Gestión de la Inversión Pública para las Asociaciones del sector Público y Privado PIM for PPP JKIM

Gestión de la Inversión Pública para las Asociaciones del sector Público y  Privado: Un marco de diagnóstico «GIP  para las APP» Jay‐Hyung Kim 

Banco Mundial, PRMPS Conferencia de invierno ICGFM, Washington DC Del 9 al 11 de diciembre de 2013

Resumen
 ¿Por qué se necesita un marco unificado que integre la GIP y las APP?  Beneficios de un marco unificado  Desafíos de tener un marco unificado en la práctica  Entender las diferencias: El contrato APP  El marco de diagnóstico GIP para las APP Ocho más las características 

del contrato
 Etapa 1: Orientación estratégica y políticas para las APP  Etapa 2: Un marco unificado para la evaluación del proyecto  Etapa 3: Revisión independiente para la evaluación  Etapa 4: Selección y presupuesto del proyecto APP  Un característica extra: El contrato APP  Etapa 5: Implementación del proyecto APP  Etapa 6: Ajuste del proyecto APP a través de la renegociación y refinanciación  Etapa 7: Operación y mantenimiento APP  Etapa 8: Finalización del proyecto APP y evaluación ex post

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¿Por qué se necesita un marco unificado que integre la GIP y las  APP?
 La mayoría de los países estuvieron gestionando los proyectos de 

asociaciones del sector público y privado (APP) separados de los  proyectos implementados tradicionalmente (PIT).
 En su mayoría, las APP han sido evaluadas, seleccionadas, 

presupuestadas y controladas separadas de los PIT.
 Esta desigualdad socavó la gestión financiera pública adecuada y creó 

riesgos fiscales innecesarios, lo que causó preocupaciones fiscales  con respecto a la adecuación de la contabilidad, los informes y los  presupuestos, entre otros procesos.
 Desde un punto de vista fiscal, el elemento clave principal para iniciar los 

proyectos APP es establecer si un gobierno puede mantener el mismo nivel  de eficiencia fiscal y sustentabilidad tanto a través de las APP como de los  PIT.
 Es importante establecer el hecho de que no debe existir algo como un 

«Proyecto APP» intrínsecamente  APP es una forma de implementar  un proyecto de inversión pública. 
 Se necesita un marco unificado para integrar los PIT y las APP.
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Beneficios de un marco unificado
 Ayudar a asegurar una evaluación y toma de decisiones consistentes.
 La elección entre las APP o los PIT muchas veces se ve sesgada por 

factores que no son el valor del dinero. La preferencia política por o en  contra de las APP puede tener ser un factor que sesga las elecciones y  afecta los resultados.
 Un marco unificado tiene el potencial de minimizar las decisiones 

subjetiva en relación con la implementación de los PIT frente a las APP. 
 Ayudar a sostener una transferencia de riesgo óptima.
 Si cada proyecto, así sea PIT o APP, se gestiona de manera separada, el 

concepto de transferencia óptima de uno al otro puede no estar  asegurado.
 Ayudar a evitar los riesgos fiscales no gestionados al mejorar la 

transparencia
 El marco puede desalentar un presupuesto paralelo al informar los 

costos fiscales posibles y conocidos de las APS en el sistema de  presupuesto tradicional. 
 Al fortalecer los controles de procedimientos en los compromisos de las 

APP, el marco ayuda a mejorar la transparencia en general del sistema   4 PFM

Desafíos de tener un marco unificado en la práctica
 Restricciones y dificultades para aplicar con rapidez este marco unificado.   Por lo tanto, es importante identificar puntos en común y diferencia entre 

los PIT y las APS al trabajar a través de las etapas PIT que corresponden a  ocho características obligatorias para las APS, y discutir puntos de entrada  para dirigirse hacia dicho marco unificado.
 Necesidad de desarrollar una herramienta de diagnóstico PIT para las APS: 

«GIP para las APP»
 Etapa 1: Orientación estratégica y políticas para las APP  Etapa 2: Un marco unificado para la evaluación del proyecto  Etapa 3: Revisión independiente para la evaluación  Etapa 4: Selección del proyecto y presupuesto para las APS  Etapa 5: Implementación del proyecto APP  Etapa 6: Ajuste del proyecto APP a través de la 

renegociación/refinanciación
 Etapa 7: Operación y mantenimiento APP   Etapa 8: Finalización del proyecto APP y evaluación ex post 
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Entender las diferencias: El contrato APP
 Los elementos clave que el GIP para las APP deberá tratar son aquellos que 

diferencian las dos formas de implementación. 
 Las APP son diferentes de los PIT porque necesitan llamar la atención y 

los recursos de los inversores, prestamistas y operadores privados del  contrato.
 En una implementación APS, el contrato «Acuerdo del Contrato» toma 

aún más importancia que en la implementación de los PIT ya que  enmarca la relación completa entre la entidad gubernamental  responsable y la entidad privada.
 En Contrato APP debe estar sujeto a atención especial en la evaluación de GIP 

para las APP. 
 Hay una excepción importante en la consistencia de las características 

«ocho‐obligatorias»: El Contrato APP.
 El Contrato APP definirá los medios a través de los cuales se diseñan, 

construyen y operan los activos que subyacen el contrato por una  cantidad substancial de años.
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El marco de diagnóstico GIP para las APP: Ocho más las características del contrato

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3 Valoració n Revisión

4 Selecció n del Proyecto y Presupuesto

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7

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Orientación Valoraci y ón Formal Selección del Proyecto

Implementa Cambio ción als Proyecto

Servicio Evaluació de n Proyecto Prestació del n

El contrato APP

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El marco de diagnóstico GIP para las APP: Orientación estratégica y políticas para las APP (Etapa 1)
 Las APP generalmente se eligen sin ninguna orientación y coordinación 

estratégica integradas entre los métodos de implementación de los PIT y las  APP. Se las gestiona principalmente con proyectos por independientes o  iniciativas.
 El punto de partida debe ser, entonces, establecer una orientación de la 

selección y planificación estratégicas de las posibles APP, ya que ofrecen las  ventajas fundamentales a continuación:
 Al enumerar las APP legales y los arreglos institucionales, algunos 

gobiernos pueden indicar de manera más directa donde y en cuales  sectores se necesita un capital privado para beneficiar al público.
 Uno puede discutir que tales restricciones limitan la naturaleza flexible e 

innovadora de las APP. Sin embargo, un marco explícitamente legal y  regulador facilita el inicio de proyectos APP ya que le concede al sector  privado el derecho para comenzar o participar. 
 El gobierno también debe emitir pautas para las buenas prácticas que reflejen 

las diferencias importantes entre la gestión de los inversores en los PIT y las  APP.
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El marco de diagnóstico GIP para las APP: Un marco unificado para la valoración del proyecto (Etapa 2)
 Es importante brindar regulaciones fiscales para la evaluación de los proyectos 

APP con el mismo cuidado que se aplica a la implementación de los PIT. 

 Un ejemplo estandarizado para la valoración del proyecto es un marco 

unificado que puede estar compuesto de dos fases; (a) decisión para proceder  y (b) decisión de implementar.
 Un estudio preliminar de viabilidad podría llevarse a cabo para prepararse 

 (a) Decisión para proceder (estudio preliminar de viabilidad)

para la decisión de proceder, y luego prepararse completamente en una  etapa posterior. El estudio preliminar de viabilidad no solo evalúa si  proceder o no con la preparación completa del proyecto, sino que  también presiona al gobierno para que invierta en una preparación del  proyecto más detallada con anticipación.

 (b) Decisión de implementar (evaluación de la relación calidad/precio (en 

inglés, VFM))

 Si el proyecto propuesto parece ser viable, entonces una evaluación de la 

relación calidad/precio considerará las opciones de implementación ‐ PIT  o APP.  proyecto de lo que se conoce a menudo como comparador del sector  público con aquellos de los costos ajustados a los riesgos proyectados de  una alternativa APP para evaluar si los PIT podrían alcanzar una mejor  9 relación calidad/precio

 Básicamente, se comparan los costos gubernamentales y las entradas del 

El marco de diagnóstico GIP para las APP: Un marco unificado para la valoración del proyecto (Etapa 2,  continuación)

VFM(APP) < VFM(PSC)

VFM(APP) < VFM(PSC)

Nota: Nota: VFM = relación calidad/precio PSC = Comparador del sector público APP = Asociación del sector p úblico y privado

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El marco de diagnóstico GIP para las APP: Revisión independiente para la evaluación (Etapa 3)
 En el caso de las APP, el rol de las revisiones independientes entre pares 

pueden tener una importancia especial si se tiene en cuenta el rol de las  unidades APP dedicadas.
 Cuanto más independiente es la entidad evaluadora de un método o 

agencia de prestación particular, más imparcial será su juicio, lo que  favorece y facilita una sociedad óptima entre dos partes.
 ¿La unidad APP como un promotor PPP o como un vigilante? 
 Los dos roles de la unidad (como un promotor de APP o como evaluador 

independiente) en realidad podrían estar en conflicto entre ambos.
 Teniendo en cuenta estos riesgos y los posibles conflictos de interés, la 

recomendación clave es que haya una independencia estricta de los  intereses directos de las agencias y ministerios que efectúan el gasto.
 El sistema de revisión independiente se debe formalizar y/o supervisar por el 

Ministerio de Finanzas, y los examinadores son totalmente independientes y  no tienen interés directo en el resultado.

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El marco de diagnóstico GIP para las APP: Selección del proyecto y presupuesto para las APS (Etapa 4)
 Contabilidad APP:
 La ausencia de estándares de contabilidad claros y de operaciones relevantes limita 

la aplicación de los controles de gastos, por lo tanto los proyectos APP generalmente  eluden los topes de gastos y las reglas fiscales.
 Sin embargo, desarrollos recientes en la contabilidad internacional y los estándares de 

estadísticas, como el IFRS y los IPSAS, reducen cada vez más las oportunidades para  usar los APP para distorsionar las realidades fiscales.

 Presupuesto de las APP:
 El FMI (2006) y la OCDE (2012) tratan el principio de que la documentación de los 

presupuestos debe divulgar de manera transparente toda la información posible con  respecto a los costos (capital y costos recurrentes), pasivos explícitos, y pasivos  contingentes de las APP.
 Cuando los gobiernos brindan pagos adelantados a las APP, los pagos requeridos son 

similares a los de los PITS, y se pueden incorporar fácilmente a presupuestos anuales  y al marco de gastos a plazo medio. 

 Tope de salvaguardia de APP:
 Dadas las dificultades para decidir si se puede pagar un compromiso APP en 

particular, los límites o topes sobre los gastos APP agregados pueden ser una ayuda  para asegurar de que la exposición gubernamental total a las APP se mantenga dentro  12 de límites gestionables (por ejemplo: Brasil, Hungría, Corea, etc...)

El marco de diagnóstico GIP para las APP: El contrato APP (Una característica adicional)
 Es importante que exista una evaluación adicional del Contrato APP, que une 

el proceso de selección del proyecto (en las etapas 1‐4) con el proceso de  implementación del proyecto (en las etapas 5‐8), para asegurar una toma de  decisiones consistente.
 Revisar la calidad y la amplitud del Contrato, y comparar con las buenas 

prácticas internacionales.  
 El Contrato  establece la forma en la cual se prorratean los riesgos entre las 

partes del acuerdo. Afecta profundamente a toda la efectividad y eficiencia  del proyecto y determina los resultados.
 Aunque se puede discutir que la calidad del contrato en sí mismo es solo 

un reflejo del marco de trabajo en su totalidad, este puede, sin embargo,  apuntar específicamente a debilidades en ese marco, y en particular con  respecto al conocimiento y habilidades para la renegociación de los  funcionarios públicos y sus asesores.
 Los proyectos PIT también tienen contratos, principalmente contratos de 

construcción o ingeniería. Aunque estos sean importantes en sí mismos,  no abarcan una relación de trabajo entre las entidades públicas y  privadas por períodos de hasta 25 ó 30 años. 13

El marco de diagnóstico GIP para las APP: Implementación del proyecto APP (Etapa 5)
 Durante la implementación de un proyecto APP, los resultados VFM están 

supeditados a la gestión efectiva de los términos del contrato.
 Una gestión pobre con el socio del sector privado puede resultar en costos 

altos, recursos gastados, y rendimiento inadecuado.
 Es esencial que haya un proceso de licitación competitivo (que no es la única 

forma posible de selección) para asegurar un VFM y una asignación de riesgos  óptima entre los sectores público y privado.
 Es útil desarrollar y anunciar guías de implementación estandarizadas para 

decidir la estrategia de compra, gestionar los procesos de licitación y desarrollar  un acuerdo de proyecto modelo y cláusulas estándar.

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El marco de diagnóstico GIP para las APP: Ajuste del proyecto APP a través de la renegociación y refinanciación  (Etapa 6)
 A medida que los proyectos ingresan en la etapa de implementación, es esencial 

entender de manera clara el proceso de ajuste de proyecto APP, especialmente  en relación con los dos casos distintos de renegociación y refinanciación.
 Antes de hacer ajustes mayores, se requiere una reevaluación de la viabilidad 

económica y del VFM. Esto permitiría que le gobierno revise nuevamente el  impacto de los cambios en los contenidos del proyecto o el caso de negocio  como así también examinar la adecuación del ajuste.
 Renegociación: 
 La renegociación significa un ajuste o cambio en el acuerdo del proyecto 

entre dos o más partes en una APP.
 El VFM ex ante no debería verse afectado negativamente cuando se hagan 

renegociaciones. Cualquier proceso de renegociación debe llevarse a cabo  de manera transparente y de acuerdo con la ley. 
 Refinanciación: 
 De acuerdo con los términos de los acuerdos de proyectos APP,el gobierno 

esperaría que se compartan los beneficios de la refinanciación de manera  equitativa con la empresa del proyecto. 
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 Se debe disponer de reglas claras para gestionar la refinanciación

El marco de diagnóstico GIP para las APP: Operación y mantenimiento APP (Etapa 7)
 Por definición, una gran parte de la relación calidad/precio en las APP debe 

crearse a través de una gestión más eficiente de la prestación de servicios y  operación y mantenimiento de los activos.
 Para alcanzar la relación calidad/precio prevista al momento de firmar el 

acuerdo del proyecto, tanto el gobierno como el socio privado necesitan  asegurarse de que la asignación planeada de responsabilidades es clara y  de que los riesgos se comparten y equilibran de manera óptima. 
 Cada autoridad pública gestiona los proyectos siguiendo los protocolos 

estipulados en los acuerdos de los proyectos y reciben informes de progreso  de los proyectos. 
 Los chequeos de rendimiento se llevan a cabo según lo especificado en los 

requisitos de calidad de mantenimiento estándar. 
 El objetivo del chequeo de rendimiento es evaluar si los productos y 

resultados de la prestación de servicios concuerdan con el acuerdo del  proyecto y la especificación del resultado.
 Se pueden aplicar deducciones a los pagos de los gobiernos para los 

socios privados por rendimiento pobre con el objetivo de incentivar la  responsabilidad en el sector privado y motivar un rendimiento mejor de   16 las operaciones.

El marco de diagnóstico GIP para las APP: Finalización del proyecto APP y evaluación ex post (Etapa 8)
 La evaluación de los proyectos APP es extremadamente difícil debido al 

carácter escurridizo de los conceptos y al gran número de disciplinas  involucradas ‐ economía, contabilidad, ley, ciencias políticas, ingeniería, etc.
 En la práctica, es difícil probar que hay una mejor relación calidad/precio: 

Tradicional frente a las APP
 En teoría y con buenos deseos: Revisar si hay mejor VFM a través de una 

valoración del proyecto  En la práctica: dos caminos separado para la inversión  pública tradicional y las APP  Difícil de revisar y comparar.

 Una forma de evaluar las APP, sin embargo, es buscar la evidencia de 

costo/ahorro y ganancia/eficiencia así como también la evidencia de  contribuciones de las APP a la economía nacional:
 Desde un punto de vista del proyecto: Si hubo o no mejoras graduales, en 

comparación con casos de proyectos implementados convencionalmente, en la  eficiencia de los costos, tasas de peajes y tasas económicas de retorno.
 Desde un punto de vista más amplio: Contribución de las APP a la economía 

nacional, si hubo efectos en cadena para la economía nacional a través de  diferentes canales: crecimiento económico resultante del flujo de capital privado;  mayor bienestar social resultante de una prestación de servicios oportuna; y el  establecimiento temprano de beneficios sociales.
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Anexo: Una herramienta de evaluación del indicador GIP para las APP
GIP para las APP
Orientación estratégica y políticas 1 2 3 4 5 Evaluación del proyecto 6 7 8 9 Revisión independiente de la evaluación 10 Selección y presupuesto 11 12 El contrato APP 13 14 Implementación del proyecto 15 16 17 Ajuste del proyecto 18 19 Operación de instalaciones 20 21 Evaluación y revisión de finalización

Área del tema:
Selección de los proyectos en contraposición a las prioridades  de las políticas Efectividad del marco legal relevante Efectividad de los acuerdos institucionales relevantes Gestión / compromiso de los inversores Rol de los consultores  Reglas de valoración, orientación y práctica Comparador del sector público (PSC) Amplitud del proceso de valoración Agrupación de los proyectos Calidad y prácticas Riesgo fiscal Transparencia y tratamiento de responsabilidad Calidad y amplitud de los contratos basados en posiciones  estándar acordadas con anterioridad. Comparación de los términos contractuales clave con la buena  práctica internacional Prácticas de implementación Proceso de compra y prácticas en los proyectos APP Puntualidad de implementación Prácticas de ajuste, efectividad y eficiencia Refinanciación Prácticas de gestión de contrato Registros de activos

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¡Gracias!

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