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Ministrio da Educao MEC Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior CAPES Diretoria de Educao a Distncia DED Universidade Aberta

rta do Brasil UAB Programa Nacional de Formao em Administrao Pblica PNAP Bacharelado em Administrao Pblica

Polticas Pblicas e Sociedade

Maria Paula Gomes dos Santos

2012 2 edio

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2012. Universidade Federal de Santa Catarina UFSC. Todos os direitos reservados. A responsabilidade pelo contedo e imagens desta obra do(s) respectivo(s) autor(es). O contedo desta obra foi licenciado temporria e gratuitamente para utilizao no mbito do Sistema Universidade Aberta do Brasil, atravs da UFSC. O leitor se compromete a utilizar o contedo desta obra para aprendizado pessoal, sendo que a reproduo e distribuio ficaro limitadas ao mbito interno dos cursos. A citao desta obra em trabalhos acadmicos e/ou profissionais poder ser feita com indicao da fonte. A cpia desta obra sem autorizao expressa ou com intuito de lucro constitui crime contra a propriedade intelectual, com sanes previstas no Cdigo Penal, artigo 184, Pargrafos 1 ao 3, sem prejuzo das sanes cveis cabveis espcie.

1 edio 2012

S237p

Santos, Maria Paula Gomes dos Polticas pblicas e sociedade / Maria Paula Gomes dos Santos. 2. ed. reimp Florianpolis : Departamento de Cincias da Administrao / UFSC, 2012. 98p. Bacharelado em Administrao Pblica Inclui bibliografia ISBN: 978-85-7988-165-7 1. Administrao pblica Histria. 2. Polticas pblicas. 3. Poltica Social. 4. Bem-estar social. 5. Educao a distncia. I. Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Brasil). II. Universidade Aberta do Brasil. III. Ttulo.

CDU: 35

Catalogao na publicao por: Onlia Silva Guimares CRB-14/071

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PRESIDNCIA DA REPBLICA MINISTRIO DA EDUCAO COORDENAO DE APERFEIOAMENTO DE PESSOAL DE NVEL SUPERIOR CAPES DIRETORIA DE EDUCAO A DISTNCIA

DESENVOLVIMENTO DE RECURSOS DIDTICOS Universidade Federal de Santa Catarina METODOLOGIA PARA EDUCAO A DISTNCIA Universidade Federal de Mato Grosso AUTORA DO CONTEDO Maria Paula Gomes dos Santos

EQUIPE TCNICA Coordenador do Projeto Alexandre Marino Costa Coordenao de Produo de Recursos Didticos Denise Aparecida Bunn Capa Alexandre Noronha Projeto Grfico e Editorao Annye Cristiny Tessaro Reviso Textual Sergio Luiz Meira
Crditos da imagem da capa: extrada do banco de imagens Stock.xchng sob direitos livres para uso de imagem.

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Sumrio
Apresentao............................................................................................... 7 Unidade 1 Conceitos Fundamentais Conceitos Fundamentais........................................................................... 11 Sociedade e suas Instituies................................................................... 13 Poltica, Poder, Estado e Governo......................................................... 17 Liberalismo e Marxismo........................................................................ 22 Unidade 2 Mercado e Estado: o pblico e o privado na regulao da vida social Mercado e Estado: o pblico e o privado na regulao da vida social 35 Unidade 3 O Estado de Bem-Estar Social: histrico e tipologias O Estado de Bem-Estar Social: histrico e tipologias................................. 45 Histrico............................................................................................... 45 Modelos de Estado de Bem-Estar Social............................................... 47 Unidade 4 Polticas Pblicas: teorias e mtodos de anlise Polticas Pblicas: teorias e mtodos de anlise......................................... 57 Modelos Tericos para a Anlise de Polticas Pblicas........................... 60 Ciclos de Polticas Pblicas................................................................... 75 Consideraes Finais................................................................................. 89 Referncias................................................................................................ 93 Minicurrculo............................................................................................. 98

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Apresentao

Apresentao
Caro estudante, A disciplina aqui desenvolvida tem como proposta inicilo nos conceitos e mtodos fundamentais da Anlise de Polticas Pblicas; disciplina que , ao mesmo tempo, terica e prtica. Este empreendimento requer, inicialmente, o esforo de explorao de conceitos como Sociedade, Estado, Poltica, entre outros que lhe so correlatos, uma vez que as polticas pblicas so artifcios criados e atualizados, na poca contempornea, para dar conta de questes e relaes prprias da ordem social e poltica. Assim, a disciplina tem incio com a Unidade 1, na qual trataremos dos conceitos de Sociedade, Instituies, Poltica, Governo e Estado, cuja compreenso pr-condio para o entendimento do que so as polticas pblicas, sua funo e os modelos sob os quais se pode analis-las. Em seguida, na Unidade 2 trataremos de abordar uma dicotomia essencial para a contextualizao das diversas modalidades de anlise e de prticas de polticas pblicas no sculo XX: a que se refere s relaes entre Mercado e Estado, que se constituem nas instituies representativas das esferas privada e pblica na vida social contempornea. Na Unidade 3 nos dedicaremos a conhecer mais detidamente um experimento de poltica pblica que se imps no mundo capitalista avanado, logo aps a Segunda Grande Guerra o Estado de Bem-Estar Social - e que, a despeito das crticas e revises que recebeu, permanece como um paradigma respeitvel para a estruturao das relaes entre Estado e Sociedade, no capitalismo.

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Polticas Pblicas e Sociedade

Por fim, na Unidade 4 iremos mergulhar nos aspectos tcnicos e tericos da Anlise de Polticas Pblicas, a partir de onde voc poder buscar aprofundar seu entendimento sobre os processos e impasses envolvidos na tarefa de governar. Na expectativa de lhe proporcionar uma leitura agradvel e interessante, desejamos a voc um bom aproveitamento dos contedos aqui apresentados. Professora Maria Paula Gomes dos Santos

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UNIDADE 1
Conceitos Fundamentais

Objetivos Especficos de Aprendizagem


Ao finalizar esta Unidade, voc dever ser capaz de:
ffRelacionar ffDefinir

Sociedade, regras e instituies, bem como, relacionar poltica X poder e liberalismo X democracia; grupos ou agregados sociais; Estado Moderno;

ffConceituar ffIndicar

as caractersticas do pensamento liberal e do pensamento marxista; e o capitalismo na viso marxista.

ffExplicar

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Unidade 1 Conceitos Fundamentais

Conceitos Fundamentais
Caro estudante, Ao iniciarmos um estudo sobre Polticas Pblicas e suas relaes com a Sociedade, nos deparamos com a necessidade de esclarecer, previamente, um conjunto de conceitos, que se constituem em importantes ferramentas para a compreenso dos fenmenos que vamos analisar. So eles: Poltica, Sociedade, Estado e Governo, entre outros. Estes termos tm sido objeto de extensa reexo e de debate, ao longo da histria do pensamento ocidental. So responsveis pela produo de uma alentada literatura, cujas origens esto na Antiguidade Clssica, com os filsofos gregos, e permanecem at hoje na agenda de investigao das Cincias Sociais. No cabe aqui refazer todo o percurso desta bibliografia, porm no podemos ignor-la. Necessitamos, portanto, de estabelecer, nesta disciplina, uma base conceitual que sirva ao desenvolvimento do curso e garanta a voc, estudante, a possibilidade de articular as anlises aqui realizadas com as demais disciplinas, bem como com os fenmenos sociopolticos que se apresentam sua observao na vida diria. Desta forma, buscaremos, nesta Unidade, oferecer uma breve sistematizao terica, que favorea este objetivo. Desejamos ento que voc tenha uma boa leitura e em caso de dvidas no hesite em entrar em contato com o seu tutor.

Comearemos agora nossos estudos num grau de profundidade moderado isto , sem obrigar voc, estudante, a um mergulho integral na obra dos principais formuladores destes conceitos tentando evitar, contudo, resvalarmos em simplificaes imprprias. Vale lembrar que muitos destes conceitos j foram tratados na disciplina Cincia Poltica, no Mdulo 2 deste curso, na medida em que o estudo das Polticas Pblicas configura-se numa subrea desta cincia.

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Por outro lado, cabe advertir tambm que, para muitos destes conceitos, h entre os prprios pensadores diferenas quanto s definies adotadas. As Cincias Sociais se ocupam de fenmenos que tm por principal caracterstica dependerem da vontade dos homens (MACPHERSON, 1978); e isto tem diversas implicaes, relativas ao que seja considerado verdadeiro ou falso neste campo. Uma destas implicaes a de que a interpretao dos fenmenos sociais no escapa das determinaes ticas ou seja, da influncia dos valores e convices daqueles que as realizam. Disto decorre que a definio de conceitos to bsicos como os de Estado ou de Sociedade pode variar entre autores to respeitados como Aristteles, Karl Marx ou Max Weber. Estes conceitos, podemos dizer, no possuem significados definitivos, mas interpretaes e verses, mais ou menos aceitas, e mais ou menos adequadas ao tratamento de situaes especficas. Outra implicao importante que os estudos empreendidos pelos cientistas sociais nem sempre apresentam os mesmos resultados, se realizados por pesquisadores distintos e em condies distintas. Porque os prprios fenmenos sociais tm causalidades e dinmicas que variam muito, segundo as condies de sua observao. Em virtude disto, as Cincias Sociais apresentam menor grau de previsibilidade do que, por exemplo, as Cincias Naturais. Tudo isto pode parecer estranho a quem, como a maioria de ns, recebeu uma educao cientfica informada pelos parmetros da cincia natural, especialmente da Fsica, cujo poder preditivo era considerado perfeito, pelo menos at o advento da Teoria da Relatividade (depois dela, at os fenmenos fsicos passaram a ser entendidos como dependentes de muitos outros, de difcil mensurao). Estamos vendo que no campo das Cincias Sociais ponto pacfico que no h verdades definitivas sobre qualquer fenmeno, bem como no existe conceito fundamental que no esteja permanentemente sendo revisto e reformulado. Assim, nosso esforo, neste curso, destina-se a oferecer algumas chaves para o entendimento das dinmicas que constituem a vida social e para a compreenso das possibilidades de sua administrao, as quais

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se constituem, por excelncia, no objeto de interesse das Polticas Pblicas.

Esta Unidade ser composta por trs subunidades, dedicadas a conceitos e teorias relevantes para a nossa disciplina: a Sociedade e suas Instituies; a Poltica, o Poder e o Estado; e as teorias que, a partir do sculo XIX, tm pautado as interpretaes sobre a sociedade capitalista: o Liberalismo e o Marxismo.

Sociedade e sas Instities


A sociedade pode ser definida como uma contextura no dizer dos pensadores Horkheimer e Adorno (1973, p. 263) na qual se processam relaes entre indivduos ou grupos, regidas por regras e instituies. Estas, por sua vez, estabelecem os papis sociais, ou seja, um manual de conduta a ser seguido por cada indivduo, em cada contexto social especfico. A famlia, por exemplo, uma instituio social, na qual esto previstas as regras de conduta e os papis de pais, filhos, avs, tios etc. As regras e instituies podem ser formais ou informais. Isto , podem ser estabelecidas e fiscalizadas de forma deliberada e explcita, por uma autoridade pblica como so as leis, no Estado contemporneo; ou institudas e cobradas informalmente, pela tradio e pelos costumes. Vale ressaltarmos que no por prescindirem de uma autoridade pblica formal que comande sua produo, execuo e fiscalizao que as regras tradicionais e costumeiras tm menor fora. Pelo contrrio s vezes, so mais obedecidas do que as prprias leis.

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Polticas Pblicas e Sociedade

Podemos compreender o termo Sociedade como o referente de uma ordem, a qual pode ser comparada a uma teia, onde se do interaes entre indivduos e/ou grupos. Estas interaes so pautadas necessariamente pelas regras e instituies, e pelos papis, que mencionamos anteriormente. Estes modelam os comportamentos individuais e coletivos, indicando o que se pode e o que no se pode fazer, num dado contexto social.

Dado o conceito de sociedade, podemos perguntar: um filho pode contradizer seus pais? Um cidado pode abster-se de votar? possvel um homem escolher, para esposa, a irm de sua prpria me?

Cada sociedade ter sua prpria resposta a estas perguntas, posto que segue regras e se organiza segundo instituies prprias e distintas. A origem das instituies sociais remete a disputas pelo controle de recursos sociais, importantes para a coeso e reproduo de uma dada sociedade (NORTH, 1991). Ou seja, na base de qualquer instituio esto conflitos em torno de recursos relevantes. Estes recursos podem ser materiais como a terra e o alimento; ou imateriais, como o poder e o prestgio. Sua importncia para a sociedade e o grau em que os indivduos desejam control-los depende dos valores de cada sociedade. Na sociedade capitalista, por exemplo, a propriedade de bens materiais extremamente desejada e disputada, dando origem, como sabemos, ao prprio poder poltico. J em outras formaes sociais, o prestgio e o poder podem no advir da posse ou controle destes bens, mas das orientaes impostas pela religio dominante, conforme argumentou Weber (1973), em seus estudos sobre a ndia, por exemplo. Assim, as religies, as formas de diviso do trabalho e de distribuio da propriedade, e mesmo as lnguas, so instituies

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sociais como tambm o so as leis e o Estado contemporneos que pautam os comportamentos individuais e coletivos, e estabelecem os limites e possibilidades destes comportamentos. Os grupos, ou agregados sociais entendidos como as unidades bsicas da sociedade se definem pela adeso, voluntria ou involuntria, de um conjunto de indivduos a certas regras e instituies. E se distinguem, uns dos outros, pela particularidade das regras que comandam cada um deles. Etnias, classes, grupos religiosos, famlias, cls, nacionalidades, grupos de interesse, entre outros, constituem agregados ou grupos sociais. Os grupos admitem indivduos com mltiplos pertencimentos. Ou seja: um mesmo indivduo pode estar referido a diversos grupos, a um s tempo. Nas sociedades industriais e urbanas contemporneas as chamadas sociedades complexas uma enorme variedade de grupos coexiste e interage, numa mesma teia, segundo regras s vezes muito distintas e at contraditrias. J as sociedades ditas tradicionais baseadas to somente em regras e costumes no escritos admitem menor variabilidade de grupos internos, e menor quantidade de pertencimentos diversificados, de seus indivduos. Podemos dizer que a complexidade de uma sociedade dada pelo grau de variedade dos seus grupos sociais, somado multiplicidade de vnculos que um mesmo indivduo pode manter com eles. As interaes sociais que se do tanto entre indivduos quanto entre grupos podem ocorrer de forma cooperativa, competitiva ou conflitiva. O que determina qual destas formas prevalecer numa determinada interao, so os interesses e valores dos indivduos ou grupos envolvidos, diante de situaes especficas. Se o dinheiro importante numa sociedade, a competio por ele pode ser dura, do mesmo modo que a competio entre irmos mais velhos e mais novos, em sociedades onde a primogenitura* assegura muitos privilgios. A competio pelo controle de recursos, portanto, gera conflitos sociais, que podem ser mais ou menos predatrios. Isto , mais ou menos ameaadores coeso interna do grupo e sua reproduo

*Primogenitura condio de primognito; que ou aquele que nasceu primeiro; o primeiro filho de um casal. Fonte: Houaiss (2009).

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Saiba mais

Thomas Hobbes (1588-1679)

Foi o filsofo que, inspirado pelas teorias do movimento e do corpo, compreendeu o homem como uma mquina natural submetida ao estrito encadeamento de causas e efeitos. Sua obra mais conhecida Leviat, publicada em 1651, na qual o filsofo trabalha o conceito de estado de natureza, segundo o qual, sendo os homens movidos pelo desejo e no limitados por nada (integralmente livres), disputam o tempo todo a posse de bens materiais. Considerando que o desejo de poder e o desejo de viver so contraditrios, resta aos homens transferir autoridade pblica (Estado) a sua potncia individual. A soberania do Estado, segundo Hobbes, ilimitada, pois o contrato que a estabelece no a sujeita a nenhuma obrigao. Fonte: Chtelet, Duhamel e Pisier-Kouchner (1985). John Locke (1632-1704) A obra poltica de Locke contempornea da segunda revoluo inglesa (1689), da queda definitiva do regime de direito divino e da instaurao de uma espcie de monarquia constitucional. So esses fatos histricos que explicam a teoria lockeana como inteiramente contrria ao contrato de submisso que institui o Leviat de Hobbes. Locke baseia sua investigao poltica numa concepo dos direitos naturais no estado de natureza que indica um conceito-limite, e, outras vezes, um perodo histrico primitivo. Para Locke, os homens foram criados de tal modo que so capazes de conhecer, de expressar seu pensamento e de trabalhar. Essa liberdade inscreve um direito natural, ou originrio que capacita o homem para dispor de sua vida e de suas palavras como lhe convm, e de caar os animais e de ocupar um territrio em que possa trabalhar para sobreviver. Como voc pode perceber, esses so os fundamentos filosficos do Liberalismo. Fonte: Chtelet, Duhamel e Pisier-Kouchner (1985). Jean-Jacques Rousseau (1712-1778) Foi o responsvel pela reexo sobre as fontes da desigualdade entre os homens desde 1754, quando ao polemizar sobre a natureza humana advertiu seus contemporneos para a grande heterogeneidade das teses que precederam a sua. Tentou denunciar esse erro comum aos tericos do direito natural, que, como afirmou, transportaram para o estado de natureza ideias que haviam retirado da sociedade; ideias que falavam do homem selvagem, medida que retratavam o homem civilizado. Fonte: Chtelet, Duhamel e Pisier-Kouchner (1985).

social. So estas ameaas que geram a necessidade de ordenamentos sociais instituies e regras demarcadores dos limites da prpria competio. precisamente o receio da competio predatria entre os homens que d origem ao Estado, segundo os filsofos polticos contratualistas dos sculos XVI e XVII especialmente Thomas Hobbes, John Locke e Jean-Jacques Rousseau. Segundo estes pensadores, o Estado derivaria de um pacto, ou contrato, ao qual os indivduos aderem voluntariamente, para evitar a guerra permanente e o despotismo. A rigor, o contrato social , para os contratualistas, a origem e o fundamento da prpria sociedade e do poder poltico. Para Bobbio, Matteucci e Pasquino (1983), em sentido muito amplo, o contratualismo compreende todas aquelas teorias polticas que veem a origem da sociedade e o fundamento do poder poltico (chamado, de

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quando em quando, potestas, imperium, Governo, soberania, Estado) num contrato, isto , num acordo tcito ou expresso entre a maioria dos indivduos, acordo que assinalaria o fim do estado natural e o incio do estado social e poltico. Num sentido mais restrito, por tal termo se entende uma escola que floresceu na Europa entre o comeo do sculo XVII e o fim do XVIII e teve seus mximos expoentes em Althusius (1557-1638), Hobbes, Spinoza (1632-1677), Pufendorf (1632-1694), Locke, Rousseau, Kant (1724-1804). Por escola entendemos aqui no uma comum orientao poltica, mas o comum uso de uma mesma sintaxe ou de uma mesma estrutura conceitual para racionalizar a fora e alicerar o poder no consenso (BOBBIO; MATTEUCCI; PASQUINO, 1983).

Na prxima seo, nos dedicaremos a analisar mais detidamente os conceitos de Poltica, Poder, Estado e Governo, a partir dos quais o prprio conceito de Polticas Pblicas ganha sentido.

Poltica, Poder, Estado e Governo


A poltica consiste em uma ordem especfica de relaes e interaes sociais: uma subteia da Sociedade, na qual se processam os conflitos relativos apropriao e ao controle dos recursos sociais relevantes, especialmente o poder.

Poltica, portanto, antes de tudo um conceito, que se refere especificamente a um conjunto particular de interaes, diretamente relacionadas distribuio do poder, nas relaes sociais, atravessando diversas instituies.

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O poder social descrito por Stoppino (1983) como uma relao entre pessoas, derivada da capacidade de um homem, ou grupo, de determinar intencional ou interessadamente o comportamento de outros homens . Mas no se trata, diz este autor, de uma relao entre apenas duas partes: a que manda e a que obedece. Para ele, o poder implica numa relao tridica. Isto , h um terceiro elemento necessrio ao exerccio do poder, que [...] a esfera de atividade a que o poder se refere [...] (STOPPINO, 1983, p. 934). Isto significa que uma pessoa pode ter poder em certas reas (na poltica, por exemplo), mas no em outras (como a sua prpria casa). Conheamos diretamente o argumento de Stoppino (1983, p. 934):
A mesma pessoa ou o mesmo grupo pode ser submetido a vrios tipos de Poder relacionado com diversos campos. O Poder do mdico diz respeito sade; o do professor, aprendizagem do saber; o empregador influencia o comportamento dos empregados, sobretudo na esfera econmica e na atividade profissional; e um superior militar, em tempo de guerra, d ordens que comportam o uso da violncia e a probabilidade de matar ou morrer. [...] A esfera do Poder pode ser mais ou menos ampla, e delimitada mais ou menos claramente. O Poder que se funda sobre uma competncia especial fica confinado ao mbito desta competncia. Mas o Poder poltico e o Poder paterno abrangem, normalmente, uma esfera muito ampla.

A obedincia ao poder, por sua vez, pode ser voluntria quando os comandados atendem s determinaes de outrem, por estarem convencidos de que isto o melhor para si; ou decorrente de coero quando a obedincia se d mediante a ameaa do uso da fora fsica e/ou das armas. Segundo o mesmo Stoppino, quando o poder poltico se estabiliza e institucionaliza, ele constitui-se na autoridade. Esta, por sua vez se fundamenta na legitimidade. Isto , no consentimento, voluntrio ou forado, dos dominados.

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De acordo com Weber (2004), autoridade termo que tambm foi traduzido de sua obra como dominao pode se configurar segundo trs tipos ideais:

ff a autoridade carismtica; ff a autoridade tradicional; e ff a autoridade racional-legal.


A autoridade carismtica emana diretamente da fora pessoal do governante, de sua capacidade de convencer e de impressionar seus sditos, por seus atos e palavras. A autoridade tradicional decorre, vale redundar, da tradio: [...] assim porque sempre foi assim [...]. Os sditos obedecem por fora do costume, ou por lhe atriburem uma inspirao divina. Por fim, a autoridade racional-legal se fundamenta em regras, que definem expressamente o que permitido ou proibido, seja ao governante, seja aos governados. As sociedades complexas ocidentais enquadram-se neste ltimo tipo. O poder poltico um fenmeno social e encontrase disseminado na sociedade, em doses diferentes, nas diversas instituies, sejam elas pblicas ou privadas. Mas no Estado uma instituio muito particular que ele est concentrado, em alta medida.

E voc imagina o que ocorreu para chegar formao do Estado que temos hoje?

O Estado que conhecemos hoje (o Estado Moderno) consolidou-se enquanto instituio no perodo que vai, aproximadamente, do sculo XVI ao XIX, sobre os territrios antes fragmentados do feudalismo medieval. Este Paz de Westflia Saiba mais Estado Moderno foi sendo constitudo no seio Um conjunto de tratados que ps fim das transformaes sociais que deram origem ao a vrias guerras, ocorridas na Europa capitalismo no Ocidente, e seus fundamentos foram Central, no incio do sculo XVII. Fonte: lanados na chamada Paz de Westflia. No Elaborado pela autora deste livro. processo de costura desses tratados de paz, ganhou

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fora a ideia de que, para se garantir uma paz duradoura no mbito europeu, seria necessria a constituio de autoridades nicas e soberanas sobre os territrios e povos em conflito, cujos poderes se equilibrassem, no plano internacional. Da surge, historicamente, a concepo de Estado-nao, com funes e formas de organizao que, por sua vez, foram se alterando ao longo do tempo.
*Cidade-Estado regies controladas exclusivamente por uma cidade, politicamente independentes. Cidades-Estados eram comuns na Antiguidade, principalmente na Grcia Antiga. Na era medieval, existiam no territrio que hoje pertence Itlia e Alemanha, ltimos pases a se constiturem como Estados-naes. Elaborado deste livro. pela Fonte: autora

Antes disso, outras instituies regulavam a competio pelo controle dos recursos sociais. Ainda hoje, h sociedades que possuem mecanismos de regulao que no se constituem exatamente como Estado. Isto ocorre em muitas das sociedades ditas tradicionais, tais como as sociedades indgenas brasileiras, por exemplo. Por outro lado, a ideia de Estado j estava presente na Antiguidade e na Idade Mdia, embora com significados um pouco distintos do que conhecemos, hoje. Tanto na Grcia Antiga quanto na Itlia Medieval, haviam Cidades-Estado*, que tambm se constituam em autoridade nica sobre um territrio e um povo. Contudo, a extenso do seu poder, bem como sua organizao, eram distintas do Estado surgido na Era Moderna e que chegou aos nossos dias. As teorias sobre a origem do Estado tambm so variadas. No sculo III a.C., Aristteles formulou uma concepo, segundo a qual o Estado uma extenso da famlia; e suas funes so, basicamente, satisfazer as necessidades materiais dos indivduos (defesa, segurana e conservao), e promover a virtude e a felicidade da plis a coletividade civil grega. Durante a Idade Mdia, quando a autoridade era fragmentada entre diversos Senhores Feudais, no havia o Estado Nacional e o poder poltico dos Senhores fundava-se na tradio. Sustentava-se que este poder provinha de Deus e que a sociedade deveria pautar-se por seus mandamentos, tais como ensinados pela Igreja Catlica. Foi Nicolau Maquiavel que viveu e escreveu na pennsula itlica, entre os sculos XV e XVI quem introduziu a ideia da independncia do governo em relao religio, a partir de uma concepo laica da sociedade, que acabou prevalecendo no pensamento ocidental, nos sculos seguintes.

Voc pode ver mais

detalhes dos escritos de Aristteles, no seu livro denominado A Poltica.

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Os pensadores Contratualistas j aqui mencionados Hobbes, Locke e Rousseau seguiriam nesta mesma trilha laica, conferindo ao Estado um estatuto racional-legal, que se corporifica no contrato, destinado a evitar a guerra de todos contra todos.

Para o momento, vale memorizar que o Estado Moderno constitui-se num mediador civilizador: uma instituio que ordena a vida social e poltica nos territrios, assumindo funes de regulao social e de proviso de bens pblicos. Sua configurao mais antiga o Estado Monrquico, o qual vai, pelo processo de burocratizao, transformar-se no Estado que conhecemos hoje. chamado de Estado de Direito, na medida em que tem nas leis, e no na vontade do governante, o fundamento de sua autoridade.

No sculo XIX, duas novas teorias ganham especial inuncia, na definio

do Estado que chegar ao o Marxismo. Trataremos delas na prxima seo.

sculo XX: o Liberalismo e

Segundo Weber (2004), o que caracteriza o poder do Estado sobre um povo ele possuir o monoplio do exerccio legtimo da violncia. Ou seja, somente o Estado pode usar da violncia contra os indivduos, ou grupos, que se encontram em seu territrio. De outro lado, o elemento que distingue a violncia do Estado, daquela praticada por quaisquer outras organizaes sociais (mesmo que possuam armas), a legitimidade com que o Estado a exerce. A legitimidade do Estado emana do consentimento, da autorizao que lhe concedida pelo povo, para governar a todos, prevenindo e regulando conflitos, e provendo bens e servios. esta autorizao que confere ao Estado soberania, ou seja, a condio de tomar decises em nome de todos, para alm dos interesses particulares, seja no plano interno (da sociedade) ou externo, no mbito da comunidade das naes. O Governo, por sua vez, consiste na direo que dada ao Estado, por aqueles grupos que assumem o seu poder. As formas de apropriao do controle do estado podem ser vrias, desde a Guerra at a competio entre partidos polticos, organizada atravs

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Saiba mais

David Ricardo

Inuenciado por Adam Smith, aprofundou o estudo das questes monetrias. Em Princpios de Economia Poltica e Tributao (1817), expe suas principais teses. Defende a livre competio no comrcio internacional, com a especializao dos pases na produo de determinados bens, o que beneficiaria compradores e vendedores. Sua teoria do trabalho, pela qual o valor de um bem determinado de acordo com o trabalho necessrio sua produo, considerada a contribuio mais importante para a cincia que criou. Elege-se em 1819 para o parlamento, no qual defende projetos liberais e reformistas. Fonte: Elaborado pela autora deste livro. Franois-Marie Arouet (Voltaire) Inuenciado por Newton e por Locke, defendia as liberdades civis (de expresso, religiosa e de associao) e criticou as instituies polticas da monarquia, combatendo o absolutismo. Criticou o poder da Igreja Catlica e sua interferncia no sistema poltico. Voltaire foi um defensor do livre comrcio, contra o controle do Estado na economia. Foi um importante pensador do iluminismo francs e suas ideias inuenciaram muito nos processos da Revoluo Francesa e de Independncia dos Estados Unidos. Fonte: UOL Educao (2010). Charles-Louis de Secondat (baro de Montesquieu) Filsofo moralista, historiador e terico poltico francs. Montesquieu exerceu uma inuncia considervel nas Assembleias Constituintes revolucionrias francesas. De sua reexo sobre o esprito das leis, ele induz uma nova classificao dos regimes polticos, ao cabo da qual o governo moderado, onde assegurada uma separao de poderes, revela-se a nica soluo institucional da liberdade poltica. Fonte: Chtelet, Duhamel e PisierKouchner (1985).

de eleies. A disputa pelo controle do Estado e, por conseguinte, pelo direito de governar tem sido, desde a Era Moderna, cada vez mais institucionalizada. Ao longo dos trs ltimos sculos, os Estados tm incorporado, cada vez mais, a participao dos governados na escolha dos governantes.

Liberalismo e Marismo
As duas correntes tericas que vamos ver agora se afirmaram ao longo do sculo XIX, buscando explicar as relaes entre Estado e mercado nas sociedades capitalistas, e propondo formas mais justas de organizao da sociedade. Ambas formaram-se combatendo ideias e a ordem prevalecente sua poca. Vamos estudar cada uma delas.

Com base no pensamento de filsofos ingleses e franceses dos sculos XVI e XVII entre eles, John Locke, Adam Smith, David Ricardo, Voltaire e Montesquieu, o liberalismo iria se opor ao poder absoluto exercido pelas monarquias hereditrias da Europa, que invocavam o direito divino como fonte de sua legitimidade. O marxismo, por sua vez, faria a crtica da sociedade burguesa e da ordem liberal, vigentes no sculo 19, a partir da produo de Karl Marx.

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Unidade 1 Conceitos Fundamentais

Mas, diferentemente do liberalismo, que se imps amplamente sobre o pensamento conservador, ao longo do sculo XIX, reorganizando as sociedades europeias conforme os seus princpios, o marxismo no logrou substitu-lo, no pensamento poltico e na ordem social vigente. Embora viesse a nutrir a plataforma poltica e eleitoral de dezenas de partidos operrios atravs do mundo, o pensamento marxista s realizou-se em algumas experincias governamentais e societais no sculo XX, entre as quais esto a antiga Unio Sovitica e Cuba. Tanto uma como outra corrente tm em comum, nas suas origens, a preocupao com duas questes fundamentais para a ordem poltica:

ff Qual a natureza do domnio exercido pelo Estado sobre a


sociedade e do uso da coero fsica sobre os indivduos? e

ff Como maioria e minoria relacionam-se entre si e com o


Estado?

As respostas primeira pergunta constituiriam o ncleo duro de cada matriz, permanecendo praticamente inalteradas ao longo do tempo. J as respostas oferecidas para a segunda pergunta iriam variar consideravelmente, atravs da histria. Vejamos, em primeiro lugar, os fundamentos do liberalismo e, em seguida, os do marxismo.

O pensamento liberal funda-se numa corrente filosfica que foi predominante na Europa durante os sculos XVI e XVII: o Jusnaturalismo. Contrariamente a toda a tradio filosfica que lhe antecedeu que tinha o grupo como unidade bsica da vida social o Jusnaturalismo iria buscar no indivduo a origem do Direito e da ordem poltica legtima. A ideia base do Jusnaturalismo [...] o homem um ser naturalmente livre [...] e precisa ter a sua liberdade protegida pelo Estado e pelo Direito. Entre os vrios e diferentes pensadores dessa corrente, quatro tiveram influncia

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Polticas Pblicas e Sociedade

decisiva na formao do pensamento liberal: Thomas Hobbes, John Locke, Montesquieu e Jean-Jacques Rousseau. Foram esses pensadores os responsveis pela fundamentao terica das mudanas sofridas na concepo de indivduo. Se o contratualismo ofereceu ao pensamento da poca as bases tericas necessrias para justificar a existncia do Estado, foi o jusnaturalismo o responsvel pela concepo de indivduo livre e racional. Da construram-se os direitos polticos individuais e o Estado passou a ser o responsvel pela defesa dos direitos de liberdade individual (liberdade de expresso, opinio, ir e vir e outros). Apesar das diferenas de ideias entre os quatro pensadores, alguns elementos em comum foram fundamentais na constituio do liberalismo:

ff a ideia de que a vida em sociedade no o ambiente


natural do homem, mas um artifcio fundado num contrato (como j foi visto); que o contrato social que funda a sociedade civil teria sido precedido por um estado de natureza, no qual as relaes humanas seriam regidas pelo Direito Natural;

ff que o Direito Natural seria a nica base legtima do Direito


Civil; e

ff que somente por meio da razo seria possvel conhecer


os direitos naturais para, com base neles, estabelecer os fundamentos de uma ordem poltica legtima.

A partir desses pressupostos, Hobbes, Locke, Montesquieu e Rousseau iriam tratar extensamente do Direito Pblico, dos fundamentos e da natureza do poder do Estado, estabelecendo, pela primeira vez na histria, uma clara separao entre Estado e sociedade civil, entre esfera pblica e esfera privada, que at hoje se constituem na referncia bsica do Estado de Direito.

Segundo a ordem liberal, todos os indivduos so iguais por natureza e igualmente portadores de direitos naturais, dos quais eles no podem, sob nenhuma hiptese, abdicar: os direitos liberdade e propriedade.

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Unidade 1 Conceitos Fundamentais

No estado de natureza, quando no havia um poder estatal constitudo, os indivduos gozariam da mais plena liberdade e usufruiriam de tudo aquilo que pudessem possuir. Naquelas condies, no haveria nem bem, nem mal, nem a noo de justo ou injusto, pois nenhuma conveno ou lei a no ser as da prpria natureza havia ainda sido estabelecida entre os homens.

Se a condio humana, no estado de natureza, era a de plena liberdade e independncia, o que, ento teria levado a humanidade a abandon-la, para viver em sociedade e sob o domnio do Estado?

Apesar de conceberem a passagem do estado de natureza para o estado civil de formas distintas, todos os quatro autores dariam uma nica resposta a essa pergunta: por segurana (conforme j foi mencionado na seo anterior). E apesar das discordncias entre estes autores, quanto s motivaes que levaram a humanidade a deixar o estado de natureza para ingressar no estado civil, todos entendem que, sob a ordem civil, os direitos naturais dos indivduos tm necessariamente de ser preservados. A renncia a qualquer desses direitos ainda que voluntria seria sempre ilegtima, pois equivaleria abdicao da prpria humanidade. Assim sendo, por se tratar de direitos humanos inalienveis, a preservao da liberdade e da propriedade dos indivduos seria considerada pelos liberais como clusula ptrea de qualquer contrato social. Toda ameaa ou tentativa de usurpao desses direitos seria sempre espria, pois contrria razo da existncia do prprio Estado. A ausncia de uma base factual para essa teoria j que nem a Antropologia nem a Histria jamais a comprovaram no significaria qualquer constrangimento para os filsofos jusnaturalistas, pois o seu mtodo de trabalho inteiramente racional e dedutivo, dispensando comprovaes empricas. Ao rejeitarem a histria como fonte do conhecimento da natureza e dos fundamentos de uma ordem poltica legtima, e

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aterem-se estritamente razo, os pensadores liberais romperiam frontalmente com a tradio enquanto fonte de legitimao do poder, que se constitua na base de justificao da dominao dos reis e prncipes da Europa at o sculo XVII. A teoria jusnaturalista buscaria encontrar a fonte original do poder poltico aplicvel a toda humanidade, independentemente das circunstncias temporais e dos costumes dos diferentes povos. Alm deste universalismo intrnseco, os valores liberais estariam ainda associados a um radical humanismo, que romperia com o princpio do fundamento divino da lei e do poder dos governantes, tambm vigentes at o sculo XVIII. A ideia de que a unio poltica surge de um pacto de submisso, por meio do qual cada indivduo abre mo do uso legtimo da sua fora fsica transferindo-o ao Estado, repousa sobre a noo, at ento desconhecida, de representao popular como fundamento do exerccio do poder poltico. Essa inovao faria com que o poder exercido por todo e qualquer governante mesmo o das monarquias hereditrias passasse a ser concebido como poder delegado pelos governados, e no mais por uno de Deus, como sustentavam os adeptos do Direito divino. A inverso do princpio da representao, por sua vez, abriria caminho para o surgimento da democracia liberal, na virada do sculo XIX para o XX. Mas at que a democracia fosse admitida pelos liberais haveria um longo percurso. Inicialmente, liberalismo e democracia eram vistos como princpios inconciliveis. Como vimos, de acordo com o liberalismo todo indivduo portador de direitos irrevogveis, que devem ser respeitados por qualquer governo: seja o governo de um s, de poucos ou de muitos. J a democracia, desde a Antiguidade, repousa, pura e simplesmente, no princpio do governo da maioria, que desconhece qualquer limite alm da vontade desta. Ora, se para o liberalismo o poder do Estado deve ser sempre limitado pelos direitos naturais, ento existiria uma incompatibilidade fundamental entre os seus princpios e a prtica democrtica. Conforme colocado por Mill (1980, p. 87):

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Unidade 1 Conceitos Fundamentais

A democracia no ser jamais a melhor forma de governo [...] a no ser que possa ser organizada de maneira a no permitir que nenhuma classe, nem mesmo a mais numerosa, possa reduzir todo o resto insignificncia poltica.

O temor da tirania da maioria no era exclusivo dos liberais, mas compartilhado por muitos outros pensadores, desde muitos sculos. Para evitar tal risco, os liberais recomendariam no s a restrio do direito de participao poltica s classes educadas e proprietrias, como tambm a garantia de direito de expresso para a minoria. A primeira recomendao iria cair por terra com o advento da democracia, como examinaremos mais adiante; a segunda, no entanto, iria se tornar em uma das clusulas ptreas das democracias liberais.

Mas antes que o pensamento liberal tivesse de rever alguns de seus pressupostos e previses para se adaptar s circunstncias criadas pela democratizao das sociedades liberais, entre o final do sculo XIX e incio do XX, outra poderosa corrente de pensamento iria surgir na Europa em oposio a ele, fazendo uma contundente e profunda crtica sociedade e economia capitalistas: o marxismo.

O marxismo se insere numa longa tradio da filosofia poltica o organicismo muito popular at dois sculos antes do predomnio do jusnaturalismo no pensamento europeu. A partir dele, a dinmica social voltaria a ser analisada em funo das relaes entre os grupos sociais, em sua experincia concreta; e no mais, a partir de indivduos abstratos. A histria relegada pelos jusnaturalistas a um plano secundrio recuperada como dimenso central de reflexo pelos filsofos e economistas alemes do sculo XIX, entre os quais Marx. Para este, a histria no seria uma mera sucesso temporal de fatos e formas de organizao social, mas teria um motor: a luta de classes, que a conduziria a um determinado desfecho. De acordo

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com essa concepo, o movimento da histria no seria aleatrio ou indeterminado, nem tampouco contnuo, mas se desenvolveria por meio de contradies, isto , dialeticamente. Na teoria de Marx, o movimento dialtico da histria no se daria no plano das ideias, mas no plano concreto das relaes de produo da riqueza social. por isso que o mtodo por meio do qual Marx iria interpretar e explicar o movimento da histria seria chamado por ele de materialismo dialtico. As classes sociais so um conceito-chave do pensamento marxista. So identificadas e definidas pela insero dos indivduos no processo produtivo. Em cada perodo da histria, as classes fundamentais de uma sociedade seriam aquelas diretamente ligadas ao modo de produo dominante. O conceito de modo de produo central na periodizao marxista da histria da humanidade - iria resultar da combinao de dois fatores: as foras produtivas, isto , o trabalho humano, mais os meios de produo tais como a terra, as mquinas e equipamentos e as tecnologias empregadas e as relaes de produo, que se estabelecem entre as diferentes classes sociais, e que envolvem:

ff a propriedade sobre os fatores de produo e sobre o


produto do trabalho; e

ff o mando e controle sobre o processo de produo.


Embora o interesse principal de Marx fosse dissecar e compreender a lgica e funcionamento do modo de produo capitalista, acabou por elaborar uma teoria geral da histria da humanidade, examinando os modos de produo anteriores ou estranhos civilizao ocidental. Assim desenvolveu um extenso estudo sobre as diferentes etapas histricas da humanidade, identificando as distintas formas adotadas para a produo e o consumo. O capitalismo seria o modo de produo tpico das sociedades industriais. Nele, as classes fundamentais seriam:

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Unidade 1 Conceitos Fundamentais

ff a burguesia proprietria de todos os meios de produo;


e

ff o proletariado dono apenas da sua fora de trabalho.


Marx iria mostrar que, a despeito de uma suposta igualdade formal entre burgueses e proletrios no mercado onde os segundos venderiam livremente sua fora de trabalho aos primeiros , o que ocorria de fato era a dominao e explorao dos primeiros sobre os segundos. Destitudos de todas as posses, aos proletrios s restaria vender a sua fora de trabalho burguesia para sobreviver, no havendo, portanto, verdadeiramente liberdade de escolha para aqueles que nada possuam. A partir desta anlise, Marx concluiria que o sistema capitalista baseado na explorao do proletariado pela burguesia. Sob uma ordem aparentemente livre e igualitria e pretensamente fundada nas leis da natureza, existiria de fato uma ordem burguesa, que atenderia, antes de tudo, aos interesses econmicos da classe proprietria dos meios de produo, assegurando o seu lugar de classe dominante na sociedade. Neste sentido, a funo bsica do Estado capitalista era servir ao processo de acumulao e valorizao do capital, funcionando como o Comit Executivo da Classe Dominante, ou seja, a expresso poltica de um poder j estabelecido economicamente, a partir da distribuio (desigual) da propriedade privada. Assim, o progresso da humanidade tornava necessria a superao do capitalismo. E isto se daria atravs da revoluo proletria, que comandaria a passagem do capitalismo para o socialismo, primeiramente; e finalmente, deste para o comunismo. Mas para isso, o proletariado deveria, antes, desenvolver a conscincia dos seus prprios interesses de classe e transform-los em interesses coletivos. A tomada de conscincia seria um processo eminentemente poltico, e o Partido Comunista teria o papel de organizar a classe operria, conduzindo-a na tomada do poder. A misso histrica e libertadora do proletariado seria precisamente a de acabar com as classes sociais, restabelecendo a

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igualdade inicial entre os homens. Quando as classes tivessem sido finalmente abolidas, o prprio Estado deixaria de existir, pois teria perdido completamente a sua funo, que seria a de garantir a dominao de uma classe sobre as demais.

Complementando...
A construo do nosso conhecimento uma busca contnua. Por isso, amplie sua pesquisa consultando o texto sugerido a seguir:

Contratualismo de Nicola Matteucci. Neste texto voc pode conferir o


que pensava Jean-Jacques Rousseau sobre o contrato social.

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Unidade 1 Conceitos Fundamentais

Resumindo
Para fecharmos a Unidade 1 vale ressaltar os principais conceitos aqui estudados. Se a sociedade uma ordem onde se do interaes entre indivduos e/ou grupos, e as instituies sociais nos remetem a disputas pelo controle de recursos sociais importantes para a coeso e reproduo de uma dada sociedade, ento podemos concluir que a poltica uma ordem especfica de relaes e interaes sociais na qual se processam os conitos relativos apropriao e ao controle dos recursos sociais relevantes, especialmente o poder. Da que Poltica um conceito que se refere a um conjunto particular de interaes, diretamente relacionadas distribuio do poder, nas relaes sociais, atravessando diversas instituies. J quanto ao Governo, o definimos como a direo que dada ao Estado, por aqueles grupos que assumem o seu poder. Poder esse que tender para correntes tericas que buscam explicar as relaes entre Estado e mercado nas sociedades capitalistas. Se a tendncia for pelo Liberalismo, a participao do Estado dever ser mnima; se for pelo Marxismo, a participao do Estado dever ser maior, pois caber ao Estado, nesse caso, buscar reduzir as desigualdades naturais causadas pelo capitalismo. Na prxima Unidade estudaremos o Mercado e o Estado a forma como a esfera pblica e a esfera privada atuam na vida social. Teremos a oportunidade de analisar como os bens pblicos so produzidos e compreendidos pelos Estados e Governos.

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Atividades de aprendizagem
Vamos conferir se voc entendeu o que abordamos neste tpico? Para saber, realize as atividades propostas. Caso tenha alguma dvida, faa uma leitura cuidadosa dos conceitos ainda no entendidos ou, se achar necessrio, entre em contato com seu tutor.

1. Relacione sociedade, regras e instituies. 2. Como podemos definir os grupos ou agregados sociais? 3. De que forma podemos relacionar poltica e poder? 4. O que Estado Moderno? 5. Quais so as caractersticas do pensamento liberal? 6. Relacione liberalismo e democracia. 7. Quais so as caractersticas do pensamento marxista? 8. Como se explica o capitalismo na viso marxista?

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UNIDADE 2
Mercado e Estado: o pblico e o privado na regulao da vida social

Objetivos Especficos de Aprendizagem


Ao finalizar esta Unidade, voc dever ser capaz de:
ffCompreender ffEntender

o que so polticas pblicas;

a diferena entre a administrao patrimonial e a administrao burocrtica; e as razes que levam os indivduos a se organizarem para a realizao dos interesses comuns.

ffIdentificar

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Unidade 2 Mercado e Estado: o pblico e o privado na regulao da vida social

Mercado e Estado: o pblico e o privado na regulao da vida social


Caro estudante, Estamos iniciando Unidade 2 de nossa disciplina. Nela vamos estudar principalmente o que so polticas pblicas. importante o entendimento deste conceito para embasar todo o contedo que voc aprender daqui para frente. Leia com ateno. Se tiver dvidas, releia a Unidade a fim de esclarec-las e, se a dvida persistir, procure o seu tutor, que estar disposio para ajud-lo. Bom estudo!

A expresso polticas pblicas refere-se necessariamente a aspectos da vida social relacionados esfera pblica. Ou seja, aspectos de interesse comum ao conjunto dos cidados de uma comunidade, ou de um grupo. Em contraposio, os aspectos de interesse individual, ou familiar, dizem respeito esfera privada. As sociedades ocidentais contemporneas reconhecem uma perfeita distino entre o domnio pblico e o domnio privado. Esta diferena j estava presente na Antiguidade Clssica, mas no regra geral para todos os povos, em todos os tempos. Em Grego antigo, empregava-se a palavra koinion para designar a noo de pblico, e idion para significar aquilo que se referia ao mbito privado. Em Latim, res publica e res priva, respectivamente. A tenso entre pblico e privado tem marcado as preocupaes da filosofia poltica, ao longo do tempo. Os economistas polticos do sculo XVIII, Adam Smith e Davi Ricardo, por serem liberais, buscariam equacion-la atravs da ideia do Mercado (HABERMAS, 1988). Segundo eles, como j vimos, a maximizao dos interesses individuais geraria o interesse pblico. Para tanto, seria necessrio, apenas, que fosse concedida liberdade aos indivduos,

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para exercerem suas escolhas. Neste sentido, o Governo deveria ser mnimo, e dedicar-se-ia apenas a assegurar a ordem, atravs da lei e dos direitos. De acordo com Habermas (1988), esta representao seria tipicamente anglo-sax, distinta daquela que seria mais corrente na Europa Continental, onde a interpenetrao dos assuntos das duas esferas seria muito maior, e o pblico abrangeria, por exemplo, os negcios e o comrcio.

De qualquer modo, podemos afirmar que separao entre esfera pblica e esfera privada uma marca distintiva das sociedades capitalistas e democrticas contemporneas. Desta separao decorrem outras diferenciaes relevantes no interior dessas sociedades, como a existente entre um Direito Pblico e um Direito Privado; entre Estado e sociedade civil; e entre os poderes do Estado e os direitos do cidado.

Nestas sociedades, a forma de administrao do Estado bastante distinta da vigente em outras. De acordo com Weber (1973), em sociedades tradicionais isto , no capitalistas predominaria um tipo de administrao chamada por ele de patrimonial, cuja caracterstica principal a conduo dos negcios pblicos como se estes fossem assuntos privados dos governantes. Com o desenvolvimento do capitalismo, a formao do Estado Moderno e, finalmente, com a democratizao dos Estados liberais, iria se impor a administrao burocrtica, cujos atos e procedimentos devem basear-se na legalidade (ou seja, em leis e regras formalmente estabelecidas); na impessoalidade (isto , aplicam-se a todos e a qualquer um) e no profissionalismo dos agentes pblicos, alm de serem previsveis, posto que emanam de regras preestabelecidas (Weber desenvolveu a Teoria da Burocracia na obra A tica Protestante e o Esprito do Capitalismo).

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Unidade 2 Mercado e Estado: o pblico e o privado na regulao da vida social

Entendemos que a esfera pblica , por excelncia, a esfera de ao do Estado, enquanto que a esfera privada a de ao dos indivduos na sociedade civil. Na esfera pblica, os indivduos desfrutam da condio de cidados, seja na posio de agente do poder pblico, isto , de servidor do Estado; seja na condio de usurio ou beneficirio dos servios pblicos.

Alguns economistas contemporneos, como Paul Samuelson (1957) e Mancur Olson (1999), definem as relaes entre a esfera pblica e privada em funo dos diferentes tipos de bens e servios consumidos pelos indivduos em sociedade, e pelo meio de prov-los. Para Samuelson, bens pblicos, ou coletivos, seriam aqueles que uma vez providos, tornam-se automaticamente disponveis para todos os membros do seu grupo, sem que estes tenham que pagar novamente por ele. Neste sentido, so indivisveis e no exclusivos. Como exemplo, podemos citar a segurana pblica, ou o sistema de defesa nacional. Da a necessidade de que sejam providos pelo Estado, e que seu custo seja pago atravs de impostos, recolhidos compulsoriamente. J os bens privados so aqueles que so consumidos por escolha dos indivduos e apenas para aqueles que pagam pelo seu provimento. Buchanan (1975) questionou a simplicidade do modelo de Samuelson, argumentando que h bens coletivos que s podem ser consumidos por aqueles que pagam por eles servios de abastecimento de gua, energia eltrica e de comunicaes, por exemplo. Estes so servios que podem, inclusive, ser providos privadamente e consumidos apenas mediante pagamento. Alm disso, h bens ou servios pblicos que, mesmo providos pelo Estado, s se aplicam a determinados grupos, a partir de um critrio de mrito. Por exemplo, os benefcios da Previdncia Social brasileira s esto disponveis para aqueles que contribuem com ela, por determinado tempo. Na Teoria da Ao Coletiva, proposta por Olson (1999), o conceito de bem pblico relevante para explicar como os indiv-

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duos se organizam para realizar o interesse comum. Olson adverte que a proviso de bens pblicos, de interesse comum, envolve custos. Portanto, algum tem que pagar por eles. Dado o fato de que o consumo destes bens no exclusivo daqueles que pagam considerando que o bem pblico indivisvel e no exclusivo - seria razovel, do ponto de vista do indivduo, esperar que outros paguem estes custos primeiro; e, uma vez produzido o bem coletivo, ele possa desfrut-lo de graa (este o tpico comportamento chamado por Olson de carona).

Mas ento, como so produzidos os bens coletivos? Pois, apesar dos custos, e da tentao natural dos indivduos de export-los para os outros, estes bens so efetivamente produzidos.

A resposta de Olson (1999) que aqueles que tiverem maior vantagem pessoal com o bem pblico ou que obtenham benefcios maiores do que o prprio bem, em si so os que se dispem a pagar os custos da ao coletiva. Assim, as aes coletivas so empreendidas no por aqueles que colhem benefcios iguais, numa coletividade, mas por aqueles que, alm dos benefcios comuns, extraem alguns outros, que s se aplicam a ele. Por exemplo: governar um Estado pode ser extremamente custoso: o indivduo perde, em grande medida, o direito sua privacidade. Contudo, pode valer a pena, se a este indivduo interessar o prestgio, as honras e o poder que o cargo de governante oferece. Ou seja, benefcios s aplicveis queles que se dispem a pagar os custos de empreender a ao coletiva subjacente manuteno de um Estado. A definio do que so bens pblicos com base em quem os fornece no trivial: h pases em que os servios de sade so prestados pelo setor pblico, enquanto em outros as pessoas se socorrem de servios privados e dispem de alguma forma de seguro sade; o mesmo vale para os transportes coletivos, que podem ser oferecidos por servios/empresas estatais, ou por empresas privadas. H muita superposio e interao entre os dois domnios, especial-

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Unidade 2 Mercado e Estado: o pblico e o privado na regulao da vida social

mente a partir do sculo XX, quando a regulao estatal se difundiu por diversos espaos da vida social, antes pensados como privados: educao, seguridade social, habitao e urbanismo, entre outros. As polticas pblicas nesses campos tornaram-se frequentes em quase todos os pases industrializados, ainda que em momentos distintos, como exigncia do prprio desenvolvimento capitalista. Para o interesse deste curso, podemos considerar que o setor pblico oferece bens pblicos e privados, alm de bens pblicos que disponibiliza de forma racionada entre aqueles que satisfazem critrios de mrito ou que podem pagar tarifas.

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Polticas Pblicas e Sociedade

Resumindo
Para fecharmos a Unidade 2 vamos ressaltar alguns aspectos j estudados. A expresso polticas pblicas refere-se a aspectos de interesse comum ao conjunto dos cidados de uma comunidade, ou de um grupo (aspectos da vida social referidos esfera pblica). Da podermos afirmar que a esfera pblica , por excelncia, a esfera de ao do Estado, enquanto que a esfera privada a de ao dos indivduos na sociedade civil. Essa separao entre esfera pblica e esfera privada uma marca das sociedades capitalistas e democrticas contemporneas, e a forma de administrao do Estado passa por essa distino. Max Weber utiliza essa separao para tipificar modelos de administrao. A administrao patrimonial, por exemplo, teria como principal caracterstica a conduo dos negcios pblicos como se fossem privados. J em uma administrao burocrtica os atos e procedimentos de Estado devem basear-se na legalidade, na impessoalidade e no profissionalismo dos agentes pblicos. Se para Adam Smith e Ricardo era a maximizao dos interesses individuais que geraria o interesse pblico, para Samuelson e Olson as relaes entre a esfera pblica e privada ocorrem em funo dos diferentes tipos de bens e servios consumidos pelos indivduos em sociedade, e pelo meio de prov-los. J Buchanan, questionou o modelo de Samuelson argumentando que h bens coletivos que s podem ser consumidos por aqueles que pagam por eles. O fato que a definio do que so bens pblicos no simples e as variadas formas como os governos lidam com a questo prova isso. Na prxima Unidade veremos como se forma e desenvolve o Estado de Bem-Estar Social, bem como quais so as formas que ele assume em diferentes pocas e governos.

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Unidade 2 Mercado e Estado: o pblico e o privado na regulao da vida social

Atividades de aprendizagem
Vamos verificar como foi seu entendimento at aqui? Uma forma simples de verificar isso voc realizar as atividades propostas a seguir.

1. O que so polticas pblicas? 2. Qual a diferena entre a administrao patrimonial e a administrao burocrtica? 3. Por que os indivduos se organizam para realizar interesses comuns?

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Unidade 3 O Estado de Bem-Estar Social: histrico e tipologias

UNIDADE 3
O Estado de Bem-Estar Social: istrico e tipologias

Objetivos Especficos de Aprendizagem


Ao finalizar esta Unidade, voc dever ser capaz de:
ffIndicar

a conjuntura histrica que funda o Estado de Bem-Estar

Social;
ffCaracterizar ffApontar

os modelos de Estado de Bem-Estar Social, segundo Esping-Andersen; e as variveis que contribuem na formao de um modelo de Estado de Bem-Estar Social, segundo Esping-Andersen.

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Unidade 3 O Estado de Bem-Estar Social: histrico e tipologias

O Estado de Bem-Estar Social: istrico e tipologias


Caro estudante, Nesta Unidade vamos estudar como se forma e se desenvolve o Estado de Bem-Estar Social, bem como quais so as formas que ele assume em diferentes pocas e governos. Leia com ateno e se tiver dvidas anote-as e busque esclarec-las antes de prosseguir. Vamos l? Bons estudos!

Histrico
O Estado de Bem-Estar Social pode ser definido como aquele que assume a proteo social de todos os cidados, patrocinando ou regulando fortemente sistemas nacionais de Sade, Educao, Habitao, Previdncia e Assistncia Social; normatizando relaes de trabalho e salrios; e garantindo a renda, em caso de desemprego. Seu desenvolvimento, em meados do sculo XX, foi favorecido pelas condies econmicas que emergiram aps a II Grande Guerra. O laissez faire*, que predominara desde o sculo XIX at o incio do sculo XX nas economias capitalistas ocidentais, dera origem a uma grave crise financeira internacional que resultou no crack da Bolsa de Nova Iorque, em 1929. A reconstruo da Europa, depois do conflito armado, demandava tambm um esforo de reconfigurao da ordem econmica.

*Laissez faire expresso da lngua francesa que significa deixem fazer. Trata-se de uma doutrina econmica defendida pelos fisiocratas do sculo XVIII que diz que os negcios econmicos da sociedade so otimizados pelas decises individuais, pelo mercado e pelo mecanismo de preos, com virtual excluso da autoridade governamental. Lacombe (2009). Fonte:

Conhea mais sobre a

crise na Bolsa de Nova educacao.uol.com.br/ historia/crise-1929-

Iorque acessando: <http://

grande-depressao.jhtm>. Acesso em: 18 abr. 2012.

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Saiba mais

John Maynard Keynes

Considerado um dos mais importantes economistas de toda a histria, Keynes atacou o problema do subemprego que existia na Inglaterra depois de 1930. Apresentou como resposta ao problema a existncia de um estado de subequilbrio permanente, que nenhum mecanismo automtico de mercado corrigiria. Keynes defendeu, em consequncia, um crescimento do consumo, uma baixa taxa de juros, o crescimento dos investimentos pblicos, medidas que implicavam a interveno do Estado. Fonte: Cruz (2002).

Foi neste contexto que ganharam espao (e poder poltico) as formulaes tericas de John Maynard Keynes, que propunha o planejamento econmico a partir do Estado, ao invs de um mercado livre e altamente competitivo. Para Keynes, o Estado deveria fazer investimentos pblicos na produo, para garantir o pleno emprego. Se todos trabalhassem, haveria renda para que todos consumissem. Assim ficaria criado um ciclo virtuoso de produo e consumo, que garantiria o funcionamento do capitalismo. Vale lembrar que, quela altura, a experincia socialista da Unio Sovitica, com sua economia planejada, j estava em curso, apresentando sinais de sucesso, em termos de crescimento .

Juntamente com os investimentos na produo, o Estado deveria tambm regular as relaes de trabalho e oferecer servios sociais bsicos, de modo a permitir que as pessoas trabalhassem tranquilas e que pudessem destinar suas rendas ao consumo de bens. Os servios pblicos, por sua vez, tambm geravam empregos, dinamizando ainda mais a economia.
Se voc ainda no assistiu ao filme Tempos Modernos, de Charles Chaplin, tente assistilo, pois nele o autor faz uma crtica irnica e contundente da nova linha de produo introduzida pelas novas

teorias da administrao, depois popularizada pelo fordismo.

Este modelo j vinha sendo adotado nos Estados Unidos, desde a dcada de 30, pelo presidente Roosevelt, com o objetivo de tirar aquele pas da grande recesso em que mergulhara, a partir da crise da Bolsa de Nova Iorque. Foi aplicado na Europa em reconstruo com grande xito, permitindo um ciclo de crescimento acelerado e grande abundncia no capitalismo ocidental. Resultou nos anos de ouro, como ficaram depois conhecidos, e que duraram at o incio da dcada de 70. A este modelo econmico somava-se um modelo industrial, de produo em massa, desenvolvido inicialmente na fbrica americana de automveis, Ford, no incio do sculo XX. O princpio era produo em massa para consumo de massa. Ou seja, dever-se-ia, primeiramente, produzir em grandes quantidades, para o que se adotaram os mtodos de administrao cientfica de Taylor e Fayol. Estes mtodos consistiam, entre outras coisas, em se decompor o processo de trabalho industrial em movimentos estudados e prees-

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tabelecidos, o que permitia controlar melhor o tempo de trabalho e reduzir o desperdcio deste. Alm disso, era preciso estimular o consumo, o que foi feito mediante acordos coletivos com os trabalhadores, em torno de ganhos de produtividade do trabalho. Paralelamente, a publicidade e a propaganda, que ento ganhavam impulso, encarregavam-se de estimular, em grande escala, a demanda por bens durveis, de base industrial e tecnolgica: geladeiras, carros, mquinas de lavar roupas etc.

Modelos de Estado de Bem-Estar Social


A despeito da semelhana entre as condies econmicas dos diversos pases em que floresceu o Estado de Bem-Estar Social, os modelos adotados por cada um deles diferem significativamente. Os tipos de benefcios e servios oferecidos, as formas de sua proviso, bem como de seu financiamento, variam bastante de um contexto nacional para outro, o que tem levado os analistas do campo a procurar entender estas diferenas e os fatores que as determinam.
Saiba mais
Nascido na Gosta Esping-Andersen Dinamarca, formado em

sociologia e economia pela Universidade de Copenhague e PhD pela Universidade de Wiscosin Madison. Atualmente leciona sociologia na Universidade Pompeu Fabra, em Barcelona, na Espanha. Ficou conhecido por seu livro Les Trois Mondes de ltat Providence, que se tornou um clssico no mbito dos estudos sobre os welfares e as

O cientista social Esping-Andersen estudou polticas sociais. Fonte: Esping-Andersen os arranjos de proteo social de um conjunto de (2010). 18 pases, que fazem parte da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE): Alemanha, Austrlia, ustria, Blgica, Canad, Dinamarca, Estados Unidos, Finlndia, Frana, Irlanda, Itlia, Japo, Noruega, Nova Zelndia, Pases Baixos, Reino Unido, Sucia, e Sua. Atravs dessa pesquisa, Esping-Andersen concluiu que os modelos se distinguem, ou se assemelham, em trs aspectos bsicos, a saber:

ff o grau de participao do Estado nas despesas com a


proteo social;

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*Direito civil composto dos direitos necessrios liberdade individual liberdade de ir e vir, liberdade de imprensa, pensamento e f; direito propriedade e de concluir contratos vlidos; e o direito justia: o direito de defender e afirmar todos os direitos em termos de igualdade com os outros e pelo devido encaminhamento processual. Fonte: Elaborado deste livro. *Direito poltico o pela autora

ff o grau de abrangncia da cobertura aos cidados; e ff o grau de proteo que o sistema oferece ao trabalhador,
garantindo-lhe condies bsicas de sobrevivncia, independentemente dele possuir ou no um emprego. A esta ltima varivel ele chamou de grau de descomodificao da fora de trabalho.

Voc deve estar se perguntando: o que descomodificao?

direito de participar no exerccio do poder poltico, como um membro de um organismo investido da autoridade poltica ou como um eleitor dos membros de tal organismo. Fonte: Elaborado pela autora deste livro. *Direito social se refere a tudo que vai desde o direito a um mnimo de bem-estar econmico e segurana ao direito de participar, por completo, na herana social e levar a vida de um ser civilizado de acordo com os padres que prevalecem na sociedade. Fonte: Elaborado pela autora deste livro.

Podemos entender descomodificao como um neologismo derivado da palavra inglesa commodity, que significa, no mbito do comrcio, uma mercadoria barata. Segundo este autor, o capitalismo industrial teria transformado o trabalho assalariado em commodity, na medida em que a sobrevivncia do trabalhador dependeria inteiramente dos ganhos obtidos por ele, com sua fora de trabalho. Ou seja, do seu salrio. A descomodificao se d quando o indivduo tem acesso aos bens e servios de que necessita para sua sobrevivncia, atravs do Estado, enquanto um direito social - tal como entendido por Marshall direitos civis*, polticos* e sociais*. Desta forma, ele no necessita compr-los com seu salrio, o que lhe garante maior poder de barganha em suas negociaes relativas a emprego e renda. A garantia de direitos sociais mnimos aos trabalhadores permitiria a estes, segundo essa tica, valorizar sua fora de trabalho. Da a ideia de descomodificao. Diante do exposto, cabe elencarmos as variveis existentes para identificao do ndice de descomodificao. So elas:

ff penso mnima, enquanto percentual dos ganhos de um


trabalhador normal, para uma pessoa;

ff taxa bruta de reposio de uma penso padro, para uma


pessoa;

ff nmero de anos de contribuio requerido para fazer jus


ao benefcio;

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ff alquota do valor da penso que financiada pelos


indivduos (alquota de contribuio individual).

Os valores destas variveis so somados e pesados pelo percentual de pessoas acima da idade mnima de direito aposentadoria, que estejam efetivamente recebendo penses. Para os benefcios relativos sade e seguro-desemprego, os procedimentos foram idnticos, com as seguintes excees: foi includa apenas a taxa de reposio para benefcios-padro; a alquota de contribuio individual foi omitida; e incluiu-se o prazo de carncia requerido para recebimento dos benefcios, bem como o nmero de semanas de sua vigncia. Quanto maior o valor deste ndice, maior , segundo esta tese, a capacidade de um sistema de seguridade social, de emancipar os indivduos de sua dependncia do mercado (ESPING-ANDERSEN, 1990, p. 22). De acordo com Esping-Andersen (1990), os sistemas de proteo social tambm variam conforme a quantidade de pessoas cobertas e os critrios utilizados para inclu-las ou exclu-las de tal cobertura. Neste sentido, os Estados de Bem-Estar Social podem ser:

ff universalistas: atendem a todos indiferenciadamente; ff corporativos: restrito a corporaes profissionais; ou ff residuais, isto focalizados em alguns beneficirios:
geralmente, os mais necessitados (os mais pobres, os mais velhos, as crianas ou os portadores de deficincia, por exemplo). Destes o sistema exige que comprovem sua necessidade, atravs de testes de meios.

*Taxa mdia de universalidade de diversos mdia das benefcios: taxas de universalidade sade, aposentadorias e penses e seguro desemprego. Fonte: Elaborado pela autora deste livro.

Esping-Andersen calcula ento uma taxa mdia de universalidade* para cada um dos pases, a qual expressa o grau em que cada sistema de proteo cobre seus cidados. Por fim, o grau de participao do Estado nas despesas com a seguridade social seria, no entendimento de Esping-Andersen, um terceiro aspecto a explicar a variao dos regimes de proteo social. Este ndice expressaria a relao entre financiamento pblico e privado de um sistema e, afinal, o grau de efetivo esforo de proteo de uma determinada nao (ESPING-ANDERSEN, 1990).

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A partir da anlise destas variveis nos diversos pases selecionados, Esping-Andersen conclui que haveriam trs modelos de Estado de Bem-Estar Social, os quais ele chama de regimes:

ff O regime social-democrata apresentaria grande


capacidade de descomodificar a fora de trabalho, contribuindo fortemente para a desproletarizao do trabalhador. Os pases identificados com este regime Sucia, Dinamarca, Noruega e Finlndia tambm apresentariam os maiores ndices de universalidade. Finalmente, nestes pases que ocorre a maior participao do Estado no gasto com a seguridade social.

ff Os regimes conservadores so aqueles que apresentam


taxas mdias de descomodificao da fora de trabalho. Quanto universalidade na proviso de servios sociais, embora a maioria dos cidados esteja coberta, esta cobertura se d pela via corporativa. Ou seja, a partir de sua insero no mercado de trabalho, segundo sua categoria ocupacional. Isto significa que, para obter proteo, o indivduo precisa estar empregado; e seus benefcios e direitos dependem de sua profisso e/ou emprego, e do sindicato ao qual est vinculado. Trata-se de um modelo bem semelhante quele introduzido por Bismarck na Alemanha, no final do sculo XIX, como vimos anteriormente. E no surpreende que este seja o modelo que vige at hoje naquele pas, bem como em diversos outros da Europa Continental, tais como Frana, Blgica, ustria, Pases Baixos, Itlia e Sua. O maior problema deste arranjo que ele gera significativas diferenas entre os direitos sociais dos indivduos, em funo de sua categoria profissional, bem como entre os includos e os excludos do mercado de trabalho. Nestes pases, a participao percentual do Estado no gasto com benefcios sociais tambm alta, mas, neste caso, isto se deve principalmente ao expressivo gasto realizado com o pagamento de benefcios a funcionrios pblicos, dos quais o Estado o patro. Observamos tambm grande participao do financiamento privado a benefcios sociais,

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tais como aposentadorias e penses complementares, que so institudos pelas prprias categorias profissionais.

ff O regime liberal se caracteriza por:


ffbaixos ndices de descomodificao da fora de trabalho; ffreduzida universalidade dos benefcios - com o
predomnio do uso de teste de meios (teste de pobreza) para o acesso dos cidados a eles; e

ffbaixa participao do Estado nos gastos, vis--vis a alta


participao dos esquemas privados no financiamento dos mesmos. Os pases includos neste regime so Estados Unidos, Austrlia, Canad, Nova Zelndia e, a partir das reformas dos anos 80, o Reino Unido.

Para uma melhor compreenso do que abordamos at aqui, observe o Quadro 1 que traz, segundo Esping-Andersen, os modelos de Estado de Proteo Social.
Variveis
Grau de descomodificao Grau de universalidade Grau de participao do Estado Pases

Modelos Social-Democrata
Alto Alto Alto

Conservador
Mdio Mdio Alto (pelo grande gasto com funcionrios pblicos)

Liberal
Baixo Baixo Baixo

Sucia, Noruega, Alemanha, Frana, Finlndia, Dinamarca. Itlia, Blgica, Holanda, etc.

Estados Unidos, Canad, Inglaterra (ps-1980).

Quadro 1: Modelos de Estado de Proteo Social Fonte: Adaptado de Esping-Anderson (1990)

Ao explicar as diferenas entre estas tipologias, Esping-Andersen afirma que elas se devem, em grande medida, s distintas trajetrias histricas destes pases, especialmente no que diz respeito evoluo do seu mercado de trabalho, bem como das suas relaes trabalhistas e sindicais. Aponta tambm para a grande importncia da existncia, ou no, de partidos polticos ligados aos sindicatos, na determinao dos modelos.

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Saiba mais

Guildas, corporao artesanal, ou corporaes de ofcio

Eram associaes de artesos de um mesmo ramo, isto , pessoas que desenvolviam a mesma atividade profissional, e que procuravam, atravs da associao, garantir os interesses de classe. Ocorreram na Europa, durante a Idade Mdia e mesmo aps. Apesar de a maioria das guildas se limitar s fronteiras da cidade ou comuna, algumas se formaram sobre espao geogrfico amplo, por vezes uma nao inteira. O segredo industrial era parte importante da instituio das guildas. A passagem para o grau de mestre

Assim, a Sucia, um expoente do regime socialista, teria o seu padro de proteo social explicado pela fora do partido social-democrata naquele pas, em sua ntima relao com os poderosos sindicatos de trabalhadores daquele pas. J o regime de proteo minimalista dos Estados Unidos seria determinado pela fragilidade do movimento sindical americano e sua pouca ligao com os partidos polticos.

No entanto, os pases da Europa Continental teriam sido indelevelmente normalmente acontecia com a revelao destes segredos. marcados pela tradio histrica das Fonte: Elaborado pela autora deste livro. guildas e corporaes de ofcio (mais uma vez, lembrem-se das aulas de histria do ensino mdio!), as quais, desde a Idade Mdia, organizavam a proteo social aos seus membros. Estes pases, mesmo tendo sido posteriormente governados por partidos polticos de esquerda, no lograram reverter os arranjos corporativistas j consagrados por aquela tradio (ESPING-ANDERSEN, 1990). O modelo de Esping-Andersen, aqui esquematicamente reproduzido, atribui forte poder explicativo a fatores polticos na determinao das diferenas entre os tipos de Estado de Bem-Estar Social, identificando a influncia de trs variveis especficas:

ff o padro de formao da classe trabalhadora; ff o processo de construo de coalizes polticas, durante o


florescimento da sociedade industrial; e

ff a herana recebida por cada sociedade, relativa


hierarquia de seus grupos de status e distribuio de privilgios entre estes.

Esping-Andersen (1990) busca oferecer uma alternativa s teorias do Estado de Bem-Estar Social que o explicam apenas como resultado do poder de mobilizao da classe trabalhadora, realando a importncia da mediao deste poder, seja pelas instituies polticas (parlamentos, partidos e competio eleitoral), seja pelas instituies sociais (formais e informais), como os sindicatos e os grupos de status, que refletem a estratificao social nos diversos pases.

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Resumindo
Para fecharmos a Unidade 3 vale destacar alguns aspectos do Estado de Bem-Estar Social aqui estudados. O Estado de Bem-Estar Social aquele que assume a proteo social de todos os cidados, patrocinando e regulando os sistemas nacionais de Sade, Educao, Habitao, Previdncia e Assistncia Social. Desenvolveu-se a partir da quebra da Bolsa de Nova Iorque, em 1929, quando as formulaes tericas de Keynes propunham a atuao do Estado para solucionar a grave crise econmica. Os modelos de Estado de Bem-Estar Social adotados por diversos pases diferem significativamente. E foi o cientista social Esping-Andersen o responsvel pelos estudos de arranjos de proteo social em um conjunto de 18 pases que fazem parte da OCDE. Foi essa pesquisa que o permitiu distinguir modelos e apresentar trs aspectos de aproximao ou discordncia nesse modelo de Estado: despesas com a proteo social; abrangncia da cobertura aos cidados; condies bsicas de sobrevivncia (grau de descomodificao da fora de trabalho). Como voc deve lembrar, a descomodicao ocorre quando o indivduo tem acesso aos bens e servios de que necessita para sua sobrevivncia, atravs do Estado, enquanto um direito social. Na prxima Unidade teremos a oportunidade de estudar as teorias e os mtodos de anlise das Polticas Pblicas. Nosso objetivo ser compreender como so identificados os problemas e formadas as agendas, com vistas tomada de decises, implementao e avaliao dessas polticas.

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Atividades de aprendizagem
Para saber se voc entendeu o que foi apresentado at aqui, responda s atividades propostas. Caso tenha alguma dvida, faa uma releitura atenciosa dos conceitos ainda no entendidos ou, se necessrio, entre em contato com seu tutor.

1. Qual a conjuntura histrica que funda o Estado de Bem-Estar Social? 2. Quais so os modelos de Estado de Bem-Estar Social, segundo Esping-Andersen? 3. Quais so as variveis que contribuem na formao de um modelo de Estado de Bem-Estar Social, segundo Esping-Andersen?

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UNIDADE 4
Polticas Pblicas: teorias e mtodos de anlise

Objetivos Especficos de Aprendizagem


Ao finalizar esta Unidade, voc dever ser capaz de:
ffDiferenciar ffIndicar

anlise poltica de anlise de polticas pblicas;

os modelos tericos que inuenciam a anlise de polticas pblicas; caractersticas resumidas de cada modelo de anlise; a Nova gesto pblica; e

ffApresentar ffExplicar ffIndicar

como se forma uma agenda de poltica pblica.

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Polticas Pblicas: teorias e mtodos de anlise


Caro estudante, Nesta Unidade vamos estudar as teorias e os mtodos de anlise das Polticas Pblicas. Vamos ver como os problemas so identificados, priorizados e formadas as agendas de polticas pblicas, com vistas tomada de deciso, implementao e, posteriormente, avaliao dessas polticas. Leia com calma e ateno, anote suas dvidas e conte com o seu tutor para auxili-lo sempre que julgar necessrio. Bons estudos!

Voc lembra o que so polticas pblicas? Certamente no h uma definio nica deste conceito. Muito menos, h consenso entre os estudiosos do campo sobre qual o melhor modelo para sua anlise. Algumas definies clssicas na literatura do campo:

ff Para David Easton (1953, p. 129), as polticas pblicas


so [...] a alocao autorizada de valores para toda a sociedade [...];

ff Abraham Kaplan e Harold Laswell (1979) afirmam que


polticas pblicas so programas que projetam objetivos, valores e prticas;

ff Carl Friedrichh (1963), similarmente, entende que o


conceito de polticas pblicas implica em objetivos ou propsitos;

ff Thomas Dye (1992) afirma que tais polticas so [...] o


que quer que os governos escolhem fazer ou no fazer [...], uma vez que, para ele, a no atuao dos governos tambm tem grande impacto sobre as sociedades.

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Cabe notar, contudo, que nos ltimos anos especialmente a partir dos anos 90 com a crescente participao de grupos sociais organizados nos processos de deciso, implementao e gesto de polticas pblicas, estas passaram a ser entendidas no mais como prerrogativa exclusiva do Estado. Segundo esta nova concepo, para caracterizar uma poltica como pblica, no importa que instituies ou atores lhe do origem, mas a quem se destina.

So consideradas polticas pblicas, ento, as medidas que atuam sobre o espao pblico, gerando ou no bens pblicos.

A consolidao do campo das Polticas Pblicas, como atividade prtica e como objeto de reflexo, est associada ao crescimento da interveno do Estado na economia, bem como em outros domnios da vida social, ocorrida fortemente aps a Segunda Grande Guerra (2 metade do sculo XX), particularmente na Europa e nos Estados Unidos. O esforo de reconstruo demandado, sobretudo na Europa, ao lado da falncia da ideia de mercado autorregulvel e da afirmao da teoria econmica keynesiana, estimulou governos e instituies multilaterais a buscarem resolver problemas, ou alterarem situaes sociais consideradas inadequadas ou insatisfatrias. Para tanto, conhecimento e planejamento foram os instrumentos utilizados: era preciso reunir informaes detalhadas sobre o estado de coisas e programar aes, no tempo, que produzissem efeitos desejveis.

E voc sabe quais reas do conhecimento contriburam para o desenvolvimento das polticas pblicas?

Contribuiu, de forma definitiva, o desenvolvimento das cincias naturais e de disciplinas como a Engenharia, a Economia, e depois, a Administrao, a Sociologia e a Psicologia. A estas se

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juntaram outras, ao longo do sculo XX, que passaram a fornecer as teorias sobre as relaes de causa e efeito entre fenmenos, sociais ou naturais. Paralelamente ao desenvolvimento das polticas pblicas enquanto atividades prticas at ento, quase que privativas dos governos , emerge um campo de reflexo conceitual e terica acerca delas, no qual se insere uma extensa linhagem de estudiosos, de origens acadmicas diversas, que passam a produzir explicaes e formular modelos, que tentam dar conta de:

ff como as polticas pblicas transformam-se, de ideias em


aes e resultados;

ff onde surgem as ideias; ff como elas ganham apoio poltico e legitimidade; e ff tambm, como e por que determinados resultados nem
sempre refletem as ideias e intenes contidas nas polticas.

Emerge assim o campo da policy analysis, que em portugus recebe a traduo de anlise de polticas pblicas, a qual no deve ser confundida com a anlise poltica, que se aplica a um conjunto mais amplo de fenmenos polticos (eleies, partidos, instituies polticas, correlaes de foras entre grupos etc.). A anlise de polticas pblicas focaliza especificamente aquelas atividades prticas (oriundas ou no de governos, como j afirmamos) voltadas ao espao pblico. Ela pertence, certamente, ao campo da Cincia Poltica, possuindo, contudo, este foco bem preciso.

Tal como outras disciplinas cientficas, a Cincia Poltica desenvolveu diversos modelos conceituais para a anlise dos fenmenos polticos. Trataremos destes modelos na prxima seo.

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Modelos Tericos para a Anlise de Polticas Pblicas


Modelos so, como explica Dye (1992, p. 20), [...] representaes simplificadas de alguns aspectos do mundo real [...], os quais, entretanto, no competem entre si, necessariamente. Isto , cada um enfatiza um aspecto da ordem poltica; e assim, sua aplicao exclusiva a um dado fenmeno pode ser insuficiente para esclarec-lo. Muitas vezes, necessria a aplicao de vrios modelos combinados, para que se possa dar conta do fenmeno em questo. Contemporaneamente, o corpo terico relativo anlise de polticas pblicas encontra-se razoavelmente sistematizado embora ainda tenha sido pouco traduzido para o portugus. Deste modo, as referncias em nossa lngua so ainda escassas neste campo. Uma obra clssica em lngua inglesa o livro de Thomas Dye, Understanding Public Policy (1992). Nele, o autor resenha um conjunto de modelos de anlise poltica que influenciaram a Anlise de Polticas Pblicas ao longo do sculo XX. So eles:

ff o modelo institucional; ff o modelo de processos; ff o modelo da teoria dos grupos; ff o modelo de elites; ff o modelo racional; ff o modelo incremental; ff o modelo da teoria dos jogos; ff o modelo da escolha pblica; e ff o modelo sistmico.
Com base nessa classificao, passamos, a seguir, a apresentar uma breve descrio de cada um deles. Vamos l!

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Modelo Institucional
Os estudos realizados a partir deste modelo entendem a poltica pblica como produto das instituies polticas. Neste sentido, focalizam prioritariamente o papel do Estado e suas instituies, na produo das polticas pblicas. Em geral, se atm anlise de instituies governamentais especficas sua estrutura, organizao, deveres e funes sem inquirir, sistematicamente, acerca do impacto das caractersticas institucionais sobre os resultados da poltica. Uma crtica que se pode fazer a estes estudos que do pouca ateno ligao entre a estrutura das instituies polticas e o contedo da poltica. Vale notar que o aspecto estrutural , com certeza, relevante para a anlise, uma vez que ele afeta a formulao das polticas, bem como sua implementao, facilitando-as ou dificultando-as.

Contudo esse modelo insuficiente para responder a perguntas como estas: por que tais polticas foram escolhidas? A que interesses atendem? Que interesses contrariam? Estes aspectos so o principal objeto de interesse do modelo que veremos a seguir.

Modelo de Processos
Os processos so uma srie de atividades polticas que conformam as polticas pblicas, a saber:

ff Identificao dos problemas; ff Formulao de propostas, ou da agenda de propostas; ff Legitimao da poltica (busca de apoio poltico); ff Implementao da poltica; e ff Avaliao.
O modelo visa identificar como tais processos se do a partir do comportamento dos atores polticos eleitores, burocratas, juzes,

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grupos de interesse etc. A crtica de Dye (1992) a este modelo que, embora ele permita entender como as polticas so formuladas, no diz nada a respeito do seu contedo.

Modelo da Teoria do Grupo


Para os tericos que desenvolveram tal modelo, a poltica vista como processo de obteno de equilbrio entre os interesses de diferentes grupos. Grupos so organizaes de interesses afins, que pressionam os governos para o atendimento de suas demandas. Neste sentido, as anlises colocam foco privilegiado sobre a interao entre eles. Assim, os grupos so os agentes intermedirios entre os indivduos e os governos, e a arena poltica o locus onde diferentes grupos travam disputas para influenciar as polticas pblicas. Neste sentido, o sistema poltico deve oferecer o ambiente institucional para a administrao desses conflitos. A poltica pblica , para esta teoria, o resultado destas disputas. Naturalmente, os grupos so muito distintos quanto aos recursos de que dispem para influenciar as decises relativas s polticas pblicas. O tamanho dos grupos, seu poder econmico, sua coeso interna, sua maior ou menor capacidade de vocalizar seus interesses e influenciar a opinio pblica tudo isto se constitui em recursos que so acionados pelos grupos no momento da disputa e que determinam desde a escolha das questes que so objeto da poltica, at o seu contedo e os meios de sua implementao.

Modelo Elitista
Para este grupo, a poltica o resultado de preferncias e valores de elites governamentais. Neste sentido, no haveria influncia significativa, por parte dos governados, sobre as polticas pblicas. O pressuposto aqui de que estes so apticos e mal informados, cabendo, ento, s elites moldar a opinio pblica, de acordo com suas prprias preferncias. Considerando tal pressuposto, no haveria mudanas e inovaes muito significativas nas polticas pblicas, mas apenas ajustes

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marginais e incrementais, decorrentes de mudanas operadas nas prprias elites, as quais seriam, por sua vez, conservadoras. importante ressaltarmos ainda que, nessa perspectiva, as elites estariam sempre de acordo quanto s normas fundamentais do sistema social, o que nem sempre se comprova; e as instituies democrticas, como as eleies e os partidos, teriam apenas um papel simblico, de ligar os governados ao sistema poltico, legitimando-o.

Modelo de Poltica Racional


Uma poltica racional aquela que atinge o mximo ganho social. Ou seja, ganhos que excedam os custos incorridos na produo da poltica. Naturalmente, os custos considerados aqui no so apenas os econmicos ou financeiros, mas os polticos, sociais etc. Assim, a poltica uma razo positiva entre os valores alcanados e os recursos despendidos, superior a qualquer outra alternativa possvel. Tal teoria tem como pressupostos que os tomadores de deciso:

ff conheam todas as preferncias e valores da sociedade e


sua importncia relativa;

ff conheam bem todas as alternativas polticas possveis e


suas consequncias;

ff faam corretamente o clculo de custos entre os valores


alcanados e os custos de realizao; e

ff selecionem a alternativa poltica mais eficiente.


Uma poltica racional, portanto, requer informao, capacidade preditiva e competncia para calcular a relao entre os custos e benefcios envolvidos. Trata-se de um modelo prescritivo, na medida em que assume que os resultados sero timos se o processo planejado for seguido. Mas tambm descritivo, j que tende a considerar as decises como resultado do clculo de um decisor bem informado quanto s alternativas, bem como quanto a seus custos e consequncias.

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As limitaes de tal modelo so diversas, entre as quais sua reduzida capacidade de explicar a autonomia e o poder dos indivduos para realizar escolhas. Do mesmo modo, no se leva em conta que o nmero de variveis econmicas, polticas, sociais e culturais, envolvidas no processo de produo de polticas pblicas, imenso, no sendo possvel aos decisores manipul-las completamente.

Modelo Incremental
De acordo com este modelo, as polticas pblicas jamais promovem nem devem promover alteraes muito radicais no status quo. Assumindo a crtica ao modelo racional, de que h inmeras variveis incontrolveis nos processos polticos e sociais, e que sua manipulao e seu controle so incertos, os autores alinhados com esta perspectiva prescrevem, aos tomadores de deciso, uma atitude de cautela. Neste sentido, as aes propostas devem buscar resultados modestos, mas efetivos, que podero servir de base a novas aes, igualmente brandas, no futuro. Da o carter incremental das polticas pblicas que recomendam. Tal modelo parte ainda do pressuposto de que os indivduos esperam do governo a satisfao de demandas pontuais e especficas, diferentemente dos indivduos supostos pelo modelo racional, os quais buscariam maximizar seus valores isto , obter da ao governamental o mximo de benefcios possveis, para si e para os seus. Polticas incrementais tambm ofereceriam a vantagem de apresentarem baixo custo poltico, j que no exigiriam grandes alteraes na alocao de recursos, nem esforos para aplacar ou compensar descontentamentos diversos, comuns em aes muito inovadoras e abrangentes.

Modelo da Teoria dos Jogos


A teoria dos jogos se aplica s situaes em que as decises de apenas um ator no garantem o resultado desejado; este depende

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ainda de escolhas feitas por outros atores envolvidos na mesma situao, em posies conflitantes. So situaes em que os resultados das escolhas dos atores so interdependentes, tais como na diplomacia internacional, nas negociaes nos parlamentos, ou mesmo no trnsito. Cada situao tomada como um jogo, de que participam vrios jogadores, com interesses diversos, a partir de regras estabelecidas. Estas descrevem as escolhas possveis para cada um deles. E, dependendo das escolhas efetivamente feitas por cada um, o resultado variar, do melhor ao pior, para cada um ou para todos. A modalidade mais simples de um jogo a que se encontra representada pela matriz apresentada no Quadro 2.
Jogador A
Alternativa A1 Alternativa A2 Resultado A2B1 Resultado A2B2 Alternativa B1 Alternativa B2 Resultado A1B1 Resultado A1B2

Jogador B

Quadro 2: Matriz de um jogo simples Fonte: Elaborado pela autora deste livro

Esta matriz utilizada para um exemplo clssico na teoria dos jogos: o Dilema do prisioneiro, cujo enredo o que se segue. Dois prisioneiros, parceiros num determinado crime, so investigados separadamente pelas autoridades policiais. Ambos sabem que, se nenhum deles confessar o crime, no haver provas suficientes para sua condenao e eles s sofrero uma pena de recluso por trinta dias. Se ambos confessarem, entretanto, pegam uma pena de 1 ano. Estas regras, portanto, fazem com que ambos tenham incentivos para no confessarem o crime. Contudo, o delegado responsvel pela investigao prometeu, a cada um deles, que se um confessar e o outro no, o confessor no ter pena alguma; enquanto que aquele que no confessou ser condenado a 5 anos de priso. Diante destas circunstncias, cada um teria incentivos para confessar, qualquer que seja a deciso do seu parceiro. Do ponto de vista de cada um deles, as alternativas so as seguintes: se eu confesso e meu parceiro tambm o faz, eu pego 1 ano de cadeia; se

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apenas eu confesso, estarei livre; se ningum confessar, pegaremos 30 dias. Desta forma, os melhores resultados para cada indivduo (a liberdade, ou apenas 1 ms de priso), dependem da deciso do outro ou seja, so solues interdependentes. A liberdade total depende de um confessar e do outro no confessar; e a pena de 30 dias de cadeia, depende de nenhum deles confessar. A pior situao, por outro lado, a daquele que no confessa, enquanto seu parceiro confessa, pois ele pagar, sozinho, os 5 anos de priso. A estratgia menos arriscada, portanto, a de confessar: pois, se o parceiro tambm confessar, ambos sero detidos por apenas um ano; e se outro no confessar, ele estar completamente livre. Esta uma estratgia denominada minimax, pois minimiza as perdas mximas, ou maximiza os mnimos ganhos. Nem sempre, contudo, os atores se comportam de forma to racional, no sentido de preferir perder menos ou ganhar o mnimo. Da mesma forma, nem sempre tm informao suficiente para avaliar todas as perdas e ganhos possveis. Assim, a teoria dos jogos no seria capaz de explicar a ao dos decisores, nem dos cidados, em qualquer circunstncia. Mas, de qualquer forma, ela pode ser til para indicar como indivduos ou grupos se posicionam diante de circunstncias competitivas.

Modelo da Escolha Pblica


Este modelo entende as polticas pblicas como resultado de decises coletivas, a partir de indivduos preocupados, fundamentalmente, com seus interesses particulares. Consiste na aplicao dos conceitos da economia clssica especialmente o conceito de indivduo maximizador de seus interesses privados s polticas pblicas. Assim, o modelo assume que todo e qualquer ator poltico eleitores, polticos, burocratas etc. se move no sentido de extrair o mximo benefcio privado da poltica, bem como do mercado. Mesmo assim, eles so capazes de chegar ao maior benefcio comum. Indivduos autointeressados esclarecidos so capazes de chegar a um acordo um contrato atravs do qual se estabelece o governo,

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o qual por seu turno, lhes garantir segurana, liberdade e o direito sobre a propriedade. Os tericos da escolha pblica entre os quais se destaca o ingls James Buchanan so herdeiros diretos dos contratualistas, especialmente de John Locke. Neste sentido o governo deve existir apenas para corrigir as falhas do mercado. Entre elas, a proviso de bens pblicos. Segundo o modelo, s o governo pode prover bens pblicos, isto , aqueles bens que, como vimos, so indivisveis e, uma vez providos, no so de uso exclusivo daqueles que o proveram. Por exemplo, o aparato de defesa de um pas, cujos custos somente o governo pode pagar. Outro tipo de falha de mercado so as externalidades. Ou seja, quando a atividade de um indivduo, grupo, governo ou empresa impe custos a outros, os quais no podem ser compensados. Por exemplo, a poluio do ar ou das guas. Neste caso, a funo do governo regular as atividades que apresentem externalidades, impondo custos ou penalidades a quem as produz. A teoria da escolha pblica ajuda a explicar porque os partidos polticos e candidatos no apresentam alternativas claras de polticas pblicas a seus eleitores. Polticos, na verdade, esto principalmente interessados em ganhar eleies; e, para tanto, devem evitar propostas muito radicais ou precisas. necessrio esconder o jogo, valorizando os benefcios e ocultando os custos das propostas apresentadas. Por esta razo, tendem a ser pouco claros, superficiais e moderados, nas suas plataformas polticas. Da mesma forma, o modelo esclarece o papel de alguns grupos de interesse nas polticas pblicas, que permanecem sempre em vantagem com relao ao pblico em geral. Grupos econmicos tais como alguns prestadores de servios pblicos de telefonia, energia eltrica e outros , que recebem subsdios e/ou so muito bem remunerados em suas atividades, sem necessariamente prestarem bons servios. Apesar disto, estes grupos dificilmente tm sua posio ameaada, uma vez que quem lhes paga so os contribuintes, ou consumidores, que so desorganizados e dispersos, no tendo, portanto, fora poltica para se contrapor a eles, que permanecem sempre em vantagem.

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Modelo Sistmico
Baseado na teoria dos sistemas, foi proposto por David Easton (1953) e trata-se, certamente do modelo analtico em polticas pblicas com maior popularidade na literatura. Ao enfatizar os processos, em oposio a instituies ou estruturas, o modelo possibilita tratar complexos fenmenos polticos em uma perspectiva dinmica, representando um avano, em relao a anlises mais tradicionais, mais restritivas e estticas. O modelo sistmico, representado na Figura 1, identifica as dimenses significativas do ambiente que geram as demandas para o sistema poltico e as caractersticas significativas desse sistema poltico, que o capacitam a transformar demandas em decises e polticas pblicas, preservando, ao mesmo tempo, sua estabilidade. O modelo procura explicar como os estmulos ambientais e as caractersticas do sistema poltico afetam o contedo da poltica pblica, e como a poltica pblica afeta o ambiente e a dinmica do sistema poltico, atravs de processos de feedback. Neste sentido, o sistema poltico seria um conjunto de estruturas e processos inter-relacionados, cuja funo seria alocar recursos e valores na sociedade. Tendo em vista um determinado ambiente tudo aquilo que externo ao sistema poltico , determinadas foras (os chamados inputs) penetram o sistema poltico e nele so processadas, gerando resultados (os outputs), os quais consistem em decises de alocao de valores na sociedade. Ou seja, polticas pblicas. Veja o sistema apresentado na Figura 1:

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Sistema Internacional Global Sistema Nacional


(Social, econmico, cultura, etc)

Demandas

INPUTS

Apoios

Sistema Poltico withinputs

Decises e Aes

OUTPUTS

Retroalimentao (feedback)
Figura 1: Sistema poltico Fonte: Elaborada pela autora deste livro

Os inputs so as demandas e apoios encaminhados ao sistema poltico. Podem ser, por exemplo, reivindicaes de bens e servios, como sade, educao, estradas, transportes etc. ou demandas por participao, como direito ao voto ou representao poltica. Os apoios nem sempre esto vinculados a demandas ou polticas especficas , mas podem estar direcionados ao prprio sistema poltico, ou para quem governa. Exemplos de apoio so a obedincia civil (o cumprimento de leis e regulamentos); a participao poltica, mesmo no simples ato de votar; o respeito autoridade do Estado e suas instituies. Estes so apoios passivos, pois no exigem nenhum esforo especial por parte dos atores envolvidos e podem resultar at mesmo da conformidade obtida mediante a socializao. Mas h apoios tambm ativos, como o envolvimento na implementao de determinados programas governamentais, a participao em manifestaes pblicas, etc. Alm disso, os apoios podem ser afirmativos, que quando expressam legitimao, credibilidade; ou, negativos, quando representam a negao da legitimidade. A sonegao de impostos, a absteno eleitoral, as manifestaes popu-

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lares de protesto se constituem em atos de negao de apoio, seja ao governo, seja ao prprio regime poltico. Os inputs de demanda e de apoio no esto restritos ao plano interno de qualquer sociedade nacional. Especialmente no mundo contemporneo globalizado, no qual se fragilizaram as barreiras nacionais, cada pas , cada vez mais, afetado pelo que acontece externamente a ele. Basta lembrar os abalos que a economia brasileira vem sofrendo atualmente, provocados pela crise econmica gerada no hemisfrio norte. Alm disso, nos mais diversos aspectos da ordem social contempornea religio, cultura, segurana, meio ambiente h questes que envolvem interesses de diversos pases. No modelo sistmico, o sistema internacional/global contm as sociedades nacionais, que formam cada uma delas um sistema nacional. Os sistemas nacionais, por seu turno, so compostos por diversos subsistemas:

ff o subsistema econmico (relaes de produo, troca,


circulao de bens e servios);

ff o subsistema social (relaes de classe, gnero, etnia,


geraes, etc.);

ff o subsistema cultural (manifestaes artsticas, religiosas,


etc.); e,

ff em especial, o subsistema poltico, constitudo pelo conjunto


das instituies do executivo, do legislativo, do judicirio, alm das instituies de representao de interesses, da administrao pblica e das foras de segurana pblica.

no sistema poltico que se d o processamento dos inputs. Deste processamento resultam as polticas pblicas. nele tambm que se originam e se manifestam os withinputs: estmulos (demandas e apoio) que se originam do prprio sistema poltico: dos agentes do executivo (ministros, burocratas, tecnocratas, etc.), dos parlamentares, dos governadores de estado, do judicirio. Algumas crticas tm sido apontadas quanto concepo geral do modelo sistmico. Primeiro, assume uma excessiva reduo lgica dos processos, em termos de demandas e apoios convertidos em sadas. Ou seja, no mundo prtico da elaborao de polticas

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raramente as coisas so to simples. O reconhecimento de alguns processos (manipulao de linguagem, criao de crises, imposio de agendas para autoridades ou mesmo simulao de polticas, por exemplo) um importante corretivo de ingnuas hipteses encontradas na teoria dos sistemas. Em segundo lugar, o enfoque sistmico enfatiza a importncia do processo central de converso no interior do sistema poltico a caixa preta (black box) , isto , a tomada de decises. No entanto, d-lhe pouca ateno, ao compar-lo s demandas e apoios externos. Isso indica a necessidade de os estudos basearem-se no apenas na anlise de sistemas, mas tambm na dinmica da tomada de decises. Uma terceira crtica refere-se ao fato de o sistema e, em particular, a forma em que os processos ocorrem dentro da caixa preta constiturem o prprio objeto da ao poltica. A relao entre as entidades de governo est sujeita a ajustes contnuos, na medida em que obrigaes e oramentos so alterados. Representaes sistemticas do processo de polticas tendem a dar aos conflitos a aparncia de jogos. Nesse caso, o problema reside na possibilidade de a poltica tratar tanto da garantia de um resultado especfico quanto da mudana nas regras do jogo. A essas objees possvel acrescentar o risco da anlise resvalar para a reificao* do sistema e assumir um vis conspiratrio que no encontra amparo em evidncias empricas e em nada contribui para explicar consistentemente as polticas pblicas. As teorias e mtodos de Anlise de Polticas Pblicas tm se modificado ao longo do tempo, desde o final da Segunda Guerra, quando elas comearam a tomar corpo, at os nossos dias. Tais mudanas esto fortemente correlacionadas com mudanas nas prprias Cincias Sociais, no que diz respeito:

*Reicao qualquer processo em que uma realidade social ou subjetiva de natureza dinmica e criativa passa a apresentar determinadas caractersticas fixidez, automatismo, passividade de um objeto inorgnico, perdendo sua autonomia e autoconscincia. Fonte: Houaiss (2009).

ff sua ontologia (aquilo que entendido como a natureza


da realidade);

ff sua epistemologia (quais as relaes entre o


conhecimento e aquele que se prope a conhecer o sujeito do conhecimento); e

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ff sua metodologia (como se pode conhecer).


Os primeiros desenvolvimentos eram fortemente assentados no positivismo, tradio cientfica fundada no sculo XIX, segundo a qual a realidade existe e possui leis de causa e efeito, que podem ser conhecidas (ontologia); o conhecimento acerca dela no est sujeito a juzos de valor do pesquisador (epistemologia), devendo ser feito a partir de hipteses que possam ser empiricamente testveis (metodologia). Estes pressupostos mudaram bastante durante o sculo XX, de modo a consolidar, cada vez mais, nas Cincias Sociais, a ideia de que a realidade existe, mas no pode ser completamente entendida nem explicada, graas multiplicidade de seus determinantes e mediao exercida pelos valores do pesquisador, no processo de conhecimento. Neste sentido, a atitude do pesquisador deve ser pluralista e tolerante com a diversidade de abordagens possveis. O fundamental para aquele que busca conhecer a realidade social partir de boas teorias, deixando claros seus pressupostos, para que o resultado de sua pesquisa possa ser avaliado pelos seus pares (POPPER, 2008).

Do mesmo modo, o foco da anlise de polticas pblicas variou, conforme interesses e modismos de poca. Nos anos 60, a principal preocupao dos analistas era com os processos de tomada de deciso. Quem decidia, afinal? As elites? Os grupos de interesse em competio? A burocracia, por meios racionais?

J na dcada de 70, o foco das anlises voltou-se para a implementao das polticas: por que to difcil transformar um plano em realidade? Que fatores intervm e mediam tal processo? Que papel a desempenham burocratas e profissionais? Que diferena faz se uma poltica implementada de cima para baixo ou de baixo para cima? Perpassando todas estas questes estava o entendimento de que Polticas Pblicas envolvem a soluo de problemas pelo governo. A partir dos anos 80, prosseguindo pelos 90, sob forte influncia da teoria da escola pblica, ganhou fora a ideia de que o

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governo, ao invs de resolver problemas, acabava por agrav-los, na medida em que interferia nos mercados e atribua grande poder aos burocratas, distorcendo a dinmica natural das relaes sociais e polticas. Esta mudana de abordagem est associada s mudanas na orientao econmica, em direo s concepes monetaristas e proposta de Estado Mnimo, colocadas em prtica no mundo capitalista avanado, especialmente na Gr Bretanha de Thatcher e nos Estados Unidos de Reagan. Do mesmo modo, a administrao pblica passa a ser vista como uma forma de gesto, dando origem ao modelo chamado de A Nova Gesto Pblica. Para alguns autores, a Nova Gesto Pblica seria uma fuso virtuosa dos preceitos da gesto privada eficincia, produtividade, qualidade - com os valores mais tradicionais da administrao pblica democracia, transparncia, equidade e probidade (PERRY; KRAMER, 1983). Para outros, esta expresso no passaria de uma cesta de compras (POLLITT, 1995), na qual se colocou um sortimento variado de conceitos, procedentes de diversas disciplinas (administrao, teoria das organizaes) sem fundamentao terica muito consistente (WOLLMANN, 2001). Seus princpios preconizam, em linhas gerais:

ff Mudana da gesto oramentria para o modelo de centro


de custos, os quais so medidos a partir dos resultados alcanados e no dos insumos investidos.

ff Introduo de relaes contratuais no interior das


organizaes desempenho. pblicas, vinculando recompensa a

ff Reestruturao das funes estatais de planejamento e


prestao de servios, separando-as em agncias distintas, ligadas por contratos. Medida tambm conhecida como contratualizao. Segundo Santos (2000), a contratualizao pode se dar pela terceirizao isto , a completa transferncia total da atividade para uma empresa do setor privado; ou atravs da transferncia de atribuies, meios materiais e humanos a uma entidade privada que assume a gesto e a prestao dos servios.

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ff Pulverizao das agncias de proviso de servios em


unidades de menor tamanho possvel, tendo em vista garantir maior nmero de opes aos usurios.

ff Instituio da concorrncia pblica entre agncias


pblicas, privadas lucrativas e privadas no lucrativas, para a obteno do direito prestao de servios sociais.

ff Atribuio de maior poder discricionrio para os executivos


e gerentes do setor pblico (DUNLEAVY; HOOD, 1994, p. 9 apud LONGO, 2001, p. 16).

Esperava-se, destas estratgias, que elas favorecessem o aumento da produo com menor custo; a maior agilidade nas tomadas de deciso; e a maior satisfao dos usurios com os servios (BRESSER PEREIRA, 1997; TOH; SOLARI, 1997; KETTL, 2000). Seu elemento chave seria a promoo da disperso do poder (CLARKE; NEWMAN, 1997, p. 29) no interior do Estado, especialmente em favor dos gerentes. Let the managers manage (Deixem os gerentes gerir), foram as palavras de ordem que ganharam popularidade neste contexto. Para alguns observadores, estas prticas teriam permitido um maior controle dos polticos sobre os funcionrios (HALLIGAN, 1997). Para outros, entretanto, a concepo gerencialista teria invadido o prprio territrio da poltica (CLARKE; NEWMAN, 1997; POLLITT, 1995), trazendo efeitos sobre a prpria concepo de democracia. No mbito da Anlise de Polticas Pblicas, estas mudanas promoveram o seu afastamento tanto do modelo racional quanto do modelo sistmico de Easton, vistos anteriormente; e um retorno aos modelos institucionalistas, voltados para a anlise dos impactos das instituies nos processos de produo de polticas e nos prprios resultados das mesmas. Este retorno, no entanto, no significou uma volta ao passado, tendo envolvido uma grande ampliao do campo institucionalista nas Cincias Sociais em especial, na Sociologia, na Cincia Poltica e na Economia , que se tornou infinitamente mais diverso e plural.

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Ciclos de Polticas Pblicas


A despeito do revs sofrido pelo modelo racional, na Anlise de Polticas Pblicas, permanece ainda bastante em voga a utilizao do esquema do Ciclo de Polticas Pblicas, como ferramenta metodolgica. A ideia de que a produo de Polticas Pblicas se d em estgios, bem como a tentativa de defini-los, remonta ao ps-guerra, tendo sido objeto de investigao e anlise de diversos autores, durante o sculo XX (SIMON, 1947; LASWELL, 1956; MACK, 1971; ROSE, 1973; JENKINS, 1978; HOGWOOD; GUN, 1984). Os crticos deste artifcio enfatizam, sobretudo, o fato de ele criar a falsa iluso de que h uma perfeita separao temporal entre os diversos processos envolvidos nas polticas pblicas, como se, por exemplo, a implementao ocorresse somente, e rigorosamente, aps concluda a fase de escolha de alternativas de poltica; ou de que esta sucederia, necessariamente, a um processo criterioso de identificao de alternativas possveis. No mundo real, dizem os crticos, os processos so muito mais complexos e interativos. Alm disso, ele no ajuda a explicar como e por que uma poltica passa de um momento a outro (JENKINS-SMITH; SEBASTIER , 1993). Apesar das crticas, muitos autores permanecem utilizando o modelo, a partir do entendimento de que ele uma estrutura racional que permite, contudo, considerar a complexidade da realidade. Mas desde que seja, de fato, tomado como um modelo isto , uma simplificao. Conforme j dissemos, h diversas concepes do Ciclo de Polticas, com algumas pequenas variaes entre elas. Em comum, as diversas propostas apresentam as fases de formulao, implementao e avaliao das polticas. Diversos autores, contudo, apontam para a importncia da especificao de alguns passos preliminares formulao, que so: a identificao de um problema e a construo de uma agenda. Estes passos constituem-se de processos fundamentais, nos quais alguns problemas ganham prevalncia sobre outros; onde os beneficirios (e os no beneficirios) so definidos; e onde, enfim, so colocados em

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marcha os prprios dispositivos do sistema poltico democrtico: as eleies, os partidos, os candidatos. Trataremos, nas subsees a seguir, das diversas fases do Ciclo:

ff Identificao do Problema/Formao da Agenda de


Polticas Pblicas;

ff Formulao da Poltica/Tomada de Decises; ff Implementao; e ff Avaliao. Identicao do Problema/ Formao da Agenda de Polticas Pblicas
A definio de um problema depende essencialmente do modo como os decisores e a sociedade compreendem uma determinada questo. Desta definio depende, por sua vez, o modo como problema ser discutido e que solues sero apontadas. Considerando que os fatos no falam por si mesmos, mas dependem de interpretao; e que as interpretaes podem ser diversas, competitivas e conflitantes, temos a um momento de grande efervescncia poltica. Por exemplo, a questo das populaes que dormem nas ruas. Ela pode ser interpretada como ausncia ou insuficiente oferta de habitao para populao de baixa renda; ou como falta de policiamento e de polticas repressivas, que inibam as pessoas de ocupar o espao pblico para fins privados. A poltica pblica, para este caso, depender da interpretao do problema que venha a prevalecer. Mas depender, antes disso, dos atores polticos envolvidos: da orientao poltico-ideolgica dos partidos polticos existentes, da mobilizao de grupos sociais, das posies assumidas pelos rgos de mdia e da capacidade de resistncia ou de veto dos diversos interessados naquela questo. Segundo a corrente chamada pluralista da Cincia Poltica (DAHL, 2001), as Polticas Pblicas resultam da competio livre entre ideias e interesses dos diferentes grupos sociais. Para ela,

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o grande jogo poltico estaria aberto para todos, nas democracias liberais. No entanto, numa outra vertente, Schattschneider (1960, p. 80), argumentou que, mesmo nas democracias liberais [...] os mais necessitados no so os que mais participam do jogo poltico, porque quem decide quem participar no jogo exatamente quem decide o que o prprio jogo. Schattschneider (1960) demonstrou que o principal poder dos governos consiste em administrar os conflitos, antes que eles cheguem esfera pblica. Assim, os atores dominantes do jogo poltico - grupos de presso, partidos polticos e instituies determinam o escopo e a extenso dos conflitos. A capacidade de manipular a agenda pblica, incluindo ou priorizando questes, denominada por ele de mobilizao dos desvios, e visa organizao da agenda de conflitos. A Poltica Pblica, enquanto atividade prtica consistiria, assim, na conteno e no gerenciamento do conflito, atravs da mobilizao dos desvios, da incluso ou excluso de questes, da obstruo de certos temas na agenda pblica. Desta forma, a definio do problema uma forma fundamental de exerccio de poder. E a definio das alternativas para enfrent-lo seria o supremo instrumento de poder, na medida em que estas alternativas definiro que conflitos sero equacionados. Os demais sero simplesmente excludos da agenda. Numa direo semelhante de Schattschneider (1960), Offe (1984) afirma que nos sistemas capitalistas as demandas anticapitalistas ou que ameaam os interesses do capital so filtradas e bloqueadas. Assim, nem todas as informaes estariam disponveis livremente no ambiente, para quem quisesse colh-las, mas apenas aquelas que no afetam negativamente o sistema capitalista. Outro aspecto relevante no estudo da formao da agenda o que diz respeito no deciso. Como apontou Dye (1992), o poder reside tanto na capacidade de comandar uma ao, quanto de comandar a inao. Ou seja, relevante tambm considerar o poder que determinados grupos possuem de evitar que uma deciso seja tomada o chamado poder de veto, que pode ser exercido explcita ou disfaradamente.

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Contemporaneamente h que se considerar ainda que cada vez maior o uso da mdia e do marketing na definio da agenda de polticas pblicas, o que leva alguns observadores a afirmarem que, nas democracias desenvolvidas, o poder de estabelec-la estaria migrando das mos dos polticos e burocratas para as dos profissionais de marketing. As polticas estariam sendo, ento, vendidas como produtos, a partir do apelo dramtico de sua embalagem, em detrimento das ideias e utopias. Isto configuraria uma ameaa democracia liberal, segundo a qual os eleitores deveriam votar nos partidos e candidatos em funo de suas ideias e propostas.

Formulao da Poltica e Tomada de Decises


O momento da formulao de propostas de poltica, e a tomada de decises que o acompanha, constitui uma fase crucial do processo de produo de polticas pblicas. A deciso uma escolha entre alternativas de curso de ao, feita pelos formuladores da poltica, ocorrendo numa srie de pontos no tempo e no espao. A formulao de uma poltica tambm consiste num processo, que implica diferentes etapas, tais como:

ff a reunio/coleta e sistematizao de dados e informaes; ff a anlise dos mesmos de acordo com estruturas tericas e
ideolgicas (valores/interesses); e

ff a tomada de decises. Esta, por seu turno, atravessa todo o


ciclo das polticas pblicas, desde a definio do problema e sua incluso na agenda, at a escolha de objetivos e estratgias.

Alm de percorrer todas as etapas do ciclo das polticas pblicas, as decises so tomadas em diferentes arenas e em todos os nveis da administrao pblica. Ora podem tratar de poltica macroeconmica, privativa de altas autoridades nacionais, ou de problemas de trnsito, no nvel de deciso de funcionrios da administrao municipal, ou de um bairro de uma cidade, ora podem tratar de questes da Educao em esfera nacional, ou de assuntos educacionais no nvel estadual ou municipal.

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Todas estas decises envolvem a considerao de valores e interesses polticos, econmicos, culturais, ticos, religiosos etc. Ou seja, a tomada de decises um processo multidimensional e multidisciplinar, muitas vezes encadeado ou interativo, posto que uma deciso afeta outras, que por sua vez podem obrigar reviso da deciso inicial, o que produzir novos efeitos; e assim sucessivamente. Os modelos de anlise dos processos decisrios coincidem basicamente com a classificao exposta na seo anterior, acerca dos Modelos de Anlise de Polticas Pblicas, e refletem distintas concepes tericas sobre a relao entre Estado e Sociedade. Outra perspectiva terica, contudo, no est contida no esquema apresentado anteriormente, embora merea especial meno, na medida em que se trata de uma importante inovao neste campo. Trata-se do Corporativismo. De acordo com Schmitter (1974 apud ARAJO; TAPIA, 1991, p. 9):
Corporativismo pode ser definido como o sistema de representao de interesses no qual as unidades constituintes so organizadas num nmero limitado de categorias singulares, compulsrias, no competitivas, hierarquizadas, as quais so reconhecidas ou licenciadas, seno criadas pelo Estado, e portadoras de um monoplio deliberado de representao, dentro das respectivas categorias, em troca de observarem certos controles sobre a seleo de seus lderes, bem como sobre a articulao de demandas e apoios.

Os processos decisrios em tal sistema envolvem a intermediao e negociao de interesses entre agncias estatais e estas organizaes, que se comprometem a assegurar a aceitao por parte de seus membros, na implementao de acordos polticos. Para alguns crticos, o corporativismo um arranjo poltico que funciona em favor dos interesses do capital, na medida em que doma a classe trabalhadora, fazendo-a abdicar de meios mais drsticos de reivindicao, em troca da barganha e do acordo da concertao.

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Formas variadas de arranjos corporativos so adotadas em vrios pases como a Sucia, Noruega, Sua, Blgica, Holanda, Frana, Alemanha e ustria, onde convivem instituies tpicas da democracia liberal, como os partidos, parlamentos, imprensa, etc. Outras experincias corporativas tambm ocorreram no New Deal (o Novo Pacto proposto pelo presidente Roosevelt, para a reconstruo dos Estados Unidos, aps a grande crise de 1929), e na Inglaterra, durante o perodo entre guerras. Apesar das grandes diferenas verificadas entre estas experincias, alguns aspectos elas possuem em comum. Como esclarecem Streeck e Schmitter (1985, p. 14):
Em todos os casos, o corporativismo significa a fuso ou interpenetrao, de fato, do Estado com modalidades no-estatais de tomada de decises, por meio da incluso institucionalizada dos interesses privados no processo burocrtico do Estado. Isto d luz ao desenvolvimento de novas formas de administrao pblica, de participao dos grupos de interesses nos processos administrativos e de novas ideologias sobre a participao poltica.

Enquanto modelos de poltica pblica baseados no mercado procurariam liberar os interesses individuais, o modelo corporativo objetivaria utilizar os interesses coletivos como meio de criar e manter um nvel aceitvel de ordem social, por permitir o consenso nos processos de formulao e implementao de polticas pblicas.

Implementao
A implementao era considerada, at a dcada de 70, um momento em que as polticas pblicas saam do territrio da poltica e ingressavam no da administrao. Ou seja, uma fase em que os conflitos de interesses e os embates estratgicos dos diferentes atores polticos no teriam mais lugar, uma vez que os processos decisrios teriam terminado, cabendo agora aos burocratas e prestadores de servio efetivar o que fora decidido. Esta viso era amplamente tributria da concepo segundo a qual poltica pblica e admi-

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nistrao pblica consistem em duas esferas distintas de ao, sem qualquer relao entre si. principalmente atravs da publicao dos trabalhos de Derthick (1972) e de Pressman e Wildavsky (1973), que o tema ganha renovada relevncia. Este ltimo levaria o imenso e provocativo ttulo de Implementao: Como Grandes Expectativas Geradas em Washington so Solapadas em Oakland; Ou, Por Que to Surpreendente que Programas Federais no Funcionem: uma Saga de Dois Observadores Solidrios que Tentam Construir um Senso Moral sobre Esperanas Arruinadas. A partir da anlise do processo de implementao de um programa de desenvolvimento econmico em Oakland, Califrnia, por uma agncia local, os autores chamariam a ateno para a necessidade de se garantir algumas condies para uma implementao efetiva: clara definio e compreenso dos objetivos da poltica; disponibilidade de recursos; capacidade dos gestores de reunir e controlar estes recursos; capacidade do sistema de se comunicar com e controlar os indivduos e organizaes envolvidos nas tarefas. Estas recomendaes estimularam o surgimento de importante literatura sobre o tema, inclusive com relevantes crticas perspectiva um tanto autoritria que elas traziam embutida, na medida em que tratavam a implementao como um processo a ser controlado de cima para baixo. J nos anos 80, a partir destas crticas, Wildavsky, em parceria com Browne e outros autores, reveria a posio assumida anteriormente, abrindo espao para uma concepo de implementao de baixo para cima, na qual entenderia tal processo como um aprendizado, no qual os implementadores (a burocracia ao nvel da rua) bem como a clientela (os cidados) exerceriam tambm papis polticos. Na medida em que a implementao passa a ser vista como um momento crtico no Ciclo de Polticas Pblicas, torna-se objeto de uma extensa produo terica, que por sua vez, no homognea nem em seus pressupostos nem em suas recomendaes. Para nos atermos apenas nas principais linhas, vale mencionar duas grandes tendncias destes estudos: a primeira, que entende o processo de implementao como um jogo poltico; e a segunda, tributria de uma

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viso gerencialista, que prope ferramentas sofisticadas de controle centralizado do processo. Na primeira perspectiva, a implementao percebida como eivada por disputas de poder, bem como por processos de negociao e barganha entre indivduos e organizaes, num ambiente marcado por incertezas e constrangimentos diversos (institucionais, econmicos, sociais), de difcil controle. Neste sentido, no h limites muito claros entre poltica e administrao, sendo a implementao um processo poltico que se d para alm das instituies polticas formais (BARDACH, 1977). Numa outra vertente - a concepo gerencialista prope-se a apropriao, pelas agncias pblicas, de tcnicas de gesto tpicas dos negcios privados, tais como os oriundos da Pesquisa Operacional. Entre eles se destacam o Critical Path Method CPM (Mtodo do Trajeto Crtico); e o PERT Project, Evaluation and Review Technique (Tcnica de Projeto, Avaliao e Reviso). Ambos propem o manejo de grandes projetos atravs de redes. Desta forma, espera-se controlar as redes de atividades e eventos que compem os diversos estgios da implementao, com o objetivo de reduzir os efeitos negativos de eventos imponderveis. O CPM busca identificar as atividades consideradas crticas para o sucesso da implementao, numa linha de tempo. O PERT, por sua vez, parte do pressuposto de que a durao de atividades crticas incerta; assim, prope trs tipos de clculo desta incerteza: o mais provvel; o mais otimista (mais curto); e o mais pessimista (o mais longo). Como se pode notar, ambos os mtodos, assim como outros semelhantes, no tratados aqui, tm como preocupao principal o controle do tempo no processo de implementao. Neste sentido, eles podem ser extremamente teis quando esta varivel o tempo ela mesma crtica para o sucesso de polticas ou projetos. Por exemplo, em grandes obras pblicas, onde a demora pode aumentar exponencialmente os custos financeiros. Em outros casos, contudo como por exemplo, a introduo de um novo modelo de ateno em sade a varivel tempo no tem tanta importncia quanto concordncia e ao apoio dos profissionais e usurios dos servios.

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Avaliao
A avaliao consiste em apreciar os efeitos atribudos ou atribuveis implementao de uma determinada poltica pblica. Implica necessariamente uma atividade de pesquisa, destinada ao exame objetivo, sistemtico e emprico dos efeitos de polticas, programas e projetos, vis--vis aos seus objetivos e metas. Weiss (1972) discutiu alguns aspectos que distinguem a avaliao de outras formas de anlise poltica, quais sejam:

ff a avaliao est voltada para a tomada de decises e


gerada para a anlise de problemas de gesto definidos pelos tomadores de deciso e no pelos pesquisadores;

ff a avaliao tem o carter de um julgamento em termos


dos objetivos do programa/poltica;

ff a pesquisa de avaliao est inserida no cenrio da poltica


pblica propriamente dita, e no no cenrio acadmico;

ff frequentemente, envolve conflito entre pesquisadores/


avaliadores e executores da poltica;

ff usualmente, seus resultados no so publicados; e ff pode envolver pesquisadores em aspectos levantados


por agncias de financiamento e de melhoria da situao social.

Tradicionalmente, trs aspectos so levados em conta na avaliao de polticas pblicas: sua eficincia, sua efetividade e sua eficcia. Vamos ver o que significa cada uma delas?

A eficincia corresponde ao rendimento dos processos envolvidos na poltica. Ou seja, a relao entre os recursos alocados para produzir bens ou prestar servios (recursos humanos, financeiros, materiais, logsticos, tecnolgicos etc.) e os resultados obtidos. Trata-se da relao custo-benefcio, que para ser tima requer que os benefcios superem os custos.

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A efetividade refere-se realizao dos objetivos da poltica, segundo a tica dos seus formuladores. Uma poltica efetiva se ela alcana as metas estipuladas. A relao entre custos e o cumprimento destas metas denominada relao custo-efetividade. O conceito de eficcia, por sua vez, muitas vezes confundido com os de eficincia e efetividade. Mas ele diz respeito estritamente satisfao dos beneficirios com os resultados alcanados pela poltica. Nem sempre uma poltica efetiva traz as solues demandadas pelo seu pblico-alvo. Ou, ao contrrio: ainda que suas metas tenham sido plenamente atingidas, pode ser que a populao visada no considere o problema resolvido. A eficcia tem a ver, assim, com a soluo ou no do problema, sob a tica do pblico-alvo. O campo da Avaliao, como disciplina, no , contudo, homogneo. Diferentes autores privilegiam distintos aspectos e metodologias, em funo no s dos objetivos colocados para suas tarefas concretas, como em funo de sua adeso a princpios ontolgicos, epistemolgicos e metodolgicos distintos.

Nas subsees a seguir trataremos de uma tipologia de avaliao que j se tornou clssica, a qual foi estabelecida em funo de objetivos avaliativos.

Avaliao Formativa
Visa medir a extenso das condies de implementao de uma poltica para garantir o seu sucesso (PALUMBO; HARDER, 1981). Tal tipo de avaliao visa, portanto, monitorar a fase de implementao, de modo a fornecer informaes que permitam garantir seu o sucesso. Para Rossi e Freeman (1993), a avaliao formativa deve responder a trs questes:

ff a poltica est atingindo o pblico-alvo? Em que medida? ff os servios que esto sendo prestados so consistentes
com as especificaes projetadas pelo programa?

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ff que recursos esto sendo, ou foram, gastos na sua


implementao?

A avaliao formativa o monitoramento da poltica, o qual cumpre uma importante funo de apontar necessidades de ajuste ou correo do processo em curso.

Avaliao Somativa
A avaliao somativa visa conhecer o impacto das polticas aps sua implementao. Que diferena tal poltica fez no estado de coisas? Quais seus efeitos, brutos e lquidos? A resposta a estas perguntas costuma advir de comparaes entre a situao anterior e a posterior implantao do programa. Ou ainda, da comparao do impacto sobre um grupo que foi alvo da interveno, com outro que no o foi, o chamado grupo de controle. Comparaes teis para avaliaes somativas podem ser tambm aquelas entre o que aconteceu efetivamente e o que poderia ter acontecido, se a interveno no tivesse ocorrido. Ou ainda, como diferentes regies do pas foram impactadas por uma mesma poltica. As avaliaes de impacto so muito influenciadas por valores, crenas e ideologias dos prprios avaliadores. Assim, no possuem o estatuto de verdade definitiva, mas de interpretaes circunstanciais e contextualizadas sobre determinada interveno. Uma estratgia tradicional de pesquisas de avaliao de impacto a conhecida como Modelo experimental. Atravs dele aplicam-se os mtodos da experimentao cientfica, lanando-se mo de comparaes entre grupos e situaes de controle. Mas nem sempre os mtodos experimentais garantem a qualidade ou a neutralidade da avaliao. O exemplo clssico deste caso o experimento realizado no final dos anos 60, nos EUA, quando uma pesquisa procurou avaliar o impacto de programas de imposto de renda negativo (uma das formas de renda-mnima), sobre o interesse em procurar trabalho, de 1.300 famlias dos Estados de Nova Jersey e da Pensilvnia. Utilizando-se de grupos experimentais e de controle, a pesquisa coletou informaes, durante trs anos, acerca dos hbitos

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de trabalho das famlias beneficiadas pelo programa. Uma primeira anlise dos dados levou concluso de que o imposto de renda negativo no afetara a motivao para o trabalho daquelas famlias. Anos mais tarde, contudo, os mesmos dados foram analisados pela RAND Corporation, apresentando resultados bastante distintos (PARSONS, 1996). Alm disso, o mtodo experimental demanda uma srie de pr-requisitos para sua execuo, tais como:

ff garantia de que no ser excluda nenhuma varivel


relevante para a comparao com o grupo/situao de controle;

ff limitaes de tempo e financiamento; ff necessidade de cooperao dos responsveis pela


implementao da poltica;

ff homogeneidade entre os grupos experimental e de


controle; e

ff garantia de participao dos membros do grupo de


controle no experimento (que, por sua vez, esto cientes de que no vo receber os benefcios da interveno).

A Lei que trata do controle externo da administrao pblica e do Tribunal de Contas da Unio, est disponvel em: <http:// www.planalto.gov.br/

As tcnicas de avaliao evoluram medida que cresceram as exigncias dos cidados quanto ao desempenho das mquinas governamentais, e que aumentaram os controles sobre os gastos pblicos, motivados pela redefinio do papel do Estado, nos anos 80 e 90. No Brasil, a preocupao com a eficincia, a efetividade e a economicidade, dos projetos e programas governamentais est inscrita na Constituio Federal de 1988, nos artigos 70, caput, e 74, inciso II, da Seo XI, (Captulo do Poder Legislativo) que tratam do controle externo da administrao pblica e do Tribunal de Contas da Unio. Contudo, a prtica da avaliao ainda no corrente entre ns, e muitas vezes, das diversas polticas implementadas s so conhecidos os resultados apresentados por seus formuladores.

ccivil_03/Leis/L8443.htm>. Acesso em: 27 jun. 2012.

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Resumindo
Para fecharmos a Unidade 4 vale destacarmos alguns tpicos das teorias e mtodos de anlise das Polticas Pblicas. Voc deve recordar que para caracterizar uma poltica como pblica, no importa que instituies ou atores lhe do origem, mas a quem se destina. Nesse caso, so polticas pblicas as medidas que atuam sobre o espao pblico, gerando ou no bens pblicos. Aps a Segunda Guerra, particularmente a Europa e os Estados Unidos passaram a recorrer a instrumentos de conhecimento e planejamento para reunir informaes sobre o estado de coisas e programar aes que produzissem efeitos desejveis. A obra clssica de Thomas Dye, Understanding Public Policy, nos fornece um conjunto de modelos de anlise poltica que inuenciaram a Anlise de Polticas Pblicas ao longo do sculo XX. Os modelos elencados por Dye so: o institucional; o e processos; o da teoria dos grupos; de elites; racional; incremental; da teoria dos jogos; da escolha pblica; e o modelo sistmico. Quando analisamos os Ciclos de Polticas Pblicas percebemos que apesar desse esquema ser uma ferramenta metodolgica, no mundo real os processos so muito mais complexos e interativos. O que h de comum na elaborao de polticas pblicas so as fases: formulao, implementao e avaliao de polticas. Ao longo da Unidade 4 observamos e discutimos as diversas fases do Ciclo: Identificao do Problema/Formao da Agenda de Polticas Pblicas; Formulao da Poltica/Tomada de Decises; Implementao; e Avaliao.

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Atividades de aprendizagem
Hora de testar seus conhecimentos. Voc est pronto? Responda, ento, s atividades propostas!

1. Diferencie anlise poltica de anlise de polticas pblicas. 2. Quais so os modelos tericos que inuenciam a anlise de polticas pblicas? 3. Apresente caractersticas resumidas de cada modelo de anlise. 4. Explique o que a Nova gesto pblica. 5. Como se forma uma agenda de poltica pblica? 6. Explique a importncia da inao na definio de polticas pblicas, segundo Dye. 7. Quais so as etapas do processo de formao da poltica pblica? 8. Aponte as diferentes perspectivas tericas sobre a implementao das polticas pblicas. 9. Explique a avalio de polticas pblicas em seus trs aspectos: eficincia, efetividade e eficcia. 10. Diferencie avaliao formativa de avaliao somativa.

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Consideraes finais

Consideraes Finais
Prezado estudante, Voc acaba de concluir a disciplina Polticas Pblicas e Sociedade e neste momento poder ler como concluso, dos estudos aqui desenvolvidos, o texto a seguir. A sociedade uma ordem onde se do interaes entre indivduos e/ou grupos. J a poltica nos remete a disputas pelo controle de recursos sociais importantes para a coeso e reproduo de uma dada sociedade. Consiste de uma ordem especfica de relaes e interaes sociais nas quais se processam os conflitos relativos apropriao e ao controle dos recursos sociais relevantes, especialmente o poder. Por isso podemos afirmar que Poltica um conceito que se refere a um conjunto particular de interaes, diretamente relacionadas distribuio do poder, nas relaes sociais, atravessando diversas instituies. O Governo definido como a direo que dada ao Estado, por aqueles grupos que assumem o seu controle, pela disputa poltica. Este controle se orienta por doutrinas e correntes tericas que expressam concepes especficas sobre as relaes entre Estado e a Sociedade, e sobre o funcionamento das instituies sociais. Assim, depois de entendermos como a sociedade e o governo funcionam, vimos que o Liberalismo e o Marxismo so duas correntes tericas que explicam a relao entre o Estado e a Sociedade no sistema capitalista. Para o Liberalismo, a participao do Estado na vida social deve ser mnima, cabendo ao Mercado realizar a distribuio de bens e servios; e ao indivduo, buscar realizar suas pretenses, de acordo com seus recursos, seus esforos e suas escolhas. J para o Marxismo, o capitalismo promove uma grande desigualdade

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de acesso a recursos entre os homens. Por isso o Estado deve ser forte e intervir na sociedade, para reduzir as desigualdades causadas pelo capitalismo. Estudamos tambm que a expresso polticas pblicas refere-se a aspectos de interesse comum ao conjunto dos cidados de uma comunidade, ou de um grupo (aspectos da vida social referidos esfera pblica). Da podermos afirmar que a esfera pblica , por excelncia, a esfera de ao do Estado, enquanto que a esfera privada a de ao dos indivduos na sociedade civil. Essa separao entre esfera pblica e esfera privada uma marca das sociedades capitalistas e democrticas contemporneas, e a forma de administrao do Estado passa por essa distino. Weber utiliza a separao entre pblico e privado para tipificar modelos de administrao. A administrao patrimonial, por exemplo, teria como principal caracterstica a conduo dos negcios pblicos como se fossem privados. J em uma administrao burocrtica os atos e procedimentos de Estado devem basear-se na legalidade, na impessoalidade e no profissionalismo dos agentes pblicos. Os economistas, ao se posicionarem sobre bens pblicos dividem-se nas seguintes correntes: para Smith e Ricardo a maximizao dos interesses individuais que gera o interesse pblico; para Samuelson e Olson, as relaes entre a esfera pblica e privada ocorrem em funo dos diferentes tipos de bens e servios consumidos pelos indivduos em sociedade, e pelo meio de prov-los. J Buchanan questionou o modelo de Samuelson argumentando que h bens coletivos que s podem ser consumidos por aqueles que pagam por eles. O fato que a definio do que so bens pblicos no simples e as variadas formas como os governos lidam com a questo prova isso. O Estado de Bem-Estar Social aquele que assume a proteo social de todos os cidados, patrocinando e regulando os sistemas nacionais de Sade, Educao, Habitao, Previdncia e Assistncia Social. Desenvolveu-se a partir das formulaes tericas de Keynes, que propunha que o Estado deveria liderar a busca de solues econmicas para a sociedade capitalista, investindo tambm na proteo social. Sua mais relevante experincia prtica se deu no ps-guerra

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(anos 40 e 50), na Europa. Nos Estados Unidos, a teoria keynesiana tambm foi experimentada aps a quebra da Bolsa de Nova Iorque, em 1929, pelo Presidente Roosevelt. Os modelos de Estado de Bem-Estar Social adotados pelos diversos pases do mundo diferem significativamente. O cientista social Esping-Andersen realizou um importante estudo sobre os arranjos de proteo social, em um conjunto de 18 pases que fazem parte da Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico (OCDE). Atravs desta pesquisa, identificou trs modelos bsicos que variam segundo trs eixos: gasto do Estado com a proteo social; abrangncia da cobertura aos cidados; grau de descomodificao da fora de trabalho. Como voc deve lembrar, a descomodificao do trabalho significa a valorizao do trabalho, e ocorre quando o indivduo no depende apenas do salrio para ter acesso aos bens e servios, de que necessita para sua sobrevivncia. A descomodificao maior, portanto, quando o Estado oferece estes bens e servios, sem cobrar por eles. Ressaltamos que polticas pblicas so medidas que atuam sobre o espao pblico, gerando ou no bens pblicos. Principalmente aps a Segunda Guerra, os Estados passaram a recorrer com mais intensidade a elas e a planej-las e implement-las de maneira tcnico-cientfica. Para tanto, passaram a utilizar mais conhecimento e informaes sobre o estado de coisas, tendo em vista programar aes que produzissem efeitos desejveis. A obra clssica de Thomas Dye, Understanding Public Policy nos fornece um conjunto de modelos de anlise poltica que influenciaram a Anlise de Polticas Pblicas ao longo do sculo XX. Os modelos elencados por Dye so: o institucional; o de processos; o da teoria dos grupos; de elites; racional; incremental; da teoria dos jogos; da escolha pblica; e o modelo sistmico. Quando analisamos os Ciclos de Polticas Pblicas percebemos que apesar desse esquema ser uma ferramenta metodolgica, no mundo real os processos so muito mais complexos e interativos. O que h de comum na elaborao de polticas pblicas so as fases: formulao, implementao e avaliao de polticas. Ao longo da Unidade 4 observamos e discutimos as diversas fases do

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Ciclo: Identificao do Problema/Formao da Agenda de Polticas Pblicas; Formulao da Poltica/Tomada de Decises; Implementao; e Avaliao. Os modelos de gesto pblica vivenciados pelos Estados contemporneos no podem mais prescindir das teorias de anlise de polticas pblicas com vistas a oferecer projetos e programas eficientes e eficazes do ponto de vista do cidado. Finalizamos a nossa disciplina e desejamos a voc muito sucesso em sua vida profissional. Um grande abrao! Professora Maria Paula Gomes dos Santos

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Referncias Bibliogrficas

Referncias
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Minicurrculo
Maria Paula Gomes dos Santos
Doutora em Cincia Poltica pelo IUPERJ (Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro/ Universidade Cndido Mendes), Mestre em Polticas Pblicas e Administrao Pblica e Administrao Pblica pelo Institute of Studies, de Haia (Pases Baixos). Tcnica em Planejamento e Pesquisa do IPEA desde 2009, trabalhou na Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro, tendo experincia docente em cursos de graduao e ps-graduao em diversas instituies pblicas de ensino superior, tais como a Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), a Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ) e a Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP).

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