Gestion des investissements publics pour les partenariats public‐privé : Un cadre de  diagnostic « PIM‐pour‐PPP »

Jay‐Hyung Kim  Banque mondiale, PRMPS Conférence d'hiver d'ICGFM, Washington DC Du 9 au 11 décembre 2013

Présentation
 Pourquoi le besoin d'un cadre unifié d'intégration de la PIM et du PPP ?  Avantages d'un cadre unifié  Défis pour disposer d'un cadre unifié dans la pratique  Comprendre les différences : Le contrat de PPP  Le cadre de diagnostic PIM‐pour‐PPP : Huit ainsi que les caractéristiques 

du contrat
 Étape 1 : L'orientation stratégique et la politique du PPP  Étape 2 : Un cadre unifié pour l'évaluation des projets  Étape 3 : L'examen indépendant de l'évaluation  Étape 4 : La sélection des projets et la budgétisation du PPP  Une caractéristique supplémentaire : Le contrat de PPP  Étape 5 : La mise en œuvre du projet de PPP  Étape 6 : L'ajustement du projet de PPP par la renégociation et le refinancement  Étape 7 : Le fonctionnement et le maintien du PPP  Étape 8 : L'achèvement du projet de PPP et l'évaluation ex post

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Pourquoi le besoin d'un cadre unifié d'intégration de la PIM et du PPP ?
 La plupart des pays ont géré des projets de partenariat public‐privé 

(PPP) séparément des projets traditionnellement mis en œuvre (TIP).
 Les PPP ont surtout été évalués, choisis, budgétés, et surveillés 

séparément des TIP.
 Cette disparité a miné la gestion appropriée des finances publiques 

et créé des risques budgétaires indus, causant des préoccupations  budgétaires par rapport à des formes appropriées de comptabilité,  de rapport, de budgétisation et d'autres processus.
 D'un point de vue budgétaire, une élément clé pour lancer des projets de 

PPP est de déterminer si un gouvernement peut maintenir le même niveau  d'efficacité budgétaire et la viabilité avec le PPP tout comme le TIP.
 Important d'établir le fait qu'il ne devrait pas y avoir une chose telle 

qu'un « projet PPP » de manière intrinsèque PPP est une forme de  mise en œuvre d'un projet d'investissement public.
 Un cadre unifié pour l'intégration à la fois du TIP et du PPP est nécessaire.
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Avantages d'un cadre unifié
 Permet d'assurer la cohérence de l'évaluation et de la prise de décision 
 Le choix entre un PPP et un TIP est souvent faussé par des facteurs autres 

que l'optimisation des ressources. La préférence politique pour ou contre  les PPP peut jouer un rôle dans les choix biaisés et influer sur les résultats.
 Un cadre unifié a le potentiel de réduire les décisions subjectives 

concernant la mise en œuvre des TIP par rapport à celle des PPP. 
 Permet d'appuyer le transfert optimal des risques 
 Si chaque projet, TIP ou PPP, est géré séparément, le concept de transfert 

optimal de l'un à l'autre peut ne pas être assuré.
 Permet d'éviter les risques budgétaires non gérés tout en améliorant la 

transparence
 Le cadre peut décourager la budgétisation parallèle en rapportant les coûts 

budgétaires futurs, connus et potentiels, des PPP dans le système  budgétaire traditionnel. 
 En renforçant les contrôles de procédure sur les engagements de PPP, le 

cadre permet d'améliorer la transparence globale du système de la GFP.
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Défis pour disposer d'un cadre unifié dans la pratique
 Les contraintes et les difficultés continuent de freiner l'application rapide de ce cadre 

unifié. 
 Il est donc important d'identifier les points communs et les différences entre le TIP 

et le PPP en passant par les étapes de la PIM qui correspondent aux huit  caractéristiques essentielles pour le PPP et pour discuter de points d'entrée pour  avancer vers un tel cadre unifié.
 Besoin de développer un outil de diagnostic de la PIM pour le PPP : « PIM‐pour‐PPP »
 Étape 1 : L'orientation stratégique et la politique du PPP  Étape 2 : Un cadre unifié pour l'évaluation des projets  Étape 3 : L'examen indépendant de l'évaluation  Étape 4 : La sélection des projets et la budgétisation du PPP  Étape 5 : La mise en œuvre du projet de PPP  Étape 6 : L'ajustement du projet de PPP par la renégociation et le refinancement  Étape 7 : Le fonctionnement et le maintien du PPP  Étape 8 : L'achèvement du projet de PPP et l'évaluation ex post 
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Comprendre les différences : Le contrat de PPP
 Les questions clés sur lesquelles le cadre PIM‐pour‐PPP devra se pencher sont 

celles qui différencient les deux formes de mise en œuvre. 
 Les PPP sont différents des TIP en ce qu'ils ont besoin d'attirer l'attention 

et les ressources des investisseurs privés, des prêteurs et des opérateurs  par le biais du contrat.
 Dans la mise en œuvre d'un PPP,le contrat « L'accord de projet » prend 

encore plus d'importance que dans la mise en œuvre d'un TIP puisqu'il  structure l'ensemble des relations entre l'entité gouvernementale  responsable et l'entité privée.
 Le contrat de PPP doit faire l'objet d'une attention particulière dans 

l'évaluation du cadre PIM‐pour‐PPP.
 Il existe une exception importante à la cohérence des « huit 

caractéristiques essentielles » du PIM : le contrat de PPP.
 Le contrat de PPP définira les moyens par lesquels les actifs sous‐tendant 

le contrat sont élaborés, développés, financés et exploités pour un grand  nombre d'années.
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Le cadre de diagnostic PIM‐pour‐PPP : Huit ainsi que les caractéristiques du contrat

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Orientation & Examen

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Évaluation formelle du projet

3
Examen

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5

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Projet

Sélection Mise en & de oeuvre budgétisation l’évaluationn de projet

Changements Prestation

dans le projet de services d’évaluation

Le contrat de PPP 

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Le cadre de diagnostic PIM‐pour‐PPP : L'orientation stratégique et la politique du PPP (Étape 1)
 Les PPP sont souvent choisis sans aucune orientation stratégique intégrée et 

coordination entre les méthodes de mise en œuvre du TIP et du PPP. Ils sont le  plus souvent gérés comme des projets ou des initiatives autonomes.
 Mettre en place un examen stratégique et une orientation en matière de 

planification pour les PPP potentiels devrait donc être le point de départ, car  cela offre les avantages fondamentaux suivants :
 En énumérant les arrangements juridiques et institutionnels de PPP, 

certains gouvernements peuvent plus directement signaler où et dans  quels secteurs les capitaux privés sont nécessaires pour faire bénéficier le  public.
 On pourrait faire valoir que ces restrictions limitent la nature flexible et 

innovante des PPP. Toutefois, un cadre juridique et réglementaire explicite  facilite le lancement de projets de PPP, il concède au secteur privé le droit  à l'initiation ou à la participation.
 Le gouvernement devrait également publier des lignes directrices sur les 

bonnes pratiques qui reflètent les différences importantes entre la gestion des  TIP et des PPP par les parties prenantes.
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Le cadre de diagnostic PIM‐pour‐PPP : Un cadre unifié pour l'évaluation des projets (Étape 2)
 Il est important de fournir la réglementation fiscale pour l'évaluation des 

projets de PPP avec le même soin apporté à la mise en œuvre des  TIP. 

 Un exemple normalisé pour l'évaluation du projet dans un cadre unifié pourrait 

être composé de deux phases : (a) la décision de procéder et (b) la décision de  mettre en œuvre.

 (A) La décision de procéder (étude préliminaire de faisabilité)
 Une étude préliminaire de faisabilité pourrait être menée pour préparer la 

décision de procéder et pour une préparation complète et dans un stade  ultérieur. L'étude préliminaire de faisabilité évalue non seulement  l'opportunité de passer à la préparation complète du projet, mais aussi  pousse le gouvernement à investir à l'avance dans la préparation plus  détaillée du projet.

 (B) La décision de mettre en œuvre (évaluation de l'optimisation des 

ressources [VFM] )

 Si le projet proposé semble être possible, une évaluation de la VFM   En fait, les coûts du gouvernement et les intrants du projet d'un 

étudierait alors les options de mise en œuvre du TIP par rapport au PPP. 

comparateur du secteur public souvent connus, sont comparés par rapport  à ceux des coûts prévus ajustés en fonction du risque d'un autre PPP pour  évaluer si le PPP pourrait parvenir à une meilleure VFM. 
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Le cadre de diagnostic PIM‐pour‐PPP : Un cadre unifié pour l'évaluation des projets (Étape 2 ‐ suite)
Initiation de projet

Décision de  procéder

Étude préliminaire de  faisabilité (y compris  analyse des coûts et  bénéfices)

Évaluation  de la VFM

Décision de  mettre en oeuvre
VFM(PPP) > VFM(PSC) VFM(PPP) < VFM(PSC)

Mettre en oeuvre par le biais  du mode de PPP

Mettre en oeuvre par le  biais du mode classique

Rejet

Remarque : Remarque : VFM = optimisation des ressources. PSC = comparateur du secteur public. PPP = partenariat public-privé.

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Le cadre de diagnostic PIM‐pour‐PPP : L'examen indépendant de l'évaluation (Étape 3)
 Dans le cas des PPP, le rôle des examens indépendants par les pairs peut être 

particulièrement important compte tenu du rôle des unités consacrées aux  PPP.
 Plus l'entité d'évaluation est indépendante d'une méthode ou d'un 

organe de prestation spécifique, plus son jugement est susceptible  d'être impartial, ce qui favorise et facilite un partenariat optimal entre  les deux parties.
 L'unité de PPP comme promoteur de PPP ou contrôleur ?
 Les deux rôles de l'unité, comme un promoteur de PPP ou évaluateur 

indépendant, peuvent effectivement être en conflit l'un avec l'autre.
 À la lumière de ces risques et des possibles conflits d'intérêt, la 

principale recommandation est qu'il y ait une stricte indépendance des  intérêts directs des ministères et organismes engageant des dépenses.
 Le système de contrôle indépendant devrait être officialisé et/ou supervisé 

par le ministère des Finances, et les examinateurs doivent  être totalement  indépendants et n'avoir aucun intérêt direct dans le résultat.
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Le cadre de diagnostic PIM‐pour‐PPP : La sélection des projets et la budgétisation du PPP (Étape 4)
 Comptabiliser les PPP :
 L'absence de normes comptables claires et pertinentes sur le plan opérationnel limite 

l'application des contrôles de dépenses, et donc les projets de PPP contournent souvent les  plafonds de dépenses et les règles budgétaires.
 Cependant, les récents développements en matière de normes statitstiques et de 

comptabilité internationales telles que les normes IFRS et des normes IPSAS, réduisent de  plus en plus les possibilités d'utiliser les PPP pour déformer les réalités financières.

 Budgétisation des PPP :
 Le FMI (2006) et l'OCDE (2012) soulèvent le principe selon lequel les documents budgétaires 

doivent divulguer de manière transparente toutes les informations possibles sur les coûts  (d'investissement et récurrents), les passifs explicites et passifs éventuels des PPP.
 Lorsque les gouvernements fournissent des paiements initiaux aux PPP, les paiements requis 

sont similaires à ceux des TIP, et ils peuvent être intégrés assez facilement dans les budgets  annuels et le cadre de dépenses à moyen terme. 

 Sauvegarder le plafond pour les PPP :
 Compte tenu des difficultés à décider si un engagement particulier de PPP est abordable, les 

limites ou les plafonds de dépenses globales pour les PPP peuvent être un moyen utile de  veiller à ce que l'exposition totale du gouvernement aux PPP demeure dans des limites  gérables (par exemple : Brésil, Hongrie, Corée, etc.)
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Le cadre de diagnostic PIM‐pour‐PPP : Le contrat de PPP (Une caractéristique supplémentaire)
 Une évaluation supplémentaire du contrat de PPP, qui relie le processus de sélection 

des projets (dans les étapes 1 à 4) au processus de mise en œuvre du projet (dans les  étapes 5 à 8), est importante pour assurer une prise de décision cohérente.
 Vérifier la qualité et l'exhaustivité du contrat, et comparer avec les bonnes 

pratiques internationales.  
 Le contrat  définit la manière dont les risques sont répartis entre les parties à l'accord. 

Il affecte profondément l'ensemble de l'efficacité et de l'efficience du projet et  détermine les résultats.
 Même si l’on pourrait faire valoir que la qualité du contrat même n'est que le 

reflet du cadre général, on peut néanmoins souligner spécifiquement les  faiblesses qui existent dans ce cadre et en particulier dans les connaissances et  compétences de négociation des fonctionnaires et de leurs conseillers.
 Les projets de TIP ont également des contrats, principalement des contrats de 

construction ou d'ingénierie. Bien que ces questions en elles‐mêmes soient  importantes, elles ne comprennent pas une relation de travail entre les entités du  secteur public et du secteur privé pour des périodes allant jusqu'à 25 ou 30 ans.
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Le cadre de diagnostic PIM‐pour‐PPP : La mise en œuvre du projet de PPP (Étape 5)
 Au cours de la mise en œuvre d'un projet de PPP, les résultats de la VFM 

dépendent d'une gestion efficace des termes du contrat.
 La mauvaise gestion des contrats avec le partenaire privé peut entraîner des 

coûts plus élevés, le gaspillage des ressources, et une diminution des  performances.
 Un processus d'appel d'offres (bien que n'étant pas la seule méthode possible 

de sélection) est essentiel pour assurer la VFM et la répartition optimale du  risque entre le secteur public et le secteur privé.
 Il est utile de développer et d'annoncer les lignes directrices de mise en œuvre 

pour déterminer la stratégie d'approvisionnement, la gestion des processus  d'appel d'offres, le développement d'un accord de projet type et de clauses  types.

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Le cadre de diagnostic PIM‐pour‐PPP : L'ajustement du projet de PPP par la renégociation et le refinancement (Étape 6)
 Comme les projets entrent dans la phase de mise en œuvre, il est essentiel de bien 

comprendre le processus d'ajustement des projets de PPP, en particulier en ce qui concerne  les deux cas distincts de renégociation et de refinancement.
 Avant des ajustements majeurs, la réévaluation de la viabilité économique et de la VFM est 

demandée ; cela permet au gouvernement de revérifier l'impact des changements dans le  contenu du projet ou le plan d'activité ainsi que d'examiner l'adéquation de l'ajustement.
 Renégociation : 
 La renégociation signifie un ajustement ou un changement dans l'accord de projet entre 

deux ou plusieurs parties à un PPP.
 Une VFM ex ante ne devrait pas être affectée à chaque fois qu'une renégociation est 

faite. Tout processus de renégociation doit être fait de manière transparente et soumis à  la loi. 
 Refinancement :
 Selon les termes des accords de projet du PPP, le gouvernement peut s'attendre à 

partager les avantages de refinancement de manière équitable avec la société de projet. 
 Il devrait y avoir des règles claires en place pour la gestion des refinancements.
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Le cadre de diagnostic PIM‐pour‐PPP : Le fonctionnement et le maintien du PPP (Étape 7)
 Par définition, une grande partie de l'optimisation des ressources dans les PPP doit 

être créée par une gestion plus efficace de la prestation des services et le  fonctionnement et l'entretien des actifs.
 Pour atteindre l'optimisation des ressources prévue lors de la signature de 

l'accord de projet,  le gouvernement et le partenaire privé doivent s'assurer que  l'affectation prévue des responsabilités est claire et que les risques sont partagés  de manière optimale et équilibrée. 
 Chaque autorité publique gère des projets en suivant les protocoles prévus dans les 

accords de projet et en recevant des rapports d'avancement du projet. 
 Les contrôles de performance sont réalisés comme indiqué dans les normes de 

qualité d'entretien. 
 Le but du contrôle de la performance est d'évaluer si les produits et les résultats 

de la prestation des services sont conformes à l'accord de projet et aux  spécifications de sortie.
 Les déductions peuvent être appliquées aux paiements du gouvernement versés 

aux partenaires privés ayant réalisé une mauvaise performance afin de  promouvoir la responsabilisation du secteur privé et inciter une meilleure  performance opérationnelle. 16

Le cadre de diagnostic PIM‐pour‐PPP : L'achèvement du projet de PPP et l'évaluation ex post (Étape 8)
 L'évaluation des projets de PPP est extrêmement difficile en raison à la fois du 

caractère instable du concept et du grand nombre de disciplines concernées ‐ économie, comptabilité, droit, science politique, ingénierie, et ainsi de suite.
 Difficile en pratique de prouver une meilleure optimisation des ressources : 

Traditionnel contre PPP
 En théorie et vœux pieux : vérifier une meilleure VFM par l'évaluation du projet Dans 

la pratique : deux pistes distinctes pour l'investissement public traditionnel et les PPP  Difficile à vérifier et comparer.

 Toutefois, une façon d'évaluer les PPP est de garder des preuves de réduction 

des coûts et de gain d'efficacité ainsi que des preuves de la contribution des PPP  à l'économie nationale :
 D'un point de vue du projet : si des améliorations progressives, par rapport aux cas de 

projets mis en œuvre de façon classique, ont été réalisées dans l'efficacité des coûts,  les taux de péage, et les taux de rentabilité économique.
 D'un point de vue plus large : La contribution des PPP à l'économie nationale, s'ils ont 

des répercussions sur l'économie nationale à travers plusieurs canaux : la croissance  économique résultant de l'afflux de capitaux privés ; un renforcement de la protection  sociale résultant de la prestation en temps opportun des services sociaux, et la  réalisation rapide des prestations sociales.
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Annexe : Un outil d'évaluation d'indicateur du cadre PIM‐pour‐PPP 
PIM‐pourr‐PPP Orientation stratégique et politique 1 2 3 4 5 Évaluation du projet 6 7 8 9 Examen indépendant de l'évaluation 10 Sélection et budgétisation 11 12 Le contrat de PPP 13 14 Mise en œuvre du projet  15 16 17 Ajustement du projet 18 19 Exploitation des installations 20 21 Examen et évaluation de la phase d'achèvement 22 Matière Examen des projets par rapport aux priorités de la politique Efficacité du cadre juridique pertinent Efficacité des arrangements institutionnels pertinents Gestion/engagement des parties prenantes Rôle des conseillers  Règles d'évaluation, orientation et pratique Comparateur du secteur public (PSC) Intégralité du processus d'évaluation Regroupement des projets Qualité et pratiques Risque financier Transparence et traitement de la comptabilité Qualité et exhaustivité des contrats sur la base de positions  préétablies Comparaison des principales clauses contractuelles avec les  bonnes pratiques internationales Pratiques de mise en œuvre Processus d'approvisionnement et les pratiques dans les projets de  PPP Rapidité de la mise en œuvre Pratiques d'ajustement, efficacité et efficience Refinancement  Pratiques de gestion de contrats Registres d'actifs Évaluation ex‐post

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Merci !

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