Consejera Ponente: MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO

Bogota, D.C., quince (15) de octubre de dos mil nueve (4009)

Ref.: Expediente 2008-00256-00

AUTORIDADES NACIONALES

Actor: Luis RUEDA G6MEZ

Se decide la solicitud de aclaraci6n y los recursos de reposlcion interpuestos por el actor y el ciudadano Ramon Cordoba Palacio, quien solicita ser reconocido coadyuvante en el presente proceso, contra el auto de 14 de mayo de 2009 en cuanto deneg6 la suspensi6n provisional del Decreto 4444 de 2006, acusado,

I. EL AUTO RECURRIDO

Para negar la suspension provisional la Sala se fundament6 en que no se observaba la manifiesta infracci6n de normas superiores al realizar la confrontaci6n directa entre el acto acusado y las disposiciones serialadas como violadas.

Agreg6 que para establecer si el Presidente de la Republica se extralimit6 al ejercer las facultades que Ie atribuye el articulo 189, numeral 11 de la Constituci6n Politica era necesario el analists propio de la decisi6n de fondo y no de este memento procesal,

II. FUNDAMENTO DE LA SOLICITUD DE ACLARACI6N

Solicita se corrija y aclare que la norma acusada objeto de la demanda no es el «Decreto 444 de 2006», tal como se menciona err6neamente en la providencia, sino que conforme a la demanda, se trata de la acci6n de nulidad contra el Decreta 4444 del 13 de Diciembre de 2006. Par 10 tanto, en todas las

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referencias expresas que se hacen de la norma acusada en el texto del auto admisorio tanto en las consideraciones como en la parte resolutiva, debe entenderse que se refieren expresamente al Decreto 4444 del 13 de Diciembre de 2006.

Igualmente pide corregir la referencia que se hace en elliterale) del numeral 10 de la parte resolutiva del auto impugnado, en cuanto la norma acusada es un Decreta y no un «Acuerdo».

III. FUNDAMENTO DE LOS RECURSOS DE REPOSICI6N

3.1 Del recurso de reposici6n Interpuesto par la parte actora.

Pone de presente que si bien la norma acusada invoca como fuentes de la facultad reglamentaria del Gobierno, el numeral 11 del Articulo 189 de la Constituci6n Polltica y los artfculos 1 o de la Ley 10 de 1990, 154 Y 227 de la Ley 100 de 1993 y 42 de la Ley 715 de 2001,10 que en realidad reglamenta el Decreta 4444 de 2006, demandado, es la Sentencia C-355 de 2006 proferida por la Corte Constitucional, vulnerando el orden juridico y los derechos fundamentales.

Considera que ninguna de las disposiciones legales invocadas como sustento del Decreta tlerie relaci6n siquiera can la practica del aborto, can la Interrupci6n Voluntaria del Embarazo (IVE), can la objeci6n de conciencia, con el pago de los abortos en el sistema de seguridad social, su inclusion en el POS con cargo al prepuesto de las entidades territoriales 0 a la imposici6n de sanciones administrativas y eJ procedimiento aplicabJe sabre Ja materia.

Considera que se Ie vulner6 su derecho al debido proceso por cuanto en el auto que resotvlo la suspensi6n provisional no se indicaron Jas razones por las que se deniega la misma ya que si bien esta medida pod ria ser considerada como un anticlpo a la decision de fonda que haya de tomarse sobre la demanda de nulidad en su conjunto, dicha posibilidad de ninguna manera

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puedeexcluir el pronunciamiento previo y actual que esta solicitando.

Aduce que la solicitud de suspensi6n no se limit6 a demostrar una simple confrontaci6n entre el Decreto demandado y las normas constltuclonales y legales que setial6 como vulneradas. sino que. por el contrarlo, se hizo un analisis detallado y de fondo (que el auto impugnado dice echar de menos) de cada una de tales normas, de la interpretacion que de las mismas han hecho reiteradamente las Altas Cortes y de c6mo mediante la confrontacicn de cada una de elias con las disposiciones del decreto acusado, se hacla clara e incontrovertible la infraccion directa, clara. palmaria y manifiesta de esa normas por parte del decreta acusado, asl como con la interpretacion de las normas sef\aladas como violadas en la reiterada jurisprudencia de la Altas Cortes.

Insiste en la arqurnentaclon relacionada con cuatro temas en concreto: (1) extratimltacicn de la potestad reglamentaria (2) la imposici6n de un regimen sancionatorio, (3) la objeci6n de conclencia y (4) violaci6n de la reserva de ley en materia de la reglamentaci6n y lirnitacion pretendidas al derecho a la objeci6n de conciencia. con los siguientes argumentos:

i. Extralimitaci6n de la potestad reglamentaria.

Pone de presente que la oonstltuctcn Politica de 1991 radica en el Congreso de 1a Republica una clausula general de competencia para el desarrollo legislativo de tadas aquellas materias que no han sido expresamente atribuidas a otros 6rganos del Estado, y que, a partir de una estructura de distribuci6n funcional entre [as ramas del poder publico y de la prelaci6n de la ley sobre el reglamento, establece tambien un principio de reserva legal para determinadas materias, can e1 fin de que ciertas decisiones normativas tengan rango de ley (reserva material) y, en algunos casos esten, ademas, atadas indisolublemente a los procedimientos dernocraticos de etaboracion de las leyes y con ella a la legitimidad que se deriva del pluralismo y de la representaci6n popular que ostenta ellegislador (reserva formal)._

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Pero, en cualquiera de los dos casas, la reserva legal marca un limite frente a la actividad reglamentaria, 10 eual signifiea entonces, que aquel espacio que la Constituci6n ha reservado material 0 formalmente a la ley no pueda ser ocupado por normas de inferior jerarquia y, par tanto, en ninguna ctrcunstancla, pueda ser sustituido par la potestad reglamentaria del Presidente, encaminada, precisamente, a asegurar la cumplida ejeeuci6n de las leyes.

Afirma que al negar la suspensi6n provisional impetrada el auto que deniega la suspensi6n provisional no hace ninqun analieis de la argumentaci6n expuesta como sustento de la petici6n de suspensi6n provisional, sino que se limita a enumerar solamente algunos de dichos argumentos, pero, sin analizar, ni su validez ni su aicance, para soportar la negativa que ahora se recurre.

Agrega que en este caso, hay una manifiesta infracci6n de la norma acusada, por confrontaci6n directa con disposiciones explicitas y claras de la Constituci6n Nacional y de la ley, que justifican asl Ia medida precauteiativa, evitando causar dano par la continuaci6n de su vigeneia mientras se resuelve el juicio de nulidad.

Pone de presente que la facultad reglamentaria del Gobierno excluye la regiamentacion de sentencias y trae a colaclon el caso de la reqlamentacion de la sentencia C-239 de 1997, que legaliz6 la eutanasia e hizo necesario acudir a la funci6n legislativa y tramitar ante el Congreso de la Republica un proyecto de Ley, que se encuentra actualmente en curso.

Aduce que en el auto recurrido esta Sala se limit6 a examinar someramente el primero de los cargos invocados para que se proceda a decretar la suspensi6n provisional de la norma e incurri6 en yerra toda vez que: (1) La violaci6n demostrada par el actor no se sustenta exclusivamente en la confrontaci6n directa del decreto y el numeral 11 del artfculo 189, aunque bastaria esta siquiera para declarar la suspensi6n provisional del mismo y (2) EI examen que debe realizar la Corporaci6n para establecer, en termlnos del numeral segundo del articulo 152 del CCA ni es de fonda, ni es exclusivo de otro momenta

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procesal.

Adicionalmente senala que escapan a la Sala argumentos tales como la vlolaci6n por parte del Decreto 4444 de 2006 del articulo 150, numeral 11 y a la reserva legal que tiene el regimen sancionatorio, as! como el articulo 18 sabre abjeci6n de conciencia, y la disposici6n constitucional consagrada en el artfculo 48 de la Carta.

La Sala no sustenta en debida forma su posicion respecto a la confrontaclon hecha, sino que se limita a hacer mera rnencion, que en ultimas, termina siendo incompleta frente a 10 solicitado, toda vez que precisa una premisa para Jlegar a una conclusion que da de antemano par cierta sin establecer un sustento 16glco.

ll, La objecton de conciencia

Reitera que el contenido material de las normas superiores no es considerado en nlngun caso por el Decreta 4444 el cual sf extiende, altera y modifica el espfritu y el contenido de la sentencia que quiere regJamentar y para nada, se refiere a las Leyes sobre la materia que invoca como fundamento.

Asi pues, aunque la disposicion establecida en .el articulo 18 de la Constituci6n garantiza la libertad de conciencia, no indica restricclcn alguna, al expresar que «Nadie sera molestado por razon de sus convicciones 0 creencias ni compelido a revelarlas ni obligado a actuar contra su conclencia», derecho que es calificado como fundamental en el capitulo primero del titulo segundo de la Carta.

A ello se opone explfcitamente por su parte el artIculo 5° del decreto cuya suspensi6n provisional se solicita, que impone graves restricciones al ejercicio de tales garantias pues no solo evita mencionar la norma superior sabre la cual sustenta el contenido de dichas restricciones, sino que de manera evidente se refiere a «garantizar la prestaci6n del servicio publico de salud», «evitar

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barreras de acceso» y no vulnerar los derechos fundamentales protegidos par. la sentencia C-355 de 2006, en virtud de la cual «Ia objeci6n de canciencia es una decisi6n individual y no institucional que aplica exclusivamente a prestadores directos y no a personal adrninlstrativo».

La simple confrontaci6n del precepto superior de la Carta Politica con el articulo 5° muestra una vulneraci6n al contenido de los derechos fundamentales consagrados en la Carta al igual que al artlculo 18 del Tratado Internacional de la Declaraci6n de Derechos Humanos de San Francisco de la ONU, incorporada en el derecho colombiano como Ley, bajo la premisa del inciso segundo del articulo 93 de 1a Carta Polltica. En el Auto que se impugna, se impone la prevalencia del Decreta sobre eJ tratado internacional, en contravia de la disposici6n constitucional en comento.

En este orden de ideas, es imperioso adoptar la medida «precautelatoria» toda vez que la permanencia y continuaci6n de este precepto demandado limita derechos fundamentales sobre los cuales la Corporaci6n ya tendra oportunidad de pronunciarse de fonda. En el entretanto, resultan vulnerados derechos superiores que Ie corresponde proteger como bien [urldlco tutelable por el ordenamiento a esta Honorable Corporaci6n, en defensa de las personas que tenienda la aptitud constitucional de objetar en conciencia, resultan limitadas arbitrariamente par la norma cuya suspensi6n se solicita, quedando expuestas, ademas, actualmente, a la imposici6n de sanciones arbitrarias que tarnblen justifican la suspensi6n provisional para evitar darios irreparables en materia grave frente a los titulares del derecho constitucional a la objeci6n de conciencia indebidamente restringido par la impasici6n de medidas sancionatorias, senaladas par el Decreta.

iii. La imposici6n de un regimen sancionatorio

Echa de menos la referenda a este punto en el auto recurrido y pone de presente que ningun precepto de orden superior faculta al Gobierno Nacional para establecer un regimen sancionataria, como aquel que se menciona en el

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articulo yo del Decreto 4444 de 2006, pues, vulnerando el principio de legalidad «nute poena sine lege» y el derecho aJ debido proceso senalado en el articulo 29 de la Constituci6n Polltica, se dispone que «EI incumplimiento del presente decreto dere lugar a la aplicaci6n de las sanciones previstas ('OJ» sequn el casa, las cuales seran impuestas por las Autaridades campetentes, en ejercicio de las funciones de inspecci6n, vigilancia y control. Adicionalmente, dispone la norma consideraciones de orden procesal para el proeedimiento adminlstrativo sancionatorio, sin fundamento legal que 10 soporte, al indiear que «et proceso sancionatorio se iniciere de oficio a solicitud de parte in teresa da, por solicitud del funcionario publico, por den un cia, 0 queja presentada por cualquier persona, 0 como consecuencia de haberse tomado con antelaci6n una medida de seguridad 0 preventive»,

La actuacicn administrativa saneionatoria contenida en la norma euya suspension provisional se soticita, rebasa entonees los Urnites seiialados en la Ley para los procedimientos administrativos, por cuanto no se reflere siquiera a la apertura de un proceso de investiqaclon, con el objeto de investigar la existencia 0 no de los hechos constitutivos de ineumplimiento de la Ley para imponer en respeto al debido proeesa y al dereeho de defensa las pasibles saneiones 0 determinar la ausencia de responsabiJidad. En el easo de la norma euya suspensi6n provisional se solieita, y, en particular, el articulo 7 del Decreto 4444 de 2006, se reflere expresamente al proceso sancionatorio, cuando no ha mediado siquiera una menei6n a un proceso de investigaei6n, par 10 eual tarnbien se vulnera alii el debido proeeso y normas superiores, como el articulo 269 de [a Carta.

Igualmente se senala que el auto impugnada no se reflere al numeral tereero de la solicitud de suspension provisional, el cual fundamenta la medida preeautelatoria en la violacion direeta del articulo 48 de la Carta y del numeral 11 del articulo 150_

La suspensi6n provisional se justifiea entre otras razones en el hecho de afeetar la asignaci6n presupuestal de los planes obligatorios de salud, de los

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regimenes contributivo y subsidiado para el cubrimiento de la atenci6n de los casos excepcionales del aborto despenalizado parcialmente par la Corte Constitucional, senalando que se cubriran «con cargo a la Unidad de Pago par Capitaci6n del respectlvo regimen». Adernas, y de manera viclatoria de normas superiores, el Decreto pretende afectar los recursos de las entidades territoriales, extralimitando las funciones, par cuanto senala que «para la poblaci6n pobre no cubierta can subsidios a la demanda, la atenci6n integral de dichos servicios, se cubriran con cargo a los recursos que financian la prestacion de los servicios de salud en la respectiva entidad territorial», de esta rnanera se vulnera el numeral 10 del articulo 171 de la Ley 1 00 de 1993 y el numeral 11 del articulo 189 de la Constituci6n, tal como se afirma y se sustenta en la solicitud.

iv. Viola cion de la reserva de Ley en materia de la reglamentacion y Iimitaci6n pretendidas al derecho ala objecion de conciencia

Reitera 10 dicho sabre la objeci6n de conciencia.

3.2 Del recurso da rapostclon interpuesto par al ciudadano Ramon

Cordoba Palacio.

EI ciudadano Ram6n C6rdoba Palacio, solicit6 tenerlo como coadyuvante en el presente proceso e interpuso recurso de reposici6n en el cual realize un analisls antropol6gico del derecho a la objeci6n de conciencia y sefial6 que el Decreta demandado vulnera ese derecho par cuanto no pueda obligarlo a actuar y relevarlo de su responsabilidad etica, es decir del juicio de su conciencia porque no puede renunciar a la forzasa necesidad de elegir libremente y responder por su elecci6n.

IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA

4.1 Solicitud de Aclaraci6n

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En cuanto a la soticitud de aclaraclon del auto, el articulo 309 del C6digo de, Procedimiento Civil -aplicable a los procesos contencioso-administrativos sequn el articulo 267 del C6digo de esta materia- dispone que procedera de oficio dentro del terrnlno de su ejecutoria, 0 a petici6n de parte presentada dentro del mismo termlno, La Sala procedera entonces a aclarar la providencia de mayo 14 de 2009 pues, ciertamente, advierte que al citar el numero del Decreto acusado se incurri6 en error nurnerlco al indicarse que corresponde al 444 de 2006 (13 de diciembre), cuando el nurnero correcto del Decreto acusado es el4444 de 2006.

De igual modo en cuanto a que se aludi6 al «Acuerdo», cuando 10 correcto era referirse al «Decreto».

4.2 De la solicitud de coadyuvancia

EI articulo 146 del C6digo Contencioso Administrativo dispone que en los procesos de simple nulidad eualquier persona podra pedir que se 10 tenga como parte eoadyuvante 0 impugnadora, hasta el vencimiento del termlno de traslado para alegar en primera 0 en unlca instaneia.

Par reunir los requisitos legales establecidos en el articulo 146 del C6digo Contencioso Administrativo, se ADMITE la solicitud de coadyuvancia presentada por el ciudadano Ram6n C6rdoba Palacio.

4.4. De los recursos de reposicl6n.

Procede la Sala a resolver los recursos de reposiei6n interpuestos contra el auto del 14 de mayo de 2009.

4.4.1 EI cargo

par vialaci6n del articulo 189,

numeral 11 de la

Constituci6n Politica

Se afirma que el Presidente de la Republica exeedi6 la potestad reglamentaria

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pues «le norma acusada pretende reglamentar una sentencia" a saber, la C- 355 de 2006, "objetivo que es evidentemente ajeno a 10 dispuesto en el articulo 189-11 de la Constituci6n Politica», de donde concluye que «viola ostensible y fiagrantemente dicha norma»

EI recurrente argumenta que el acto acusado reglamenta la C-355 de 2006 mediante la cualla Corte Constitucional, declar6 condicionalmente exequible el articulo 122 de la Ley 599 de 2000, y despenaliz6 el aborto, en tres casos, a saber:

«Cuando con la voluntad de la mujer, la interrupci6n del embarazo se produzca en los siguientes casas: (i) Cuando la continuaci6n del embaraza constituya peligro para 1a vida 0 la salud de la mujer, certificada por un medico; (ii) Cuando exista grave malformaci6n del feto que haga inviable su vida, certificada por un medico; y, (iii) Cuando e1 embarazo sea el resultado de una conducta, debidamente denunciada, constitutiva de acceso carnal 0 acto sexual sin consentimiento, abusivo 0 de inseminaci6n artificial 0 transferencia de 6vulo fecundado no consentidas ,ode lncesto.»

EI Decreto 4444 de 13 de diciembre de 2006, acusado, tue expedido en virtud de la facultad prevista en el articulo 189, numeral 11 de la Carta Polltica, conforme al cual corresponde al Presidente de la Republica como Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa, ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedici6n de decretos, resoluciones y 6rdenes necesarias PARA LA CUMPLIDA EJECUCI6N DE LAS LEYES,

De tal manera que es presupuesto sine qua non para que se pueda hacer uso de tal facultad, la existencia de una LEY que requiera ser desarrollada en virtud del reglamento.

Conforme se lee en los considerandos del acto acusado, el mismo se expidi6 en virtud del ariallsls que del articulo 122 de la Ley 599 de 2000 hiciera la Corte Constitucional mediante sentencia C-355 de 10 de mayo de 2006, adernas de

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