Pymes en Latinoamerica

Apoyando a las pymes: Polticas de fomento en Amrica Latina y el Caribe
Carlo Ferraro
(compilador) Autores
Franklin Rubn Collao Marcelo Pessoa de Matos Ana Arroio Luis Alberto Zuleta Emilio Zevallos Carolina Ferreira Adelis Jos Graterol Luz Marina Rondn Evelin Goldstein Matas Kulfas
Este documento fue publicado gracias al nanciamiento de la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (AECID), en el marco del Programa de Cooperacin CEPALAECID. Las opiniones expresadas en esta publicacin, que no ha sido sometido a revisin editorial, son de exclusiva responsabilidad de los autores y pueden no coincidir con las de la Organizacin.
Publicacin de las Naciones Unidas LC/R.2180 Copyright Naciones Unidas, diciembre de 2011. Todos los derechos reservados Impreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile Diseo de portada: Claudia Arnguiz Los lmites y los nombres que figuran en el mapa del Anexo 1 del Captulo V de este documento no implican apoyo o aceptacin oficial por parte de las Naciones Unidas. La autorizacin para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse al Secretario de la Junta de Publicaciones, Sede de las Naciones Unidas, Nueva York, N.Y. 10017, Estados Unidos. Los Estados miembros y sus instituciones gubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorizacin previa. Solo se les solicita que mencionen la fuente e informen a las Naciones Unidas de tal reproduccin.
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Prlogo Introduccin I. Polticas e instituciones de apoyo a las micro y pequeas empresas en Bolivia Por Franklin Rubn Collao Introduccin .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Caracterizacin de la situacin de las micro y pequeas empresas en Bolivia.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.1. Nmero de micro y pequeas empresas.. . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2. Personal ocupado en las micro y pequeas empresas.. . . . . . 1.3. Valor bruto de la produccin, consumo intermedio y valor agregado (aporte al PIB). .......................... 1.4. Gastos operativos de las micro y pequeas empresas.. . . . . . 1.5. Exportaciones de las MYPE.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.6. Acceso al financiamiento .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.7. Otros aspectos.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. La Estrategia general de apoyo a las MYPE en Bolivia. ........... 2.1. Plan Nacional de Desarrollo y Plan Sectorial de Desarrollo Productivo.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Plan Nacional de Desarrollo.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Plan Sectorial de Desarrollo Productivo.. . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2. Normativa .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Constitucin Poltica del Estado.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin .. . . . . . . . . . . . . . . . Compras estatales.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Modificaciones al Cdigo de Comercio .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Anteproyecto de ley de MYPE.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. La Institucionalidad de apoyo a las micro y pequeas empresas .. . 3.1. Institucionalidad pblica.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Gobierno central.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Gobiernos subnacionales.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2. Institucionalidad privada.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Reflexiones y conclusiones.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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II. Polticas de apoyo a micro y pequeas empresas en Brasil: avances recientes y perspectivas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77 Por Marcelo Pessoa de Matos y Ana Arroio Introduccin .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77 1. Las MYPE en la economa brasilea.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80 1.1. Definicin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81 1.2. Participacin de las MYPE en la economa .. . . . . . . . . . . . . . . 82 1.3. Economa informal. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85 1.4. La actividad innovadora en las MYPE .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87 2. Marco institucional de apoyo y fomento a las MYPE hasta la primera administracin de Lula.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90 2.1. Una retrospectiva del apoyo a las MYPE.. . . . . . . . . . . . . . . . . 90 2.2. El papel del SEBRAE. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93 2.3. Legislacin y regulacin.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95 2.4. Aglomeraciones Productivas Locales y MYPE. . . . . . . . . . . . . . 99 a) El Grupo de Trabajo Permanente para APL .. . . . . . . . . . . . 100 b) Los objetivos de poltica y la difusin flexible del concepto: entre la moda y el modo .. . . . . . . . . . . . . . . . . 103 3. Las MYPE en el contexto de la poltica econmica, industrial y de innovacin en el segundo mandato de Lula .. . . . . . . . . . . . . . 105 3.1. Plan de Accin Ciencia, Tecnologa e Innovacin para el Desarrollo Nacional (PACTI) .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106 3.2. Poltica de Desarrollo Productivo (PDP).. . . . . . . . . . . . . . . . . 108 a) Los APL y las MYPE .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113 b) La regionalizacin y la actuacin del BNDES. . . . . . . . . . . . . 116 4. Mecanismos y programas de fomento a la produccin y a la innovacin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117
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4.1. Programas de financiamiento.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117 a) Financiamiento a las MYPE en los aos noventa.. . . . . . . . . . 117 b) Los bancos pblicos.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119 a) Microcrdito .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125 b) Evaluacin y desafos.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128 4.2. Fomento a la innovacin.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131 a) Fomento de actividades innovadoras.. . . . . . . . . . . . . . . . . . 132 b) Capital de riesgo (venture capital ) y empresas nacientes.. . 137 c) Parques tecnolgicos e incubadoras.. . . . . . . . . . . . . . . . . . 138 d) Impactos y desafos de los programas de fomento a la innovacin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141 5. La crisis econmica mundial de 2008 - 2009.. . . . . . . . . . . . . . . . . . 144 5.1. Iniciativas implementadas.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146 5.2. Repercusin de las iniciativas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149 6. Perspectivas en la administracin Dilma. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152 6.1. Estructura institucional de apoyo a las micro y pequeas empresas.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153 a) La propuesta de creacin del ministerio/secretara de las MYPE .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153 b) Revaloracin de la poltica de APL.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155 6.2. Polticas sociales y desarrollo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156 7. Conclusin y proposiciones para una agenda poltica.. . . . . . . . . . 158 III. Politicas e instituciones de apoyo a las pymes en Colombia.. . . . . . . . 165 Por Luis Alberto Zuleta Introduccin .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Sitacin general de las Pymes en Colombia.. . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Estrategia general de poltica de desarrollo productivo existente en Colombia.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Polticas de apoyo a las Pymes.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Instituciones involucradas en el sistema de fomento de las Pymes .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1. Institucionalidad relacionada con las pymes.. . . . . . . . . . . . . . 4.2. Mapa general de los instrumentos de apoyo.. . . . . . . . . . . . . . 4.3. Instrumentos no financieros.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.4. Instrumentos financieros. .............................. 5. Panorama del desarrollo institucional y de las polticas de apoyo a las Pymes.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.1. Informacin sobre las pymes .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165 166 177 182 188 188 189 192 201 211 211
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5.2. Asignacin de recursos presupuestales para programas de apoyo a las pymes .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 212 5.3. Nivel de coordinacin institucional .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218 6. Panorama global de las polticas .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219 IV. Polticas e instituciones de apoyo a las pymes en Repblica Dominicana Por Emilio Zevallos Introduccin .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Situacin general de las Pymes dominicanas. ................. Perfil del empresario pyme .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Marco y estrategia general de la poltica de desarrollo productivo.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Las polticas.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. El Sistema de fomento a las Pymes .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1. Institucionalidad pblica.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) PROMIPYME.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Consejo Nacional de Competitividad.. . . . . . . . . . . . . . . . . c) PROINDUSTRIA. .................................. d) PROEMPRESA .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . e) Centro de Exportacin e Inversin de la Repblica Dominicana (CEI-RD).. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . f) INFOTEP.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2. Instituciones de financiamiento.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Gremios empresariales.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Los instrumentos de fomento .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.1. Servicios financieros.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Promypyme.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Banco de Desarrollo ADEMI.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Banco de Ahorro y Crdito ADOPEM.. . . . . . . . . . . . . . . . . d) Banco de Reservas.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . e) Banco Nacional de Fomento de la Vivienda y la Produccin.. .................................... 5.2. Servicios no financieros .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Formacin y capacitacin.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Innovacin y desarrollo tecnolgico.. . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Competitividad .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Exportaciones.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Evaluacin del desarrollo institucional y la eficiencia y eficacia de las polticas.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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V. Polticas e instituciones de apoyo a las MIPYME en Uruguay . . . . . . . . 283 Por Carolina Ferreira Introduccin .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Algunos apuntes conceptuales.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Situacin general de las MIPYME en Uruguay.. . . . . . . . . . . . . . . . 2.1. Clasificacin de las MIPYME .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2. Caracterizacin de las MIPYME.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3. Situacin actual de las MIPYME.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Evolucin de las polticas de desarrollo productivo y empresarial.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Institucionalidad y sistema de fomento a las MIPYME.. . . . . . . . . . 4.1. Las instituciones de gobierno.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2. Instituciones no estatales de carcter pblico.. . . . . . . . . . . . 4.3. Cmaras, asociaciones y gremiales empresariales.. . . . . . . . 4.4. Organismos no gubernamentales y otras instituciones.. . . . . 4.5. Organismos internacionales.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.6. Las instituciones de apoyo a las MIPYME y la construccin de un sistema de fomento .. . . . . . . . . . . . . . . . 5. Programas e instrumentos de apoyo a las MIPYME.. . . . . . . . . . . . 5.1.1. Capacitacin empresarial.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.1.2. Asesoramiento e informacin.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.1.3. Servicios financieros y garantas .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.1.4. Fomento a las exportaciones, internacionalizacin y acceso a mercados .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.1.5. Articulacin productiva, redes empresariales, asociatividad y territorio.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.1.6. Innovacin y desarrollo.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.1.7. Incubacin y fomento del emprendimiento .. . . . . . . . . . . . . . 5.2. Sntesis de programas e instrumento de apoyo.. . . . . . . . . . . 5.3. Vnculo entre institucionalidad y programas de apoyo .. . . . . 6. Principales conclusiones y recomendaciones .. . . . . . . . . . . . . . . . Anexo 1 . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Actuaciones de apoyo a las MIPYME desde el mbito territorial.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283 284 288 288 288 299 301 304 306 311 316 321 325 329 330 331 333 334 336 337 339 340 341 342 344 349 349
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VI. Polticas e instituciones de apoyo a las pymes en Venezuela Por Adelis Jos Graterol y Luz Marina Rondn
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Introduccin .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 361 1. El contexto econmico: breve sntesis .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 362 1.1. La estructura econmica .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 363 1.2. La coyuntura actual. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 371 2. La poltica pblica hacia el sector productivo.. . . . . . . . . . . . . . . . . 373 2.1. Contexto general de la poltica de fomento productivo hasta 1998.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 373 2.2. El marco legal: CRBV y los Planes de la Nacin .. . . . . . . . . . 374 2.3. Balance del soporte legal de la poltica pblica de fomento .. . . productivo en Venezuela.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 380 3. La estructura de las pymes en Venezuela.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 382 3.1. El estudio de las pequeas y medianas empresas .. . . . . . . . 382 3.2. Definiciones.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 382 3.3. Caracterizacin de las pymes: evolucin reciente.. . . . . . . . . 384 4. El sistema de fomento al sector de las pymes en Venezuela.. . . . . 399 4.1. La poltica de fomento a la pequea y mediana empresa.. . . 400 4.2. El marco institucional: evolucin reciente 1999 - 2010.. . . . . . 402 4.3. Programas.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 409 4.4. La organizacin del sistema nacional venezolano de fomento a la pyme.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 412 4.5. El fomento a las pymes en la prctica: una visin parcial.. . . 415 4.6. Reflexiones de la poltica de fomento a la pyme en Venezuela.. 422 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 423 5. Conclusiones y recomendaciones. VII. Alcances y limitaciones de las polticas de apoyo a las pymes en Amrica Latina. Debates para un nuevo marco conceptual y de implementacin Por Evelin Goldstein y Matas Kulfas
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Introduccin .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 429 1. La problemtica pyme en la agenda de los gobiernos.. . . . . . . . . . 433 2. La definicin del universo pyme .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 435 3. Entorno para la aplicacin de polticas. Conformacin institucional, marco normativo y sistemas de intervencin... . . . . . 438 3.1. Conformacin institucional de los organismos de promocin . 439 3.2. Sistemas de implementacin. Primero, segundo y tercer piso..443 3.3. La importancia del marco legal para las polticas de apoyo a las pymes. Antecedentes y nuevas disposiciones... . . . . . . . 446
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4. Las polticas de fomento a pymes: objetivos, reas de intervencin y programas de apoyo .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1. Los objetivos dentro de la estrategia de la poltica pyme.. . . 4.2. reas de actuacin de las agencias de fomento .. . . . . . . . . 4.2.1 La selectividad de las polticas. ........................ 4.2.2 reas de poltica.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . i) Programas para fomentar la creacin de empresas .. . . . . ii) Programas para mejorar el acceso al financiamiento.. . . . iii) Asistencia tcnica y capacitacin.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . iv) Fomento a la innovacin y a las mejoras en los procesos productivos.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . v) Programas de articulacin productiva.. . . . . . . . . . . . . . . . vi) Programas para impulsar la insercin externa .. . . . . . . . . vii) Compras pblicas .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Tendencias en el diseo y la aplicacin de polticas. ............ 6. El papel de las pymes en el desarrollo: las funciones de la poltica pblica.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.1. Las visiones sobre el papel de las pymes y la funcin de la poltica hacia el sector.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.2. Hacia una visin integradora: las pymes como sujetos de una estrategia de desarrollo econmico. .............. 7. Aprendizajes, conclusiones y lineamientos para la implementacin de las polticas de fomento a pymes en Latinoamrica .. . . . . . . . . 7.1. Sntesis y aprendizajes.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.2. Conclusiones: elementos para repensar la poltica pyme en Amrica Latina.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Bibliografa
448 448 451 452 453 454 457 463 464 467 470 471 473 475 476 481 483 484 487 491
Prlogo
Las pequeas y medianas empresas son importantes agentes econmicos para promover el desarrollo de los pases de Amrica Latina y el Caribe. Una parte significativa de la poblacin y de la economa depende de la actividad y el desempeo de estas empresas debido a su reconocida capacidad para generar empleo y su participacin en la produccin. En los ltimos 20 aos los gobiernos de la regin han desarrollado instrumentos y programas de apoyo a las pymes para fomentar su crecimiento. Gracias a ellos ha mejorado su desempeo econmico y productivo y se ha creado un ambiente de negocios favorable. Se han puesto en marcha iniciativas relacionadas con el acceso al crdito, la asistencia tcnica para introducir mejoras en la gestin y la calidad, la ampliacin y bsqueda de mercados, la participacin en el comercio exterior, la capacitacin de los recursos humanos y el desarrollo empresarial, entre otras. Este amplio y diversificado abanico de iniciativas se ha traducido, en algunos casos, en una enriquecedora experiencia en la medida que se ha acompaado de la creacin, el desarrollo y la sostenibilidad de instituciones de apoyo especializadas. Esta publicacin es fruto de los esfuerzos de la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (AECID) y la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) por analizar sistemas de apoyo a las pymes en diferentes pases de la regin. Su objetivo es identificar instrumentos innovadores y buenas prcticas surgidas en los ltimos aos. En este trabajo se incluyen estudios de polticas e instituciones de apoyo a las pymes en Bolivia (Estado Plurinacional de), el Brasil, Colombia, la Repblica Dominicana, el Uruguay y Venezuela (Repblica Bolivariana de), junto a un anlisis ms general sobre el alcance y las limitaciones de este tipo de polticas en la regin, que permite plantear nuevos desafos y recomendaciones.
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Prlogo
Los estudios muestran los avances logrados gracias a la aplicacin de medidas concretas e instrumentos innovadores que potencian las buenas prcticas para el apoyo a las pymes. En contraste con esta evidencia, persisten problemas de informacin para la generacin y el uso de bases de datos que den a conocer la magnitud y extensin del universo de las pymes en cada pas. Esta carencia se acompaa de una falta de evaluaciones de impacto que permitan comprobar la eficiencia y cobertura de los instrumentos de apoyo, como forma de medir los logros de la poltica pblica. Para avanzar en el diseo de polticas de apoyo a las pymes es necesario contemplar alternativas complementarias para mejorar los sistemas de ejecucin, establecer mecanismos de coordinacin institucional, fomentar el desarrollo de vnculos pblicos y privados y buscar la continuidad de los programas para generar mayores capacidades en las instituciones y acumular aprendizajes. Como se seala en el documento de la CEPAL La hora de la igualdad: brechas por cerrar, caminos por abrir1, las pequeas y medianas empresas son un heterogneo universo empresarial en cuyo interior conviven fuertes diferencias de productividad, lo que obliga a una mayor focalizacin de los instrumentos. Es necesario prestar especial atencin a las diferentes caractersticas de las firmas, identificar las ms dinmicas y con mayor capacidad para generar empleo, as como profundizar el trabajo con las empresas ms maduras e incorporar tecnologas para actualizar sus capacidades productivas. Muchas veces las pymes son parte de encadenamientos productivos que permiten un enfoque ms global y de alto impacto en el diseo de las polticas con elementos de mejora de competitividad e integracin de variables territoriales y sectoriales. En este sentido, es importante considerar la continuidad de las medidas de apoyo y establecer lazos de colaboracin entre las instituciones pblicas y privadas. Los programas e instrumentos de apoyo a las pequeas y medianas empresas deben ser parte de una visin integradora que contemple estas polticas en el marco de la estrategia de desarrollo productivo. De esta forma, la creatividad, energa y vitalidad que han demostrado los pases de la regin como respuesta a los factores crticos permitirn avanzar hacia un desarrollo con igualdad. Alicia Brcena Secretaria Ejecutiva Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)
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Documento presentado en el trigsimo tercer perodo de sesiones (LC/G.2432(SES.33/3)).
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Introduccin
Apoyando a las pymes: polticas de fomento en Amrica Latina y el Caribe

Carlo Ferraro
En esta publicacin, producto de la colaboracin entre la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) y la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (AECID), se publican los estudios sobre polticas e instituciones de apoyo a las micro, pequeas y medianas empresas en Bolivia, Brasil, Colombia, Repblica Dominicana, Uruguay y Venezuela as como un trabajo complementario en el cual se analizan las dinmicas y tendencias de las polticas de apoyo a las pymes en la regin. En el captulo 1 se presenta una caracterizacin de las micro y pequeas empresas en Bolivia y se analiza la estrategia general de apoyo a este segmento de empresas as como la institucionalidad pblica y privada de apoyo, especialmente teniendo en cuenta el contexto del proceso de cambio que viene aconteciendo desde 2006. Para ello, el autor pasa revista a los planes de gobierno y normativas que sirven de marco para llevar adelante el nuevo modelo de economa plural. El anlisis incluye la institucionalidad pblica que se compone de ministerios, agencias sectoriales, gobiernos locales y entidades financieras dependientes del Estado que estn canalizando recursos para las empresas. Tambin se analiza institucionalidad privada a la luz de los principales programas y proyectos de apoyo impulsados por fondos privados especializados, muchos de los cuales se financian con recursos de la cooperacin internacional. El captulo finaliza con reflexiones y recomendaciones de accin orientadas a aumentar la productividad y la
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Introduccin
formalizacin de las empresas de menor tamao en Bolivia, lo cual constituye uno de los retos importantes para promover el crecimiento econmico junto con una mayor inclusin segn la voluntad del gobierno. El captulo 2 proporciona un panorama del segmento de micro y pequeas empresas (MYPE) en Brasil enfocndose en la experiencia de los ltimos aos en la formulacin e implementacin de polticas para la promocin del sector, especialmente en materia de acceso a fuentes de financiamiento, fomento productivo e innovacin. El trabajo cubre especialmente el perodo reciente enfocndose principalmente en el lapso que va desde el segundo mandato del presidente Luiz Incio Lula da Silva y el inicio de la actual gestin de la presidenta Dilma Rousseff. Se trata de un perodo marcado por la creacin de diversos mecanismos de apoyo, la expansin y el fortalecimiento de las iniciativas existentes, junto con una positiva evolucin de numerosos indicadores relacionados con el desempeo de las MYPE. Ello sugiere un relativo xito de las acciones implementadas, sobre todo en cuanto a desburocratizacin, formalizacin y acceso al crdito, aun cuando quede camino por recorrer en varias otras reas. Tambin se examina la repercusin de la crisis financiera internacional en la economa de Brasil y las variadas iniciativas implementadas en los aos 2008 y 2009, tanto de carcter temporal como permanente, en favor de las empresas de menor tamao, que jugaron un rol fundamental para mitigar los impactos de la coyuntura. En el captulo 3 se analizan las polticas e instituciones de apoyo a las pymes en Colombia. Para ello se presenta la estrategia de desarrollo productivo y aquellos elementos asociados con el apoyo a las pymes; el trabajo ofrece una caracterizacin de este segmento empresarial y entregando una descripcin de las principales polticas e instrumentos pblicos, financieros y no financieros, utilizados para llevar adelante esa estrategia. El captulo concluye con un balance de las caractersticas de las instituciones involucradas en el desarrollo de las pymes y algunas recomendaciones tendientes a superar los problemas detectados. Entre stas destaca la de mejorar la informacin sobre las empresas de menor tamao y la necesidad de impulsar evaluaciones de impacto de los instrumentos, lo que resulta vital para el anlisis y focalizacin de las polticas. En el captulo 4 se analiza la evolucin y caractersticas de las pequeas y medianas empresas en Repblica Dominicana, los avances en el diseo de polticas y la incorporacin de instrumentos para el desarrollo empresarial, as como las debilidades en la implementacin de las polticas vigentes. Para ello se hace una resea del marco y la estrategia general de la poltica de desarrollo productivo, con especial nfasis en el sistema de fomento a las pymes, dedicando
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especial atencin a los actores ms relevantes, como son, a nivel pblico, el Consejo Nacional de Promocin y Apoyo a la Micro, Pequea y Mediana Empresa (PROMIPYME) y el Consejo Nacional de Competitividad (CNC), junto a instituciones de financiamiento y organizaciones empresariales. Tambin se analizan los instrumentos de fomento disponibles, tanto financieros como no financieros de apoyo a la capacitacin, a las exportaciones, a la innovacin y otros. El captulo concluye con una evaluacin general del desarrollo institucional y las polticas de apoyo a las pymes a partir de la cual es necesario validar la nueva institucionalidad y las polticas, con una debida asignacin de recursos, generacin de competencias, coordinacin interinstitucional y liderazgo. En el captulo 5 se analiza la evolucin de las polticas de apoyo a las micro, pequeas y medianas empresas (MIPYME) en Uruguay durante las ltimas dos dcadas. Para ello la autora aborda la situacin y caractersticas del sector, los avances registrados tanto en el diseo de polticas como en la incorporacin de instrumentos novedosos, la caracterizacin del sistema uruguayo de fomento a las MIPYME y su grado de cobertura territorial. La favorable situacin de la economa uruguaya en esta etapa de crecimiento, en la cual las MIPYME son actores dinmicos, genera un clima propicio para trabajar sobre aspectos ms estructurales, no solo desde un punto de vista macroeconmico, sino tambin en la perspectiva de elaborar una estrategia clara de desarrollo sostenible del sector. En esa direccin, se han registrado avances sustanciales en la construccin de una poltica de fomento de las MIPYME, que ha conseguido un espacio en la agenda pblica. Existen numerosos programas, tanto pblicos como de organizaciones empresariales y organismos internacionales, que persiguen objetivos de competitividad y mejora de la gestin de este tipo de empresas. Estas iniciativas si bien no actan siempre de manera complementaria o coordinada, son bastante representativas de la realidad del sector en el pas. Para la concrecin de un sistema de fomento a las MIPYME se requiere actuar en el marco de una estrategia que articule las perspectivas pblicas y privadas, sectoriales y territoriales para lograr de esa forma un mayor impacto, que aprovecha el potencial de las empresas y contribuya a elevar las condiciones de vida de la poblacin. En el captulo 6 se analizan las polticas de fomento a las pequeas y medianas empresas en Venezuela. Para ello se analiza la estructura del sector partiendo por las definiciones y su caracterizacin junto con el anlisis de la poltica pblica hacia el sector productivo, considerando sus antecedentes y el marco legal que la sustenta.
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Introduccin
El sistema de fomento a las pymes en Venezuela se apoya en las actuaciones de cuatro organismos importantes, como son el Instituto de Desarrollo de la Pequea y Mediana Industria (INAPYMI), el Banco de Desarrollo Econmico y Social de Venezuela (BANDES), el Ministerio de Poder Popular de Ciencia, Tecnologa e Industrias Intermedias (MCYT) y el Banco de Comercio Exterior (BANCOEX). Las conclusiones y recomendaciones de poltica ponen en evidencia la necesidad de disear e implementar una poltica de apoyo a las pymes en el marco de una estrategia de desarrollo productivo que cuente con una orientacin bien definida y visin de largo plazo, en el contexto de un sistema de apoyo en donde se integren con las polticas de apoyo a la industria, la ciencia y la tecnologa, el comercio junto con polticas sectoriales. En el ltimo captulo, los autores analizan los alcances y las limitaciones de las polticas de apoyo a las pymes en el contexto actual. Los pases de Amrica Latina vienen implementando programas de apoyo a las pequeas y medianas empresas mediante los cuales han podido llevar adelante una amplia y diversificada batera de iniciativas que incluyen el acceso a herramientas financieras y a tecnologa, asistencia tcnica, capacitacin, comercio exterior, prcticas asociativas, desarrollo de proveedores, sistemas de compras pblicas y aglomeraciones, entre otras. Sin embargo, se observa que los logros de la poltica de apoyo a las pymes han sido limitados, constatndose un divorcio entre esfuerzos y resultados. Frente a esta realidad, en este trabajo se realiza un anlisis de tipo cualitativo, que aporta a la comprensin del funcionamiento de la poltica de apoyo a las pymes, indagando sobre la efectividad de ciertos tipos de acciones as como las razones por las cuales los esfuerzos de los gobiernos no siempre se traducen en buenos resultados. A partir de la informacin relevada y expuesta, el trabajo concluye con un resumen de las principales tendencias, problemas y aprendizajes a ser considerados para la poltica de apoyo a las pymes en la regin. La publicacin de estos estudios busca dar a conocer lo que estn haciendo algunos pases de la regin para fomentar el desarrollo de las MIPYME. Se constata que existe una amplia variedad de instrumentos y programas; a pesar de ello, en su implementacin no siempre se tiene en cuenta las diferentes caractersticas y necesidades al interior del heterogneo universo de las MIPYME en cada pas. Los problemas enfrentados, en algunos casos, para conocer el nmero de empresas y ocupados en este importante segmento de agentes econmicos son una limitacin para el diseo y la implementacin de polticas que deberan contar, por otra parte con evaluaciones peridicas que permitan conocer su nivel de cobertura y efectividad.
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Captulo I
Polticas e instituciones de apoyo a las micro y pequeas empresas en Bolivia

Franklin Rubn Collao
Introduccin
El estudio presenta una breve caracterizacin de las micro y pequeas empresas (MYPE) en Bolivia, a partir del anlisis de elementos estructurales de la economa y del contexto, as como tomando en cuenta algunas peculiaridades de estos actores. Entre los aspectos examinados figuran los distintos parmetros utilizados en la categorizacin de las MYPE, determinadas variables que caracterizan a este segmento empresarial entre ellas, el nmero de empresas segn actividad econmica, personal ocupado, valor bruto de la produccin, consumo intermedio, valor agregado, aporte al Producto Interno Bruto (PIB), participacin en las exportaciones y acceso al financiamiento, as como temas vinculados con los problemas generales del sector y sus necesidades. Tambin se hace referencia a la estrategia general de apoyo a las MYPE en el marco del Plan Nacional de Desarrollo y del Plan Sectorial de Desarrollo Productivo con Empleo Digno, ambos del Gobierno del Estado Plurinacional de Bolivia, junto a las principales normativas vinculadas a esta materia, como la Nueva Constitucin Poltica del Estado (NCPE), la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin, la reglamentacin establecida para las compras estatales, entre otras normativas que estn en proceso de discusin.
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Captulo I
Politicas e instituciones de apoyo a las micro y pequeas empresas en Bolivia
Posteriormente, se efecta una sucinta descripcin de la institucionalidad pblica de apoyo a las MYPE de parte del gobierno central, liderada por el Viceministerio de Micro y Pequea Empresa y las agencias dependientes del Ministerio de Desarrollo Productivo y Economa Plural, algunas de las cuales fueron creadas para apoyar de forma especfica a las MYPE y otras, al sector empresarial en general. Se incluye tambin a las entidades financieras dependientes del Estado que estn canalizando recursos mediante programas de financiamiento a las MYPE. Igualmente se mencionan algunas particularidades del apoyo a estos actores por parte de los gobiernos subnacionales (gobiernos departamentales y municipales). Asimismo, se entrega una breve descripcin de la institucionalidad privada, con una explicacin de los principales programas y proyectos de apoyo a las micro y pequeas empresas, que incluye informacin sobre el financiamiento destinado a las MYPE a travs de las instancias ms importantes que aglutinan a fondos privados especializados en este segmento empresarial. En la ltima parte del documento se presentan algunas reflexiones y conclusiones.
1. Caracterizacin de la situacin de las micro y pequeas empresas en Bolivia
En Bolivia se reconoce la importancia de las micro y pequeas empresas (MYPE) en la economa nacional, no solo por el elevado nmero de firmas, sino fundamentalmente por su contribucin a la generacin de empleo y a otros aspectos socioeconmicos, como por ejemplo, su aporte al PIB, a la mejora de la distribucin del ingreso y al ahorro familiar. Sin embargo, una caracterstica de este tipo de agentes es su dinmica variable en el tiempo, dado que inician y cierran actividades en perodos cortos mientras que aquellas que permanecen, cambian de actividad econmica o se trasladan a otro sitio frecuentemente. Adems, la informalidad de sus operaciones las sita como altamente vulnerables, lo que dificulta, al menos, su identificacin e investigacin. La mayora de las micro y pequeas empresas del pas son informales y, por lo tanto, el aumento de la formalizacin y la productividad se constituye en un reto para promover su inclusin en el crecimiento econmico. Esta alta tasa de informalidad se atribuye a muchos factores, incluida la carga normativa1, la debilidad de las instituciones pblicas y la insuficiente percepcin de los beneficios de ser formal. Estos elementos limitan la productividad y el crecimiento de este tipo de empresas (Sakho et l., 2007).
1
Aspecto que tiene relacin con el costo de los trmites para formalizar a la empresa y para cumplir con las obligaciones sociales.
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Entre las causas de orden ms estructural que contribuyen a la informalidad se destaca el proceso de migracin ocasionado por el incremento de la urbanizacin, desde 58% de la poblacin en 1992 a 62% en 2001. Adems, en las ciudades capitales el empleo pblico disminuy progresivamente: de 18% de la poblacin ocupada en 1990 baj a menos de 10% en 20052, aunque se reconoce que en dicho perodo el aumento del trabajo generado por el sector privado, a partir de la creacin de empresas formales con ms de cuatro trabajadores, habra compensado parcialmente el crecimiento sostenido de la informalidad (Sakho et l., 2007)3. Otro elemento de tipo estructural tiene relacin con la demanda interna; Bolivia es un pas con una poblacin econmicamente activa (potencial demandante) muy pequea, que presenta altas tasas de desempleo abierto y subempleo y condiciones laborales que denotan una precarizacin del trabajo. Adems, el nivel de pobreza de la mayora de la poblacin hace que la demanda real y potencial sea de bajo poder adquisitivo, orientada por precios bajos y de un nivel muy poco exigente en trminos de calidad de los productos y servicios. A su vez, los segmentos del mercado interno con mayor poder adquisitivo prefieren productos de origen extranjero, por la imagen de mala calidad que se ha generado sobre el producto nacional y por estereotipos y modelos culturales prevalecientes en la sociedad boliviana (Nisttahusz, 2002). Adicionalmente, entre otros factores ligados a la naturaleza de los actores, se percibe que la informalidad dara oportunidades de trabajo flexibles a las personas, evitando las restricciones que podran encontrar en el mercado de trabajo formal. Entre estas personas se encuentra la poblacin de escasa formacin, las mujeres, los indgenas, los jvenes y las personas mayores; en general, grupos que usualmente presentan alta incidencia de pobreza. En este sentido, el sector informal ofrece la posibilidad de tener un ingreso y ser independiente, de acuerdo a la preferencia expresada por alrededor de 65% de los trabajadores que han expresado su deseo de ser independientes (Sakho et l., 2007).
No obstante, esta disminucin se habra revertido a partir de 2006, ya que ese ao y 2009 el nmero de funcionarios pblicos se elev de 76.234 a 144.012 (89%), debido al crecimiento del aparato estatal (Peridico La Razn, 8 de mayo 8 de 2011). Bolivia tiene el sector informal ms grande de Amrica Latina; segn diferentes deniciones, casi 80% de los empleos urbanos y rurales son informales. Se estima que el pas ocupa el primer lugar en el mundo en lo que se reere al valor agregado generado por el sector informal, dado que este alcanza 68% del PIB. El estudio citado consigna tambin que, del conjunto de empresas encuestadas, solamente 28% contaba con licencia municipal, 21% tena el nmero de identicacin tributaria (NIT) junto con la licencia municipal y que solo 4% posea la licencia, el NIT y estaban inscritas en el registro nacional de empresas (FUNDEMPRESA). La formalizacin es particularmente baja en las reas rurales, donde solo 10% de las unidades productivas cuenta con NIT y prcticamente ninguna est inscrita en FUNDEMPRESA. No obstante esto, un estudio realizado por la Fundacin Konrad Adenauer indica que la informalidad del empleo en Bolivia se habra reducido de 63,2% a 55,6% entre 1999 y 2007.
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Captulo I
En Bolivia se cumple el precepto general de que la productividad est relacionada con el tamao de la empresa: las grandes empresas son habitualmente ms productivas que las pequeas, aunque stas generan ms empleos. En el pas, la mayor parte de la ocupacin empresarial est concentrada en las microempresas y una menor proporcin, en las empresas grandes; estas ltimas, sin embargo, exhiben una productividad laboral 25 veces mayor que la de las microempresas (Ministerio de Desarrollo Productivo y Economa Plural, 2007). Estudios realizados sobre las MYPE coinciden en establecer que en la actual estructura empresarial boliviana prevalece numricamente el sector de la micro y pequea empresa y que dentro de este segmento se distinguen de manera predominante aquellas que tienen capacidad de generar fundamentalmente una economa de subsistencia, subempleo, produccin precaria, adems de escaso valor agregado; en comparacin con otras que se caracterizan por ser ms productivas y por tener potencial de desarrollo y de insercin en el mercado, ya que no solamente generan empleo sino tambin valor agregado y pueden consolidarse y desarrollarse como empresas, en un ambiente de negocios adecuado, sobre todo a travs de sus posibilidades de vincularse a cadenas productivas (Borda y Ramrez, 2006). Desde el punto de vista de su funcionamiento, las micro y pequeas empresas en Bolivia se caracterizan por funcionar en algn local; a stas se las denomina tipo local. En otros casos se trata de establecimientos econmicos que se encuentran adheridos a las aceras, pero que no forman parte de las construcciones; a stos se los llama puestos fijos. Tambin existen los puestos mviles, que operan en las aceras y calzadas, desplazndose fcilmente de un sitio a otro debido a que su infraestructura es simple (INE, 2011). Respecto de la definicin de los distintos tamaos de empresas, en el pas se han venido manejando diversas propuestas sobre los parmetros a utilizar para determinar las categoras de las empresas por tamao, aunque todava no existe un acuerdo definitivo entre los diferentes actores. A principios del ao 2000, la Unidad de Anlisis de Polticas Econmicas (UDAPE) utilizaba una categorizacin que consideraba microempresa a aquella que tena entre uno y diez empleados, la pequea era aquella que tena entre 11 y 30, y la mediana ocupaba hasta 100 empleados. En la misma poca, el Viceministerio del Micro y Pequeo Productor consideraba que una microempresa era aquella que tena entre uno y cuatro empleados, una pequea ocupaba entre cinco y 19 empleados, y la mediana, hasta 49. En 2001, el Viceministerio de Micro Empresas, del Ministerio de Trabajo, buscando una clasificacin nica, present una propuesta para la categorizacin de empresas,
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con tres criterios: i) personal ocupado, ii) ventas anuales y iii) activos. Bajo esta categorizacin, se consider microempresa aquella que contaba con uno a diez trabajadores y la pequea empresa, de 11 a 20 trabajadores. En otros casos, trabajos de investigacin sobre las micro y pequeas empresas adoptaron sus propias clasificaciones, en funcin de sus fines particulares. Por ejemplo, en un estudio reciente sobre las exportaciones de las MYPE en Bolivia se us como criterio el valor de las exportaciones; de esta forma microempresa era aquella que exportaba hasta 10.000 dlares; pequea empresa, entre 10.001 y 100.000 dlares y mediana empresa, entre 100.001 y1 milln de dlares (Solares, 2008). Por aos, el Instituto Nacional de Estadsticas (INE) ha categorizado a las empresas de acuerdo al nmero de trabajadores, como se muestra en el cuadro 1.
n
Cuadro 1
BOLIVIA: CATEGORAS DE EMPRESAS SEGN EL INE

Categora de empresa Gran empresa Mediana empresa Pequea empresa Microempresa Tramo de empleo 50 y ms trabajadores 15 a 49 trabajadores 5 a 14 trabajadores 1 a 4 trabajadores
Fuente: Instituto Nacional de Estadsticas (INE), Encuesta a las Micro y Pequeas Empresas 2008, ao 2011.
La normativa vigente para la categorizacin de empresas, establecida por el Ministerio de Desarrollo Productivo y Economa Plural, por medio de la resolucin ministerial 200del ao 2009, reglamenta el registro y acreditacin de las unidades productivas4 y considera cuatro variables: empleos, activos productivos, ventas anuales y exportaciones anuales; establece que, para que pertenecer a alguna de las categoras, se debe cumplir con al menos dos de las variables mencionadas (vase cuadro 2).
La normativa toma en cuenta el concepto de unidad productiva, que engloba al conjunto de micro, pequeas, medianas y grandes empresas, adems de asociaciones de pequeos productores urbanos y rurales, organizaciones econmicas campesinas (OECA) y otras de caractersticas similares. Adicionalmente, el registro y acreditacin se efecta ante Pro-Bolivia, que es quien realiza una visita a la empresa para vericacin de la documentacin. De acuerdo a la informacin de Pro-Bolivia, el nmero de entidades registradas a febrero de 2011, alcanz a un poco ms de 500 empresas (entre micro, pequeas, medianas y grandes empresas). Se trata principalmente de aquellas que tienen inters en vender al Estado y las que exportan, siendo las variables de empleo y de activos productivos las que consideran para denir el tamao.
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Captulo I
Cuadro 2
CATEGORAS DE EMPRESAS SEGN LA NORMATIVA DEL MINISTERIO DE DESARROLLO PRODUCTIVO Y ECONOMA PLURAL
Categora Microempresa Empleo Menos de 9 trabajadores Activos productivos Menor o igual a 150 000 UFV (US$ 34 171,5)
a
Ventas anuales Menor o igual a 600 000 UFVs (136 686 $us)
Exportaciones anuales Menor o igual a 75 000 UFV (US$ 17 085,75)
Pequea empresa Entre 10 y 19 trabajadores
Entre 150 001 y 1 500 000 UFV (US$ 34 171,7 y 341 715 )
Entre 600 001 y 3 000 000 UFV Entre 75 001 y 750 000 UFV (US$ 136 686,22 y 683 430) (US$ 17 085,97 y 170 857,50) Entre 750 001 y 7 500 000 UFV (US$ 170 857,72 y 1 708 575) Mayor a 7 500 001 UFV (US$ 1 708 y 575,22)
Mediana empresa Entre 20 y 49 trabajadores
Entre 1 500 001 y 6 000 000 UFV Entre 3 000 001 y 12 000 000 (US$ 341 715,22 y 1 366 860) UFV (US$ 683 430,22 y 2 733 720) Mayor o igual a 6 000 001 UFV (US$ 1 366 860,22 ) Mayor igual a 12 000 001 UFV (US$ 2 733 720,22)
Gran empresa
Ms de 50 trabajadores
Fuente: Ministerio de Desarrollo Productivo y Economa Plural, resolucin ministerial 200/2009 de fecha 12/10/2009.* For El Salvador, 1993.
a
UFV= Unidad de Fomento a la Vivienda. 1 UFV, promedio marzo 2011, es equivalente a 1,58813 bolivianos (Bs), equivalente a 0,22781 dlares (US$).
Esta normativa ya ha sido aplicada por el INE para la encuesta trimestral a las MYPE, realizada en 2010. Sin embargo, el anteproyecto de ley de fomento de la micro y pequea empresa, en actual discusin, plantea parmetros que difieren de los anteriores, como se observa en el cuadro 3.
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Cuadro 3
CATEGORAS DE MICRO Y PEQUEAS EMPRESAS SEGN EL ANTEPROYECTO DE LEY

Categora de empresa Pequea empresa Microempresa Tramo de empleo De 11 a 50 trabajadores Menos de 10 trabajadores Valor de activos Menores a 500 000 UFV (US$ 114 000) Menores a 20 000 UFV (US$ 4 500) Valor de ventas Menores a 1 500 00 UFV (US$ 340 000) Menores a 100 00 UVF (US$ 22 700)
Fuente: Ministerio de Desarrollo Productivo y Economa Plural, 2010.
Asimismo, este anteproyecto de ley define a la MYPE como toda unidad econmica productiva o de comercio de bienes, obras y servicios, constituido por una persona natural o jurdica bajo cualquier forma de organizacin reconocida por la legislacin vigente y que tiene por objeto desarrollar actividades de extraccin, produccin, transformacin y comercializacin (Ministerio de Desarrollo Productivo y Economa Plural, noviembre 2010).
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1.1. Nmero de micro y pequeas empresas
Durante el perodo 1997-2002 se realizaron estudios en los cuales se efectuaron diversas estimaciones sobre el nmero de micro y pequeas empresas en Bolivia. Sin embargo, los datos reflejados en estos trabajos no tienen cuentan con un referencia oficial ni tampoco son coincidentes entre s5. Desde el punto de vista de las estadsticas oficiales, los intentos de cuantificar a este tipo de establecimientos por parte del Instituto Nacional de Estadsticas (INE) se remontan a mediados de los aos ochenta, aunque circunscriptos a la ciudad de La Paz para incoporar, posteriormente, a Santa Cruz y Cochabamba, entre 1987 y 1990 (INE, 2011). El Censo a Establecimientos Econmicos, realizado por el INE en 1992, mostr que ms de 95% de los establecimientos econmicos eran micro o pequeas empresas (con menos de 15 trabajadores) y con una contribucin al empleo superior a 50%.El censo identific 245.157 establecimientos econmicos pertenecientes a este segmento de empresas, de los cuales 125.853 eran de tipo local (51%), 48.981 de puestos fijos y 70.323 de puestos mviles, distribuidos en 14 ramas de actividad; las ms importantes estaban en los sectores comercio, servicio e industria manufacturera, en ese orden (INE, 2011). Despus de ms de 15 aos, en 2008, el organismo oficial de estadsticas de Bolivia, el INE, encar la encuesta a las MYPE de tipo local cubriendo todo el pas. La muestra alcanz a cerca de 10.000 micro y pequeas unidades, pertenecientes a los sectores de la industria manufacturera, comercio y servicios6.
Dionisio Borda y Julio Ramrez (2006) hacen referencia a estimaciones realizadas por otras investigaciones. Por ejemplo, se cita el trabajo de Hernando Larrazbal La microempresa ante los desafos del desarrollo: Encuentro nacional microempresa versus pobreza, un desafo posible? (1997), en el cual se estima que en Bolivia existen 600.000 micro y pequeas empresas, donde trabajan 1,6 millones de personas. All se seala la existencia de 285.000 establecimientos en las 34 ciudades ms importantes de Bolivia (incluida La Paz, Cochabamba y Santa Cruz), 98% de las cuales tiene menos de 20 trabajadores y solo 2% presenta 20 o ms trabajadores. Segn estimaciones del Banco Mundial (2002), citadas en dicha investigacin, existiran 730.000 unidades econmicas en el pas, de las cuales alrededor de 30.000 son pymes. Borda y Ramrez (2006) mencionan asimismo el trabajo de la Fundacin para el Desarrollo Sostenible (FUNDES)-Bolivia que, basado en estimaciones del Centro de Estudios para el Desarrollo Laboral y Agrario (CEDLA) (2001), consider que existiran en Bolivia 501.567 unidades econmicas, divididas en: i) Microempresa, 99,6%, ii) Pequea empresa 0,7% y iii) Gran empresa, 0,05% (aunque no cuadran los porcentajes). Por otro lado, el antiguo Viceministerio de la Micro Empresa de Ministerio de Trabajo, en su Plan Nacional para el Desarrollo de la Micro y Pequea Empresa, habra estimado que aproximadamente 95% de las unidades empresariales tiene diez empleados o menos, de modo tal que la cantidad de microempresas sera del orden de 600.000 unidades. En 2010, el INE realiz la encuesta trimestral a las micro y pequeas empresas de tipo local, cuyos resultados estn disponibles a solicitud expresa ante dicho organismo, nicamente para el primer trimestre de 2010. La encuesta, que comprende solo las ciudades capitales de Sucre, La Paz, Cochabamba, Santa Cruz, Oruro y El Alto, ha determinado la existencia de 165.323 MYPE, de las cuales 9.370 corresponden al sector de la industria, 89.577 al sector de comercio y 66.376 al sector de servicios.
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Captulo I
El marco de la muestra para la encuesta a las MYPE 2008 se estableci a partir de un listado de manzanas censales, denominadas Unidades Primarias de Muestreo (UPM), que fue el resultado de un proceso cartogrfico llevado adelante por el INE para el Censo Nacional de Poblacin y Vivienda del ao 2001, que reporta el nmero de establecimientos econmicos tipo local. El INE realiz una actualizacin de los establecimientos econmicos en cada UPM a travs de un barrido de las manzanas, mediante el cual efectu un recuento del total de establecimientos econmicos, de modo tal de poder seleccionar una muestra representativa para la encuesta. Este proceso de actualizacin permiti establecer un total de 75.781 unidades primarias de muestreo y 232.181 establecimientos econmicos. A partir de la informacin de la Encuesta a las MYPE 2008, se establece que las micro y pequeas empresas en Bolivia de tipo local alcanzan a 216.064 unidades7, las que representan 93% del total de las empresas del pas. Como muestra el cuadro 4, su distribucin segn sector econmico arroja la predominancia de MYPE en el sector comercio, con 54,41%, seguido del sector servicios, con 34,03 % y la industria, con 11,56%8.
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Cuadro 4
NMERO DE MICRO Y PEQUEAS EMPRESAS SEGN SECTOR ECONMICO

Sector econmico Industria Comercio Servicios Total Nmero de MYPE 24 975 117 550 73 539 216 064 Porcentaje 11,56 54,41 34,03 100,00
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de la Encuesta a las Micro y Pequeas Empresas 2008, Instituto Nacional de Estadsticas (INE), 2011.
En el sector de la industria, y de acuerdo al Clasificador Industrial Internacional Uniforme (CIIU) a dos dgitos, las actividades industriales manufactureras con mayor nmero de MYPE en Bolivia son: fabricacin de prendas de vestir, adobo y teido de pieles (21,69%), fabricacin de muebles
De este total de MYPE, 30,5% se encuentra localizado en el Departamento de La Paz; 26,6% en el Departamento de Santa Cruz y 20% en Cochabamba. Si se mantuviera la proporcin de 51% de MYPE de tipo local que se estableci en el Censo de Establecimientos Econmicos realizado por el INE en 1992, a partir de la Encuesta a las MYPE de 2008, que abarc solo a las de tipo local, se podra estimar que en el pas el total de MYPE alcanza a un poco ms de 423.000 unidades productivas. Esta cifra, sin embargo, est por debajo de los clculos efectuados por otros estudios y por entidades gremiales como la Confederacin Nacional de la Micro y Pequea Empresa (CONAMYPE), que estima que en Bolivia existen 800.000 micro y pequeas empresas.
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e industrias manufactureras afines (19,62%), elaboracin de productos alimenticios y bebidas (16,20 %) y fabricacin de productos de metal, excepto maquinaria y equipo (15,44 %) (INE, 2011). En el sector comercial, el mayor nmero de MYPE se encuentra en el comercio por menor, excepto el comercio de vehculos automotores y motocicletas, con un 92,83%. En el sector de servicios predomina la participacin de las MYPE en las actividades de hotelera y restaurantes (27,77%), mantenimiento y reparacin de vehculos automotores y motocicletas (15,22 %) y servicios de correo y telecomunicaciones (13,04%) (INE, 2011). La base empresarial del Registro de Comercio de Bolivia, que determina el nmero total de empresas inscritas como formales en Bolivia es decir que deben estar registradas en la Fundacin para el Desarrollo Empresarial (FUNDEMPRESA), establece la existencia de 46.081 empresas inscritas a febrero de 2011. Sin embargo, las estadsticas generadas por esta entidad no permiten discriminar por tamao de empresa, de acuerdo a los parmetros vigentes, sino ms bien por tipo societario. Del total de empresas que conforman esta base, prcticamente 70% son unipersonales, aunque de ello no es posible inferir que todas sean MYPE9.
1.2. Personal ocupado en las micro y pequeas empresas
Bolivia, sobre una poblacin total de 9.902.633 habitantes, tiene una poblacin en edad de trabajar (PET) que alcanza a 7.606.137 personas, de las cuales 4.927.369 corresponden a la poblacin econmicamente activa (PEA). La poblacin ocupada (PO) es de 4.672.361 personas. El mercado de trabajo de la poblacin ocupada se distribuye en: i) familiar (57,05%), ii) empresarial (17,41%), iii) semiempresarial (13,58%), iv) estatal (8,60%) y v) domstico (3,60%) (INE, 2007). El sector privado brinda empleo a 70,36% de la poblacin ocupada, el sector pblico a 23,01% y las agencias de cooperacin, organizaciones no gubernamentales (ONG) y otros, a 6,63% de la PO. En el sector privado 67,85% de los ocupados trabajan en micro y pequeas empresas, 17,13% en la mediana empresa y 15,02% en la gran empresa (INE, 2009)10.
9
10
Los tipos societarios que se consideran en FUNDEMPRESA son: empresa unipersonal, sociedad de responsabilidad limitada, sociedad annima, sucursal de sociedad constituida en el extranjero, sociedad colectiva, sociedad annima mixta, sociedad en comandita simple. A solicitud expresa es posible tambin obtener de FUNDEMPRESA la informacin sobre el capital declarado; sin embargo, la normativa vigente no incluye dicha variable para clasicar a las empresas. Datos de la Encuesta Trimestral de Empleo, que considera solamente las ciudades capitales del pas.
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Captulo I
El personal ocupado de las MYPE de tipo local asciende a 489.507 personas, con una predominancia del empleo en el sector del comercio, seguido del sector de servicios y el industrial (vase cuadro 5).
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Cuadro 5
PERSONAL OCUPADO EN LAS MICRO Y PEQUEAS EMPRESAS SEGN SECTOR ECONMICO

Sector econmico Industria Comercio Servicios Total Total personal ocupado (TPO) 72 847 218 476 198 184 489 507 Porcentaje 14,88 44,63 40,49 100,00 TPO/Nmero de empresas 2,92 1,85 2,69 2,26
Si se toma en cuenta la relacin entre el personal ocupado total y el nmero de empresas, se observa que el sector de la industria ocupa mayor personal por empresa (2,92 personas), seguido del sector de servicios (2,69 personas) y del sector comercial (1,85 personas por empresa). En el sector de la industria, las actividades manufactureras que generan mayor empleo son fabricacin de muebles e industrias manufactureras afines. (19,97%), fabricacin de prendas de vestir, adobo y teido de pieles (18,27%), elaboracin de productos alimenticios y bebidas (18,04%), fabricacin de productos de metal, excepto maquinaria y equipo (15,86%). A su vez, en este sector los asalariados permanentes representan 30,74% del empleo, seguidos de los trabajadores por cuenta propia (19,31%), asalariados eventuales (17,62%) y trabajador familiar sin remuneracin (16,11%) (INE, 2011). En el sector comercial, el comercio al por menor, excepto el comercio de vehculos automotores y motocicletas, ocupa a 90,37% del personal. En este caso, los trabajadores por cuenta propia representan 46,78% del empleo; le siguen los trabajadores familiares sin remuneracin (26,03%), los asalariados permanentes (12,44%), patrn, socio o empleador que no percibe salario (9,47%) y asalariados eventuales (5,27%) (INE, 2011). En el sector de servicios, las actividades que generan ms empleo son las vinculadas a hoteles y restaurantes (31,27%), mantenimiento y reparacin de vehculos automotores y motocicletas (17,24%) y servicios de correo y telecomunicaciones (10,55%). En este caso, los asalariados permanentes representan 30,87% del empleo, seguidos de los trabajadores por cuenta propia (20,34%), patrn, socio o empleador que no percibe salario (17,84%), asalariados eventuales (15,97%) y trabajadores familiares sin remuneracin (14,98%) (INE, 2011).
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1.3. Valor bruto de la produccin, consumo intermedio y valor agregado (aporte al PIB)
En trminos relativos, el aporte de los diferentes tamaos de empresas a la generacin del PIB y el empleo, sobre la base de datos de 1999, muestra que las empresas de mayor escala (con ms de 50 trabajadores) contribuyen con 65% al PIB, aunque solamente generan 8,7% del empleo nacional. En el otro extremo se encuentran las MYPE (con menos de 9 trabajadores), que proveen 25,5% del PIB y generan 83,1% del empleo en el pas (Borda y Ramrez, 2006). En el cuadro 6 se presentan los datos del valor bruto de la produccin (VBP), consumo intermedio (CI) y valor agregado (VA)11 de las MYPE en Bolivia. A partir de stos es posible establecer que la contribucin de las micro y pequeas empresas sl PIB alcanza en trminos absolutos a una cifra cercana a 1.500 millones de dlares. Los sectores econmicos que ms aportan son servicios y comercio.
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Cuadro 6
VALOR BRUTO DE LA PRODUCCIN (VBP), CONSUMO INTERMEDIO (CI) Y VALOR AGREGADO (VA) DE LAS MYPE SEGN SECTOR ECONMICO (En miles de bolivianos)
Sector econmico Industria Comercio Servicios Total VBP 3 453 235 5 244 507 7 213 969 15 911 711 CI 1 585 463 1 199 037 2 598 840 5 383 340 VA 1 867 772 4 045 471 4 615 129 10 528 372
Sin embargo, a nivel de indicadores por empresa la situacin se revierte, en el sentido de que las MYPE del sector industrial aportan con mayor valor bruto de la produccin, consumo intermedio y valor agregado, por empresa (vase cuadro 7).
11
El valor agregado es equivalente al PIB (a precios bsicos). Se sabe que uno de los mtodos utilizados para calcular el PIB es el de la produccin, que consiste en deducir al valor bruto de la produccin el consumo intermedio. La frmula del PIB para este mtodo es: PIB = VBP - CI, donde PIB = producto interno bruto, CI = consumo intermedio, VBP = valor bruto de la produccin.
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Captulo I
Cuadro 7
VALOR BRUTO DE LA PRODUCCIN (VBP), CONSUMO INTERMEDIO (CI), VALOR AGREGADO (VA) DE LAS MYPE POR EMPRESA, SEGN SECTOR ECONMICO (En miles de bolivianos por empresa)
Sector econmico Industria Comercio Servicios Total VBP/Empresa 128,27 44,61 98,10 73,64 CI/Empresa 63,48 10,20 35,34 24,91 VA/Empresa 74,71 18,52 62,75 48,73
El cuadro 7 muestra que la contribucin de una MYPE del sector industrial al PIB alcanzara, en promedio y en trminos absolutos, a una cifra equivalente a 10.600 dlares. En cambio, la contribucin de una MYPE del sector servicios llegara en promedio a 9.000 dlares y del sector comercio, a poco ms de 2.600 dlares. En el sector de la industria, las actividades industriales manufactureras que generan mayor valor agregado son: fabricacin de muebles; industrias manufactureras afines. (21,86%), fabricacin de productos de metal, excepto maquinaria y equipo (19,65 %), elaboracin de productos alimenticios y bebidas (15,32 %), y fabricacin de Prendas de vestir, adobo y teido de pieles (14,03%) (INE, 2011). En el sector comercial, la actividad comercio por menor, excepto el comercio de vehculos automotores y motocicletas, es, sin duda, la que mayor aporta al valor bruto de la produccin (84,75%), al consumo intermedio (84,87%) y al valor agregado (84,71%). En el caso del sector de servicios, los rubros que generan ms empleo son los hoteles y restaurantes (31,27%), mantenimiento y reparacin de vehculos automotores y motocicletas (17,24 %) y servicios de correo y telecomunicaciones (10,55%). (INE, 2011).
1.4. Gastos operativos de las micro y pequeas empresas
El cuadro 8 resume el nivel de gastos operativos de las MYPE en Bolivia, segn sector econmico.
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Cuadro 8
GASTOS OPERATIVOS DE LAS MYPE SEGN SECTOR ECONMICO

Sector Industria Tipo de gasto Servicio de comunicacin Material de oficina Reparacin y mantenimiento realizada por terceros Representacin, pasajes y viticos Honorarios profesionales independientes Publicidad, propaganda y relaciones pblicas Repuestos y accesorios de maquinaria y equipo Flete y servicios de transporte prestado por terceros Alquileres de edificios y otros Primas por seguros Ropa de trabajo Fabricacin realizada por terceros Servicios de televisin por cable Otros gastos operativos Total Relacin de gastos por empresa (en miles de bolivianos/empresa) En miles de Bs 21 241 4 710 12 525 7 177 2 376 4 386 9 577 10 491 67 662 196 5 131 1 225 0 3 961 150 659 6,03 En % 14,16 3,13 8,31 4,76 1,58 2,91 6,36 6,96 44,91 0,13 3,41 0,81 0,00 2,62 100,00 --Sector Comercio En miles de Bs 189 444 36 745 24 511 69 487 13 920 15 823 10 873 77 606 369 300 4 257 10 543 0 0 32 409 854 919 7,48 En % 22,16 4,30 2,87 8,13 1,63 1,85 1,27 9,08 43,20 0,50 1,23 0,00 0,00 3,79 100,00 --Sector Servicios En miles de Bs 103 089 45 551 53 620 30 053 20 164 18 496 36 136 38 099 344 144 6 910 12 649 0 4 247 28 914 742 071 10,09 En % 14,21 6,41 7,23 4,05 2,72 2,49 4,87 5,13 43,29 0,93 1,70 0,00 0,43 4,37 100,00 ---
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de la Encuesta a las MYPE Micro y Pequeas Empresas 2008, Instituto Nacional de Estadsticas (INE), 2011.
En general, en la composicin de los gastos operativos, se puede observar que en los tres sectores econmicos (industria, comercio y servicios) los gastos estn concentrados principalmente en alquileres de edificios y otros y en servicio de comunicacin, los cuales representan, en promedio, ms de 60% del gasto. Esta cifra refleja una debilidad en este segmento de empresas, ya que al no figurar los salarios como un componente relevante en la estructura de los gastos de las MYPE, denota una baja calidad del empleo. Adems, en trminos relativos, se advierte que la relacin gasto por empresa del sector de la industria es la ms baja, en comparacin con el sector de comercio y el sector de servicios, que exhiben mayor gasto operativo por empresa, aspecto que demostrara mayor grado de eficiencia operativa.
29
Captulo I
1.5. Exportaciones de las MYPE
La informacin ms reciente y sistematizada que est disponible sobre las exportaciones de las micro y pequeas empresas en Bolivia corresponde al periodo 2003-2006. En ese lapso aument el esfuerzo exportador de las MYPE, aunque no en la medida necesaria puesto que su participacin en las exportaciones totales fue decreciente (Solares, 2008). Durante el ao 2006, el nmero de MYPE, incluyendo tambin a las medianas empresas, represent una cantidad importante de las empresas exportadoras (82,6%), pero su aporte a las exportaciones fue irrelevante, ya que solo alcanz 3,15% del total exportado. De este porcentaje, las medianas empresas contribuyeron con 2,85%, en cambio las micro y pequeas empresas lo hicieron slo con 0,02% y 0,28%, respectivamente. Si se consideran nicamente las exportaciones no tradicionales12, las ventas al exterior este conjunto total de empresas se incrementa a 10,13%, de los cuales 9,14% corresponde a las medianas empresas, 0,91% a la pequea empresa y 0,08% a la microempresa (Solares, 2008). En cuanto al perfil exportador de las MYPE, incluyendo tambin a las medianas empresas, en funcin de datos registrados en 2006, se establece que 78% corresponde a empresas exportadoras del sector manufacturero y 22% a empresas exportadoras de los sectores primarios (agropecuario y mineral). Las primeras contribuyen con 55,7% del valor total de las exportaciones de este segmento de empresas y las segundas, con 44,3% (Solares, 2008). En relacin a las MIPYME exportadoras manufactureras, la informacin que se presenta en el cuadro 9 permite determinar que entre los aos 2003 y 2006 hubo un incremento de 21% en el nmero de empresas exportadoras.
n
Cuadro 9
Evolucin de las MIPYME EXportadoras

Categora Ao 2003 N Micro Pequea Mediana Total MIPYME 346 171 142 659 % T.E. 52,59 25,90 21,51 100,00 % P.Ex. 1,30 12,70 86,00 100,00 Ao 2004 N 374 12,70 86,00 100,00 % T.E. 51,40 26,20 22,40 100,00 % P.Ex. 1,20 11,20 87,60 100,00 Ao 2005 N 370 220 190 780 % T.E. 47,40 28,20 24,40 100,00 % P.Ex. 1,20 12,80 86,00 100,00 Ao 2006 N 338 234 228 800 % T.E. 42,30 29,30 28,50 100,00 % P.Ex. 1,10 12,20 86,70 100,00
Fuente: Solares, 2008. Nota: N = Nmero de empresas; % T.E. = Porcentaje en el total de empresas; % P. Ex = Porcentaje participacin exportaciones.
12
En las exportaciones no tradicionales no se consideran aquellas de recursos naturales no renovables (hidrocarburos y minerales).
30
Entre los principales rubros de exportacin de las MIPYME se destacan las manufacturas de madera, las que representan 42,10 % del total de las exportaciones, seguidas del rubro de textiles y confecciones, con 20,8%. Con porcentajes ms bajos se ubican las manufacturas de cuero (8,2%), los alimentos y bebidas (6,8%), las manufacturas varias (4,4%) y los plsticos (4,3%). Los productos metlicos y productos de la construccin alcanzan porcentajes apenas superiores a 2% (2,5% y 2,3%, respectivamente) y todos los dems sectores se hallan por debajo del 2% de participacin (Solares, 2008). Otro aspecto a resaltar tiene relacin con el sector exportador en general y no slo con las MYPE. Se trata del bajo aprovechamiento de los acuerdos preferenciales que tiene Bolivia; segn lo que se aprecia en el cuadro 10, en el mejor de los casos este aprovechamiento llega a 11%, con el mercado de Estados Unidos.
n
Cuadro 10
Grado de AprovecHamiento de los Acuerdos PreFerenciales

Acuerdos Preferenciales Sistemas generalizados de preferencias Canad Nmero de productos con preferencias arancelarias Nmero de productos exportados por Bolivia Grado de aprovechamiento 2 294 17 0,7 Japn 2 205 4 0,2 EE.UU. 2 978 333 11,2 UE 5 920 400 6,8 1 010 585 5,8 CAN a Acuerdos de complementacin econmica Mxico 9 922 95 0,96 Mercosur 9 990 600 6 Chile 10 102 556 5,5
Fuente: Promueve Bolivia, Seminario internacional Polticas para las MYPE de desarrollo productivo, noviembre 2010.
a
Comunidad Andina de Naciones.
Promueve Bolivia, entidad encargada de brindar informacin estadstica sobre las exportaciones en Bolivia, de momento no cuenta con los medios para generar informacin estadstica que permita analizar de forma continua el desempeo exportador de las micro y pequeas empresas. Sin embargo, una presentacin reciente de la entidad en un encuentro realizado en noviembre de 2010, estableci que las exportaciones de este segmento de empresas alcanzan a 3% del total de las exportaciones y que particularmente estn destinadas a mercados de los pases vecinos, situacin que denota que la contribucin por parte de las MYPE a las exportaciones no ha mejorado.
31
Captulo I
Entre las razones que explicaran este comportamiento persistente se esgrime que las exportaciones de las MYPE estn focalizadas en pocos rubros (manufacturas de textiles y confecciones, madera, cuero y alimentos) y tambin muy concentradas en trminos geogrficos, en torno al eje central (ciudades de La Paz, El Alto, Cochabamba y Santa Cruz). Otras causas planteadas son: i) la capacidad productiva limitada; ii) la falta de acceso a tecnologa; iii) la falta de acceso a informacin y capacitacin y; iv) la falta de acceso al financiamiento (Promueve Bolivia, 2010). A pesar de estas limitantes, de la entrevista realizada a Promueve Bolivia para este trabajo, se percibe que el desempeo exportador de aquellas MYPE vinculadas a los rubros de prendas de vestir de alpaca, alimentos y de manufacturas de madera, ha mejorado en los ltimos aos, a partir tambin de un incremento en la diversificacin de la oferta exportable. Respecto de este ltimo punto, Promueve Bolivia seal un aumento en la diversificacin de los productos exportados desde 2009, entre los que destaca la quinua procesada en su variedad roja, cueros curtidos (crust de bovino), artculos de ortopedia, tejidos de terciopelo y felpa, arroz semiblanqueado, variedades de tejidos de polister, camisas y blusas de algodn para hombres y mujeres y de aglomerados de madera (Promueve Bolivia, 2010).
1.6. Acceso al nanciamiento
Las micro y pequeas empresas enfrentan dificultades para acceder al crdito; este es la principal, y en algunos casos nica, fuente de financiamiento, despus del capital propio. Estas dificultades se originan en las condiciones de acceso que se caracterizan por: i) tasas de inters altas (en comparacin a otros pases); ii) plazos cortos (1 a 1,5 aos) y iii) garantas excesivas (dos veces el valor del prstamo)13 (Unidad de Productividad y Competitividad, 2008). En respuesta a esta deficiencia han surgido las instituciones de microfinanzas, que otorgan financiamiento a emprendedores, as como a las MYPE; estas han mostrado que existe la capacidad de trabajar adecuadamente con estos actores. Por ello, la cartera de los fondos financieros privados (FFP) ha tenido un constante crecimiento, exhibiendo una mora muy por debajo de la banca (Unidad de Productividad y Competitividad, 2008).
13
Por lo general, la problemtica nanciera guarda relacin directa con el tamao de las empresas, minimizndose a medida que la empresa tiene mayor tamao, debido a que cuenta con ciertos mrgenes de autonanciamiento o de soporte nanciero de sus proveedores y puede constituirse con mayor probabilidad en sujeto de crdito para el sistema bancario.
32
En general, las entidades microfinancieras han estado cubriendo a las MYPE con lneas de financiamiento. Actualmente, se suma el Banco de Desarrollo Productivo (BDP) como una iniciativa del Estado en apoyo a este sector empresarial14. La banca tradicional tampoco ha estado ajena a este proceso, constituyendo la principal fuente de financiamiento de las pequeas y medianas empresas, las cuales representan uno de los segmentos ms importantes de su cartera (INE, 2010). Por otro lado, al primer trimestre del ao 2010 solamente 14% de las empresas accedi a un crdito, segn seala la Encuesta Trimestral a las MYPE, del INE. En cuanto a los motivos por los cuales no accedieron a prstamos, 60% de las empresas respondi que no necesitan; 17% lo atribuy a la inflexibilidad en las condiciones del prstamo (altas tasas de inters y plazos cortos); 10% a la falta de garantas necesarias; 4% a procedimientos largos y 10% a otros motivos, como la edad (INE, 2010). Respecto de las principales fuentes de financiamiento, los resultados de la mencionada encuesta establecen que 50% de las MYPE tiene como fuente de financiamiento la banca tradicional; 15% a los fondos financieros privados; 11% al Banco de Desarrollo Productivo, perteneciente al Estado; 7% a cooperativas de ahorro y crdito, 6% a las ONG y apenas 1% se financia a travs de las mutuales de ahorro y crdito (INE, 2010). En cuanto al destino del prstamo, 61% es para la compra de materia prima, mercadera e insumos; 12% renovacin de maquinaria, 11% funcionamiento continuo de la empresa, 8% expansin de la empresa o negocio, 4% para el inicio del funcionamiento de la empresa y 3% a otros propsitos (INE, 2010). Una caracterstica de la cartera de crditos de las distintas instituciones financieras que operan microcrdito y prstamos a la pyme banca tradicional, cooperativas, fondos financieros privados y mutuales es que mayormente se otorgan crditos no productivos. En todas estas entidades, bajo la modalidad de microcrdito, el crdito productivo alcanza solo a 28%, en cambio el crdito no productivo llega a 72%. Asimismo, bajo la modalidad de crdito pyme, el crdito productivo alcanza a 43% y el no productivo, a 57% (Promueve Bolivia, 2010).
14
Una de las preocupaciones manifestadas por algunos entrevistados para la realizacin de este trabajo, ha sido la alta mora en los crditos otorgados por esta entidad, aunque este aspecto no estuvo al alcance de ser corroborado. Otros, sin embargo, han coincidido en establecer en que este sera el nico logro importante de la nueva poltica de gobierno de fomento a las MYPE, a pesar de los problemas de mora.
33
Captulo I
A pesar de que en Bolivia se han logrado avances rescatables en materia de acceso al financiamiento, para los actores MYPE an existen algunos aspectos pendientes que, podran fomentar y aumentar dicho acceso. Entre estos se menciona la necesidad de efectuar modificaciones a la legislacin y al entorno regulatorio para dar lugar al planteamiento de instrumentos de apoyo que mejoren la capacidad de endeudamiento de las MYPE, como el registro de bienes muebles y sociedades de garantas recprocas; la creacin de otras modalidades de garanta no tradicional, como modelos de triangulacin, maquinaria, ganado, contratos de venta, avales de Organizaciones Econmicas Campesinas (OECA), certificacin comunitaria y otras, junto con el apoyo a la viabilizacin de acciones para la calificacin de riesgo de pequeas y medianas empresas (Promueve Bolivia, 2010). Entre otras necesidades identificadas en relacin al tema financiero, se ha manifestado la importancia de agilizar la tramitacin del proceso crediticio para asegurar la oportunidad del financiamiento, as como canalizar la alta liquidez de la banca hacia las necesidades del sector productivo por medio de nuevas modalidades de financiamiento, como el capital de riesgo. Sin embargo, para el xito de estas medidas es importante tambin atender los requerimientos de mayor educacin financiera y asistencia tcnica no financiera de las MYPE (Promueve Bolivia, 2010). En la bsqueda de instrumentos alternativos, se ha planteado el mercado de capitales como un posible espacio para encontrar mejores opciones de financiamiento, debido a que las tasas de inters son ms favorables en comparacin con las tasas activas efectivas del sistema bancario; tambin los plazos de duracin de las emisiones de bonos son ms largos que los que tiene el sector bancario, permitiendo cubrir el periodo de maduracin, de mediano o largo plazo, principalmente para empresas del sector manufacturero. Sin embargo, dado que las MYPE por lo general no cumplen las exigencias para acogerse a este sistema, se trata de una opcin que todava dista de ser factible en el corto plazo para enfrentar el problema de financiamiento de la mayora de estas empresas. A pesar de ello, la Bolsa Boliviana de Valores cuenta con una plataforma de financiamiento para las pymes, a travs de la cual contadas empresas (no ms de diez) se financian mediante pagars.
34
1.7. Otros aspectos
Entre los elementos, considerados como intrnsecos, que ayudan a comprender mejor el perfil de la MYPE en Bolivia, figura el manejo de estas unidades bajo una lgica de negocio familiar; los lderes carecen de la formacin y de la capacitacin suficientes como para introducir tcnicas y herramientas de gestin profesional en las empresas, por lo que la gestin se lleva a cabo de manera emprica e intuitiva. La obsolescencia y bajo perfil tecnolgico de la maquinaria y equipo son factores comunes en las empresas de pequea escala (Nisttahusz, 2002). Adems, el ambiente fsico de trabajo dentro las empresas de menor tamao no rene las condiciones necesarias como para incidir positivamente en la productividad de los trabajadores. De igual manera, son pocas las empresas que ofrecen condiciones de estabilidad laboral y seguridad social a sus trabajadores. Las metas de los empresarios y las de los trabajadores no tienen un punto de encuentro en las metas de las empresas, generando un escaso compromiso en el recurso humano (Nisttahusz, 2002). Muchas veces se presentan actitudes y conductas referidas a la obtencin de ganancias en el menor tiempo posible. Es usual que los trabajadores se conviertan en competidores de las empresas, a partir de procesos de aprendizaje del negocio que realizan en su calidad de operarios o empleados. En algunos sectores, donde las barreras de entrada son escasas y el argumento de competencia es el precio, se ejerce presin negativa sobre las economas de escala, y la competencia, en lugar de ser un motivo para la innovacin y la reduccin de costos, se transforma en una causa de mortalidad de las empresas (Nisttahusz, 2002). Entre los factores extrnsecos que inciden en la problemtica de las MYPE, se considera la competencia ocasionada por el contrabando como el principal problema (28%), la falta de mercado o clientela (23%), el incremento en el precio de la materia prima, mercadera o insumos (15%), los conflictos sociales (6%), otros, como la delincuencia (6%), la falta de financiamiento (4%) y la escasa provisin de materia prima, mercadera e insumos (2%). (INE, 2010). Entre otras barreras existentes para las micro y pequeas empresas, principalmente para acceder a los mercados, se identific la necesidad de certificaciones, as como la escasa oferta productiva (Promueve Bolivia, MYPE2010).
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Captulo I
En cuanto a las necesidades de capacitacin de este segmento, se han priorizado temas de comercializacin y marketing, calidad y acceso a servicios y recursos financieros, tal cual se aprecia en el grfico 1.
n
Grfico 1
NECESIDADES DE CAPACITACIN DE LAS MYPE

Temas financieros Seguridad industrial Calidad Medio ambiente Tecnologa y procesos Comercializacin y marketing Liderazgo y desarrollo Asociatividad Otros 0 10 20 30 40 50 60 70 %
Fuente: Unidad de Productividad y Competitividad, 2008.
Del anlisis de las necesidades de innovacin de las MYPE, segn se muestra en el grfico 2, se puede establecer que existe cierta coincidencia con las necesidades de capacitacin, puesto que las reas priorizadas son la mejora de procesos de comercializacin y marketing, as como la mejora de la calidad del producto. Sin embargo, la realidad es que muy pocas empresas recurren a la capacitacin y pareciera ser que los temas elegidos para esa formacin no siempre empatan con las necesidades identificadas como prioritarias. De acuerdo a la encuesta trimestral a MYPE, solo 11% de las empresas particip en cursos de capacitacin. Mayoritariamente, la capacitacin se dirige a actividades de la propia empresa (76%), ventas y marketing (8%), computacin (4%), administracin (3%), contabilidad (2%) y otros (7%) (INE, 2010). Adems, el esfuerzo de la capacitacin, en cuanto a su financiamiento, proviene de la propia empresa y muy escasamente de las entidades creadas para este propsito. En efecto, segn la mencionada encuesta la principal fuente de financiamiento de la capacitacin es la propia empresa (71%), seguida de los proveedores (23%), el gobierno municipal (3%), el gobierno nacional (2%) y las organizaciones no gubernamentales (2%) (INE, 2010).
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Grfico 2
NECESIDADES DE INNOVACIN DE LAS MYPE
Capacidad para acceder a ltima tecnologa Nueva tecnologa para mejorar la calidad Mejoramiento de procesos de produccin Mejoramiento de procesos de comercializacin Desarrollo de nuevos productos Nuevas o mejores materias primas Presentacin y diseo del producto Calidad del producto Otros 0 5 10 15 20 25 30 35 40 %
Fuente: Unidad de Productividad y Competitividad, 2008.
Entre los instrumentos de gestin empresarial ms utilizados y conocidos por las micro y pequeas sobresalen los sistemas contables, manual de funciones y responsabilidades. Los menos utilizados estn relacionados con la planificacin estratgica y operativa, lo que denota que la MYPE no orienta su trabajo con visin de mediano y largo plazo (Unidad de Productividad y Competitividad, 2008). Respecto a la afiliacin, muy pocas MYPE forman parte de las entidades gremiales. El 76% de ellas no estn afiliadas a ninguna entidad, 7% se encuentran afiliadas a asociaciones gremiales y otro 7%, a otras entidades. Solamente 4% est inscrito en FUNDEMPRESA, 3% en sindicatos y 2% en cmaras empresariales de industria y comercio (INE, 2010). En Bolivia se reconocen dos tipos de entidades que, separadamente, agrupan a las MYPE multirubro15. Una es la Confederacin Nacional de la Micro y Pequea Empresa (CONAMYPE), que aglutina a las federaciones departamentales de la micro y pequea empresa, y es la que actualmente trabaja de forma ms estrecha con el Viceministerio de la Micro y Pequea Empresa en la determinacin de demandas y elaboracin de propuestas para el sector.
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Existe una gran variedad de entidades de tipo gremial, tales como asociaciones, federaciones y confederacin que agrupan a MYPE y artesanos, la mayora aglutinando a un solo rubro. En todo caso, la representatividad es muy dispersa, lo que en ocasiones diculta la coordinacin de acciones.
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Por otro lado, existen las Cmaras Departamentales de la Pequea Industria y Artesana (CADEPIA), tanto en Cochabamba y Santa Cruz, que son instancias afiliadas a las cmaras departamentales de industria de dichos departamentos y, por ende, a la Cmara Nacional de Industrias (CNI). Otro aspecto que ayuda a completar el perfil de la MYPE en Bolivia tiene que ver con las caractersticas del contexto emprendedor. Un anlisis de los emprendimientos en el pas indica que al ao 2008 ste registra sus niveles ms altos: 29,8% de bolivianos entre 18 y 64 aos tiene un emprendimiento en etapa inicial, alcanzando un ndice de la Actividad Emprendedora Total (emprendimiento en etapa inicial ms emprendimientos establecidos) de 45,6% (Fernndez, 2010). Sin embargo, el perfil de estos corresponde ms a un emprendimiento por necesidad que a uno por oportunidad, en el sentido de que la mayor parte de los emprendedores aborda esta actividad porque no encuentra una mejor alternativa econmica. Segn se ha establecido, el emprendimiento por necesidad tiene una mnima contribucin al crecimiento econmico nacional y al bienestar de los propios emprendedores: 88% de los emprendimientos no presenta ofertas innovadoras, ni por tipo de producto ni por los mercados a los que se destina; 95% no introduce nuevas tecnologas; 78% no exporta sus productos, solo 23% recibi capacitacin para emprender y apenas 3,4% de los emprendimientos pretende tener 20 o ms empleados en los prximos aos (Fernndez, 2010). Las variables percibidas como ms negativas, en trminos de que no contribuyen a la actividad emprendedora, se refieren a la falta de polticas pblicas que promuevan la creacin de nuevas empresas y que apoyen a las nuevas o en crecimiento (Fernndez, 2010).
2. La estrategia general de apoyo a las MYPE en Bolivia
La estrategia general de apoyo a las MYPE se encuentra establecida en el Plan Nacional de Desarrollo, tanto en su primera versin de junio de 2006 como en la nueva versin borrador de agosto de 2010, y en el Plan Sectorial de Desarrollo Productivo con Empleo Digno del Gobierno del Estado Plurinacional de Bolivia, formulado en los aos 2008 y 2009. Asimismo, se sustenta en normativas entre las que destacan la Nueva Constitucin Poltica del Estado (NCPE) del 7 de febrero de 2009, la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin y la reglamentacin establecida para las compras estatales, entre otros anteproyectos de leyes que estn en proceso de discusin, incluyendo las modificaciones al Cdigo de Comercio.
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Una caracterstica de esta estrategia es que se diferencia de la estrategia de apoyo a la mediana y gran empresa. Existe un Viceministerio de Micro y Pequea Empresa y un Viceministerio de Produccin Industrial a Mediana y Gran Escala; el primero es responsable de promover y facilitar la implementacin de polticas, estrategias y disposiciones reglamentarias para el desarrollo de las MYPE, adems del fomento de organizaciones econmicas campesinas, asociaciones y organizaciones de pequeos productores urbanos, cooperativas productivas y artesanos. Respecto de la estrategia general de apoyo a las MYPE y de la normativa correspondiente, cabe sealar, sin embargo, que si bien existen importantes avances en su definicin, la implementacin an no est acompaada de los niveles requeridos de inversin pblica, puesto que la destinada al sector de transformacin industrial, manufacturera y artesanal de los ltimos cuatro aos (2007-2010) en promedio apenas sobrepas 1% de la inversin pblica total y con un nivel de ejecucin promedio cercano a 57%.
2.1. Plan Nacional de Desarrollo y Plan Sectorial de Desarrollo Productivo
Plan Nacional de Desarrollo
En el contexto del proceso de cambio que viene aconteciendo en el pas desde el ao 2006, tanto en el plano poltico como econmico, en el marco de la Nueva Constitucin Poltica del Estado y del Plan Nacional de Desarrollo del gobierno del presidente Evo Morales, se plantea un modelo de economa plural. Este nuevo modelo econmico se basa en cinco pilares, que buscan avanzar en la construccin de una nueva matriz productiva y de acumulacin interna de riqueza, basada en la expansin y recuperacin de los roles del Estado como promotor y protagonista del desarrollo productivo nacional16. Los cinco pilares son: Expansin del rol del Estado. El Estado planificar el desarrollo sobre la base del principio de articular las demandas de los actores locales con las prioridades nacionales. Asimismo, monitorear, regular y controlar la
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Esto supone que el Estado no es solamente un importante actor en la planicacin y conduccin del desarrollo, sino que tambin debe tener un rol protagnico en la produccin y en la actividad comercial de los sectores estratgicos que garantizan la acumulacin interna de riqueza (hidrocarburos, minera y metalurgia, electricidad y recursos ambientales) as como en los sectores generadores de ingresos y empleo (desarrollo agropecuario, transformacin industrial, manufacturera y artesanal y turismo), de tal modo de garantizar riqueza para el pas y su redistribucin.
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produccin, promover la dignificacin del trabajo, orientar y regular el mercado y la demanda interna de productos bsicos, intervendr cuando se presentan distorsiones de produccin y precios, controlar los registros pblicos de actividades privadas y proteger a la industria nacional17. Desarrollo productivo con valor agregado de los recursos naturales y sustentabilidad ambiental. Este segundo pilar tiene relacin con el desarrollo de procesos de industrializacin para la transformacin de productos estratgicos en el pas, destinados a generar mayor valor agregado con la finalidad de apropiar un ms amplio beneficio econmico de la produccin para la poblacin local y que, al mismo tiempo, genere nuevas fuentes de trabajo. Como resultado de los procesos de industrializacin, el Estado buscar acumular mayor riqueza, la que podr ser redistribuida de forma directa o indirecta a grupos poblacionales especficos, sectores y regiones con mayores necesidades18. Participacin activa de las economas (pblica, privada, comunitaria y cooperativa) en el aparato productivo. Este tercer pilar est enfocado a lograr un cambio cualitativo en los sistemas productivos de los pequeos y medianos productores, as como de las organizaciones econmicas comunitarias y cooperativas, a travs del desarrollo intensivo y extensivo de dinmicas de innovacin tecnolgica e introduccin de procesos de mecanizacin, equipamiento y tecnificacin, beneficiando tanto a los actores urbanos como rurales19. Produccin para satisfacer el mercado interno y la exportacin, con nfasis en el primero. El cuarto pilar se basa en el objetivo de satisfacer primero el mercado interno y luego el externo, exportando lo que queda despus de satisfacer el mercado local, lo que implica pensar en acciones planificadas y sostenidas en el tiempo que garanticen la proteccin y el fortalecimiento de la
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Asimismo, se tiene previsto que el Estado participe como actor econmico de forma directa mediante la nacionalizacin y constitucin de empresas pblicas en los rubros estratgicos (hidrocarburos, minera, telecomunicaciones, agroindustria y transformacin industrial), a travs de agencias de desarrollo pblicas de apoyo a la produccin, servicios nancieros y no nancieros y de desarrollo de infraestructura productiva. Aspecto que se viene dando en la aplicacin de la poltica pblica. Se busca que las acciones de industrializacin se desarrollen fundamentalmente a travs de la conformacin de empresas pblicas y empresas mixtas, que se basen en alianzas entre el Estado con los productores urbanos y rurales, as como a travs del desarrollo de la iniciativa productiva de los propios sectores privados y comunitarios. Se pretende que en el proceso de consolidacin de capacidades productivas de la pequea y mediana produccin urbana y rural, se tenga en cuenta la promocin de procesos de expansin y articulacin de las iniciativas y emprendimientos productivos empresariales, teniendo un papel muy importante las empresas pblicas y empresas mixtas constituidas y por constituirse. Asimismo, en esta nueva visin se ha establecido la importancia de desarrollar procesos de articulacin de la micro y pequea empresa con la mediana y gran empresa industrial, generando mayores economas de escala. Tambin se plante un papel muy importante de articulacin de las demandas de desarrollo tecnolgico mediante un enfoque de complejos productivos territoriales.
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produccin y de la industria nacional. La produccin de alimentos est dirigida de manera prioritaria a la satisfaccin de las necesidades de la poblacin y fundamentalmente de los alimentos de la canasta familiar bsica. Redistribucin de la riqueza y excedentes y reduccin de las desigualdades. El nuevo modelo nacional productivo est orientado a lograr que los beneficios de las actividades econmicas lleguen de forma efectiva al conjunto de los productores rurales y urbanos, y con preferencia a los pequeas y medianos productores nacionales. Asimismo, se busca lograr un desarrollo equilibrado del conjunto de las regiones del pas, de tal modo que cada una de ellas pueda aprovechar sus ventajas productivas con relacin a las otras regiones, logrndose, adems, procesos importantes de complementariedad entre ellas20. Los cinco pilares descritos se articulan con las ocho polticas del Plan Nacional de Desarrollo para la Bolivia Productiva, lo cual significa que cada pilar debe tomar en cuenta cada una de dichas polticas21.
Plan Sectorial de Desarrollo Productivo
El Plan Sectorial de Desarrollo Productivo con Empleo Digno, de los ministerios de Desarrollo Productivo y Economa Plural y del Trabajo, Empleo y Previsin Social, apunta hacia el objetivo de desarrollar una economa plural: pblica, mixta y privada-comunitaria, pero con fuerte presencia estatal, orientada a promover el desarrollo econmico de todas las unidades productivas del pas, con ms y mejor empleo22. En el marco del nuevo modelo de economa plural, se reconoce la organizacin econmica comunitaria, que comprende los sistemas de produccin fundados en los principios y visin propios de las naciones y pueblos indgenas originarios y campesinos (Antezana, 2010).
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En este sentido, se busca reorientar el conjunto del aparato productivo hacia la generacin de riqueza y su redistribucin. En este propsito, las empresas pblicas estratgicas cumplen un objetivo sustantivo como es el de constituirse en ncleos dinamizadores de la economa en rubros estratgicos para el pas, de tal modo que tambin puedan aportar al proceso redistributivo. Las ocho polticas del Plan Nacional de Desarrollo para la Bolivia Productiva son: polticas productivas selectivas, polticas comerciales estratgicas, poltica de seguridad alimentaria con soberana, poltica de inversiones, poltica de nanciamiento al sector productivo, poltica de innovacin y desarrollo tecnolgico, poltica de empleo y poltica de gestin ambiental El Plan Sectorial busca la transformacin y el cambio integrado y diversicado de la matriz productiva, que tiene que ver con el cambio del actual patrn primario exportador excluyente a una nueva matriz basada en la industrializacin de los recursos naturales para la agregacin de valor, permitiendo la generacin de excedentes, ingresos y el empleo digno para la mayora de la poblacin boliviana, inaugurando un nuevo patrn de acumulacin de riqueza y su distribucin.
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Asimismo, se reconoce la organizacin de la economa privada, protegiendo la iniciativa privada que contribuya al desarrollo econmico y social y que fortalezca la independencia econmica del pas, garantizando la libertad de empresa y el pleno ejercicio de las actividades empresariales en el marco de la ley, en el cual se inscriben, adems de las grandes empresas privadas, las micro, pequeas y medianas empresas. Con la participacin protagnica del Estado, el funcionamiento de este modelo considera tres mbitos: empresas pblicas, empresas mixtas (pblicasprivadas) y mbito privado-cooperativo-comunitario (vase grfico3). Es en este tercer mbito donde se reconoce, adems de los emprendimientos comunitarios y cooperativos, la participacin de la micro y pequea empresa, como impulsores de procesos productivos y de servicios. Asimismo, se establece que el apoyo del Estado a estos emprendimientos se realizar a travs de servicios financieros y no financieros.
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Grfico 3
MBITOS DEL MODELO DE ECONOMA PLURAL
PRIMER AMBITO
g g g
EMPRESAS PBLICAS
AMBITOS DE LA ECONOMIA PLURAL
SEGUNDO AMBITO
EMPRESAS MIXTAS
TERCER AMBITO
PRIVADO - COMUNITARIO Y COOPERATIVO
Fuente: Ministerio de Planicacin del Desarrollo, Plan Nacional de Desarrollo Econmico y Social, para el Vivir Bien, documento borrador, agosto 2010.
La visin, metas y estrategia del plan sectorial se han definido de la siguiente manera:
Visin
Al 2015, se ha creado ms y mejor empleo digno, a travs de la construccin de una nueva matriz productiva en el pas, con el aporte de unidades productivas pblicas, privadas, organizaciones comunitarias y cooperativas, que producen bienes y servicios para los mercados internos y externos con eficiencia y en armona con la sociedad y la naturaleza.
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Metas:
1. Lograr el incremento de la cobertura de los derechos laborales, pasando de un 20% a un 50% de bolivianos y bolivianas con trabajo digno. 2. Combatir el desempleo abierto, llegando a una tasa de desempleo del 5,5% para el ao 2015 y una tasa de subempleo por ingresos del 15%. 3. Incrementar en 10% el aporte de la produccin manufacturera e industrial al PIB al ao 2015. 4. Duplicar los volmenes de produccin de valor agregado en el pas hasta el ao 2015, con nfasis en la seguridad y soberana alimentaria. 5. Recuperar el rol del Estado en la economa, articulando el nivel central con los niveles subnacionales autonmicos.
Estrategias:
Cambio del marco normativo para el desarrollo de unidades productivas, reconocimiento de los derechos laborales y revalorizacin del rol del trabajo en el sector. Impulso al trnsito progresivo del trabajo informal al trabajo protegido. Avanzar en la consolidacin de la institucionalidad a travs de la consolidacin de servicios pblicos de apoyo al sector empresarial para beneficio del conjunto de las unidades productivas del pas. Recuperacin del rol del Estado en la economa a travs de la gestin y administracin de empresas pblicas estratgicas. Otorgar al Estado un rol promotor y protagnico en el desarrollo a travs de la constitucin y consolidacin de agencias pblicas de fomento al desarrollo productivo integral, mercado interno, exportaciones y turismo; y el fortalecimiento de las propias capacidades de los actores privados y comunitarios. Otorgar a la produccin y al empleo la cualidad de constituirse en la forma sostenible y efectiva de erradicacin de la pobreza extrema.
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2.2. Normativa
Constitucin Poltica del Estado
En el marco de la Nueva Constitucin Poltica del Estado (NCPE), promulgada en febrero de 2009, se establece que la funcin del Estado en la economa consiste en participar directamente en sta mediante el incentivo y la produccin de bienes y servicios econmicos y sociales, para promover la equidad econmica y social e impulsar el desarrollo, evitando el control oligoplico de la economa. En el artculo 318 de la nueva constitucin, referido a la poltica econmica, se establece que el Estado reconoce y priorizar el apoyo a la organizacin de estructuras asociativas de micro, pequeas y medianas empresas productoras, urbanas y rurales. A su vez, el artculo 330, que trata sobre la poltica financiera, determina que el Estado, a travs de su poltica financiera, priorizar la demanda de servicios financieros de los sectores de la micro y pequea empresa, artesana, comercio, servicios, organizaciones comunitarias y cooperativas de produccin. Por ltimo, en el artculo 334, relacionado a las polticas sectoriales, se declara que las micro y pequeas empresas, as como las organizaciones econmicas campesinas y las organizaciones o asociaciones de pequeos productores, gozarn de preferencias en las compras del Estado23. En lneas generales, segn informacin obtenida del Viceministerio de la Micro y Pequea Empresa, la nueva constitucin pretende fomentar el acceso de las MYPE a la capacitacin tcnica, tecnologa, mejoramiento de procesos productivos, crditos y apertura de mercados. Adicionalmente, como parte de la base legal de apoyo al desarrollo de estas organizaciones productivas, se encuentra la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin, as como estn en planteamiento el proyecto de ley de la econmica plural y social, el proyecto de ley de empresas comunitarias en Bolivia, el proyecto de ley de reconocimiento de las organizaciones
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En relacin a este artculo, cabe un comentario: si bien se ubica en un mismo plano a las micro y pequeas empresas (MYPE), as como a las organizaciones econmicas campesinas y las organizaciones o asociaciones de pequeos productores, como agentes que gozarn de preferencias en las compras del Estado, no signica que sean beneciarios homogneos, ya que las MYPE estn constituidas por pequeos empresarios que se desempean en el mbito privado. En cambio, las organizaciones econmicas campesinas y las organizaciones o asociaciones de pequeos productores, se ubican ms en el mbito comunitario, de acuerdo al nuevo modelo de economa plural. En todo caso, de las visitas efectuadas a las entidades del sector pbico, ambos tipos de beneciarios se constituyen como prioritarios del apoyo gubernamental.
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econmicas campesinas (OECA), las modificaciones del Cdigo de Comercio, el anteproyecto de ley de las micro y pequeas empresas y la reglamentacin para las compras estatales. Por su importancia en relacin a la presente consultora, se analizar brevemente la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin, as como las tres ltimas propuestas de normativas mencionadas en el prrafo anterior.
Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin
A partir de julio de 2010 rige esta ley, que regula el nuevo rol y competencia del gobierno central, los gobiernos departamentales, regionales, indgenas y municipales que reconoce la nueva constitucin, tanto en trminos administrativos de las unidades territoriales definidas, como en aspectos vinculados al desarrollo productivo. Entre las principales competencias para los distintos niveles del Estado, se mencionan:
Nivel central del Estado
Elaborar polticas y estrategias nacionales de desarrollo productivo con la generacin de empleo digno en el marco del Plan General de Desarrollo. Formular polticas dirigidas a promover complejos productivos en todo el territorio nacional en base al modelo de economa plural. Establecer polticas dirigidas a buscar el acceso a mercados nacionales y promocin de compras estatales en favor de las unidades productivas, entendindose stas como micro, pequea, mediana, gran empresa, industria, organizaciones econmicas campesinas, asociaciones, organizaciones de pequeos productores urbanos y/o rurales, artesanos, organizaciones econmico comunitarias y social cooperativas, precautelando el abastecimiento del mercado interno, promoviendo la asociatividad de las unidades productivas. Formular, aprobar y ejecutar polticas, planes, programas y proyectos de industrializacin de la produccin en el Estado Plurinacional. Fomentar y fortalecer el desarrollo de las unidades productivas y su organizacin administrativa y empresarial. Regular el desarrollo de las unidades productivas y su organizacin administrativa y empresarial. Formular, gestionar y ejecutar polticas, planes, programas y proyectos sobre capacitacin tcnica y tecnolgica en materia productiva.
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Elaborar polticas y normas para participar, fiscalizar y regular los mercados, velando por la calidad de los servicios y productos. Elaborar polticas orientadas a la proteccin de la industria nacional. Disear, normar, implementar y ejecutar la acreditacin y certificacin de calidad, metrologa industrial y cientfica, y normalizacin tcnica del sector industrial. Disear, normar, implementar y ejecutar la acreditacin y certificacin en el marco del comercio justo, economa solidaria y produccin ecolgica. Disear, implementar y ejecutar polticas para la aplicacin de normas internacionales en el pas.
Gobiernos departamentales
Promocin del desarrollo productivo con la generacin de empleo digno en concordancia con el Plan General de Desarrollo Productivo. Promover complejos productivos en su jurisdiccin en el marco del Plan General de Desarrollo Productivo. Formulacin de proyectos para el acceso a mercados departamentales y promocin de compras estatales en favor de las unidades productivas, precautelando el abastecimiento del mercado interno y promoviendo la asociatividad de las unidades productivas. Promover en coordinacin con el nivel central del Estado una institucionalidad para el financiamiento del desarrollo productivo a nivel departamental. Ejecutar polticas pblicas a nivel departamental para elevar la productividad y competitividad del sector productivo en el marco de la economa plural y el plan de desarrollo productivo. Formular y promover planes, programas y proyectos de industrializacin de la produccin a nivel departamental. Formular, proponer y ejecutar polticas, planes, programas y proyectos de comercializacin de la produccin nacional a nivel departamental. Fomentar y fortalecer el desarrollo de las unidades productivas, su organizacin administrativa y empresarial. Formular, proponer y ejecutar planes, programas y proyectos sobre capacitacin tcnica y tecnolgica en materia productiva a nivel departamental.
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Gobiernos municipales
Promover programas de infraestructura productiva con la generacin de empleo digno en concordancia con el plan sectorial y el Plan General de Desarrollo Productivo. Promover complejos productivos en su jurisdiccin, en base al modelo de economa plural en el marco del Plan General de Desarrollo Productivo. Formular y ejecutar proyectos de infraestructura productiva para el acceso a mercados locales y promocin de compras estatales, en favor de las unidades productivas, precautelando el abastecimiento del mercado interno y promoviendo la asociatividad de las unidades productivas. Coordinar una institucionalidad para el financiamiento de la infraestructura productiva a nivel municipal. Formular, proponer y ejecutar planes, programas y proyectos de industrializacin de la produccin nacional, promoviendo la comercializacin a nivel local. Fomentar y fortalecer el desarrollo de las unidades productivas, su organizacin administrativa y empresarial, capacitacin tcnica y tecnolgica en materia productiva a nivel municipal. Gobiernos indgena originario campesinos Fomento de la recuperacin de saberes y tecnologas ancestrales, orientadas a transformacin y valor agregado. Los gobiernos indgena originario campesinos resguardarn y registrarn sus derechos intelectuales colectivos. Los gobiernos indgena originarios campesinos en el mbito de su jurisdiccin podrn ejecutar las competencias municipales. Promover programas de infraestructura productiva con la generacin de empleo digno en concordancia con el plan sectorial y el Plan General de Desarrollo Productivo.
Compras estatales
De acuerdo al decreto supremo 0181 de 2009, las MYPE se favorecen de las compras por parte del Estado con mrgenes de preferencia de 20% sobre el precio ofertado en las licitaciones. Para la operativizacin, se cuenta con una normativa destinada al registro y acreditacin, as como a la certificacin del costo bruto de produccin y los bienes producidos en el pas por las micro y pequeas empresas, asociaciones de pequeos productores
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urbanos y rurales, organizaciones econmicas campesinas (OECA) y otras de caractersticas similares, que les permite su participacin en las compras del Estado con dicha ventaja.
Modicaciones al Cdigo de Comercio
A partir de la nueva constitucin poltica, surge la necesidad de adecuar el Cdigo de Comercio a fin de cumplir con dos finalidades bsicas: i) Tomar en cuenta expresamente como actos de comercio las actividades econmicas de las pequeas unidades productivas, las empresas comunitarias y las cooperativas (entendida como economa social comunitaria). ii) Fortalecer la actual situacin jurdica de la actividad comercial en el marco del nuevo modelo econmico plural. La propuesta en sus diferentes secciones y artculos reconoce y protege el derecho de las formas de organizacin econmica comunitaria y campesina en el ejercicio de sus actividades comerciales, en igualdad de condiciones con otras organizaciones econmicas, as como dentro de los alcances del Cdigo de Comercio, considerndose con capacidad para contratar y obligarse (Antezana, 2010)24.
Anteproyecto de ley de MYPE
En julio de 2010 culmin la preparacin del anteproyecto de ley de las micro y pequeas empresas, elaborado por la Comisin Nacional de la Micro y Pequea Empresa (CONAMYOE)25, por medio del cual se busca potenciar, fortalecer y desarrollar de manera sustentable a este sector, a travs de procesos de formalizacin, comercializacin y aplicacin de incentivos que permitan crear ms fuentes de empleo digno en el pas. Si bien se establece que la elaboracin de la propuesta comenz en 2006, se conoce que desde el ao 2000 ya exista un proyecto de ley de incentivos para la micro y pequea empresa (Nisttahusz, 2002).
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El autor plantea varias interrogantes respecto de la posibilidad real de insercin al mercado, a la luz de la aplicacin de normas hbridas, principalmente por la contrariedad que implica que las organizaciones econmicas campesinas, en principio entidades sin nes de lucro, al tomarlas en cuenta en el Cdigo de Comercio se supone que tienen que ejercer actividades vinculadas al comercio y por ende con derecho a lucro. Entre otras interrogantes y cuestionamientos que aborda el estudio, se destaca el hecho de que no tomar en cuenta a estas organizaciones dentro de las posibles guras de sociedades comerciales, da entender que denitivamente aquellas no realizan actos de comercio pero en el Libro I dice que s realizan actos de comercio, que pueden disponer de los excedentes o utilidades. De acuerdo a la informacin proporcionada por el Viceministerio de la Micro y Pequea Empresa, este despacho ha apoyado la socializacin y validacin de esta propuesta y la CONAMYPE ya ha remitido la versin socializada del proyecto a la Asamblea. Sin embargo, reconoce en primer lugar, que no existe pleno consenso de parte de los actores, principalmente los aliados a las CADEPIA quienes estaran preparando una propuesta de ley alternativa, y en segundo lugar, que la propuesta an requiere de algunos ajustes tcnicos por parte del Viceministerio.
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El anteproyecto en actual discusin establece normas de apoyo permanente a las MYPE, que contemplan tarifas preferenciales en servicios bsicos, participacin en polticas estatales, fomento para el acceso al financiamiento, capacitacin y asistencia tcnica, pago de patentes y rgimen tributario, entre otras, esperndose que en la gestin 2011 se efecte la promulgacin de esta ley26. Una de las recomendaciones del foro de las MYPE realizado en noviembre de 2010 fue que el anteproyecto de ley debe an ser discutido y socializado entre los actores, lo que da una clara seal de que se trata todava de una propuesta de normativa en discusin, cuyas acciones distan de concretarse a corto plazo y que, adems, se espera que se vayan implementando de manera paulatina, una vez se reglamente la ley y se establezcan los instrumentos especficos. A pesar de ello, se ha podido detectar que el proceso de construccin de la ley ha permitido acercar al dilogo a los diferentes actores pblicos y privados, actualmente distanciados en la ejecucin de acciones, en torno a un tema que es de inters, ms all de las divergencias y visiones distintas que puedan existir.
3. La institucionalidad de apoyo a las micro y pequeas empresas 3.1. Institucionalidad pblica
Gobierno central
Segn el mandato otorgado por la nueva constitucin poltica27 y la organizacin del poder ejecutivo, establecida en el decreto supremo29894, la instancia responsable de la promocin y apoyo a las MYPE en Bolivia es el Viceministerio de la Micro y Pequea Empresa del Ministerio de Desarrollo Productivo y Economa Plural.
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Esta propuesta ha sido debatida en noviembre de 2010, en un foro organizado de forma conjunta entre el Ministerio de Desarrollo Productivo y el Proyecto Piloto de Productividad y Desarrollo dependiente de la Cmara Nacional de Industrias. En el estudio de Fernando Antezana se establece que este anteproyecto de ley otorga a las MYPE la misma proteccin y garanta que a las organizaciones econmicas comunitarias y campesinas. Indica que una peculiaridad de la propuesta legislativa es que focaliza como destinatarios al sector artesanal en sus diversas reas y formas de organizacin. Por tanto, segn el proyecto de ley de MYPE estn constituidas fundamentalmente por artesanos y artesanas. Adicionalmente, indica que el contenido de esta propuesta ya se encuentra establecido en el proyecto de ley 190/2007, bajo la denominacin de Ley de Promocin y Desarrollo Artesanal. La Constitucin Poltica del Estado vigente, en el marco de la poltica econmica, otorga el mandato a Ministerio de Desarrollo Productivo y Economa Plural y otros ministerios, para brindar a las unidades productivas, entre ellas la MYPE, el acceso a crdito, capacitacin tcnica, tecnologa, mejoramiento de procesos productivos y apertura de mercados.
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Los rubros productivos que se han priorizado para el apoyo son: i) cuero, ii) madera, iii) textiles, iv) alimentos, v) metalmecnica y vi) artesanas. En el marco de sus atribuciones28, el Viceministerio de la Micro y Pequea Empresa ha priorizado la ejecucin de las siguientes acciones: i) desarrollo del mercado interno, ii) fomento del empleo a travs de las exportaciones, iii) financiamiento para el desarrollo, iv) desarrollo de capacidades tecnolgicas e innovacin, v) desarrollo de capacidades empresariales y laborales; vi) provisin de insumos para el aparato productivo; vii) infraestructura productiva; viii) dignificacin del trabajo y ix) marco normativo. Para llevar adelante estas acciones de fortalecimiento de las unidades productivas, tanto las micro y pequeas como las medianas y grandes empresas, el Estado cuenta con una institucionalidad compuesta por agencias estatales, que son entidades operadoras (desconcentradas y/o descentralizadas) que prestan servicios de acuerdo a las funciones asignadas, trabajando de manera prioritaria con las MYPE. Estas entidades se describen a continuacin. Pro-Bolivia. es una entidad pblica desconcentrada29, dependiente del Ministerio de Desarrollo Productivo y Economa Plural, bajo la tuicin del Viceministerio de la Micro y Pequea Empresa. Su misin es prestar servicios de desarrollo empresarial a las MYPE, asociaciones de pequeos productores urbanos y rurales, organizaciones econmicas campesinas (OECA) y otras de caractersticas similares, mediante programas y proyectos de capacitacin, asistencia tcnica, identificacin, formulacin y evaluacin de planes de negocios y proyectos, as como su respectivo acompaamiento financiero. Cuenta tambin con la atribucin para el registro y la acreditacin de las unidades productivas, a fin de que puedan acceder a los mrgenes de preferencia que favorecen a las MYPE en las contrataciones estatales.
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Son atribuciones del Viceministerio de Micro y Pequea Empresa la formalizacin de unidades productivas, integracin vertical y horizontal, desarrollo de emprendimientos, acceso a las compras estatales, promocin de bienes y servicios, seguimiento a crditos con recursos del Estado, desarrollo empresarial, asociatividad y transferencia tecnolgica. Asimismo, el objetivo estratgico de este Viceministerio es el fortalecimiento y desarrollo de la micro empresa a n de convertirla progresivamente en pequea y luego en mediana empresa. Una entidad desconcentrada, de acuerdo al decreto supremo 0304 del 16 de septiembre de 2009, es una entidad pblica que forma parte de la estructura de un ministerio, con dependencia directa o funcional de ste. Est a cargo de una directora o director, designada (o) mediante resolucin ministerial, con nivel jerrquico de jefe de unidad o de director, segn las atribuciones que le sean delegadas. La ministra o ministro de la cartera correspondiente le delega atribuciones tcnico-operativas. No tiene personalidad jurdica ni patrimonio propio. La gestin administrativa y legal est a cargo del ministerio cabeza de sector y cuenta con un enlace administrativo y un enlace jurdico, dependientes de las direcciones generales de Asuntos Administrativos y de Asuntos Jurdicos, respectivamente, funcionando de acuerdo a la normativa del ministerio del cual dependen. Las unidades desconcentradas pueden administrar programas y proyectos.
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Pro-Bolivia est dividida en tres unidades: Inversin, Capacitacin, Registro y Acreditacin. En materia de personal, cuenta con 20 tcnicos (consultores por producto), adems del director y los jefes de unidad. Debido a que no tuvo recursos suficientes al momento de su creacin y en e primer ao de funcionamiento (aos 2008 y 2009), recin en 2010 cont con financiamiento para realizar sus actividades con mayor amplitud. Posee oficinas solo en la sede de gobierno. Durante la gestin 2010 oper con recursos por un total equivalente a 1,4 millones de dlares, de los cuales 7% fue provisto por el Tesoro General de la Nacin para el funcionamiento de la entidad y contraparte de proyectos; 38% provino de donaciones entre ellas, de la Organizacin de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial (ONUDI) para operaciones directas, correspondiendo el restante 45% a un fondo conjunto con el Ministerio de Trabajo, para un programa de apoyo a las personas con discapacidad. Para el ao 2011 el presupuesto de la entidad alcanza a 18 millones de bolivianos (equivalente a 2,5 millones de dlares). Adicionalmente, para la gestin 2011 dispone de un fondo de apoyo para MYPE con recursos de la Unin Europea, destinado a centros tecnolgicos, complejos productivos y asistencia tcnica a las MYPE, en coordinacin con otras entidades, como el Viceministerio de Ciencias y Tecnologa, municipios y universidades. Los servicios de capacitacin y asistencia tcnica a las unidades productivas son gratuitos. Estn reportadas 1.185 unidades productivas que recibieron capacitacin en 2010, en temas relacionados con la formacin de redes horizontales y verticales, buenas prcticas de manufactura, elaboracin de planes de negocio, as como en materias especficas para los rubros de textiles y artesana. En su mayor parte la capacitacin la realizan los propios tcnicos de Pro-Bolivia, subcontratando los servicios en muy pocas ocasiones. Los servicios de elaboracin de planes de negocios y proyectos tienen el objetivo de apoyar a las unidades productivas agrupadas en asociaciones, localizadas preferentemente en el rea rural, en la bsqueda de financiamiento. En algunos casos, cuando el presupuesto de la entidad lo permite, transfiere recursos a fondo perdido a las unidades productivas, solo a aquellos proyectos que no estn en condiciones de pagar un crdito. Estos recursos se destinan a la mejora de infraestructura y a la compra de equipo y maquinaria, a fin de elevar la calidad de los productos y aumentar la capacidad productiva de las asociaciones. Se han reportado 14 proyectos
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de este tipo (entre implementados y en diseo final)30, que llegaran a 2.200 familias beneficiarias, adems de otras cuatro iniciativas vinculadas al fortalecimiento de la capacidad de respuesta local para la ejecucin de iniciativas del programa multisectorial Desnutricin Cero, para beneficiar a ms de 500 familias. El registro y la acreditacin sirven para categorizar el tamao de las unidades productivas, permitindoles a stas beneficiarse de los servicios de capacitacin y asistencia tcnica, adems de las compras estatales. El proceso, que no es gratuito, se realiza por medio de la presentacin y verificacin de documentos, adems de una visita a la empresa. De acuerdo a la informacin proporcionada, a nivel nacional el nmero de entidades registradas alcanza a 514 unidades productivas y acreditadas, a 209 unidades. De stas, 38% son microempresas, 30% pequeas empresas, 15% medianas y 17% grandes empresas. En la propuesta de trabajo de Pro-Bolivia tambin se hace referencia a los complejos productivos, aunque en esta materia solamente se ha llegado a realizar estudios, sin implementarse acciones concretas de inversin. Se adelant, en todo caso, que el enfoque est dirigido a apoyar la constitucin de empresas mixtas, en las que participen como accionistas las asociaciones y el Estado, que provean a las MYPE de materias primas e insumos nacionales, principalmente en los rubros de cueros, maderas y textiles. En el impulso a la participacin de las MYPE en las compras estatales Pro-Bolivia tiene vinculacin con Promueve Bolivia, otra de las agencias dependientes del Ministerio de Desarrollo Productivo y Economa Plural. Mientras Pro-Bolivia se encarga de la primera etapa del proceso, consistente en el registro y la acreditacin, la otra se ocupa de la certificacin de la produccin nacional y del costo bruto de la produccin. Ambos organismos no tienen mayor relacin con otras entidades pblicas que estn fuera del ministerio del cual dependen31, a excepcin del Ministerio de Trabajo, con el que coordinan la ejecucin de un programa de apoyo a las personas con discapacidad. Ms all del intercambio de informacin, tampoco tienen mayor articulacin con entidades privadas de apoyo a las MYPE, como cmaras, organizaciones no gubernamentales y otras.
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Entre estos proyectos se incluyeron tres destinados a apoyar a las personas con discapacidad, en el marco de un programa conjunto con el Ministerio de Trabajo, por el orden de 6 millones de bolivianos (equivalentes a 850.000 dlares). Hubo la intencin para que Pro-Bolivia brindase asistencia tcnica a los beneciarios de los crditos del Banco de Desarrollo Productivo (BDP); sin embargo, al tratarse de un nmero muy grande de beneciarios, no existi la capacidad tcnica y nanciera para prestar los servicios.
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Promueve Bolivia. Es una entidad pblica desconcentrada, dependiente del Ministerio de Desarrollo Productivo y Economa Plural, cuya misin principal es la gestin de mercados internos y externos, en lo referido a informacin de mercados, organizacin de ferias nacionales e internacionales y misiones empresariales, registro de potenciales exportadores, apertura de mercados y promocin de productos. Asimismo, tiene el objetivo de informar al productor y exportador sobre tpicos de comercio exterior, mediante la publicacin de documentos y estadsticas especializadas, como tambin a travs de servicios de capacitacin y asistencia tcnica en temas de comercio exterior y trmites de exportacin. Promueve Bolivia se constituy a partir de lo que antes era el Centro de Promocin Bolivia (CEPROBOL). Se considera una entidad de primer piso, dado que sus actividades llegan de forma directa a los beneficiarios. A partir de mediados de la gestin 2010, el presupuesto de la entidad depende exclusivamente del Tesoro General de la Nacin, por un monto anual aproximado de 30.000 dlares. Antes recibi apoyo de la cooperacin espaola y hasta el ao 2009, de la Unin Europea, a travs del Programa de Desarrollo del Comercio y Promocin de las Inversiones en Bolivia (PROCOIN). La entidad cuenta con un director general y tres jefes de rea (Promocin Comercial, Apoyo al Exportador y rea Administrativa); en total, trabajan 12 tcnicos y este nmero puede ampliarse por medio de la contratacin de consultores para actividades especficas segn la disponibilidad de recursos de cooperacin. Dispone de instalaciones solo en La Paz, y tiene en sus planes abrir oficinas en otras ciudades de Bolivia en 2011. Una lnea de trabajo importante de la institucin es el fortalecimiento de las capacidades de exportacin de las MYPE, por medio de acciones de formacin en comercio exterior (elaboracin de fichas tcnicas de presentacin de productos, inteligencia de mercados, logstica, trmites de exportacin, cmo participar en ferias, entre otras materias). Algunas capacitaciones son especficas, a travs de expertos, cuya participacin es coordinada y gestionada con los agregados comerciales de las embajadas de Bolivia en el exterior. Bajo esta modalidad considera haber llegado a unas 700 micro y pequeas empresas durante el ao 2010. Mediante actividades de capacitacin en aula en temas genricos de exportacin consigui llegar a unas 1.800 empresas a nivel nacional en 2010. Otras intervenciones pueden ser a solicitud expresa de alguna asociacin de productores, modalidad con la logra atender a unos 50 beneficiarios al ao. Tambin ha implementado un sistema de capacitacin continua en aula, en asuntos de comercio exterior, un da a la semana, donde en promedio asisten
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unas 30 MYPE. La mayora de las capacitaciones las entregan los propios tcnicos de la institucin y son gratuitas para los beneficiarios. Tambin existe a disposicin de los exportadores el acceso a herramientas inteligentes como Trade Map, Product Map y Market Map, en el sitio web de la institucin. El rea de promocin comercial coordina y gestiona la participacin de los empresarios en ferias, a travs de algunos convenios, entre ellos con PROCHILE, que le han permitido participar en varias ferias en el pas vecino. Promueve Bolivia apoya en el contacto con los organizadores, en la gestin de preferencias y apoyo financiero por medio de otras entidades, as como en el diseo del material de difusin. El resto del costo de participacin lo financia el interesado. Bajo este sistema, en promedio al ao promueve la participacin de los actores en unos 15 eventos, en cada uno de los cuales participan hasta 30 empresas, buscando que dicha participacin sea equilibrada entre grandes, medianas y MYPE. Promueve Bolivia efecta la certificacin de la produccin nacional con el propsito de impulsar la participacin de las MYPE en las contrataciones estatales, emitiendo el Certificado de Produccin Nacional y el Certificado de Costo Bruto de Produccin. Este ltimo implica verificar la estructura de costos de un producto determinado que es objeto de la licitacin. En promedio se atienden 15 solicitudes de certificacin por mes. En el rea de comercio exterior se observa mayor coordinacin con entidades privadas, como por ejemplo con el programa Al Invest, para definir la participacin de sus asociados en ferias. Insumos Bolivia. Es una entidad desconcentrada, bajo tuicin y dependencia del Ministerio de Desarrollo Productivo y Economa Plural. Sus principales funciones se enmarcan en la adquisicin de materias primas e insumos estratgicos para el apoyo directo al desarrollo de las unidades productivas, articulacin de la exportacin de productos con valor agregado, comercializacin y distribucin de productos e insumos en el mercado interno. Entre los objetivos estratgicos de la institucin se destaca el fortalecimiento de las capacidades productivas de las organizaciones de productores comunales y asociativos a travs del apoyo a la importacin y provisin de insumos, materiales, equipos y maquinaria a precios razonables. Otro objetivo tiene relacin con la regulacin y control de precios de productos de la canasta familiar mediante la distribucin y comercializacin de insumos estratgicos. Para la importacin y provisin de insumos, materiales, equipos y maquinaria, la entidad utiliza el mecanismo de crdito, a una tasa anual de 4% y hasta dos aos de plazo. Sus beneficiarios deben presentar un plan de
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negocios, no tener deudas en el sistema financiero nacional, tampoco entrar en mora y entregar una boleta de garanta bancaria de 100% del valor del financiamiento. Entre los proyectos apoyados por la institucin resalta uno que benefici a los productores de palmito del trpico de Cochabamba, as como otro relacionado a la implementacin de centros textiles para confecciones en Riberalta, Beni. En relacin a la regulacin y control de precios, Insumos Bolivia ofrece insumos importados a precios justos, como por ejemplo, fertilizantes, PVC, insumos para la industria del cuero, manteca para panificacin, maz para los avicultores, azcar y cemento, entre otros productos. Tambin existen otras entidades que prestan diferentes servicios al empresariado, aunque no exclusivamente a las MYPE. Entre ellas se pueden citar las siguientes El Servicio Nacional de Propiedad Intelectual (SENAPI) es una institucin pblica desconcentrada, creada en 1997, que depende del Ministerio de Desarrollo Productivo y Economa Plural, con competencia de alcance nacional. Tiene autonoma de gestin administrativa, legal y tcnica. Su misin es administrar en forma desconcentrada e integral el rgimen de la propiedad intelectual en todos sus componentes, mediante la observancia de los regmenes legales y buscando una efectiva proteccin de los derechos referidos a la propiedad industrial, al derecho de autor y derechos conexos. El Instituto Boliviano de Metrologa (IBMETRO) es responsable de la custodia y mantenimiento de los patrones nacionales de medicin, de la trazabilidad de los mismos al Sistema Internacional de Unidades y la diseminacin de la exactitud de esos patrones. Entre los servicios que presta esta entidad figura la verificacin de dispensadores de combustible lquido, verificacin de dispensadores de gas natural vehicular (GNV), verificacin y ajuste de medidores volumtricos y de flujo, determinaciones volumtricas de tanques y cisternas, inspecciones de balanzas y otro tipo de pruebas. Adicionalmente, acta como organismo de acreditacin para prestar servicios independientes e imparciales de reconocimiento de competencias tcnica para otros organismos. El Servicio Nacional de Verificacin de Exportaciones (SENAVEX), creado en 2008, es una entidad pblica desconcentrada, bajo dependencia directa del Ministerio de Desarrollo Productivo y Economa Plural y con dependencia funcional del Viceministerio de Comercio Interno y Exportaciones. Tiene como atribucin principal la emisin de documentos oficiales para la realizacin de exportaciones.
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Es responsable de la emisin de los certificados de origen de las mercancas de exportacin de acuerdo a la regin destinataria de la exportacin y dirige el Registro nico de Exportadores (RUEX), prestando asesoramiento a los exportadores en los trmites con certificacin de origen. Tambin es responsable de la verificacin del cumplimiento de los requisitos y documentacin previa a la emisin de certificados de origen, en el marco de los acuerdos de integracin de los cuales Bolivia forma parte, con el fin de que los exportadores puedan beneficiarse de los mismos. Por su parte, el Registro nico del Exportador es un requisito para todas las unidades productivas y/o comercializadoras que deseen dedicarse a la exportacin. Bsicamente consiste en la inscripcin y habilitacin de las unidades productivas y/o comercializadoras para la exportacin, mediante la presentacin de una serie de documentos exigidos. Banco de Desarrollo Productivo (BDP). El Banco de Desarrollo Productivo Sociedad Annima Mixta (BDP SAM) es una entidad de intermediacin financiera de segundo piso, regulada por la Autoridad de Supervisin del Sistema Financiero de Bolivia (ASFI). Se halla bajo la tuicin del Ministerio de Planificacin del Desarrollo, y el Ministerio de Hacienda participa en sus juntas generales de accionistas, en representacin de la Repblica de Bolivia. Tiene por objetivo intermediar fondos hacia entidades financieras privadas que cuenten con licencia de funcionamiento de la ASFI. Adems, acta como banco fiduciario, administra patrimonios autnomos, as como activos y componentes financieros. En el cuadro 11 se entrega un resumen de los principales productos y servicios ofrecidos por la entidad, destinados a favorecer a las MYPE.
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Cuadro 11
PRODUCTOS Y SERVICIOS DEL BANCO DE DESARROLLO PRODUCTIVO PARA LAS MICRO Y PEQUEAS EMPRESAS
Sector econmico MYPE productiva Total personal ocupado (TPO) Recursos disponibles para las instituciones crediticias intermediarias (ICI) habilitadas. Financiamiento de corto, mediano y largo plazo destinado a financiar actividades de la micro y pequea empresa que realice actividades de produccin, comercio y servicios asociados a la produccin. Principalmente para crditos destinados a financiar activos fijos y/o capital de trabajo, necesarios para la ejecucin de actividades productivas, de comercio y de servicios que forman parte del proceso productivo, desarrolladas por MYPE. Condiciones financieras: Plazo: hasta 5 aos Tasa: Se aplica una tasa denominada TRE (es una tasa de referencia del BCB para que las entidades financieras determinen sus tasas activas) ms un margen fijo. Moneda: bolivianos o dlares estadounidenses (segn la disponibilidad del BDP). Monto: nivel de endeudamiento del cliente, no mayor a US$ 30.000. Servicio de deuda: semestral a capital, trimestral para intereses. Aporte de BDP: hasta 80% del proyecto o actividad, debiendo la ICI acreditar su aporte del 20% restante. Programa de Financiamiento Productivo - Crdito Productivo Individual Instrumento de financiamiento para actividades productivas desarrolladas por micro y pequeas unidades productivas, de sectores generadores de ingreso y empleo como textiles, alimentos, cueros, madera, turismo, metalmecnica, cermica, artesana, materiales de construccin, orfebrera y otros rubros productivos, en las etapas de produccin y transformacin. Se excluye a los sectores estratgicos (hidrocarburos, minera y generacin de energa). Se otorgan crditos a todos aquellos productores que hayan accedido o que tengan crditos vigentes de los programas del gobierno, siempre y cuando no estn en mora y demuestren tener una adecuada capacidad de pago. Tramos de financiamiento: Montos hasta Bs 24.000 (emprendedores) Montos superiores a Bs 24.000 y hasta Bs 80.000 (micro y pequeas unidades productivas. Condiciones financieras: Tasa de inters: 6% fija anual al productor final. Plazo: hasta 12 aos. Perodo de gracia: hasta 2 aos. Entidades habilitadas: Banco Unin S.A Banco Mercantil Santa Cruz S.A Prodem FFP S.A. Programa de Financiamiento Instrumento de financiamiento para actividades productivas desarrolladas por un grupo de productores con una Productivo estructura organizativa definida como: OECA, cooperativas, asociaciones y otras formas legales de organizacin, - Crdito Productivo Asociativo compuestas mayoritariamente por pequeos productores que estn asociados. Se otorgan crditos a actividades productivas en las etapas de produccin primaria, transformacin con valor agregado, comercializacin y turismo, de cualquier rubro productivo, excepto los estratgicos (hidrocarburos, minera y energa). Condiciones financieras: Tasa de inters: 6% fija anual al productor final. Plazo: hasta 12 aos. Perodo de gracia: hasta 2 aos. Montos a financiar: Bs 80.001 como monto mnimo hasta un mximo de Bs 4 millones.Entidades habilitadas: Banco Unin S.A Banco Mercantil Santa Cruz S.A. Prodem FFP Fuente: Banco de Desarrollo Productivo (www.bdp.com).
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El instrumento de financiamiento de apoyo a las MYPE ms difundido es el Programa de Financiamiento Productivo (crdito individual y asociativo), a travs del cual, a finales de 2009 se haba desembolsado un monto de Bs 1.500 millones, equivalente a US$ 214 millones. Adicionalmente, el banco cuenta con otros programas de financiamiento mediante fideicomisos para apoyar a las MYPE. Junto al apoyo financiero de parte del sector pblico que entrega el BDP Sociedad Annima Mixta, existe el Fondo de Desarrollo del Sistema Financiero y de Apoyo al Sector Productivo (FONDESIF), entidad pblica que est en proceso de cierre progresivo, transfiriendo todas sus operaciones al Banco de Desarrollo Productivo. Actualmente maneja el Fondo de Maquicentros y Encadenamientos Productivos 32, con recursos provenientes de la Unin Europea, a travs de la banca privada33. Por medio de ste financia prstamos para capital de operaciones e inversin para ventas destinadas a las exportaciones y compras estatales, a una tasa de inters de 9,75%. Desde su creacin en 2003, el FONDESIF ha desembolsado a las entidades administradoras aproximadamente 4 millones de dlares, alcanzando la cartera vigente, al cierre de 2010, un monto cercano a 2 millones de dlares, la mayor parte de los cuales fue destinada al sector industrial. Por mandato del Ministerio de Desarrollo Productivo y Economa Plural, durante el perodo 2007-2009 el FONDESIF administr un Fondo para la Reconversin Productiva destinado a MYPE que comercializan ropa usada. Este fondo ya no est vigente. El Fondo PROPYME es un fondo de garanta administrado por el Banco Unin, con recursos provenientes del Ministerio de Economa y Finanzas, destinado a cubrir hasta 50% de la garanta requerida por la MYPE para prstamos otorgados por otras entidades financieras.
Gobiernos subnacionales
La ley de autonomas y descentralizacin vigente en Bolivia otorga a los gobiernos subnacionales departamentales, regionales, indgenas y municipales reconocidos por la nueva constitucin diversas competencias en aspectos vinculados al desarrollo productivo.
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El Fondo para Maquicentros y Encadenamientos Productivos inicialmente estaba orientado al nanciamiento de los sectores de confeccin de textiles, madera, cuero, joyera y orfebrera en oro, en el marco general de la Ley de Promocin Comercial Andina y de Erradicacin de Droga (ATPDEA). El propsito era nanciar maquinaria bajo un esquema de consorcios formados por las micro y pequeas empresas. Posteriormente, su alcance fue ampliado a todos los sectores productivos exportadores de la micro, pequea y mediana empresa, as como a la produccin nacional destinada a las compras estatales. BISA Leasing y Fortaleza.
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Operativamente se encuentran funcionando los gobiernos autnomos departamentales y los gobiernos autnomos municipales. Existen nueve gobiernos autnomos departamentales (antes prefecturas) y 317 gobiernos autnomos municipales. Los gobiernos autnomos departamentales tienen secretaras o direcciones de Promocin Econmica y Transformacin Industrial, en tanto que algunos gobiernos municipales, principalmente los municipios correspondientes a las ciudades capitales, cuentan con oficialas mayores de Desarrollo Productivo. En la mayora de los casos, los apoyos de estas entidades a las MYPE son desarticulados y de limitado alcance. En el Departamento de La Paz, el Gobierno Autnomo Departamental est realizando actividades de apoyo al desarrollo productivo con foco en la implementacin de proyectos productivos agropecuarios integrales en diversos rubros, destinados a favorecer a familias de productores en el rea rural, que incluyen la ampliacin de la produccin agrcola, mejora del hato ganadero, asistencia tcnica, transformacin industrial y comercializacin. Por su parte, el Gobierno Autnomo Municipal de La Paz, en su gestin 2010, puso a disposicin de los micro, pequeos y medianos empresarios del municipio la Casa del Emprendedor, que ofrece cursos de capacitacin empresarial y presta servicios de orientacin a propietarios de unidades econmicas en temas relacionados con formalizacin, posicionamiento, acceso a crditos e identificacin de necesidades del mercado. De acuerdo a la informacin recabada, el Gobierno Autnomo Departamental de Cochabamba, siguiendo la poltica de desarrollo del gobierno nacional, est buscando implementar una estrategia de desarrollo segn el enfoque de complejos productivos territoriales, donde la regin es el elemento que define las polticas de apoyo productivo del departamento y no tanto as los rubros o productos. En todo caso, la estrategia de desarrollo se encuentra en etapa de elaboracin de estudios y tampoco existe una estrategia especfica visible para las MYPE del sector manufacturero, ms all del apoyo a la participacin en ferias comerciales de pequeos productores, actividad priorizada por la mayora de los gobiernos autnomos municipales del departamento. En el Departamento de Santa Cruz, los esfuerzos del gobierno autnomo departamental estn dirigidos principalmente al apoyo del pequeo productor agropecuario, a travs de diversas acciones desarrolladas por el Servicio Departamental Agropecuario (SEDAG) y el Centro de Investigacin Agrcola Tropical (CIAT), ambos dependientes de la Secretara de Desarrollo Productivo. Entre estas acciones se destaca la capacitacin y la asistencia tcnica gratuita a los agricultores en diversas materias relacionadas con su quehacer.
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Adicionalmente, la Gobernacin Departamental de Santa Cruz, en el marco del Proyecto de Apoyo al Desarrollo Industrial, tiene a su cargo la administracin de un parque industrial donde funcionan ms de 500 empresas. En la actualidad dicho recinto est en una fase de consolidacin a travs de un proceso de saneamiento y recuperacin, reversin de terrenos industriales, a objeto de realizar su reordenamiento sobre la base del modelo de clusters. Adems, el Gobierno Autnomo Departamental de Santa Cruz es parte del consorcio del programa Al Invest. Por su parte, el Gobierno Municipal de Santa Cruz est trabajando con un enfoque de Desarrollo Econmico Local (DEL)34. Entre las principales acciones en apoyo a las MYPE figuran el incentivo a la creacin de empresas mediante el fomento al fortalecimiento organizativo y formalizacin de empresas, contratacin a MYPE, servicios empresariales no financieros, capacitacin en oficios y participacin en ferias, entre otros35.
3.2. Institucionalidad privada
Para efectos de este trabajo, la institucionalidad privada de apoyo a las micro y pequeas empresas est compuesta por instituciones sin fines de lucro (ISFL), en sus diversas formas36, que se encargan de operativizar el apoyo a las MYPE por medio de programas y proyectos, principalmente con recursos de la cooperacin internacional. Existen tambin algunas agencias de cooperacin que de forma directa llevan adelante proyectos y programas de apoyo al sector. No existe informacin actualizada y precisa acerca de cuntas entidades sin fines de lucro estn trabajando en el apoyo a las MYPE. Una estadstica del INE estableci que en 2001 existan 461 ONG, de las cuales 2,7% (aproximadamente unas 15 entidades) indic trabajar de forma directa en temas de la pequea industria y artesana. Una encuesta ms reciente elaborada por el INE en 2008 sobre las instituciones sin fines de lucro determin que en Bolivia podran existir ms de 2.000 entidades, aunque solo 1.275 instituciones proporcionaron informacin a la encuesta.
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Con el propsito de generar mayor bienestar en la poblacin mediante la dinamizacin de la economa local, el enfoque DEL busca mejorar la economa local y la calidad de vida de los habitantes de un territorio municipal. Apunta a la utilizacin ptima del potencial del territorio a partir de la movilizacin y organizacin de la poblacin econmicamente activa. Considera a los vecinos como el principal potencial econmico, social y de mercado de los distritos municipales. En 2011, el presupuesto del Gobierno Municipal de Santa Cruz para las diferentes acciones de apoyo a las MYPE alcanza a 110.000 dlares. Entre otras formas, las instituciones sin nes de lucro pueden ser fundaciones, organismos no gubernamentales (ONGs), organizaciones sociales, instituciones educativas y de investigacin, colegios de profesionales, cmaras, federaciones y asociaciones.
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Los resultados de dicho trabajo nicamente hacen mencin a las actividades generales que realizan estas entidades, segn el Clasificador Internacional de las Organizaciones Sin Fines de Lucro (CIOSFL), donde no es posible especificar cuntas trabajan de manera concreta con las MYPE. En todo caso, de ese total unas 206 entidades estaran trabajando en temas de desarrollo y otras 309, pertenecientes a asociaciones empresariales, profesionales y sindicatos por la naturaleza de su actividad general, se asume de muchas de ellas que estn trabajando con las MYPE. Por su lado, el Viceministerio de Inversin Pblica y Financiamiento Externo, como entidad responsable de la matriculacin de las organizaciones sin fines de lucro, maneja un registro ms reducido, que alcanza a un poco ms de 330 instituciones, la mayor parte de las cuales realiza actividades en ms de un sector. De este registro, unas 61 entidades declaran trabajar en el sector de la pequea industria, como se aprecia en el grfico 4.
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Grfico 4
Presencia de ONG segn sectores
Crdito en general Turismo Minero Energa Vivienda Fortalecimiento de Justicia Comunicaciones Saneamiento Bsico Medio Ambiente Pequea industria y Artesana Fortalecimiento Institucional Salud y Seguridad Social Educacin y Cultura Agropecuario 0 20 40 60 80 100 120 140 160 180
Fuente: Viceministerio de Inversin Pblica y Financiamiento Externo, Listado de ONG Vigente, 2010.
Si bien las cifras no coinciden, es evidente que en el pas existen varias instituciones sin fines de lucro, por lo general con apoyo de la cooperacin internacional. La amplitud y variedad de sus acciones no permiten, por su magnitud, efectuar un relevamiento de todas y menos estimar el volumen total de recursos que se movilizan por medio de ellas. Sin embargo, de un anlisis de tres proyectos importantes, cuyas caractersticas se describen ms adelante, se calcula que renen un presupuesto conjunto que podra estar en el orden de 3 millones de dlares anuales.
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Como ya se adelantara, debido a su importancia en cuanto al alcance geogrfico ya que intervienen en los departamentos de La Paz, Cochabamba y Santa Cruz, que aglutinan a ms de 77% de las MYPE en Bolivia, as como por los actores con los que trabajan y la representacin a la que pertenecen, entre los principales proyectos que la consultora ha recabado informacin se encuentran el Programa Al Invest IV de apoyo a la internacionalizacin de las pymes, el Proyecto Piloto de Productividad y Desarrollo (PPD) y el Proyecto de Productividad y Competitividad-Bolivia (PC-B). Posteriormente, se proporciona informacin de dos instancias que aglutinan a entidades privadas de financiamiento especializadas en MYPE. Se trata de la Asociacin de Entidades Financieras Especializadas en Micro Finanzas (ASOFIN) y la Asociacin de Instituciones Financieras para el Desarrollo Rural (FINRURAL), adems de informacin de referencia sobre otras iniciativas generadas a travs de la institucionalidad privada. Programa Al Invest IV. Es una iniciativa de apoyo a la internacionalizacin de las micro, pequeas y medianas empresas, de parte de la Comisin Europea, con un alcance a la regin latinoamericana37, que se encuentra en su cuarta fase, por el perodo 2009-2012. El Programa est presente en Bolivia recin en esta cuarta fase, con un alcance geogrfico que abarca el eje troncal (La Paz, Cochabamba y Santa Cruz). Opera a travs de un consorcio de entidades encabezado por la Cmara de Industria y Comercio (CAINCO) de Santa Cruz, que a su vez se constituye en la unidad ejecutora del programa para la regin andina38, realizando tareas de coordinacin, ejecucin y supervisin de las actividades. En la regin andina el programa se denomina Modelo de articulacin institucional para la internacionalizacin de las pymes de la regin andina. Tiene presencia en Bolivia, Colombia, Ecuador y Per, con un costo total de 13,75 millones de euros. En Bolivia, son parte del consorcio la Cmara Nacional de Industrias (CNI), la Cmara Nacional de Comercio (CNC), la Cmara Departamental de Industrias de Cochabamba, la Cmara de Comercio y Servicios de Cochabamba, la Cmara de Exportadores (CADEX) de Santa Cruz y la
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La regin latinoamericana comprende Amrica Central-Cuba-Mxico, la regin andina y Mercosur Chile y Venezuela. La regin andina comprende a Bolivia, Colombia, Per y Ecuador. En los diversos pases el programa se ejecuta de forma similar.
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Gobernacin del Departamento de Santa Cruz39. Cada entidad asociada se constituye en ejecutora del programa y realiza su trabajo en forma desconcentrada, bajo la coordinacin de la unidad ejecutora. El enfoque de trabajo de Al Invest es brindar servicios integrales para MYPE a travs de la conformacin de ncleos empresariales a partir de rubros. Un ncleo empresarial es la reunin de un grupo de empresas de un mismo rubro y tamao; es decir, empresas homogneas y con las mismas necesidades o problemas, que realizan actividades en conjunto para alcanzar objetivos comunes y permanentes, orientados al desarrollo de la competitividad de todos sus integrantes. Su funcionamiento est bajo la conduccin de un consejero, que colabora en el desarrollo y la organizacin de las reuniones, utilizando una herramienta denominada meta plan, con un enfoque de asesora grupal, que permite identificar las dificultades, priorizarlas en conjunto con los empresarios y buscar una solucin comn, alentando todos los procesos de asociatividad que puedan surgir entre las empresas40. Se considera que los ncleos empresariales son una herramienta dinmica de llegada al empresario, que resuelve sus problemas de forma integral, otorgndole beneficios como capacitaciones, asistencias tcnicas, participacin en ruedas de negocios y en ferias locales e internacionales, adems de fortalecer el sector al que la empresa pertenece. A fines de 2010, en Bolivia se haban conformado 79 ncleos empresariales de distintos rubros (cuero, textiles, metalmecnica, madera, alimentos y joyera), agrupando a ms de 1.180 MYPE. En general, las actividades promovidas por el programa (capacitacin, asistencia tcnica y participacin en ferias y ruedas de negocios) estn orientadas de acuerdo a la preferencia de los actores del ncleo, quienes son los que eligen en qu participar. Existen diversos componentes de capacitacin y asistencia tcnica con los cuales trabajan; por ejemplo, diseo de productos, comercializacin y promocin de productos, normalizacin, competencias laborales, buenas prcticas y gestin ambiental, entre otros.
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Una caracterstica del programa Al Invest es que cuenta con socios estratgicos europeos, como Sequa de Alemania, la Cmara Econmica de Austria, la Cmara Ocial de Industria y Navegacin de Almera, entre varios otros, que efectan transferencia de conocimientos a los pares nacionales. Si bien entre los objetivos de los ncleos empresariales se busca que se lleven a cabo actividades que benecien al conjunto de empresas, como por ejemplo, lograr ahorros en la compra de materias primas o participar en los mercados de forma asociada, en la prctica han tenido muy pocas experiencias, debido a que las MIPYME no siempre tienen la actitud apropiada para comprometerse a este tipo de acciones conjuntas.
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Entre las actividades desarrolladas durante la gestin 2010 destacan: i) Encuentro de negociacin con una misin comercial de Paraguay que visit Bolivia con el inters de comprar productos alimenticios para supermercados; ii) Participacin de cinco pymes bolivianas en PerModa 2010, generando intenciones de negocios por 327.000 dlares; iii) En la Cmara Departamental de Industria de Cochabamba se llevaron a cabo jornadas de actualizacin para pymes en materia de registros y certificaciones; iv) Curso terico prctico de mejora en el acabado de productos de marroquinera, que cont con la participacin de los integrantes del ncleo de marroquinera formado en la Cmara Nacional de Comercio (CNC); v) Ncleos de chocolatera y alimentos de CAINCO se capacitaron en estructura de costos para sus negocios; vi) Cuarenta emprendedoras que conforman el ncleo empresarial textil de la Cmara Nacional de Comercio participaron en la Feria Internacional del Textil, FITEX 2010, en La Paz, logrando intenciones de negocios por 366.000 euros. La capacitacin y la asistencia tcnica se realizan tanto de forma directa por los propios tcnicos del programa, como tambin subcontratando los servicios a empresas consultoras o consultores independientes, segn el caso. En general, el aporte de las entidades asociadas a Al Invest es de 20%, en tanto que 80% es cubierto con recursos de la cooperacin europea. Asimismo, como poltica del programa, las MYPE beneficiarias tambin cancelan un pago equivalente a 30% al momento de recibir la capacitacin. En el caso de la Cmara Nacional de Industrias (CNl) como socio y operador de Al Invest IV en La Paz, su presupuesto para 2011 se acerca a 290.000 euros. La entidad tiene previsto que partir de 2011 las cancelaciones que efectan los participantes del programa se constituyan en aportes para convertirlos en socios de la Cmara, a fin de que puedan recibir todos los beneficios. Las MIPYME del programa ejecutado por la CNI han ido aumentando en el tiempo, desde 160 iniciales a 250 empresas en la actualidad, de La Paz y el Alto, algunas de las cuales reciben apoyo en la formalizacin, ya que cerca de la mitad an tiene pendientes trmites para formalizarse completamente. La CNI tiene conformados 18 ncleos empresariales en diversos rubros, en algunos casos hasta dos ncleos en cada uno de ellos41. Con infraestructura propia para brindar la capacitacin, como personal involucrado en el programa cuentan con tres consejeros de ncleos empresariales y un asistente contable.
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Textiles, madera, joyera, alimentos, artesana, turismo y tecnologas de informacin. Cada ncleo est conformado por entre 13 y 14 MIPYME, en promedio.
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Adicionalmente, la Cmara Nacional de Industrias tiene algunas iniciativas propias de capacitacin a las MYPE a las que ocasionalmente recurre, haciendo que los ncleos formados por Al Invest puedan beneficiarse de ellas; por ejemplo, la CNI es operador de un programa de capacitacin del cual se benefician 20 MYPE del sector madera, con asistencia tcnica en planta en temas de acabado, planificacin de la produccin, secado, tendencias de diseo, entre otros temas, financiado por el Proyecto de Competitividad Bolivia (PC-B) que opera con recursos de USAID (United States Agency for International Development). En cuanto a una autoevaluacin de los resultados alcanzados, la CNI, como operador de Al Invest, considera que en lo que va de los dos aos ejecutados (2009 y 2010) ha tenido una ejecucin presupuestaria cercana a 90% y un cumplimiento de indicadores de 100%. Respecto a su coordinacin con otros programas y proyectos, Al Invest se coordina con algunos de ellos, como el Proyecto de Competitividad Bolivia (PC- Bolivia)42, en mbitos como la facilitacin de capacitadores para los cursos de capacitacin y el apoyo econmico para la participacin en ferias. Lo mismo ocurre con el Proyecto Piloto de Productividad y Desarrollo (PPD), tambin de la CNI, para evitar duplicidades, ya que tienen actividades similares, principalmente en lo que se refiere a los beneficiarios. Proyecto Piloto de Productividad y Desarrollo (PPD). Es una iniciativa ejecutada por la Cmara Nacional de Industrias (CNI) con recursos de la cooperacin danesa. Su objetivo es mejorar la productividad y competitividad de las MYPE de los departamentos de Cochabamba y Santa Cruz. El proyecto tuvo una primera fase, desde principios de 2009 hasta enero de 2011, que funcion con recursos por alrededor de 200.000 dlares anuales. En esa primera etapa trabaj en los componentes que se describen a continuacin: i) El primero de ellos, denominado plataformas, se orient a promover el dilogo entre MYPE, buscando el intercambio de experiencias y la coordinacin de iniciativas entre los diferentes actores. ii) El segundo componente, cultura de negocios, tuvo el propsito de fortalecer a los gremios que representan a las MYPE, en este caso las cmaras departamentales de la pequea industria y artesana (CADEPIA), tanto en Cochabamba y Santa Cruz. stas son instancias afiliadas a las cmaras departamentales de industria de dichos departamentos y, por ende, a la Cmara Nacional de Industrias (CNI)43.
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Anteriormente conocido como el proyecto Bolivia Competitiva en Comercio y Negocios (BCCN) Las CADEPIA tienen una antigedad de ms de 25 aos.
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Captulo I
iii) El tercer componente, llamado negocio a negocio, persigui el objetivo de promover negocios entre las MYPE y las empresas medianas y grandes, por medio de la participacin en ferias y encuentros empresariales. iv) Un cuarto componente estuvo referido a otorgar apoyo financiero a las MYPE. iv) El quinto componente se relacion con estudios y diagnsticos vinculados a fortalecer el resto de los componentes. Despus de haber evaluado positivamente la etapa piloto, entre 2011 y 2013 se realizar una segunda fase del proyecto, durante la cual se priorizar la ejecucin de los tres primeros componentes. El esquema general de financiamiento es de 70/30, donde 70% est financiado por la cooperacin y 30%, por la CNI. Son aportes de la contraparte las instalaciones y servicios de comunicacin que tanto la CNI, las cmaras departamentales y las CADEPIA ponen a disposicin del proyecto. Para esta segunda etapa se contar con recursos del orden de 400.000 dlares por ao. El grupo meta de beneficiarios son las MYPE productivas asociadas a las CADEPIA de Cochabamba y Santa Cruz44, vinculadas a los rubros de madera, textiles, metalmecnica, alimentos, artesanas, cueros y joyera. El proyecto opera tambin con los beneficiarios bajo un esquema de contrapartes, diferenciado por componente; por ejemplo, en materia de capacitacin y asistencia tcnica la relacin es 80/20, en participacin en ferias la relacin es 50/50. Si bien el mayor esfuerzo del PPD est destinado a la apertura de mercados de las MYPE, ha creado un servicio integral de apoyo a stas mediante las CADEPIA, denominado AFINAN, que consiste en brindarles un asesoramiento financiero y tcnico negocio a negocio, a travs del cual tambin se fortalecen las propias CADEPIA en cuanto a su organizacin y representacin. En este servicio integral, 50% del esfuerzo est dedicado a la apertura de mercados, 25% a la asistencia tcnica y otro 25% a la asesora financiera. El proyecto est orientado a desarrollar encadenamientos productivos, bajo el e nfoque de alianzas productivas y sociales45. En su fase piloto ha logrado unas 40 experiencias en este sentido, proceso que ha requerido la
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Aproximadamente, cada CADEPIA cuenta con entre 250 y 300 socios activos. A travs de las alianzas productivas se busca propiciar oportunidades de negocios entre las grandes y medianas empresas con las MYPE, por ejemplo, en la provisin de ciertos insumos, partes o materia prima. Las alianzas sociales implican que las empresas grandes y medianas deben asumir, adicionalmente, un rol de tipo social empresarial en su relacin de negocios con las MYPE, lo que muchas veces implica una transferencia de conocimientos y de tecnologa hacia las empresas de menor tamao, incluyendo las oportunidades de mercado.
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participacin en ruedas de negocios y ferias a la inversa46. Es en este mbito donde se ponen en evidencia las limitaciones de las MYPE y donde el programa busca atenderlas para que los negocios se concreten. Entre dichas limitaciones, la ms comn es la relativa al financiamiento, pues muchas veces las MYPE no cumplen con todos los requisitos exigidos por la entidad financiera. Para ello, a travs del AFINAN, se les otorga un crdito puente hasta que se haga efectivo el crdito de la entidad financiera. Doce son hasta ahora los beneficiarios de estos prstamos, con una cartera que alcanza a 120.000 dlares para capital de operaciones, a fin de que no se pierdan oportunidades de negocios. Durante la fase piloto se entregaron en total unos 40 financiamientos de este tipo. Los recursos son un fondo rotatorio constituido en la Fundacin para el Desarrollo Productivo y Financiero (PROFIN), entidad financiera de segundo piso apoyada por la cooperacin internacional. En otros componentes, la participacin de los beneficiarios, como es el caso de los asociados a las CADEPIA, alcanza a 30%. En aquellos componentes ms directos como los de asistencia tcnica, la participacin es variable y depende del inters de cada empresa en funcin del tema. En cada curso de capacitacin participan en promedio entre 15 y 20 empresas47. Cuando se trata de participacin en ferias el inters de los asociados crece, aunque muchas veces se ve limitado por la contraparte que tienen que comprometer para su participacin. El proyecto se coordina con Al Invest en temas vinculados con la exportacin de las MYPE y la capacitacin con expertos internacionales, as como con iniciativas ligadas a la Cmara Nacional de Industrias48. En ciertos casos el nivel de coordinacin con algunas entidades puede alcanzar el apalancamiento de recursos, como por ejemplo para participar en ferias49. El PPD tambin tiene vinculacin con el Ministerio de Desarrollo Productivo y Economa Plural, principalmente en lo que se refiere a temas de dilogo y discusin sobre propuestas generales de apoyo a las MYPE50.
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Las ferias a la inversa son instancias de promocin comercial organizadas por la(s) las entidad(es) interesada(s) en la compra de bienes o servicios. Por ejemplo, un gobierno municipal realiza una feria a la inversa en un determinado recinto para presentar su demanda de bienes y servicios, y a ella acuden potenciales oferentes. Para la capacitacin y/o asistencia tcnica, se prioriza la demanda conjunta de los actores, la cual se identica por medio de talleres. Son ellos los que establecen el tema y participan tambin en la eleccin del experto, debido a que cancelan parte del costo de la actividad. Como el Centro de Promocin de Tecnologa Sostenible (CPTS), para temas de produccin ms limpia para MYPE vinculadas al rubro de cueros. Sin embargo, dicho apalancamiento no tiene la intencin de eliminar la contraparte del beneciario En ese sentido, a nales del ao pasado organizaron en forma conjunta con dicho Ministerio para la discusin de la ley de fomento a la MYPE.
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Captulo I
El personal del proyecto comprende a un gerente, un asistente administrativo y un oficial de coordinacin. Asimismo, cuenta con un oficial de enlace y un oficial de negocios en cada una de las CADEPIA (Cochabamba y Santa Cruz); este ltimo es el que brinda apoyo tcnico a las MYPE para la elaboracin de los planes de negocios y en aspectos financieros. En cuanto a sus resultados, el proyecto considera que en el componente plataformas logr alcanzar 100% de las metas previstas. En el componente de asistencia tcnica, por asuntos de contraparte de los beneficiarios y la competencia de otras entidades, se cumpli 70% de las metas y en el tema financiero, 80% de lo previsto. De forma global, tomando en cuenta todos sus componentes, el proyecto considera haber llegado a 30% de los asociados a las CADEPIA. Proyecto de Productividad y Competitividad-Bolivia (PC-B). Es una iniciativa financiada por USAID, que se desarrolla sobre las bases de un proyecto anterior, denominado Bolivia Competitiva en Comercio y Negocios (BCCN), que tena el objetivo de promover la competitividad y las exportaciones de las empresas productivas51. El PC-B tiene como misin apoyar a micro, pequeas y medianas empresas vinculadas a cadenas productivas, entendiendo por estas ltimas grupos de empresas que se articulan para aprovechar oportunidades de mercado. Las actividades del proyecto se desarrollan en las regiones urbanas y periurbanas de las ciudades de La Paz, El Alto, Santa Cruz y Cochabamba, aunque actores de otras regiones y ciudades del pas tambin pueden recibir apoyo. Tambin son parte de los beneficiarios asociaciones de productores, siempre que estn ligados a los sectores de transformacin de los rubros de textiles y confecciones, manufacturas de madera, alimentos procesados, artesanas y bio-productos. El modelo aplicado por el proyecto es flexible, en el sentido de que en algunos casos puede haber una empresa de mayor tamao que se constituye en la que jala al resto y otros donde solamente existen MYPE que se articulan para acceder a determinado mercado de exportacin. El PC-B tiene una duracin de cuatro aos, contados a partir de octubre de 2009. Por falta de un acuerdo entre gobiernos (Bolivia y Estados Unidos), se constituye en una iniciativa unilateral, administrada de forma autnoma por
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Este proyecto es un componente del programa Crecimiento Econmico Sostenido y Medio Ambiente, nanciado por USAID, que tiene como objetivo lograr ingresos sostenibles y mejorados a travs de la promocin de negocios basados en recursos naturales y oportunidades productivas, el cual agrupa a otras iniciativas como un proyecto integrado de seguridad alimentaria, un proyecto de desarrollo integrado y de conservacin en la Amazona Boliviana, entre otros, con un presupuesto para el ao 2010 de 16,4 millones de dlares.
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la consultora Chemonics. Excepto por uno de los componentes, relativo al financiamiento de planes de negocios, el proyecto opera como una instancia de segundo piso, que a 2011 cuenta con un equipo de 18 personas y 11 entidades de servicios contratadas que prestan diferentes servicios a las MYPE, por medio de las cuales se atiende a los beneficiarios, Estas entidades proponen a los beneficiarios, quienes comprometen 30% de contraparte. Los objetivos del proyecto son: i) Elevar la productividad y competitividad, por medio de procesos de capacitacin y asistencia tcnica, segn demanda, as como programas de insercin laboral de jvenes para las MIPYME. ii) Fortalecimiento de la plataforma de servicios, ya que al subcontratar los servicios se pretende que al final del proyecto se consolide una instancia de servicios locales en funcionamiento que trabaje con las MIPYME. iii) Incremento de las oportunidades de mercado, por medio de la organizacin de ferias, misiones comerciales, ruedas de negocios y ferias a la inversa. iv) Creacin de empresas, por medio del financiamiento de planes de negocio a travs de un capital semilla. Un 30% de los recursos est destinado a la labor comercial, que significa la organizacin de ferias y otros eventos de promocin, y 70% a aspectos vinculados al fortalecimiento del aparato productivo (capacitacin, asistencia tcnica, financiamiento de planes de negocios). El financiamiento de planes de negocios apoya la creacin de empresas, mediante un capital semilla destinado principalmente a la compra de maquinaria. Se financian planes de negocios en tres categoras: la primera hasta 10.000 dlares, donde se exige una contraparte de 50%; la segunda, entre 10.000 y 57.000 dlares, donde la contraparte se eleva hasta 60%, y la tercera entre 57.000 y hasta 142.000 dlares, en la cual la contraparte sube hasta 67%. El proyecto estima haber llegado a unos 150 beneficiarios en trminos de los componentes de ferias comerciales y asistencia tcnica. Hasta junio de 2011 tiene previsto financiar hasta 17 planes de negocios para nuevas empresas, mayormente bajo la categora hasta 10.000 dlares. Entre las entidades con las que se coordina figura Al Invest, ejecutado a travs de la CNI, con el cual complementa esfuerzos en algunas actividades de capacitacin y participacin en ferias, aprovechando los ncleos empresariales que dicho programa conforma y donde el PC-B acta en calidad de financiador. Tambin la CNI opera un componente de capacitacin a un grupo de MYPE del sector de maderas.
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Captulo I
Como referencia del orden de magnitud de recursos que transfiere a sus operadores de servicios, el monto a un operador de tamao importante alcanza a 100.000 dlares anuales. ASOFIN y FINRURAL. Entre las instituciones de financiamiento privadas que otorgan microcrdito sobresale la Asociacin de Entidades Financieras Especializadas en Micro Finanzas (ASOFIN), que aglutina a entidades financieras consideradas como especialistas en microfinanzas. Son parte de esta asociacin: Agro Capital, Banco FIE, Banco Solidario, Banco Los Andes, Fassil, Ecofuturo, Fortaleza AFP y PRODEM, supervisados por la Autoridad de Supervisin del Sistema Financiero (ASFI). El destino de su cartera al ao 2007, por un total equivalente a 921 millones de dlares, se detalla en el cuadro 12, donde destacan los sectores de servicios y de transporte, as como el sector comercial.
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Cuadro 12
ASOFIN: DESTINO CARTERA, 2007 (En porcentajes)

Sector Produccin agropecuaria Otra produccin Comercio Servicios y Transporte Asalariados Otros TOTAL Participacin 5,13 13,86 34,85 39,78 5,08 1,31 100
Fuente: Unidad de Productividad y Competitividad, Estrategia de Desarrollo Industrial, Programa Innovacin en Complejos Productivos, La Paz, Bolivia, 2008.
A febrero de 2011, la cartera de ASOFIN alcanz a cerca de 1.961 millones de dlares, llegando a un nmero de clientes que sobrepas el medio millar, con una morosidad de 1,12% y un rendimiento promedio de 19,73%. Otra entidad que resalta en el financiamiento a las MYPE es la Asociacin de Instituciones Financieras para el Desarrollo Rural (FINRURAL), que tiene como socios a instituciones dedicadas al otorgamiento de crditos para el desarrollo rural, aunque en algunos casos ha entregado apoyo a actores urbanos. Las instituciones afiliadas a FINRURAL son: ANED, Crecer, Funbodem, Pro Mujer, Idepro, Diaconia, Impro, Emprender, FSR Sartawi, Foncresol, Cidre, Fubode y Fondeco.
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Estas entidades financieras, que destinan su cartera crediticia a distintos sectores de la economa, en 2007 transfirieron un total equivalente a 136 millones de dlares. Segn se puede apreciar en el cuadro 13, el sector de destino de la cartera con mayor participacin es el comercio, con 36,79%, seguido del sector de produccin, con una participacin de 18,18%. A febrero de 2011, la cartera global de FINRURAL alcanz a aproximadamente 223 millones de dlares, llegando a ms de 380 mil prestatarios, con una mora de 1,7% y un rendimiento promedio de 27,64%.
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Cuadro 13
FINRURAL: DESTINO DE CARTERA, DICIEMBRE 2007 (En porcentajes)

Sector Agropecuario Produccin Comercio Servicios Vivienda Consumo Otros TOTAL Participacin 16,99 18,18 36,79 13,36 10,02 0,89 3,77 100
Fuente: Unidad de Productividad y Competitividad, Estrategia de Desarrollo Industrial, Programa Innovacin en Complejos Productivos, La Paz, Bolivia, 2008.
Otras iniciativas privadas. Entre otras iniciativas se destaca Swisscontact, que cuenta con varios proyectos de apoyo a las MIPYME, relacionados con la formacin, capacitacin y fomento mediante el mejoramiento de las posibilidades de ahorro y financiamiento de las empresas. Tambin figura el Programa de Negocios Inclusivos para Micro y Pequeos Productores, financiado por la Corporacin Andina de Fomento (CAF) y el Servicio Holands para el Desarrollo (SNV). Los negocios inclusivos son iniciativas empresariales privadas que buscan incorporar a su cadena de valor a actores productivos de bajos ingresos, con el fin de generar una relacin ganar-ganar, tanto para la empresa, que encuentra nuevas oportunidades de negocio, como para las personas pertenecientes a la base de la pirmide, que encuentran oportunidades para mejorar sus ingresos.
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Captulo I
Existen tambin iniciativas de tipo sectorial, que involucran directa o indirectamente a MIPYME de tipo rural que participan en cadenas de valor, como es el caso de la Fundacin Nuevo Norte52. En este marco se inscriben igualmente las iniciativas de FUNDES, que promueve articulaciones productivas de las MYPE con empresas medianas y grandes. Asimismo, existe el apoyo a micro y pequeas empresas de tipo rural y tambin urbano por medio de proyectos financiados por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la cooperacin holandesa, por medio de la Fundacin Autapo, ms orientado al mbito rural, as como la cooperacin danesa, tambin con una orientacin a las MYPE rurales. Entre las entidades privadas que trabajan en el fomento del emprendimiento resaltan el Grupo Nueva Economa y la Red Boliviana Emprendedora, que tienen alcance nacional, y la Fundacin Trabajo Empresa, en Santa Cruz. Existen tambin iniciativas de entidades privadas sin fines de lucro, destinadas a promover la creacin de micro y pequeas empresas mayormente conformadas por mujeres, como la Fundacin Ser Familia, y otras que se especializan a apoyar a jvenes, como es el caso de las Aldeas Infantiles SOS. Asimismo, algunas empresas grandes impulsan iniciativas para promover a las MYPE en la compra de bienes y servicios por medio de ferias a la inversa; entre ellas destaca la organizada por la Minera San Cristbal, que en su versin ms reciente (ao 2011) dispuso de cerca de 6 millones de dlares para adjudicar la provisin de bienes y servicios por parte de empresas de pequeo tamao. En el mbito financiero comienza a surgir el factoring como alternativa para el segmento pyme, a travs de un fondo de inversin cerrado administrado por Fortaleza SAFI, destinado a las pymes exportadoras de productos como quinua, palmito y nueces del Brasil. Por ltimo, hay iniciativas que provienen del sector acadmico (universidades pblicas y privadas) orientadas a fomentar la innovacin en las MYPE y el emprendimiento.
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El enfoque de intervencin de Nuevo Norte se caracteriza por ser emprendedor, identificando oportunidades en sectores considerados claves, debido principalmente al amplio potencial de demanda con el que cuentan, as como su potencial de impacto social en el Departamento de La Paz. Trabaja en los rubros de cacao, caf, camlidos, lechera y turismo.
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4. Reexiones y conclusiones
A partir del anlisis de las caractersticas de las empresas de pequea escala en Bolivia, se justifica contar con polticas pblicas y estrategias de apoyo al conjunto de las micro y pequeas empresas (MYPE), ms que disponer de polticas agregadas para las pequeas y medianas empresas (pymes), como ocurre en otros pases de la regin. Las estadsticas oficiales se refieren al conjunto de micro y pequeas empresas en forma agrupada, sin hacer una clara distincin entre la micro y la pequea empresa. Solamente una estadstica no oficial del Centro de Estudios para el Desarrollo Laboral y Agrario (CEDLA) aunque no cuadran sus cifras hizo la diferenciacin, indicando que en Bolivia 99,6% de las unidades econmicas son microempresas y 0,7%, pequeas empresas. En ese contexto, es posible afirmar que la gran mayora de las empresas bolivianas de pequea escala son microempresas y que, en trminos prcticos, podra ser ms til asumir que la pequea empresa se encuentra ms prxima en su definicin y comportamiento a la microempresa que a la de tamao mediano. Aunque no siempre se puede esperar los mismos efectos en la aplicacin de polticas y estrategias, en Bolivia se justificara contar una estrategia de apoyo para las micro y pequeas empresas, diferenciada de la mediana y gran empresa, tal cual se ha planteado en la actual estructura del aparato estatal, habindose creado el Viceministerio de la Micro y Pequea Empresas y el Viceministerio de Produccin Industrial a Mediana y Gran Escala. Del anlisis de los planes y estrategias de apoyo al sector productivo formulados por el actual gobierno, as como de las diferentes normas vigentes que los sustentan entre ellos la Nueva Constitucin Poltica del Estado, la ley de autonomas y descentralizacin, las compras estatales, as como otras que estn en proceso de consulta (modificaciones al Cdigo de Comercio y anteproyecto de ley de fomento a las MYPE), se evidencia una clara intencionalidad de fomento a las MYPE y a las organizaciones de tipo comunitario (organizaciones econmicas campesinas, cooperativas, asociaciones de productores y otras similares), por medio del acceso a capacitacin, asistencia tcnica, tecnologa, financiamiento y mercados. Sin embargo, las MYPE y las organizaciones comunitarias no son necesariamente actores homogneos, ya que tienen diferentes lgicas de trabajo. Las primeras trabajan con un enfoque ms individual y sus actividades estn enfocadas en el mercado local y se desarrollan en los distintos sectores econmicos. Se vinculan al mercado externo en contados rubros de forma directa y tambin a travs de la formacin de consorcios.
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Captulo I
Por su parte, las organizaciones comunitarias trabajan bajo una lgica asociativa, que depende de las decisiones tomadas por sus directivas, las cuales, normalmente, cambian en el lapso de uno a dos aos, situacin que por lo general no les permite contar con eficiencia en el funcionamiento de sus organizaciones. El foco de la gran mayora de estas es la produccin destinada a la seguridad alimentaria y al mercado local. Sin embargo, existen algunas que han incursionado en mercados externos, principalmente en lneas de productos orgnicos. En todo caso, dado que la mayora de las micro y pequeas empresas de Bolivia, al igual que las organizaciones comunitarias, son informales, el aumento de su productividad y niveles de formalizacin se constituye en un gran desafo para promover el crecimiento econmico de estos actores. Por ello, se debe tomar en cuenta a aquellas MYPE ms productivas, es decir con potencial de desarrollo y de insercin en el mercado, ya que no solo generan empleo sino tambin valor agregado y pueden consolidarse y desarrollarse como empresas, fundamentalmente a travs de sus posibilidades de vincularse a cadenas productivas. Otro aspecto que se desprende del anlisis de los planes y estrategias estatales de apoyo al sector es la clara intencionalidad de recuperar el rol del Estado como promotor y protagonista del desarrollo productivo nacional. Sin embargo, tal propsito an no est acompaado de los niveles de inversin pblica necesarios, puesto que los recursos destinados al sector de transformacin industrial, manufacturera y artesanal de los ltimos cuatro aos (2007-2010), en promedio apenas sobrepasaron 1% de la inversin pblica total y con un nivel de ejecucin prximo a 57%. Una caracterstica de la institucionalidad pblica creada compuesta por agencias estatales operadoras (desconcentradas y/o descentralizadas) que estn prestando servicios de apoyo de manera prioritaria a las MYPE y a las organizaciones de tipo comunitario, buscando resolver las mltiples necesidades de estos actores, realizan sus actividades con muy poca o casi nula interaccin con los esfuerzos privados; esto tambin se reproduce en los gobiernos subnacionales, donde el apoyo es de restringido alcance y en su mayora desarticulado del resto de las iniciativas. En ese contexto, el alcance de las acciones promovidas por las agencias del Estado resulta todava limitado. Esto puede entenderse, no slo porque las entidades han comenzado a prestar servicios recientemente (tienen en muchos casos no ms de dos aos de antiguedad) y con presupuestos insuficientes, sino sobre todo porque la diversidad, heterogeneidad y complejidad de los
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problemas y las mltiples necesidades de las micro y pequeas empresas en Bolivia supera la actual capacidad institucional sobre todo si acta en forma aislada y no articulada. Asimismo, algunos mecanismos creados en la perspectiva de que se constituyan en motores dinmicos de fomento a las MYPE, como es el caso de las compras estatales, en la prctica demuestran ser todava de alcance restringido. Se observa que muy pocas MYPE se benefician realmente de este instrumento: no ms de 100 empresas, segn el nmero de firmas registradas y acreditadas. El apoyo proveniente del sector privado a las MYPE en Bolivia no es despreciable, en trminos de entidades, programas y proyectos, cantidad de beneficiarios, recursos econmicos y humanos comprometidos. Exhiben, adems, algunos logros importantes en cuanto a la introduccin de mecanismos innovadores destinados a promover mayor articulacin a nivel horizontal entre las MYPE as como tambin con las medianas y grandes empresas, junto con asegurar el compromiso de los actores por medio de aportes de contraparte. A manera de ejemplo, se observa que solo entre dos de los tres proyectos del sector privado analizados en el presente trabajo renen un alcance equiparable al de sus pares pblicos, en cuanto a beneficiarios, recursos humanos y econmicos utilizados. Sin embargo, si bien el apoyo proveniente del sector privado viene funcionando, no dejan de existir problemas de dispersin y/o duplicacin de esfuerzos, insuficiente articulacin y sinergias positivas entre las diferentes iniciativas (que se caracterizan por ser de naturaleza variada y por usar distintas metodologas), una inadecuada gestin de conocimientos que permita recoger buenas prcticas y evitar errores ya identificados, adems de una insuficiente orientacin estratgica para trabajar sobre temas y/o asuntos claves para las empresas de menor tamao. Para superar las dificultades mencionadas, uno de los principios centrales del Estado, en su rol de apoyo a las MYPE, debiera ser el no competir con las otras iniciativas, sino ms bien liderar procesos. Esto exigira de parte de las entidades estatales un perfil institucional de dilogo, de compartir y de apoyar las iniciativas existentes. Ello implicara trabajar en la construccin de un modelo de concertacin permanente, donde todos los actores involucrados (MYPE, entidades pblicas y privadas) se identifiquen y puedan encontrarse para definir cules son las prioridades estratgicas en cuanto a temas, potencialidades, vacos existentes y lecciones aprendidas de los procesos para sistematizarlas y difundirlas.
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Captulo I
En esa lnea, tambin debiera considerarse el apoyo del Estado a las capacidades existentes, como por ejemplo, a travs de mecanismos de cofinanciamiento para las entidades de forma tal que promuevan iniciativas que mejoren sus capacidades e incrementen la cobertura de sus servicios, tanto en calidad y alcance temporal de stos como en la cantidad de beneficiarios. A muchas MYPE se les hace difcil consolidar sus mercados debido a que los proyectos de apoyo dirigidos a este objetivo no tienen continuidad. Por ltimo, surge el criterio de buscar la eficiencia en la asignacin de los recursos que por lo general son siempre escasos. El anlisis especfico de los datos demuestra que las MYPE ligadas al sector industrial, comparadas con las de comercio y servicio, son las que, en trminos cualitativos, contribuyen ms al empleo, al PIB, a la eficiencia de las operaciones y a las exportaciones. En efecto, se evidencia que las MYPE del sector industrial ocupan en promedio ms personal por empresa (2,92 personas), seguidas de los servicios (2,69 personas) y el sector comercial (1,85 personas por empresa). Asimismo, la contribucin promedio de estas empresas del sector industrial al PIB alcanza a 10.600 dlares, cifra que para el caso de una empresa semejante del sector servicios llega en promedio a 9.000 dlares y a 2.600 dlares en el sector comercio. A partir de ello surge la importancia de focalizar el apoyo en las micro y pequeas empresas del sector industrial.
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Captulo II
Polticas de apoyo a micro y pequeas empresas en Brasil: avances recientes y perspectivas

Marcelo Pessoa de Matos y Ana Arroio
Introduccin
Este estudio tiene como objetivo proporcionar una visin amplia de las micro y pequeas empresas (MYPE) en Brasil y su reciente experiencia en la formulacin e implementacin de polticas para la promocin del sector, especialmente en materia de acceso a fuentes de financiamiento y fomento a la produccin y la innovacin. Se busca dar centralidad a aspectos cruciales de la discusin sobre la poltica industrial y de innovacin, tales como la adecuacin de los programas e instrumentos, la institucionalidad, las condiciones de aplicacin y de coordinacin, y el ambiente macroeconmico, legal y regulatorio. A partir de las ltimas dcadas del siglo XX, los formuladores de polticas pblicas dedicaron creciente atencin a las potenciales contribuciones de las empresas de menor tamao al desarrollo social y econmico. Este inters se tradujo en un esfuerzo por disear nuevas polticas de estmulo al desarrollo productivo. La posicin privilegiada que se dio a la promocin de las micro y pequeas empresas durante los aos noventa refleja su prioridad estratgica en numerosos pases. En muchos casos, la poltica pblica para micro y pequeas empresas se volvi una parte medular de las acciones permanentes de los gobiernos, desembocando en la creacin de nuevos marcos institucionales
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Captulo II
Polticas de apoyo a micro y pequeas empresas en Brasil...
con una importante ubicacin dentro de la estructura ejecutiva. Una de las principales tendencias de las nuevas polticas se refiere al tratamiento colectivo de las MYPE, con acciones de apoyo a las actividades conjuntas, que promueven los flujos de conocimiento y que movilizan sistemas o aglomeraciones productivas locales. Las polticas adoptadas en Brasil convergen, en gran medida, con las iniciativas implementadas en varios pases y buscan ofrecer respuestas a los desafos que impone el actual rgimen de acumulacin, marcado por la difusin de las tecnologas de informacin y comunicacin (TIC), por la consolidacin de nuevos pases y actores en el escenario econmico internacional y por la reconfiguracin de diversas estructuras productivas. Se observa que la evolucin de los anlisis y las acciones de poltica giran en torno a dos ejes principales. Por un lado, se busca asociar el desarrollo de las MYPE a la modernizacin de la estructura productiva y a la generacin y difusin de nuevas tecnologas, sistemas y formatos organizacionales. Por otro lado, se enfatiza su potencial para contribuir al desarrollo socio-econmico, ejerciendo un importante papel en la mitigacin del efecto de la crisis econmica, en la disminucin de las desigualdades regionales y en la inclusin de segmentos sociales marginados. El anlisis realizado en este trabajo busca explorar estas dos lneas centrales de las acciones de poltica, con nfasis en la segunda gestin del presidente Luiz Incio Lula da Silva (2007 a 2010) y el inicio de la gestin de la presidenta Dilma Rousseff, en el cargo desde enero de 2011. Este perodo se encuentra marcado por la creacin de nuevos mecanismos de apoyo, la consolidacin y ampliacin de las acciones ya existentes y por una evolucin positiva de innumerables indicadores relacionados con el desempeo de las MYPE, lo que sugiere un relativo xito de las acciones. Aunque se observan avances significativos en la resolucin de obstculos tradicionales, tales como la desburocratizacin, la formalizacin y el acceso al crdito, todava existe un amplio camino por recorrer. El documento est estructurado en siete secciones. Se inicia con un panorama de las micro y pequeas empresas en Brasil, el anlisis de indicadores relativos a su distribucin por tamao y sector productivo, la generacin de empleo, desempeo exportador, economa informal y la innovacin. Los resultados hablan de una distribucin sectorial cargada hacia actividades industriales tradicionales, servicios y comercio; un foco prioritario en el mercado interno y una intensa dinmica de innovacin incremental. Ms importante an, los datos confirman que las MYPE son diferentes entre s y que deben impulsarse polticas especficas que tomen en cuenta esas diferencias.
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Las siguientes dos secciones abordan, desde una perspectiva cronolgica, los principales marcos institucionales y de poltica hacia las micro y pequeas empresas puestos en marcha en el ltimo tiempo. La seccin dos presenta un panorama hasta el fin de la primera administracin de Lula. Se destaca la consolidacin del importante papel del Servicio Brasileo de Apoyo a las Micro y Pequeas Empresas (SEBRAE), el establecimiento de una poltica nacional de Aglomeraciones Productivas Locales y la construccin de un marco legal de tratamiento diferenciado de las MYPE. La seccin tres examina cmo las micro y pequeas empresas se insertan en el objetivo general de la poltica econmica del pas, particularmente en la poltica industrial y la poltica de ciencia, tecnologa e innovacin. Este perodo marca la consolidacin del rol retomado por el gobierno como planificador y al mismo tiempo promotor del desarrollo econmico. En este contexto las micro y pequeas empresas reciben un trato especial, con la ampliacin o creacin de innumerables iniciativas enfocadas al acceso al crdito, la innovacin, la capacitacin y la insercin en nuevos mercados. La seccin cuatro profundiza el anlisis sobre los instrumentos y programas orientados a ampliar el acceso de las micro y pequeas empresas al crdito para capital de trabajo, inversiones e innovacin. En relacin a este ltimo aspecto, se ofrece tambin una descripcin detallada de las diversas iniciativas y programas de fomento a la innovacin. Los resultados generales apuntan a avances significativos, principalmente si se compara el perodo estudiado con las dcadas anteriores. Adems, se advierte que an falta avanzar para que las iniciativas exitosas alcancen todo su potencial, abarcando al conjunto de las micro y pequeas empresas brasileas. La seccin cinco destaca el lapso comprendido entre los aos 2008 y 2009, caracterizados por la repercusin de la crisis financiera internacional en la economa brasilea. Se examinan las variadas iniciativas y programas implementados en esos aos, tanto de carcter temporal y de emergencia como permanente. En buena medida, estas ltimas fueron una profundizacin y/o ampliacin de aquellas que venan desarrollndose en el perodo inmediatamente anterior a la crisis. Tanto as que las MYPE, en conjunto con el foco en el mercado interno y en las clases ms pobres, desempearon un rol fundamental para mitigar los impactos de la crisis.
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La seccin seis presenta una discusin de las perspectivas que se estn delineando en los primeros meses de la gestin Dilma. En lneas generales, se observa una opcin por profundizar una estrategia que ha mostrado ser bastante exitosa, enfocada en el desarrollo socioeconmico y en la reduccin de desigualdades sociales, interregionales e intrarregionales, asociada y articulada con una estrategia de desarrollo productivo y de ampliacin de la competitividad de la estructura productiva brasilea. Se analiza la posible institucionalidad orientada al fomento de las micro y pequeas empresas en la esfera federal. En este contexto, cobra relevancia la poltica para Aglomeraciones Productivas Locales (APL), generando una oportunidad para que el esfuerzo de construccin institucional iniciado con el Grupo de Trabajo Permanente para Aglomeraciones Productivas Locales (GTP-APL) se consolide y se traduzca en impactos concretos sobre la estructura productiva del pas. La seccin siete entrega algunas lecciones generales de la experiencia brasilea y los principales desafos an presentes, junto con propuestas que buscan contribuir para una agenda de poltica para las micro y pequeas empresas, con acento en la importancia de una poltica que sea abarcadora, articulada y sistmica.
1. Las MYPE en la economa brasilea
Los datos evidencian que las micro y pequeas empresas desempean un papel clave en la economa brasilea, explicando gran parte de los emprendimientos y de las personas ocupadas. El mayor crecimiento, tanto en trminos de nmero de emprendimientos como de personas ocupadas, se advierte en el sector de servicios. Nuevas oportunidades han surgido en los servicios intensivos en conocimiento para los emprendedores que estn preparados para aprovechar las nuevas tecnologas. En materia de innovacin, los resultados para Brasil confirman una situacin presente en muchos pases: grandes diferencias en la intensidad y patrn de la innovacin segn el tamao y sector de las empresas. Lo ms relevante es que los datos corroboran que las micro y pequeas empresas son agentes econmicos diferentes por lo que resultan de gran importancia polticas especficas que tomen en consideracin estas particularidades.
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1.1. Denicin
El criterio definido por la legislacin (Ley Complementaria 123/2006) y que tambin es usado por el SEBRAE para la clasificacin del tamao de las empresas es la venta anual de las empresas. Otro criterio tradicionalmente utilizado por el SEBRAE es el del nmero de personas ocupadas; este resulta til para el anlisis de las estadsticas existentes, en las cuales el nmero de personas ocupadas en los establecimientos puede ser obtenido de forma relativamente fcil. Otra categora introducida hace poco tiempo por la legislacin es la del microemprendedor individual, persona que trabaja por cuenta propia y que obtiene una venta anual de hasta 36.000 reales. El Cuadro 1 presenta los dos criterios de clasificacin53.
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Cuadro 1
CLASIFICACIN DE EMPRESAS POR TAMAO SEGUN LA LEY GENERAL DE MYPE Y ADOPTADOS POR SEBRAE
Tamao Microemprendedor individual Microempresa
a
Ventas anuales Hasta R$ 36 000 Hasta R$ 240 000
Personas ocupadas Industria y construccin civil: hasta 19 Comercio y servicios: hasta 9 Industria y construccin civil: 20 a 99 Comercio y servicios: 10 a 49 Industria y construccin civil: 100 a 499 Comercio y servicios: 50 a 99
Pequea empresa Mediana empresa
Ms de R$ 240 000 y menos de R$ 2 400 000
Fuente: SEBRAE, 2005 y Ley Complementaria 123/2006.

a
Slo categoras de actividades previstas por la legislacin.
Cabe resaltar que el Banco Nacional de Desarrollo Econmico y Social (BNDES), que en los ltimos aos se ha vuelto un importante agente de financiamiento de las micro, pequeas y medianas empresas, utiliza una clasificacin diferente, basada en montos de venta anual muy superiores a los establecidos por la Ley General de las MYPE. De esta forma, aquellas que, de acuerdo con la clasificacin anterior, figuran como pequeas empresas, el BNDES las considera parte de las microempresas. De igual modo, empresas que no se clasificaran como MYPE por el SEBRAE y por la legislacin vigente, de acuerdo a la clasificacin del BNDES pertenecen a la categora de pequeas empresas.
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La cotizacin del real era de R$ 1,59 por 1 dlar a mediados de abril de 2011 segn informaba el Banco Central de Brasil (13 de abril de 2011). En dlares el lmite de facturacin para la microempresa es de US$ 150.943 mientras que para la pequea empresa este es de 1.509.434 dlares segn la cotizacin sealada.
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Cuadro 2
CLASIFICACIN DE EMPRESAS POR TAMAO SEGN EL BNDES PARA SUS LNEAS DE FINANCIAMIENTO
Tamao Microempresa Pequea empresa Mediana empresa Mediana-grande empresa Grande empresa Fuente: BNDES. Ventas anuales Hasta R$ 2,4 millones Entre R$ 2,4 millones y R$ 16 millones Entre R$ 16 millones y R$ 90 millones Entre R$ 90 millones y R$ 300 millones Ms de R$ 300 millones
Una variacin adicional en trminos de clasificacin de micro y pequeas empresas puede encontrarse en los criterios establecidos por la Financiadora de Estudios y Proyectos (FINEP) para sus programas. En este caso, se consideran micro y pequeas empresas innovadoras aquellas que tengan ventas anuales entre 334.000 y 10,5 millones de reales. Estas diferencias de clasificacin pueden inducir a errores cuando se comparan con algunas estadsticas, ya que se estarn refiriendo a universos de empresas con distintos tamaos. Este tema se retomar ms adelante, al abordar la actuacin de las respectivas organizaciones.
1.2. Participacin de las MYPE en la economa
Las MYPE tienen un rol muy significativo en la economa brasilea. Datos oficiales indican que en el ao 2010 haba 3,4 millones de establecimientos en el pas. Un 99% de ese total corresponde a micro, pequeas y medianas empresas, las cuales contribuyen con 52,6% de los empleos formales y alrededor de 40% de la remuneracin de toda la economa (vase cuadro 3). La gran importancia de las micro y pequeas empresas en la economa brasilea tambin se confirma por la alta tasa de crecimiento que estas han presentado en los ltimos aos. Entre 1996 y 2001 aumentaron su nmero en 60%. El promedio de la tasa anual de crecimiento del nmero de MYPE en la dcada de los aos dos mil fue de alrededor de 44%. La mayor parte (40,61%) de las empresas de micro y pequeo tamao pertenece al sector del comercio, ocupando alrededor de 6 millones de personas. Otro 34,64% de las MYPE se halla en los diferentes segmentos de servicios, generando ocupaciones para 5,97 millones de personas. Solo 15% se encuentra en las actividades industriales, incluyendo la construccin civil, y 9,8 en las actividades agrcolas.
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Cuadro 3
ESTRUCTURA PRODUCTIVA, NMERO DE ESTABLECIMIENTOS POR TAMAO , GRANDES SECTORES Y EMPLEOS FORMALES 2010
Tamao Micro (a) Establecimientos Industria Construccin civil Comercio Servicio Agronegocios Total % Empleos Formales N (31 de diciembre) % 290 480 140 303 1 183 519 976 840 315 849 2 906 991 85,4 8 303 800 18,8 Pequea (b) 50 078 17 148 164 624 173 174 7 727 412 751 12,1 9 497 906 21,6 Subtotal (a + b) 340 558 157 451 1 348 143 1 150 014 323 576 3 319 742 97,5 17 801 706 40,4 Mediana (c) 10 693 3 715 12 257 20 753 1 046 48 464 1,4 5 388 442 12,2 Subtotal (a + b + c) 351 251 161 166 1 360 400 1 170 767 324 622 3 368 206 99,0 23 190 148 52,6 2 180 500 7 046 25 355 161 35 242 1,0 20 878 207 47,4 353 431 161 666 1 367 446 1 196 122 324 783 3 403 448 100,0 44 068 355 100,0 Grande Total
Fuente: Ministerio del Trabajo y Empleo / Relacin Anual de Informaciones Sociales (MTE/RAIS 2010).
a
La clasicacin por tamao es la adoptada por el SEBRAE, que considera el nmero de personas ocupadas, con diferentes rangos para comercio y servicios, para industria y construccin civil y agronegocios.
a) Distribucin sectorial
La gran mayora de las micro y pequeas empresas acta en segmentos caracterizados por su bajo contenido tecnolgico y presencia de trabajadores con menores niveles de calificacin. Rubros tradicionalmente dominados por las MYPE son la confeccin, cuero y calzados, alimentos y bebidas, comercio detallista, servicios externos (aseo y seguridad) y servicios personales. Gran parte de estas empresas limita su accin al mercado local o regional, en los cuales los requerimientos de calidad de los servicios y de los productos tienden a ser inferiores y la competencia, menos intensa. Sin embargo, este cuadro agregado no puede opacar la importante contribucin de las micro y pequeas empresas en actividades consideradas intensivas en conocimiento; en muchos de estos segmentos su participacin relativa ha crecido. Es el caso de los servicios profesionales, como abogaca, auditora, arquitectura, marketing y publicidad, y veterinaria. Otros rubros de gran dinamismo para estas empresas son aquellos relacionados con las tecnologas de informacin y comunicacin, en particular el desarrollo de software y contenidos para los distintos medios de comunicacin. Se trata de servicios customizados e intensivos en conocimiento, con una fuerte presencia de personal altamente calificado y con excelentes oportunidades de negocios para emprendedores que estn preparados para aprovechar, en forma eficiente, las posibilidades que ofrecen las nuevas tecnologas.
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b) Exportaciones
En 2009, un total de 19.272 empresas exportaron sus productos y servicios, totalizando un valor de US$ 152.700 millones. El papel de las micro y pequeas empresas en el mercado externo es muy reducido, segn lo demuestra un reciente estudio que analiza el perodo 1998-2009 (SEBRAE, 2010). Aunque un considerable porcentaje de las empresas exportadoras sea de micro y pequeo tamao (12.230 empresas en 2009, lo que corresponde a 63,5%), su participacin en el valor exportado es muy modesto. En 2009 el valor exportado por las MYPE alcanz a US$ 1.900 millones, lo que corresponde a alrededor de 1,26% del valor total de las exportaciones brasileas. Las micro y pequeas empresas especiales54 y las medianas empresas registraron ventas al exterior del orden de 10.000 millones y 18.000 millones, respectivamente. Incluso el valor exportado por el conjunto de micro, pequeas y medianas empresas constituye solo 19,6% del total exportado en 2009. Menos relevante an es la importancia de las exportaciones para el conjunto de las micro y pequeas empresas, dado que las cerca de 12 mil empresas exportadoras representan solo 0,17% del universo de ms de 7 millones de MYPE en 2009. Tambin en trminos geogrficos las exportaciones de las MYPE son limitadas. Entre 1998 y 2009, la gran parte del valor exportado por las microempresas (ms de 80%) y por las pequeas empresas (75%) tiene origen en nicamente cinco estados: So Paulo, Rio Grande do Sul, Minas Gerais, Paran y Santa Catarina.
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Cuadro 4
EXPORTACIONES DE EMPRESAS BRASILEAS SEGN TAMAO, AOS SELECCIONADOS

Tamao Nmero de empresas 2008 Micro Pequea MP Especial Mediana Grande No clasificadas Total
a
Valor (US$ millones) 2009 5 452 6 778 1 156 3 709 1 957 220 19 272 2008 183,7 2 080,80 15 430,50 23 538,20 156 364,60 197 597,70 2009 156,7 1 738,00 10 061,50 17 997,50 122 675,60 78,8 152 708,10
5 678 7 037 1 383 3 762 1 937 19 797
Fuente: SEBRAE, 2010, a partir de datos del SECEX/MDIC, de la RAIS/MTE y del IBGE (PIA y Catastro Central de Empresas).
a
Micro y Pequea Especial es una categora particular que comprende empresas con menos de 100 personas ocupadas, pero que exportan ms de US$ 2,5 millones.
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Micro y Pequea Especial es una categora particular que comprende empresas con menos de 100 personas ocupadas, pero que exportan ms de US$ 2,5 millones.
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Las exportaciones de las micro y pequeas empresas se concentran en productos manufacturados. Se destacan los productos de bajo contenido tecnolgico (alrededor del 34,8 % del valor exportado) y los de medianoalto contenido tecnolgico (30% del valor exportado). En el primer grupo sobresalen calzados, textiles, vestuario, alimentos, productos de madera y productos de hierro y acero. En el segundo, productos de la industria automovilstica, qumicos y varios tipos de mquinas y equipos. Aunque se verifica un crecimiento continuo del valor exportado por las MYPE entre 1998 y 2008, con una tasa promedio anual de 5,1%, no ocurre lo mismo con el nmero de empresas exportadoras. La cantidad de MYPE exportadoras alcanz su rcord en 2004 con ms de 14 mil. Desde entonces, en el perodo que coincide con la fase de mayor crecimiento econmico del pas, se observa una baja continua del nmero de MYPE exportadoras (la variacin acumulada en relacin a 2004 es de -13,6%).
1.3. Economa informal
La economa brasilea tambin ha estado tradicionalmente caracterizada por una alta informalidad. Resulta difcil obtener estadsticas precisas sobre la real dimensin de este fenmeno. Un estudio relativamente reciente (SEBRAE, 2005) seala que a mediados de los aos dos mil existan alrededor de 20 millones de micro y pequeas empresas informales, involucrando a cerca de 60 millones de individuos. Otra investigacin (CEPAL/ PNUD/OIT, 2008) sugiere que en 2003 la tasa de informalidad55 fue de aproximadamente 54,2%, anotndose en los aos subsiguientes una cada leve y continua, que lleg a 51,8% en 2006. La mitad de estos emprendimientos son urbanos y ocupan a unos 14 millones de personas56. Estos abultados nmeros se deben, sobre todo, al bajo crecimiento econmico y la alta tasa de desempleo verificada a lo largo de las dcadas de los ochenta y noventa. Lamentablemente, hasta el momento no existe una actualizacin de esta investigacin. Las actividades desempeadas con mayor frecuencia por los emprendimientos informales urbanos son el comercio y reparaciones (32,9%), construccin civil (17,5%), industrias de transformacin y de extraccin (15,8%), transporte y almacenaje (8%) y servicios colectivos, sociales y
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La tasa de informalidad es denida en el referido estudio como el porcentaje de trabajadores informales sobre el total de la poblacin ocupada. La denicin de actividad informal adoptada es la misma utilizada por la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT): emprendimientos informales en reas urbanas con hasta cinco personas ocupadas, con o sin registro legal.
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personales (7,9%). Como era de esperarse, el sudeste y el sur del pas, de mayor desarrollo industrial, concentran casi la mitad de estos emprendimientos, correspondiendo a San Pablo 25%, a Minas Gerais 10,2%, a Rio de Janeiro 8,4% y a Rio Grande del Sur 6,9%.
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Cuadro 5
EMPRESAS DEL SECTOR INFORMAL, POR NMERO DE PERSONAS OCUPADAS Y SECTORES DE ACTIVIDAD, 2003
Actividad Total establecimientos Nmero de personas ocupadas 1 Total Industrias de Transformacin y de extraccin Construccin Civil Comercio y Reparaciones Servicios de Alojamiento y Alimentacin 10 335 962 1 630 580 1 808 840 3 403 804 719 107 8 281 263 1 295 130 1 611 579 2 577 104 474 532 756 041 501 284 237 530 718 846 27 759 81 457 2 1 264 095 198 716 140 445 494 749 150 389 53 148 89 227 63 681 65 709 4 059 3 972 3 40 0267 61 271 31 629 169 691 52 652 11 920 31 449 18 396 19 580 1 343 2 337 4 208 153 36 415 10 413 96 244 25 179 4 878 16 270 6 754 11 520 428 54 5 103 985 23 882 6 265 35 577 10 063 3 382 11 336 8 977 44 429 74 Ms de 5 78 199 15 167 8 509 30 439 6 293 2 052 5 902 5 797 3 668 373
Transporte, Almacenaje y Comunicaciones 831 421 Actividades Inmobiliarias, Arriendos y Servicios Prestados a las Empresas Educacin, Salud y Servicios Sociales Otros Servicios Colectivos, Sociales y Personales Otras Actividades Actividades mal definidas Fuente: IBGE, 2003. 655 467 341 135 823 751 34 036 87 821
Los datos ponen en evidencia que gran parte de la poblacin brasilea depende de las micro y pequeas empresas, sean formales o informales. Estas empresas enfrentan diversas dificultades para mantener y expandir su actividad. Una investigacin realizada por SEBRAE revel que, en 2002, solo 50,6% de las MYPE sobreviva transcurridos al menos dos aos desde su creacin. Esto significa que casi mitad de las empresas no superaba la fase inicial y estaba obligada a cerrar sus actividades. La misma investigacin observ que la tasa de supervivencia de al menos dos aos tuvo un aumento significativo, llegando a 78% en 2005 (SEBRAE, 2007). Estos datos muestran que un conjunto de factores de orden macroeconmico y polticas sectoriales enfocados en las MYPE han propiciado mejores condiciones para la operacin de estos agentes.
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Otro resultado importante arrojado por el estudio es que, en 2002, despus del cierre de la empresa, la opcin de 29% de los individuos afectados fue permanecer como autnomos, mientras que 24% encontr empleo en otras empresas y solo 14% abri una nueva empresa. Tal cuadro cambi significativamente, reflejando un ambiente ms favorable a los emprendedores. Tanto as que en 2005 la principal opcin de las personas que cerraron sus empresas fue la apertura de un nuevo negocio (39% de los casos). Esto se produjo en detrimento del porcentaje de personas que eligi permanecer como autnomos, que cay a 20%. Lo anterior no quiere decir que las micro y pequeas empresas no enfrenten problemas. Dificultades financieras fueron apuntadas, en 2002, como el principal motivo para el cierre de los negocios (alrededor de 60% de los casos), destacando la falta de capital (24%) y altos costos de los prstamos (16%) (SEBRAE, 2005). Otros inconvenientes recurrentes estn relacionados con los recursos humanos y la formacin tcnica, tecnolgica y gerencial; tambin se asocian con un menor poder de negociacin de los pequeos emprendimientos cuando tratan con proveedores, clientes, mercado de trabajo, agencias de desarrollo y bancos. Aunque el cierre de empresas y la creacin de otras nuevas constituyan un fenmeno inherente al sistema capitalista, estos datos refieren al amplio campo de accin de iniciativas de apoyo a las MYPE, contribuyendo con mayores oportunidades de xito. Como ser analizado enseguida, el desempeo ms positivo de estas empresas en los ltimos aos est ligado a las polticas de fomento a MYPE que se inician en la dcada de los noventa y se consolidan en los aos dos mil.
1.4. La actividad innovadora en las MYPE
La Investigacin de Innovacin Tecnolgica (PINTEC), realizada por el Instituto Brasileo de Geografa y Estadstica (IBGE), con el apoyo de FINEP, del Ministerio de Ciencia y Tecnologa, constituye una slida base estadstica para el anlisis de la actividad innovadora en Brasil. La primera edicin de la investigacin data del ao 2000 y se enfoca en el perodo 1998-2000. La cuarta y ms reciente versin abarca los aos 2006 a 2008. A continuacin se presentan algunos de sus resultados, particularmente aquellos vinculados con las micro y pequeas empresas. Dos excepciones cabe hacer en cuanto a la cobertura de la informacin. En primer lugar, se abordan, principalmente, actividades de la industria de transformacin. Solo en la penltima versin se comenz a incluir algunos segmentos de servicios, tales como telecomunicaciones, investigacin y desarrollo (I+D), informtica y software. En segundo lugar, se considera solamente a
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empresas con ms de diez personas ocupadas, lo que excluye a un gran contingente de microempresas. Aparte de estas consideraciones, esta investigacin revela informacin importante sobre un gran nmero de MYPE. Las diferencias de los contextos macroeconmicos en los perodos de realizacin de las distintas versiones de la investigacin condujeron a significativos impactos sobre el esfuerzo y el desempeo innovador de las empresas. La primera edicin se efectu en un escenario econmico favorable como el del ao 2000, con un crecimiento del producto interno bruto (PIB) de 4,4% y un crecimiento de la industria de 4,8%. En cambio, el ao 2003 present una variacin del PIB de solo 1,2% y nulo crecimiento industrial. El positivo ambiente de la primera edicin favoreci la realizacin de innovaciones tecnolgicas de mayor costo y riesgo y el establecimiento de sociedades para el desarrollo de nuevos productos. Esto contrasta con el escenario de la segunda investigacin, cuando las empresas se mostraron ms cautas en sus decisiones estratgicas, observndose, en general, una inversin en proyectos de menor costo y riesgo, y con mayor empleo de recursos propios. Los datos de las dos ltimas ediciones describen un perodo econmico favorable y de continuo crecimiento de la economa, en el cual la actividad industrial ha presentado una fuerte expansin. Estos datos, adems, guarda alguna relacin con la reanudacin de polticas industriales y de innovacin por parte del gobierno federal. El cuadro 6 presenta las tasas agregadas de innovacin57 en las cuatro investigaciones; en la ltima versin se muestran los porcentajes por tipo de innovacin. De forma general, los datos revelan un cuadro razonablemente estable a lo largo de los aos y son semejantes a las estadsticas de otros pases, en lo que se refiere a una relacin positiva entre el tamao de las empresas y su desempeo innovador. El cambio ms llamativo es la expansin casi continua del porcentaje de micro y pequeas empresas innovadoras comprendidas en la categora de 10 a 49 personas ocupadas. Debido a que estas firmas representan 79,9% de las empresas consideradas, sus movimientos son los que ms influencian los indicadores agregados de innovacin resultantes. Es decir, la expansin de la tasa agregada de innovacin de la economa brasilea puede ser vista como un fenmeno mayormente de las micro y pequeas empresas. Uno de los desafos del presente estudio ser justamente identificar hasta qu punto las iniciativas de polticas puestas en prctica en estos aos contribuyeron a este proceso.
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La tasa de innovacin est denida como la proporcin de empresas que introdujeron productos o procesos nuevos o signicativamente mejorados y/o innovaciones organizacionales.
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Los datos para el perodo ms reciente evidencian que la mayor parte de las innovaciones se centra en productos y procesos nuevos para la empresa, pero ya existentes en el mercado, involucrando menores costos y riesgos. Tambin se recalca la existencia de un nmero considerable de empresas con hasta 29 personas ocupadas, que introdujeron productos (3,6%) y procesos (2,0%) nuevos para el mercado nacional. En el caso de las pequeas empresas comprendidas en la categora de 30 y 99 personas ocupadas, estos porcentajes son similares, 4,1% y 1,9% respectivamente; para las grandes empresas, estos son de 27,1% y 18,8%. Estos datos sugieren que el anlisis y el diseo de polticas para MYPE necesariamente tienen que tomar en cuenta esta heterogeneidad. El anlisis anterior seala que la mayor parte de las micro y pequeas empresas acta en sectores tradicionales y enfrentando grandes dificultades; ms de un tercio se revela activa en procesos innovadores y algunas incluso innovan para el mercado.
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Cuadro 6
EMPRESAS QUE INTRODUJERON INNOVACIONES POR TAMAO, 1998-2008 (En porcentajes)

Nmero de personas ocupadas 1998-2000 2001-2003 Tasa de innovacin 31,5 25,3 37,6 51,4 75,6 33,3 30,4 34,5 44,9 72,6 34,4 29,8 35,8 58,3 79,6 2003-2005 Tasa de Producto innovacin nuevo por empresa 38,6 37,4 37,6 45,1 71,7 20,6 20,2 19,6 23,1 40,6 2006-2008 Producto nuevo por mercado 4,4 3,6 4,1 7,5 27,1 Proceso nuevo por empresa 30,8 29,6 30,7 35,2 56,0 Proceso nuevo por mercado 2,4 2,0 1,9 3,7 18,8
Total 10 a 29 30 a 99 100 a 499 500 y ms
Fuente: IBGE, Directoria de Pesquisas, Coordinacin de Industria, Pesquisa de Innovacin Tecnolgica 2008, 2005, 2003 e 2000. Nota: Se consideraron las empresas que implementaron mejoras de producto y/o proceso nuevos o signicativamente mejorados y/o innovaciones organizacionales.
El anlisis de los gastos asociados a la actividad innovadora de las MYPE, empresas con hasta 99 personas ocupadas, revela que gran parte de los recursos (65,4%) fue destinada a la compra de mquinas y equipos, lo que est directamente relacionado con innovaciones en procesos solo para la propia empresa y muchas veces figura como condicin para viabilizar innovaciones de producto. Como es dable de esperar, las micro y pequeas empresas orientan una menor porcin del gasto a actividades internas de investigacin y desarrollo (9,4%). En la mayora de los casos, los costos y riesgos envueltos en actividades de I+D son incompatibles con la realidad de estas empresas. Otros tems de gasto relevantes son el proyecto industrial y otras preparaciones tcnicas (7,4%) y adquisicin de software (5,3%).
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Los datos indican que la compra de mquinas y equipos constituye la principal (y muchas veces nica) forma de incorporacin de conocimientos en las MYPE. Los esfuerzos encaminados al desarrollo propio de I+D o a su adquisicin externa son muy reducidos y muchas veces, descontinuados. Esta situacin subraya la importancia de iniciativas de fomento que promuevan el desarrollo y la incorporacin de tecnologas y el acceso a la informacin.
2. Marco institucional de apoyo y fomento a las MYPE hasta la primera administracin de Lula
Esta seccin describe el marco institucional conformado hasta el final del primer mandato del presidente Lula, que es la base sobre la cual se llevan adelante las iniciativas de apoyo a micro y pequeas empresas hasta el presente. Para ello, se realiza una breve retrospectiva histrica, que sirve como teln de fondo para el anlisis. Enseguida se aborda el papel central del Servicio Brasileo de Apoyo a las Micro y Pequeas Empresas (SEBRAE); luego, la creacin y consolidacin de legislacin propia para las MYPE y finalmente, el rol de la poltica de Aglomeraciones Productivas Locales (APL) en el apoyo a las empresas de menor tamao. Aunque el foco est en el perodo hasta el final de la primera administracin Lula, tambin se examinan algunos aspectos ms recientes relacionados a temas especficos, como es el caso de las actualizaciones en la legislacin.
2.1. Una retrospectiva del apoyo a las MYPE
La formulacin e implementacin de polticas para la promocin de las micro y pequeas empresas es una experiencia relativamente reciente. Durante el siglo XX, la industrializacin estuvo fuertemente basada en el apoyo del Estado al desarrollo de la estructura productiva de las grandes empresas, tanto nacionales como extranjeras. Las iniciativas de apoyo al universo de las empresas de menor tamao constituyeron un tema muy menor en la agenda del gobierno. A pesar de la existencia de un gran nmero de estas empresas, fue solamente en las ltimas dcadas del siglo XX cuando se empezaron a implementar polticas especficas para su fomento58.
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Para una revisin detallada de la actuacin del Estado hacia las micro y pequeas empresas en distintos perodos histricos se puede consultar a Narreto, Botelho y Mendona (2004).
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Dos importantes marcos institucionales y legales se destacan en el proceso de construccin de un aparato de apoyo a este segmento de empresas. El primero fue la creacin, a inicios de los aos setenta, de un centro de asistencia de negocios para las MYPE, que a dos dcadas despus se transform en el Servicio de Apoyo a las Micro y Pequeas Empresas (SEBRAE). Esta es el principal organismo ejecutor de iniciativas directas de apoyo y fomento, as como de intermediacin entre los micro y pequeos productores y los instrumentos pblicos de fomento. El segundo marco se refiere a la creacin, en la dcada de 1990, de una legislacin especfica para el sector, la Ley de las Micro y Pequeas Empresas (ley 9.317 de diciembre de 1996) y el Estatuto de las MYPE (ley 9.841 de octubre de 1999). Esta legislacin otorga un tratamiento especial para las micro y pequeas empresas en distintos asuntos, incluyendo costos administrativos, impuestos, seguridad social y asistencia social, trabajo, crdito y desarrollo empresarial; adems, considera exenciones fiscales, la simplificacin de los procedimientos burocrticos, lneas de crdito especficas, participacin en adquisiciones gubernamentales, el comercio exterior, inversiones pblicas en I+D y el desarrollo de capacidades tecnolgicas. La traduccin de ese reconocimiento en mecanismos de polticas e instrumentos eficaces ocurri de manera mucho ms lenta. Fue solamente en la dcada de los noventa que las iniciativas de fomento a las MYPE tomaron forma. Tambin en esta poca se intensificaron los esfuerzos para consolidar un marco institucional de apoyo, tanto en los diferentes niveles de gobierno como en instituciones privadas. Sin embargo, es importante resaltar que este fue un perodo marcado por una fuerte orientacin hacia las polticas macroeconmicas, en detrimento de polticas industriales y tecnolgicas, lo que obstaculiz la implementacin de polticas de fomento de las MYPE. La ausencia de esas polticas denota una enorme dificultad para incluir esas cuestiones en la planificacin del gobierno y en el mbito de las prioridades gubernamentales. A tal punto no eran las MYPE un tema relevante de la agenda gubernamental, que gran parte de las iniciativas de apoyo se delegaban a otras instancias fuera del gobierno federal, tal como el propio SEBRAE y las administraciones estaduales y municipales. A pesar de que las polticas tecnolgica e industrial no fueron consideradas una prioridad en la agenda gubernamental, permanecieron en la esfera ejecutiva del gobierno, visibles en las acciones e instrumentos de algunos ministerios. Sin embargo, su eficacia es cuestionable, principalmente porque las iniciativas colisionaban con los objetivos de las polticas macroeconmicas desarrolladas en los aos noventa. Eso queda bien ilustrado cuando se
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consideran las tasas de intereses establecidas en este perodo, que bordeaban el 20% mensual. En este escenario, los empresarios enfrentaban grandes complicaciones para financiar sus negocios y muchos optaron por cerrar sus empresas e invertir (o especular) en el mercado financiero. De forma general, estas restricciones de orden macroeconmico contribuyeron a invalidar los intentos de implementacin de polticas industriales y tecnolgicas y de reformulacin de las lneas de financiamiento disponibles para las MYPE. En esta poca se observ una relativa ausencia de consenso en la formulacin de las polticas respecto a la prioridad que deba darse a estas cuestiones, as como al papel de las propias polticas industriales, tecnolgicas y de innovacin en el mbito de las estrategias de desarrollo nacional. En la prctica, la orientacin poltica del gobierno federal se centr en la apertura del mercado y en incentivos a la inversin extranjera. Sobre todo, las polticas priorizaron la estabilizacin monetaria, la liberalizacin, la privatizacin y la desregulacin de la economa, siguiendo los preceptos neoliberales de moda en los aos noventa. Al final de esa dcada, las reformas generaron fuertes impactos negativos sobre diversos segmentos econmicos, especialmente para las micro y pequeas empresas. Muchas de las acciones especficas implementadas se orientaron a mitigar los efectos del estancamiento econmico, incluyendo acciones para aumentar el nivel de produccin y de empleo, eliminar el dficit de la balanza de pagos, aumentar las inversiones e intensificar el ritmo de las innovaciones tecnolgicas (MDIC, 1999). As, se fueron agregando a la agenda de prioridades medidas a favor de las MYPE. La promocin de las pequeas empresas se volvi una cuestin relevante, dado el reconocimiento de su papel en la generacin de empleo e ingresos, especialmente para contrarrestar el elevado nmero de desempleados provenientes del cierre de fbricas y unidades productivas en todo el pas. Al final de la dcada fueron creadas lneas de crdito y programas de fomento a las micro y pequeas empresas, incluyendo iniciativas de incentivo a las exportaciones, como instrumento para contribuir con la reduccin del dficit comercial. La mayora de los programas de apoyo fue relegada a otras instancias fuera el gobierno federal, como los gobiernos estaduales y locales y organizaciones de representacin y apoyo. Sin embargo, estas iniciativas fueron de corta duracin. Adems de las restricciones macroeconmicas mencionadas, hubo una dbil articulacin entre los distintos programas y los organismos responsables de su ejecucin. Los esfuerzos realizados no fueron suficientes para lograr los objetivos propuestos. Se observ una expansin del nmero de MYPE exportadoras, en particular
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en los sectores tradicionales de la economa y en aquellos relacionados con la explotacin de recursos naturales. Pero las medidas de promocin fueron insuficientes para cambiar ms en profundidad el escenario y los resultados. As, el aumento de pequeas empresas exportadoras provoc solo pequeos impactos agregados sobre el desempeo de las exportaciones. Es a partir de este escenario y de este contexto institucional que en la primera administracin Lula (2003-2006) se introdujeron importantes iniciativas de apoyo y fomento a las micro y pequeas empresas. Por primera vez, la poltica de apoyo y fomento de MYPE pasa a ser parte de una estrategia ms amplia de fomento de la competitividad de la estructura productiva y del desarrollo regional del pas. Muchas de estas iniciativas fueron, entonces, consolidadas y ampliadas a lo largo de la segunda administracin (2007-2010), perodo que se mostr ms propicio para impulsar un plan de polticas industriales y de innovacin con una perspectiva de desarrollo a largo plazo. A continuacin, se analiza brevemente el marco institucional creado y/o consolidado en el perodo que va hasta el fin del primer mandato del ex presidente Lula. En este lapso se destacan la actuacin del SEBRAE, la poltica pblica de Aglomeraciones Productivas Locales y los avances en la legislacin especfica para las MYPE.
2.2 El papel del SEBRAE
Como se mencion, el SEBRAE surge solo en la dcada de 1990 a partir de una reestructuracin y ampliacin de las atribuciones de un centro de asistencia de negocios para MYPE. Este centro de asistencia se haba creado en 1972 con el nombre de Centro Brasileo de Asistencia Gerencial a la Pequea Empresa (CEBRAE) y se ubicaba en la estructura del Ministerio de Planificacin. En la onda de liberalizacin y reduccin del papel del Estado como planificador y fomentador de la actividad econmica, iniciada en el gobierno de Fernando Collor de Melo, esta estructura fue privatizada, originando el SEBRAE, una entidad de carcter privado con fines pblicos, caracterizndose como un agente hbrido paraestatal. Aunque gran parte de su presupuesto provenga de recursos pblicos (mediante un porcentaje de las contribuciones salariales), la organizacin no forma parte del aparato del Estado, teniendo una gestin autnoma.
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La no incorporacin de esta institucionalidad en el aparato estatal refleja, en parte, el papel marginal que se atribua a las MYPE en la poltica de desarrollo brasileo. Aunque el SEBRAE permanezca como una organizacin paraestatal, ha ganado continuamente relevancia como agente de polticas pblicas, a medida que el tema de las MYPE crece en importancia en la agenda poltica de los ltimos aos, con una actuacin alineada con las directrices y prioridades gubernamentales. De acuerdo con datos de 2008, el SEBRAE posea ms de 750 oficinas de atencin repartidas por las 27 unidades federativas, 4.433 empleados y 9.223 consultores externos. En ese ao, se llevaron adelante alrededor de 2.500 proyectos en ms de 2 mil municipios, beneficiando a cerca de 65 mil micro y pequeas empresas. Dada su dimensin y capilaridad, la organizacin se presenta como una plataforma ideal de fomento a las micro y pequeas empresas esparcidas por todo el territorio. La forma de actuacin tradicional de la organizacin se centra en la diseminacin del conocimiento necesario para la creacin, desarrollo y mantencin de los micro y pequeos negocios. Esta funcin fue ejercida a travs de la estructura de los Centros de Atencin (Balces) SEBRAE y de unidades para la realizacin de cursos de capacitacin. Desde fines de los aos noventa, el SEBRAE empieza a enfocar su atencin en la necesidad de promover la articulacin de los pequeos negocios en un territorio determinado. La entidad busca asumir, en forma articulada con otros agentes de desarrollo, la responsabilidad de ampliar y desarrollar el capital social y humano. De esta forma, la institucin comienza a realizar para una actuacin ms amplia, concentrndose en grandes proyectos, productos y socios, sin abandonar la atencin individual de demandas espontneas, pero dando un mayor nfasis al accionar colectivo, buscando inducir y organizar las demandas de cada territorio(SEBRAE, 1999). A partir de estos esfuerzos de organizacin de su actividad desde una perspectiva colectiva, con mirada local/regional y sectorial y con el establecimiento de sociedades con los dems agentes de desarrollo, el SEBRAE estableci el teln de fondo para las distintas iniciativas que ha desarrollado desde entonces. Muchos de estos aprendizajes iniciales contribuyeron a la consolidacin de sus acciones a partir del enfoque de Aglomeraciones Productivas Locales (SEBRAE, 2003).
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Actualmente, ofrece un variado abanico de formas de apoyo a las micro y pequeas empresas. Para la adecuacin de estos instrumentos, se tiene en cuenta el grado de evolucin de la empresa el denominado momento empresarial, ofreciendo soluciones bsicas de gestin y estructuracin de procesos para empresas con menos de dos aos de operacin y soluciones avanzadas de consolidacin y ampliacin de competitividad para empresas con mayor tiempo de operacin. Los servicios de apoyo se ofrecen a travs de centros de atencin, internet, programas de televisin y de radio, workshops, el programa Desafo SEBRAE, ferias de emprendedores y exposiciones, publicaciones y productos audiovisuales. Se destaca la sociedad establecida con organizaciones como el Instituto Euvaldo Lodi (IEL), el Servicio Nacional de Aprendizaje Industrial (SENAI) y el Servicio Nacional de Aprendizaje del Comercio (SENAC)59 en distintas iniciativas de capacitacin gerencial y tcnica.
2.3. Legislacin y regulacin
Las primeras menciones a las MYPE se encuentran en la Constitucin Federal de 1988 en los artculos, 146, 170 e 179, que determinan el tratamiento diferenciado de las microempresas y empresas de pequeo tamao para efectos de obligaciones administrativas, tributarias, previsionales y crediticias. A partir de estas disposiciones constitucionales se instituyeron varias leyes que concedieron beneficios al sector. MYPE Como se indic anteriormente, en 1996 se promulg la ley 9.317, que cre un sistema simplificado de recaudacin de impuestos y contribuciones federales (SIMPLES). Mediante el establecimiento de convenios, este sistema podra abarcar impuestos estaduales y municipales. Sin embargo, no tuvo adhesin por parte de los estados, que optaron por instituir regmenes propios de tributacin. En la esfera municipal hubo una baja adhesin, pero con pocos beneficios concretos para las microempresas y empresas de pequeo tamao. En 1999 entr en vigencia el estatuto federal de las microempresas y empresas de pequeo tamao (ley 9.841, de 1999), que reglament un trato diferenciado en materia administrativa, laboral y de financiamiento de parte del gobierno federal.
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Estas entidades forman parte de los sistemas de representacin y apoyo de la industria y del comercio. Su accin est enfocada en el perfeccionamiento de la gestin y en la capacitacin empresarial (IEL) y en la formacin de recursos humanos y prestacin de servicios tecnolgicos al sector productivo (SENAC y SENAI).
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En 2006 se instituy la base del actual marco legal con la ley complementaria 123, tambin conocida como Ley General de las MYPE, que estableci normas generales para el tratamiento diferenciado de estas empresas en el mbito de los poderes de la Unin, de los estados, del distrito federal y de los municipios, especialmente en lo que se refiere a: La recaudacin de los impuestos y contribuciones federales, estaduales y municipales, mediante rgimen nico, el SIMPLES Nacional, que abarca todas las esferas de gobierno60. El cumplimiento de obligaciones laborales y previsionales. El acceso al crdito y a mercados, incluso en trminos de preferencia en las compras pblicas, tecnologa, asociaciones y reglas de inclusin. El fomento a la exportacin, a travs de la desburocratizacin y la institucin de incentivos fiscales a la actividad. El estmulo a la adquisicin de innovaciones tecnolgicas. La importancia atribuida a las MYPE puede confirmarse por la creacin de dos organismos destinados a apoyar la implementacin y la plena consecucin de la ley general. Uno es el Comit Gestor de Tributacin, vinculado al Ministerio de Hacienda, cuya tarea central es velar por los aspectos tributarios del SIMPLES Nacional. El otro es el Foro Permanente de las Microempresas y Empresas de Pequeo Tamao, presidido y coordinado por el Ministerio del Desarrollo, Industria y Comercio Exterior, y en el que participan diversos rganos federal es y entidades ligadas al sector. Su funcin es abordar los dems aspectos de la ley general, orientando y asesorando la formulacin y coordinacin de la poltica nacional de desarrollo de las MYPE. Una de sus principales banderas ha sido el incentivo a la creacin de foros regionales de MYPE, con participacin de los rganos pblicos y de las entidades vinculadas al sector empresarial. La ley general fue complementada y modificada sucesivamente, a fin de reglamentar, detallar y ajustar distintas partes del texto original. Se destacan los siguientes puntos:
El rgimen especial de recaudacin no es un tributo o un sistema tributario, sino una forma de recaudacin unicada de los siguientes impuestos y contribuciones: l Tributos de competencia federal: Impuesto sobre Renta Persona Jurdica (IRPJ), Impuesto sobre Productos Industrializados (IPI), Contribucin Social sobre la Ganancia Lquida (CSLL), Contribucin para el Financiamiento de la Seguridad Social (COFINS), Contribucin para el PIS, Contribucin para Seguridad Social (INSS), a cargo de la persona jurdica. l Tributo de competencia estadual: Impuesto sobre Operaciones Relativas a la Circulacin de Mercaderas y Sobre Prestaciones de Servicios de Transporte Interestadual e Intermunicipal y de Comunicacin (ICMS); l Tributo de competencia municipal: Impuesto sobre Servicios de Cualquier Naturaleza (ISS).
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a) Acceso a mercados y compras pblicas
Se establecieron mecanismos de ampliacin del acceso a los mercados de las micro y pequeas empresas por medio de condiciones especiales de participacin en procesos de adquisicin de bienes y servicios por los rganos pblicos. Resaltan las siguientes disposiciones: Tratamiento preferencial en las licitaciones: en licitaciones por hasta 80.000 las MYPE tienen exclusividad; en licitaciones por valores superiores se garantiza una reserva de 25% de la contratacin de bienes que sean divisibles y la subcontratacin de hasta el 30% del valor contratado con medianas o grandes empresas; Comprobacin de regularidad fiscal: flexibilidad para su presentacin, siendo exigida solo en el acto de la firma de contrato de suministro o prestacin de servicios con organismos pblicos; Criterio de desempate en licitaciones: preferencia dada a las MYPE en la contratacin cuando estas presenten propuestas por un valor igual o superior en hasta 10% al de la mejor propuesta presentada por una empresa de otro tamao; Derechos de crditos no recibidos: posibilidad de emitir una cdula de crdito microempresarial decurrente de compromisos no pagados en el plazo de 30 das.
b) Consorcio SIMPLES
Otra revisin de la ley general61 consisti en simplificar an ms la tasacin, integracin y cooperacin entre las diferentes administraciones federales, estaduales y municipales y para actualizar los lmites de ventas anuales establecidos en 1996 como criterio de definicin de micro y pequeas empresas. Adems de otras modificaciones puntuales, se destaca la creacin de una figura jurdica denominada Consorcio SIMPLES. Segn la ley, las pequeas empresas pueden asociarse legalmente, de forma a beneficiarse de potenciales economas de escala, ganancias de competitividad y mejor acceso a mercados sin el riesgo de doble tributacin o de incurrir en desconfianza por parte de las instituciones financieras.
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El decreto N 6.451/08 reglamenta el artculo 56 de la Ley Complementaria N 123/06, que dispone sobre la constitucin del Consorcio Simples.
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c) Acceso a crdito y tecnologa
A partir de la reglamentacin de la Ley General, se volvi ms fcil y barato conseguir prstamos y financiamientos con mayores plazos, ya que las microfinanzas fueron fortalecidas por el microcrdito y el crdito de cooperativas. Las cooperativas de crdito de micro y pequeas empresas podran usar recursos del Fondo de Amparo al Trabajador/FAT, que cuenta con un patrimonio superior a los 120.000 millones de reales. Tambin se contemplaron incentivos para inversiones en tecnologa con la alocacin de un mnimo de 20% de los recursos federales, estaduales y municipales destinados a investigacin, desarrollo y capacitacin tecnolgica por parte de instituciones pblicas de fomento a la tecnologa.
d) Emprendedor Individual
La Ley Complementaria de 2008 modific la Ley General, estableciendo condiciones especiales para que trabajadores considerados informales pudieran volverse Microemprendedores Individuales (MEI) legalizados. De acuerdo con esta ley, en esta categora cabe la persona que trabaja por cuenta propia, que posee una facturacin anual mxima de 36.000 reales, que no haya participado en otra empresa como socio o titular y tener un empleado contratado que reciba el sueldo mnimo o el piso de la categora. El emprendedor pasa a disfrutar de las ventajas ofrecidas por esa ley, como el registro en el Catastro Nacional de Personas Jurdicas (CNPJ), lo que facilita la apertura de cuenta bancaria, la solicitud de prstamos y la emisin de facturas fiscales. El empresario es considerado en el SIMPLES Nacional y queda exento de los tributos federales. Tambin se contemplaron reducciones de impuestos estaduales y municipales, as como contribuciones menores para la previsin social. Finalmente, la legislacin tambin prev la reduccin de la burocracia con: obligacin de declarar facturacin solo una vez al ao; compras y ventas en conjunto, posibilidad de formar consorcios para fines especficos y controles simplificados sin la necesidad de contabilidad formal.
e) Impactos y evaluacin
Estos cambios en la legislacin reflejan el reconocimiento oficial de la importancia de las MYPE como agentes relevantes en el desarrollo de la economa brasilea, apuntando a formas ms adecuadas para su tratamiento y promocin. Se verifica una continua adhesin y consolidacin de estas disposiciones a lo largo de los ltimos aos.
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En 2009, alrededor de 400 mil empresas ya se encontraban inscritas en el sistema SIMPLES, un aumento significativo en relacin a 2008, cuando la cifra era de 200 mil empresas. Aunque, considerando el universo de ms de siete millones de MYPE en el pas, resulta evidente que todava hay mucho espacio para avanzar. Una evolucin similar se observa en los emprendimientos que se hallan entre la informalidad y la formalizacin. En abril de 2011, el gobierno de Dilma Rousseff celebr la marca de 1 milln de trabajadores formalizados en el programa del Microemprendedor Individual, lo que denota su relativo xito. Por otro lado, este nmero representa solo una fraccin del universo potencial. Conforme a lo apuntado anteriormente, estimaciones sugieren la existencia de ms de 20 millones de emprendimientos informales en el pas, que involucran a ms de 60 millones de personas. A pesar del largo trayecto que falta an por recorrer, se puede considerar que los cambios introducidos en el marco legal han tenido buenos resultados, principalmente cuando se advierte una reversin de la tendencia de las ltimas dcadas de aumento relativo y absoluto del nmero de personas y emprendimientos que operan en la informalidad.
2.4. Aglomeraciones Productivas Locales y MYPE
Reflejando una tendencia internacional que reconoce la necesidad de abordar de manera sistmica la promocin de la innovacin y de la competitividad de las empresas, y de los agentes individuales, en la dcada de los aos dos mil se observa el desarrollo de polticas orientadas a grupos de empresas. En particular, las polticas de promocin del desarrollo tecnolgico e industrial han reconocido que la aglomeracin de empresas y el mejor aprovechamiento de las ventajas colectivas generadas por sus interacciones puede ayudar a la constitucin de ventajas competitivas sustentables (Cassiolato et al., 2003). En consonancia con esta perspectiva, en 1997 se cre una red de investigacin interdisciplinaria denominada RedeSist. Esta red elabor el concepto de Sistemas y Aglomeraciones Productivas e Innovadoras Locales como referencia para analizar y proponer la formulacin de polticas con
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un foco colectivo y sistmico62. A partir de la interaccin con varias organizaciones de poltica, este concepto fue rpidamente adoptado como objeto o foco de polticas. En el mbito de estas organizaciones pblicas y privadas se termin consolidando el trmino Aglomeraciones Productivas Locales -del nombre en portugus Arranjos Produtivos Locais o simplemente APL, como contraccin del nombre original. Desde la primera administracin del presidente Lula, iniciada en 2003, se dio una posicin ms preponderante a las polticas para micro y pequeas empresas, entre otros objetivos, como forma de disminuir las desigualdades regionales y locales en el pas. En este contexto, a partir del protagonismo del SEBRAE, los APL se volvieron el abordaje preferido para trabajar con las micro y pequeas empresas. La asociacin entre APL y la actuacin del SEBRAE fue tanta que lleg a difundirse la idea, equivocada, que los primeros necesariamente seran constituidos por grupos de pequeas empresas. Dos factores marcan la incorporacin de los APL en las directrices del gobierno federal. En primer lugar, las polticas para APL se incluyeron en el Plan Plurianual (PPA) para los perodos 2004-2007 y posteriormente tambin en el PPA 2008-201163. En segundo lugar, se cre un grupo interministerial para tratar las polticas con este foco, el cual ser tratado a continuacin.
a) El Grupo de Trabajo Permanente para APL
En 2004 se instal el Grupo de Trabajo Permanente para Aglomeraciones Productivas Locales (GTP-APL), con una secretara tcnica ubicada en la estructura organizacional del Ministerio del Desarrollo, Industria y Comercio Exterior (MDIC), a fin de adoptar una metodologa de apoyo integral a las aglomeraciones productivas locales, sobre la base de la articulacin de las acciones gubernamentales. El GTP-APL est compuesto por 33 organizaciones, incluyendo 12 ministerios, agencias gubernamentales; cinco bancos de desarrollo federal, con mbitos nacionales y regionales; una institucin bancaria privada, el SEBRAE, y la Confederacin Nacional de Industrias, segn se detalla en el Cuadro 7.
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Sistemas y Aglomeraciones Productivas e Innovadoras Locales se reere a cualquier aglomeracin productiva que involucra agentes econmicos, polticos y sociales ubicados en una misma rea, que efectan actividades econmicas relacionadas y presentan articulacin consistente, interaccin, cooperacin y aprendizaje. Incluye no solo a las empresas (productoras de bienes y servicios nales, proveedores de insumos y equipos, prestadores de servicios, etc.) y sus diferentes formas de representacin y de asociacin, sino tambin a otras instituciones pblicas y privadas y organizaciones especializadas en educacin y formacin de recursos humanos, I+D, ingeniera, promocin, nanciamiento, etc. La premisa bsica es que, siempre que haya produccin de cualquier bien o servicio, habr un sistema en su entorno, que envuelve a agentes y actividades relacionadas con la comercializacin de los productos y servicios. Estos sistemas pueden variar desde los ms rudimentario hasta los ms complejos y articulados (Cassiolato et al., 2003). El PPA dene, por regiones, las directrices, objetivos y metas de la administracin pblica federal para los gastos de capital, que es la directriz central que rige las acciones de los ministerios federales, agencias y bancos de desarrollo, as como muchas organizaciones paraestatales y no gubernamentales.
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Cuadro 7
ORGANIZACIONES INTEGRANTES DEL GRUPO DE TRABAJO PERMANENTE PARA AGLOMERACIONES PRODUCTIVAS LOCALES (GTP-APL)
Organizaciones Pblicas Ministerio del Desarrollo, Industria y Comercio Exterior Banco Nacional del Desarrollo Econmico y Social (BNDES) Instituto Nacional de Metrologa, Normalizacin y Calidad Industrial (INMETRO) Superintendencia de la Zona Franca de Manaus (SUFRAMA) Agencia Brasilea de Promocin de Exportaciones e Inversiones (APEX) Ministerio de Ciencia y Tecnologa Consejo Nacional de Desarrollo Cientfico y Tecnolgico (CNPQ) Financiadora de Estudios y Proyectos (FINEP) Ministerio del Planeamiento, Presupuesto y Gestin Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA) Ministerio de Hacienda Banco del Nordeste de Brasil (BNB) Banco de la Amazona (BASA) Caixa Econmica Federal (CAIXA) Ministerio de Educacin Ministerio de Trabajo y Empleo Ministerio de Integracin Nacional Companhia de Desarrollo de los Valles de So Francisco y Parnaba (CODEVASF) Ministerio de Minas y Energa Ministerio de Desarrollo Agrario Ministerio de Agricultura, Ganadera y Abastecimiento Empresa Brasilea de Investigacin Agropecuaria (EMBRAPA) Ministerio de Turismo Ministerio de Medio Ambiente Consejo Nacional de Secretarios Estaduales para Asuntos de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Fuente: MDIC - GTP/APL. ORGANIZACIONES PRIVADAS Instituto de Investigaciones Tecnolgicas (IPT) Movimiento Brasil Competitivo Banco Bradesco SOCIEDADES DE ECONOMA MIXTA Banco do Brasil (BB)
ORGANIZACIONES PARAESTATALES E DE INTERS PBLICO Servicio Brasileo de Apoyo a las Micro y Pequeas Empresas (SEBRAE) Confederacin Nacional de Industria (CNI) Instituto Euvaldo Lodi (IEL) Servicio Nacional de Aprendizaje Industrial (SENAI)
El enfoque del grupo es evitar la duplicidad de esfuerzos y la superposicin de iniciativas dirigidas hacia los APL. El objetivo es permitir la interaccin y la comunicacin entre las instituciones y, as, maximizar los recursos, evitar la fragmentacin de las iniciativas, adems de promover una mejor resolucin de conflictos entre los programas e instrumentos de poltica. La principal directriz es articular, integrar y coordinar las acciones, mejorando su eficiencia y manteniendo la autonoma de las tareas realizadas por cada organizacin. Se busc integrar las iniciativas que ya haban sido realizadas por otros ministerios e instituciones con foco en los APL, con miras a contribuir a acuerdos entre el gobierno federal, los estados y los municipios. As, se establecen las bases para la construccin de una poltica nacional de Aglomeraciones Productivas Locales.
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Inicialmente, la principal preocupacin era la armonizacin de la informacin existente, toda vez que el Grupo de Trabajo abarcaba agencias y organismos con distintas experiencias y conocimientos sobre el asunto. Para ello, se elaboraron documentos de referencia, estableciendo conceptos y pautas para acciones integradas64. En un levantamiento realizado en 2005 se consignaron 957 APL65. La siguiente etapa implic la identificacin y seleccin de casos-piloto de 11 APL como puntos focales para acciones integradas, incluyendo la elaboracin de un Plan de Desarrollo Preliminar para cada uno de los casos66. El GTP-APL foment la creacin de ncleos estaduales de apoyo a APL, los cuales se formaron en el mbito de las secretaras de estado, contando con una composicin igualmente diversificada que la del nivel federal. Bajo la orientacin del GTP-APL, los ncleos estaduales eligieron cinco APL en cada caso como pilotos para la elaboracin de Planes de Desarrollo e Implementacin de Acciones. Posteriormente, se incorporaron otros cinco casos por estado, resultando un conjunto de diez APL priorizados por la poltica nacional de APL. Mientras que en algunos estados los ncleos estaduales fueron creados con el objetivo inmediato de beneficiarse de las nuevas iniciativas y recursos federales, en otros se arm una densa red de instituciones, con iniciativas estructuradas que involucraron a un nmero mucho mayor de APL que los diez seleccionados segn la orientacin del GTP-APL. Sin embargo, el potencial de dinamizacin de la poltica de Aglomeraciones Productivas Locales est limitado por las propias posibilidades de accin del GTP-APL. Este constituye una institucionalidad muy importante, pero que se encuentra ubicada en un nivel jerrquico inferior dentro del MDIC. De esta forma, los recursos disponibles y su capacidad efectiva de movilizacin de otros ministerios y rganos pblicos y privados son restringidos.
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Estos incluyen trminos de referencia para las polticas orientadas al fomento de APL, un manual de operacin para socios institucionales y un documento sobre los mecanismos para ampliar el apoyo a los APL que detalla las relaciones colaborativas entre distintas instancias del gobierno federal e instituciones al nivel de los estados. Posteriores levantamientos revelan que el nmero de casos que han sido tratados por alguna organizacin pblica o privada de fomento como APL es mucho mayor. Se destaca la investigacin ms amplia realizada a lo largo de 2009 y 2010 por el BNDES, que identic 756 APL que son objeto de alguna iniciativa de apoyo, adems de otros 818 identicados, pero no apoyados (BNDES, 2011a). La metodologa de apoyo se basa en la concepcin de que los actores locales sean capaces de identicar los desafos y oportunidades comunes de un determinado APL y trazar un plan de accin para actuar sobre estos puntos, sea por iniciativa propia o por la movilizacin de organizaciones de apoyo y la demanda dirigida a programas especcos.
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b) Los objetivos de poltica y la difusin exible del concepto: entre la moda y el modo
A partir de la difusin de los APL y de los esfuerzos de articulacin realizados por el GTP-APL, crecientemente la dimensin territorial pas a ser tomada como referencia para un proyecto de desarrollo para el pas. Tal perspectiva convergi con la preocupacin del gobierno federal por la desigualdad regional, la que pas a constituirse en una cuestin nacional. En este contexto, el desarrollo local asumi importancia estratgica (Lemos et al., 2006). El trmino Aglomeraciones Productivas Locales se difundi muy rpidamente, sustituyendo a otros anlogos presentes hasta entonces en los programas de accin de diversos organismos. Por un lado, se puede apuntar que esta homogeneizacin favoreci la coordinacin y articulacin de acciones que antes poco se relacionaban entre s. Por otro lado, esta rpida propagacin est, en mayor o menor grado, ligada al estatus de moda que adquiri el concepto de APL. La crtica que se hace a este proceso es que habra ocurrido un cambio solo de terminologas, mantenindose antiguas visiones, ahora con nuevos ropajes para ganar recursos pblicos y espacios polticos. Una interpretacin ms acertada podra ser que ocurri una rpida adopcin del trmino APL en los documentos de poltica, asociado a un esfuerzo gradual y de mediano plazo de redireccionamiento o adaptacin de las acciones, buscando poner en el centro una perspectiva territorial y colectiva. Una crtica corriente, relacionada con el esfuerzo de internalizacin de los APL en los programas de apoyo, fue que la bsqueda de consenso en torno al concepto, con la adopcin de definiciones estrechas y rgidas, gener un considerable dispendio de esfuerzos y de tiempo. En realidad, muchas de las definiciones adoptadas representaron una tarea de conciliacin entre el concepto original y la experiencia acumulada por una institucin a lo largo de muchos aos. En este sentido, se observ una adopcin flexible del concepto de APL, lo que pasa a ser uno entre varios elementos guas de las estrategias de accin de diferentes entidades, estrategias que permanecen centradas en el foco tradicional y la misin institucional de cada organismo. La prctica de las polticas con foco en APL por parte de diferentes organizaciones a nivel federal, estadual y municipal revela una gama variada de criterios de seleccin de los casos a ser apoyados. Estos pueden ser resumidos as: Segmentacin por tipo o clase de actividad: las acciones de apoyo se han dirigido prioritariamente a rubros de la industria de transformacin, con nfasis en actividades consideradas tradicionales. Tambin se ha dado relevancia a las actividades agroindustriales de pequea escala.
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Foco en el sector: muchas experiencias estaduales apuntan a APL que abarcan toda la estructura productiva de un determinado sector en el estado. Esto constituye, de hecho, un nuevo ropaje para la poltica sectorial sin base territorial especfica. Segmentacin por unidades administrativas: se observan tipos de APL por municipios y estados, favoreciendo una parte de las cadenas productivas y desarticulando estructuras productivas. Caracterizacin por criterios institucionales: diferentes instituciones han adoptado criterios ms coherentes con su experiencia, caracterizando como APL los casos centrados en MYPE que ya han alcanzado un determinado grado de desarrollo o que posean estructuras de gobierno bien establecidas. Segmentacin por objetivos de poltica: de acuerdo con el objetivo y misin de cada institucin, han sido priorizados APL que constituyen un medio para generacin de empleo y renta, desarrollo local e innovacin en reas intensivas en conocimiento. En resumen, se puede sealar que la poltica nacional de Aglomeraciones Productivas Locales ha priorizado actividades tradicionales e intensivas en mano de obra, marcadas por una amplia presencia de micro y pequeas empresas y emprendimientos informales en reas rezagadas. Las acciones han asumido un carcter, en gran parte, compensatorio, abarcando con la poltica para APL todo aquello que no se beneficia de los grandes proyectos sectoriales. Aparte de las crticas, es posible indicar que la movilizacin institucional liderada por el GTP-APL promovi una mayor articulacin de la accin de diversas instituciones y ofreci una opcin estratgica de accin poltica para abarcar muchas actividades que hasta entonces se hallaban casi completamente marginadas. El accionar de muchas organizaciones ayud a superar el tradicional equvoco de que existe una dicotoma entre una accin con foco en el desarrollo local y la generacin de empleo e ingresos, por un lado, y una accin orientada hacia el fomento de la competitividad, por el otro. Ganancias incrementales de competitividad, a travs de la difusin de mejores prcticas gerenciales, de actualizaciones tecnolgicas y de fortalecimiento de sinergias productivas y de insercin en mercados, han caracterizado muchas de las acciones implementadas, las cuales han alcanzado variados grados de xito.
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3. Las MYPE en el contexto de la poltica econmica, industrial y de innovacin en el segundo mandato de Lula
La promocin de las MYPE y de las Aglomeraciones Productivas Locales se fij como una prioridad en la Poltica Industrial, Tecnolgica y de Comercio Exterior (PITCE), lanzada en octubre de 2003. Esta tuvo como meta principal el aumento de la competitividad de la industria brasilea, especialmente a travs de la innovacin. Adems de las propuestas ms generales que involucran a todos las ramas industriales, se destacan acciones dirigidas a cuatro sectores considerados estratgicos: software, semiconductores, frmacos y medicamentos, y bienes de capital. Aunque el foco est puesto sobre estos sectores estratgicos tambin se promueven los sectores tradicionales, donde predominan las micro y pequeas empresas67. El marco institucional y la experiencia acumulada por las instituciones mencionadas anteriormente, lo mismo que las acciones originadas por la PITCE, constituyen la base sobre la cual se delinean las polticas de apoyo a las micro y pequeas empresas en el segundo mandato de Lula. Las acciones para MYPE consolidan su posicin como un elemento central en el contexto ms amplio de la poltica econmica, industrial y de innovacin del pas. Por lo tanto, el anlisis de los textos que sintetizan esta poltica ayuda a contextualizar las directrices de la accin enfocada en las MYPE. El anlisis en este sentido se enfoca en los dos principales documentos de poltica elaborados durante el perodo, el Plan de Accin Ciencia, Tecnologa e Innovacin para el Desarrollo Nacional (PACTI) y la Poltica de Desarrollo Productivo (PDP). En gran parte, estos documentos resumen los distintos instrumentos e iniciativas ya implementados por las instituciones pblicas y privadas y las metas de accin ya trazadas por estas a corto y mediano plazo. Por lo tanto, no traen, en su contenido, una propuesta de creacin o redireccionamiento de la poltica nacional y s representan la consolidacin de un proceso, iniciado en el primer mandato de Lula, en el cual el Estado adquiere preeminencia como formulador de polticas estratgicas. Como esfuerzo de sntesis y articulacin de las acciones y metas estratgicas de las diferentes organizaciones pblicas y privadas, la construccin de ambas polticas se bas fuertemente en la consulta directa a estas organizaciones. Esto se refleja claramente a lo largo de los diversos
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A partir de las propuestas contenidas en este proyecto de poltica, se implementaron diversas iniciativas con el objetivo de consolidar un nuevo ambiente institucional para la promocin de la industria brasilea. Se destacan la institucin de la Ley de Innovacin, la creacin de nuevas instituciones de coordinacin y articulacin de las polticas gubernamentales, cambio de foco estratgico en el uso de los fondos sectoriales y la implementacin de la Ley del Bien. Estas iniciativas se abordan ms adelante, en la seccin que trata sobre los instrumentos de fomento a la innovacin vigentes.
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temas abordados, en los cuales se observa una estrecha alineacin entre las propuestas y la visin institucional de las respectivas instituciones responsables de los temas y reas. Bajo este prisma, a continuacin se examinan estos dos documentos de poltica.
3.1. Plan de Accin Ciencia, Tecnologa e Innovacin para el Desarrollo Nacional (PACTI)
En 2007, a inicios de la segunda administracin del presidente Lula, el gobierno federal lanz el Plan de Accin Ciencia, Tecnologa e Innovacin para el Desarrollo Nacional (PACTI 2007-2010). Este plan, cuya ejecucin est a cargo del Ministerio de Ciencia y Tecnologa, se propona ser parte integrante de la Poltica Industrial, Tecnolgica y de Comercio Exterior (PITCE), articulndose con el Plan de Aceleracin del Crecimiento (PAC) y los Planes de Desarrollo de la Educacin, de Salud y Agropecuario. Su propsito central fue la ampliacin de la innovacin en las empresas y la consolidacin del sistema nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin (CT&I). Las cuatro prioridades estratgicas del plan contemplaban: Expansin y consolidacin del sistema nacional de ciencia, tecnologa e innovacin Promocin de la innovacin tecnolgica en las empresas Investigacin, Desarrollo e Innovacin (I+D+I) en reas estratgicas Ciencia, tecnologa e innovacin para el desarrollo social Aunque haya menciones a las micro y pequeas empresas y a las Aglomeraciones Productivas Locales en las acciones, se destacan aquellas relacionadas con la promocin de la innovacin tecnolgica en las empresas. La meta para esta prioridad era el aumento del gasto privado en I+D+I de 0,51% a 0,65% del PIB hasta el ao 2010. El logro de esta meta dependera, segn el documento de poltica, de un fortalecimiento del sistema integrado de financiamiento a inversiones en innovacin tecnolgica y de fuerte expansin de recursos para financiamiento y para capital de riesgo. La prioridad estratgica de promocin de la innovacin tecnolgica en las empresas propona tres grandes lneas de accin: Apoyo a la innovacin tecnolgica Tecnologa para la innovacin Incentivos a la creacin y consolidacin de empresas intensivas en tecnologa
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En lo que dice relacin con la primera lnea de accin, se destacan los programas de apoyo financiero a las actividades de I+D+I y a la insercin de investigadores en las empresas. Dentro de los mecanismos de crdito resalta el programa Juro Zero (Inters Cero) y dentro de las fuentes de recursos no reembolsables, la subvencin econmica. Tambin forman parte de esta primera lnea de accin los programas de apoyo a la cooperacin entre empresas e institutos cientficos y tecnolgicos, especialmente el Programa de Cooperacin para Micro y Pequeas Empresas, ejecutado en conjunto con el SEBRAE. Un tercer programa est asociado a la capacitacin de recursos humanos para la innovacin, por la va del Programa de Capacitacin Empresarial para Micro y Pequeas Empresas. La segunda lnea de accin tiene como propuesta central la estructuracin del Sistema Brasileo de Tecnologa (SIBRATEC), formado por un conjunto de entidades que trabajan en la promocin de la innovacin y en la prestacin de servicios tecnolgicos, teniendo una fuerte interfaz con las MYPE insertadas en los APL. La tercera lnea de accin contempla la creacin y consolidacin de empresas intensivas en tecnologa. Sobresalen el Programa Nacional de Apoyo a Incubadoras de Empresas y Parques Tecnolgicos, el programa Primera Empresa Innovadora y el programa Pro Parques. De forma relacionada, resaltan las iniciativas de creacin y ampliacin de la industria de capital de riesgo (venture capital) a travs del programa INOVAR. Los distintos programas actualmente en curso se detallarn ms adelante en el tem que aborda el fomento a la innovacin. Adems de las muchas acciones y programas asociados a la promocin de la innovacin tecnolgica en las empresas, algunas propuestas relativas al fomento de I+D+I en reas estratgicas hacen referencia explcita al importante papel que juegan las micro y pequeas empresas y las Aglomeraciones Productivas Locales. Estos figuran como focos estratgicos para el fomento de diversos rubros como software, insumos para la salud y el sector minero. Como se ver detalladamente ms adelante, muchas de las propuestas a las acciones ya en curso, resumidas en el texto del PACTI, ponen un acento especial en el fomento de empresas innovadoras de base tecnolgica. Aunque muy relevantes, estas reas involucran solo una pequea fraccin del universo de micro y pequeas empresas del pas. Este nfasis se encuentra estrechamente asociado a una concepcin del proceso de innovacin ms cercano a la frontera tecnolgica en reas intensivas en conocimiento. Excepto en el caso de algunas acciones implementadas por el SEBRAE, el amplio mundo de
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micro y pequeas empresas de los ms variados segmentos productivos es el menos privilegiado. En este sentido, se apunta a la importancia de que los instrumentos de fomento a la innovacin reflejen la visin de que la innovacin permee toda la economa.
3.2. Poltica de Desarrollo Productivo (PDP)
La Poltica de Desarrollo Productivo fue lanzada en mayo de 2008. Su objetivo fue profundizar las iniciativas presentes en la PITCE y establecer condiciones para la continuidad del ciclo de expansin econmica que se inici en 2005. Propona una articulacin con las dems polticas pblicas en curso como el PACTI y el Programa de Aceleracin del Crecimiento (PAC)68. Partiendo de un escenario ampliamente favorable, marcado por cuentas externas equilibradas y un alto nivel de reservas internacionales, baja inflacin, mercados de crdito y de capitales en expansin, reduccin del desempleo, crecimiento de la masa real de salarios y reduccin de las desigualdades sociales y regionales, los desafos futuros se resumieron en cuatro puntos: Ampliar la capacidad de oferta: este desafo tena como teln de fondo una tendencia de rpida expansin de la demanda, principalmente por medio de la incorporacin de personas de las clases ms bajas en el mercado consumidor; Preservar la robustez de la balanza de pagos: subrayaba la importancia de evitar el surgimiento de restricciones externas al crecimiento, fundamentalmente va balanza comercial, dada la tendencia de crecimiento de las importaciones. Elevar la capacidad de innovacin de las empresas brasileas: desde la formulacin de la PITCE, pasando por las distintas iniciativas del PACTI, se observa en la esfera de las polticas una creciente percepcin de la importancia de la capacidad innovadora para hacer sostenible la competitividad; Fortalecer las MYPE: las micro y pequeas empresas adquieren un papel relevante, teniendo en cuenta su rol central en la generacin de empleo e ingreso y su potencial para la promocin del desarrollo regional y local.
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La Poltica Industrial, Tecnolgica y de Comercio Exterior Poltica (PITCE) fue complementada con el Programa de Aceleracin del Crecimiento (PAC), lanzado por el presidente Lula en 2008. El PAC previ un presupuesto de R$ 503.900 millones hasta 2010, para ser invertidos en la construccin y reparacin de carreteras, aeropuertos y puertos, obras de saneamiento, vivienda, transporte, energa y recursos hdricos, entre otros.
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A partir de estos grandes desafos, la PDP establece cuatro macro metas, que buscan resumir las metas especficas relacionadas con cada programa. As, la macro meta ligada al desafo de fortalecer las MYPE fue la de elevar el nmero de empresas exportadoras. Tal meta representara una especie de indicador de la ganancia de competitividad de las MYPE brasileas. Esta opcin parte del supuesto de que, cuando las MYPE se preparan para competir en el mercado externo, muchas acometen actividades innovadoras para conquistar mercados de lo cual se espera aumentos de rentabilidad, de generacin de empleo y del ndice de formalizacin. Lo que no se consider es que muchos de estos procesos virtuosos pueden ocurrir sin que las MYPE amplen su accionar en el mercado externo. La opcin del indicador de aumento de las exportaciones como macro meta vinculada a las micro y pequeas empresas tiene poco sentido. El nfasis en la insercin externa y en la constitucin de mecanismos para fomentar tal proceso es, esencialmente, equivocado. Como argumenta Teixeira (2010), considerando que solo alrededor de 0,5% de las micro y pequeas empresas tena acceso, en 2006, al mercado externo, las medidas con este fin tenderan a movilizar una porcin nfima de las empresas de menor tamao. De hecho, segn se puede apreciar en el Cuadro 8, el nmero de MYPE exportadoras ha disminuido a lo largo del reciente perodo de crecimiento econmico. Su participacin en el valor exportado cay de 1,65% en 2008 a 1,26% en 2009. La creciente demanda interna y la valorizacin del real frente al dlar han colaborado a esta situacin.
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Cuadro 8
SNTESIS DE LA POLTICA DE DESARROLLO PRODUCTIVO

Objetivo central de la poltica Desafos Dar sostenibilidad al actual ciclo de expansin Ampliar capacidad de oferta Macro metas 2010 Metas Aumento de la tasa de inversin (Inversin/PIB) Posicin 2007: 17,6% Meta 2010: 21% Variacin anual: 11,3% Ampliacin de la participacin de las exportaciones Brasileas en el comercio mundial Posicin 2007: 1,18% Meta 2010: 1,25% Variacin anual: 9,1% Elevacin del gasto privado en I+D (I+D privado/PIB) Posicin 2005: 0,51% Meta 2010: 0,65% Variacin anual: 9,8% Ampliacin del nmero de MYPE exportadoras Posicin 2006: 11.792 emp. Meta 2010: aumento 10% Preservar robustez de la balanza de pagos Elevar capacidad de innovacin Fortalecer MYPE
Metas por programas especficos 1. Acciones sistmicas: enfocadas en factores generadores de externalidades positivas para el conjunto de la estructura productiva 2. Programas estructurantes para sistemas productivos: orientados por objetivos estratgicos teniendo por referencia la diversidad de la estructura productiva domstica Polticas en 3 niveles Programas movilizadores en reas estratgicas Programas para consolidar y expandir el liderazgo Programas para fortalecer la competitividad
3. Ejes estratgicos: temas de poltica pblica elegidos deliberadamente en razn de su importancia para el desarrollo productivo del pas a largo plazo MYPE Exportaciones Integracin Productiva de la Amrica Latina y Caribe, con foco en el Mercosur Integracin con frica
Regionalizacin
Produccin Sustentable
Fuente: MDIC (http://www.mdic.gov.br/pdp/index.php/sitio/conteudo/index/6).
A partir de las metas generales de la PDP, las propuestas de polticas fueron organizadas en tres niveles: i) las acciones sistmicas se enfocaban en los factores generadores de externalidades positivas para el conjunto de la estructura productiva; ii) los programas estructurantes organizaban los sistemas productivos en tres grandes grupos, de acuerdo con su grado de desarrollo y enfoque estratgico; y iii) los ejes estratgicos que abordaban temas especficos que merecan subrayarse en el plan. Un eje estratgico de la PDP dice relacin especficamente con las micro y pequeas empresas. La gestin del mismo ha sido responsabilidad del MDIC y del SEBRAE y se vincula a la percepcin de la importancia de las MYPE para difundir y dar continuidad a los efectos positivos del crecimiento econmico. Por lo tanto, en ese eje se sealan los objetivos de promover la sostenibilidad de las MYPE, ampliar su participacin en la generacin de empleo, ingreso y productos innovadores y en la promocin de actividades colectivas. Las metas listadas en este eje estratgico son ms amplias y coherentes con la realidad de las micro y pequeas empresas que aquella establecida como macro meta de toda la PDP (mayor insercin de las MYPE en el
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mercado internacional). Adems del incremento de 10% del nmero de MYPE exportadoras, se propone la meta de elevar a 35% la proporcin de MYPE industriales innovadoras y mantener en 5,2% la tasa de creacin neta de empresas con hasta 19 empleados. Los desafos, directrices y medidas orientadas a las MYPE son presentados en el cuadro 9. Las medidas concretas propuestas, relacionadas con el desafo de aumentar la participacin de las MYPE en los mercados interno y externo, se refieren exclusivamente a promocin de la exportacin. Por lo tanto, se observa que aquello que se propona como un indicador sntesis de la competitividad de las MYPE acaba siendo un fin en s mismo. No se contemplan medidas concretas solo directrices ampliasvinculadas a la su participacin en el mercado interno, lo que refleja mucho mejor la competitividad del conjunto de estas empresas. Las acciones que pueden fomentar una participacin ms significativa en el mercado interno son aquellas descritas en otros tpicos, como aquellas referidas a un sistema de garantas de crdito y la capacitacin gerencial e innovadora. Muchas medidas estn directamente asociadas a la principal bandera del perodo, la Ley General de MYPE. Se establecen perspectivas concretas para reglamentar partes de la ley que apuntan a la desburocratizacin, la formalizacin y el acceso a diversos mecanismos de fomento. Dentro de las medidas propuestas figura la instalacin, en sociedad con los estados, de Foros Regionales de MYPE. Es interesante verificar que no se incluye ninguna directriz o propuesta concreta relacionada con el desafo de incentivar las asociaciones y el cooperativismo local y regional. Se aprecia una dificultad y falta de claridad para percibir las diferencias entre los dos conceptos en la elaboracin de la propuesta. Las medidas asociadas al ltimo desafo reflejan, en gran medida, las iniciativas ya en curso y que se encontraban detalladas en parte en la PITCE y, con mayor detalle, en el PACTI. Se destacan las iniciativas relacionadas con incubadoras, parques tecnolgicos, capital de riesgo y difusin tecnolgica. Las acciones concretas ligadas a estos temas se analizan en el punto sobre fomento a la innovacin.
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Cuadro 9
PDP: DESAFOS, DIRECTRICES Y MEDIDAS ENFOCADAS EN MYPE

Desafos Aumentar la participacin de las MYPE en los mercados interno y externo Directrices para construccin de medidas Ampliar participacin de MYPE en subastas y licitaciones pblicas (nivel federal, estadual y municipal) Promover iniciativas para ampliar acceso al crdito y expandir financiamiento para implementacin, expansin, modernizacin y adquisicin de equipos Expandir el apoyo a cooperativas de crdito productivo Implementar programas de internacionalizacin de MYPE Reglamentar Ley General de MYPE Incentivar estados y municipios a reglamentar captulos de la Ley, bajo su responsabilidad Reglamentacin del Sistema Nacional de Garantas de Crdito: 2009 Instalacin, en sociedad con Estados, de Foros Regionales de MYPE: - 2008: 5 Foros - 2009: 7 Foros Incentivar asociaciones y cooperativismo local y regional Ampliar capacidad de innovacin y mejorar gestin de las MYPE Extensin del Fondo de Garanta a la Exportacin (FGE) a micro, pequeas y medianas empresas con exportacin anual de hasta US$ 1 milln Reglamentacin de los consorcios de exportacin, conforme a lo previsto en la Ley General de Micro y Pequeas Empresas: 2008 Medidas
Promover programas de Extensin Industrial Exportadora (PEIEx).Objetivo: Incrementar la coMYPEtitividad y promover la cultura exportadora empresarial y estructural en Aglomeraciones Productivas Locales seleccionadas Fortalecer nuevos ambientes de innovacin (parques tecnolgicos, incubadoras, redes etc.)
Capitalizacin de empresas innovadoras va fondos o inversin de riesgo. Metas: - Aumentar en 40% el nmero de empresas que reciben inversin por medio de fondos - Aumentar en 30% el volumen actual (R$ 16.000 millones) de capital comprometido en fondos Formacin de gestores de propiedad intelectual. Meta: duplicar, hasta el 2010 nmero actual de 1800 gestores entrenados Difusin de la informacin tecnolgica Meta: aumentar en 30% el nmero de consultas realizadas hasta el 2010
Fuente: MDIC (http://www.mdic.gov.br//portalmdic/arquivos/dwnl_1213987541.pdf).
Las micro, pequeas y medianas empresas tambin reciben atencin en distintas propuestas relativas a los programas estructurantes para sistemas productivos. En los programas para consolidar y expandir el liderazgo, se destacan acciones propuestas para el fortalecimiento de las MYPE en el rea de las tecnologas de la informacin y comunicacin, por medio de incubadoras y capital de riesgo. En el grupo de los programas para fortalecer la competitividad, se observa una frecuente referencia a las micro, pequeas y medianas empresas. Estas se destacan en los casos de la industria textil y de confecciones, de cuero,
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calzados y partes, de madera y muebles y de la actividad agroindustrial. Las propuestas son recurrentes para los diferentes segmentos y abordan, de forma imprecisa, los principales retos que enfrentan este tipo de empresas: Cooperacin Asociacin en redes y aglomeraciones productivas locales Creacin de marcas y de redes de franquicias Capacitacin gerencial y operacional, y en calidad y productividad Capacitacin en tecnologa industrial bsica, diseo y difusin de normas tcnicas Insercin internacional de MYPE La PDP tambin considera medidas e instrumentos orientados hacia diversos segmentos de la industria. Entre estos figuran algunos beneficios fiscales y reduccin de tasas como, por ejemplo, los menores costos de inversin para financiamiento del BNDES (spread bancarios), la disminucin del plazo de apropiacin de la contribucin para el Programa de Integracin Social (PIS) y de la Contribucin para el Financiamiento de Seguridad Social (COFINS) y la depreciacin contable acelerada para mquinas y equipos (Contribucin Social sobre el Lucro Lquido, CSLL).
a) Los APL y las MYPE
Los APL no figuran en la Poltica de Desarrollo Productivo como una meta especfica, lo que hara poco sentido, toda vez que, como indica su propia definicin, estos constituyen una forma de intervenir sobre diversas estructuras productivas. En consonancia con tal perspectiva, la nocin de APL asume un papel de instrumental y auxiliar para distintas iniciativas con enfoques variados. Estos ltimos tienen relacin con la forma operativa que adquiri el concepto de APL a lo largo de los ltimos aos. Como se seal anteriormente, el protagonismo del SEBRAE en el empleo de este concepto para construir iniciativas de apoyo colectivo para micro y pequeas empresas llev a una fuerte asociacin del mismo con las empresas de menor tamao. Se observa una tendencia del SEBRAE Nacional a sustituir en sus documentos y sistema de gestin de proyectos, el trmino Aglomeraciones Productivas Locales por el apoyo al desarrollo territorial y a proyectos colectivos; igual tendencia se advierte en la elaboracin de metas y acciones para el segmento de empresas para el cual el SEBRAE fue una de las principales organizaciones consultadas en el proceso de elaboracin de la PDP.
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Sin embargo, no es correcto afirmar que el SEBRAE est desmovilizando sus iniciativas enfocadas en un conjunto de agentes productivos y organizaciones en un determinado territorio69. Lo que se percibe es una tendencia a la competencia entre terminologas similares, a partir de la interlocucin del SEBRAE con distintas organizaciones de investigacin y consultora e instancias polticas. Se advierte una dificultad en establecer la distincin exacta entre los APL, clusters, polos y distritos industriales, principalmente en un contexto donde la accin concreta del SEBRAE acaba, de cualquier forma, siguiendo los parmetros resultantes del aprendizaje institucional de la propia organizacin. En este sentido, la accin del SEBRAE no ha consistido en una poltica de APL ni en una poltica de clusters; ha sido una poltica del SEBRAE con un enfoque colectivo y territorialmente definido. Y este tipo de accin tiende a ser fortalecida dentro de la institucin. Dejar de usar el trmino APL no significa un abandono de la poltica con este tipo de enfoque; ms bien es una opcin para no elegir un nico concepto vlido como referente. As, la organizacin se desprende de terminologas que podran terminar por restringir su espacio de maniobra70. Tal riesgo se asocia, por ejemplo, a las metodologas precisas y bajo ciertos patrones que muchas veces acompaan estos conceptos, como se puede ver, por ejemplo, en el tema de clusters adoptado en algunos estados. Por otro lado, las innumerables iniciativas relacionadas con la promocin de los APL a lo largo de los ltimos aos lograron materializarse, contribuyendo a impulsar actividades en distintos segmentos. La existencia de diversas acciones y el desarrollo de institucionalidad que han sido construidos en diferentes territorios se refleja en la mencin de los APL, en la PDP, como instancias/medios de actuacin para alcanzar los diversos objetivos de los programas estructurantes. Dentro de los sistemas productivos, para los cuales los APL representan una importante instancia de accin, figuran algunos rubros intensivos en conocimiento (industria aeronutica), de gran escala (industria naval) y tradicionales (textil y de confeccin; cuero, calzados y artefactos; madera y muebles; sistema agroindustrial; perfumera y cosmticos).
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La permanencia de la importancia de una perspectiva colectiva y local de accin del SEBRAE y de otras organizaciones se puede vericar en el propio eje estratgico de la PDP que trata de las MYPE. Uno de los tems que resume el escenario actual seala, justamente, que aglomeraciones productivas de MPE son un fenmeno emergente en todo el pas. Ello signica que cada vez ms organizaciones han enfocado su accin en aglomeraciones productivas. De esta percepcin resulta tambin uno de los objetivos centrales de la poltica para MYPE, cual es la promocin de actividades colectivas. Esto queda an ms claro si se considera que hay una instancia poltica especcamente dedicada a los APL, el Grupo de Trabajo Permanente del MDIC. La referencia de los APL como eje central del apoyo a las micro y pequeas empresas dejara la actuacin del SEBRAE en manos de una poltica a cargo de otro rgano.
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Estos sistemas productivos caracterizados como tradicionales son, justamente, aquellos donde hay una fuerte predominancia de micro y pequeas empresas. Se observa, por lo tanto, un despliegue concreto del nfasis dado por el SEBRAE Nacional a los APL y de la continuidad de estas acciones en sus distintas unidades estaduales. Los sistemas productivos tradicionales son tambin aquellos con presencia ms difusa en el territorio nacional, incluso en regiones menos dinmicas. Se identifica aqu otra forma de hacer operativo el concepto de APL que se refleja en la construccin de la PDP. Como se mencion antes, en diversas iniciativas, tanto de nivel federal como estadual, se observ la tendencia a englobar en la poltica para APL aquellas actividades y territorios que quedaban afuera de los grandes proyectos sectoriales y estructurantes. Por lo tanto, lo que, por un lado, se puede caracterizar como una poltica compensatoria, por otro puede revelar un rico punto de partida para la promocin de la desconcentracin productiva. En esta perspectiva, el eje estratgico regionalizacin de la PDP enfatiza el papel de los APL como un instrumento clave para alcanzar los objetivos de aprovechar las capacidades y potencialidades regionales y de promover actividades productivas en el entorno de proyectos industriales y de infraestructura y en reas rezagadas. Tales objetivos partan del diagnstico de una baja integracin de la poltica nacional (hasta entonces, la PITCE) con los planes y proyectos de desarrollo estaduales/regionales, destacando una participacin muy baja de empresas de las regiones del norte, nordeste y centro-oeste de los incentivos e instrumentos existentes. Las metas propuestas eran: Estructurar 15 ncleos regionales (Red Nacional de Agentes de Poltica Industrial, RENAPI) Construir cinco Planes de Desarrollo Productivo de APL por estado, ocho estados en 2008; diez estados en 2009; nueve estados en 2010. Sobresalen las medidas relacionadas con el desafo de promocin del asociativismo y del cooperativismo. En este contexto la PDP hace referencia a la Poltica Nacional de Aglomeraciones Productivas Locales, la que engloba la actuacin del GTP-APL y de los ncleos estaduales de APL. El lugar en la PDP en el cual se menciona el GTP-APL trae implcita la percepcin de que su accionar se ha limitado a movilizar iniciativas a cargo de ministerios especficos y de los ncleos estaduales de APL. Como se dijo, el bajo nivel jerrquico del GTP-APL dentro del MDIC ha dificultado la implementacin de un abanico mayor de acciones.
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b) La regionalizacin y la actuacin del BNDES
Con igual importancia figura la actuacin del Banco Nacional de Desarrollo Econmico y Social (BNDES) y bancos regionales en grandes proyectos de infraestructura, en particular en las obras del Plan de Aceleracin del Crecimiento (PAC). Un desafo especfico del eje estratgico regionalizacin se refiere a la promocin de actividades productivas en el entorno de proyectos industriales y de infraestructura y en reas marginadas. En 2007 se cre la Secretara de Organizaciones Productivas e Innovadoras y Desarrollo Regional (SAR), vinculada directamente a la presidencia del BNDES, lo que refleja la prioridad poltica de promover la reduccin de las desigualdades interregionales71, intrarregionales y sociales del pas. Tambin fue instituido el Comit de Organizaciones Productivas, Innovacin y Desarrollo Local, Regional y Socio-ambiental (CAR-IMA). Para suministrar subsidios concretos para la formulacin y perfeccionamiento de polticas para APL en Brasil, el BNDES promovi, en 2009, un amplio mapeo de polticas estaduales de apoyo a APL. La investigacin busc consolidar los conocimientos sobre los APL en 22 estados brasileos, analizar la balanza de pagos en bienes y servicios de cada estado y evaluar las polticas de apoyo existentes. Como lneas estratgicas para alcanzar los objetivos establecidos por el BNDES figuran los apoyos a (L0emos, 2009): Emprendimientos estructurantes y su entorno, principalmente en las regiones norte y nordeste: contribuir a la mitigacin de los impactos negativos y a la irradiacin y enraizamiento del desarrollo en el entorno de los grandes proyectos. Planes estaduales que enfaticen el desarrollo integrado de reas marginadas: apoyo a propuestas de desarrollo inclusivo y sostenible, fortaleciendo desde los APL y la infraestructura hasta la gestin pblica. Programas federales y estaduales a grupos con iniciativas productivas de pequeo tamao y a proyectos colectivos de bajos ingresos.
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Una prioridad es promover la desconcentracin de los desembolsos del banco, dado que, en la poca, ms de 80% se orientaba a las regiones del sur y sudeste.
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4. Mecanismos y programas de fomento a la produccin y a la innovacin
En este punto se profundiza el anlisis del conjunto de iniciativas y programas de apoyo y fomento orientados al financiamiento de capital de trabajo y de las inversiones, adems de examinar el conjunto de iniciativas de fomento a la innovacin y creacin/fortalecimiento de micro y pequeas empresas de base tecnolgica. Lo anterior permite avanzar en la comprensin de cmo la poltica industrial y de ciencia, tecnologa e innovacin estructuradas a travs del PACTI y de la PDP ha impactado en las micro y pequeas empresas. En general, se observan importantes avances, con iniciativas que caminan en una direccin correcta, pero que necesitan ampliarse, de forma de dinamizar al conjunto de MYPE brasileas. Especialmente en lo que se refiere al fomento de la innovacin, se estn dando los primeros pasos para avanzar hacia un entendimiento ms amplio de la innovacin que no est circunscrito solo a tecnologas de punta en segmentos intensivos en conocimiento.
4.1. Programas de nanciamiento
Esta seccin aborda cuatro temas: 1) la experiencia brasilea de financiamiento de las micro y pequeas empresas en los aos noventa; 2) un breve anlisis sobre la experiencia del BNDES y otros bancos pblicos; 3) una revisin de los operadores de microcrdito en el pas; 4) una evaluacin de los avances y desafos. Esta visin general de las polticas e instrumentos para el financiamiento de las MYPE es importante porque el sistema bancario brasileo ha desarrollado una interesante variedad de instrumentos de apoyo. Esta experiencia, aunque no es suficiente para atender toda la demanda de financiamiento, entrega lecciones interesantes para otros pases en desarrollo que buscan apoyar a estas empresas.
a) Financiamiento a las MYPE en los aos noventa
En la dcada de los noventa, los bancos pblicos y agencias de desarrollo contaban con diversas lneas de crdito tradicionales para el financiamiento de la produccin, capital de trabajo, equipos, exportaciones y desarrollo de capacidades tecnolgicas, las cuales, al menos en teora, podan ser utilizadas por micro y pequeas empresas. Sin embargo, dos obstculos importantes contribuyeron al relativo fracaso de los programas de financiamiento de este tipo de empresas. El primero es la tradicional dificultad que estas empresas enfrentan para adecuarse a los requerimientos exigidos para el otorgamiento de crditos, los cuales se concibieron con un foco en grandes empresas.
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Captulo II
Un segundo obstculo se refiere al claro conflicto entre la lgica comercial y poltica inherente a las actividades desarrolladas por los bancos pblicos. Aunque hubiera una creciente exigencia de que los bancos de desarrollo invirtieran recursos pblicos en las MYPE, esos bancos, debido a sus caractersticas especficas y al contexto en el que operan, enfrentaban muchos problemas para trabajar con las micro y pequeas empresas. Un ejemplo es el BNDES, que tradicionalmente ha invertido en el financiamiento de proyectos con grandes impactos econmicos. Aunque no haya priorizado el desarrollo de lneas de crdito para las pequeas empresas, ya en los sesenta ofreca programas especficos para esas empresas. Los recursos estn disponibles a travs de una red de agentes financieros acreditados. En la dcada de los noventa, se implementaron nuevas lneas de crdito para atender la demanda de las MYPE. Sin embargo, los resultados no fueron significativos (Lastres, Arroio y Lemos, 2002). La disponibilidad de mayor volumen de recursos y nuevas lneas de crdito no fueron suficientes para garantizar una mayor utilizacin por parte de estas empresas, debido, principalmente, al modelo operativo de los crditos. Otros bancos federales tambin ofrecieron lneas de crdito para las MYPE, con foco en el desarrollo regional y local, sobre todo en las regiones menos favorecidas. Adems de las lneas de crdito tradicionales, dirigidas a pequeos productores, formales e informales, tambin se pusieron en marcha programas de microcrdito y de generacin de ingresos, especficos para pequeos productores informales que operaban dentro de una estructura familiar. An as, se observa que las MYPE presentaban grandes inconvenientes para cumplir con los prerequisitos de acceso a los sistemas de crdito, incluyendo las distintas fases de trmites necesarios para procesar la solicitud, las garantas exigidas y las elevadas tasas de inters. Adems, los bancos de desarrollo han enfrentado muchas dificultades para adaptar sus procesos operacionales, tradicionalmente orientados a la atencin de grandes empresas. En resumen, entre las muchas razones para la insuficiencia de iniciativas implementadas en Brasil en la dcada de los noventa, se destacan las siguientes: (i) dificultades en la convergencia de las polticas macro y micro econmicas; (ii) uso de instrumentos inadecuados para la promocin de las pequeas empresas, mayoritariamente inspirados en instrumentos y exigencias propios de grandes empresas, y (iii) falta de prctica, por parte de la mayora de los agentes financieros, para trabajar con micro y pequeas empresas y actividades asociativas.
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A partir de 2003, el tratamiento privilegiado de las MYPE y el mejoramiento del acceso al crdito se volvieron prioridades polticas, establecidas en el PPA 2004-2007. Una manifestacin de esto es la participacin de las principales instituciones bancarias, pblicas y privadas, en el GTP-APL y la implementacin de lneas de crdito especficas para financiar empresas en APL. Estas iniciativas surgen del creciente reconocimiento de que el financiamiento de las micro y pequeas empresas en APL conlleva mejores oportunidades y menos riesgos. A continuacin, se analizan las principales instituciones y mecanismos de financiamiento implementados a lo largo de la administracin Lula.
b) Los bancos pblicos
El BNDES es el mayor banco de Brasil, con un volumen de desembolso superior al de muchos organismos multilaterales. En 2009 esos montos alcanzaron un rcord de US$ 70.000 millones (Coutinho, 2009). Desde 2003, el banco ha buscado ampliar progresivamente su campo de accin, dando nfasis al financiamiento para el desarrollo de las micro y pequeas empresas. Cabe recordar que los rangos de ventas anuales utilizados por el banco para determinar el tamao de las empresas son sensiblemente distintos de aquellas vlidas para el Simples Nacional. Las operaciones de financiamiento de las MYPE se realizan a travs de intermediarios financieros acreditados, que son responsables por el anlisis, establecimiento de garantas y aprobacin del crdito. Los principales agentes acreditados son bancos comerciales que poseen una amplia y capilarizada red de agencias, adems de instituciones vinculadas a la industria automovilstica72. As, los micro y pequeos empresarios recurren a las agencias locales donde ya estn registrados y/o tienen una relacin histrica. El Carto BNDES (Tarjeta BNDES) es un instrumento innovador creado en 2003, que est siendo cada vez ms utilizado por las MYPE. Esta tarjeta ofrece un crdito automtico preaprobado para financiar inversiones productivas, con una tasa de inters cercana a 1% mensual. Ms de 120 mil productos pueden ser adquiridos a travs de la Tarjeta BNDES, suministrados por los 18.000 proveedores certificados por el BNDES. Los productos incluyen mquinas, vehculos y piezas, artculos de informtica y software, equipos y material de construccin, que tengan fabricacin total o parcial
72
Segn datos disponibles por el BNDES, el principal agente colocador en micro, pequeas y medianas empresas es el Banco BRADESCO, con una participacin de 21,8% del monto total destinado a estas empresas en 2010. Otros agentes privados relevantes son el Ita (15,2% de los recursos), Volks BM (7,1%), Mercedes BM (4,9%), Santander (4,8%) y SAFRA (4,2%). El principal agente pblico es el Banco do Brasil, con el segundo mayor volumen de colocaciones (16,9% del total). Los dems agentes pblicos presentan una participacin ms baja, pero puede destacarse la Caixa Econmica Federal y el Banco Regional de Desarrollo del Extremo Sul.
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Captulo II
en Brasil. En 2009 se introdujo una interesante innovacin en la Tarjeta BNDES, al establecer la posibilidad de financiar la compra de transferencia de tecnologa, de servicios tcnicos especializados en eficiencia energtica e impacto ambiental, diseo, creacin de prototipos, soluciones tcnicas de alta complejidad, evaluacin de la calidad de producto y proceso de software. En el primer ao de funcionamiento, fueron certificados 79 prestadores de servicios de innovacin, realizndose 62 operaciones de financiamiento a la innovacin (BNDES, 2009). El lmite de gastos por tarjeta era de 500.000 reales y en 2010 se expandi a 1 milln de reales. Todas las operaciones se efectan a travs del portal del BNDES, desde la solicitud de la tarjeta, el clculo simulado del valor de las cuotas, hasta la adquisicin de los productos y servicios. Las compras se pueden financiar hasta en 48 cuotas mensuales, fijas e iguales. A pesar de la crisis financiera, en 2009 el BNDES desembols alrededor de 2.480 millones de reales para portadores de la tarjeta, lo que represent un aumento de 193% en relacin a 2008. El ao 2010 se verific un nuevo incremento de los valores desembolsados, alcanzando a 4.300 millones de reales. Un total de 230.000 empresas son titulares de una Tarjeta BNDES, 97% de las cuales pertenece al segmento de micro y pequea empresa y 3%, a mediana empresa73. Un problema de la Tarjeta BNDES es que contribuye, potencialmente, a una desarticulacin de cadenas productivas locales. La gran mayora de los proveedores de mquinas y equipos registrados en el sistema est ubicada en los centros ms dinmicos del sur y sureste del pas. Considerando la infraestructura de servicios tecnolgicos que ahora se puede contratar, esta resulta todava ms concentrada. Por lo tanto, al hacer inviable que la demanda se oriente hacia proveedores locales, por no estar habilitados o registrados, los recursos no circulan en la localidad o regin, dinamizando sus actividades productivas. Por lo tanto, este instrumento puede actuar en un sentido contrario a las directrices generales de gobierno y de la propia accin del BNDES, cual es la reduccin de las desigualdades interregionales e intrarregionales. El mayor volumen de desembolsos orientados a MPME, conforme clasificacin adoptada por el propio banco, se ha dado a travs del Fondo de Financiamiento para Adquisicin de Mquinas y Equipos (FINAME). Se trata de uno de los instrumentos ms tradicionales y consolidados para el financiamiento de bienes de capital, habiendo desempeado un importante papel en la inversin en capacidad productiva de la industria brasilea desde la dcada de los sesenta. Alrededor de 65% de los desembolsos del banco
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La Confederacin Nacional de la Industria elabor una cartilla detallada, a n de orientar a micro, pequeas y medianas empresas sobre el uso de la Tarjeta BNDES (2009).
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destinados a micro, pequeas y medianas empresas se canalizaron por medio de este instrumento. Dado que no se encuentran disponibles estadsticas de desembolso a travs de este instrumento para diferentes tamaos de empresas, es difcil evaluar hasta qu punto este mecanismo se adeca a las necesidades de las micro y pequeas empresas. Se supone que, debido a un costo del crdito relativamente mayor y la ausencia de lmites de monto a ser financiado, este instrumento es utilizado, mayoritariamente, por empresas consideradas por el banco como de mediano tamao (adems, obviamente, de las grandes empresas), mientras que la Tarjeta BNDES, destinada al mismo tipo de inversin, ha sido empleada principalmente por micro y pequeos emprendimientos. Otra importante accin del banco ha sido el Programa de Microcrdito. Instituido en 1996, este tiene como objetivo promover la economa popular por medio de la oferta de recursos para el microcrdito productivo orientado al microemprendedor formal o informal. El programa se orienta a personas fsicas y jurdicas que realicen actividades productivas de pequeo tamao. Los recursos desembolsados por el banco se traspasan a travs de la red de agentes de microcrdito acreditados en las ms distintas localidades. Los desembolsos del banco con el programa de microcrdito han presentado alguna oscilacin en los ltimos aos. Despus de un valor de 23,4 millones de reales en 2008 y de 19,5 millones en 2009, se observ un significativo crecimiento en 2010, con un total de 58,1 millones de reales. La experiencia reciente de microcrdito en Brasil se aborda en el prximo punto. El cuadro 10 resume las distintas iniciativas y lneas del BNDES para micro, pequeas y medianas empresas o dirigidas a empresas de cualquier tamao, pero de las cuales las MYPE se benefician potencialmente. El banco tambin cre algunas lneas de financiamiento a actividades innovadoras, las cuales se analizan en la siguiente seccin.
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Captulo II
Cuadro 10
BNDES: PRINCIPALES INSTRUMENTOS DE FINANCIAMIENTO DE LOS CUALES LAS MICRO, PEQUEAS Y MEDIANAS EMPRESAS SE BENEFICIAN
Propsito Carto BNDES (Tarjeta BNDES) Tamao de empresa Costos financieros Nivel de participacin Plazo 12 a 48 meses Monto del financiamiento Hasta R$ 1 milln
Micro, Adquisicin de bienes de pequeas y produccin e insumos; certificacin, evaluacin de medianas conformidad de productos y soluciones tcnicas de alta complejidad Implementacin, ampliacin, Todas recuperacin y modernizacin de empresas, incluyendo obras civiles, montajes e instalaciones; compra de equipos nuevos y capital de trabajo asociado
Hata 100% Tasa de inters: definida en porcentual al mes, en funcin de la tasa a trmino difundida por la ANDIMA. (0,97% por mes en octubre de 2009) Remuneracin BNDES: de 0,9% 2,5% anual. Intermediacin financiera: 0,5% anual (MIPYME exentas) Remuneracin de la institucin financiera: mximo 4%a.a. TJLP a Remuneracin bsica del BNDES: 0,9% anual. Remuneracin de la institucin financiera acreditada: negociada TJLP.
BNDES Automtico
Para financiamiento: De acuerdo con la capacidad de hasta 100%. Para capital de giro: pago Microempresas: hasta 70%; Pequeas: hasta 40%; Mediana: hasta 40%; Grandes: hasta 15%
Hasta R$ 10 millones
Finame (MPME BK e MPME Buses y Camiones)
Micro, Adquisicin de mquinas pequeas y y equipos nuevos, de fabricacin nacional; compra medianas de buses y camiones
Microempresas: 50% Hasta 60 meses Pequeas emp.: 30%
Finem (MPMEs)
Micro, Proyectos de inversiones, incluyendo capital de trabajo pequeas y medianas asociado
Remuneracin bsica Hasta 90% del BNDES: 0,9% anual. Tasa de riesgo de crdito: hasta 3,57% anual., conforme el riesgo de crdito del cliente. Remuneracin de la institucin financiera acreditada: negociada TJLP a. Remuneracin bsica del BNDES: 3% anual. Remuneracin de la institucin financiera acreditada: negociada TJ-462. Remuneracin bsica del BNDES: 0,9% anual. (MIPYME) Remuneracin de la institucin financiera acreditada: negociada TJLP (MIPYME) 4% al mes. Tasa de apertura de crdito: hasta 3%
De acuerdo con la capacidad de pago
Progeren
Capital de trabajo
Micro, pequeas y medianas (sectores y regiones especficas) Todas
12 meses
20% de la Ingreso Operacional Bruta (ROB), limitado a R$ 10 millones
Exim Financiamiento de la Pre-Embarque produccin de bienes y servicios destinados a la exportacin
MPMEs: 90% del valor Hasta 24 meses de la exportacin. Medianas-grandes y grandes empresas: 80%
Microcrdito
Microcrdito productivo para el micro emprendedor formal o informal
Micro y pequeas
Hasta 85%
Hasta R$ 15 mil De acuerdo con la capacidad de pago
Fuente: BNDES, 2011b y FIESP, 2009.

a
TJLP: Tasa de Inters de Largo Plazo.
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Una iniciativa que merece resaltarse es la creacin, en 2009, del Fondo de Garanta para Inversiones (FGI) para micro y pequeas empresas. Su objetivo es reducir, directa o indirectamente, el riesgo de financiamiento de estas empresas a travs de recursos traspasados por el BNDES. Esta iniciativa forma parte del paquete de medidas adoptadas por el gobierno federal para mitigar los efectos de la crisis financiera internacional y fomentar el crdito. El conjunto de medidas se analiza detalladamente enseguida. Como se puede ver en el cuadro 11, los desembolsos del BNDES orientados a micro, pequeas y medianas empresas y personas fsicas han presentado una continua expansin, con un mayor crecimiento en los ltimos aos. En 2010 llegaron a cerca de 45.700 millones de reales, lo que implica un aumento de ms de 90% en relacin con el ao anterior. Considerando solo a las micro y pequeas empresas, el incremento de los desembolsos fue de ms de 100%, a travs de ms de 417 mil operaciones. Sin embargo, los datos tambin revelan que el banco no ha conseguido superar su foco tradicional en grandes empresas y proyectos de inversin de gran tamao. Esto queda claro al analizar la participacin relativa de los recursos destinados a las MPME en el total de desembolsos. Aunque en 2010 se haya registrado el porcentaje ms alto de los ltimos aos (27,1%), este no supera al anotado en 2003 y 200474. Esta cuestin queda an ms evidente cuando se considera que la clasificacin de empresas por tamao aplicada por el banco es bastante distinta de la usualmente empleada. En la mayora de las estadsticas, el criterio utilizado es aquel adoptado por el SEBRAE y definido por la Ley General de las MYPE (vase cuadro 1). De acuerdo con esta clasificacin, las empresas consideradas pequeas por el BNDES seran, en realidad, medianas. Las estadsticas disponibles del banco presentan solo la suma de los desembolsos para lo que este considera como micro y pequeas empresas, lo que impide una lectura ms precisa de los datos. Muchas de las medianas empresas que estn englobadas en la estadstica de desembolsos para MPME del banco tienen un perfil mucho ms prximo al de grandes empresas.
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Datos recaudados por el banco para los dos primeros meses de 2011 indican una participacin de las MIPYME de 45% en el total de desembolsos, pero este dato se debe considerar con cuidado, ya que puede ser originado por variaciones estacionales.
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Captulo II
Cuadro 11
DESEMBOLSOS DEL BNDES POR TAMAO DE EMPRESA Y PERSONAS FSICAS (En millones de R$)
Discriminacin Micro y Pequea Mediana Subtotal MIPYMEs Persona Fsica Subtotal MIPYMEs + PF Total de desembolsos a MIPYME+PF/Total 2002 2 441 2 368 4 808 3 529 8 337 37 419 22,3% 2003 3 439 2 613 6 052 3 972 10 023 33 534 29,9% 2004 3 234 2 993 6 227 6 351 12 578 39 834 31,6% 2005 4 014 3 768 7 782 3 880 11 662 46 980 24,8% 2006 4 021 4 087 8 108 3 010 11 117 51 318 21,7% 2007 6 049 6 079 12 127 3 939 16 067 64 892 24,8% 2008 9 126 8 505 17 631 4 215 21 846 90 878 24,0% 2009 11 620 7 247 18 866 5 053 23 919 137 400 17,4% 2010 23 698 13 535 37 233 8 440 45 673 168 400 27,1%
Fuente: (http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/export/sites/default/bndes_pt/Galerias/Arquivos/empresa/estatisticas/ Int2_1D_a_porte_MPME.pdf).

a
https://i3gov.planejamento.gov.br/scripts9/netuno.cgi.
Junto con las lneas ofrecidas por el BNDES, se destaca el Programa de Generacin de Empleo y Renta (PROGER), creado por el Ministerio del Trabajo y Empleo y el Consejo Deliberativo del Fondo de Asistencia al Trabajador (CODEFAT). Su objetivo es financiar proyectos de inversiones de micro y pequeas empresas, que apunten a la generacin de empleo e ingresos. Es posible destinar los recursos tanto a capital de trabajo como a inversiones. Las empresas pueden obtener financiamiento de hasta 80% del valor del proyecto, con un monto mximo determinado a travs del anlisis de la empresa, pero no superior a 50.000 reales. Diversos bancos pblicos han desarrollado un variado abanico de lneas de crdito enfocadas en las necesidades de las micro y pequeas empresas75. Se destacan el Banco de la Amazona, Banco del Nordeste de Brasil, el Banco do Brasil y la Caixa Econmica Federal. Los principales productos estn centrados en el financiamiento de: Capital de trabajo: se observa un esfuerzo por reducir las trabas burocrticas en la solicitud y anlisis del crdito, con un costo del mismo que flucta entre 2 y 3% mensual. Algunas lneas se orientan especficamente a la compra de insumos o a la constitucin de stock.
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El Foro Permanente de las Microempresas y Empresas de Pequeo Tamao public recientemente una cartilla que detalla los distintos mecanismos que se encuentran a la disposicin de las MPE (ver: Frum MPE/MDIC, 2010a). Para un detalle de los productos de los principales bancos, ver: Banco do Brasil (http://nanciamentobancodobrasil.com.br/pequenas-empresas), Caixa Econmica Federal (http:// www.caixa.gov.br/pj/pj_comercial/mp/index.asp), Banco del Nordeste de Brasil (http://www.bnb.gov.br/ content/aplicacao/Negocios_e_Investimentos/MPE/gerados/capitaldegiro.asp) y Banco de la Amazona (http://www.bancoamazonia.com.br/bancoamazonia2/pj_nanciamento.asp).
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Inversiones: destacan las lneas de canalizacin de recursos del Programa de Generacin de Empleo y Renta (PROGER) y de los programas del BNDES para inversin en mquinas, equipos e instalaciones. Los intereses bsicos se basan en la TJLP, con un costo total de crdito de alrededor de 1% mensual. Exportacin: traspasos del programa BNDES-Exim PreEmbarque y productos de adelantamiento sobre contratos de cambio, carta de crdito y servicios de cambio. Renegociacin de deudas: reprogramacin de deudas de las MYPE por parte del Banco do Brasil. Servicios diversos: cobranzas, pago de sueldos, seguros, capacitacin, comercio exterior, etc. Fondo Garantizador de Operaciones: constitucin de un fondo con aportes del Tesoro Nacional y de los bancos (como Banco do Brasil y Caixa Econmica Federal) que garantiza hasta 80% de los crditos concedidos a micro y pequeas empresas. Otro programa que vale la pena resaltar es el Fondo de Aval FAMYPE creado por el SEBRAE Nacional en 1995. A travs de convenios establecidos con bancos como el Banco do Brasil, la Caixa, el Banco Regional de Desarrollo del Extremo Sul (BRDE), adems de agencias de fomento de algunos estados, ms de 45 mil operaciones de crdito (con un volumen de crdito concedido de 1.3400 millones de reales) contaron con aval o la fianza del SEBRAE. Este mecanismo, basado en la proximidad y conocimiento de las empresas por parte de esta institucin, ha mostrado positivos resultados, presentando una tasa promedio de incumplimiento de solo 3,38% (SEBRAE, 2008).
a) Microcrdito
En 1999, el gobierno brasileo cre una poltica de microcrdito, buscando ampliar el acceso al financiamiento para emprendedores formales e informales de micro y pequeo tamao. De acuerdo con la ley 9790/1999, las siguientes organizaciones sin fines de lucro pueden ofrecer microcrdito: organizaciones no gubernamentales (ONG), organizacin de la sociedad civil de inters pblico y sociedades de crdito al micro emprendedor, las cuales estn reguladas por el Banco Central. A estas instituciones no les est permitido capitalizarse en el mercado, y dependen de recursos del BNDES y recursos pblicos del mbito municipal o estadual. El atractivo del microcrdito no es solo el bajo costo del crdito, sino tambin los pequeos montos que pueden ser prestados. A veces, esta cantidad puede ser tan baja como 50 reales, lo que resulta operacionalmente inviable para los bancos comerciales.
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Captulo II
Una importante iniciativa de ampliacin del acceso al crdito se dio a travs del decreto 3104/2003, que buscaba estimular la oferta de servicios bancarios para la poblacin de bajos ingresos mediante la inclusin bancaria (cuentas simplificadas) y el estmulo a las agencias de microcrdito y cooperativas de crdito. Se cre el sistema de microcrdito que obligaba a los bancos a prestar 2% de los saldos captados en cuentas corrientes para operaciones de crdito de pequeo monto con intereses limitados de 2% mensual. Sin embargo, se observ una baja participacin de los bancos comerciales (Costa, 2010)76. Una experiencia pionera e interesante de microcrdito es PORTOSOL, una institucin comunitaria de crdito, que apoya con financiamientos de fcil acceso de entre 200 y 15.000 reales, el desarrollo de pequeos empresarios y personas que trabajan por cuenta propia en la regin metropolitana de Porto Alegre. Creada en 1996, la experiencia mostr ser altamente exitosa, llegando a ms de 130 millones de reales77. No obstante, la experiencia ms notable es la del Programa CREDIAMIGO (Programa de Microcrdito Productivo Orientado) del Banco del Nordeste de Brasil, enfocado en micro y pequeos emprendimientos formales e informales. Un diferencial de xito de este programa es la metodologa de aval solidario, en el cual un grupo de personas que se unen espontneamente asume la responsabilidad conjunta por el pago de los prstamos. El banco ofrece a los emprendedores beneficiados orientacin para la mejor utilizacin de los recursos, adems de la apertura y mantencin sin costo de cuenta bancaria para recibir y administrar los recursos prestados. Los montos iniciales varan entre 100 y 6.000 reales, pudiendo llegar hasta 15.000 reales. El volumen de colocaciones de este programa ha exhibido un constante crecimiento, superando los 2.000 millones de reales en 2010.
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El banco comercial que no cumpliera con la regla de dirigir el porcentaje estipulado de recursos para operaciones de microcrdito era multado con un depsito obligatorio y no remunerado en el Banco Central de Brasil. Lo que se observ es que muchos bancos prerieron esterilizar este dinero, depositndolo en el Banco Central de que incurrir en los riesgos y costos relacionados a la operacin de este tipo de crdito. Ver: http://www.portosol.com/.
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Cuadro 12
PROGRAMAS DE MICROCRDITO: DESEMBOLSOS DEL BNB Y DEL BNDES (En millones de R$)
Discriminacin CREDIAMIGO BNB Programa Microcrdito BNDES 2001 197,1 2002 287,3 12,1 2003 368,2 2004 440,9 2005 548,2 2,3 2006 639,6 16,8 2007 794,2 32,5 2008 1 087,5 23,4 2009 1 499,2 19,5 2010 2 065,3 58,1
Fuente: BNDES; BNB.
En 2005, en un contexto de prdida de competitividad del microcrdito tradicional frente al de uso libre otorgado principalmente por los bancos pblicos, se instituy el Programa Nacional de Microcrdito Productivo Orientado (PNMPO). Sus principales objetivos fueron incentivar la actividad productiva y la generacin de trabajo e ingreso, adems de ofrecer apoyo tcnico a las instituciones de microcrdito productivo. El ingreso bruto anual mximo de los emprendedores para acceder al programa era de 60.000 reales y se ampli 120.000 en 2008. Para apoyar la coordinacin y la implementacin del programa, se cre el Comit Interministerial del PNMPO, compuesto por representantes de los Ministerios del Trabajo y Empleo, de Hacienda y de Desarrollo Social y Combate al Hambre. En ese objetivo de consolidacin del PNMPO se busc la aproximacin entre instituciones financieras comerciales e instituciones de microcrdito, por la adquisicin de carteras y vinculacin de otros servicios financieros a la concesin del microcrdito. Se estableci un marco legal, con la reglamentacin para el traspaso de recursos de los bancos (depsitos especiales y Fondo de Apoyo al Trabajador, FAT) para instituciones de microcrdito productivo. Estos cambios tuvieron solo efectos tmidos, con una limitada articulacin del sistema bancario comercial y el sistema de microcrdito (Costa, 2010). El SEBRAE tambin ha contribuido con el fortalecimiento de diferentes mecanismos de crdito, principalmente aquellos de pequeo monto relacionados a empresas en fase de creacin y consolidacin. El Programa de Crdito Orientado a Nuevos Emprendedores (PCONE) ofrece lneas de crdito para quien quiere iniciar un negocio o para empresas con hasta un ao de existencia. El SEBRAE busca orientar al pequeo empresario en la elaboracin del plan de negocio, prestando asesora tcnica y anlisis del perfil emprendedor. Los Programas de apoyo al cooperativismo de crdito y de apoyo al segmento de microcrdito han perseguido promover el desarrollo de las respectivas modalidades de crdito, ofreciendo, dentro de otras acciones, capacitacin y asesora.
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Captulo II
Un estudio realizado por el Banco Central (Soares; Melo Sobrinho, 2007) estima que, en 2006 haba en el pas alrededor de 220 operadores de microcrdito, con fuerte predominancia de las ONG, que representaban alrededor de 87% del total. Cerca de 71% estaba situado en la regin sudeste del territorio, 5% en el nordeste, 18% en el sur y 6% en las regiones norte y centro. Datos actuales (recogidos en 2011) de las instituciones catastradas en el Programa Nacional de Microcrdito Productivo Orientado indican la existencia de 338 instituciones de microcrdito productivo orientado habilitadas, adems de 15 instituciones que actan como agentes de intermediacin y cinco bancos que actan como instituciones financieras operadoras. Un hecho interesante observado en la experiencia reciente de microcrdito en Brasil es la baja tasa de incumplimiento de pago la cual ha estado en alrededor de 4%, mientras que el promedio del pas para los prstamos comerciales es cercano a 20%. No existe una serie estadstica que registre el total de los desembolsos de microcrdito a nivel nacional. Sin embargo, una investigacin de Soares y Melo Sobrinho (ibid) sugiere que el otorgamiento de microcrdito an es insuficiente, con una estimacin de alrededor de un milln de clientes activos y poco ms de 2.500 millones de reales en prstamos concedidos en 2007. Esto representara una atencin de solo 9% de la demanda existente. Dentro de los muchos desafos para la expansin del microcrdito en el pas, se destacan los siguientes puntos: Comunidades dispersas en el interior del pas. Falta de liderazgos locales con conocimientos sobre el microcrdito. Falta de recursos, principalmente en instituciones que estn en sus estadios iniciales. Baja participacin de capital privado. Falta de personal calificado en las actividades de gestin. Restricciones tcnicas e institucionales en las organizaciones. Dificultades en la determinacin del tamao del mercado. Dificultades de acceso a la asistencia tcnica y asesoramiento.
b) Evaluacin y desafos
En los ltimos aos, un creciente volumen de crdito se ha direccionado hacia los emprendedores individuales y hacia las micro, pequeas y medianas empresas, formales e informales. Tal aumento ha coincidido con un significativo
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incremento del volumen general del crdito otorgado en Brasil, dado el escenario de estabilidad y crecimiento econmico y las polticas macroeconmicas y de crdito adoptadas. El Banco Central de Brasil no compila datos que discriminen el volumen de crdito destinado a los diferentes tamaos de empresa. Por lo tanto, no hay cmo comparar la participacin precisa del crdito para las micro y pequeas empresas en el conjunto del crdito para personas jurdicas. No obstante, los datos disponibles ofrecen algunas pistas. Como se dijo anteriormente, los desembolsos del BNDES para micro y pequeas empresas han mantenido una participacin razonablemente constante en el total de desembolsos del banco a lo largo de la ltima dcada (aunque hay variaciones, no se observa un cambio de nivel). Adems, los desembolsos especficamente para micro y pequeas empresas han presentado un significativo crecimiento relativo. Se concluye que no es posible identificar la contribucin aislada de los factores de orden coyuntural y los determinantes relacionados a las iniciativas de poltica implementadas. Como se ver ms adelante, los mecanismos que se crean o que se potencian durante el perodo de crisis financiera internacional de 2008 y 2009, parecen presentar resultados bastante positivos. La percepcin general es de que las cuestiones que estn en la raz de la dificultad de acceso al crdito por parte de las micro y pequeas empresas no han sido todava resueltas. Segn Morais (2006), adems de factores relacionados a un determinado contexto y poltica macroeconmica, histricamente los principales factores que obstaculizan el acceso de las MYPE al crdito y contribuyen al aumento del spread bancario pueden ser resumidos en los siguientes puntos: 1. Restricciones legales en el suministro de informaciones a los bancos por las centrales de informacin de crdito privadas, dificultando las evaluaciones de riesgo de los crditos. 2. Morosidad en la legislacin y prctica procesal de cobros judiciales, induciendo a una postura oportunista por parte del deudor, que contribuye a elevar los costos en la ejecucin de crditos deudores y en la recuperacin de garantas reales; 3. Factores relativos a la demanda: i) informalidad en la conduccin de los negocios, deficiencias en los registros contables y en las documentaciones legales, que contribuyen al aumento de las asimetras de informaciones; ii) deficiencias gerenciales y de administracin financiera, adems de bajo conocimiento del propio mercado, que contribuyen a la dependencia de recursos financieros de corto plazo.
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4. Baja capacidad de suministrar las garantas exigidas en los prstamos y financiamientos, activos no legalizados/insuficientes. 5. Incremento del costo por el lado de la oferta: altos costos administrativos y mrgenes de ganancia en la intermediacin financiera; impuestos directos e indirectos sobre la actividad de intermediacin financiera; y compulsorios sobre los depsitos en los bancos; 6. Deficiencias burocrticas por el lado de la oferta: exigencias burocrticas en los procedimientos catastrales y de anlisis de crdito, principalmente en lo que se refiere a fuentes gubernamentales, con la exigencia de un extenso nmero de documentos y de certificados de impuestos y contribuciones. El amplio abanico de iniciativas de poltica y cambios en el marco legal ha ofrecido elementos para enfrentar estos grandes desafos. Diversos factores pueden contribuir a mitigar las deficiencias por parte de los demandantes. La Ley General de las MYPE, con la simplificacin de los procedimientos para recaudacin de impuestos y la simplificacin de las exigencias en cuanto a la mantencin de registros contables, ha colaborado a ampliar la base de emprendimientos aptos para acceder a financiamiento. Los amplios esfuerzos de capacitacin gerencial, encabezados por el SEBRAE e IEL, pueden ayudar a una mejor gestin de las empresas, lo que conlleva una mejor evaluacin del riesgo de crdito. La dificultad de ofrecer garantas reales puede reducirse con la consolidacin de los fondos garantizadores de crdito para las micro y pequeas empresas. En lo referido a los factores de costo por el lado de los licitantes, se puede destacar la creacin y ampliacin de lneas de crdito con costo total, en gran parte, fijo y amarrado a la Tasa de Inters de Largo Plazo (TJLP). Por ltimo, mecanismos que ofrecen crdito preaprobado, como el Carto BNDES, ofrecen una alternativa para los complejos procedimientos burocrticos, principalmente en lo que se refiere al acceso a lneas gubernamentales. Por lo tanto, se puede sealar que las diferentes iniciativas de poltica orientadas al financiamiento de micro y pequeas empresas han avanzado en la direccin correcta. El despliegue efectivo de algunas iniciativas muy recientes solo podr verse a mediano plazo. Adems, muchos autores y organizaciones representativas concuerdan en que existen desafos fundamentales a ser enfrentados, especialmente en cuanto a: (i) reduccin de las asimetras de informacin entre banco y cliente; (ii) reduccin de los riesgos de la operacin de crdito, y (iii) reduccin de los costos del otorgamiento del crdito. (Costa, 2010)
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4.2. Fomento a la innovacin
En 2004, se aprob la Ley de la Innovacin, que regula y apunta a promover una mayor interaccin entre empresas y centros de investigacin, facilitando la utilizacin de laboratorios pblicos y servicios tecnolgicos por las empresas. Adems, la ley reglamenta la creacin de empresas de base tecnolgica por investigadores de instituciones pblicas, as como tambin establece la subvencin econmica para proyectos innovadores en las empresas. El nuevo marco regulatorio prev, asimismo, la creacin de nuevas instituciones para coordinar y reforzar la articulacin entre las polticas gubernamentales y las estrategias empresariales, tales como el Consejo Nacional de Desarrollo Industrial (CNDI) y la Agencia Brasilea de Desarrollo Industrial (ABDI). La reestructuracin del Instituto Nacional de la Propiedad Industrial (INPI) y la reglamentacin de la Ley de Bioseguridad tambin contribuyen a un ambiente ms propicio para el desarrollo tecnolgico de las empresas. Adems, el gobierno dise nuevos instrumentos para reforzar el financiamiento para la innovacin en micro y pequeas empresas utilizando los Fondos Sectoriales. Estos fondos especiales fueron creados en la administracin anterior para financiar la ciencia y la tecnologa brasilea en un contexto de privatizacin y nueva reglamentacin de las actividades de infraestructura en Brasil. El Fondo Nacional de Ciencia y Tecnologa (FNDCT) es administrado por la FINEP en sociedad con el CNPQ Desde 1999 hasta 2010 se crearon 18 fondos sectoriales, con gestin tripartita de la comunidad acadmica, el gobierno y la industria, en las siguientes reas: aeronutica, agricultura, biotecnologa, energa, salud, recursos hdricos, informtica, infraestructura, minerales, petrleo, ciencias espaciales, telecomunicaciones, transportes, construccin naval, audiovisual, Amazona, y el Fondo VerdeAmarillo (proyectos de investigacin universidad-empresa). Con excepcin de este ltimo fondo, los recursos no estaban destinados directamente a las MYPE, sino que a las universidades. De esta forma, su aporte a la innovacin en las empresas era insignificante. El gobierno Lula cre un modelo de gestin integrada de los Fondos Sectoriales con el fin de promover acciones transversales no incluidas en los sectores abarcados por los fondos de ciencia y tecnologa existentes. Estas acciones transversales son proyectos estratgicos que utilizan el 50% de los recursos de los fondos sectoriales para promover las Aglomeraciones Productivas Locales, incubadoras, parques tecnolgicos, evaluaciones de conformidad industriales y para financiar otras iniciativas que promuevan la innovacin en la industria. Las micro y pequeas empresas se benefician principalmente a travs de los APL.
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Finalmente, en trminos de apoyo financiero a la innovacin industrial, es importante mencionar la Ley del Bien (Lei do Bem) nmero 11.196/2005, que estableci deducciones fiscales para proyectos de investigacin y desarrollo, reduccin de impuestos de importacin para la adquisicin de mquinas y equipos a ser usados en I+D y tambin la subvencin de hasta 60% de los sueldos de investigadores empleados directamente en actividades innovadoras en las empresas. Un mecanismo que favorece directamente a las micro y pequeas empresas es la posibilidad de que empresas grandes puedan deducir de su contribucin fiscal las inversiones en pequeas empresas destinadas a desarrollo tecnolgico. El objetivo central de este mecanismo es incentivar la colaboracin tecnolgica entre empresas de diferentes tamaos. En consonancia con estas transformaciones institucionales y con la creciente relevancia dada al papel de la tecnologa y de la innovacin en la competitividad de la industria brasilea, en los ltimos aos se crearon diversos programas e instrumentos. . Muchos estn contenidos en los programas de poltica recientes (PITCE y PACTI) y pueden organizarse, para efecto de este anlisis, en tres grupos: fomento de actividades innovadoras, empresas nacientes y capital de riesgo, y parques tecnolgicos e incubadoras.
a) Fomento de actividades innovadoras
El marco institucional involucrado en la poltica nacional de ciencia, tecnologa e innovacin es bastante amplio, y comprende a diferentes ministerios y rganos subordinados, que realizan acciones en reas especficas. En lo que dice relacin con el fomento a las actividades innovadoras en las empresas, se destaca el papel de la Financiadora de Estudios y Proyectos (FINEP), vinculada al Ministerio de Ciencia y Tecnologa, y del BNDES, vinculado al Ministerio de Desarrollo, Industria y Comercio Exterior78. A continuacin se describen los principales mecanismos de fomento administrados por ambas entidades. El programa Juro Zero (Inters Cero), administrado por la FINEP, fue creado en 2004, con el propsito de estimular el desarrollo de las micro y pequeas empresas innovadoras (MYPEI)79 en los aspectos gerenciales, comerciales, de proceso o de productos/servicios, viabilizando su acceso al crdito. El objetivo es superar las trabas que enfrentan estas empresas para acceder al financiamiento, dada la exigencia de garantas reales. Pueden
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Un manual bastante amplio de los instrumentos de fomento a la innovacin en Brasil fue elaborado por la Asociacin Nacional de Investigacin y Desarrollo de las Empresas Innovadoras (ANPEI, 2010). Conforme a lo sealado anteriormente, tambin en este caso se adoptan criterios distintos de clasicacin de las empresas. Se consideran micro y pequeas empresas innovadoras aquellas con facturacin anual bruta entre R$ 334 mil (US$ 210 mil) y R$ 10,5 millones (US$ 6,6 millones). Por lo tanto, los datos relativos a estos programas no se reeren exactamente el mismo universo de empresas referido por el BNDES, ni tampoco por el SEBRAE y la Ley General de la MPE.
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financiarse actividades innovadoras de produccin y comercializacin (diseo de nuevos productos o procesos de fabricacin, as como la agregacin de nuevas funcionalidades o caractersticas al producto o proceso que impliquen mejoras incrementales y efectiva ganancia de calidad o productividad, resultando en mayor competitividad en el mercado). Se benefician micro y pequeas empresas innovadoras, vinculadas preferentemente a los siguientes sectores: semiconductores (microelectrnica), software, bienes de capital, frmacos y medicamentos, biotecnologa, nanotecnologa, biomasa. El monto del financiamiento va de 100.000 a 900.000 reales y no se cobran intereses reales, sino solamente el reajuste de las cuotas por la inflacin (IPCA)80. Otro mecanismo facilitador propuesto es la no exigencia de garantas reales, siendo el financiamiento garantizado en: 20% por fianza personal de los socios de la empresa o de terceros nombrados, 30% por un fondo de reserva y 50% por un fondo de garanta de crdito. Sin embargo, el Juro Zero ha enfrentado muchas dificultades de implementacin, de forma que slo est funcionando plenamente en tres estados del pas. El principal problema ha sido la falta de disposicin de los gobiernos estaduales y otras organizaciones para destinar recursos a la constitucin de los fondos de garanta previstos por el programa (que deben proveer 50% de las garantas). La limitada cobertura que ha logrado la iniciativa se manifiesta en que, entre 2007 y 2010, nicamente haban sido apoyados 47 proyectos (Resende, 2010). En 2006 se lanz el programa de Subvencin Econmica para la innovacin, basado en el marco legal establecido por la Ley de la Innovacin y la Ley do Bem. Es administrado por la FINEP y tiene como objetivo la promocin de un aumento significativo de las actividades de innovacin y el incremento de la competitividad de las empresas. Permite la aplicacin de recursos pblicos no reembolsables directamente en empresas, compartiendo con ellas los costos (gastos corrientes) y riesgos inherentes a las actividades innovadoras que proporcionen un significativo incremento de la competitividad. El programa se orienta a todos los tamaos de empresa y ha privilegiado proyectos relacionados a las siguientes reas: tecnologas de la informacin y comunicacin, energa, biotecnologa, salud, defensa, seguridad pblica y desarrollo social. El monto del financiamiento flucta entre 500.000 reales para micro y pequeas empresas, y un milln de reales para empresas medianas y grandes, con un mximo de 10 millones de reales y plazo de ejecucin de 36 meses.
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Se cobra una tasa de 10% al ao a ttulo de spread. Sin embargo, mientras la empresa se mantenga al da con los pagos, el spread ser integralmente ecualizado (subsidiado) con recursos del Fondo Verde-Amarillo.
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Asimismo, en la modalidad de subvencin cabe mencionar el Programa de Apoyo a la Investigacin en Empresas, Pappe Subvencin (Pappe Subveno). Esta modalidad sigue parmetros similares al programa de subvencin econmica, pero se orienta exclusivamente a micro y pequeas empresas, segn la clasificacin adoptada por la FINEP, con un modelo descentralizado de operacin. El monto mximo de financiamiento es de 500.000 por empresa y los tems financiables son preferentemente: costo del investigador, insumos relacionados con la investigacin, servicios de terceros y servicios de consultora para el proyecto. Un desdoblamiento reciente de este programa es el Pappe Integracin (Pappe Integrao), destinado exclusivamente a las MYPE de las regiones norte, nordeste y centro-oeste. Con una dotacin de 100 millones de reales, el programa ofrece subvenciones que van desde 100.000 a 400.000 reales por empresa. El BNDES tambin es una organizacin de gran relevancia en el apoyo a los esfuerzos de desarrollo tecnolgico, a travs de nuevas lneas de financiamiento que privilegian la innovacin, en consonancia con la PITCE y, posteriormente, el PACTI. Hasta 2005, las lneas de financiamiento a la investigacin y desarrollo estaban restringidas a programas especficos, como el Programa de Apoyo al Desarrollo de la Cadena Productiva Farmacutica (PROFARMA) y el Programa para el Desarrollo en la Industria Nacional de Software y Servicios de Tecnologa de la Informacin (PROSOFT). En 2008, el BNDES reestructur las lneas de financiamiento de la innovacin existentes, creando los programas Capital Innovador, Innovacin Tecnolgica e Innovacin Producto. Aunque no especifiquen el porte de la empresa a ser apoyada, la estructura y las condiciones de estos programas los vuelven menos atractivos para las micro y pequeas. Los dos ltimos, por ejemplo, establecen como valor mnimo de financiamiento un milln de reales. De forma tal que estos programas han alcanzado principalmente a empresas medianas y grandes. Una iniciativa con impacto potencialmente mayor sobre las MYPE es el Programa de Apoyo a la Implementacin del Sistema Brasileo de TV Digital Terrestre (PROTVD). Busca fortalecer la estructura productiva y el desarrollo tecnolgico en las reas de equipos, produccin de contenido audiovisual y servicios de radiodifusin, las cuales en particular las dos primeras estn caracterizadas por un gran universo de micro y pequeas empresas. Por ltimo, se destaca la actuacin del SEBRAE en el apoyo y fomento a la innovacin. Una importante iniciativa es el Programa SEBRAE de Consultora Tecnolgica ( SEBRAETEC), cuyo objetivo es ofrecer a las MYPE acceso a conocimientos y servicios tecnolgicos. La institucin subsidia los costos de servicios de consultora prestados por centros de investigacin tecnolgica, que buscan soluciones para optimizar los procesos de gestin y mejorar aspectos especficos de productos y procesos. SEBRAE cubre alrededor de 80% de los
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costos de los servicios, correspondiendo a la empresa el porcentaje restante (Raupp; Beuren, 2009). Otra importante iniciativa es el Programa de Apoyo Tecnolgico a las Micro y Pequeas Empresas (PATME), que tambin busca facilitar el acceso a la consultora tecnolgica. La diferencia es que est destinado a servicios de consultora tecnolgica ms amplios y que induzcan a la innovacin tecnolgica en la empresa, dando nfasis al perfeccionamiento de productos y procesos y no solamente a la solucin de problemas puntuales, como es el caso de SEBRAETEC que puede cubrir hasta 70% de los costos. Adems, a travs del Programa de Capacitacin Tecnolgica el SEBRAE apoya entrenamientos tecnolgicos, misiones tcnicas y exposiciones. El Programa de Cooperacin para Micro y Pequeas Empresas, una alianza entre la FINEP y el SEBRAE, apoy proyectos de cooperacin entre instituciones cientficas y tecnolgicas y empresas insertadas en aglomeraciones productivas locales (APL) o pertenecientes a las reas priorizadas en la PITCE/ PDP. En 2005, ambos organismos suscribieron un convenio de cooperacin, el cual impuls actividades que involucran recursos superiores a 70 millones de reales para el apoyo a proyectos entre empresas de menor tamao e instituciones tecnolgicas. En 2010, esta accin se encontraba en fase de evaluacin de resultados, con el objetivo de futuras reformulaciones. Finalmente, la estructuracin del Sistema Brasileo de Tecnologa (SIBRATEC) ha mostrado significativos avances. Instituido en 2007, el sistema est formado por un conjunto de entidades que trabajan en la promocin de la innovacin y en la prestacin de servicios tecnolgicos para empresas distribuidas por todo el territorio nacional. Est organizado en tres tipos de redes temticas centros de innovacin, servicios y extensin tecnolgica- y se centra en la oferta de servicios tecnolgicos, como los de tecnologa industrial bsica, actividades de I+D+I, extensionismo, asistencia y transferencia de tecnologa. Como lo seala el documento del PACTI, el propsito central es la promocin del aumento de la competitividad empresarial, mediante el apoyo a las pequeas y medianas empresas, el fortalecimiento de los APL y el respaldo a actividades estratgicas. En diciembre de 2010, se encontraban estructuradas 14 redes temticas de centros de innovacin, 20 redes de servicios tecnolgicos y 22 redes estaduales de extensin tecnolgica. La configuracin de las redes de extensin tecnolgica posee relativa convergencia, tanto en su objeto como en su composicin institucional, con los ncleos estaduales de APL. El foco prioritario ha sido la estructuracin de redes locales de extensionismo, articuladas con los sistemas productivos locales y orientadas a pequeas y medianas empresas. En la composicin institucional de las redes estaduales destaca la actuacin del SEBRAE, IEL, SENAI y otros centros tecnolgicos y universidades.
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Tambin merece relevarse el Programa de Capacitacin de Recursos Humanos para Innovacin, el cual comprende dos subprogramas: Investigador en la Empresa (RHAE) y Capacitacin Empresarial para Empresas de Pequeo Tamao. Este segundo subprograma se inici en 2009, a partir de un convenio entre el MCT/CNPQ, el IEL y el SEBRAE. Estn previstos cursos de capacitacin para empresarios y gerentes para motivar el espritu empresarial innovador, en reas como gestin de la innovacin, gestin de la tecnologa, gestin del conocimiento, estrategias para la innovacin y otras. Por ltimo, una iniciativa que ha despertado mucho inters es el Programa Movilizacin Empresarial para la Innovacin (MEI), basado en el Manifiesto Empresarial por la Innovacin, lanzado en 2009 por las empresas reunidas en el Tercer Congreso Brasileo de Innovacin, y liderado por la Confederacin Nacional de la Industria (CNI). Su objetivo es ayudar a organizar un consenso capaz de dar un fuerte apoyo privado a la idea de originar una Iniciativa Nacional por la Innovacin, que reproduzca, en un nuevo nivel, el xito alcanzado en el pasado por el Programa Brasileo de la Calidad y Productividad, PBQP. El punto focal de la Movilizacin Empresarial para la Innovacin es sensibilizar a las empresas y a su alta direccin en el desafo de innovar y realizar actividades de I+D. El pblico objetivo son empresas industriales de micro y pequeo tamao, definidas segn la Ley General de las MYPE. Se busca movilizarlas para la innovacin a travs de acciones de capacitacin, consultora y asesora en la elaboracin de proyectos de innovacin. A junio de 2011 se haban lanzado 23 ncleos de innovacin con sede en las federaciones de la industria en sus respectivos estados. Las metas a 2013 incluyen: Creacin de 35 ncleos de innovacin. Sensibilizacin de 30 mil empresas. Capacitacin de 15 mil empresas. Implementacin de ncleos de gestin de la innovacin en 5.000empresas. La iniciativa es interesante en la medida en que rene a importantes actores del sistema de innovacin, como la CNI, el SEBRAE y el BNDES, en torno al tema de la innovacin en micro y pequeas empresas. Se suma que la capilaridad del sistema industrial, al intervenir una Federacin de la Industria y un IEL por estado, adems de centenares de unidades y centros de tecnologa del SENAI y SESI esparcidos por todo el pas, permite sensibilizar a empresas ubicadas en reas alejadas de los grandes centros urbanos. Adems, debe destacarse el entendimiento y la visin muy especficos de polticas de apoyo a la innovacin propuestos en el Manifiesto Empresarial por la Innovacin. Al enfatizar las semejanzas con el PBQP, programa
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lanzado al fines de los aos ochenta, en el momento de apertura neoliberal de la economa, y al enfocarse en la gestin de la innovacin en la pequea empresa, evidencian una perspectiva poltica segn la cual la principal dimensin a abordar es el mejoramiento de la calidad en la empresa o la gestin de la innovacin. En este sentido, la ausencia de una cultura de la innovacin, que contemple aspectos como calidad y gestin empresarial, sera la principal responsable de los dbiles resultados en innovacin de las empresas brasileas. Este enfoque no tiene como objetivo priorizar una poltica industrial competitiva, de fortalecimiento de la industria y de aspectos estructurales de la economa para lo cual es necesario actuar en las interfaces de la poltica econmica integrando ciencia, tecnologa, industria, innovacin y poltica comercial exterior.
b) Capital de riesgo (venture capital) y empresas nacientes
Como en muchos pases, el mercado de venture capital en Brasil es un resultado de lod esfuerzos pblicos ms de aquellos del sector privado. Sin embargo, el pas tiene un sistema financiero sofisticado y construy mercados de capitales slidos, fuertemente regulados por entidades independientes. Fondos de private equity y venture capital estn reglamentados por la Comisin de Valores Mobiliarios. Dos instituciones estn en la vanguardia de la promocin de capital de riesgo: el BNDES y la FINEP. El BNDES fue el precursor en la formacin de fondos, desarrollando programas en esta lnea desde 1995. Su Programa de Fondos de Inversin BNDESPAR selecciona Fondos de Inversin en Participacin (FIP) y Fondos de Empresas Emergentes (FIEE), con el fin de ampliar el apoyo a la capitalizacin de empresas de diferentes tamaos, divulgando buenas prcticas de gobierno y la cultura del capital de riesgo en Brasil. El BNDESPAR ha aprobado ms de 17 fondos a travs de su brazo de capital de riesgo. En lo que se refiere a las MYPE, se destaca el Programa CRIATEC, creado en 2007 con un presupuesto de 80 millones de reales para capitalizar micro y pequeas empresas innovadoras en etapa naciente (capital semilla) y brindarles apoyo adecuado a la gestin. El foco est en la inversin en empresas innovadoras en las reas de tecnologas de informacin, biotecnologa, nuevos materiales, nanotecnologa, agronegocios y otros sectores. La inversin promedio se ubica entre 500.000 y un milln de reales, y un mximo de 1,5 millones de reales. Son elegibles empresas con facturacin lquida de hasta tres millones de dlares en el ao inmediatamente anterior a la capitalizacin del fondo. De acuerdo con Coutinho (2007), la expectativa era apoyar a unas 60 empresas a lo largo del segundo mandato de Lula.
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En lo que se refiere a la FINEP, se destaca el Proyecto Innovar, lanzado en 2000. Su objetivo es promover la creacin de un sistema de capital de riesgo para el desarrollo de las pequeas y medianas empresas de base tecnolgica, reduciendo las incertidumbres y riesgos asociados a la inversin en nuevos negocios. Trabajando en conjunto con varias instituciones incluido el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el SEBRAE, la Fundacin Petrobras de Seguridad Social (PETROS), CNPQ, la Sociedad para Promocin de la Excelencia del Software Brasileo (SOFTEX) y Bolsa de Valores de So Paulo (BOVESPA), la FINEP busca fortalecer la cultura de inversin de capital de riesgo en empresas nacientes y emergentes de base tecnolgica. Hasta 2008, la entidad haba lanzado siete llamados pblicos para la capitalizacin del fondo de capital de riesgo. En 2009 ya haban sido apalancados alrededor de 45 millones de dlares en fondos de venture capital, con la expectativa de que cerca de 100 empresas fueran beneficiadas en los prximos tres aos. Aunque el capital de riesgo pueda ofrecer ventajas para que las pequeas empresas eviten las altas tasas de intereses que prevalecen en el mercado financiero regular, no todos los segmentos de actividad se prestan para este tipo de financiamiento. Ms importante an es tener en mente las observaciones hechas por Chesnais y Sauviat (2003), de que la industria de capital de riesgo requiere una combinacin especfica de mecanismos socioeconmicos e instituciones para que pueda experimentar un crecimiento significativo. Estas condiciones especficas incluyen una configuracin muy particular de relaciones de trabajo y una gran cantidad de recursos disponibles para ser invertidos. Adems, el mercado de capital de riesgo es, en gran medida, dependiente de un conjunto de relaciones sistmicas que estn profundamente arraigadas en la economa y en la sociedad estadounidense. La difusin internacional de este tipo de inversin es, en la mejor de las hiptesis, lenta y difcil. Se sugiere que, para pases en desarrollo como Brasil, son necesarios otros instrumentos para financiar la innovacin en las MYPE.
c) Parques tecnolgicos e incubadoras
La primera experiencia brasilea de parques tecnolgicos data de 1984, cuando el Consejo Nacional de Desarrollo Cientfico y Tecnolgico (CNPQ) cre doce de estos parques, en conjunto con gobiernos estaduales y municipales y universidades. Sin embargo, el escenario de crisis econmica reinante en aquella poca contribuy al fin de este programa, a pesar de que algunos parques han continuado recibiendo apoyo local. Por su parte, el surgimiento de incubadoras universitarias se expandi sin un fuerte apoyo gubernamental.
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El Programa Nacional de Apoyo a Incubadoras de Empresas y Parques Tecnolgicos (PNI) es coordinado por el Ministerio de Ciencia y Tecnologa. Su objetivo es articular y fortalecer los esfuerzos de apoyo a emprendimientos en estos dos mbitos. El programa tiene como focos: El apoyo a las incubadoras de empresas, en particular las de base tecnolgica que operen en redes. El fortalecimiento de consultoras a las incubadoras de empresas y empresas incubadas. La capacitacin de los equipos gestores de las incubadoras de empresas. Las actividades de I+D+I de empresas ubicadas en incubadoras y en parques tecnolgicos. En este contexto, una iniciativa es el programa Primera Empresa Innovadora (PRIME) creado en 2009, que canaliza recursos de la Subvencin Econmica. Su propsito es crear condiciones financieras favorables para que empresas nacientes de alto valor agregado puedan superar la fase inicial de desarrollo. Se busca apoyar a 5.000 empresas nacientes orientadas hacia nuevos productos, servicios y procesos de alto valor agregado, en todas las regiones. Pueden beneficiarse empresas con hasta 24 meses de existencia que presenten un elevado contenido de innovacin en sus productos o servicios y un plan de negocios que revele potencial de crecimiento. El programa cuenta con operadores descentralizados, principalmente en universidades, incubadoras, parques tecnolgicos e institutos de investigacin, los que establecen convenios de cooperacin institucional con la FINEP. Las empresas del programa reciben fondos de la Subvencin Econmica por 120.000 reales para costear recursos humanos calificados y servicios de consultora especializada en estudios de mercado, servicios jurdicos, financieros, certificacin y otros, durante 12 meses. Aquellas que alcancen las metas fijadas en los planes de negocios pueden tambin beneficiarse de otros instrumentos de fomento, como prstamos del programa Juro Zero y del programa Inovar Semilla. En 2009, haba 74 parques tecnolgicos en el pas, de los cuales 17 estaban en fase de implementacin y 32 en etapa de planificacin preliminar (Resende, 2010). Estos parques generaron una facturacin total cercana a 1,68 millones de reales en 2007 y recibieron recursos pblicos del orden de 1,3 millones de reales, 54% de los cuales provino del gobierno federal. Ms de 520 empresas de base tecnolgica se encontraban instaladas en estos recintos, empleando a 26.233 personas, en su mayora estudiantes y profesionales con nivel superior completo (ANPROTEC, 2008). Todos los parques brasileos tienen un programa de incubacin y establecen metas claras para atraer nuevas empresas e inversiones, a objeto de promover la creacin
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de nuevas empresas, la concesin de licencias de tecnologas y el desarrollo de reas y productos intensivos en tecnologa. Ms de la mitad de los proyectos desarrollados en estos establecimientos pertenecen al rea de las tecnologas de informacin. Otros sectores incluyen energa, biotecnologa, electrnica e instrumentacin, servicios, medio ambiente y agronegocios. Empresas estatales, en especial PETROBRAS, ejercen una importante funcin en la promocin y consolidacin de parques tecnolgicos en el pas. En lo que se refiere a las incubadoras, los datos ms recientes indican que, en 2009, operaban alrededor de 400 en todo el pas. Albergaban a cerca de ocho mil pequeas empresas innovadoras, empleaban a unas 35 mil personas y generaban una facturacin del orden de 3.500 millones de reales (Resende, 2010). El tema de los parques tecnolgicos se ha consolidado en la agenda de polticas, de forma que se observan un sinnmero de iniciativas de creacin de nuevos parques en el pas. En muchos casos, la demanda por incentivos, a travs de programas federales y estaduales, para la constitucin de nuevos parques no encuentra una contraparte en la infraestructura de conocimiento local. Otra crtica recurrente es que muchos parques no poseen una estrategia bien definida de posicionamiento y de desarrollo, principalmente en cuanto a su emancipacin de recursos y programas pblicos de fomento. En lo que se refiere especficamente a los programas de fomento, no queda clara cul es la prioridad poltica, si es el enfoque en un nmero limitado de parques con real potencial de xito o la pulverizacin de los recursos en mltiples iniciativas (Silvrio, 2008). Por ltimo, se argumenta que, en los casos en que no hay una estrecha sintona con las especificidades y prioridades locales y regionales, los parques pueden volverse enclaves desarticulados del territorio en el que se encuentran, sin que aprovechen efectivamente la base de conocimientos local y sin gran derrame del conocimiento generado hacia la estructura productiva. Los parques tecnolgicos no constituyen un nuevo modelo de desarrollo local/regional. Pueden representar un brazo dinamizador de una estrategia de desarrollo de todo un sistema productivo e innovador. En este sentido, se subraya la importancia de promover una articulacin ms estrecha de los programas de fomento de parques tecnolgicos con otras iniciativas de fomento de las estructuras productivas locales/regionales, de manera que las diversas iniciativas sean convergentes y coherentes con la estrategia de desarrollo del territorio.
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d) Impactos y desafos de los programas de fomento a la innovacin
Una aproximacin del impacto de las iniciativas de poltica de fomento a la innovacin puede encontrarse en los resultados de la Investigacin sobre Innovacin Tecnolgica (PINTEC). Los datos presentados en el cuadro se refieren al nmero de empresas innovadoras que se beneficiaron de distintos modelos de fomento81. Aunque los datos se restrinjan a las empresas que innovaron, representan una buena proxy, principalmente si se toma en cuenta que la PINTEC tambin considera las innovaciones que son nuevas solo para la propia empresa. Otra aclaracin que vale la pena hacer es que los datos se refieren al perodo comprendido entre 2006 y 2008. No reflejan, por lo tanto, los potenciales resultados relacionados a iniciativas ms recientes, como los programas del BNDES Capital Innovador e Innovacin Tecnolgica (2008), el SIBRATEC (creado en 2007, pero todava en consolidacin) y los programas PRIME (2009) y Pappe Integracin (2010) de la FINEP.
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Cuadro 13
EMPRESAS QUE RECIBIERON APOYO PBLICO PARA SUS ACTIVIDADES INNOVADORAS, POR TIPO DE PROGRAMA, SEGN TRAMO DE PERSONAL OCUPADO, 2006 A 2008
Empresas que implementaron innovaciones Actividades seleccionadas de la industria y servicios Que recibieron apoyo del gobierno, por tipo de programa (%) INCENTIVO FISCAL Total Total I+D Ley de la informtica Subvencin econmica FINANCIAMIENTO A proyectos de I+D e innovacin tecnolgica Sin alianza con universidad Total 10 a 29 30 a 99 100 a 499 500 y ms 41 262 25 842 10 513 3 612 1 295 22,3 21,4 22,1 24,2 36,5 1,2 0,5 0,6 2,2 16,4 1,8 1,9 1,3 2,0 3,6 0,8 0,6 0,4 1,2 4,6 1,4 1,4 0,9 1,2 5,2 En alianza con universidad 0,9 0,7 0,9 1,6 4,8 Para compra de mquinas y equipos usados para innovar Otros programas de apoyo
13,5 12,8 15,1 14,1 11,4
7,2 7,1 6,9 8,2 9,4
Fuente: IBGE, Pesquisa Brasilea de Innovacin Tecnolgica PINTEC 2009.
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La PINTEC aborda, segmentos de la industria de transformacin y considera nicamente empresas con 10 o ms personas ocupadas. En lo que se reere a las micro y pequeas empresas brasileas, la investigacin reeja, por lo tanto, solo una parte de estas.
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Captulo II
Se observa que los distintos tipos de programas contemplados en la investigacin resultaron mucho menos relevantes para las micro y pequeas empresas. El foco en innovaciones incrementales y actualizaciones tecnolgicas se refleja en la importancia mayor de las lneas de financiamiento dirigidas a la adquisicin de mquinas y equipos. Lamentablemente, la investigacin presenta un sesgo en favor de actividades innovadoras consideradas de mayor contenido tecnolgico y ms cercanas a la frontera tecnolgica. Mientras diversos programas relacionados con I+D son enumerados, el conjunto de programas que pueden ser ms relevantes para las micro y pequeas empresas se muestran agrupados bajo el nombre de otros programas, dificultando un anlisis ms detallado. Los datos muestran que los principales beneficiarios de las polticas de fomento a la innovacin fueron, en trminos relativos, las grandes empresas. Alrededor de 36,5% de las grandes empresas innovadoras se vieron favorecidas con alguna iniciativa, mientras que este porcentaje fue de 22,1% para las pequeas empresas (en el tramo de 30 a 99 personas ocupadas) y de 21,4% para el sector formado en mayor parte por microempresas (10 a 29 personas ocupadas). El bajo impacto sobre las MYPE resulta ms evidente si se considera que el nmero de empresas que recibieron apoyo fue de 7.866, lo que representa 0,87% de las ms de 900.000 empresas industriales brasileas. Esta situacin se expresa en las tasas de innovacin. Segn lo que se ha indicado y se puede apreciar en el cuadro 6, se observan tasas de innovacin mucho ms elevadas en las grandes (71,7%) y medianas (45,1%) empresas que en las pequeas (37,6%) y microempresas (37,4%). Por otro lado, un anlisis de las tendencias que presentan los indicadores a lo largo de las diversas investigaciones ofrece un cuadro ms favorable. Se destaca una tendencia al aumento del porcentaje de micro y pequeas empresas que se benefician de los programas de fomentos existentes. Mientras que este porcentaje oscilaba en torno a 17% en todas las investigaciones anteriores (17% en el perodo 1998-2000, 17,8% en 2001-2003 y 16,9% en 2003-2005), las medidas implementadas durante el primer mandato de Lula e inicios del segundo, parecen haber provocado un cambio de nivel, con alrededor de 21,6% de MYPE beneficiadas en el lapso 2006-2008. Un avance similar puede identificarse tambin en el desempeo innovador de las microempresas. La tasa de innovacin de las empresas con hasta 49 personas ocupadas salta de alrededor de 30% en 2001-2003 y 2003-2005 a 37,4%. Esta mejora puede asociarse a un perodo de mayor estabilidad y crecimiento econmico, en el que justamente las empresas de menor tamao consiguen superar las preocupaciones de la supervivencia inmediata y pueden comprometerse en esfuerzos innovadores. Sin embargo, si se debiera exclusivamente al buen estado de la economa, se podra esperar un incremento, aunque en menor
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escala, del rendimiento innovador en empresas de los dems tamaos. Lo que se observa, sin embargo, es una reduccin de la tasa de innovacin para todos los dems segmentos en los periodos 2003-2005 y 2006-2008. Por lo tanto, la evolucin positiva de las empresas ms pequeas puede adjudicarse, en gran parte, a los esfuerzos de mejoramiento y a la creacin de nuevas iniciativas de poltica. Por lo tanto, se puede argumentar que la poltica brasilea de ciencia, tecnologa e innovacin viene presentando algn resultado en el esfuerzo por superar un sesgo hacia empresas de mayor tamao en reas de mayor contenido tecnolgico. Un ejemplo de esto se puede encontrar en los datos referentes a los proyectos apoyados por la subvencin econmica, con recursos del orden de 360 millones de reales para 2009 y 500 millones para 2010. Como muestra el grfico 1, los esfuerzos por ampliar la participacin de las MYPE han producido algn efecto, llegando a cerca de 81% en 2009.
n
Grfico 1
SUBVENCIN ECONMICA: DISTRIBUCIN DEL NMERO DE PROYECTOS APOYADOS POR TAMAO DE EMPRESA, 2006-2009 (En porcentajes)
% 100 80 60 40 20 0 2006 2007 Grande Fuente: MCT, 2010. Media 2008 Micro y pequea 2009 62,7 16,6 20,7 25,3 15,5 59,2 24,3 80,8 10,6 15,1 5,0 14,2
Los programas Pappe Subvencin y Pappe Integracin, dirigidos exclusivamente a micro y pequeas empresas, tambin han mostrado una considerable expansin en los ltimos aos. En 2010, el primer programa se encontraba instalado en 13 estados, beneficiando a 414 empresas con recursos del orden de los 265 millones de reales. Por otro lado, la modalidad de financiamiento reembolsable diseada especialmente para las micro y pequeas empresas, el Juro Zero, ha tenido mayores dificultades para asentarse, habiendo apoyado nicamente 60 proyectos de empresas y el desembolso de solo 33,1 millones de reales.
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Tambin el BNDES ha presentado un continuo crecimiento de sus desembolsos en programas de apoyo a la innovacin orientados a micro y pequeas empresas. Destaca la expansin del uso del Carto BNDES y la posibilidad de adquisicin de servicios tecnolgicos. Diversas otras iniciativas muestran avances paulatinos, como aquellas en las que participa SEBRAE con foco en la innovacin, consultora tecnolgica y capacitacin, as como iniciativas de parques tecnolgicos e incubadoras. Sin embargo, la cantidad de empresas cubiertas y los recursos involucrados indican que an queda un largo camino que recorrer para que estas acciones generen una transformacin cualitativa en la estructura productiva del pas. Por ltimo, se sugiere que esta transformacin cualitativa tambin depende de un cambio en la forma como muchas organizaciones de fomento entienden la innovacin. En verdad, ya se observa, sobre la base de los tipos de instrumentos creados, una gradual ampliacin de lo que se considera innovacin, avanzando ms all del tradicional fomento a empresas innovadoras de base tecnolgica, que comprenden solo una pequea fraccin del universo de micro y pequeas empresas del pas. Iniciativas recientes, como el financiamiento de servicios de consultora, capacitacin, fomento a la cooperacin y el propio SIBRATEC, que buscan resolver tambin problemas tecnolgicos ms bsicos y pertinentes al amplio universo de MYPE, merecen consolidarse en larga escala. En este proceso, resultan fundamentales las instituciones involucradas en estas iniciativas, como el SEBRAE, el SENAI y el IEL, por ejemplo, que tienen gran capilaridad y conocimiento de realidades territoriales y productivas especficas. SEBRAE
5. La crisis econmica mundial de 2008 - 2009
Los impactos de la crisis financiera internacional se hicieron sentir de forma ms intensa en las economas de los pases desarrollados, generando una significativa disminucin de la demanda por importaciones, as como una reduccin de la oferta de crdito en los mercados internacionales. As, en trminos relativos, este impacto afect ms a las medianas y grandes empresas brasileas que a las micro y pequeas. Son justamente las empresas ms grandes las que explican la mayor parte de las exportaciones y las que pueden acceder a recursos en el mercado financiero internacional, los cuales eran abundantes antes de la crisis. Las micro y pequeas empresas brasileas renen una serie de caractersticas y condiciones que las volvieron menos susceptibles a los efectos de la crisis. En primer lugar, tienen menos flexibilidad para ajustarse a variaciones de la demanda por la reduccin de su cuadro de
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trabajadores. En segundo trmino, como se ha dicho, es muy reducido el nmero de MYPE exportadoras, aun cuando antes de la crisis l sector se haba enfocado crecientemente hacia el mercado interno. En tercer lugar, el modelo de desarrollo delineado en los ltimos aos prioriz el aumento del ingreso de los ms sectores pobres, lo que permiti la incorporacin de nuevos segmentos al mercado consumidor y una significativa expansin del consumo de bienes dirigidos a las clases C, D y E. Estos son los mercados con mayor participacin relativa de pequeas empresas y, principalmente, de microempresas. Seguramente las MYPE que integran cadenas de proveedores de grandes empresas sintieron impactos mayores. Por ltimo, hay que sealar que las MYPE difcilmente acceden al mercado financiero internacional, dependiendo para este efecto del mercado de crdito domstico. El segundo y tercer punto, la orientacin al mercado interno y el mayor peso relativo de los segmentos populares, coinciden con el patrn de desarrollo de los ltimos aos, el cual ha puesto el acento mente en estas dimensiones. En lo que se refiere al crdito, se verific un importante esfuerzo de ampliacin de las lneas y del volumen de recursos a la disposicin de las MYPE. Entonces, a un escenario previo bastante favorable, se sum un conjunto de iniciativas de poltica, todo lo cual contribuy a que el impacto de la crisis fuese relativamente menor sobre este sector empresarial. No fueron pocos, en esa poca, los artculos de prensa y las declaraciones que calificaban a las micro y pequeas empresas como el porto seguro ante la crisis o como foco prioritario para su superacin. Esto no quiere decir que las micro y pequeas empresas no fueran tocadas por la coyuntura. En realidad, se vieron afectadas por una relativa reduccin de la demanda en el mercado interno y por una menor oferta de crdito, sobre todo en lo que se refiere a las lneas convencionales en bancos comerciales. La cada de la facturacin termin por generar una mayor demanda por crdito inmediato. A medida que el crdito en el mercado internacional se restringa, las empresas ms grandes encaminaron su demanda al mercado financiero domstico, provocando una mayor competencia por los recursos disponibles. Entre fines de 2008 y el primer trimestre de 2009, el volumen de operaciones de crdito para personas jurdica por montos de hasta 100.000 reales permaneci casi estancado en el pas. Los prstamos bancarios por montos entre 100.000 y 10 millones de reales mostraron una baja de 4,4%. Por el contrario, las operaciones por sobre los 10 millones de reales crecieron un 5,4% (SEBRAE, 2009).
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5.1. Iniciativas implementadas
Para minimizar los impactos de la crisis y promover la reanudacin del crecimiento econmico, el gobierno federal introdujo un conjunto de medidas de carcter anticclico, priorizando reas con gran efecto multiplicador sobre diversos segmentos productivos y gran potencial de generacin de puestos de trabajo. El conjunto de medidas puede sintetizarse en los siguientes puntos: La mantencin del Programa de Aceleracin del Crecimiento (PAC) Programa Minha Casa Minha Vida (Mi Casa Mi Vida) Programa de Sustentabilidad de la Inversin Fomento al crdito para micro y pequeas empresas (giro e inversiones) Iniciativas de carcter temporal A continuacin se ofrece una breve contextualizacin de estas iniciativas y un mayor detalle de aquellas enfocadas en las micro y pequeas empresas.
a) Mantencin del Programa de Aceleracin del Crecimiento (PAC)
La principal bandera de la poltica fiscal anticclica fue la continuidad y el aumento de la inversin en infraestructura, estimulando la demanda por la va de orientar un gran volumen de recursos a la construccin civil, importante generador de empleos, y ofreciendo mejores condiciones de oferta, en la medida que se materializasen reducciones de costos para las actividades productivas.
b) Programa Minha Casa Minha Vida (Mi Casa Mi Vida)
La iniciativa ofreci incentivos a la construccin civil a travs de un amplio programa habitacional para la construccin de un milln de viviendas populares. El programa es administrado por el Ministerio de las Ciudades, operado por la Caixa Econmica Federal y en asociacin con los estados y municipios. Prefecturas y gobiernos estaduales ofrecen la infraestructura, los terrenos y descargo fiscal mientras que la Caixa financia la construccin. Para familias con ingresos de hasta tres sueldos mnimos, la venta no involucra el anlisis de riesgo de crdito, establecindose pagos de hasta 10% del ingreso familiar durante 10 aos, con cuotas mnimas de 50 reales. Para familias con ingresos de entre tres y 10 sueldos mnimos, el programa ofrece subsidio en el financiamiento con recursos del Fondo de Garanta por el Tiempo de Servicio (FGTS), reduccin de los costos de seguro y acceso al Fondo Garantizador de la vivienda.
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c) Programa de Sustentabilidad de la Inversin (PSI)
En junio de 2009 el BNDES instituye el programa para garantizar la mantencin de las inversiones en el perodo de la crisis, principalmente la adquisicin y exportacin de bienes de capital y la innovacin tecnolgica. Se crearon los siguientes subprogramas: BNDES PSI Bienes de Capital (produccin y compra de mquinas y equipos nuevos, de fabricacin nacional, y el capital de trabajo asociado), BNDES PSI Innovacin (desarrollo de capacidad para emprender actividades innovadoras de carcter sistemtico, as como apoyar proyectos de innovacin de naturaleza tecnolgica) y BNDES PSI Exportacin-Preembarque (produccin de bienes de capital destinados a la exportacin). Los intereses varan entre 3,5% y 4,5% al ao y el BNDES llega a financiar hasta el 100% del monto. En cuanto a la evaluacin del PSI, en marzo de 2010 el programa contaba con una cartera de 51.400 millones de reales (115.000 operaciones), de los cuales 30.000 millones ya haban sido desembolsados82.
d) Fomento al crdito para micro, pequeas y medianas empresas
La importancia estratgica del fomento a las MYPE llev a un continuo aporte de recursos para los diversos bancos de desarrollo y comerciales y a la creacin de fondos garantizadores de crdito para micro y pequeas empresas. Estos fondos tienen como objetivo mitigar el riesgo de crdito para las MYPE, induciendo a una disminucin de su costo. A travs de la Medida Provisoria (MP) 464/2009 se autoriz el aporte a estos fondos de hasta 4.000 millones de reales por parte del Tesoro Nacional. Segn la MP, los fondos pueden garantizar hasta 80% del financiamiento, limitado al 7% del total de la cartera de cada banco con los fondos (mecanismo de Stop Loss). Para utilizar el fondo, las instituciones financieras deben contribuir con 0,5% del valor garantizado en cartera. La expectativa era que estos fondos impulsaran prstamos de 10 a 12 veces su monto. En agosto de 2009 el Banco de Brasil cre el Fondo Garantizador de Operaciones (FGO), cuyo foco principal es financiamiento de capital de trabajo (con un tope de 150.000 reales por operacin), pero tambin el apoyo a inversiones (con un lmite de 500.000 reales). El fondo tuvo un aporte inicial de 580 millones de reales del Tesoro Nacional y de 10 millones por parte del banco. Pueden acceder a este fondo los emprendedores individuales, las micro y pequeas empresas (facturacin bruta anual de hasta 2,4 millones de reales) y las medianas empresas (facturacin de hasta 15 millones de reales).
82
Ver: http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/bndes/bndes_pt/Institucional/Sala_de_Imprensa/ Noticias/2010/todas/20100329_psi.html
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En noviembre de 2009 la Caixa Econmica Federal adhiri al FGO, aportando 200 millones de reales. A lo largo de un ao de operacin, hasta agosto de 2010, el FGO viabiliz 244 mil operaciones de crdito, por un monto total de 7.900 millones de reales83. Una segunda iniciativa que se despliega a partir de la reglamentacin de los fondos garantizadores es la creacin, por el BNDES, del Fondo Garantizador para Inversiones (FGI). Est destinado a trabajadores autnomos, microemprendedores individuales, micro, pequeas y medianas empresas del segmento de transporte terrestre de carga, para viabilizar el acceso al financiamiento para la adquisicin de bienes de capital para su actividad. El lmite establecido para el financiamiento por beneficiario final es de 10 millones de reales; en el caso de montos de hasta 500.000 reales, no se exige la constitucin de garantas reales. El fondo cont con un aporte de 580 millones de reales del Tesoro Nacional y de 100 millones por parte del BNDES. Adems de las iniciativas relacionadas con los fondos de garantas, tambin se puede destacar el esfuerzo de consolidacin del Carto BNDES y el aumento de la base de empresas beneficiadas.
e) Iniciativas de carcter temporal
A las medidas de carcter permanente o de mediano a largo plazo, se aadi un conjunto de iniciativas con plazo de vigencia definido, en la mayora de los casos hasta el 31/12/2009. Estas pueden resumirse en los siguientes puntos (BNDES, 2009): Reduccin del costo de financiamiento a travs de la baja de la tasa de inters de largo plazo (TJLP) de 6,25% a 6%. Disminucin de intereses en el financiamiento para adquisicin, exportacin y produccin de mquinas y equipos, de 10,25% a 4,5% (FINAME, FINEM y BNDES Automtico) y de 13,25% a 4,5% en la Lnea Pro Camionero. Reduccin de intereses en el financiamiento a la exportacin: de 25% en BNDES-EXIM lnea postembarque y de 62% en lnea preembarque. Refinanciamiento al sector de bienes de capital: posibilidad de refinanciar las ltimas cuatro cuotas vencidas no pagadas y extender las cuotas por vencer hasta 12 meses, con hasta 6 meses de gracias.
83
http://exame.abril.com.br/pme/noticias/creditos-aval-fundo-garantidor-ultrapassam-r-5-bilhoesbb-590371.
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Menores costos en las lneas de innovacin: reduccin de la tasa de inters desde 4,5% a 3,5% en la lnea Innovacin Tecnolgica y de 9,25% a 4,5% anual en la lnea Capital Innovador. Reduccin fiscal para sectores estratgicos: reduccin del Impuesto sobre Productos Industrializados (IPI) para vehculos y camiones, as como artculos electrnicos de lnea blanca; reduccin de la Contribucin para el Financiamiento de la Seguridad Social (COFINS) para motos y reduccin de impuestos a 0% en materiales de construccin, como cemento, pinturas y revestimientos. La baja de los intereses para inversin en bienes de capital fue muy positiva, si bien favorece solamente el universo de empresas que financian sus inversiones con recursos del BNDES, las cuales fueron estimuladas a anticipar sus inversiones. Segn un estudio de la FIESP (2009), aquel ao estas empresas representaran cerca de 16% del total, y de ellas 66% financia sus inversiones con recursos propios. Esta consideracin es an ms pertinente en el caso de la reduccin del crdito para innovacin. Las iniciativas de reduccin fiscal, por otro lado, tuvieron un amplio impacto agregado, posibilitando la recuperacin de los sectores beneficiados ya en el primer semestre de 2009. Las micro y pequeas empresas que se vieron principalmente favorecidas fueron aquellas que participan en cadenas de proveedores de la industria automotora y en la construccin civil.
5.2. Repercusin de las iniciativas
El conjunto de iniciativas de fomento al financiamiento de micro y pequeas empresas lograron positivos resultados. Mientras que en el perodo ms lgido de la crisis, a fines de 2008, se configuraba un panorama general de dificultad de acceso al crdito, las series disponibles de desembolsos para micro y pequeas empresas muestran una tendencia de aumento, aunque a tasas menores que en los aos anteriores y posteriores a la crisis. En el caso del BNDES, como se aprecia en el cuadro 11, el volumen de desembolsos se expande 51% en 2008 y 27% en 2009. Situacin similar se puede constatar en el caso de las operaciones del principal banco operador de microcrdito del pas. El saldo y operaciones del programa CREDIAMIGO del Banco del Nordeste presentan una expansin constante entre 2008 y 2010 del orden de 37% anual. Estos datos son coincidentes con las favorables perspectivas de las MYPE que recogi la investigacin realizada por el SEBRAE (2009), en la cual se observa, a inicios de 2009, un creciente optimismo y expectativas de expansin de los mercados e inversiones.
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El grfico 2 presenta la evolucin del volumen de crdito en Brasil canalizado a personas jurdicas, segn fuentes internas y externas, as como datos para algunas instituciones, como el BNDES y el BNB. Se observa que el volumen global de crdito proveniente de fuentes domsticas, lo mismo que los desembolsos del BNDES, mantiene una trayectoria de crecimiento a lo largo del perodo de la crisis, contrarrestando la significativa reduccin de disponibilidad de recursos en el mercado internacional. Los datos disponibles para el principal programa de microcrdito del pas y el desembolso del BNDES para micro y pequeas empresas muestran un crecimiento an ms expresivo. Es curioso notar que, justo a partir de 2008, se observa una tendencia de incremento de los desembolsos para micro y pequeos emprendimientos, superior al aumento del volumen global de crdito para personas jurdicas. Esto sugiere que las iniciativas descritas anteriormente, especialmente la ampliacin del volumen de crdito disponible, la constitucin de fondos de garantas, la diseminacin del Carto BNDES y las descuentos tributarios, logran efectos concretos.
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Grfico 2
VOLUMEN DE CRDITO EN BRASIL, SEGN FUENTES, PROGRAMAS Y TAMAO DE EMPRESA BENEFICIADA, VALORES CORRIENTES NMEROS NDICE (2002 = 100)
% 1000 900 800 700 600 500 400 300 200 100 0 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
BNB Crediamigo BNDES MPEs BNDES Total Total crdito PJ - recursos externos Total crdito PJ - recursos domsticos Fuente: Banco Central do Brasil, BNDES y BNB.
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Un indicador central de los impactos de la crisis sobre la estructura productiva es la generacin o reduccin de los puestos de trabajo, en particular cuando se considera la grave dimensin social del desempleo. Una investigacin reciente detalla la variacin neta de los puestos de trabajo con formales en el pas en 2009. Los principales resultados por grandes sectores de la economa y por tamao de empresas se ofrecen en el cuadro 14. Para el conjunto de la economa, la expansin neta del nmero de personas empleadas se debe al significativo crecimiento de puestos en las microempresas de menor tamao (de 0 a 4 personas ocupadas). Este es el nico tramo de porte de empresa en el que se observ aumento en todos los segmentos productivos. Estas empresas responden exclusivamente por el crecimiento de las vacantes de trabajo en la industria de transformacin. Es solamente para el conjunto de las microempresas (hasta 19 personas ocupadas) que se puede apuntar efectos netos positivos de las diversas iniciativas de fomento a la construccin civil y a la expansin del crdito habitacional.
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Cuadro 14
SALDO DE ADMISIONES SOBRE DESPIDOS, POR SECTOR SEGN TAMAO DE EMPRESAS, 2009
Sector Agricultura, Silvicultura Servicios Construccin Civil Comercio Administracin. Pblica Industria de transformacin Servicios Individuales de utilidad pblica Industria Extractiva TOTAL Total -15 369 500 177 177 185 297 157 18 075 10 865 4 984 2 036 995 110 Total MYPE 8 672 431 891 186 273 287 672 5 675 94 387 6 166 2 653 1 023 389 Micro (0 a 4) 39 033 414 988 185 215 378 255 2 656 157 056 5 655 3 426 1 186 284 Micro (5 a 19) -15 032 -5 503 3 083 -69 827 1 191 -18 012 480 -216 -103 836 Pequeas -15 329 22 406 -2 025 -20 756 1 828 -44 657 31 -557 -59 059 Medianas y Grandes -24 041 68 286 -9 088 9 485 12 400 -83 522 -1 182 -617 -28 279
Fuente: Catastro General de Empleados y Desempleados (Caged) (http://www.mte.gov.br/observatorio/analise CAGED_2009.pdf).
Se concluye que si la prioridad estratgica para promover una disminucin de los efectos de la crisis y la rpida reanudacin del crecimiento fue el fomento de las pequeas y, principalmente, microempresas, el conjunto de iniciativas implementadas antes de la crisis y las medidas especficas adoptadas durante esta resultaron bastante eficaces para dinamizar a estos segmentos. Las perspectivas recientes de la estrategia poltica del gobierno de Dilma indican, justamente, una profundizacin de esta tendencia, con la centralidad de las micro y pequeas empresas y el nfasis en el desarrollo a travs de la inclusin productiva.
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6. Perspectivas en la administracin Dilma
El programa de gobierno de la actual gestin representa, en gran parte, una profundizacin y/o extensin de las directrices generales que ya venan guiando la gestin del ex presidente Lula. Se enfatiza cada vez ms la relevancia de las micro y pequeas empresas, no solo como generadoras de empleos e ingresos, sino que tambin como elementos dinmicos de desarrollo del sistema productivo, ya sea en actividades tradicionales como en reas intensivas en conocimiento y alto contenido tecnolgico. En este ltimo tiempo no se han sealado rumbos muy distintos en la poltica para las MYPE. La opcin ha sido buscar la consolidacin y ampliacin de los elementos de xito recientes. De esta forma, se observa un continuo esfuerzo por extender la participacin de las micro y pequeas empresas como beneficiarias de lneas de financiamiento, incentivos a la innovacin, programas de capacitacin y de fomento a las exportaciones. Un ejemplo es el proyecto de ley complementaria a la Ley General de las MYPE, que propone un aumento del mximo de ingreso bruto anual para la clasificacin como emprendedores individuales (de 36.000 a 48.000 reales), microempresas (de 240.000 a 360.000 reales) y pequeas empresas (de 2,4 millones a 3,6 millones de reales). En mayo tambin se redujo la alcuota de contribucin de los emprendedores individuales para el Instituto Nacional del Seguro Social (INSS). Otros esfuerzos se han encaminado a expandir las experiencias positivas de microcrdito, como el establecimiento de acuerdos de cooperacin y aumento del volumen de recursos disponibles. El BNDES, por ejemplo, elev los recursos de su programa de microcrdito de 250 millones a 450 millones de reales. Adems de estos avances especficos, hay dos elementos que merecen una mencin especial, teniendo en cuenta el programa de gobierno de la actual gestin y los programas creados a lo largo de sus cinco primeros meses. Estos son: Perspectivas de cambio en la estructura institucional de apoyo a las micro y pequeas empresas. La creciente importancia asignada a las polticas sociales como medios para la promocin del desarrollo econmico, y particularmente el desarrollo regional. A continuacin se detallan las principales perspectivas que se advierten en el discurso poltico de los rganos relevantes y las iniciativas de poltica que han sido impulsadas con relacin a estos dos tpicos.
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6.1. Estructura institucional de apoyo a las micro y pequeas empresas
Un criterio central del programa de gobierno de la actual gestin es dar seguimiento a un proyecto nacional de desarrollo que asegure una gran y sustentable transformacin productiva del Brasil. En este contexto, las micro y pequeas empresas sobresalen como un elemento dinamizador clave. Tanto es as, que las directrices generales destacan la importancia de conciliar el desarrollo de las grandes empresas y de las micro, pequeas y medianas, y de fomentar el espritu empresarial. La relevancia atribuida a las micro y pequeas empresas trajo consigo la discusin respecto de la necesidad de promover cambios en el marco institucional de apoyo. De esto se desprende el debate respecto a la pertinencia de la propuesta de creacin de un rgano gubernamental exclusivamente dedicado a las MYPE y organizaciones institucionales alternativas.
a) La propuesta de creacin del ministerio/secretara de las MYPE
La creacin de un organismo especficamente dedicado a las micro y pequeas empresas fue un compromiso de campaa asumido por la entonces candidata Dilma. En la poca, el proyecto consista efectivamente en la creacin de un ministerio. En marzo de 2011, sin embargo, fue enviado al Congreso un proyecto para la creacin de una Secretara de la Micro y Pequea Empresa, vinculada directamente a la Presidencia de la Repblica y con estatus de ministerio. El propsito de la secretara sera hacer de interfaz con el resto del gobierno en el diseo y ejecucin de polticas de apoyo a las MYPE. Marcado por trabas en el campo de la articulacin poltica, y confrontado con la necesidad de promover un amplio ajuste en las cuentas pblicas, que deriv en un vasto plan de recorte de gastos, el gobierno termin por poner en segundo lugar este rgano que era una prioridad de campaa. De hecho, la cuestin sali casi completamente de la pauta poltica. La transformacin del proyecto del futuro ministerio en secretara y la posterior salida del tema de la pauta, refleja una disputa de espacios polticos por parte de algunas organizaciones y la propia falta de consistencia de la propuesta de una cartera propia dedicada a las micro y pequeas empresas. La creacin de un ministerio propiamente tal constituira una anomala, en la medida que el Ministerio del Desarrollo, Industria y Comercio Exterior vera retirado de su campo de accin casi el 99% de las empresas y 40% de las personas ocupadas en la economa formal, sin hablar del amplio contingente de emprendimientos informales, casi exclusivamente de micro o pequeo tamao. De esta forma, se volvera algo as como el Ministerio de la Gran Industria, yendo justamente en la direccin opuesta de lo que se
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entiende como desarrollo, un proceso sistmico que involucra la totalidad de la esfera econmica, adems de la dimensin social, cultural, ambiental, etc. Si, segn lo que sostiene el discurso acadmico y poltico, las micro y pequeas empresas constituyen un eje de relevancia sin igual para la promocin del desarrollo, excluirlas de la incumbencia del MDIC tendera a destituir a este del status de Ministerio del Desarrollo. Ello ira en un sentido diametralmente opuesto al esfuerzo emprendido por uno de los ms importantes rganos vinculados a este ministerio, el BNDES. Para cumplir su misin de promover el desarrollo nacional, el banco ha dedicado continuos esfuerzos para superar su histrico foco en los grandes emprendimientos y volverse un efectivo promotor de las micro y pequeas empresas. De la misma forma, la extensa estructura institucional que compone el SEBRAE nacional y sus unidades estaduales perderan su papel central como servicio de apoyo a las MYPE, sin hablar del enorme aprendizaje institucional acumulado, que podra verse desmantelado. En ltima instancia, la existencia de dos ministerios, uno trabajando junto a las MYPE y otro junto al resto de la estructura productiva, tendera a favorecer un mayor desorden de las acciones, alejndolas de una poltica de desarrollo coherente y sistmica, aumentando el costo de articulacin en el plano poltico y tcnico. Esto tendra an menos sentido en el momento histrico que vive el MDIC, el cual viene ampliando sus capacidades de trabajo con las micro y pequeas empresas. Como resultado de este anlisis aparece como ms conveniente promover un esfuerzo interno del MDIC, en orden a perfeccionar y ampliando su campo de accin, transformndolo en un agente central en la formulacin e implementacin de una poltica efectivamente sistmica para el conjunto de la estructura productiva. Como se ver enseguida, este argumento encuentra su correlato tambin en el campo poltico. Mayor consistencia posee la propuesta alternativa de crear una secretara especial vinculada a la Presidencia, con la competencia no de formular y encabezar polticas, sino de promover la articulacin de las acciones de los diversos ministerios y rganos. Tal secretara podra incentivar un mayor dilogo entre la labor de ministerios dedicados a sectores especficos de la estructura productiva, tales como minas y energa; agricultura, pesca y acuicultura; pecuaria y abastecimiento; desarrollo agrario y cultura. No obstante, existe la percepcin de que la creacin de tal entidad podra hacer perder una cierta parcela de poder poltico de algunos rganos, particularmente los ya mencionados MDIC y SEBRAE. Bajo este punto de vista, no sera extrao que la salida de pauta del tema de la creacin de la secretara estuviera ligada a alguna especie de presin poltica. Falta saber si esta salida de pauta es permanente o est circunscrita a las actuales cuestiones de orden mayor (relacionadas a la coordinacin poltica y al ajuste en las cuentas).
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b) Revaloracin de la poltica de APL
Un importante cambio en la organizacin institucional, que podra interpretarse como una bsqueda de alternativas a la creacin de una cartera propia a las MYPE, es la creciente valoracin atribuida al Grupo de Trabajo Permanente para Aglomeraciones Productivas Locales (GTP-APL), ubicado en la estructura del MDIC. Como se ha mencionado anteriormente, pese a la pertinencia de sus iniciativas y de la gran formacin tcnica de sus gestores, el GTP-APL ha enfrentado, desde su creacin, limitaciones en sus posibilidades de movilizar instituciones e implementar acciones, por estar inserto en un nivel jerrquico inferior dentro del MDIC. Los dilogos establecidos y el aprendizaje acumulado sobre la forma de organizacin de estas estructuras productivas y de su fomento han sido muy relevantes, pero han involucrado a representantes adscritos al tercer escaln de otros ministerios. Por lo tanto, el potencial de este aprendizaje institucional, que podra traducirse en cambios significativos en la forma de actuacin de otros ministerios y rganos pblicos queda, necesariamente, restringido a ciertos lmites. La crtica ms frecuente a la actuacin del GTP-APL seguramente guarda cierta relacin con esta organizacin institucional, y apunta a que realiz una amplia movilizacin, seguida de acciones ms limitadas. En una investigacin reciente sobre polticas para los APL en los estados del pas (Campos et al., 2010), varias veces se observ una desazn por parte de rganos estaduales y municipales que se movilizaron para seleccionar a los APL prioritarios y crear ncleos estaduales de apoyo a estas organizaciones, con la expectativa de beneficiarse de acciones y, ms especficamente, de recursos provenientes del gobierno federal. De hecho, el GTP-APL se limit al rol que se le atribuye, o sea de movilizador y articulador. Aun as, la percepcin de que las acciones del gobierno federal no adquirieron la dimensin deseada por estas instancias estaduales y locales contribuy para un menor protagonismo del papel de los APL en la pauta de polticas de algunos estados. La perspectiva que se delinea en los primeros meses de la actual gestin es de un aumento de la relevancia y campo de accin del GTP-APL, en la medida en que este es reinsertado en un nivel jerrquico ms elevado. Esto queda claro con la decisin de que la Secretaria de Desarrollo de Produccin, Heloisa Menezes, pase a trabajar en directa articulacin con los dems integrantes del GTP-APL en la definicin de las estrategias y acciones de apoyo a los APL en el pas (MDIC, 2011). Se avizora que este cambio tambin podra producirse en la representacin de los dems organismos pblicos y privados que integran el grupo de trabajo, establecindose una articulacin institucional en un nivel jerrquico superior y con ms capacidad de ejecutar actividades y programas de mayores dimensiones.
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Este proceso se puede interpretar como una forma de dar mayor centralidad en las acciones del ministerio a las polticas dirigidas a las micro y pequeas empresas. Como se ha dicho anteriormente, la prctica reciente de polticas para APL ha evidenciado el potencial de fomento de micro y pequeas empresas a partir de estas organizaciones84. Y es justamente en el GTP-APL que el MDIC posee un significativo conocimiento acumulado y una articulacin institucional relevante. La insercin de la poltica para los APL en un nivel de prioridad ms alto y el eventual diseo futuro de una poltica ms amplia convierten al GTP-APL y el MDIC en una efectiva alternativa a la creacin de un ministerio exclusivo para micro y pequeas empresas. Esto es consistente con otras instancias prioritarias del actual programa de gobierno, donde los emprendedores individuales y las micro y pequeas empresas desempean un papel gravitante y en el que el concepto de APL es un referente y un eje central de actuacin. Segn se ver a continuacin, en la actual gestin se observa una creciente articulacin entre la poltica social y de desarrollo econmico.
6.2. Polticas sociales y desarrollo
Uno de los principales desafos asumidos por el actual gobierno es el combate a la pobreza y, especialmente, la erradicacin de la miseria en el pas. En este contexto, el programa Bolsa Familia seguir cumpliendo un rol destacado en materia de inclusin social. Lo que constituye un paso ms all de una accin asistencial es la bsqueda de asociacin de estas medidas con el aumento de la generacin de empleo e ingresos, y el fortalecimiento de la economa solidaria. Como sugiere el propio lema que actualmente acompaa el logo del gobierno federal85, uno de las principales insignias de este programa de gobierno es la profundizacin y la extensin de las acciones orientadas hacia la reduccin de las desigualdades sociales, interregionales e intrarregionales. En este objetivo, las reas rezagadas y de menor dinamismo econmico permanecen como foco central. El salto cualitativo que la actual gestin se propone realizar en su poltica de inclusin social es el trnsito de una accin de asistencia social a otra de inclusin productiva.
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85
Como discutido anteriormente, esta experiencia ha contribuido, incluso, para equvocos recurrentes cuanto a la denicin de qu seran las APLs, sugiriendo que stos fueran necesariamente circunscritos a micro y pequeas empresas. El lema Pas rico es un pas sin pobreza demuestra una clara opcin por polticas que promuevan la reduccin de las desigualdades sociales y erradicacin de la pobreza.
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Para articular las diversas iniciativas gubernamentales orientadas a este propsito, recientemente se cre el programa Brasil sin Miseria. Se enfoca en el conjunto de 16 millones de personas que viven con menos de 70 reales al mes, de las cuales 53% est en reas urbanas y 59% en la regin nordeste del territorio. El programa cuenta con un presupuesto de 20.000 millones de reales al ao incluyendo el Bolsa Familia y sus actividades se concentran en tres ejes centrales: transferencia de ingreso, inclusin productiva y acceso a servicios pblicos, como agua, alcantarillado, electricidad, salud, educacin y vivienda. Especialmente en lo que se refiere a la inclusin productiva, resaltan las siguientes acciones: En reas rurales: fomento al aumento de la produccin de la agricultura familiar, a travs de servicios de asistencia tcnica, tecnologa, provisin de insumos y acceso al agua, adems de programas de compras pblicas y de merienda escolar. En reas urbanas: calificacin de la fuerza de trabajo, identificacin de oportunidades para la creacin de empleo e ingreso y acceso al microcrdito. El concepto bsico subyacente en estas iniciativas es la transformacin de la condicin del beneficiario de la poltica social, tradicionalmente pasiva, en una actitud proactiva. La asociacin de esta poltica con el fomento al espritu empresarial y el incremento del microcrdito tienen el potencial de amplificar los resultados positivos recientes de una poltica de desarrollo econmico, basada en la inclusin de las clases ms bajas y enfocadas en el mercado interno. Una importante lnea de accin complementaria al logro de los objetivos de la poltica social dice relacin con el trabajo de las Aglomeraciones Productivas Locales en dos frentes correlacionados (BNDES, 2011c): Los APL de servicios pblicos esenciales: alimentacin, educacin y salud pblica, vivienda popular, cultura y bienestar socio ambiental; y Los APL para la inclusin productiva y la generacin de empleo e ingreso. Esta perspectiva ha contribuido a que el tema de las Aglomeraciones Productivas Locales gane mayor espacio en la agenda de la poltica gubernamental. Se configura, as, un escenario privilegiado para profundizar las discusiones sobre el perfeccionamiento de las polticas para los APL, dentro del conjunto de orientaciones estratgicas para la erradicacin de la pobreza y el impulso del desarrollo social.
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Captulo II
Estrechamente asociado con la meta de reduccin de las desigualdades sociales se encuentra el desafo de promover el desarrollo regional y local y de disminuir las desigualdades interregionales e intrarregionales. Las actuales directrices del gobierno apuntan a la realizacin de acciones que contribuyan a que la Amazona, el nordeste y el centro-oeste se adapten a la dinmica del sur y del sudeste, promoviendo, as, un mayor equilibrio al desarrollo de las diferentes regiones. El potencial de polticas para que los APL colaboren a densificar un sinnmero de actividades productivas y a la generacin de empleo e ingreso ha contribuido a que el BNDES elija este concepto como un eje central de sus acciones dirigidas al entorno de los grandes proyectos estructurantes, como las obras del PAC. Se busca mejorar la planificacin territorial urbana, articulando los grandes proyectos con la estructura productiva local, en particular con los micro y pequeos emprendimientos. Esta accin confluye con las directrices de la poltica social, en la medida en que se prioriza a los APL en el fomento a la provisin de servicios pblicos, como salud, alcantarillado y vivienda.
7. Conclusin y proposiciones para una agenda de poltica
Este trabajo analiz la evolucin de las polticas para promocin de las micro y pequeas empresas en Brasil, con nfasis en el perodo que va desde la segunda mitad de los aos dos mil hasta los primeros meses de la actual gestin del gobierno federal. Como en muchos pases, cada vez ms las MYPE son reconocidas como motores del desarrollo. En Brasil, la supervivencia de gran parte de la poblacin est directamente asociada al desempeo de los pequeos emprendimientos, formales e informales. Los datos analizados en la parte inicial del estudio evidencian su importante peso, tanto en trminos del nmero de emprendimientos como de personas ocupadas. En el escenario de crisis financiera y de estancamiento econmico que se registr en los ltimos aos, las micro y pequeas empresas se revelaron especialmente importantes para mantener el nivel de empleo y el dinamismo de la estructura productiva orientada hacia el mercado interno de bienes y servicios. El perodo abordado en este estudio muestra un desempeo ampliamente positivo de las micro y pequeas. Con seguridad, las iniciativas de poltica contribuyeron directamente a este escenario. Se movilizaron significativos esfuerzos para establecer un marco legal de tratamiento diferenciado de las MYPE, para promover la desburocratizacin y la creacin de un ambiente favorable a sus negocios, ofrecer capacitacin tcnica y de gestin, fomentar las exportaciones y mejorar el acceso a lneas de crdito para capital de trabajo, inversiones en capacidad productiva e innovacin. Mientras que los resultados en trminos de performance exportadora fueron poco expresivos, las dems iniciativas han mostrado algn xito. Dentro de los principales
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impactos analizados en el documento, se puede destacar un crecimiento continuo de la participacin de las MYPE en el volumen de crditos ofrecidos en el pas, lo mismo que como beneficiarias de diversos instrumentos de fomento a la produccin y a la innovacin. Esto se traduce en resultados concretos, evidenciados por los datos de la PINTEC, que apuntan a un crecimiento significativo de la tasa de innovacin de micro y pequeas empresas. Una gradual ampliacin del concepto de innovacin, por parte de los formuladores de poltica, con la creacin de programas orientados a la actualizacin tecnolgica, a las innovaciones incrementales y a las innovaciones no tecnolgicas, ha contribuido y puede seguir aportando mucho ms a este positivo desempeo. Por ltimo, una de las principales conquistas recientes es la reversin de la tendencia de crecimiento de la informalidad. El nuevo marco legal, con medidas de simplificacin de procedimientos y de reducciones fiscales, exhibe un gran potencial de incorporar nmeros importantes de emprendimientos y personas al sector formal. Sin embargo, las micro y pequeas empresas enfrentan todava grandes desafos para su supervivencia, crecimiento e incremento de su competitividad y participacin en los mercados. Se trata de un universo de empresas muy amplio y heterogneo, donde coexisten experiencias de desarrollo exitoso, por un lado, con carencias fundamentales en trminos de recursos financieros, humanos y tecnolgicos, por otro. Por lo tanto, los resultados de este estudio sugieren que el conjunto de iniciativas recientes de apoyo y promocin va en la direccin correcta, pero necesita ser ampliado y profundizado. Un punto de vista similar se puede encontrar en los documentos elaborados por diversas organizaciones dedicadas al apoyo de las MYPE. Se destaca la movilizacin de un conjunto amplio de organizaciones y especialistas, hecha por el Foro Permanente de Microempresas y Empresas de Pequeo Tamao, a fin de construir una agenda unificada y consistente de polticas para el sector. De este esfuerzo result el documento titulado Agenda estratgica de las micro y pequeas empresas 2011-2020. En grandes lneas, sus propuestas van en el sentido de perfeccionar y ampliar el marco legal y el conjunto de polticas ya existentes, resaltando las siguientes (Frum MYPE/MDIC, 2010b): Reduccin fiscal y desburocratizacin: simplificacin del registro y de la legalizacin, sistemas de informacin y catastro nico y simplificado. Comercio Exterior: iniciativas de capacitacin, lneas de crdito y mecanismos de garanta a las exportaciones, fomento a las asociaciones y reduccin fiscal. Tecnologa e innovacin: oferta de servicios y soluciones tecnolgicas in loco, interaccin entre instituciones cientficas y tecnolgicas y MYPE y establecimientos de normas tcnicas;
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Captulo II
Inversin y financiamiento: creacin de catastro de buenos pagadores, sistema nacional de garantas y fondos garantizadores de crdito, asociaciones, crdito colectivo y garantas solidarias. Red de diseminacin, informacin y capacitacin: creacin de rganos para coordinar acciones para las MYPE, calificacin profesional e iniciativas de capacitacin enfocadas en el uso de tecnologas de informacin y en el papel de la innovacin. Compras gubernamentales: creacin de cdula de Crdito Microempresarial, programa nacional de calificacin de proveedores y de compradores pblicos. Este conjunto de materias constituye, de hecho, una amplia agenda estratgica para las micro y pequeas empresas y aborda la mayora de las cuestiones examinadas a lo largo de este estudio. Las propuestas son bastante consistentes y merecen tomarse como prioridades en la agenda de polticas pblicas del nuevo gobierno. Sin embargo, adems de buscar soluciones a los muchos retos especficos, mientras se estructura esta agenda estratgica es necesario avanzar en la discusin sobre la consolidacin de una poltica nacional integrada y consistente de fomento a las micro y pequeas empresas. Como se ha planteado, la experiencia reciente de polticas en Brasil y en diversos pases apunta a la importancia de avanzar ms all de las acciones orientadas hacia empresas individuales y de una postura de oferta, que parte del supuesto de que existe una demanda correspondiente para los recursos tradicionales ofrecidos. La experiencia en la dcada de los noventa revela que iniciativas enfocadas en empresas individuales fueron, en muchos casos, inadecuadas, indiscriminadas, descoordinadas y sufran de superposicin y falta de continuidad. Una poltica que d prioridad a las micro y pequeas empresas necesita dar nfasis a iniciativas que fortalezcan la interaccin entre empresas, agentes financieros, tecnolgicos, etc., de modo de fortalecer las sinergias y las diversas capacidades. La experiencia reciente ha demostrado la importancia de disear polticas que tomen en cuenta las especificidades de cada territorio y de su estructura productiva, y que movilice no solamente a empresas individuales o a segmentos especficos, sino que al conjunto de los agentes productivos, entidades de educacin y formacin, ciencia y tecnologa, financiamiento, de representacin y de formulacin de polticas. El territorio y sus distintas dimensiones incluyendo la macroregional, subregional y local, adems de la dimensin nacional, se consideran, cada vez ms, como puntos de referencia centrales para cualquier proyecto de desarrollo nacional. El conocimiento de un sector productivo, de las caractersticas del mercado local/regional y de los propios agentes productivos permite disear
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e implementar acciones de apoyo y fomento con mayores perspectivas de xito. Esta cercana favorece, por ejemplo, la interaccin entre empresarios y agentes financieros, con la posible reduccin de asimetras de informacin y el acceso al crdito en mejores condiciones y menores costos. A partir de una dimensin territorial concreta se han desarrollado tambin sistemas de gobierno basados en la articulacin de diferentes actores, potenciando el dilogo entre los formuladores de polticas y sus beneficiarios. Para que las iniciativas de poltica sean verdaderamente eficaces, es esencial tener un conocimiento detallado de las necesidades locales, as como del ambiente en el que las empresas se desenvuelven. La experiencia reciente de poltica tambin ha revelado las posibilidades de ganancia de eficiencia productiva y de competitividad a partir de las externalidades dinmicas que derivan de la proximidad e interaccin de distintos agentes productivos y sectores. Acciones de poltica capaces de fomentar estas externalidades han conseguido estimular el conjunto de la estructura productiva local/regional. En este contexto, la innovacin figura como un elemento crucial no solo para el avance tecnolgico, sino tambin para ganancias de competitividad e insercin competitiva en el mercado, aun en las actividades ms tradicionales y en empresas poco estructuradas. Es preciso que las polticas de fomento a la inversin, capacitacin, ampliacin e insercin en nuevos mercados, y otras, vayan acompaadas de iniciativas que favorezcan un ambiente propicio para la interaccin y la generacin, incorporacin y difusin de conocimientos, de forma a garantizar la supervivencia y el aumento de la competitividad de los agentes productivos. Como se vio, entre las terminologas que han tenido espacio en las agendas de poltica de desarrollo local se destacan las de Aglomeraciones Productivas Locales (APL), clusters y distritos industriales. Ms importante que la adopcin de un rtulo especfico para las acciones de poltica es la implementacin de acciones que contemplen la dimensin efectivamente sistmica de la estructura productiva. Inclusive porque la simple adopcin de nuevos nombres muchas veces han camuflado la continuidad de viejas prcticas. Lo que realmente importa son los esfuerzos de aprendizaje institucional realizados por diversas organizaciones de poltica, que buscan perfeccionar sus capacidades a partir de su propia experiencia y campo de accin. Iniciativas de considerable xito, como las del SEBRAE, dejan claro que las acciones de poltica no dependen de la eleccin de denominaciones especficas. Lo relevante es que han logrado, gradualmente, ir ms all de la atencin individualizada y puntual a las empresas, y han perseguido movilizar el conjunto de potencialidades de las diferentes estructuras productivas locales.
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Captulo II
No obstante lo anterior, el empleo de una terminologa comn puede favorecer una mayor alineacin entre las diversas organizaciones, contribuyendo a una mejor integracin de su accionar y potenciando el impacto de los recursos pblicos. En este sentido, se plantea que el esfuerzo de construccin de un marco institucional iniciado con la creacin del GTP-APL constituye un activo del pas. Hay un significativo potencial de ganancias de escala a partir de la existencia de toda una estructura institucional constituida en la esfera federal, estadual y local y que toma el trmino de aglomeraciones productivas locales como referencia. Este es el principal argumento en favor de la adopcin del concepto de los APL por parte de las diferentes organizaciones involucradas en el desarrollo local/regional y el fomento a las micro y pequeas empresas. Elegir este trmino representa, ante todo, la opcin por una accin colectiva y contextualizada, y que se aplica a cualquier territorio y a la estructura productiva all existente. En este sentido, el reposicionamiento del GTP-APL dentro de la estructura jerrquica del MDIC y de las dems organizaciones integrantes, de acuerdo a lo que se ha observado al inicio de la gestin Dilma, traza un panorama ampliamente favorable para la consolidacin de una poltica sistmica de desarrollo local/regional y que tiene como principales beneficiarias a las micro y pequeas empresas. Por el contrario, la creacin de un ministerio propio para el sector podra terminar provocando una desarticulacin de las acciones de poltica, al tratar como dos objetos separados lo que, en verdad, constituye una nica estructura productiva, formada por micro, pequeas, medianas y grandes empresas. Una secretara especial vinculada a la Presidencia de la Repblica, con la misin de coordinar las acciones de varios ministerios, representa una propuesta de construccin institucional ms consistente. Sin embargo, se argumenta que el conjunto de organizaciones ya existentes posee una vasta acumulacin de capacidades, cuya potenciacin merece priorizarse. As, la contextualizacin del GTP-APL como una plataforma central de la poltica del MDIC y de los dems rganos integrantes ofrece ricas oportunidades para avanzar en la construccin de una poltica de Estado que: comprenda segmentos de diferentes actores (empresas y centros de investigacin y desarrollo, educacin, entrenamiento, promocin, financiamiento, etc.) y actividades conexas que usualmente caracterizan cualquier sistema productivo e innovador local; cubra el espacio donde ocurre el aprendizaje, se creen capacidades productivas e innovadoras y fluyan los conocimientos, particularmente aquellos tcitos;
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favorezca la convergencia y articulacin de las iniciativas orientadas a la innovacin, las exportaciones, la inversin y la capacitacin en distintos niveles; establezca un puente entre el territorio y las actividades econmicas, conciliando las vocaciones locales con estrategias de desarrollo que no conlleven beneficios solo para un subconjunto de actores productivos. La gran oportunidad y el enorme desafo que se plantean en la actualidad es la articulacin entre una poltica de desarrollo econmico y de desarrollo social. Especficamente esto significa una convergencia de las estrategias de desarrollo nacional y de desarrollo regional y local con el fomento a las micro y pequeas empresas. El avance en las dimensiones trazadas en los ltimos aos, con el crecimiento y la consolidacin de diversos programas y mecanismos de fomento, asociados a una poltica sistmica de desarrollo local/regional tiene gran potencial de promover un salto cualitativo en lo que se refiere al papel de las micro y pequeas empresas en la economa brasilea.
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Captulo III
Politicas e instituciones de apoyo a las pymes en colombia

Luis Alberto Zuleta
Introduccin
Las polticas de apoyo a las pymes en Colombia tienen una larga tradicin, que se remonta a las dcadas de los setenta y ochenta (Zuleta, 1999). Su evolucin ha estado marcada por los cambios en las polticas financieras y de desarrollo productivo del pas, influidas esencialmente por los distintos modelos de desarrollo imperantes: desde la sustitucin de importaciones hasta las polticas denominadas de apertura, que se plasman en las reformas estructurales impulsadas desde comienzos de los aos noventa. En la dcada de los setenta y ochenta predomin la concepcin de que la mayor restriccin para el desarrollo de las pymes estaba vinculada a la disponibilidad de crdito y de garantas y, por ende, la poltica se llev a cabo principalmente con instrumentos financieros. Entre 1968 y 1988 estas polticas estuvieron lideradas institucionalmente por tres organismos: la Corporacin Financiera Popular, que otorgaba crdito a las pymes a tasas subsidiadas; el Fondo Nacional de Garantas (FNG), creado en 1982 con capital pblico mayoritario y participacin de la Asociacin
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Captulo III
Politicas e instituciones de apoyo a las pymes en Colombia
Colombiana de Pequeos y Medianos Industriales (ACOPI), que es un gremio privado; y el Instituto de Fomento Industrial (IFI), que ofreca lneas de redescuento con subsidio de tasa y que oper hasta el ao 2003. Con las polticas de apertura se fueron reduciendo las tasas subsidiadas, las cuales se sustituyeron por instrumentos de acceso financiero menos ligados a los subsidios de tasa, como los del Banco de Comercio Exterior de Colombia (BANCOLDEX) y la Banca de las Oportunidades. Estos se complementaron con otros instrumentos que buscan mejorar la posicin competitiva de las empresas, tales como la Agencia de Promocin de Exportaciones (PROEXPORT), creada en 1991; el Fondo Colombiano de Modernizacin y Desarrollo Tecnolgico de las Micro, Pequeas y Medianas Empresas (FOMIPYME), creado en el ao 2000, y el Fondo Emprender (2002), todos los cuales estuvieron activos a lo largo de la primera dcada del siglo XXI, junto con el Fondo Nacional de Garantas. Fue precisamente a fines de ese decenio, en los aos 2007 y 2008, cuando se desat la crisis financiera internacional. sta afect principalmente a Estados Unidos y a muchas de las economas europeas, mostrando sus efectos transitorios en los pases latinoamericanos, incluido Colombia. Segn el Departamento Administrativo Nacional de Estadsticas (DANE), en 2007 y 2008 Colombia registr un crecimiento real promedio del PIB de 6,7% y 3,5% respectivamente; de 1,5% en 2009 y de 4,3% en el ao 2010.
1. Situacin general de las pymes en Colombia
Denicin de la pyme
El marco legal de las polticas pblicas recientes en Colombia est dado por la ley 590 de julio de 2000, actualizada y modificada por la ley 905 de agosto de 2004. De acuerdo a esta ltima, la definicin de la pyme est ligada a toda unidad de explotacin econmica, realizada por persona natural o jurdica, en actividades empresariales, agropecuarias, industriales, comerciales o de servicios, rural o urbana, que responda a dos de los siguientes parmetros : nmero de trabajadores de la planta de personal y el valor total de los activos expresado en salarios mnimos mensuales legales vigentes (SMLV)86, segn se resume en el cuadro 1, donde se muestra tambin su equivalente en dlares corrientes.
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El salario mnimo mensual legal vigente en Colombia es de 535.600 pesos colombianos en 2011, equivalente a 297 dlares, utilizando una tasa de cambio de 1.800 pesos por dlar.
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Cuadro 1
DEFINICIN DEL TAMAO DE EMPRESA SEGN LA LEY 905 DE 2004

Tamao Mediana empresa Pequea empresa Microempresa Nmero de trabajadores Entre 51 y 200 Entre 11 y 50 Menor a 10 Valor de activos en SMLVa 5.001 a 30.000 501 y menor a 5.000 Menor a 500 Valor de activos en dlares corrientesb 8,9 millones 1,4 millones 140.000
Fuente: Elaboracin propia a partir de la Ley 905 del ao 2004. a Salarios Mnimos Legales Vigentes. b Se utiliza una tasa de cambio promedio de 1.800 pesos colombianos por dlar para 2011.
Informacin cuantitativa sobre las pymes

Fuentes de informacin disponibles
Para hacer un seguimiento de las variables ms importantes vinculadas con la situacin general de las pymes en Colombia no es posible utilizar una sola fuente de informacin, siendo con frecuencia necesario combinar varias de ellas para obtener alguna cifra relevante. El Departamento Administrativo Nacional de Estadsticas (DANE) dispone de la siguiente informacin relacionada con el tema: La Encuesta de Microestablecimientos de Comercio, Servicios e Industria, que mide en todo el pas la actividad econmica de los establecimientos que tienen hasta nueve personas ocupadas. Las principales variables de la encuesta son: valor total de produccin, ventas o ingresos, gastos operacionales, actividad econmica, salarios, sueldos y prestaciones sociales, y nmero de establecimientos por actividad econmica. Esta encuesta se elabora trimestralmente para algunas de las variables (incluyendo el nmero de establecimientos), pero la informacin anual completa solo se ha producido para los aos 2004, 2005 y 2007. La Encuesta Anual Manufacturera, que abarca todos los establecimientos industriales del pas con diez o ms personas ocupadas y una produccin mnima del equivalente a 70.000 dlares por ao, utilizando la Clasificacin Internacional Industrial Uniforme a cuatro dgitos. El Censo de poblacin de 2005, que fue acompaado de una Encuesta de Establecimientos que cuantific el nmero de establecimientos por tamao. La Encuesta de Desarrollo e Innovacin Tecnolgica en la Industria Manufacturera (EDIT) de2006, que permite tener cifras de empleo por tamao de empresa.
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Captulo III
La Superintendencia de Sociedades, que es la entidad encargada de vigilar y controlar las sociedades mercantiles de todas las actividades econmicas, publica anualmente los estados financieros de las empresas que obligatoriamente deben reportarle con una periodicidad anual. El nmero de entidades que report a la Superintendencia de Sociedades en 2009 fue cercano a 25.000 establecimientos. En el balance general de las empresas se consigna el valor de los activos, y en el estado de prdidas y ganancias, el valor de los ingresos operacionales. Como puede observarse, con la excepcin de la encuesta de microestablecimientos del DANE, las fuentes de informacin principal sobre las pymes provienen de empresas con contabilidad organizada, lo cual refleja un relativo grado de formalizacin.
Nmero de establecimientos
No existe en Colombia una informacin oficial sobre el nmero de pymes. A partir de la Encuesta de Microestablecimientos de Comercio, Servicios e Industria del DANE (segundo semestre de 2008), el nmero total de microestablecimientos reportados asciende a 1.180.000. Si esta informacin se cruza con datos del DANE de 200587, que indican que 96,4% de los establecimientos son microempresas, 3% son pequeas empresas, 0,5% medianas y 0,1% grandes empresas (DNP, 2007), se obtienen los siguientes nmeros aproximados de establecimientos:
Microempresas Pequea empresa: Mediana empresa Gran empresa Total empresas 1.180.000 36.674 6.112 1.222 1.224.008
De manera que el universo aproximado de las pymes bordea los 43.000 establecimientos.
Ubicacin geogrca
Segn el Departamento Nacional de Planeacin (DNP, 2007), en Colombia se presenta una alta concentracin de las empresas de todos los tamaos desde el punto de vista geogrfico.
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Debe advertirse que la informacin del DANE de 2005 arroja una cifra de 1.590.982 establecimientos, pero este dato incluye unidades econmicas asociadas a hogares, adems de las unidades econmicas independientes.
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Cinco departamentos concentran 79% de las grandes empresas y 62% de las micro, pequeas y medianas empresas (MIPYME) del pas, como se advierte en el cuadro 2.
n
Cuadro 2
PARTICIPACIN DE LAS EMPRESAS SEGN TAMAO Y UBICACIN GEOGRFICA (En porcentajes)

Departamento Bogot Antioquia Valle Cundinamarca Santander Atlntico Resto del pas Total MIPYME 22,8 13,5 9,6 6,3 5,9 4,.2 37,8 100 Grandes 36,1 17,9 9,2 7,3 3,5 5,2 20,8 100
Fuente: Departamento Nacional de Planeacin (DNP), Poltica Nacional para la Transformacin Productividad de las Micro, Pequeas y Medianas Empresas: un esfuerzo pblico-privado, Documento CONPES 3484, 2007.
Actividades econmicas predominantes
Para identificar las actividades econmicas predominantes en las empresas pequeas y medianas se usa como criterio el valor de los activos tomado de la muestra de empresas de la Superintendencia de Sociedades, que es la nica que permite discriminar por tipo de actividad. Utilizando los criterios de valor de los activos de la ley 905 de 2004 para clasificar los tamaos de las empresas y cruzando con la base de datos de la Superintendencia de Sociedades, se encuentra que las actividades que prevalecen en las empresas medianas son las siguientes: comercio y reparacin de vehculos (31% de las empresas como promedio en el periodo 1995-2009), industria manufacturera (20%), actividades inmobiliarias empresariales y de alquiler (16%) y construccin (10%). Las preponderantes en las empresas pequeas son: comercio (34%), actividades inmobiliarias empresariales y de alquiler (20%), industria manufacturera (16%) y construccin (9%). Es importante resaltar que estas empresas se dedican ms a actividades comerciales y de servicios, que a actividades manufactureras, tal como se aprecia en los cuadros 3 y 4.
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Captulo III
Cuadro 3
EMPRESAS MEDIANAS: COMPOSICIN POR SECTORES (En porcentajes)

Ao Sector Agricultura y Ganadera Pesca Explotacin de Minas y Canteras Industria Manufacturera Suministro de Electricidad, Gas y Agua Construccin Comercio y Reparacin de vehculos Hoteles y Restaurantes Transporte Intermediacin Financiera Actividades Inmobiliarias Empresariales y de Alquiler Educacin Servicios Sociales y de Salud Otros Servicios Comunitarios, Sociales y Personales Hogares Privados con Servicio Domstico Total 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 8,8 0,3 1,4 22,8 0,0 12,7 27,2 1,0 4,0 7,7 11,6 0,1 0,5 10,8 0,0 8,6 0,3 1,5 22,7 0,0 12,3 27,0 1,2 4,4 7,4 12,0 0,2 0,6 1,8 0,0 7,8 0,3 1,5 21,2 0,1 12,9 27,1 1,4 5,3 6,7 13,2 0,1 0,6 1,7 0,0 7,8 0,2 1,6 21,3 0,1 12,7 27,8 1,3 4,7 6,4 13,1 0,1 0,6 1,9 0,0 7,6 0,2 1,7 21,5 0,1 12,8 27,3 1,5 5,1 5,8 13,5 0,3 0,6 1,9 0,0 8,7 0,3 1,6 19,0 0,2 11,2 24,9 1,5 5,4 8,0 16,3 0,2 0,4 2,2 0,0 17,5 0,6 3,6 39,2 0,5 21,5 52,8 3,8 10,9 15,8 34,0 0,5 1,0 4,5 0,1 8,4 0,3 1,7 19,3 0,2 10,3 25,0 2,0 4,4 7,5 17,7 0,3 0,5 2,1 0,1 8,2 0,4 1,6 19,6 0,2 9,7 25,5 2,0 4,2 7,1 18,2 0,3 0,6 2,5 0,0 7,3 0,3 1,5 18,5 0,3 9,4 29,1 1,8 5,3 5,3 18,0 0,2 0,6 2,3 0,0 7,2 0,3 1,2 18,5 0,2 9,2 34,0 1,8 4,4 3,2 16,8 0,5 0,4 2,3 0,0 6,8 0,2 1,3 18,8 0,2 9,2 33,6 1,8 4,1 2,8 18,0 0,5 0,4 2,2 0,1 6,7 0,2 1,2 18,4 0,2 8,6 34,1 1,9 4,0 2,8 18,8 0,5 0,4 2,0 0,0 6,6 0,3 1,2 18,0 0,6 8,2 34,4 1,9 4,0 2,7 19,1 0,7 0,5 1,9 0,0 5,6 0,2 1,3 18,0 0,4 8,9 36,0 1,8 3,5 2,3 18,8 0,7 0,4 2,0 0,1
100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 206,2 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Fuente: Elaborado sobre la base de las cifras de balance de la muestra de empresas de la Superintendencia de Sociedades.
170
Cuadro 4
EMPRESAS PEQUEAS: COMPOSICIN POR SECTORES (En porcentajes)

Ao Sector Agricultura y Ganadera Pesca Explotacin de Minas y Canteras Industria Manufacturera Suministro de Electricidad, Gas y Agua Construccin Comercio y Reparacin de vehculos Hoteles y Restaurantes Transporte Intermediacin Financiera Actividades Inmobiliarias Empresariales y de Alquiler Educacin Servicios Sociales y de Salud Otros Servicios Comunitarios, Sociales y Personales 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 5,4 0,0 5,7 12,7 0,1 23,1 24,0 0,9 6,1 6,4 13,6 0,0 0,7 1,3 5,1 0,3 5,6 11,0 0,0 26,6 20,8 1,0 5,6 8,0 14,1 0,0 0,5 1,2 0,2 5,0 0,2 5,0 11,5 0,2 23,9 24,6 1,0 4,8 6,6 15,1 0,0 0,5 1,7 0,0 3,7 0,4 5,9 12,5 0,6 18,0 25,2 2,0 7,0 5,3 16,6 0,4 0,4 2,0 0,2 3,0 0,3 4,0 16,3 0,3 12,6 23,2 1,3 9,7 5,2 19,1 0,7 0,7 3,7 0,1 4,6 0,5 2,8 13,7 0,2 10,8 21,6 1,9 9,2 7,6 21,9 0,5 0,8 3,8 0,1 11,6 0,9 7,9 39,0 0,6 26,7 62,9 3,8 24,5 20,8 69,8 1,6 2,5 13,2 0,0 4,7 0,3 3,0 13,3 0,2 10,1 22,7 1,6 7,7 6,8 24,0 0,3 0,9 4,3 0,0 5,0 0,4 2,8 13,7 0,3 12,9 21,2 1,5 7,5 6,2 22,4 0,5 1,1 4,4 0,1 4,0 0,4 1,3 15,4 0,2 8,7 32,9 2,1 7,1 4,3 19,6 0,5 0,7 2,7 0,2 3,4 0,2 0,6 17,4 0,3 7,0 37,4 2,7 5,4 2,1 19,1 1,2 0,6 2,5 0,1 3,5 0,2 0,9 16,7 0,2 7,0 37,3 2,7 4,6 2,1 20,6 1,2 0,5 2,6 0,1 3,5 0,1 1,1 16,7 0,2 7,0 36,9 2,5 4,4 1,9 21,3 1,3 0,5 2,3 0,1 3,4 0,1 1,2 16,1 0,5 7,4 36,0 2,4 5,1 1,8 21,6 1,2 0,6 2,5 0,0 3,2 0,1 0,8 15,9 0,4 8,0 39,0 2,3 4,7 1,8 20,1 1,0 0,4 2,3 0,1
Hogares Privados con Servicio Domstico 0,0 Total
100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 285,8 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Fuente: Elaborado sobre la base de las cifras de balance de la muestra de empresas de la Superintendencia de Sociedades.
Tamao promedio de las empresas
Con respecto al tamao promedio de las empresas segn activos, obtenidos de los balances de las empresas que reportan a la Superintendencia de Sociedades, se encuentra que la mediana de activos de las empresas pequeas se mantuvo relativamente constante en el perodo 1995-2009. Las empresas medianas estuvieron en un rango entre 1.400 y 1.800 millones de pesos (entre 780.000 y un milln de dlares); las pequeas en un nivel de 400 millones de pesos (220.000 dlares) y las grandes, entre 8.000 y 10.000 millones de pesos (entre 4,5 y 5,5 millones de dlares) (vase grfico 1). Como se trata de empresas que reportan estados financieros, stas corresponden a empresas formales.
171
Captulo III
Grfico 1
MEDIANA DE ACTIVOS POR TAMAO DE EMPRESA, 1995-2009 (En millones de pesos)

2000 1800 1600 Pequeas y Medianas 1400 1200 1000 800 600 400 200 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Pequea 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2.000 4.000 6.000 10.000 8.000 Grandes 12.000
Mediana
Grande
Fuente: Elaborado sobre la base de cifras de la Superintendencia de Sociedades.
Nivel de formalidad de las empresas
Como este es un tema que es objeto de la poltica del nuevo gobierno de Colombia, encabezado por Juan Manuel Santos, conviene consignar que en el pas el nivel de informalidad de las empresas, medido, con los criterios de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), corresponde en el mejor de los casos a 50% del total de empresas, tal como se observa en el cuadro 5, tomado de Snchez (2011). El grado de informalidad se define como aquellas empresas que no estn dentro del rgimen de la proteccin social. El cuadro citado utiliza el nivel de informalidad por afiliacin a salud y por afiliacin a pensiones. Es preciso subrayar que el grado de informalidad de las empresas en Colombia no solo es elevado, al superar el 60% si la informalidad se mide por pensiones, sino que tambin persistente en el tiempo, indicando una tendencia estructural. Varios estudios, entre otros el mencionado, imputan este nivel de informalidad al hecho de que en el pas buena parte de las prestaciones sociales de los trabajadores se financia directamente con la nmina de las empresas.
172
Cuadro 5
NIVELES DE INFORMALIDAD SEGN AFILIACIN AL SISTEMA DE SALUD Y AL DE PENSIONES, 1984-2009 (En porcentaje de empresas)
1984 Informalidad por afiliacin al sistema de salud Informalidad por adhesin al sistema de pensiones 54,4 60,77 1986 57,58 63,19 1988 56,01 62,12 1992 54,34 61,17 1994 51,63 57,29 1996 49,05 64,89 1998 53,2 65,16 2000 56,4 69,1 2002 55,93 70,58 2004 53,83 68,06 2006 51,06 64,47 2009 48,97 63,78
Fuente: Fabio Snchez y Oriana lvarez, Un diagnstico de la informalidad laboral y los costos laborales en Colombia y una propuesta de poltica para incentivar la formalizacin laboral, Universidad de los Andes, Facultad de Economa-CEDE, 2011.
Estimacin de la participacin de las pymes en el PIB
El DANE estima el valor agregado para la encuesta de microestablecimientos ya sealada, teniendo en cuenta como criterio de clasificacin de tamao de empresas el empleo, segn los parmetros de la ley 905 de 200488. La estimacin de la participacin del valor agregado de las microempresas en el total del PIB colombiano es de 3,14% en 2004, de 3,34% en 2005 y de 2,74% en 2007 (vase grfico 2). Si esta estimacin se efecta como la participacin del valor agregado de las microempresas en el valor total del valor agregado colombiano, los resultados son los siguientes: 3,42% en 2004, 3,65% en 2005 y 3,01% en 2007, cifras cercanas a las anteriores. Puede afirmarse, entonces, que las microempresas representan alrededor de 3% del PIB colombiano.
88
Es conveniente comentar que entre la ley 590 de 2000 y la ley 905 de 2004 no hay modicaciones en las deniciones de tamao de empresa por empleo, sino por activos, tal como se muestra en el cuadro 1.
173
Captulo III
Grfico 2
ESTIMACIN DE LA PARTICIPACIN DE LOS MICROESTABLECIMIENTOS EN EL VALOR AGREGADO COLOMBIANO, AOS 2004, 2005 y 2007 (En porcentajes)
% 4,0 3,5 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0 2004 2005 Participacin en el PIB Fuente: Estimacin basada en la Encuesta de Microestablecimientos de Comercio, Servicios e Industria y en las cuentas nacionales del DANE. 2007 3,14 2,74 3,34
Dado que el DANE no produce una encuesta que permita medir el valor agregado de las pymes del pas, no existe una base estadstica slida para estimar la participacin de este segmento empresarial en el PIB. Sin embargo, como cifra ilustrativa de tamao relativo de las pymes con respecto a los microestablecimientos puede utilizarse los ingresos de la muestra de empresas de la Superintendencia de Sociedades. La estimacin consiste en obtener la participacin de los ingresos de cada tamao de empresas en el total de ingresos para toda la muestra en el perodo 1995-2009, como se recoge en el grfico 3. Este grfico puede dar una idea de la mayor participacin de las pymes en el ingreso, con respecto a la de microestablecimientos: 8,5% y 0,6% para las empresas medianas y pequeas y 0,009% para los microestablecimientos.
174
Grfico 3
PARTICIPACIN PROMEDIO DE CADA TAMAO DE EMPRESA EN LOS INGRESOS TOTALES DE LAS FIRMAS PARA EL PERODO 1995-2009 (En porcentajes)
0,009 0,6 8,5
90,9
Grande
Mediana
Micro
Pequea
Fuente: Estimacin basada en el reporte de ingresos operacionales de la muestra de empresa de la Superintendencia de Sociedades.
Participacin de las pymes en el empleo
La informacin disponible sobre participacin de las pymes en el personal ocupado solo est disponible a partir de la Encuesta de Establecimientos del ao 2005. Segn informacin de esta encuesta tomada del documento CONPES 3484 (DNP, 2007), el personal ocupado se distribuye de la siguiente manera: 50,3% para las microempresas, 17,6% para las pequeas empresas, 12,9% para las medianas y 19,2% para las grandes. Lo anterior significa que las pymes emplean a 30,5% del total del personal ocupado de los establecimientos colombianos. Y que las empresas de menor tamao micro, pequeas y medianas- son la principal fuente de generacin de empleo en Colombia, explicando 81% del total.
175
Captulo III
Como dato complementario sobre el empleo generado por las pymes, en el sector manufacturero las medianas empresas participan con 27% y las pequeas con 14%, segn informacin de la encuesta EDIT del DANE (vase grfico 4).
n
Grfico 4
PARTICIPACIN DEL EMPLEO POR TAMAO DE EMPRESA EN EL SECTOR MANUFACTURERO, 2006 (En porcentajes)
14
27 59
Grande
Mediana
Pequea
Fuente: Departamento Administrativo Nacional de Estadstica (DANE), Encuesta de Desarrollo e Innovacin Tecnolgica en la Industria Manufacturera 2005-2006, 2010.
Exportaciones de las pymes
Desafortunadamente ni el DANE ni otra fuente relevante producen estadsticas que permitan identificar con precisin la participacin de las pymes en las exportaciones colombianas. La nica fuente disponible para este efecto es el estudio de Daro Milesi sobre las pymes exportadoras exitosas en algunos pases de Amrica Latina (Milesi, 2007). Este trabajo, sin embargo, tiene limitaciones metodolgicas, pues considera la exportacin pyme como las ventas al exterior hasta cierto monto, por empresa, concepto que no corresponde necesariamente con una exportacin realizada por una empresa de tamao pyme, puesto que se puede tratar de una pequea exportacin realizada por una empresa grande. Con esta metodologa, Milesi encuentra que en 2004 la participacin de las pymes en las exportaciones industriales de Colombia llega a 9% del total, incluyendo una proporcin elevada de las empresas que participan en comercio exterior: de un total de 9.262 empresas identifica 4.200 como pymes (46%). Tambin estima que el monto promedio exportado por las empresas pymes es de 200.000 dlares.
176
2. Estrategia general de poltica de desarrollo productivo existente en Colombia
La dcada de los noventa se inicia en Colombia con un cambio de nfasis en la poltica econmica, al pasar de un modelo de sustitucin de importaciones a uno que se denomin de apertura econmica. El primero se caracteriz por un alto grado de proteccin a la produccin domstica, crdito dirigido y subsidiado y exenciones tributarias. El modelo de apertura introdujo algunos de los elementos del llamado consenso de Washington, que incluy, entre otras medidas, la liberacin del comercio exterior, un nuevo estatuto de inversin extranjera, junto con reformas del rgimen laboral, del sistema cambiario, del sistema financiero y del rgimen de transporte y puertos (Lora, 1991). Gradualmente se fue pasando de un enfoque tradicional de poltica industrial proteccionista hacia uno de competitividad. Las empresas, acostumbradas a la proteccin del mercado domstico a travs de aranceles elevados y restricciones al comercio, ven cmo se transita hacia una etapa de mayor liberacin comercial, con acento en ganancias en productividad y en mayor participacin en los mercados externos. Hay varios hitos que vale la pena mencionar, pues sientan las bases para la actual poltica de desarrollo productivo (Crdenas, 2010). Debe advertirse, sin embargo, que esta poltica no siempre hace una referencia especfica a las pymes. En el gobierno del ex presidente Csar Gaviria se contrat el Informe Monitor (1992-1993) dirigido por Michael Porter, para trazar bases en materia de competitividad en siete sectores estratgicos. Estos son: alimentos y bebidas, artes grficas, textiles y confecciones, cueros, flores, industria metalmecnica y turismo. Aunque todos estos sectores tienen una participacin elevada de pymes, el criterio principal para su seleccin es su potencial competitivo en el mercado mundial. Dicho informe fue complementado con el documento CONPES 2652 de 1993, denominado Acciones para la Modernizacin Industrial (DANE, 1993), que busc fortalecer la concertacin entre el sector pblico y privado e insisti en la necesidad de desarrollar la infraestructura bsica de ciencia y tecnologa como poltica transversal. En la siguiente administracin, encabezada por el ex presidente Ernesto Samper, se cre el Consejo Nacional de Competitividad (1994) como ente coordinador y se elaboraron los Acuerdos Sectoriales de Competitividad, identificando programas y proyectos que apunten a una mayor integracin
177
Captulo III
de las cadenas productivas. Aunque no se abandonaron explcitamente los sectores seleccionados en el gobierno anterior, se dio mayor nfasis a las estrategias transversales de productividad. Luego, en la administracin del ex presidente Andrs Pastrana (19982002) se sustituy el Consejo de Competitividad por una Comisin Mixta Asesora del Presidente de la Repblica en materia de competitividad. Se cre la Red Colombia Compite como un organismo transversal, encargado de articular esfuerzos entre el sector pblico y privado para avanzar en los siguientes temas: internacionalizacin, capital humano, tecnologas de informacin, ciencia y tecnologa y finanzas. Esta red se complement con los Comits Asesores Regionales de Comercio Exterior (CARCES) para dar a esta estrategia una dimensin local. Posteriormente, durante el gobierno del ex presidente lvaro Uribe, hacia el ao 2004, las negociaciones del Tratado de Libre Comercio (TLC) con Estados Unidos hicieron prever impactos negativos, en particular sobre el sector agrcola89. Como respuesta, se impuls la llamada Agenda Interna (DNP, 2004), (documento CONPES 3297 de 2004), con consulta regional, sectorial y transversal, orientada por el Departamento Nacional de Planeacin. En este trabajo se hizo mucho hincapi en aspectos de competitividad comercial y de infraestructura fsica. La Agenda Interna fue complementada con una evaluacin institucional contratada por el gobierno nuevamente con Michael Porter (2005) y con la Corporacin Andina de Fomento (CAF) en 2006 (Langebaek, 2006). Los aspectos ms importantes de esta evaluacin son los siguientes: La bsqueda de una mayor articulacin entre los actores pblicos que participan en el diseo y ejecucin de las polticas. Esto incorpora una definicin de roles institucionales ms claros en el gobierno, que conducen a escenarios de planeacin y definicin de polticas con una metodologa y enfoque unificado. La necesidad de una mayor participacin del sector privado en la discusin de los escenarios de poltica. El establecimiento de un sistema de seguimiento y evaluacin, con identificacin de indicadores y metas cuantificables. A partir de estos diagnsticos, en 2006 se conform un nuevo Consejo Nacional de Competitividad (CNC) integrado por el sector pblico y privado. De este consejo surgi la iniciativa de un documento del Consejo de Poltica Econmica y Social (CONPES), cuya secretara tcnica es ejercida por el
89
El Ministerio de Agricultura realiz estudios por producto en los que identic aquellos que podan tener problemas de competitividad.
178
Departamento Nacional de Planeacin, aprobado en junio de 2008 y llamado Poltica Nacional de Competitividad y Productividad (DNP, 2008). Los lineamientos de este documento constituyen la base de la estrategia de desarrollo productivo del pas durante la fase final del gobierno del ex presidente Uribe. Debe destacarse que esta estrategia ha venido siendo objeto de evaluacin y seguimiento peridico por parte del Consejo Nacional de Competitividad y del Consejo Privado de Competitividad, creado en 2007, estableciendo consensos sobre los principales lineamientos de la estrategia de desarrollo productivo y publicando informes anuales90. El Consejo Privado elabora informes semestrales sobre los elementos centrales a los cuales se debe hacer seguimiento, los presenta al Consejo de Competitividad con presencia del Presidente de la Repblica y se instrumenta un plan de acciones especfico. Los informes del Consejo Privado de Competitividad entre 2007 y 2011 se han concentrado en hacer seguimiento a los avances y dificultades sobre los siguientes temas identificados como prerrequisitos para una mayor competitividad: la formalizacin del mercado laboral, los avances en una estrategia de ciencia y tecnologa, el desarrollo de la infraestructura fsica, el acceso a las tecnologas de la informacin, los cuellos de botella en el sector educativo, el avance en el proceso de bancarizacin y los problemas del sistema tributario. Del mencionado documento CONPES de 2008 es preciso destacar el nfasis en el papel del Estado en las mejoras de la productividad en tres mbitos: la provisin de bienes pblicos, la promocin de alianzas productivas pblico-privadas y el fomento de la dimensin regional de la competitividad. El documento define que el objetivo de la poltica de competitividad es lograr la transformacin productiva del pas. Como pilares de la poltica de competitividad se plantea el desarrollo de sectores y clusters de clase mundial, la promocin de la productividad y el empleo, la formalizacin laboral y empresarial, la promocin de la ciencia, la tecnologa y la innovacin. Tanto para el diagnstico como para los informes peridicos se utilizan el ndice de Competitividad Global del Foro Econmico Mundial, el ndice del Institute for Management Development y el ndice del Doing Business del Banco Mundial, analizando la evolucin de cada uno de los componentes de estos ndices. Segn el reporte Doing Business, Colombia pas de la posicin 87 a la 37 entre 183 pases entre 2006 y 2010 en la facilitacin de trmites para hacer negocios.
90
Esta prctica se mantiene en el gobierno del presidente Juan Manuel Santos, iniciado en agosto de 2010.
179
Captulo III
El documento CONPES plantea 15 planes de accin, en los cuales el gobierno incluye los temas que el Consejo Privado de Competitividad identific como prioritarios y que ya fueron mencionados. Adems, se seleccionaron ocho sectores denominados de clase mundial, que se caracterizan por tener una alta demanda en el mercado global y, al mismo tiempo, elevado potencial del crecimiento en Colombia. Estos sectores son: autopartes, industria grfica, energa elctrica, textiles-confecciones, diseo y moda, servicios tercerizados, servicios de tecnologas de informacin, cosmticos y turismo de salud. Obsrvese que algunos de estos sectores coinciden con los identificados en los estudios iniciales de Monitor. Para llevar adelante estos planes de accin, el gobierno define que su funcin principal es procurar un ambiente macroeconmico estable y promover iniciativas que mejoren el clima de negocios y el aumento de proyectos empresariales. Hay que subrayar que en estos planes de accin aparecen programas especficos relacionados con el desarrollo de las pymes, en el anexo al documento CONPES que se comenta, lo cual indica que las pymes tienen un papel definido dentro de la poltica general de desarrollo productivo, principalmente en lo que se refiere a mejoras en productividad. Los programas especficos son los siguientes. FOMIPYME: incrementar los proyectos de este fondo destinados a mejoras en la productividad de las pymes. BANCOLDEX: impulsar el programa aProgresar para financiar proyectos de modernizacin, transformacin productiva, incluyendo gestin empresarial, de las pymes. Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico: creacin del rgimen de simplificacin tributaria para pymes e impulso a una ley de factoring que permita el desarrollo de este producto para las pymes. Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA): evaluacin de la pertinencia de los programas de esta entidad relacionados con la preparacin para el trabajo en el caso de las MIPYME. Programa de la Banca de las Oportunidades: promover proyectos que mejoren la bancarizacin de personas naturales y MIPYME. Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnologa e Innovacin (COLCIENCIAS): asignar mayores recursos para proyectos de investigacin y desarrollo.
180
De todas maneras debe resaltarse que los planes de accin son numerosos y propician la dispersin de esfuerzos, como se diagnostica en los documentos oficiales del gobierno del presidente Santos, iniciado en agosto de 2010. Sobre la dimensin regional de la competitividad, es importante comentar que durante el segundo perodo del ex presidente Uribe (2006-2010) se crearon las Comisiones Regionales de Competitividad, que tienen asiento en los 33 departamentos del pas. Su misin consiste en articular los roles de los agentes del gobierno nacional y los gobiernos territoriales y la relacin entre el sector pblico y el sector privado en la ejecucin de las polticas de competitividad. En estas comisiones toman parte los gobiernos departamentales y municipales, las cmaras de comercio, las asociaciones profesionales y gremios empresariales, as como el sector privado regional. Como referencia de su papel, se destaca que estas instancias participaron en la discusin de la metodologa y seleccin de los sectores de clase mundial. La coordinacin de las comisiones se establece a travs del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (MCIT). En la prctica, los Consejos Regionales de Competitividad sustituyen el rol que venan teniendo los Consejos Regionales de la Pequea y Mediana Empresa, creados por la ley 905 de 2004 y a los cuales se har referencia ms adelante. En la evaluacin de la poltica del gobierno del ex presidente Uribe, se resalta como elemento positivo el involucramiento directo del primer mandatario en el diseo y seguimiento a las polticas de competitividad y productividad, a la articulacin entre el sector pblico y el sector privado y el desarrollo de proyectos a travs de las Comisiones Regionales de Competitividad. La actual administracin del presidente Santos ancla la estrategia de los consejos pblico y privado de competitividad en dos aspectos fundamentales para las empresas de menor tamao: la necesidad de impulsar la formalizacin de las empresas a travs de una nueva ley91 y de coordinar mejor los instrumentos pblicos existentes de apoyo a las pymes entre las distintas entidades responsables, con un papel de liderazgo de BANCOLDEX. Las Bases del Plan de Desarrollo del gobierno de Santos (DNP, 2010) enfatizan como estrategia productiva la innovacin para la prosperidad, procurando la asignacin de recursos sin dispersin. Se busca especializar la institucionalidad para atender las distintas etapas del proceso de generacin y uso del conocimiento. El plan se fundamenta en las llamadas locomotoras
91
El contenido de esta ley se explica en la siguiente seccin.
181
Captulo III
para el crecimiento y la generacin de empleo: nuevos sectores basados en la innovacin, agricultura y desarrollo rural, infraestructura de transporte, desarrollo minero y expansin energtica, y vivienda y ciudades amables. Aunque las formulaciones iniciales del actual gobierno son an generales, el presidente de BANCOLDEX (Rojas, 2011) ha presentado un diagnstico y estrategia del nuevo gobierno sobre las pymes, que resulta pertinente resumir aqu. Con respecto al diagnstico, se hace una diferenciacin entre las empresas pequeas y medianas, considerando que las primeras son ms vulnerables y han tenido menor cobertura de los instrumentos de poltica. Por su parte, el carcter familiar de las pymes hace ms difcil su formalizacin, sobre todo en lo que tiene que ver con la capacidad gerencial y el gobierno corporativo. Sin embargo, por su tamao estas empresas pueden ser receptivas al cambio. Se subraya la necesidad de acceso a nueva tecnologa, la poca utilizacin de instrumentos de cobertura financiera, garantas insuficientes, altos requerimientos de capital fresco y bajo conocimiento de los instrumentos financieros que ofrece el mercado. Para hacer frente a este diagnstico se propone focalizar los instrumentos disponibles segn las necesidades de desarrollo de las distintas empresas: FOMIPYME, COLCIENCIAS y los instrumentos financieros. Se requiere una agencia articuladora, que ser el papel de BANCOLDEX. As las cosas, con el cambio de gobierno de la administracin Uribe a la del presidente Santos persiste el enfoque de competitividad, pero se pone acento en una poltica ms agresiva de formalizacin de empresas y de articulacin de los instrumentos de apoyo a las pymes en torno a una agencia de desarrollo.
3. Polticas de apoyo a las pymes
Como se desprende de la seccin anterior, el objetivo central de la poltica que impulsa el actual gobierno de Colombia es la transformacin productiva y el mejoramiento de la productividad y la competitividad, incorporando a las empresas de menor tamao y buscando su formalizacin. En este contexto, resulta claro que una poltica sobre las pymes es dependiente de la poltica ms general de competitividad. En esta direccin, se busca articular la funcin que cumple cada instrumento de apoyo con estas estrategias generales.
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As, en lo que se refiere a los instrumentos no financieros, su papel primordial es el siguiente: FOMIPYME est concebido como un instrumento de apoyo a la innovacin dentro de la empresa, mejoras en productividad y formalizacin. Aunque est enfocado hacia las MIPYME, se apunta a que una porcin importante de microempresas haga el trnsito hacia las pymes. Los programas de COLCIENCIAS van encaminados a la promocin de proyectos de ciencia, tecnologa e innovacin que vinculen a las empresas con centros de investigacin y universidades. Las incubadoras de empresas promueven la creacin de nuevas empresas. PROEXPORT es la agencia de promocin de exportaciones para todo tamao de empresas. Por su parte, la estrategia de acceso a recursos financieros debe estar ligada a la estrategia productiva de competitividad y al rol que las pymes estn llamadas a jugar en este escenario. Como se deriva de los documentos oficiales citados, particularmente de los documentos CONPES, la poltica de apoyo a las pymes del perodo 2000-2010 contina con el diagnstico subyacente de las dcadas anteriores, en el sentido de que es necesario seguir profundizando el acceso a servicios financieros. Sin embargo, los instrumentos de poltica que se usan para este propsito -el crdito de BANCOLDEX, las garantas del Fondo Nacional de Garantas y los Programas de la Banca de las Oportunidades que buscan mejorar el acceso- se desarrollan sin recurrir a subsidios directos al crdito. Para hacer frente a las dificultadas de las pymes, las estrategias ms especficas de la poltica pblica son la utilizacin de instrumentos financieros para garantizar mayor acceso al financiamiento y, en cuanto a los instrumentos no financieros, el fomento a la cultura del emprendimiento, de la innovacin y el desarrollo tecnolgico; capacitacin de los recursos humanos y diseo de sistemas de monitoreo, seguimiento y evaluacin de impacto. Como polticas transversales se plantean las compras del sector pblico, la simplificacin de trmites, el desarrollo de la actividad productiva con adecuada gestin ambiental y la incorporacin de las tecnologas de informacin.
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Captulo III
A continuacin se esbozan algunas de las estrategias especficas de la poltica:

Fomento a la formalizacin empresarial
Se busca simplificar los trmites para la creacin de empresas, as como reducir los costos de transaccin de las pymes para operar formalmente. El desarrollo de los proyectos de FOMIPYME es uno de los instrumentos utilizados para esta estrategia. En la misma direccin va la ley de formalizacin laboral. Como se vio en la seccin sobre la situacin general de las pymes, el nivel de informalidad de las empresas en Colombia es superior a 50% en promedio y se ha mantenido en este rango en distintas fases del ciclo econmico. Por esta razn, la administracin Santos viene impulsando una estrategia de formalizacin de las empresas. El 29 de diciembre de 2010 fue sancionada la ley 1.429 de formalizacin, que busca incentivar la formalizacin de las empresas pequeas, definidas como aquellas con menos de 50 trabajadores y activos inferiores a 5.000 SMLV (1,4 millones de dlares). La racionalidad de la ley consiste en impulsar la permanencia de las empresas en el mercado. La tasa de mortalidad de empresas haba sido de 9% a finales de la dcada de los noventa y la tasa neta de entrada de empresas empieza a ser positiva a partir del ao 2002. Se apunta a que la tasa de entrada de las empresas siga creciendo (vase grfico 5).
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Grfico 5
TASA NETA DE ENTRADA DE LAS EMPRESAS, 1996-2005

TEB-TSB (%) 5
-5
-10 1996 TNE PIB COL -4,2 2,1 1997 -5,7 3,4 1998 -8 0,6 1999 -9,4 -4,2 2000 -4 2,9 2001 -0,6 1,5 2002 1,2 1,9 2003 2 3,9 2004 2,7 4,9 2005 3,1 5,3
Fuente: Santa Mara y Rozo (2008). Tomado de Ley de formalizacin y del primer empleo, presentacin del Ministerio de Proteccin Social, 19 de agosto de 2010. Nota: La tasa neta de entrada corresponde a la resta entre la tasa de entrada bruta (TEB) y la de salida bruta de las empresas (TSB). TEB = Cociente entre nmero de empresas nuevas y empresas activas. TSB=Cociente entre empresas que se liquidan o tienen menos de dos aos sin renovar el registro mercantil y las empresas activas.
El incentivo a la formalizacin empresarial promovido por la ley consiste en una exencin o deduccin de tributos o contribuciones en determinada proporcin, teniendo en cuenta la antigedad de la empresa; de esta manera, durante sus dos primeros aos de existencia una nueva empresa no tiene ninguna tributacin, mientras que en los aos siguientes se van incrementando los porcentajes de los tributos y contribuciones. Los tributos y contribuciones que se afectan con la ley son: el impuesto de renta, los pagos que efectan las empresas como porcentaje de la nmina -denominados contribuciones parafiscales y que van a financiar el SENA, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y las cajas de compensacin-, y finalmente, los pagos sobre el registro mercantil en las cmaras de comercio. La escala que utiliza la ley para gravar a las nuevas empresas segn su antigedad es la siguiente: Las empresas nuevas con hasta dos aos de antigedad tienen una tasa de 0% para renta, parafiscales y registro mercantil. Las empresas con tres aos de antigedad pagarn 25% de lo que le corresponde a una empresa con seis o ms aos de antigedad.
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Captulo III
Las empresas con cuatro aos de antigedad pagarn 50%. Las empresas con cinco aos de antigedad pagarn 75%. Las empresas con seis aos o ms de antigedad pagarn 100%.
Fomento del emprendimiento
Como parte de los ejercicios realizados en los ltimos tres aos sobre estrategias de competitividad, en 2009 se elabor un Plan Nacional de Emprendimiento, con estrategias, proyectos, indicadores y entidades responsables claramente establecidos. En consulta con la Direccin de Microempresas del MCIT, este plan mantiene su vigencia durante el actual gobierno. Desde el punto de vista institucional, el plan considera la creacin de la red nacional de emprendimiento, que busca la coordinacin de las entidades pblicas y privadas que intervengan en el desarrollo del plan, lideradas por MCIT. En esta red participan tambin las Comisiones Regionales de Competitividad. Se propone tambin el fortalecimiento de las unidades de emprendimiento del SENA y de las instituciones de educacin superior, junto con el desarrollo de un programa de formacin de formadores y de acompaamiento a emprendedores y a empresas de reciente creacin. Se contempla un programa de fortalecimiento del sistema nacional de incubacin, que incluye transferencias de buenas prcticas entre incubadoras y programas de propiedad intelectual. Esta estrategia de innovacin est ligada tambin con el desarrollo de nuevos mecanismos de financiacin del emprendimiento, tales como fondos de capital semilla, una red de inversionistas ngeles, ruedas de inversin para emprendedores y empresas en etapa temprana, la promocin de financiacin del Fondo Emprender con recursos de entidades territoriales y privadas, junto con el fomento de fondos de capital privado y de un fondo de garantas para inversionistas. Aunque todos estos son programas en etapa temprana, pueden darle un mejor alcance a algunos de los instrumentos existentes.
Acceso a servicios nancieros
Se considera que para la modernizacin y reconversin productiva de las pymes se requiere garantizar el acceso efectivo de estas empresas a recursos de crdito a largo plazo, as como la existencia de garantas suficientes. Es fundamental tambin el desarrollo de nuevos productos.
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En las estrategias desarrolladas por BANCOLDEX, se propende a establecer productos financieros acordes con las necesidades de financiamiento de las pymes, impulsar instrumentos de cobertura de riesgo y metodologas ms especializadas de evaluacin de crdito. Entre los productos nuevos que se propone desarrollar estn los esquemas de factoring que permiten dar liquidez a las pymes sin que tengan que acudir a los crditos, el desarrollo de los fondos de capital privado y de inversionistas ngeles. Asimismo, se busca una mejor focalizacin de los instrumentos financieros y no financieros segn el nivel de desarrollo de la empresa. BANCOLDEX tambin apunta a ampliar la cobertura de colocacin de recursos de redescuento de mediano y largo plazo, generando incentivos para que los intermediarios financieros privados coloquen los recursos segn los requerimientos de las pymes y ofrezcan a stas servicios de acompaamiento.
Polticas de apoyo a clusters
Desde los estudios de Monitor de 1992 ya mencionados, se impulsa en Colombia una estrategia de formacin de clusters. En esa direccin han sido muy importantes los Comits Regionales de Competitividad como instrumentos de coordinacin general, promovidos por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. Para la conformacin de clusters se ha hecho nfasis en la relacin pblicoprivada y en la participacin de empresas de distinto tamao (Crdenas, 2010). Estas polticas han dado sus frutos, pero principalmente por la persistencia de la iniciativa privada. Un ejemplo relevante de estos resultados es la feria textil-confecciones de Medelln denominada Expomoda (CAF, 2006). El Consejo Privado de Competitividad realiza evaluaciones peridicas de algunos clusters especficos y recomienda acciones de la poltica pblica para el fortalecimiento de los mismos. En el Informe Nacional de Competitividad 2010-2011 del Consejo Privado de Competitividad (2011) se presentan evaluaciones individuales de los siguientes clusters: cluster de cosmticos en Bogot; de pulpa, papel y cartn en el Valle del Cauca y Cauca; de servicios logsticos en Barranquilla; de Business Process Outsourcing en Caldas, y cluster de cacao y chocolatera en Antioquia. En estos documentos se delimitan las acciones que se requieren, tanto del sector privado como del sector pblico.
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Captulo III
Aunque usualmente en un cluster toman parte empresas de diferente tamao, incluidas las pymes, la estrategia de clusters no ha sido especficamente diseada para este segmento de empresas. Por tal razn no podra afirmarse que se trata de una poltica explcita para las pymes.
Asociatividad
El gremio que agrupa a las pymes, Acopi, viene fomentando desde comienzos de la dcada de 2000 una estrategia privada de asociacin de empresas afiliadas. Esta estrategia se refiere principalmente a logro de sinergias en compras de insumos, acceso a mercados, estudios sectoriales y otros. Aunque en algunos de los documentos CONPES citados se menciona una estrategia de asociatividad, sta no se encuentra claramente instrumentada en las polticas pblicas. As, puede afirmarse que se trata de una estrategia que tiene ms realidad prctica en el sector privado que en el sector pblico.
4. Instituciones involucradas en el sistema de fomento de las pymes 4.1. Institucionalidad relacionada con las pymes
La ley 905 de 2004 cre un marco institucional para el desarrollo de las polticas de pymes, integrado por los siguientes elementos principales: Un Sistema Nacional de Apoyo a las MIPYME liderado por el MCIT y otras entidades pblicas que incluyen el Ministerio de Proteccin Social, el Departamento Nacional de Planeacin, el Servicio Nacional de Aprendizaje, COLCIENCIAS, BANCOLDEX, el Fondo Nacional de Garantas y el Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario (FINAGRO). Este sistema es coordinado por el Viceministerio de Desarrollo Empresarial del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. Un Consejo Superior de Pequea y Mediana Empresa, adscrito al MCIT, compuesto por entidades del sistema nacional de apoyo, representantes de instituciones de educacin superior, de gremios privados, de entidades pblicas regionales, de los bancos con programas de crdito para pymes. Consejos Regionales de Pequea y Mediana Empresa, conformados por funcionarios pblicos, regionales, asociaciones privadas y empresarios de la regin.
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Aunque esta institucionalidad se cre con el nimo de servir de instrumento impulsor principal de las polticas para las pymes, el recuento de estrategias e instrumentos que se ha presentado en este documento hasta ahora permite entender que, sobre esta institucionalidad diseada para unas polticas aisladas de las pymes, se cre otra institucionalidad liderada por el Consejo Nacional de Competitividad, el Consejo Privado de Competitividad y los Consejos Regionales de Competitividad, lo cual resta importancia al diseo institucional de la ley de 2004 y permite que las polticas de las pymes se inserten en polticas productivas y financieras con mayor articulacin global, por lo menos en teora. Hecha la consulta a la Direccin de MIPYME del MCIT en el marco del presente trabajo, se verifica que los consejos creados por la ley de 2004 estn todava en operacin, pero en la prctica tienen un papel ms consultivo o asesor y menos de liderazgo sobre las polticas.
4.2. Mapa general de los instrumentos de apoyo
Sin perjuicio del detalle que se presenta un poco ms adelante sobre los instrumentos de apoyo a las pymes que tienen vigencia en Colombia, es conveniente entregar inicialmente una visin global que permita describir algunas de las caractersticas de cada uno de ellos y establecer sus relaciones con ms facilidad. Este mapa general se ofrece en el cuadro 6.
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Captulo III
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n n
Grfico 6
CARACTERIZACIN GENERAL DE LOS INSTRUMENTOS DE APOYO A LAS PYMES

Focalizacin real Cobertura sobre el total Evaluacin de impacto Relacin con otros instrumentos Reestructuracin anunciada
Instrumento
Ao de creacin Objetivo
No financieros Microempresas Microempresas Baja Baja Media X Financieros No Con Bancoldex Elevar nivel de emprendedores Baja No Baja X No Mayor cobertura y relacin con instrumentos financieros Mayor cobertura y relacin con instrumentos financieros
Fomipyme
2000
Innovacin
Incubadoras
1998
Creacin empresas
Fondos Colciencias Microempresas Todos los tamaos Mipymes
Dcada 90
Investigacin y desarrollo Mediana y grande
Fondo Emprender
2002
Proyectos emprendedores
Proexport
1991
Agencia exportacin
Ley formalizacin
2010
Formalizacin
Financieros Pymes Mipymes Mipymes X Alta X Alta Financieros Financieros Financieros Agencia de desarrollo
Bancoldex
1967
Financiacin
FNG
1981
Otorgar garantas
Banca de Oportunidades 2006
Bancarizacin
Fuente: Elaboracin propia.
Del cuadro 6 se pueden desprender algunos rasgos relevantes de los instrumentos colombianos de apoyo a las pymes. Se advierte que los instrumentos relacionados con acceso a recursos financieros son los ms antiguos, mientras que los instrumentos de apoyo no financieros se han desarrollado bsicamente en la ltima dcada. Se combinan instrumentos dirigidos a la creacin de empresas, innovacin, formalizacin, apoyo a las empresas exportadoras, con instrumentos financieros. Es de destacar que la focalizacin real de los instrumentos no se concentra de forma especfica en las pymes, probablemente con la excepcin de BANCOLDEX en los ltimos aos. As, las polticas de apoyo a las microempresas no estn suficientemente diferenciadas de la poltica de apoyo a las pymes. Si se comparan las cifras que pueden ser obtenidas sobre las empresas que son objeto de intervencin por parte de estos instrumentos -las cuales se presentan ms adelante en el desarrollo de cada instrumento-, prevalece una baja cobertura con respecto al segmento objetivo de las pymes, como ya se expuso en la primera seccin de este trabajo. Debe resaltarse adicionalmente la baja realizacin de evaluaciones de impacto para medir los logros de los distintos instrumentos y establecer correctivos Es importante considerar que con la excepcin de algunos de los instrumentos financieros que tienen vinculacin entre s, como el caso de BANCOLDEX y el Fondo Nacional de Garantas (FNG), predomina la falta de relacin de los instrumentos financieros y los no financieros. Algunos de los instrumentos tienen anunciada una coordinacin especfica desde el Plan Nacional de Emprendimiento de 2009 y con el nuevo gobierno de Santos, pero este es tan solo un propsito. Debe subrayarse la funcin de BANCOLDEX como agencia de desarrollo, a la que se alude al describir las caractersticas de este instrumento. A continuacin se presentan los principales rasgos descriptivos de los instrumentos de apoyo.
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Captulo III
4.3. Instrumentos no nancieros

FOMIPYME
La ley 590 de 2000 cre el Fondo Colombiano de Modernizacin y Desarrollo Tecnolgico de las Micro, Pequeas y Medianas Empresas (FOMIPYME) como una cuenta sin personera jurdica ni planta de personal propia, cuyo objeto es la financiacin de proyectos, programas y actividades para el desarrollo tecnolgico de las MIPYME y la aplicacin de instrumentos no financieros dirigidos a su fomento y promocin. El fondo as creado prev la cofinanciacin de proyectos con recursos provenientes principalmente de entidades territoriales, como municipios y departamentos, en adicin a los recursos que se apropien del presupuesto nacional. La ley 905 de 2004 adscribi a FOMIPYME al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. Dentro del Viceministerio de Desarrollo Empresarial, una direccin de MIPYME se encarga de promover los proyectos que financia este Fondo, cuyos recursos se adjudican a travs de convocatorias pblicas, regidas por un manual de procedimientos y proyectos. En los trminos de referencia de las convocatorias se exige la participacin de empresas legalmente constituidas con un mnimo de dos aos de existencia. La labor de promocin de la participacin de las empresas en las convocatorias se hace con el apoyo de comits municipales de microempresas liderados por las alcaldas. El nfasis de los proyectos es el de promover actividades econmicas regionales que generen impacto sobre el crecimiento regional. Entre los criterios de seleccin de proyectos destacan: Alta participacin de unidades productivas. Responder a una vocacin regional. Contener ingredientes de innovacin en algn componente de la cadena. Poseer bajos componentes importados. Aprovechar los factores de produccin regionales. Servir de alternativa para los programas de sustitucin de cultivos. Productos con posibilidades de comercializacin. En este contexto, una de las instituciones de apoyo para la canalizacin de recursos y la identificacin de proyectos son las incubadoras de empresas, que transfieren conocimiento y tecnologa a empresarios emprendedores. Sobre este instrumento se hablar ms adelante.
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FOMIPYME cofinancia proyectos para el desarrollo de nuevos productos y servicios, apoya la gestacin de innovaciones y lleva adelante un sistema de acreditacin de proveedores. Dentro del desarrollo del Fondo se cre un banco de proyectos y el Premio Innova, que estimula propuestas para su cofinanciacin, con prioridad en proyectos de transformacin productiva. Segn el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, desde el establecimiento de FOMIPYME en 2001 se han creado cerca de 2.000 empresas y se han beneficiado con proyectos unas 15.000 empresas. La cifra es interesante, pues corresponde a un poco ms de un tercio de las pymes, pero se vuelve insignificante si se tiene en cuenta el universo de microempresas. El Fondo es auditado por la Universidad Nacional de Colombia, entidad que presenta documentos anuales de auditora en materia administrativa, contable y financiera.
Evaluacin de impacto de FOMIPYME
En 2008 el Departamento Nacional de Planeacin public un documento de evaluacin de impacto de FOMIPYME desde la creacin de ste, en 2001 (DNP, 2008). La evaluacin abarc el consejo administrador, el fideicomiso encargado del manejo de recursos; la evaluacin de los proyectos y la auditora de la Universidad Nacional. Su objetivo central consisti en identificar cambios en las empresas atendidas en trminos de productividad y competitividad, generacin de empleo, mejoramiento de los operadores e impacto en la formalizacin de empresas. La evaluacin se bas en una muestra de empresas beneficiarias con representatividad estadstica, que se compar con un grupo de control de empresas no beneficiarias. Se evaluaron 652 empresas beneficiarias (510 microempresas y 142 pymes) y 188 empresas no beneficiarias (162 microempresas y 24 pymes). Se incluy tambin en la evaluacin a 54 operadores de proyectos. Con respecto al perfil de los beneficiarios se encontr que dos terceras partes corresponden a microempresas y una tercera, a pymes. El 3,65% de las empresas beneficiaras clasificadas como microempresas se convirtieron en pymes. El orden de participacin de beneficiarios pymes por sectores es el siguiente: sector industrial, comercio, servicios, sector primario y construccin.
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Captulo III
Casi dos terceras partes de las empresas beneficiarias perciben que su situacin mejor en el perodo de la evaluacin, siendo ms alta la proporcin en el caso de las pymes beneficiarias. En cuanto a las intervenciones recibidas por las empresas beneficiarias, las de mayor cobertura son las capacitaciones y asesoras, junto con la entrega de material o insumos. En este caso, el apoyo en especie consiste en programas de computador, equipos y material didctico (libros y guas). Los resultados de la medicin de impacto se pueden resumir como sigue: Se encuentra un efecto significativo de los cursos de capacitacin sobre el incremento en ventas (competitividad) y un efecto positivo de las donaciones en especie. Se identifica un efecto positivo de las asesoras sobre la formalizacin de las empresas. El impacto en productividad fue significativo para las pymes y para las que hicieron el trnsito desde microempresa a pyme. La rentabilidad tiene un incremento relativo mayor para aquellas empresas que participaron en proyectos de fomento a las exportaciones y mejoramiento empresarial. Las mayores debilidades que se encuentran en este instrumento son su baja cobertura, el enfoque en microempresas y la desconexin con los instrumentos financieros. Una recomendacin importante de esta evaluacin de impacto consisti en reforzar los efectos de FOMIPYME como instrumento de apoyo no financiero con estrategias de apoyo financiero.
Fondo Emprender del SENA
El Fondo Emprender opera mediante convocatorias pblicas, en particular entre egresados de los cursos del Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) y de otras entidades educativas que presenten proyectos para la creacin de emprendimientos productivos. La ley 789 de 2002 cre el Fondo Emprender como una cuenta independiente y especial adscrita al Servicio Nacional de Aprendizaje Sena, el cual ser administrado por esta entidad y cuyo objeto exclusivo ser financiar iniciativas empresariales que provengan y sean desarrolladas por aprendices o asociaciones entre aprendices, practicantes universitarios o profesionales que su formacin se est desarrollando o se haya desarrollado en instituciones que para los efectos legales sean reconocidos por el Estado.
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Dado que el SENA se dedica fundamentalmente a capacitacin tcnica y tecnolgica, no siempre el nivel de los emprendedores es el adecuado para formular proyectos productivos con potencial de desarrollo. En ese contexto, el objetivo del Fondo es apoyar proyectos productivos que incorporen los conocimientos adquiridos por los emprendedores en su proceso de formacin, a travs del desarrollo de nuevas empresas. La ley prev que 80% de los recursos de este Fondo provenga de los aportes de las empresas al SENA y el restante 20%, de aportes del presupuesto general de la nacin. Como se explic anteriormente, el SENA se financia con aportes parafiscales de las empresas, correspondientes a 2% del valor de la nmina. Parte de estos recursos se destina a financiar el Fondo Emprender. El decreto 934 de 2003 reglament el funcionamiento del Fondo Emprender, asignando como criterios para la financiacin de proyectos o iniciativas empresariales los siguientes: Nmero de empleos directos o indirectos generados con la iniciativa empresarial. Estudio de mercado. Sostenibilidad del proyecto. Iniciativas empresariales que generen desarrollo en los departamentos y regiones con menor grado de crecimiento empresarial e industrial. El diseo, evaluacin, seguimiento y control de los proyectos se basa en un manual metodolgico elaborado para el efecto. Los recursos provenientes del Fondo Emprender se pueden invertir en capacitacin especializada a travs de cursos cortos; adquisicin de maquinaria, equipos y software; arrendamiento de oficinas o locales, adecuacin de infraestructura fsica y capital de trabajo para salarios e insumos. En trminos genricos, constituyen un capital semilla no reembolsable para las iniciativas empresariales que apoya. Las incubadoras de empresas son una importante fuente de identificacin de proyectos para este Fondo. Durante su existencia, el Fondo Emprender ha realizado nueve convocatorias nacionales y 58 regionales. Ha cofinanciado 2.135 proyectos con un valor de recursos cercano a 117.000 millones de pesos (equivalentes a 65 millones de dlares aproximadamente). La trayectoria de creacin de empresas del Fondo Emprender se aprecia en el grfico 6, tomado de las Bases del Plan de Desarrollo del gobierno Santos (DNP, 2010).
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Captulo III
Grfico 6
EMPRESAS CREADAS POR EL FONDO EMPRENDER, 2004-2010

EMPRESAS 800 700 600 500 400 300 200 100 0 89 105 350 338 234 217 757
2004
2005
2006
2007 Empresas
2008
2009
2010
Fuente: Departamento Nacional de Planeacin (DNP), Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014. Ao 2010.
Puede apreciarse que el Fondo Emprender est dirigido a crear nuevas empresas para emprendimientos pequeos que podran ser clasificados inicialmente como microempresas. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que hay una proporcin de este tipo de empresas que se convierte en pyme con el tiempo. En este caso, el SENA tiene el papel de formar personas idneas para el trabajo productivo y el emprendimiento, gestionando competencias adecuadas para el efecto. Tambin promueve y acompaa con asesora especializada a las empresas financiadas con los recursos del Fondo Emprender. Las Bases del Plan de Desarrollo de la administracin Santos (DNP, 2010) plantean aumentar la cantidad de emprendimientos, mejorando la calidad de los planes de negocio que apoya el Fondo Emprender. Otro propsito es elevar el nivel profesional de los emprendedores para mejorar la calidad de los proyectos. No se encuentran estudios de evaluacin de impacto sobre este instrumento.
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Incubadoras de empresas
El sistema nacional de creacin e incubacin de empresas es una iniciativa conjunta entre el SENA, COLCIENCIAS, el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y el Departamento Nacional de Planeacin, entre otros. Su objetivo es promover en el pas la creacin de incubadoras de empresas que se encarguen de desarrollar nuevos proyectos y emprendimientos orientados a sectores estratgicos y que se encuentren en fase de desarrollo. El sistema de incubacin se define como un encadenamiento de esfuerzos para la creacin de nuevas empresas, que transfiere a los emprendedores los conocimientos necesarios para la consolidacin de empresas emprendedoras. El apoyo a las empresas consiste en asistencia tcnica, acompaamiento y financiacin de algunas actividades que se requieren para la investigacin previa a la iniciacin de los proyectos, en sus fases de formulacin o implementacin. Se apoya en la creacin de prototipos, en la formulacin y elaboracin del plan de negocios respectivo y en el despegue del proyecto. La primera incubadora de empresas creada por el sistema fue la de Antioquia, en 1996. En 1998 se haban formado tres y en el ao 2008 ya estaban en operacin en el pas 27 incubadoras (Perfetti, 2010).
Programas de COLCIENCIAS
El Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnologa e Innovacin (COLCIENCIAS) financia proyectos de investigacin en ciencia, tecnologa e innovacin tecnolgica bajo diferentes modalidades. Estos proyectos se seleccionan mediante convocatorias pblicas que establecen los requisitos especficos. En ningn caso se financia el 100% de un proyecto, pues siempre debe haber un aporte de las entidades ejecutoras (universidades, centros de investigacin y empresas) en alguna proporcin. La destinacin de los recursos se dirige a los siguientes objetivos principales: Investigacin, innovacin y desarrollo tecnolgico. Modernizacin empresarial. Fortalecimiento de la capacidad tecnolgica. Desarrollo de productos, procesos y servicios. Capacitacin en nuevas tecnologas. Uso racional y eficiente de fuentes de energa no convencionales.
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Captulo III
La actuacin de COLCIENCIAS est regulada por la ley 1286 de 2009 y el documento CONPES 3582 Poltica Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin (DNP, 2009). Este documento plantea como poltica estructurar un portafolio de incentivos que contemple las necesidades de las empresas segn el nivel de desarrollo tecnolgico y la etapa del ciclo de vida en que se encuentran. Las convocatorias integran el portafolio de instrumentos de COLCIENCIAS, as como las diversas entidades que forman parte del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin. Los recursos se utilizan primordialmente en misiones tecnolgicas, vinculacin de investigadores, asistencia tcnica, formacin en la gestin de la innovacin y capacitacin en el exterior de gerentes innovadores y personal vinculado a la innovacin en las empresas. El monto financiable mximo por empresa es de 400.000 dlares. Las modalidades de apoyo y de financiacin son las siguientes: Cuando no se espera que los proyectos generen beneficios econmicos directos, los recursos desembolsados son condonables. Cuando los proyectos se realizan de manera articulada con una universidad, centro de investigacin o una empresa de productores asociados, COLCIENCIAS cofinancia una parte del proyecto. En general financia el 50% del proyecto. Las pymes y asociaciones de pequeos productores pueden optar por una cofinanciacin de hasta 70%: Tambin existe una lnea de crdito BANCOLDEX-COLCIENCIAS que financia hasta 50% del valor total de crdito para las pymes con facilidades de exportar y 40% para pymes que colocan su producto en el mercado nacional. Un convenio entre COLCIENCIAS y FINAGRO, banco de segundo piso especializado en el sector agropecuario, permite respaldar certificados de garanta a las pymes con proyectos de innovacin y desarrollo tecnolgico, que cubren hasta 80% del valor del crdito. COLCIENCIAS financia hasta 60% de proyectos del programa Jvenes Investigadores e Innovadores, vinculados a centros de desarrollo tecnolgico, incubadoras de empresas y centros de productividad, a travs de becas y pasantas.
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Entre los aos 2004 y 2009 se financiaron 1.778 proyectos de investigacin e innovacin para todo tamao de empresas. El 83% del gasto se destina a empresas grandes y medianas, lo que significa que la financiacin a las empresas micro y pequeas es muy reducida. En las Bases del Plan de Desarrollo del nuevo gobierno (DNP, 2010) se plantea la ampliacin de cobertura del programa Jvenes Investigadores e Innovadores a 10.000 proyectos por ao, con financiacin del presupuesto nacional. Tambin se enfatiza la necesidad de una accin coordinada que evite la dispersin en la asignacin de recursos para investigacin e innovacin.
PROEXPORT
En 1967 se cre el Fondo de Promocin de Exportaciones Proexpo para resolver fallas de mercado de las empresas, relacionadas con la informacin sobre el mercado externo, identificacin de oportunidades de exportacin y apertura de nuevos mercados. Otro de sus objetivos fue fomentar el acceso al crdito, inicialmente a travs de prstamos subsidiados con recursos administrados por el Banco de la Repblica, obtenidos de una sobretasa de 1% a las importaciones. En 1991 PROEXPO se dividi en dos entidades: un banco de exportaciones denominado BANCOLDEX y una agencia de promocin de exportaciones llamada PROEXPORT, financiados con recursos presupuestales. Los recursos de PROEXPORT son administrados por medio de una filial de BANCOLDEX denominada FIDUCOLDEX. Los instrumentos de promocin de PROEXPORT son los siguientes: Un centro de informacin con atencin personalizada para asesora en comercio exterior va call center. Informacin en internet sobre la dinmica del comercio exterior de Colombia y otros pases. Informacin sobre oportunidades de mercado para productos colombianos en mercados internacionales. Informacin sobre logstica de transporte martimo, areo y terrestre de exportacin. Capacitacin a las empresas para exportar y elaborar un plan exportador. Programa de aseguramiento de calidad.
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Captulo III
Proyectos especiales de exportacin para grupos de empresas con una estrategia comn. Auspicio de misiones comerciales. Misiones de compradores y vendedores Consecucin de citas con clientes potenciales. Todos estos servicios se brindan desde Colombia y a travs de una red de oficinas en el exterior coordinadas por PROEXPORT en el pas. La informacin disponible sobre los temas que maneja la entidad fluye principalmente mediante redes de informacin en internet y atencin directa a los clientes en las oficinas mencionadas.
Evaluacin de impacto de PROEXPORT
En 2007 se realiz un estudio de evaluacin de impacto sobre este instrumento (Volpe y Caraballo, 2007). El estudio parte de constatar que el grado de apertura y las exportaciones han crecido y se han diversificado en Colombia desde la dcada de los noventa. Se busca identificar factores distintos a los macroeconmicos que determinan este resultado y se seala una disminucin de costos del comercio como una explicacin alternativa. Efectivamente los costos ligados a barreras de poltica comercial, condiciones de acceso a mercados, han permitido reducir los costos del comercio. Pero, otro tipo de costos -como problemas de informacin sobre el proceso formal de exportacin, mtodos de transporte y sus costos, potenciales mercados y perfiles de demanda, condiciones de acceso a esos mercados y canales de distribucin de productos-, tambin son parte importante de los costos del comercio. Como agencia de promocin de exportaciones, PROEXPORT ejecuta las polticas de reduccin de costos de informacin a travs de los servicios ya descritos. Estos servicios se prestan con recursos pblicos, que requieren evaluacin de resultados. El estudio se concentra en investigar si han sido efectivas las actividades de promocin de exportaciones de PROEXPORT en Colombia para generar nuevo comercio: aumento en el nmero de mercados de destino y nmero de productos exportados.
200
Se realiz una evaluacin que incluy empresas beneficiarias y un grupo de control de empresas no beneficiarias92 utilizando un mtodo de diferencias en diferencias entre la variacin de las exportaciones de las firmas apoyadas y las no apoyadas. Adicionalmente, se estima un coeficiente o ndice de propensin a participar en las acciones de promocin comercial, dadas las caractersticas de las empresas. Se recurri a datos del DANE entre 2003 y 2006 e informacin de PROEXPORT. El estudio arroja una tasa de crecimiento de las exportaciones de 16,1% superior para las firmas que reciben el apoyo de PROEXPORT, en comparacin con las firmas que no lo reciben y una tasa de variacin del nmero de pases y de productos de 7,5% por encima de las empresas que no son asistidas por la entidad. De esta manera, se encuentra un impacto positivo de los servicios de PROEXPORT sobre el crecimiento de las exportaciones colombianas, sobre el nmero de productos exportados y el nmero de mercados. Como comentario final acerca de los instrumentos no financieros, es pertinente anotar que el documento CONPES elaborado sobre las polticas de las pymes (DNP, 2007) identifica como problemas centrales de estos instrumentos los siguientes: carecen de seguimiento y evaluacin de impacto, tienen bajos niveles de cobertura y de articulacin, y se registra poca participacin de las regiones en la elaboracin y ejecucin de los proyectos. Como puede apreciarse en esta resea de los instrumentos, dichos problemas siguen vigentes, con la excepcin de PROEXPORT.
4.4. Instrumentos nancieros
BANCOLDEX
El Banco de Comercio Exterior de Colombia, BANCOLDEX, opera como un banco de segundo piso con el mecanismo de redescuento para el otorgamiento de crditos y celebracin de operaciones de leasing. Atiende a los exportadores de todos los tamaos, pero tiene una orientacin especial para las pequeas y medianas empresas de todos los sectores econmicos, sean o no exportadoras. Aunque originalmente sus productos no estaban diseados especficamente para atender a las pymes, en los ltimos aos ha venido concentrando cada vez ms su cartera en la atencin a este segmento.
92
En el documento no se especica el nmero de empresas utilizadas en cada muestra.
201
Captulo III
Para las pymes cuenta con dos cupos especiales: Un Mecanismo de Liquidez Contracclico, con un plazo de tres aos, y aProgresar, que otorga recursos de crdito hasta 12 aos y perodo de gracia de hasta tres aos para modernizar y ampliar la capacidad productiva. Esta ltima lnea de crdito est dirigida concretamente a la modernizacin de las MIPYME y ha registrado un crecimiento significativo, tanto en lo que se refiere al valor de los desembolsos como al nmero de desembolsos y de empresarios beneficiados. As se aprecia en el grfico 7, donde tambin se advierte una desaceleracin en 2009, explicada por la reduccin de la actividad econmica de ese ao.
n
Grfico 7
EVOLUCIN DEL PROGRAMA APROGRESAR DE BANCOLDEX, 2005-2010

7000 6000 5000 4000 3000 2000 1000 0 2005 2006 2007 2008 N de Desembolsos 2009 2010 Empresarios beneficiados 600.000 400.000 200.000 1.200.000 1.000.000 800.000 Miles de pesos
Desembolsos en millones
Fuente: Elaborado sobre la base de cifras de BANCOLDEX.
En la evolucin de los desembolsos totales de BANCOLDEX puede observarse que, en trminos reales, la participacin correspondiente a las pymes es del orden de 40% del total de desembolsos en los ltimos aos (vase grfico 8).
202
Grfico 8
EVOLUCIN DE LA PARTICIPACIN DE LOS DESEMBOLSOS DE CRDITO DE BANCOLDEX, SEGN TAMAO DE EMPRESAS, 2005-2010
% 1 0,9 0,8 0,7 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0 2005 2006 2007 Mipymes 2008 Grandes 2009 2010 34 47 43 38 40 37 66 53 57 62 60 63
Fuente: Elaborado sobre la base de cifras de la Superintendencia Financiera y BANCOLDEX. Nota: Deactado con el ndice de Precios al Productor (IPP) ao base 2008.
Una diferenciacin importante de los productos de BANCOLDEX para pymes con respecto al mercado financiero se refiere a los plazos otorgados, normalmente ms largos que los del mercado. Son recursos a tasas de mercado sin subsidios, a diferencia de la poltica tradicional de acceso al crdito por parte de las pymes, que haca nfasis en las tasas subsidiadas. De todas maneras, debe tenerse en cuenta que, dado que BANCOLDEX opera como banco de segundo piso, el riesgo de crdito lo asumen las entidades financieras que desembolsan el crdito a las pymes. Adems de las operaciones de crdito, la entidad ha desarrollado productos especiales relacionados con el leasing, el factoring y fondos de capital, que se explicarn ms adelante. BANCOLDEX opera tambin en coordinacin con el Fondo Nacional de Garantas para otorgar garantas automticas, con cobertura de 50% del monto del crdito, pero no aplica para las operaciones de leasing. Para su expedicin, las garantas automticas no requieren un estudio adicional al efectuado por el intermediario financiero al inicio del crdito. La combinacin de crdito de BANCOLDEX con garanta del Fondo Nacional de Garantas ha mostrado gran efectividad para las pymes, a juzgar por la evolucin de la cartera de los ltimos aos (vase grfico 9).
203
Captulo III
Grfico 9
EVOLUCIN DE LOS DESEMBOLSOS REALES DE BANCOLDEX A LAS MIPYME, 2005-2010 (En billones de pesos de 2008)
% 1,6 1,4 1,2 Millones de pesos de 2008 1 0,8 0,6 0,4 0,2 0 2005 2006 2007 Crdito Fuente: Elaborado sobre la base de cifras de BANCOLDEX. Nota: Deactado con el IPP ao base 2008. 2008 2009 2010
100 95 134 127 109
129
En entrevista para este estudio con el presidente de BANCOLDEX, se explic que hacia adelante la entidad persigue el propsito de convertirse en una agencia de desarrollo, que le permita coordinar los instrumentos de poltica existentes para las pequeas y medianas empresas de una manera ms eficaz. El objetivo consiste en tener a disposicin de la entidad un portafolio de productos y servicios dirigidos a las pymes que considere en su aplicacin la etapa especfica en la que se encuentra determinada empresa y sus necesidades particulares. Este tema se coment tambin al hablar de las polticas de acceso a crdito (Rojas, 2011).
Fondo Nacional de Garantas (FNG)
El Fondo Nacional de Garantas es una sociedad de economa mixta vinculada al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. Fue creado con aportes del desaparecido Instituto de Fomento Industrial (IFI), que funcion hasta 2003, y de la Asociacin Colombiana de Pequeas y Medianas Empresas (ACOPI), mediante el decreto 3.788 de diciembre de 1981. Su objeto principal es facilitar el acceso al crdito para las MIPYME, mediante el otorgamiento de garantas. El nico sector que no cubre es el agropecuario debido a que ste cuenta con el Fondo Agropecuario de Garantas.
204
La solicitud de garantas se efecta a travs del intermediario financiero ante el que la empresa solicita el crdito. Los crditos para los cuales se pueden solicitar garantas son para capital de trabajo, inversiones fijas o capitalizacin, operaciones de leasing, cupos rotativos de crdito, crditos de BANCOLDEX y de COLCIENCIAS y crditos para creacin de empresas. Las garantas son automticas dentro de las lneas empresariales especificadas en los reglamentos del Fondo o de evaluacin individual para otro tipo de crditos. El Fondo solo otorga garantas para empresas con activos inferiores a 30.000 SMLV (8,3 millones de dlares aproximadamente); es decir, para el segmento de las micro, pequeas y medianas empresas, segn la definicin de la ley 905 de 2004. El valor de los activos de las empresas es certificado por stas mediante los estados financieros auditados. Con respecto a la movilizacin de crdito por sector econmico, predominan el comercio, servicios, industria y construccin. En el plan estratgico 2007-2010 del FNG se plantea como meta movilizar 16 billones de pesos para MIPYME (equivalentes a cerca de 8,8 billones de dlares (FNG, 2009). Esta meta fue cumplida por la entidad.
Evaluacin de impacto de FNG
En febrero de este ao se present un estudio de evaluacin de impacto del Fondo Nacional de Garantas, contratado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (Arraz, 2011). Para su realizacin se utilizaron datos a nivel de firma, con el fin de evaluar el desempeo de aquellas empresas que fueron beneficiarias de garantas del FNG en el perodo 1997-2007. Tambin se usaron datos sobre comercio exterior de la Direccin de Aduanas Nacionales (DIAN) y del Fondo Nacional de Garantas. Se hizo un seguimiento a dos variables crticas: crecimiento en la produccin y en el empleo. Para el efecto, se aplic una metodologa de diferencias en diferencias a un grupo de beneficiarios y a otro de no beneficiarios. Los resultados principales del estudio arrojan un impacto positivo. Las firmas beneficiarias de las garantas tienen un crecimiento en produccin superior en 5,8% respecto a las firmas no beneficiarias. En cuanto al empleo, la diferencia es de 4,6% entre las firmas beneficiarias y las no beneficiarias.
205
Captulo III
Banca de las Oportunidades
El gobierno colombiano expidi el decreto 3.078 de 2006 que crea el Programa de Inversin Banca de las Oportunidades, con el objeto de promover el acceso al crdito y los dems servicios financieros a las familias de menores ingresos, micro, pequeas y medianas empresas y emprendedores, mediante convenio entre el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico y BANCOLDEX para la administracin de un fondo cuenta destinado a este propsito. Se adopt el esquema de una organizacin pequea que lleve adelante programas de apoyo y que no sea operadora directa. El espritu de los programas de la Banca de las Oportunidades est definido en el documento CONPES 3424 (DNP, 2006). Este documento plantea como instrumentos los siguientes: los corresponsales no bancarios, el impulso a una cuenta de ahorro de bajo monto, la reforma al rgimen de garantas, el fortalecimiento de las centrales de riesgo y rgimen de tasas de inters y comisiones de administracin. Adoptando la experiencia brasilea, desde 2007 el gobierno colombiano empez a promover el esquema de corresponsales no bancarios con la finalidad de ampliar la presencia de servicios financieros en localidades sin sucursales de bancos, buscando un mayor acceso para personas naturales y MIPYME. La Banca de las Oportunidades llev a efecto el programa subsidiando algunos costos de transaccin de manera transitoria y decreciente. La red de la Banca de las Oportunidades para la realizacin de sus programas est conformada por bancos comerciales, compaas de financiamiento comercial, cooperativas, organizaciones no gubernamentales (ONG) y cajas de compensacin familiar. Los objetivos de los programas de la Banca de las Oportunidades se han concentrado en la ampliacin de la cobertura de los servicios financieros para personas naturales y MIPYME, el estmulo al ahorro y el acceso al crdito. Como resultado de los programas de la Banca de las Oportunidades, la poblacin con al menos un producto bancario pas de 47% a 60% entre julio de 2006 y junio de 2010 (Asobancaria, noviembre 2010) (cuadro 7).
206
Cuadro 7
Total Personas
BANCARIZACIN EN COLOMBIA, JULIO DE 2006 A JUNIO DE 2010

Producto Cdulas julio - 06 Cuenta de Ahorro Cuenta Corriente Cartera Total a Cartera Comercial Cartera de Consumo Cartera Vivienda Microcrdito Tarjeta de Crdito 12 211 904 1 339 387 3 230 567 290 284 2 335 215 543 531 482 637 2 759 049 junio -10 Tarjetas de Identidad Diferencia junio - 10 Absoluta Porcentaje Poblacion Mayor de Edad Porcentual Junio - 06 b Junio - 10 c 137% 104% 159% 148% 159% 128% 226% 169% 139% 44,7 4,9 11,8 1,1 8,6 2,0 1,8 10,1 47,1 56,5 4,7 17,4 1,5 12,5 2,3 3,7 15,8 60,2
jul - 06 junio -10 julio - 06 12 296 741 1 339 387 3 230 567 290 284 2 335 215 543 531 482 637 2 759 049 12 927 162
16 680 975 84 837 714 376 1 397 672 5 135 710 430 431 3 705 262 693 397 1 091 088 4 671 124 -
17 395 351 4 469 071 1 397 672 5 135 710 430 431 3 705 262 693 397 1 091 088 4 671 124 58 285 1 905 143 140 147 1 370 047 149 866 608 451 1 912 075
Al menos un 12 842 325 producto financiero
17 787 962 84 837 709 120
18 502 338 4 945 637
Fuente: Asociacin Bancaria y de Entidades Financieras de Colombia (ASOBANCARIA) y Departamento Administrativo Nacional de Estadstica (DANE). No incluye tarjetas de crdito. b Porcentaje de la poblacin mayor de 18 aos a julio de 2006. c Porcentaje de la poblacin mayor de 18 aos a junio de 2010.
a
Adems, la red de corresponsales no bancarios ha permitido ampliar notablemente la cobertura por municipios, con los efectos de acceso a servicios financieros por parte de personas naturales y MIPYME que esta cobertura puede producir. La estrategia de los corresponsales no bancarios deja muy pocos municipios por cubrir. Entre 2009 y 2010 los corresponsales no bancarios pasaron de 5.617 a 9.698, de los cuales 2.569 estn ubicados en tiendas, 1.885 en drogueras, 1.700 en centros de comunicaciones y 1.339 en supermercados. Aunque el crdito en la red de corresponsales no bancarios es un producto en desarrollo, ya en los inicios se advierte que el nmero de adultos bancarizados con microcrdito ha crecido considerablemente, llegando a ms de 953.000 microempresarios en mayo de 2010 (ASOBANCARIA, noviembre 2010). La estrategia de largo plazo consiste en transformar gradualmente en pymes a los microempresarios con potencial.
207
Captulo III
Fondos de capital privado
Debido a su tamao, usualmente las pymes tienen dificultades de acceso al mercado de capitales. Por esta razn, los fondos de capital privado constituyen una alternativa como mecanismo indirecto de capitalizacin, ya que se especializan en realizar aportes de capital en proyectos productivos que se consideran de mayor riesgo que el promedio del mercado. Estos fondos se constituyen como carteras colectivas que destinan sus recursos a valores inscritos en el Registro Nacional de Valores. Entre 2009 y 2011 los fondos han pasado de 1,2 a 3,2 billones de pesos (670 a 1.800 millones de dlares) (Cullar, 2010). Como se coment, una de las estrategias del nuevo gobierno relacionadas con el desarrollo de BANCOLDEX consiste en transformarlo en una agencia de desarrollo que permita proveer recursos a las pymes en sus distintos grados de evolucin. En esa direccin, BANCOLDEX busca fortalecer el instrumento de fondos de capital de riesgo, llamados en Colombia fondos de capital privado, para pymes en proceso de crecimiento. As, a travs de BANCOLDEX Capital promueve el desarrollo de estos fondos por medio de dos vas: inversin de recursos del banco en estos fondos y programas de formacin, promocin de estmulo a las mejores prcticas de inversionistas y gestores de fondos. El impulso de BANCOLDEX a la creacin de fondos de capital de riesgo complementa la estrategia del Fondo Emprender y de FOMIPYME de financiar empresas emergentes con capital semilla. BANCOLDEXBANCOLDEX cuenta con 30 millones de dlares destinados a invertir en estos fondos para capitalizar a las pymes, de los cuales 12 millones se han orientado a fondos cuyas inversiones en Colombia son superiores a 40 millones de dlares. En Colombia existen 13 fondos de capital privado (Montes, 2010) y el reglamento de cada fondo define las polticas de inversin por sectores, tamao de los fondos y otras caractersticas. Este tipo de fondos se inserta dentro de lo que en la literatura especializada se clasifica como hands on; es decir, los fondos intervienen en la administracin de las empresas buscando su mayor eficiencia y productividad, garantizando tambin acceso a mercados (Dinero, 26 de noviembre de 2010).
208
Otros instrumentos nancieros

Operaciones de leasing
El leasing tiene las siguientes ventajas para las pymes: permite financiar activos determinados que no se pueden solventar a travs de crdito bancario, hace posible contar con el activo sin tener un capital inicial para financiarlo y ofrece algunas beneficios tributarios, como la reduccin de la base impositiva y la exencin del IVA en importacin de maquinaria. A diciembre de 2010 la cartera de leasing represent cerca de 10% de la cartera comercial en el pas (Cullar, 2011). BANCOLDEX ha venido impulsando en los ltimos aos operaciones de arrendamiento financiero, complementando el crdito ordinario. La lnea de leasing financia contratos de arrendamiento financiero sobre activos fijos muebles o inmuebles, tales como maquinaria, vehculos, equipos, terrenos, bodegas y locales. Esta es una de las lneas ms dinmicas dentro de BANCOLDEX, aunque sus montos todava no son considerables. Las lneas de crdito de leasing se complementan con un nuevo producto del Fondo Nacional de Garantas consistente en una garanta para las operaciones de leasing (Durn, 2007). Estas garantas se focalizan en las MIPYME. Las operaciones sobre activos fijos inferiores a 500 millones de pesos (270.000 dlares aproximadamente) se realizan con garanta automtica. Las operaciones sobre montos superiores requieren evaluacin individual. Esta garanta es de importancia para los activos que se adquieren por medio de arrendamiento financiero y que presentan dificultades para su comercializacin o para la recuperacin de su valor.
Operaciones de factoring
A diciembre de 2010 la cartera de factoring representaba 0,42% de la cartera comercial en el pas (Cullar, 2011). La ley 1231 de julio de 2008, por la cual se unifica la factura como ttulo valor como mecanismo de financiacin para el micro pequeo y mediano empresario, marca una base legal para la ampliacin de las operaciones de aceptacin de facturas de MIPYME proveedoras a empresas de distinto tamao.
209
Captulo III
La operacin de factoring consiste en traspasar una factura aceptada irrevocablemente por el comprador o beneficiario del servicio a un tercero denominado factor. El factor es la persona natural o jurdica que presta los servicios de compra de cartera descontada por una tasa establecida. La operacin se puede hacer con o sin recurso, dependiendo de que el factor comparta con la empresa el riesgo de no pago de la factura. La ventaja de la operacin para las pymes reside en obtener liquidez inmediata sobre las ventas efectuadas a cierto plazo, mejorando as el flujo de caja operativo de la empresa y reduciendo su exposicin al riesgo del no pago. Tambin facilita el ofrecimiento de descuento en las ventas y disminuye los costos de administracin de cartera. Dado que en Colombia este negocio se realiza comercialmente con recurso, BANCOLDEX dise un producto financiero denominado Liquidex COP-USD. A travs de ste, la empresa puede comprar a descuento y sin recurso hasta 80% de las facturas cambiarias de compraventa originadas en transacciones domsticas o internacionales, amparadas bajo la pliza de seguro de crdito emitida por dos compaas de seguros especficas predefinidas por BANCOLDEX.
Otros productos
Las entrevistas realizadas a entidades financieras privadas que hacen nfasis en los servicios a las pymes, indican que en el inmediato futuro se presentar un mayor desarrollo de los siguientes productos especializados para este segmento de empresas: Manejo integral de tesorera Operaciones fiduciarias Operaciones de comercio exterior Cuentas electrnicas a travs de internet Mesas de dinero especializadas para pymes Operaciones de cobertura cambiaria para este segmento de empresas As, es de esperar un mayor desarrollo financiero de las pymes con mayor capacidad de acceso a estos servicios en el futuro inmediato. Al concluir esta seccin sobre los instrumentos financieros de apoyo a las pymes es pertinente comentar que la conjuncin del crdito de redescuento de BANCOLDEX, la participacin de los intermediarios privados en otorgar
210
este crdito y la asignacin de garantas por parte del Fondo Nacional de Garantas resulta una combinacin potente de instrumentos para mejorar el acceso de las pymes a recursos financieros. Por su parte, la labor de la Banca de las Oportunidades en lograr un mayor acceso a los servicios financieros tambin est mostrando ser un camino adecuado en esa direccin.
5. Panorama del desarrollo institucional y de las polticas de apoyo a las pymes 5.1. Informacin sobre las pymes
Informacin del DANE
Para el anlisis de este segmento de empresas y la evaluacin de las polticas pblicas relacionadas resulta imprescindible contar con informacin estadstica apropiada. Por esta razn, es importante que el Departamento Administrativo Nacional de Estadstica complemente las encuestas que actualmente realiza sobre los microestablecimientos con encuestas para el segmento empresarial de pymes en los sectores de industria, comercio y servicios.
Denicin de las pymes
La definicin utilizada en Colombia, que incorpora nmero de empleados y valor de los activos, dificulta las comparaciones internacionales en las cuales se usa el valor de las ventas como variable para definir las pymes. Por ello, es relevante incorporar al concepto de pymes el de valor de ventas.
Estudios de evaluacin de impacto
Como se aprecia en este trabajo, se pueden citar muy pocos estudios recientes de evaluacin de impacto de las polticas y de los instrumentos de desarrollo de las pymes. Resulta fundamental contar con estos estudios para evaluar la efectividad de las polticas diseadas y ejecutadas.
211
Captulo III
5.2. Asignacin de recursos presupuestales para programas de apoyo a las pymes

Presupuestos para programas de apoyo no nancieros
Para los instrumentos de apoyo no financieros solo fue posible obtener para el agregado los presupuestos de gastos antes de la ejecucin. Estos presupuestos estn disponibles para el perodo 2003-2009 para el Fondo Emprender y FOMIPYME. Como no se dispone de la informacin separada del gasto total y el gasto para las pymes en los casos de PROEXPORT y COLCIENCIAS para todos los aos, para los aos en que no existe la informacin se utiliza como proxi el porcentaje promedio de participacin del gasto en pymes sobre el total de gastos de los aos disponibles. En los casos en los que se dispone del presupuesto inicial y el ejecutado, su evolucin se presenta por separado. En el cuadro 8 se muestra la evolucin de los presupuestos de gasto iniciales de Fondos de COLCIENCIAS, Fondo Emprender, FOMIPYME y PROEXPORT en dlares corrientes entre los aos 2000 y 2010. Y en el grfico 10, la evolucin en dlares de estos presupuestos en el perodo 2003-2009.
n
Cuadro 8
EVOLUCIN DEL PRESUPUESTO INICIAL DE GASTOS (CON EXTRAPOLACIONES) DE FONDOS DE COLCIENCIAS, FONDO EMPRENDER, FOMIPYME Y PROEXPORT PARA PYMES, 2000-2010 (En dlares corrientes)
Institucin COLCIENCIAS Fondo Emprender (SENA) FOMIPYME PROEXPORT Total 1 954 717 2 212 946 434 826 1 490 997 1 268 854 1 261 049 1 524 232 2 181 779 2000 2001 2002 2003 2004 2005 1 878 890 8 374 290 2006 2 742 735 2007 3 570 870 2008 2009 2010
2 341 137 1 455 265 1 661 159 3 475 239 8 033 714
8 377 042 7.046.362 10 599 580 14 143 552 5 929 284 3 688 306
10 096 935 11 547 622 8 391 566 10 747 790 4 507 396 3 023 845 3 166 462
4 167 663 434 826 3 832 134 6 199 358 10 955 922 11 777 412 15 021 448 28 890 127 24 442 465 27 119 198 14 287 886
Fuente: Elaborado sobre la base de los presupuestos disponibles de las entidades correspondientes. Nota: Se utiliza la tasa de cambio promedio de cada ao con fuente Banco de la Repblica.
212
Grfico 10
EVOLUCIN DEL PRESUPUESTO TOTAL DE GASTOS DE LOS PROGRAMAS NO FINANCIEROS DE APOYO A LAS PYMES, 2000-2009 (En dlares)
35000000 30000000 25000000 20000000 USD 15000000 10000000 5000000 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Total USD Fuente: Elaborado sobre la base de presupuestos y convocatorias de la instituciones.
El grfico11 exhibe el porcentaje de ejecucin del presupuesto de gastos del Fondo Emprender del Servicio Nacional de Aprendizaje.
n
Grfico 11
PORCENTAJE DE EJECUCIN DEL PRESUPUESTO DE GASTOS DEL FONDO EMPRENDER, 2003-2009

% 120 100 80 60 45 40 20 0 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 70 95
100 100 100
65
Porcentaje de Ejecucin en Dlares Fuente: Elaborado sobre la base de presupuestos 2003-2009 del Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA).
213
Captulo III
Cabe hacer notar que el financiamiento de los instrumentos no financieros de apoyo a las pymes proviene fundamentalmente del presupuesto de la nacin y de la asignacin de recursos de la nmina de las empresas en el caso del SENA. Lo anterior, a diferencia de los principales instrumentos financieros, que cuentan con su propio patrimonio y son generadores de ingresos. En este contexto, es importante apreciar que la evolucin del gasto en los instrumentos no financieros ha sido creciente en la ltima dcada, con una cada en la crisis. Durante sta, el programa anticclico del gobierno se concentr en vivienda e infraestructura, lo que puede explicar la mencionada baja. Por su parte, la ejecucin de los recursos disponibles tiene un nivel muy elevado.
Presupuestos para programas de apoyo nanciero
Para los instrumentos financieros se obtuvieron los presupuestos totales ejecutados de gastos operacionales de BANCOLDEX, el Fondo Nacional de Garantas y la Banca de las Oportunidades, pero no fue posible diferenciar dentro de los presupuestos la atencin por tamao de empresa. Aunque BANCOLDEX coloca recursos en empresas exportadoras grandes, la atencin a la pymes es parte muy importante de su operacin. Los otros dos instrumentos se focalizan en las empresas de menor tamao. En el cuadro 9 y grfico 12 se puede observar la evolucin en el perodo 2002-2009 de los presupuestos de gastos ejecutados de las tres entidades, en dlares corrientes.
214
Cuadro 9
n
EVOLUCIN DEL PRESUPUESTO EJECUTADO DE BANCOLDEX, FNG Y BANCA DE LAS OPORTUNIDADES, 2002-2009 (En dlares corrientes)
GASTOS OPERACIONALES 2004 7 054 816,43 129 585 648,19 136 640 464,62 108 662 427,56 114 940 574,98 191 282 642,00 676 536,68 1 784 624,81 370 068 511,48 102 288 254,33 99 438.933,75 171 931 194,94 339 318 236,14 6 374 173,23 15 501 641,24 18 674 910,39 28 965 650,52 2005 2006 2007 2008 2009 13 598 356,44 385 577 079,15 3 851 252,95 403 026 688,53
INSTITUCIN
2002
2003
FNG
10 696 820,16
BANCOLDEX
69 267 040,14
69 704 243,61
Banca de las Oportunidades
Total
69 267 040,14
80 401 063,77
Fuente: Elaborado sobre la base de los estados financieros de las tres entidades.
Nota: Se utiliza la tasa de cambio promedio de cada ao con fuente Banco de la Repblica.
215
Captulo III
Grfico 12
EVOLUCIN DE LOS GASTOS OPERACIONALES TOTALES DE BANCOLDEX, FNG Y BANCA DE LAS OPORTUNIDADES, 2002-2009 (En dlares corrientes)
450000000 400000000 350000000 300000000 250000000 200000000 150000000 100000000 50000000 0 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Gastos
Total USD Fuente: Estados Financieros de las instituciones 2002-2009.
En los grficos 13 y 14 se muestra la ejecucin presupuestal para gastos del Fondo Nacional de Garantas y la Banca de las Oportunidades, respectivamente.
n
Grfico 13
PORCENTAJE DE EJECUCIN DEL PRESUPUESTO DE GASTOS DEL FONDO NACIONAL DE GARANTAS, 2005-2009
% 40 35 30 25 20 15 10 5 0 2005 2006 2007 Ejecucin del gasto (USD) Fuente: Fondo Nacional de Garantas (FNG), Presupuestos e Informes de Gestin 2005-2009. 2008 2009
14
38
36
34
27
216
Grfico 14
PORCENTAJE DE EJECUCIN DEL PRESUPUESTO DE GASTOS DE LA BANCA DE LAS OPORTUNIDADES, 2007-2009

% 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 2007 2008 Ejecucin del gasto (USD) Fuente: Banca de las Oportunidades, Presupuestos 2007-2009. 2009 60 73
92
En el caso de los instrumentos financieros, es importante destacar el crecimiento de los gastos durante todo el perodo para los instrumentos estudiados, pese a que la ejecucin exhibe altibajos.
217
Captulo III
5.3. Nivel de coordinacin institucional
El grfico 15 ilustra la actual organizacin de las entidades y programas que tienen que ver con las polticas de fomento a las pymes.
n
Grfico 15
ORGANIZACIONES GUBERNAMENTALES COLOMBIANAS INVOLUCRADAS EN LAS POLITICAS DE PYMES
Presidencia de la Repblica
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo
Ministerio de Proteccin Social
Consejera Presidencial de la Competitividad
Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA)
Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnologa e Innovacin (Colciencias)
Consejo Nacional de Pymes
Fondo Emprender
Fondos de Colciencias Lnea Colciencias-Bancoldex
Fomipyme Proexport Bancoldex Fondo Nacional de Garantas Banca de las Oportunidades Fuente: Elaboracin propia.
En este organigrama formal de las entidades pblicas que tienen relacin con los instrumentos de las pymes se puede notar que algunos de los instrumentos de poltica tienen dependencia directa del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (MCIT): FOMIPYME, PROEXPORT, BANCOLDEX, Fondo Nacional de Garantas y Banca de las Oportunidades. Sin embargo, el Fondo Emprender del SENA est adscrito al Ministerio de Proteccin Social y los fondos de COLCIENCIAS son administrados por este departamento que depende de la Presidencia de la Repblica a travs de una consejera presidencial, siendo un organismo transversal de ejecucin de poltica. Pese a que existe el Plan Nacional de Emprendimiento de 2009 ya mencionado, que busca establecer esta relacin institucional, adems de la elaboracin y evaluacin de indicadores, no se ve coordinacin real entre los instrumentos vinculados al MCIT y los dems. Aunque hay tambin un Consejo Nacional de Pequea y Mediana Empresa -ente asesor y promotor de polticas, presidido por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo-, en la prctica los instrumentos que
218
no dependen de este ministerio son ms difciles de coordinar, ya que el MCIT tiene una institucionalidad especializada a travs del Viceministerio de Desarrollo Empresarial para impulsar unas polticas coordinadas. En este contexto, los instrumentos no adscritos a la cartera se encuentran en una situacin de descoordinacin potencial. Este hecho ha sido subrayado en entrevistas con personas de alto nivel que han tenido anteriormente responsabilidades sobre estos instrumentos. Aunque el sector privado participa en el Consejo Nacional de la Pequea y Mediana Empresa, las entrevistas realizadas con operadores privados de servicios a las pymes reflejan un nivel insuficiente de informacin y coordinacin. La Consejera Presidencial de la Competitividad coordina el Consejo Nacional de Competitividad y los vnculos con el Consejo Privado de Competitividad, pero no tiene una relacin directa con las polticas sobre pymes. Todo lo anterior puede explicar por qu el gobierno de Santos subraya la coordinacin de polticas y de recursos en las Bases del Plan de Desarrollo (DNP, 2010). Una coordinacin de toda la institucionalidad desde el MCIT podra constituir una solucin al problema de la descoordinacin. Adems, siendo BANCOLDEX el principal instrumento financiero de impulso a las polticas y teniendo al mismo tiempo participacin privada, con el fin de garantizar la continuidad de las polticas y evitar las asignaciones de recursos con criterios ineficientes, parece pertinente ampliar la participacin accionaria de entes bilaterales en la entidad y propiciar la coordinacin con los instrumentos no financieros.
6. Panorama global de las polticas
El objetivo central de este documento ha consistido en presentar una breve caracterizacin de la situacin de las pymes en Colombia, as como evaluar la estrategia general y los instrumentos financieros y no financieros de apoyo pblico a las pymes. Entre los instrumentos no financieros se evaluaron FOMIPYME, el Fondo Emprender, los programas de COLCIENCIAS y PROEXPORT, y entre los instrumentos financieros, BANCOLDEX, el Fondo Nacional de Garantas y la Banca de las Oportunidades. En los instrumentos financieros se consideraron los productos tradicionales y las innovaciones ms recientes. Una revisin de las polticas y los instrumentos de apoyo a las pymes en Colombia permite identificar dos grandes etapas: la primera abarca las dcadas de los setenta y ochenta y la segunda, desde los aos noventa a 2010.
219
Captulo III
La primera etapa parte de un diagnstico que pone el acento en la falta de acceso a crdito y de garantas por parte de las pymes, desarrollndose como respuesta los primeros instrumentos financieros, los cuales han persistido en el tiempo y han mostrado resultados importantes, particularmente en lo que se refiere a BANCOLDEX y al Fondo Nacional de Garantas. La segunda etapa enfatiza la competitividad de las empresas en el mercado internacional y los requerimientos para mejorar su productividad, tales como la innovacin, el emprendimiento y la formalizacin. En esta fase se combinaron las polticas de competitividad con las de apoyo a las pymes, dando a las segundas, en la prctica, un carcter dependiente. En los aos 2000 y 2004 se expiden leyes para el desarrollo de las pymes, pero en la segunda administracin del ex presidente Uribe, iniciada en 2006, se prefiere un enfoque de competitividad que permite generar una nueva institucionalidad, conformada por el Consejo Nacional de Competitividad, el Consejo Privado de la Competitividad y las Comisiones Regionales de Competitividad. Aunque esta nueva institucionalidad no tiene como foco prioritario el apoyo a las pymes, de todas maneras incorpora programas e instrumentos que buscan su desarrollo. As, la institucionalidad que preside un Consejo Nacional de la Pequea y Mediana Empresa creado por las primeras leyes se subsume dentro de la nueva institucionalidad. En este contexto, los anteriores instrumentos financieros continan su desarrollo, mientras se crean nuevos, de tipo no financiero. Sin embargo, en esta perspectiva global surgen problemas no resueltos sobre la poltica de apoyo a las pymes. En primer lugar, no se identifica una focalizacin suficiente de los instrumentos exclusivos de las pymes. Existe un intercepto entre los instrumento de las microempresas y los de las pymes, sin suficiente diferenciacin y con mayor nfasis en la cobertura de microempresas. En segundo trmino, no existe una coordinacin suficiente entre los instrumentos financieros y los no financieros. Como proceso exitoso debe destacarse el esfuerzo de coordinacin de los instrumentos que dependen del Ministerio de Comercio Exterior, particularmente entre BANCOLDEX, el Fondo Nacional de Garantas y los intermediarios financieros privados. Sin embargo, se advierte un potencial de descoordinacin de los instrumentos vinculados al SENA y a COLCIENCIAS con los instrumentos financieros. De ah que la coordinacin entre los instrumentos financieros y los no financieros requiera un esfuerzo adicional, que en principio podra ser superado si se logra el propsito de transformar a
220
BANCOLDEX en una agencia de desarrollo. En esta direccin, BANCOLDEX podra diversificar ms los instrumentos financieros diferentes al crdito y propiciar una mejor coordinacin con los instrumentos no financieros. En cuanto a los instrumentos no financieros, sigue vigente el diagnstico del DNP (2007) que identificaba como problemas principales los bajos niveles de cobertura y de articulacin y la poca participacin de las regiones. De un lado, los instrumentos no financieros deben diferenciar mejor los estmulos relacionados con microempresas de aquellos orientados a pymes, tanto en lo que se refiere a capital semilla como a fondos de desarrollo. Adicionalmente, la cobertura que se ha conseguido, sobre un universo estimado de 43.000 establecimientos, es en general baja para todos los instrumentos no financieros. Solo la combinacin potente de BANCOLDEX y el Fondo Nacional de Garantas logra una mayor cobertura. Tambin hay que destacar el importante papel que toman los intermediarios financieros privados utilizando las garantas del FNG. En un entorno mucho ms enfocado hacia la competitividad, resulta fundamental que los apoyos a las pymes, particularmente los que tengan que ver con la innovacin y la conformacin de clusters, hagan mayor nfasis en una estrategia de asociatividad de las empresas. De la misma manera, es importante que los estudios de evaluacin de impacto de los diferentes instrumentos no solo analicen el xito de los mismos, sino que tambin identifiquen el perodo en el cual se debe aplicar la transitoriedad de los apoyos pblicos por tipologa de empresas. En este contexto surgen las siguientes recomendaciones de poltica: Mejora en la informacin sobre las empresas de menor tamao, tanto en lo referido a la realizacin de encuestas del DANE sobre pymes, como a los cambios en la definicin y la necesidad de impulsar peridicamente estudios de evaluacin de impacto sobre cada uno de los instrumentos de la poltica. La disponibilidad de esta informacin es vital para el anlisis y la adecuada focalizacin de las polticas. En este mismo mbito, los cambios en la definicin de pymes, incorporando el criterio del nivel de ventas, facilitara la comparacin con otros pases. Necesidad de una mayor coordinacin entre los instrumentos no financieros de apoyo a las pymes y los instrumentos financieros. Este hecho es destacado en las recientes Bases del Plan de Desarrollo del gobierno del presidente Santos, tanto en lo que se refiere a los instrumentos como a los recursos.
221
Captulo III
Uno de los caminos utilizados para la promocin de las pymes es la continuidad y coordinacin de polticas entre las relacionadas con las microempresas y las que se focalizan en las pymes, por cuanto el objetivo de mediano plazo consiste en que un segmento de microempresas pueda convertirse en pymes con potencial de desarrollo. Esta estrategia debe basarse en una mejor diferenciacin entre los productos dirigidos a microempresas y los orientados a pymes. Es relevante que los instrumentos de poltica de innovacin vinculados a las pymes que estn a cargo del SENA y de COLCIENCIAS puedan ser coordinados con el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo a travs de BANCOLDEX. El organismo de coordinacin por excelencia para el caso colombiano debe ser BANCOLDEX, dentro de su concepcin de agencia de desarrollo impulsada por la nueva administracin. Otra manera de fortalecer a BANCOLDEX y garantizar mayor continuidad en las polticas es aumentar la participacin de la banca multilateral en las acciones de la entidad. Los avances en Colombia en materia de financiamiento de las pymes a travs de crdito, a juzgar por el resultado de las encuestas y las opiniones de los funcionarios de entidades financieras privadas entrevistados, son notables. Sin embargo, los nuevos desarrollos de estas entidades para atender a las pymes en temas financieros parecen muy disociados de las polticas pblicas. Tambin debe profundizarse la oferta de servicios financieros no crediticios por parte de BANCOLDEX, tales como las distintas modalidades de acceso a capital. Resulta esencial que los apoyos a las pymes, particularmente los que tienen que ver con la innovacin y la conformacin de clusters, pongan ms acento en una estrategia de asociatividad de las empresas. Es importante que los estudios de evaluacin de impacto de los diferentes instrumentos no solo midan el xito de los mismos, sino que tambin identifiquen el perodo en el cual se debe aplicar la transitoriedad de los apoyos con recursos pblicos por tipologa de empresas.
222
Captulo IV
Polticas e instituciones de apoyo a las pymes en Repblica Dominicana

Emilio Zevallos
Introduccin
Las pequeas y medianas empresas son agentes importantes en las economas de Amrica Latina por su aporte al empleo y a la reduccin de la desigualdad, as como por su potencial de desarrollo innovador. Por estas razones, deberan ocupar un papel destacado en el diseo y en la implementacin de polticas de fomento, lo que, sin embargo, con frecuencia no ocurre. Ms bien, las polticas pblicas en esta materia surgen de diagnsticos parciales, cuando no del voluntarismo de sus responsables; en algunas ocasiones con una perspectiva desarrollista, pero en la mayora de los casos como parte de la poltica de asistencia a los sectores menos favorecidos. Esto plantea, desde el inicio, la necesidad de enfocar el apoyo a las pymes con una visin de largo plazo que considere los objetivos de crecimiento econmico y equiparacin de oportunidades, pero con acciones eficaces destinadas a resolver los desafos de corto plazo que estas empresas enfrentan para su desempeo y desarrollo. Lo anterior tambin implica distinguir entre las iniciativas que tienen opcin de crecer de aquellas que estn ms cercanas a la subsistencia. Ambos grupos deben ser sujetos de polticas de desarrollo, pero seguramente el
223
Captulo IV
Polticas e instituciones de apoyo a las pymes en Republica Dominicana
primero tiene mayores posibilidades de elevar sus niveles de competitividad. Al respecto, existen estudios (OECD, 1997; Zevallos, 2001) que buscan separar las empresas que se encuentran en uno y otro grupo93. No toda empresa que nace lograr consolidarse en el mercado; la mayora de ellas no lo logra. Sin embargo, todas deben contar con las mismas oportunidades de desarrollo, en un entorno favorable o al menos neutral para su crecimiento; sern sus talentos y competencias los que en gran medida definirn su destino. De ah la necesidad de plantear y llevar adelante polticas pblicas de fomento al crecimiento de este tipo de agentes econmicos, lo cual constituye el tema del presente documento para el caso de la Repblica Dominicana. Para ello se analiza la evolucin de las pymes en el pas, los avances en el diseo de polticas y la incorporacin de instrumentos novedosos que contribuyan al desarrollo empresarial, as como las debilidades o fallas en la instrumentacin e implementacin de las polticas vigentes.
1. Situacin general de las pymes dominicanas
Como en la mayora de los pases de Amrica Latina y el Caribe, en Repblica Dominicana no es sencillo encontrar informacin actualizada y confiable de fuente pblica respecto del universo empresarial y de las variables relacionadas con el diseo y ejecucin de las polticas pblicas. Esta es una seria limitacin no solo para los responsables de implementar polticas, sino tambin para los propios beneficiarios, en quienes recaen los resultados, buenos o malos, de las mismas. Esta carencia revela tambin la falta de coordinacin interinstitucional en el aparato estatal, ya que sus dependencias recogen informacin de estos estratos empresariales que no se utiliza ni se comparte para que otros entes pblicos puedan hacer un uso adecuado. Para el presente trabajo se ha hecho uso de la informacin disponible bsicamente de fuente privada, la cual servir ms que todo para establecer tendencias y pautas referenciales, puesto que no se ha encontrado informacin oficial al respecto.
93
Ambos estudios encontraron que alrededor de 25% de las microempresas podran contar con condiciones para su desarrollo dinmico.
224
En este sentido, existen dos fuentes importantes de informacin. Una es el Fondo para el Financiamiento de la Microempresa, Fondo Micro, organizacin no gubernamental de la Repblica Dominicana, sin fines de lucro, dedicada a promover o proveer servicios financieros y no financieros para micro y pequeas empresas (MIPYME). El Fondo Micro es usado como referencia de la informacin que utilizan otras fuentes citadas en este informe, como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Banco Mundial e incluso el propio Consejo Nacional de Promocin y Apoyo a la Micro, Pequea y Mediana Empresa (PROMIPYME), ente pblico rector de la materia en el pas. La otra fuente es un estudio elaborado por el Observatorio Laboral de Centroamrica y Repblica Dominicana (OLACD) que, si bien est centrado en los estratos empresariales ms pequeos, es un buen referente de la problemtica y caractersticas de las empresas de menor tamao. La informacin recogida por el Fondo Micro desde 1992 abarca varios aspectos importantes de la situacin de las pymes. Su clasificacin de tamaos de empresas se basa tanto en nmero de trabajadores, activos y ventas, como se aprecia en el cuadro 1.
n
Cuadro 1
REPBLICA DOMINICANA: CLASIFICACIN DEL TAMAO DE EMPRESAS SEGN NMERO DE TRABAJADORES, VALOR DE LOS ACTIVOS Y VENTAS
Tamao de empresa Micro Pequea Mediana Grande Nmero de trabajadores 1 a 10 11 a 50 51 a 150 Ms de 150 Activosa Hasta US$ 30 000 (RD$ 500 000) Hasta US$ 300 000 (RD$ 5 000 000) Hasta US$ 1 200 000 (RD$ 20 000 000) Ms de US$ 1 200 000 Ventas anuales Hasta US$ 60 000 (RD$ 1 000 000) Hasta US$ 1 200 000 (RD$ 20 000 000) Hasta US$ 5 000 000 (RD$ 80 000 000) Ms de US$ 5 000 000
Fuente: Ortiz, 2001. a Para facilitar la comprensin, los montos de activos y ventas anuales se presentan en dlares estadounidenses (US$) y entre parntesis su equivalente en pesos dominicanos (RD$). Se consider un tipo de cambio de 16,7 pesos por dlar (2001).
A partir de esta definicin, se establece una caracterizacin del nmero promedio de trabajadores por estrato empresarial, de los activos y ventas anuales de las empresas segn sector (vase cuadro 2 ).
225
Captulo IV
Cuadro 2
PROMEDIO DE TRABAJADORES, VALOR DE ACTIVOS Y VENTAS DE EMPRESAS SEGN TAMAO Y SECTOR, 2001
Empresas por tamao y sector Micro Manufactura Comercio Servicios Pequea Manufactura Comercio Servicios Mediana Manufactura Comercio Servicios
a
N promedio de trabajadores
Activosa
Ventas anuales
2,11 2,19 2,12
US$ 2 789 (RD$ 46 578) US$ 6 592 (RD$ 110 091) US$ 5 022 (RD$ 83 869)
US$ 11 010 (RD$ 183 864) US$ 30 221 (RD$ 504 684) US$ 41 404 (RD$ 691 452)
27,1 23,8 23,8
US$ 305 186 (RD$ 5 096 605) US$ 555 234 (RD$ 9 272 401) US$ 285 563 (RD$ 4 768 904)
US$ 795 496 (RD$ 13 284 780) US$ 1 607 703 (RD$ 26 848 644) US$ 883 331 (RD$ 14 751 636)
97,9 80,5 93,1
US$ 1 377 245 (RD$ 23 000 000) US$ 1 017 964 (RD$ 17 000 000) US$ 1 736 527 (RD$ 29 000 000)
US$ 2 870 143 (RD$ 47 931 384) US$ 5 275 688 (RD$ 88 104 000) US$ 5 038 349 (RD$ 84 140 424)
Fuente: Ortiz, M. (2001). Para facilitar la comprensin, los montos de activos y ventas anuales se presentan en dlares estadounidenses (US$)y entre parntesis su equivalente en pesos dominicanos (RD$). Se considera un tipo de cambio de 16,7 pesos por dlar (2001)
Se observa cierto grado de estandarizacin en cuanto al nmero promedio de trabajadores, el cual tiende a dispersarse conforme la unidad econmica aumenta de tamao (tambin el sector determina los requerimientos especficos de empleo). Sin embargo, esta situacin cambia considerablemente cuando se examina el valor de los activos o las ventas. En ambas variables, el sector y tamao del negocio son determinantes. Sobre la base de esta fuente, Guaipatn (2003) seala que para el ao 1999 en Repblica Dominicana existiran 356.675 unidades econmicas, de las cuales 96% son microempresas, 2% pequeas, 1% medianas y 1% grandes. Segn Andn (2010), en el pas las micro, pequeas y medianas empresas (MIPYME) ocupan alrededor de 30% de la poblacin del pas, compuesta en total por 10 millones de habitantes, y generan un porcentaje semejante del producto interno bruto (PIB).
226
Ul estudio de Senderowitsch y Tsikata (2010), por su parte, seala que las MIPYME en la Repblica Dominicana aportan 23% al PIB y representan 36% de la poblacin econmicamente activa (PEA). Agrega que a finales de 2005 existiran 616.215 MIPYME, de las cuales 96% son microempresas (en el ao 2000 haban 359.000, segn la misma fuente), lo cual implica un crecimiento de ms de 70% en cinco aos94. El grfico 1 muestra una caracterstica empresarial bastante conocida: la relacin inversa entre el nmero de empresas por estamento y su contribucin al PIB. Se advierte que mientras la microempresa es el segmento ms numeroso, su aporte a la economa es el ms bajo. Todo lo contrario sucede con la gran empresa. Se estima que la microempresa vende menos de 500.000 pesos dominicanos, mientras que las pymes venden alrededor de 18 millones y las grandes empresas, 73 millones.
n
Grfico 1
NMERO DE EMPRESAS POR TAMAO, VENTAS Y APORTE AL PIB (En porcentajes)
33 Grande 1 42.7
Pyme 3
24.4 31.6
Micro
19.9 25.7 96
20 PIB
40 Ventas
60 Empresas
80
100 %
Fuente: Banco Central y Fondo Micro. Tomado de Plan estratgico de las pymes de la Repblica Dominicana, 2008-2013, PROEMPRESA, 2008. Nota: En el caso del PIB no suma 100% debido a la presencia de otros sectores.
Los datos recopilados tambin apuntan a que ms de 77% de las MIPYME estn concentradas en la zona urbana y menos de 23% se localiza en la zona rural. La mayora pertenece al sector comercio (46,6%) y servicios (31,6%). De acuerdo a Senderowitsch y Tsikata (2010), la participacin tanto del comercio como de los servicios aument ligeramente en la economa
94
Si la tendencia se mantuviera como en esa poca, para el ao 2010 podran existir ms de un milln de MIPYME en Repblica Dominicana.
227
Captulo IV
entre 2000 y 2005, mientras que la de la manufactura se contrajo de manera significativa (de 31% a casi 22%) en el mismo perodo. Lo anterior refleja una creciente concentracin hacia las actividades terciarias, que no necesariamente son las mayores generadoras de valor agregado. Potenciar esos sectores hacia prcticas innovadoras que aumenten la productividad de la economa constituye uno de los retos del pas.
n
Grfico 2
DISTRIBUCIN DE LAS MIPYME POR SECTOR, 2005 (En porcentajes)
Total: 616,215 Manufactura 21.8 Comercio 46.6 Servicios 31.6
Fuente: Banco Mundial (2010).
Cabe precisar que las definiciones utilizadas hasta el momento no son las mismas establecidas en la ley MIPYME 488-08, de 2008, que se describir ms adelante. Segn actores consultados para esta investigacin, no existen datos asociados a la nueva ley y se toman como vlidas las estimaciones de Fondo Micro. Desde la perspectiva de la generacin de empleo, para el ao 2009 casi 3,4 millones de habitantes se encontraban ocupados (alrededor de 35% de la poblacin total). De ellos, 23% estaba laborando en el sector comercial, 20% en otros servicios y casi 16% en la agricultura.
228
Cuadro 3
POBLACIN OCUPADA POR NMERO DE TRABAJADORES a SEGN RAMA DE ACTIVIDAD ECONMICA, 2009
Hasta 10 Agricultura y Ganadera Explotacin de minas y canteras Industrias manufactureras Electricidad, Gas y Agua Construccin Comercio al por mayor y menor Hoteles, bares y restaurantes Transporte y Comunicaciones Intermediacin financiera y Seguros Administracin pblica y Defensa Otros serviciosb TOTAL 491 146 1 364 152 087 122 196 689 626 281 137 722 206 856 20 497 0 297 829 2 130 593 11 a 50 10 958 459 45 469 839 18 171 77 859 26 657 22 854 9 159 0 95 926 308 351 50 y ms 34 223 6 633 181 652 29 559 9 629 78 136 54 486 44 493 53 939 164 689 300 752 958 191 Total 536 327 8 456 379 208 30 520 224 489 782 276 218 865 274 203 83 595 164 689 694 507 3 397 135
Fuente: Encuesta Nacional de Fuerza de Trabajo. Segmentacin propia.

a
Lamentablemente los cortes por empleo realizados por la Encuesta Nacional de Fuerza de Trabajo tampoco coinciden con la definicin de la ley, de forma tal que tambin se asume la definicin de Fondo Micro. No incluye servicio domstico.
Por tamao de empresa, se observa que los sectores que ms empleo generan en la pequea y mediana empresa son los servicios, la manufactura y la administracin. A medida que disminuye el tamao de la empresa es menor, el comercio tiende a ganar ms espacios como generador de empleo. Para complementar esta descripcin de la situacin general de las pequeas y medianas empresas del pas, a continuacin se reproducen algunos antecedentes, contenidos en el Plan Estratgico de las Pymes de la Repblica Dominicana 2008-2013, elaborado sobre la base de datos de una encuesta realizada por Fondo Micro en 2005: La mayor parte de las pequeas empresas (90%) se encuentra en zonas urbanas, frente a 9% que se ubica en zonas rurales. El 42% de las pequeas empresa pertenece al sector comercio, 28% al de manufactura y 30% a algn tipo de servicio. Seis de cada 10 pequeas empresas estn dirigidas por un varn, 22% son de mujeres y 12,5% son de participacin mixta. El 57% de los propietarios tiene entre 35 y 45 aos de edad.
229
Captulo IV
El 48% de los propietarios de pequeas empresas posee estudios universitarios, mientras que las mujeres empresarias muestran mayores niveles de escolaridad. El 58% de las pequeas empresas se abastece de almacenes mayoristas y solo 9% compra directamente a productores de materias primas. El 12% de las pequeas empresas seala que opera con trabajadores no pagados; es decir, la componen el propietario y su familia. Los contratos laborales son diversos: 73% paga salarios fijos, 9% implementa un formato mixto entre salarios y comisiones, y solo 5% paga por comisiones.
Perl del empresario pyme
Entre las razones que esgrime el empresario dominicano para iniciar su negocio, la ms importante es complementar el ingreso familiar, seguida de ser independiente y de encontrar un mayor ingreso que como asalariado (Obando, Rojas y Zevallos, 2008) (vase grfico 3). Entendiendo que existen emprendimientos por necesidad y por oportunidad (Lebendiker, Zevallos y Alonso (2010), claramente en este caso es la primera motivacin la que prima en la decisin de desarrollar una actividad econmica independiente. La tradicin familiar y el encontrar una buena oportunidad de negocio, aducidas por casi 20% de los encuestados, hacen referencia a la presencia de emprendimientos por oportunidad.
230
Grfico 3
MOTIVOS DEL EMPRESARIO DOMINICANO PARA INICIAR EL NEGOCIO (En porcentajes)
Complementar el ingreso familiar Ser independiente Mayor ingreso que como asalariado Tradicin familiar Encontr buena oportunidad de negocio Otras 0 Fuente: Obando, Rojas, Zevallos (2008). 5 10 13.3 22.8
24.1
20.3
6.3
13.3 15 20 25 30 %
En cuanto al financiamiento, son los recursos propios los que mayoritariamente solventan la actividad empresarial. Si a ello se suma que 10% de los empresarios seala que no tuvo ninguna fuente de financiamiento, se obtiene que los recursos propios superan fcilmente 50% de las respuestas. En un segundo lugar muy alejado se ubica la institucin bancaria y luego los amigos/parientes (las llamadas 3F: family, friends and fools) (vase grfico 4).
n
Grfico 4
PRINCIPALES FUENTES DE FINANCIAMIENTO DEL EMPRESARIO PYME (En porcentajes)
Ahorros personales
48,1
Institucin Bancaria
17,1
Ninguna Prestamo amigos/ parientes Otras 0 Fuente: Obando, Rojas, Zevallos (2008). 10
10,1
8,9
15,8 20 30 40 50 60 %
231
Captulo IV
En relacin a los problemas que los empresarios identifican en sus negocios, a nivel interno de la empresa mencionan complicaciones para identificar los costos, problemas con los trabajadores, as como desactualizacin tecnolgica y desorden administrativo (vase grfico 5).
n
Grfico 5
PROBLEMAS DEL ENTORNO E INTERNOS DE LA EMPRESA (En porcentajes)
Falta energa elctrica Pocos clientes/ bajas ventas Pocas ganancias 16,5 23,4
28,5
Ninguno
14,6
Crdito
6,3
Otras 0 5 10
10,7 15 Del entorno 20 25 30
Falta claridad para determinar mis costos Me cuesta trabajar con mis empleados Desactualizacin tecnolgica Desorganizacin administrativa Otros 0 10 12,5 14,6
18,8
12,5
41,6 20 30 Internos 40 50 60
Fuente: Obando, Rojas, Zevallos (2008).
232
Respecto de las dificultades del entorno, la ms importante es, si duda, el abastecimiento de energa elctrica95, seguida por la cantidad (baja) de clientes, las ganancias (tambin bajas) y otros. La encuesta del Banco Mundial sobre clima de inversin confirma el problema de energa elctrica como el ms relevante, y agrega otros de significacin para el desarrollo de los negocios, tales como la corrupcin, la delincuencia, la inestabilidad macroeconmica, la incertidumbre institucional, la informalidad y el financiamiento. Finalmente, el grfico 6 muestra las caractersticas96 que, segn los empresarios, los definen, con las categoras que se mencionaron para su valoracin.
n
Grfico 6
CARACTERSTICAS DEL EMPRESARIO DOMINICANO

Sociable 100
Adaptable
74
80
Dominante
Moderno
60
Disciplinado
35
40
36
59
Persistente
Lder
48
25 15
20 0
57
Austero
44
Audaz
41 85
Responsable
49 58
Visionario Independiente
50
Decidido
Actualizado
Fuente: Obando, Rojas, Zevallos (2008).
95
96
El abastecimiento de energa elctrica y los continuos cortes de suministro constituyen un problema crnico que reduce la competitividad de los negocios, ya que obliga a incurrir en costos adicionales, hasta en las unidades econmicas de menor tamao. Para ellas, se les solicit valorar en un rango de siete opciones (mucho-algo-poco-indiferente-poco-algomucho) espectros como el que va de sociable a reservado.
233
Captulo IV
Como se observa en el grfico 6, responsable y sociable son las dos caractersticas mayormente nombradas (por encima del 70%). Todas las dems se encuentran por debajo del 60%. Llama la atencin que rasgos como moderno, audaz, decidido y actualizado tengan valores bajos si estos rasgos resultan claves para el desarrollo de los negocios y la innovacin. Estas competencias deben potenciarse si se busca dar un giro a los negocios hacia la innovacin, elemento crucial en el desarrollo de empresas dinmicas y sostenibles.
2. Marco y estrategia general de la poltica de desarrollo productivo
Repblica Dominicana es uno de los pocos pases de Amrica Latina que ha venido creciendo de manera sostenida desde hace al menos 20 aos, con una tasa promedio superior a 5% anual. En la ltima dcada ha crecido incluso ms que el promedio de Amrica Latina. Esta tendencia solo se vio alterada durante la crisis financiera de 2002-2003, cuando la fuga de capital y la quiebra de algunos bancos crearon un clima de incertidumbre, el cual fue prontamente contenido por las polticas del gobierno para rescatar los depsitos de los ahorrantes y dar tranquilidad a la inversin. Este buen desempeo econmico ha contribuido a reducir los niveles de pobreza, aunque todava hay un gran trecho por recorrer.
n
Grfico 7
VARIACIN ANUAL DEL PIB DE AMRICA LATINA Y REPBLICA DOMINICANA (En porcentajes)
% 12 10 8 6 4 2 0 -0,4 -2 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 -0,3 -1,9 5,7 4 2,2 1,8 0,4 1,3 5,8 6,1 5 5,8 5,8 5,3 4,2 3,5 9,3
10,7 8,5
Repblica Dominicana Fuente: CEPAL (2010).
Amrica Latina
234
La economa dominicana ha basado su crecimiento en dos sectores muy dinmicos, pero tambin sensibles a las condiciones del entorno: la maquila textil, localizada en zonas francas, y el turismo. Les siguen las telecomunicaciones y los servicios financieros. Los dos primeros sectores, sin embargo, muestran signos de agotamiento; por una parte, las exportaciones textiles fundamentalmente a Estados Unidos, principal socio comercial del pas han reducido su participacin en el total de las exportaciones; por otra, el turismo compite con distintos destinos en Centroamrica y el Caribe, al tiempo que el crecimiento de las remesas contribuye a la revaluacin del tipo de cambio, restndole competitividad al sector. De ah que la estrategia de desarrollo requiere de ajustes importantes para su viabilidad en el mediano y largo plazo. Como la mayora de los pases latinoamericanos, Repblica Dominicana dedic buena parte de los aos ochenta y noventa a las reformas en las polticas macroeconmicas con orientacin al mercado (liberalizacin del tipo de cambio, disciplina fiscal y monetaria, privatizacin de las empresas pblicas y otras). Luego fue necesario implementar otro conjunto de medidas dirigidas a mejorar la competitividad internacional de las empresas dominicanas, por medio de acciones tendientes a la desregulacin de las trabas al comercio, la promocin de la competencia, la liberalizacin del comercio, etc. Esta renovacin implic cambios y adaptaciones en las instituciones del Estado. Tambin signific reformas jurdicas sustantivas para la modernizacin del marco legal en el campo de la economa y la facilitacin de las inversiones, junto con la revisin y derogacin de leyes que eventualmente hubieran podido transformarse en obstculos a la actividad econmica. Como resultado, se reform la legislacin de propiedad industrial y la de derechos de autor y se crearon nuevas normativas para la promocin de inversin extranjera, sobre zonas francas, telecomunicaciones y promocin de la competencia. Adems, se promulg la ley 488-08, llamada ley pyme, que constituye el esfuerzo legal ms contundente para disear una poltica de fomento empresarial. Sin embargo, las nuevas normativas no establecen con claridad atribuciones y mecanismos de la autoridad responsable de su aplicacin. Adems, la falta de integracin de los rubros ms dinmicos favorecidos por este nuevo marco legal y el resto de la economa fortalece la dualidad de la misma, con un sector moderno y otro tradicional, limitando las posibilidades de aumentar el empleo en el sector moderno, mejorar la articulacin y reducir la informalidad. El fenmeno de la informalidad es un reto importante no solo de la Repblica Dominicana sino de Centroamrica en su conjunto. Como se aprecia en el grfico 8, de los 50 millones de habitantes que comprenden la regin, 59% de los ocupados se encuentra en la informalidad.
235
Captulo IV
Grfico 8
CENTROAMRICA Y REPBLICA DOMINICANA: POBLACIN DE 12 AOS Y MS POR CONDICIN DE ACTIVIDAD, 2008

Informales: 11.7 millones
Ocupados: 19.9 millones Fuerza Laboral (PEA): 20.7 millones Desempleados: 0.8 millones Inactivos: 16.8 millones
Poblacin en edad de trabajar (PET): 36.3 millones
Formales: 8.2 millones
Fuente: Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), Panorama laboral de Amrica Latina, 2010.
En el caso particular de la Repblica Dominicana, la informalidad ocurre debido a que el incremento de la productividad se ha dado de manera dispar entre los sectores ms dinmicos y el resto de la economa. De esta forma, el aumento del empleo en el sector formal no ha sido suficiente para absorber el crecimiento de la fuerza laboral, la cual ha pasado a engrosar las filas de la informalidad o bien, ha migrado a otros pases (precisamente, las remesas son el segundo rubro ms importante despus del turismo). Este hecho se combina con otro, de carcter estructural, cual es el nivel educativo de la poblacin econmicamente activa (PEA). Para el ao 2005 y segn el Banco Central de la Repblica Dominicana (Abreu, 2007), 45% de la PEA solo tena educacin primaria, 30% hasta secundaria, 18% universitaria y 7% ninguna escolaridad. Este es otro factor que limita una mayor expansin del empleo y el desarrollo de nuevos emprendimientos en sectores dinmicos. El estancamiento de las actividades econmicas ms dinmicas se observa en la cada de la participacin en el producto interno bruto tanto de las exportaciones de zona franca (que pasaron de representar 7,1% del PIB en 2000 a 4,9% en 2007), como de las actividades tursticas (que descendieron de 11,9% del PIB en 2000 a 9,8% en 2007). Lo anterior ha tenido consecuencias en el desempeo de los salarios. Como se ve en el cuadro 4, entre 1989 y 2005 los salarios mnimos a nivel nacional solo han aumentado alrededor de 6% y de manera muy dispar. En las grandes empresas, el incremento ha sido de 30%, en las medianas de 25% y en las pequeas, de 23%. Pero en las zonas francas el salario cay en 3%, en el sector pblico en 33% y para los trabajadores del campo la baja fue de 4%.
236
Cuadro 4
EVOLUCIN DEL SALARIO MNIMO REAL (En dlares a precios de 1999)

Salario mnimo empresas del sector privado Grandes 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 117,94 123,31 117,98 122,84 120,85 134,44 151,09 145,62 161,58 157,3 181,75 170,25 178,38 193,96 135,21 102,61 153,19 Medianas 84,24 88,08 84,27 87,74 86,32 96,31 108,25 104,33 115,76 112,7 124,75 116,85 122,49 133,25 92,91 70,49 105,32 Pequeas 75,82 79,27 75,85 78,97 77,69 86,68 97,42 93,9 104,17 101,41 110,31 103,33 108,39 117,74 82,19 62,57 93,35 Zonas francas 109,52 123,31 90,76 107,06 105,33 112,37 126,29 121,72 129,42 126 139,5 130,68 130,06 147,97 97,82 74,27 106,52 84,24 71,56 63,21 65,81 64,74 62,6 76,22 73,46 100,48 97,83 94,17 88,21 86,19 91,93 52,85 42,54 56,13 3,25 3,13 3,48 3,39 3,77 3,53 3,13 3,94 2,27 2,71 3,11 Sector pblico Trabajadores del campoa
Fuente: Banco Central de la Repblica Dominicana.

a
A partir de 2004, la jornada pasa de 8 a 10 horas diarias.
De acuerdo a la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT, 2010), los salarios mnimos en Repblica Dominicana son bajos comparados con los de los pases centroamericanos, siendo, adems, los que menos han crecido. Entre 2000 y 2008, el salario mnimo en el pas decreci 12% (adems de El Salvador, donde disminuy en 7,7% en ese perodo), mientras que en Costa Rica creci 2,6%, en Panam 5,6%, en Guatemala 7,8%, en Honduras 32,3% y en Nicaragua 33,8%. Esto configura un escenario de grandes retos para Repblica Dominicana, un pas donde 47% de sus habitantes corresponde a poblacin econmicamente activa, en su mayora jvenes (65% es menor de 35 aos) y gran parte (69%) residente en la zona urbana. La competitividad en funcin de bajos salarios no es sostenible en el largo plazo, por lo que resulta necesario un cambio de rumbo en la materia. En 2009 el desempleo en el pas lleg a 14,9%, el ms
237
Captulo IV
alto de Amrica Latina (OIT, 2010). En el cuadro 5 es visible el deterioro del empleo, sobre todo en el grupo de asalariados (entre los aos 2000 y 2008), que viene casi exclusivamente del sector privado, sin distingos de tamao de empresa. El emprendimiento se incrementa, pero en una proporcin mucho menor a la salida de los asalariados, ya que estos ms bien tienden a incorporarse a labores independientes (cuenta propia) o como colaboradores auxiliares. Estas cifras son alarmantemente mayores entre las mujeres y los jvenes, donde el desempleo super 23% y 29% respectivamente en 2009.
n
Cuadro 5
POBLACIN OCUPADA SEGN CATEGORA OCUPACIONAL, 2000-2009 (En porcentajes)

2000 Asalariados Total Pblico Privado Establecimientos con 5 o menos trabajadores Establecimientos con 6 o ms trabajadores No asalariados Total Patronos Establecimientos con 5 o menos trabajadores Establecimientos con 6 o ms trabajadores Independientes Profesionales, tcnicos o administrativos No profesionales, tcnicos o administrativos Servicio domstico Trabajadores familiares auxiliares Otros Total 1,5 29,7 4,1 1,7 0,0 100,0 3,0 32,8 5,4 1,8 0,0 100,0 34,4 2,0 1,2 41,0 3,5 1,6 59,8 13,2 8,4 38,1 51,8 14,2 5,9 31,7 2009
Fuente: Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), Panorama Laboral de Amrica Latina, 2009.
La actividad econmica ha estado tradicionalmente orientada hacia el comercio y los servicios personales, sectores que incluso han aumentado su participacin entre los aos 2000 y 2009, en desmedro de la actividad manufacturera, que en ese mismo perodo pas de representar 20,2% del empleo a 12% en 2009.
238
Grfico 9
POBLACIN OCUPADA POR ACTIVIDAD ECONMICA, 2009 (En porcentajes)

Agricultura 5,6 Minera 0,2 Manufactura 11,8 Elect. Gas y Agua 0,9 Construccin 6,3 Transporte 8,0 Comercio 30,6 Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), Anuario Estadstico de Amrica Latina y el Caribe, Santiago, 2010.
Otros y no espec. 29,0
S. Financieros 7,6
En trminos de competitividad, Repblica Dominicana se encuentra en la etapa 2 de desarrollo segn el World Economic Forum (WEF)97 y en el puesto 95 del ranking de competitividad mundial, de una lista de 133 pases. El grfico 10 muestra los doce indicadores de competitividad del ranking WEF para Repblica Dominicana en comparacin con los Estados Unidos, su principal socio comercial y ocupante del puesto 2 en la calificacin internacional.
97
El World Economic Forum plantea un modelo de desarrollo como una secuencia de tres etapas, en la que la primera (requerimientos bsicos) supone economas productoras y comercializadoras de bienes bsicos, sin mayor agregacin de valor. La segunda etapa (activadores de la eciencia) implica un mayor desarrollo econmico, institucional y productivo. Finalmente, la tercera etapa (factores de innovacin y sosticacin) sugiere que los pases transitan por una senda de innovacin en su actividad productiva. Segn este modelo, Honduras y Nicaragua estn en la etapa 1; Guatemala en trnsito de la etapa 1 a la 2; y Costa Rica, Panam, El Salvador y Repblica Dominicana se encuentran en la etapa 2.
239
Captulo IV
Grfico 10 n
REPBLICA DOMINICANA Y ESTADOS UNIDOS: FACTORES DEL NDICE DE COMPETITIVIDAD GLOBAL (Escala de 1 a 7)
Instituciones Innovacin
7 6 5 4 3 2
Infraestructura
Sofistacacin de los negocios
Estabilidad macroeconmica
Tamao del mercado
Salud y educacin primaria
Alfabetizacin tecnolgica
Educacin superior y capacitacin
Sofisticacin del mercado financiero Eficiencia en el mercado laboral Estados Unidos
Eficiencia en el mercado de bienes
Repblica Dominicana
Fuente: World Economic Forum, The Global Competitiveness Report 2009-2010, ao 2010.
El grfico 10 ayuda a entender los rezagos en competitividad en donde Repblica Dominicana debe trabajar. Se observan grandes disparidades en infraestructura, alfabetizacin tecnolgica, innovacin y tamao de mercado. Esta ltima variable se est abordando por medio de los acuerdos comerciales, particularmente el tratado de libre comercio con Centroamrica y Estados Unidos (DR-CAFTA). En cuanto a la facilidad para hacer negocios, el estudio (Banco Mundial, 2010) sita a Repblica Dominicana en el puesto 91 (entre 183 pases) para el ao 2011, cinco lugares ms abajo que su ubicacin en 2010. Las razones se visibilizan en el cuadro 6.
240
Cuadro 6
PANLISIS DEL CLIMA DE INVERSIN EN REPBLICA DOMINICANA 2010 - 2011 (Ubicacin en el ranking Doing Business)
2011 Apertura de un negocio Manejo de permisos de construccin Registro de propiedades Obtencin de crdito Proteccin de los inversores Pago de impuestos Comercio transfronterizo Cumplimiento de contratos Cierre de empresa 137 89 114 72 59 76 40 84 145 2010 105 90 113 69 57 68 40 85 146 Variacin - 32 +1 -1 -3 -2 -8 Sin cambio +1 +1
Fuente: Banco Mundial, Doing Business, 2010.
Aunque el pas baja su clasificacin en la mayora de las variables, el retroceso ms significativo se registra en apertura de un negocio. Esto se relaciona al exceso de pagos para abrir un negocio, cuyo monto supera el pago medio de Amrica Latina. Finalmente, en cuanto a las exportaciones, estas han crecido desde el ao 1995, pasando de menos de 4.000 millones de dlares en ese ao a ms de 7.000 millones de dlares en 2007. Sin embargo, su peso en el PIB ha cado desde mediados de los noventa, cuando explicaban ms de 30%, al 2005, ao en que esa participacin lleg a solo 20%. Esto tiene que ver con el comportamiento de las zonas francas, que representan ms de 80% de las exportaciones totales en este perodo y cuyo crecimiento se ha desacelerado. Ello plantea la necesidad de una mayor diversificacin, tanto productiva como de destinos.
3. Las polticas
La Repblica Dominicana ha recorrido un largo camino hacia la construccin de una nueva institucionalidad orientada a enfrentar los retos del mundo globalizado. En los aos setenta y hasta principios de los ochenta, el pas era un exportador de productos agrcolas y algunos bienes manufacturados. Una dcada despus esos pilares eran el turismo y la provisin de servicios.
241
Captulo IV
En ese nuevo rumbo de crecimiento se modificaron instituciones y se crearon otras, junto con disearse nuevos marcos normativos. Sin embargo, no fue sino hasta alrededor de 2006 que el gobierno empez a definir una poltica de mediano y largo plazo, y una nueva estructura asociada a ella. El hito ms significativo en tal sentido lo constituye el Plan Nacional de Competitividad Sistmica (PNCS) del ao 2007, que contextualiza al pas en el entorno internacional y le da una visin de futuro basada en la competitividad y los retos que enfrenta hacia el ao 2020, donde el sector empresarial, y especialmente la pyme, cumple un rol esencial. El plan afirma la importancia de una poltica industrial junto con el desarrollo de las exportaciones y las zonas francas, la competitividad de las MIPYME y los sectores claves (turismo, agronegocios, manufacturas) como elementos que dinamicen las dems actividades econmicas. Particularmente en el tema pyme se centra en sealar la institucionalidad existente (vase grfico 11) y el papel que el sector debe jugar en el desarrollo, apuntando la necesidad de construir un modelo de empresa competitiva sustentable. Con ello apunta a los desafos de la empresa dominicana en aspectos cruciales como el entorno de negocios, el desarrollo empresarial y laboral, la mejora en el acceso al financiamiento y el fortalecimiento de la institucionalidad, entre otros.
n
Grfico 11 n
PNCS: INSTITUCIONALIDAD DE FOMENTO MIPYME
SECTOR PBLICO
Consejo Nacional de Promocin y Apoyo a la Micro, Pequea y Mediana Empresa (PROMIPYME). Corporacin de Fomento Industrial (CFI). Centro de Exportacin e Inversin de la Repblica Dominicana (CEI-RD). Instituto Nacional de Formacin Tcnico Profesional (INFOTEP). Instituto Dominicano de Tecnologa Industrial (INDOTEC) ahora Instituto de Innovacin en Biotecnologa e Industria (IIBI).
SECTOR PRIVADO
Confederacin Dominicana de la Pequea y Mediana Empresa (CODOPYME). Fondo para el Financiamiento de la Microempresa (FONDOMICRO). Asociacin Dominicana para el Desarrollo de la Mujer (ADOPEM). Fundacin Dominicana de Desarrollo (FDD). Programa de Apoyo a las Pequeas Empresas Privadas Dominicanas (PROEMPRESA).
Fuente: Plan Nacional de Competitividad Sistmica de la Repblica Dominicana, 2007.
242
La estrategia competitiva mipyme tiene como objetivos centrales: Elevar la competitividad de las MIPYME dominicanas Impulsar la articulacin productiva entre las MIPYME, as como con las grandes empresas y clusters Estimular el crecimiento econmico nacional y la generacin de empleos productivos y bien remunerados Para ello, los instrumentos identificados son: la ley de fomento competitivo de las MIPYME (ley 488-08), el fortalecimiento del Programa de Promocin y Apoyo a la Micro, Pequea y Mediana Empresa (PROMIPYME), el fortalecimiento del financiamiento a las MIPYME, el desarrollo empresarial y laboral y el fortalecimiento del entorno de negocios La idea del documento es poder articular a los diferentes sectores con una orientacin competitiva y de mercado internacional. De ah su complementariedad con las acciones tomadas posteriormente, entre las que destaca la aprobacin, en 2008, de la ley 488-08. Con esta ltima, se perfecciona el marco regulatorio de las micro, pequeas y medianas empresas en Repblica Dominicana y se crean los fondos para implementar acciones destinadas a mejorar su competitividad: fondo de financiamiento, de garantas, de servicios no financieros, as como fondos de capital semilla y de riesgo para crear nuevas empresas. Esta ley proporciona un marco regulatorio y un organismo rector, PROMIPYME, para promover el desarrollo social y econmico nacional a travs del fortalecimiento competitivo de las micro, pequeas y medianas empresas del pas, contribuir por su intermedio a la creacin de nuevos empleos productivos y mejorar la distribucin del ingreso. La ley establece tambin los parmetros para clasificar los distintos tamaos de empresas, basados en empleo, activos y ventas. Sin embargo, la nueva definicin (vase recuadro) es completamente diferente a la que se estuvo utilizando en el pasado y muchos de los actores consultados consideran que no se apega a la realidad empresarial dominicana, donde abundan las unidades econmicas muy pequeas, ya que bajo esta norma, empresas que son pequeas en otros pases, en Repblica Dominicana seran microempresas y otras que son grandes, pasaran como medianas. Este puede ser un elemento que distorsione las polticas de fomento en la medida que empresas tradicionalmente consideradas como grandes podran verse beneficiadas por polticas orientadas a estratos de menor porte. Adicionalmente, la diferencia de criterios hara necesario un conteo (censo econmico) para conocer el universo empresarial a la luz de la nueva definicin.
243
Captulo IV
Nueva denicin de tamaos de empresas segn la ley MIPYME Segn la ley 488-08, las empresas se clasican por nmero de empleados, activos y facturacin. Se entiende por micro, pequea o mediana empresa toda unidad de explotacin econmica, realizada por persona natural o jurdica, en actividades empresariales, agropecuarias, industriales, comerciales o de servicio rural o urbano, que responda a los siguientes parmetros98: Microempresa: unidad econmica, formal o informal, que tenga de 1 a 15 trabajadores y un activo de hasta 3 millones de pesos dominicanos (u 80.000 dlares) y que genere ingresos brutos o facturacin anual hasta la suma de 6 millones de pesos ( 160.000 dlares). Indexado anualmente por la inacin. Pequea empresa: unidad econmica, formal o informal, que tenga de 16 a 60 trabajadores y un activo desde 3.000.000,01 hasta 12 millones de pesos ( 320.000 dlares) y que genere ingresos brutos o facturacin anual desde 6.000.000,01 hasta 40 millones de pesos ( 1.066.667 de dlares). Indexado anualmente por la inacin. Mediana empresa: unidad econmica, formal o informal, que tenga de 61 a 200 trabajadores y un activo desde 12.000.000,01 hasta 40 millones de pesos y que genere ingresos brutos o facturacin anual desde 40.000.000,01 hasta 150 millones de pesos ( 4 millones de dlares). Indexado anualmente por la inacin.
En su artculo 3, la ley crea, con autonoma administrativa y financiera, adscrito a la Secretara de Estado de Industria y Comercio, el Consejo Nacional de Promocin y Apoyo a la Micro, Pequea y Mediana Empresa (Consejo Nacional PROMIPYME), como organismo responsable de la administracin, control y aplicacin de esta ley en todo el territorio nacional. Entre sus mltiples funciones, la entidad debe promover y contribuir en la definicin, formulacin y ejecucin de polticas pblicas generales, transversales, sectoriales y regionales de promocin y apoyo a las micro, pequeas y medianas empresas. El consejo est presidido por el secretario de Estado de Industria y Comercio, y lo integran, entre otros, autoridades de PROINDUSTRIA, del Consejo Nacional de Competitividad (CNC), del Banco de Reservas, de la Confederacin Dominicana de la Pequea y Mediana Empresa (CODOPYME), adems de representantes de las cooperativas empresariales, de las organizaciones representativas del sector industrial de la MIPYME, del comercio detallista y del Instituto Nacional Tcnico Profesional (INFOTEP).
98
Se considera para el documento un tipo de cambio de 37,5 pesos dominicanos por dlar (media de enero 2011).
244
Estipula la ley que el Consejo Nacional PROMIPYME se financie con aportes del gobierno central, donaciones y prstamos nacionales e internacionales y con los rendimientos de la operacin (venta de servicios financieros y no financieros) de la institucin. Un 30% del total ser reservado para crear y fortalecer un Fondo de Garanta Crediticia para las empresas de menor tamao. La ley 488-08 tambin crea el Fondo para la Micro, Pequea y Mediana Empresa (FOMYPYMES), cuyo objetivo es promover el financiamiento a las MIPYME. La intermediacin financiera de estos recursos se hace a travs de las cooperativas de ahorro y crdito, bancos comerciales y otras entidades financieras. Determina que el fondo operar como una entidad de primer piso (destinando hasta 90% a este tipo de operaciones crediticias) y segundo piso (un mximo de 10%). Se seala que el FOMYPYMES tambin podr promover el establecimiento de un sistema de garantas recprocas y fondos de garantas, como manera de facilitar el acceso al crdito, e incluso para el financiamiento de proyectos empresariales con altos indicadores de rentabilidad, por medio de capital de riesgo o capital semilla (en porcentaje a ser determinado y aprobado por el consejo nacional Promypymes). En el caso que se presenten propuestas de negocios rentables, tambin podra financiar programas de incubacin de empresas, clusters, grupos de eficiencia colectiva y otras modalidades, sobre todo cuando se trate de proyectos tecnolgicos o industriales con elevada potencialidad para la creacin de empleos y/o divisas. El FOMYPYMES se financiar con aportes del gobierno central, donaciones, prstamos y otros ingresos provenientes de la prestacin de servicios financieros y no financieros. El poder ejecutivo consignar en el presupuesto anual de la Secretara de Estado de Industria y Comercio un monto no menor al 0,4% de las recaudaciones fiscales de la nacin a partir del ao 2009. Para el cumplimiento de la ley 488-08 es necesario elaborar un reglamento de la misma, para lo cual esta fija un plazo de 120 das posteriores a su publicacin. A octubre de 2010, y habindose pasado largamente dicho plazo, existen tres documentos de reglamento: del fondo de desarrollo empresarial, de FOMYPYMES y un reglamento orgnico y de relaciones interinstitucionales. Ninguno ha sido aprobado todava, por lo que muchos de los componentes de la ley, particularmente los financieros, an no han podido ponerse en prctica. Sin embargo, desde la perspectiva del Plan Nacional de Competitividad Sistmica, la aprobacin de la ley es ya un avance como marco legal para promover la actividad empresarial.
245
Captulo IV
Otra iniciativa alineada con las del Plan Nacional de Competitividad Sistmica es el Plan Estratgico de las Pymes de la Repblica Dominicana 2008-2013, liderado por la Oficina Nacional para los Fondos Europeos de Desarrollo (ONFED), encargada de coordinar y supervisar la cooperacin europea, y en el que participaron PROEMPRESA (ya desaparecida), el Instituto Nacional de Formacin Tcnico Profesional y el Consejo Nacional de Competitividad, entre otras instituciones. En l se plantea un diagnstico para un grupo de sectores econmicos preseleccionados por su potencial de crecimiento (agroindustria, artesana, metalmecnica, muebles y colchones, textil y confecciones y turismo). Se desarroll un perfil de cada sector y sus instituciones, y se estableci un conjunto de necesidades de las pymes desde cuatro perspectivas (macro, institucional, sectorial y organizacional y micro), que se resumen en el cuadro7.
246
Cuadro 7
NECESIDADES DE LAS PYMES DESDE UNA APROXIMACIN SISTMICA

Polticas de promocin de empleo Incremento de la productividad Macro Desarrollo industrial Crecimiento con equidad Energa renovable y no renovable Simplificacin de normas y regulaciones Normas fitosanitarias Procedimientos aduanales Institucional Normas ambientales Garantas y seguridad de la inversin Propiedad intelectual Innovacin y diseo Renovacin tecnolgica Desarrollo de polticas sectoriales (agroindustria, artesana, metalmecnica, muebles y colchones, textil y confecciones, turismo y servicios de desarrollo empresarial) Estrategia de transporte competitivo (comercializacin y acceso a mercados) Polticas financieras (de acceso a mercados y de apoyo sectorial ) Cultura empresarial competitiva (basada en valores y resultados) Mayor competitividad corporativa Fortalecer procesos de control de calidad Aumentar capacitacin y especializacin laboral Micro Promover la asociatividad Impacto de las pymes en el desarrollo humano Potenciacin de la tecnologa Marca pas, marca regin, marca provincia Aumentar la comercializacin nacional e internacional Fuente: Elaboracin propia sobre la base de PROEMPRESA (2008), Plan Estratgico de las Pymes de la Repblica Dominicana, 2008-2013.
Sectorial / organizacional (meso)
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Captulo IV
Posteriormente, en 2010, el gobierno nacional, por medio del Ministerio de Economa, Planificacin y Desarrollo, junto al Consejo Nacional de Reforma del Estado, y el apoyo de expertos internacionales, dise la Estrategia Nacional de Desarrollo 2010-2030. Un viaje de transformacin hacia un pas mejor. En lnea con el Plan Nacional de Competitividad Sistmica, buscando ser su continuacin, fija cuatro ejes estratgicos de la poltica de desarrollo, destinados a mejorar la competitividad del pas y sentar las bases de un crecimiento sostenido, cohesionado y participativo. Estos ejes son: 1. Estado con instituciones eficientes y transparentes, al servicio de una ciudadana responsable y participativa, que garantiza la seguridad y promueve el desarrollo y la convivencia pacfica. 2. Sociedad cohesionada, con igualdad de oportunidades y bajos niveles de pobreza y desigualdad (el aspecto relevante es el desarrollo local). 3. Economa articulada, innovadora y ambientalmente sostenible, con una estructura productiva que genera crecimiento alto y sostenido con empleo decente y se inserta de forma competitiva en la economa global (los aspectos relevantes son mejora en el entorno, educacin superior, ciencia y tecnologa, tecnologas de la informacin, empleo, pymes; y sus ejes sectoriales son agro, turismo, manufactura). 4. Manejo sostenible del medio ambiente y adecuada adaptacin al cambio climtico. 5. Ejes transversales: medio ambiente, gnero, dimensin territorial. Vale la pena resaltar la importancia de este documento no solo por el establecimiento de un conjunto de acciones concebidas con visin de futuro, sino sobre todo por la posibilidad que entrega de contrastar con claridad el objetivo y las lneas de accin asociadas con el resultado. Lo anterior, en razn de la presencia de una lnea de base para todos los indicadores diseados y su unidad de medida. Lo ms llamativo de coyuntura en que hoy se encuentra el pas es que, a pesar de los avances y de la existencia de estos documentos, los diferentes interlocutores vinculados al tema pyme mantienen la conclusin generalizada de que no existe una estrategia general de apoyo a las empresas de menor tamao, sino que ms bien proliferan instituciones y programas sin conexin entre s. Sin embargo, tanto la ley 488-08 como el Plan Nacional de Competitividad Sistmica constituyen elementos centrales en la construccin de una poltica e institucionalidad asociada al fomento productivo.
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Probablemente por esa misma razn en este momento existen dos instituciones que podran considerarse referentes en materia de fomento. Estas son el Consejo de Promocin y Apoyo a la Micro, Pequea y Mediana Empresa (PROMIPYME) y el Consejo Nacional de Competitividad (CNC). Este ltimo, cabe agregar, con un mayor protagonismo por su visin de conjunto del desarrollo nacional, en relacin a PROMIPYME que, desde su creacin, ha sido identificada fundamentalmente como un mecanismo de acceso al financiamiento. Cabe sealar que la creacin del Consejo Nacional de la Competitividad ha sido clave para establecer una institucin que disea y dirige la estrategia de competitividad del pas. Dado que su objetivo es formular, implementar y desarrollar las estrategias competitivas de los sectores productivos vitales de la economa dominicana, resulta vital el papel que juegan en ellas las micro, pequeas y medianas empresas. De ah que para el CNC la misin de las MIPYME es mejorar de manera sostenida su competitividad fortaleciendo sus esquemas de planificacin, direccin y coordinacin estratgica; mejorando la productividad, la institucionalidad, el clima de inversiones y la competitividad sostenible al interior del sector, ya que conforman un importante eje transversal en la estrategia competitiva nacional. La importancia del CNC en la poltica pyme radica no solo en su posicin como el ente rector de la competitividad dominicana, sino debido a que el mismo elabor el Plan Nacional de Competitividad Sistmica e impuls la creacin de la ley 488-08. Mediante estos instrumentos se promueven estrategias integradas para el desarrollo de las MIPYME que contribuyen al crecimiento econmico y social del pas. En la siguiente seccin se abordar en detalle la operacin de ambas entidades, as como las dems instituciones vinculadas al fomento de las empresas de menor tamao.
4. El sistema de fomento a las pymes
En el cuadro 8 se presenta un mapa resumido de actores involucrados en el fomento de las pymes en Repblica Dominicana. Es una sntesis de la matriz de actores sealada por PROEMPRESA (2008), como parte de su caracterizacin empresarial.
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Cuadro 8
MATRIZ DE ACTORES INVOLUCRADOS EN EL FOMENTO EMPRESARIAL

mbitos Sectores Instituciones Consejo de Promocin a la Micro, Pequea y Mediana Empresa (PROMIPYME) Consejo Nacional de Competitividad (CNC) Centro de Desarrollo y Competitividad Industrial (PROINDUSTRIA) Pblico Transversal pero con papel en la pyme Centro de Exportacin e Inversin de la Repblica Dominicana (CEI-RD) antes Corporacin de Fomento Industrial (CFI) Instituto Nacional Tcnico Profesional (INFOTEP). Secretara de Estado de Industria y Comercio Instituto de Innovacin en Biotecnologa e Industria (IIBI) Otros Agroindustria Consejo Dominicano del Caf (CODOCAFE) Secretara de Estado de Agricultura (SEA) Artesana Privado Turismo Todos los sectores Secretara de Estado de Cultura (SEC) Cenarte Secretara de Estado de Turismo Confederacin Dominicana de la Pequea y Mediana Empresa (CODOPYME) Federacin de Cmaras de Comercio (FEDOCAMARAS) Asociacin Dominicana de Exportadores (ADOEXPO) Otras asociaciones de carcter sectorial / regional Banco de Reservas (BANRESERVAS) Financiero Todos los sectores Banco ADEMI Banco ADOPEM Instituto de Innovacin en Biotecnologa e Industria (IIBI) Cientfico tecnolgico Todos los sectores Instituto Nacional Tcnico Profesional (INFOTEP) Secretara de Estado de Educacin (SEE) Secretara de Estado de Educacin Superior, Ciencia y Tecnologa (SEESCyT) Fuente: Elaboracin propia con base en PROEMPRESA (2008).
A continuacin se analizarn algunas de las organizaciones mencionadas, en funcin de su grado de intervencin en las polticas de fomento pyme, empresarial y/o de competitividad.
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4.1. Institucionalidad pblica

a) PROMIPYME
En 1997se cre el Programa de Promocin y Apoyo a la Micro, Pequea y Mediana Empresa (PROMIPYME), adscrito a la Secretara de Estado de Industria y Comercio, y dedicado en lo fundamental a brindar financiamiento a las MIPYME. Este programa se modific en 2001, al crearse el Consejo Nacional de Promocin y Apoyo a la Micro, Pequea y Mediana Empresa (PROMIPYME), como organismo autnomo del Estado. Ms adelante, en 2003, se cambi la composicin de dicho consejo, reintegrndolo a la Secretara de Estado de Industria y Comercio. Finalmente, la ley 488-08, del 30 de diciembre de 2008, que cre un rgimen regulatorio para el desarrollo y competitividad de las micro, pequeas y medianas empresas, establece la creacin del Consejo Nacional PROMIPYME como organismo responsable de la administracin, control y aplicacin de esta ley en todo el territorio nacional, con autonoma administrativa y financiera, adscrito a la Secretara de Estado de Industria y Comercio. La misin de PROMIPYME es promover el fortalecimiento y el desarrollo de las micro, pequeas y medianas empresas como estrategia para incrementar el nivel de empleo y combatir la pobreza, poniendo a disposicin de estas unidades productivas financiamiento y asistencia tcnica especializada, para facilitar su eficiencia y el incremento de su productividad y competitividad, de forma tal que puedan acceder a nuevos mercados. La entidad tiene el mandato de trabajar en el desarrollo de servicios financieros y no financieros. En ambos se ubica en primer piso, aunque tambin opera en segundo piso en los servicios financieros, destinando parte de su cartera a programas de financiamiento de microcrditos de organizaciones no gubernamentales y cooperativas. La actividad financiera de PROMIPYME funciona en todo el pas gracias a que se canaliza por medio de las oficinas del Banco de Reservas, distribuidas a nivel nacional. Sin embargo, este ltimo banco tambin ha incursionado en prstamos a pymes, por lo que la competencia entre ambos ha llevado al Banco de Reservas a asignarle a PROMIPYME espacios poco perceptibles en sus oficinas, para restarle visibilidad y protagonismo. Sin embargo, los prstamos de PROMIPYME tienen una tasa de inters bastante inferior a la de mercado, de entre 8-15%, mientras que el sistema financiero maneja rangos de entre 15 y 30%.
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En los servicios no financieros cuenta con dos reas: la de los programas de la Misin Taiwn, de asistencia tcnica y capacitacin, y el programa de desarrollo gerencial. Estos solo se brindan a los beneficiarios de los prstamos y sobre ellos parece no haber existido mucho nfasis, orientndose las acciones de la institucin fundamentalmente al acceso al financiamiento. En cuanto al anlisis de resultados e indicadores, la entidad no es una excepcin a la cultura muy extendida en la regin de no generar indicadores de resultados ms all del nmero de beneficiarios de crditos y otros o no difundir los que existen. Los datos disponibles sealan que entre 2007 y junio de 2010 se desembolsaron prstamos a 29.360 clientes, a los que se les facilit un monto de 4.353.466.047 pesos dominicanos, lo que equivale a prstamos promedio de 148.279 pesos (3.954 dlares). Ante esta realidad, y con el objetivo de otorgar ms prstamos, se ha venido reduciendo el monto promedio desde 164.000 pesos (alrededor de 4.300 dlares) en 2007 a 121.000 (alrededor de 3.200 dlares) a mediados de 2010. En ese mismo perodo, los recursos de PROMIPYME fueron orientados en 65% al sector comercio, 21% a servicios y 14% a la industria. La distribucin por regiones favoreci a Santo Domingo y el llamado Distrito Nacional (zona perifrica a la capital), donde se asign 39% de los recursos, seguidos de la regin sur con 18%, la norte con 17%, regin este (11%), nordeste (9%) y noroeste (6%). El 49% de los prstamos son a mujeres y 51% a hombres. La tasa de morosidad ha estado histricamente por debajo del 10% y en la actualidad es de 8%.
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Grfico 12 n
PROMIPYME: PRSTAMOS DESEMBOLSADOS, 2007-JUNIO 2010

9000 8000 7000 6000 5000 4000 3000 2000 1000 0 2007 2008 2009 2010 - jun 5530 8029 7469 8332
Fuente: PROMIPYME, Memoria 2007 Junio 2010.
No fue posible acceder al presupuesto exacto de la institucin, pero por informaciones indirectas de miembros de su equipo se obtuvo que su presupuesto total es de alrededor de 1.260 millones de pesos (ms de 33 millones de dlares), de los cuales cerca de 5% se destina a gastos de operacin. Aunque la institucin elabora su presupuesto, siempre ha dependido del Ministerio de Hacienda para los desembolsos a travs del Banco de Reservas. Como se seal anteriormente, a marzo de 2011 la ley 488-08, que define a PROMIPYME como ente rector en materia de empresas de menor tamao, an no se ha reglamentado, por lo que muchos de sus considerandos todava no se implementan. El organismo no ha hecho una apropiacin institucional plena del tema y su accin sigue siendo fundamentalmente financiera. Esto contribuye a crear cierto vaco institucional, en virtud del cual otras entidades pblicas continan llevando adelante acciones de apoyo al sector, sin coordinacin entre s. En ausencia de la reglamentacin de la ley de pymes, PROMIPYME ha identificado el establecimiento de alianzas interinstitucionales como mecanismo para tratar de dar forma a la poltica del sector y articular iniciativas, a objeto de reducir duplicidades y cubrir las reas vacas en el esfuerzo de fomento. Sin embargo, tiene una importante labor pendiente en lo que se refiere a construir una reputacin de seriedad y profesionalismo que la convierta en un interlocutor representativo de las acciones del sector pyme. Su reto es pasar de lo que indica la ley a los hechos.
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b) Consejo Nacional de Competitividad
El Consejo Nacional de Competitividad (CNC) es un organismo del gobierno dominicano creado en 2001, donde participan los sectores pblico y privado, cuyo objetivo es formular, implementar y desarrollar las estrategias competitivas de los sectores productivos vitales de la economa del pas, con el fin de estructurar una poltica nacional para enfrentar los retos de la globalizacin y la apertura comercial. Tiene la misin de resolver las debilidades y limitaciones existentes en el sistema productivo, para fortalecer la economa local y el desarrollo de clusters que permitan acceder a los mercados a los que el pas necesita exportar de forma competitiva. Con una reputacin de trabajo y liderazgo, el carcter multisectorial de su accin se hace evidente en la necesidad de articular esfuerzos con muchas otras dependencias pblicas y privadas. Para lograr sus objetivos, desde el ao 2004 declara poltica de Estado y de alta prioridad el Plan Nacional de Competitividad Sistmica (PNCS); en 2006 se ordena su diseo y se presenta en 2007, convirtindose en la estrategia de desarrollo basada en la competitividad empresarial. En ella se identifican los motores de crecimiento del pas, tales como el sector turismo, las zonas francas o distintos tipos de clusters (como los de agronegocios y manufacturas), el desarrollo de la ciencia y la tecnologa, entre otros. En esta estrategia, las pymes tienen un papel relevante, plantendose un modelo de empresa competitiva sustentable del llamado tipo IFA (Inteligencia organizacional, Flexibilidad productiva, Agilidad comercial). El PNCS es tambin un diagnstico de la empresa dominicana, en el que se sealan los retos en temas cruciales como el entorno de negocios, el desarrollo empresarial y laboral, la mejora en el acceso al financiamiento y el fortalecimiento de la institucionalidad, entre otros. Segn el PNCS, el Consejo Nacional de Competitividad trabaja en las siguientes reas: clusters, mejora regulatoria y clima de negocios, innovacin y desarrollo tecnolgico, competitividad gubernamental y competitividad empresarial (pymes). Su accionar multipropsito se percibe en las acciones que ejecuta o coordina: La implementacin del Plan Nacional de Competitividad Sistmica (PNCS) La promocin de la asociatividad como parte integral de la responsabilidad socialempresarial El desarrollo del modelo de clusters
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El propiciar un espacio de dilogo pblico-privado para la discusin de polticas La promocin de mejoras en el ambiente y clima de negocios La promocin de reformas y modernizacin del marco jurdico El monitoreo y seguimiento al desempeo competitivo Como se ve, aunque la orientacin del CNC no es a la pyme, mucho de su accionar juega un papel relevante en el desarrollo empresarial. El consejo tambin trabaja en la construccin de acuerdos con el fin de institucionalizar sus relaciones y delegar algunas de sus funciones. Es as como a fines de 2010 celebr un acuerdo con PROMIPYME, comprometindose a brindar apoyo a las MIPYME para sus certificaciones de calidad por medio de su programa Calidad para Competir; PROMIPYME, por su parte, asume la responsabilidad de poner a disposicin de las empresas un programa especial de financiamiento para este efecto. El presupuesto del CNC para el 2010 fue de 46.902.981 pesos dominicanos (1.250.746 dlares). Adems, cuenta con fondos de cooperacin de la Unin Europea por ms de 22 millones de euros a tres aos, con indicadores de avance asociados a los cuatro ejes del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2030. Para el ao 2011 se encuentra en negociacin un proyecto del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) de apoyo a clusters. Sera de 10 millones de dlares y 4 millones de dlares de contrapartida gubernamental. La disponibilidad de recursos le ha permitido al CNC contar con un equipo tcnico de alto nivel, que ratifican su calidad de entidad seria y profesional.
c) PROINDUSTRIA
PROINDUSTRIA surge en virtud de la ley 392-07 de 2007, denominada ley de competitividad industrial, como ente regulador y representativo de todos los proyectos, planes y medidas del sector industrial del pas. Est constituida como entidad de derecho pblico descentralizada, con personalidad jurdica propia, autonoma funcional, presupuestaria, administrativa y tcnica, y patrimonio propio. Su objetivo es el desarrollo competitivo de la industria manufacturera nacional, proponiendo polticas y programas de apoyo que estimulen la renovacin e innovacin industrial, con el fin de diversificar el aparato productivo y promover el encadenamiento industrial, por medio del fomento de los parques y distritos industriales y la vinculacin a mercados internacionales.
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Est regida por un consejo con participacin de representantes pblicos y privados, encargado de proponer e impulsar las polticas de desarrollo y modernizacin del sector industrial del pas. Preside este consejo el ministro de Industria y Comercio, y lo integran, entre otros, el ministro de Economa, Planificacin y Desarrollo, los directores ejecutivos del Centro de Exportacin e Inversin (CEI-RD) y del Consejo Nacional de Competitividad, los directores generales de Aduanas, de Impuestos Internos y de PROINDUSTRIA, junto a cinco representantes del sector industrial, escogidos por las asociaciones industriales.
d) PROEMPRESA
Aunque este programa ya no se encuentra operativo, fue un actor importante en el desarrollo empresarial en aos recientes. Era ejecutado por la Oficina del Ordenador Nacional para los Fondos Europeos de Desarrollo (Onfed), con recursos donados por la Unin Europea en el marco de la lucha contra la pobreza mediante el apoyo al sector privado productivo. PROEMPRESA naci con la finalidad de apoyar el desarrollo de pequeas empresas con fuerte potencial de crecimiento, mediante tres componentes principales: desarrollo del mercado de servicios de apoyo no financiero; fortalecimiento de grupos de pequeas empresas y de los organismos de apoyo, y mejoramiento del ambiente de negocios. Como se aprecia, tanto su mercado meta como sus funciones estaban muy cercanas a lo que ahora le corresponde a PROMIPYME. Utiliz el procedimiento del bono de servicios empresariales, planteado como un documento intransferible con un valor monetario que sirvi para el pago parcial de la capacitacin y asistencia tcnica por parte del pequeo empresario y sus trabajadores. Cada pequea empresa tena derecho a un mximo de seis bonos de capacitacin y 50 horas de asistencia tcnica. El presupuesto que mostr el programa de 2002 a 2006 fue el siguiente:
tems Donacin europea Contrapartida Aporte beneficiarios Presupuesto global Montos (en euros) 9 800 000 720 000 1 740 000 12 260 000
Fuente: www.ip.com.do/PROEMPRESA/cifras.html.
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Otros indicadores sealados del programa en ese mismo perodo fueron: la realizacin de 300 diagnsticos rpidos, 250 prestatarios de servicios formados, 3.500 transacciones efectuadas en el mercado de los servicios, 700 empresas incorporadas a grupos de eficiencia colectiva y 135 grupos de trabajo, seminarios, conferencias.
e) Centro de Exportacin e Inversin de la Repblica Dominicana (CEI-RD)
Es la agencia del gobierno dominicano encargada de la promocin del comercio exterior y la inversin extranjera directa. Surge en 2003 de la fusin del Centro Dominicano de Promocin de Exportaciones (CEDOPEX) y la Oficina para la Promocin de Inversiones de la Repblica Dominicana (OPI-RD). Es responsable de la promocin en el exterior de la oferta exportable del pas, del desarrollo de programas de apoyo y capacitacin a empresas, potenciales exportadoras (PymeX y Creando Exportadores); capacitacin, incubacin y aceleracin de empresas exportadoras; coordinacin con otras instituciones gubernamentales relacionadas con el comercio exterior; programas de apoyo a exportadores y simplificacin del proceso exportador (SIVUCEX), adems de los servicios orientados a la atraccin de inversiones. Cabe mencionar que el CEI-RD califica como microempresas a aquellas que exportan menos de 50 millones de dlares al ao, sobreestimando as el alcance de esta categora, en la que podran estar muchas pequeas, medianas e incluso grandes empresas. Esto tiene que ver probablemente con que las exportaciones de zona franca representan no menos de tres cuartas partes de las exportaciones totales en la ltima dcada, y casi todas ellas corresponden a grandes empresas. No fue posible obtener informacin sobre los resultados del trabajo del CEI-RD. Por ello se busc informacin desagregada sobre volmenes de exportacin para tratar de establecer una proxy respecto del desempeo exportador. En la informacin de la balanza comercial no se encontraron datos significativos de cambios en volmenes exportados, para una serie desde 1997 y 2010. Ningn producto no tradicional ha mostrado un desempeo exportador relevante, a excepcin de la manufactura del cacao, que ha mantenido una tendencia creciente. La exportacin de las zonas francas, incluso habiendo reducido su participacin, sigue siendo el eje del comercio internacional dominicano. Al mismo tiempo, existe un grupo de productos menores, no especificados, que pas de representar 5% de las exportaciones en 1997, a 26% en 2010.
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Entre los productos agropecuarios no tradicionales exportados figuran bananos frescos, bananos orgnicos frescos, aguacates y ajes. Entre los agroindustriales estn cigarros hechos a mano, harina de trigo y tabaco en rama. De los productos industriales mayormente exportados destacan aparatos para transfusin de sangre, tejidos de algodn, interruptores, productos mdicos desechables y calzado masculino. En esta informacin se observan ligeras mejoras de un ao a otro; sin embargo, no se pudieron encontrar ms datos para poder establecer una tendencia sobre el particular. Otro aspecto relacionado con los resultados de las acciones del CEI-RD se relaciona con el nivel de apoyo a las pymes exportadoras, donde cabran indicadores tales como el incremento en los volmenes exportados y el grado de diversificacin de la oferta exportable. No obstante, se encontr que sus indicadores de desempeo son el nmero de pymes capacitadas para exportar, el nmero de asistencias dadas a pymes, el nmero de empresas que aplican normas de calidad y el nuevo nmero de pymes exportadoras al ao, cifras que tampoco estuvieron disponibles.
f) INFOTEP
El Instituto Nacional de Formacin Tcnico Profesional (INFOTEP), creado en 1980, es el organismo rector del Sistema Nacional de Formacin para el Trabajo Productivo. Su funcin principal es capacitar a la mano de obra del sector productivo nacional, asesorar a las empresas y regular la formacin profesional a nivel nacional. Por ley, el INFOTEP se financia con los aportes obligatorios del 1% de los salarios pagados mensualmente por las empresas con fines lucrativos, y del 0,5% deducible de las utilidades anuales que los trabajadores reciben de sus empleadores, adems de una asignacin del presupuesto nacional. En 2010 el presupuesto de la institucin ascendi a 1.414.144.773 pesos (37.710.537 dlares). Es una institucin tpicamente de primer piso, que trabaja desarrollando una oferta de capacitacin para el fortalecimiento de competencias tcnicas; es decir, para personal que se encuentra o busca estar en el mercado laboral. No se ha visto oferta relacionada a competencias emprendedoras o que ayuden a afianzar un negocio.
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4.2. Instituciones de nanciamiento
En Repblica Dominicana la banca juega un papel crecientemente importante en el desarrollo empresarial. Es el caso de PROMIPYME, y ms recientemente del Banco de Reservas, en el mbito pblico, y tambin de la banca privada, que empieza a visibilizarse como una alternativa de financiamiento. Esto se hace ms claro a partir de 2004, cuando los organismos responsables del marco regulatorio en el sistema financiero (la Junta Monetaria, el Banco Central de la Repblica Dominicana y la Superintendencia de Bancos) iniciaron la modificacin de las normas relacionadas con la liquidez, los riesgos de mercado, la evaluacin de activos y la adecuacin patrimonial, entre otras, lo que ha facilitado la supervisin y mejorado la transparencia del sistema financiero. Tambin en la rbita pblica se halla el Banco Nacional de la Vivienda (BNV), que cuenta con un programa de financiamiento multisectorial, cuyo objeto es incrementar la produccin de los sectores productivos nacionales en todas sus fases. Asimismo, procura una mayor generacin o ahorro de divisas mediante el incremento de las exportaciones o reduccin de las importaciones y el establecimiento o mejoramiento de tecnologas que permitan el desarrollo y mayor nivel de competitividad de los sectores productivos en el mercado local e internacional. Dentro de la banca privada se encuentra el Banco de Desarrollo ADEMI, que inicia sus actividades en 1997, partiendo de la Asociacin para el Desarrollo de Microempresas, Inc. (ADEMI), sobre la base del trabajo con un programa de crdito a micro y pequeas empresas a nivel nacional. Ha tenido un rpido crecimiento basado en su experiencia como asociacin y en la consolidacin de una clientela. El Banco de Ahorro y Crdito ADOPEM, similar al caso anterior, surge como una organizacin no gubernamental fundada por mujeres interesadas en mejorar las condiciones de pobreza de las dominicanas. Desde 2004 opera como banco de ahorro y crdito. Es considerado un banco de mujeres, las cuales integran mayoritariamente su junta directiva y su plana de principales ejecutivas. Adems, 76% de los clientes son mujeres, que desarrollan su actividad econmica principalmente en el hogar. El banco ha sido distinguido en dos oportunidades con el premio a la excelencia en microfinanzas del BID.
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Sobre los actores del sistema financiero, a pesar de los avances, an existen obstculos importantes que dificultan el acceso al financiamiento: Muchos de los crditos de la banca exigen requisitos que solo pueden ser cubiertos por empresas formales. Los costos de transaccin de los prstamos pequeos resultan elevados para un intermediario financiero. Muchas de las normativas bancarias no consideran la situacin especfica de las instituciones de microfinanzas. La falta, desactualizacin o errores de titularizacin de los negocios, o el hecho de que no estn inscritos en el registro de ttulos dificulta el contar con una garanta hipotecaria. La falta de historial crediticio de las pequeas empresas encarece las alternativas de crdito y las obliga a cubrir mayores requisitos (avales, garantas, etc.). Ante esta situacin, se estn promoviendo estrategias para promover el desarrollo de las pymes. En el BNVF existe, por ejemplo, un programa de microfinanciamiento multisectorial de segundo piso que busca apoyar a las micro y pequeas empresas con fondos canalizados a travs de de intermediarios financieros y entidades especializadas sin fines de lucro. Otra opcin es un sistema de garantas, propuesto en la ley 488-08 y que se espera se haga efectivo en el futuro.
4.3. Gremios empresariales
De los gremios y asociaciones que existen en el pas, la Confederacin Dominicana de la Pequea y Mediana Empresa (CODOPYME), creada en 1983, es la nica presente en la ley 488-08, donde, adems, se le asigna un rol importante. Agrupa a federaciones, cooperativas, asociaciones y uniones de pequeos y medianos empresarios de todo el territorio y de los distintos sectores productivos. La CODOPYME est representada en numerosos organismos pblicos y privados, tales como el Consejo Nacional de la Seguridad Social, el Comit Nacional de Salarios, PROMIPYME, el Consejo Nacional de la Competitividad, la Comisin Empresarial de las Negociaciones Internacionales, el Instituto de Formacin Tcnica Profesional, la Asociacin de Industrias de la Repblica Dominicana (AIRD) y Consejo Nacional de la Empresa Privada (CONEP).
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CODOPYME ofrece a las empresas representatividad, formacin y acompaamiento en el proceso de iniciarse y desarrollarse. Presta servicios de capacitacin en gestin, asistencia tcnica, asesoramiento en trmites de crdito y asesora grupal a empresas. Organiza ferias empresariales y cuenta con un registro de consultores. Adems, tiene acuerdos con instituciones que entregan capacitacin, como el INFOTEP y JICA, de la cooperacin japonesa. En la organizacin reconocen que la ley le da a PROMIPYME un papel protagnico que no ejerce. Sealan la presencia de gran duplicidad de acciones, por parte de PROINDUSTRIA, el CNC, el Ministerio de Economa y otros, lo que desorienta a los empresarios. De otro lado, desde la Federacin de Asociaciones Industriales (FAI) que aglutina a 14 asociaciones pymes, se indica que efectivamente CODOPYME es una organizacin grande, pero que exhibe carencias en cuanto a objetivos y dirigencia, centrada ms en la figura personal de sus autoridades que en su trabajo en beneficio de las organizaciones y las empresas. A modo de sntesis sobre la institucionalidad pyme, el grfico 13 muestra la telaraa de organismos con diversos mandatos y uno, PROMIPYME, que por ley debe promover al sector y ser el eje de las polticas de fomento empresarial.
n
Grfico 13 n
INSTITUCIONALIDAD PYME SEGN LEY DEL SECTOR
CNC GREMIOS (CODOPYME)

Incubacin Clusters Capacitacin Institucionalidad
Financiamiento
CEI-RD
OTROS
Leyes
PROMIPYME EMPLEO
PROINDUSTRIA
Asistencia Tcnica
Simplificacin Exportacin
INFOTEP
BANCA (Pblica y privada)
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Captulo IV
Sin embargo, en la prctica no se observa articulacin interinstitucional; existen muchas entidades haciendo cosas parecidas o iguales, contando para ello con distintas fuentes de financiamiento; hay muy poca o ninguna informacin sobre resultados, impacto y recursos administrados; numerosas leyes y reglamentos, pero escasa implementacin. La institucionalidad se observa dbil a lo que ha contribuido la deteccin de algunos malos manejos, consolidando la percepcin de los empresarios respecto de su inoperancia para prestar el debido apoyo al sector. Se reconoce que la ley, si bien no necesariamente resuelve el problema de las pymes, promueve una coordinacin que facilite el trabajo. Se destaca que establece una institucin lder, Promopyme, si bien hay dudas de que sea de primer piso o ms bien debera ser de segundo. Tambin se resalta su aporte para contar con una definicin de pyme, aunque algunos la consideran perfectible.
5. Los instrumentos de fomento
En esta parte del documento se presentarn los servicios financieros y no financieros ms importantes disponibles para las pequeas y medianas empresas.
5.1. Servicios nancieros
a) Promypyme
Es quiz el oferente de servicios financieros ms importante y conocido en Repblica Dominicana. Brinda estos servicios tanto en primer como en segundo piso; en el primer caso trabaja en asociacin con el Banco de Reservas (Banreservas), institucin financiera pblica con presencia en todo el pas, lo que le permite contar con una amplia red de atencin, ya que el banco le cede un espacio fsico en sus oficinas. Como se mencion, este banco tambin ha implementado una oferta especializada de servicios financieros para MIPYME, por lo que en la propia institucin se genera competencia. El financiamiento de segundo piso es a travs de instituciones financieras intermediarias. La ventaja de de la oferta financiera de PROMIPYME radica en sus bajas tasa de inters (10-12% frente a 15-30% o ms de otras instituciones), lo cual mantiene el atractivo de sus prstamos. Los fondos PROMIPYME pueden destinarse a financiar capital de trabajo; compra, instalacin y modernizacin de maquinarias y equipos; compra de vehculos relacionados con la actividad empresarial, remodelacin
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y construccin de edificaciones con fines de desarrollo de la empresa. Estn disponibles para micro y pequeos empresarios de los sectores industriales, agroindustriales, artesanales, de comercio y servicios. Entre la oferta de servicios financieros de PROMIPYME figuran: Programa Promicentral: prstamo directo a MIPYME a travs de 80 sucursales del Banco de Reservas. Este programa involucra 70% de los servicios financieros que otorga PROMIPYME. Programa Nueva Empresa: prstamo directo a MIPYME nuevas, con menos de tres meses de instalacin. Los montos van desde 10.000 hasta 2 millones de pesos en el caso del comercio y servicios, y hasta 5 millones si es industria. Se cuenta con un Departamento de Nuevas Empresas, dedicado a la evaluacin de proyectos, incluyendo estudio de mercado del potencial negocio y su impacto en la localidad o regin donde se ubicara. Los proyectos deben ser productivos e innovadores, generar empleos y aumentar la productividad nacional. Programa Prodemicro: el Programa de Desarrollo a la Microempresa de subsistencia consiste en un crdito a microempresarios que tengan un negocio propio, con tres meses en funcionamiento o que cuenten con una idea de negocio que deseen desarrollar. Los prstamos no requieren de garanta solidaria e incluyen asesora y asistencia tcnica para el negocio. Los montos oscilan entre 3.000 y hasta 50.000 pesos dominicanos (entre 80 y 1.333 dlares), con plazos de pago de entre 6 y hasta 24 meses. Programa Mi Primer Progreso: consiste en pequeos crditos destinados a familias de bajos ingresos que han logrado capacitarse en oficios tcnicos dentro del programa Progresando, para que puedan iniciar o mejorar una microempresa. El programa procura fomentar el autoempleo y elevar la calidad de vida de las familias de ms bajos recursos. Se fundamenta en un proceso de capacitacin, asistencia tcnica y seguimiento. En general, se trata de prstamos individuales de entre 10.000 y 100.000 pesos, sin garanta, con plazos que oscilan entre seis y 18 meses. En la prctica se ha visto que este programa tiene un carcter bsicamente asistencial y muchos de los beneficiarios no lo consideran un prstamo sino un subsidio, por lo que el reembolso es muy bajo. Se seala que as como el programa Prodemicro tiene un carcter empresarial, Mi Primer progreso, avalado por el despacho de la Primera Dama, es ms social o poltico. Hay representantes del gobierno en las diferentes
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comunidades que ayudan a identificar posibles candidatos, sin que se realicen diagnsticos previos en las comunidades. A los beneficiarios se les imparten cursos de una semana, en reas como salones de belleza, costura, repostera, panadera, maquillaje, y no se les hace seguimiento. Financiamiento de segundo piso: financiamiento a microempresas, de entre 50.000 y 6 millones de pesos, a travs de instituciones financieras intermediarias, tales como cooperativas, ONG y bancos de ahorro y crdito. Este tipo de financiamiento es muy escaso en el pas, por lo que PROMIPYME orienta parte de su cartera para apoyar la especializacin de los programas de financiamiento de microcrditos implementados por estas instituciones. Entre las organizaciones beneficiarias se encuentran ADOPEM, Mujeres en Desarrollo (MUDE), Fondo para el Desarrollo (FONDESA), Cooperativa de Ahorro y Crdito Neiba (COOPACRENE), entre otras. Programa de Modernizacin del Comercio Detallista: financiamiento para la compra de equipos por parte de pequeas tiendas de abastecimiento (colmados), tales como plantas elctricas, exhibidores, rebanadoras, camionetas, etc. Son prstamos de hasta 500.000 pesos (unos 13.000 dlares), a una tasa de 12% anual y con los mismos equipos como garanta. El programa financia hasta 90% de la inversin.
b) Banco de Desarrollo ADEMI
El banco cuenta con 44 oficinas a nivel nacional y en todas ellas tiene atencin a pymes. Dentro de su oferta de servicios figuran prstamos comerciales otorgados a micro, pequeas y medianas empresas, con el objetivo de promover el desarrollo de la agricultura, industria, turismo, comercio, exportacin, minera, construccin, comunicaciones y servicios, entre otros sectores. En principio, el banco define a la pyme como unidades productivas con ms de 10 empleados. Pero para fines de sus operaciones, el concepto utilizado se relaciona con los montos de prstamos: menos de 1 milln de pesos es microempresa; entre 1 y 5 millones, pequea; ms de 5 millones, mediana, y entre 5 y 15 millones, empresa mediana-grande. El 70% de su cartera est en micro y pequea empresa y de ella 67% corresponde a microempresa. A este segmento llega con un componente de capacitacin asociado al financiamiento. Los prstamos estn prcticamente en todos los sectores, aunque con cierto peso en la agricultura. La mayor parte se concentra en Santo Domingo y Santiago, las dos reas metropolitanas ms importantes del pas.
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Cabe resaltar que el banco ha apoyado a las pymes tambin con recursos en moneda extranjera (por ejemplo, en el caso del banano), lo cual es conveniente para los exportadores, ya que en la actualidad es ms atractivo endeudarse en dlares que en pesos dominicanos. En ese sentido, la pyme ostenta la mejor calidad de cartera, con una morosidad de alrededor de 1% mensual. Como parte de sus polticas de apoyo a pymes, el banco ADEMI les ofrece plazos de pago ms largos: 48 meses, que se comparan con los 18 meses de los prstamos regulares. Tambin diferencia los plazos en funcin del objetivo de los recursos: 36 meses para capital de trabajo y 60 meses cuando es inversin fija. Hay diferenciacin de tasas en funcin del riesgo de la actividad y de la garanta. Sealan los representantes del banco que la legislacin local permite que los bienes muebles la mayor parte de estos puedan respaldar solo hasta 50% de la garanta, lo cual perjudica el acceso al financiamiento. Adems, para garantas como maquinaria y equipo solo 30% del valor es admisible, lo que tambin perjudica el financiamiento a la pequea empresa.
c) Banco de Ahorro y Crdito ADOPEM
Como se dijo, 76% de sus clientes son mujeres, de las cuales 80% tiene negocios en sus hogares. El rango de edad de va de 30 a 50 aos. En su oferta crediticia se encuentran prstamos grupales e individuales. Los primeros abarcan dos categoras: Grupo solidario: para grupos de entre dos y cinco personas que quieren desarrollar su empresa de manera individual y que reciben cada una su monto, pero con una garanta grupal. Los prstamos oscilan entre 800 y 10.000 pesos dominicanos (21 a 267 dlares), con plazos de hasta 14 meses. Prstamos micro-micro, dirigidos a clientes asociados en grupos de dos a cinco personas y con negocios en crecimiento. Los montos van de 10.000 a 30.000 pesos (267 a 800 dlares), con plazos de hasta 18 meses. Por su parte, los prstamos individuales, incluyen: Microempresas: prstamos de entre 800 y 49.999 pesos (21 y 1.333 dlares) con plazos de hasta 24 meses. Pequeos prstamos: para empresarios que han crecido junto al banco y que requieren de montos de entre 50.000 y hasta 500.000 pesos (1.333 y 13.333 dlares), para actividades comerciales, productivas o de servicios, con plazos de hasta 60 meses.
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Prstamos a mediana y gran empresa: tambin para actividades comerciales, de produccin o servicios, de unidades econmicas con sistemas contables organizados y por montos superiores a un milln de pesos (26.667 dlares), ya sean de corto o mediano plazo, con lneas de crdito renovables. Crdito agrcola: proyecto piloto iniciado en 2007 en la zona de La Vega, para cultivos de ciclo corto. En 2009 se extendi a 14 zonas.
n
Grfico 14 n
ADOPEM: CARTERA DE PRSTAMOS POR PROGRAMA, 2010 (En porcentajes)
Pequea empresa 39
Micro micro 10 Grupo solidario 3 Agrcola 1 Otros 2
Microempresa 45
Como se observa en el grfico 14, los crditos para micro y pequea empresa son los ms significativos en la cartera de ADOPEM, la cual est constituida en ms de 86% por prstamos individuales. El promedio de prstamos de microempresas es de alrededor de 13.327 pesos dominicanos (355 dlares), mientras que el de pequea empresa alcanza a 50.488 pesos (1.355 dlares). Si bien esto muestra la gran diferencia entre sectores, tambin se observa que los prstamos a pequeas empresas se encuentran ms cerca del rango inferior de prstamos que del rango superior. Distinguido por el Banco Interamericano de Desarrollo por sus buenas prcticas microfinancieras, en 2008 ADOPEM firm un acuerdo con el BID para implementar un programa de financiamiento a pymes, con prstamos que van desde 50.000 hasta un milln de pesos, el doble del actual lmite superior para el segmente de pequea empresa. Sin embargo, vale la pena
Fuente: Banco ADOPEM (2010).
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preguntarse por otros elementos diferenciadores de esta nueva oferta, dado que las pequeas empresas clientes del banco en la actualidad solicitan financiamientos ms cercanos al lmite inferior y no superior, como hara pensar una expansin de la oferta en esa lnea.
d) Banco de Reservas
Es un banco pblico de larga tradicin, creado en 1941, que trabaja con PROMIPYME como apoyo a sus servicios financieros, si bien cuenta tambin con una oferta propia para este segmento empresarial. Este vnculo hace que tambin sea miembro del Consejo Nacional PROMIPYME. De su oferta de servicios en el mbito de prstamos destacan: Mercamype: producto creado para favorecer a la microempresa en sus procesos de inversin, destinado a los sectores industriales, comerciales y de servicios. Los montos oscilan entre 25.000 y 250.000 pesos dominicanos (667 y 6.667 dlares), con un plazo mximo de cinco aos. El financiamiento es concedido bajo la modalidad de crditos a trminos, mediante los cuales es posible optar a un nuevo prstamo luego de haber amortizado 60% de las cuotas del capital pactado. Las garantas requeridas pueden ser prendarias, solidarias e hipotecarias. Se solicita una pliza de seguro de vida por el valor total del prstamo. Para acceder al financiamiento se requiere la constitucin mercantil de la empresa, o si es persona natural, el Registro Nacional de Contribuyentes, y la patente; contar con menos de 50 empleados (pyme), un patrimonio contable inferior al milln de pesos dominicanos, un volumen de venta menor a tres millones de pesos dominicanos y estar al menos seis meses en el mercado. Multipymes: prstamos destinados a apoyar a pequeos y medianas empresarios en sus procesos de inversin. Los montos oscilan entre 250.000 y tres millones de pesos (6.667 y 80.000 dlares), a un plazo mximo de cinco aos. Para empresas con un capital de hasta cinco millones de pesos (133.333 dlares) y ventas no superiores a 80 millones de pesos (2.133.333 dlares), mnimo 3 aos en el mercado, estados financieros de los dos ltimos aos, as como referencias bancarias y comerciales. Los recursos se deben destinar al financiamiento de equipos y maquinarias, puesta en marcha de nuevos procesos productivos y de servicios, edificaciones con fines de desarrollo de los procesos productivos de la empresa, entre otros.
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e) Banco Nacional de Fomento de la Vivienda y la Produccin
Como se seal, el BNV tiene programas de crditos multisectoriales, que abarcan una gran variedad de sectores (agroindustria, agricultura, ganadera, industria, turismo, etc.), adems de pequea empresa, pymes, zonas francas, microfianciamiento y otros. Tienen dos formas de acceso: ventanilla directa o de primer piso: cuando el interesado presenta su solicitud de prstamo en el propio banco; y ventanilla indirecta o de segundo piso, cuando la solicitud es remitida a travs de instituciones financieras intermediarias, como bancos de ahorro y crdito, corporaciones de crdito y asociaciones de ahorros y prstamos. El monto de los prstamos es de hasta 1 milln de pesos por beneficiario final. Los plazos son de hasta cinco aos para los intermediarios bancarios y de hasta tres para las no bancarias. El BHD, el Banco Agrcola y otros bancos grandes tambin tienen fondos para pymes.
5.2. Servicios no nancieros
En el mbito de los servicios no financieros se encuentran fundamentalmente acciones de formacin en diversas reas. Cada una se asocia a la institucin que la brinda, estando generalmente poco articulada respecto de las lneas de poltica establecidas por el Plan Nacional de Competitividad Sistmica o la ley pyme. PROMIPYME, como ente rector, no ejecuta programas ni coordina acciones con otras entidades. Son ms bien estas ltimas las que definen su oferta de manera independiente, segn sus objetivos. Es el caso, por ejemplo, del CEI-RD, que desarrolla una oferta orientada hacia la internacionalizacin y la atraccin de inversiones, pero que en su componente de formacin empresarial en general no se coordina con PROMIPYME. Lo mismo podra decirse de las otras instituciones relacionadas con el sector. El componente de formacin resulta particularmente importante a la luz de los cambios que se estn registrando en el mercado del trabajo, que exigen una mayor capacitacin laboral y empresarial para afrontar adecuadamente la nueva orientacin productiva del pas. Lo anterior parece validarse con un estudio del Banco Mundial (2005) que identifica como una tendencia de largo plazo el desplazamiento del empleo desde los sectores agrcola e industrial hacia los servicios principalmente
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comerciales, gubernamentales y tursticos, as como un incremento del empleo informal. Al mismo tiempo, el nivel educativo, sobre todo de los trabajadores por cuenta propia, se encuentra por debajo de la media. Bajo esas condiciones, resulta importante impulsar medidas con visin de mediano y largo plazo, junto con desarrollar actividades de formacin laboral y empresarial que empiecen a corregir la situacin prevaleciente. Aunque no se cuenta con informacin de la primera accin, sobre la segunda existen elementos que permiten sealar que se est trabajando en la mejora de la formacin de los recursos humanos.
a) Formacin y capacitacin
Aunque PROMIPYME se ha caracterizado histricamente por su provisin en el rea del financiamiento, tambin suministra servicios no financieros, de manera complementaria y solo a los beneficiarios de sus crditos. Ciertamente es un rea que, desde la perspectiva de su operacin bajo la nueva ley, requiere fortalecerse, de forma que no sea visto como algo perifrico al financiamiento, sino que contribuya ms decididamente al desarrollo empresarial. Los servicios no financieros de PROMIPYME se encuentran en dos programas: Misin Taiwn y Desarrollo Gerencial. Programa Misin Taiwn (servicios industriales Taiwn): es la unidad de capacitacin en PROMIPYME. Su labor consiste en la transferencia tecnolgica a diferentes sectores, para lo cual se contrata a tcnicos taiwaneses y donde la logstica es responsabilidad de la institucin dominicana. Su objetivo es mejorar la eficiencia de los procesos, la productividad y la rentabilidad, propiciar la reconversin tecnolgica, descubrir nuevos nichos de mercado, identificar oportunidades de negocio, y as, modernizar las empresas para fortalecer su competitividad. Las reas en que brinda asesora son administracin empresarial, alimentacin agroindustrial, informtica, artesana, calzados, metalmecnica, muebles y textil. El programa contribuye, adems, facilitando recursos tcnicos y econmicos para actividades colectivas de promocin, as como ferias y exposiciones locales e internacionales, y la elaboracin de material publicitario. En el pasado, la misin Taiwn entregaba capacitacin y asistencia tcnica de forma ms individualizada. En la actualidad trabaja con organizaciones de productores, como la Asociacin Nacional de Metalmecnica, a la que apoy en el diseo, fabricacin, desarrollo y venta de maquinaria local.
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Programa de Desarrollo Gerencial, el otro mbito de capacitacin de PROMIPYME, ofrece cursos, capacitacin y asistencia tcnica a las MIPYME del pas. Se enfoca en clientes de la institucin, miembros de asociaciones empresariales, jvenes emprendedores y comunidades con un plan de desarrollo para la creacin de empleo y aumento de la productividad. Otra institucin que presta servicios no financieros asociados a la formacin es el Instituto Nacional de Formacin Tcnico Profesional (INFOTEP), que brinda formacin profesional, apoyo a la productividad y asesora de distintos tipos. En materia de formacin profesional, busca atender las necesidades de los recursos humanos que requieren los sectores productivos del pas y el desarrollo de la empleabilidad. Tiene distintas modalidades, como la Formacin de Habilitacin Profesional, para mayores de 16 aos que requieran desempearse en una ocupacin; Formacin Complementacin Profesional, dirigida a trabajadores con un mnimo de experiencia en el rea; Formacin Continua en Centros, que involucra perodos ms largos; Formacin Dual, que combina teora y prctica en un ambiente de trabajo; Formacin de Maestros Tcnicos, para tcnicos y supervisores. En cuanto a sus servicios de apoyo a la productividad y competitividad empresarial-laboral, ofrece programas que, desde diferentes perspectivas, buscan mejorar las competencias tcnico-administrativas de los propietarios y gerentes de los negocios, as como los estndares de calidad del producto, servicio o del mismo modelo de negocios. El organismo desarrolla, adems, programas especiales para necesidades especficas de los sectores productivos y grupos poblacionales requieran atencin particular, por su impacto en la competitividad. Entre estos programas figura el de zonas francas, sector de gran importancia en la economa dominicana, y Juventud y Empleo, destinado a mejorar el desempeo laboral de grupos vulnerables con escasa experiencia de trabajo. Otras acciones son INFOTEP Virtual, que entrega servicio de formacin en ambiente virtual; capacitacin de docentes, asesora y capacitacin en el proceso de certificacin de competencia laboral, entre otras.
b) Innovacin y desarrollo tecnolgico
La accin en este mbito se enmarca en el Sistema Nacional de Innovacin y Desarrollo Tecnolgico (SNIDT), creado en 2007 como una estructura asociada al Plan Nacional de Competitividad Sistmica (PNCS) del Consejo Nacional de Competitividad. Entre sus objetivos se destaca articular la red de instituciones (acadmicas, pblicas, privadas e internacionales) y las polticas
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pblicas para fomentar la innovacin y el desarrollo tecnolgico aplicado, a fin de elevar las capacidades competitivas de los sectores productivos estratgicos del pas. Como mecanismo de instrumentacin del SNIDT se cre el Consejo Nacional de Innovacin y Desarrollo Tecnolgico. De acuerdo a este plan, el SNIDT se sustenta en tres pilares fundamentales: los institutos de innovacin y desarrollo tecnolgico, las incubadoras de negocios tecnolgicos y los tecno-parques (parque ciberntico). Los sectores potenciales de mentefactura como se llama en ocasiones a las industrias intensivas en conocimiento identificados en el plan son biotecnologa, industria de software, nanotecnologa y mecatrnica. Entre los instrumentos resalta el Fondo Nacional de Innovacin y Desarrollo Cientfico y Tecnolgico (FONDOCYT), dependiente del Ministerio de Educacin Superior, Ciencia y Tecnologa, que asigna recursos no reembolsables va concursos, para proyectos de investigacin e innovacin cientfico-tecnolgica. Las lneas de investigacin sujetas a financiamiento son biotecnologa; ciencias bsicas en las reas de qumica, fsica y biologa; energas con nfasis en fuentes renovables y biocombustibles; ingeniera de software, mecanismos expertos e inteligencia artificial; innovacin en procesos, productos, bienes y servicios de los sectores productivos, medio ambiente y recursos naturales y tecnologa de alimentos. Entre 2005 y 2007 el fondo aprob 43 proyectos, con un financiamiento de 56 millones de pesos dominicanos (alrededor de 1,5 millones de dlares). En esa misma lnea, el Instituto de Innovacin en Biotecnologa e Industria (IIBI), creado en 2005, ejecuta actividades que fomentan el desarrollo tecnolgico innovador en reas de la biotecnologa. Su trabajo es conducir la investigacin cientfica, transferencia e innovacin tecnolgica, as como consultora tcnica, en reas relevantes para el desarrollo nacional, a fin de contribuir a mejorar el nivel de competitividad nacional. Por medio de su servicio de capacitacin, ofrece a los sectores empresarial, institucional, tcnico y profesional, seminarios, cursos, talleres en diversas reas tales como biotecnologa industrial, mdica, energa y medio ambiente, farmacutica, vegetal, as como en energas renovables y gestin de calidad. Adicionalmente, cuenta con servicios de laboratorio para asistencia tcnica y ensayos de microbiologa, ensayos qumicos y fsicos, mineraloga, combustibles y otros.
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c) Competitividad
En materia de competitividad, la institucin referente es el Consejo Nacional de Competitividad (CNC), que busca, mediante el diseo de instrumentos de poltica y planes concretos de inversin, diversificar y fortalecer los principales sectores productivos, en el marco de una estrategia de competitividad nacional. Aunque su rol podra limitarse a la definicin de polticas, en la prctica asume una posicin de liderazgo, generando la impresin de que todos los temas asociados a la competitividad parezcan subordinados a ella. Durante su existencia, en efecto, ha sido un ente asesor y de diseo estratgico de acciones en pro de la competitividad. Su mecanismo de actuacin ha sido tanto de primer piso (en el desarrollo de actividades de capacitacin y asistencia tcnica), de contribucin en el diseo de marcos legales (como el del Sistema de atencin Integral Unificado para la Formacin de Empresas) y otras en las que ha colaborado con diversas instituciones. Para llevar adelante su tarea, cuenta con un observatorio de competitividad (http://competitividad.org.do), sistema integrado de informacin destinado a monitorear y dar seguimiento a los avances alcanzados en el marco del Plan Nacional de Competitividad Sistmica, apoyar la formulacin de polticas pblicas en materia de competitividad y generar anlisis comparativos de desempeo competitivo y otros estudios relacionados a la materia. Sus mbitos de trabajo, asignados por el PNCS, y las principales acciones que impulsa se describen a continuacin. Mejora regulatoria y clima de negocios: entre las acciones desarrolladas destacan: Proyecto de ley de reestructuracin mercantil y liquidacin judicial: marco legal que permite la reorganizacin de las empresas en dificultades econmicas, a fin de que puedan mejorar su estructura y continuar operando. Anteproyecto de ley para la modificacin de la ley 479-08 de sociedades comerciales y empresas individuales de responsabilidad limitada: el CNC est involucrado en un comit dedicado a presentar una propuesta de ley que modifique los artculos de la mencionada ley, que cambi la forma y vida de las sociedades en la Repblica Dominicana, los cuales en la prctica han evidenciado su inviabilidad, y permitir que la normativa pueda ser implementada plenamente. Adecuacin del portal www.creatuempresa.gob.do En 2008 el CNC y otras instituciones lanzaron este portal, que permiti por primera vez la creacin de empresas a travs de internet, obteniendo los
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registros necesarios y permisos de operacin en tan slo horas. Sin embargo, debido al cambio de legislacin en materia societaria, a raz de la promulgacin de la ley 479-08, se ha desmontado el sitio para adecuarlo a los nuevos tipos societarios, esperndose relanzar pronto el servicio. Seguimiento a las reformas necesarias en clima de negocios para la mejora de los indicadores del informe Doing Business del Banco Mundial: en conjunto con el CEI-RD y el Ministerio de Economa, Planificacin y Desarrollo, el CNC form un comit para dar seguimiento a las mejoras necesarias para que el clima de negocios del pas sea cada da ms competitivo. Otras acciones: como parte de su tarea en la mejora del clima de negocios, el CNC tambin apoy el diseo de la ley pyme, la ley que crea PROINDUSTRIA como ente asociado al tema industrial y el sistema dominicano para la calidad, con centros de metrologas, acreditacin y certificacin. Innovacin y desarrollo tecnolgico: en este mbito es donde se muestra el carcter multisectorial del trabajo del CNC, ya que se ha involucrado en iniciativas en muchos sectores y con varias instituciones del sector pblico: Aceleradora de Negocios en San Cristbal: el CNC coordina la ejecucin de este proyecto, financiado por la Corporacin Andina de Fomento, que busca fortalecer la gestin de la primera aceleradora de negocios en el pas. Consiste en la contratacin de varias consultoras para proveer un anlisis de las mejores prcticas en organizaciones similares en Latinoamrica, al igual que un modelo de aceleracin y gestin para la aceleradora, un anlisis de sostenibilidad financiera y una pgina web. Otras acciones: en coordinacin con el Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologa y el CEI-RD, apoya conferencias universitarias, concursos de planes de negocios y mantiene una estrecha relacin con la red de incubadoras Dominicana Incuba, Inc. Clusters: el CNC promueve la creacin de conjuntos productivos o clusters y la pertenencia a la Red Nacional de Clusters, que el mismo organismo patrocina, pudiendo acceder a oportunidades de apoyo tcnico y otras herramientas que favorecen el desarrollo de dichos conglomerados. Clusters tursticos: el CNC tiene la coordinacin, seguimiento y apoyo tcnico de los programas y acciones regionales de los clusters tursticos de la Repblica Dominicana, as como la coordinacin y supervisin de la implementacin de los proyectos, programas y acciones que se
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desprenden del Plan Nacional de Competitividad Sistmica (PNCS) en el rea de turismo. Trabaja con los clusters de Limn, Montecristi, Romana- Bayahibe, Samana, la Altagracia, Puerto Plata, Pedernales, Santo Domingo y el cluster ecoturstico de Jarabacoa, entre otros. Las labores en ellos son distintas y van desde el levantamiento de la oferta turstica, el diseo del plan estratgico, la concertacin con actores claves de la actividad turstica, la promocin y difusin de rutas tursticas, etc. Otros clusters : tambin se desarrolla el cluster del software o ClusterSoft (que hoy en da integran ms de 30 empresas privadas, seis universidades y siete entidades del sector pblico), el de contact centers (o call centers) y Business Process Outsourcing (BPO), as como la cadena de proveedores de microelectrnica. Marcas colectivas: apoya al Grupo de Artesanos de Piedra Petrificada de Imbert para la obtencin de su marca colectiva artesanal, para mejorar la competitividad de la produccin artesanal en el pas, combatir la usurpacin de una denominacin, as como preservar y resaltar el origen, suelo y tradicin artesanal. Competitividad empresarial: en este terreno figura un conjunto de acciones orientadas al desarrollo competitivo de las pymes, entre las que resaltan: Fortalecimiento de las capacidades competitivas: apoyo tcnico y financiero para el fortalecimiento tcnico e institucional de PROMIPYME, la Direccin General de Normas y Sistemas de Calidad (DIGENOR), el Instituto de Innovacin en Biotecnologa e Industria (IIBI), el Instituto Dominicano de Investigaciones Agropecuarias y Forestales (IDIAF), CEI-RD y PROINDUSTRIA, para mejorar su capacidad de respuesta y efectividad ante las necesidades del sector empresarial. Promocin de una agenda competitiva en las entidades representativas del sector empresarial: Apoyo institucional y tcnico a la Asociacin de Empresas Industriales de Herrera y al Consejo Nacional del Premio a la Excelencia Industrial de la Repblica Dominicana (CONAPEI) en el fortalecimiento tcnico del Premio PEI-RD; as como a la Asociacin de Industriales de la Regin Norte en la implementacin y ejecucin del proyecto FOMIN sobre gobierno corporativo en las empresas familiares locales; a la Cmara de Comercio y Produccin de Santo Domingo en la implementacin y ejecucin del proyecto FOMIN sobre implementacin de modelos de franquicias en pymes; a la Asociacin Dominicana de Exportadores en la implementacin y ejecucin del proyecto FOMIN de fortalecimiento del comercio
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exterior con los pases del Caribe; a la Asociacin Nacional de Industriales de Muebles, Colchones y Afines (ASONAIMCO) en la creacin de un premio nacional a la innovacin en el mueble. Con ello se busca promover los temas de la calidad, la innovacin, el emprendimiento y la competitividad en las agendas de las entidades empresariales, de forma que los asuman como compromisos formales y desarrollen actividades relacionadas a ellos. EMPRETEC: el CNC es parte del equipo de instituciones que trabaja para el establecimiento del Centro EMPRETEC-RD, programa de la Conferencia de las Naciones Unidas para el Comercio y el Desarrollo (UNCTAD) que busca fomentar el comportamiento emprendedor. Se espera que este centro entregue capacitacin en el desarrollo de caractersticas conductuales de emprendimiento, para que luego sean aplicadas en la creacin de empresas. Otras acciones: adems de diversos convenios de colaboracin, el CNC ha llevado a cabo actividades de difusin, ha apoyado estudios sobre el tema pyme y sobre el mercado laboral, junto con trabajar en programas de certificacin de calidad de empresas. Como se puede apreciar, todas las temticas involucradas tienen alto impacto en el desarrollo empresarial. El CNC ejerce influencia en el desarrollo de la competitividad de las pymes tambin a travs del Consejo Nacional PROMIPYME, cuyas reuniones lidera por ley, en ausencia del representante de la institucin.
d) Exportaciones
El Centro de Exportaciones e Inversiones de la Repblica Dominicana (CEI-RD), responsable de la promocin y fomento de las exportaciones dominicanas y las inversiones, ha sido mandatado por la ley pyme para apoyar la reduccin de trmites de las pequeas y medianas empresas en el comercio exterior, la promocin de las exportaciones de pymes y la eliminacin de las barreras de acceso a los mercados de este estrato empresarial. Entre los servicios que brinda se encuentran la ventanilla nica de exportacin, consultas especializadas, asistencia tcnica, validacin de certificados de origen, asistencia tcnica respecto de los acuerdos comerciales vigentes, perfiles de productos e inteligencia de mercados. Dentro de sus programas de promocin est la asistencia a ferias y exposiciones nacionales e internacionales, la coordinacin de misiones comerciales, programas de capacitacin en comercio exterior y coordinacin de encuentros empresariales, entre otros. Tambin trabaja las calificaciones para que las pymes ingresen a mercados externos.
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Para apoyar el proceso exportador cuenta con el Sistema Integrado de Ventanilla nica de Comercio Exterior (SIVUCEX), procedimiento automatizado para realizar todos los trmites de exportacin por va electrnica. El sistema, que opera desde 2005, apunta a simplificar, agilizar y centralizar los procedimientos de exportacin correspondientes a las instituciones pblicas participantes en el proceso exportador. En el grfico 15 se presentan algunos flujos que explican su funcionamiento.
n
Grfico 15 n
GENERACIN DE TRMITES ELECTRNICOS
Exportador
Requisitos para el uso del SIVUCEX: Acceso a Internet Cuenta de usuario y contrasea
Sistema SIVUCEX
Tiempo mnimo de ejecucin
Instituciones Gubernamentales Generadoras de trmites
Documentos generales de exportacin: Formulario nico Facturas comerciales Comprobante de pago electrnico
Certificado de origen de acuerdos preferenciales de libre comercio (ICC, EUR-1, CARICOM y otros)
Origen animal Certificado de no objecin Certificaciones sanitarias Certificado zoosanitario
Origen vegetal Requisitos previos especficos Certificado fitosanitario
Procesados o industrializados: Autorizaciones especficas segn productos
Oficina de Aduanas en el Puerto
Fuente: CEI-RD (http://www.cei-rd.gov.do).
Entre las instituciones pblicas que participan en el sistema se encuentran la Direccin General de Aduanas (DGA), el Consejo Nacional de Zonas Francas de Exportacin (CNZFE), la Direccin General de Impuestos Internos (DGII), la Secretara de Estado de Medio Ambiente y Recursos Naturales y el propio Centro de Exportacin e Inversin de la Repblica Dominicana (CEI-RD), entre otras.
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Asistencia tcnica: esta es variada y abarca trmites de exportacin, acuerdos comerciales vigentes, el desarrollo de perfiles de productos y anlisis de mercados, inteligencia de negocios y otros temas. Incubacin de empresas de exportacin: a travs de su Instituto del Comercio Exterior y la Innovacin Empresarial (ICEI), el CEIRD tiene un programa piloto de incubacin de empresas para la exportacin. Su objetivo es ofrecer a los potenciales exportadores asistencia tcnica para la creacin de negocios con miras a la internacionalizacin de sus productos. Concluida la fase piloto, ofrecer de manera permanente este nuevo instrumento para el desarrollo econmico del pas. Tambin trabaja junto al CNC en materia de clusters, apoyando a las empresas para que estn en condiciones de exportar. El CEI-RD entra en el proceso cuando requieren acompaamiento en la venta, asistencia tcnica y acceso a mercados. En particular, participa en el desarrollo de los nueve clusters tursticos del pas (La Romana, la Altagracia, Saman, Puerto Plata, La Vega, Monte Cristi, Barahona, Pedernales y la ciudad de Santo Domingo). Entre los apoyos recibidos por ellos estn desde restauracin de casa histricas, elaboracin de planes de mercadeo a MIPYME de la regin y elaboracin de planes estratgicos, etc. Tambin ha intervenido en el auspicio del cluster del software, Clustersoft. Finalmente, estn los servicios que presta el Centro de Desarrollo y Competitividad Industrial, PROINDUSTRIA, como ente representativo del sector industrial del pas. actividad se enfoca a los distritos industriales, el desarrollo de las zonas francas, la innovacin y el desarrollo, brindando asesora y financiamiento a los emprendedores nacionales y extranjeros. Entre sus proyectos destacan: Distritos industriales: figura creada por la ley 392-07 de Competitividad e Innovacin Industrial, que los define como un conjunto de dos o ms parques industriales sean de pymes, zonas francas o de industria en general, unidos entre s por compartir una misma demarcacin geogrfica, integrar una cadena productiva y compartir servicios nacionales e internacionales. Su objetivo es elevar la competitividad de las empresas asociadas, fortalecer la capacidad de negociacin de las pequeas y medianas industrias en los mercados de proveedura, comercializacin, financiero y tecnolgico. Una experiencia es la del Distrito Industrial Santo Domingo Oeste (DISDO), ubicado en la provincia del mismo nombre, urbanizacin industrial de 40 manzanas
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Captulo IV
y 240 solares para igual nmero de adquirientes; otro es el Distrito Industrial San Cristbal, ubicado en las antiguas instalaciones de la Fbrica Nacional de Vidrio, en San Cristbal, que inici su operacin en 2007. Parques industriales: tal como establece la ley 392-07 de Competitividad e Innovacin Industrial, estos recintos se crean con el fin de promover los encadenamientos productivos, generar economas de escala y competir de forma eficiente y efectiva tanto en el mercado interno como en los mercados internacionales. Agrupan a la pequea y mediana industria nacional en funcin del tipo de actividad manufacturera que desempean, con el propsito de promover la especializacin, optimizar la cadena productiva y de valor y genera ahorro entre las empresas. A las pymes se les ofrece apoyo tcnico y financiero a travs del Banco de Desarrollo Industrial. El Parque Industrial La Canela, localizado en Santiago de los Caballeros, es uno de los proyectos sustentado con aportes del Fondo Patrimonial de Empresas Reformadas (FONPER). PROINCUBE: instrumento desarrollado para promover el espritu empresarial, el emprendimiento y la creacin de empleos en el pas. Ofrece servicios de asistencia tcnica y consultora a jvenes emprendedores y a personas interesadas en iniciar su propia empresa. Cuenta con espacio para 22 empresas, un centro de negocios y aulas de capacitacin, entre otras facilidades, as como un software para la gestin administrativa y financiera de los proyectos. Con el mismo objetivo de promover la cultura emprendedora, PROINDUSTRIA tiene previsto el desarrollo de una Escuela de Emprendedores, la cual ha sido abierta provisionalmente en las instalaciones de la Antigua Textil de Los Minas. CIBERPYMES: centro de capacitacin y enseanza tecnolgica, que provee al empresario de noticias de inters, informacin sobre lo que hacen sus competidores y tendencias del mercado, mediante programas de entrenamiento y capacitacin.
278
6. Evaluacin del desarrollo institucional y la eciencia y ecacia de las polticas
Durante los ltimos 20 aos, la Repblica Dominicana ha vivido perodos muy interesantes de desarrollo. La dcada pasada estuvo marcada por polticas macroeconmicas con orientacin al mercado, incluido un tipo de cambio flexible, disciplina fiscal y monetaria, privatizacin de empresas y otras. Sin embargo, la evidencia internacional muestra que las reformas de nivel macro no son suficientes para lograr el crecimiento sostenido, la expansin del empleo y la reduccin de las desigualdades sociales. Es necesario trabajar tambin en reformas del nivel meso99, donde predominan las acciones orientadas a promover la competencia, la apertura comercial, junto con el desarrollo del capital humano, la tecnologa, la innovacin, la infraestructura y los servicios pblicos, entre otras. Repensar la economa bajo esta nueva visin en los ltimos aos ha implicado significativos cambios institucionales, jurdicos y de polticas. Solo en la revisin del marco legal se encontr ms 60 normas sobre temas tan relevantes como competitividad, inversin extranjera, administracin pblica, competencia, medio ambiente, derechos de autor, telecomunicaciones, pyme, desarrollo turstico, eficiencia tributaria, derechos del consumidor, innovacin, desarrollo tecnolgico y muchos otros. Lo anterior ha supuesto avances muy importantes en la direccin de construir una economa competitiva, con orientacin hacia el exterior. La creacin del Consejo Nacional de Competitividad y la aprobacin de la llamada ley pyme, que a su vez define al Consejo Nacional de Promocin y Apoyo a la Micro, Pequea y Mediana Empresa (PROMIPYME) como ente rector del fomento de este segmento empresarial, han representado dos hitos fundamentales. Sin embargo, se registran problemas en la implementacin. En efecto, el desarrollo de una nueva institucionalidad y de polticas son condiciones necesarias, pero no suficientes. Ahora es el momento de validarlas. Y esto significa asignacin de recursos, generacin de competencias, coordinacin interinstitucional y liderazgo. En primer lugar, falta validar la rectora en el tema pyme. A pesar de que la ley lo faculta para ello, PROMIPYME sigue siendo una entidad eminentemente financiera. A mismo tiempo, se observa cmo el Consejo Nacional de Competitividad ha llevado en la prctica un rol central no solo en su materia sino tambin en el tema pyme, convirtindose en la institucin con mayor grado de articulacin con otras entidades pblicas.
99
Haciendo referencia a los niveles de la competitividad sistmica: meta. macro, meso y micro. Ver Esser, Klaus y otros (1994). Competitividad Sistmica, Instituto Alemn de Desarrollo, Berln.
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Captulo IV
En segundo trmino, llevar la direccin no significa desarrollar toda la poltica o ejecutar la totalidad de las acciones. Que la institucionalidad se mantenga trabajando en el primer piso es uno de los aspectos a mejorar de la ley. En este caso, la institucionalidad de fomento de las pymes se encarga no solo de la definicin de las polticas, sino tambin de la implementacin y/o de la coordinacin con otros organismos pblicos, entidades privados y organizaciones no gubernamentales para la prestacin a las pymes de servicios de desarrollo empresarial, tanto financieros como no financieros. En la actualidad no se encuentran las competencias suficientes para asumir una labor de tal envergadura; probablemente, tampoco los recursos econmicos para ello. De ah la necesidad de articular polticas, programas y acciones. La economa dominicana ha cambiado significativamente desde inicios de la dcada de los noventa. Ha crecido por encima de la media regional, crendose una gran cantidad de puestos de trabajo en sectores como el comercio y los servicios. Sin embargo, los rubros ms generadores de empleo y que ms aportan al PIB son, al mismo tiempo, los que menos han aumentado su productividad. Lo anterior est consolidando una economa crecientemente dual, con un sector moderno, pequeo y dinmico, y otro tradicional, muy grande y estancado. El reto es traducir el crecimiento en una mejor distribucin y oportunidades. Pero ello no puede hacerse con un enfoque asistencial. Es en gran medida lo que ocurre con PROMIPYME, que distorsiona el mercado financiero al colocar sus recursos en sectores y tipos de empresa que no van a potenciar la economa. No existe una distribucin de la cartera de crditos en funcin de objetivos de poltica Es preciso desvincular a la institucin de los temas asociados a la pobreza y encaminarla hacia los de crecimiento y desarrollo, redireccionando los segmentos menos favorecidos hacia otros instrumentos. El desarrollo de competencias permitir a PROMIPYME establecer sus prioridades y construir redes de aliados institucionales, aprovechando las fortalezas de estos, como ocurre con el Consejo Nacional de Competitividad, que tiene un marco de accin claro y dispone de recursos para poner en marcha sus iniciativas y fortalecer el entramado institucional. PROMIPYME es una institucin con mucho potencial, pero, para actuar como rector del tema pyme, debe abandonar la colocacin directa de instrumentos. El paso a segundo piso ayudar a entender y atender a los diferentes segmentos de empresas, pudiendo otros organismos, como las ONG, contar con mayores recursos para colocarlos en proyectos emprendedores con potencial de desarrollo. Es fundamental identificar las
280
etapas de desarrollo del proceso emprendedor a fin de generar una oferta financiera relevante para cada uno, conformando un mercado funcional de servicios de desarrollo empresarial. Tambin es importante que cuente con gerencias tcnicas ms que polticas, planteando la profesionalizacin desde las directivas. Tanto el fondo de garantas para pymes que plantea la ley, como algunas modificaciones a las normativas financieras, facilitaran a las empresas el acceso al financiamiento en condiciones razonables. Finalmente, se debe repensar el componente de servicios financieros para actividades de subsistencia. Si bien no todas las microempresas podrn dar el salto hacia pyme, es posible que muchas lo hagan, para las cuales resulta necesario analizar una adecuada combinacin de servicios financieros y no financieros. En cuanto a los servicios no financieros, hay duplicidad, pero sobre todo, espacios vacos. Y esto se relaciona con el todava persistente enfoque de subsistencia con que se aborda el apoyo a las empresas de menor tamao. Generar mayores oportunidades para el desarrollo empresarial, que constituye una va para el crecimiento del pas, demanda articular la multiplicidad de proyectos existentes, que aparecen dispersos y sin un norte claro. La Repblica Dominicana ha dado pasos muy significativos hacia la construccin de una estrategia de desarrollo con visin de largo plazo. Para que el sector privado y la sociedad como un todo hagan suyos estos lineamientos es necesario mostrar un sector pblico cohesionado, profesional y que sabe hacia dnde se dirige. Ese es el reto que debe enfrentar ahora la institucionalidad en camino a su desarrollo.
281
Captulo V
Polticas e instituciones de apoyo a las MIPYME en Uruguay

Carolina Ferreira
Introduccin
Las pequeas y medianas empresas son agentes importantes en la economa de los pases de Amrica Latina y deberan ocupar un papel destacado en el diseo e implementacin de polticas. Sin embargo, stas se han formulado a partir de experiencias parciales y de un enfoque que no siempre considera las distintas realidades de este tipo de agentes en los pases. Por estas razones y los avances recientes en los programas de apoyo, existe un espacio para analizar y plantear polticas pblicas de fomento a las pymes que rescaten lo realizado y permitan dar un salto cualitativo en su ejecucin. El objetivo de este trabajo es examinar la evolucin de las polticas vinculadas al desarrollo de las micro, pequeas y medianas empresas (MIPYME), en Uruguay, durante las ltimas dos dcadas. Para ello se analiza la situacin del sector, los avances registrados tanto en el diseo de polticas como en la incorporacin de instrumentos novedosos, la caracterizacin del sistema de fomento a las MIPYME en el pas y su grado de cobertura territorial. Considerando que en Uruguay un poco ms del 13% del total de firmas son pequeas, el 3% son medianas y que aproximadamente el 83% son microempresas, parece relevante incluir tambin a estas ltimas en el
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Captulo V
anlisis as como a las instituciones y programas que trabajan con ellas. En la prctica no resulta fcil discriminar la accin de las instituciones y programas en cuanto a su apoyo especfico a estos distintos tamaos de empresas. Este trabajo describe la situacin general de las MIPYME en Uruguay, en aspectos tales como naturaleza jurdica y tamao, caracterizacin por regiones, rubros de actividad, gnero y edad de quienes manejan las empresas, acceso a mercados y financiamiento para sus actividades, as como las perspectivas en cuanto al desempeo econmico. Luego aborda la evolucin de las polticas de desarrollo productivo y empresarial en el pas en los ltimos veinte aos. Despus, presenta la institucionalidad y el sistema de fomento a las MIPYME, los programas e instrumentos de apoyo disponibles, ordenndolos segn el requerimiento que buscan satisfacer (capacitacin, asesoramiento e informacin, acceso a servicios financieros y garantas, exportaciones y acceso a mercados, articulacin productiva, innovacin y emprendimiento). Se concluye con el anlisis del desarrollo institucional y de las polticas de apoyo y recomendaciones que surgen de la investigacin. Metodolgicamente, este estudio tiene un componente de recopilacin bibliogrfica vinculada a las polticas, instituciones y programas de apoyo a las MIPYME en Uruguay, ya sea trabajos realizados sobre la materia como datos de fuentes oficiales. Se recurri tambin a fuentes secundarias y primarias de informacin ligadas especficamente a las instituciones y programas que trabajan con el sector, entre las que figuran publicaciones institucionales, pginas web y encuestas de opinin a contactos institucionales. Adems, se hicieron entrevistas a informantes calificados y actores relevantes de la temtica, tanto por su experiencia como por su rol en instituciones de referencia.
1. Algunos apuntes conceptuales
Esta investigacin se apoya en un marco conceptual en el cual el diseo y la implementacin de una poltica de desarrollo de la micro, pequea y mediana empresa es parte de un proceso de construccin institucional donde se destaca no slo el rol del sector pblico sino tambin el papel del sector privado y la articulacin entre ambos. Esto es especialmente relevante en el caso de un pas pequeo como Uruguay, en el cual la participacin de las
284
MIPYME resulta fundamental en el tejido socioeconmico, sobre todo por el efecto multiplicador que el buen desempeo de estas empresas tiene en el empleo y en las economas locales. Por ello resulta esencial incorporar los conceptos de desarrollo econmico local, entorno territorial y competitividad sistmica en el anlisis del sistema de fomento a las MIPYME, para establecer vnculos con la eficiencia y el alcance de los programas dirigidos a este tipo de empresas. El desarrollo econmico local es un proceso que fomenta la gestacin de acuerdos entre los principales actores pblicos y privados de un territorio, posibilitando el diseo y la puesta en prctica de una estrategia de desarrollo comn basada en el aprovechamiento de los recursos locales y las oportunidades del contexto global, con el objetivo de crear oportunidades productivas, de empleo y de ingreso para la poblacin local (Barreiro, 2008). Este enfoque del desarrollo pone nfasis en el cambio estructural que se produce en los territorios como producto de la globalizacin econmica y social, para analizar sus consecuencias en la reestructuracin o adecuacin de los sistemas productivos, en la gestin empresarial as como en la necesaria modernizacin de la gestin pblica, a fin de generar consensos e intercambios entre los distintos actores y mbitos, como los del sector productivo, financiero, del conocimiento y otros (Albuquerque, 2004). En este contexto el sector pblico y sus instituciones de apoyo tienen un rol fundamental para ayudar a los territorios en la adaptacin a los desafos y oportunidades que presenta el mundo actual. Sobre todo porque el sistema econmico mundial no es un mercado globalizado en su totalidad y en l existe una inmensa mayora de actividades que se desenvuelven en mbitos locales en los cuales las micro y pequeas empresas juegan un papel importante. Por otra parte, el desempeo exportador de las pymes latinoamericanas es bastante limitado; el sector exhibe una marcada orientacin hacia el mercado interno, junto con un bajo desempeo en trminos de competitividad y productividad. Ello origina una brecha importante entre las MIPYME y las grandes empresas que es parte de la heterogeneidad estructural de las economas de la regin (Ferraro y Stumpo, 2010). Ello hace que resulte especialmente relevante promover la articulacin del sector pblico con los actores privados, incluyendo -adems de las asociaciones empresariales- a las organizaciones no gubernamentales y al mundo acadmico, en el diseo y apoyo para la generacin de polticas de fomento a las micro y pequeas empresas que pongan nfasis en el territorio.
285
Captulo V
Ese diseo territorial de polticas favorece la igualdad de condiciones para la competitividad entre las distintas regiones y es un formidable instrumento para la generacin de empleo, la cohesin y la equidad social, ya que no slo permite una difusin ms equilibrada del progreso tcnico y el crecimiento econmico, sino tambin abordar una poltica de desarrollo inclusivo, teniendo en cuenta las situaciones de pobreza que enfrentan los pases. En tal sentido, la presente investigacin incorpora el enfoque utilizado por Albuquerque y otros autores basado en la competitividad sistmica territorial. El grfico 1 permite visualizar la interaccin entre los distintos niveles, que resultan determinantes de la competitividad en un territorio determinado. El nivel micro resulta fundamental para garantizar la innovacin en el tejido empresarial local, al mismo tiempo que resalta la importancia de los sistemas territoriales de informacin empresarial y de capacitacin. El nivel meso resalta la importancia de la intermediacin en los territorios, en los cuales, en general, se trabaja con fondos de origen nacional y/o sectorial combinndolos de forma horizontal y transversal; en la mayora de los casos esto se logra a travs de acuerdos pblico-privado. El nivel meta est vinculado con saber hacia dnde se va, con tener la capacidad para animar socialmente a emprendedores y otros agentes; en general se trata de elementos intangibles pero fundamentales. El nivel macro no es solo el ejercicio del equilibrio macroeconmico de las cuentas fiscales, sino tambin la responsabilidad en los temas de acceso al crdito, de las polticas laborales, marco regulatorio y jurdico.
286
Grfico 1 n
FACTORES DETERMINANTES DE LA COMPETITIVIDAD SISTMICA TERRITORIAL
NIVEL MESO CREACIN DE UN ENTORNO INNOVADOR PARA EL DESARROLLO EMPRESARIAL, INTEGRANDO POLTICAS SECTORIALES - Poltica de infraestructura - Poltica educativa y de formacin profesional - Poltica tecnolgica - Poltica industrial - Poltica agropecuaria - Poltica de empleoa - Poltica social - Poltica de salud y de vivienda - Planeamiento urbanstico - Poltica ambiental
NIVEL META IMPULSAR LA CAPACIDAD DE ANIMACIN SOCIAL Y LA CONCERTACIN ESTRATGICA DE ACTORES LOCALES Impulsar el asociativismo y la participacin de la ciudadana Modernizacin de las administraciones pblicas locales Promover la cultura emprendedora local
LA COMPETITIVIDAD es resultado de la interaccin del conjunto de la sociedad local
NIVEL MACRO ASEGURAR CONDICIONES GENERALES DE ESTABILIDAD Y PROMOVER LA ADECUACIN DE NORMAS Y MARCO REGULATORIO GENERAL - Poltica monetaria - Poltica fiscal y presupuestaria - Poltica de competencia - Poltica comercial - Marco regulatorio y jurdico - Agenda de trabajo decente - Acceso al crdito para microempresas y pymes - Banca de desarrollo, banca regional y municipal
NIVEL MICRO GARANTIZAR LA INNOVACIN TECNOLGICA Y DE GESTIN EN LAS ACTIVIDADES PRODUCTIVAS Y TEJIDO EMPRESARIAL LOCAL. Gestin empresarial Gestin de la innovacin ( I +D+ i) Redes de cooperacin empresarial y tecnolgica Sistemas territoriales de informacin empresarial Sistema territorial de capacitacin de recursos humanos
Fuente: Revista CEPAL N 59 (1996), citado y adaptado por Francisco Albuquerque, Presentacin Curso Desenvolvimiento Territorial Brasilia, Junio 2009.
Como se aprecia, se han identificado diversos factores determinantes de la competitividad empresarial (Albuquerque, 2009). La formacin de redes y la cooperacin entre empresas, el funcionamiento de los mercados de trabajo locales, la gestin empresarial y tecnolgica, la creacin de sistemas territoriales de innovacin constituyen elementos fundamentales de este nuevo enfoque. En l, las instituciones de representacin empresarial (asociaciones, gremiales, cmaras, centros comerciales, etc.) tienen nuevas funciones que desempear, conjuntamente con las MIPYME presentes en las aglomeraciones productivas (redes, cadenas productivas), el mundo del conocimiento y las autoridades gubernamentales tanto de nivel local como departamental y nacional, planteando un nuevo rol para el sector pblico y la necesidad de una concertacin pblico-privada.
287
Captulo V
2. Situacin general de las MIPYME en Uruguay 2.1. Clasicacin de las MIPYME
El Decreto Ley 504/07 de diciembre de 2007 clasifica a las micro, pequeas y medianas empresas segn el personal ocupado y el monto de sus ventas anuales, de acuerdo a la caracterizacin de la Direccin Nacional de Artesanas, Pequeas y Medianas Empresas (DINAPYME) del Ministerio de Industria, Energa y Minera. Quedan excluidas de esta clasificacin aquellas unidades econmicas controladas por una empresa o grupo econmico que, en conjunto, supere los lmites fijados por la normativa.
n
Cuadro 1
CRITERIO DE CLASIFICACIN DE LAS MIPYME EN URUGUAY SEGN EL DECRETO LEY 504/07 DEL 20 DE DICIEMBRE DE 2007
Tipo de empresa Microempresa Pequea empresa Mediana empresa Personal empleado a 1 a 4 personas 5 a 19 personas 20 a 99 personas Ventas anuales b excluido el IVA no superiores al equivalente a: 2.000.000 UI c 10.000.000 UI 75.000.000 UI
Fuente: DINAPYME. Se entiende como personal empleado tanto a aquellas personas ocupadas en la empresa como a sus titulares y/o a los socios por los cuales se realicen aportes al Banco de Previsin Social. b Se entiende como facturacin anual las ventas netas, excluido el impuesto al valor agregado, luego de devoluciones y/o bonificaciones. c Una Unidad Indexada (UI) equivale a 2,1759 pesos uruguayos. Valor de unidad indexada segn el Instituto Nacional de Estadstica, perodo 6 de marzo 2011 al 5 de abril de 2011. El valor del dlar interbancario al 4 de marzo de 2011 es de 19,4 pesos uruguayos, por lo cual las categoras, en su equivalente en dlares, seran: para microempresa, US$ 224.320; para pequea empresa, US$ 1.121.600 y para mediana empresa, US$ 8.412.000.
a
2.2. Caracterizacin de las MIPYME
Segn cifras oficiales, en Uruguay hay un total de 110.818 empresas, de las cuales 91.998 (83%) son microempresas, 14.748 (13,3%) son pequeas, 3.433 (3,1%) medianas y 639 (0,6%) grandes empresas (INE, 2009).
288
Grfico 2
URUGUAY: EMPRESAS EXISTENTES SEGN TAMAO (En porcentajes)

3,1 0,6
13,3
83
MICRO
PEQUEA
MEDIANA
GRANDE
Fuente: Instituto Nacional de Estadstica (INE), Uruguay en Cifras 2009.
Los principales rubros de actividad econmica son el comercio (mayorista y minorista), seguido por la industria manufacturera y el transporte y almacenamiento. En cuanto a la distribucin por personal ocupado (Cuadro 2), las pymes representan ms del 42% del empleo en la industria manufacturera (casi 20% en la pequea y ms del 22% en la mediana empresa); las microempresas y las empresas pequeas tienen ms peso en el empleo en el comercio (37,55% y 33,6% respectivamente).
289
Captulo V
Cuadro 2
UNIDADES ECONMICAS POR SECTOR DE ACTIVIDAD (En porcentajes por sector de actividad)
Descripcin por actividad Tramo personal ocupado Total empresas por sector actividad 100 y ms 0,15 30,65 0.3 0.6 15,2 8,5 2 1,4 1,1 5 8,8 9,1 14.5 1,8 0,9 100 639 110.818 176 14.853 121 193 40.482 14.624 5.339 3.236 4.141 9.046 3.549 2.474 5.376 2.539 5.401 0,15 13,4 0,1 0,17 36.5 13,19 4,81 2.92 3,73 8,16 3,2 2,23 4.85 2.29 4.87 Porcentaje sobre el total de empresas
1-4 Explotacin de minas y canteras Industria manufacturera Suministro de gas, vapor y aire acondicionado Suministro de agua, alcantarillado, gestin de desechos y saneamiento Comercio al por mayor y menor, reparacin de motos. Transporte y almacenamiento Alojamiento y servicios de comida Informtica y comunicacin Actividades inmobiliarias Actividades profesionales, cientficas y tcnicas Actividades administrativas y servicios de apoyo Enseanza Servicios sociales y relacionados con la salud humana Artes, entretenimiento y recreacin Otras actividades de servicio TOTAL PORCENTAJE TOTAL EMPRESAS POR TRAMO PERSONAL OCUPADO 0,12 11,89 0,1 0,18 37,55 13,66 4,32 3,01 3,91 8,81 2,91 1.82 4,5 2,36 4,86 100 91 998
5-19 0,37 19,81 0,14 0,12 33,4 11,33 7,81 2,45 3,05 4,98 4,12 3,17 5,78 1,89 1,58 100 14 748
20-99 0,4 22,7 0,1 0,1 26,4 9,4 5,8 2,7 2,4 4,8 5,7 7,7 8,3 2,1 1,4 100 3.433
Fuente: Elaboracin propia basada en datos del Instituto Nacional de Estadstica (INE), 2009.
En cuanto al personal ocupado segn tramo y actividad econmica, de un total de 643.953 trabajadores, 24% corresponden a microempresas, 21% a pequeas empresas, 21% a medianas y 34% a grandes empresas. La distribucin por sector de actividad del personal ocupado seala que la industria manufacturera y el comercio son los rubros principales. Respecto de la industria manufacturera, 18% de los ocupados en microempresas trabaja en el sector, 20% de los de pequea empresa y 23% de los de mediana. En el sector comercio, 34% de las personas ocupadas en microempresas trabaja en dicho sector, 33% de los de pequea y 24% de los de mediana.
290
Grfico 3
PERSONAL OCUPADO POR TRAMO (En nmero de trabajadores)

219.562 154.738
134.163 135.490
1a4
5 a 19
20 a 99
100 o ms
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos del Instituto Nacional de Estadstica (INE), 2009.
El Cuadro 3 muestra la evolucin del nmero de empresas segn su tamao (medido en personal ocupado) entre el ao 1997 y 200. En general, el porcentaje de empresas por tramo de personal ocupado se mantiene en valores similares durante el perodo, salvo algunas excepciones como en los aos 2000 y 2003. La participacin de las microempresas en el universo empresarial se mantiene en torno a 85% del, con un mximo de 90% registrado en 2003, en detrimento de las pequeas empresas, y un mnimo de 78,3% en 2000, ao en que tuvo un peso mayor la pequea empresa, con 18,2%. La participacin de de las pequeas empresas se mantiene entre 11% y 13%, la de las medianas entre 2% y 3%, mientras que las grandes empresas tienen un peso aproximado de 0,5% en el total de empresas durante el perodo considerado.
291
Captulo V
Cuadro 3
ENTIDADES JURDICAS POR TRAMO DE PERSONAL OCUPADO, AOS 1997 A 2009

Ao 1- 4 1997 N % 2000 N % 2003 N % 2004 N % 2005 N % 97.122 83,9 81.390 78,3 129.074 90 110.214 87,7 94.452 85,3 1-4 2006 N % 2007 N % 2008 N % 2009 N % 100.771 85,4 102.116 84,7 95.412 83,3 91.998 83 Empresas por tramo de personal ocupado 5 -19 15.613 13,5 18.930 18,2 11.663 8,1 12.409 9,8 12.873 11,6 5-19 13.798 11,7 14.518 12 15.407 13,4 14.748 13,3 20 - 99 2.560 2,2 3.010 2,8 2.298 1,6 2.490 2 2.888 2,6 20-99 3.046 2,5 3.325 2,7 3.393 2,9 3.433 3,1 100 y ms 474 0,4 527 0,7 427 0,3 463 0,5 523 0,5 100 y ms 581 0,4 617 0,6 609 0,4 639 0,6 117.996 100 120.576 100 114.551 100 110.818 100 115.769 100 103.907 100 143.462 100 125.577 100 110.716 100 Total
Fuente: Elaboracin propia con base en datos del Anuario Estadstico y Uruguay en Cifras, Instituto Nacional de Estadstica (INE), 2009.
En este punto, cabe hacer notar que el comportamiento de las principales variables de la economa uruguaya en el ltimo perodo afecta de manera directa el desempeo de las MIPYME. En efecto, en Uruguay, en 1998 comenz un perodo de recesin, que tuvo su punto ms alto en la crisis de 2002, fuertemente influenciada por las crisis de Argentina y Brasil, lo que provoc una brusca cada del producto interno bruto (PIB) y un alto porcentaje de desempleados. A partir de 2005 se empezaron a ver seales de recuperacin, un aumento constante del PIB y un descenso de la tasa de desempleo; las previsiones para el 2010 sealaban recuperacin de los niveles de crecimiento y una baja en la tasa de desempleo.
292
Cuadro 4
2005 6,3 16.400 12
PBI Y TASA DE DESEMPLEO, EVOLUCIN EN EL PERODO 2002-2010

Variables 2002 2003 2,2 11.187 16,9 2004 12,3 13.216 13,1 2006 5,5 18.900 10,5 2007 7,5 24.108 9,2 2008 8,5 31.235 7,6 2009 2,9 31.781 7,3 2010 8,5 40.000 3,5
Producto Bruto Interno -11 (variacin real anual en %) Producto Bruto Interno (en millones de dlares) Tasa de Desempleo (poblacin urbana, en %) 12.274 17
Fuente: Instituto de Economa, Tendencias y perspectivas de la economa uruguaya. Nota: Valores proyectados.
Otro aspecto a considerar es la informalidad en la economa. Al examinar la evolucin de ocupados no registrados en la seguridad social, sobre el total de ocupados, medidos por la Encuesta Continua de Hogares del Instituto Nacional de Estadstica (INE), la tendencia histrica en el perodo 1991-2005 estuvo aproximadamente en 37% (Scarone, 2009). Lleg a un mximo en 2004, cuando super el 40% de los ocupados; en 2008 se redujo a 33% del total de ocupados, lo cual muestra una fuerte relacin entre crisis econmica e informalidad. El Cuadro 5 permite visualizar la informalidad segn el tamao de las unidades econmicas mostrando que a menor tamao de stas, mayor es la tasa de no registro de sus trabajadores en la seguridad social; el porcentaje ms alto est en las unidades unipersonales (73,1%), es decir que se trata de personas que laboran y no han regularizado su situacin como trabajadores en la seguridad social.
n
Cuadro 5
PERSONAL OCUPADO EN EL SECTOR PRIVADO NO REGISTRADO EN LA SEGURIDAD SOCIAL, SEGN TAMAO DE EMPRESA
Tamao de la empresa (en personal ocupado) TOTAL 1 (unipersonal) 2a4 5a9 10 a 49 50 y ms Porcentaje de no registrados en la seguridad social 41, 2 73,1 48,4 28,0 14,5 5,2
Fuente: Instituto Nacional de Estadstica (INE), Encuesta Nacional de Hogares, citado en Scarone, 2009.
293
Captulo V
A los efectos de contar con una caracterizacin de las MIPYME, se presentan los datos de la primera encuesta nacional realizada en el ao 2008 (DINAPYME, 2009). En sta se consider informacin cuantitativa y algunos aspectos relevantes de las MIPYME, tales como su incidencia regional, rubros de actividad, gnero y edad de los empresarios, tamao y personal ocupado, mercados y acceso a financiamiento, as como limitaciones para su desarrollo. A continuacin, se detallan brevemente algunos de los principales elementos que caracterizan a las MIPYME en el Uruguay, sobre la base de esa encuesta. a) Tamao de las MIPYME. Los valores de la encuesta estn en lnea con los manejados por el INE. En 2008, el 83% de las empresas del segmento ocupaba hasta 4 personas, correspondiendo al tramo microempresas, 14% al tramo de pequeas empresas y slo 3% a medianas empresas. En todos los rubros de actividad predominan las microempresas; las medianas empresas tienen un peso significativo en la enseanza (11%) y en la industria manufacturera (6, 5%). Las pequeas, en tanto, tienen incidencia en la industria manufacturera (27%), enseanza (23%) y hoteles y restaurantes (20%). En relacin al tamao de la empresa por la suma de sus activos, la mitad de las firmas (51%) tiene activos por un valor no superior a 20.000 dlares; las empresas que tienen activos por valor de hasta 50.000 dlares representan el 63% del total, lo cual correspondera con la participacin de las MIPYME. Con respecto a las ventas, algo ms de la mitad de las MIPYME facturaba hasta 50.000 dlares anuales, 22% lo haca por menos de 10.000 dlares anuales, 15% entre 50.000 y 500.000 dlares y solamente 3% superaba los 500.000 dlares anuales de facturacin. Las empresas que presentan mayores ventas son exportadoras; cerca de 15% de stas factura por sobre los 250.000 dlares anuales. b) Regiones. Montevideo concentra mayor porcentaje de MIPYME que el peso relativo de la ciudad en trminos de la poblacin del pas; las regiones con menor peso poblacional presentan tambin una menor presencia relativa de estas empresas en la actividad. De ello se deduce que una mayor concentracin de poblacin produce ms oportunidades, mercado y condiciones para la actividad empresarial de las MIPYME.
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En cuanto a la presencia de los distintos tamaos de empresas segn reas geogrficas, no existen diferencias significativas entre las regiones del pas: tanto en Montevideo como en el interior, el 83,2% de las empresas tiene hasta 4 ocupados, mientras que las firmas que tienen entre 5 y 19 ocupados, representan el 13,3% del total de empresas en Montevideo y 14,8% del total en el interior. En la capital, la participacin relativa de las empresas medianas (de 20 a 99 ocupados) representa 3,5% del total mientras que en el interior, sta es de 2%.
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Cuadro 6
PARTICIPACION DE EMPRESAS Y DE POBLACION POR REGIONES (En porcentajes sobre el total)

Regiones del universo estudiado (segn ciudades consideradas) Montevideo Litoral sur (Mercedes, Fray Bentos) Este (Maldonado, San Carlos, Rocha) Sur (Colonia, Carmelo, San Jos, Canelones) Litoral norte (Salto, Paysand, Artigas) Resto interior (Rivera, Tacuaremb, Melo, Treinta y Tres, Minas, Florida, Durazno, Trinidad) Total universo Porcentaje de empresas Porcentaje de poblacin 75, 4 1,8 4,7 4, 1 5,7 8,4 100 61, 5 3,2 5,1 4,6 10, 4 15, 3 100
Fuente: Direccin Nacional de Artesanas, Pequeas y Medianas Empresas (DINAPYME), Encuesta Nacional a MIPYME Industriales y de Servicios, 2008.
c) Rubros de actividad. El rubro100 que tiene mayor peso en las MIPYME es el de actividades y servicios empresariales101 que representa 27% del total, seguido por transporte, almacenamiento y comunicaciones (25%). Las actividades de servicios y la industria manufacturera representan cerca del 20% mientras que hoteles y restaurantes representan cerca de 6% y enseanza el 4%. Estos porcentajes se mantienen en las regiones, con algunas diferencias en determinados rubros de actividad. En Montevideo y la regin sur las actividades manufactureras son ms importantes que en relacin al promedio del pas.
100 101
No se consideran los comercios y empresas agropecuarias. Se trata de alquiler de maquinaria y equipo y de enseres personales y domsticos, informtica y actividades conexas, investigacin y desarrollo, servicios (jurdicos, contables, de arquitectura e ingeniera, publicidad, etc.) prestados a empresas.
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Captulo V
d) Las mujeres y el tema de gnero en las MIPYME. El 31,5% de este tipo empresas est dirigido o es propiedad de mujeres. Los rubros que se destacan por tener una participacin de mujeres empresarias superior al promedio son enseanza y transporte, y almacenamiento y comunicaciones. En cuanto a la distribucin segn regiones, el sur, este y litoral norte presentan un mayor porcentaje de empresarias que el resto del pas. e) Edad. Ms de la mitad de los empresarios tiene entre 30 y 59 aos; los jvenes menores de 30 aos al frente de las MIPYME tienen escaso peso ya que son menos del 11%. Los rubros que ms cuentan con empresarios jvenes son actividades y servicios empresariales, enseanza y hoteles y restaurantes. f) Naturaleza jurdica. El 51% de las MIPYME son unipersonales, 21% corresponde a sociedades de responsabilidad limitada y 14% a sociedades annimas. En cuanto a la naturaleza jurdica por nmero de empleados, se puede decir que las microempresas adoptan la forma unipersonal, mientras que las empresas pequeas asumen mayoritariamente la forma de responsabilidad limitada y la sociedad annima es la forma predominante en las empresas medianas.
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Cuadro 7
NATURALEZA JURDICA DE LAS MIPYME, POR RUBROS

Naturaleza Jurdica Industria manufacturera Hoteles y restaurantes Porcentaje por rubros Transporte, almacenamiento y comunicaciones 44,9 0,1 1,1 33,1 16,9 0,2 3,7 100 Actividades y servicios empresariales 53,4 4,2 2,6 18,4 14,7 0,2 6,6 100 Enseanza Otras actividades y servicios 62,2 2,3 6,3 15,1 7,2 0,4 6,5 100 Total
Unipersonal Monotributo Sociedad de hecho Sociedad de responsabilidad limitada Sociedad annima Cooperativa Ninguna (informal) TOTAL
40, 1 3, 5 4, 4 20.9 20,1 1,0 9,9 100
58, 5 0,1 4,8 16,9 11,2 0 8,5 100
64,1 3 12,8 8,8 1,1 0,9 9,4 100
51,3 2,4 3,8 21,3 14 0,4 6,7 100
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g) Mercados. El 80% de las MIPYME tiene como clientes a consumidores finales y para 64% de ellas el consumidor final representa ms del 50% de las ventas. El 75% de las empresas vende en la ciudad donde se localiza y ese mercado representa ms de la mitad de las ventas para 53% de las MIPYME. El barrio es el mercado ms inmediato para 35% de las MIPYME y representa ms de la mitad de las ventas para 22% de las mismas. Otros destinos geogrficos que se destacan son las ventas al resto del pas, excluyendo al departamento donde se ubica la empresa; en esta situacin se reporta el 31% de las empresas, aunque solamente para 4% de ellas esto representa ms de 50% de sus ventas. La participacin de las MIPYME en las exportaciones es baja ya que slo 5,4% exporta. Este desempeo vara segn el tamao de cada segmento pues mientras menos del 5% de las microempresas exportan, aproximadamente el 8% de las pequeas vende al exterior y en las medianas esta participacin es de 16%. h) Financiamiento y uso de servicios bancarios. Alrededor del 86% de las MIPYME se financia principalmente con la reinversin de utilidades. En cuanto el uso del crdito bancario, 96% declara que no lo utiliza esta fuente. El nivel de bancarizacin es bajo. i) Empleo y calificacin de los recursos humanos. La estructura del empleo en las MIPYME se compone de 65% de mano de obra asalariada, 28% de propietarios o socios que trabajan, y el resto es trabajo familiar remunerado (4%) y no remunerado (2%). Cuanto mayor es el tamao de las empresas, ms predominante es el peso del empleo asalariado (76% en las pequeas empresas y 90% en las medianas), con menor peso de los socios y propietarios que trabajan y una reduccin casi total en el caso de las medianas empresas del empleo familiar. En cuanto a las tareas que realizan, la encuesta distingue entre personal tcnico/profesional (26%), administrativo (18%) y operativo (56%), mantenindose valores similares para empresas pequeas y medianas, y sin demasiadas diferencias entre las regiones. En lo relativo a la calificacin de los recursos humanos segn sector de actividad, hay porcentajes entre 70% y 94% de personal calificado, siendo el de la enseanza el sector con mayor calificacin; y restaurantes y hoteles tienen el menor de personal calificado. j) Asociatividad y redes de empresas. Un 76% de las MIPYME no realiza acciones conjuntas de ningn tipo. El resto lo hace en mbitos
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Captulo V
vinculados principalmente a servicios empresariales comunes y a redes de informacin compartidas. En particular, 47% de las empresas medianas manifiesta realizar acciones conjuntas, sobre todo en la compra de materias primas. Si bien las prcticas de cooperacin, redes y emprendimientos conjuntos son escasas, quienes las ejecutan tienen una evaluacin positiva de dichas acciones. Ms de la cuarta parte (27%) de las MIPYME pertenece a alguna asociacin o gremio empresarial; se constata que a mayor tamao de empresa corresponde un mayor porcentaje de empresas asociadas (Cuadro 8).
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Cuadro 8
ASOCIACIN A ORGANIZACIONES E INSTITUCIONES EMPRESARIALES, POR TRAMO DE PERSONAL OCUPADO

Es miembro de asociacin o gremial? Micro S NO TOTAL 23,2 76,8 100 Porcentaje de tramos de empleo Pequea 39,6 60,4 100 Mediana 61,1 38,9 100
En cuanto a vnculos econmicos territoriales y cadenas productivas, se constata una gran dependencia de las MIPYME del interior para la provisin de insumos y materias primas provenientes de Montevideo, mientras que la capital no constituye un mercado para ellas. Esto no solo las restringe a actuar en el mercado local y regional, sino que tambin debilita la posibilidad de conformar cadenas de proveedores. k) Capacitacin y asistencia tcnica. En las microempresas existe un porcentaje mayor de empresarios educacin primaria y primaria incompleta que en las empresas ms grandes; lo opuesto ocurre con los empresarios que alcanzan el nivel correspondiente a bachillerato. Es decir, a mayor tamao de las empresas, el empresario muestra un nivel educativo ms alto, en particular en educacin terciaria. Ms de un tercio (35%) de las empresas manifiesta haber participado en actividades de capacitacin. Se observa tambin una relacin similar a la anterior: a mayor tamao de las empresas, mayor es la participacin en actividades de capacitacin. Para el 65% de las empresas que no realiza actividades de capacitacin, los principales motivos estn relacionados con que las consideran un gasto innecesario y que no tienen tiempo.
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El 29% de las MIPYME indica recibir asistencia tcnica; slo una cuarta parte de las microempresas contrata asistencia tcnica, 44% de las pequeas y 64% de las medianas. En general las empresas que no contratan asistencia tcnica no la encuentran til. l) Principales limitaciones de las MIPYME. Los obstculos ms importantes para su desenvolvimiento estn relacionados con el tamao del mercado local que es pequeo (24,5%), la carga impositiva (17,6%), la falta de capital (16,3%) y los altos costos (10,3%). Finalmente, un punto vinculado a la inversin de las pymes tiene que ver con la participacin en proyectos de inversin que reciben beneficios fiscales. El porcentaje ms alto se registr en 2010: el 69,6% del total de empresas que present un pedido, recibi exoneraciones, por un monto de 389,9 millones de dlares. Dichos beneficios, aprobados por la Comisin de Aplicacin de la Ley de Inversiones (COMAP), favorecieron a 577 emprendimientos de pymes sobre un total de 829 iniciativas102. El 32,8% de esas inversiones fue para pymes industriales, seguido por turismo (30%), servicios (15%), comercio (11,5%) y agro (10,7%).
2.3. Situacin actual de las MIPYME
Al ao 2010, el principal factor de crecimiento de la economa uruguaya continu siendo la demanda interna, impulsada por el gasto en consumo final privado; tambin se destaca el dinamismo del sector exportador. En ese desempeo positivo sobresalen los rubros de comercio, restaurantes y hoteles, y transporte y comunicaciones. Segn revela la Encuesta de Actividad de Comercio y Servicios (Cmara Nacional de Comercio y Servicios del Uruguay, 2011), en 2010, el crdito de consumo continu mostrando un fuerte crecimiento, impulsando el aumento del consumo privado, junto con el alza del ingreso medio de los hogares de casi 12% respecto al ao anterior. El estmulo al consumo mediante promociones de compras con tarjeta de crdito afect a las empresas ms pequeas, que registran menores volmenes de venta. Esa encuesta seala que las exportaciones crecieron 23% y las importaciones 33% en 2010. Brasil es el principal mercado de destino de las exportaciones, seguido por el de Argentina; se registr un gran crecimiento del mercado ruso y del chino. La mayora de las importaciones proviene de Brasil, seguida de las de Argentina.
102
Fuente: Unidad de Apoyo al Sector Privado (UNASEP), citado por diario El Pas, 22 de enero de 2011.
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Captulo V
Si bien las expectativas de los consultados fueron positivas, debido al buen desempeo de las variables econmicas, se pudieron constatar algunos factores que pueden influir de manera negativa, como el aumento de precios en el ltimo trimestre, los costos de las tarifas pblicas y la presin tributaria, y los ajustes en las remuneraciones por encima del crecimiento del PIB. La generacin de programas especficos de fomento y desarrollo, ligados a aspectos claves como la asistencia financiera y tcnica permiten apreciar un marco de apoyo gubernamental. A pesar de ello, algunos actores sealan reas vinculadas con la tributacin y el acceso al financiamiento que no van en la misma direccin. Por ejemplo, se indica que la mayora de los beneficios fiscales son utilizados por las medianas y grandes empresas. Las micro y pequeas empresas cuentan con una facilitacin al poder tributar un impuesto al valor agregado (IVA) mnimo103. El esquema tributario opera adems como una limitacin adicional ya que es marco de referencia para el sector financiero, que apoya su anlisis en parmetros que pueden distar de la realidad de la empresa. Como solucin o paliativo a este problema, se apuesta al desarrollo de las microfinanzas; si bien estos instrumentos son an incipientes, pueden brindar alternativas financieras ms favorables para el micro y pequeo empresario que el crdito de consumo de otras fuentes. Las encuestas consultadas tambin sealan como dificultades para el desarrollo de las MIPYME, la falta de mano de obra calificada, la regulacin de mercado y leyes laborales, la competencia desleal y tasas impositivas, as como la falta de profesionalizacin de sus directivos. Estas empresas, en general, carecen de conocimientos en gestin y no cuentan con buenos niveles de formacin empresarial. El acceso a informacin es una de las brechas entre el pequeo y el gran empresario. Esto hace que las empresas ms grandes tengan acceso a los programas de apoyo mientras las pequeas muchas veces los desconocen o no tienen gente ni capacidades para presentarse. Entre las fortalezas y oportunidades de las MIPYME, en las encuestas se destaca una mayor propensin al cambio para mejorar el desempeo lo cual puede ser un factor importante para un salto en su competitividad. Anteriormente el foco de estas empresas estaba concentrado en el aumento de la facturacin, pero en el ltimo tiempo parece constatarse un mayor inters en la implementacin de modificaciones que mejoren la rentabilidad. Esto
103
Las micro y pequeas empresas pueden pagar el 25% del IVA el primer ao, 50% el segundo y 100% a partir del tercer ao. stas no deben superar una facturacin anual de 300.000 unidades indexadas (equivalente a unos 52.000 pesos mensuales). Este lmite no incentiva el crecimiento de las empresas comerciales e industriales ya que si pasan a una facturacin superior, el salto al siguiente escaln impositivo pondra en riesgo su viabilidad.
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implica realizar cambios en la organizacin y en la produccin, y segn los tamaos de empresa, profesionalizar la gestin en busca de mayor eficiencia en los procesos y ampliar los mercados. Tambin se destaca el aumento en la oferta de programas de apoyo para la innovacin y la capacitacin de la pequea y mediana empresa, en particular aqulla vinculada con internacionalizacin, acceso a la informacin, promocin de cluster y asociatividad. La favorable situacin de la economa uruguaya ha generado un clima propicio para trabajar sobre aspectos ms estructurales del fomento a las MIPYME, en funcin del dinamismo que este tipo de empresas demuestra atravesar en esta coyuntura de crecimiento; para ello es importante elaborar una estrategia clara de desarrollo sostenible de las MIPYME que vaya ms all de la perspectiva macroeconmica.
3. Evolucin de las polticas de desarrollo productivo y empresarial
Los referentes consultados para realizar esta investigacin sealan que, en la ltima dcada, el fomento al desarrollo de las micro, pequeas y medianas empresas es un tema instalado en la agenda de las polticas pblicas de Uruguay. Ello puede verificarse observando la multiplicidad de programas e instrumentos surgidos en los ltimos aos, tanto desde el mbito pblico como tambin desde las organizaciones empresariales y organismos internacionales Sin embargo, la mayora de los entrevistados no logra visualizar una estrategia global clara de apoyo a las MIPYME. Algunos advierten que no existe una ley ni una poltica microeconmica orientada especficamente al fomento de este tipo de empresas en el marco del desarrollo productivo del pas. Uruguay ha tenido un desarrollo tardo de programas de fomento a las MIPYME. La cooperacin internacional contribuy a que se dieran los primeros pasos, a fines de la dcada de los setenta y a principios de los aos ochenta, mediante planes de desarrollo de productores, fondos para pequeos proyectos y gestin de emprendimientos productivos. Estos programas contaron con el apoyo de instituciones como Inter-American Foundation, la cooperacin alemana (GTZ) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), entre otras. Sus contrapartes locales fueron organizaciones no gubernamentales (ONG) como FUNDASOL, el Instituto de Promocin Econmica Social del Uruguay (IPRU), la Federacin de Cooperativas de Produccin, y otras.
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Captulo V
Al momento de la restauracin democrtica, en 1985, no existan marcos institucionales para la promocin de las MIPYME. En la dcada de los noventa, cuando se empieza a retirar la cooperacin internacional, el desafo para las ONG y los programas existentes fue el de la sustentabilidad econmica. En 1990 se cre la Direccin Nacional de Artesana, Pequea y Mediana Empresa (DINAPYME) en el mbito del Ministerio de Industria, Energa y Minera (MIEM), como unidad ejecutora encargada de coordinar acciones en favor de las micro, pequeas y medianas empresas. Otro hito importante fue la creacin de la Unidad Pymes en la Intendencia de Montevideo, incluyendo esta temtica tambin en la agenda municipal. A pesar de estos avances en materia de programas e instituciones en la primera parte de la dcada de los noventa, los actores visualizaban una actuacin descoordinada y aislada, con dificultades para llegar a los empresarios-objetivo, sobre todo en el interior del pas, y que parta de diagnsticos que no siempre reflejaban la problemtica de las MIPYME. Los referentes consultados, indican que se han producido cambios durante la gestin del presidente Tabar Vazquez (2005-2009) as como en el gobierno actual, que muestran avances para identificar las demandas existentes y las brechas de implementacin, junto con una mayor preocupacin para evitar la superposicin de esfuerzos, al tiempo que se manifiesta una receptividad mayor y una alineacin del sector pblico sobre los temas que preocupan a las MIPYME. Se ha verificado un proceso de sensibilizacin entre los distintos actores, a partir de la ejecucin de iniciativas y programas; sin embargo, la mayora de los entrevistados expresa que la estrategia de desarrollo orientada a las MIPYME se plantea desde lo discursivo o de lo polticamente correcto, sin generar espacios efectivos de coordinacin o un marco para la institucionalizacin de las polticas que acte de forma ms permanente. Tambin se advierte un cambio reciente que va desde la implementacin instrumentos y programas para superar el impacto negativo de la crisis (por ejemplo, fortaleciendo a las MIPYME como una forma de apoyo a los desempleados) a concebir estrategias basadas en el crecimiento, la formalizacin y la introduccin de mejoras en la gestin profesional de este tipo de empresas. La fundamentacin del presupuesto nacional para el perodo 2010-2014, considera el tema del desarrollo productivo como un rea programtica, planteando una estrategia para fortalecer la base productiva de bienes y servicios, combinando polticas transversales y sectoriales, la promocin de cadenas de valor intensivas en innovacin, con impacto en el empleo y el desarrollo local. Para ello, se destaca el papel que deben jugar los ministerios
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sectoriales como el Ministerio de Ganadera, Agricultura y Pesca (MGAP), el Ministerio de Industria, Energa y Minera (MIEM) y el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS), junto al Ministerio de Economa y Finanzas (MEF), la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP), el rea de Comercio Exterior del Ministerio de Relaciones Exteriores (MRE) y ciertos programas de la Presidencia de la Repblica, para llevar adelante polticas transversales para el fortalecimiento de la estructura productiva. Entre las polticas de especializacin productiva de corte sectorial en cadenas de valor consideradas motores del crecimiento, por su impacto en el empleo y el desarrollo local, se destaca la produccin familiar agropecuaria y las pequeas y medianas empresas, siendo el nico punto de la ley de presupuesto en que se explicita la intencin poltica de trabajar con las MIPYME. Algunos de los entrevistados para la preparacin de este trabajo, sealaron la falta de una institucin que elabore y coordine la ejecucin de polticas para el sector productivo. Ese era el propsito de la Agencia Nacional de Desarrollo Econmico (ANDE)104, cuya instalacin no ha prosperado, a pesar de la ley aprobada para su creacin105, debido en gran medida, a que no todos los actores ven claro su cometido, temiendo una superposicin con otros programas u organismos existentes, o la falta de coincidencias desde el punto de vista poltico para el impulso a su conformacin. En la actualidad, se ha fortalecido el rol de DINAPYME, sobre todo en la coordinacin de programas y polticas, buscando en alguna medida jerarquizar su estructura y dotacin de recursos para llevar adelante sus actividades. La institucin se ha ido posicionando como un actor relevante para el segmento de las pequeas y medianas empresas, asumiendo algunos de los objetivos definidos para la agencia (ANDE), especialmente en materia de articulacin de programas y fomento, planteando una nueva modalidad de relacin con los gobiernos departamentales y las instituciones de apoyo a MIPYME, lo cual ser abordado ms en detalle en el captulo siguiente. Otra instancia que puede asumir mayor liderazgo en el desarrollo de estrategias comunes para el fomento de las MIPYME es el gabinete productivo, concebido como un espacio de articulacin de polticas que integran los ministerios vinculados al desarrollo de la produccin106. Algunos
104
105 106
La nalidad de esta nueva institucionalidad, constituida como una persona pblica no estatal, era la de contribuir al desarrollo econmico productivo en forma sustentable, con equidad social y equilibrio ambiental y territorial, plantendose como principal objetivo la generacin de programas e instrumentos de apoyo a las micro, pequeas y medianas empresas. Ley 18.602 del 21/09/2009. Se trata de los ministerios de Ganadera, Agricultura y Pesca; Turismo; Economa y Finanzas; Industria, Energa y Minera; Trabajo y Seguridad Social y la Ocina de Planeamiento y Presupuesto.
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Captulo V
entrevistados sealan que se debera avanzar en aspectos operativos que posibiliten una mayor coordinacin, para lo cual sera importante generar consenso sobre la estrategia a seguir. Por ltimo, se destaca la importancia de la articulacin entre el mbito pblico y el privado en el diseo de polticas y lneas estratgicas para el sector productivo como una forma de brindar un mayor protagonismo al sector privado en la toma de decisiones, ms all de la funcin de representacin que hacen los empresarios. Sin embargo, no hay coincidencia respecto al tipo de espacio que se debe generar y si se debe formalizar (por ejemplo, mediante la creacin de un consejo o comit). Los Consejos Sectoriales impulsados por el MIEM en el primer semestre de 2011, tienen un carcter tripartito entre Estado, trabajadores y empresas pueden ser un caso a considerar. stos enfocan su accin para avanzar hacia la integracin de las MIPYME a cadenas productivas, implementar las lneas estratgicas desarrolladas por los consejos con la incorporacin de una perspectiva territorial.
4. Institucionalidad y sistema de fomento a las MIPYME
En este captulo se describen las instituciones de apoyo a las MIPYME que actan en el mbito nacional. Para complementar este mapeo institucional, en el Anexo 1 se pasa revista a la oferta de fomento a este tipo de empresas desde los territorios o departamentos. En el mbito nacional actan distintos tipos de instituciones, entre las cuales se distinguen las siguientes. Instituciones de gobierno: en particular, aqullas que dependen de la administracin central y ministerios vinculados a aspectos productivos y de desarrollo empresarial (exceptuando los del mbito rural, como es el caso del Ministerio de Ganadera, Agricultura y Pesca). Instituciones de carcter pblico no estatal: entidades con personera jurdica que se rigen por el derecho pblico y atienden asuntos de inters pblico aunque tambin pueden abordar temas de otro mbito. Tal es el caso de la Corporacin Nacional para el Desarrollo (CND), el Instituto Nacional de Calidad (INACAL), el Laboratorio Tecnolgico del Uruguay (LATU), el Instituto Nacional de Empleo y Formacin Profesional (INEFOP), la Agencia Nacional de Investigacin e Innovacin (ANII) y el Instituto de Promocin de Exportaciones Uruguay XXI. Muchas veces estas instituciones estn relacionadas con algunos ministerios sectoriales.
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Cmaras, asociaciones y gremiales empresariales: organizaciones que representan a los principales sectores productivos (industria, comercio y servicios) y gremios, como la Cmara de Industrias del Uruguay (CIU), la Cmara Nacional de Comercio y Servicios (CNCS), la Cmara Uruguaya de Tecnologas de la Informacin (CUTI), la Asociacin Nacional de Micro y Pequea Empresa (ANMYPE), la Confederacin Empresarial del Uruguay (CEDU), el Centro de Almaceneros Minoristas, Baristas, Autoservicistas y Afines del Uruguay (CAMBADU) y la Unin de Exportadores del Uruguay (UEU). Organismos no gubernamentales y otros: entidades que se vinculan con las MIPYME ya sea brindando servicios de extensin empresarial, financieros o de comercializacin, los cuales tienen incidencia en la generacin o ejecucin de programas y polticas para este tipo de empresas, como es el caso del Instituto de Promocin Econmico y Social del Uruguay (IPRU), FUNDASOL, Kolping, Repblica Microfinanzas (RMSA), entre otros. Organismos internacionales: aquellos que desarrollan y apoyan el diseo y la ejecucin de programas vinculados con el desarrollo productivo y las MIPYME, como es el caso del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Banco Mundial, la Organizacin de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial (ONUDI), la delegacin de la Unin Europea y el Programa de Articulacin de Redes Temticas y Territoriales para el Desarrollo Humano del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (ART-PNUD). En el mbito local deben considerarse los organismos que llevan adelante iniciativas en los diferentes departamentos del pas o que sirven de medio para adaptar y aplicar los programas nacionales e internacionales a las realidades locales (vase anexo 1). Es el caso de las direcciones de desarrollo de los gobiernos departamentales y de las agencias de desarrollo, de carcter pblico-privado, que existen en algunos departamentos. A ellos se agregan las asociaciones y centros comerciales locales que, si bien en algunos lugares funcionan con un perfil ms bien gremial, en otros han jugado un papel importante en la implementacin de programas y servicios de apoyo a MIPYME. El cuadro 9 brinda una lista de las instituciones ms relevantes de apoyo a las MIPYME, las cules sern analizadas en esta seccin, considerando, entre otros aspectos, sus caractersticas organizacionales, el tipo de intervencin que realizan, su financiamiento, antigedad y nivel de coordinacin con otras entidades. En los casos en los cuales fue posible obtener informacin, se incluyen datos de presupuesto y personal.
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Captulo V
Cuadro 9
INSTITUCIONALIDAD FOMENTO AL DESARROLLO PRODUCTIVO Y LAS MIPYME

GOBIERNO Direccin Nacional de Artesanas, Micro, Pequea y Mediana Empresa (DINAPYME) Ministerio de Industria, Energa y Minera Direccin Nacional de Economa Social (DNES), Ministerio de Desarrollo Social Direccin Nacional de Empleo (DINAE), Ministerio de Trabajo y Seguridad Social Oficina de Planeamiento y Presupuesto rea de Polticas Territoriales (OPP APT) Agencia Nacional de Investigacin e Innovacin (ANII) Corporacin Nacional para el Desarrollo (CND) Instituto de Promocin de Exportaciones Uruguay XXI Instituto Nacional de Calidad (INACAL) Instituto Nacional de Empleo y Formacin Profesional (INEFOP) Laboratorio Tecnolgico del Uruguay (LATU). Asociacin Nacional de Micro y Pequea Empresa (ANMYPE) Cmara de Industrias del Uruguay (CIU) Cmara Nacional de Comercio y Servicios (CNCS) Centro de Almaceneros Minoristas, Baristas, Autoservicistas y Afines del Uruguay (CAMBADU) Cmara Uruguaya de Tecnologas de la Informacin (CUTI) Confederacin Empresarial del Uruguay (CEDU) Endeavor FUNDASOL Instituto de Promocin Econmico y Social del Uruguay (IPRU) Kolping Repblica Microfinanzas S.A. (RMSA) Banco Interamericano de Desarrollo Fondo Multilateral de Inversiones (BID-FOMIN) Delegacin de la Unin Europea Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo - Articulacin de Redes Temticas y Territoriales para el Desarrollo Humano (ART-PNUD) Organizacin de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial (ONUDI)
INSTITUCIONES DE CARCTER PBLICO NO ESTATAL
CMARAS, ASOCIACIONES Y GREMIALES EMPRESARIALES
ORGANISMOS NO GUBERNAMENTALES Y OTROS
ORGANISMOS INTERNACIONALES
4.1. Las instituciones de gobierno
stas corresponden a las direcciones o divisiones de la rbita gubernamental, en particular aqullas dependientes de ministerios o reparticiones del Estado de rango ministerial, que tienen mayor incidencia en el diseo de polticas y programas vinculados al fomento productivo y el desarrollo empresarial. DINAPYME se destaca como unidad ejecutora responsable de disear y gestionar los programas de apoyo a las empresas de menor tamao; no siempre ha tenido el posicionamiento jerrquico o los recursos suficientes para cumplir plenamente con esos propsitos. Tambin existen otras reas y ministerios que han implementado programas de apoyo a este tipo de empresas. El Ministerio de Ganadera, Agricultura y Pesca, a travs de iniciativas como el programa Uruguay Rural, fomenta el desarrollo de emprendimientos mbitos rurales y pequeas
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localidades. Es uno de los ministerios que integra el Gabinete Productivo, que es una instancia que puede resultar clave en el diseo de polticas y programas para el desarrollo productivo, en general, y para las MIPYME, en particular. Cuenta con una Direccin de Desarrollo Rural, para la cual la actual ley de presupuesto asigna partidas para programas y proyectos, como Desarrollo rural sustentable y empleo en cadenas de valor y Fortalecimiento, competitividad y desarrollo rural sostenible, junto con la creacin de un Fondo de Desarrollo Rural. Otros ministerios ligados, directa o indirectamente, a los temas productivos son los de Educacin y Cultura, que ha desarrollado iniciativas como el Programa de Desarrollo Tecnolgico (PDT), y el Ministerio de Relaciones Exteriores, que tambin ofrece instrumentos para el desarrollo comercial de las empresas uruguayas en el exterior..
Direccin Nacional de Artesanas, Pequeas y Medianas Empresas (DINAPYME)
Esta direccin fue creada por ley de presupuesto en diciembre de 1990, como unidad ejecutora del Ministerio de Industria, Energa y Minera (MIEM), y est encargada de coordinar acciones en favor de las artesanas y las micro, pequeas y medianas empresas, en el marco de las polticas definidas por el gobierno. Est estructurada en dos divisiones: la de artesanas y la de empresas. La primera cuenta con servicios de estudios y anlisis de instrumentos de apoyo al sector artesanal; un registro de artesanos, asociaciones e instituciones que trabajan con este segmento; promueve la participacin de artesanos en actividades de capacitacin y programas de mejora de la calidad del producto artesanal y apoya la comercializacin, en ferias nacionales e internacionales y las mejoras de los locales de venta. La divisin Empresas realiza, entre otras funciones, la evaluacin de proyectos de inversin, sensibilizacin y capacitacin; lleva adelante el programa Creacin, Asistencia Tcnica y Redes para la Profesionalizacin Empresarial (CARPE) orientado a emprendedores, MIPYME industriales y de servicios y redes empresariales; el programa Consorcios de Exportacin; el programa Nacional de Capacitacin Pyme y el Certificado Pyme, que acredita la condicin de micro, pequea o mediana segn los tamaos de la empresa. El organigrama de la DINAPYME se muestra en el Grfico 4.
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Captulo V
Grfico 4
ORGANIGRAMA DE LA DINAPYME
Ministerio de Industria, Energa y Minera
Direccin Nacional de Artesanas, Pequeas y Medianas Empresas (DINAPYME)
Direccin
EMPRESAS
ARTESANAS
INFORMACIN
Fuente: www.DINAPYME.gub.uy.
En perodo de gobierno actual, el director de DINAPYME ha planteado una reorganizacin de la entidad, con miras a segmentar sus servicios y mejorar su articulacin con otros instrumentos. El trabajo con los emprendedores ser uno de los ejes. En cuanto a la segmentacin de los instrumentos, si bien se considera importante tener un abordaje integral, se propone tambin trabajar con instrumentos especficos para los distintos tamaos de empresas; por ejemplo, la accin de internacionalizacin de productos est destinada a las firmas medianas; la gestin de planes de negocios para microempresas y el acortamiento de la brecha tecnolgica para las empresas pequeas. En el primer semestre de 2011, DINAPYME se encuentra en la fase de generar un nuevo organigrama, que responda a las funciones y a la segmentacin de instrumentos (Grfico 5). La direccin seguir trabajando de forma transversal el Plan Nacional de Capacitacin y con una nueva unidad de Desarrollo Local, tambin apunta a acercar los diversos programas a los territorios.
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Grfico 5
NUEVO ORGANIGRAMA PROPUESTO PARA LA DINAPYME
DIRECTOR
Unidad tcnica (para anlisis e investigacin)
Unidad de comunicacin e informacin: interna y externa Unidad de evaluacin y monitoreo
Departamento o direcciones o unidades
Empresas (micro, pequeas y medianas)
Emprendedores
Conglomerados /
Clusters
Artesanos
REAS TRANSVERSALES
Programa Nacional de Capacitacin
Unidad de Desarrollo Local
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de entrevistas realizadas.
La gestin actual ha impulsado el Programa de Compras Pblicas para el Desarrollo, que otorga una ventaja de precio a las MIPYME en las licitaciones pblicas. Tambin se buscar planificar las compras estatales y permitir entregas espaciadas de las mercaderas, de modo de ajustar este mecanismo a la capacidad de produccin de las empresas de menor tamao. Otra lnea importante de trabajo es el apoyo y fortalecimiento de las instituciones y gremiales empresariales que trabajan con las MIPYME en todo el pas. En tal sentido, est en proceso de conformacin la Comisin Honoraria para el Desarrollo de la Artesana, Micro, Pequea y Mediana Empresa, integrada por representantes pblicos y privados, que tendr funciones asesoras de DINAPYME. El presupuesto anual de la DINAPYME es de 80 millones de pesos (unos 4 millones de dlares) actualmente, casi el doble del disponible en el gobierno anterior; actualmente cuenta con 40 funcionarios. En la ley de presupuesto para el perodo 2010-2014 se establecen partidas anuales a partir de 2011 y 2012, para actividades como fortalecimiento de la organizacin, mejora de productos y productividad del sector artesanal,
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Captulo V
fomento y apoyo al emprendimiento, internacionalizacin de pymes, programa de desarrollo local, asistencia tcnica para mejorar la competitividad de las micro y pequeas empresas (mype), evaluacin y monitoreo de impactos de polticas, entre otras.
Direccin Nacional de Economa Social
La Direccin Nacional de Economa Social se ubica dentro de la estructura del Ministerio de Desarrollo Social (MIDES). Esta direccin trabaja con emprendimientos productivos, especialmente a travs de su divisin de Desarrollo Local, cuyo objetivo es la promocin de la cultura emprendedora como estrategia de generacin de alternativas de trabajo para la poblacin, en particular aquella en situacin de pobreza. Mediante una convocatoria pblica para la presentacin de proyectos, la direccin entrega un apoyo econmico inicial para las iniciativas seleccionadas, que implica seguimiento y capacitacin para el fortalecimiento de la gestin, e integracin a redes locales. Si bien el MIDES opera desde una ptica social, se asigna importancia al trabajo con este ministerio, ya que una vez que se genera un emprendimiento, se lo puede apoyar en forma complementaria con subsidio y/o capital semilla para su formalizacin y la creacin de una micro o pequea empresa. En la ley de presupuesto 2010-2014 existe una partida denominada Iniciativas socio-laborales, apoyo a emprendimientos productivos, por un monto de 298 millones de pesos (aproximadamente 15 millones de dlares) para ese perodo.
Direccin Nacional de Empleo
La Direccin Nacional de Empleo es una unidad ejecutora del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, creada en 1992. Sus objetivos son la promocin de la insercin y reinsercin laboral de los trabajadores desempleados, el impulso a la creacin de nuevos puestos de trabajo, incentivando tambin la formalizacin de la economa y el apoyo a la dinamizacin de los mercados de trabajo locales. Cuenta con un rea de Emprendimientos Productivos, orientada a la promocin y el apoyo al desarrollo de unidades productivas, en particular aquellas de tamao pequeo y mediano, incluyendo las provenientes de la economa social, empresas recuperadas y en proceso de reconversin.
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Ocina de Planeamiento y Presupuesto
La Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP) de la Presidencia, a travs de su rea de Polticas Territoriales, lleva adelante algunos programas vinculados al desarrollo productivo y empresarial, como Uruguay Integra, y Microfinanzas para el Desarrollo Productivo y Competitividad de Conglomerados y Cadenas Productivas. Estos dos ltimos tienen entre sus componentes actividades de asistencia tcnica, fortalecimiento institucional y financiamiento a emprendimientos productivos, MIPYME y cadenas o conglomerados. Por su parte, el Programa de Cohesin Social y Territorial Uruguay Integra, que cuenta con fondos de la Unin Europea, ha desarrollado numerosos proyectos en el interior del pas, con una fuerte impronta productiva y de fortalecimiento de capacidades locales. En la actualidad impulsa el estudio Aprovechamiento local de polticas de fomento empresarial, que apunta a reducir restricciones que limitan la capacidad de expansin de las MIPYME en el interior del territorio. En el marco de un convenio con la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), en el gobierno anterior se trabaj, en conjunto con el Banco de Previsin Social (BPS), en la factibilidad de la puesta en marcha de un Observatorio de Dinmica Empresarial y Empleo107, con el fin de contar con informacin sistematizada para la toma de decisiones de poltica econmica y de empleo a partir de los registros de empresas afiliadas en el BPS. Lamentablemente desde el gobierno no dieron continuidad de esa iniciativa. La OPP impulsa la puesta en marcha de un Mapa Digital Productivo, que asocia informacin de ms de 70.000 empresas con su ubicacin geogrfica, como una herramienta que estar al servicio del Gabinete Productivo y los distintos ministerios. Fue desarrollado en el marco del programa Unidos en la Accin, que Naciones Unidas promueve en Uruguay.
4.2. Instituciones no estatales de carcter pblico
Se trata de entidades que, si bien no funcionan directamente en el mbito estatal, tienen entre sus cometidos actividades que favorecen el bien pblico; en este caso, el fomento y desarrollo del sector MIPYME, ya sea a travs del apoyo a la innovacin, la calidad, el financiamiento, la asistencia tcnica, la formacin profesional y la gestin empresarial, entre otras materias.
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La CEPAL mediante un convenio con el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de la Repblica Argentina colabor en la creacin de un observatorio similar que est en funcionamiento en Argentina y provee de informacin detallada sobre la evolucin del empleo con cortes por tamao de empresa que son ampliamente utilizados por el gobierno y los interesados en analizar la evolucin de este tipo de indicadores.
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Captulo V
Algunas de las juntas directivas de estas entidades estn integradas por representantes de ministerios vinculados a estas temticas, por lo cual stas son instituciones que inciden en el diseo e implementacin de polticas y programas ligados al desarrollo productivo y empresarial.
Agencia Nacional de Investigacin e Innovacin (ANII)
La ANII incluye entre sus objetivos centrales el diseo, organizacin y administracin de programas e instrumentos orientados al desarrollo cientfico-tecnolgico y al despliegue y fortalecimiento de las capacidades de innovacin en el pas. Tambin busca fomentar la articulacin entre los actores involucrados en la creacin y uso de conocimientos, de modo de potenciar las sinergias entre ellos y aprovechar los recursos disponibles. Su directorio est integrado por representantes de los ministerios de Educacin y Cultura, de Ganadera, Pesca y Agricultura, de Economa y Finanzas, de Industria, Energa y Minera, de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto y del Consejo Nacional de Innovacin, Ciencia y Tecnologa. A travs de su rea de Innovacin Empresarial, otorga subsidios a las MIPYME para proyectos de innovacin, de hasta 24 meses de ejecucin y cuyo monto anual no supere los 40.000 dlares. Las empresas pueden presentarse individualmente, asociadas a otras y/o asociadas a institutos de investigacin pblicos o privados y a centros tecnolgicos. Tambin financia el programa de Creacin, Asistencia Tcnica y Redes para la Profesionalizacin Empresarial (CARPE), con componentes para emprendedores, micro y pequeas empresas y redes, donde la DINAPYME se encarga del seguimiento y la evaluacin. La ANII maneja programas en el mbito de emprendimientos, como Jvenes Emprendedores y Jvenes Empresas, que apoyan la elaboracin de planes de negocio y entregan capital semilla, entre otras ayudas. En coordinacin con otros programas, ha iniciado trabajos con cadenas productivas, relacionando empresas con sectores productivos como turismo, audiovisual, alimentos y otros. Con una planta de 60 personas, el organismo atiende a empresas localizadas sobre todo en Montevideo y el rea metropolitana, adems del litoral oeste y el este del pas. Para el perodo 2008-2012 administrar y ejecutar unos 120 millones de dlares, provenientes de prstamos del Banco Mundial, del BID, donaciones de la cooperacin europea y contrapartidas nacionales, adems de fondos aprobados en las rendiciones de cuentas de los aos 2007 y 2008.
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Corporacin Nacional para el Desarrollo (CND)
La Corporacin Nacional para el Desarrollo (CND) es una persona jurdica de derecho pblico no estatal, creada por ley en 1985. Entre sus cometidos se encuentran incentivar el desarrollo empresarial, favorecer la creacin de empresas, colaborar en la ejecucin de polticas econmicas sectoriales, facilitar la concrecin de inversiones, fomentar la investigacin y el desarrollo tecnolgico. A travs de su unidad Mypes planifica, dirige y ejecuta todas las actividades vinculadas a las micro, pequeas y medianas empresas, de acuerdo a las polticas definidas por la institucin. Esta unidad maneja programas de financiamiento, actuando como banca de segundo piso para instituciones microfinancieras que trabajan con el sector. Tambin acta mediante la iniciativa Uruguay Fomenta, en el mbito de la informacin y el asesoramiento a MIPYME; as como a travs del programa Corporacin Fomenta de asistencia financiera para la formulacin de proyectos y el programa Emprender, de incubacin de emprendimientos dinmicos. Al aprobarse, en 2009, la creacin de la Agencia Nacional de Desarrollo Econmico (ANDE), se plante una nueva institucionalidad, que contena un componente de Corporacin Nacional de Desarrollo (CND) Infraestructuras, quedando ANDE encargada del rea productiva. A inicios del primer semestre de 2011 no est claro el futuro de este nuevo organismo, puesto que todava su organizacin no ha sido diseada ni cuenta con autoridades designadas. Sin embargo, la CND cuenta con dos reas, una de Infraestructura y otra de Desarrollo Productivo. Esta ltima, actualmente en conformacin, trabajara servicios financieros y no financieros, incluyendo el trabajo de una banca de segundo piso, un programa de crdito para la micro y pequea empresa denominado Crdito Italiano, el Sistema Nacional de Garantas (SIGA) y algunos programas especficos. En los servicios no financieros se encontraran los programas Emprender y Corporacin Fomenta; el mbito de Uruguay Fomenta, consolidndolo como un sistema o portal de informacin para mypes; parques industriales y el apoyo a las Agencias de Desarrollo Econmico Local. En este sentido, operara desde el segundo piso para las organizaciones que trabajan en forma directa con las MIPYME y el sector productivo, junto con el fortalecimiento institucional de las entidades ligadas al sector, tanto las financieras como las Agencias de Desarrollo y otras. El presupuesto previsto es de aproximadamente 2,5 millones de dlares.
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Captulo V
Instituto de Promocin de Exportaciones Uruguay XXI
El Instituto de Promocin de Inversiones y Exportaciones de Bienes y Servicios, Uruguay XXI, fue creado en 1996 con carcter paraestatal; tiene entre sus funciones la realizacin de actividades de promocin y difusin para aumentar y diversificar las exportaciones del pas; el desarrollo y prestacin de servicios de informacin y apoyo a los exportadores, y la promocin de la imagen y marca pas en el exterior. Su Consejo de Direccin est integrado por representantes de los ministerios de Relaciones Exteriores, de Economa y Finanzas, de Ganadera, Agricultura y Pesca, de Turismo y de Industria, Energa y Minera; de sectores productivos como la Cmara de Industrias del Uruguay, la Asociacin Rural, la Cmara Nacional de Comercio y Servicios, la Cmara Mercantil de Productos del Pas y la Cmara de la Construccin del Uruguay. Sus servicios estn orientados a las empresas que desean internacionalizarse, exportar sus productos, o a extranjeros que buscan invertir en el pas. Si bien para contar con su apoyo no hay requisitos especficos, se da preferencia a proyectos de pymes innovadoras, con potencial exportador y voluntad de internacionalizacin. Presta apoyo para la participacin en ferias, misiones comerciales y encuentros de negocios; para capacitacin en temas relacionados con el comercio exterior, y el diseo de sitios web para pymes exportadoras o con potencial exportador, entre otros servicios. En 2009 los ingresos de Uruguay XXI provenientes del Estado ascendieron a 30.478.290 pesos.
Instituto Nacional de Calidad (INACAL)
El INACAL tiene personera jurdica de derecho pblico no estatal, fue creado en 2005 como sucesor del Comit Nacional de Calidad. Tiene como funcin orientar y coordinar las acciones de un Sistema Nacional de Calidad, buscando la implementacin de modelos de gestin de calidad y de mejora continua en los ncleos productivos del pas. Se comunica con el poder ejecutivo a travs del Ministerio de Industria, Energa y Minera. Si bien no trabaja especficamente con las MIPYME, sino con empresas de cualquier tamao, ha realizado cursos sobre calidad en conjunto con la DINAPYME para este segmento de empresas. Otorga el Premio Nacional de Calidad, que en su versin 2010 incluy la primera edicin del Premio para la Micro y Pequea Empresa, con el objeto de facilitar y apoyar a este segmento empresarial mediante un modelo
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de fcil comprensin que muestre el progresivo camino hacia una gestin ms competitiva, sistemtica y sustentable en procura de la gestin total de calidad. La actual ley de presupuesto incrementa en cerca de 7 millones de pesos el presupuesto de la entidad para el perodo 2011-2014, que se agregan a la anterior asignacin de una partida anual de aproximadamente 3,7 millones de pesos.
Instituto Nacional de Empleo y Formacin Profesional (INEFOP)
El INEFOP es un instituto creado por ley, integrado de forma tripartita por el poder ejecutivo, el sector empresarial y el sector sindical. Su principal tarea es ejecutar polticas de formacin profesional y fortalecimiento del empleo de los trabajadores y trabajadoras del pas. Su accin se enfoca en el fortalecimiento de la empleabilidad, tanto de los trabajadores activos, beneficiarios del seguro de desempleo y desocupados, como tambin de los pequeos empresarios y emprendedores, particularmente mujeres, jvenes, discapacitados, trabajadores rurales y otros grupos vulnerables en materia de insercin laboral. Entre los programas ligados al desarrollo y consolidacin de emprendimientos productivos se encuentran Emprende Uruguay y FOMYPES. El primero tiene un perfil social, mientras que el segundo se orienta a empresas y a la formacin de sus trabajadores, socios y propietarios.
Laboratorio Tecnolgico del Uruguay (LATU)
Es una persona jurdica de derecho pblico no estatal, administrada por un directorio que integra un representante del Ministerio de Industria, Energa y Minera, quien lo preside; y dos representantes privados, de la Cmara de Industrias del Uruguay y del Banco Repblica. Entre sus funciones se destaca el impulso al desarrollo sustentable del pas y su insercin internacional, a travs de la innovacin y la transferencia de soluciones de valor en servicios analticos, metrolgicos, tecnolgicos, de gestin y evaluacin de la conformidad de acuerdo a la normativa aplicable. Ofrece servicios a las MIPYME para la promocin de exportaciones, contando con un instrumento para la certificacin de productos de exportacin.
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Captulo V
Tambin brinda servicios de gestin empresarial a travs de consultoras organizacionales y empresariales, y mediante la investigacin, informacin y transferencia de nuevas tendencias nacionales e internacionales de requerimientos, normativas y reglamentaciones en gestin de las empresas, organismos e instituciones pblicas y privadas. Igualmente, imparte cursos y talleres de gestin y capacitacin empresarial. Dentro de la rbita de este organismo funciona Ingenio, que es una incubadora de empresas innovadoras creada en 2001 a partir de una iniciativa conjunta de LATU y la Universidad ORT Uruguay, con el apoyo de BIDFOMIN y el Banco Mundial.Presta apoyo a emprendimientos dinmicos y potencialmente rentables, con la finalidad de que puedan acceder a mercados internacionales. Desde 2007, Ingenio es una de las instituciones colaboradoras del programa Emprender, que busca aumentar el nmero y calidad de nuevos emprendimientos y jvenes empresas en sectores dinmicos de la economa.
4.3. Cmaras, asociaciones y gremiales empresariales
En este punto se describen las principales organizaciones que representan a los micro, pequeos y medianos empresarios; algunas de ellas lo hacen un punto de vista gremial y otras, de un enfoque sectorial. Estas organizacin brindan servicios de apoyo, capacitacin y asistencia tcnica, ya sea con fondos propios generados de los aportes de sus asociados o con recursos provenientes de la cooperacin internacional. Existen otras organizaciones que agrupan a MIPYME y a emprendimientos productivos que no son analizadas en esta ocasin, como es el caso de la Confederacin Uruguaya de Entidades Cooperativas (CUDECOOP), que aglutina a cooperativas financieras, agropecuarias, de trabajo, vivienda, servicios, integracin social y otras, prestando servicios de apoyo y asistencia tcnica a las stas y a sus miembros. Por su parte, la Unin de Exportadores del Uruguay (UEU) ofrece informacin y asesoramiento a empresas de todos los tamaos. Recientemente se ha creado la Asociacin de Jvenes Empresarios (AJE), que acta como contraparte de algunos programas de desarrollo de emprendimientos para empresas lideradas por jvenes.
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La Red Propymes, creada en 1995, como un mbito de coordinacin de instituciones que comparten la voluntad de impulsar la micro, pequea y mediana empresa, ha previsto para 2011, la organizacin de seminarios para este tipo de agentes, vinculados con temas como financiamiento, acceso a mercados y otros.
Asociacin Nacional de Micro y Pequea Empresa (ANMYPE)
Es una organizacin gremial empresaria que desde su fundacin, en 1988, desarrolla acciones en representacin del sector de la micro y pequea empresa. Cuenta con cerca de 16 entidades socias, de diferentes rubros como feriantes, aseguradores, cerrajeros, fotgrafos, comerciantes de neumticos, transporte escolar, tcnicos electricistas y otros. Aunque el grueso de sus servicios est vinculado a la representacin gremial, tambin ofrece asistencia financiera, capacitacin, informacin, asesoras tributarias y contables a sus asociados.
Cmara de Industrias del Uruguay (CIU)
La CIU es la entidad empresarial representativa del sector industrial del pas, constituida en 1898 con el objeto de promover los intereses de la industria nacional. Est integrada por 52 organizaciones gremiales, pertenecientes a las distintas ramas de la actividad industrial (industria forestal, textiles, alimentos, industria qumica, industria frigorfica, electrodomsticos, automviles, fabricantes de papel y de pinturas, entre otros rubros). Si bien no tiene un rea especfica de apoyo a las MIPYME, a travs de su direccin de Desarrollo Empresarial brinda servicios de capacitacin, consultora, generacin y difusin de informacin y vinculacin empresarial. Adems, acta como patrocinadora de proyectos financiados por la ANII mediante la lnea Jvenes Emprendedores Innovadores. Este patrocinio, realizado en coordinacin con la Asociacin de Jvenes Empresarios, busca apoyar proyectos de construccin y fortalecimiento de nuevas empresas, y conectar a emprendedores con empresarios industriales socios. El Centro de Capacitacin imparte cursos permanentes sobre distintas temticas relacionadas con la gestin de las empresa; su Centro de Gestin Tecnolgica busca aumentar la innovacin en las empresas el Centro Internacional de Negocios promueve, orienta y facilita la insercin internacional de las empresas, gestionando programas de capacitacin, la participacin en ferias y rondas de negocios, junto con la ejecucin de programas que tienen financiamiento de la cooperacin internacional, como AL Invest, del cual la CIU es contraparte en el pas.
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Captulo V
Cuenta con un presupuesto anual estimado de un milln de dlares, generado a partir de las cuotas de los socios, la venta de servicios y la cooperacin internacional. Su equipo tcnico y administrativo lo componen alrededor de 50 personas.
Cmara Nacional de Comercio y Servicios (CNCS)
La CNCS es una de las principales organizaciones gremiales del sector empresarial. Agrupa a casi un centenar de gremiales empresariales de Montevideo y a unas 30 del interior del pas. Los asociados directos o indirectos (a travs de las entidades) son alrededor de 14.000 empresas. Alrededor del 30% son empresas radicadas en el interior. Respecto a las MIPYME, su poltica actual es fomentar una mayor participacin en los programas de apoyo que trabajan con el sector, para generar un aporte en la construccin de polticas. En este sentido, busca tener una participacin directa en la promocin de los programas, como hizo, por ejemplo, con el programa CARPE, complementando los esfuerzos de difusin entre los diferentes actores. A la vez, apunta a mejorar su estructura para llegar a un mayor nmero de pymes, incluidas las del interior. El propsito es que en cada regin o departamento, las distintas gremiales y los centros comerciales de menor escala puedan acceder fcilmente y usar los servicios que la CNCS ofrece a sus asociados. Esta institucin trabaja con el segmento pyme a travs de su rea de Servicios de Desarrollo Empresarial. sta incluye un departamento de Comercio Internacional, un Centro de Promocin de la Propiedad Intelectual, el Centro de Empresas Familiares, el Eurocentro como operador integrante del Programa Al Invest, entre otras dependencias. Tambin apoya la profesionalizacin de la gestin de las empresas por medio de instrumentos tales como: la formacin prctica, para mejorar la gestin empresarial y la formacin de los empleados; programas de asociatividad, implementados a partir del ao 2000 gracias a la experiencia exitosa de los ncleos empresariales sectoriales, algunos de los cuales continan funcionando, vinculados a temticas especficas, como el programa de gestin rentable, programas de mejora a las empresas y la consultora de procesos. Cuenta con un Centro de Empresas Familiares, que es un proyecto en ejecucin desde 2009, apoyado por BID/FOMIN, orientado a la profesionalizacin de esas empresas, las cuales representan cerca de 80% de los asociados de la cmara. El centro trabaja en planificacin, control y direccin de empresas familiares, y otros servicios de asesora.
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Aproximadamente un tercio del total del presupuesto de la CNCS est destinado a servicios de desarrollo empresarial. En el ejercicio 2009, la institucin tuvo ingresos cercanos a dos millones de dlares, provenientes de los aportes de los socios y la prestacin de servicios. En la entidad trabajan alrededor de 40 personas.
Centro de Almaceneros Minoristas, Baristas, Autoservicistas y Anes del Uruguay (CAMBADU)
Es una organizacin gremial empresarial con 117 aos de trayectoria, que cuenta con 3.000 asociados. Tiene como rol la representacin, defensa y promocin del comercio minorista de la alimentacin. Uno de sus principales objetivos es la cooperacin con las micro, pequeas y medianas empresas de ese rubro en diferentes aspectos vinculados con sus actividades. Dispone de diversos instrumentos, como un servicio administrativo que, a travs de gestores, ayuda al pequeo empresario en la realizacin de trmites, especialmente ante organismos pblicos; el rea de consultas y asistencia profesional asesora a las MIPYME asociadas sobre la normativa vigente, contabilidad, seguridad social y otros temas. Recientemente, la institucin desarroll el rea de Servicios de Desarrollo Empresarial, con el apoyo de dos programas BID/FOMIN: el de fortalecimiento del comercio minorista, que implic la ejecucin de 1.600.000 dlares entre 1998 y 2004; y el de soluciones innovadoras para el comercio minorista de la alimentacin, que ejecut alrededor de 800.000 dlares ejecucin desde 2007 hasta marzo de 2011. A partir de ambas iniciativas, en CAMBADU se cre la Unidad de Desarrollo Empresarial (UDE), que realiza actividades de capacitacin y asistencia tcnica, y que ha atendido a ms de dos tercios de los asociados a la organizacin; se generaron herramientas tecnolgicas de gestin, que son utilizadas por alrededor de 200 empresas. La UDE cuenta con una planta de 10 personas, 6 de ellos son profesionales. Si bien CAMBADU tiene asociados en todo el pas, la mayor parte se concentra en Montevideo y el rea metropolitana. La institucin ha registrado avances en su llegada al interior del pas en coordinacin con otros programas o centros. Uno de sus objetivos estratgicos ex extender sus servicios a reas ms distantes de la metropolitana.
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Cmara Uruguaya de Tecnologas de la Informacin (CUTI)
Es la organizacin que representa a la industria uruguaya de tecnologas de la informacin (TI). Est integrada por casi 300 firmas y organizaciones que operan en 52 mercados. Fue fundada en 1989 por empresas locales productoras de software, con el propsito de desarrollar y promover esta industria. Constituye un centro de referencia y socio activo de instituciones relacionadas con las TI, entre las cuales estn incluidas las incubadoras de empresas, centros acadmico-industriales, universidades, parques tecnolgicos y organizaciones gremiales. La CUTI articula a sus empresas asociadas con las instituciones o programas de apoyo, en los temas de gestin y de financiamiento. Aunque la mayor parte de sus socios son pequeas y medianas empresas, no existe una lnea de trabajo especfico para este segmento; en cambio cuenta con una lnea focalizada en nuevos emprendedores, que incluye mentoras de seguimiento y acceso a la red de apoyos de la CUTI para resolver aspectos jurdicos, contables, de marketing y otros. Recientemente se cre el Mapa de Apoyo a Emprendedores, una aplicacin a travs de la pgina web, que incluye a todas las instituciones que forman el programa Emprender108. Tambin se est desarrollando un Club de Internacionalizacin, para apoyar a las empresas que quieren exportar por primera vez, propiciando un espacio de charlas y de intercambio informal con empresarios que han tenido experiencias exportadoras. Asimismo, posee un rea de Servicio a Socios a travs de la cual brinda informacin sobre temas legales, jurdicos, tributarios, de acceso a financiamiento y otros. En lo que refiere a vnculos con otras instituciones, la entidad firm un convenio con DINAPYME para profesionalizar a las micro y pequeas empresas de cualquier sector de actividad en el uso de instrumentos informticos. La CUTI cuenta con una planta de ocho funcionarios y un presupuesto aproximado de 270.000 dlares, destinados a la operacin y a aportes de contraparte en algunas iniciativas. A este monto se agrega el financiamiento de proyectos de cooperacin con otras instituciones y programas.
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http://www.cuti.org.uy/documentos/mapa-de-apoyo-a-emprendedores/
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Confederacin Empresarial del Uruguay (CEDU)
Creada en 1942, es la institucin que histricamente ha aglutinado a los centros comerciales y agrupaciones del interior del pas. Est integrada por cerca de 30 centros. Actualmente, se encuentra en un perodo de redefinicin de sus lneas estratgicas, ya que por falta de recursos y estructura, no ha tenido el peso deseado en la construccin y toma de decisiones polticas para el sector, as como en el desarrollo de actividades concretas para las MIPYME que agrupa. Con el apoyo de DINAPYME, est en una fase de diagnstico de los centros comerciales, para conocer su realidad y disear acciones de trabajo conjunto. Entre las lneas estratgicas a desarrollar figuran herramientas de desarrollo gerencial para las directivas de los centros comerciales y apoyo a la representatividad gremial de la institucin. Su presupuesto se sostiene a partir de una cuota mensual de 700 pesos por socio.
4.4. Organismos no gubernamentales y otras instituciones
En Uruguay existen numerosas instituciones y organismos que han implementado lneas de trabajo vinculadas al apoyo a las MIPYME. Para esta investigacin se han relevado las ms importantes, en consideracin a sus antecedentes y trayectoria, innovacin o potencialidad de su accin con las MIPYME y como actores estratgicos en la construccin de polticas de desarrollo del sector.
Endeavor
Es una organizacin internacional sin fines de lucro que identifica y selecciona emprendedores de alto desempeo, brindndoles apoyo estratgico para acompaarlos en el proceso de conducir sus empresas a un nivel superior, promoviendo la cultura emprendedora. En Uruguay, inici sus actividades en el ao2000, a partir de un proyecto BID-FOMIN. Tres aos ms tarde recibi apoyo de la Fundacin Interamericana para llevar adelante el programa Pequea Empresa.
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Captulo V
El objetivo de Endeavor es el desarrollo de empresas jvenes en mercados emergentes, buscando identificar a una nueva generacin de emprendedores y emprendimientos con potencial de crecimiento. Cada ao selecciona a un grupo de emprendedores para apoyarlos a travs de servicios de mentora y acceso a redes de contacto con otros emprendedores, empresarios e inversores. Hasta el ao 2010, Endeavor ha apoyado a ms de 50 emprendedores dinmicos del pas. Tambin ayuda a micro y pequeos empresarios jvenes con asistencia tcnica individual y grupal, y el apoyo de un facilitador. Para promover la cultura emprendedora, organiza actividades que apuntan a difundir la cultura empresarial, generando sinergias entre el mbito privado y pblico. Endeavor Uruguay Se financia con aportes de Endeavor global, de los socios fundadores, de los propios emprendedores y de organismos internacionales, llegando a un presupuesto anual estimado de 500.000 dlares (Kantis, 2006).
FUNDASOL
Es una organizacin no gubernamental, creada a fines de los aos setenta por un conjunto de asociaciones representativas del sector productivo del pas109. Su objetivo es promover la generacin de empleo, el desarrollo productivo sustentable y la innovacin. Brinda servicios de capacitacin y asesoramiento en el mbito de la gestin empresarial y facilita el acceso al financiamiento a empresarios, emprendedores y organizaciones del sector social de la economa. Trabaja con un enfoque integral, complementando sus instrumentos con metodologas innovadoras. Entre sus servicios se encuentra el apoyo a empresas en planificacin estratgica, desarrollo organizacional y marketing; creacin de nuevas empresas; tutoras para la gestin empresarial, promocin de ncleos empresariales, acceso a microcrdito y capacitacin.
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Central Lanera Uruguaya, Comisin Nacional de Fomento Rural, la Federacin de Cooperativas de Produccin del Uruguay, la Central Cooperativa de Granos y Manos del Uruguay.
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Sus clientes principales son micro y pequeas empresas y emprendedores, formales e informales, aunque se observa una evolucin hacia segmentos con mayor potencial de insercin en el sector formal. En el perodo 20092010 otorg ms de 9.200 crditos, destinados en cerca del 70% a micro y pequeas empresas urbanas; el 30% restante fue otorgado a microempresas y emprendimientos rurales, a travs del proyecto Uruguay Rural del Ministerio de Ganadera, Agricultura y Pesca. La capacitacin est mayoritariamente orientada a la gestin empresarial. Entre el ao 1987 y febrero de 2010, FUNDASOL realiz ms de 1.500 actividades de capacitacin, con un total de ms de 32.500 horas y aproximadamente 20.000 participantes. La entidad ha mantenido convenios para la prestacin de servicios con numerosas instituciones pblicas y privadas, como ha sido el caso de la Corporacin Nacional para el Desarrollo, DINAPYME, la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, Uruguay Rural, intendencias y agencias de desarrollo. Tambin tiene una activa participacin en la Red Propymes, mbito de coordinacin en el que participan el Banco Crdit Uruguay, el Banco de la Repblica Oriental del Uruguay (BROU), la Cmara de Industrias del Uruguay, la Corporacin Nacional para el Desarrollo, DINAPYME, Kolping y LA. FUNDASOL cuenta con cerca de 50 funcionarios y un presupuesto estimado de un milln de dlares anuales.
Instituto de Promocin Econmico Social del Uruguay (IPRU)
Es una asociacin sin fines de lucro, creada en 1965, cuya misin es brindar servicios de asistencia tcnica, capacitacin y crdito a grupos y personas con necesidades bsicas insatisfechas, dentro de un conjunto de actividades educativas y sociales. Lleva adelante el Programa de Apoyo a la Microempresa, que ofrece servicios de crdito, capacitacin y asistencia tcnica en gestin empresarial y en elaboracin de proyectos de inversin. Este programa, que en sus orgenes tuvo apoyo del BID y de la cooperacin alemana a travs de GTZ, ha atendido a unas 400 micro y pequeas empresas, con montos de microcrdito de entre 1.000 y 5.000 dlares.
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Tambin destacan sus cursos de Creacin y Desarrollo de Microemprendimientos, que han tenido varias ediciones, tanto en la zona oeste de Montevideo como en Salto y Bella Unin (Artigas). En ellos no slo se entrega capacitacin bsica sobre gestin empresarial y planes de negocios, sino tambin asistencia tcnica personalizada y una posterior tutora de los emprendimientos, los cuales pueden incluso acceder a financiamiento. El IPRU cuenta con una sede central en Montevideo y una sede regional en Salto, y tiene actividades en el litoral norte y oeste. Con una dotacin de alrededor de 90 funcionarios, su presupuesto anual bordea los 30 millones de pesos uruguayos, de los cuales cerca de 10% se vincula directamente al trabajo con las MIPYME.
Kolping
Es una institucin no gubernamental que inici sus actividades a mediados de la dcada de los ochenta. Tiene entre sus objetivos el desarrollo de programas de formacin integral, capacitacin profesional y servicios de apoyo a emprendedores, especialmente de escasos recursos y con algn grado de conocimiento o habilidad tcnica. Se destacan sus programas de formacin profesional para jvenes y adultos, que abarcan oficios tcnicos, informtica, gestin empresarial, turismo, hotelera, gastronoma y artesanas. Asimismo, ofrece asistencia tcnica y financiera a emprendedores y microempresarios, a travs de programas como Emprecrea. Kolping trabaja con numerosas instituciones pblicas y privadas, e integra la Red Propymes. Adems de su sede en Montevideo, tiene una cobertura que comprende Canelones, San Jos, Colonia, Florida, Durazno, Tacuaremb y Rivera. El presupuesto anual de Kolping bordea los 700.000 dlares; casi la mitad proviene de aportes de la cooperacin alemana (Ministerio de Accin Social Alemn) para la ejecucin de proyectos.
Repblica Micronanzas
En el marco de una poltica de inclusin financiera, en 2010 el Banco de la Repblica Oriental del Uruguay (BROU) cre Repblica Microfinanzas como una empresa independiente, especializada en la prestacin de servicios financieros para las micro y pequeas empresas.
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Con una metodologa de trabajo en la cual los oficiales de crdito visitan a emprendedores y micro y pequeos empresarios, otorga prstamos para capital de trabajo e inversiones. Cuentan con 1.500 clientes y una cartera de 56 millones de pesos uruguayos. Tambin trabaja en convenio con ministerios, fundamentalmente con pequeos productores agrcolas, a quienes ofrece un instrumento considerado ms flexible y accesible que el crdito tradicional. Su actividad se focaliza actualmente en Montevideo y el rea metropolitana, proyectando para el ao 2011 su expansin en la zona este del pas (Rocha, Maldonado), en el norte (Rivera, Tacuaremb) y con perspectivas de instalarse en el litoral oeste (Salto, Paysand). Su presupuesto anual estimado es 50 millones de pesos.
4.5. Organismos internacionales
Las entrevistas realizadas para esta investigacin y los datos de otras fuentes muestran una clara incidencia de la cooperacin internacional en el posicionamiento de la temtica de desarrollo productivo y, en particular, de aqulla vinculada con el fomento a las micro, pequeas y medianas empresas en el pas. Esto se manifest ya en la dcada de los ochenta con los programas de apoyo impulsados por organismos que hoy no tienen tanta participacin, como es el caso de la cooperacin alemana a travs de GTZ o la Fundacin Interamericana. Tambin el BID, desde los aos noventa y particularmente en la actual dcada, a travs de sus Programas de Empresariado Social y del FOMIN, ha apoyado el desarrollo de las MIPYME, en temas de regulacin, servicios de desarrollo empresarial, fomento al emprendimiento y apoyo a las microfinanzas. En el ltimo tiempo se han consolidado otros actores, como la Organizacin de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial (ONUDI), mediante el programa de Fortalecimiento de la Actividad Empresarial, considerado exitoso en el perodo de la gestin anterior de gobierno; muchos de sus componentes fueron incorporados a las actuales actividades de DINAPYME. La Unin Europea tambin ha apoyado numerosos programas destinados a la inversin y a la innovacin, en particular mediante cmaras
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empresariales y la ANII,; apoy programas de cohesin social y territorial, como Uruguay Integra, que impacta en emprendimientos y micro y pequeas empresas en el mbito local de manera directa e indirecta. El programa de Articulacin de Redes Territoriales, desarrollado por Naciones Unidas (PNUD) ha jugado un papel destacado, impulsando lneas de trabajo especficas para el fomento a proyectos productivos y de impacto territorial, favoreciendo al mismo tiempo la coordinacin de la cooperacin tanto descentralizada como internacional en los territorios en los que actu. Otros actores son el Sistema Econmico Latinoamericano y del Caribe, con su programa iberoamericano de cooperacin institucional para el desarrollo de la pequea y mediana empresa (SELA/IBERPYME), la Agencia de Cooperacin Internacional de Japn (JICA), la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional y Desarrollo (AECID) y el Banco Mundial. Para coordinar la cooperacin internacional, la Oficina de Planeamiento y Presupuesto cuenta con un rea especializada; en el actual mandato de gobierno la OPP podra generar un Instituto Uruguayo de Cooperacin Internacional. Entre sus tareas figuran la participacin en las negociaciones con organismos financiadores y la asistencia tcnica a las contrapartes nacionales para el mejor diseo, implementacin y evaluacin de los proyectos110.
Banco Interamericano de Desarrollo / Fondo Multilateral de Inversiones (BID FOMIN)
El BID, en el perodo 2005-2009, prest apoyo tcnico y financiero en tres grandes reas estratgicas: mejora de la gestin pblica y afianzamiento de la sostenibilidad fiscal; mejora de la competitividad y profundizacin de la insercin internacional; y disminucin de la pobreza e inclusin social como pilar del crecimiento sostenible111. En el marco de esta estrategia, el BID impuls junto al gobierno uruguayo iniciativas vinculadas al desarrollo empresarial, mediante el Programa de Microfinanzas para el Desarrollo Productivo y el Programa de Apoyo a la Competitividad de Conglomerados y Cadenas Productivas, apoyando tambin la construccin de polticas pblicas. El FOMIN, por su parte, trabaja en forma complementaria con los proyectos del BID, sobre la base de demandas de instituciones y empresas. Entre sus reas temticas, plantea mantener el foco en la profesionalizacin
110 111
www.opp.gub.uy. www.iadb.org.uy.
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de la gestin empresarial en las MIPYME; trabajar en la promocin y apoyo a redes, alianzas estratgicas y otras formas de colaboracin con el fin de mejorar la calidad del tejido empresarial; fortalecer un entorno que promueva el dinamismo emprendedor; promover la actividad jvenes y mujeres, tanto en su calidad de emprendedores como en la insercin en el mercado laboral; mejorar el acceso a servicios financieros, y facilitar la incorporacin de innovacin, tecnologa y conocimiento en las MIPYME. Entre sus proyectos el FOMIN apoya a Endeavor, el programa Emprender, los servicios de desarrollo empresarial de CAMBADU, el Centro de Empresas Familiares de la Cmara Nacional de Comercio y Servicios y los de la Confederacin Uruguaya de Entidades Cooperativas. En microfinanzas, ha apoyado proyectos de instituciones financieras como Acac, Fucac y Microfin. A travs de Fomin Impacta, tambin ha impulsado una lnea de proyectos de desarrollo econmico local, ligados al desarrollo de proveedores, al turismo y otros, con un monto cercano a 30.000 dlares por proyecto.
Delegacin de la Unin Europea
La Comisin Europea ha asignado un monto total de 31 millones de euros para llevar a cabo diversos proyectos a travs del Programa Indicativo Nacional (PIN) para Uruguay durante el perodo 2007-2013. Un 60% de ese monto est destinado a cohesin social y regional, mientras que el resto, se destina a innovacin, investigacin y desarrollo econmico112. Uno de los proyectos fundamentales vinculado a lasMIPYME ha sido el Programa de Apoyo a la Competitividad y Promocin de Exportaciones de la Pequea y Mediana Empresa (PACPYMES), que brindaba asistencia tcnica para mejorar de competitividad de las pymes exportadoras. Tambin se destaca el programa Uruguay Integra, que ha apoyado numerosos proyectos en el los territorios, los cuales impulsan de forma directa o indirecta el desarrollo empresarial y productivo de numerosas localidades del interior del pas. Otra lnea de trabajo ha sido el fomento a la innovacin y al desarrollo, teniendo como contraparte a numerosas instituciones y cmaras empresariales, lo mismo que la creacin de un sistema de innovacin, apoyando a la institucionalidad asociada, como es el caso de la Agencia Nacional de Investigacin e Innovacin (ANII).
112
http://eeas.europa.eu/delegations/uruguay/index_es.htm.
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ONUDI
La Organizacin de Naciones Unidades para el Desarrollo Industrial se encarga de promover la industrializacin en los pases en desarrollo, contando con una oficina regional en Uruguay. En materia de fomento de las MIPYME, ejecut el proyecto Fomento a la Actividad Empresarial Uruguaya (FAE), dirigido a mejorar la situacin de las pymes con orientacin exportadora. La iniciativa fue financiada por la cooperacin italiana y tuvo como contraparte nacional a DINAPYME. Otra lnea de trabajo son los Consorcios de Exportacin, como instrumento para fomentar las exportaciones de las pymes uruguayas.
Programa de Articulacin de Redes Temticas y Territoriales para el Desarrollo Humano (ART- PNUD)
Es una modalidad de cooperacin internacional creada para promover una nueva forma de multilateralismo mediante una herramienta metodolgica para facilitar la colaboracin entre mltiples actores sobre un mismo territorio, a partir de proyectos impulsados por las comunidades locales113. La iniciativa, presente en Uruguay desde fines 2005, tiene una lnea de desarrollo econmico local, que se vincula directamente con el fomento de las MIPYME y los emprendimientos productivos nacionales. El programa ART ha trabajado en muchos departamentos del pas, apoyando a los gobiernos locales en proyectos de desarrollo a travs de financiamiento de la cooperacin descentralizada; fortaleciendo a agencias de desarrollo local y sus servicios de desarrollo empresarial; realizando estudios vinculados al desarrollo econmico de los territorios donde trabaja y articulndose con gobiernos departamentales, ministerios y otras instituciones, para la realizacin de estos proyectos de forma ms coordinada.
113
www.arturuguay.org
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4.6. Las instituciones de apoyo a las MIPYME y la construccin de un sistema de fomento
Las instituciones de fomento y las organizaciones de apoyo a las MIPYME procuran generar capacidades para fortalecer la gestin y el desarrollo de este tipo de empresas en sus diferentes etapas. Entre los principales actores institucionales se destacan el gobierno central, las organizaciones empresariales y los gobiernos departamentales, que exhiben diferentes grados de involucramiento desempeando, en algunos casos, un papel de promocin y, en otros, de contraparte de las iniciativas. En general, este trabajo constata, que no existe un verdadero sistema de fomento a las MIPYME en Uruguay, sino que hay numerosos programas y proyectos ejecutados por distintos organismos pblicos, pblicos no estatales, cmaras empresariales, organizaciones no gubernamentales, y otros. stos no actan de manera coordinada o complementando esfuerzos por lo cual no puede decirse que constituyan un sistema de apoyo articulado para responder a las necesidades de las MIPYME. Las diferentes instituciones de apoyo cuentan con capacidades, grados de ejecucin y recursos que resultan bastante heterogneos; algunas enfatizan aspectos gremiales, otras despus de un proceso de modernizacin, han asumido nuevas tareas, como la provisin de servicios de desarrollo empresarial. As lo han hecho algunas organizaciones empresariales como la Cmara Uruguaya de Tecnologas de Informacin, la Cmara de Industrias del Uruguay, la Cmara Nacional de Comercio y Servicios y CAMBADU. Tambin el gobierno y los organismos de carcter pblico no estatal han acompaado algunas demandas de las MIPYME; de esa forma han conseguido avanzar desde el apoyo a programas piloto al desarrollo de una institucionalidad de apoyo. Los casos de la Agencia Nacional de Investigacin e Innovacin (ANII) para promover la innovacin y el desarrollo tecnolgico, y el de Uruguay XXI para apoyar las exportaciones, ilustran sobre ese proceso. La reorganizacin funcional de DINAPYME tambin acompaa esa lnea de trabajo ms proactiva a favor de las MIPYME, con un nfasis en aspectos territoriales, al igual que muchos programas implementados desde la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP). Tambin los organismos internacionales (BID, Unin Europea, ONUDI, PNUD) han desarrollado programas con distintas instituciones de fomento, aportando muchas veces metodologas de trabajo y seguimiento de las acciones, e incluso dejando equipos capacitados en diversos temas. La mayora de estos organismos se relaciona de manera bilateral con las instituciones, sin que exista un espacio de intercambio de experiencias.
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De forma ms reciente se reconoce el papel de los gobiernos departamentales y de las instituciones locales, como contrapartes de esos programas en los territorios. En tal sentido, los actores consultados destacan la importancia de conocer cabalmente la realidad socio-econmica local y las demandas especficas de sus habitantes, a fin de darles soluciones adecuadas, permitiendo un mayor aterrizaje de las polticas nacionales y sectoriales. A pesar de los avances que se han conseguido, la oferta territorial de instituciones y programas de apoyo a las MIPYME es insuficiente y no opera de la manera ms eficiente ya sea por duplicacin de esfuerzos o por bajos niveles de ejecucin local. Para mejorar esta situacin ser necesario fortalecer a los actores locales relevantes vinculados con el desarrollo productivo y empresarial como parte de una estrategia de largo plazo para generar capacidades que permitan generar mayor participacin y respuestas desde estos mbitos.
5. Programas e instrumentos de apoyo a las MIPYME
A continuacin se describe el conjunto de programas e instrumentos de apoyo a las MIPYME existente en Uruguay, ordenados por reas de intervencin, teniendo en cuenta sus caractersticas principales, modalidad de ejecucin, alcance, presupuesto y resultados obtenidos, cuando se obtuvo dicha informacin.
n
Cuadro 10
TIPO DE SERVICIOS Y/O INSTRUMENTOS POR PROGRAMAS DE APOYO A MIPYME

Tipo de servicios y/o instrumentos Capacitacin Profesional y Empresarial Programas y/o proyectos CARPE EMPRESAS, Emprende Uruguay, FOMYPES Instituciones que prestan estos servicios y/o instrumentos DINAPYME, INEFOP, EMPRETEC, ANNI, FUNDASOL, LATU, ANMYPE, CAMBADU, CNCS, IPRU, KOLPING, MIDES. DINAPYME, CND, LATU, ANMYPE, CNCS DINAE, OPP, CND, MIDES, FUNDASOL, IPRU, GRAMEEN, KOLPING. UEU, DINAPYME, URUGUAY XXI, LATU, CNCS, EMPRETEC
Asesoramiento e Informacin Acceso a Servicios Financieros y Garantas Fomento a las Exportaciones, Internacionalizacin y Acceso a Mercados Articulacin Productiva, Redes Empresariales, Asociatividad y Territorio Innovacin y Desarrollo Tecnolgico
Uruguay Fomenta, Observatorio Microfinanzas Proyectos de Inversin Productiva, Programa Microfinanzas, Siga. Consorcios de Exportacin, Proex, Proexport, Exporta Fcil, Pacpymes
Carpe Redes, Pacypmes, Pacc, Corporacin Fomenta OPP, DINAPYME, ART, ANII, CND Proyectos de Apoyo a Jvenes Emprendedores, Programa Sectoriales y Territoriales de Innovacin. LATU, ANII, CIU, CUTI OPP, MIDES, DINAE, ANII, LATU, DESEM, EMPRETEC, ENDEAVOR, FUNDASOL, GRAMEEN, BID-FOMIN.
Incubacin y Fomento del Emprendedurismo Emprecrea, Programa de Desarrollo Comportamental, Programa Emprender, Proyecto d e Jvenes Empresas, C-Emprendedor Fuente: www.DINAPYME.gub.uy.
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5.1.1 Capacitacin empresarial Emprende Uruguay
Es un programa ejecutado por el Instituto Nacional de Empleo y Formacin Profesional (INEFOP), con el fin de apoyar la creacin y fortalecimiento de micro y pequeos emprendimientos que agreguen valor y generen puestos de trabajo. Est dirigido a micro y pequeas empresas informales con al menos un ao de trabajo sostenido, y a empresas formales con hasta dos aos de actividad, ubicadas en los departamentos de Canelones, Florida, Montevideo y San Jos. El programa ofrece cursos de capacitacin en gestin empresarial, asistencia tcnica personalizada en gestin, formulacin de planes estratgicos, apoyo para la formalizacin, estudios de viabilidad econmica, acceso a crdito por medio de garantas y trabajo en redes empresariales. Su estrategia se ha centrado en la intervencin en los territorios y una fuerte articulacin con las contrapartes locales, de modo de responder a las lneas de desarrollo de los departamentos, lo que no siempre es posible de llevar a la prctica. La evaluacin de beneficiarios y operadores resalta el enfoque sistmico del programa, que aborda a las personas, su emprendimiento y el entorno. Sin embargo, por estar planteado como una experiencia piloto y por cierta inestabilidad institucional, todava no se ha consolidado con el alcance que se esperara, especialmente considerando que el pblico al que se dirige muchas veces carece de este tipo de apoyos integrales. Los recursos de Emprende Uruguay provienen del Fondo de Reconversin Laboral y de un fondo de garanta para prstamos en convenio con el Banco de la Repblica Oriental del Uruguay.
FOMYPES
Surgido en 2004, es un programa ejecutado por el INEFOP, que ofrece apoyo econmico a las micro y pequeas empresas para la contratacin de asistencia tcnica, o para la participacin de sus propietarios y trabajadores en actividades de capacitacin, que contribuyan a mejorar la competitividad de la micro y pequea empresa mediante la calificacin de su capital humano.
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Captulo V
Las modalidades de asistencia son variadas; abarcan capacitacin y asistencia tcnica diseada a la medida de las empresas, cursos regulares de capacitacin, cursos organizados por instituciones como cmaras y centros comerciales, y una lnea de asociatividad. Estn a cargo de entidades de capacitacin y consultores registrados. Se cubre hasta 80% de la inversin, con un tope de 5.000 dlares anuales por empresa en capacitacin. Pueden acceder micro y pequeas empresas con hasta 19 empleados. Aunque se ha extendido a todo el pas, ms de 80% de los apoyos se concentra en Montevideo y rea metropolitana. Ha atendido a lo largo de su ejecucin a cerca de 2.000 empresas. Cuenta con un presupuesto aproximado de 300.000 dlares anuales. Programa Creacin, Asistencia Tcnica y Redes para la Profesionalizacin Empresarial (CARPE) Apoyo a MIPYME Es una iniciativa implementada por la Direccin Nacional de Artesanas, Pequeas y Medianas Empresas (DINAPYME) y la Agencia Nacional de Investigacin e Innovacin (ANII). Su componente de Apoyo a MIPYME tiene como objetivo promover la mejora de competitividad de las micro, pequeas y medianas empresas industriales y de servicios, radicadas en Montevideo o zona metropolitana, mediante la profesionalizacin de la gestin. Financia diagnsticos, servicios de capacitacin, contratacin de consultoras y de personal tcnico, proyectos de mejora de gestin y/o produccin, implantacin de sistemas de gestin de calidad certificables por normas internacionales, actividades que permitan obtener la normalizacin tcnica y/o la certificacin de procesos y productos, instalaciones y/o medidas de proteccin ambiental y laboral, software cuando afecte significativamente la gestin y/o produccin y servicios tcnicos. Entrega un cofinanciamiento no reembolsable de entre 50% y 75% del costo total de la iniciativa.
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5.1.2 Asesoramiento e informacin Observatorio de Micronanzas
En diciembre de 2009 la Oficina de Planeamiento y Presupuesto contrat al Instituto de Competitividad de la Universidad Catlica del Uruguay para llevar a cabo la creacin y mantenimiento del primer Observatorio de Microfinanzas del pas. Este instrumento permite a las instituciones, y fundamentalmente a las MIPYME,acceder a informacin relevante sobre la oferta microfinanciera para el sector y sus caractersticas de tasas, plazos, montos, requisitos y otras. Se deber profundizar el alcance a nivel territorial y la difusin de esta herramienta, para aprovechar mejor sus beneficios.
Uruguay Fomenta
Es un proyecto conjunto entre la Corporacin Nacional para el Desarrollo (CND) y el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF), destinado a brindar informacin y asesoramiento sobre las lneas de apoyo al desarrollo productivo de las MIPYME. Su objetivo central es la democratizacin del acceso a la informacin relevante para el sector, especialmente en lo que dice relacin con las herramientas disponibles para desarrollar emprendimientos y empresas. Cuenta actualmente con cuatro reas: Uruguay Fomenta: dependiente de la CND, entrega informacin y asesoramiento sobre los programas de apoyo para la creacin de emprendimientos, apoyo tcnico, financiamiento, procesos de mejora, asociatividad e internacionalizacin. Unidad de Apoyo al Sector Privado (UNASEP): dependiente del MEF, informa y asesora sobre exoneraciones tributarias a las que puede acceder el inversionista, recibiendo los proyectos a ser presentados a la Comisin de Aplicaciones a la Ley de Inversiones. Centro de Atencin Ciudadana: informa sobre trmites de la actividad empresarial que se deben realizar en la administracin central. Banco de la Repblica Oriental del Uruguay: brinda informacin y asesoramiento sobre la lnea de productos financieros que el BROU ofrece a las MIPYME.
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Actualmente se est planteando una redefinicin de este instrumento, posicionndolo como una herramienta digital de comunicacin e informacin de servicios para las MIPYME. Tiene un presupuesto aproximado de 200.000 dlares por ao.
5.1.3 Servicios nancieros y garantas Programa de Inversin Productiva (PIP)
Consiste en la adquisicin de herramientas y/o equipamiento para personas de escasos ingresos o con dificultades de acceso a crditos, preferentemente vinculadas a estrategias asociativas. Depende de la Direccin Nacional de Empleo, del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, y se ejecuta en convenio con las intendencias departamentales. Efecta un llamado anual para presentacin de proyectos, aquellos cuyos titulares tengan formacin o experiencia en emprendimiento, que se encuentren en el marco de estrategias asociativas y que cuenten con apoyo tcnico relacionado con la actividad a desarrollar. Las herramientas y/o el equipamiento se pagan en cuotas mensuales que se depositan en una cuenta que las intendencias abren para este efecto. Con los pagos depositados, se forman fondos rotatorios departamentales que impulsan nuevos emprendimientos locales.
Programa de Micronanzas para el Desarrollo Productivo
Iniciativa que funciona en la rbita de la Direccin de Proyectos de Desarrollo (Diprode-OPP) desde su inicio en 2006. Su objetivo es contribuir al desarrollo de emprendimientos productivos a partir del fortalecimiento de las microfinanzas. Para alcanzar este propsito, basa su accin en cuatro componentes: a) mejora del marco de funcionamiento regulatorio y normativo del mercado de microfinanzas; b) promocin de un acceso adecuado a servicios financieros para el sector MIPYME; c) mejora en la provisin de servicios complementarios que faciliten el acceso al mercado microfinanciero; d) fortalecimiento institucional para procurar la sostenibilidad de las instituciones que trabajan con el sector de las microfinanzas en el pas.
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Trabaja con todas las instituciones que brindan servicios financieros a MIPYME cooperativas de ahorro y crdito, organizaciones no gubernamentales, banca pblica, sociedades annimas, con el fin de contribuir a su desarrollo o consolidacin. Tambin articula acciones con los organismos que ofrecen servicios de capacitacin y asistencia a mypes, y con aquellas entidades que identifican las necesidades de las empresas de menor tamao, en particular las intendencias a travs de sus direcciones o departamentos de Desarrollo, fortaleciendo este rol. A la fecha ms de 3.500 MIPYME de todo el pas han recibido apoyo del programa y las instituciones vinculadas. Tiene un presupuesto de aproximadamente 10 millones de dlares, de los cuales ocho millones son aportados por el BID.
Sistema Nacional de Garantas para Empresas (SIGA)
El SIGA inici sus operaciones en 2009, con el fin de garantizar solicitudes de crdito para empresas de todos los sectores de actividad. Es administrado con Conafin Afisa, fiduciario financiero de la Corporacin Nacional para el Desarrollo (CND) y supervisado por el Banco Central del Uruguay. Est constituido por fondos de garanta, destinados a cubrir los crditos para capital de trabajo o inversin que las instituciones financieras otorgan a empresarios que no cuentan con garantas suficientes, en particular las MIPYME. Se garantiza hasta 60% para crditos de hasta 36 meses y hasta 70% para crditos entre 36 y 72 meses. Existen 13 instituciones financieras adheridas y 22 cmaras, asociaciones y gremiales empresariales. Al 31 de octubre de 2010, el SIGA haba garantizado un total superior a 18,4 millones de dlares, por un monto de crdito de sobre 37,2 millones de dlares. Desde su creacin, se han realizado 1.405 operaciones (69% en Montevideo),con una garanta promedio de 13.149 dlares y un monto de crdito promedio de 26.520 dlares, lo que implica una cobertura promedio cercana a 50%. En cuanto al tamao de las empresas que realizaron dichas operaciones, 32% son microempresas, 39% pequeas y 29%, medianas empresas.
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5.1.4 Fomento a las exportaciones, internacionalizacin y acceso a mercados Exporta Fcil
Es un sistema integral de exportacin simplificada por va postal, por lo cual se constituye en un canal accesible para la exportacin de las MIPYME. Se encuentra bajo la responsabilidad del Correo Uruguayo, la DINAPYME, el Ministerio de Economa y Finanzas y la Direccin General de Aduanas. Est dirigido a personas jurdicas inscritas formalmente en el Banco de Previsin Social y la Direccin General de Impositiva, que estn dentro de la categora de micro, pequea y mediana empresa, acreditadas por el certificado que otorga la DINAPYME. El monto mximo fijado para cada exportacin es de 3.500 dlares y el peso mximo aceptado flucta entre 20 y 30 kilos.
Programa de Promocin de Consorcios de Exportacin
La DINAPYME y la Agencia Nacional de Investigacin e Innovacin, con el apoyo de PACPYMES, han diseado este programa, cuyo objetivo es apoyar a las pequeas y medianas empresas que encuentran dificultades para exportar sus productos o servicios, principalmente por su tamao y falta de recursos, a travs de la formacin de consorcios de exportacin de promocin y de ventas. El programa cofinancia actividades tanto para la formacin como para el desarrollo de los consorcios de exportacin. En el primer caso se incluyen honorarios del coordinador, elaboracin de diagnstico individual de las empresas y de un plan de mejoras, actividades de mejora establecidas en el plan, elaboracin de una estrategia comercial y asesoramiento de un especialista en comercio exterior. Para consorcios de exportacin ya establecidos se cofinancian hasta 70% y por un monto mximo de 20.000 dlares actividades tales como estudios de mercados, definicin de una estrategia comercial, imagen comn, pgina web, folletera, participacin en ferias, encuentros con operadores y clientes extranjeros en el pas y en el exterior, degustaciones o acciones demostrativas, as como tambin ciertos gastos asociados a la primera exportacin.
PROEX-EMPRETEC
El programa PROEX desarrollado por EMPRETEC Uruguay para fomentar las exportaciones de las MIPYME tiene dos lneas de trabajo, para empresas individuales y para grupos de estas.
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La primera apoya a emprendedores y empresarios mediante la aplicacin de metodologas innovadoras, enfocadas en la captacin de mercados. La segunda lnea apoya la cooperacin y la asociatividad entre micro y pequeas empresas con potencial exportador, en particular aquellas ligadas al medio rural.
ProExport
ProExport es un instrumento del instituto Uruguay XXI para la promocin de exportaciones. Entrega un cofinanciamiento de hasta 5.000 dlares por empresa, para actividades como asistencia a ferias, misiones comerciales, rondas de negocios, misiones tecnolgicas y otras, que realicen empresas individuales o grupos de ellas.
5.1.5 Articulacin productiva, redes empresariales, asociatividad y territorio PACPYMES
El Programa de Apoyo a la Competitividad y Promocin de Exportaciones de la Pequea y Mediana Empresa (PACPYMES) fue ejecutado en la rbita de la DINAPYME entre octubre de 2006 y diciembre de 2009, resultado de un acuerdo entre la Unin Europea y el Estado uruguayo (PACPYMES, 2010). Desde enero de 2010 se ejecuta con fondos nacionales, Su foco es la mejora de la competitividad de las pymes, a travs de tres tipos de servicios: Redes, Empresas y Clusters, buscando desarrollar la capacidad de cooperacin entre los diferentes actores pblicos y privados involucrados en el fortalecimiento de las empresas. Los resultados de este programa a diciembre de 2009 sealan que ha dado impulso a siete iniciativas de clusters y a la creacin de 15 redes empresariales con capacidad exportadora. Al mismo tiempo, se ha fortalecido individualmente a 420 pequeas y medianas empresas a travs de 50 alianzas con asociaciones, trabajando en 14 departamentos. En cuanto a la promocin de exportaciones, PROEXport PACPYMES apoy un total de 186 acciones en el exterior, en particular visitas a clientes y participacin en ferias. Entre las iniciativas de clusters figuran las cadenas de Quesera Artesanal en San Jos y Colonia, Turismo en Punta del Este, Logstica y Transporte en Montevideo, Ciencias de la Vida en Montevideo, Turismo en Rocha, Industria Naval en Montevideo y Frutihortcola Agroindustrial en el litoral norte uruguayo.
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El programa cont con un presupuesto total de aproximadamente 7,5 millones de euros, de los cuales 5,4 millones fueron aportados como donacin de la Unin Europea, 1,1 millones por fondos del presupuesto nacional y el resto por empresas y asociaciones locales. La mayor parte de dicho presupuesto fue utilizado para la conformacin de clusters y redes.
Corporacin Fomenta
Es un programa de asistencia financiera para la formulacin de proyectos, dependiente de la Corporacin Nacional para el Desarrollo (CND). Apoya con anlisis de mercado, estructuracin de proyectos y acompaamiento en la gestin de recursos financieros a empresas que promuevan la asociatividad, innoven en productos y generen rubros exportables, entre otros requisitos. Cofinancia hasta 70% de los costos de un anlisis de mercado y/o la estructuracin del proyecto; tambin facilita el acceso al sistema financiero e incluso cuenta con un fondo de garantas.
Programa CARPE - Redes Empresariales
El objetivo del componente Redes Empresariales del programa Creacin, Asistencia Tcnica y Redes para la profesionalizacin Empresarial (CARPE) es promover la conformacin de redes empresariales que contribuyan a mejorar la posicin competitiva de un conjunto de MIPYME y a la resolucin de problemticas comunes. Los grupos deben estar conformados por un mnimo de cinco empresas, de las cuales al menos 80% sean MIPYME. El programa financia la contratacin de un articulador para la red por un perodo mximo de un ao.
Programa de Apoyo a Conglomerados y Cadenas Productivas (PACC)
Iniciativa ejecutada desde el rea de Polticas Territoriales de la OPP, su objetivo es aumentar la competitividad de empresas a travs de la dinamizacin del conglomerado en el que stas se insertan. Con tres componentes (plan de refuerzo de la competitividad, cofinanciamiento de proyectos y acciones de redes, y fortalecimiento institucional), se dirige a empresas integrantes de los conglomerados seleccionados y sus trabajadores, as como a instituciones vinculadas, de modo de alcanzar mayores niveles de competitividad sistmica en el territorio.
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Hasta julio de 2010, unas 1.700 empresas haban participado en estas actividades, en tanto que 150 empresas han integrado proyectos estructurantes de los conglomerados. Los clusters apoyados han sido: Software, Audiovisual, Textil Vestimenta, Cuero Calzado, Piedras Semipreciosas, Vitiviniculturas, Arndanos, Apicultura, Alimentos, Diseo, Turismo en Montevideo, Turismo en Colonia. Hacia adelante se impulsar el conglomerado de Frutas Frescas, de Agroservicios y Lcteos. El presupuesto total del programa, con financiamiento BID, es de 9 millones de dlares.
5.1.6 Innovacin y desarrollo Proyectos de Apoyo a Jvenes Emprendedores Innovadores
Programa de la ANII que convoca a jvenes emprendedores a presentar proyectos cuyo objeto sea la creacin, puesta en marcha y despegue de una nueva empresa, basada en productos o procesos innovadores en relacin al mercado al que se pretende ingresar. Se entrega un cofinanciamiento no reembolsable de hasta 80% del costo total del proyecto, por un monto mximo de subsidio de 20.000 dlares. La Cmara de Industrias del Uruguay est actuando como institucin patrocinadora de estos proyectos, en coordinacin con la Asociacin de Jvenes Empresarios (AJE). En la actualidad existen seis proyectos activos. Programas sectoriales y/o territoriales de innovacin para grupos de empresas Iniciativa desarrollada por la Agencia Nacional de Investigacin e Innovacin (ANII), que apoya las demandas de grupos de empresas organizadas, para colaborar en la solucin de problemas de base tecnolgica compartidos dentro del grupo y que impiden su desarrollo competitivo. Pueden acceder grupos sectoriales y/o territoriales de empresas, que demuestren un grado efectivo de organizacin colectiva. Se otorga un aporte no reembolsable de hasta 80% del costo total del proyecto, con un tope de 20.000 dlares.
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Captulo V
5.1.7 Incubacin y fomento del emprendimiento C - Emprendedor
Es el programa de apoyo a emprendedores de la DINAPYME. Sus objetivos son promover la creacin y el desarrollo de nuevas empresas, sostenibles y rentables, a travs del trabajo conjunto con los emprendedores, para que estos puedan transformar sus ideas en empresas. Financia la capacitacin, asistencia tcnica y seguimiento del emprendedor, con una inversin aproximada de 80.000 pesos por proyecto. Desde 2006, a travs del programa se han capacitado ms de 300 emprendedores y se ha asesorado a 134 emprendimientos en la elaboracin de sus planes de negocio. La mitad de las iniciativas estn concentradas en tres sectores: tecnologas de informacin (19%), servicios prestados a empresas (17%) y diseo textil (9%). Les siguen hotelera (7%), comercio al por menor (7%) y una treintena de actividades diversas.
Emprecrea
El programa Emprecrea de Kolping ofrece asistencia tcnica y financiera a jvenes emprendedores para la creacin de microempresas. Est dirigido a emprendedores de entre 18 y 30 aos, que posean capacidades emprendedoras y conocimientos o habilidades tcnicas aplicadas a la idea de negocio, y que no cuenten con los recursos suficientes para iniciarlo. Ofrece capacitacin, prstamos en condiciones favorables y mentoras a travs de un consejero con experiencia en la gestin de su negocio, siguiendo el modelo internacional de Young Business International, que articula capacitacin en planes de negocio, financiamiento y apoyo de mentores voluntarios que orientan al emprendedor en su proyecto durante un perodo de tres aos. El financiamiento alcanza a cerca de 1.500 dlares, aunque Kolping tambin cuenta con una pequea lnea de microcrditos para otros emprendedores.
Programa Emprender
Es un programa dirigido a emprendedores dinmicos y/o jvenes emprendimientos, entendindose por dinmica aquella nueva o reciente iniciativa con alto potencial de crecimiento y horizonte exportador que genere valor agregado y logre diferenciarse a travs de un modelo de negocio, producto o servicio innovador.
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Las instituciones responsables son la Corporacin Nacional para el Desarrollo, LATU y Prosperitas Capital Partner. Cuenta con el apoyo del BID-FOMIN y de la Corporacin Andina de Fomento (CAF). Sus servicios abarcan la capacitacin y motivacin (concursos de ideas, talleres de sensibilizacin, visitas a empresas); diseo y gestacin del emprendimiento (concursos de planes de negocios, evaluacin del potencial emprendedor, preincubacin e incubacin); puesta en marcha (capacitacin en planes de negocio y gestin, comercializacin, elaboracin de prototipos, estudio de mercados) y desarrollo inicial (capital semilla, acceso a red de inversores, consultora especializada, etc.).
Proyectos de apoyo a jvenes empresas
Programa de incubacin de emprendimientos de la ANII, cuyo objetivo es guiar y ayudar en el proceso de maduracin de empresas innovadoras de corta historia, a travs del subsidio de proyectos. Las iniciativas deben orientarse al desarrollo de productos o procesos innovadores, validados tecnolgicamente; es decir, que hayan superado la fase de desarrollo y/o adaptacin tecnolgica. Se otorga un cofinanciamiento no reembolsable de hasta 80% del costo total del proyecto, con un tope de 20.000 dlares.
5.2. Sntesis de programas e instrumento de apoyo
La mayora de los programas de apoyo a las MIPYME que se implementan actualmente en Uruguay tiene como objetivo el desarrollo productivo y la competitividad, y son pocos los que incorporan elementos de competitividad sistmica y de entorno territorial. Las principales iniciativas apuntan a generar cultura y educacin entre los empresarios y emprendedores, abordando la generalidad del problema con soluciones integrales. Han existido programas de de fomento a MIPYME y al emprendimiento que resultan muy interesantes desde el punto de vista metodolgico, que habran tenido un impacto mayor y sostenible si hubieran contado con financiamiento posterior. Esta situacin est cambiando en la actualidad, y se advierte una tendencia a promover la instalacin, no ya como pilotos, sino como partes de un proceso continuo, lo cual permite trabajar con esquemas ms sostenibles. En tal sentido, es fundamental a la hora de disear e implementar los programas, considerar su duracin, la que muchas veces supera el periodo poltico de los gobiernos, para efectos de generar verdadero aprendizaje e impacto.
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Captulo V
Si bien la cobertura geogrfica de las iniciativas ha mejorado, todava hay pocos tcnicos que trabajen con MIPYME en el nivel territorial. La mayora lo hace desde la centralidad de Montevideo, por lo que no siempre logran captar las necesidades y la realidad del interior del pas, en aspectos que van desde la comunicacin de los apoyos al grado de involucramiento de las instituciones locales, que resultan claves para el xito de los programas a nivel local. Lo anterior no implica desconocer los importantes esfuerzos realizados en materia de descentralizacin, buscando generar capacidades locales en los territorios, identificar al pblico objetivo y dar ms participacin a actores locales. Resta que este enfoque llegue a instrumentos como los que apoyan la investigacin, la innovacin y los emprendimientos ms dinmicos. Si bien se apunta que hay que avanzar mucho ms en la coordinacin entre programas y su difusin, la mayor limitacin no se advierte en las iniciativas en s mismas, sino en la falta de una estrategia global, que permita que todas, cualquiera sea la unidad ejecutora o la fuente de fondos se articulen y complementen, bajo un mismo enfoque.
5.3 Vnculo entre institucionalidad y programas de apoyo
El cuadro 13 pretender ser una sntesis de la institucionalidad existente en Uruguay asociada al fomento de las MIPYME y los programas e instrumentos que estas tienen en su rbita , o con los cuales se vinculan.
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Cuadro 11
VNCULOS ENTRE INSTITUCIONALIDAD Y PROGRAMAS E INSTRUMENTOS DE APOYO A MIPYME

Tipo de institucin Institucionalidad Direccin Nacional de Artesanas, Micro, Pequea y Mediana Empresa (miem DINAPYME) Direccin Nacional de Economa Social (MIDES DNES) Direccin Nacional de Empleo (MTSS DINAE) Oficina de Planeamiento y Presupuesto rea de Polticas Territoriales (OPP APT) Agencia Nacional de Investigacin e Innovacin (ANII) Corporacin Nacional para el Desarrollo (CND) Programas e instrumentos C - Emprendedor, CARPE Redes, PACPYMES, Plan Nacional de Capacitacin, Consorcios de Exportacin Programas de apoyo a emprendedores de la Divisin de Desarrollo Local Proyectos de Opcin Productiva, Centros Pblicos de Empleo Programa de Microfinanzas, Programa de Conglomerados, Programa Uruguay Integra CARPE, Apoyo a Jvenes Emprendedores, Apoyo a Jvenes Empresas Programa Emprender, Programa Corporacin Fomenta, Uruguay Fomenta, SIGA. PROEXport Programas de certificacin calidad mypes FOMYPES, emprende uruguay Unidad de Desarrollo Local, Asesoras y Capacitacin, Incubadora, Ingenio Servicios de Asesora Contable, Jurdica, etc.
A NIVEL DE INSTITUCIONES DE CARCTER PBLICO NO ESTATAL
A NIVEL GUBERNAMENTAL
Instituto de Promocin de Exportaciones Uruguay XXI Instituto Nacional de Calidad (INACAL) Instituto Nacional de Empleo y Formacin Profesional (INEFOP) Laboratorio Tecnolgico del Uruguay (LATU)
Asociacin Nacional de Micro Y Pequea Empresa (ANMYPE) CMARAS, ASOCIACIONES Y GREMIALES EMPRESARIALES Cmara de Industrias del Uruguay (CIU)
Programas de la Direccin de Desarrollo Empresarial, Centro de Capacitacin, Centro de Gestin Tecnolgica, All Invest, Jvenes Emprendedores Innovadores Programas del rea de Servicios de Desarrollo Empresarial, Centro de Empresas Familiares, Programas de Asociatividad Servicios de Desarrollo Empresarial rea de Servicio a Socios, Club de Internacionalizacin, Programa Emprender Herramientas de Desarrollo Gerencial y Comunicacin Gremial Asistencia Tcnica, Desarrollo Cultura Emprendedora Capacitacin, Asistencia Tcnica, Financiamiento Incubacin de Emprendimientos, Capacitacin, Programa de Financiamiento a MIPYME Emprecrea Financiamiento a MIPYME.
Cmara Nacional de Comercio y Servicios (CNCS)
Cmara Uruguaya de Almaceneros Minoristas, Baristas, Autoservicistas y Afines del Uruguay (CAMBADU) Cmara Uruguay de Tecnologas de la Informacin (CUTI) Confederacin empresarial del Uruguay (CEDU)
ORGANISMOS NO GUBERNAMENTALES Y OTRAS INSTITUCIONES
ENDEAVOR
FUNDASOL
Instituto de Promocin Econmico y Social del Uruguay (IPRU) KOLPING Repblica Microfinanzas
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Captulo V
6. Principales conclusiones y recomendaciones
A partir de la informacin recopilada y las entrevistas realizadas para elaborar este estudio, en relacin a la estrategia de apoyo a las MIPYME en el Uruguay, resulta fundamental mejorar la coordinacin interinstitucional y el acceso a la informacin para que las empresas conozcan la oferta de programas e instrumentos de apoyo. Tambin es necesario hacer un seguimiento de la demanda empresarial en servicios a las empresas mediante la creacin de mbitos de discusin e intercambio entre instituciones de fomento para poder adecuar y ajustar programas e instrumentos y superar la actual visin de atomizacin de los apoyos En el ltimo tiempo, el gobierno y las instituciones de apoyo del mbito estatal han comenzado a liderar acciones alineadas con los impulsos generados por los proyectos de la cooperacin internacional, aunque con una lgica ms de promocin sectorial que de organizacin del sistema productivo. Es as que las acciones en innovacin, cooperacin pblico-privada, inclusin social y descentralizacin parecen an dbiles en materia de articulacin, visin y enfoque global de modo tal que se asegure una promocin de capital social para dar mayor continuidad y confianza a estos procesos de intervencin. Entre las instituciones de apoyo, algunas de ellas se distinguen como referentes, por el rol que tienen o los programas que ejecutan a favor de las MIPYME. Estos son los casos de DINAPYME, la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, la Agencia Nacional de Investigacin e Innovacin (ANII) y la Cmara de Industrias del Uruguay. La DINAPYME es reconocida como la institucin que tiene como misin especfica trabajar con el sector de las micro, pequeas y medianas empresas. Sin embargo, hasta ahora, no ha tenido el suficiente peso jerrquico para concebir polticas y ejecutarlas, liderando la articulacin y coordinacin con las dems entidades. Actualmente se encuentra en un proceso de redefinicin estratgica de sus programas y objetivos. Algunos actores plantean la posibilidad de crear una Secretara Pymes, como forma de jerarquizar la temtica y la institucin, acompaando esos cambios con recursos humanos y econmicos, un modelo de gestin sostenible y una planificacin estratgica que permita articular las distintas iniciativas pblicas y las privadas. La reciente creacin del INEFOP, con sus programas de apoyo a la consolidacin de emprendimientos productivos tambin juega un rol, sobretodo por la disponibilidad de fondos del Fondo de Reconversin Laboral, aunque todava no se tiene muy claro el alcance de sus acciones. La ANII ha tenido un fuerte impulso pero se considera que todava no tiene
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llegada a las mipymes, quieren ser participantes activos pero su perfil es todava muy acadmico, aunque han tenido avances en este perodo de gobierno. Con respecto a la CND, la mayora de las mipymes e incluso los tcnicos no conocen en profundidad el alcance de sus acciones para el sector, aunque si como banca de segundo piso para las instituciones financieras que trabajan con el sector. Se seala el rol de Uruguay XXI, pero ms bien en apertura de mercados, no tanto en facilitar la exportacin de las mipymes. La reciente creacin del Instituto Nacional de Empleo y Formacin Profesional (INEFOP), con sus programas de apoyo a la consolidacin de emprendimientos productivos, tambin juega un papel importante, sobre todo por la disponibilidad de recursos del Fondo de Reconversin Laboral, aunque todava no se tiene muy claro el alcance de sus acciones. La ANII ha tenido un fuerte impulso, pero se considera que an le falta llegada a las MIPYME debido a su perfil acadmico. Con respecto a la Corporacin Nacional para el Desarrollo (CND), la mayora de las MIPYME, e incluso los tcnicos, no conocen en profundidad el alcance de sus acciones, aunque s su tarea como banca de segundo piso para las instituciones financieras que trabajan con el sector. Se destaca el rol de Uruguay XXI, pero ms en apertura de mercados que en facilitar la exportacin de las MIPYME. Tambin se reconoce el rol que cumplen las intendencias, a travs de sus direcciones o departamentos de Desarrollo, en trminos de validar, ejecutar y especialmente coordinar las acciones de apoyo a las MIPYME en el nivel territorial. Se vislumbra una funcin importante para las Agencias de Desarrollo y tambin se apuesta por un mayor protagonismo de los centros comerciales. La mayor parte de las instituciones consultadas plantea la necesidad de contar con una poltica de trabajo basada en la demanda existente en los territorios concretos. Desde esta perspectiva, se plantea el fortalecimiento de las capacidades locales, sobre todo a partir de las agencias de desarrollo, las intendencias y los centros comerciales. Esta institucionalidad es clave, tanto para relevar las demandas de las MIPYME locales como para su traslacin hacia los programas existentes. Se considera que muchas de estas instituciones ya tienen la experiencia y capacidad suficientes para asumir proactivamente la generacin de una oferta local de apoyo a MIPYME, que complemente los programas nacionales, lo cual requiere de voluntad poltica a nivel de los departamentos. Esto permite construir un sistema de fomento a MIPYME ms pertinente para las empresas locales, ya que estas no siempre tienen referentes que representen sus demandas y que las posicionen en la agenda pblica.
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Captulo V
En lo que respecta a la eficiencia y eficacia de los programas, se seala que an existe falta de coordinacin a la hora de su ejecucin; en ocasiones no se identifica a las contrapartes adecuadas su escasa duracin a veces no permite modificar las condiciones originales en caso de necesitarlo y hay escasez de enfoque territorial. Los programas sealados como exitosos son aquellos que involucran a varios actores e instrumentos integrales, aunque cada iniciativa tenga su propio foco. Claramente se ha mejorado la oferta de programas vinculados a la gestin empresarial y fomento al emprendimiento. Sin embargo, hay algunas temticas ms estructurales que falta abordar con mayor profundidad, como la educacin financiera y el fomento de la cultura emprendedora en la fase educativa de la poblacin, favorecer redes de proveedores entre MIPYME y empresas grandes, la vinculacin con el mundo acadmico, tanto para estudios sobre el sector como para la formacin de tcnicos especializados. Se resalta la importancia de trabajar con instrumentos especficos segn los tamaos de empresas. A la vez, es preciso conectar el apoyo a los diferentes segmentos, para acompaar cada etapa del crecimiento de las iniciativas empresariales. Un punto crucial es el acceso a la informacin por parte de los empresarios. Al respecto, algunos sugieren la existencia de un programa en s mismo para informar a las MIPYME de todos los servicios disponibles, ya que si bien Uruguay Fomenta surgi con ese fin, se considera que no ha cumplido dicho cometido. En sntesis, se observa la existencia de numerosos programas que persiguen objetivos de competitividad y desarrollo, ya sea a travs de la mejora de gestin de las MIPYME (va asistencia tcnica, financiera y capacitacin), as como tambin la promocin del emprendimiento, la innovacin y la asociatividad, pero que no se enmarcan en un plan general de desarrollo del pas. Falta la concrecin de un sistema de fomento a las MIPYME, con un enfoque de competitividad sistmica. Entre las principales limitaciones para el desarrollo de un sistema de fomento de este tipo en el pas se encuentra la falta de continuidad en los procesos. Es un aspecto en que es posible avanzar, lo mismo que en la articulacin pblico-privada, la sistematizacin del aprendizaje, la eficiencia de los apoyos, el mejoramiento de las capacidades de gestin locales, la difusin y la bsqueda de la concertacin sobre la base de las demandas y capacidades de los territorios.
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Resulta fundamental mejorar la coordinacin interinstitucional y el acceso a la informacin, tanto de las propias instituciones como de las MIPYME potenciales beneficiarias. Asimismo, es necesario hacer un monitoreo constante de la demanda y de la oferta disponible con respecto a servicios de apoyo, quizs a travs de mbitos de discusin interinstitucional, para ir ajustando los programas e instrumentos, en el caso de ser necesario, y superar la apariencia de un sistema atomizado. En un enfoque sistmico de abordar el apoyo a las MIPYME en Uruguay, es posible sealar algunas de las recomendaciones ms claras que surgen de la presente investigacin. En primer trmino, y junto con reconocer los avances registrados, se recomienda seguir trabajando para elaborar una poltica pblica concertada de apoyo al sector MIPYME en el pas. Tambin se debe continuar apostando a consolidar una gobernanza para el sector; es decir, la concrecin de un espacio donde los diferentes actores que tienen incidencia en el desarrollo de este segmento de empresas (gobierno nacional, gobiernos locales, cmaras y asociaciones, organismos de apoyo, cooperacin internacional, mundo acadmico, etc.), puedan concertar lneas estratgicas y coordinar planes y acciones, con el fin ltimo de generar un verdadero sistema nacional de apoyo a las micro, pequeas y medianas empresas. En segundo lugar, se necesita informacin ms clara y accesible sobre las MIPYME en el pas. Si bien constituye un logro la Primera Encuesta Nacional de MIPYME, todava no est claro el nmero de ellas en cada departamento, el peso del sector en el producto interno bruto, su contribucin a la generacin de empleo y los aportes fiscales. Hace falta tambin mayor involucramiento del mbito acadmico mediante la formacin de tcnicos especializados y la realizacin de estudios de la situacin del sector, que contribuyan a la toma de decisiones de poltica pblica y a la solucin de problemticas de estas empresas. Otra recomendacin se orienta a que los programas y proyectos trabajen de forma integral, abordando todos los aspectos determinantes para el funcionamiento de una empresa de pequeo tamao (recursos humanos, financieros, asistencia tcnica, poltica tributaria, desarrollo tecnolgico, acceso a mercados), de forma tambin de acompaar el ciclo de vida de la empresa y hacerle el seguimiento adecuado por parte de las instituciones de apoyo. Para ello, deben existir metodologas de trabajo claras y, a la vez, flexibles, capaces de adecuarse a la realidad de las distintas empresas y territorios.
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Captulo V
Este enfoque de trabajo integral debe complementarse con una accin especfica y segmentada segn el tamao y las caractersticas de estas empresas. Los desafos que enfrenta una microempresa para formalizarse, por ejemplo son distintos a los de una pequea y a una mediana, que puede querer exportar. Al mismo tiempo, se debera poner nfasis en la reduccin de la brecha tecnolgica, financiera, impositiva y, sobre todo, de acceso a la informacin que existe entre las MIPYME y las grandes empresas o los sectores productivos con mayor peso en la economa; esto, no slo como aporte al crecimiento econmico, sino tambin como un mecanismo para disminuir la desigualdad existente y favorecer modos de inclusin ms sostenibles en el tiempo. La construccin de un sistema de fomento a MIPYME en los territorios no debe implicar la traslacin de programas como soluciones estandarizadas, que no permitan adecuarlos a los requerimientos y realidad de las MIPYME de cada regin. Aunque los programas contengan un componente de fortalecimiento de las capacidades locales, debe respetarse el conocimiento que los actores territoriales tienen de las MIPYME y del sector productivo de sus respectivos lugares. Dentro del proceso de descentralizacin poltica en el que se encuentra el pas, la transferencia de capacidades y recursos puede ir acompaada de un rol ms proactivo de la institucionalidad local en el diseo e implementacin de los programas de apoyo, tanto en compromisos de contraparte como en un mayor involucramiento en su ejecucin. Tambin se debera mejorar el efecto derrame en los territorios de los programas de fomento, apoyando los encadenamientos de MIPYME, ya sea como red de proveedores o mejorando las condiciones de acceso al mercado exportador, entre otras medidas. Una ltima recomendacin que surge de este trabajo se refiere a que los presupuestos y el uso de los fondos, as como la evaluacin de los programas, constituyan una informacin ms clara y accesible, avanzando hacia un sistema de accountability o rendicin de cuentas, tanto de iniciativas pblicas como privadas. Ello permite evaluar de forma global su impacto en el sector y la importancia que se les da al interior de la respectiva institucin. Como se seal, en Uruguay se han registrado avances sustanciales en la construccin de una poltica de desarrollo de la micro, pequea y mediana empresa, situando este tema en la agenda pblica. Lo que queda es la construccin de una estrategia global de fomento a las MIPYME uruguayas, que articule perspectivas pblicas y privadas, sectoriales y territoriales, entre otras para lograr el mayor impacto, desarrollar el potencial de las empresas y, por esta va, contribuir a elevar las condiciones de vida de la poblacin.
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Anexo 1
Actuaciones de apoyo a las MIPYME desde el ambito territorial

INSTITUCIONALIDAD DE APOYO A MIPYME A NIVEL TERRITORIAL POR DEPARTAMENTO
Argentina
Artigas Brasil Salto
Rivera
Paysand
Tacuaremb Cerro Largo
Ro Negro Durazno Soriano Flores Florida Colonia San Jos RO DE LA PLATA Canelones Montevideo Maldonado OCANO ATLNTICO Lavalleja Rochas Treinta y Tres
Artigas Canelones
Unidad de Planificacin y Desarrollo de la Intendencia de Artigas Centros Comerciales de Artigas y Bella Unin Unidad de Apoyo a la Micro y Pequea Empresa / Direccin General de Desarrollo Productivo / Intendencia de Canelones Centro Comercial de Canelones, Atlntida, Pando, Las Piedras, Santa Luca. (contina)
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Anexo I
Cerrolargo Colonia Durazno Flores Florida Lavalleja Maldonado Montevideo Paysand Rio negro Rivera Rocha Salto San jose Soriano
Direccin de Desarrollo / Intendencia de Cerro Largo - Agencia de Desarrollo Departamental de Cerro Largo - Centro Comercial e Industrial de Cerro Largo./ Asociacin de Pequeas y Medianas Empresas de Cerro Largo Direccin de Promocin y Desarrollo/ Intendencia de Colonia Agencias de Desarrollo de Juan Lacaze, Tarariras y Nueva Helvecia Centro Comerciales e Industriales de Colonia, Nueva Helvecia y Carmelo. Departamento de Desarrollo / Intendencia de Durazno - Agencia de Desarrollo de Durazno - Centro Comercial e Industrial de Durazno. Direccin de Promocin y Desarrollo / Intendencia de Flores - Centro Comercial e Industrial de Trinidad. Direccin General de Desarrollo Sustentable/ Intendencia de Florida Agencia de Desarrollo de Florida Centro Comercial e Industrial de Florida y Sarand Grande. Departamento de Desarrollo / Intendencia de Lavalleja - Centro Comercial e Industrial de Lavalleja. Divisin de Desarrollo Local /Intendencia de Maldonado Cmara Empresarial y Unin de Comerciantes de Maldonado. Unidad PYMES / Intendencia de Montevideo CEDELs Casavalle y Carrasco Norte. Direccin de Desarrollo / Intendencia de Paysand Agencia de Desarrollo Productivo de Paysand Centro Comercial e Industrial de Paysand. Departamento de Desarrollo / Intendencia de Ro Negro - Agencia de Promocin Econmica de Ro Negro - Asociacin Comercial e Industrial de Ro Negro, Centro Comercial e Industrial de Young Direccin General de Promocin y Desarrollo / Intendencia de Rivera - Agencia de Desarrollo de Rivera - Asociacin Comercial e Industrial de Rivera Direccin de Produccin y Desarrollo / Intendencia de Rocha - Centro Comercial e Industrial de Rocha, Liga de Fomento y Turismo de La Paloma, Corporacin de Turismo Rochense. Servicio de Desarrollo Empresarial / Direccin de Desarrollo / Intendencia de Salto - Centro Comercial e Industrial de Salto Direccin General de Desarrollo / Intendencia de San Jos - Centro Comercial e Industrial de San Jos. Departamento de Desarrollo / Intendencia de Soriano Centro Comercial e Industrial de Soriano Liga de Comercio de Dolores.
Tacuarembo Unidad Pymes / Intendencia de Tacuaremb Agencia de Desarrollo de Tacuaremb Asociacin Empresarial de Tacuarembo. Treinta y tres Direccin General de Desarrollo Econmico / Intendencia de Treinta y Tres Centro Comercial e Industrial de Treinta y Tres. Fuente: Elaboracin propia.
En este Anexo se describen las instituciones existentes en cada departamento, que conforman el sistema de fomento a MIPYME a nivel local, detallando algunas de sus caractersticas e interrelaciones. En los casos en que fue posible obtener la informacin, se resean los instrumentos utilizados, su vinculacin con instituciones y programas de carcter nacional, as como el presupuesto y personal de que disponen. En trminos generales, el sistema de fomento a MIPYME a nivel de los departamentos se conforma por las direcciones o departamentos de desarrollo de las intendencias, las Agencias de Desarrollo Local, cuando las hay, y los centros comerciales o asociaciones de empresarios.
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Es importante enmarcar estas acciones de fomento a la actividad empresarial en los territorios en el proceso de descentralizacin y desarrollo local que vive el pas, desde la aprobacin de la ley 18.567 de Descentralizacin Poltica y Participacin Ciudadana de 2009, que gener un tercer nivel de gobierno a partir de los municipios. En este sentido, se debe considerar que las transferencias de recursos desde el nivel central son una fuente esencial de los presupuestos departamentales (representan, por lo general, la mitad de estos), lo cual, sin duda, determina el desarrollo de actividades de fomento impulsadas por los gobiernos departamentales (Grupo de Desarrollo Local Uruguay, 2009). La caracterizacin socio-productiva de cada uno de los departamentos del interior del pas, as como la institucionalidad y capacidad existentes para concebir estratgicamente y ejecutar planes de desarrollo para sus territorios, son elementos fundamentales a la hora de definir el rol y alcance de las instituciones de apoyo a MIPYME. Uruguay no es un pas exento de desequilibrios, polarizacin y desigualdad a nivel territorial. Existen departamentos que muestran buenos desempeos en trminos de desarrollo econmico y humano, en competitividad y oportunidades de inversin; son los que estn ubicados, en general, en la costa sur del pas, entre Canelones y Maldonado. En el otro extremo, en la zona noreste del pas (Artigas, Rivera, Tacuaremb, Cerro Largo y Treinta y Tres) se encuentran departamentos con menor producto bruto interno y desempeo socio-econmico, aunque en los ltimos aos las actividades forestal-maderera y crnica han beneficiado a dichas economas por efecto derrame. El litoral (Salto, Paysand, Ro Negro, Soriano) se caracteriza por un desarrollo medio, encontrndose actualmente en un ciclo favorable debido al desarrollo agrcola de la regin. El cuadro 11 permite visualizar el estado de situacin de las principales variables de desarrollo en el nivel departamental.
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Anexo I
Cuadro A . 1
INDICADORES SOCIOECONMICOS POR DEPARTAMENTO

Departamento Poblacin (hab) ao 2004 78.019 485.420 86.564 119.266 58.859 25.104 68.181 60.925 140.192 1.325.968 113.244 53.989 104.921 63.937 123.120 84.563 103.104 90.489 49.318 VAB per capita (U$S) ao 2006 3.410 3.316 4.120 6.591 3.995 5.075 4.814 4.906 6.462 7.479 4.411 4.550 3.030 4.839 3.146 3.861 3.894 3.983 4.572 % VAB dpto en total Tasa de actividad Tasa de empleo Tasa de desempleo pas - ao 2006 ao 2009 ao 2009 ao 2009 1,5% 9,1% 2,0% 4,4% 1,3% 0,7% 1,8% 1.7% 5.1% 55% 2.8% 1.4% 1,8% 1.9% 2.2% 1.8% 2.3% 2.0% 1.2% 61, 3 63.5 56 59,7 61,2 61.9 60 62.5 64.7 64.8 61 61 61.7 61 63.4 66.4 57.5 58.9 63.2 56, 4 58.8 52,8 57,2 56,9 58.6 55.6 57.6 60.6 59.9 56.1 55.4 56.9 55.8 57 59.9 61.4 53.7 54 8,0 7,4 5,6 4,2 6,9 5.2 7,4 7.6 6.3 7.6 8 9.2 7.8 8.5 7,5 5.6 7.5 6.6 8.4
Artigas Canelones Cerro Largo Colonia Durazno Flores Florida Lavalleja Maldonado Montevideo Paysand Rio negro Rivera Rocha Salto Soriano San Jos Tacuaremb Treinta y tres
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos del Censo Fase I 2004 del INE, UDM-OPP y Encuesta Continua de Hogares 2009.
No todos los departamentos tienen informacin fidedigna del nmero de MIPYME que existen en sus territorios. Se sabe, s, que ms de 75% de las 110.180 MIPYME uruguayas se encuentra en Montevideo (unas 80.000 empresas), aproximadamente 2% en el litoral sur, 5% en el este, 4% en el sur, 6% en el litoral norte y 8% en el resto del pas. A continuacin, se detalla la institucionalidad y los instrumentos relevantes utilizados en cada departamento.
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1. Artigas
El departamento de Artigas tiene una poblacin que en 2004 llegaba a 78.019 personas114, de las cuales ms de 80% se ubica en sus dos principales ciudades, Artigas, la capital, y Bella Unin. El sector agrario tiene una importante participacin en la economa: el arroz, el tabaco y la ganadera extensiva en el rea de influencia de Artigas, y la caa de azcar, la hortifruticultura, la vitivinicultura y la ganadera extensiva, en el rea de influencia de Bella Unin. Su institucionalidad se ha vinculado a ese perfil productivo. Aun sin un servicio especfico de apoyo a MIPYME, la intendencia, a travs de su direccin de Desarrollo, tiene experiencia en apoyo a emprendimientos productivos locales, ya sea con pequeos crditos o haciendo de ventanilla de programas e instituciones de carcter nacional, como es el caso de IPRU, el Programa de Desarrollo Regional, EMPRETEC, el programa de fortalecimiento de las artes, artesanas y oficios (PAOF), Microfinanzas y otros. El departamento cuenta con dos centros comerciales e industriales, de Artigas y de Bella Unin.
2. Canelones
Desde 2010, la Intendencia cuenta con una unidad de Apoyo a la Micro y Pequea Empresa, dedicada a articular programas nacionales de fomento a las MIPYME con oferentes privados de servicios para el sector. Tambin se enfoca en el fortalecimiento institucional de los agentes en el territorio y su rol como actores en desarrollo econmico local. Con una poblacin de 500.00 habitantes, en Canelones existen numerosos centros comerciales y uno de los objetivos de la intendencia para este perodo es incorporarlos como actores determinantes del desarrollo econmico local. Si bien muchos de estos centros han difundido y trabajado con sus socios en programas de capacitacin y asistencia tcnica, e incluso han firmado convenios con instituciones financieras, no se ha abordado en conjunto como una poltica de desarrollo departamental de fomento a las MIPYME. Se trata de un proceso incipiente.
3. Cerro Largo
Departamento de 90.000 habitantes, Cerro Largo tiene un marcado perfil agropecuario, con industrias frigorficas y un desarrollo reciente de agroservicios.
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Censos de Poblacin 2004, INE.
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Anexo I
Durante el gobierno anterior, la intendencia defini una lnea de trabajo de apoyo a MIPYME, a travs de la Agencia de Desarrollo Departamental, integrada por numerosas instituciones referentes del sector social y productivo del departamento. En el actual gobierno todava no est muy clara esa accin; ni la intendencia ni la Agencia cuentan con instrumentos propios, sino que identifican la demanda y realizan la vinculacin con instituciones y programas nacionales. Existen, no obstante, institutos de capacitacin con experiencia a nivel local y proyectos de cooperacin para la Agencia de Desarrollo. El departamento tiene dos instituciones representativas: el Centro Comercial e Industrial de Cerro Largo y Asociacin de Pequeas y Medianas Empresas de Cerro Largo (APYMECEL).
4. Colonia
el sector productivo local, aunque no necesariamente con una lnea de accin especfica para MIPYME.
El departamento cuenta con numerosos centros poblados y un tejido empresarial y productivo bien diverso. El gobierno departamental trabaja con
Existen en Colonia tres agencias de desarrollo, con perfiles productivos diferenciados: la de Juan Lacaze, polo urbano industrial y obrero, que posee un parque tecnolgico; la del Este de Colonia, orientada a pequeas granjas, queseros artesanales y tambin comercio, y la de Tarariras, relacionada a la actividad agrcola y ganadera que all se realiza. Hay varios centros comerciales, como la Asociacin Comercial e Industrial de Colonia, el Centro Comercial de Nueva Helvecia y el Centro Comercial e Industrial de Carmelo, entre otros.
5. Durazno
La intendencia ha venido trabajando con el sector productivo y empresarial, sobre todo durante el gobierno pasado, manejando fondos rotatorios y otras herramientas financieras para el desarrollo de las MIPYME y sectores productivos locales, ligados especialmente a la actividad agrcola. Ha colaborado en la difusin y sido contraparte de numerosos cursos, capacitaciones e intervenciones de programas e instituciones de carcter nacional. En relacin con otras intendencias, la de Durazno tiene un nmero importante de funcionarios formados y con experiencia en el apoyo a las MIPYME.
354
En el departamento existe una Agencia de Desarrollo, que todava no cuenta con mucha representatividad y no ha desarrollado instrumentos para el sector, y el Centro Comercial e Industrial de Durazno.
6. Flores
Con aproximadamente 25.000 habitantes, Flores es el departamento menos poblado del pas. Tiene un perfil productivo marcadamente agropecuario y de servicios y comercios conexos. Durante el gobierno anterior se gest la idea de establecer en la intendencia un espacio de trabajo con mypes locales, denominado Flores Emprende. Sin embargo, recin en este perodo se ha definido una lnea de accin y presupuesto especfico, asignndose tambin personal tcnico para dicha tarea. Para esta estrategia se plantea como socio de nivel local el Centro Comercial e Industrial de Trinidad.
7. Florida
El departamento posee un tejido empresarial y productivo bien diverso; es parte fundamental de la cuenca lechera nacional, tambin tiene sector ganadero y apcola importantes, adems de un gran movimiento comercial y de servicios a nivel urbano. La intendencia ha trabajado en fortalecer un rea de apoyo a MIPYME, integrando a ese esfuerzo al Centro Pblico de Empleo y a la Agencia de Desarrollo, como entidad pblico-privada de apoyo al sector productivo a nivel departamental. Cuenta con organizaciones empresariales fuertes, como el Centro Comercial e Industrial de Florida, que es un actor importante en la tarea de implementar programas de apoyo al sector y de relevar las necesidades de sus socios, y el Centro Comercial e Industrial de Sarand Grande.
8. Lavalleja
Histricamente la intendencia se ha vinculado al rea rural y en este perodo de gobierno se ha planteado la conformacin de una Agencia de Desarrollo. Junto al Centro Comercial e Industrial de Lavalleja, han establecido convenios con entidades de capacitacin y financieras que trabajan tanto a nivel local como nacional.
355
Anexo I
9. Maldonado
La intendencia ha empezado a delinear actividades vinculadas al sector de MIPYME, a travs de instrumentos financieros, capacitacin, asistencia tcnica y la generacin de proyectos como la Incubadora de Emprendimientos de San Carlos, financiada por Uruguay Integra. Ha asignado una partida para la creacin de un fondo de financiamiento y/o garanta para mypes y cuenta con dos tcnicos para el trabajo con empresas de pequeo tamao y seguimiento de emprendimientos. Tiene una institucionalidad empresarial relevante, que ha sido contraparte de algunos programas de apoyo al sector, como la Cmara Empresarial de Maldonado y Punta del Este. Tambin cuenta con el Centro Comercial de Pirlpolis y la Unin de Comerciantes Minoristas de Maldonado.
10. Montevideo
La intendencia de Montevideo impulsa actividades de asistencia tcnica, capacitacin, acompaamiento e identificacin de oportunidades de negocios de las micro y pequeas empresas montevideanas. Dispone, entre otros instrumentos, del programa Potenciamiento del Desarrollo Empresarial Sostenible (Podes), talleres de formacin empresarial, apoyo tcnico en la etapas de conformacin de una cooperativa y asesoramiento a micro y pequeas empresas. Para favorecer el desarrollo de emprendimientos, cuenta con los Centros de Desarrollo Econmico Local de Casavalle y Carrasco Norte, que brindan servicios de apoyo y espacio fsico para nuevos negocios.
11. Aysand
La intendencia se ha vinculado sobre todo a la actividad productiva del departamento, siendo la Agencia de Desarrollo Productivo como brazo ejecutor del Consejo Econmico Social, la entidad referente en materia de apoyo a las MIPYME a nivel local. La agencia ha gestionado diversos programas de carcter nacional, difundiendo herramientas y operando un Servicio de Asesoramiento Empresarial que ha facilitado el diagnstico y la asistencia tcnica a muchas empresas sanduceras.
356
12. Ro Negro
El departamento de Desarrollo de la intendencia de Ro Negro es uno de los que registra ms antecedentes de trabajo con el sector productivo y empresarial. Cuenta con instrumentos de financiamiento propios y canaliza numerosos cursos para empresas y trabajadores. Durante el gobierno anterior se conform la Agencia de Promocin Econmica de Ro Negro, como mbito pblico-privado dedicado a definir lneas estratgicas de desarrollo local y que actualmente se encuentra en fase de redefinicin de servicios. En el territorio existe la Asociacin Comercial e Industrial de Ro Negro y el Centro Comercial e Industrial de Young.
13. Rivera
El departamento exhibe un tejido empresarial diverso, que componen sectores primarios como el forestal y el agropecuario, otros de naturaleza industrial, como la madera, y en el nivel terciario los free-shops fronterizos con Brasil y comercios minoristas, de fuerte desarrollo. La intendencia ha continuado su lnea de trabajo con emprendedores y mypes, a travs de herramientas financieras como los fondos rotarios. Ms recientemente desarrolla un fondo de garanta de primer piso para impulsar el crdito a MIPYME por parte de las instituciones financieras. Asimismo, ha trabajado con la mayora de los programas e instituciones nacionales orientados a MIPYME. Un rol fundamental en la definicin de polticas departamentales de apoyo a MIPYME lo cumple la Agencia de Desarrollo, que prioriza cadenas de valor a nivel territorial y est conformando un rea de servicios de desarrollo empresarial que muestra gran potencial. La comisin directiva de la Agencia est integrada por diversas instituciones, incluida la Asociacin Comercial e Industrial de Rivera
14. Rocha
La intendencia se encuentra organizando una unidad de apoyo a MIPYME y emprendimientos productivos, con presupuesto y tcnicos asignados. Esta accin se alinea con el fomento a los principales sectores productivos del departamento. Cuenta con asociaciones como el Centro Comercial e Industrial de Rocha, la Liga de Fomento y Turismo de La Paloma y la Corporacin de Turismo Rochense.
357
Anexo I
15. Salto
En los ltimos tres aos, el trabajo de la intendencia, histricamente enfocado al desarrollo rural, comenz a definir una estrategia de apoyo a MIPYME, que abarca asistencia tcnica, capacitacin, acceso al financiamiento y, fundamentalmente, acceso a informacin para empresas en desarrollo. En el ltimo tiempo se empez a implementar tambin programas de incubacin. A travs de un Servicio de Desarrollo Empresarial se generan capacidades locales y se sensibiliza a los empresarios sobre la importancia de la asistencia tcnica y la capacitacin. A la fecha ha realizado diagnsticos y planes de mejora a 40 empresas; cofinanci consultoras por 48.000 dlares e invirti 63.000 dlares en programas de capacitacin, en los que participaron 1.100 empresarios y colaboradores. El servicio proyecta contar con otra ventanilla de atencin en el Centro Comercial e Industrial de Salto, organizacin que cuenta con cerca de 750 socios y que brinda servicios de informacin empresarial y asesoramiento contable, impositivo, jurdico y notarial, siendo, adems, contraparte de numerosos programas y capacitaciones que se llevan adelante en el departamento.
16. San Jos
En el actual gobierno, la intendencia ha jerarquizado su accin de desarrollo, elevando su presupuesto (que asciende a cerca de 1 milln de dlares anuales, incluyendo contrapartes de proyectos nacionales) y ha consolidado sus recursos humanos, con tres funcionarios y tres tcnicos. Ha desarrollado un rea de apoyo a mypes, en coordinacin con instituciones locales, formando a sus referentes en las juntas locales y alcaldas, de manera de posicionarlos con un servicio de orientacin al emprendedor acerca de los programas e instrumentos disponibles. En el departamento existe el Centro Comercial e Industrial de San Jos y la Asociacin de Micro y Pequeas Empresa Maragatas (Ampymem).
358
17. Soriano
La intendencia ha consolidado un rea de apoyo a MIPYME y acceso a financiamiento, actuando como contraparte de numerosas instituciones y programas nacionales. Dispone de un fondo rotatorio a nivel local, administrado por una institucin financiera, que otorga microcrditos al sector empresarial. Con seis funcionarios, se posiciona, asimismo, como un articulador de programas nacionales para llevarlos a la realidad local. Para el quinquenio cuenta con un presupuesto cercano a 1,5 millones de dlares, al cual hay que sumar el aporte de proyectos de cooperacin internacional, como los financiados por Uruguay Integra en el eje de la Ruta 21, destinado a favorecer el desarrollo productivo de la regin. El departamento tiene un fuerte Centro Comercial e Industrial y la Liga de Comercio de Dolores.
18. Tacuaremb
La intendencia cuenta con una unidad pymes que trabaja con el sector y que tambin apuesta al desarrollo del sector artesanal del departamento. En cuanto a organizaciones gremiales, se encuentra la Asociacin Empresarial de Tacuaremb y el Centro Comercial e Industrial de Paso de los Toros. Tambin existe una Agencia de Desarrollo departamental, que ha trabajado en algunos proyectos especficos, como la cadena de proveedores del sector forestal, pero que todava no dispone de un plan estratgico para su desarrollo.
19. Treinta y Tres
En su actividad con pequeos y medianos empresarios, la intendencia, a travs de su direccin de Desarrollo Econmico, ha abordado capacitaciones, apoyo a la gestin empresarial y formulacin de proyectos, facilidades en el acceso a microcrditos y a la comercializacin. Durante el gobierno anterior cont con un Servicio de Asesoramiento Empresarial, que funcionaba en el mbito del Centro Comercial e Industrial de Treinta y Tres.
359
Captulo VI
Polticas e instituciones de apoyo a las pymes en Venezuela

Adelis Jos Graterol y Luz Marina Rondn
Introduccin
Este documento tiene por objeto analizar la experiencia de Venezuela en materia de poltica de fomento y apoyo a las pequeas y medianas empresas. Ante la escasa informacin disponible, se enfoca principalmente en el sector industrial, el cual es un claro ejemplo de los problemas que enfrenta en el pas la actividad empresarial en general, en buena medida como resultado de las polticas econmicas impulsadas por el gobierno, dentro del modelo productivo que contempla el denominado socialismo del siglo XXI. En las investigaciones sobre pymes es comn encontrar un reconocimiento a su importante papel en el desarrollo econmico de los pases, fundamentado en cifras de empleo, versatilidad en cuanto a innovacin tecnolgica y, en menor medida, por su participacin directa o indirecta en las exportaciones. Para Amrica Latina las polticas de apoyo al sector se constituyen en una alternativa viable para avanzar hacia un desarrollo econmico ms estable. Venezuela transita por un proceso de cambios polticos e institucionales aunque en el plano econmico se afinca un modelo monoproductor. La verificacin emprica de los estmulos a las pymes constituye un caso interesante de estudio, en tanto representan, en teora, un esfuerzo por llevar adelante un desarrollo incluyente.
361
Captulo VI
No obstante, examinando los dos documentos centrales de la poltica econmica venezolana, el X Plan de Desarrollo Nacional 2001-2007 y el Primer Plan Socialista 2007-2013, se advierten algunas contradicciones respecto de los objetivos bsicos. En el primero se expresa la pretensin de lograr un desarrollo econmico sustentado en la diversificacin econmica y la equidad, donde las polticas hacia las pymes asumen un lugar relevante. El segundo, en un plano ms poltico e ideolgico, resalta la finalidad de transformar a la nacin en un estado socialista; el rol de las pymes no est bien claro, pero surgen nuevas formas de organizacin econmica, inspiradas en valores comunitarios y de solidaridad social. Esta falta de convergencia ha trado como consecuencia, por una parte, que no se hayan podido disear ni implementar, con mediana eficiencia, estrategias estructuradas y permanentes para el desarrollo del sector productivo; y por otra, que se aplique un modelo en el cual el Estado tiende a desplazar en forma creciente al sector privado en las funciones productivas, debilitando la actividad empresarial. Venezuela tiene un aparato pblico dirigido al apoyo de las empresas de menor tamao. Sin embargo, adems de los tradicionales problemas de descoordinacin institucional, en su caso est presente un complejo modelo institucional y un componente poltico que representa un serio obstculo para el desarrollo del sector.
1. El contexto econmico: breve sntesis
Se presenta una sntesis del desempeo econmico de Venezuela, como contexto para la exploracin de las polticas de apoyo al segmento de las pequeas y medianas empresas. Al respecto, no se pretende un anlisis exhaustivo115, sino exponer las principales caractersticas econmicas, que constituyen el marco de actuacin, determinante en los resultados del sector productivo del pas.
115
Es menester advertir sobre los riegos que implica un anlisis muy breve de un proceso tan complejo como el que transcurre en la Venezuela de inicios del siglo XXI. Ex profeso se omiten detalles y variables que, a juicio de expertos, pudieran ser relevantes para explicar la realidad econmica de la histrica reciente del pas. Solo se consideran tendencias y eventos bsicos.
362
1.1. La estructura econmica
El acontecer econmico de Venezuela en la primera dcada de este siglo muestra una interesante y cambiante evolucin. Con el arribo al poder del Presidente Hugo Chvez en 1999, se da inicio a un proceso de transformaciones institucionales hacia el llamado socialismo del siglo XXI, que incluye un nuevo modelo productivo. No obstante, las relaciones de produccin sobre las que se ha cimentado este nuevo modelo profundizan el protagonismo que ha tenido el sector pblico en la economa, desde los aos veinte, a travs de la actividad petrolera. Dos rasgos sustantivos dan forma a la economa venezolana. El primero es de carcter econmico-estructural: la explotacin del petrleo y la renta asociada a esta determinan, en un alto grado, el desempeo de la economa domstica. El ingreso y gastos fiscales, las exportaciones e importaciones, el producto interno bruto (PIB), la inversin pblica, la inflacin, las reservas internaciones, el tipo de cambio y otras variables estn directa o indirectamente vinculadas a los ingresos que se obtienen por el recurso y a su precio en el mercado internacional. Debe destacarse que la industria petrolera ha realizado una contribucin invaluable al proceso de modernizacin del pas y que el peso del sector en el total del producto ha tendido a descender (vase cuadro 1). El segundo aspecto es de carcter poltico y se relaciona con los cambios institucionales originados a partir de la nueva Constitucin de 1999 y con el gobierno que se mantiene en el poder durante todo el perodo que abarca este estudio. Ello trae aparejados cambios significativos en la economa y en el sistema de relaciones sociales y econmicas bajo un esquema socialista116.
116
Para una comprensin del impacto en la economa del nuevo modelo productivo socialista de la Venezuela contempornea, vase El Troudi, H. (2010) y lvarez, V. (2009).
363
Captulo VI
Cuadro 1
REPBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA: PRINCIPALES INDICADORES ECONMICOS, 2000-2009

2000 PIB real (% de variacin) PIB per cpita (% de variacin) Tasa de desempleo (%) Precio del petrleo (US$/barril) Ingresos fiscales (2000=100) Tipo de cambio (BsF/$) Tasa de inversin neta (%) Inflacin (%) Reservas (MM US$) 3,69 1,80 7,62 25,91 100,00 0,68 18,52 12,68 20 471 2001 3,39 1,50 6,84 20,25 93,12 0,72 21,49 11,65 18 523 2002 -8,86 -10,50 8,99 22,56 122,00 1,16 14,56 27,55 14 860 2003 -7,76 -9,39 7,93 25,70 166,47 1,61 9,05 24,29 21 366 2004 18,29 16,23 7,15 34,03 280,39 1,89 16,40 17,70 24 208 2005 10,32 8,45 11,35 48,41 438,67 2,15 18,15 13,51 30 368 2006 9,87 8,03 9,33 56,35 568,83 2,15 21,80 15,81 37 440 2007 8,15 6,37 7,47 64,74 628,33 2,15 24,07 20,52 34 286 2008 4,78 3,09 6,85 86,49 816,25 2,15 20,86 30,9 43 127 2009 -3,29 -4,82 7,52 57,01 666,64 2,15 19,70 25,1 35 830
Fuente: elaboracin propia con base en datos del Banco Central de Venezuela (BCV), Instituto Nacional de Estadstica (INE), M.P.P de Planificacin y Finanzas.
a) Crecimiento econmico
En lo que va del presente siglo, Venezuela ha experimentado fuertes variaciones en su crecimiento econmico. En este pueden distinguirse claramente tres fases: un relativo estancamiento en los primeros aos, con una cada considerable en 2003; una segunda etapa de aumento significativo y rpido hasta 2008, para iniciar un descenso a partir de ese ao (vase grfico 1 y cuadro 2). Las explicaciones de estos cambios son diversas, pero todas se asocian a los dos rasgos caractersticos mencionados previamente: el paro petrolero de diciembre de 2002117 y la inestabilidad poltica, las variaciones de los precios del crudo en los mercados internacionales y la dependencia externa.
117
El paro petrolero de diciembre de 2002 fue posterior a un fuerte proceso de huelgas y al derrocamiento transitorio del Presidente de la Repblica en abril de ese ao. Estos hechos, sin duda, incidieron severa y negativamente en la actividad productiva en general y en los exiguos resultados econmicos que se aprecian en el bienio 2002-2003.
364
Grfico 1
EVOLUCIN DEL PIB REAL POR HABITANTE

2 200 2 000 1 800 1 600 10 1 400 1 200 1 000 -5 -10 % 20 15 10 5
Miles de Bolivares
19 9
19 9
20 0
20 0
20 0
20 0
20 0
20 0
20 0
20 0
20 0
20 0
2 01
-15
PIB per capita Fuente: Elaboracin propia en base a datos de BCV.
Variacin Interanual
En la segunda fase, desde 2004, Venezuela experiment un crecimiento econmico continuo y acelerado; para ese ao el crecimiento del PIB super el 15%. Los ingresos del gobierno aumentaron rpidamente, pasando de 17,4% a 30% del PIB entre 2004 y 2006, mientras el gasto del gobierno central se elev desde 21,4 % a 30 % del PIB entre 1998 y 2006 (Weisbrot y Sandoval, 2007). Sin embargo, al cuarto ao el crecimiento se desaceler y en 2009 la economa entr nuevamente en recesin.
n
Cuadro 2
TASAS MEDIAS DE CRECIMIENTO DEL PRODUCTO (En porcentajes por perodos)

Perodos 1998-2003 PIB real PIB per cpita PIB no petrolero -3,3 -5,1 -3,1 2003-2008 10,2 8,3 11,8 2008-2010 -3,1 11,8 -3,0 1998-2010 -4,9 9,9 2,9
Fuente: Elaboracin propia en base a datos de BCV.
Las variaciones en el crecimiento econmico que se muestran en el cuadro 2 fueron el resultado de varios aspectos: en primer trmino, la reduccin de la conflictividad poltica; en segundo lugar, las polticas pblicas con las cuales la actividad del gobierno tiene un crecimiento importante vinculado, como ltimo aspecto, al aumento de los precios y los ingresos petroleros. Finalmente
365
Variacin
Captulo VI
se deben mencionar los efectos de la desaceleracin mundial, que ocurre a partir de 2007 con la crisis financiera en los Estados Unidos, lo cual afecta los precios del crudo y los ingresos fiscales del pas. Las tasas reales de inters a corto plazo han sido negativas durante prcticamente todo el perodo de recuperacin econmica.
b) El sector pblico
Ha sido poltica del gobierno preparar presupuestos basados en previsiones conservadoras respecto de los precios del petrleo. Por ejemplo, para 2007 el presupuesto pblico se elabor sobre la base de un precio de 29 dlares por barril de crudo, bastante menor a los 60,20 dlares por barril al que se vendi el crudo venezolano el ao anterior. Para el perodo 20092011 el precio utilizado para el presupuesto se estima en 40 dlares por barril de crudo. Esto le ha permitido al gobierno el manejo de dos presupuestos paralelos, con los efectos que ellos implican y donde los aumentos de precios son un buen indicador. A pesar del importante proceso de acumulacin de reservas internacionales, debido a la implementacin de un sistema de control de cambios, las cadas de precios del petrleo han afectado la actividad pblica directamente y a toda la economa del pas. De all los resultados obtenidos en 2009 y 2010, producto de la crisis financiera internacional y la reduccin de precios del crudo, que hicieron que las finanzas pblicas y la economa en general entrasen en un proceso recesivo de significacin. El grfico 2 refleja la correspondencia entre las variaciones del ingreso fiscal y las del precio del barril en las exportaciones petroleras.
n
Grfico 2
INGRESOS FISCALES Y PRECIOS DEL PETRLEO, 2000-2009
% Variacin Interanual 80 60 40 20 0 -20 -40 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Ingresos Fiscales
Precios del Petrleo
Fuente: Fuente: M. P.P de Planicacin y Finanzas. M. P. P. de Energa y Minas.
366
c) Empleo y precios
Durante la dcada en estudio los niveles de desempleo de la fuerza de trabajo exhibieron porcentajes moderados (vase grfico 3). Algo distinto ocurri con los ndices inflacionarios, que a fines del perodo se encontraban entre los ms elevados de Amrica Latina (vase grfico 4).
n
Grfico 3
TASA DE DESEMPLEO, 2000 - 2009
% 12 10 8 6 4 2 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 7,62 6,84 11,35 8,99 7,93 7,15 9,33 7,47 6,85 7,52
Fuente: INE, Encuesta de Hogares por Muestreo.
Crecimiento econmico, aumento de los ingresos petroleros 118, incrementos del gasto y dficit pblico119 y expansin de la liquidez monetaria son los principales argumentos que explican las relativamente aceleradas alzas en los precios domsticos, destacando la debilidad de la poltica econmica para enfrentar esta situacin inflacionaria.
118
119
Debe resaltarse que los incrementos en los valores de exportaciones petroleras no se debieron a aumentos en los volmenes de produccin, sino a alzas en los precios internacionales del crudo y derivados. Los aumentos en el gasto pblico tuvieron una repercusin favorable particularmente en cuanto al gasto social. Desde 34% que representaba el gasto social en 1998, para nales de la dcada lleg a representar casi 50%; valor que no considera el gasto en programas sociales que nancia Petrleos de Venezuela Sociedad Annima (PDVSA), nica empresa petrolera del pas, de carcter estatal. A modo de referencia se puede sealar que en 2006 este gasto de la estatal petrolera signic ms de 6% de PIB.
367
Captulo VI
Grfico 4
INFLACIN, 2000-2009
% 35 30 25 20 15 10 5 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 12,7 11,7 24,3 17,7 13,5 15,8 27,6 20,5 25,1 30,9
Fuente: BCV (www.bcv.org.ve/c2/indicadores.asp).
Uno de los principales efectos que tiene la elevada inflacin para la economa y las inversiones lo constituyen las tasas de inters reales negativas para todo el perodo estudiado, las que afectan las capacidades de ahorro e inversin. Este aspecto es particularmente importante al analizar las expectativas de los empresarios, adems de considerar que para el segmento de pymes, en general, fueron otorgados financiamientos a tasas de inters muy flexibles y bajas, como estmulo a la produccin de este sector. La otra variable econmica perjudicada por los continuos aumentos en el nivel de precios es el tipo de cambio. El sistema de control de cambios, vigente desde febrero de 2003, ha enfrentado las presiones de sobrevaluacin de la moneda; no obstante, para los aos finales de la dcada el precio de la moneda extranjera se hace insostenible, dando paso a devaluaciones y a mecanismos e instrumentos de drenaje de la presin por la demanda de divisas. En conjunto, las polticas de controles de precios domsticos y el control de cambios tienden a reducir las capacidades productivas y la competitividad externa de los sectores productivos, restndoles posibilidades de abordar el mercado internacional en condiciones favorables.
368
d) Sector externo
El comportamiento del sector externo evidencia el peso en la economa del sector petrolero como generador de divisas120 y del sector pblico como su distribuidor en la economa nacional. Ambos rasgos estructurales se aprecian en el cuadro 3 y el grfico 5. En el perodo, tanto las exportaciones como las importaciones registraron un aumento significativo; en el quinquenio 2003-2008 las tasas medias de crecimiento de estas variables se ubicaron en 28,2% y 33,8% respectivamente. Asimismo, los valores por ventas petroleras al exterior (crudo y derivados) elevan su participacin en las exportaciones totales, estimndose en 93% para el ao 2010.
n
Cuadro 3
SECTOR EXTERNO, 2000-2010 (En millones de dlares)

2000 Exportaciones totales (x) Exportaciones petroleras Importaciones totales (m) Importaciones sector pblico Saldo (x-m) X pet/total (%) M pb./m total (%) 34 711 26 867 21 300 3 122 13 411 77,40 14,66 2003 28 108 18 893 13 995 3 450 14 113 67,22 24,65 2004 40 782 28 125 21 518 3 711 19 264 68,96 17,25 2005 57 058 39 624 29 347 5 005 27 711 69,45 17,05 2006 67 122 48 127 39 537 7 476 27 585 71,70 18,91 2007 70 777 52 017 54 750 11 321 16 027 73,49 20,68 2008 97 300 89 638 59 998 14 951 37 302 92,13 24,92 2009 59 600 54 584 48 064 13 677 11 536 91,58 28,46 2010 a 64 705 60 072 49 790 18 899 14 914 92,84 37,96
Fuente: Elaboracin propia en base a datos de BCV. a Cifras estimadas sobre informacin de tres primeros trimestres del ao.
La actividad pblica ve aumentar sus compras externas. De un 15% en 2000, al cabo de diez aos la participacin del sector pblico supera el tercio de las importaciones que realiza el pas.
120
Para los ltimos 50 aos, las exportaciones petroleras, en promedio, han representado cerca de 90% de las exportaciones totales. Si se observan las cifras del cuadro 2, puede concluirse que la capacidad del sector petrolero para dinamizar la economa venezolana se reduce.
369
Captulo VI
Grfico 5
EXPORTACIONES E IMPORTACIONES, 1998 - 2010

120 000
MM DE US$
80 000
40 000
0 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010
Exportaciones Totales (FOB) Importaciones Totales (CIF) Fuente: Banco Central de Venezuela (BCV). Clculos propios.
Exportaciones Petroleras
e) Estructura por ramas de actividad econmica
Respecto del aporte al producto del pas, la manufactura es la que en promedio tiene mayor importancia durante el perodo (16,57%). Le siguen el sector petrolero y los servicios de la administracin pblica. En cuanto a crecimiento, las actividades ms dinmicas son las comunicaciones (10,35%), las instituciones financieras (8,64%) y los servicios comunitarios, sociales y personales (5,2%). En el lapso 2003-2005 la banca e instituciones financieras lograron crecer, en promedio, ms de 25% en trminos reales.
370
Cuadro 4
ACTIVIDADES ECONMICAS COMO PORCENTAJE DEL PIB

1998 - 2003 Peso % promedio Actividad petrolera Actividad no petrolera Minera Manufactura Electricidad y agua Construccin Comercio y servicios de reparacin Transporte y almacenamiento Comunicaciones Instituciones financieras y seguros Servicios inmobiliarios, empresariales y de alquiler Servicios comunitarios, sociales y personales y produccin de servicios privados no lucrativos Produccin servicios del Gobierno General Resto 18,36 72,80 0,69 16,66 2,27 6,47 8,23 3,30 2,86 2,15 10,20 Tasas medias -3,87 -2,57 0,74 -4,53 1,75 -11,57 -3,96 -4,97 2,17 -3,69 -1,50 2003 - 2008 Peso % promedio 14,91 75,13 0,70 16,44 2,35 5,78 9,56 3,56 3,81 3,70 10,02 Tasas medias 1,51 10,72 4,18 9,75 5,68 18,62 17,07 13,95 19,30 25,19 7,17 2008 - 2009 Peso % promedio 16,64 73,97 0,70 16,55 2,31 6,13 8,89 3,43 3,33 2,93 10,11 Tasas medias -7,22 -2,04 -11,19 -6,37 4,25 0,17 -8,33 -8,52 9,82 -2,37 -2,04 1998 - 2009 Peso % promedio 16,29 74,06 0,68 16,57 2,26 6,39 9,03 3,48 3,43 3,05 10,00 Tasas medias -1,78 3,31 1,12 1,53 3,75 2,21 4,64 2,85 10,35 8,64 2,30
4,75
0,21
5,18
10,88
4,97
3,10
4,97
5,20
11,24 6,28
0,94 0,69
11,87 6,28
6,59 6,77
11,55 6,28
2,41 -0,30
11,38 6,16
3,61 3,32
Fuente: Elaboracin propia en base a datos del Banco Central de Venezuela (BCV).
1.2. La coyuntura actual
Para finales de la dcada, los principales problemas que enfrenta la economa venezolana giran en torno a la extensin del perodo de recesin, la reduccin de la inversin privada121, la sobrevaluacin del tipo de cambio, los aumentos en la inflacin y una tendencia a la minimizacin de la actividad productiva privada en las exportaciones del pas.
121
La profundizacin del nuevo modelo socialista a partir de 2008 se manifest, entre otros aspectos, en un proceso de expropiaciones, por parte del gobierno, en diversos sectores (servicios petroleros, comercios de alimentos, propiedades inmobiliarias, terrenos agrcolas, entre otros) y nacionalizaciones y estatizaciones de bancos privados. Todo ello ha mermado las expectativas de inversionistas en el pas, tanto nacionales como extranjeros.
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Captulo VI
Debido a la existencia de controles de precios en importantes rubros que componen la cesta de consumo bsico y a que los supervits de la cuenta corriente tienden a reducirse, la devaluacin representa una salida costosa, tanto en lo econmico como en lo poltico. El ritmo actual de inflacin contina depreciando el tipo de cambio real de la moneda venezolana. Esto hace que las importaciones resulten artificialmente baratas y que las exportaciones no petroleras sean ms costosas en los mercados mundiales, lo que afecta al sector de bienes transables, tornndose en una situacin potencialmente insostenible. Esto, adems, dificulta considerablemente la diversificacin de la economa y la posibilidad de romper con su dependencia del petrleo. Un elemento que sobresale en los anlisis econmicos de Venezuela es el estancamiento crnico del precio domstico de la gasolina. Este equivale a 3,2 centavos de dlar por litro y se mantiene inalterado desde hace 12 aos (a modo de referencia, en Chile, para el 2010 el precio de un litro de gasolina promedi 1,22 dlares/litro). Consideraciones que se encuentran en la esfera poltica y de relaciones de poder son los nicos argumentos para explicar una situacin en la cual los costos de oportunidad son prcticamente invaluables. Las estimaciones de la empresa Petrleos de Venezuela S.A. (PDVSA) sealan que el subsidio a la gasolina alcanza a 1.500 millones de dlares por ao122. Debido a su reduccin en los saldos de la cuenta corriente de la balanza de pagos, aun los montos en reservas, la deuda externa del pas ha ido escalando sistemticamente y la deuda interna ya llega a niveles significativos. El gobierno muestra dificultades en la implementacin de medidas para reducir la inflacin, as como para ajustar eventualmente la moneda, sin tener que sacrificar el crecimiento de la economa. La mayor parte de los aspectos mencionados, as como la evidencia histrica reciente, permiten concluir que los incrementos en los ingresos generados por actividades primarias de explotacin de recursos naturales, as sean por un extenso perodo de tiempo, no resultan suficientes para producir cambios en las estructuras de la economa que permitan consolidar un desarrollo y crecimiento estables. El auge que originan, no importa el tiempo, es siempre pasajero123.
122
123
Nota de prensa por declaraciones del presidente de PDVSA, Rafael Ramrez, en el programa Al Presidente. http://economia.noticias24.com/noticia/51680/gobierno-subsidia-el-precio-de-la-gasolinapara-%E2%80%9Cluchar-contra-la-inacion%E2%80%9D/. Al fenmeno de incapacidad de crecimiento y las distorsiones generadas por explotaciones de recursos naturales se le ha denominado en la literatura econmica como la Enfermedad Holandesa (Dutch Desease).
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2. La poltica pblica hacia el sector productivo
2.1. Contexto general de la poltica de fomento productivo hasta 1998
Desde la dcada del sesenta y hasta finales de los aos ochenta, los distintos gobiernos venezolanos impulsaron abiertamente una poltica de fomento productivo basada en el desarrollo industrial, el fortalecimiento de la actividad agrcola y la consolidacin del sector petrolero. Se fundamentaron en la sustitucin de importaciones, principalmente realizada mediante instrumentos tales como la proteccin arancelaria y las cuotas de importacin. Los logros en materia de industrializacin se perciban en el aumento de la contribucin manufacturera al producto interno global, mayores niveles de productividad, modernizacin de los patrones de consumo y produccin, sustitucin de importaciones, desarrollo de un sector empresarial y acumulacin de experiencias de desarrollo de una cultural industrial (Valecillos, 2001). No obstante, para mediados de la dcada de los ochenta, diversas circunstancias motivaron la adopcin de estrategias para corregir los desequilibrios macroeconmicos. Entre ellas estaba la crisis de la deuda, los problemas de inflacin y el desmejoramiento en los principales indicadores de calidad de vida, aunado a una poltica cambiaria y de distribucin de divisas, sistemas de control y administracin de precios, as como sectores productivos concentrados en algunas ramas generadoras de bienes de baja calidad y altos costos, que revelaban tanto problemas de desajuste estructural como sectores productivos poco competitivos. En este sentido, en Venezuela, como en la mayor parte de los pases de Amrica Latina, la dcada de los ochenta represent una fase determinante de cambio, en cuanto a los esquemas de proteccin y de industrializacin previstos en el modelo de industrializacin por sustitucin de importaciones. Como refiere Gutirrez (1995), a partir de 1989 se adopt un programa de ajustes, sujeto a los condicionamientos del Fondo Monetario Internacional y del Banco Mundial. El programa intentaba transformar el modelo de desarrollo caracterizado por una alta dependencia del petrleo, mediante la liberalizacin de mercados, la apertura comercial, el fomento a la inversin extranjera en los sectores agrcolas, industriales y petroleros este ltimo, desde 1996 y el financiamiento para la modernizacin de la industria petrolera, petroqumica, del hierro y aluminio, todas de propiedad del Estado. Se inici, entonces, un proceso de privatizacin de empresas pblicas en las reas de electricidad, agua y telefona, entre otras.
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Captulo VI
No obstante, para 1998 los resultados econmicos que se esperaban con el programa de ajuste estructural no lograron los objetivos previstos; por el contrario, el sector productivo nacional perdi fuerza para alcanzar su recuperacin y modernizacin sobre bases de mayor productividad y capacidad competitiva ante la produccin exterior
2.2. El marco legal: la Constitucin y los Planes de la Nacin
El estudio de la poltica venezolana de fomento productivo, como instrumento impulsado desde 1999 para generar empleos y riqueza, parte por revisar y analizar el marco institucional que sustenta la intervencin pblica en materia de apoyo a los sectores productivos nacionales. Ese ao, luego de un intenso proceso de cambios polticos, la poblacin venezolana aprob en un referendo el proyecto constitucional de la Repblica Bolivariana de Venezuela (CRBV). Este proyecto estableci un nuevo marco institucional que sentara las bases normativas de las transformaciones polticas, econmicas y sociales desde el ao 2000124. Atendiendo al objetivo principal de este trabajo, a continuacin se expone el marco normativo general contemplado en la Constitucin de la Repblica, as como las polticas, estrategias y acciones consideradas en los dos planes de la nacin, desde 2001 hasta el presente, en cuanto a las garantas que se establecen para el desarrollo econmico del pas. Por su importancia, se abordan en especial las referidas al establecimiento de derechos de propiedad, al ejercicio de la actividad econmica y al apoyo del Estado en el desarrollo productivo.
a) Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela (1999)
La Constitucin establece el derecho de los individuos de ejercer la actividad econmica de su preferencia, con las limitantes que la ley imponga sobre la base del desarrollo humano, seguridad, sanidad, proteccin del ambiente u otras de inters social. El papel del Estado es claro en este caso, pues debe orientarse al estmulo de la inversin privada y a la planificacin econmica y del desarrollo.
124
El 2 de febrero de 1999, da de la transmisin del mando presidencial, el electo presidente Hugo Chvez, en su discurso de toma de posesin, anunci la convocatoria a un referendo consultivo para que el pueblo venezolano decidiera sobre una Asamblea Constituyente que refundara el pas. Este se llev a cabo el 25 de abril de 1999, con un resultado que favoreci la propuesta del primer mandatario. El 25 de julio de ese mismo ao se eligieron los miembros que integraran la Asamblea Nacional Constituyente, la cual se instal el 15 de agosto con la misin de elaborar un Nuevo Ordenamiento Jurdico Nacional.
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Respecto a la promocin de sectores productivos especficos, dentro de los cuales resalta la pequea y mediana industria, as como otros tipos de organizaciones generadoras de empleo, se consigna que el Estado las proteger y promover, atribuyndole competencias en el campo de la capacitacin, la asesora tcnica y el financiamiento. Se considera una proteccin crediticia especial para las actividades de artesanas e industrias populares tpicas, as como el fortalecimiento del sector turstico. El desarrollo de estos principios condujo a la elaboracin de un conjunto de leyes habilitantes (26 en total) que completaran el marco institucional venezolano en las materias incluidas en la nueva carta fundamental. No obstante, en este apartado se expone un anlisis de las polticas, estrategias y acciones tendentes a garantizar el fomento productivo, contenidas en los planes de la nacin 2001-2007 y 2007-2013, as como el Plan Nacional de Desarrollo Regional 2001-2007.
b) Plan Nacional de Desarrollo Econmico y Social de la Nacin 2001- 2007
El Plan Nacional de Desarrollo constituye la gua de la actuacin del poder pblico nacional. Su formulacin y direccin es una de las atribuciones y obligaciones del Presidente de la Repblica, segn indica la ley, y debe contener los objetivos, estrategias, polticas, medidas, metas y proyectos que activar el gobierno en su perodo constitucional. En ausencia del plan general, el documento que se dio a conocer despus del proceso constituyente de 1999 se denomin Lneas Generales del Plan Nacional de Desarrollo Econmico y Social de la Nacin 2001-2007 (LGPDES). En este documento, el presidente Hugo Chvez, para el perodo constitucional 2000-2006, expresa que para superar la crisis estructural tenemos que lograr un profundo cambio estructural, y estas Lneas Generales dirigen la construccin de la nueva Repblica. De igual forma se seala una visin del desarrollo de largo plazo, que trasciende el perodo de gobierno, todo ello en la bsqueda de establecer la direccin y la profundidad de los cambios requeridos y deseados. Para hacer operativas las Lneas Generales, se establecieron cinco equilibrios (econmico, social, poltico, territorial e internacional) mediante los cuales se podra alcanzar el nuevo modelo de desarrollo de la sociedad venezolana. Se prepondera la importancia de lograr el equilibrio econmico y la reactivacin del aparato productivo como requisitos para una mejor distribucin del ingreso, y que un mayor ingreso familiar y comunitario contribuye a alcanzar un equilibrio social. Se seala que el cambio estructural de una economa rentista a otra de tipo productivo se alcanzar a travs de un gran impulso a la agricultura, la industria, el comercio, el turismo
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Captulo VI
y la construccin de infraestructura, lo cual permitir la masiva creacin de empleos, pero tendr que venir acompaado con y sustentado en un mejoramiento cuantitativo y cualitativo de todos los niveles de educacin, de salud y de la seguridad. En lo que respecta al equilibrio econmico, el objetivo es desarrollar la economa productiva. Para ello se mencionan seis objetivos especficos: 1. Alcanzar un crecimiento econmico sostenido 2. Eliminar la volatilidad econmica 3. Internalizacin de los hidrocarburos 4. Desarrollar la economa social 5. Alcanzar la sostenibilidad fiscal 6. Incrementar el ahorro y la inversin. Para alcanzar el primero de los propsitos se contempla: diversificar la produccin, mediante la organizacin de un sistema integral de fomento a las exportaciones no petroleras; fortalecer la integracin de cadenas productivas, a travs del diseo y ejecucin de programas de articulacin entre los sectores primarios, manufactureros y servicios, para inducir un mayor valor agregado nacional y progreso tcnico; garantizar la seguridad alimentaria; incrementar y fortalecer a la pyme, con base en el desarrollo de instituciones y polticas distintas para los objetivos econmicos y sociales de este sector; incorporar y adaptar nuevas tecnologas, por lo que deber lograrse la masificacin de los programas de formacin cientfica y tecnolgica; consolidar el sector financiero pblico, con el propsito de optimizarlo, agilizarlo y potenciar su capacidad de asistencia tcnica y financiera para desarrollar los sectores productivos. La diversificacin de la produccin estar acompaada de un conjunto de medidas que permitan el desarrollo de una poderosa economa social. Entre ellas, la formacin de microempresas, nuevas formas de cooperativas, empresas campesinas, acompaadas por medidas complementarias en materia financiera, asistencia tcnica, capacitacin, comercializacin y reformas de los mecanismos de regulacin. La diversificacin industrial y el impulso de crecimiento que ella desarrolle pasarn a ser los factores fundamentales de la sostenibilidad fiscal, al producir un incremento significativo de la recaudacin tributaria de origen no petrolero. La sostenibilidad fiscal se acompaara de la estabilizacin cambiaria mediante el anclaje del tipo de cambio.
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En lo que se refiere a la gestin del Estado, se manifiesta que las disposiciones contenidas en las LGPDES (2001) orientarn la creacin de condiciones macroeconmicas propicias para promover las polticas que induzcan la iniciativa privada a actuar. Este aspecto es vital en el anlisis de las polticas pblicas territoriales de estmulo a la pequea y mediana empresa, puesto que los planes estadales y municipales en los que se enmarquen deben atender los lineamientos del plan nacional.
c) Plan Nacional de Desarrollo Regional (PNDR) 2001-2007
El Plan Nacional de Desarrollo Regional (PNDR) define los objetivos, estrategias, inversiones, metas y proyectos para el desarrollo regional del pas, a corto, mediano y largo plazo. La formulacin del plan 2001-2007 estuvo a cargo del Ministerio de Planificacin y Desarrollo125 a travs del Viceministerio de Planificacin y Desarrollo Regional y los organismos regionales de desarrollo. La estrategia presentada se apoya en una concepcin de desarrollo desde arriba al resaltar que la planificacin del desarrollo territorial debe estar a cargo del gobierno nacional. Los tres elementos en los que, segn el documento, se sustentara la estrategia del gobierno nacional son: Fachadas de integracin: Amaznica, Andina y Caribea: ubicadas en las regiones fronterizas, tendran como objetivo el desarrollo de estos espacios mejorando la comunicacin con los pases vecinos, a travs de la integracin de los grandes ejes fluviales y del transporte ferroviario, terrestre, areo y martimo. Ejes de desconcentracin: Occidental, Orinoco-Apure y Oriental, cuyos recursos seran dirigidos a la ejecucin de obras de infraestructura y al mejoramiento de los servicios pblicos en todos los centros poblados ubicados en estas zonas, a los efectos de generar condiciones favorables para la inversin privada. Dinmica regional: se estimularan las actividades productivas de acuerdo a la vocacin y potencial propios de cada regin, considerando los sectores definidos como dinamizadores, es decir, pequea y mediana industria, agricultura y agroindustria, minera, petrleo y petroqumica, turismo, e infraestructura y servicios.
125
Cabe indicar que la organizacin del poder ejecutivo en los ministerios durante el perodo de estudio es variable. Es decir, hay frecuentes cambios y fusiones en los nombres y alcances de cada ministerio. En la actualidad, el Ministerio de Planicacin y Desarrollo est fusionado con el de Finanzas en el Ministerio del Poder Popular de Planicacin y Finanzas.
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Captulo VI
La mencionada estructura se complementara con la creacin de zonas especiales de desarrollo sustentable (ZEDES) y el Sistema de Asociaciones Rurales Auto-Organizadas (Saraos y Saraitos), dentro del proyecto Pueblos Agroindustriales Sostenibles (PAIS). Tambin forma parte de la estrategia de desarrollo regional la reactivacin de los Organismos Regionales de Desarrollo, los cuales efectuaran la planificacin en aquellos mbitos que escapan a las competencias de los gobiernos estadales y locales, a objeto de coordinar y compatibilizar los requerimientos de los diferentes estados y municipios con los de la Nacin (PNDR, 2001). En la tercera parte del plan se presentan las inversiones que se ejecutaran a partir de proyectos factibles y priorizados por regin, dando por sentado que el PNDR debe ser un insumo para las tres instancias del poder pblico nacional a la hora de planificar y ejecutar la inversin pblica y promover la inversin privada.
d) Proyecto Nacional Simn Bolvar: Primer Plan Socialista (PPS) del Desarrollo Econmico y Social de la Nacin para el perodo 2007- 2013
Ante la reeleccin del presidente Chvez, en diciembre de 2006, para el perodo constitucional 2007-2013, el Ministerio de Planificacin y Desarrollo elabor un nuevo instrumento en el marco de continuidad del proyecto presidencial, llamado Proyecto Nacional Simn Bolvar, Primer Plan Socialista de Desarrollo Econmico y Social de la Nacin. En este se seala la orientacin de Venezuela hacia la construccin del Socialismo del Siglo XXI. En este sentido, el plan permitira la materializacin del proyecto por medio de las siguientes directrices: i. Nueva tica Socialista: propone la refundacin de la nacin venezolana, la cual cimenta sus races en la creacin de una arquitectura tica de valores que conformen la Nacin, la Repblica y el Estado moralsocialista. ii. La Suprema Felicidad Social: a partir de la construccin de una estructura social incluyente, en la cual se logre reducir la miseria a cero y acelerar la disminucin de la pobreza, transformar las relaciones sociales de produccin sustituyndolas por relaciones socialistas basadas en la propiedad social, y fortalecer las capacidades bsicas para el trabajo productivo, entre otras.
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iii. Democracia Protagnica Revolucionaria: la consolidacin de la organizacin social, a fin de transformar su debilidad individual en fuerza colectiva, se alcanzar mediante: alcanzar la democracia protagnica revolucionaria, en la cual la mayora soberana personifique el proceso sustantivo de toma de decisiones, entre otras acciones. iv. Modelo Productivo Socialista: con el fin de lograr trabajo con significado, se buscar la eliminacin de la divisin social, de la estructura jerrquica y de la disyuntiva entre la satisfaccin de las necesidades humanas y la produccin de riqueza subordinada a la reproduccin del capital. El Estado conservar el control total de las actividades productivas que sean de valor estratgico para el desarrollo del pas y el desarrollo multilateral y de las necesidades y capacidades productivas del individuo social. Esto conlleva identificar cul modo de propiedad de los medios de produccin est mayormente al servicio de los ciudadanos y quines la tendrn bajo su pertenencia para as construir una produccin conscientemente controlada por los productores asociados al servicio de sus fines. Para ello, se establecen como objetivos: desarrollar el nuevo modelo productivo endgeno como base econmica del Socialismo del Siglo XXI y alcanzar un crecimiento sostenido; incrementar la soberana alimentaria y consolidar la seguridad alimentaria; fomentar la ciencia y la tecnologa al servicio del desarrollo nacional y reducir diferencias en el acceso al conocimiento, y desarrollar la industria bsica no energtica, la manufactura y los servicios bsicos. Un aspecto vital para la consolidacin de estos objetivos se fundamenta en el fomento y desarrollo de las empresas de produccin social (EPS). v. Nueva Geopoltica Nacional: se persigue la articulacin interna del modelo productivo, a travs de un desarrollo territorial desconcentrado, definido por ejes integradores, regiones programa, un sistema de ciudades interconectadas y un ambiente sustentable. vi. Venezuela, Potencia Energtica Mundial: el petrleo continuar siendo decisivo para la captacin de recursos del exterior, la generacin de inversiones productivas internas, la satisfaccin de las propias necesidades de energa y la consolidacin del modelo productivo socialista. vii. Nueva Geopoltica Internacional: se busca la creacin de nuevos polos de poder que representen el quiebre de la hegemona unipolar, en la bsqueda de la justicia social, la solidaridad y las garantas de paz.
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Captulo VI
De la exposicin sinttica del Plan 2007-2013 resulta necesario, para los fines del estudio, profundizar en los aspectos especficos que el Modelo Productivo Socialista plantea, as como en las estrategias y polticas expresadas en el instrumento de gestin pblica de 2007. Al definir cmo estar conformado este modelo productivo, se introduce el concepto y caractersticas de las empresas de produccin social (EPS), calificndolas como el germen y el camino hacia el Socialismo del Siglo XXI, sin que deban desaparecer las empresas del Estado y las empresas capitalistas privadas. Se las define como las entidades econmicas dedicadas a la produccin de bienes o servicios en las cuales los trabajadores se apropiarn del excedente econmico resultante, que se repartir en proporcin a la cantidad de trabajo aportado; la gestin ser democrtica y participativa y el peso relativo de la participacin ser con base en la persona y no con base en el capital aportado; competirn exitosamente con las empresas privadas capitalistas del pas y de los otros pases con los cuales se intercambian bienes y servicios (PPS, 2007) Un aspecto novedoso del nuevo plan es la responsabilidad expresa que se le asigna a Petrleos de Venezuela S.A., cuyos recursos financieros tendrn un papel esencial en el desarrollo de las EPS, delegando progresivamente actividades productivas especficas en ellas, de acuerdo con el nivel de complejidad que requieren las tareas y las capacidades desarrolladas en el pas y fomentando nuevas EPS que la conecten orgnicamente con el tejido productivo nacional. Para alcanzar un desarrollo tecnolgico interno se hace nfasis en el fortalecimiento de un sistema de innovacin que consolide una estructura socio-institucional y legal que vincule el gasto en investigacin y desarrollo de tecnologas al sector productivo nacional. Uno de los aspectos a mencionar es la aprobacin de la ley orgnica de ciencia, tecnologa e innovacin, e igualmente importante, el Plan Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin (2005-2030), en el cual se especifican los organismos, estrategias, planes de inversin tanto regionales como nacionales y las categoras de inversin.
2.3. Balance del soporte legal de la poltica pblica de fomento productivo en Venezuela
La revisin somera de los aspectos normativos de la poltica pblica a favor del desarrollo productivo del pas deja de manifiesto la existencia de un marco regulatorio complejo, en el cual declaraciones contempladas en la Constitucin de la Repblica se amplan y se detallan en los planes de la
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nacin, instrumentos de racionalizacin para la toma de decisiones pblicas126. La Constitucin atribuye al Estado entendido como un sistema integrado por los tres niveles de gobierno responsabilidades en la planificacin del desarrollo econmico. El Ministerio de Planificacin y Desarrollo es el encargado de planificar las polticas que impulsen el desarrollo econmico, expresadas en un Plan Nacional de Desarrollo que contiene los objetivos, estrategias, acciones, programas y proyectos que materialicen el desarrollo productivo. Es preciso consignar que los dos planes nacionales de desarrollo descritos no contemplan planes especficos ni programas definidos con detalle; ms importante an, carecen de la cuantificacin necesaria tanto para determinar los costos de alcanzar los objetivos previstos como la evaluacin durante y ex post de las estrategias y acciones necesarias para la transformacin socioeconmica que se pretende lograr. Para una evaluacin crtica solo puede indicarse dos aspectos: 1. Se distinguen fcilmente dos tipos de estrategias y objetivos planteados en cada uno de los planes: la connotacin poltico-ideolgica est severamente marcada en el segundo, mientras que el primero se muestra ms tradicional en cuanto a propsitos econmicos y crecimiento. 2. Para saber sobre la efectividad de estos planes solamente se requiere una mirada a los resultados de la economa que se exponen en sntesis en la seccin anterior. Como ejemplo se puede sealar que ante un objetivo estratgico de reduccin de la dependencia petrolera a travs de la diversificacin de la economa domstica, se encuentra que al final de la dcada las exportaciones petroleras, aun cuando ha habido un relativo estancamiento en la produccin, han escalado a representar casi 97% de las exportaciones del pas (2010). Finalmente, es necesario destacar que la reforma constitucional, los planes de la nacin, las leyes y los organismos creados para implantarlas, desde 1999, han dado muestras de la importancia de llevar adelante la diversificacin de la economa, impulsando y fortaleciendo sectores estratgicos, fomentando nuevas empresas, tales como las empresas de produccin social, en las cuales el apoyo financiero del Estado es vital para su surgimiento y desarrollo.
126
Las leyes que resultaron del proceso habilitante de 1999, as como las que han sido aprobadas en el transcurso del perodo de gobierno del presidente Chvez, desde 1999 hasta nales de la dcada son analizadas -haciendo nfasis en las que se reeren al fomento de la micro, pequea y mediana empresaen las secciones siguientes.
381
Captulo VI
3. La estructura de las pymes en venezuela
3.1. El estudio de las pequeas y medianas empresas
Para la caracterizacin y evaluacin de los programas de apoyo a la actividad productiva de las unidades no grandes en Venezuela se hara necesario considerar dos conjuntos de empresas que coexisten actualmente: las empresas tradicionales de propiedad privada y las unidades de propiedad social127, junto a las cooperativas y las unidades familiares o comunitarias. Sin embargo, en la prctica esta diferenciacin es compleja, porque, por una parte, no es posible establecer todava el carcter eminentemente social de una empresa y, por otra, porque, con la informacin disponible, se desconoce el nmero, empleo, produccin y registro de estas unidades socialistas en operacin, lo que impide caracterizarlas con precisin y menos an, evaluar su desempeo. Otro aspecto que se debe destacar, previo a la caracterizacin, es la distincin entre lo que son empresas (pymes) e industrias (PYMI). Las primeras comprenden todos los sectores econmicos; las segundas se restringen solo al sector industrial manufacturero. Si bien el objetivo de esta seccin es el estudio de las pymes en general, la informacin oficial disponible nicamente corresponde a la industria manufacturera. Por ello, para el anlisis de la evolucin reciente y situacin actual de las pymes se tomar como referencia las estadsticas oficiales del sector industrial, efectuando, al final de la seccin, una extrapolacin de lo que se infiere sobre lo que ocurre en el resto de las pequeas y medianas empresas en Venezuela, a partir de estos indicadores. Se concluye con un breve diagnstico, en el cual se enumeran los principales problemas que enfrenta el sector empresarial.
3.2. Deniciones
La definicin de lo que se entiende por pyme ha tenido variaciones durante el perodo de estudio, segn ha avanzado el proceso del socialismo del siglo XXI128. La ley vigente desde agosto de 2008, relativa a la promocin y desarrollo de la pequea y mediana industria y unidades de propiedad social, considera que pequea industria es aquella con una nmina promedio anual de hasta 50
127
128
Este tipo de unidades productivas tuvo su origen en las empresas de produccin social (EPS). El concepto ha tenido denominaciones distintas: empresas de produccin socialista, empresas de promocin social y socialista, empresas de propiedad socialista y ahora, unidades de propiedad social. En la seccin siguiente se expone la evolucin del marco legal diseado para las pymes.
382
trabajadores y una facturacin anual de hasta 100.000 Unidades Tributarias; y mediana es la que tiene una nmina promedio anual de hasta 100 trabajadores y una facturacin anual de hasta 250.000 Unidades Tributarias. Como se observa, la clasificacin de los estratos est dirigida expresamente para el sector industrial. Asimismo, llama la atencin que, de acuerdo a esta definicin, la pequea empresa solo tiene lmite superior en cuanto al nmero de trabajadores y valor de las ventas, lo que hace suponer que all se incluyen las microempresas.
La ley LPDPYMIUPS para la promocin y desarrollo de la pequea y mediana industria y unidades de propiedad social adiciona las unidades de
propiedad social (UPS), para las cuales no se les especifica un sector econmico determinado ni parmetros de tamao. Las define como agrupaciones de personas que trabajan con carcter social y participativo, tales como: las organizaciones socio productivas comunitarias, consejos comunales, empresas de propiedad social directa o comunal, empresas de propiedad social indirecta y cualquier otra forma de asociacin que surja en el seno de la comunidad, cuyo objetivo es la realizacin de cualquier tipo de actividad econmica productiva o financiera o comercial lcita, a travs del trabajo planificado, coordinado y voluntario, como expresin de conciencia y compromiso al servicio del pueblo, contribuyendo al desarrollo comunal, donde prevalezca el beneficio colectivo sobre la produccin de capital y distribucin de beneficios de sus miembros, incidiendo positivamente en el desarrollo sustentable de las comunidades.
Esta normativa deroga la Ley de Promocin y Desarrollo de la Pequea y Medina Industria (LPDPYMI). Para los efectos de este documento, se pretende ajustarse a las definiciones de estratificacin de esta ltima (vase cuadro 5), considerando el nmero de trabajadores como valor determinante129.
n
Cuadro 5
PARMETROS DE ESTRATOS DE EMPRESAS

Tipo de industria Microempresa Pequea Mediana Personal ocupado < 10 11 a 50 51 a 100 Ventas anuales (Unidades Tributarias) N.E. 9 001 a 100 000 100 001 a 250 000
Fuente: Ley de Promocin y Desarrollo de la Pequea y Mediana Industria (LPDPYMI), 2001.
129
Cabe sealar que en sus polticas de nanciamiento, la banca privada y algunos bancos pblicos utilizan el valor de los ingresos por ventas anuales para las deniciones de micro, pequea y mediana empresa.
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Captulo VI
Es importante sealar que el Instituto Nacional de Estadstica (INE), en la informacin que ofrece en la Encuesta Industrial soporte de los datos estadsticos para la caracterizacin que se muestra en este trabajo, clasifica los estratos segn el nmero de trabajadores que laboran en la industria. Asimismo, en el segmento de industrias medianas distingue dos tamaos: mediana inferior y mediana superior. De esta manera, para ser relativamente consistente con los rangos fijados por la LPDPYMI, al estrato de pequea industria se agreg el de mediana inferior definida por el INE en el intervalo de 20 a 50 trabajadores130.
3.3. Caracterizacin de las pymes: evolucin reciente
a) Aspectos cuantitativos: las pequeas y medianas industrias (PYMI)
Esta seccin utiliza informacin de la Encuesta Industrial suministrada por el INE. Es necesario reiterar que los datos que se muestran a continuacin solo hacen referencia al sector de la industria manufacturera131.
i. Establecimientos
En Venezuela, las pequeas y medianas industrias (PYMI) representan, en promedio, ms de 90% de los establecimientos industriales del pas, segn datos disponibles de la Encuesta Industrial. Sin embargo, en el lapso 20002002 las empresas grandes y medianas aumentaron su participacin en el total, en detrimento de las pequeas. Para 2007, las PYMI representan 88% del total (vase cuadro 6 y grfico 6).
n
Cuadro 6
ESTABLECIMIENTOS INDUSTRIALES POR ESTRATO (En porcentajes)

Estrato de la industria 2000 Grande Mediana Pequea 7,54 5,18 87,27 2001 9,36 7,09 83,55 2002 9,85 7,30 82,85 2003 9,35 7,20 83,45 2004 9,37 6,97 83,66 2005 a 10,22 7,75 82,04 2006 a 10,22 6,94 82,84 2007 a 12,71 8,2 5 79,03
Fuente: Elaboracin propia en base a datos del Instituto Nacional de Estadstica (INE). a Cifras preliminares.
130
131
Es tambin importante advertir sobre el solapamiento que se da en la denicin del estrato de pequeas, segn el INE y el de las microempresas segn la LPDPYMI. Para el INE, las empresas entre 5 y 10 trabajadores son pequeas, mientras que la ley las dene como microempresas. No se pudo obtener informacin histrica para el sector de pequeas y medianas empresas. Segn datos por Fundes Venezuela para 2007, este sector representa 24% del total de empresa del pas y las microempresarios ms de 75%.
384
Grfico 6
EVOLUCIN DEL NMERO DE PYMI POR ESTRATO DE OCUPACIN

% 100 87,27 83,55 82,85 83,45 83,66 82,04 82,84 79,03
80
60
40
20
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Gran Industria
Mediana Industria
Pequea Industria
Fuente: Elaboracin propia en base a datos del Instituto Nacional de Estadstica (INE).
ii. Ocupacin
El mayor empleador es la gran industria. Las PYMI, en promedio, solo emplean a 36% de la mano de obra ocupada (vase cuadro 7). Dado que este dato se refiere a la actividad manufacturera solamente, es necesario prestar atencin al peso de la fuerza de trabajo y mano de obra ocupada por actividad econmica (vase cuadro 8.). En el perodo 2000-2007 el sector manufacturero representa, en promedio, apenas 12% tanto de la fuerza de trabajo como del empleo total del pas. Si se consideran las cifras del subsector que agrupa al comercio, transporte y los servicios132 en general, se obtiene que ms de dos tercios del empleo formal de ese perodo se encuentra ocupado en las pymes.
132
En los servicios debe excluirse el empleo de la administracin pblica y defensa, actividad en la cual no existen pequeas o medianas empresas como tales. Posiblemente debe adicionrsele una fraccin importante del sector agrcola donde, segn expertos, 95% son unidades productivas pequeas y medianas.
385
Captulo VI
Cuadro 7
EMPLEOS EN LAS PYMI COMO PORCENTAJE DEL TOTAL DE LA INDUSTRIA

Estrato de la industria Grande Mediana Pequea 2000 58,47 9,76 31,77 2001 61,93 10,52 27,54 2002 63,60 10,81 25,60 2003 62,30 10,54 27,16 2004 64,12 9,97 25,91 2005 a 66,06 10,06 23,89 2006 a 66,18 8,96 24,86 2007 a 70,91 9,08 20,01
Fuente: Instituto Nacional de Estadstica (INE), Encuesta Industrial. Clculos propios. a Cifras preliminares.
Las PYMI ven reducir su participacin como generadores de trabajo en la industria. Al cabo de los ocho aos del perodo de anlisis, la pequea industria pierde casi 9 puntos porcentuales como empleadora en la economa venezolana. Asimismo, debe sealarse que la informacin oficial del empleo denota una fuerte tendencia al crecimiento del empleo en el sector pblico133.
n
Cuadro 8
FUERZA DE TRABAJO Y EMPLEO POR RAMAS DE ACTIVIDAD ECONMICA (Porcentajes del total, promedios para el perodo 2000-2007) a
Actividades econmicas Actividades Agrcolas, Pecuarias y Caza Explotacin de Hidrocarburos, Minas y Canteras Industria Manufacturera Electricidad, Gas y Agua Construccin Comercio al Por Mayor y al Por Menor, Restaurantes y Hoteles Transporte, Almacenamiento y Comunicaciones Establecimientos Financieros, Seguros, Bienes Inmuebles y Servicios Prestados a las Empresas Servicios Comunales, Sociales y Personales Actividades No Bien Especificadas y No Declaradas Fuerza de trabajo 9,25 0,67 12,07 0,52 9,48 24,70 7,70 5,01 30,17 0,44 Ocupados 9,71 0,66 12,07 0,52 8,45 24,82 7,85 4,93 30,57 0,41
Fuente: Instituto Nacional de Estadstica (INE). Encuesta de Hogares por Muestreo. Clculos propios. a Las cifras 2005 - 2007 son preliminares.
133
De un porcentaje histrico en el que la actividad pblica no se superaba el 13%, para el segundo semestre de 2010 sobrepasa la barrera del 20%, segn cifras del INE.
386
Como se aprecia en el grfico 7, el empleo de la pequea industria tuvo una fuerte cada a inicios de la dcada. De hecho, nicamente en tres de los aos de los cuales se dispone de datos las tasas han sido ligeramente positivas134.
n
Grfico 7
EVOLUCIN DEL EMPLEO POR ESTRATO DE OCUPACIN DE LA INDUSTRIA MANUFACTURERA. TASAS PORCENTUALES DE VARIACIN ANUAL
% 20 10 0 -10 -20 -30
11,29 3,59 6,15 -14,04 -18,70 -24,67

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
-1,61
-23,79
Gran Industria
Mediana Industria
Pequea Industria
Fuente: Instituto Nacional de Estadstica (INE), Encuesta Industrial. Clculos propios.
iii. Inversiones
En las inversiones se reflejan los esfuerzos que realizan las empresas en sus procesos de adaptacin tecnolgica y reposicin del capital utilizado en el proceso productivo (lo que se denomina consumo de capital fijo). Para el ao 2000 la inversin de la pequea y mediana industria, medida en dlares, significaba 14% del total de inversiones. Para 2007 su peso relativo pierde importancia y se reduce a 9,80%. La inversin de la industria mediana para 2007 no alcanza a 4% (vase cuadro 9). Lo anterior ratifica las crecientes de dificultades del sector frente a la gran empresa y a la economa en su conjunto. La situacin es todava ms crtica si se observan los movimientos de la curva de las tasas de variacin interanuales (vase grfico 8). En los tres primeros aos de la dcada se advierte una impresionante cada de la inversin, siendo la pequea empresa la ms afectada. La tasa media de crecimiento en el perodo para la pymi en su conjunto fue de 3,85%.
134
Como ya se ha sealado, razones fundamentalmente polticas y de conictos sociales puede dar explicacin a este negativo fenmeno.
387
Captulo VI
Cuadro 9
INVERSIONES DEL SECTOR DE LA INDUSTRIA MANUFACTURERA: PARTICIPACIN PORCENTUAL POR ESTRATO Y TASAS DE VARIACIN INTERANUAL (En porcentajes)
Participacin % Grande 2000 2001 2002 2003 2004 2005 a 2006 a 2007 a 86,00 87,71 88,08 90,90 89,94 89,98 91,00 90,20 Mediana 4,75 5,58 5,75 3,02 5,01 4,10 3,50 3,80 Pequea 9,26 6,72 6,17 6,08 5,06 5,92 5,50 6,00 Grande -21,70 -12,77 -5,45 -22,19 89,28 33,08 -27,68 67,02 Tasas de variacin % Mediana -8,82 0,45 -2,95 -60,39 217,17 8,91 -38,96 82,94 Pequea 32,99 -37,93 -13,47 -25,78 59,22 55,69 -33,56 83,82
Fuente: Instituto Nacional de Estadstica (INE), Encuesta Industrial. Clculos y estimaciones propias. Datos preliminares y estimaciones propias sobre datos del INE.
Grfico 8
EVOLUCIN DE VALOR DE LAS INVERSIONES DE LA INDUSTRIA MANUFACTURERA

% 2 500 000 2 000 000 MM US$ 1 500 000 1 000 000 500 000 0
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Gran Industria
Mediana Industria
Pequea Industria
Fuente: Instituto Nacional de Estadstica (INE), Encuesta Industrial. Banco Central de Venezuela (BCV). Clculos y estimaciones propias.
388
iv. Produccin y productividad
Medido en dlares135 y luego llevado a ndice, el valor bruto de la produccin (VBP) de la industria en general, y de las PYMI en particular, exhibe grandes fluctuaciones durante el perodo. La vulnerabilidad del sector se pone en evidencia en los aos de paros y conflictos polticos (vase cuadro 10 y grfico 9).
n
Cuadro 10
EVOLUCIN DEL VBP REAL DE LA INDUSTRIA MANUFACTURERA (2000 = 100)

Estrato de la industria Grande Mediana Pequea 2000 100 100 100 2001 102,28 139,54 135,19 2002 74,84 103,51 84,11 2003 74,52 126,96 135,38 2004 114,28 157,32 135,04 2005 a 140,60 105,10 103,58 2006 a 137,20 112,53 130,20 2007 a 137,64 118,23 95,39
Fuente: Instituto Nacional de Estadstica (INE), Encuesta Industrial. Banco Central de Venezuela (BCV). Clculos propios. a Cifras preliminares.
Resalta, sin embargo, que la pequea industria decrece en su produccin en trminos reales; incluso en los aos en los que hubo un significativo crecimiento econmico del pas, su contribucin efectiva es exigua. En promedio, las PYMI contribuyen en solo 14% del VBP total; el 86% restante corresponde a la gran industria. Aun cuando la informacin de la industria manufacturera no es indicativa del aporte de todo el segmento empresarial pequeo y mediano al producto de Venezuela, cifras encontradas en estudios aislados (Fundes, 2008) dan cuenta de que las pymes no representan ms de 12% del PIB del pas. De nuevo, el sector pblico y el petrolero asumen un rol decisivo.
135
Esta variable se obtiene deactado el dato del valor bruto de produccin (VBP) con el tipo de cambio ocial y luego se elabora el ndice tomando el ao 2000 como base.
389
Captulo VI
Grfico 9
NDICE DEL VALOR BRUTO DE LA PRODUCCIN DE LAS INDUSTRIA MANUFACTURERA (2000 = 100)
175 150 125 100 75 50 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Gran Industria
Mediana Industria
Pequea Industria
Fuente: Ley de Promocin y Desarrollo de la Pequea y Mediana Industria (LPDPYMI), 2001.
Con relacin a la productividad, los datos muestran un aumento significativo de las PYMI. Entre 2000 y 2007 la produccin por personal ocupado en las industrias pequeas se duplica (vase cuadro 11). En las medianas la situacin es similar: de 57.000 dlares de produccin por personal ocupado en 2000, salta a ms de 120.000 dlares en 2007. Al igual que en el resto de Amrica Latina, la generacin de producto por empleado ocupado es mucho mayor en la empresa grande que en las medianas y pequeas. Por ejemplo, en 2007, cuando la pequea industria exhibe un aumento en su productividad, apenas representa un tercio de la productividad que genera un trabajador de la gran industria.
n
Cuadro 11
VALOR BRUTO DE LA PRODUCCIN POR PERSONAL OCUPADO DE LA PYMI POR ESTRATO (En miles de dlares)
Estrato de la industria Grande Mediana Pequea 2000 166 014 57 735 31 064 2003 147 975 63 641 36 330 2004 198 142 86 362 41 967 2005 a 221 748 78 711 41 242 2006 a 202 016 98 957 51 353 2007 a 187 240 121 721 64 129
Fuente: Instituto Nacional de Estadstica (INE), Encuesta Industrial. Banco Central de Venezuela (BCV). Clculos y estimaciones propias. Cifras preliminares.
390
Grfico 10
PRODUCTIVIDAD POR PERSONA OCUPADA EN LA INDUSTRIA MANUFACTURERA (En dlares)

250,000 200,000 US$ 150,000 100,000 50,000 0
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Gran Industria
Mediana Industria
Pequea Industria
Fuente: Instituto Nacional de Estadstica (INE), Encuesta Industrial. Banco Central de Venezuela (BCV). Clculos y estimaciones propias.
v. Ventas y exportaciones
En trminos de tendencia, la data sobre el valor de las ventas tiene muy pocas variaciones respecto a lo que ocurre con la variable de produccin. El cuadro 12 muestra el peso relativo de cada estrato respecto al total de la industria. Se aprecia la poca importancia de las PYMI como aporte a la produccin total industrial: apenas 13,52% del valor total de ventas. En cuanto a la pauta de crecimiento en el valor de las ventas136 en trminos reales, entre 2000 y 2007 hubo fuertes variaciones. En 2002 el estrato de pequeas industrias decrece en ms de 47% en relacin al ao precedente. En el perodo, las ventas de las PYMI crecen a una tasa media de 7,1%; como referencia, la tasa media de incremento del PIB real fue de 4,36% en el mismo perodo. Es decir, aunque es posible deducir un mayor dinamismo en este sector en comparacin a la economa en su conjunto, hay que tener en cuenta que las cifras de ventas brutas deben ajustarse con respecto a la adquisicin de insumos.
136
Para este anlisis, los datos anuales del INE fueron ajustados por el tipo de cambio ocial, lo cual permite evaluar en trminos reales (en US$) la evolucin de esas ventas.
391
Captulo VI
Cuadro 12
PARTICIPACIN PORCENTUAL DE LAS VENTAS DE LA INDUSTRIA MANUFACTURERA. POR ESTRATOS

Estrato de la industria Grande Mediana Pequea 2000 86,94 4,88 8,18 2001 82,09 6,67 11,24 2002 85,52 6,16 8,32 2003 90,90 3,02 6,08 2004 86,85 5,98 7,17 2005 a 89,47 4,62 5,91 2006 a 85,78 6,11 8,10 2007 a 84,26 7,43 8,31
Fuente: Instituto Nacional de Estadstica (INE), Encuesta Industrial. Clculos propios. a Cifras preliminares.
En cuanto a las exportaciones, debe destacarse que, a excepcin del petrleo, estas se han tendido a reducir de manera importante en otros sectores productivos, hasta constituirse en una actividad marginal. La situacin relativa es an ms compleja para las PYMI; estas apenas significan media aritmtica para el perodo menos de 3% de las exportaciones de todo el sector industrial (vase grfico 11). Quiz resulte ms interesante observar el ratio de exportaciones respecto al total de ventas. Para el segmento de las PYMI, solo 10,95% de las ventas va hacia el mercado internacional y de este, 2% corresponde a industrias pequeas. Ello demuestra que las pymes en general, incluidas las no industriales, se dedican casi de forma exclusiva al mercado nacional: local y regional, bsicamente.
n
Grfico 11
PARTICIPACIN PORCENTUAL DE LAS EXPORTACIONES EN LAS VENTAS TOTALES POR ESTRATOS DE LA INDUSTRIA
% 40 30 20 10 0
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Gran Industria
Mediana Industria
Pequea Industria
Fuente: Instituto Nacional de Estadstica (INE), Encuesta Industrial. Clculos propios.
392
No obstante, si se compara la informacin de la industria pequea y mediana con respecto a las exportaciones totales (a precios de 1997) que ofrece el Banco Central de Venezuela, se concluye que las PYMI tuvieron una dinmica de crecimiento ms favorable, en tanto que las medias de crecimiento de estas variables fueron de -1,76% para el pas y de 7,08% para el sector. Lo anterior nuevamente evidencia el reducido peso del sector frente a las exportaciones totales donde la actividad petrolera es determinante.
vi. Las PYMI por subsectores de actividad137
En cuanto a la distribucin de los establecimientos industriales pequeos y medianos por subrama de actividad econmica, sobresale la produccin de alimentos y bebidas (38,77%), que se ubica en un lugar muy superior al resto de los dems subsectores, lo cual denota que la oferta tiende al suministro de bienes de consumo final. Le siguen en importancia la elaboracin de productos metlicos (excluidos equipos) con 8,03% y la fabricacin de muebles (7,12%).
137
Es necesario hacer dos acotaciones con relacin a la data ocial disponible: en primer lugar, los datos solo abarcan el perodo 2000-2004; no obstante, puede considerarse que la estructura, en el corto plazo, no debe sufrir grandes variaciones, con lo cual es representativa para todo el perodo analizado. En segundo trmino, es posible observar ciertas debilidades en la informacin que puede tener su origen en cuanto al nmero de industrias y la expansin de la muestra. En todo caso, las variaciones en este nmero son un importante indicador del cierre de empresas y la elevada tasa de mortalidad empresarial en Venezuela desde inicios de la dcada.
393
Captulo VI
Grfico 12
PORCENTAJE PROMEDIO ESTABLECIMIENTOS POR SUBSECTORES DE LA INDUSTRIA, 2000-2004

Muebles, Ind. Manufactureras N.C.P. Otros tipos de equip. de transporte Automov., Remolques, Semiremolques Fab. Inst. Mdicos, pticos, Fab. Relojes Fab. Equipo y Aparat. Radio, TV y Comu Fab. Maq. y Aparat. Elctricos N.C.P: Fab. Maq. Oficina, Contab. E Informat Fab. Maquinaria y Equipo N.C.P. Fab. Prod. Elab. Metal Excep. Maq. Equi Fabricacin de metales comunes Fab. Otros Prod. Minerales no metal fab. productos de caucho y plstico fab. de sustancias y prod. qumicos fab. coque pod. ref. petro. comb. nuc artes grficas fab. de papel y productos de papel prod. madera y corcho exep. muebles fab. maletas prod. cuero y sucedneos fab. prend. vestir, adobo, teido piel fabricacin de productos textiles elaboracin de productos de tabaco elab. de prod. alimenticios y bebidas
7,12 0,33 2,49 0,33 0,06 2,15 0,00 4,51 8,03 2,61 6,20 4,91 4,25 0,20 4,47 1,60 3,11 2,80 4,32 1,51 0,23 38,77 0 10 20 30 40 %
Fuente: Instituto Nacional de Estadstica (INE), Encuesta Industrial y elaboracin propia.
vii. El aporte de las pymes: una extrapolacin
Un ejercicio de estimacin, sobre la base de los supuestos que se comentan ms adelante, permite inferir algunas caractersticas importantes sobre la actual situacin de las pequeas y medianas empresas de Venezuela138. Los supuestos bsicos: La velocidad de los cambios en una empresa industrial, en el corto y mediano plazo, hacia otra actividad dentro de la misma industria u otra actividad econmica es menor en el sector manufacturero
138
El ejercicio de estimacin, adems de los supuestos que aqu se establecen, se fundamenta en la aplicacin de relaciones matemticas utilizando informacin histrica de la Encuesta Industrial, de la Encuesta de Hogares por Muestreo y el Censo de 2001 del INE. Asimismo, se utiliza una funcin de produccin Y=(L,K,) cuyos parmetros se obtienen con informacin del BCV para el producto (Y) y la inversin (K); para el empleo total (L) se utilizan los datos del INE. Cabe advertir que los errores de estimacin resultaron estadsticamente signicativos y la correlacin de la ecuacin de regresin (R2) en la funcin de produccin fue del 94%, siendo utilizada una ecuacin: Y=b0 + b1L + b2K +; sin embargo, los resultados muestran tendencias importantes con lo cual se consider valioso incluirla como aporte para este anlisis.
394
que en otros sectores. Esto porque, en general, resulta ms fcil instalar una empresa de cualquier otra rama de actividad econmica que una industria. En consecuencia, existe una relacin entre el nmero de establecimientos industriales y el nmero de unidades en el resto de las actividades productivas, relacin que va a depender del crecimiento global de la economa y las variaciones en el empleo total. Se parte del supuesto que las industrias representan 1,67% de los establecimientos empresariales. El cierre (o creacin) de industrias manufactureras tiende a incrementar (o reducir) la oferta de mano de obra que se dirige hacia otros sectores, a la informalidad y al desempleo. Colateralmente, existe una relacin inversa entre la mano de obra ocupada en manufactura y el resto de las actividades, incluido el sector informal. Se define como empleo del sector pyme a la ocupacin formal privada de empresas registradas; es decir, incluye microempresas registradas con ms de 5 trabajadores y excluye a las empresas informales Las pymes en Venezuela representan ms de 92% de las empresas registradas, de acuerdo a la aplicacin de estratificacin que utiliza el INE para el sector industrial139. Los valores de produccin o producto para un ao i (Yi) dependen del uso de mano de obra (Li) de ese ao y el capital utilizado (Ki-n) en aos anteriores (i-n). Este ltimo, por su parte, se plantea la hiptesis de que es una funcin directa de formacin bruta de capital fijo (FBKF)140. Sobre la base de tales supuestos y aplicando modelos economtricos con estimaciones a partir de estadsticas oficiales de la encuesta industrial, la encuesta de hogares por muestreo del INE, las cifras econmicas del BCV y las estadsticas de la Superintendencia de Bancos (SUDEBAN) se obtienen las siguientes conclusiones: Efectivamente las pymes constituyen un importante sector de la economa venezolana. En cuanto al nmero de unidades productivas, incluidas las microempresas consolidadas, entre 2000 y 2007 el sector representa, en promedio, 87,89% de las empresas registradas (se excluyen las cooperativas, las EPS e informales).
139
140
En los estratos que utiliza el INE en la Encuesta Industrial, para la pequea empresa incluye empresas manufactureras desde 5 trabajadores; siendo estas microempresas, de acuerdo a la ley. Asimismo, ms que un supuesto, esta es una informacin que se obtiene de dos fuentes: Toms Pez en su libro Observatorio Pyme (2004) y un informe de Fundes-Venezuela (2007). Para los efectos del clculo del peso de la pyme en la economa, se deben ajustar los promedios de productividad del trabajo y del capital, dado que no son iguales para todo el aparato productivo. El ajuste se hace sobre la base de las cifras de la encuesta industrial.
395
Captulo VI
De acuerdo a las proyecciones estimadas para 2007-2009, la participacin se reduce en 2,5 puntos porcentuales, si bien se debe tener en cuenta que el nmero total de empresas tiene una tendencia declinante en ese lapso; en consecuencia, se est en presencia de un significativo proceso de destruccin y mengua del parque empresarial venezolano. Respecto al empleo formal, en promedio este ronda 50% de la poblacin ocupada en Venezuela para el perodo de anlisis. Las pymes aportan 25 puntos porcentuales al empleo formal. No obstante, esta cifra tiende a descender en los ltimos aos de la dcada por efecto del crecimiento del empleo en el sector de servicios pblicos. Asimismo, las exportaciones de las pymes venezolanas son an menores que las de la industria. La contribucin de las pequeas y medianas empresas, en conjunto, es inferior a 2% de las exportaciones totales del pas. Sobre la base de los parmetros de la funcin de produccin estimada para toda la economa, con las cifras estimadas de empleo e inversin para las pymes y habida cuenta de la contribucin de actividades industriales como la construccin, comercios y servicios (excluidos los servicios de la administracin pblica), se calcula que las pequeas empresas (incluidas las microempresas consolidadas) y medianas empresas, aportan en promedio 8,11% del producto interno bruto no petrolero del pas para el perodo 2000-2007.
n
Cuadro 13
INDICADORES ECONMICOS DE LAS PYMES

2000 Empleo pyme (en miles de trabajadores) Empleo % del total a Tasa de inversin
b
2001 1 251 12,92 13,25 8,71
2002 1 280 13,07 14,77 8,57
2003 1 195 11,95 12,18 4,87
2004 1 257 12,05 12,20 6,24
2005 1 354 12,62 13,88 8,69
2006 1 228 11,04 11,58 8,16
2007 1 601 13,93 13,08 11,73
1 100 12,28 12,93 7,89
Producto pymes. % del PIB no petrolero
Fuente: Clculos propios. a Empleo estimado sobre empresas registradas (incluye microempresas formales) respecto al empleo total. b Inversin bruta respecto al PIB en porcentajes.
396
b) Aspectos cualitativos141
i. Mercados y capacidad tecnolgica
La diversidad de las PYMI y pymes en Venezuela viene dada por sus estructuras y procesos de produccin, dependiendo de la rama a la que pertenecen, as como por el uso de tecnologas. Con relacin al mercado, la informacin disponible muestra que para la gran mayora, su produccin est dirigida a abastecer el mercado domstico y de demanda final. Es decir, fundamentalmente producen bienes de consumo final con muy pocos rubros hacia la exportacin. En este heterogneo conjunto, sin embargo, hay empresas, muy pocas, que utilizan procesos de alta tecnologa y son competitivas, lo que les permite acceder al mercado nacional e internacional; es el caso, por ejemplo, de la industria ligada a actividades petroleras, qumicas y automotrices. Otra porcin metalmecnica, confeccin, calzado, ciertas subramas alimenticias utilizan tecnologas intermedias, tienen acceso al mercado interno o se constituyen en subcontratistas confiables de otras empresas vinculadas a la produccin nacional, con posible entrada al mercado externo. Y luego est la mayora de las empresas pequeas y medianas, que se encuentran tecnolgicamente rezagadas y que, por lo general, cuentan con una estructura organizativa de carcter familiar, artesanal o tradicional (Lpez, 2002; Pez, 2002).
ii. La problemtica
Sobre la base de diferentes estudios consultados (CONINDUSTRIA 2001; Lpez, 2002; Fundes Venezuela, 2008; Venegas, 2011; Pez, 1999 y 2002; Grau, Garca, Hernndez y Mnaco, 2010), con apoyo de la informacin que ofrecen las encuestas de coyuntura de la Confederacin Venezolana de Industriales (CONINDUSTRIA) y las entrevistas realizadas a expertos y a pequeos empresarios, se logra obtener un interesante panorama de los principales problemas que enfrenta la empresa privada venezolana en general y las pymes en particular.
141
Esta parte est elaborada sobre la base de documentacin existente, entrevistas con expertos, integrantes de gremios de productores y visitas realizadas a un reducido nmero de empresas. Se logr recabar informacin extensa y variada que se resume en los aspectos sealados.
397
Captulo VI
Entre ellos, sin ningn orden jerrquico predeterminado, destacan: Desincentivos para la inversin y el crecimiento motivados por: - los conflictos e incertidumbre de ndole poltica y social, que generan pocas expectativas para la inversin. - las polticas pblicas de expropiacin de tierras, inmuebles, industrias y comercios, - la inflacin recurrente, - control de cambios: sobrevaluacin y devaluacin del bolvar,
- excesivos controles en los precios y reduccin de las posibilidades de ajustes ante los elevados costos. Ausencia de una cultura productiva y competitiva. El carcter rentstico de la economa petrolera de casi un siglo ha inducido a esta situacin y a la bsqueda permanente de la proteccin del Estado. Falta de formacin de personal que pueda cumplir las exigencias actuales de un mercado global altamente competitivo, acarreando falta de cultura de calidad y ambientes pocos productivos en las empresas. Escasa formacin en los cuadros directivos y gerenciales. Suministro cada vez ms deficiente de los servicios bsicos e infraestructura productiva: electricidad, agua y fuerte deterioro de vas de comunicacin. Dificultades para acceder al financiamiento de entidades privadas e insuficientes mecanismos de crdito. Problemas de acceso a nuevo financiamiento, poca gama de servicios financieros, escasez de leasing, factoraje, garantas y capital de riesgo para emprendedores. Altas tasas de inters de los financiamientos privados, si se toma en cuenta que la economa requiere de un proceso de reactivacin de largo alcance. Ausencia de encadenamientos, alianzas y cooperacin entre las pymes, lo cual reduce su capacidad de negociacin. Barreras administrativas y tributarias que afectan la actividad comercial. Baja capacidad de innovacin, aprendizaje y atraso tecnolgico, lo que resta competitividad. Cambios continuos y permanentes de polticas y del rgimen legal. Escaso nmero de actores institucionales y programas de apoyo y promocin de las pymes.
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Reduccin sistemtica de los espacios de negociacin en el entorno econmico, financiero y poltico. Elevados costos operacionales debidos a los trmites excesivos para el registro de empresas, la obtencin de financiamiento y la adquisicin de divisas de la Comisin de Administracin de Divisas (Cadivi) para la compra de insumos importados. Dbil vinculacin con las universidades e institutos tecnolgicos. Inexistencia de una estrategia industrial coherente y efectiva que contemple tanto el nivel nacional como sectorial y regional (Lpez, 2002). A modo de cierre de este diagnstico de los principales problemas que enfrentan las pymes en Venezuela, en el grfico 13 se muestra la tendencia de la opinin sobre las expectativas de la actividad econmica del sector industrial.
n
Grfico 13
OPININ SOBRE EL DESARROLLO DE LA ACTIVIDAD ECONMICA DEL SECTOR INDUSTRIAL MANUFACTURERO

%
100 80 60 40 20 0 I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II Positiva Negativa
2006
2007
2008
2009
2010
Fuente: INE, Encuesta Industrial Cualitativa.
4. El sistema de fomento a las pymes: contexto institucional
En esta seccin se analiza la evolucin y situacin actual de la estructura legal, instrumentos institucionales y programas impulsados por el Estado venezolano en favor de las empresas de menor tamao. Desde una perspectiva formal, el Estado le ha concedido al segmento pymes una importancia relativa en sus polticas econmicas. Esta calificacin obedece a que los objetivos declarados hacia el sector contrastan con los resultados (aunque parciales), su tendencia y el panorama que hoy muestran las pequeas y medianas empresas del pas. Son las microempresas, cooperativas y EPS a las cuales el gobierno ha dado un apoyo financiero sin antecedentes
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Captulo VI
en Venezuela, adems de soporte institucional. Las pymes tradicionales, en cambio, responden ms a esquemas de competencia y competitividad, con una orientacin que, en muchos casos, se desmarca de los preceptos del modelo productivo socialista que el gobierno pretende implantar. Sin duda, en la legislacin venezolana estn presentes los elementos formales para el fomento y promocin a las pymes. Sin embargo, la investigacin realizada permite concluir que tales elementos, en virtud del funcionamiento de las instituciones involucradas, an distan de consolidarse y conformar un sistema coordinado de fomento.
4.1. La poltica de fomento a la pequea y mediana empresa
El aspecto institucional formal de la poltica de fomento a la pyme leyes, decretos, resoluciones, planes, programas tiene su fundamento en la constitucin de 1999, que hace referencia a una poltica de Estado en favor de la pequea y mediana industria, las cooperativas, las cajas de ahorro, as como tambin la empresa familiar, la microempresa y cualquier otra forma de asociacin comunitaria para el trabajo, el ahorro y el consumo. En un esfuerzo inicial por cimentar un marco institucional y organizacional para el fomento de la pyme, entre 1999 y 2001 se crean los primeros organismos encargados de implementar los principios constitucionales, as como el diseo de la poltica dirigida a estas empresas. El primer organismo creado es el Ministerio de Produccin y Comercio (MPC), que se convierte en el ente rector de la poltica industrial, agrcola, turstica y comercial del pas y al cual deba corresponder la formulacin de las polticas y programas para tales sectores (Lpez, 2001). En concordancia con la nueva carta fundamental, el Plan de Desarrollo Econmico Social 2001-2007 expone un conjunto de lineamientos, cuyo propsito es alcanzar un crecimiento econmico sostenido, incorporando a la pequea y mediana industria como un eje central. Las principales polticas que se exponen en el plan son: Desarrollar instituciones y polticas distintas para los objetivos econmicos y sociales: en virtud de constituir un subsector estratgico para la repotenciacin de las cadenas productivas aguas abajo. Para ello, se prev el diseo de polticas especializadas en atencin a las caractersticas de cada rama industrial, entre las que destacan como prioridad las reas metalmecnica, forestal, textil y qumica.
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Mejorar y ampliar los organismos de apoyo en asistencia tcnica, financiamiento y capacitacin: la asistencia tcnica a las pyme ser sistematizada con apoyo del sector empresarial y asesora de la cooperacin econmica internacional. De igual forma se sistematizar y automatizar el financiamiento y fondos de garanta. Establecer sistemas de incentivos favorables al sector, relacionados con las compras del Estado y compras en el pas: se desarrollar un diversificado sistema de incentivos a las pymes, otorgndole preferencias razonables en las licitaciones de adquisiciones gubernamentales, atendiendo al criterio de favorecer al productor venezolano, dentro de pautas de calidad y precio que estimulen el mejoramiento continuo de sus perspectivas econmicas. Establecer mecanismos de incentivos financieros o tributarios al sector: desarrollar un conjunto de mecanismos e incentivos financieros que faciliten capital de trabajo oportuno y fondos suficientes de inversin en equipamiento, para la modernizacin de las pymes. Difundir informacin sobre la capacidad de produccin del sector para identificar oportunidades con la gran industria y la exportacin: se propiciarn sistemas de informacin y comercializacin de las pymes con potencial de exportacin, en estrecha coordinacin con las grandes industrias. Distinguir entre los objetivos econmicos y sociales de la pequea y mediana empresa para el desarrollo de instituciones y polticas consistentes: se plantea el desarrollo de las pymes no solo como un subsistema eficiente de produccin y distribucin de bienes intermedios y finales a los mercados nacionales e internacionales, sino adems como una red social donde se enfrente con xito la generacin de empleo e ingresos para crecientes masas de poblacin activa. Simplificar los trmites burocrticos y administrativos: se insistir en la simplificacin burocrtica y en la reduccin significativa de trmites para la constitucin, ampliacin y gestin empresarial de las pymes, lo mismo que en materia crediticia, sanitaria y de comercializacin. Mejorar y ampliar los programas dirigidos a emprendedores e innovadores del sector: estmulo y promocin del surgimiento de nuevos empresarios emprendedores e innovadores que incursionarn en la actividad productiva privada con el respaldo del Estado.
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4.2. El marco institucional

a) Decreto ley para la promocin y desarrollo de la pequea y mediana industria (LPDPYMI)
Publicada en 2001, esta ley tiene como objeto regular el apoyo, fomento, promocin, recuperacin y el desarrollo de la pequea y mediana industria, como factor fundamental de la dinmica productiva del pas; mediante la reestructuracin de sus deudas, la recuperacin de su capacidad instalada, el financiamiento oportuno, la capacitacin, asistencia tcnica y las preferencias en las compras del sector pblico, as como cualquiera otras formas de proteccin para la pequea y mediana industria. Con esto, las polticas reseadas en el Plan de la Nacin 2001-2007 comienzan a ser operativas. Tambin establece los parmetros para la definicin de los estratos de pequea y mediana industria142, segn nmero de trabajadores y ventas anuales. La ley va especificando las polticas mencionadas en el Plan de Desarrollo de la Nacin 2001-2007 y asignando responsabilidades a los diferentes organismos pblicos. Entre ellas destacan:
Compras pblicas
Los organismos de la administracin pblica central y descentralizada tendrn programas de compras de bienes que incrementen la participacin de las PYMI como proveedoras, en los cuales se proporcione informacin oportuna, se faciliten sus trmites y se mantenga un margen de preferencia porcentual, determinado segn porcentajes de utilizacin de materia prima nacional, incorporacin de recursos humanos nacionales y de tecnologas en la elaboracin del bien. Contempla un margen mayor si la pymi se encuentra domiciliada en la regin de la licitacin, se asocia bajo cualquiera modalidad avalada por el Instituto Nacional de Desarrollo de la Pequea y Mediana Industria (INAPYMI) o establezca alianzas estratgicas con otras industrias de la regin, fomentando as el desarrollo regional.
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En la seccin tres de este documento se transcriben las deniciones de los estratos que componen las pymis.
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Financiamiento
Seala la ley que el Ministerio de Produccin y el Comercio y los otros entes pblicos encargados del fomento de la pymi establecern medidas tendentes a: Desarrollar y promover modalidades financieras preferenciales para la pequea y mediana industria. Promover el desarrollo y fortalecimiento del Sistema Nacional de Garantas Recprocas para la Pequea y Mediana Industria, mediante la creacin de sociedades destinadas a estos fines, facilitando el acceso de la pequea y mediana industria al financiamiento bancario. Promover el desarrollo y constitucin de fondos y sociedades de capital de riesgo, que ofrezcan modalidades alternas de financiamiento para los proyectos de inversin de la pequea y mediana industria. Promover ante el sistema financiero mecanismos que faciliten la evaluacin de los crditos solicitados por la pymi, garantizando el otorgamiento oportuno. Propiciar el uso de redes de informacin sobre los diferentes programas y modalidades de financiamiento disponibles, con miras a garantizar informacin oportuna a la pequea y mediana industria. Para dar cumplimiento a esta poltica de financiamiento, se contempla que el Banco Industrial de Venezuela (BIV), el Fondo de Crdito Industrial (FONCREI) y el INAPYMI establezcan los programas y acciones que materialicen la asistencia financiera preferencial al sector.
Financiamiento a emprendedores
El INAPYMI implementar programas especiales de estmulo a proyectos de inversin presentados por nuevos emprendedores, que permitan la creacin de pequeas y medianas industrias en aquellos sectores considerados prioritarios en el Plan de Desarrollo de la Pequea y Mediana Industria.
Innovacin y desarrollo tecnolgico
Un aspecto novedoso previsto en el decreto ley es la interrelacin con el Ministerio de Ciencia y Tecnologa, creado en 1999, y con el Ministerio de Produccin y Comercio. Se trata de promover la innovacin y el desarrollo tecnolgico en el sector mediante programas de asistencia tcnica y financiera, que permitan la conformacin de una base tecnolgica en las pequeas y medianas industrias, incorporando mejoras en sus procesos de gestin como parte de sus estrategias de desarrollo integral.
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Se especifican programas orientados a: La incorporacin, asimilacin o aplicacin de innovaciones en las diferentes etapas de los procesos productivos. La modernizacin de las estructuras organizativas y de gestin. La incorporacin de sistemas de aseguramiento de la calidad que permitan la certificacin de sus procesos, sistemas y productos finales de acuerdo con los estndares y normas nacionales e internacionales. Proyectos de mejoramiento de los procesos productivos. Programas de asistencia tcnica para el registro de marcas, patentes, derechos de autor y cualquiera otra actividad relativa a la propiedad industrial. Realizacin de proyectos pilotos de innovacin o desarrollo de nuevos procesos y productos. Difusin de experiencias, mejores prcticas, resultados y tcnicas relacionadas con la gestin de la innovacin y tecnologa. Formacin del recurso humano. Transferencia de tecnologas entre pequeas y medianas industrias, tanto nacionales como internacionales.
Acceso a mercados
Para promover el acceso de las pequeas y medianas industrias a nuevas oportunidades de negocios en mercados nacionales e internacionales, se establece como encargado al Ministerio de Produccin y Comercio, en tanto la promocin de las exportaciones corresponde al Banco de Comercio Exterior (BANCOEX), en coordinacin con el INAPYMI, para el desarrollo de programas que incorporen los siguientes aspectos: Identificar la oferta exportable, real y potencial, de los bienes y servicios conexos producidos por la pequea y mediana industria. Identificar la demanda, real y potencial, para las exportaciones de la pequea y mediana industria. Promover, desarrollar y financiar la constitucin de mecanismos asociativos entre pequeas y medianas industrias, para la comercializacin de sus productos en los mercados externos. Promover la participacin de las PYMI en ferias internacionales, misiones comerciales, ruedas de negocios y otros eventos internacionales, bajo condiciones preferenciales.
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Desarrollar programas de asistencia tcnica, de formacin y de adiestramiento en todas las reas y procesos vinculados con las exportaciones para el personal gerencial y tcnico de las pequeas y medianas industrias, as como de sus gremios.
i. Instituto Nacional de Desarrollo de la Pequea y Mediana Industria (INAPYMI)143
El INAPYMI es el organismo pblico encargado de ejecutar las polticas de fomento, recuperacin, promocin y desarrollo en materia de pequea y mediana industria Tiene como objetivos elaborar, ejecutar y supervisar el Plan de Desarrollo de la Pequea y Mediana Industria, los programas y proyectos dirigidos al sector, junto con administrar y gestionar el sistema de informacin industrial, identificar las necesidades de asistencia financiera y tcnica de las PYMI, conceder asistencia financiera al sector en condiciones preferenciales de tasas de inters y plazos, desarrollar programas de asistencia tcnica, impulsar programas de adiestramiento y capacitacin y definir polticas y acciones para la promocin de los parques industriales, entre sus propsitos principales. A pesar de sus cambios de adscripcin ministerial, el INAPYMI ha mantenido un importante esfuerzo por cumplir con los objetivos para los cuales fue creado. Sin embargo, la informacin disponible no permite evaluar el impacto y los resultados de su gestin en el fomento y desarrollo de la pequea y mediana empresa industrial venezolana.
b) Sistema Nacional de Garantas Recprocas
Con la aprobacin del decreto ley que regula el Sistema Nacional de Garantas Recprocas para la Pequea y Mediana Empresa, se establece un conjunto de normas dirigidas a coordinar la cooperacin de los integrantes bsicos del sistema, a saber: pequeas y medianas empresas, entidades financieras y entes pblicos nacionales, regionales o municipales. Este esfuerzo busca, segn expresa la normativa, desarrollar sistemas eficaces de garantas, permitiendo facilitar a la pequea y mediana empresa el acceso al crdito del sistema financiero y entes crediticios, pblicos y privados.
143
Desde su creacin, en 2001, el Inapymi ha estado sometido a un proceso de adscripcin de ministerios, en virtud de la variabilidad en el esquema organizativo del gobierno del Presidente Chvez. Hasta septiembre de 2004 estuvo adscrito al Ministerio de la Produccin y el Comercio. A partir de entonces form parte del Ministerio de Estado de Financiamiento para el Desarrollo, denominacin luego modicada a Ministerio de Estado de Financiamiento para el Desarrollo Endgeno (Mefde). Tres meses despus (14 de diciembre de 2004), el Inapymi qued adscrito al Ministerio para la Economa Popular, llamado posteriomente Ministerio del Poder Popular para la Economa Comunal (Minec). Desde 2008 hasta el presente est adscrito al Ministerio del Poder Popular para la Ciencia y Tecnologa.
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Un aspecto a resaltar en esta norma es el carcter integrador de los fondos en los mbitos territoriales, tanto nacionales como regionales, y la participacin de los gremios, organizaciones empresariales y agrupaciones de trabajadores, en un esfuerzo por democratizar la toma de decisiones y el respaldo necesario para el acceso a crditos. En este orden de ideas, se crea el Fondo Nacional de Garantas Recprocas para la Pequea y Mediana Empresa (FONPYME), adscrito en la actualidad al Ministerio de Planificacin y Finanzas, como una sociedad mercantil, constituida con aportes de organismos pblicos, que promueve el desarrollo de las cooperativas, micros y pymes, facilitando su acceso a la banca y permitindoles participar en licitaciones a travs de las fianzas financieras y tcnicas. En conjunto, FONPYME y la red de sociedades de garantas recprocas (SGR) conforman el Sistema Nacional de Garantas Recprocas144 (SNGR), que se propone brindar nuevas opciones de afianzamiento a las pequeas y medianas empresas. Para ello, el fondo reafianza hasta en 50% los montos de los avales otorgados por las SGR, mientras que las sociedades entregan asesora y seguimiento a las empresas durante el proceso de solicitud de fianzas tcnicas y financieras. El SNGR procura insertar a las cooperativas, micros y pymes en la dinmica del sistema bancario, permitiendo su acceso a los crditos y brindndoles la oportunidad de participar en licitaciones con diversos entes contratantes pblicos y privados, a travs de la figura de la fianza.
c) Ley para la promocin y desarrollo de la pequea y mediana industria 2002
El decreto ley descrito en el apartado precedente fue reforzado con la ley del mismo nombre, publicada en 2002, destinada a regular las relaciones que se dan entre los rganos y entes que intervienen en el proceso de desarrollo de la pequea y mediana industria y las empresas de servicios conexos a las mismas. Por tanto, no deroga el decreto ley anterior, sino que incorpora nuevas definiciones, explicitando algunas polticas y funciones de los rganos ya contemplados. Entre los aspectos nuevos, introduce definiciones pymi, empresas de servicios conexos, tecnologa limpia, parques y conglomerados industriales, subcontratacin y otras, que constituyen nuevos elementos que sern sujetos de la normativa en cuanto a fomento de la pymi.
144
El Sistema Nacional de Garantas recprocas est conformado por 22 organismos, de los cuales 19 son organismos estadales y tres, nacionales: Sociedad Nacional de Garantas Recprocas para la Pequea y Mediana Empresa (SOGAMPI), Sociedad de Garantas Recprocas para el Sector Agropecuario, Forestal, Pesquero y Anes S.A. (SOGARSA ) y Sociedad de Garantas Recprocas para el Sector Micronanciero (SOGAMIC).
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Determina como criterios para definir a las pequeas y medianas industrias al promedio anual del nmero de trabajadores y valor de las ventas anuales, expresado en unidades tributarias, estableciendo los lmites mximos y mnimos. Adicionalmente, se crean nuevas instancias de apoyo a la pymi, como el Sistema de informacin industrial, el Sistema de Taquilla nica y el Centro de Oportunidades de Negocios. El primero tiene como objeto generar, mantener y facilitar el acceso a una base de datos, con toda la informacin actualizada sobre procesos, mercados, productos, tecnologa y proyectos, as como promocionar las polticas y programas orientados hacia el desarrollo del sector. Entendiendo que la taquilla nica se orienta a unificar en un solo centro de toda la informacin industrial, comercial, tcnica, legal y de programa de apoyo, as como la tramitacin para la instalacin y desarrollo del sector, se determina que el Sistema de Taquilla nica, adscrito al INAPYMI, operar por medio de una red de tramitacin e informacin, coordinado mediante conexin telemtica con los rganos de la administracin central y descentralizada y los entes privados vinculados a la promocin y desarrollo de la pequea y mediana industria. Por su parte, el Centro de Oportunidades de Negocios se concibe como una unidad de apoyo, responsable de coordinar la asistencia tcnica a la pequea y mediana industria, en la deteccin, ubicacin y aprovechamiento de nuevas reas de negocios, oportunidades comerciales y bsqueda de nuevas alternativas de inversin y desarrollo integral, tanto en los mercados nacionales como internacionales. La nueva ley incluye, adems, la obligacin del INAPYMI de elaborar un Plan de Desarrollo de la Pequea y Mediana Industria, el cual debe definir las polticas, programas y acciones orientadas a favor de estas empresas.
d) Fondo de Crdito Industrial
El Fondo de Crdito Industrial (FONCREI) es un ente con personalidad jurdica y patrimonio propio, adscrito en 1999 al Ministerio de Finanzas, cuyo objeto es promover y financiar programas tendentes al aumento, diversificacin e integracin del aprovechamiento ptimo de los recursos naturales del pas, la racional ubicacin espacial de la actividad manufacturera, la democratizacin de la propiedad industrial y la promocin del financiamiento de programas y proyectos de transporte urbano, destinados prioritariamente a los sectores de bajos recursos econmicos.
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Captulo VI
En el proceso de reorganizacin institucional del gobierno del presidente Chvez, en 2008 se materializ la fusin del INAPYMI y FONCREI, con el fin de consolidar una sola institucin orientada al fortalecimiento de la pequea y mediana industria y dems unidades de produccin social, simplificando los trmites administrativos. Entre los argumentos ms valiosos ofrecidos para la fusin de estos dos organismos se encuentra el ajuste y adecuacin del INAPYMI, dotndolo de la estructura necesaria para hacer operativas las polticas, proyectos y programas que debe ejecutar, adems de su fortalecimiento, a travs de la transferencia de activos y pasivos de FONCREI.
e) Ley para la Promocin y Desarrollo de la Pequea y Mediana Industria y Unidades de Propiedad Social (2008)
La reeleccin de Hugo Chvez, en 2006, le ha permitido seguir consolidando su proyecto de gobierno, efectuando reformas en la mayora de las leyes que estaban vigentes en el pas, entre ellas, la ley que regula la pequea y mediana industria. Es as como en 2008 se promulg la ley 38.999 para la promocin y desarrollo de la pequea y mediana industria y unidades de propiedad social, derogando todas las disposiciones previas. Entre las razones esgrimidas por el nuevo cuerpo legal para dejar sin efecto las normativas anteriores se resalt, en primer lugar, las nuevas formas de organizacin y participacin de la comunidad derivadas de la reforma constitucional de 1999, como son las unidades de produccin social, los consejos comunales y ms recientemente, desde diciembre de 2010, las comunas. En segundo trmino, se apunt a favorecer e impulsar las iniciativas locales a partir de las PYMI y unidades de propiedad social, como mecanismos de desarrollo de las potencialidades locales y comunales. En tercer lugar, se busc adecuar la estructura del Instituto Nacional de Desarrollo de la Pequea y Mediana Industria al empoderamiento de las iniciativas locales, lo cual demanda desconcentracin de este organismo y, finalmente, el fortalecimiento del mismo mediante la transferencia de activos y pasivos de FONCREI. La nueva ley incorpora recursos financieros privados al financiamiento de la pymi, lo que implica la integracin de nuevos organismos o actores al proceso, destacando la supresin de FONCREI, para que sus fondos y deudas pasen a INAPYMI y el sistema financiero nacional, mediante procedimientos que faciliten la evaluacin crediticia para la pequea y mediana industria y unidades de propiedad social. Se puede advertir, adems, un esfuerzo por mejorar la coordinacin entre los entes del Estado para el desarrollo del sector pymi.
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La ley introduce nuevas definiciones para pequea y mediana industria y unidades de propiedad social, segn se indic en la seccin anterior, ampliando sus deberes, en un esfuerzo normativo por orientar las caractersticas que deben procurar, especialmente en los procesos de desarrollo local. En el aspecto organizativo, se realiza un detalle ms preciso respecto al Instituto Nacional de Desarrollo de la Pequea y Mediana Industria. En esta nueva ley, se definen las competencias del INAPYMI y su participacin en empresas financieras y no financieras, hasta en un mximo de 20% de su patrimonio; se reestructura la conformacin del consejo directivo, al que se le fijan sus atribuciones, y se establecen dos mecanismos de gestin de la pymi: el Sistema de Informacin de la Pequea y Mediana Industria y Unidades de Propiedad Social y el Sistema de Taquilla nica, ya contemplados en la legislacin de 2002. Otro aspecto novedoso de la ley es la potestad que se le asigna al INAPYMI, el cual podr constituir mecanismos que permitan conceder financiamientos sin garanta en situaciones econmicas coyunturales que ameriten asistencia financiera con carcter de urgencia. Adems, se dedica todo un captulo a las sanciones por incumplimiento de obligaciones a los pequeos y medianos industriales, o por aporte de datos falsos. En la actualidad, el INAPYMI es un ente adscrito al Ministerio de Ciencia, Tecnologa e Industrias Intermedias, que mediante la coordinacin con otros entes del Estado y el sector privado, llevan a cabo importantes programas y proyectos para cumplir con sus objetivos de promover y desarrollar la pequea y mediana industria y empresa nacional.
4.3. Programas
Se describen a continuacin los programas y proyectos implantados con el fin de materializar las polticas y lineamientos reseados en las secciones anteriores. Comprenden tanto los programas exclusivos del INAPYMI como aquellos que se enmarcan dentro de la poltica del gobierno actual, de promover un nuevo modelo productivo endgeno, producindose un importante nmero de convenios con otros entes pblicos, como son el Sistema Nacional de Garantas Recprocas para la Pequea y Mediana Empresa, el Instituto de Capacitacin y Educacin Socialista (Inces), el Fondo de Desarrollo Agropecuario Pesquero Forestal y Afines (Fondafa), el Fondo de Desarrollo Microfinanciero (Fondemi), el Ministerio de Ciencia, Tecnologa e Industrias Intermedias, y el sistema financiero nacional, entre otros.
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a) Programas de INAPYMI
i. Programa especial de financiamiento para UPS
Dirigido a unidades de propiedad social, tales como organizaciones socio-productivas comunitarias, consejos comunales, empresas de propiedad social directa o comunal, empresas de propiedad social indirecta y otras. Se trata de crditos con tasas desde 0% a 4%, y plazos que varan segn el destino del financiamiento: hasta 10 aos para activo fijo, hasta cuatro aos para capital de trabajo y hasta cinco aos para transporte de carga.
ii. Programa de Factoraje
Financiamiento de capital de trabajo para la pymi mediante la compra de sus cuentas por cobrar a corto plazo. El monto a financiar depende de la viabilidad y evaluacin del proyecto, con una tasa desde 6% a 9% anual y un ao plazo, renovable por otro ao ms.
iii. Programa de Asistencia Tcnica
Servicios no financieros de tres tipos principales: diagnsticos individuales y participativos que permiten determinar la necesidad de crear o fortalecer el sector productivo del pas; fomentar nuevas producciones divulgando los beneficios que ofrece la ley de promocin y desarrollo de la PYMI y UPS; y elaborar, junto a los solicitantes/beneficiarios, planes de accin o de mejora con la finalidad de fortalecer el proceso productivo.
iv. Programa de Participacin Social
Con el objeto de facilitar, promover y desarrollar procesos de organizacin, participacin social y acompaamiento en las comunidades donde se generen proyectos que contribuyan al trabajo productivo y al fortalecimiento de la economa comunal, a travs de distintas formas asociativas, la institucin orienta a las comunidades en cuanto a los mecanismos y herramientas para la organizacin y participacin popular, lo mismo que a crear proyectos dirigidos a la economa comunal; facilita herramientas conceptuales y metodolgicas para la organizacin de las nuevas formas asociativas de produccin; garantiza seguimiento y acompaamiento para la ejecucin satisfactoria de los proyectos en marcha y diagnostica necesidades de formacin y asistencia tcnica, entre otras actividades.
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v. Programa de Adiestramiento y Capacitacin
Incluye formacin de los miembros de las PYMI y UPS de acuerdo a su actividad econmica, talleres de capacitacin en conjunto con todos los entes adscritos al Ministerio del Poder Popular para la Economa Comunal (Minec), informacin acerca de los organismos adonde deben acudir en cuanto a los registros de las PYMI y UPS, sobre el marco legal que las rige, cursos de capacitacin e instituciones que los imparten, entre otras actividades relacionadas con la atencin a la demanda de las necesidades presentadas por las PYMI y UPS en cuanto a formacin y capacitacin.
vi. Programa Innovacin para el Desarrollo Endgeno
El Ministerio del Poder Popular para Ciencia, Tecnologa e Industrias Intermedias (MPPCTII), a travs del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin, desarroll el componente Apoyo tecnolgico a micros, pequeas y medianas empresas y cooperativas, destinado a fomentar la capacidad de innovacin y desarrollo tecnolgico en las unidades productivas, apoyando proyectos de transformacin, mejora o creacin de productos, tecnologas, procesos o servicios de produccin, mediante la innovacin, reingeniera, adaptacin, procesos de asimilacin y la transferencia tecnolgica145. Los planes de apoyo comprenden asistencia tcnica para la formulacin de proyectos de innovacin y desarrollo tecnolgico e impulso a la articulacin de vnculos con universidades, centros , laboratorios y entes certificadores, que contribuyan a aumentar el valor agregado nacional en bienes y servicios estratgicos para el desarrollo social y econmico del pas; y asistencia financiera dirigida a fortalecer la capacidad tecnolgica productiva nacional y desarrollar un sector de proveedores locales con miras a sustituir la importacin de bienes.
145
En 1999, el Ministerio del Poder Popular para Ciencia, Tecnologa e Industrias Intermedias estableci una poltica orientada al desarrollo de las pequeas y medianas empresas, para aumentar el desarrollo industrial del pas. Desde 2004 imprimi mayor esfuerzo a la denicin de estrategias de acompaamiento a proyectos de innovacin a propsito de la realizacin en Venezuela de la V Rueda de Negocios, oportunidad en la cual los entes demandantes del Estado principalmente PDVSA, CVG, salud, hidrolgicas y el sector elctrico, entre otros colocaron la demanda de productos y servicios que el pas importaba tradicionalmente (cerca de 80% de los equipos y suministros) para que fuese atendida por el sector productivo nacional. Como resultado de esta actividad, se evidenci un potencial importante de empresarios, cooperativistas y tecnlogos interesados en atender esta demanda, quienes requeran el apoyo del Estado. A travs del componente Apoyo Tecnolgico a Mipymes y Cooperativas, el MPPCTII ha promovido procesos de articulacin entre las unidades productivas, centros de Investigacin y Desarrollo (I+D), laboratorios, entes de certicacin, proveedores de insumos, materias primas y servicios tecnolgicos nacionales de diversas cadenas productivas. En funcin a lo establecido en la Ley para la Promocin y Desarrollo de la Pequea y Mediana Industria y dems unidades de propiedad social, el componente Apoyo Tecnolgico a Mipymes y Cooperativas fomenta la capacidad de innovacin y desarrollo tecnolgico en las unidades productivas, mediante el desarrollo de proyectos orientados a la transformacin, mejora o creacin de productos, tecnologas, procesos o servicios de produccin, por medio de la innovacin, reingeniera, adaptacin, procesos de asimilacin y la transferencia tecnolgica.
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Entre las reas estratgicas atendidas figuran ambiente; educacin y deportes; elctrico, electrnico y telecomunicaciones; metalmecnica; petrleo, gas y energa; qumico; salud; seguridad alimentaria, seguridad y defensa. Los tems que se financian son personal, maquinarias y equipos necesarios para la ejecucin del proyecto; materiales y suministros requeridos para el prototipo; contratacin de servicios; pasajes y viticos dentro del pas.
4.4. La organizacin del sistema nacional venezolano de fomento a la pyme
Se ha descrito en las secciones precedentes el sistema de fomento a las pequeas y medianas empresas en Venezuela, el cual est conformado por un conjunto de normas leyes fundamentalmente y los organismos encargados de implantar las regulaciones y garantizar los objetivos previstos en la poltica del Estado venezolano de promover y desarrollar la pyme. En el grfico 14 se muestra el sistema organizativo de fomento a la pyme en Venezuela. El INAPYMI es, desde su creacin en 2001, el rgano responsable de la poltica para este conjunto de empresas. Sus atribuciones se reforzaron con la aprobacin de la ley de 2008, en la cual se ampliaron las funciones, se le design como el ente encargado de elaborar e implantar el Plan de Desarrollo Integral de la Pymi y UPS y se le confirieron facultades para llevar adelante una accin integral en la gestin pblica, al abarcar desde la planificacin hasta la ejecucin y el financiamiento de las polticas de fomento al sector. El INAPYMI, cuenta con dos unidades de apoyo: El Observatorio Pymi y el Sistema de Taquilla nica. El Observatorio Pymi es el encargado de elaborar y ejecutar los lineamientos emanados del nivel central en materia de planificacin estratgica, junto con el diseo y aplicacin de procesos de investigacin estadstica y estudios especiales, a fin de dar cumplimiento a las polticas del Ejecutivo. En la actualidad, trabaja en la implementacin de un Sistema de Informacin Estadstico Geogrfico, levantando la informacin a travs del Primer Registro Nacional de PYMI y UPS, con el propsito de ofrecer informacin oportuna y confiable para el diseo de polticas y toma de decisiones en materia de apoyo al sector. Por su parte, el Sistema de Taquilla nica es un mecanismo de apoyo administrativo que, mediante una red de tramitacin administrativa e informacin, interconecta a los organismos pblicos con las instituciones privadas vinculadas a la promocin y desarrollo de la pequea y mediana industria y unidades de propiedad social.
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Grfico 14
SISTEMA NACIONAL VENEZOLANO DE FOMENTO A LA PYME
Poder Pblico Nacional
Ministerio del Poder Popular para la Ciencia, Tecnologa e Industrias Intermedias

Programa Innovacin para el desarrollo endgeno
Ministerio del Poder Popular para la Planificacin y Finanzas
INAPYMI
Observatorio PYMI Sistema de Taquilla nica Programa de Asistencia Tcnica a la PYMI y UPS Programa de Participacin Social Programa de Financiamiento UPS Programa de Factoraje a la PYMI Programa de Adiestramiento y Capacitacin PYMI y UPS Convenios: FONDAS, BANMUJER, Banco del Pueblo Soberano, FONDEMI, INCES.
FONPYME
Red de Sociedad de Garantas Recprocas 19 entes estatales Entes sectoriales: SOGAMPI, SOGARSA, SOGAMIC y SOGATUR Alcaldas y Gobernaciones Sistema Financiero Pblico Banca Privada
Entes y empresas del Estado: INAPYMI, PDVSA, CVG Istituciones Privadas: PROSPERAR y MICROFIN
CONINPYME: Convenio Conindustria y BID
En la actualidad, los programas vigentes de INAPYMI son: Programa Especial de Financiamiento dirigido a las Unidades de Propiedad Sociedad; Programa de Factoraje a la Pymi; Programa de Asistencia Tcnica; Programa de Participacin Social; Programa de Adiestramiento y Capacitacin, los cuales fueron detallados en la seccin anterior. Estos programas cuentan con la cooperacin de otros organismos del Estado, como son el Fondo para el Desarrollo Agrario Socialista (Fondas), el Banco de la Mujer (BANMUJER), el Banco del Pueblo Soberano, el Fondo de Desarrollo Microfinanciero (FONDEMI), el Instituto Nacional de Capacitacin y Educacin Socialista (INCES) y Petrleos de Venezuela S.A. (PDVSA). Es importante destacar que estos organismos y fondos tambin tienen programas especiales de asistencia y apoyo a la pyme.
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Captulo VI
El INAPYMI est adscrito al Ministerio del Poder Popular para la Ciencia, Tecnologa e Industrias Intermedias (MPPCTII), el cual est conformado por cinco viceministerios (Formulacin de Polticas y Planes de Ciencia, Tecnologa e Industrias; Desarrollo Cientfico; Desarrollo Industrial; Tecnologas de Informacin y Comunicacin; Seguimiento y Control de Ciencia, Tecnologa e Industria). Desde su creacin en 1999, y con mayor nfasis a partir de 2005, este se ha constituido en el ente pblico responsable de conformar y desarrollar el sistema nacional de ciencia, tecnologa e innovacin y ha dedicado esfuerzos para enfocarlo hacia el sistema socio productivo, donde la pequea y mediana empresa tiene un rol fundamental. En este sentido, el MPPCTII, mediante el Programa de Innovacin para el Desarrollo Endgeno, especficamente el componente Apoyo Tecnolgico a Micros, Pequeas y Medianas Empresas y Cooperativas, ha apoyado a las unidades productivas con capacidad de sustitucin de importaciones, brindando asistencia tcnica y financiera a proyectos de innovacin, con el apoyo de PDVSA, entre otros organismos y empresas pblicas. Adscrito al Ministerio del Poder Popular para la Planificacin y Finanzas (MPPPF) se encuentra otro integrante del sistema de fomento a la pyme en Venezuela: el Fondo Nacional de Garantas Recprocas para la Pequea y Mediana Empresa (FONPYME), ente rector del Sistema Nacional de Garantas Recprocas (SNGR). Este sistema est conformado por 19 entes estadales y cuatro organismos sectoriales como son Sogampi, Sogarsa, Sogamic y Sogatur. De manera integral, estos organismos brindan asesora y respaldo a los usuarios del SNGR. Para lograr su objetivo, ha establecido convenios con diferentes organismos del sistema financiero pblico (Banco Industrial de Venezuela, BANCOEX, Banco del Pueblo Soberano, Banco del Tesoro, Bicentenario Banco Universal), de la banca privada (Banco Occidental de Descuento, Banplus, Banco Caron, Banco Provincial, Banco Internacional de Desarrollo, Banco Nacional de Crdito), cmaras de comercio (Cmara Nacional de Talleres Mecnicos (Canatame), entidades del Estado (INAPYMI, PDVSA-Palmaven, Fondo de Crdito del estado Monagas, Fondo de Crecimiento Agrcola, Artesanal e Industrial del Municipio Libertador (D.F.), Petroqumicas de Venezuela (Pequiven), Corporacin Venezolana de Guayana (CVG), Fondo de Crdito de la Artesana, Pequea Industria y Microempresa del estado Aragua (Foncapmiar); alcaldas e instituciones privadas como Prosperar y Microfin. Otra organizacin que ha desarrollado un programa de apoyo para la pyme es la Confederacin Venezolana de Industriales (CONINDUSTRIA), que agrupa a grandes, medianas y pequeas industrias, brindando desde hace 40 aos servicios empresariales y de asistencia tcnica. Esta ltima
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funcin, surgida en 1999 como Programa de Asistencia Tcnica para el Fortalecimiento de la Pequea y Mediana empresa, en alianza con el BID, busca capacitar a la pyme en aspectos como: buenas prcticas de gestin; sistemas de gestin de la calidad; ambiente, seguridad y salud ocupacional; inocuidad alimentaria; normas ISO 17025 y15189; desarrollo de proveedores y distribuidores; apoyo de desarrollo exportador; eficiencia energtica; asesora en cuanto a la ley orgnica de prevencin, condiciones y medio ambiente de trabajo (Lopcymat), responsabilidad social y otros. Mediante esta accin, CONINDUSTRIA cumple un importante rol gremial, paralelamente a las actividades del Estado.
4.5. El fomento a las pymes en la prctica: una visin parcial
Frente a un marco regulatorio especfico dirigido a favorecer la actividad productiva de las empresas pequeas y medianas en Venezuela, la realidad observada, tanto en la tendencia reciente como en la situacin actual, exhibe algunos aspectos que contrastan con ese contexto. El reacomodo poltico por el cual atraviesa el pas ha tenido importantes consecuencias en el ambiente econmico y empresarial. Sin la pretensin de un anlisis o evaluacin muy profunda respecto al modelo productivo que se implanta, algunos preceptos aplicados en nuevas, mltiples y cambiantes leyes, han tenido un indiscutible efecto negativo en el sector empresarial en general y sobre las pymes en particular. Como cierre de esta seccin, se busca una evaluacin del sistema de fomento, disponiendo para ello solo de los resultados parciales (por restricciones de informacin) que fueron suministrados, para efectos de este estudio, por cuatro organismos de gran importancia en el mbito del apoyo a las pymes: el Instituto de Desarrollo de la Pequea y Mediana Industria (INAPYMI), el Banco de Desarrollo Econmico y Social de Venezuela (Bandes), el Ministerio de Poder Popular de Ciencia, Tecnologa e Industrias Intermedias (MCYT) y el Banco de Comercio Exterior (BANCOEX).
a) El nanciamiento: INAPYMI y BANDES
A diferencia de lo que ocurre comnmente en el mundo, quizs el acceso al financiamiento no sea un problema bsico para las empresas en Venezuela, dada la red de instituciones privadas y pblicas que ofrecen crditos para el segmento. Por el lado de la banca privada, eso s, las tasas de inters resultan algo elevadas, aspecto que se suma al fenmeno inflacionario que no
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se ha podido detener, aun con la existencia de control de precios. Segn el planteamiento de los empresarios, estos controles, lejos de reducir los niveles de precios, se transforman en una barrera para el desarrollo y disminuyen las expectativas de inversin. De este modo, desde el punto de vista de la oferta de crditos al sector, la banca privada venezolana no muestra signos de restricciones, que no sean las relativas al cumplimiento de requisitos de solvencia, rentabilidad y administrativos. Al contrario, en general tiene oficinas, programas y productos especficos dirigidos a estas empresas. El sector pblico, por su parte, tambin cuenta con un buen nmero de instituciones y fondos a los cuales los productores tienen acceso. Trabas burocrticas y exigencias legales excesivas son las dificultades administrativas ms importantes, que generan costos transaccionales relativamente altos, lo cual incide en la elevada informalidad de la economa del pas. En la actualidad, los principales organismos de crdito a las pymes en Venezuela son: Banca privada: bancos universales y comerciales Banca pblica Banca especial del Estado (del Pueblo, de la Mujer) INAPYMI BANDES M.P.P. de Ciencia y Tecnologa La informacin obtenida de algunas instituciones impide una evaluacin a fondo. La banca privada no hace distincin en su cartera de crditos respecto de los montos asignados a las empresas pequeas y medianas, aun cuando casi todos los bancos grandes tienen una divisin o departamento destinado a la atencin de las pymes. La data de la Superintendencia de Bancos solo proporciona las cifras para las microempresas, segn lo determina la ley. El INAPYMI ofrece datos interesantes. En el grfico 15 se puede observar el movimiento de crditos otorgados desde 2000 a 2010. De estos se desprenden algunos comentarios: El crecimiento exhibido entre los aos 2004 y 2007 se explica por el traslado de la cartera desde el Fondo de Crdito Industrial (FONCREI) a INAPYMI, proceso que concluye en 2008. Asimismo, estuvo presente la situacin de cambios institucionales de adscripcin del INAPYMI, institucin en sus inicios dependiente del Ministerio de Comercio (2000) y hoy adscrita al Ministerio de Ciencia, Tecnologa e Industrias Intermedias.
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Grfico 15
FINANCIAMIENTO DE CRDITOS DE INAPYMI, 2000 - 2010 (En nmero de crditos otorgados)

3,000 2,500 Cantidad 2,000 1,500 1,000 500 0 7 2000 36 2001 259 2002 280 2003 2004 2005 2006 2007 422 327 2009 392 2010 1,766 1,402 1,233 2,443
2008
Fuente: Instituto Nacional de la Pequea y Mediana Industria (INAPYMI), informacin directa.
Si se toma en cuenta solo el nmero de crditos otorgados por el instituto, los crditos de 2010 corresponden a apenas 51% de los concedidos en 2002. No se dispone de informacin de los montos y los sectores a los cuales se dirigieron los crditos; sin embargo, se conoce que a partir de 2009 el INAPYMI tiende a apoyar, fundamentalmente, a las actividades de la industria manufacturera. Otra institucin pblica importante de la que se pudo obtener informacin fue el Banco de Desarrollo Econmico y social de Venezuela (BANDES). El cuadro 14 muestra las cifras para el lapso 2007-2010 de los crditos otorgados al sector pyme, por actividades econmicas.
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Cuadro 14
CRDITOS OTORGADOS DIRECTAMENTE POR BANDES A LAS PYMES

2007 N de crditos Agrcola Industrial Servicios Turismo Totales 10 23 3 6 42 Monto (MM Bs) 17 156 12 14 199 2008 N de crditos 29 13 4 6 52 Monto (MM Bs) 68 119 15 27 229 2009 N de crditos 12 19 6 15 52 Monto (MM Bs) 27 150 24 119 321 2010 N de crditos 3 9 2 5 19 Monto (MM Bs) 8 249 5 22 285
Fuente: Banco de Desarrollo Econmico y Social de Venezuela (Bandes). Informacin directa. Nota: No incluye los crditos otorgados por otros bancos donde Bandes acta de banca de segundo piso.
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Las cifras muestran la evolucin reciente de los prstamos que Bandes ha adjudicado en el segmento de las pymes, destacndose lo siguiente: Tanto el nmero de crditos como los montos asignados no representan cantidades significativas. Si se compara con los prstamos que otorg INAPYMI en 2007, Bandes apenas significa 3,41%. Posiblemente ello se explique por dos razones: una es que Bandes efectivamente funciona como banca de segundo piso y la otra, porque las asignaciones a empresas pblicas grandes pueden ser la prioridad del organismo. El perodo de crecimiento del nmero de crditos se observa en el bienio 2007-2008; luego se aprecia un estancamiento y una importante cada para el ao 2010. Igual fenmeno ocurre con los montos asignados; la cifra de este ltimo ao es menos de la mitad de la correspondiente a 2007. En cuanto a sectores, el industrial es el ms favorecido como receptor de los crditos; en promedio, durante el perodo esta actividad recibe 41% de los crditos. Le sigue en importancia el sector agrcola.
b) Apoyo tecnolgico: Ministerio de Ciencia, Tecnologa e Industria Intermedias
El apoyo tecnolgico a las pymes en Venezuela est asignado fundamentalmente a las universidades, institutos tecnolgicos, de investigacin y parques tecnolgicos. Un anlisis de los programas y aportes que estas instituciones realizan hacia el sector productivo en general y a las pymes en particular requerira de un estudio que va ms all del alcance de este informe. No obstante, se muestra una informacin muy puntual que ofrece el Ministerio de Ciencia y Tecnologa e Industrias Intermedias sobre los proyectos de innovacin que se inscriben como apoyo a emprendedores que, segn sus promotores y gestores, pueden transformarse en empresas pequeas o medianas.
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Cuadro 15
Distribucin de los apoyos Financieros del Ministerio de Ciencia y Tecnologa y de Industrias Intermedias a proyectos de innovacin de emprendedores. (2005 - 2008)
reas estratgicas Ambiente Educacin y Deportes Elctrico, Electrnico y Telecomunicaciones Metalmecnica Petrleo, Gas y Energa Qumico Salud Seguridad alimentaria Seguridad y Defensa Tecnologas de informacin y comunicacin Vivienda y Hbitat Nmero de proyectos 3 3 10 9 36 12 18 25 4 6 8 Monto solicitado (%) 0,66 1,16 3,88 9,03 26,50 11,67 9,17 28,43 1,35 3,52 4,63
Fuente: Ministerio del Poder Popular para Ciencia y Tecnologa (2008), Apoyo tecnolgico a micros, pequeas y medianas empresas y cooperativas. Ciencia y Tecnologa para el desarrollo del sector industrial, Caracas.
Entre los principales resultados se identifican 134 proyectos de innovacin y desarrollo tecnolgico, formulados y financiados, con una inversin total de 117,5 millones de bolvares, de los cuales 74,93% corresponde a aportes del Estado. Entre los principales impactos socio-econmicos se sealan: Asistencia tcnica a ms de 300 empresas. Generacin de ms de 3.000 empleos directos y 8.500 indirectos. Desarrollo de productos nacionales con potencial de exportacin. Desarrollo de talento humano en reas tecnolgicas. Dominio de tecnologa de diseo y desarrollo de innovaciones. Fortalecimiento y aprovechamiento de la capacidad tecnolgica nacional. Reduccin de la dependencia tecnolgica asociada a productos importados, lo que conduce a mayores niveles de soberana tecnolgica.
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Apropiacin del conocimiento. Empresarios y cooperativistas con sentido de corresponsabilidad socioproductiva. Utilizacin de materia prima y mano de obra nacional. Automatizacin de procesos, reduciendo los costos de produccin. Atencin a la demanda del Estado. Ahorro de divisas para el pas.
c) Apoyo a las exportaciones: Banco de Comercio Exterior
Como se advierte en las secciones anteriores, las exportaciones no tradicionales en Venezuela han tenido una importante cada durante la ltima dcada respecto a las del sector petrolero. Igual fenmeno ocurre con las ventas al exterior de la industria pequea y mediana y, en general, con las pymes del pas. Sin embargo, es interesante conocer la labor que ha realizado la principal institucin pblica de apoyo al sector exportador: el Banco de Comercio Exterior (BANCOEX). La informacin146 que se entrega es un resumen de las principales actividades efectuadas entre 2000 y 2010. Cabe precisar que, salvo donde se indique, los datos son de todo el sector productivo, en el cual se incluyen pequeas, medianas y grandes empresas.
i. Aspectos administrativos y de promocin
En toda la dcada, BANCOEX desarrolla una actividad importante en el otorgamiento de certificados de origen y del beneficio de Bonos de Exportacin147. Las empresas favorecidas son, por definicin, del sector agrcola y agroindustrial. En 2001-2002 se inicia un fuerte apoyo a las pymes, realizndose, en el primer ao del bienio, eventos de promocin; en 85% de ellos estas empresas tienen participacin. Para los aos restantes las actividades de promocin se incorporan en los programas de asistencia tcnica. En cuanto al otorgamiento de los bonos de exportacin, se aprecia una declinacin significativa: en 2003 se conceden a 40 empresas; en 2004 a 14; en 2005 a siete; en 2006 a cuatro. No se dispone de informacin para los dems aos.
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Esta informacin fue suministrada directamente por Bancoex para este estudio. El Bono de Exportacin es un incentivo de crdito scal que otorga el Estado venezolano a los exportadores agropecuarios, correspondiente a 10% del monto de las divisas percibidas por la operacin de exportacin y se cancela mediante ttulos libremente negociables. (En la web: http://www.bancoex. gob.ve/servicios_part_bonos.asp)
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ii. Aspectos de asistencia tcnica, capacitacin y asesoras para la exportacin
Constituyen actividades prioritarias que el banco lleva adelante durante toda la dcada, diseando eventos, programas, proyectos, cursos, seminarios y talleres, en los cuales todo el sector productivo (entre ellos, emprendedores y el mismo sector pblico) se ha visto incluido. Los principales sectores atendidos son: servicios (incluidos los de desarrollo de software), agrcolas, agroindustriales, metalmecnica, artesanas y procesadoras de madera. Asimismo, se dise y aplic una metodologa para la elaboracin de planes de exportacin. A partir de 2002 destacan programas como los de capacitacin para el aseguramiento de la calidad en el comercio exterior (ISO) y los de apoyo sectorial: alimentos, artesana, produccin de bienes culturales y exportadores en las reas de ciencia y tecnologas de informacin (Exportic). Se disean programas de formacin en gestin empresarial, de internacionalizacin y de apoyo para el acceso al financiamiento de las pymes. En capacitacin, se realizaron seminarios sobre temas claves de comercio internacional y sobre productos que ofrece BANCOEX. Otros programas y proyectos desarrollados entre 2005 y 2007 son los de asistencias tcnicas para las ruedas de negocios con Cuba (2005); los programas de capacitacin y gestin en comercio exterior y negocios para mipymes y cooperativas; los programas de promocin de exportaciones de bienes culturales; de estructura asociativa para el comercio de artesanas y de fortalecimiento de la oferta turstica exportable, entre otros.
iii. Aspectos de financiamiento
La informacin acerca de los crditos y financiamientos otorgados es dispersa. Sin embargo, muestra que BANCOEX desarrolla una actividad de banca de primer y segundo piso y, adems, que el apoyo a las pymes ha estado entre sus prioridades. En cuanto a la relacin de los crditos directos y los otorgados a travs de la banca, se tiene que la distribucin en 2000 fue de 51% y 49%148 respectivamente. En 2009 estos porcentajes fueron muy similares: 52 y 48%, aunque debe consignarse que ese ao los prstamos indirectos fueron a travs de bancos cubanos.
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No se dispone de la informacin de los montos otorgados.
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El cuadro 16 muestra la informacin de la distribucin de los crditos aprobados por el banco a los exportadores para los aos en que se obtuvo la data.
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Cuadro 16
PORCENTAJE DE CRDITOS OTORGADOS POR BANCOEX A PYMES EXPORTADORAS (En porcentajes)

Ao 2002 2004 2005 2006 2008 2009 A las pymes 69,34 63 72 51 33 65 Otros a 30,66 37 28 49 67 35 b
Fuente: elaboracin propia por informacin directa. a Incluye empresas grandes o corporativas y cooperativas. b Nueve puntos porcentuales fue financiamiento a instituciones financieras externas.
La distribucin por actividades de los crditos concedidos muestra una inclinacin mayoritaria hacia la manufactura; el resto fue para el sector denominado soberana alimentaria (agrcola).
4.6. Reexiones sobre la poltica de fomento a la pyme en Venezuela
La estructura institucional y su correspondiente desarrollo en organismos dedicados al fomento de la pequea y mediana empresa en Venezuela expresan un reconocimiento del Estado al importante rol asignado a este segmento de empresas. Se pretende que estas contribuyan a incrementar el empleo, elevar la produccin interna y la destinada a las exportaciones; en sntesis, a mejorar la renta nacional. No obstante, reconocer la importancia de la pyme y disear un marco institucional para fomentar su desarrollo no implica resultados eficientes ni efectivos. Se requiere formular y ejecutar una estrategia de desarrollo tecnolgico-industrial, en la cual la participacin del sector productivo privado tenga un peso mayor. Los organismos pblicos deben ser capaces de acometer cambios organizacionales significativos para lograr los objetivos del Estado y el seguimiento de la accin pblica.
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La sistematizacin de la estrategia para construir capacidades tecnolgicas y crear las condiciones que permitan alcanzar una mayor productividad y competitividad internacional no ha sido lograda. La serie de programas y polticas no ha podido articularse entre organismos pblicos ni, menos an, ha generado los impactos y resultados esperados en el mbito socio-econmico del pas. La legislacin contempla acciones que no han sido aplicadas, aun cuando se puede constatar un importante esfuerzo planificador. Nuevamente aparecen evidencias de una gestin pblica deficiente, en cuanto a concentrarse solo en la cantidad de polticas y olvidarse de las estructuras institucionales y la calidad de las mismas. Tal y como seala Lpez (2007), la reestructuracin de los marcos institucionales debe ser vista desde la perspectiva de la eficiencia de la adaptacin del sistema socio-econmico a los cambios de su entorno. El proceso de cambio institucional con miras a alcanzar un crecimiento econmico sostenido, o lo que autores como North (2007) sealan un como eficiente desempeo econmico, requiere que el gobierno, como promotor de la reforma y administrador del Estado, acte mediante el dilogo y no la imposicin de instituciones sobre las que no necesariamente existe el necesario consenso social de todos los actores involucrados. En Venezuela todava se necesita tiempo para que se institucionalicen los cambios en las percepciones de la sociedad; en particular, respecto a un modelo de desarrollo diferente al rentista, que ha existido desde la dcada de los aos veinte. Tambin se requiere ms tiempo para que las instituciones sean capaces de generar los cambios culturales, sociales, econmicos y polticos que modifiquen la manera de entender el nuevo entorno econmico que las rodea.
5. Conclusiones y recomendaciones de poltica
En la primera dcada del nuevo milenio la economa de Venezuela mantiene, y posiblemente acenta, sus rasgos de dependencia petrolera y rentismo. Junto al diseo de polticas, el sector pblico asume un papel como agente productor de bienes y servicios. Estos aspectos nutren y explican tanto el desempeo de la economa en su conjunto, como los resultados que aporta el sector privado en general y las pymes en particular. Asimismo, la implementacin de un nuevo modelo productivo socialista, enfatizado a partir del Primer Plan Socialista 2007-2013, tiene efectos e implica reacomodos en los agentes econmicos del pas, especialmente por la preeminencia dada a los principios comunitarios y sociales por sobre la actividad privada tradicional.
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Las caractersticas de la economa son resultado de un desarrollo sustentado en la distribucin que realiza el Estado de una substancial renta petrolera. Dicha renta depende muy poco del esfuerzo productivo interno y mucho de la transferencia de divisas en pago por un commodity con escaso o nulo valor agregado nacional. Entonces, ha sido la distribucin de la renta, y no la produccin, la base del crecimiento econmico. 1. Como se pudo observar, el aparato institucional pblico lase ministerios y viceministerios ha estado en un permanente proceso de cambios y reestructuraciones. Muchos de los nuevos esquemas han durado apenas unos meses, lo cual pone de manifiesto una concepcin precaria de la gerencia pblica. Un ejemplo lo constituyen las diferentes adscripciones del INAPYMI durante su existencia y del Viceministerio de Industrias Intermedias (o desarrollo industrial). Quizs lo ms relevante sea el cambio de orientacin de las polticas gubernamentales, habida cuenta de los enfoques notoriamente distintos que subyacen en los dos planes de la nacin que se han analizado. Sin embargo, debe recordarse que las reformas institucionales requieren un perodo de maduracin. La ejecucin efectiva de las polticas econmicas, en general, y para las pymes en particular, debe considerar las caractersticas histricas, sociales y econmicas del pas, como asimismo los problemas relativos a los conflictos polticos y de poder todava presentes. 2. La evaluacin de las polticas hacia las pymes en Venezuela arroja escasos resultados. El sector muestra graves problemas, siendo tal vez el ms relevante la dramtica reduccin del parque empresarial venezolano en los ltimos aos. Si bien existe un conjunto de leyes dirigidas fundamentalmente al desarrollo de las empresas industriales, estas se enfrentan a un sinnmero de otras normativas que hacen compleja su creacin y sostenibilidad en el tiempo. Las dificultades para obtener informacin de fuentes gubernamentales oficiales sobre la actuacin del sector en la economa, puede ser un sntoma de que tales polticas han tenido poco o ningn xito. Si bien el desarrollo industrial aparece como un objetivo dentro de los lineamientos de polticas, se observa la carencia de un enfoque sistemtico para implementar en el pas una estrategia industrial que sea efectivamente autosostenible y no dependa del presupuesto pblico. 3. El anlisis de la estructura de las pymes se bas en la informacin estadstica disponible del sector industrial hasta el ao 2007. Las estimaciones de la importancia en empleo y producto de las pymes en la economa venezolana contrasta con el peso relativo del sector
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en otros pases de Latinoamrica. Los problemas del sector, su escasa competitividad y la existencia de pequeas empresas con baja productividad y mnima contribucin al producto sugieren que, ms que reestructurar el sector industrial o apoyar a las pymes existentes, las acciones de poltica deben dirigirse a la creacin de nuevas empresas, al fortalecimiento del tejido empresarial y de los nuevos emprendedores. 4. En cuanto a polticas y programas de apoyo a las pymes, se debe partir de la ausencia de una estrategia econmica y empresarial definida, de largo alcance, que abarque los aspectos sectoriales, regionales y locales, con nfasis en la actividad industrial, y donde se desarrollen capacidades tecnolgicas. La ltima ley de pymi (2008) muestra desarticulacin de la poltica hacia la pequea y mediana industria con el resto del sector industrial y dems sectores productivos. Tampoco contempla mecanismos adecuados de coordinacin interinstitucional. 5. La ley establece mltiples objetivos para el INAPYMI: asesoramiento al ministerio competente, formulacin e instrumentacin de los mecanismos de incentivos y beneficios, definicin de las polticas y programas sobre parques industriales, desarrollo de programas de adiestramiento y capacitacin, entro otros. Adems, se le asignan funciones de formulacin y ejecucin, pero tambin de evaluacin y monitoreo, lo que har difcil su cumplimiento de forma eficiente. Algunas de estas competencias deben corresponder al Viceministerio de Industria, como ente formulador y regulador de la estrategia industrial. 6. El monitoreo y evaluacin de polticas es esencial para determinar la eficiencia y coherencia de estas, en funcin de los objetivos establecidos; este aspecto, aunque contemplado en la nueva ley, no se encuentra debidamente desarrollado. Se deben determinar los mecanismos que garanticen el cumplimiento de metas frente a los incentivos otorgados para el sector privado. Es necesario fijar metas de produccin en el mediano plazo con el fin de promover exportaciones casi ausentes en las pymes venezolanas, el aprendizaje tecnolgico y la formacin de recursos humanos. 7. El sector de la pyme de Venezuela, por mltiples factores, viene enfrentando un severo proceso declinante en trminos de su participacin en el PIB no petrolero, cada del empleo y de la inversin privada. Se evidencia la necesidad de disear e implementar
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una estrategia de desarrollo nacional y de desarrollo industrial, con direccionalidad bien definida y visin de largo plazo, dentro de un sistema institucional de industria, ciencia, tecnologa y comercio, integrado y coordinado con polticas sectoriales. 8. Uno de problemas ms severos planteados en la ejecucin de polticas pblicas, y que ha resultado ostensible en Venezuela, es la dbil coordinacin interinstitucional. En el caso de la poltica industrial, destaca la inexistencia de vnculos entre distintos organismos y ministerios respecto de medidas que afectan el desarrollo industrial. En el caso de la poltica hacia las pymes esto ha sido notorio. El Viceministerio de Industria, bajo la direccin del Ministerio de Ciencia, Tecnologa e Industrias Intermedias (antes adscrito al Ministerio de Produccin y Comercio), no ha tenido capacidad de ejecucin de polticas, ya que los organismos de apoyo financiero al sector dependen del Ministerio de Planificacin y Finanzas, y no existen vnculos interinstitucionales adecuados. Por ejemplo, organismos de apoyo financiero a las pymes como Sogampi, sociedad pblica de garanta de crdito, maneja una definicin de pymes distinta a la del Viceministerio de Industria y el Instituto de Nacional de Estadstica (INE). Es necesaria la creacin de una instancia de coordinacin de los entes pblicos relacionados con la poltica hacia la pyme, donde se articulen sus distintas actividades a fin de llevar a cabo integralmente las acciones de poltica econmica. La ejecucin de una poltica industrial exitosa necesita que se coordinen y compatibilicen los diferentes objetivos de las instituciones que afectan a la industria y que se utilicen los recursos de cada entidad en funcin de objetivos nacionales, comunes, conocidos y coherentes. 9. Se debe adoptar un enfoque de desarrollo basado en la creacin de redes locales, con polticas hacia las pymes de carcter regional. Las estrategias industriales persisten no solo como un conjunto de intervenciones orientadas a estimular el mercado, la competitividad y las pymes, sino como polticas formuladas, ejecutadas y evaluadas por los ministerios o entidades equivalentes de ciencia y tecnologa, dentro de un contexto en el que se establezcan sistemas nacionales de innovacin tecnolgica, parques industriales, clusters y redes de industrias. 10. Si bien la informacin disponible no fue suficiente para establecer el estado de integracin empresarial y del proceso de creacin o consolidacin de redes empresariales y clusters, no cabe duda que hay esfuerzos para la construccin de este tipo de organizacin en las empresas. No obstante, debe sealarse que su fomento contribuira a
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mejorar la competitividad en las firmas que se integren, en virtud de que la organizacin econmica y territorial implicada en los clusters da lugar a la creacin de capacidades y difunde el mejoramiento tecnolgico y organizacional. 11. Ante la dbil vinculacin entre las universidades y dems instituciones de investigacin y desarrollo, y el sector industrial, se plantean mecanismos como la ley orgnica de ciencia, tecnologa e innovacin (Locti), la cual todava se encuentra en proceso de implementacin y, por tanto, no es factible una evaluacin de sus efectos en el mbito econmico y empresarial. Por su parte, los parques tecnolgicos, como incubadoras o semilleros de empresas e industrias, representan solo una tmida intencin, de alcance an reducido, sin que se les haya reconocido su importancia en la promocin industrial. 12. Desde el proceso constituyente de 1999 no se han establecido mecanismos para garantizar la participacin del sector empresarial en el diseo de las polticas econmicas del pas. De hecho, las organizaciones empresariales tradicionales han sido vistas como un obstculo dentro del proceso poltico socialista, por lo cual el Estado ha promovido la creacin de rganos gremiales empresariales paralelos. Adems, como dispositivo de control y seguimiento de los incentivos otorgados, sera necesario un mecanismo de consulta permanente con los empresarios y emprendedores, que no ha sido implementado. 13. Un sector empresarial industrial privado desincentivado, poco identificado con el papel que le corresponde en el proceso de desarrollo y con escasa participacin en el diseo y ejecucin de polticas, es un rasgo importante del panorama que ofrece Venezuela. Es probable que el carcter rentstico de la economa sea una de las causas de este fenmeno. Se hace necesaria la adopcin de polticas industriales que promocionen el espritu emprendedor, la innovacin tecnolgica y el incremento de productividad, para competir y generar beneficios. Esto, debe decirse, posiblemente contrasta con la visin socialista imperante. 14. Es generalizado el planteamiento de todos los sectores empresariales sobre el obstculo que representan la excesiva burocracia y trmites administrativos, la discrecionalidad, la ineficiencia y la corrupcin en las oficinas de la administracin pblica (con los costos asociados que implican). Este es un grave problema en Venezuela y afecta directamente los niveles de competencia y competitividad de toda la actividad productiva. Se requieren instrumentos y programas que permitan agilizar los procesos administrativos y de gestin pblica,
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y que faciliten la creacin de nuevas empresas, sin importar su tamao o categora. Es menester sealar tambin que una buena parte del empresariado venezolano se ha habituado a crecer bajo la sombra del Estado, captando recursos provenientes del presupuesto nacional, ms por su cercana o afinidad con los centros de decisin que por sus competencias tcnicas o profesionales. No han sido pocas las empresas que nacen y mueren con el gobierno de turno (local, regional o nacional), restando oportunidades a quienes tienen verdaderas aspiraciones de trascendencia en el tiempo. 15. En Venezuela no se aprecia una estrategia sistemtica y permanente para el fomento de las pymes. Las leyes e instituciones creadas constituyen un esfuerzo tmido, con un fuerte componente poltico, que an no se consolida. La nueva concepcin del desarrollo basado en lo endgeno, el apoyo espordico a iniciativas que han desembocado en estrepitosos fracasos como la creacin (y desaparicin) de cooperativas y las nuevas formas organizativas socialistas y comunitarias, dejan clara una visin diferente de poltica que ha afectado el parque empresarial del pas. Componentes, programas e instrumentos de fomento a las pymes, como aquellos orientados a elevar la productividad y la competitividad, el aprovechamiento de la inversin extranjera directa y otros, resultan difciles de proponer dentro del statu quo. Las polticas de controles de precios, de cambios, de las ganancias, las expropiaciones, las leyes de propiedad, por solo mencionar algunas, han tenido un impacto muy negativo en la inversin y en el crecimiento de las pymes del pas. Finalmente, habida cuenta de las dificultades de informacin organizada, completa y fiable sobre el sector de las pymes, se hace necesario apoyar la consolidacin del sistema de informacin estadstica iniciado con el Observatorio Pyme del INAPYMI. Este estudio hizo evidente el requerimiento de disponer de informacin permanente y confiable para un adecuado diagnstico, as como para la evaluacin de las polticas de fomento y apoyo al sector de pequeas y mediana empresas de Venezuela.
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Captulo VII
Alcances y limitaciones de las polticas de apoyo a las pymes en Amrica Latina. Debates para un nuevo marco conceptual y de implementacin
Evelin Goldstein y Matas Kulfas
Introduccin
De un tiempo a esta parte, los pases de Amrica Latina vienen implementando programas de apoyo a la competitividad de las pequeas y medianas empresas, y muchos han podido llevar adelante una amplia y diversificada cartera de iniciativas. Las reas de intervencin abarcan el acceso a herramientas financieras y a tecnologa, asistencia tcnica, capacitacin, comercio exterior, prcticas asociativas, desarrollo de proveedores, sistemas de compras pblicas y aglomeraciones, entre otras. De igual forma se ha producido una importante cantidad de estudios, destinados a documentar y analizar esta accin. Sin embargo, se observa que los logros de la poltica pyme han sido limitados. Entre las razones que explican este divorcio entre esfuerzos y resultados es posible mencionar la escasa coherencia entre los objetivos, los instrumentos, los programas y los presupuestos asignados. Tambin incide la
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Captulo VII VI
falta de una trayectoria de aprendizaje de las instituciones involucradas en la ejecucin de las polticas, lo que en ocasiones entorpece su implementacin. Pero, principalmente, los magros frutos de las acciones de los gobiernos para apoyar a las pymes obedecen a problemas en el diseo de las polticas, algunas veces relacionados con la poca claridad en la definicin de los objetivos, y otras, con la apropiacin de un marco terico incompleto basado en las fallas de mercado. Segn esta ltima perspectiva, de vertiente neoclsica, la intervencin de los gobiernos slo se justifica cuando los mercados no operan de manera eficiente. Como seala Wade (1990), el tipo de actuaciones que surgen a partir de este enfoque terico son de carcter funcional u horizontal; es decir, parten de la idea de restablecer un equilibrio hipottico que conduzca a mejorar los niveles de eficiencia en su funcionamiento y bienestar de consumidores y productores. Las polticas de apoyo a pymes sectoriales y selectivas no tienen cabida en esta visin. En contraposicin, existe otra mirada, de raz estructuralista, que tiene su origen en la economa del desarrollo. De acuerdo a esta, la poltica pyme, enmarcada en una poltica de desarrollo productivo, no debe solucionar fallas de mercado sino crear nuevos mercados y, parafraseando a Wade (1990), gobernarlos. No se trata de corregir distorsiones sino, por el contrario, de generar cambios que estimulen transformaciones en la estructura productiva, que moldeen nuevas formas de produccin e incorporen el cambio tecnolgico como una variable significativa. En este marco, las polticas selectivas se justifican tanto para potenciar el crecimiento de las empresas ms dinmicas por su contribucin al desarrollo productivo como para fomentar la creacin de empresas de base tecnolgica. La tensin entre ambos enfoques plantea tambin un debate en torno a la aplicacin de polticas de asistencia individual versus sistmicas. Desde el punto de vista neoliberal, las intervenciones tienden a ser puntuales y su finalidad es atenuar o eliminar las distorsiones en el funcionamiento de los mercados; en tanto, la segunda visin permite aplicar estrategias ms integrales de apoyo a las pymes, motivadas por propsitos de desarrollo productivo. En la regin coexisten ambas visiones. Sin embargo, no siempre los gobiernos dejan asentado cul adoptan como base para la construccin de las polticas pblicas ni tampoco qu rol otorgan a las empresas de menor
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tamao en el desarrollo econmico. Tambin sucede que algunos plantean objetivos de poltica que se acercan al enfoque sistmico aunque esto no se traduce efectivamente en las acciones que llevan a cabo. Ms all de la orientacin que hay detrs de la implementacin de las polticas, es poco lo que se conoce acerca de la verdadera efectividad de los paquetes de programas, de las dificultades que conlleva su puesta en prctica, de los resultados obtenidos, del nivel de cobertura y asistencia a las empresas. Vale la pena enunciar, a simple modo de ejemplo, algunas preguntas que siguen vigentes: los mecanismos de subsidio de tasa para pymes, facilitan el acceso al financiamiento, hacen viables algunos proyectos y generan adicionalidad, en trminos de nuevas empresas que acceden al crdito o solo disminuyen el costo financiero para las pymes que ya estaban bancarizadas? Los programas de desarrollo de proveedores, permiten mejorar capacidades competitivas de las empresas de menor tamao o han operado ms como mecanismos de fortalecimiento de las reas de compras de las grandes firmas? Es posible tener estrategias de promocin masiva de las exportaciones pyme sin un previo desarrollo de economas de escala? Las aproximaciones desde la economa social, contribuyen a ampliar la escala de las polticas pyme o, antes bien, le quitan el foco? Es correcto pensar que la poltica pyme debe dirigirse a las empresas ms pequeas o tambin tiene que considerar la problemtica de las de tamao mediano-grande? Es posible masificar los programas sin una red de servicios de consultora que, en muchos casos, incorpore al sector privado? Las instituciones de apoyo, deben operar como segundo piso? En qu casos? En los programas de emprendimiento, el eje debe estar puesto en fortalecer la tasa de natalidad empresarial o en seleccionar proyectos de alto dinamismo y reducir sus niveles de mortalidad en los primeros aos? Se trata de un cmulo de interrogantes, de las cuales resulta difcil sacar alguna conclusin o esbozar un enfoque a partir del anlisis de la informacin disponible sobre los programas pyme de la regin. Existen muchos programas que incluso son difundidos en las propias pginas web de los organismos responsables y que no estn implementados en su globalidad, tienen presupuestos exiguos, no existe anlisis de impacto cuantitativo o cualitativo y, en el mejor de los casos, solo se conoce alguna estadstica agregada que indica la cantidad de empresas asistidas, su localizacin geogrfica, su rama de actividad y no mucho ms. Frente a esta realidad, se considera de inters complementar las investigaciones realizadas acerca de la poltica pyme en Amrica Latina con un trabajo que presente un abordaje de tipo cualitativo, a fin de responder a los cuestionamientos formulados. As, este estudio busca aportar a la comprensin
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Captulo VII VI
del funcionamiento de la poltica pyme en la regin, descubrir los mitos que hay detrs de la efectividad de ciertos tipos de acciones, indagar en las razones por las cuales los esfuerzos de los gobiernos no siempre se traducen en buenos resultados y, tambin, extraer aprendizajes para el diseo de polticas. Se comenzar, en la seccin 1, con una referencia al momento en el cual las pymes adquieren relevancia en la agenda pblica. En la seccin 2 se presentan las definiciones de las micro, pequeas y medianas empresas (MIPYME) utilizadas en cada uno de los pases, ya que se advierte una enorme heterogeneidad en esta clasificacin. En la seccin 3 se hace un anlisis del entorno en el que se desenvuelve la poltica pyme. Para ello, se resea brevemente el marco legal y la conformacin institucional de las entidades encargadas de aplicar medidas de apoyo a las empresas de menor tamao, especificando la forma en la cual intervienen. En la seccin 4 se identifican los objetivos ms importantes de la poltica pyme en los pases de la regin, para luego efectuar un anlisis de los programas implementados sobre la base de una tipologa de los mismos. En la seccin 5 se ofrece una sntesis de las tendencias identificadas en el diseo e implementacin de las polticas. En la seccin 6 se plantea el debate acerca del papel de las pequeas y medianas empresas en el desarrollo, para indagar sobre la funcin que debe cumplir la poltica pblica. Por ltimo, a partir de la informacin relevada y expuesta a lo largo del trabajo, se resumen las principales tendencias, problemas y aprendizajes a ser considerados para la poltica pyme en la regin. El estudio ha sido elaborado a partir de la revisin bibliogrfica y de trabajos de consultoras especializadas; tambin se realizaron entrevistas a funcionarios e investigadores ligados a la poltica pyme en varios pases de la regin. Cabe sealar que el trabajo se concentra en seis pases: Argentina, Brasil, Chile, Mxico, Colombia y El Salvador. Sin embargo, tambin se hace referencia a otros pases de la regin, toda vez que es posible y se considere relevante.
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1. La problemtica pyme en la agenda de los gobiernos
Durante las dcadas de los setenta y ochenta, los gobiernos latinoamericanos149 intervenan activamente en la economa, implementando polticas focalizadas en determinados sectores o grupos de empresas. A pesar de ello, las pequeas y medianas empresas no siempre tenan espacio en la agenda de polticas pblicas. Incluso cuando exista un especial inters por apoyar a este sector, solo se haca con medidas aisladas y no de acuerdo a un plan integral. Adems, eran pocos los pases que contaban con una entidad encargada del apoyo a las pymes150. Las intervenciones ms frecuentes fueron los programas de financiamiento, ejecutados con mecanismos de primer piso151 (Held, 1999). Las polticas de fomento productivo experimentaron un cambio de giro a principios de los aos noventa, con la difusin de las recomendaciones del Consenso de Washington. Todos los pases latinoamericanos fueron partcipes de esta nueva tendencia y vivieron profundas reformas en sus Estados. Los paquetes de medidas que se aplicaron tenan objetivos aperturistas para el comercio de bienes y los movimientos de capitales. La concepcin dominante situaba al mercado como el mejor articulador y asignador de recursos en la economa. En consecuencia, se privatizaron empresas pblicas y se otorg un rol determinante al sector privado, el cual avanzaba a medida que el Estado se retiraba de la economa. Prevalecieron las polticas de corte horizontal; es decir, ms bien generales, no discriminatorias o no selectivas. Sin embargo, es en este contexto, a mediados del decenio, cuando las pymes logran ocupar una posicin de mayor preponderancia en la agenda de los gobiernos. En muchos casos, la razn de ello fue que se las vislumbraba como una posible salida a los problemas de desempleo, que se agravaban con los efectos de la liberalizacin econmica sobre la produccin local.
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A lo largo del documento se presentarn datos en moneda local. Es por eso que vale mencionar los tipos de cambio correspondientes a los pases seleccionados. Para Brasil, el real por dlar era 1,95 en 2007; 1,84 en 2008; 1,99 en 2009; y 1,76 en 2010. Para Argentina, el peso estaba 3,12 en 2007; 3,16 en 2008; 3,78 en 2009; y 3,92 en 2010. En Mxico, el tipo de cambio en pesos por dlar para solventar operaciones, era 10,9457 en 2007; 11,1959 en 2008; 13,5542 en 2009; 12,6555 en 2010. En Colombia, la tasa de cambio representativa del mercado (TCRM) fue 2.076,24 en 2007; 1.966,35 en 2008; 2.153,3 en 2009; y 1.898,68 en 2010. En Chile, el tipo de cambio en pesos chilenos era 522.690 en 2007; 521.790 en 2008; 559.670 en 2009; y 510.380 en 2010. Vale aclarar las equivalencias de las Unidades de Fomento (UF) para Chile a diciembre de cada ao: 19.550 en 2007; 21.454 en 2008; 20.989 en 2009; y 21.445 en 2010. El Servicio Brasilero de Apoyo a las Micro y Pequeas Empresas (SEBRAE) ya se encontraba en funcionamiento en la dcada de los ochenta. En Chile y Colombia predominaron los programas de nanciamiento ejecutados desde el primer nivel. En Brasil, en cambio, el mecanismo predominante fue siempre el de segundo piso, a travs de su banco de desarrollo.
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Las polticas de fomento a pymes se profundizaron, sumndose nuevas alternativas de apoyo, fundamentalmente con la creacin de instituciones especializadas en la atencin al sector152. La incorporacin de instrumentos y servicios para empresas de menor tamao se verific en casi todos los pases de la regin, a partir del lanzamiento de nuevos programas y de la creacin de fondos especiales para la implementacin de polticas. Otro aspecto que hizo sentar las bases de las polticas fue la conformacin de un marco legal, con la sancin de un estatuto pyme153. A pesar de los avances en materia de aplicacin de herramientas de fomento y, en ciertos casos, de los intentos por establecer un marco institucional y normativo, las repercusiones de las polticas aperturistas sobre la produccin nacional, y especialmente sobre las pequeas y medianas empresas, dejaron secuelas difciles de remontar. Los bruscos y sucesivos vaivenes institucionales, que incluyeron modificaciones en las responsabilidades o incluso la disolucin de las entidades, fueron situaciones que atentaron contra la continuidad de las polticas en la mayora de los pases de la regin. Con el inicio del nuevo milenio, algunos pases logran retomar su sendero de crecimiento; otros se ven beneficiados por el alza en el precio de los commodities, que da mayor holgura a sus economas. Pese a la heterogeneidad en materia de crecimiento, poco a poco se advierte en la regin que las pymes comienzan a ser consideradas en los planes de desarrollo econmico. La importancia que adquieren se atribuye al reconocimiento de su aporte no solo en trminos de empleo, sino como demandantes de recursos humanos calificados, generando mejoras en la distribucin del ingreso; por la flexibilidad que tienen para incorporar innovaciones, posibilitando una ms profunda insercin en los mercados externos; su participacin en la diversificacin de la estructura productiva, entre otras contribuciones. Desde entonces, la poltica pyme ha comenzado a superar obstculos asociados a la institucionalidad y al marco legal, al tiempo que se han agregado nuevos sistemas de asistencia y programas, en la bsqueda, en algunos casos, de conformar una plataforma de apoyo integral. El inters de los gobiernos de potenciar el crecimiento de estas empresas se manifiesta en los cambios que se han venido produciendo en los ltimos aos en cada uno de los pases de la regin. Esto se observa, por ejemplo, en Brasil con la integracin de las pymes en las Polticas de Desarrollo Productivo, la sancin de la Ley General en 2006 que introdujo una serie de medidas para dar impulso al sector y la puesta en marcha de programas de largo aliento, como ha sido
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En Argentina, con la creacin de la Secretara Pyme en 1997; en El Salvador, con la Comisin Nacional de Micro y Pequea Empresa (CONAPYME) en 1996; y en Ecuador, con la Subsecretara para las Pequeas y Medianas Industrias y Artesanas en 1999. Tal como sucedi en Argentina con la sancin de la Ley Pyme en 1995 y en Brasil, en 1999.
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el de los Arranjos Produtivos Locais (APL). En Argentina, en 2000 se hicieron modificaciones a la Ley Pyme, pero, debido a la crisis que azot a la economa, solo desde 2003 comenz la implementacin de la mayora de los programas dispuestos por la normativa. En Mxico, desde 2000, en el marco de un paquete de medidas de desarrollo empresarial, estas empresas adquirieron un rol ms importante en la agenda gubernamental, que se profundiz con la conformacin del Fondo Pyme, la creacin de la Subsecretara Pyme (Spyme) pocos aos despus y, ms recientemente, la reorientacin que se ha dado a la banca de desarrollo, para enfocar su accionar en estas empresas (Crocco y Santos, 2010; Kulfas, 2009; Brown y Domnguez, 2010; Garrido, 2011). Pese a los avances registrados, tal como se observar ms adelante, an persiste una cantidad de falencias en materia de poltica pyme, entre las que figuran aquellas asociadas al limitado alcance de los programas, a las pocas evaluaciones de impacto, a las dificultades de articulacin interinstitucional, pero sobre todo, a la falta de focalizacin de las polticas, las cuales tienen objetivos difusos e incluso, hasta contradictorios. En otras palabras, parece no estar claro el papel que las pymes deben desempear en el desarrollo econmico, y por tanto, no existe suficiente precisin en el rumbo que tienen que adquirir las polticas pblicas de apoyo a estas empresas.
2. La denicin del universo pyme
La clasificacin de las empresas de menor tamao se basa, en general, en la facturacin anual, la cantidad de trabajadores o una combinacin de ambos parmetros. Tambin se pueden encontrar definiciones que consideran la pertenencia sectorial de las empresas. Actualmente, en la regin no se cuenta con un criterio uniforme para la definicin de las pymes154, lo que obstaculiza la realizacin de estudios comparativos. Incluso en algunos casos, coexisten diversos parmetros dentro de los propios pases. En Brasil, la ley general estableci una clasificacin, la cual es vlida para la aplicacin de las normas tributarias y fiscales; pero, por ejemplo, el Banco Nacional de Desarrollo Econmico y Social (BNDES) utiliza otros criterios, que tampoco coinciden con los del Servicio Brasilero de Apoyo a las Micro y Pequeas Empresas (SEBRAE). La multiplicidad de definiciones para las empresas de menor tamao (EMT) provoca complicaciones a la hora de implementar polticas de apoyo y de contar con informacin cierta sobre el sector.
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No solo se utilizan parmetros distintos o rangos de facturacin de montos variados para la denicin de las microempresas, las pequeas y las medianas, sino tambin, por ejemplo, en Brasil, se considera como empresas de menor tamao (EMT) a las micro y a las pequeas. A pesar de ello, la clasicacin segn cantidad de trabajadores en Brasil es similar al que se utiliza en otros pases para el conjunto compuesto tambin por las empresas medianas.
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Captulo VII VI
En Chile, por ejemplo, si bien se utilizaba una clasificacin para las EMT basada en rangos de venta, esta solo fue legitimada con la sancin, en 2010, del Estatuto Pyme. A pesar de ello, en la misma ley se incluy una clusula que aclara que an es posible usar el criterio de cantidad de trabajadores en aquellas normas vigentes que as lo hayan establecido. Por tanto, si bien la definicin general se fundamenta en la facturacin anual de las empresas, todava coexiste ms de un parmetro para clasificar a las EMT. En Mxico, por su parte, mediante la Ley para la Competitividad de las MIPYME, se fij una clasificacin sectorial en funcin de la cantidad de trabajadores, y en 2009 se introdujeron modificaciones para implementar un criterio combinado. Otros pases de la regin, como El Salvador y Ecuador, todava no cuentan con una definicin legal en esta materia (cuadro 1).
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Cuadro 1
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DEFINICIONES DE LAS MICRO, PEQUEAS Y MEDIANAS EMPRESAS EN PASES SELECCIONADOS

Chile c Otros (trabajadores) 1a9 Hasta 10 US$ 140 mil Hasta 10 US$ 320 mil Hasta 10 Trabajadores Valor de activos Trabajadores Ventas Trabajadores Colombia d Mxico e El Salvador f Ventas anuales US$ 100 mil
Argentina a
Brasil b
Mximo de ventas anuales por sector US$ 110 mil
SEBRAE (trabajadores)
Estatuto Pyme Estatuto Pyme (facturacin anual) (ventas)
Micro
US$ 148 mil - 600 mil
1 a 19 (industria y construccin) /1 a 9 (comercio y servicios) US$ 1,1 millones 10 a 49 11 a 50 US$ 1,4 millones 11 a 30 (comercio) /11 a 50 (industria y serv.) US$ 8 millones 11 a 50
US$ 150 mil
Pequea
US$ 1 milln 3,5 millones
20 a 99 (industria y construccin) /10 a 49 (comercio y servicios) US$ 4,5 millones 50 a 199 51 a 200
US$ 1,5 millones
US$ 1 milln
Mediana
US$ 6 millones - 28 millones
US$ 8,9 millones Hasta 100 (comercio US$ 20 millones y servicios)/Hasta 250 (industria)
51 a 100
US$ 7 millones
Fuente: elaboracin propia sobre la base de informacin institucional de las agencias pyme en el libro Polticas de apoyo a las pymes en Amrica Latina. Entre avances innovadores y desafos institucionales, Ferraro y Stumpo (comp.), 2010.
Los rangos de ventas se establecen por sectores, siendo el ms bajo para agro (y comercio) y el tope ms alto para industria y minera. No hay una clasicacin unicada. Adems de las presentadas, estn las del IBGE y del BNDES. Segn el estatuto pyme se utiliza la clasicacin por ventas, con excepcin de aquellas normas que indiquen lo contrario. d Deben cumplirse ambos criterios en forma conjunta. e Se establece un tope mximo combinado = (trabajadores) x 10% + (ventas anuales) x 90% f Deben cumplirse ambos criterios en forma conjunta.
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La diversidad en los criterios de clasificacin de las pymes en Amrica Latina entraba las mediciones de impacto de las polticas. Adicionalmente, la informacin cuantitativa sobre estas empresas es escasa y, a menudo, de mala calidad155. Por esta razn es difcil observar el desempeo de las pymes como tambin los resultados de los programas de apoyo. An ms engorrosas resultan las comparaciones entre los pases. Por tanto, los datos deben considerarse como aproximaciones, siendo relevante la complementacin de la informacin cuantitativa con el anlisis cualitativo que se presentar en este trabajo.
3. Entorno para la aplicacin de polticas. Conformacin institucional, marco normativo y sistemas de intervencin
El entorno en el cual se ejecutan las polticas para las pymes es uno de los determinantes de la efectividad de las mismas. La conformacin institucional de las agencias de promocin, los sistemas de intervencin que prevalecen y el marco normativo vigente forman parte de ese medio en el cual se desarrollan las polticas. El marco institucional es, en general, complejo, ya que est compuesto no solo por las agencias encargadas especficamente de la atencin al sector, sino tambin por otras instituciones que ejecutan polticas que tienen impacto sobre las empresas de menor tamao, como bancos de desarrollo, entidades de promocin cientfica y tecnolgica, centros de promocin de exportaciones, entre otras. Las instituciones que atienden a las pymes lo hacen con sistemas de primero, segundo o tercer piso, o bien, utilizan esquemas combinados. Cada vez es ms frecuente la creacin de redes de centros asistenciales para ampliar el alcance de las polticas y estrechar las vinculaciones con los empresarios. En ocasiones, la presencia territorial se logra mediante acuerdos que se realizan con instituciones privadas u organizaciones de fomento sin fines de lucro. En cuanto al marco normativo, en algunos pases hace ms de una dcada se ha establecido una ley pyme; en otros, la sancin de un estatuto pyme contina siendo una tarea pendiente. Recientemente, en la mayora de los pases de la regin se han incorporado nuevas normas para mejorar la atencin a las empresas, con medidas, por ejemplo, para simplificar trmites, ampliar la oferta de programas de apoyo o facilitar la participacin de las pymes en las compras pblicas.
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Es importante destacar que en algunos pases se estn llevando adelante iniciativas dirigidas a mejorar la calidad y cantidad de la informacin sobre este tipo de empresa (Stumpo y Ferraro, 2010).
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Los rasgos principales del entorno para el desarrollo de las polticas de fomento a pymes en los pases seleccionados se presentan, en forma resumida, en el cuadro 2.
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Cuadro 2
ENTORNO DE LAS POLTICAS: MARCO INSTITUCIONAL Y NORMATIVO, RECURSOS Y SISTEMAS DE INTERVENCIN

Institucin Argentina SEPYME (1997) Marco normativo Ley Pyme (1995 y 2000) Estatuto Pyme (1999) y Ley General (2006) Modelo institucional Dependiente del Ministerio de Industria Independiente y mixta Recursos Presupuesto (2010): U$S45 millones. 350 empleados Recursos (2010): US$1.000 millones (75% proviene de contribuciones sociales). Ejecucin: 92%. Personal: 4.500 y 12.000 consultores externos Presupuesto (2010): US$800 millones Fondo Pyme (2010): U$S500 millones Sistemas de Intervencin Primer y segundo piso. Descentralizacin: Agencias de desarrollo Segundo y tercer piso. Descentralizacin: SEBRAE estaduales y organizaciones locales
Brasil
SEBRAE (1972)
Chile
CORFO (1939)
Nueva ley pyme en 2010 Ley para la competitividad de las MIPYME (2002) Ley 78 (1988)
Independiente y pblica Dependiente del Ministerio de Economa
Segundo y tercer piso. Descentralizacin: Agencias regionales Segundo y tercer piso. Descentralizacin: Centros Mxico Emprende y organizaciones locales Segundo piso
Mxico
Spyme (2002)
Colombia
Direccin de Pymes
s.d. Dependiente del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo Dependiente del Ministerio de Economa
El Salvador
CONAPYME (1996)
Sin ley especfica
Segundo y tercer piso. Presupuesto: Descentralizacin: centros US$ 6,6 millones (2006). 40 empleados de desarrollo empresarial Primer y segundo piso
Ecuador
Subsecretara de Micro, Sin ley especfica Pequeas, Medianas Empresas y Artesanas (1999)
Presupuesto: Dependiente del Ministerio de Industria US$ 968.400 (2007). 13 funcionarios y Productividad de planta
Fuente: elaboracin propia sobre la base del documento de CEPAL (2010) Polticas de apoyo a las pymes en Amrica Latina. Entre avances innovadores y desafos institucionales, informacin de las agencias de promocin y entrevistas a funcionarios e investigadores.
3.1. Conformacin institucional de los organismos de promocin
La forma en que estn constituidas las agencias de promocin pyme es uno de los factores que incide en la planificacin de las polticas y en la efectividad de las mismas. El grado de autonoma, la antigedad, la disponibilidad presupuestaria, la cantidad y calidad de los recursos humanos son algunos de los elementos que definen la configuracin institucional.
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Con respecto a la autonoma, algunos autores sealan que es deseable que las instituciones cuenten con cierto grado de libertad para el diseo y la implementacin de las polticas de apoyo. Segn Angelelli (2007), las agencias que son independientes del gobierno central parecen tener una mayor capacidad para dar respuesta a los problemas de las micro, pequeas y medianas empresas. Este enfoque plantea que la autonoma es un atributo institucional que otorga ventajas, tales como: planificar a mediano y largo plazo (ms all de los ciclos polticos) y lograr mayor continuidad en las polticas y programas; tener ms agilidad en los procesos de compras y contrataciones (las agencias autnomas suelen operar con mecanismos de contratacin del sector privado); alcanzar un mayor grado de profesionalizacin y estabilidad en los recursos humanos (las agencias autnomas pueden pagar salarios de mercado) y tener mayores incentivos para realizar actividades de seguimiento, evaluacin y aprendizaje. En las instituciones independientes, la participacin del sector privado en los comits de decisiones resulta clave para tener un diseo idneo de la plataforma de programas, para mejorar el alcance de las polticas y lograr que las acciones tengan mayor aceptacin por parte de los empresarios. En la regin se encuentran agencias de promocin pyme que son independientes del gobierno central, y tambin, otras que no lo son. Tanto Brasil como Chile disponen de agencias autnomas. En Brasil, la institucin de apoyo a las pymes es el SEBRAE, creado en 1972 como un organismo estatal, pero que actualmente es mixto, con participacin pblica y privada. Efectivamente, se observa que la institucin tiene autonoma de decisin y que a veces lleva a cabo acciones que son independientes de las estrategias del gobierno nacional. Ello implica, tambin, que no siempre hay una coordinacin y compatibilidad entre los programas implementados desde este organismo y los lineamientos generales de la poltica estatal. Si bien se verifica la vinculacin entre independencia y estabilidad del personal, tal como se corroborar ms adelante, ni el carcter autnomo del SEBRAE ni la estabilidad contractual de sus tcnicos son sinnimos de continuidad en los programas implementados156. El caso de Chile es diferente, ya que si bien intervienen una multiplicidad de organismos en la ejecucin de polticas para las pymes, no existe una agencia que se dedique especficamente a ello, aunque la Corporacin de Fomento de la Produccin (CORFO), creada en 1939, tiene entre sus funciones aplicar medidas para este segmento de empresas. Se trata de una institucin estatal, dirigida por un comit, donde participan representantes de la mayora de los ministerios. Tiene un alto grado de autonoma, en particular
156
Un ejemplo visible de ello fue la suspensin del programa de los APL (Aglomeraciones Productivas Locales) desde el SEBRAE Nacional, uno de los cimientos de la poltica pyme.
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sobre las decisiones presupuestarias (Dini y Stumpo, 2002). A pesar de su relativa independencia, con el cambio de gobierno, en 2010, se produjeron en el organismo una serie de modificaciones, tanto respecto a las directrices generales, como tambin en cuanto a temas institucionales157 y al personal tcnico que ocupaba cargos de mayor jerarqua. En el resto de los pases de la regin, los organismos encargados de la poltica pyme se encuentran bajo la rbita de sus respectivos ministerios de Industria, Economa o Produccin, y en general, fueron creados durante la dcada de los noventa. En algunos casos, las agencias ostentan una mayor jerarqua dentro del organigrama institucional, como sucede en Argentina, donde tiene el rango de secretara de gobierno; en tanto en Mxico y Ecuador son subsecretaras. Cabe sealar que todas han sido objeto de sucesivos vaivenes institucionales por oscilaciones jurisdiccionales, de subsecretara a secretara, o viceversa; tambin han mudado su rbita de pertenencia (ministerio de Economa, Produccin, Industria, etc.). La mayora, adems, ha experimentado numerosos cambios en el personal, que afectaron no solo a los funcionarios de primera y segunda lnea, sino tambin a la planta de tcnicos. Ms all de lo ocurrido en la regin, a nivel internacional pueden encontrarse numerosas experiencias exitosas de agencias autnomas, y tambin de aquellas que no lo son. A modo de ejemplo, se puede mencionar que tanto la Small Business Administration (SBA) de los Estados Unidos que es independiente como la Small and Medium Enterprise Administration (SMEA) de Taiwn, que funciona como dependencia del Ministerio de Asuntos Econmicos, son reconocidas por la efectividad y consistencia de su accionar en la poltica de apoyo a las pymes. Por tanto, si bien la autonoma habitualmente es sugerida como un rasgo deseable para las agencias, no existe una receta nica que sea vlida para el mundo entero. Adicionalmente, si bien la autonoma suele ser una condicin valorada, no resulta suficiente, pues hay numerosos factores que deben complementarla. En primer lugar, las instituciones responsables del diseo y la implementacin de las polticas tienen que contar con recursos humanos y financieros suficientes. En la regin se observa que las agencias enfrentan fuertes restricciones, ya que los presupuestos son inferiores al 0,1% del Producto Interno Bruto (PIB) y en muchos pases no se llega a 0,01% del PIB. Algunas veces el problema no pasa por la disponibilidad de recursos, sino por la existencia de altos niveles de subejecucin presupuestaria (Stumpo y Ferraro, 2010).
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Se puso en cuestionamiento, por ejemplo, la forma de descentralizacin de las polticas y el rol de las agencias territoriales.
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Sin embargo, no solo resulta decisivo contar con fondos suficientes, sino tambin que estos provengan principalmente del presupuesto nacional. Depender mucho de los organismos internacionales para la disponibilidad de recursos puede restar continuidad a las polticas, ya que la renovacin de los fondos est ligada a la capacidad de negociacin de los gobiernos158. En varios pases, la dependencia de fondos originados en la cooperacin internacional es muy elevada. Un ejemplo de ello es El Salvador, donde ms de la mitad del presupuesto de la Comisin Nacional de la Micro y Pequea Empresa (CONAMYPE) procede de fuentes externas; en situacin similar se encuentran Ecuador y tambin Argentina (Cabal, 2010; Burneo y Grijalva, 2010). Otra caracterstica de las agencias que puede incidir en la solidez institucional, y por tanto, en la efectividad de las polticas implementadas, es la antigedad. La experiencia permite a estas instituciones construir procesos de aprendizaje para mejorar la forma de atender a las empresas. Entre los casos mencionados, tanto Brasil como Chile cuentan con organismos que intervienen en las polticas para las pymes desde hace varias dcadas. En Brasil, no solo el SEBRAE, sino tambin otras entidades que participan en esta esfera, como el BNDES y la Financiadora de Estudios y Proyectos (FINEP), operan desde hace muchos aos. En Chile se produce algo semejante, por la larga trayectoria de la CORFO, del Servicio de Cooperacin Tcnica (SERCOTEC) y del BancoEstado. En el resto de los pases, los organismos responsables de la poltica pyme son ms jvenes. Algunos fueron creados a mediados de la dcada de los noventa; otros, recin con la llegada del nuevo milenio. En sntesis, se pueden identificar algunos elementos del marco institucional de las agencias que suelen aportar coherencia y continuidad en la implementacin de las polticas. La independencia, junto a la disponibilidad de recursos humanos calificados y presupuesto suficientes, son algunos de ellos; sin embargo, no existe una relacin lineal entre contar con estos elementos y tener una poltica pyme efectiva, ya que la configuracin institucional idnea depende de las caractersticas que predominan en cada uno de los pases, de la filosofa que hay detrs de la construccin de las polticas y tambin de las necesidades y potencialidades que presentan las empresas.
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Hay reas de importancia estratgica como el crdito, que operan en lo esencial con recursos externos. En Argentina, por ejemplo, uno de los programas de nanciamiento de mayor envergadura ha sido el Programa Global de Crdito, el cual ha mostrado sucesivas interrupciones, ya que su funcionamiento dependi de la disponibilidad de fondos provistos por el BID. En Ecuador se han implementado programas piloto, relacionados con el fomento de Clusters, que se vieron truncados porque no se logr la renovacin de los fondos.
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3.2. Sistemas de implementacin. Primero, segundo y tercer piso
Las polticas de apoyo a pymes fueron virando al comps del contexto macroeconmico, y con ello tambin el modo de implementacin de las mismas. Durante las dcadas de los setenta y ochenta, los modelos de desarrollo econmico se sustentaban en polticas intervencionistas con el objetivo de fortalecer el entramado productivo y el mercado interno. En ese entonces, en materia de poltica pyme el sistema de intervencin predominante fue el de primer piso. Con las reformas que tuvieron lugar a partir de la introduccin de las polticas pro mercado, desde inicios de los aos noventa, el Estado comenz a tener menos incidencia en la economa, ampliando el espacio al sector privado y a las fuerzas naturales del mercado. En ese contexto, las instituciones encargadas de ejecutar polticas de apoyo a las pymes empezaron a operar en un segundo o tercer nivel. Fundamentalmente, estas modificaciones se hicieron visibles en la aplicacin de programas de crditos, ya que las medidas de fomento a pymes se concentraban en las polticas de financiamiento. En la actualidad, parece no existir una regla en el modo de ejecucin de las polticas de apoyo. En la regin hay experiencias de instituciones que operan a travs de intermediarios, como tambin de agencias que llevan adelante sus programas teniendo un contacto directo con los beneficiarios. En Argentina, la Secretara de la Pequea y Mediana Empresa y Desarrollo Regional (SEPYME) fue creada con el propsito de que interviniese desde un segundo o tercer nivel, aunque en la prctica tambin ejecuta programas como organismo de primer piso159. Por su parte, en Chile, Brasil y El Salvador, las agencias trabajan generalmente desde un segundo o tercer nivel. No obstante, otras instituciones que tambin tienen programas para las pequeas y medianas empresas en dichos pases, lo hacen con mecanismos de primer piso. Algunos ejemplos son, en Chile, el SERCOTEC; en Brasil, la FINEP; y en El Salvador, el Banco Hipotecario (BH) y el Banco de Financiamiento Agrcola (BFA). Adems de las agencias de promocin pyme, una multiplicidad de otros organismos ofrece instrumentos de apoyo a estas empresas. En el rea de financiamiento, los bancos de desarrollo cumplen una funcin esencial para facilitar el acceso al crdito de las pymes. Generalmente, estos actan como instituciones de segundo nivel, canalizando prstamos por medio de bancos
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Tal es el caso, por ejemplo, del programa de nanciamiento FONAPYME (Fondo Nacional para la Pequea y Mediana Empresa) y del Programa de Apoyo a la Competitividad (PACC), donde la SEPYME es la encargada de realizar las evaluaciones y canalizar los recursos.
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comerciales160. La mayora de los pases de la regin cuenta con este tipo de instituciones, como es el caso de Brasil (BNDES), Colombia (con el Banco Exterior, BANCOLDEX), Mxico (Nacional Financiera, NAFINSA), Per (la Corporacin Financiera de Desarrollo, COFIDE) y Ecuador (la Corporacin Financiera Nacional, CFN)161. Recientemente, en El Salvador se ha lanzado una iniciativa para unificar los esfuerzos del Banco Multilateral de Inversiones (BMI), BFA y BH en una nica entidad que cumpla la funcin de banca nacional de desarrollo. Para la ejecucin de instrumentos no financieros, habitualmente las agencias de promocin buscan avanzar en la descentralizacin, dando lugar a la actuacin de sus sedes locales y centros de atencin al empresario, o tambin establecen convenios con instituciones pblicas o privadas. Con frecuencia, las instituciones locales hacen las veces de ventanillas para los programas de las agencias centrales, aunque no siempre las evaluaciones y la seleccin de los beneficiarios se realizan in situ. Las atribuciones de las instituciones locales difieren segn cada pas, organismo y tipo de programa. Estas suelen encargarse de ejecutar y coordinar los programas de capacitacin, brindar servicios de asistencia, proveer informacin y fomentar las articulaciones entre diferentes actores. Donde el sistema muestra una mayor capilaridad es en Brasil. El SEBRAE cuenta con una amplia red de agencias diseminadas por todo el territorio, al tiempo que dispone del apoyo de instituciones pblicas y privadas que contribuyen al cumplimiento de sus tareas. Este punto result clave cuando la conformacin y fomento de los conglomerados productivos (APL) se convirti en una de las prioridades de la poltica pyme. En Mxico, El Salvador y Argentina se ha avanzado en la creacin de ventanillas y centros de desarrollo empresarial, los cuales se encargan, esencialmente, de los programas de asistencia tcnica y de asociatividad empresarial. En Mxico, actan como ventanilla las delegaciones de la Secretara de Economa y otros organismos, tales como ayuntamientos, asociaciones empresariales, centros de desarrollo empresarial y, desde la puesta en marcha de Mxico Emprende, tambin los centros de este programa. En El Salvador se utilizan mecanismos de tres pisos, donde intervienen instituciones de carcter privado o mixto, y desde 2007, los llamados centros de desarrollo de negocios, que atienden a las empresas como parte del programa de Desarrollo
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Si bien los bancos de desarrollo han actuado histricamente como entidades de segundo piso, un estudio de ALIDE (2010) demuestra que actualmente hay una mayor proporcin de Instituciones Financieras de Desarrollo (IFD) que est actuando en el primer piso y en menor medida en el segundo piso, lo que no ocurra a mediados de la dcada pasada. La banca de desarrollo en Ecuador acta como institucin de primer piso. El BANCOLDEX y la Nansa otorgan nanciamiento de primero y segundo; el BNDES, tambin, aunque las operaciones con pequeas empresas se efectan desde bancos comerciales.
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Emprendedor. En Argentina, el ao 2000 se lanz la Red de Agencias de Desarrollo Regional, compuesta por entidades pblicas o privadas. El objetivo era instaurar un modelo en el cual la SEPYME funcionara como institucin de segundo piso, aunque en los hechos opera un sistema hbrido en el cual conviven instrumentos implementados centralizadamente con otros que se gestionan de manera mixta. A esto se suman limitaciones que provienen de la elevada heterogeneidad entre las propias agencias (Kulfas, 2009). Por su parte, en Chile se crearon las Agencias Regionales de Desarrollo Productivo para dar lugar a las distintas manifestaciones de la realidad local. Desde 2010, con el cambio de gestin, los diagnsticos arrojaron la existencia de ciertos problemas de articulacin interna que pusieron en duda la continuidad de estos organismos. Adems, se encuentran las direcciones regionales del organismo, las cuales ofrecen instrumentos y actan como puerta de entrada, principalmente de los programas de fomento162. En Ecuador, el proceso de descentralizacin se inici durante los aos noventa. Las polticas de fomento productivo se trasladaron al mbito de los municipios y corporaciones paramunicipales, consejos provinciales y gremios empresariales. Esas entidades se fortalecieron de manera significativa en la ltima dcada, y recibieron el apoyo de los organismos de crdito y de cooperacin internacional. Sin embargo, este proceso carece de una coordinacin interinstitucional, por lo que termina siendo un esquema ineficiente para la implementacin de las polticas para pymes (Burneo y Grijalva, 2010). Las experiencias de descentralizacin de las polticas de promocin pyme en la regin no son uniformes. En lneas generales, se advierten problemas de coordinacin entre las entidades locales y las agencias centrales; existen diferencias en las capacidades y en la disponibilidad de recursos entre las distintas zonas del territorio; no se hacen esfuerzos suficientes para fortalecer a las entidades locales y falta claridad en las funciones que deben cumplir. Ms all de las atribuciones que se otorguen a las instituciones locales, estas son un elemento clave para mejorar la atencin de las empresas, ampliar el alcance de las polticas, reducir las brechas de desarrollo territorial y, tambin, para identificar los problemas y las potencialidades de crecimiento de las firmas.
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En cambio, el 100% de los proyectos de Innova se evalan en la casa central. Actualmente se est buscando la forma de descentralizar esta rea.
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3.3. La importancia del marco legal para las polticas de apoyo a las pymes. Antecedentes y nuevas disposiciones
La conformacin de un marco legal para las empresas de menor tamao ayuda significativamente a otorgar previsibilidad, estabilidad y continuidad a las polticas pblicas. En los pases que tienen una ley pyme, esta ha sido una suerte de sntesis que recoge y perfecciona el conjunto de normas sancionadas previamente. El marco normativo suele incluir, en primer lugar, una definicin para las pymes. Adems, all se establecen los objetivos que deben perseguir las polticas de apoyo que se diseen para el sector, bajo la lgica de la aplicacin de un tratamiento diferenciado y preferencial. En algunos casos se expresan solo lineamientos generales, mientras que otros contienen polticas ms especficas. Algunos pases comenzaron a fijar normas especiales para las pymes incluso antes de la dcada de los noventa. Colombia fue pionera con la sancin de la Ley 78, en 1988, la cual planteaba lineamientos generales, medidas de promocin y una definicin para las empresas de menor tamao, que fue modificada en 2000 y luego en 2004. En Argentina, la Ley Pyme se sancion en 1997 y se modific en 2000. En Brasil, el Estatuto Pyme se consolid en 2006, y en Chile, en 2010163. En Mxico, en 2002 se promulg la Ley para el Desarrollo de la Competitividad de la Micro, Pequea y Mediana Empresa, que es la normativa de mayor similitud a un estatuto pyme. Ecuador y El Salvador, en cambio, no cuentan con un marco normativo que centralice las diferentes normas que afectan a las empresas de menor tamao. Recientemente, varios pases latinoamericanos han puesto en vigor nuevas reglamentaciones con la finalidad de mejorar el entorno para el surgimiento y crecimiento de las pymes. Las modificaciones ms importantes se relacionan con la simplificacin de trmites, incluyendo la facilitacin de los procesos de apertura y cierre de empresas, y las compras pblicas. A modo de ejemplo pueden citarse las experiencias de Brasil y Chile. En Brasil, la sancin de la Ley General (2006) signific un punto de quiebre, ya que los instrumentos legales se tradujeron, por primera vez, en la puesta en funcionamiento de nuevas polticas. Esta ley incorpora tres ejes de cambio: simplificaciones administrativas (impositivas y para la apertura y cierre de empresas), mejoras para el acceso a nuevos mercados (incluidas las compras pblicas) y la ampliacin de las alternativas de financiamiento (Crocco y Santos, 2010).
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En Chile, la losofa que hay detrs de la normativa, no es que existan normas especcas para las pymes. En cambio, el objetivo es considerar las especicidades de estas empresas a la hora de implementar nuevas normas.
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Segn opiniones de funcionarios pblicos, si bien an se est trabajando para completar la aplicacin de las medidas dispuestas por la ley, ya se percibe el impacto positivo, expresado en la introduccin de nuevas lneas de crdito, la adhesin de las empresas al sistema de unificacin de impuestos y la mayor participacin de las pymes en las compras gubernamentales. En Chile, entre las modificaciones recientes, vale la pena destacar aquellas referidas a mejorar el entorno de negocios para las pymes, algunas de las cuales ya se han integrado a la legislacin, mientras que otras todava estn en proceso de discusin. Se introdujeron simplificaciones de trmites para la apertura de empresas164 y reducciones impositivas165. Tambin se estn llevando a cabo iniciativas para la inscripcin gratuita de las sociedades annimas y para agilizar el otorgamiento de permisos y patentes166 en la rbita municipal. Adicionalmente, se estableci que todos los organismos que dicten normas que afecten a las empresas de menor tamao debern cumplir con dos requisitos: 1) enviar las propuestas al Ministerio de Economa, previo a la puesta en vigencia de las normas; 2) publicar en el sitio web de Transparencia Activa un informe tcnico que incluya: una estimacin del universo afectado, un listado de los elementos alternativos analizados para solucionar el problema en cuestin y una estimacin del costo de implementacin de la nueva reglamentacin para las EMT167. Si bien se observan avances para la conformacin de un marco normativo, persiste una serie de tareas pendientes para la totalidad de los pases de la regin. Por un lado, debido a que no siempre se ha logrado la consolidacin de un conjunto de leyes completo, que atienda y comprenda la especificidad y heterogeneidad del segmento pyme; y por el otro, debido a las dificultades que existen para que las normas se materialicen en hechos concretos.
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Esto incluy la vericacin de impuestos internos en un solo da, la reduccin del tiempo de la concesin de las patentes municipales, la posibilidad de presentacin de informacin de las empresas por internet, entre otros. Se han reducido al 50% los impuestos de timbres y estampillas y se estableci la exencin del impuesto a la renta para aqullas empresas con ventas de hasta UF 25.000 que reinviertan sus utilidades (afecta a las primeras UF 2.500 invertidas). Se relevaron 9 municipalidades para determinar los problemas que existan para estos trmites y se realiz una reingeniera de procesos, la cual se ha implementado en este grupo y se espera extender progresivamente al resto. Estos procedimientos se basan en la experiencia de algunos pases de la OECD que cuentan con el sistema de Regulatory Impact Analysis (RIA).
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4. Las polticas de fomento a pymes: objetivos, reas de intervencin y programas de apoyo
En esta seccin se analizarn las polticas de fomento a pymes en Amrica Latina. Para ello, primero se presentar una tipologa de las metas que se proponen, y luego, las principales reas en las que intervienen las agencias de promocin. Por ltimo, se profundizar el estudio de los mbitos de actuacin identificados, describiendo sintticamente los principales programas o instrumentos que se ejecutan en la regin.
4.1. Los objetivos dentro de la estrategia de la poltica pyme
Con la identificacin de los objetivos que se plantea la poltica pyme, se intenta comprender la filosofa de las intervenciones, el marco conceptual que est detrs de las mismas y el marco poltico e ideolgico. En el cuadro 3 se ofrece una tipologa de los objetivos de la poltica pyme en los pases seleccionados.
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Cuadro 3
Brasil X X
OBJETIVOS DE LA POLTICA PYME EN PASES DE AMRICA LATINA

Objetivo/Pas Creacin de empleo Desarrollo de capital humano Atenuacin de fallas de mercado Mayor Productividad Competitividad Innovacin Chile Xa X XX XX XX X X X Argentina X X X X XX X XX Ecuador XX X X Mxico X X X X XX X X X Colombia X El Salvador XX X X X XX X
Fuente: elaboracin propia en base a informacin de CEPAL y de las agencias de promocin pyme.
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Los casilleros con XX tienen mayor importancia que los de X. Esencialmente, son tres ejes los que predominan como sustento para la poltica pyme: la creacin de empleo, la solucin de fallas de mercado y el aumento de la competitividad.
En primer lugar, cabe sealar que las pequeas y medianas empresas constituyen una fuente significativa de empleo en todos los pases. En Argentina y Brasil son responsables de ms de 40% del empleo registrado; en Mxico, Colombia, El Salvador y Ecuador, la participacin es diez puntos inferior, aunque tambin relevante. La totalidad de las polticas de fomento a las pymes tienen un impacto en la generacin de puestos de trabajo. Sin embargo, en los pases con altas tasas de desempleo, como Ecuador y El
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Salvador, la creacin de puestos de trabajo constituye un objetivo en s mismo para la poltica pyme, por lo cual los instrumentos se orientan especficamente hacia la solucin de esta problemtica. En segunda instancia, cabe recordar que la solucin de fallas de mercado como objetivo de la poltica pyme surge con las ideas neoliberales durante la dcada de los noventa. En ese entonces, la intervencin del Estado en la economa se justificaba solo cuando existan imperfecciones en los mercados. En este contexto, la poltica pyme se focalizaba en reducir los problemas de informacin y coordinacin que afectaban principalmente a los mercados de crditos. Si bien en la mayora de los pases el neoliberalismo ha desaparecido de escena, en algunos casos subsiste el propsito de la solucin de fallas de mercado en la poltica pyme. Tanto en Argentina como en Brasil esta idea perdi importancia, aunque esto no signific necesariamente un cambio de giro en la forma de asistencia a las pymes. Por su parte, en Chile, el enfoque de fallas de mercado se ha fortalecido. Si bien los gobiernos de la Concertacin ya venan implementando polticas orientadas hacia la solucin de fallas de mercado, la nueva gestin que asumi en 2010 se propuso cumplir esta finalidad a rajatabla. La competitividad es el objetivo ms destacado dentro de la regin. Todos los pases ejecutan programas con el fin de que las empresas sean ms competitivas, tanto para que mejoren su posicin en los mercados internos como para que puedan insertarse en los mercados internacionales. Para ello, se implementan programas de capacitacin, asistencia tcnica, financiamiento orientado a la modernizacin tecnolgica y la innovacin, y en algunos casos, tambin programas de fomento de la asociatividad. No obstante, esta meta hay que analizarla con cautela, ya que en algunos pases los objetivos de mejora de competitividad se refieren a fortalecer a las pymes para que puedan hacer frente a la competencia externa en un contexto de economas con un alto grado de apertura, mientras que otros persiguen el mejoramiento competitivo del sector en tanto este contribuye al desarrollo econmico. En tal sentido, elevar la competitividad de las pymes, especialmente de las empresas medianas y/o dinmicas, implica una mejora para la competitividad de la economa en su conjunto. Creacin de empleo, solucin de fallas de mercado y competitividad son, grosso modo, los tres grandes objetivos que se propone la poltica pyme en la regin. De acuerdo a lo planteado, an quedan resabios del pasado en cuanto a la filosofa que hay detrs de dicha poltica por la inclusin, explcita o tcita, del intento de morigerar las fallas de mercado, en el marco de la teora neoliberal. Este tipo de enfoque genera intervenciones orientadas a resolver problemas puntuales, asociados a imperfecciones en el funcionamiento de los mercados que obstaculizan el accionar de las empresas. Por tanto, la
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poltica pyme diseada desde esta ptica resulta en un cmulo de medidas desarticuladas e incompletas, que no reconoce al sector como una pieza del desarrollo econmico ni contempla la alternativa de potenciar especialmente el crecimiento de las empresas dinmicas. A pesar de los elementos comunes, cada pas dispone de su propia estrategia, la cual se compone de diversos objetivos, aunque estos no siempre se condicen con las polticas que efectivamente se llevan a cabo. En Brasil, las polticas pblicas buscan la diversificacin productiva y la reduccin de la desigualdad territorial. La nueva Poltica Industrial, Tecnolgica y de Comercio Exterior (Pitce) se considera un paraguas para las acciones relacionadas con el sector productivo, para la industria, y por tanto, para las empresas de menor tamao (Crocco y Santos, 2010). El apoyo a estas firmas se justifica por su aporte a la generacin de empleo y renta. Desde los aos noventa el desafo del SEBRAE se centra en aumentar la competitividad de las pymes, y ms recientemente, en fomentar la produccin sustentable bajo tres aspectos: social, econmico y ambiental. En Argentina, cuando nace la SEPYME, la finalidad central era la solucin de fallas de mercado. Actualmente, los ejes de sus accionesson la renovacin de la base empresarial y el desarrollo local (Sztulwark, 2010). Si bien el sustento terico de las polticas dej de ser el neoliberalismo, se observa que todava quedan vestigios de la orientacin de las medidas con fines de solucin de fallas de mercado. En Mxico, durante los ltimos 20 aos las polticas productivas han perseguido recuperar la competitividad perdida por el proceso de apertura. En ese contexto, se busca la articulacin de un conjunto de polticas, estrategias, acciones e instrumentos para mejorar la competitividad de las pymes. Se pone nfasis en el restablecimiento de las cadenas de valor y se plantea la urgencia de atender los rezagos de las empresas de menor tamao (Brown y Domnguez, 2010). En el caso chileno, la poltica de fomento productivo se asocia a la intervencin estatal en aquellas reas donde existen fallas de mercado, resaltando entre ellas la falta de competencia, los bienes pblicos, las externalidades, los mercados incompletos, la falta de informacin y las dificultades de coordinacin. Esta filosofa de las polticas se complement con la bsqueda de mejorar la competitividad de las empresas e impulsar las innovaciones (Belmar y Maggi, 2010). Si bien la premisa de la actuacin ante fallas de mercado no es nueva, desde 2010 se hace explcito que el Estado intervendr slo cuando sea estrictamente necesario.
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En Ecuador, la importancia de las pymes se ha convertido en estratgica para el Estado desde el punto de vista de la creacin de puestos de trabajo, cuando el desempleo y el subempleo constituyen problemas importantes para el pas. La filosofa de las polticas durante los aos noventa y principios de la dcada siguiente, se basaba en la bsqueda de competitividad en el contexto de liberalizacin de la economa. El ascenso de Rafael Correa al gobierno, en 2007, implic un cambio de giro en la poltica econmica, con una mayor intervencin del Estado en la economa (Burneo y Grijalva, 2010). En El Salvador, los propsitos de la poltica pyme son diversos. Sin embargo, sobresalen dos: la creacin de empleo de calidad y el mejoramiento de la competitividad. El primero se asocia a que existe una reducida proporcin de empresas dinmicas que generan empleos de calidad. Esto supone la aplicacin de dos medidas simultneas: por una parte, acelerar el crecimiento de las MIPYME que operan actualmente y, por otra, ampliar la base empresarial mediante nuevos emprendimientos en actividades con mercados en expansin, en el marco de una economa abierta. Esto lleva al segundo objetivo que se construye sobre la filosofa de las polticas econmicas, las cuales buscan aprovechar las oportunidades que brinda la globalizacin y los tratados de libre comercio con miras a ampliar los mercados (Cabal, 2010). En sntesis, se advierten similitudes en las metas que se proponen los gobiernos de los pases latinoamericanos con la poltica de fomento a pymes, destacndose como objetivos comunes la creacin de empleo y la mejora de la competitividad. Sin embargo, todava hay vestigios de la poltica neoliberal de los aos noventa, que se expresan, en algunos pases, en la intervencin pblica basada en el enfoque de fallas de mercado. Tambin se observa que no siempre los objetivos se encuentran claramente establecidos; y cuando s lo estn, tal como podr verificarse a lo largo del estudio, existe escaso grado de coherencia con el paquete de medidas que se implementa en pos de alcanzarlos.
4.2. reas de actuacin de las agencias de fomento
Los pases de la regin cuentan con herramientas y servicios para apoyar a las MIPYME en materia de financiamiento, innovacin, exportaciones, asociatividad, capacitacin, asistencia tcnica y para mejorar su insercin en nuevos mercados y para impulsar la creacin de empresas. Antes de realizar el anlisis de los mbitos de intervencin, se presentar una breve reflexin respecto al grado de selectividad y focalizacin de las polticas implementadas por los gobiernos de la regin en materia de atencin
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a las empresas de menor tamao. A continuacin se presentar el anlisis comparativo de las reas donde actan las agencias responsables de la poltica pyme, y luego, se observar cada una de ellas con mayor detalle, ejemplificando con algunos programas que se aplican.
4.2.1 La selectividad de las polticas
En general, los pases disponen de instrumentos destinados solo a las empresas de menor tamao. Sin embargo, en algunos casos, estos han dado un paso ms all, implementando programas diferenciados dentro del universo de las pymes, que toman en consideracin la alta diversidad que lo caracteriza. Como ejemplo se pueden mencionar las estrategias llevadas a cabo por Mxico, Brasil y El Salvador. En Mxico se ha introducido recientemente una nueva forma de organizar el apoyo de la Spyme, la cual se estructura tomando en cuenta cinco tipos de empresas: emprendedores, microempresas, pymes, gacelas y tractoras. En Brasil, desde el SEBRAE se presta a las empresas una atencin basada en sus momentos: emprendedores que quieren iniciar un negocio, empresas con antigedad menor a dos aos y empresas con una vida mayor a los dos aos (se asume que en este punto ya han superado el riesgo de mortalidad). Y en El Salvador se aplican instrumentos diferentes segn sean microempresas, emprendedores o pymes. Entre los pases analizados, Argentina, Colombia y Chile, cuentan con un menor grado de selectividad en las polticas en relacin con los antes mencionados. En Argentina no se advierte una focalizacin suficiente de los instrumentos; en Colombia, existe una interseccin entre los instrumentos de apoyo a microempresas y aquellos orientados a las pequeas y medianas sin una diferenciacin suficiente, con un mayor acento en aumentar la cobertura de microempresas (Zuleta, 2011). En Chile, la nueva filosofa de la poltica es la no selectividad. A pesar de ello, se aprecia que ha aumentado el apoyo orientado hacia los segmentos de microempresas, tarea que recae en SERCOTEC, en tanto la CORFO se ha volcado hacia el refuerzo de los programas de innovacin destinados a las firmas ms dinmicas. En Amrica Latina, sin embargo, todava no se encuentra completamente instalada la idea de que las pymes constituyen un grupo variopinto. Si bien hay algunas iniciativas para otorgar un apoyo diferenciado, en funcin del momento empresarial o de las potencialidades de crecimiento, esto resulta muy incipiente. Ms an, se observa que en la mayora de los pases se aplican polticas destinadas a la totalidad de las pymes, sin distinguir al menos entre micro, pequea y mediana.
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La aplicacin de polticas generales provoca la prdida de oportunidades para potenciar el crecimiento de las firmas dinmicas, las cuales pueden dejar de ser pymes para convertirse en empresas grandes. Adems, no en todos los casos es clara la diferenciacin entre las polticas de asistencia a las microempresas con fines sociales respecto al apoyo con objetivos de fomento productivo.
4.2.2 reas de poltica
Las agencias de promocin pyme ofrecen programas, herramientas o servicios para apoyar a las empresas en diversas reas. Los principales rubros de intervencin pueden resumirse y sistematizarse en los siguientes: i) creacin de empresas; ii) acceso al financiamiento; iii) asistencia tcnica y capacitacin; iv) innovacin y mejoras de gestin; v) aumento de las exportaciones; vi) articulacin productiva, y vii) compras pblicas. Sin embargo, no siempre las acciones que se llevan a cabo son relevantes; muchas veces las polticas se quedan como simples intentos que no se materializan en hechos concretos. En el cuadro 4 se detallan las reas en las cuales los gobiernos buscan intervenir. Luego, se realizarn las aclaraciones correspondientes respecto a la relevancia de las mismas.
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Cuadro 4
REAS DE INTERVENCIN DE LA POLTICA PYME EN PASES LATINOAMERICANOS

Tema/Pas Chile Argentina Brasil Mxico Colombia Ecuador El Salvador
Micro Pyme Micro Creacin de empresas Acceso al financiamiento Asistencia tcnica y capacitacin Innovacin y mejoras de gestin Aumento de exportaciones Articulacin productiva Compras pblicas Fuente: Elaboracin propia. X X X X X X X X X X X
Pyme Micro Pyme Micro Pyme Micro Pyme Micro Pyme Micro Pyme X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X
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i. Programas para fomentar la creacin de empresas
En todos los pases de la regin se implementan polticas para fomentar la creacin de empresas y para asistirlas en las etapas iniciales de vida. El conjunto de los instrumentos persigue propsitos de diversa ndole. En algunos casos, las polticas se ejecutan para promover la creacin de empresas dinmicas o para apoyar a jvenes emprendedores; otras veces se orientan ms a la generacin de autoempleo. Incluso, las polticas pueden impulsar la creacin de empresas en un sentido amplio, sin un foco especfico; o bien, ofrecer diversos programas para cumplir con ms de un objetivo. Por ejemplo, en Chile, bajo la premisa de aplicar polticas con fines que sean sociales ni asistencialistas, se ofrecen programas de capital semilla tanto para firmas innovadoras (a travs de InnovaChile) como para aquellas de menor grado de desarrollo tecnolgico (SERCOTEC). Los fines de las polticas de emprendimiento difieren en funcin de cada pas, dependiendo de la estructura socio-econmica de este y la conformacin empresarial. Sin embargo, se observa que los pases centran su atencin cada vez ms en la creacin de las llamadas empresas gacela; vale decir, aquellas pymes de rpido crecimiento y dinamismo (Kantis, 2004). Las medidas se pueden clasificar entre las que brindan asistencia tcnica y las que ofrecen capital. Entre las primeras se hallan los programas para fomentar la cultura emprendedora y los servicios de asistencia a potenciales empresarios para iniciar sus negocios, que incluyen el asesoramiento en el diseo de las estrategias y las consultoras tecnolgicas, entre otros. El apoyo se brinda desde los centros de desarrollo empresarial, incubadoras de empresas u otras instituciones que se vinculan directamente con los emprendedores. Adicionalmente, la mayora de las agencias de promocin ejecutan programas para el fortalecimiento de las instituciones intermediarias. Los programas para facilitar el acceso a los recursos suelen implementarse en funcin del grado de avance del emprendimiento, proveyendo capital semilla o fomentando los aportes de fondos de inversin o de capitalistas ngeles168. Comnmente, la intervencin del sector pblico se centra en el otorgamiento de subsidios bajo la forma de capital semilla, programa que disponen todos los pases de la regin (Echecopar et al., 2006). Las agencias de promocin pyme y los bancos de desarrollo impulsan la conformacin de una industria de capital de riesgo mediante la provisin de recursos a los fondos de inversin, para que estos realicen aportes en las
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Se observa escaso desarrollo de los programas de capitalistas ngeles en la regin Segn informantes de CORFO, existe poca demanda de este tipo de programas; en la Argentina, el programa de empresas madrinas tampoco ha sido muy utilizado.
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empresas innovadoras. En Brasil, tanto el SEBRAE como el BNDES llevan a cabo este tipo de acciones; en Chile, la CORFO provee crditos a largo plazo a los fondos de inversin para que participen en empresas dinmicas; en Mxico existe el programa Fondo de Fondos, administrado por NAFINSA, para garantizar la disponibilidad de recursos en los fondos de capital de riesgo, y tambin el programa Avance (Alto Valor Agregado en Negocios con Conocimiento y Empresarios) del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa (CONACYT). Las herramientas de apoyo pueden aplicarse en forma encadenada, esto es, permitiendo el acceso al programa de capital semilla solo si las firmas han egresado de las incubadoras; o bien, permitindoles recibir aportes de los fondos de inversin nicamente si han obtenido buenos resultados con los subsidios de capital semilla. Esta metodologa es la que se utiliza en Chile, donde la CORFO concentra el conjunto de medidas encadenadas. Frecuentemente, sin embargo, las agencias no imponen este tipo de requisitos. Adems, por lo general los instrumentos de apoyo para atender a las empresas en cada momento del ciclo de vida se ofrecen desde diversas instituciones, lo que dificulta la articulacin para la puesta en marcha de un sistema encadenado.
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Cuadro 5
PROGRAMAS DE APOYO PBLICO PARA LA CREACIN Y ETAPAS INICIALES DE LAS EMPRESAS

Brasil Apoyo tcnico inicial Servicios de desarrollo Concentrados empresarial en SEBRAE Incubadoras Programas de Agencia de CyT Centros locales de Mxico Emprende Programa Nacional (CONACYT-Fondo Pyme) Fondos para servicios Centros locales empresariales (CONAMYPE) Programas de fortalecimiento Programas de fortalecimiento Chile Argentina Mxico Colombia El Salvador
Programa con Programas apoyo Nacional (SEBRAE-FINEP) CORFO
Apoyo financiero Capital semilla Dos programas de capital (BNDES y FINEP) empresas innovadoras InnovaChile para innovadoras/ SERCOTEC para empresas ms pequeas Subsidio Jvenes emprendedores/ ANR p/ Emprendedores (SEPYME) Varios programas (Fondo PyME y CONACYT) Dos fondos Programa p/ Fortalecimiento de competencias innovadoras (CONAMYPE)
Capitalistas ngeles
Programa Innovar (FINEP/BID)
Red capitalistas ngeles (CORFO)
Empresa madrina (SEPYME) Hay algunos grupos privados
Incentivo a la creacin de Fondos de Capital Privado (BANCOLDEX) Incentivo a la creacin de Fondos de Capital Privado (BANCOLDEX)
Capital de riesgo
SEBRAE y BNDES Crditos a a travs de Fondos fondos de inversin de Inversin (CORFO)
Fondos para inversin directa/ administracin de fondos con aporte privado (NAFINSA y CONACYT)
Iniciativas del BMI para conformar fondos
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de informacin institucional.
Pese a que se observan avances e iniciativas por parte de los gobiernos para implementar medidas de asistencia a los emprendedores desde etapas tempranas, los resultados no han sido demasiado alentadores. Por un lado, las incubadoras han mostrado experiencias dispares, por lo cual no puede darse un veredicto sobre su contribucin al nacimiento de empresas. Por otro, la industria de capital de riesgo en la regin todava muestra escaso desarrollo y los programas pblicos de capital, en general, han presentado magros resultados en trminos de empresas atendidas, con poca coordinacin entre los instrumentos vigentes. Para ilustrar esto se pueden mencionar algunas cifras. En El Salvador, existe un programa de fortalecimiento emprendedor que opera con fondos de origen externo169, el cual estableci la meta de cobertura de solo 16 emprendedores en 2009. En Brasil, con el CRIATEC, que es un fondo que
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El Proyecto de CONAMYPE de Fortalecimiento de Competencias Emprendedoras consiste en la entrega de capital semilla para emprendedores que operan con fondos de la Unin Europea y de la Cooperacin de Austria.
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funciona principalmente con recursos del BNDES, se han atendido hasta el momento 36 empresas, de las cuales 22 se encuentran en funcionamiento, ocho estn en la fase de aprobacin y 6, en la etapa final. El programa Innovar de la FINEP consigui mejores rendimientos en sus programas de capital de riesgo y capital semilla, efectuando inversiones en 70 empresas (desde el lanzamiento de ambos programas, en 2001 y 2006, respectivamente). Una experiencia con resultados interesantes ha sido la de Mxico, con el programa Fondo de Fondos de NAFINSA, que, con un patrimonio de 440 millones de dlares, ha intervenido en ms de 100 empresas, generando 28 mil puestos de trabajo (Garrido, 2011). Otro inconveniente se asocia a la falta de articulacin entre las instituciones que toman parte en esta rea. Tal es el caso, por ejemplo, de Argentina, donde el apoyo a emprendedores de base tecnolgica se concentra en la Agencia de Promocin Cientfica y Tecnolgica, aunque la SEPYME tambin ofrece algunos programas de escasa cobertura en materia de creacin de empresas (generalmente sin una focalizacin en firmas tecnolgicas). Adems, se advierten debilidades en el accionar de los consultores que operan como intermediarios en los programas de capital semilla de SEPYME, ligadas a la falta de informacin con la que cuentan respecto de la elegibilidad de los beneficiarios, pero tambin a la reducida eficiencia con la cual actan. En sntesis, se aprecia un creciente inters en los gobiernos de la regin por impulsar el nacimiento de empresas gacela y por generar una industria de capital de riesgo. No obstante, se presentan problemas en la definicin de objetivos, que se conjugan con una falta de coordinacin de las polticas implementadas para cada una de las etapas de maduracin de los emprendimientos. Hay falencias en los servicios de asistencia tcnica y se aprecia poca complementariedad con los programas de capital. La incapacidad de dinamizar la industria de capital de riesgo se manifiesta en experiencias que son, por lo general, incompletas y con un impacto muy restringido.
ii. Programas para mejorar el acceso al financiamiento
Los pases de la regin exhiben rezagos en el desarrollo de sistemas de crdito capaces de proveer recursos para financiar inversin, innovaciones, empresas de menor tamao y capital de riesgo para start-ups. El sector bancario privado muestra una concentracin en el crdito de corto plazo, mrgenes elevados de intermediacin y una marcada segmentacin del crdito hacia las grandes firmas, excluyendo de manera significativa a las pequeas y medianas empresas, y priorizando la atencin de empresas clientas (Titelman, 2003).
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Captulo VII VI
La escasa utilizacin del crdito bancario por parte de las pymes se atribuye, principalmente, a problemas de asimetras de informacin y a los altos riesgos que se adjudican al financiamiento a las empresas de menor tamao, lo que genera en las entidades una reticencia a otorgarles prstamos; pero tambin se debe a los altos costos del financiamiento, a las exigencias de los bancos y a la insuficiencia de garantas de las empresas. En funcin de ello, todos los gobiernos, sin excepcin, implementan medidas para atenuar estas dificultades y mejorar el acceso al crdito de las MIPYME. Las polticas de financiamiento existen desde hace muchos aos. Si bien las agencias de promocin pyme han incorporado nuevas reas de intervencin, los programas de financiamiento continan teniendo un lugar preponderante en la agenda, debido a que la falta de crditos sigue constituyendo un obstculo para el crecimiento de las empresas.
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Cuadro 6
Brasil X X X X X
POLTICAS PBLICAS PARA ASISTENCIA FINANCIERA A LAS PYMES

Chile Capital inicial Lneas de crdito Garantas Otros productos financieros Servicios/soluciones Fuente: Elaboracin propia. X X Argentina X X X X Mxico X X X X X Colombia X X X X X Ecuador X X X X X El Salvador X X X X X
Las polticas de asistencia financiera se concentran en los bancos de desarrollo, en aquellos pases que cuentan con este tipo de instituciones. Tal es el caso de Brasil, con el BNDES; de Colombia, con BANCOLDEX; de Mxico, con NAFINSA, y de Ecuador, con la CFN. En caso contrario, las agencias de promocin pyme y los bancos pblicos de primer piso coordinan las acciones para implementar los programas de financiamiento.
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Cuadro 7
PRINCIPALES INSTITUCIONES INVOLUCRADAS EN LAS POLTICAS DE FINANCIAMIENTO

Pas Argentina Instituciones involucradas en poltica de financiamiento SEPYME Agencia de Promocin Cientfica y Tecnolgica BNA BICE Brasil SEBRAE BNDES FINEP Bancos Federales Chile CORFO SERCOTEC BancoEstado Mxico EmprendeFondo Pyme NAFINSA Bancomext BANCOLDEX FNG Banca de Oportunidades BMI Banco Hipotecario Banco Agrcola Tipo de institucin Agencia de promocin pyme del Ministerio de Industria Ministerio de Ciencia y Tecnologa Banco Pblico Banco Pblico Agencia de promocin pyme independiente Banco de desarrollo Institucin del Ministerio de Ciencia y Tecnologa Bancos pblicos Agencia para promocin del desarrollo productivo Agencia de servicios tcnicos Banco pblico Adscrito a la Spyme Banco de desarrollo Banco de desarrollo Banco de desarrollo mixto Fondo mixto Ministerio de Hacienda y BANCOLDEX Banco pblico Banco pblico Banco pblico Forma de intervencin Primer piso Segundo piso X X X X X X X X X
X X X X X X X X
X X
Mxico
X X X X X X X X
Colombia
El Salvador
En la mayora de los pases es posible encontrar un sistema de apoyo integral para mejorar el acceso al financiamiento, que pone a disposicin de las empresas cuatro tipos de instrumentos: lneas de financiamiento, garantas, servicios de asistencia y programas de capital para el apoyo temprano (mencionados en el ttulo anterior). Sin embargo, hay diferencias entre cada uno de los pases en cuanto al foco de las polticas. Mientras que en Argentina la estrategia se basa en la provisin de lneas de financiamiento, en Chile se apunta, desde 2010, a fortalecer los programas de garantas170. Las polticas de financiamiento se ejecutan a travs de mecanismos de primer o segundo piso. La canalizacin de recursos bajo la forma de crditos con los sistemas de segundo nivel implica que los riesgos financieros sean
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Con el cambio de gestin se realizaron evaluaciones de los programas de la CORFO que determinaron que por la inexistencia de problemas de iliquidez, se suspendiera el fondeo a los bancos comerciales para canalizar crditos.
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Captulo VII VI
asumidos por los bancos de primer piso171, los cuales, adems, realizan las evaluaciones de riesgo y de la capacidad de pago de los clientes. Si bien la banca de segundo piso permite una mejor administracin de los riesgos financieros y la posibilidad de ampliar el alcance de las polticas, dificulta el proceso de focalizacin de las mismas (Titelman, 2003). Como se describe en el cuadro 7, no existe un criterio nico adoptado por las mltiples instituciones involucradas en la tarea de ejecutar polticas de financiamiento respecto a su modo de intervencin, coexistiendo mecanismos de primer y segundo piso. Las instituciones que proveen prstamos a las empresas de menor tamao comnmente lo hacen mediante diferentes tipos de lneas de crdito. Los destinos ms frecuentes son el financiamiento de bienes de capital, de capital de trabajo y de proyectos de inversin. En los ltimos aos se incorporaron lneas especiales para financiar innovaciones, mejoras en los procesos de gestin, exportaciones, mejoras ambientales y para impulsar el desarrollo local y la asociatividad empresarial. Entre los programas de crditos implementados en la regin vale la pena destacar dos experiencias. Una de ellas es la Tarjeta BNDES. Se trata de un instrumento impulsado desde el Banco Nacional de Desarrollo Econmico y Social, de Brasil, que ha presentado una gran expansin en los ltimos aos. Consiste en un crdito preaprobado que le permite a las empresas llevar a cabo proyectos de inversin, mediante la adquisicin de productos y servicios en lnea. El principal aporte de esta herramienta es la agilidad con la cual las firmas pueden disponer del financiamiento172. Otro instrumento que puede considerarse exitoso es el programa de cadenas productivas173 de NAFINSA, en Mxico. Fomenta la insercin de las pymes como proveedoras de empresas grandes y del gobierno, y se ofrece el acceso al factoraje electrnico, sistema que ha significado grandes ganancias de eficiencia (Valenzuela, 2009). Adems de las clsicas lneas de crdito, ms recientemente se verifica en las entidades bancarias una tendencia a ampliar la oferta de productos financieros. Ya no se trata solamente de proveer crditos sino un paquete de servicios financieros que incluye cuenta corriente, tarjetas de crdito, sistema de pago electrnicos (para clientes, proveedores y de servicios), leasing y factoring, entre otros.
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Generalmente, el riesgo nanciero es asumido en su totalidad por los bancos comerciales, aunque a veces se comparte con las entidades de segundo piso. Los desembolsos de la Tarjeta alcanzaron R$ 4,3 mil millones en 2010, con un crecimiento del 126% anual desde 2008. Del total de nanciamiento al sector privado en 2009, el 61% correspondi a crditos de segundo piso, en donde destacan los esquemas de cadenas productivas (204.773 millones de pesos) y descuento tradicional (40.010 millones de pesos) (Pavn, 2010; Valenzuela, 2009, NAFINSA; 2009).
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Los programas de garantas suelen ser implementados para complementar los programas de financiamiento, dado que la insuficiencia de cobertura es uno de los mayores obstculos que enfrentan las empresas de menor tamao para acceder al crdito. En los ltimos aos se ha registrado en la regin un fuerte crecimiento en los sistemas de garanta, con algunas cifras nada desdeables en Mxico, Brasil, Colombia, Chile y, a ms distancia, Argentina y Per. A pesar de ello, en general, los resultados no han sido tan alentadores en trminos de alcance, adicionalidad y eficiencia (Pombo Gonzlez et al., 2008)174. En la experiencia de Amrica Latina predominan dos modelos generales: los fondos de garantas y las sociedades de garantas. Si bien la mayora de los pases de la regin dispone de fondos de garantas, hay una propensin a fomentar los sistemas de sociedades, bajo la concepcin de que las sociedades de garanta recproca (SGR) suelen poder conseguir mejores condiciones para los crditos a pymes. Los problemas operativos que se produjeron en algunos fondos de garantas de la regin especialmente por la lentitud para el seguimiento y pago de garantas provocaron una resistencia de los bancos a utilizar este tipo de coberturas y, por tanto, constituyeron un elemento adicional para que los gobiernos se volcasen a promover la creacin de SGR175 . En la regin, en general, coexisten sistemas de fondos y sociedades de garantas. En Mxico y Colombia los fondos pblicos son el esquema por excelencia; en Chile y Brasil tambin, aunque ya se han lanzado incentivos para la conformacin de SGR; en Argentina y en El Salvador, en cambio, el sistema de sociedades tiene cierta trayectoria. El tercer elemento de intervencin, que acta especialmente para reducir las asimetras de informacin, lo constituyen los servicios que brindan las agencias de apoyo a las pymes. Entre ellos figuran, por ejemplo, la entrega de informacin respecto a los instrumentos de financiamiento disponibles en el mercado, diagnsticos para elegir la mejor alternativa de financiamiento, asistencia en el diseo y formulacin de proyectos, etc. El conjunto de servicios se brinda en forma presencial, en centros de desarrollo empresarial u otras entidades intermediarias con las que las agencias tienen convenio;
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Pombo Gonzlez et al (2008) muestran que el porcentaje de garantas vivas sobre el producto era del 90% en Colombia, nico caso con resultados positivos en trminos de alcance ; con bastante menor grado de cobertura le siguen El Salvador, Chile y Mxico, con tasas cercanas al 30-40%. Tal fue el caso, por ejemplo, de los programas de garantas de Chile y Brasil (especialmente del Fondo de Garanta para la Competitividad), que llevaron a la implementacin de reformas radicales en sus sistemas. En Chile, se introdujeron medidas para agilizar los procesos y ganar credibilidad frente a los bancos; desde el BNDES, directamente se decidi la anulacin del FGCP, y la creacin de un nuevo fondo, el Fondo de Garanta para Inversin (FGI), el cual se compone de recursos lquidos pblicos y privados, permitiendo una cobertura inmediata. En Colombia en cambio, el Fondo Nacional de Garantas, opera en forma gil y con muy buenos niveles de alcance. En Mxico, la experiencia del fondo de NAFINSA y del programa de garantas para pymes, tambin ha contribuido a mejorar el acceso a las pymes y a reducir el costo del nanciamiento.
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ltimamente, adems, se ha incorporado el apoyo a travs de internet, poniendo a disposicin de las empresas manuales informativos, herramientas de diagnstico interactivas y cursos en lnea. En este mbito, donde se observa un mayor avance es en el SEBRAE, organismo que se focaliza en la atencin a las empresas a travs de servicios y soluciones. Estas herramientas son utilizadas para mejorar el acceso al crdito de las pymes, aminorando los problemas de insuficiencia de informacin. Adicionalmente, cabe destacar el programa de Extensionismo Financiero, en Mxico, que, mediante una red de consultores financieros, ofrece asesoramiento a las empresas de menor tamao para facilitarles el acceso al crdito bancario. En cuanto a los programas de financiamiento, puede sealarse como elemento comn en la regin, en primer lugar, las dificultades para lograr la canalizacin de crditos desde el sector bancario hacia las MIPYME. Los bancos privados de primer piso, adems, son renuentes a otorgar crditos a firmas que no son clientas o que no tienen una trayectoria significativa. Esto tiene un impacto negativo sobre la adicionalidad de las polticas. Sin embargo, la falta de evaluaciones peridicas impide tener una visin acabada respecto a la efectividad de las lneas ejecutadas. En segundo trmino, existen trabas burocrticas para la gestin de las lneas de crditos, situacin que se ve agravada cuando operan instituciones de segundo piso y los desembolsos no se efectan de manera automtica; en este caso, los plazos de operacin se extienden, reduciendo la accesibilidad por parte de las empresas y provocando el desinters de los bancos por usar estas vas de fondeo. Un avance en este mbito ha sido la experiencia de Tarjeta BNDES en Brasil y el factoring electrnico en Mxico. Una tercera cuestin que intenta resolverse es la necesidad de otorgar crditos a mayor plazo y para inversin e innovaciones, ya que se observa el predominio de prstamos para capital de trabajo. En este sentido, los bancos de desarrollo, naturalmente, tienen el objetivo de proveer financiamiento para llevar a cabo inversiones, por lo cual sus lneas tienen condiciones especiales en cuanto a monto, tasa y plazos para incentivar este tipo de operacin. Si bien se ha avanzado en materia de extensin de plazos, todava es una tarea pendiente la disminucin de los costos de financiamiento y la mejora de los sistemas de garantas176.
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Tanto el BNDES como el BANCOLDEX han mostrado resultados positivos para ofrecer crditos a largo plazo.
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Por ltimo, cabe sealar la importancia de la complementacin entre la asistencia tcnica y la asistencia financiera. Se han registrado progresos en Brasil y Mxico en el ofrecimiento de servicios a las empresas para facilitar el acceso al crdito. No obstante, debe fortalecerse la coordinacin entre ambos tipos de apoyo en todos los pases de la regin.
iii. Asistencia tcnica y capacitacin
Los servicios de asistencia tcnica han venido adquiriendo cada vez mayor relevancia en el conjunto de polticas pblicas para pymes, tendencia que se verifica no solo en los pases de la regin, sino tambin a nivel mundial. En este terreno, se destacan los servicios de consultora para alcanzar mejoras de productividad e innovativas, que se aplican con el fin de incrementar la competitividad de las firmas. Las instituciones tambin brindan servicios para ayudar a las empresas en la realizacin de trmites (especialmente aquellos asociados a la apertura y cierre de empresas), para participar en las licitaciones pblicas, etc. Habitualmente, los programas de servicios se ejecutan con sistemas de segundo o tercer piso a travs de centros de desarrollo empresarial, agencias locales u otro tipo de entidades que actan como intermediarias, las cuales pueden ser de carcter pblico o privado. La asistencia se presta en forma individual o grupal; puede ser gratuita, aunque generalmente se exige un copago a las empresas. En mayor o menor medida, todos los pases de la regin ofrecen servicios de desarrollo empresarial, aunque sobresale el rol que ejerce el SEBRAE, en Brasil, organismo que ha puesto creciente inters por ampliar su oferta de servicios de capacitacin en lnea177. Sus productos ms demandados son los cursos de gestin. En Chile existe, desde hace varios aos, una serie de iniciativas para brindar asistencia a las empresas, que son coordinadas por la CORFO. Los programas se orientan a financiar los costos de consultoras para incorporar procesos de produccin limpia, certificaciones de calidad y modernizacin tecnolgica. En El Salvador tambin hay una estrategia interesante en materia de servicios a las empresas, especialmente debido al abanico de alternativas y a la multiplicidad de propsitos de los mismos. Se incluyen consultoras individuales y grupales; asistencia a las empresas para la insercin en cadenas de proveedores, para la realizacin de trmites y para la participacin en licitaciones pblicas178.
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Esta decisin se sustenta en que las TICs se encuentran ampliamente difundidas. Adems, se verica la participacin de 350.000 personas en los servicios ofrecidos por el SEBRAE a travs de la web. Se destaca el Fondo de Asistencia Tcnica (FAT) el cual viene operando desde hace varios aos para poder implementar diversas iniciativas en materia de asistencia a las pymes.
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Las polticas de asistencia a pymes en Mxico tienen como elemento distintivo de sus programas de capacitacin y asesoramiento, al igual que el resto de los instrumentos de la Spyme, el hecho que se encuentran estructurados en funcin del tipo de empresa (emprendedores, microemprendimientos, pymes, gacelas y tractoras). A travs de estos, se entregan servicios de consultora general, financiera y para modernizacin productiva. En conclusin, se destaca la existencia de mltiples iniciativas por parte de las agencias encargadas de apoyar a las pymes para ofrecer una gama de servicios de asistencia. No obstante, se ven dos inconvenientes. Por el lado de las empresas, hay una reticencia a destinar recursos para la contratacin de servicios de asesoramiento. Las agencias de promocin, por su parte, carecen de una orientacin clara en lo que refiere a la poltica de asistencia, sin una suficiente focalizacin de los instrumentos. Tambin se perciben problemas de coordinacin entre las agencias y las instituciones locales encargadas de proveer los servicios, lo que explica, en buena medida, el alcance limitado que presentan las polticas de asistencia a las empresas de menor tamao.
iv. Fomento a la innovacin y a las mejoras en los procesos productivos
Las medidas implementadas para fomentar las innovaciones en las empresas de menor tamao incluyen subsidios, programas de financiamiento, servicios de asistencia tcnica y acciones para incentivar la cooperacin entre empresas. Habitualmente, en la ejecucin de este tipo de polticas toman parte diversas instituciones; adems de las agencias encargadas de la pyme, participan organismos de promocin cientfica y tecnolgica, instituciones de financiamiento, universidades y otras. En los ltimos aos, los gobiernos han puesto especial inters en incentivar a las empresas de menor tamao para que introduzcan innovacin en sus procesos y productos. La incorporacin de este tipo de polticas se sustenta en que ha comenzado a emerger, aunque muy incipientemente, una concepcin de las pymes cada vez ms como una pieza de la estructura productiva y cada vez menos como un medio de subsistencia. Todos los pases, sin excepcin, cuentan con iniciativas para impulsar las innovaciones. Las agencias buscan tambin transmitir a las pequeas y medianas empresas la importancia del conocimiento como herramienta para mejorar la competitividad. Tal vez Brasil es donde las polticas de apoyo al sector presentan un mayor sesgo hacia este cometido, por lo que vale la pena resear su experiencia. Un indicio del inters del pas en materia de innovacin es la presencia de una gran cantidad de instituciones vinculadas a este tipo de polticas que ofrecen, en conjunto,
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un abanico de herramientas de financiamiento, subsidios y servicios para apoyar a las empresas a mejorar la competitividad a travs de la creacin o incorporacin de nuevos productos y procesos. La conformacin de un marco normativo, con la sancin de la Ley de Innovacin, en 2004, y la de incentivos fiscales para innovacin y exportacin, en 2005, contribuyeron a fomentar los procesos de modernizacin tecnolgica y a la creacin de un entorno institucional favorable para la cooperacin entre los agentes pblicos del rea de ciencia y tecnologa y el sector productivo. A partir de entonces, las acciones de apoyo a la innovacin desde las agencias pblicas se han multiplicado (Morais, 2008). Las principales entidades involucradas en la coordinacin del sistema nacional de innovacin son el Ministerio de Ciencia y Tecnologa; la Financiadora de Estudios y Proyectos (FINEP), que proporciona recursos sobre todo para el financiamiento de las instituciones cientficas y tecnolgicas y las empresas; el Consejo Nacional de Desarrollo Cientfico y Tecnolgico, orientado principalmente a financiar al medio acadmico, y las fundaciones de apoyo a la investigacin. Generalmente, la participacin de organismos en el fomento de la innovacin en las micro y pequeas empresas (MPE) implica asociarse con otras organizaciones, como el SEBRAE, a fin de movilizar conjuntamente los recursos e instrumentos operacionales (Crocco y Santos, 2010). El Fondo Nacional de Desarrollo Cientfico y Tecnolgico y los fondos sectoriales conexos, donde la FINEP es el rgano responsable, junto a los fondos pertenecientes al sistema del BNDES, son los principales instrumentos de financiamiento que respaldan la innovacin y el desarrollo tecnolgico (Crocco y Santos, 2010). Las modalidades de apoyo financiero del FINEP incluyen lneas de crdito (se dispone de un programa de financiamiento con inters cero), subsidios directos a empresas, aportes de capital (especialmente el programa Innovar, de fomento a la creacin de empresas de base tecnolgica) y recursos no reembolsables. El BNDES, adicionalmente, ofrece a las MPE productos especiales para fomentar la innovacin, pero tambin dispone de fondos especficos para tal fin (el fondo tecnolgico FUNTEC) y para capital semilla (CRIATEC). El SEBRAE, adems de cooperar en la ejecucin de las medidas de instituciones como el FINEP, implementa una serie de soluciones para fomentar la innovacin, la certificacin de productos, el diseo y la transferencia de conocimientos, as como facilidades para contratar asesoras tecnolgicas. No obstante, si bien el principal eje de las soluciones ofrecidas por el SEBRAE es la innovacin, en la prctica la demanda de las MPE se concentra en herramientas de supervivencia. De todos modos, cabe aclarar
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que la incorporacin de innovaciones, desde el SEBRAE, se entiende en un sentido amplio; es decir, puede incluir la introduccin de modificaciones que impliquen mejoras en procesos y productos sin que representen un verdadero cambio de paradigma. En Chile, desde la CORFO, tambin se ha puesto nfasis en el mbito de la innovacin. Los programas se ejecutan a travs InnovaChile y se orientan a fomentar la creacin de empresas de base tecnolgica, la transferencia tecnolgica y a mejorar el entorno de negocios. Para apreciar la relevancia que tiene esta rea, se puede sealar que a ella se destina cerca de 70 u 80% de los subsidios que canaliza CORFO. Una herramienta que se destaca es un subsidio otorgado para el desarrollo de prototipos, lo que constituye un paso fundamental para la puesta en marcha y crecimiento de nuevos negocios. En Mxico, las polticas de innovacin se concentran en el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa (CONACYT), aunque tambin se ejercen acciones desde la Spyme para apoyar a las empresas gacelas y desde NAFINSA para la provisin de financiamiento. Un elemento distintivo es que la CONACYT otorga apoyo a las empresas de base tecnolgica en sus diferentes momentos de vida, sobre la base de las siguientes etapas: Investigacin y Desarrollo y Pre-comercializacin, Arranque y Etapas de crecimiento179. Uno de los instrumentos ms importantes en este campo es el Fondo de Innovacin Tecnolgica, fideicomiso creado entre la Secretara de Economa y CONACYT. Sus programas estn dirigidos a las empresas que operan como gacelas, dentro de la estrategia Mxico Emprende de la Subsecretara de Pymes180. En este sentido, nuevamente, se observa la importancia de la segmentacin de las polticas para las empresas en funcin de sus potencialidades y necesidades (Garrido, 2011). En Colombia, desde el cambio de gobierno en 2010, hay una intencin explcita de fomentar la competitividad e impulsar el desarrollo tecnolgico del pas, considerando a las empresas de menor tamao como una locomotora para empujar estos procesos. Esencialmente, se dispone de dos fondos, el Fondo Colombiano de Modernizacin y Desarrollo Tecnolgico de las Micro, Pequeas y Medianas Empresas (Fomipyme) y el Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnologa e Innovacin (Colciencias), los cuales tienen diversos objetivos enmarcados dentro de la premisa de apoyar la innovacin. Sin embargo, hasta el momento se percibe que la cobertura de
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En la primera etapa se apoya con subvenciones, en la de Arranque con capital de riesgo (compartido), en la de crecimiento temprano con capital de riesgo mediante participaciones temporales en el capital de las empresas. Finalmente, en la etapa de crecimiento acelerado, las empresas requieren apoyos para consolidar su crecimiento, esencialmente, para disponer de crdito bancario. El Fondo opera actualmente tres programas, siendo Innovapyme el que est especcamente destinado a las empresas de menor tamao. En 2010 se apoyaron 261 propuestas con un monto del orden de 52 millones de dlares (Garrido, 2011).
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los mismos es baja y se requiere introducir cambios en el diseo para lograr una mayor coordinacin entre los instrumentos, una focalizacin definida en cuanto a los sectores receptores de las polticas y, tambin, poner un mayor acento en una estrategia de asociatividad de las empresas (Zuleta, 2011). Tanto en Colombia como en El Salvador, la existencia de una gran cantidad de microemprendimientos marca una fuerte heterogeneidad al interior del universo pyme y una demanda por parte de las empresas de instrumentos orientados a la supervivencia. En este contexto, las firmas buscan instrumentos de financiamiento, lneas de crdito flexibles y subsidios. Es por ello que las polticas deben considerar las brechas de desarrollo entre las empresas, a objeto de disear programas en funcin de la segmentacin natural que se plantea en cada pas. Al mismo tiempo, la ausencia de esta diferenciacin complica la correcta implementacin de programas de fomento a la innovacin tecnolgica. Las experiencias estudiadas demuestran el inters creciente que existe por parte de los gobiernos de la regin de ejecutar polticas para promover las innovaciones entre las empresas de menor tamao. En este terreno es imprescindible lograr una coordinacin entre las instituciones ejecutoras de los programas, para potenciar los esfuerzos y evitar solapamientos. El apoyo a las empresas debe incluir asistencia tcnica y financiera. Es preciso que la estrategia considere, por una parte, la diversidad dentro del segmento pyme; y por otra, las distintas etapas por las cuales transitan las empresas de base tecnolgica. La mayor focalizacin de los instrumentos permite potenciar la capacidad de las firmas para innovar y tambin mejorar el alcance de las polticas. En el mismo sentido juegan las polticas que se implementan para la puesta en marcha de nuevas empresas. Debe comprenderse la distincin entre crear una empresa con fines de autoempleo y una de base tecnolgica, que contribuya al desarrollo econmico y con posibilidades de convertirse en una firma de mayor tamao. No hay una receta nica ni un argumento en favor de uno u otro objetivo. Pero los programas destinados a incentivar la innovacin entre las pymes tienen que tomar en cuenta estas diferencias.
v. Programas de articulacin productiva
Durante los ltimos veinte aos, los pases de la regin han impulsado iniciativas para poner en marcha polticas de apoyo a las pymes basadas en la cooperacin empresarial y la colaboracin interinstitucional, con el fin de mejorar el desempeo productivo y competitivo de las empresas y crear un ambiente de negocios pujante, innovador y dinmico. Estas iniciativas reciben el nombre genrico de polticas de articulacin productiva, aunque abarcan una amplia variedad de polticas con propsitos y diseos diferentes (Ferraro y Gatto, 2010; Dini et al., 2007).
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Actualmente, existen diversas experiencias de articulacin productiva en diferentes pases de la regin. Algunos casos se basan en el enfoque de cluster o aglomeraciones productivas locales; otros estn fundados en redes de tipo horizontal o sectorial; algunos ponen el eje en el territorio, mientras que otros en la naturaleza sectorial o tecnolgica (Ferraro y Gatto, 2010). Ms all del marco terico que hay detrs de las polticas, conviene hacer una diferenciacin ms bsica entre los programas que fomentan la articulacin entre iguales es decir, las relaciones entre las propias MIPYME respecto de aquellos que incentivan su vinculacin con empresas de mayor tamao, esencialmente a travs de su participacin en las redes de proveedores. Frecuentemente, los programas de articulacin productiva se ejecutan en etapas e incluyen tanto asistencia financiera como tcnica. Otro rasgo central es que suelen implementarse con sistemas de segundo o tercer piso. Las instituciones locales contribuyen en la identificacin de los agrupamientos, pero tambin en las tareas de articulacin local. La incorporacin de los programas de articulacin al conjunto de polticas tradicionales signific un cambio de paradigma en el diseo de las polticas pblicas para pymes. Las iniciativas de fomento de la asociatividad surgieron como propuesta de los gobiernos en vistas de los resultados positivos alcanzados por experiencias internacionales, aunque tambin influy el impulso otorgado desde diversos organismos internacionales, como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), que brindaron financiamiento a los pases para implementar este tipo de iniciativas (Ferraro y Gatto, 2010; Dini et al., 2007). Si bien se observa que todos los pases cuentan con polticas de articulacin productiva, las experiencias han sido muy variadas, tanto desde el punto de vista del diseo como de los resultados. Diversos estudios han sealado que Brasil ha tenido la experiencia ms exitosa en materia de articulacin productiva, con la poltica de Arranjos Produtivos Locais (APL), por haber logrado una cobertura aceptable, haber sido concebida como una pieza de la poltica productiva nacional y por haber impulsado una fuerte coordinacin institucional a partir de la conformacin del Grupo de Trabajo Permanente (GTP-APL), que integran representantes de mltiples instituciones y organismos para el monitoreo y la implementacin de las polticas (Ferraro y Gatto, 2010). A pesar del xito inicial de la poltica de los APL, el programa no fue incluido en la Poltica de Desarrollo Productivo (PDP) del ao 2008. Desde entonces, se produce un debilitamiento en su promocin, tornndose ms en acciones enfocadas a reducir desigualdades regionales y combatir problemas
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sociales que en su objetivo fundacional de incrementar la competitividad. Ms recientemente, incluso, se ha discontinuado la promocin de esta poltica especfica de APL desde el SEBRAE Nacional, institucin que fue, desde el comienzo, el agente principal de la poltica (Ferraro y Gatto, 2010). De acuerdo a las entrevistas realizadas, es posible arriesgar algunas explicaciones para comprender la decisin de suspender esta poltica. El primer problema se relaciona con la ausencia de una definicin clara de lo que se entiende por APL. La imprecisin del concepto llev a que se originaran actitudes oportunistas, que llevaron a un descrdito sobre la efectividad de apoyar las aglomeraciones como poltica de mejoramiento competitivo. En segunda instancia, la mayora de los APL financiados no fueron de primera clase, como se esperaba y se especificaba en la reglamentacin. Si bien se apoyaron grupos de empresas de sectores como biotecnologa, telecomunicaciones, tecnologas de la informacin e industria naval, se trat de casos aislados. Por ltimo, la disparidad de las experiencias hizo difcil medir el verdadero impacto de la poltica de APL, y por tanto, no hubo evidencias slidas para defender su continuidad. Actualmente, si bien no se promociona el programa de APL, se llevan a cabo otras acciones para fomentar las cadenas productivas, la asociatividad y la cooperacin empresarial. Es as como se est priorizando el desarrollo de redes de proveedores pyme, especialmente para el sector de petrleo y gas. En alguna medida, esto marca un cambio en el rumbo de estas polticas, al pasar de medidas para fomentar la asociatividad entre iguales a otra que busca una articulacin asimtrica, es decir, entre micro y pequeas empresas y firmas de gran tamao. Mxico, Argentina y El Salvador tambin cuentan con una serie de programas de articulacin productiva, aunque de menor envergadura que los de Brasil. Mxico lleva adelante un conjunto de iniciativas, que consideran la segmentacin por tipo de empresa. Para el estrato pyme existe un programa de desarrollo local; para las gacelas, parques tecnolgicos que promueven la innovacin, y para las llamadas tractoras, programas orientados a la insercin internacional y al desarrollo de proveedores. Adems, se destaca el ya mencionado programa de Cadenas Productivas de NAFINSA, para la insercin de las empresas pequeas y medianas en las cadenas de valor y como proveedoras del Estado. En El Salvador la poltica de articulacin productiva incluye tres ejes: desarrollo asociativo local, desarrollo de proveedores y grupos de exportacin; en tanto, en Argentina, las polticas propician la asociatividad entre pymes, con foco en el desarrollo local. Los resultados de las polticas, hasta el momento, no son concluyentes, ya que si bien se han apoyado diversos proyectos, las experiencias han sido muy dismiles y no se dispone de resultados de impacto certeros.
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Colombia, Ecuador y Chile no tienen una poltica clara de articulacin productiva. En Colombia existe un Programa de Clusters, aunque no se destina exclusivamente a las pymes. En Ecuador, se implement a modo de piloto un programa de asociatividad empresarial con fondos de organismos internacionales, que qued trunco en 2007 (Zuleta, 2011; Burneo y Grijalva, 2010). En Chile, desde el cambio de gobierno, se suspendi el Programa Nacional de Clusters, los Programas de Mejoramiento de la Competitividad (PMC) y el Programa Chile Emprende. La filosofa de las nuevas polticas se basa en la aplicacin de medidas horizontales, sin orientacin sectorial, donde los programas de clusters no tienen lugar en la agenda de CORFO181. En sntesis, si bien en la gran mayora de los pases de la regin las polticas de articulacin productiva forman parte de la agenda pblica, las experiencias han sido variadas en cuanto a los objetivos planteados y a los resultados. Una de las claves del xito de las polticas pblicas para las pymes, en general, es la continuidad de las mismas. Y en particular, las polticas de articulacin productiva requieren un tiempo de maduracin para el establecimiento de los vnculos pblico-privados y entre las propias empresas que componen las aglomeraciones. Sin embargo, los casos que haban sido considerados como los ms ejemplares de la regin mostraron intermitencias o suspensiones en los meses recientes, lo que atenta contra la generacin de avances en materia de competitividad e innovacin. Otro elemento esencial es que las polticas deben plantearse un objetivo claro. No es lo mismo privilegiar una orientacin hacia el desarrollo local que hacia una mejora en la competitividad.
vi. Programas para impulsar la insercin externa
Las pequeas y medianas empresas que intervienen en las exportaciones constituyen, en todos los pases de la regin, un grupo muy acotado. La participacin de las pymesen las exportaciones es reducida como resultado de su dbil desempeo en trminos de competitividad que tambin se expresa en una marcada brecha de productividad respecto de las grandes empresas y, en buena medida, debido tambin a la fuerte orientacin hacia el mercado interno de este tipo de firmas. En Brasil y Argentina las pymes exportan valores algo superiores a 10% del total nacional; en tanto, en el resto de los pases su participacin es inferior a 3%182 (Ferraro y Stumpo, 2010).
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En cambio, s se ha continuado con el programa de desarrollo de proveedores y con uno de los programas asociativos de fomento (PROFO), aunque con un aumento del copago por parte de las empresas beneciarias. Cabe recordar que en este punto inuyen signicativamente las diferencias en los parmetros utilizados para la clasicacin de las pequeas y medianas empresas. Por ejemplo, se suele decir que en Italia las pymes exportan mucho y en Amrica Latina poco, pero muchas de nuestras grandes empresas podran ser consideradas pymes en Italia.
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No obstante el escaso tamao del segmento receptor, todos los pases disponen de instrumentos para facilitar la insercin externa de las pymes. En algunos casos se trata de una serie de medidas aisladas; mientras que en otros es una estrategia ms completa, que incluye actividades para establecer vnculos con empresarios externos, servicios de consultoras o investigaciones de mercado, lneas de financiamiento y otras. La presencia de instituciones especiales encargadas de la promocin del comercio exterior, o incluso de bancos de desarrollo que se crearon para financiar las exportaciones183, es un indicativo de que los gobiernos tienen la intencin de que las pequeas y medianas empresas mejoren su insercin en los mercados externos. A pesar de ello, en la mayora de los casos se trata de estrategias incompletas o que no disponen de los recursos suficientes. En este mbito, nuevamente, es importante considerar la heterogeneidad del universo pyme. Si bien solo un pequeo segmento tiene la capacidad de insertarse en mercados externos, vale la pena implementar una estrategia especfica para potenciar el crecimiento de ese grupo. La estrategia debe ser integral, incluyendo no solo crditos para las empresas sino tambin asistencia tcnica, y tiene que ser coordinada con las polticas que fomentan la competitividad de las pymes.
vii. Compras pblicas
Los pases de la regin estn impulsando el poder de compra pblico como elemento dinamizador de la produccin, especialmente en lo que concierne a las pequeas y medianas empresas. Para ello, se sancionan normas que determinan condiciones favorables para que estas participen en las licitaciones pblicas y se implementan sistemas de transacciones electrnicas para facilitar los procesos operacionales. Si bien en todos los pases hay iniciativas para aprovechar el gran poder de compra estatal, en muchos casos las estrategias han quedado solo en la sancin de normas que nunca se han llevado a la prctica; en otros, si bien se logr la aplicacin de algunas de ellas, no se ha podido medir el impacto que han generado sobre la dinmica de las pymes. Vale la pena mencionar las experiencias de dos pases latinoamericanos: la de Brasil, que busca incrementar la participacin del sector en las licitaciones pblicas a travs del marco normativo; y la de Mxico, que ya fue mencionada, con el programa de Cadenas Productivas, que incluye el fomento a que las empresas de menor tamao sean proveedoras del Estado.
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El BANCOLDEX de Colombia fue creado para la promocin de exportaciones, aunque actualmente, apoya a las pymes en cualquier tipo de actividad. En Mxico, se encuentra el BANCOMEXT, la banca de desarrollo orientada a fomentar las exportaciones.
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En Brasil, la sancin de la Ley General marc un giro en la poltica pyme sobre micro y pequeas empresas al otorgarles un tratamiento diferenciado y preferente, as como tambin al microemprendedor individual (independiente). En materia de compras gubernamentales, la ley contiene una serie de medidas preferenciales para la participacin de las MPE en las licitaciones. Estas empresas tienen ventaja ante un empate de ofertas; cuando fuera necesario, se les concede un plazo para la regularizacin fiscal luego de la presentacin de las propuestas; poseen exclusividad en las compras estatales de hasta cierto monto (80.000 reales). Tambin se permite la divisibilidad de las compras pblicas para facilitar la participacin de estas firmas. Las transacciones pueden realizarse por internet o en forma presencial184. Cabe sealar que el SEBRAE promueve la capacitacin de las empresas para allanar su participacin en las licitaciones gubernamentales y adems realiza tareas de difusin. Con respecto al impacto, todava no se dispone de estudios para observar si las MPE aumentaron sus ventas o su competitividad desde la puesta en marcha de la ley, aunque s existen datos sobre las compras del gobierno federal que muestran que se produjo un incremento de la participacin de las MPE: mientras que en 2006, antes de la implantacin de la ley, participaban con 18% del total de adquisiciones, en 2010 este volumen represent casi 30%. En Chile, la iniciativa Chile Compra, vigente desde 2003, se ha perfeccionado en los ltimos aos, con el fin de facilitar la participacin de las empresas en las compras estatales. Sin embargo, no se trata de una poltica especficamente orientada a las empresas de menor tamao. En el resto de los pases, en general, se advierten iniciativas muy incipientes; o bien, hay casos en los que se han sancionado normas para otorgar un tratamiento preferencial a las empresas, pero esto no se ha traducido en hechos concretos. Tampoco existen datos para corroborar el grado de participacin de las pymes en las compras gubernamentales. A pesar de los avances conseguidos, queda un largo camino por recorrer para aprovechar el poder de las adquisiciones del Estado para el desarrollo de las pequeas y medianas empresas. Para ello, es necesario contar con un marco normativo que detalle las condiciones especiales para su participacin en las licitaciones. Sin embargo, ms importante an, es llevar a la prctica estas normas. El paquete de medidas debe considerar financiamiento, pero tambin la provisin de servicios para asistir y hacer ms fciles los procesos operacionales a las empresas.
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Una vez sancionada la ley, las dos primeras medidas se efectivizan automticamente. Sin embargo, los gobiernos estaduales y municipales deben establecer las reglamentaciones correspondientes para que sean aplicables el resto de los benecios. Casi todos los estados ya han reglamentado la ley, en tanto, 3.000 municipios lo han hecho, sobre un total de 5.700. No obstante, se observa que no existe uniformidad a la hora de reglamentar las normas. Hay veces que las normas no incluyen el tema de las compras gubernamentales, otras veces slo reglamentan las compras por decreto.
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5. Tendencias en el diseo y la aplicacin de polticas
El funcionamiento de la poltica pyme depende, por un lado, del diseo de los programas de apoyo, y por otro, de la forma de implementacin de los mismos, la que, a su vez, est supeditada a la conformacin institucional de la agencia de promocin. El marco terico que hay detrs de la poltica es un elemento clave, tanto en el diseo como en la forma de implementacin de los programas e instrumentos de apoyo. Si bien estos elementos adquieren distintas configuraciones en cada pas, es posible extraer denominadores comunes. En primer lugar, se observa que el marco institucional involucrado en el fomento de las pequeas y medianas empresas es complejo, interviniendo, por lo general, numerosas entidades en la ejecucin de programas, instrumentos y servicios. Por un lado, se encuentran las clsicas agencias de promocin, las cuales se encargan, principalmente, del diseo de las polticas y de ejercer un rol de coordinacin interinstitucional para articular los instrumentos que integran la plataforma de apoyo a las empresas. Y adems participan otras instituciones, como los bancos de desarrollo, que cumplen un papel fundamental en la implementacin de polticas de asistencia financiera; los ministerios o agencias de Ciencia y Tecnologa, que toman parte en los programas de fomento a la innovacin, como asimismo instituciones intermedias que colaboran en la ejecucin de los programas. En segunda instancia, cabe sealar que, a diferencia de los que ocurra durante la dcada de los noventa, cuando el nico sistema de implementacin aceptado era el de segundo piso, actualmente conviven sistemas de primero, segundo y tercer nivel para la materializacin de las polticas de fomento. Generalmente, las polticas de asistencia tcnica son ejecutadas por instituciones locales con sistemas de segundo o tercer piso; en tanto, en las polticas de financiamiento, se implementan con modelos de primero y segundo piso. En tercer trmino, se pueden trazar similitudes en cuanto a las finalidades de los programas. La mayora de las agencias de promocin cuenta con los instrumentos tradicionales para facilitar el acceso al crdito, ayudar a las pymes a exportar y mejorar las capacidades de los empresarios. Pero se percibe que las prioridades de intervencin se estn enfocando cada vez ms a fomentar la innovacin, incentivar la creacin de empresas de base tecnolgica e impulsar la asociatividad empresarial.
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Adems de las herramientas de apoyo, la mayor parte de los organismos ofrece una amplia variedad de servicios de asistencia, que comprenden consultoras, capacitacin directa a los empresarios y otras alternativas para facilitar el desarrollo de las empresas y guiar su desempeo. Frecuentemente, las agencias delegan este tipo de tareas en otras instituciones pblicas o privadas quienes son las que entablan un contacto directo con las empresas. En cuanto al diseo de las polticas, se advierte la intencin de darles una mayor selectividad. En algunos pases se ha comenzado a hacer una diferenciacin de las pymes en funcin del grado de desarrollo, para implementar instrumentos especiales de acuerdo a las necesidades de cada subgrupo, aunque esto es todava muy incipiente. A pesar de ello, la focalizacin de las polticas resulta, en la mayora de los casos, insuficiente. En trminos generales, se notan dificultades para el cumplimiento de las metas que se propone la poltica. Pueden arriesgarse diferentes explicaciones para determinar las causas por las cuales, no obstante los esfuerzos realizados por los gobiernos latinoamericanos, los resultados que se obtienen son poco alentadores. Tal como se ha venido mencionando a lo largo de este trabajo, los objetivos que se plantea la poltica pyme muchas veces son difusos o incluso contradictorios entre s, y en general, no tienen suficiente grado de coherencia con las medidas que se busca implementar. En Argentina se busca ampliar la base empresarial, pero no hay suficiente coordinacin entre la Agencia de Ciecia y Tcnica y la SEPYME, siendo que ambas instituciones implementan programas con ese propsito; no hay una red de asistencia tcnica a las empresas que opere en forma efectiva y en lnea con la agencia central. Por su parte, Brasil, pese a que busca mejorar la competitividad y reducir las desigualdades territoriales, ha suspendido el programa de los APL. En El Salvador y Colombia, donde las microempresas abundan dentro del universo pyme, si se plantean el objetivo de mejorar el empleo y, especialmente, incrementar el empleo de calidad, deben focalizar su apoyo en las polticas de innovacin tecnolgica, asistencia tcnica y capacitacin y en la creacin de empresas dinmicas. Ms an, suele ocurrir que los instrumentos que efectivamente se ejecutan, tampoco logran su cometido. Esto puede ser una consecuencia de errores en la implementacin. Pero tambin es posible atribuirlo a dos cuestiones ms de fondo, relacionadas entre s: la falta de una mirada ms sistmica de la poltica pyme y la no inclusin del sector como una pieza para el desarrollo productivo.
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6. El papel de las pymes en el desarrollo: las funciones de la poltica pblica
Una vez realizado el anlisis de las polticas de apoyo a las pymes puestas en prctica en la regin, cabe indagar, primero, sobre el papel que pueden o deben tener estas empresas en el desarrollo econmico. Y en funcin de ello, surge una segunda cuestin, referida a la orientacin que tiene que tomar la poltica de este mbito. Existen al menos cuatro conjuntos de aspectos en los cuales las pequeas y medianas empresas pueden desempear un papel importante, con miras a un proceso de desarrollo productivo en economas donde tengan ms peso las actividades intensivas en tecnologa y al logro de mayor integracin productiva y regional. En primer lugar, las pymes pueden ayudar a la articulacin de las cadenas productivas, fortaleciendo eslabones que se perdieron o debilitaron durante el auge de las polticas de corte neoliberal, apostando a mejorar el contenido tecnolgico y a un uso ms intensivo del conocimiento en la produccin. En segundo trmino, y ligado al punto anterior, este proceso contribuye a aumentar la creacin de empleo y, fundamentalmente, la calidad del mismo. Este aspecto es tambin primordial para elevar el salario real promedio de la economa y colaborar a una mejor distribucin del ingreso. En tercera instancia, las pymes desempean un rol decisivo en el desarrollo regional, cuando se apunta a agregar valor a la manufactura de los recursos naturales, a la promocin de mejores eslabonamientos productivos y la clusterizacin de las producciones locales y regionales, favoreciendo la reduccin de las brechas de desarrollo entre las diferentes zonas de cada pas. Finalmente, en cuarto lugar, las empresas de menor tamao de hoy deberan ser la fuente de un conjunto de nuevas grandes empresas a mediano plazo, constituidas sobre bases ms slidas y ms comprometidas con un proyecto econmico de desarrollo. En suma, las pymes pueden aportar a mejorar la competitividad de la economa; al desarrollo productivo, sectorial y regional, y al mejoramiento de las condiciones sociolaborales y la distribucin del ingreso. Como se aprecia, es mucho lo que se puede esperar de un buen esquema de funcionamiento macroeconmico y de buenas polticas en el orden microeconmico que fortalezcan las capacidades de las pequeas y medianas empresas. En esta seccin se busca desentraar precisamente cul es ese rol que el sector juega o puede jugar, y entender por qu un buen desempeo de estas empresas puede impactar positivamente en el empleo, en el desarrollo territorial y, ms an, en la distribucin del ingreso. El diseo de polticas pblicas de fomento a las pymes, por tanto, debe considerar el planteamiento respecto a cul es el papel que se busca que estas cumplan.
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6.1. Las visiones sobre el papel de las pymes y la funcin de la poltica hacia el sector
Las visiones acerca del papel de las pymes en el desarrollo econmico y social, su caracterizacin y el consecuente rol de la poltica pblica, no son homogneas ni estn exentas de controversias. Sin embargo, los puntos de divergencia no siempre aparecen claramente explicitados en tanto resulta mucho ms sencillo coincidir en la importante funcin de este segmento de empresas y la necesidad de establecer medidas de apoyo, pero sin entrar en demasiado detalle acerca de su caracterizacin y de cules son las mejores formas de apoyar a tan extenso y heterogneo sector. La primera cuestin a tomar en consideracin es, precisamente, esta peculiaridad de incorporar en un mismo universo a empresas de tan diferentes tamaos. Dentro del mundo pyme conviven pequeos comercios, talleres manufactureros, empresas de servicios, industrias con 200 o ms trabajadores y que exportan a exigentes mercados internacionales, compaas de informtica o servicios especializados y muchas otras. Los distintos enfoques remarcan muchas veces un aspecto o algn sector de este colectivo que le interesa en particular y, naturalmente, ese nfasis no tiene por qu coincidir con el de otras visiones. Hay quienes piensan que es necesario priorizar la poltica pblica sobre los actores ms pequeos las microempresas y contribuir a formalizarlas. Sin dudas, es una perspectiva vlida y que puede generar aportes positivos para el desarrollo productivo y territorial. Otros subrayan la necesidad de fortalecer a pymes en tanto proveedoras de grandes empresas, entendiendo que este tipo de vinculaciones fortalece y de alguna manera derrama efectos beneficiosos para la competitividad de las proveedoras y clientas. Aqu el corte ya no pasa tanto por el tamao de la empresa objeto de la poltica sino de la firma demandante, que estara jalando a las pymes en una dinmica de desarrollo. Tambin es posible encontrar una mirada particular de atencin sobre las firmas medianas, cuando se las concibe como un segmento dinmico e importante, que puede jugar un rol central en el desarrollo productivo y conformar un potencial nuevo grupo de empresas grandes para el pas. Como se advierte, estas visiones pueden perfectamente entrar en contradiccin, y es posible que la no explicitacin de los criterios tenga como consecuencia la formulacin de polticas demasiado amplias, ambiguas, incoherentes y que, en muchos casos, terminen siendo tiles para pocos, por querer abarcar un universo tan amplio. Con el nimo de contribuir a estilizar las visiones sobre el tema, en el marco del anlisis de la poltica pyme que se lleva a cabo en la regin, a continuacin se plantea una categorizacin en torno a ciertos trazos generales,
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que intenta resumir los aspectos de una controversia no siempre explicitada. Se har referencia, entonces, a tres grandes conjuntos de visiones: una ms asociada a la denominada economa social, una segunda que pone el acento en las empresas ms pequeas y una tercera que ve a la pyme como un actor relevante en tanto parte de una red de proveedores y clientes de grandes empresas. Luego se propondr un enfoque ms integrador, que apunta a establecer al sector como un sujeto de amplia relevancia para el desarrollo productivo, territorial y econmico de los pases de la regin.
i. La mirada desde la economa social
Entre fines de la dcada de los noventa y comienzos de los dos mil, la cuestin del desarrollo econmico local empez a ocupar las agendas de los gobiernos y tambin de acadmicos y analistas. La problemtica del desarrollo productivo y su articulacin con una estrategia de reconstitucin del tejido social dej de ser considerada como un asunto exgeno a la gestin local. Sin embargo, la forma en que el tema ingres en algunas de dichas agendas ha estado signada por ciertas tensiones en torno a las caractersticas y modalidades que asumen las polticas locales. Buena parte de las teoras que sustentan la formulacin y aplicacin de las polticas locales tiene como propsito articular los programas sociales de carcter asistencial, en la forma de emprendimientos productivos que integren a diversas personas en situacin de pobreza y desocupacin. Estas modalidades suelen tener algunos denominadores comunes. El primero de ellos es la precarizacin de las condiciones de trabajo. En casi todos los casos, se trata de emprendimientos de subsistencia, con bajos niveles de ingresos, inexistencia de los beneficios propios del mercado laboral formal y en producciones de escasa penetracin en el mercado formal. Este ltimo punto lleva a la segunda caracterstica, que es la difcil vinculacin de estos emprendimientos con el resto de la actividad econmica, lo que configura una suerte de ghettos productivos para pobres. As, lejos de promover la inclusin social, se cristaliza y autolegitima el fenmeno de la exclusin. En tercer trmino, algunos instrumentos de poltica social iniciativas que, sin dudas, pueden jugar un papel fundamental como herramientas para atender el crecimiento de la pobreza y la indigencia, especialmente en momentos de crisis son visualizados por algunos sectores como instancias para el financiamiento de emprendimientos del tipo antes sealados, ya no con carcter transitorio sino permanente.
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El problema es que esta situacin origina una especie de ficcin segn la cual los emprendimientos productivos solo subsisten sobre la base de subsidios pblicos, alimentando la exclusin social y la reclusin econmica en los ghettos para pobres. Es un esquema de reproduccin simple, en el cual el subsidio es indispensable. Resulta mucho ms lgico apuntar los objetivos de la poltica econmica al surgimiento de nuevas empresas, que empleen a los desocupados, que a invertir recursos en emprendimientos de dudosa capacidad de subsistencia, destinados a autoemplear a los desocupados. En este sentido, la poltica de Chile ha sido muy determinante, dejando en claro su orientacin productivista que no admite asistencialismo. En otros casos, como en Colombia y El Salvador, esta diferencia no es tan clara, especialmente por la abundancia de emprendimientos precarios y por las tasas ms elevadas de pobreza y desocupacin. En suma, la idea de polticas tendientes a subsidiar emprendimientos de tipo social, de baja productividad, ingresos y sin posibilidades de supervivencia en ausencia de subsidios, no parece tener sentido alguno en una economa que muestre posibilidades de promover polticas econmicas orientadas a desarrollar otra clase de emprendimientos que, a su vez, generen los empleos necesarios para ocupar a los sujetos potenciales de esas polticas (tal como han mostrado en los ltimos aos varias economas de la regin, como la argentina o brasilea). Ello no quita que puedan existir emprendimientos de tipo social que, con programas de asistencia, consigan transformarse en micro o pequeas empresas, ms formalizadas y sustentables. Sin duda, estas polticas tienen sentido si se enmarca en una estrategia ms integral, que contenga programas para el fortalecimiento de las capacidades de los emprendedores y una amplia variedad de servicios de asistencia.
ii. El enfoque asentado en las MIPYME o la defensa de las ms dbiles
Hay enfoques que resaltan la necesidad de que las polticas de apoyo a las pymes se dirijan de manera exclusiva a las unidades ms chicas, en particular a las micro y pequeas empresas. Ello, por cuanto dichas firmas son las que tienen la menor cantidad y calidad de recursos para su desarrollo tanto propiamente monetarios como de acceso a la informacin y a redes productivas, siendo las que sufren las consecuencias de su aislamiento y de su exigua escala de produccin. Esta visin se encuentra presente en algunos pases de la regin, como es el caso de El Salvador y Colombia, donde se advierte un sesgo hacia el apoyo de las microempresas.
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Si bien esta perspectiva tiene elementos indiscutiblemente ciertos, tambin adolece de algunas falencias interpretativas y de aplicacin. Una vez ms, se hace referencia a un universo exageradamente amplio. Dentro del mundo pyme, las micro y pequeas empresas explican ms de 90% del total de las firmas en los pases de la regin. Conviven all talleres manufactureros, pequeos comercios, microempresas de servicios. Algunas estn aisladas; otras proveen a empresas grandes, pero en condiciones muy precarias y de fuerte asimetra y extrema dependencia respecto de su demandante, lo cual las obliga a competir sobre la base de rebajar costos, particularmente salariales, convirtindolas en creadoras de empleo no registrado y de baja calidad. Cul sera aqu el sujeto de la poltica y cules los objetivos de esta? En algunos casos, tal vez la intervencin consista en financiar inversiones tecnolgicas que permitan elevar la productividad y evitar que los factores de competitividad descansen en una mayor explotacin de la fuerza laboral. En otros, se tratar de intervenciones sobre la cadena productiva, a fin de morigerar situaciones de asimetra y abuso de poder por parte de los eslabones ms fuertes. A veces los enfoques sobre las polticas pyme recalcan la necesidad de focalizar los recursos en torno a las empresas ms pequeas que son, en trminos generales, las que presentan las mayores dificultades para acceder al financiamiento y a la informacin, al tiempo que padecen severos problemas de escala. Esta mirada puede resultar adecuada bajo ciertos parmetros, pero presenta un inconveniente crucial a la hora de pensar las polticas de desarrollo econmico: la exclusin de las empresas medianas, particularmente aquellas que se encuentran en etapa de expansin. La razn por la cual suelen ser excluidas es que se las asimila al grupo de grandes firmas del pas. Se sostiene que poseen mayor capacidad para acceder a recursos financieros y tcnicos para su desarrollo. Si bien esta aseveracin puede ser parcialmente correcta, no es menos cierto que este tipo de empresa exhibe una distancia considerable respecto a las grandes empresas consolidadas y ms an si se las compara con las que integran grupos econmicos. Las empresas medianas son, en muchas ocasiones, fabricantes de productos diferenciados, pequeos exportadoras de alto dinamismo, unidades capaces de dar un importante salto de productividad y crecimiento de ventas. En tal sentido, son un objeto de particular inters para la poltica econmica, por cuanto su crecimiento apunta a varios objetivos en forma simultnea: crecimiento, empleo, exportaciones de bienes diferenciados, innovacin, contenido tecnolgico, mejores salarios. Asimismo, constituyen el semillero para renovar el tejido de grandes empresas.
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Pero, para que estas potencialidades se concreten, es preciso que la poltica pyme le dedique una parte de sus herramientas. Su exclusin las deja a mitad de camino: sin los instrumentos de las firmas pequeas y sin los recursos de las grandes empresas consolidadas. Esta situacin puede llevar a que muchas se vean en la disyuntiva de dar un fuerte salto de produccin para ganar escala o sucumbir ante la competencia externa y una posible adquisicin por parte de un competidor. Por ello, es de vital importancia atender a este segmento como un eje para la poltica econmica, cuando se busca comprender la heterogeneidad que caracteriza al universo pyme en cuanto a requerimientos y capacidades de las empresas.
iii. Las pymes como parte de una red de clientes y proveedoras de grandes empresas
Existe otro enfoque inherente a la poltica pyme que enfatiza el rol que estas cumplen como integrantes de una red de clientes y proveedores vinculados a grandes empresas. En este caso, el criterio de corte no pasa por el tamao de la empresa, por cuanto es posible que tanto una micro como una pequea o mediana empresa formen parte de estas redes. Las ideas que subyacen a esta visin son principalmente dos. La primera es que a travs de las grandes firmas resulta ms fcil y asequible llegar a los sujetos de la poltica, es decir, a las micro, pequeas y medianas empresas. La otra idea es que se presupone, probablemente con cierto grado de razn, que si una MIPYME ha podido llegar a ser proveedora de una empresa grande, es posible que su nivel de competitividad y desarrollo, tanto real como potencial, sea superior al promedio y, por tanto, puede constituir la base para desarrollar polticas de estmulo a la competitividad global de la economa. Aparece inmediatamente el planteamiento de que si una firma es proveedora de una gran empresa tambin podr exportar tal condicin, convirtindose en proveedora de filiales de esa empresa grande, o de otras compaas del mismo rubro, en el exterior. Se piensa que, de alguna manera, el mayor grado de competitividad de la firma grande derrama hacia sus proveedoras, debido a las fuertes exigencias de calidad que se les impone, de modo que quienes cumplen esa condicin estarn en un mejor pie competitivo. Un planteo, en cierto modo anlogo, se puede establecer respecto a las empresas que son clientas de las grandes firmas. Se considera que estas ltimas, mediante programas especficos, pueden transferir tecnologas de produccin y gestin a sus clientas para mejorar la calidad de productos o incluso abrir nuevos mercados, tanto en el pas como en el exterior.
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Es claro que, desde el punto de vista conceptual, estos enfoques merecen ser atendidos. A raz de ello es que los programas de desarrollo de proveedores son moneda corriente en la mayora de los pases de la regin (por ejemplo, en Mxico, Brasil, Chile y El Salvador). Pero la realidad no siempre acompaa esta mirada, que a veces adopta ribetes ciertamente idlicos. En primer lugar, se dejan de lado las innegables asimetras existentes entre grandes empresas y pymes. La omisin de esta obviedad, y el consecuente foco en programas estructurados en torno a las necesidades de las grandes empresas, derivan en acciones cuyo beneficio ms palpable se asocia a la empresa grande antes que al sujeto de la poltica, que son las pymes. Han sido notables los casos en que, con programas de polticas pblicas, los departamentos de adquisiciones de grandes empresas financiaron el desarrollo de nuevos sistemas de compra y la capacitacin de proveedores. La situacin competitiva de las pymes proveedoras prcticamente no mejor, o lo hizo de manera marginal, al tiempo que las empresas grandes ahorraron algunos recursos. Asimismo, este tipo de enfoque deja fuera a muchas empresas que muestran un buen desempeo y potencialidad y que no siempre estn claramente asociadas a redes de grandes empresas. Hay importantes redes constituidas solo por pymes, que producen y comercian entre s. Y otras en las cuales el destinatario final es el sector pblico o la exportacin. En todo caso, es evidente que el trabajo en torno a redes productivas, complejos productivos o clusters resulta de vital importancia, pero esas redes no tienen por qu tener como eje nico, central y excluyente a las grandes empresas; bajo este prisma, es ms razonable concebir a la red como un subsistema integrado, en el cual se debe trabajar para mejorar su competitividad global, fortaleciendo a sus eslabones ms dbiles y procurando resolver o morigerar situaciones de asimetra.
6.2. Hacia una visin integradora: las pymes como sujetos de una estrategia de desarrollo econmico
El punto de partida para pensar en una visin integradora es, precisamente, entender a las pequeas y medianas empresas no como un objeto aislado en la poltica pblica sino como un subsistema empresarial, que se relaciona entre s y con otros actores de la economa y la sociedad. Bajo este prisma, la poltica pyme es una pieza de la poltica de desarrollo productivo e industrial y, por ende, se trabaja con objetivos generales a partir de los cuales puedan ser estructurados los instrumentos especficos.
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Analizar a un colectivo tan vasto y diverso sin establecer ejes prioritarios ni explicitar los propsitos de esa poltica conduce a la implementacin de programas que, por su amplitud y ambigedad, posiblemente tengan frutos poco mensurables y con un aprovechamiento parcial por parte de los beneficiarios. La primera cuestin que se pretende enfatizar es la necesidad de ver a las pequeas y medianas empresas como parte integrante de complejos productivos. Un instrumento especfico utilizado por una empresa individual podr tener un impacto determinado; pero seguramente resultar menor que el que se aplique sobre pymes de una misma cadena o complejo productivo, en el marco de un plan de desarrollo sectorial o regional, o de un conjunto de nuevos emprendimientos dinmicos o de un plan concentrado en sectores con alta intensidad en el uso del conocimiento. Los complejos productivos pueden estar integrados, adems, por grandes firmas o por el Estado, en su condicin de demandante de bienes y servicios. En tal sentido, las prioridades se fijan a partir de examinar las capacidades productivas de esas redes, sus limitaciones, sus eslabones ms dbiles o la inexistencia de algunos de ellos, as como las situaciones de asimetra que pudieran presentarse. De este modo, la forma de instrumentar los programas de apoyo asume una visin ms integradora, en la cual el tamao de las firmas pierde cierta preeminencia en favor de un esfuerzo ms centrado en la competitividad y la complementariedad dentro de la cadena. La clusterizacin, las estrategias asociativas, el desarrollo de las cadenas productivas son elementos centrales para una mirada ms integral y de alto impacto en materia de poltica pyme. Este enfoque tiene una relevancia fundamental para las polticas de desarrollo regional. En segundo trmino, es de vital importancia poner el acento en la problemtica de la dinmica demogrfica de las empresas. La literatura sobre el tema ha demostrado las dificultades que deben afrontar las empresas nacientes en sus primeros aos de vida, y la significativa mortalidad que presentan las pymes. En tal sentido, es esencial darse una poltica puntual en ambas direcciones, tanto para estimular el surgimiento de nuevas empresas como para asistir a las empresas jvenes a objeto de que se fortalezcan en sus etapas iniciales de desarrollo. Si las tasas de mortalidad de las empresas de menor tamao son una evidencia difcil de alterar, la respuesta pasa por incrementar las tasas de natalidad empresarial y disminuir los niveles de mortalidad en los primeros aos de la empresa, especialmente cuando se trate de proyectos de alto potencial y dinamismo.
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En tercera instancia, para pensar una estrategia de desarrollo productivo es clave escapar de los enfoques horizontales sobre la poltica industrial. Distintos trabajos han hecho hincapi en la necesidad de priorizar un ncleo de actividades estratgicas, intensivas en conocimiento, procurando robustecer sus complementariedades y posibilidades de desarrollo. En cuarto lugar, y como ya fuera mencionado, las empresas medianas de alto dinamismo merecen un captulo especial en la poltica pyme, para renovar el estrato de grandes firmas, aumentar las exportaciones de mayor contenido tecnolgico y diferenciacin de producto, como tambin para contribuir al desarrollo productivo y a la diversificacin de las actividades econmicas. Por ltimo, es esencial trabajar con el segmento ms maduro y tradicional de pymes a partir de estrategias que estimulen su modernizacin tecnolgica y la superacin de los problemas habituales en materia de acceso al crdito y a la informacin. A este respecto, herramientas como la provisin de servicios de capacitacin, subsidios para mejoras tecnolgicas y de gestin y crditos blandos deben ofrecerse de modo permanente.
7. Aprendizajes, conclusiones y lineamientos para la implementacin de las polticas de fomento a pymes en Latinoamrica
Las pymes componen un colectivo muy variado que, a pesar de sus problemticas, puede constituir un motor para el desarrollo econmico, en funcin de su aporte a la generacin de empleo, a la distribucin del ingreso y a la competitividad. Los resultados que se obtengan con las polticas de fomento dependen no solo del tipo de programas que se ejecute, sino tambin de la visin que se adopte para su diseo y de los objetivos y metas que se plantee cumplir. Tambin es fundamental garantizar un marco institucional y legal que sea propicio para llevar a cabo las polticas. A partir del anlisis previo, en primer trmino, se presentar una sntesis de las cuestiones ms relevantes acerca del marco institucional asociado a la poltica pyme en Amrica Latina y se resumirn las principales caractersticas de los programas e instrumentos que se ejecutan actualmente. Luego, a modo de conclusin, se trazarn algunos lineamientos para pensar estrategias de poltica en funcin de los aprendizajes.
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7.1. Sntesis y aprendizajes
A continuacin, se ofrece una sntesis de los rasgos ms destacados del marco institucional y de las polticas implementadas segn rea de intervencin, indicando tambin las dificultades ms relevantes encontradas, que constituyen desafos para los gobiernos a superar en el futuro prximo.
i. Marco institucional:
Caractersticas de las agencias de promocin: la independencia, la antigedad, la disponibilidad presupuestaria, la cantidad y calidad de los recursos humanos son algunos rasgos deseables de las agencias para dar coherencia y continuidad a la implementacin de las polticas. Red de instituciones: adems de las agencias de promocin, una multiplicidad de organismos ofrece instrumentos de apoyo a las pymes. En el rea de financiamiento, los bancos de desarrollo desempean una funcin esencial para facilitarles el acceso al crdito. La mayora de los pases cuenta con un banco de desarrollo o se encuentra en vas de crearlo. La coordinacin interinstitucional es un factor decisivo para obtener buenos resultados en trminos de idoneidad de las polticas, de alcance y de eficiencia. Sistemas de implementacin: en las polticas de asistencia tcnica y capacitacin predominan esquemas de segundo o tercer nivel; para las polticas de financiamiento se observan ejemplos donde se ejecutan directamente, como tambin sistemas de segundo piso. Los esquemas de segundo y tercer piso permiten ampliar el alcance de las polticas, pero, al mismo tiempo, restan margen de maniobra en la orientacin y focalizacin de las mismas. Actualmente, no existe una receta nica, por lo que la eleccin entre uno u otro sistema depender de cada caso particular. Sin embargo, cuando se recurra a sistemas de segundo piso es preciso disponer de un marco normativo que regule las acciones de los intermediarios, a fin de explicitar las metas y objetivos que deben alcanzarse. Descentralizacin: para la ejecucin de instrumentos no financieros, por lo general las agencias de promocin buscan delegar acciones en instituciones intermediarias. Las experiencias en la regin no son uniformes, aunque se advierten dificultades de coordinacin entre las entidades locales y las agencias centrales; diferencias en las capacidades y en la disponibilidad de recursos entre las distintas zonas del territorio; adems, no se realizan esfuerzos suficientes para robustecer las entidades locales y falta claridad en las tareas que deben cumplir. Ms all de las atribuciones que se concedan a
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las instituciones locales, estas son un elemento clave para mejorar la atencin de las empresas, ampliar el alcance de las polticas, reducir las brechas de desarrollo territorial y, tambin, para identificar los problemas y las potencialidades de crecimiento de las firmas. Marco legal: el marco normativo contribuye significativamente a otorgar previsibilidad, estabilidad y continuidad a las polticas pblicas. Recientemente, algunos pases han introducido reglamentaciones para simplificar trmites, fomentar la creacin de empresas e incentivar la actuacin de las pymes como proveedoras del Estado. Se identifican tres desafos para la consolidacin de un marco legal: establecer un estatuto pyme, que incorpore una definicin de estas empresas en los pases donde an no la tengan; lograr que la legislacin refleje la heterogeneidad del sector y trabajar para que las normas se traduzcan en hechos concretos.
ii. Programas e instrumentos de la poltica pyme segn rea de actuacin:
Creacin de empresas: en la regin se implementan programas de asistencia tcnica a travs de incubadoras y centros de desarrollo empresarial, y se ofrecen recursos en la forma de subsidios. Existe un creciente inters de los gobiernos por impulsar el nacimiento de empresas gacela y por generar una industria de capital de riesgo. Se presentan dificultades en la definicin de objetivos, que se suman a una falta de coordinacin de las polticas para cada una de las etapas de maduracin de los emprendimientos. Hay debilidades en los servicios de asistencia tcnica y se percibe poca complementariedad con los programas de capital. La incapacidad de dinamizar la industria de capital de riesgo arroja experiencias que son, por lo general, incompletas y de impacto muy acotado. Acceso al financiamiento: el problema del acceso al crdito es an de gran relevancia para las pymes. El paquete de medidas implementadas por los gobiernos de la regin incluye lneas de financiamiento, sistemas de garanta, programas de capital y servicios de asistencia. Con respecto a los programas de financiamiento, se notan tropiezos para lograr la canalizacin de crditos desde el sector bancario hacia las MIPYME. Los bancos privados de primer piso, adems, tienen una reticencia a otorgar crditos a firmas que no son clientas y sin una trayectoria significativa. Una segunda cuestin que intenta resolverse es la necesidad de otorgar crditos a mayor plazo y para inversin e innovaciones, ya que se observa el predominio de prstamos para capital de trabajo. En este sentido, los bancos de desarrollo tienen el
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objetivo de proveer financiamiento para llevar a cabo inversiones. Si bien se han conseguido avances en materia de extensin de plazos, todava es una tarea pendiente la disminucin de los costos de financiamiento, y tambin, mejorar los sistemas de garantas. Por ltimo, cabe sealar la importancia de la complementacin entre los programas de financiamiento y los de garantas, como tambin entre la asistencia tcnica y la financiera. Asistencia tcnica y capacitacin: los programas de esta rea han venido adquiriendo cada vez mayor significacin en el conjunto de polticas pblicas para pymes. Se ofrecen servicios de consultora para mejorar la competitividad, para facilitar trmites, para disear estrategias de gestin, entre otros. Habitualmente, se ejecutan con sistemas de segundo o tercer piso a travs de intermediarios y se exige a las empresas un copago. Se detectan, esencialmente, dos inconvenientes. Por el lado de las empresas, existe una renuencia a destinar recursos para la contratacin de servicios de asesoramiento. Las agencias de promocin, por su parte, carecen de una orientacin ntida en lo que refiere a la poltica de asistencia, sin una suficiente focalizacin de los instrumentos. Tambin hay problemas de coordinacin entre las agencias y las instituciones locales que se encargan de la provisin de los servicios, lo que explica, en buena medida, el alcance limitado que exhiben las polticas de asistencia a las empresas de menor tamao. Innovacin y mejoras de procesos: las experiencias estudiadas demuestran el inters creciente de los gobiernos de la regin en ejecutar polticas para promover las innovaciones en las empresas de menor tamao. En este mbito es imprescindible lograr una coordinacin entre las instituciones que intervienen ejecutando programas, para potenciar los esfuerzos y evitar solapamientos. El apoyo a las empresas debe incluir asistencia tcnica y financiera. La estrategia tiene que considerar, por un lado, la heterogeneidad dentro del segmento pyme; y por otro, las diferentes etapas por las cuales transitan las empresas de base tecnolgica. La mayor focalizacin de los instrumentos permite potenciar la capacidad de las firmas para innovar y tambin mejorar el alcance de las polticas. Articulacin productiva: todos los pases disponen de programas para fomentar la asociatividad empresarial. Algunos se basan en el enfoque de cluster o aglomerados productivos locales; otros estn fundados en redes de tipo horizontal o sectorial; algunos ponen el eje en el territorio, mientras que otros en la naturaleza sectorial o
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tecnolgica. Sin embargo, las experiencias han sido dismiles y poco se sabe respecto a las contribuciones de las polticas en trminos de mejoras de competitividad. En algunos casos, se produjo una discontinuidad del apoyo, lo que atenta contra la consolidacin de los vnculos pblico-privados y entre las propias empresas que integran las aglomeraciones. Insercin externa: si bien solo un pequeo nmero de pymes son exportadoras, todos los pases poseen instrumentos para facilitar la insercin externa. A pesar de ello, mayoritariamente se trata de estrategias incompletas o que no disponen de suficientes recursos. En este mbito, nuevamente es importante considerar la diversidad del universo pyme para potenciar el crecimiento de este grupo. La estrategia debe ser integral abarcando no solo crditos, sino tambin asistencia tcnica y coordinada con las polticas que fomentan la competitividad de las pequeas y medianas empresas. Compras pblicas: varios pases han intensificado el apoyo para aprovechar el poder de compra del Estado en favor del desarrollo de las pymes, especialmente por medio de normas que fijan condiciones preferenciales para el sector. Sin embargo, en algunos casos no se ha logrado llevarlas a la prctica. Adems de contar con un marco legal, el paquete de medidas debe incluir financiamiento y la provisin de servicios para asistir y facilitar los procesos operacionales a las empresas.
7.2. Conclusiones: elementos para repensar la poltica pyme en Amrica Latina
En los ltimos aos se han registrado importantes progresos en materia de implementacin de polticas pyme. Los pases de la regin han introducido modificaciones en el marco normativo, han perfeccionado los sistemas de ejecucin de los programas, sumando, tambin, nuevos instrumentos y servicios para mejorar el apoyo a las empresas de menor tamao. Pese a los numerosos y reconocidos esfuerzos, existen desacoples en cuanto a la correlacin con los logros alcanzados. Los magros resultados pueden ser producto de las falencias en la implementacin o de la insuficiencia en los tiempos de maduracin de las polticas. Es por ello que deben contemplarse alternativas para mejorar los sistemas de ejecucin, establecer mecanismos de coordinacin interinstitucional, incentivar los vnculos
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pblico-privados y buscar la continuidad en los programas, a fin de conformar capacidades y acumular aprendizajes. Y an ms relevante es replantearse el marco conceptual que hay detrs del diseo de las polticas y de la definicin de los objetivos de las mismas. Para ello, es preciso superar la etapa en la cual la poltica pyme cumple la funcin de morigerar fallas en los mercados que obstaculizan el accionar de las empresas de menor tamao. En contraposicin, el enfoque a adoptar es aquel en el que la poltica pyme forma parte de la poltica de desarrollo econmico, donde este sector constituye un engranaje de la estructura productiva. En primer lugar, debe comprenderse la heterogeneidad de este universo empresarial. Una mayor focalizacin de los instrumentos da coherencia y facilita la concrecin de las metas planteadas. Debe otorgarse especial atencin a las empresas con potencialidad de crecimiento y a las firmas de tamao mediano de mayor dinamismo, las cuales contribuyen a generar ms y mejor empleo, y al mismo tiempo, tienen la capacidad de convertirse en grandes empresas. Tambin es fundamental trabajar con el segmento ms maduro y tradicional de pymes a partir de estrategias que estimulen la actualizacin tecnolgica y la superacin de los habituales problemas en materia de acceso al crdito y a la informacin. En segunda instancia, es necesario entender a la pyme como parte integrante de complejos productivos. La clusterizacin, las estrategias asociativas y el desarrollo de las cadenas productivas son elementos centrales de una mirada ms global y de alto impacto en materia de poltica pyme. Este enfoque es muy relevante para las polticas de desarrollo regional, pero tambin como elemento de mejora de la competitividad. Sin embargo, en este terreno es imprescindible lograr continuidad en las acciones que se llevan a cabo, considerando la importancia de la construccin de lazos entre privados, y entre estos y el mbito pblico. Las polticas de complejos productivos deben ser consideradas como un captulo dentro de las polticas industriales y de desarrollo productivo. En tercer lugar, es imprescindible abandonar los enfoques horizontales que predominaron durante la dcada de los noventa con las polticas neoliberales. En cambio, debe avanzarse hacia una poltica de mayor selectividad, no solamente a travs de la focalizacin de los instrumentos para atender a la diversidad de las pymes, sino tambin utilizando las polticas sectoriales para impulsar el desarrollo de actividades estratgicas intensivas en conocimiento. Las pequeas y medianas empresas pueden desempear un rol destacado en sectores con gran potencialidad de desarrollo, como software,
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biotecnologa, agroqumicos, medicamentos, productos qumicos, maquinaria y equipos, maquinaria agrcola, tecnologa satelital y aeroespacial, autopartes, tanto en ciertos nichos que esos sectores abren como asimismo formando parte de redes productivas. Por ltimo, se debe superar la tendencia a considerar a la poltica pyme como un conjunto de herramientas y no de objetivos. Este equvoco conduce a que los instrumentos de apoyo al financiamiento, a la exportacin, a la capacitacin y otros terminen por convertirse en fines en s mismos, en lugar de medios para alcanzar metas de desarrollo. En tal sentido, una visin integradora de la poltica pyme debe ordenar y priorizar la implementacin de herramientas, supeditndolas a los propsitos centrales de la poltica de desarrollo productivo y el especial papel que las pequeas y medianas empresas deben jugar en dicho marco.
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Anexo: Lista de reuniones en Repblica Dominicana
Asociacin de Empresas Industriales de Herrera, miembro de la Federacin de Asociaciones Industriales (FAI). Ignacio Mndez, presidente. Banco de Ahorro y Crdito ADEMI. Guillermo Rondn, vicepresidente de Negocios. Banco ADOPEM. Eva Carbajal de Toribio, vicepresidenta de Negocios. Centro de Exportaciones e Inversiones de la Repblica Dominicana (CEI-RD). Arelis ngeles Vargas, subdirectora tcnica. Milagros Meja, directora Desarrollo de Oferta Exportable. Confederacin Dominicana de la Pequea y Mediana Empresa (CODOPYME). Francisco Capelln, presidente. Eduardo Martnez, tesorero. Consejo Nacional de Competitividad (CNC). Laura del Castillo Savin, subdirectora tcnica. Sandra Lara, coordinadora de la cooperacin internacional y apoyo al rea de las mypymes.
500
Consejo Nacional de Promocin y apoyo a la Micro, Pequea y Mediana Empresa (PROMIPYME) (Aime Medina- asistente). Rafael De Jess, subdirector tcnico. Katty Marrero Santana, encargada de la oficina de Programacin Institucional. Fondo para el Financiamiento de la Microempresa (Fondomicro). Marina Ortiz, directora ejecutiva. Ministerio de Industria y Comercio. Julio Csar Daz, viceministro. Red Dominicana de Microfinanzas, REDOMIF. Claudio Adams, director ejecutivo.
Captulo V
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Documento presentado en el trigsimo tercer perodo de sesiones (LC/G.2432(SES.33/3)).

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BOLIVIA: CATEGORAS DE EMPRESAS SEGN EL INE

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Exportaciones anuales Menor o igual a 75 000 UFV (US$ 17 085,75)

Pequea empresa Entre 10 y 19 trabajadores

Mediana empresa Entre 20 y 49 trabajadores

CATEGORAS DE MICRO Y PEQUEAS EMPRESAS SEGN EL ANTEPROYECTO DE LEY

Fuente: Ministerio de Desarrollo Productivo y Economa Plural, 2010.

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1.1. Nmero de micro y pequeas empresas

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NMERO DE MICRO Y PEQUEAS EMPRESAS SEGN SECTOR ECONMICO

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PERSONAL OCUPADO EN LAS MICRO Y PEQUEAS EMPRESAS SEGN SECTOR ECONMICO

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GASTOS OPERATIVOS DE LAS MYPE SEGN SECTOR ECONMICO

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1.5. Exportaciones de las MYPE

Evolucin de las MIPYME EXportadoras

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Grado de AprovecHamiento de los Acuerdos PreFerenciales

Comunidad Andina de Naciones.

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1.7. Otros aspectos

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NECESIDADES DE CAPACITACIN DE LAS MYPE

Fuente: Unidad de Productividad y Competitividad, 2008.

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NECESIDADES DE INNOVACIN DE LAS MYPE

Fuente: Unidad de Productividad y Competitividad, 2008.

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MBITOS DEL MODELO DE ECONOMA PLURAL

AMBITOS DE LA ECONOMIA PLURAL

PRIVADO - COMUNITARIO Y COOPERATIVO

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