7- Conclusiones El presente informe ha tenido como objeto evaluar la asignación de los fondos públicos nacionales transferidos o abonados en forma

directa o a través de otras jurisdicciones (provinciales o municipales) a la Fundación Madres de Plaza de Mayo, con el propósito de destinarlos al Programa Misión Sueños Compartidos, para la construcción de viviendas, obras públicas de interés social, infraestructura y equipamiento, adquisición de muebles y todo otro objeto del programa mencionado en el que la citada Fundación tuvo participación por sí, por terceros o asociada a terceros. A tal fin se efectuaron verificaciones desde tres perspectivas de análisis: legal, técnica y de gestión sobre una muestra de obras que abarcó: el 71,43% de las jurisdicciones donde se ejecutaron obras del Programa Misión Sueños Compartidos; el 57,89% del total de viviendas convenidas, el 63,51% de los fondos convenidos para la construcción de viviendas nuevas y mejoramientos de viviendas preexistentes y el 70,66% de los fondos efectivamente transferidos por el Gobierno Nacional a las diferentes jurisdicciones destinados a financiar la ejecución de las obras. La muestra fue compuesta por las siguientes obras:  Municipio de Ezeiza (Provincia de Buenos Aires): 84 Viviendas.  Provincia del Chaco: La Rubita (Relocalización de 500 viviendas); Santa Sylvina – 86 viviendas y Presidencia Roque Sáenz Peña – 148 viviendas.  Ciudad Autónoma de Buenos Aires – Villa 15: 96 viviendas nuevas y mejoras y Castañares (ex - Villa Cartón): 780 viviendas.  Municipio de Tigre (Provincia de Buenos Aires): 288 viviendas.  Municipio de Rosario (Provincia de Santa Fe) – Barrio Travesía: 256 viviendas.  Provincia de Santiago del Estero – Villa del Carmen: 68 viviendas; Barrio Don Bosco (1° y 2° Etapa): 232 y 144 viviendas, respectivamente.

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La forma en que se implementó el financiamiento desde el Gobierno Nacional de las obras auditadas permite reconocer tres instancias actoras principales: La Unidad Ejecutora Nacional como financiadora, la Fundación Madres de Plaza de Mayo (FMDPM) como contratista y la Unidad Ejecutora Local en carácter de comitente o como colaboradora, según el caso169. Desde la perspectiva legal, se analizaron las competencias de las Subsecretarías de Desarrollo Urbano y Vivienda (SSDUV) y Obras Públicas (SSOP) que actuaron en carácter de Unidades Ejecutoras Nacionales (UEN) y los aspectos regulados por los documentos contractuales suscriptos por las partes (Convenios de financiación y Contratos de Obra Pública). Respecto de las Unidades Ejecutoras Nacionales (UEN), resulta posible distinguir dos etapas en la gestión de las obras convenidas, en función de la Subsecretaría que actuó como UEN: Por decisión de la Secretaría de Obras Públicas (SOP), que determinó la conveniencia del cambio, a partir del año 2009 la Subsecretaría de Obras Públicas (SSOP), reemplazó a la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda (SSDUV) como Unidad Ejecutora Nacional. No existió un acto administrativo que abarcase integralmente a la operatoria, sino que este traspaso se plasmó obra por obra, para lo cual se firmaron las respectivas Actas Acuerdo entre las autoridades Nacionales y la Local, salvo en el caso de las obras desarrolladas en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, donde sólo las firmaron las autoridades nacionales. Así, las tareas de instrumentación y seguimiento de las acciones derivadas de los convenios suscriptos para financiar con fondos nacionales las obras de construcción de viviendas del Programa Misión Sueños Compartidos dejaron de ser ejercidas por el organismo reconocido como autoridad nacional competente en materia habitacional (Decreto 1.142/03 que definió la estructura del MINPLAN), pasando a ser desarrolladas por un área que no estaba especializada en esa temática, en el marco de un Programa Presupuestario (Programa 50- Formulación, Programación, Ejecución y Control de Obra Pública– MINPLAN) que a la

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En los primeros Convenios suscriptos también fue parte firmante una asociación vecinal del barrio donde se emplazó la obra.

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fecha de cierre de las tareas de campo de esta auditoría no tenía aprobado el Reglamento Particular referido a las acciones vinculadas con la transferencia de recursos públicos a provincias, municipios y/u otros entes, ni contemplaba entre sus actividades la construcción de viviendas y que para los ejercicios presupuestarios 2009 y 2010 no se consignaron metas en la Decisión Administrativa de Distribución de Recursos. Además, para el desempeño de las nuevas tareas asignadas no sólo creó un grupo de trabajo ad hoc sino que se asignó a si misma facultades similares a las que el Decreto 1.142/2003 definió como propias de la SSDUV. El equipo de auditoría no pudo tener a la vista documentación alguna en la que se consignaran las razones que respaldaran la “conveniencia” alegada.

En relación al rol desempeñado por las Unidades Ejecutoras Locales (UEL), a diferencia de las otras jurisdicciones, en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, las entidades que actuaron por la autoridad local el IVC no actuó en carácter de comitentes sino como colaborador, circunscribiéndose su accionar al control y medición del avance de obra. A esas tareas también sumó su participación en el proceso de asignación de viviendas.

En cuanto a la falta de aprobación del Reglamento Particular del Programa 50, la demora superaba los cuatro años, de modo que la SSOP persistía en el incumplimiento del Art. 2 de la Res. 268/07 y su modificatoria Res. 267/08, que ya había sido observado en el Informe de Auditoría sobre “Transferencias de Fondos Nacionales a Municipios en el marco del Programa 50” aprobado por Res. 46/2010 - AGN.

Otro aspecto analizado fue el modo de contratación de la empresa constructora. En torno a este aspecto, corresponde resaltar que la existencia de un régimen específico de obras públicas conlleva la obligación de la autoridad estatal de someterse a sus disposiciones, careciendo desde el punto de vista jurídico, de la opción de apartarse del marco legal, invocando o no razones especiales, salvo que existan circunstancias excepcionales. En la ejecución de los convenios examinados se ha obviado, en la selección del contratista, el procedimiento de la licitación pública asignándole a la Fundación Madres de Plaza de Mayo tal carácter.
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Conjuntamente a este apartamiento del marco regulatorio vigente

se produjo el

traspaso de las acciones y obligaciones asumidas por el Gobierno Nacional desde la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda a la SSOP en el marco de los fondos transferidos para financiar las obras desarrolladas por la Fundación Madres de Plaza de Mayo. Ese cambio de Unidad Ejecutora se vio reflejado en las características de los convenios de financiación suscriptos. En efecto, mientras que la SSDUV actuó como UEN, la contratación directa de la Fundación ya aparecía configurada en los Convenios Particulares de Financiación. Esos documentos eran suscriptos por la propia SSDUV, la Fundación, la Unidad Ejecutora Local y una asociación vecinal (vinculada a la villa o asentamiento que se procuraba urbanizar) que solicitaba que la Fundación fuera contratada como constructora. Cuando el rol de UEN pasó a ser desempeñado por la SSOP, la Fundación y la asociación vecinal, dejaron de ser parte firmante de los convenios de financiación, pero la modalidad de contratación directa de la Fundación se mantuvo. En el caso específico de la obra CABA – Castañares, en la que la SSDUV (y posteriormente la SSOP) actuaron como comitentes, también se repitió la contratación directa como metodología empleada para la contratación de la obra. Asimismo, en el Convenio Particular de Financiación de esta obra el equipo de auditoría detectó que la autenticidad de firma de representantes de la Asociación Vecinal consignada en ese documento público fue cuestionada por los mismos. Por esta razón, se abrió un expediente judicial que a la fecha de cierre de este Informe de Auditoría tramitaba en el Juzgado Nacional en lo Criminal y Correccional Federal N°5 – Secretaría N° 9. En todos los casos relevados, las contrataciones directas no fueron válidamente sustentadas. La omisión de proceso licitatorio tiene el carácter de vicio de un elemento, encuadrable en el inciso b) del art. 14 de la Ley 19.549 de Procedimientos Administrativos, ya que se trata de una forma esencial omitida que atañe a la preservación del interés público afectando principios cardinales de las contrataciones financiadas con fondos públicos, como son la libertad de concurrencia de oferentes, la publicidad y la transparencia.

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Dicha norma indica que “El acto administrativo es nulo, de nulidad absoluta e insanable en los siguientes casos: (…) b) Cuando fuere emitido mediando (…) falta de causa por no existir o ser falsos los hechos o el derecho invocados; o por violación de la ley aplicable, de las formas esenciales o de la finalidad que inspiró su dictado”. Relacionado con la contratación de la constructora, también fueron observadas otras deficiencias de diversa índole: En el caso de las obras de CABA-Castañares y El Garrote – Tigre, no fueron firmados los respectivos Contratos de Obra Pública entre las Jurisdicciones y la FMDPM. Al margen de las consecuencias jurídicas que puedan aparejar la razón de su entidad, este hecho sumado a la contratación directa de la contratista también observada en el presente Informe, adquiere relevancia en términos del debido cumplimiento de los principios que rigen la contratación de obra pública. Además, en la obra CABA – Castañares se constató la existencia de una denuncia sobre falsificación de documentos formulada por representantes de la Asociación Civil que pone en riesgo de nulidad al Convenio Particular de Financiación de esa obra por el cual el Gobierno Nacional comprometió fondos públicos por un monto de $193.064.500,98 En cuanto a la obra CABA – Villa 15, en un mismo Convenio la SSOP se comprometió a financiar costos de obras ya realizadas por un monto predeterminado sobre base incierta y nuevas obras, condicionando el financiamiento de las nuevas viviendas a la verificación que hiciese la CBASSE.

En las obras de Ezeiza y Rosario, la secuencia seguida en la firma de los documentos contractuales, difirió de la prevista formalmente por la SOP, no constando en la documentación relevada que la autoridad nacional haya adoptado medida alguna ante la falta de apego a los procedimientos reglados por parte de la SSOP. A su vez, en el Contrato de Obra Pública suscripto entre la Municipalidad de Ezeiza y la Fundación, aparece consignado el número de expediente, el contenido de cláusulas y referencias al Convenio Único de Colaboración y Transferencia que fuera suscripto entre el Municipio y la SSOP con posterioridad.

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Entre los aspectos relevados por el equipo de auditoría también se encontraba la verificación de la situación dominial del predio donde se emplazó cada obra. Al respecto se detectó que las obras de los Barrios Travesía de Rosario y El Garrote de Tigre fueron construidas sin haberse resuelto previamente tal situación: en el caso de la obra de Rosario, la autorización para la utilización del predio se produjo un año después del comienzo de las tareas en la obra, fecha en que de haberse cumplido los plazos de ejecución, la misma debió estar finalizada. En el caso de la obra de El Garrote, a la fecha de la visita al Municipio, por parte del equipo de auditoría (20/03/2012), no se había perfeccionado la transferencia del inmueble, encontrándose aún en proceso de compra. Otro aspecto analizado fue la desvinculación de la Fundación de la ejecución de las obras en su carácter de constructora, la cual se desarrolló de diferentes maneras: En los casos de los Municipios de Ezeiza y Tigre y de las Provincias de Chaco y Santiago del Estero la desvinculación se plasmó en Convenios de Reformulación Contractual o de Rescisión de obra, según el caso, continuando cada jurisdicción realizándolas por administración. En cambio, en los casos de la obra de CABA – Castañares y de Rosario, además de resolverse la situación a partir de marzo del año 2012 (8 meses después que los otros casos) la obra fue cedida por la Fundación a empresas privadas. El único caso que -tras producirse la paralización de la obra, en el mes de Julio de 2011, y hasta el momento de la visita por parte del equipo de auditoría, el 21/05/2012, se encontraba en situación de indefinición- era el de la obra de CABA – Villa 15. El establecimiento impreciso de las responsabilidades de la SSOP y la Corporación Buenos Aires Sur SE (CBASSE) que actuó como Unidad Ejecutora Local en el caso de la obra de Villa 15, afectó la transparencia de los procedimientos propios de la gestión de la obra, cuestión que impactó en la definición de la continuidad de la obra.

Otras deficiencias atinentes a la continuidad de las obras una vez que la Fundación Madres de Plaza de Mayo dejó de ejecutarlas y a los documentos suscriptos, fueron detectadas también en los casos de, Barrio Travesía- Rosario, El Garrote- Tigre y Ezeiza.

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En el caso de la obra emplazada en el Barrio Travesía de Rosario también registró demoras en la decisión de su completamiento pero, a diferencia del caso de la obra de Villa 15 – CABA, encontró solución de continuidad mediante la cesión y transferencia del Contrato de Obra Pública a la empresa PECAM SA. De este modo, prácticamente durante un año, ambas obras quedaron expuestas al deterioro producto de la falta de terminación, uso y mantenimiento, según el caso, y al peligro siempre presente que se produzcan intrusiones en las viviendas. El equipo de auditoría no tuvo a la vista documentación alguna que evidenciara la aplicación de sanciones a la Fundación por el incumplimiento del Contrato de Obra o la ejecución de las respectivas pólizas de caución, en el transcurso de ese período de incertidumbre. En el caso de la obra del Barrio El Garrote del Municipio de Tigre, si bien se formalizó la desvinculación de la constructora, los documentos suscriptos liberaron a la Fundación de la responsabilidad asumida como contratista de la obra, impidiendo garantizar obligaciones mínimas previstas para cualquier contratista de obra. Así la FMDPM podría excusarse ante reclamos por eventuales inobservancias de aspectos regulados en el Convenio por el que se acordó la ejecución de la obra lo cual, en caso de ocurrir, significaría un perjuicio para el Estado Nacional y el Municipio. En cuanto al Convenio de Reformulación Contractual suscripto entre la Municipalidad de Ezeiza y la Fundación, no se regularon aspectos vinculados al deslinde de responsabilidades por vicios redhibitorios y/o por fallas de materiales de obra, quedando la Municipalidad vinculada a los mismos en caso de presentarse dichas eventualidades. Al momento de la firma de dicho Convenio tampoco constaba la documentación atinente a la toma de posesión de la obra, inventario, avalúo y liquidación de los trabajos y materiales, ni sobre el estado financiero de la obra. Concomitantemente con la ejecución de los convenios que financiaron las obras, el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social suscribió un convenio con la FMDPM, que fue sucesivamente renovado, con el objeto de implementar acciones de fortalecimiento del empleo y la capacitación laboral, que se materializó en el pago por parte del MTEYSS de una
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ayuda económica mensual no remunerativa de $600 a cada trabajador, en base a una nómina presentada por la Fundación. Este pago se hallaba sujeto al cumplimiento por parte de la Fundación de las obligaciones de seguridad social y previsionales de cada trabajador. Las constataciones realizadas por el equipo de auditoría permitieron evidenciar que la Fundación incurrió en incumplimientos al omitir las obligaciones de pago de aportes y contribuciones de la Seguridad Social, lo cual podría configurar un ilícito penal. Conforme a lo informado a la AGN por la AFIP, al 21/10/2011 la deuda impaga ascendía a $110.689.735,98. Si a ello se suman los intereses resarcitorios al 28/02/2013170 y el monto de la Multa por el RG N°1566 - Art. 8 inc. e) del 30% sobre el total omitido, el importe total adeudado por la Fundación asciende a $ 237.121.264,91. Pese a esta irregularidad, ni las Unidades Ejecutoras Nacionales (SSDUV / SSOP), ni la Secretaría de Empleo – MTEYSS (que era el organismo que tenía a cargo la implementación, seguimiento y evaluación de las acciones previstas en los Convenios suscriptos entre el MTEYSS y la Fundación), ni las respectivas jurisdicciones (según las obligaciones asumidas en cada caso), ejercieron las acciones contempladas en el ordenamiento jurídico de modo de lograr que la Fundación corrigiera la situación. A tal incumplimiento se sumaron las infracciones a la Ley 22.250 -que regula los depósitos al fondo de cese laboral que debe hacer el empleador- por las cuales el Instituto de Estadísticas y Registro de la Industria de la Construcción (IERIC) resolvió aplicar a la Fundación una multa de $1.484.120,00 y a la Ley 24.557 de Riesgos del Trabajo al presentar incumplimientos en el pago de la cobertura correspondiente ante lo cual, finalmente, la Superintendencia de Riesgos de Trabajo (SRT) impulsó el cobro judicial de la deuda que la Fundación poseía con el Fondo de Garantía administrado por la Superintendencia, que ascendía a $4.723.250,00. Estos incumplimientos por parte de la Fundación resultan de particular relevancia teniendo en cuenta que uno de los objetivos del Programa Misión Sueños Compartidos, por los que el Gobierno Nacional decidió brindar financiamiento, era el de la inclusión social y que, como se señala en los fundamentos de la Circular Nº 1/2009- SSOP “estas políticas de

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El monto resultante de los intereses resarcitorios fueron estimados por AGN a partir de los datos aportados por la AFIP.

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gestión deberían brindar a los trabajadores un empleo en condiciones totalmente legales (…)”. Asimismo, como resultado de las verificaciones efectuadas por el equipo de auditoría sobre las nóminas de trabajadores que la Fundación presentó a la Secretaría de Empleo, se verificó el incumplimiento de los criterios de selección de personas desocupadas y en igual proporción de hombres y mujeres para trabajar en las obras, que la Fundación acordó aplicar en los Convenios suscriptos con el MTEYSS. Desde la perspectiva técnica se practicaron verificaciones sobre aspectos referidos a las tres grandes etapas en que puede dividirse una obra de construcción: la etapa previa al inicio de la obra, la de su desarrollo y la del final de obra, encontrándose deficiencias de diferente magnitud en cada una de ellas. En todos los proyectos relevados, el sistema constructivo utilizado fue el Emmedue, que es un sistema adaptable a cualquier tipo de diseño, basado en la utilización de paneles interiores y exteriores portantes, compuestos por dos mallas de alambre de acero que encierran placas de poliestireno expandido sobre los que se proyecta el concreto de cemento manual o mecánicamente de unos 3 cm. de espesor. En primer lugar corresponde señalar que la calidad de las obras se encuadra en los parámetros exigidos por los Estándares Mínimos de Calidad para Viviendas de Interés Social. En cuanto a las deficiencias encontradas, a partir del análisis de la documentación suministrada por las autoridades nacionales y locales, en todas las obras se verificó que las Unidades Ejecutoras Nacionales otorgaron la No Objeción Técnica a las solicitudes de financiación- que es una condición necesaria para una correcta ejecución y control de la obra-, sin que se hubiesen completado requisitos exigibles. Tampoco se obtuvo constancia respecto a la práctica de controles destinados a verificar el cumplimiento por parte de la Fundación de las condiciones de seguridad e higiene en el trabajo. Por otra parte, las obras fueron construidas sin haberse completado los trámites municipales pertinentes.

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En todos los casos el equipo de auditoría no tuvo a la vista la existencia de los respectivos planes de trabajo ajustados a calendario y los presupuestos de obra carecen de apertura en los ítems, lo cual dificulta el cálculo de costos. Si bien el presupuesto detallado no es determinante en el sistema jurídico-económico por Ajuste Alzado que se aplicó, este constituye una herramienta útil para identificar qué y cómo se computó y presupuestó cada uno de esos ítems y compararlos con precios reales de mercado facilitando una aplicación eficiente de fondos. Partiendo de los datos disponibles, el equipo de auditoría comparó el costo puro del metro cuadrado de construcción de las viviendas del sistema Emmedue con los correspondientes a los utilizados en otros programas de construcción de viviendas gestionados por la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda de la Nación. Al respecto se concluyó que en el 76,92% de las obras incluidas en la muestra el valor del metro cuadrado de las viviendas superó el costo fijado por el Programa Techo Digno, ubicándose por debajo de los valores de este programa en los casos de CABA – Villa 15, El Garrote – Tigre y Villa del Carmen - Santiago del Estero. En cuanto al plazo de ejecución de las obras que fuera convenido, el mismo fue cumplido en tres obras: Villa del Carmen, Santa Sylvina (70) y P.R. Sáenz Peña (220), resultando incumplido en el 76,92% de los casos. Teniendo en cuenta las condiciones ventajosas bajo las cuales se contrataron las obras, el equipo de auditoría no ha encontrado justificativos válidos a los constantes atrasos de obra y el ritmo lento de los trabajos registrados. Las demoras verificadas, conforme surge de la documentación relevada, no dio origen a apercibimientos o sanciones por parte de la Unidad Ejecutora Local, en tanto que la autoridad nacional, pese a que tenía conocimiento de la situación a través de las rendiciones de cuenta, no hizo uso de la facultad de realizar las tareas de supervisión de la obra, que no requerían de autorización, permiso o cualquier manifestación de voluntad por parte del Gobierno Local, que se reservó en los respectivos Convenios suscriptos con el fin de financiarlas. Otro aspecto analizado desde la perspectiva técnica fue si las viviendas se diseñaron en función de las características sociales y culturales de la población al que está destinado el conjunto habitacional, detectándose que ello sólo se verificó en el caso de la obra de Rosario.
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Por otra parte, la condición de construir una determinada proporción de viviendas para discapacitados, conforme a lo estipulado en el Convenio Marco del Programa Plurianual de Construcción de Viviendas, sólo se cumplió en dos tercios de las obras relevadas.

Asimismo, se detectaron deficiencias específicas de diversa índole siendo las más relevantes las de obras emplazadas en CABA, Tigre, Rosario y Chaco: En la obra CABA – Castañares el IVC convino con la SSDUV que asumiría la responsabilidad de controlar y medir el avance de obra sin asegurarse de contar con las herramientas básicas para desempeñar esa tarea, como lo es la documentación técnica de la obra, la cual, de acuerdo a lo indicado por las autoridades nacionales, tampoco se encontraba en poder de la Unidad Ejecutora Nacional, aspecto que fue reseñado en las limitaciones al alcance. En la obra del Barrio El Garrote – Tigre, las viviendas terminadas no pudieron ser entregadas por la falta de las obras los nexos de infraestructura, imprevisión que no sólo impide dar solución habitacional a los vecinos estando las viviendas terminadas, sino que además, al no estar habitados, trae aparejado la posibilidad de la toma de las viviendas y el deterioro de las mismas. En la documentación de la obra del Barrio Travesía de Rosario no constaba la memoria del cálculo estructural, ni el predimensionado de la estructura, lo cual es condicionante para asegurar la correcta ejecución y estabilidad posterior de la obra.

Asimismo, en la visita a la obra el equipo de auditoría detectó deficiencias en el escurrimiento pluvial en los patios comunes de las viviendas, lo cual conlleva a que el agua filtre por debajo de la platea resistente de hormigón armado comprometiendo al resto de la construcción. También se observaron filtraciones de agua dentro de las viviendas, deficiencias en los revoques que a futuro probablemente dé lugar a fisuras y grietas de difícil resolución y tendidos de instalaciones realizadas a destiempo que implicó la rotura posterior de la panelería tanto de tabiques como de entrepiso. En cuanto a las obras relevadas en la Provincia del Chaco, en el relevamiento no se encontró constancia que se hayan contratado seguros de todo riesgo de construcción.

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Respecto al módulo de gestión, el relevamiento abarcó el circuito completo de las transferencias desde la firma de los respectivos Convenios hasta el pago a la Fundación por parte de las jurisdicciones, así como los aspectos asociados a la rendición de cuentas por parte de la UEL a la UEN, al procedimiento de adjudicación de las viviendas. La inacción de las Unidades Ejecutoras Nacionales (SSDUV y SSOP) ante las demoras en la presentación de las rendiciones de cuentas en las que incurrieron todas las jurisdicciones, con excepción del Municipio de Rosario, es una debilidad cuya magnitud se incrementa dado que ni la SSDUV ni la SSOP hicieron uso de las facultades de realizar auditorías técnicas y financieras que se reservaron en los respectivos Convenios destinados a financiar las obras que suscribieron. De haber actuado conforme a lo estipulado en el Reglamento General para la Rendición de Cuentas, que forma parte de cada Convenio suscripto, la Unidad Ejecutora Nacional correspondiente, producido el incumplimiento, debió implementar una serie de acciones que abarcaban desde el dar aviso a la SOP hasta interrumpir y/o retener los fondos a transferir y exigir el reintegro de los montos no rendidos. El artículo 3 del mencionado Reglamento, señala que la rendición de cuentas “tendrá por objeto demostrar el uso que se ha dado a los fondos recibidos de la NACION, el que deberá coincidir con los fines determinados en el convenio o acuerdo firmado”. En este sentido, en las obras de Relocalización de 500 viviendas del Chaco, Ezeiza y Don Bosco Etapa I y Villa del Carmen de Santiago del Estero se han detectado situaciones que ejemplifican la falta de un adecuado control sobre las rendiciones de cuentas por parte de la UEN. La falta de apego a los términos convenidos y al marco normativo en el cual se encuadró la ejecución de las obras por parte de las jurisdicciones y la ausencia de cuestionamientos por parte de las UEN también se evidenció en la inexistencia de constancia de la presentación por parte de la FMDPM de la póliza de caución en concepto de fondo de reparo en las distintas certificaciones, ni que la Jurisdicción hubiese procedido en todos los casos a realizar las retenciones correspondientes en el 54,5% de los Convenios de obra relevados; en la realización de las transferencias utilizando criterios diferentes a los convenidos; en el modo deficiente en que fueron confeccionados los certificados de avance de
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obra; en el emplazamiento de 76,92% de las obras relevadas en predios diferentes a los del barrio que se proyectó urbanizar; y en la realización de pagos antes de lo prescripto en la obra de Tigre, o sin practicar las retenciones del SUSS, tal como se dio en las Provincias de Chaco y Santiago del Estero y en el Municipio de Rosario. También ha sido observado el accionar por omisión de la SSOP ante las inconsistencias que presentaron los cierres financieros de las obras de Don Bosco Etapa I y II de Santiago del Estero, Ezeiza, Rosario y CABA – Villa 15, que afectan la correcta aplicación de los fondos transferidos por el Gobierno Nacional. Por otra parte, en las obras del barrio El Garrote de Tigre y de CABA – Castañares se constató que pese a que ante el cambio de Unidad Ejecutora Nacional que se produjo en ambos casos, la gestión tendiente a la consecución de los fines convenidos quedó a cargo de la SSOP, los montos transferidos fueron imputados al mismo Programa Presupuestario original (el Programa 46- MINPLAN) y la SSDUV continuó iniciando a los expedientes de pago, conservando la administración de los recursos adjudicados para tal propósito, situación que dificulta la correspondiente determinación de los niveles de responsabilidad en el logro de los objetivos fijados de cada una de las Subsecretarías.

La aplicación de los fondos por parte de la Fundación a los fines para los cuales el Gobierno Nacional los transfirió, llevó a relevar el flujo del dinero ingresado a las cuentas bancarias de dicha entidad abarcando dos fases: Las transferencias de fondos desde el Gobierno Nacional al Gobierno Provincial o Municipal (Fase I), por un lado, y las transferencias de fondos desde el Gobierno Provincial / Municipal a las cuentas bancarias de la Fundación, en su carácter de empresa constructora (Fase II - Etapa 1), y el destino de los mismos (Fase II - Etapa 2). Para ello el equipo de auditoría contó con la colaboración de los Juzgados Nacionales en lo Criminal y Correccional Federal Nº 5 – Secretaría Nº 9 y Nº 8 - Secretaría Nº 16, así como del Banco de la Nación Argentina. El procesamiento de la información suministrada permitió determinar que el Gobierno Nacional transfirió fondos a las Provincias y Municipios (Fase I) y que las jurisdicciones abonaron a la Fundación Madres de Plaza de Mayo los montos acordados (Fase II Etapa 1),
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con las salvedades mencionadas en las observaciones incluidas en el ítem 4.3 del presente Informe. En cuanto al destino que la Fundación le dio a esos fondos (Fase II Etapa 2), se halló que la Fundación efectuó pagos a personas jurídicas cuya actividad, conforme surge de la consulta realizada a los registros de la AFIP, no se encuentra relacionada con la gestión de obra; a personas físicas y jurídicas que estaban siendo investigadas en el marco de la causa 6522/2011 caratulada “Schoklender Sergio y otros, s/Defraudación contra la Administración Pública, encubrimiento art. 278 del Código Penal”, que tramitaba en el Juzgado Nacional en lo Criminal y Correccional Federal N° 5 Secretaría 9; así como otros pagos que por sus características ponen de manifiesto la probabilidad de existencia de irregularidades. Atento a la modalidad que el Gobierno Nacional implementó para financiar el desarrollo de las obras del Programa Misión Sueños Compartidos, las rendiciones de cuentas remitidas por las jurisdicciones que tenían a su cargo el pago de los certificados de avance de obra a la constructora sólo exigían como documento de respaldo de los pagos la correspondiente factura emitida por la Fundación. Al respecto cabe aclarar que, si bien el Juzgado antes mencionado realizó un allanamiento a la Fundación, la documentación a la que tuvo acceso la Auditoría General de la Nación- en el marco de la colaboración prestada por el mismono incluyó los

comprobantes de los gastos en los que la FMDPM aplicó los fondos públicos que le fueron trasferidos. En relación con lo expuesto, la OLACEFS171 ha señalado que “La función de la rendición de cuentas no debe reducirse a una mera fiscalización formal sino que debe verse como una manera de institucionalizar procesos de toma de decisiones más transparentes y reflexivos que invariablemente se traducen en políticas y decisiones públicas de mayor calidad.”172 Finalmente, respecto de los procedimientos de adjudicación, escritura, hipoteca y recupero de cuotas, del análisis conjunto de las obras incluidas en la muestra de auditoría
171 172

OLACEFS: Es la Organización Latinoamericana y del Caribe de Entidades Fiscalizadoras Superiores. XIX Asamblea General de la OLACEFS - Declaración de Asunción - Ítem 3: Principios sobre Rendición de Cuentas.

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surgieron una serie de deficiencias tales como la carencia de información actualizada y completa sobre los posibles destinatarios de las viviendas que contribuya a garantizar la transparencia en la adjudicación de las mismas y la eficacia en la distribución de los recursos. También se detectó la falta de una metodología específica acordada a nivel federal, respecto de los criterios y procedimientos a implementar para la adjudicación de las viviendas construidas en el marco del Programa “Misión Sueños Compartidos” orientada al logro de los objetivos de cobertura que se había propuesto. Además, en las obras donde se produjo la entrega de viviendas, la tenencia precaria de las mismas es común denominador ya sea, entre otras causas, por la falta de regularización dominial de los terrenos o de documentación municipal registrada.

En suma, los Convenios relevados formaban parte de un proyecto destinado, según las propias palabras pronunciadas por el Subsecretario de Obras Públicas de la Nación, a “… poblaciones altamente vulnerables o excluidas, (…) poblaciones excluidas de la exclusiónpor así decirlo-, que no tienen grado de organización alguno…”173. La evaluación de la asignación de los fondos públicos nacionales transferidos a las jurisdicciones para financiar las obras del Programa Misión Sueños Compartidos desde las perspectivas legal, técnica y de gestión ha evidenciado la existencia de debilidades que no resultan atribuibles a falencias en el marco normativo sino al accionar de las Unidades Ejecutoras Nacionales y Locales que condicionó la adecuada gestión de los recursos públicos a fin de lograr con eficiencia, eficacia y economía el objetivo buscado. A modo de cierre se reproduce parte de los considerandos formulados por la XIX Asamblea General de la Organización Latinoamericana y del Caribe de Entidades Fiscalizadoras Superiores - OLACEFS en la Declaración de Asunción, anteriormente citada:

173

Versión taquigráfica de la reunión de la Comisión de Vivienda y Ordenamiento Urbano – Cámara de Diputados, que contó con la asistencia de los titulares de la SSDUV y la SSOP de la Nación, el 8/06/2011.

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“La presencia de mecanismos de rendición de cuentas sólidos y efectivos es crucial para generalizar confianza social y es uno de los más importantes desafíos de los estados modernos. Los mecanismos de rendición de cuentas políticos y legales actúan como una red de señalamientos que permiten corregir y mejorar políticas públicas y prácticas institucionales, ya sea desplazando o sancionando a funcionarios que incurren en comportamientos reñidos con la legalidad o estableciendo canales de comunicación que permiten a los centros de toma de decisión tener una más adecuada comprensión de las demandas y necesidades de la población. La existencia de canales de rendición de cuentas aceitados actúan como mecanismos inmediatos de señalamiento que permiten a un gobierno corregir comportamientos o políticas sin tener que esperar a un veredicto electoral. Así, la rendición de cuentas es un proceso retrospectivo, pero también prospectivo, y se realiza sobre la base de criterios profesionales, financieros, de transparencia, austeridad y eficiencia, así como en torno a razones constitucionales, legales y morales”.

8-Lugar y fecha: Buenos Aires, 05 de diciembre de 2013. 9-Firma Ver el informe completo

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