You are on page 1of 16

7- Conclusiones El presente informe ha tenido como objeto evaluar la asignacin de los fondos pblicos nacionales transferidos o abonados en forma

directa o a travs de otras jurisdicciones (provinciales o municipales) a la Fundacin Madres de Plaza de Mayo, con el propsito de destinarlos al Programa Misin Sueos Compartidos, para la construccin de viviendas, obras pblicas de inters social, infraestructura y equipamiento, adquisicin de muebles y todo otro objeto del programa mencionado en el que la citada Fundacin tuvo participacin por s, por terceros o asociada a terceros. A tal fin se efectuaron verificaciones desde tres perspectivas de anlisis: legal, tcnica y de gestin sobre una muestra de obras que abarc: el 71,43% de las jurisdicciones donde se ejecutaron obras del Programa Misin Sueos Compartidos; el 57,89% del total de viviendas convenidas, el 63,51% de los fondos convenidos para la construccin de viviendas nuevas y mejoramientos de viviendas preexistentes y el 70,66% de los fondos efectivamente transferidos por el Gobierno Nacional a las diferentes jurisdicciones destinados a financiar la ejecucin de las obras. La muestra fue compuesta por las siguientes obras: Municipio de Ezeiza (Provincia de Buenos Aires): 84 Viviendas. Provincia del Chaco: La Rubita (Relocalizacin de 500 viviendas); Santa Sylvina 86 viviendas y Presidencia Roque Senz Pea 148 viviendas. Ciudad Autnoma de Buenos Aires Villa 15: 96 viviendas nuevas y mejoras y Castaares (ex - Villa Cartn): 780 viviendas. Municipio de Tigre (Provincia de Buenos Aires): 288 viviendas. Municipio de Rosario (Provincia de Santa Fe) Barrio Travesa: 256 viviendas. Provincia de Santiago del Estero Villa del Carmen: 68 viviendas; Barrio Don Bosco (1 y 2 Etapa): 232 y 144 viviendas, respectivamente.

195

La forma en que se implement el financiamiento desde el Gobierno Nacional de las obras auditadas permite reconocer tres instancias actoras principales: La Unidad Ejecutora Nacional como financiadora, la Fundacin Madres de Plaza de Mayo (FMDPM) como contratista y la Unidad Ejecutora Local en carcter de comitente o como colaboradora, segn el caso169. Desde la perspectiva legal, se analizaron las competencias de las Subsecretaras de Desarrollo Urbano y Vivienda (SSDUV) y Obras Pblicas (SSOP) que actuaron en carcter de Unidades Ejecutoras Nacionales (UEN) y los aspectos regulados por los documentos contractuales suscriptos por las partes (Convenios de financiacin y Contratos de Obra Pblica). Respecto de las Unidades Ejecutoras Nacionales (UEN), resulta posible distinguir dos etapas en la gestin de las obras convenidas, en funcin de la Subsecretara que actu como UEN: Por decisin de la Secretara de Obras Pblicas (SOP), que determin la conveniencia del cambio, a partir del ao 2009 la Subsecretara de Obras Pblicas (SSOP), reemplaz a la Subsecretara de Desarrollo Urbano y Vivienda (SSDUV) como Unidad Ejecutora Nacional. No existi un acto administrativo que abarcase integralmente a la operatoria, sino que este traspaso se plasm obra por obra, para lo cual se firmaron las respectivas Actas Acuerdo entre las autoridades Nacionales y la Local, salvo en el caso de las obras desarrolladas en la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, donde slo las firmaron las autoridades nacionales. As, las tareas de instrumentacin y seguimiento de las acciones derivadas de los convenios suscriptos para financiar con fondos nacionales las obras de construccin de viviendas del Programa Misin Sueos Compartidos dejaron de ser ejercidas por el organismo reconocido como autoridad nacional competente en materia habitacional (Decreto 1.142/03 que defini la estructura del MINPLAN), pasando a ser desarrolladas por un rea que no estaba especializada en esa temtica, en el marco de un Programa Presupuestario (Programa 50- Formulacin, Programacin, Ejecucin y Control de Obra Pblica MINPLAN) que a la

169

En los primeros Convenios suscriptos tambin fue parte firmante una asociacin vecinal del barrio donde se emplaz la obra.

196

fecha de cierre de las tareas de campo de esta auditora no tena aprobado el Reglamento Particular referido a las acciones vinculadas con la transferencia de recursos pblicos a provincias, municipios y/u otros entes, ni contemplaba entre sus actividades la construccin de viviendas y que para los ejercicios presupuestarios 2009 y 2010 no se consignaron metas en la Decisin Administrativa de Distribucin de Recursos. Adems, para el desempeo de las nuevas tareas asignadas no slo cre un grupo de trabajo ad hoc sino que se asign a si misma facultades similares a las que el Decreto 1.142/2003 defini como propias de la SSDUV. El equipo de auditora no pudo tener a la vista documentacin alguna en la que se consignaran las razones que respaldaran la conveniencia alegada.

En relacin al rol desempeado por las Unidades Ejecutoras Locales (UEL), a diferencia de las otras jurisdicciones, en la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, las entidades que actuaron por la autoridad local el IVC no actu en carcter de comitentes sino como colaborador, circunscribindose su accionar al control y medicin del avance de obra. A esas tareas tambin sum su participacin en el proceso de asignacin de viviendas.

En cuanto a la falta de aprobacin del Reglamento Particular del Programa 50, la demora superaba los cuatro aos, de modo que la SSOP persista en el incumplimiento del Art. 2 de la Res. 268/07 y su modificatoria Res. 267/08, que ya haba sido observado en el Informe de Auditora sobre Transferencias de Fondos Nacionales a Municipios en el marco del Programa 50 aprobado por Res. 46/2010 - AGN.

Otro aspecto analizado fue el modo de contratacin de la empresa constructora. En torno a este aspecto, corresponde resaltar que la existencia de un rgimen especfico de obras pblicas conlleva la obligacin de la autoridad estatal de someterse a sus disposiciones, careciendo desde el punto de vista jurdico, de la opcin de apartarse del marco legal, invocando o no razones especiales, salvo que existan circunstancias excepcionales. En la ejecucin de los convenios examinados se ha obviado, en la seleccin del contratista, el procedimiento de la licitacin pblica asignndole a la Fundacin Madres de Plaza de Mayo tal carcter.
197

Conjuntamente a este apartamiento del marco regulatorio vigente

se produjo el

traspaso de las acciones y obligaciones asumidas por el Gobierno Nacional desde la Subsecretara de Desarrollo Urbano y Vivienda a la SSOP en el marco de los fondos transferidos para financiar las obras desarrolladas por la Fundacin Madres de Plaza de Mayo. Ese cambio de Unidad Ejecutora se vio reflejado en las caractersticas de los convenios de financiacin suscriptos. En efecto, mientras que la SSDUV actu como UEN, la contratacin directa de la Fundacin ya apareca configurada en los Convenios Particulares de Financiacin. Esos documentos eran suscriptos por la propia SSDUV, la Fundacin, la Unidad Ejecutora Local y una asociacin vecinal (vinculada a la villa o asentamiento que se procuraba urbanizar) que solicitaba que la Fundacin fuera contratada como constructora. Cuando el rol de UEN pas a ser desempeado por la SSOP, la Fundacin y la asociacin vecinal, dejaron de ser parte firmante de los convenios de financiacin, pero la modalidad de contratacin directa de la Fundacin se mantuvo. En el caso especfico de la obra CABA Castaares, en la que la SSDUV (y posteriormente la SSOP) actuaron como comitentes, tambin se repiti la contratacin directa como metodologa empleada para la contratacin de la obra. Asimismo, en el Convenio Particular de Financiacin de esta obra el equipo de auditora detect que la autenticidad de firma de representantes de la Asociacin Vecinal consignada en ese documento pblico fue cuestionada por los mismos. Por esta razn, se abri un expediente judicial que a la fecha de cierre de este Informe de Auditora tramitaba en el Juzgado Nacional en lo Criminal y Correccional Federal N5 Secretara N 9. En todos los casos relevados, las contrataciones directas no fueron vlidamente sustentadas. La omisin de proceso licitatorio tiene el carcter de vicio de un elemento, encuadrable en el inciso b) del art. 14 de la Ley 19.549 de Procedimientos Administrativos, ya que se trata de una forma esencial omitida que atae a la preservacin del inters pblico afectando principios cardinales de las contrataciones financiadas con fondos pblicos, como son la libertad de concurrencia de oferentes, la publicidad y la transparencia.

198

Dicha norma indica que El acto administrativo es nulo, de nulidad absoluta e insanable en los siguientes casos: () b) Cuando fuere emitido mediando () falta de causa por no existir o ser falsos los hechos o el derecho invocados; o por violacin de la ley aplicable, de las formas esenciales o de la finalidad que inspir su dictado. Relacionado con la contratacin de la constructora, tambin fueron observadas otras deficiencias de diversa ndole: En el caso de las obras de CABA-Castaares y El Garrote Tigre, no fueron firmados los respectivos Contratos de Obra Pblica entre las Jurisdicciones y la FMDPM. Al margen de las consecuencias jurdicas que puedan aparejar la razn de su entidad, este hecho sumado a la contratacin directa de la contratista tambin observada en el presente Informe, adquiere relevancia en trminos del debido cumplimiento de los principios que rigen la contratacin de obra pblica. Adems, en la obra CABA Castaares se constat la existencia de una denuncia sobre falsificacin de documentos formulada por representantes de la Asociacin Civil que pone en riesgo de nulidad al Convenio Particular de Financiacin de esa obra por el cual el Gobierno Nacional comprometi fondos pblicos por un monto de $193.064.500,98 En cuanto a la obra CABA Villa 15, en un mismo Convenio la SSOP se comprometi a financiar costos de obras ya realizadas por un monto predeterminado sobre base incierta y nuevas obras, condicionando el financiamiento de las nuevas viviendas a la verificacin que hiciese la CBASSE.

En las obras de Ezeiza y Rosario, la secuencia seguida en la firma de los documentos contractuales, difiri de la prevista formalmente por la SOP, no constando en la documentacin relevada que la autoridad nacional haya adoptado medida alguna ante la falta de apego a los procedimientos reglados por parte de la SSOP. A su vez, en el Contrato de Obra Pblica suscripto entre la Municipalidad de Ezeiza y la Fundacin, aparece consignado el nmero de expediente, el contenido de clusulas y referencias al Convenio nico de Colaboracin y Transferencia que fuera suscripto entre el Municipio y la SSOP con posterioridad.

199

Entre los aspectos relevados por el equipo de auditora tambin se encontraba la verificacin de la situacin dominial del predio donde se emplaz cada obra. Al respecto se detect que las obras de los Barrios Travesa de Rosario y El Garrote de Tigre fueron construidas sin haberse resuelto previamente tal situacin: en el caso de la obra de Rosario, la autorizacin para la utilizacin del predio se produjo un ao despus del comienzo de las tareas en la obra, fecha en que de haberse cumplido los plazos de ejecucin, la misma debi estar finalizada. En el caso de la obra de El Garrote, a la fecha de la visita al Municipio, por parte del equipo de auditora (20/03/2012), no se haba perfeccionado la transferencia del inmueble, encontrndose an en proceso de compra. Otro aspecto analizado fue la desvinculacin de la Fundacin de la ejecucin de las obras en su carcter de constructora, la cual se desarroll de diferentes maneras: En los casos de los Municipios de Ezeiza y Tigre y de las Provincias de Chaco y Santiago del Estero la desvinculacin se plasm en Convenios de Reformulacin Contractual o de Rescisin de obra, segn el caso, continuando cada jurisdiccin realizndolas por administracin. En cambio, en los casos de la obra de CABA Castaares y de Rosario, adems de resolverse la situacin a partir de marzo del ao 2012 (8 meses despus que los otros casos) la obra fue cedida por la Fundacin a empresas privadas. El nico caso que -tras producirse la paralizacin de la obra, en el mes de Julio de 2011, y hasta el momento de la visita por parte del equipo de auditora, el 21/05/2012, se encontraba en situacin de indefinicin- era el de la obra de CABA Villa 15. El establecimiento impreciso de las responsabilidades de la SSOP y la Corporacin Buenos Aires Sur SE (CBASSE) que actu como Unidad Ejecutora Local en el caso de la obra de Villa 15, afect la transparencia de los procedimientos propios de la gestin de la obra, cuestin que impact en la definicin de la continuidad de la obra.

Otras deficiencias atinentes a la continuidad de las obras una vez que la Fundacin Madres de Plaza de Mayo dej de ejecutarlas y a los documentos suscriptos, fueron detectadas tambin en los casos de, Barrio Travesa- Rosario, El Garrote- Tigre y Ezeiza.

200

En el caso de la obra emplazada en el Barrio Travesa de Rosario tambin registr demoras en la decisin de su completamiento pero, a diferencia del caso de la obra de Villa 15 CABA, encontr solucin de continuidad mediante la cesin y transferencia del Contrato de Obra Pblica a la empresa PECAM SA. De este modo, prcticamente durante un ao, ambas obras quedaron expuestas al deterioro producto de la falta de terminacin, uso y mantenimiento, segn el caso, y al peligro siempre presente que se produzcan intrusiones en las viviendas. El equipo de auditora no tuvo a la vista documentacin alguna que evidenciara la aplicacin de sanciones a la Fundacin por el incumplimiento del Contrato de Obra o la ejecucin de las respectivas plizas de caucin, en el transcurso de ese perodo de incertidumbre. En el caso de la obra del Barrio El Garrote del Municipio de Tigre, si bien se formaliz la desvinculacin de la constructora, los documentos suscriptos liberaron a la Fundacin de la responsabilidad asumida como contratista de la obra, impidiendo garantizar obligaciones mnimas previstas para cualquier contratista de obra. As la FMDPM podra excusarse ante reclamos por eventuales inobservancias de aspectos regulados en el Convenio por el que se acord la ejecucin de la obra lo cual, en caso de ocurrir, significara un perjuicio para el Estado Nacional y el Municipio. En cuanto al Convenio de Reformulacin Contractual suscripto entre la Municipalidad de Ezeiza y la Fundacin, no se regularon aspectos vinculados al deslinde de responsabilidades por vicios redhibitorios y/o por fallas de materiales de obra, quedando la Municipalidad vinculada a los mismos en caso de presentarse dichas eventualidades. Al momento de la firma de dicho Convenio tampoco constaba la documentacin atinente a la toma de posesin de la obra, inventario, avalo y liquidacin de los trabajos y materiales, ni sobre el estado financiero de la obra. Concomitantemente con la ejecucin de los convenios que financiaron las obras, el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social suscribi un convenio con la FMDPM, que fue sucesivamente renovado, con el objeto de implementar acciones de fortalecimiento del empleo y la capacitacin laboral, que se materializ en el pago por parte del MTEYSS de una
201

ayuda econmica mensual no remunerativa de $600 a cada trabajador, en base a una nmina presentada por la Fundacin. Este pago se hallaba sujeto al cumplimiento por parte de la Fundacin de las obligaciones de seguridad social y previsionales de cada trabajador. Las constataciones realizadas por el equipo de auditora permitieron evidenciar que la Fundacin incurri en incumplimientos al omitir las obligaciones de pago de aportes y contribuciones de la Seguridad Social, lo cual podra configurar un ilcito penal. Conforme a lo informado a la AGN por la AFIP, al 21/10/2011 la deuda impaga ascenda a $110.689.735,98. Si a ello se suman los intereses resarcitorios al 28/02/2013170 y el monto de la Multa por el RG N1566 - Art. 8 inc. e) del 30% sobre el total omitido, el importe total adeudado por la Fundacin asciende a $ 237.121.264,91. Pese a esta irregularidad, ni las Unidades Ejecutoras Nacionales (SSDUV / SSOP), ni la Secretara de Empleo MTEYSS (que era el organismo que tena a cargo la implementacin, seguimiento y evaluacin de las acciones previstas en los Convenios suscriptos entre el MTEYSS y la Fundacin), ni las respectivas jurisdicciones (segn las obligaciones asumidas en cada caso), ejercieron las acciones contempladas en el ordenamiento jurdico de modo de lograr que la Fundacin corrigiera la situacin. A tal incumplimiento se sumaron las infracciones a la Ley 22.250 -que regula los depsitos al fondo de cese laboral que debe hacer el empleador- por las cuales el Instituto de Estadsticas y Registro de la Industria de la Construccin (IERIC) resolvi aplicar a la Fundacin una multa de $1.484.120,00 y a la Ley 24.557 de Riesgos del Trabajo al presentar incumplimientos en el pago de la cobertura correspondiente ante lo cual, finalmente, la Superintendencia de Riesgos de Trabajo (SRT) impuls el cobro judicial de la deuda que la Fundacin posea con el Fondo de Garanta administrado por la Superintendencia, que ascenda a $4.723.250,00. Estos incumplimientos por parte de la Fundacin resultan de particular relevancia teniendo en cuenta que uno de los objetivos del Programa Misin Sueos Compartidos, por los que el Gobierno Nacional decidi brindar financiamiento, era el de la inclusin social y que, como se seala en los fundamentos de la Circular N 1/2009- SSOP estas polticas de

170

El monto resultante de los intereses resarcitorios fueron estimados por AGN a partir de los datos aportados por la AFIP.

202

gestin deberan brindar a los trabajadores un empleo en condiciones totalmente legales (). Asimismo, como resultado de las verificaciones efectuadas por el equipo de auditora sobre las nminas de trabajadores que la Fundacin present a la Secretara de Empleo, se verific el incumplimiento de los criterios de seleccin de personas desocupadas y en igual proporcin de hombres y mujeres para trabajar en las obras, que la Fundacin acord aplicar en los Convenios suscriptos con el MTEYSS. Desde la perspectiva tcnica se practicaron verificaciones sobre aspectos referidos a las tres grandes etapas en que puede dividirse una obra de construccin: la etapa previa al inicio de la obra, la de su desarrollo y la del final de obra, encontrndose deficiencias de diferente magnitud en cada una de ellas. En todos los proyectos relevados, el sistema constructivo utilizado fue el Emmedue, que es un sistema adaptable a cualquier tipo de diseo, basado en la utilizacin de paneles interiores y exteriores portantes, compuestos por dos mallas de alambre de acero que encierran placas de poliestireno expandido sobre los que se proyecta el concreto de cemento manual o mecnicamente de unos 3 cm. de espesor. En primer lugar corresponde sealar que la calidad de las obras se encuadra en los parmetros exigidos por los Estndares Mnimos de Calidad para Viviendas de Inters Social. En cuanto a las deficiencias encontradas, a partir del anlisis de la documentacin suministrada por las autoridades nacionales y locales, en todas las obras se verific que las Unidades Ejecutoras Nacionales otorgaron la No Objecin Tcnica a las solicitudes de financiacin- que es una condicin necesaria para una correcta ejecucin y control de la obra-, sin que se hubiesen completado requisitos exigibles. Tampoco se obtuvo constancia respecto a la prctica de controles destinados a verificar el cumplimiento por parte de la Fundacin de las condiciones de seguridad e higiene en el trabajo. Por otra parte, las obras fueron construidas sin haberse completado los trmites municipales pertinentes.

203

En todos los casos el equipo de auditora no tuvo a la vista la existencia de los respectivos planes de trabajo ajustados a calendario y los presupuestos de obra carecen de apertura en los tems, lo cual dificulta el clculo de costos. Si bien el presupuesto detallado no es determinante en el sistema jurdico-econmico por Ajuste Alzado que se aplic, este constituye una herramienta til para identificar qu y cmo se comput y presupuest cada uno de esos tems y compararlos con precios reales de mercado facilitando una aplicacin eficiente de fondos. Partiendo de los datos disponibles, el equipo de auditora compar el costo puro del metro cuadrado de construccin de las viviendas del sistema Emmedue con los correspondientes a los utilizados en otros programas de construccin de viviendas gestionados por la Subsecretara de Desarrollo Urbano y Vivienda de la Nacin. Al respecto se concluy que en el 76,92% de las obras incluidas en la muestra el valor del metro cuadrado de las viviendas super el costo fijado por el Programa Techo Digno, ubicndose por debajo de los valores de este programa en los casos de CABA Villa 15, El Garrote Tigre y Villa del Carmen - Santiago del Estero. En cuanto al plazo de ejecucin de las obras que fuera convenido, el mismo fue cumplido en tres obras: Villa del Carmen, Santa Sylvina (70) y P.R. Senz Pea (220), resultando incumplido en el 76,92% de los casos. Teniendo en cuenta las condiciones ventajosas bajo las cuales se contrataron las obras, el equipo de auditora no ha encontrado justificativos vlidos a los constantes atrasos de obra y el ritmo lento de los trabajos registrados. Las demoras verificadas, conforme surge de la documentacin relevada, no dio origen a apercibimientos o sanciones por parte de la Unidad Ejecutora Local, en tanto que la autoridad nacional, pese a que tena conocimiento de la situacin a travs de las rendiciones de cuenta, no hizo uso de la facultad de realizar las tareas de supervisin de la obra, que no requeran de autorizacin, permiso o cualquier manifestacin de voluntad por parte del Gobierno Local, que se reserv en los respectivos Convenios suscriptos con el fin de financiarlas. Otro aspecto analizado desde la perspectiva tcnica fue si las viviendas se disearon en funcin de las caractersticas sociales y culturales de la poblacin al que est destinado el conjunto habitacional, detectndose que ello slo se verific en el caso de la obra de Rosario.
204

Por otra parte, la condicin de construir una determinada proporcin de viviendas para discapacitados, conforme a lo estipulado en el Convenio Marco del Programa Plurianual de Construccin de Viviendas, slo se cumpli en dos tercios de las obras relevadas.

Asimismo, se detectaron deficiencias especficas de diversa ndole siendo las ms relevantes las de obras emplazadas en CABA, Tigre, Rosario y Chaco: En la obra CABA Castaares el IVC convino con la SSDUV que asumira la responsabilidad de controlar y medir el avance de obra sin asegurarse de contar con las herramientas bsicas para desempear esa tarea, como lo es la documentacin tcnica de la obra, la cual, de acuerdo a lo indicado por las autoridades nacionales, tampoco se encontraba en poder de la Unidad Ejecutora Nacional, aspecto que fue reseado en las limitaciones al alcance. En la obra del Barrio El Garrote Tigre, las viviendas terminadas no pudieron ser entregadas por la falta de las obras los nexos de infraestructura, imprevisin que no slo impide dar solucin habitacional a los vecinos estando las viviendas terminadas, sino que adems, al no estar habitados, trae aparejado la posibilidad de la toma de las viviendas y el deterioro de las mismas. En la documentacin de la obra del Barrio Travesa de Rosario no constaba la memoria del clculo estructural, ni el predimensionado de la estructura, lo cual es condicionante para asegurar la correcta ejecucin y estabilidad posterior de la obra.

Asimismo, en la visita a la obra el equipo de auditora detect deficiencias en el escurrimiento pluvial en los patios comunes de las viviendas, lo cual conlleva a que el agua filtre por debajo de la platea resistente de hormign armado comprometiendo al resto de la construccin. Tambin se observaron filtraciones de agua dentro de las viviendas, deficiencias en los revoques que a futuro probablemente d lugar a fisuras y grietas de difcil resolucin y tendidos de instalaciones realizadas a destiempo que implic la rotura posterior de la panelera tanto de tabiques como de entrepiso. En cuanto a las obras relevadas en la Provincia del Chaco, en el relevamiento no se encontr constancia que se hayan contratado seguros de todo riesgo de construccin.

205

Respecto al mdulo de gestin, el relevamiento abarc el circuito completo de las transferencias desde la firma de los respectivos Convenios hasta el pago a la Fundacin por parte de las jurisdicciones, as como los aspectos asociados a la rendicin de cuentas por parte de la UEL a la UEN, al procedimiento de adjudicacin de las viviendas. La inaccin de las Unidades Ejecutoras Nacionales (SSDUV y SSOP) ante las demoras en la presentacin de las rendiciones de cuentas en las que incurrieron todas las jurisdicciones, con excepcin del Municipio de Rosario, es una debilidad cuya magnitud se incrementa dado que ni la SSDUV ni la SSOP hicieron uso de las facultades de realizar auditoras tcnicas y financieras que se reservaron en los respectivos Convenios destinados a financiar las obras que suscribieron. De haber actuado conforme a lo estipulado en el Reglamento General para la Rendicin de Cuentas, que forma parte de cada Convenio suscripto, la Unidad Ejecutora Nacional correspondiente, producido el incumplimiento, debi implementar una serie de acciones que abarcaban desde el dar aviso a la SOP hasta interrumpir y/o retener los fondos a transferir y exigir el reintegro de los montos no rendidos. El artculo 3 del mencionado Reglamento, seala que la rendicin de cuentas tendr por objeto demostrar el uso que se ha dado a los fondos recibidos de la NACION, el que deber coincidir con los fines determinados en el convenio o acuerdo firmado. En este sentido, en las obras de Relocalizacin de 500 viviendas del Chaco, Ezeiza y Don Bosco Etapa I y Villa del Carmen de Santiago del Estero se han detectado situaciones que ejemplifican la falta de un adecuado control sobre las rendiciones de cuentas por parte de la UEN. La falta de apego a los trminos convenidos y al marco normativo en el cual se encuadr la ejecucin de las obras por parte de las jurisdicciones y la ausencia de cuestionamientos por parte de las UEN tambin se evidenci en la inexistencia de constancia de la presentacin por parte de la FMDPM de la pliza de caucin en concepto de fondo de reparo en las distintas certificaciones, ni que la Jurisdiccin hubiese procedido en todos los casos a realizar las retenciones correspondientes en el 54,5% de los Convenios de obra relevados; en la realizacin de las transferencias utilizando criterios diferentes a los convenidos; en el modo deficiente en que fueron confeccionados los certificados de avance de
206

obra; en el emplazamiento de 76,92% de las obras relevadas en predios diferentes a los del barrio que se proyect urbanizar; y en la realizacin de pagos antes de lo prescripto en la obra de Tigre, o sin practicar las retenciones del SUSS, tal como se dio en las Provincias de Chaco y Santiago del Estero y en el Municipio de Rosario. Tambin ha sido observado el accionar por omisin de la SSOP ante las inconsistencias que presentaron los cierres financieros de las obras de Don Bosco Etapa I y II de Santiago del Estero, Ezeiza, Rosario y CABA Villa 15, que afectan la correcta aplicacin de los fondos transferidos por el Gobierno Nacional. Por otra parte, en las obras del barrio El Garrote de Tigre y de CABA Castaares se constat que pese a que ante el cambio de Unidad Ejecutora Nacional que se produjo en ambos casos, la gestin tendiente a la consecucin de los fines convenidos qued a cargo de la SSOP, los montos transferidos fueron imputados al mismo Programa Presupuestario original (el Programa 46- MINPLAN) y la SSDUV continu iniciando a los expedientes de pago, conservando la administracin de los recursos adjudicados para tal propsito, situacin que dificulta la correspondiente determinacin de los niveles de responsabilidad en el logro de los objetivos fijados de cada una de las Subsecretaras.

La aplicacin de los fondos por parte de la Fundacin a los fines para los cuales el Gobierno Nacional los transfiri, llev a relevar el flujo del dinero ingresado a las cuentas bancarias de dicha entidad abarcando dos fases: Las transferencias de fondos desde el Gobierno Nacional al Gobierno Provincial o Municipal (Fase I), por un lado, y las transferencias de fondos desde el Gobierno Provincial / Municipal a las cuentas bancarias de la Fundacin, en su carcter de empresa constructora (Fase II - Etapa 1), y el destino de los mismos (Fase II - Etapa 2). Para ello el equipo de auditora cont con la colaboracin de los Juzgados Nacionales en lo Criminal y Correccional Federal N 5 Secretara N 9 y N 8 - Secretara N 16, as como del Banco de la Nacin Argentina. El procesamiento de la informacin suministrada permiti determinar que el Gobierno Nacional transfiri fondos a las Provincias y Municipios (Fase I) y que las jurisdicciones abonaron a la Fundacin Madres de Plaza de Mayo los montos acordados (Fase II Etapa 1),
207

con las salvedades mencionadas en las observaciones incluidas en el tem 4.3 del presente Informe. En cuanto al destino que la Fundacin le dio a esos fondos (Fase II Etapa 2), se hall que la Fundacin efectu pagos a personas jurdicas cuya actividad, conforme surge de la consulta realizada a los registros de la AFIP, no se encuentra relacionada con la gestin de obra; a personas fsicas y jurdicas que estaban siendo investigadas en el marco de la causa 6522/2011 caratulada Schoklender Sergio y otros, s/Defraudacin contra la Administracin Pblica, encubrimiento art. 278 del Cdigo Penal, que tramitaba en el Juzgado Nacional en lo Criminal y Correccional Federal N 5 Secretara 9; as como otros pagos que por sus caractersticas ponen de manifiesto la probabilidad de existencia de irregularidades. Atento a la modalidad que el Gobierno Nacional implement para financiar el desarrollo de las obras del Programa Misin Sueos Compartidos, las rendiciones de cuentas remitidas por las jurisdicciones que tenan a su cargo el pago de los certificados de avance de obra a la constructora slo exigan como documento de respaldo de los pagos la correspondiente factura emitida por la Fundacin. Al respecto cabe aclarar que, si bien el Juzgado antes mencionado realiz un allanamiento a la Fundacin, la documentacin a la que tuvo acceso la Auditora General de la Nacin- en el marco de la colaboracin prestada por el mismono incluy los

comprobantes de los gastos en los que la FMDPM aplic los fondos pblicos que le fueron trasferidos. En relacin con lo expuesto, la OLACEFS171 ha sealado que La funcin de la rendicin de cuentas no debe reducirse a una mera fiscalizacin formal sino que debe verse como una manera de institucionalizar procesos de toma de decisiones ms transparentes y reflexivos que invariablemente se traducen en polticas y decisiones pblicas de mayor calidad.172 Finalmente, respecto de los procedimientos de adjudicacin, escritura, hipoteca y recupero de cuotas, del anlisis conjunto de las obras incluidas en la muestra de auditora
171 172

OLACEFS: Es la Organizacin Latinoamericana y del Caribe de Entidades Fiscalizadoras Superiores. XIX Asamblea General de la OLACEFS - Declaracin de Asuncin - tem 3: Principios sobre Rendicin de Cuentas.

208

surgieron una serie de deficiencias tales como la carencia de informacin actualizada y completa sobre los posibles destinatarios de las viviendas que contribuya a garantizar la transparencia en la adjudicacin de las mismas y la eficacia en la distribucin de los recursos. Tambin se detect la falta de una metodologa especfica acordada a nivel federal, respecto de los criterios y procedimientos a implementar para la adjudicacin de las viviendas construidas en el marco del Programa Misin Sueos Compartidos orientada al logro de los objetivos de cobertura que se haba propuesto. Adems, en las obras donde se produjo la entrega de viviendas, la tenencia precaria de las mismas es comn denominador ya sea, entre otras causas, por la falta de regularizacin dominial de los terrenos o de documentacin municipal registrada.

En suma, los Convenios relevados formaban parte de un proyecto destinado, segn las propias palabras pronunciadas por el Subsecretario de Obras Pblicas de la Nacin, a poblaciones altamente vulnerables o excluidas, () poblaciones excluidas de la exclusinpor as decirlo-, que no tienen grado de organizacin alguno173. La evaluacin de la asignacin de los fondos pblicos nacionales transferidos a las jurisdicciones para financiar las obras del Programa Misin Sueos Compartidos desde las perspectivas legal, tcnica y de gestin ha evidenciado la existencia de debilidades que no resultan atribuibles a falencias en el marco normativo sino al accionar de las Unidades Ejecutoras Nacionales y Locales que condicion la adecuada gestin de los recursos pblicos a fin de lograr con eficiencia, eficacia y economa el objetivo buscado. A modo de cierre se reproduce parte de los considerandos formulados por la XIX Asamblea General de la Organizacin Latinoamericana y del Caribe de Entidades Fiscalizadoras Superiores - OLACEFS en la Declaracin de Asuncin, anteriormente citada:

173

Versin taquigrfica de la reunin de la Comisin de Vivienda y Ordenamiento Urbano Cmara de Diputados, que cont con la asistencia de los titulares de la SSDUV y la SSOP de la Nacin, el 8/06/2011.

209

La presencia de mecanismos de rendicin de cuentas slidos y efectivos es crucial para generalizar confianza social y es uno de los ms importantes desafos de los estados modernos. Los mecanismos de rendicin de cuentas polticos y legales actan como una red de sealamientos que permiten corregir y mejorar polticas pblicas y prcticas institucionales, ya sea desplazando o sancionando a funcionarios que incurren en comportamientos reidos con la legalidad o estableciendo canales de comunicacin que permiten a los centros de toma de decisin tener una ms adecuada comprensin de las demandas y necesidades de la poblacin. La existencia de canales de rendicin de cuentas aceitados actan como mecanismos inmediatos de sealamiento que permiten a un gobierno corregir comportamientos o polticas sin tener que esperar a un veredicto electoral. As, la rendicin de cuentas es un proceso retrospectivo, pero tambin prospectivo, y se realiza sobre la base de criterios profesionales, financieros, de transparencia, austeridad y eficiencia, as como en torno a razones constitucionales, legales y morales.

8-Lugar y fecha: Buenos Aires, 05 de diciembre de 2013. 9-Firma Ver el informe completo

210