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Serie McGraw-Hill de Management

COORDINADOR Jos Carlos Jarillo Mossi


IMD. Lausanne (Suiza)

ir)

CONSULTORES EDITORIALES Diego de Alczar Silvela


Director dcl Instituto de Empresa Madrid

MARKETING PUBLICO
i

Josep Chias
Presidente de Marketing Systems y profesor de ESADE Barcelona

Pedro Nueno Iniesta


Profesor de IESE Barcelona

Por un Gobierno y una Administracin al servicio del pblico


Josep Chias

Pp

-9.

<2371
v

McGraw-Hill
MADRID BUENOS AIRES CARACAS GUATEMALA LISBOA MEXICO NUEVA YORK PANAMA SAN JUAN SANTAFE DE BOGOTA SANTIAGO SAO PAULO AUCKLAND HAMBURGO LONDRES MILAN MONTREAL NUEVA DELHI PARIS SAN FRANCISCO SIDNEY SINGAPUR ST. LOUIS TOKIO TORONTO,

Contenido

Introduccin El origen de este libro Agradecimientos PARTE I: FORMULACION DE UNA TEORIA GENERAL .... 1. El marketing en la Administracin pblica hoy 1.1. La participacin en un reto: la mejora del servicio al pblico 1.2. La aplicacin del marketing en las administraciones pblicas: un conjunto de experiencias parciales 1.3. La conclusin: el dficit conceptual y metodolgico
MARKETING PUBLICO. Por un Gobierno y una Administracin al servicio del pblico No est permitida la reproduccin total o parcial de este libro, ni su tratamiento informtico, ni la transmisin de ninguna forma o por cualquier medio, ya sea electrnico, mecnico, por fotocopia, por registro u otros mtodos, sin el permiso previo y por escrito de los titulares del Copyright. DERECHOS RESERVADOS 1995, respecto a la primera edicin en espaol, por McGRAW-HILL/INTERAMERICANA DE ESPAA, S. A. Edificio Valrealty, 1.' planta Basauri, 17 , 28023 Aravact(Madrid) ISBN: 84-481-1686-0 Depsito legal: M. 18.495-1995 Edicin: Adriana Gmez-Arnau Diseo cubierta: Albert Povill () Compuesto en MonoComp, S. A. Impreso en EDIGRAFOS, S. A. IMPRESO EN ESPAA - PRINTED IN SPAIN

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2. La mejora en la aplicacin del marketing en la Administracin pblica: una respuesta desde la teora general del marketing ... 2.1. Los conceptos bsicos 2.2. Marketing pblico: la lgica del mercado y la Administracin pblica La Administracin pblica como ofertante 3.1. Clasificacin del sector pblico desde la perspectiva del marketing 3.2. Los servicios de la Administracin: servicios pblicos 3.3. Clasificacin de los servicios de la Administracin La demanda de servicios pblicos 4.1. Ciudadano y cliente: un problema terminolgico?' 4.2. El estudio de las demandas y necesidades sociales 4.3. Las tipologas de demandas pblicas

5.

Una teora general del marketing pblico Los intercambios pblicos El marketing mix pblico Las diferencias entre el marketing pblico y el marketing de entidades no lucrativas 5.4. Relaciones y diferencias del marketing pblico con el marketing poltico y el marketing electoral 5.5. El marketing pblico y el marketing social 5.1. 5.2. 5.3.

49 50 58 61 63 65

11.4. 11.5.

La comunicacin poltica La propuesta de participacin del pblico

113 114 117 117 119 120 122 134 137 137 139 143 143 144 161 161 162 167 167 168 172 177 179 181

12. El marketing mix de Gobierno 12.1. 12.2. 12.3. 12.4. 12.5. El portafolio de programas pblicos La distribucin de competencias Las obligaciones contributivas La comunicacin pblica La propuesta de participacin del pblico

PARTE II: LA GESTION DEL MARKETING PUBLICO: UNA METODOLOGIA INSTRUMENTAL 6. Las premisas de partida 6.1. 6.2. 7. El dilema del enfoque: la Administracin del servicio pblico o la Administracin al servicio del pblico? El mbito temporal y los niveles ejecutivos

13. El diseo de los programas 67 69 14. El diseo de los servicios 69 70 73 73 73 75 84 86 89 89 95 97 97 101 105 109 109 110 111 14.1. Las normas: el desarrollo institucional 14.2. El marketing mix de gestin 15. La implantacin Los imperativos para la puesta en marcha de los servicios pblicos 15.2. Cmo crear cultura de servicios? 16. La evaluacin 16.1. Los resultados 16.2. La evaluacin del pblico 16.3. La evaluacin tcnico-poltica 17. Marketing pblico: uno o varios? Relacin de figuras Bibliografa 15.1. 13.1. La definicin del programa 13.2. Los servicios del programa

Los conceptos bsicos del proceso Las cuestiones a plantear Etapas y cuestiones bsicas del modelo de planificacin del marketing pblico 7.3. Los conceptos de respuesta 7.4. El proceso de planificacin estratgica del marketing pblico 7.5. Los actores del proceso de planificacin 7.1. 7.2.

8.

Las bases del plan estratgico: su definicin 8.1. 8.2. La formulacin de la agenda El programa poltico marco

9.

Las estrategias bsicas de marketing 9.1. 9.2. La segmentacin El posicionamiento: la gestin integral de la imagen corporativa

10. La estrategia de mercado: el marco de actuacin 11. La poltica general 11.1. El portafolio de polticas 11.2. Asignacin de competencias 11.3. El presupuesto general

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Introduccin

El de los clsicos: Platn, Aristteles, Maquiavelo, Rousseau, Montesquieu, ... El de las ciencias econmicas, polticas y el derecho, como disciplinas complementarias. El de las ciencias de la Administracin pblica . La claridad de los clsicos me permiti establecer unas bases conceptuales. De las ciencias polticas, econmicas, del derecho y de la Administracin pblica, seleccion ideas y conceptos que se recogieron en aspectos temticos de la tesis. La segunda parte de esta etapa prembulo, la dediqu al estudio del State of the Art del marketing pblico . Capon y Cooper Martin (1989) sealan la limitacin existente: la bibliografa constata slo la existencia de ocho libros y 238 artculos de inters para el Publc and Non Profit Marketing'. La etapa central, la propia tesis doctoral, parta de una primera hiptesis: El marketing es una ciencia aplicable a la Administracin pblica. De sta se gener la tesis de que el marketing pblico, por sus especificidades necesitaba una base conceptual y metodolgica propia, que configur la Teora general del marketing pblico. Esta se desarroll desde el estudio de las caractersticas de la Administracin pblica y de la teora general del marketing. La segunda hiptesis de que la amplitud tipolgica de los servicios pblicos poda exigir metodologas diferentes para su diseo me condujo, en primer lugar, hacia la formulacin de la tesis sobre la metodologa de planificacin estratgica del marketing pblico, definida para proceder, en segundo lugar, a su aplicacin a diversos servicios pblicos, lo que permiti verificar esta segunda hiptesis. El enfoque metodolgico utilizado parta de los desarrollos tericos del marketing y del anlisis de las caractersticas de la Administracin pblica, para la construccin de la teora general y, a partir de ella, la definicin de las diferencias con otros campos temticos de aplicacin del marketing. En la segunda parte, el enfoque metodolgico parti del estudio de las diferentes metodologas de planificacin y de la reflexin sobre las experiencias de aplicacin desarrolladas, para la definicin de la metodologa de planificacin estratgica de marketing pblico. Posteriormente esta metodologa la apliqu a categoras y ejemplos-tipo de servicios pblicos para establecer las especificidades metodolgicas y verificar el nivel de cumplimiento de la hiptesis formulada.

EL ORIGEN DE ESTE LIBRO


En 1986, la direccin de ESADE decide incorporar el marketing en los programas de formacin de directivos pblicos, y me fue asignada esta responsabilidad por ser el profesor de marketing de servicios. Se inicia entonces un proceso de estudio y reflexin personal que combinado con la actividad docente y la participacin, como asesor, en temas de aplicacin prctica, constituyen las fuentes en las que bebe buena parte de esta tesis, tal como refleja Henry (1989): La Ciencia de la Administracin pblica es una amplia y amorfa combinacin de teora y prctica. Su propsito es promover una mejor comprensin del gobierno y de su relacin con la sociedad que gobierna, as como potenciar polticas pblicas que respondan ms a las necesidades sociales t. En 1991, con motivo de la puesta en marcha del programa de tercer ciclo Ph. D. in Management Sciences de ESADE, una reunin con el doctor Eduard Bonet, director del programa de Doctorado, y con el doctor Joan Prats, director del Instituto de Direccin y Gestin Pblica, lleva a la formulacin de la idea inicial de realizar una tesis doctoral sobre la aplicacin del marketing en la Administracin pblica. Mi propia experiencia me demostraba que no era posible mejorar el know how sin profundizar en el know what y ste fue el enfoque general: llegar al marketing pblico no por una transformacin ordenada del marketing general sino a travs de un anlisis de lo pblico y la reflexin posterior sobre el know how de su aplicacin prctica. Se inicia entonces lo que denominara la etapa prembulo de la tesis, que orient hacia la comprensin de lo pblico desde otros enfoques cientficos. Para ello trabaj en tres enfoques:
1 Henry (1989). Public Administration and Public Affairs. Ed. Prentice Hall. 4.' edicin. Pg. 20

Capon, N., y Cooper-Martin, E. (1989). Public and Non Profit Marketing: A Review and directions for future research. Annual Review of Marketing. American Marketing Association.

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Las fuentes de informacin utilizadas han sido: Documentales, las publicaciones recogidas en la bibliografa. Empricas, derivadas de las experiencias prcticas en las que he participado' y de experiencias desarrolladas por directivos pblicos participantes en los programas de gestin pblica.' Las conclusiones y resultados han sido la base de est libro que, dirigido a los polticos y gestores pblicos, pretende facilitar su aplicacin, lo que espero redunde en una mejora de la calidad de los servicios pblicos. Conceptualmente no es este libro un texto cientfico para el mundo acadmico y universitario, sino un texto gua para los aplicadores del marketing pblico. Es pues de lectura necesaria para aquel que, adems de hacer, quiera comprender el porqu terico y el pensamiento que lo sustenta. El primer apartado se dedica al marketing en la Administracin pblica hoy, presenta la problemtica, las realizaciones y conclusiones de las aplicaciones realizadas, para as demostrar la necesidad de la formulacin terica. El segundo apartado, tomando como base la Teora General del Marketing, intenta presentar sta a los lectores y demostrar su aplicacin a la Administracin pblica. No obstante, en su primera parte, establece las bases tericas que ayudan a comprender el desarrollo metodolgico de la planificacin estratgica del marketing pblico, que se detalla en la segunda parte. Y, tambin, se fija el sentido y el enfoque que para mi tiene el marketing, que sin duda se aleja de tpicos e inexactitudes detectadas habitualmente.

Agradecimientos

3 Las experiencias de Administracin pblica de carcter general han sido con el Ministerio de Comercio y Turismo (Secretara General de Turismo), la Generalitat de Catalunya (Departament de Medi Ambient), Generalitat Valenciana (Presidencia y Consellera de Industria, Comercio y Turismo), Junta de Andaluca (Consejera de Economa y Hacienda), Diputacin de Gipuzkoa (Departamento de Obras Hidrulicas), Ajuntament de Barcelona, Ajuntament de Ganda y Ajuntament de Lleida. A nivel especfico, cabe sealar el Plan DIA de Andaluca, el Plan Estratgico de Turismo de Barcelona, el Plan de Turismo de la Costa del Sol, el Plan de Comunicacin del Institut Municipal d'Obres Pbliques i Urbanisme pels Jocs Olimpics, el Plan de Marketing Infantil de Transports Metropolitans de Barcelona, el Plan de Marketing de Ferrocarrils de la Generalitat de Catalunya, Pla Estratgic Barcelona '2000, Pla Estratgic de Valencia, Plan Estratgico de Mlaga, el Plan de Comunicacin del Institut Municipal d'Assistncia Sanitaria, el Plan Integral de Marketing del Consorci Sanitari de Matar, el Plan de Comunicacin del Hospital Gregorio Maran (Madrid), Hospital del Mar (Barcelona), el Plan Estratgico de Marketing del Institut Municipal de Pares i Jardins. Planes de Marketing de Servicios de Barcelona Informaci, Projecte Jove, Consorci de Promoci Exterior de Cultura Catalana, ITVA, IMPIVA, IVAJ, ICEX, el Plan de Marketing de Expo'92 y el Plan de Difusin Ciudadana de Movilitat Olmpica Barcelona'92. 4 De los informes y entrevistas de discusin cabe destacar las desarrolladas en el Ministerio de Administraciones Pblicas, Direccin de Planificacin de la Generalitat Valenciana, Ayuntamientos de Alcobendas, Granollers, Sabadell, Salsadella (Castelln), Onteniente y Zaragoza.

... En primer lugar, quiero expresar mi agradecimiento al doctor Joan Prats por su generoso apoyo y por las aportaciones que, desde su profundo conocimiento de la Administracin pblica, me han ayudado a comprender lo pblico y a revisar continuamente mis propuestas. Este agradecimiento quiero extenderlo a los profesores del Instituto de Direccin y Gestin Pblica, y muy especialmente a los profesores Koldo Echebarra, Manolo Ferez y Xavier Mendoza, que junto con Manel Alfarol profesor de marketing, analizaron con detalle mi tesis y que, dado el carcter multidisciplinar del tema, los convirti en miembros del equipo de direccin de la tesis doctoral. ... A Toni Puig, su detallada revisin del texto; a Marian Lino, su paciente tarea en la edicin, y a Carmina Montserrat y Albert Povill su inestimable trabajo de diseo grfico. ... A los directivos pblicos que me incorporaron a sus experiencias de aplicacin del marketing pblico, les agradezco profundamente esta confianza. ... A todas las personas de Marketing Systems, por su apoyo total y por compartir todas las experiencias consultoras. ... Al pueblo y las gentes de Salsadella por darme el entorno de tranquilidad necesaria para la redaccin. ... Y a todos los mos, por permitirme dedicar el tiempo y por generar siempre un espacio de apoyo.

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PARTE I Formulacin de una teora general

1 El marketing en la Administracin pblica hoy

1.1. LA PARTICIPACION EN UN RETO: LA MEJORA DEL SERVICIO AL PUBLICO


Qu problemas tiene la Administracin pblica hoy?, en cules de ellos puede aportar algo el marketing?, qu experiencias de aplicacin se han desarrollado y qu conclusiones se han derivado de las mismas? configuran las cuestiones que son el punto de partida. En el estudio La Administracin al Servicio del Pblico, realizado por la OCDE (1988), se habla de la necesidad de desarrollar un nuevo valor de gestin: La Receptividad Administrativa, que es aquella que tiene en cuenta la capacidad de cada persona para hacer frente al proceso administrativo, facilitando su acceso a las prestaciones que tiene derecho a esperar de la Administracin. Receptividad entendida en el cudruple sentido de que el ciudadano tiene derecho a que la Administracin sea comprensible, esto es, que su organizacin se entienda y su funcionamiento sea claro; que sea accesible en el plano espacial, temporal y material; que responda a lo que de ella se espera; es decir, que d soluciones y no aplace o retarde la solucin de las demandas y peticiones de los ciudadanos y, por ltimo, que permita la participacin de stos en la adopcin de las decisiones que les afectan. Ya que las crticas indican que el servicio pblico est sobre todo al servicio de los funcionarios... Incluso en los pases donde la Administracin tiene una slida imagen de servicio pblico, un funcionario piensa en primer lugar en la jerarqua y la autoridad competente, el cliente que se dirige a l ocupa un segundo lugar. Por ello considera fundamental el abandonar la nocin de relacin entre administrador y administrado para considerar que la Administracin es un servicio cuyo cliente es el pblico 1.
1

OCDE (1988). La Administracin al Servicio del Pblico. MAP. Pg. 17

Sobre Espaa seala Martnez Marn (1990) que: El insatisfactorio funcionamiento de los servicios pblicos con sus lentitudes, insuficiencias y frecuentes interrupciones huelgusticas ha justificado parcialmente el envite conservador al Estado del Bienestar y, ms all, ha contribuido a su desprestigio y a reforzar la consideracin capitalista de que el Estado es un mal necesario y que, consiguientemente, cuanto menos Estado haya, ser mejor para la sociedad. El viejo pensamiento del estado liberal burgus no ha desaparecido, y hoy como ayer contina propugnando, sobre todo en las pocas de crisis econmicas, el menor intervencionismo pblico, especialmente en el campo econmico. La falta de eficacia rememora, de igual modo, la vieja tesis de Henry Fayol del Estado como un mal empresario y la observacin de Adam Smith de que las gentes son ms prdigas con la riqueza ajena que con la propia. La consecucin de un buen funcionamiento de los servicios pblicos, si es posible ptimo y jams insuficiente, contribuye de modo capital y en ltima instancia a la consolidacin del Estado social, y desde luego y cuanto menos, a la del Estado servicial2. Tambin, Costa (1991) seala, en el estudio sobre la evolucin de las relaciones entre la Administracin y los usuarios realizado en Francia, Espaa, Gran Bretaa, Italia y Alemania, que: La necesidad de mejorar estas relaciones se considera hoy en todos los pases como una obligacin inexcusable. Las actuaciones de reforma de sus administraciones pblicas, presididas por la idea de que la creencia clsica en unas relaciones descompensadas entre Administracin-administrados debe dejar paso a una nueva concepcin de carcter igualitario en la que la Administracin no es sino un servicio y el pblico, su clientela'. En el informe de la Comisin de las Comunidades Europeas (1991) sobre la modernizacin pblica, aparece un apartado dedicado a la estrategia de marketing en el que se reconoce el esfuerzo para introducir encuestas entre los consumidores como un instrumento bsico de gestin: Estas iniciativas no se realizan en el contexto de un compromiso general con una estrategia global de mercado... Es necesario crear un espacio organizativo para traducir la informacin obtenida mediante estas encuestas en polticas y prcticas institucionales lo que, despus de analizar las iniciativas desarrolladas, lleva a concluir: En resumen, parece existir un consenso general en torno a la necesidad de adoptar una estrategia que implique a toda la organizacin, consumidores, personal y directores, para conseguir un cambio en los servicios pbli2 Martnez Marn (1990). El buen funcionamiento de los Servicios Pblicos. Ed. Tecnos. Pg. 7. Institut Francais des Sciencies Administratives (1991). L'evolution des rapports entre l'Administration et les usagers. Ed. Econmica. Pg. 8.

Actuacin sobre la oferta

I. Privatizacin de responsabilidades pblicas: Desreglamentacin sustantiva. Simplificacin normativa. Aplicacin de tarifas por la prestacin. Contratacin exterior de la produccin de servicios. Transferencia a privados de bienes y entidades de titularidad pblica. II. Simulacin de condiciones de mercado libre entre organismos pblicos: Mercados internos para servicios generales. Mercados internos para ordenacin de servicios pblicos.

I. Equilibrio entre productores y consumidores. Actuacin sobre la demanda II. Libre eleccin de prestaciones. 111. Nuevas formas de interaccin: Desarrollo del marketing y la calidad total.

Figura 1.1. Modalidades de actuacin en la transicin al mercado. cos de las tradicionales burocracias a unas organizaciones realmente destinadas a servir al pblico4. Y los propios ciudadanos, en Espaa, muestran con rotundidad la necesidad de una profunda reforma del sector pblico definindola como': Muy necesaria Necesaria Poco necesaria Nada necesaria No saben/no contestan 39 34 4 3 20 % % % % %

Esta crisis de la gestin pblica ha sido estudiada con rigurosidad por Echebarra (1993)6, que la explica desde una triple perspectiva: la crisis de la teora jurdica, la del modelo burocrtico y la ruptura del consenso sobre el Estado del Bienestar, para as enlazar con el que ha sido y est siendo el elemento central para el cambio de la Administracin pblica, la modernizacin.
Fundacin Europea para la mejora de las condiciones de Vida y de Trabajo (1991). Servicios pblicos: trabajar para el consumidor. Oficina de publicaciones oficiales de las Comunidades Europeas. Pgs. 37 y 77. CIRES (1993). Actitudes y experiencias respecto al sector pblico. Centro de Investigaciones sobre la realidad social. Pg 97. 6 Echebarra (1993). La Administracin pblica en la era del management. Tesis Docto. ral. Pgs. 399-450.

La denominada Modernizacin de la Administracin Pblica la analiza Echebarra, a nivel nacional e internacional, y tomando como base las aportaciones de Mendoza (1992), esquematizando las modalidades de actuacin en la transicin al mercado (Figura 1.1), en las que se explicita el papel del marketing para la mejora de las formas de interaccin con el pblico.

En la gestin pblica, a travs de: - Una representacin del consumidor ms institucionalizada. - La descentralizacin de competencias y definicin de niveles de actuacin/responsabilidad. - El aumento de la imposicin directa, ligada al uso y a los derechos de uso (bonos). - El lanzamiento de cartas de derechos del ciudadano/contribuyente. - La creacin de oferta competitiva para la prestacin del servicio, junto a la libre eleccin entre varias alternativas. En la gestin de los servicios pblicos: - Por la simplificacin de normas y procedimientos. - La mejora en la tramitacin de quejas. - La mejora del punto de prestacin y la recepcin. - La potenciacin de la informacin al pblico. - La mejora de la participacin en el diseo del servicio. - El aumento de la responsabilidad y autonoma al punto de prestacin. En la gestin interna: - Una nueva orientacin de la poltica del personal a la prestacin: formacin y aspectos retributivos. - Por la mejora de la comunicacin interna. Es muy significativo el hecho de que todas son actuaciones temticas y parciales, sin experiencias multitemticas e integrales. Desde otra perspectiva, Hermel y Romagui (1990) 9 han orientado sus investigaciones hacia el enfoque temporal de las actuaciones de marketing
Fundacin Europea para la Mejora de las Condiciones de Vida y de Trabajo (1991).

1.2. LA APLICACION DEL MARKETING EN LAS ADMINISTRACIONES PUBLICAS: UN CONJUNTO DE EXPERIENCIAS PARCIALES
Aunque la literatura existente dedicada especficamente a la presentacin y evaluacin de estas experiencias es escasa, a partir de otras aproximaciones se ha deducido que estn centradas en seis temas': La potenciacin de los estudios de demandas y necesidades sociales, muy especialmente los de evaluacin de los servicios actuales. La mejora de la coordinacin entre administraciones que coexisten en el territorio. En el establecimiento de nuevas prioridades de pblico con un cierto enfoque de priorizaciones hacia los servicios bsicos y los colectivos ms desfavorecidos.
Mendoza, X. (1992). Algunas reflexiones acerca de la transicin al mercado de los servicios sociales en Pblico-Privado y Bienestar social. INTRESS. 8 La bibliografa a que se hace referencia es, adems de la que se cita especficamente en este apartado, la siguiente: Artells, J. J. (1989). Aplicacin del anlisis coste beneficio en la planificacin de los Servicios Sanitarios. Ed. Masson. Ayuntamiento de Alcobendas (1993). Nueva gestin local. Ed. Popular. Ayuntamiento de Barcelona (1989). La formacin para la administracin local en los 90. Ayuntamiento de Barcelona. Auby, J. F. (1982). Les services publics locaux. Ed. Presses Universitaries Baena, Herrera y Serrano (1993). La agencia tributaria frente al contribuyente. Ed. Comares Bandrs, E. (1990). Los efectos de los gastos sociales sobre la distribucin de la renta en Espaa. Instituto de Estudios Fiscales Castelao, J. (1990). Manual de organizacin y funcionamiento de las entidades locales. MAP Castells, J. M. (1991). Cuestiones finiseculares de las administraciones pblicas. Ed. Civitas Closets, F. (1989). Comission Efficacit de l'Etat. Ed. Payot. Common, R.; Flynn, N., y Mellon, F. (1992). Managing Public Services. Ed Heinemann. Crozier, M. (1992). Estado modesto, Estado moderno. Fondo de Cultura Econmica. Chardon, B. (1983). Gouverner les villes geants. Ed. Econmica. Debbasch, Ch. (1990). La transparente administrative en Europe. Ed. CNRS Daz Mndez, A. (1992). Gestin sociocultural. Comunidad de Madrid. Diputacin Provincial de Valencia (1991). Una experiencia de gestin de cambio. Dutruit (1989). Gestion et evaluation des services sociaux. Ed. Economica Fuentes, S. (1986). Realidad y racionalidad en el control del sector pblico. INAP.

Servicios pblicos: trabajar para el consumidor. Fundacin Europea de Calidad. Hermes (1989). Le nouvelle espace public. Ed. CNRS Institut Francais des Sciences Administratives (1991). L'evolution des rapports entre l'administration et les usagers. Ed. Econmica. Lpez, J., y Gadea, A. (1992). El control de gestin en la Administracin local. Ed. Gestin
2000. Metcalfe, L., y Richards, S. (1989). La modernizacin de la gestin pblica. MAP. Ministerio de Administraciones pblicas (1992). Plan de Modernizacin de la Administracin

del Estado.
Moreno, A., y Escolano (1992). Los servicios y el territorio. Ed. Sntesis. Nieto, A. (1984). La organizacin del desgobierno. Ed. Ariel. Port, D. (1988). La communication des villes. Ed. Milan-Midia. Puig, T. (1988). Animacin sociocultural. Cultura y territorio. Ed. Popular. Riera, P. (1993). Rentabilidad social de las infraestructuras: las rondas de Barcelona. Ed. Civitas. Robinson, R., y Lovelock., Ch. (1981). Marketing Public Transportation. American Marketing Association. Sachs, 0. (1984). Le controle de l'utilit publique des servitudes administratives. Ed. Econmica. Seulle, A. (1993). Calidad total en los servicios y la Administracin pblica. Ed. Gestin 2000. Hermel, L., y P. Romagni (1990). Le Marketing Public. Ed. Econmica. Pgs. 8-9.

en la Administracin, lo que les llev a establecer dos etapas claramente diferenciadas: El marketing de primera generacin. La problemtica que lo caracteriza es que los servicios son poco o mal conocidos y utilizados. Por ello se orienta la solucin hacia la comunicacin, mediante publicidad y promocin del servicio en los puntos de contacto con el pblico, y a la resolucin de los problemas de acogida, donde se crean puntos de informacin y servicios de reclamaciones. El resultado son mejoras a corto plazo y de impacto. Y aunque no se produzca una autntica renovacin de la organizacin, se facilita la entrada del marketing en la institucin pblica. El marketing de segunda generacin. Aparece cuando se introducen las necesidades del pblico como elemento importante en la elaboracin de proyectos y, en consecuencia, se potencian los estudios de actitudes y mentalidades del pblico, y se consulta a las asociaciones de consumidores y usuarios en la fase de discusin y concertacin que precede a la decisin. Ello exige una preparacin tcnica del personal y una revisin del funcionamiento para que el espritu de marketing se instale verdaderamente en la organizacin.

Porque el ciudadano est ms con una actitud de espera de la utilidad que en una activa. Porque, como especifica Olson (1978)", hay un rechazo de los ciudadanos a comprometerse en acciones colectivas, aun cuando los resultados colectivos obtenidos fueran beneficiosos para cada uno de ellos. Ya que, como sealan Meny y Thoenig (1992)12, la repercusin individualizada moviliza mucho ms que la repercusin colectiva y annima. El corto plazo importa ms que el largo plazo. El fondo y la forma son inseparables y es el conjunto el que satisface. La conclusin principal es que existe un know how limitado, tanto en lo conceptual como en lo tcnico, sobre el marketing pblico. Varias son las razones que lo explican: El carcter parcial de la mayora de las experiencias, que por tanto no han obligado a una reflexin general. El escaso nivel de investigacin y su enfoque hacia lo sustantivo, como demuestran Laverie y Murphy (1993). Los desarrollos ms generales estn hechos sobre el conjunto de no lucrativos como se observa en las publicaciones de Kotler y Andreasen (1978), Crompton y Lamb (1986) y Lovelock y Weinberg (1990). Por las dificultades de traspaso de experiencias a nivel internacional, dadas las peculiaridades de la Administracin pblica de cada pas. Por ello los retos cientficos se expresan en tres temas: Un enfoque verdadero de marketing pblico al servicio de la poltica pblica, como plantean Dressayre y Rozenblum (1992). El estudio del papel del marketing en la accin de Gobierno, propuesto por Capon y Cooper-Martin (1989). El desarrollo de una metodologa, con especial nfasis en la asignacin de prioridades entre mltiples objetivos, entre los cuales no est el beneficio, que sugieren Lovelock y Weinberg (1990).

1.3. LA CONCLUSION: EL DEFICIT CONCEPTUAL Y METODOLOGICO


Del anlisis de todos los estudios realizados se deduce una serie de conclusiones: La existencia de importantes factores disfuncionales poco considerados en el planteo de las experiencias: La dimensin y multiplicidad de tareas de la Administracin. El fraccionamiento de las competencias. El exceso de formalismo, que supera muchas veces el lmite de lo razonable. La despersonalizacin de las relaciones con los usuarios. Las dificultades de orden material. La orientacin de la comunicacin de la Administracin pblica que es ms propagandista que informativa y motivadora. Las dificultades con el pblico: Porque el objetivo no es siempre de incremento del uso, a veces se pretende su disminucin. Por la incomprensin de las limitaciones de la prestacin, ya que, como seala Serra (1991)10, la demanda tiende a ser infinita.

I Serra, A. (1991). Introducci a la Utilitzaci de la Investigaci de Demandes i Necessitats Socials en la implementaci del Marketing Pblic. ESADE.

11 Olson, 12

0. (1978). La logique de l'action collective. Presses Universitaires de France. Meny, 1., y Thoenig, J. C. (1992). Las Polticas Pblicas. Ed. Ariel Ciencia Poltica.

2
La mejora en la aplicacin del marketing en la Administracin pblica: una respuesta desde la teora general del marketing
Para sentar las bases cientficas de la teora general del marketing pblico, se analizan, en primer lugar, los conceptos bsicos que configuran la teora general del marketing y el enfoque filosfico p forma de pensamiento que gua su aplicacin hoy. En base a ello se evala si la lgica del mercado puede aplicarse a la Administracijulblica y, en consecuencia, ia ros 'tteswtrollos s del marketing.

2.1. LOS CONCEPTOS BSICOS


Existe un acuerdo entre todos los investigadores con respecto a los conceptos bsicos que configuran la teora general del marketing: el concepto de marketing, el concepto de mercado y el objetivo finalista que se concretan en la gestin de marketing o marketing management.

El concepto de marketing
La evolucin del marketing como ciencia de gestin ha sido muy importante en las ltimas dcadas, y en esta evolucin se considera un hito significativo las aportaciones realizadas por Kotler y Levy (1969) cuando en su artculo Broadening the concept of marketing' criticaban la visin del marketing como funcin peculiar de las empresas con nimo de lucro, y la
Kotler, P., y Levy, S. H. (1969). Broadening the concept of Marketing. Journal of Marketing, 33. Enero. Pgs. 10-15.

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de Bagozzi (1975), en su artculo Marketing as Exchange 2, en el que tras analizar las definiciones y conceptos ms clsicos de marketing, a la luz de las aplicaciones que a nivel concreto se estaban realizando en todo tipo de empresas e instituciones, pblicas y privadas, establece el intercambio como el elemento clave de la teora general del marketing y en base Finiss ai m e c. air a que esde entonces se considera la definicin conceptual del marketing: La ciencia del proceso de intercambio. Se concreta as lo que puede denominarse el mbito del marketing cientfico: Es la disciplina del intercambio y trata sobre todo lo relacionado con los comportamientos en este intercambio. El intercambio se concreta en transacciones (monetarias o de trueque) y/o transferencias (cuando no se entrega nada a cambio). El intercambio, que es el concepto bsico de marketing, necesita que se den cinco condiciones. Debe haber al menos dos partes. Cada parte debe tener algo que supone valor para la otra. Cada parte debe ser capaz de comunicar y entregar. Cada parte debe ser libre de aceptar o rechazar la oferta. Cada parte debe creer que es apropiado o deseable tratar con la otra.

El objetivo finalista
Cul es el objetivo del marketing? La satisfaccin de las necesidades y deseos de los consumidores en forma rentable. En algunos de los textos esta expresin estaba limitada a la frase Satisfaccin de las necesidades de los consumidores. Pero el proceso de renovacin conceptual que impuls Bagozzi, llev recientemente a Kotler (1992) a incorporar estos conceptos cuando seala como ms adecuada la definicin siguiente: Marketing es un proceso social y de gestin a travs del cual los distintos grupos e individuos obtienen lo que necesitan y desean, creando, ofreciendo e intercambiando productos con valor para otros 4. Qu es entonces un producto? Todo aquello susceptible de ser ofrecido para satisfacer una necesidad o deseo. Este producto puede ser un objeto fsico o bien tangible, un servicio o un conjunto de ambos. Y el valor? Es la estimacin por parte del consumidor de la capacidad de los productos para satisfacer sus necesidades, que suele denominarse utilidad, y que junto a la valoracin de los costes de adquisicin determinar lo que en forma sinttica se denomina la relacin utilidad/coste, sobre la que se toma la decisin previa y se efecta la valoracin posterior.

El concepto de mercado
El mercado, para la ciencia del marketing, es el conjunto de consumidores potenciales que comparten una necesidad o deseo y que podran estar dispuestos a satisfacerlo a travs del intercambio de otros elementos de valor'. El mercado es pues un conjunto de personas, fsicas o jurdicas, por lo que su estudio y conocimiento ser el objetivo primario del marketing cientfico. El punto de partida del marketing son las necesidades bsicas y deseos de las personas. Para ello es importante distinguir entre necesidades, deseos y demandas: Una necesidad es la carencia de un bien bsico. Los deseos son la carencia de algo especfico que satisface las necesidades bsicas. Las demandas son deseos de un producto especfico, en funcin de una capacidad de adquisicin determinada.

La gestin de marketing
El marketing management o gestin de marketing fue definido por la American Marketing Association (1985) como: El proceso de planificar y ejecutar la concepcin del producto, precio, promocin y distribucin de ideas, bienes y servicios para crear intercambios que satisfagan tanto objetivos individuales como de las organizaciones. Al mismo tiempo, en Europa, el Chartered Institut of Marketing (1983) acordaba como definicin de gestin de marketing la siguiente: Proceso de gestin responsable de identificar, anticipar y satisfacer las necesidades del consumidor en forma rentable 5. A su vez, del estudio de estos procesos aparecen otros conceptos importantes: La doble satisfaccin. Este concepto parte de la idea fundamental de que en todo proceso de intercambio existe un conflicto de intereses entre ofertante y demandante, ya que cada uno de ellos pretende obtener la mayor plusvala posible del intercambio. El ofertante, intentar
Kotler, P. (1992). Direccin de Marketing. Ed. Prenticc Hall. 7.a edicin. Pg. 4. Chartered Institute of Marketing (1983). Citado por Wilson R. M. S. (1992). Str Marketing Management. Butterworth-Heinemanm. Pg. 1.

Bagozzi, R. (1975). Marketing as Exchange. Journal of Marketing. Vol. 39. Octubre. American Marketing Association. Pgs. 32-39. 3 Kotler, P. (1992). Direccin de Marketing. Ed. Prentice Hall. 7.a edicin espaola. Pg. 8.

obtener elmximo_benefici _y el demandanteJa mxima_ utilidad al or coste. Este conflicto de intereses intentar arbitrarlo el marken unting ci-einifiCo, buscando lo que, puede denominarse punto- de- e guiliel intercambio que favorezca su continuidad como ofertante y bytoenla s-atisfaccin del demandante. El de las actuaciones reales. El enfoque filosfico que caracteriza las definiciones anteriores se concreta a travs de la toma de decisiones en aquellos elementos del intercambio a travs de los cuales se expresa una oferta y que pueden ser percibidos y valorados por el consumidor. Los diferentes bienes y servicios, sus precios, sus intermediarios, su comunicacin, el personal prestatario de los mismos, el entorno fisico, etc., configuran lo que se ha denominado el marketing-mix, del cual la versin ms conocida es la denominada de las 4P (Product, Price, Place and Promotion) de Mac Arthy (1960)6. No obstante, la excesiva simplicidad de sta ha llevado a importantes errores en aplicaciones del marketing, ajenas al mundo de los bienes tangibles, y aunque Booms y Bitner (1981)7 desarrollaron un marketing mix modificado para los servicios, el de las 7P (product, price, place, people, promotion, physical evidente and process) sigue siendo una simplificacin, por lo que hay que retener la idea conceptual de que el marketingmix es el conjunto de elementos en los que el ofertante concreta un intercambio y que pueden ser percibidos por el demandante del mismo. Este enfoque hace evidente que todas las empresas e instituciones en funcionamiento estn, de hecho, realizando una actuacin de marketing, aun cuando la toma de decisiones sobre las mismas no haya seguido el proceso cientfico de gestin que lo estudia. El del proceso de gestin del marketing. Es un proceso basado en la metodologa de la planificacin, a dos niveles. Uno, general de empresa o institucin y, otro, especfico para cada producto. Es una planificacin estratgica, entendida como un esfuerzo sistematizado dirigido a la definicin de las decisiones y actuaciones fundamentales que establecen y guan lo que una organizacin es, lo que hace y por qu lo hace8. La planificacin general de carcter estratgico nace con una fuerte orientacin al mercado, y en ella se desarrollan cuatro actividades de planificacin:
6

A partir de un anlisis externo de amenazas y oportunidades del entorno y de un anlisis interno de puntos fuertes y dbiles de la organizacin. Existen diversos mtodos especficos, de los que se ha seleccionado el que Kotler y Andreasen (1978)9 plantean para organizaciones no lucrativas dentro del marco conceptual de los procesos de planificacin estratgica de marketing: Conjunto de pasos que uno debe tomar para decidir qu hacer en cualquier situacin de mercado dada. El esquema general del proceso de planificacin aparece en la Figura 2.1. Este esquema plantea algunas ideas interesantes a retener: La primera idea es la supeditacin de la planificacin estratgica de marketing a la planificacin estratgica general. La segunda es la definicin de los conceptos de misin, propsito y objetivos: Misin, es el propsito bsico de una organizacin, esto es, aquello que trata de realizar. Propsito, un elemento importante en el que la organizacin quiere poner nfasis, como por ejemplo, rendimiento o reputacin. Objetivo, es un propsito que se especifica en magnitud, tiempo y en quin es responsable. La tercera es que la definicin de la estrategia de marketing, parte de la formulacin del pblico objetivo y del posicionamiento. Pblico objetivo: el o los segmentos del mercado a los que se dirigir la oferta. Posicionamiento: cmo se quiere ser percibido por el pblico objetivo en relacin con la competencia. Estas decisiones suelen denominarse estrategias bsicas de marketing, ya que son las decisiones que permiten evaluar la coherencia de las diferentes realizaciones del marketing (marketing mix) y, en consecuencia, la calidad tcnica de la actuacin real del marketing de la organizacin. Para la planificacin de los servicios, la propia peculiaridad ha llevado a sistemas de planificacin especficos. El esquema seleccionado es el desarrollado por Chias (1991) y que se representa en la Figura 2.2 de la pgina 17. La Conceptualizacin del Servicio es la que establece lo que en trminos de planificacin estratgica llamaramos estrategia producto-mercado. En esta fase se concretan las estrategias bsicas de marketing de posicionamiento y pblico objetivo. La segunda fase, Estructuracin del Servicio, nos introduce en la concrecin de las ideas previas mediante la delimitacin de la gama de

Definicin de la misin. Formulacin de propsitos y objetivos. Estrategia de productos/mercados. Establecimiento del portafolio.

Mac Arthy, E. (1960). Basic Marketing. Irwin. 1." edicin. Pg. 12. Booms, B. H., y Bitner, M. J. (1981). Marketing Strategies and Organizational Structures for services firms en Donnelly: Marketing of services. American Marketing Association. Pgs. 47-51. Bryson, M. (1993). Strategic Planning for Public Service and Non-Profit Organizations en The Best of Longe Range Planning. N. 12. Pergamon Press. Pg. 2.

9 Kotler, P., y Andreasen, A. (1978). Strategic Marketing for Nonprofit Organizations. Ed. entice-Hall. 3." Edicin. Pgs. 158-199.

16

Marketing publico EVALUACION DE LOS PUNTOS FUERTES Y DEBILES DE LA ORGANIZACION LA CONCEPTUALIZACION CONCEPTO EMPRESARIAL PUBLICO OBJETIVO

DETERMINACION DE LOS OBJETIVOS DE LA ORGANIZACION

ANALISIS DEL ENTORNO EXTERNO

LA ESTRUCTURACION OFERTA DE SERVICIOS ESTABLECIMIENTO DE LA MISION, PROPOSITOS Y OBJETIVOS DE MARKETING LA COMERCIALIZACION PRECIOS DEFINICION DE LA ESTRATEGIA DE MARKETING: PUBLICOS OBJETIVO POSICIONAMIENTO MARKETING MIX SERVUCCION

INTERMEDIACION

COMUNICACION

LA PRESTACION

1
DISEO DE LOS SISTEMAS Y ORGANIZACION

MARKETIG INTERNO DETERMINAR LOS INDICADORES DEL RENDIMIENTO

CONTROL DE CALIDAD

DETERMINAR LAS TACTICAS ESPECIFICAS

Figura 2.2.

Planificacin de los servicios.

~PD servicios a ofertar el mercado, lo que obliga, casi siempre, a incorporar a la idea inicial servicios que lo hagan posible y/o la complementen. A su vez y como consecuencia de esta definicin, se procede a definir la Servuccin, el proceso de definicin de la capacidad de produccin de los servicios. En la tercera fase, de Comercializacin del Servicio, se procede a completar el marketing mix abordando aquellos aspectos que se han considerado parcialmente en la fase dos, que son los precios, la intermediacin y la comunicacin. As se completa la oferta de qu y cmo al pblico objetivo. Finalmente, en la cuarta fase, de Prestacin del Servicio, el cliente aparece y se realiza la produccin y consumo del servicio. Para ello se centra en la definicin de la actuacin del personal de la empresa de servicios, mediante el programa de marketing dirigido hacia el mismo

IMPLANTAR LA ESTRATEGIA

EVALUAR EL RENDIMIENTO

Figura 2.1. Planificacin estratgica de marketing.

y en el resultado de la prestacin a travs de la medicin y actuacin sobre la calidad percibida y la satisfaccin'.

2.2. MARKETING PUBLICO: LA LOGICA DEL MERCADO Y LA ADMINISTRACION PUBLICA


Aceptada su creciente aplicacin, la cuestin fundamental sera: Es necesaria la aplicacin del marketing en la Administracin pblica? Recientemente Fiorentini (1990)12 ha efectuado interesantes aportaciones a esta cuestin. Partiendo de un anlisis histrico de la evolucin del papel de la Administracin en la vida ciudadana, seala que se ha producido el paso de una relacin institucional-garantista a una actual de prestacin de servicios-managerial. Sobre la base de ello establece la existencia de dos relaciones (vase Figura 2.3): La primera de ellas, la institucional, est basada en derechos, obligaciones y normas. La segunda, de mercado, es de carcter managerial, centrada en el marketing como ciencia que permite disear el equilibrio entre oferta y demanda a travs de la optimizacin del ratio utilidad/costes. De lo cual deduce que la Administracin pblica debe ser capaz de gestionar, al mismo tiempo, la logfc7nitiftJiolarFiTlia del mercado. Isro existiendo ninguna duda sobre la neeesicET de aplicar la lgica institucional a la actuacin de la Administracin, como por ejemplo seala la OCDE (1988): La tarea fundamental de la Administracin pblica es aplicar normas generals a casos particulares, Las normas emanan de las leyes y la Administracin est organizada de modo que se garantice la aplicacin de stas 13.

El marketing hoy: un enfoque integral de mercado La orientacin al mercado ha seguido en 'el mundo empresarial una evolucin en furicitil del peso que se ha dado a la satisfaccin de los intereses de sc -hentes que lotler (1992) denomina enfoques del rdTrganizacionfi.:-El enfoque Produccin sostiene que los consumidores favorecern aquellos productos que estn muy disponibles y sean de bajo coste. Las organizaciones concentran sus esfuerzos en la produccin para alcanzar economas de escala y costes inferiores. El enfoque Producto sostiene que los consumidores favorecern aquellos productos que ofrezcan la mejor calidad o los mejores resultados. Concentracin en hacer buenos productos y mejorarlos a lo largo del tiempo. El enfoque Ventas mantiene que si a los consumidores no se les estimula, no comprarn suficientes productos de la empresa. Concentracin en polticas agresivas de venta y promocin. El enfoque Marketing-Cliente sostiene que la clave para alcanzar los objetivos de la organizacin consiste en identificar las necesidades y deseos del pblico objetivo y entregar los satisfactores deseados de una forma ms efectiva y eficiente que la competencia. Concentracin en la satisfaccin del cliente individual. El enfoque Marketing-Cliente-Sociedad supone que la tarea de las organizaciones es identificar las necesidades, deseos e intereses de sus pblicos objetivos, suministrarlos a los satisfactores de manera ms efectiva que la competencia y de forma que preserven o realcen el bienestar a largo plazo de los consumidores y de la sociedad. Concentracin -en el equilibrio de los beneficios de la empresa, la satisfaccin de los deseos de los consumidores y el inters pblico". Estos enfoques marketing actuales descartan totalmente visiones simeplisfai7nlkiing = proinocion/publibldcf/VeltalTo funcionales -nark---es &hita= -ring = comerCii), en los que "se inici como ciencia en situacion-cambio- caracterizadas por el olvido del cliente. Hoy bri cha el marketing es el soporte tcnicb de tina autnti-ca y real orientacin al mercado.

RELACION INSTITUCIONAL Bsicamente jurdica

Admin stracin pblica

Ciudadano

RELACION DE MERCADO Bsicamente managerial

Figura 2.3. Relacin Administracin pblica/ciudadano.

Chias, J. (1991). El mercado son personas. Ed. McGraw-Hill. Pgs. 9-11. " Adaptacin propia de Kotler, P. (1992). Direccin de Marketing. Ed. Prentice Hall. Pgs. 14-29.

Fiorentini, G. (1990). Amministrazione Pubblica e Cittadino: Le relazione di scambio. Ed. Giuridiche Economiche. Pg. 24. OCDE (1988). La Administracin al Servicio del Pblico. MAP. Pg. 48.

La cuestin es: Por guu . e tambin necesaria la lgic del mercado? A partir del anisis desarrollado Por- Fiorentini se han establec o tres argumentos a favor de la lgica de mercado: Por ue hay INTERCAMBIOS directos o indirectos,_obligades---o-liz. res, lo quecomo mnimo. puede ser calificado de interaccin. Las ---fri ciones de la Administracin pblica que la ponen en contacto con clientes se diferencian por el tipo de interaccin". De_hecho, en la Administracin pblica encontramos dos tipos de intercambios: -- Obligado: cuando la Administracin pblica en posicin_ de monopolio legal obliga al ciudadano a intercambiar con ella. Voluntario: cuando la Administracin pblica se -encuentra en competencia con el sector privado o cuando el ciudadano puede escoger entre distintos niveles de la misma que le ofrecen el mismo servicio pblico. Porque. hay_COMPETENCIA entre los diversos actores que participan_ a o er a, concesionarios o entre diferentes administraciones. Porque, si hay MONOPOLIO, hay una finalidad politica y social de desarrollar, regular, redimensionar o rentabilizar la demanda de los servicios de inters, general, que no es la misma para las distintas alternativas de gobierno. Porque hay un PRECIO,. entendido como el conjunto de costes_ de --"a7bcl-hilh a de tipomonetario, espacial, temporal o de participacin en el proceso. En lo especfico del pago monetario, encontramos en la Administracin pblica dos situaciones tipo: Pago directo y simultneo del servicio pblico que es prestado con carcter individual, aun cuando ste no sea un precio ligado directamente al coste de prestacin (precio poltico). Pago indirecto y diferido respecto a la utilizacin del servicio pblico, en servicios de prestacin colectiva y no exclusiva que se financian a travs de la recaudacin fiscal. Estos fastuoINTERCAMBIO-COMPETENCIA-PRECIO son los que constituyen la base sobre la que le construye l lgica del mercdo y , en consecuencia, la ciencia del marketing. Aceptada pues la aplicacin del marketing a la Administracin pblica, en los dos prximos apartados nos centramos en el estudio y definicin de las peculiaridades de los protagonistas de los intercambios pblicos: la Administracin pblica como ofertante y el pblico como demandante.

3
La Administracin pblica como ofertante

En la etapa de estudio la problemtica ms importante fue la de comprensin de lo pblico. Uno de los problemas ms evidentes era la dificultad de clasificar algo tan amplio Lcon221 como lo que se denomidariimal'ffrife . Admimstracin pblica. Por ello en este estudio de la oferta se ha procediFleTaborar una clasificacin desde la perspectiva del marketing, que facilita su anlisis y el desarrollo conceptual y metodolgico posterior.

3.1. CLASIFICACION DEL SECTOR PUBLICO DESDE LA PERSPECTIVA DEL MARKETING


La importante evolucin que ha tenido la intervencin pblica en la vida econmica y social ha generado un sector pblico omnipresente en la vida cotidiana, cuyo modelo bsico es el denominado Estado del Bienestar. 4 Las presiones sociales de reduccin del papel del Estado y las tendencias crecientes de privatizacin y eficacia econmica han generado lo que el TECO, Comit de Cooperacin Tcnica de la OCDE, especializado en el estudio de los temas relacionados con la gestin pblica, denomina redes interorganizacionales para la ejecucin de los servicios pblicos, donde coexisten organismos de la Administracin central y de la local, organismos sin nimo de lucro, empresas mixtas y empresas privadas. Aceptando, sin duda, la multiplicidad de actores presentes en la gestin pblica, los objetivos de estudio nos llevan a establecer una clasificacin que ordene y delimite la Administracin pblica en este contexto general de la gestin pblica. Se ha establecido una clasificacin del sector pblico atendiendo a la naturaleza del bien intercambiado y al carcter empresarial o no de la gestin de la oferta. 21

" OCDE (1988). La Administracin al Servicio del Pblico. MAP. Pg. 54.

De acuerdo con este doble criterio se puede clasificar el sector pblico en:
EMPRESAS PRODUCTORAS PUBLICAS SERVICIOS DE LA ADMINISTRACION EMPRESAS DE SERVICIOS PUBLICOS

Bon y Louppe (1981)3 definen el servicio pblico como una actividad de inters general encargada a la Administracin, aunque reconocen que la jurisprudencia se ha visto obligada a reconocer el carcter de servicio pblico a actividades de inters general concedidas a personas privadas, aunque en stas el objetivo sea econmico. Segn Lachaume (1989)4 la expresin servicio pblico es utilizada al menos en dos sentidos: Sentido orgnico: una parte o componente del aparato administrativo del Estado o de las colectividades locales. Sentido material: una misin y una actividad de inters general ejercida de una forma ms o menos directa por una persona pblica. Ario (1993) tras precisar que el concepto de servicio pblico hay que plantearlo en el marco de un esquema ms general: el de los fines del Estado lo define diciendo que servicio pblico es aquella actividad propia del Estado o de otras administraciones pblicas, de prestacin positiva, con la cual; mediante un procedimiento de derecho pblico, se asegura la ejecucin regular y continua, por organizacin pblica o por delegacin, de un servicio tcnico indispensable para la vida social'. Bermejo (1994) plantea que: ligh Se calificarn como servicio pblico aquellas actividades o servicios que hayan devenido indispensables y esenciales para la comunidad, de tal manera que sta necesita apoyarse en ellos para su supervivencia y funcionamiento como tal.... IR Dichas actividades son incorporadas al quehacer del Estado al asumir ste la titularidad de la actividad.... io Es necesario que la prestacin sea desarrollada de forma regular y continua'.

Esta clasificacin establece tres grupos: EMPRESAS PRODUCTORAS PUBLICAS de bienes (construccin naval, minera, siderometalurgia, etc.), que pueden ser subvencionadas por lo que histricamente se ha denominado inters nacional, y que por la tangibilidad del bien producido tienen un proceso de intercambio diferente y diferenciado de los servicios. EMPRESAS DE SERVICIOS PUBLICOS, tanto si son concesionarias de servicios pblicos que se gestionan con recursos privados (compaas de agua, gas, etc.), como a las empresas de servicios pblicos que no se gestionan bsicamente con recursos procedentes del erario pblico (compaas areas, martimas, etc.). En estos casos el papel del Estado es el de regulacin y control de su actividad a travs del poder legislativo, que podra determinar aportaciones de recursos pblicos que permitan que su carcter de servicio pblico no se pierda. SERVICIOS DE LA ADMINISTRACION, este grupo central configura toda la actuacin que se realiza desde la propia Administracin, desde la planificacin a la ejecucin directa al pblico. En este libro me he centrado en este grupo de servicios de la Administracin por lo que he profundizado en su tipificacin.

3.2. LOS SERVICIOS DE LA ADMINISTRACION: SERVICIOS PUBLICOS


La expresin servicio pblico ha sido estudiada tanto desde una perspectiva general de toda la actuacin del sector pblico, como de una ms prxima al enfoque ms reducido de servicios de la Administracin antes planteado. Hauriou (1910)' lo define como servicio tcnico prestado al pblico de

Del anlisis de todas estas aportaciones podemos deducir los elementos que definen y caracterizan al servicio pblico como oferta y al proceso de intercambio son: SER UN SERVICIO DE INTERES GENERAL CON UN REGIMEN JURIDICO ESPECIAL

manera regular y continua, para la satisfaccin de una necesidad pblica y por una organizacin pblica.
Gascon y Marn (1948)2 aaden que puede estar prestado o no por una organizacin pblica, pero est bajo un rgimen jurdico especial que determina la naturaleza peculiar del procedimiento de realizacin del servicio.
Hauriou (1910). Precis de droit public. Pg. 473. Citado por Lachaume (1989). Gascon, J., y Marn, J. (1948). Tratado de Derecho Administrativo. X Edicin.

fir
Bon, J., y Louppc, A. (1981). Marketing des Services Publics: L'Etude des besoins de la Population. Collection Management Public. Les Editions d'Organisation. Pg. 31. Lachaume, J. F. (1989). Grands Services Publics. Ed. Mason. Droit Sciencies Economiques. Pg. 41. Ario, G. (1993). Economa y Estado. Crisis y reforma del sector pblico. Ed. Marcial Pons. Pg. 299. 6 Bermejo, J. (1994). Derecho administrativo. Parte general. Obra colectiva dirigida por Jos Bermejo. Ed. Civitas. Pgs. 56-57.

A) Ser un servicio
Existen muchas definiciones de servicio, que tras ser analizadas con detalle por Grnroos (1990) le llevaron a la siguiente propuesta: Un servicio es una actividad o serie de actividades de naturaleza ms o menos intangible que normalmente, pero no necesariamente, tiene lugar en la interaccin entre el cliente y las empresas del servicio, y/o medios fsicos o productos y/o sistemas de prestacin del servicio, los cuales son ofrecidos como soluciones a los problemas del cliente'. Del estudio de sus caractersticas y sus diferencias con los bienes tangibles, el mismo Grilinroos establece un cuadro resumen de las diferencias encontradas por diversos investigadores:

Bienes tangibles Tangibles Homogneos Produccin y distribucin separada del consumo Una cosa El ncleo de su valor se produce en la fbrica Los clientes no participan en el proceso de produccin Puede ser almacenado Se transfiere la propiedad Intangibles Heterogneos

Servicios

Produccin, distribucin y consumo es un proceso simultneo Una actividad o proceso

La esencia del servicio es la intangibilidad del propio fenmeno del servicio: el transporte, la extincin del incendio, la obtencin del permiso. Todo ello dificulta la evaluacin del servicio y el proceso de adopcin del mismo, en el que cobran fuerza los elementos de tangibilizacin y la experiencia de los actuales usuarios, as como su recomendacin. LA INSEPARABILIDAD de la produccin y el consumo, provoca grandes problemas para la definicin previa de la calidad, ya que sta slo est definida a posteriori. El hecho de que generalmente un servicio sea una serie de pequeas actividades o detalles hace que, en ese momento de su produccin y consumo, la evaluacin de su calidad se vaya formulando como suma de cada una de ellas. El estado del firme, el trazado, la sealizacin, etc., son el conjunto de detalles a travs de los cuales el usuario valorar la calidad de servicio que ha recibido de estas infraestructuras, cuando circula por ellas. LA HETEROGENEIDAD, que provoca la participacin del cliente en la produccin y su inseparabilidad hace imposible almacenar la capacidad ociosa cuando la demanda baja, por lo que el diseo del nivel de capacidad de prestacin se convierte en un factor clave. A su vez, de la habilidad y dominio que tenga el cliente del proceso productivo se obtendr un resultado diferente en cada caso, de ah la importancia de ensear a usar antes de usar, para mejorar la productividad.

B) De inters general
El ncleo de su valor se produce en la interaccin prestatario-usuario Los clientes participan en la produccin No puede ser almacenado No se transfiere la propiedad

Es Chevalier (1971) quien, con ms detalle y precisin, estudia el tema servicio pblico-inters general, estableciendo las reglas que permiten caracterizar al servicio pblico de inters generan: Principio de igualdad, para todos los que tienen que ver con el servicio y no slo sus usuarios, lo que significa valorar los efectos externos producidos en los no usuarios. . Principio de continuidad, segn el cual el funcionamiento del servicio pblico debe ser regular y continuo. En algunos significa un funcionamiento permanente mientras que en otros significa que el usuario pueda acceder al servicio. Principio de movilidad, en virtud del cual el servicio pblico debe adaptarse continuamente a las necesidades del pblico. Lachaume (1989) seala la emergencia de un cuarto principio con puntos comunes con el principio de igualdad: Principio de neutralidad, en la negociacin y arbitracin de conflictos'.
Chevalicr, J. (1971). Le Service Public. Presses Universitaires de France. Pgs. 41-48. Lachaume, J. F. (1989). Grands Services Publics. Ed. Mason Droit Sciences Economiques. g. 315.
8

De todas ellas pueden establecerse tres caractersticas clave: Intangibilidad Inseparabilidad Heterogeneidad LA INTANGIBILIDAD hace que un servicio se perciba en forma subjetiva. La descripcin del servicio se formula por parte del usuario bajo criterios muy abstractos, como por ejemplo, seguro, rpido, importante, interesante, etc., aunque muchos servicios incluyan elementos tangibles, como una carretera, un coche de bomberos o un conjunto de documentos.

Grnroos, G. (1990) Service Management and Marketing. Lexintong Books. 1990. Pg. 27.

CONTROL PUBLICO

DEFENSA EDUCACION

a
DIFUSION CULTURAL CONTROL DEL MERCADO

, TRANSPORTE

Figura 3.1. Tcnicas de control pblico y privado. Una consecuencia importante de la caracterstica del inters general es la independencia del mercado. Esto proviene del hecho de que si el inters general existe, hay que asegurar su continuidad aunque sea deficitario. Ello implica que, establecindose esta continuidad, se volver prioritario el control pblico de la eficacia de la gestin para evitar que se convierta en un pozo sin fondo para la Hacienda pblica. En funcin del grado de competencia y en consecuencia del control directo del mercado puede establecerse un gradiente sobre el conjunto de tcnicas de control pblico y privado a utilizar (vase Figura 3.1). Esta doble condicin es una situacin incmoda, ya que las expectativas del Estado y del pblico difcilmente coinciden. Finalmente, cabe sealar la subjetividad que conlleva el trmino inters general, como muy acertadamente seala Echebarra (1993): El carcter materialmente equvoco de la nocin de servicio pblico, que no es objeto de una determinacin objetiva o intrnseca, sino basada en criterios polticos de apreciacin, susceptibles de evolucionar caprichosamente en el tiempo... La identificacin entre poder pblico-servicio y pblico-inters general, conlleva la incorporacin de las actividades calificadas de servicio pblico al rgimen administrativo, en lo que ha sido el pretexto de su extraordinaria expansin en este siglo'''.

El derecho a la creacin y mantenimiento de los servicios pblicos u organizaciones prestacionales... que se ha entendido siempre como perteneciente a la facultad discrecional de la Administracin. El derecho al uso y disfrute de los servicios existentes... en los trminos concretos que en cada caso establezca la reglamentacin por la que dicho servicio se rija. La participacin de los usuarios en la orientacin del desenvolvimiento de los servicios... que es hoy por hoy poco relevante. 4. Las tcnicas de garanta... cualquier decisin de la Administracin, en esta materia, ya se refiera a la creacin o no creacin del servicio, a su supresin o reforma, a la calidad o cantidad de sus prestaciones, a la admisin al mismo de los eventuales usuarios, a la ampliacin o mejora de los servicios ya establecidos, o a cualquier otra cuestin relativa a su funcionamiento concreto... es susceptible de ser controlada por los tribunales de la jurisdiccin contencioso-administrativa... pero ha de enfrentarse a medidas ampliamente discrecionales adoptadas en base a normas que, con toda frecuencia, no aportan otros criterios que una genrica invocacin al inters pblico ".

D) Los outputs del servicio pblico


De acuerdo con este anlisis de los servicios pblicos, puede establecerse la existencia de tres resultados buscados por la oferta en el intercambio: La Utilidad Colectiva, inherente al objetivo de inters general, que justifica su existencia. La Utilidad Finalista, ligada a la prestacin del servicio, que puede ser general o individual. El Resultado Administrativo, basado en la adecuacin al marco jurdico que regula los procedimientos y comportamientos del Estado.

E) Las diferencias entre el servicio pblico y el servicio privado


Desde el punto de vista del marketing, el inters general del servicio pblico es el punto fundamental que lo diferencia del privado y caracteriza la gestin pblica del mismo. La empresa privada, analizando todo el mercado colectivo formado por las personas, selecciona el segmento ms interesante para sus objetivos,y_en base al mismo desarrolla su actividad :eiCluyendo sanies. Es, por definicin, una segmentacin del mercado selectiva y discriminante.
II Garca de Enterra, E., y Fernndez, T. R. (1993). Curso de Derecho Administrativo II. Ed. Civitas. 4.' edicin. Pgs. 75-81.

C) Un rgimen jurdico especial


Garca de Enterra y Fernndez (1994) al estudiar el Derecho a los servicios pblicos establecen cuatro derechos:
10 Echebarra, K. (1993). La Administracin pblica en la era del management. Tesis Doctoral. Pgs. 47-48.

Por contra, la Administracin pblica, por estar_al servicio de todo el colectivo y deber cumplir el principio de igualdad, no puede generar modelos eje -hl - yentes sino que slo debe servirse de la segmentacin para la fijacin de prioridades entre pblicos y para la optimizacin del servicio a cada colectivo. Precisamente, como analizaremos posteriormente con ms detalle, es esta decisin de prioridades la que marca la poltica de marketing de un Gobierno y lo diferencia de la oposicin. Tcnicamente, en la segmentacin, las diferencias entre lo pblico y lo privado se concentran en el objetivo final de la estrategia. Lo que en lo privado nos permite seleccionar aquel o aquellos pblicos ms interesantes para la empresa, en lo pblico tiene que ser tan slo un medio tcnico para establecer las prioridades de servicio a dar a los distintos grupos de ciudadanos, pero sin excluir a nadie. Este es uno de los peligros ms importantes que comporta una mimtica aplicacin de las tcnicas de marketing a la gestin pblica, el olvido del todo para todos y su sustitucin por lo de todos slo para algunos. Como seala Lucy (1991)12, la consideracin de la igualdad en el servicio pblico es un prerrequisito para un marketing eficaz de los mismos, no slo por su impacto en las decisiones del marketing mix, sino porque es el factor de diferenciacin fundamental entre servicios privados y pblicos.

LOS SERVICIOS DE LA ADMINISTRACION SERVICIOS REGLAMENTARIOS

SERVICIOS DE PRESTACION

SERVICIOS DE FOMENTO

SERVICIOS COMUNITARIOS

Figura 3.2. Clasificacin de la oferta de servicios de la Administracin. No sean de solicitud o recepcin obligatoria para los administrados. Sean susceptibles de realizarse por el sector privado (p. e. Correos). De fomento: Beneficios o estmulos honorficos. Beneficios o estmulos econmicos. Beneficios o estmulos jurdicos. Arbitral. Infraestructural". Atendiendo a esta clasificacin y a la utilidad colectiva e individual del servicio pblico se propone como tipologa de clasificacin de la oferta de servicios de la Administracin la Figura 3.2. SERVICIOS REGLAMENTARIOS, los que ordenan, condicionan y regulan de modo coactivo la actividad del pblico hacia la Administracin, como viceversa. SERVICIOS COMUNITARIOS, con utilidades colectivas derivadas de las infraestructuras y de los servicios especiales (interior, exterior y militar) que cumplen fines esenciales del Estado. SERVICIOS DE PRESTACION, final y directa al pblico. SERVICIOS DE FOMENTO, que referencian e impulsan la actividad social.
13 Parejo, L.; Jimnez-Blanco, A., y Ortega, L. (1990). Manual de Derecho Adminisirativo. Ed. Ariel, S. A. Pgs. 323-347.

3.3. CLASIFICACION DE LOS SERVICIOS DE LA ADMINISTRACION


Desde nuestro punto de vista es el Derecho Administrativo la ciencia que con mayor precisin conceptual define los distintos tipos de oferta en la Administracin. Parejo, Jimnez y Ortega (1990) establecen diversos criterios de clasificacin, de los que hemos seleccionado el que denominan del efecto de la accin administrativa que da lugar a la siguiente tipologa: De polica, intervencin o limitacin: la reglamentacin, la autorizacin y la limitacin por orden, mandato o prohibicin. De prestacin: Servicios que no responden a la lgica de la relacin entre prestacin y la contraprestacin individualizada (Seguridad Social). Servicios sujetos a la lgica prestacin-contraprestacin, en los que esta ltima consiste en el abono de una tasa, que sea: De solicitud o recepcin obligatoria para los administradores. Que no puedan prestarse o realizarse por el sector privado (p. e. recogida de basuras). Servicios sujetos a la lgica prestacin-contraprestacin, en los que sta se expresa por un precio pblico, que:
12 Lucy, W. H. (1991). Equity and planning for local services. American Planning Association Journal. Octubre. Pg. 449.

4
La demanda de servicios pblicos

di

En este apartado, el estudio del demandante, denominado Mercado por la ciencia del marketing, se plantea en primer lugar desde su identificacin: quines son? Y desde su denominacin, cmo llamarlos?, entrando as en uno de los debates cientficos ms candentes. En segundo lugar se profundiza en el estudio de las demandas sociales partiendo de que el esquema Necesidades.... Deseos.... Demandas Especficas se produce por una cultura social que explicita las necesidades humanas en una forma especfica de deseos, que ser diferente en sociedades con otras culturas. En base a estos deseos aparecen y se crean las demandas especficas a satisfacer. El estudio de la realidad social, la investigacin de mercados, el estudio del comportamiento de los pblicos y la evaluacin que el pblico realiza sobre los servicios pblicos son las fuentes en las que beben estas demandas, le posteriormente se tipifican y clasifican.

4.1. CIUDADANO Y CLIENTE: UN PROBLEMA TERMINOLOGICO?


En los intercambios pblicos pueden considerarse pblicos finalistas los siguientes: El ciudadano como individuo/persona fsica. La familia como agrupacin social de primer nivel'. Los grupos asociados sobre la base de intereses sociales o econmicos.
En los estudios econmicos y por razones de fiabilidad del estudio se suele utilizar el hogar: Persona o conjunto de personas que ocupan en comn una vivienda familiar o parte de ella, y consumen alimentos y otros bienes con cargo a un mismo presupuesto. Instituto Nacional de Estadstica (1993). Encuesta de Presupuestos Familiares. Pg. 11.

31

Las empresas. El turista, normalmente no residente en la ciudad o pas, pero que se convierte temporalmente en un usuario ms. Estos pblicos, que jurdicamente podran clasificarse como todas las personas fsicas o jurdicas de la sociedad, tienen que ser considerados desde una perspectiva importante, la del marketing. Para el mismo, el hecho fundamental es que todos son personas, en el sentido de que aun siendo el pblico final, la empresa o la asociacin, por citar algunas personas jurdicas, las decisiones de stas son tomadas por las personas fsicas que las dirigen o componen a travs de procesos ms o menos complejos. Esta multiplicidad de pblicos ha generado la bsqueda de un trmino conceptual que permita identificar a todo este colectivo. Los conceptos ms utilizados son CLIENTE, USUARIO y ADMINISTRADO. Wiener (1991)2 seala que la innovacin del vocabulario es muy clarificadora: Ya no se habla de sometidos, ni de administrados, sino de usuarios, de clientes y hasta de ciudadanos, es decir, de personas a las que se reconoce sus derechos, que incluyen su opinin sobre el funcionamiento de los servicios, por estar asociados en mayor o menor medida a su gestin. En Espaa se ha tendido hacia el vocablo CLIENTE, especialmente en los procesos de modernizacin de la Administracin pblica, as se dice, Cliente: La palabra designa a los ciudadanos, las empresas, las colectividades y todos los dems miembros de la sociedad con los que est en contacto la Administracin. En algunos pases la palabra cliente, empleada en el contexto de la vida pblica, es un tanto prerrogativa, y, en ocasiones, por ejemplo en materia fiscal, el vocablo no parece adecuado a simple vista, pero puede tener un efecto estimulante... Finalmente se ha adoptado dicho trmino por las siguientes razones: a) Abarca un mayor nmero de categoras (en particular las empresas), que por ejemplo ciudadano. b) Tiene en cuenta el hecho de que el cliente tambin es un contribuyente y que, por su parte, se le exige cada vez ms que participe directamente en la financiacin de los servicios en forma de derechos y cnones de utilizacin; el cliente paga. c) Si se compara con trminos ms neutros como por ejemplo, usuarios, sugiere una actitud ms activa y exigente hacia el servicio pblico, y, d) Recordando la frase "el cliente siempre tiene razn" resume el modo en que los poderes pblicos han pensado en la reforma, por lo menos oficialmente3.
2 Institut Francais des Sciences Administratives (1991). L'evolution des rapports entre l'Administration et les usagers. Ed. Econmica. Pg. 9. OCDE. (1988). La Administracin al Servicio del Pblico. Prlogo a la edicin espaola. MAP. Pg. 18.

Dice Subirats (1991)4 que el concepto de cliente de los ciudadanos debe ser entendido no como manifestacin de privilegio, de corrupcin o de trato desigual, sino como expresin de mayor exigencia, de mayor activismo por ambas partes (contrastando con trminos ms neutrales como consumidor o usuario), e incorporando no solamente personas o individuos sino grupos asociaciones o colectivos. Fiorentini (1990)5 tipifica el tema ya que en funcin del poder discrecional del ciudadano y del grado de sustitucin de la oferta habla de: Ciudadano administrado: Cuando poder y grado de sustitucin son bajos, ya que ste se encuentra vinculado a la situacin de la oferta como opcin nica de intercambio (p. e., permisos, certificaciones, etc.). Suele ser adems una oferta sin orientacin de mercado. Ciudadano usuario: Cuando hay un equilibrio en el intercambio dada la necesaria utilidad recproca para la continuidad del servicio. La Administracin se orienta al mercado guardando sus caractersticas institucionales pblicas (p. e., asistencia sanitaria, educacin, etc.). Ciudadano cliente: Cuando hay un grado de sustitucin alto y un elevado poder discrecional del ciudadano, se produce un intercambio libre y en rgimen competitivo (p. e. Seleccin de una localizacin industrial, eleccin de transporte para un desplazamiento, etc.). Es propio de situaciones en las que el ciudadano puede escoger entre opciones pblicas y/o privadas.

Wensley (1990) establece que es importante considerar, para aclarar el vocabulario: quin especifica la naturalidad de la transicin, el grado en que usuario y ofertante juegan un rol activo o pasivo en la misma y la diferencia entre una direccin de la transicin (la naturaleza de los beneficios para el usuario) y la otra direccin (la naturaleza del pago). En base a ello precisa que cliente es el que paga y el consumidor es el que se beneficia, aunque recuerde la existencia de diferentes sentidos para cada palabra en el lenguaje comn'. En esta misma lnea de pensamiento, Barzelay (1993), dice: En muchas situaciones, el uso de la palabra cliente sirve para mucho ms que la retrica, ya que es un concepto que estructura argumentos diseados para alcanzar objetivos especficos y lneas de accin... aunque el uso del trmino cliente promueve un alto nivel de confusin y pseudointerpretaciones... que exigen una clarificacin conceptual de los distintos puntos de vista... ya que invoca diferentes conceptos (usuario, beneficiario, aportador de fondos, coproductos y ciudadano-propietario) lo que le lleva a concluir que

Instituto de Estudios Fiscales (1991). La Gestin tributaria y el servicio al contribuyente. Monografa nm. 96. Pg. 39. Fiorentini, G. (1990). Amministrazione Puhhlica e Cittadino: Le Relazioni di scamhio. Ed. Giuridichc Economiche. Pg. 114. Wensley, R. (1990). The Voice of the Consumer?: Speculations on the limits to the marketing Analogy. European Journal of Marketing. 24.7. Pgs. 49-59.

No recomiendo el uso de la palabra cliente como sustituto del trmino ciudadano'. En nuestra opinin, modificar una denominacin por otra atendiendo slo a su terico valor para la creacin de un cambio cultural en la Administracin pblica, nos parece una va equivocada. Si se acepta que la Administracin pblica gestiona Servicios Pblicos, lo que tiene son usuarios: Los que tienen el derecho a usar de la cosa ajena, con cierta limitacing. Asimismo hay que reconocer que los ciudadanos y colectivos tienen derechos y, por tanto, son usuarios potenciales de los servicios y adems obligaciones generales como contribuyentes de los mismos. Por otra parte, la consideracin de que el cliente siempre tiene razn nos llevara a una Administracin de servilismos individuales en lugar de una Administracin al servicio del pblico. Adems conviene tener presente que no siempre la relacin entre la Administracin y el pblico se produce en forma directa, sino que aparecen lo que se denomina intermediarios. Estos son de dos tipos, los que denominamos Intermediarios de la demanda, cuando representan al pblico a ttulo individual (por ejemplo, el asesor fiscal) o con carcter colectivo (sindicatos, asociaciones, etc.), y los Intermediarios de la oferta, que son representantes de la Administracin u otros organismos pblicos o no lucrativos, cuya tarea es facilitar las relaciones entre el pblico y la Administracin, ya sea mediante una accin de orientacin o asesoramiento o tramitando reclamaciones (mediadores o tribunales administrativos, etc.)9 y stos son usuarios, por delegacin, del servicio y no clientes.

SENTIDAS: La poblacin expresa deseos y motivaciones, que los especialistas explicitan. EXPRESADAS: Mediante actos concretos que sealan su existencia, especialmente a travs de los comportamientos actuales del pblico. COMPARATIVAS: Cuando se comparan dos situaciones sociales y geogrficas y una se utiliza como definicin del futuro de la otra. Mientras que la primera corresponde a un enfoque poltico-tecnocrtico, que puede llevar al olvido del pblico, la segunda se configura en base a la investigacin de las demandas del pblico, la tercera se centra en el estudio del comportamiento individual y colectivo y la cuarta corresponde a una aplicacin en el sector pblico de la estrategia empresarial ms practicada en el sector privado, la del yo tambin, o de copia, peligrosa cuando es mimtica, interesante si es una copia que mejora lo existente. El proceso a travs del cual estas necesidades y demandas se explicitan y, en consecuencia, permiten su estudio puede plantearse desde cuatro perspectivas: La del anlisis de la realidad social, expresada por los protagonistas de la misma y definida mediante el estudio de los valores de la poblacin. n La de la investigacin de mercados orientada preferentemente al estudio de las demandas individuales y su agregacin. La del comportamiento de los pblicos, tanto a nivel general (cultura social) como a nivel especfico (comportamiento frente a los servicios). La de la evaluacin general y especfica de la actuacin pblica (imagen, satisfaccin y calidad percibida por los pblicos).

4.2. EL ESTUDIO DE LAS DEMANDAS Y NECESIDADES SOCIALES


La formulacin de las demandas pblicas bebe en las fuentes de un problema social, que segn Becker (1964)10 procede de las carencias objetivas de una sociedad o de la decisin subjetiva de los que, en nombre de sta, califican un fenmeno de problema social. En ambos casos la demanda se concreta en la definicin de unas necesidades pblicas a satisfacer. Meny y Thoenig (1992)" sealan la existencia de cuatro tipos de necesidades, atendiendo a la forma de definicin de las mismas: NORMATIVAS: Las que definen expertos o polticos, de acuerdo con sus propios valores situndose en el lugar del pblico.
7 Barzelay, M. (1993). On Costumers. Second National Public Management Research Conference. University of Wisconsin. Madison. Septiembre. Casares, J. (1990). Diccionario Ideolgico de la Lengua Espaola. Ed. Gustavo Gili. 9 OCDE. (1988) La Administracin al Servicio del Pblico. MAP. Pg. 31. I Becker, G. (1964). Human Capital. Ed. John Wiley. Meny, 1., y J. C. Thoenig (1992). Las Polticas Pblicas. Ed. Ariel Ciencia Poltica. Pg. 119.

A) El anlisis de la realidad social


Los valores sociales, cuando son comunes, pueden dar lugar a demandas comunes, es decir, demandas que los individuos se sienten obligados a apoyar como miembros de la comunidad, aunque no sean situaciones que afecten a un colectivo cuantitativamente amplio (p. e. cuidado a los incapacitados). No debe olvidarse que, como seala Edelman, 1991), los problemas sociales son construcciones por lo que las condiciones que perjudican a las personas no necesariamente se convierten en problemas... Bachrach ha denominado "no-decisiones" a tales fenmenos... Los casos ms duraderos parten de las premisas ideolgicas tan difundidas en el lenguaje cotidiano de algunas personas que no se las reconoce en absoluto como ideolgicas, sino

que se las acepta como expresin del modo en que est constituido el mundo... Como por lo comn hay consenso acerca de las prcticas sociales de largo plazo, slo un pequeo subconjunto de ellas se convierte en problemas, probablemente no los ms perjudiciales12.

Cuestiones clave Qu
Quin Cundo

Informacin

Evaluacin

Utilizacin

B) La investigacin de mercados
Bon y Louppe (1981) sealan la existencia de dos polticas de investigacin, la de recoleccin pasiva, que se limita a recoger la que el pblico emite espontneamente y la de recoleccin activa, en la cual se dirige la, organizacin al pblico en busca de la misma. En el primero se limita al anlisis del volumen de actividad, de las reclamaciones y sugerencias y al establecimiento de relaciones con las asociaciones y grupos de defensa 13. Atendiendo a los desarrollos del marketing de servicios, en la realizacin de estas investigaciones habr que considerar, especialmente para la consiguiente definicin de la accin pblica, que todo usuario de un servicio es a la vez utilizador y coproductor del mismo, lo que obliga a considerar ambas funciones en su anlisis. . Para enfocar este anlisis debemos diferenciar dos aspectos del mismo: la identificacin del mercado y la descripcin del mercado". La identificacin del mercado es el proceso que nos permite establecer el carnet de identidad de cada miembro del mismo. Se consideran los criterios socio-demogrficos como edad, sexo, clase social, nivel de educacin, etc. La utilidad de esta identificacin se centrar especialmente en las siguientes cuestiones: Cuantificacin del mercado. Seleccin de medios de comunicacin. Ubicacin de puntos de prestacin del servicio. Aportaciones al estilo comunicacional. Valoracin parcial de la accesibilidad econmica.

Cunto Cmo Dnde Por qu Para qu

La profundizacin en este anlisis facilita toda la gestin del servicio pblico, ya que entonces las decisiones de respuesta son relativamente sencillas. El problema principal es que este conocimiento total no se alcanza nunca, por lo que se asumir un nivel de error en la respuesta administrati-. va que depender del grado de conocimiento del mercado. Un aspecto fundamental que no puede obviarse es el conocimiento del Por qu?, ya que es la expresin de la comprensin del mercado. A nivel general de servicios pblicos, los diferentes autores que han investigado en esta lnea coinciden en sealar como claves las siguientes caractersticas del ciudadano, para su agrupacin en segmentos o colectivos de demandas similares: Psicosociales: El estatus social. La familia. Los grupos de referencia. Personales: 1 La herencia cultural. ! Las variables endgenas: motivaciones, actitudes individuales y personalidad. Las variables exgenas: la profesin, la posicin econmica. Derivadas del servicio pblico: La concepcin que tiene de la Administracin. Su nocin de servicio pblico.

Pero aporta escasa informacin para la definicin de las restantes acciones del marketing-mix. Por ello, es absolutamente necesaria la descripcin del mercado, entendida como la profundizacin en su comprensin. De acuerdo con este enfoque se convierten en cuestiones clave las respuestas a las preguntas siguientes:

12 Edelman, M. (1991). La Construccin del Espectculo Pblico. Ed. Manantial. Pgs. 20-21. " Bon, J., y Louppe, A. (1981). Marketing des Services Publics: L'Etude des Besoins de la Population. Collection Management Public. Les Edition d'Organisation. Pgs. 45-50. " Adaptacin de Josep Chias (1991). El Mercado Son Personas. Ed. McGraw-Hill. Pgs 20-21.

Tambin habr que considerar que en los servicios pblicos la generacin de la demanda puede proceder de vas distintas a las del individuo: lo que exige un doble anlisis, el enfoque ascendente desde el individuo hasta el colectivo y el enfoque descendente desde la globalidad hasta el individuo para as poder dar respuesta al dilema utilidad individual-utilidad colectiva. C) El estudio del comportamiento de los pblicos El comportamiento general: la cultura social La cultura social entendida como el conjunto de smbolos y realizaciones producidas por una determinada sociedad y trasmitidas de generacin en generacin, las cuales determinan y regulan el comportamiento humano15, en la que los smbolos pueden ser intangibles (actitudes, convenciones, valores, lenguajes, religin) o tangibles (instrumentos, edificios, productos, obras de arte), expresa, de hecho, un modo de vida que puede aprenderse y transmitirse. En base a la misma puede analizarse el estilo de vida y su relacin con los servicios pblicos, lo que permite encontrar segmentos diferenciados en el conjunto del pblico. Los criterios ms significativos que aparecen en los estudios analizados son la actividad y la implicacin con lo pblico. El comportamiento individual: el usuario y el servicio Este comportamiento frente a un servicio pblico, como sealan Hermel y Romagni (1990), puede explicarse segn modelos clsicos de comportamientos del consumidor, como se producen en la Figura 4.116. Sobre este modelo sealan que: La utilizacin de un servicio pblico no es un acto irreflexivo, sino el resultado de una progresin a lo largo del proceso. El nacimiento de la necesidad, aunque puede ser obligado (por ejemplo: la declaracin de la renta), obedece a estmulos externos o internos. La informacin significa que el pblico, cualquiera que sea la especifidad de la oferta pblica, demanda informacin, cualitativa y/o cuantitativa, sobre el servicio. La fase de evaluacin es clave, en ella el potencial usuario jerarquiza las posibilidades, mide su eficacia y evala el grado de respuesta a su problema. Me>

NECESIDAD

INFORMACION Fase activa de bsqueda de soluciones

EVALUACION Puesta en competencia-calidad de acogida o reflexin general sobre el servicio

UTILIZACION NO UTILIZACION Fase de accin

POST-UTILIZACION Cambio de comportamientos

Figura 4.1. Comportamiento del consumidor.

La fase de utilizacin marca el fin del proceso de estudio y evaluacin, seleccionando el que prefiere o ninguno. La fase de post-uso expresa la necesidad por parte del ofertante de evaluar la satisfaccin obtenida por el usuario, para que sea el punto de inicio de su proceso permanente de mejora. Este modelo general, estudiado por Hermel y Romagni para la Administracin pblica, aun siendo intrnsecamente vlido, no contempla las diversas formas reales de comportamiento frente a la oferta pblica. En s mismo es el propio de un proceso racional de seleccin de un servicio entre varias ofertas, pero debe considerarse la existencia de otras dinmicas temporales. De acuerdo con los diferentes estudios realizados por el marketing de servicios pueden establecerse cuatro secuencias temporales diferentes dentro del mismo modelo: Informacin 1 Evaluacin 1 Utilizacin Utilizacin 1 Evaluacin 1 Informacin Informacin 1 Utilizacin 1 Evaluacin Utilizacin 1 Informacin 1 Evaluacin

15 16

Morigi, P. (1988). 11 marketing negli enti pubblici. Ed. Maggioli. Pg. 178. Hermel, L y Romagni, P. (1990). Le Marketing Public. Ed. Econmica. Pgs. 14-2

Veamos situaciones de servicio pblico que sirven de ejemplo: la primera secuencia puede darse respecto a la asistencia a una determinada oferta cultural en una fiesta mayor. La segunda corresponde a la asistencia de urgencias hospitalarias. La tercera a la eleccin de la ruta viaria, entre varias, para desplazarse a una localidad, si no existe una experiencia previa. La cuarta se presenta cuando alguien ha decidido por el usuario su utilizacin, a la que acude a ciegas. Es evidente que diferentes personas, en diferentes circunstancias, actuarn bajo secuencias diferentes, ya que la secuencia no queda definida slo por la oferta sino por la actuacin de las personas frente al mismo. Esta divisin del pblico en lo que denominamos modelos de respuesta ser fundamental para la decisin de la secuencia temporal y el estilo de la comunicacin con el pblico.'

una imagen mental y slo en el caso de que hubiese sido usuario, podramos hablar de imagen derivada de la prestacin. Esta situacin se encuentra en muchas actuaciones pblicas, como la recogida, por ejemplo, en el estudio sobre La Administracin al Servicio del Pblico: Las percepciones y las evaluaciones relativas al sector pblico y a su actuacin se sitan en tres niveles: En un primer nivel, aparece una opinin negativa sobre la capacidad de los organismos pblicos expresada en la lentitud para resolver, la escasa apertura hacia el pblico, y la falta de amabilidad y de eficacia de los funcionarios. Cuando se hacen preguntas precisas y concretas sobre las estructuras, los procedimientos y la actuacin de la Administracin, las respuestas que dan los ciudadanos no coinciden necesariamente con su actitud general hacia el sector pblico. El tercer nivel es el que corresponde al punto de contacto con las administraciones pblicas. En este nivel es donde se desarrolla efectivamente la transaccin entre la Administracin y sus clientes. Las imgenes y las actitudes se basan en una experiencia directa del modo en que unos funcionarios concretos han tratado a un individuo, grupo u organizacin. En este nivel la percepcin del ciudadano es ms favorable que en los dos anteriores'. Para el estudio de esta imagen se utilizan diversos enfoques tcnicos (vanse Figuras 4.2 y 4.3).
Abril 1993 Administracin local Total Muy positiva Bastante positiva Ni positiva ni negativa Bastante negativa Muy negativa (1.200) 2% 36 35 13 46 10 121 Administracin autonmica (1.200) 1% 26 37 10 3 23 115 Administracin Estado (1.200) *% 21 39 4 5 11 102

D) La evaluacin de la actuacin pblica


Tres son los elementos de control a utilizar en esta evaluacin efectuada por el pblico: imagen, satisfaccin y calidad del servicio. Kolter y Andreasen (1987) definen la imagen como la suma de creencias, ideas e impresiones que una persona tiene de algo y la satisfaccin como el estado sentido por una persona que ha experimentado una prestacin que tiene relacin con sus expectativas 18. El concepto de calidad de servicio, desde el punto de vista del usuario, ser la amplitud de la diferencia entre las expectativas del pblico y sus percepciones19. La imagen del servicio pblico Para el estudio de la imagen es importante definir previamente la familiaridad del pblico con el tema: Nunca ha odo nada. Ha odo algo. Conoce muy poco. Conoce a medias. Conoce muy bien. En los tres primeros casos, ms que una imagen, lo que puede encontrarse son opiniones basadas en estereotipos, en los otros dos encontraremos

No sabe/no contesta Indice

" Adaptado de Chias, J. (1991). El mercado son personas. Ed. McGraw-Hill. Pg. 72. la Kotler, P., y A. Andreasen (1987). Strategic Marketing for Nonprofit Organizations. Ed. Prentice-Hall, 3 fledicin. Pg. 624. 19 Zeithmal, A. Parasuranam y L. Berry (1994). Calidad total en la Gestin de Servicios. Ed. Daz de Santos. 1.a edicin espaola. Pg. 21.

Figura 4.2.

Imagen del funcionamiento de las diferentes administraciones pblicas 21.

20 OCDE (1988). La Administracin al Servicio del Pblico. MAP. Pgs. 33-34.

El enfoque de valoracin general, como el utilizado por CIRES para la medida de la imagen del funcionamiento de diversas administraciones pblicas espaolas. Otro enfoque profundiza en los contenidos de la misma, mediante la bsqueda y determinacin de sus dimensiones, en base a las cuales se procede a la evaluacin de diferenciales semnticos, lo que nos dar como resultado Perfiles de la imagen, del servicio y de otros similares.
A

iv

Utilidades vivenciales, ligadas a la experiencia del servicio, variable da a da, hora a hora y nica para cada usuario.

Atencin mdica baja Hospital especializado Facilidades anticuadas Servicio poco amistoso
Pequeo Orientado a la investigacin

Atencin mdica superior Servicio general hospitalario Modernas facilidades Servicio amistoso Grande Orientado al paciente

Sern por contra costes la suma de todas las participaciones que el usuario considera que aporta,/que podemos evaluar como el sumatorio de derechos que cree tener, ms todas sus aportaciones a la prestacin (econmicas directas e indirectas, de desplazamiento espacial, de ajuste temporal al horario de prestacin, de comprensin mental del proceso, de relacin con los funcionarios, etc.). Adems, en el servicio pblico ser necesario considerar como mnimo dos valoraciones de utilidad: la formulada por el colectivo que no es, ni a lo mejor ser nunca, usuario del servicio, la que hemos denominado Utilidad Colectiva; y la formulada por los utilizadores del mismo, la Utilidad Finalista. El estudio de la satisfaccin puede plantearse en base a una valoracin unidimensional de la misma (p. e., escala de 0-10, o escala semntica), mediante un ranking comparativo. El estudio, antes citado de CIRES, seala con rotundidad la insatisfaccin de la poblacin espaola con los servicios recibidos a partir de los impuestos pagados:

Opinin respecto a los servicios que se reciben de las diferentes administraciones, respecto a los impuestos que se pagan
Abril 1993 Total Administracin local (1.200) 3% 18 8 55
9

Figura 4.3.

Imagen de tres hospitales (diferencial semntica) 22.

Administracin autonmica (1.200) 3% 20 10 50


8

Administracin Estado (1.200) 3% 22 9 0


8 6

La satisfaccin con el servicio pblico La satisfaccin con el servicio pblico se valora a partir de las utilidades recibidas y los costes de uso de los mismos. Estas utilidades de la prestacin pueden clasificarse en: Utilidades funcionales, relacionadas con el operativo del servicio (por ejemplo: la respuesta a una consulta, la asistencia tcnica recibida, la proximidad del punto de prestacin, etc.). Utilidades simblicas, vinculadas al reconocimiento personal (por ejemplo: la personalizacin en el contacto), o al orgullo colectivo (como efecto de demostracin frente a otros colectivos territoriales).

Muy suficientes Suficientes Indiferentes Insuficientes Muy insuficientes


No sabe/no contesta

6 57

10 65

Indice

67

Lo que contrasta con la relativa satisfaccin del trato recibido y forma en que fueron atendidos:
21 Cires (1993). Actitudes y experiencias respecto al sector pblico. Centro de Investigaciones sobre la Realidad Social. Pgs. 21 y 52. 22 Kotler, P., y Andreasen, A. (1987). Strategic Marketing for Nonprofit Organizations. Ed. Prentice-Hall. edicin. Pg. 626.

legm.

Grado de satisfaccin con el trato recibido y la forma en que le atendieron en':


Ayuntamiento Abril 1993 Trato Base Muy satisfecho Satisfecho Indiferente Insatisfecho Muy insatisfecho No sabe/no contesta Indice * 166 (914) 8% 71 9 8 4 Forma (914) 8% 65 9 12 5 2 156 Trato (301) 9% 65 8 11 5 2 159 Forma (301) 9% 55 8 16 7 4 141 Trato (318) 6% 63 12 13 4 2 151 Forma (318) 6% 57 14 14 6 2 142 USUARIO CC.AA. Estado

Comparacin entre Abril 1993 Cul trata mejor a los enfermos? Cul tiene personal mejor preparado? Cul tiene ms medios? Cul es mejor en general? Pblica 17 % 30 % 48 % 31 %

la sanidad pblica y la privada'


Privada 56 31 28 42 Las dos Ninguna 18 29 14 16 1 1 No sabe/no contesta 8 10 9 9

RECOMENDACIONES

NECESIDADES PERSONALES

EXPERIENCIAS ANTERIORES

SERVICIO ESPERADO

La calidad percibida del servicio La calidad, en trminos de usuario, se evala como comparacin entre las expectativas (previas al uso) y la realidad percibida. Todos los estudios generales de marketing de servicios nos sealan que las expectativas se generan a partir de: Las necesidades del usuario. La recomendacin de usuarios y expertos. Las comunicaciones personales y masivas. Las experiencias anteriores.
ICIENCIA 1 SERVICIO RECIBIDO

ADMINISTRACION PRESTACION DEL SERVICIO (incluyendo contactos anteriores y posteriores) COMUNICACION AL USUARIO DEFICIENCIA 4 DEFICIENCIA 3 TRADUCCION DE PERCEPCIONES A NORMAS DE CALIDAD DE SERVICIO DEFICIENCIA 2
3>

Por contra, la realidad percibida depende directamente de las llamadas calidad tcnica y relacional, que tienen que ver con el desempeo tcnico de la prestacin del servicio y con el tratamiento dispensado al usuario en su interaccin con los prestatarios del servicio. Aqu aparecen, por ejemplo, las grandes diferencias en la valoracin de la asistencia hospitalaria pblica, considerada de alto nivel tcnico pero de bajo nivel relacional. Parasuraman, Zeithmal y Berry (1985), a travs de una detallada investigacin emprica, determinaron un modelo de calidad que constituye hoy la base de referencia en todos los estudios de servicios (Figura 4.4).

PERCEPCION POR PARTE DE LA GERENCIA DE LAS EXPECTATIVAS DEL USUARIO

Figura 4.4.

Modelo de calidad de Parasuraman, Zeithmal y Berry.

CIRES (1993). Actitudes y experiencias respecto al sector pblico. Centro de Investigaciones sobre la Realidad Social. Pgs. 87 y 20.
23

24 CIRES (1993). Actitudes y experiencias respecto al sector pblico. Centro de Investigaciones sobre la Realidad Social. Pg. 65).

A partir del modelo desarrollaron el SERVQUAL (instrumento para la medicin de la percepcin de los usuarios sobre la calidad de los servicios). De su aplicacin detectaron la existencia de cinco criterios de evaluacin de la calidad del servicio': Elementos tangibles: Apariencia de las instalaciones fsicas, equipos, personas y materiales de comunicacin. Fiabilidad: Habilidad para realizar el servicio prometido de forma fiable y cuidadosa. Capacidad de respuesta: Disposicin y voluntad para ayudar a los usuarios y proporcionar un servicio rpido. Seguridad: Conocimientos y atencin mostrados por los empleados y sus habilidades para inspirar credibilidad y confianza. Empata: Atencin individualizada que se ofrece a sus usuarios. La importancia relativa de los mismos, estudiada para servicios privados en USA, muestra que la fiabilidad hacer siempre lo que se dice que se va a hacer es el criterio mas importante (32 %), mientras que la capacidad de respuesta (22 %), seguridad (19 %), empata (16 %) y elementos tangibles (11 %) se sitan a niveles inferiores. Las aplicaciones al servicio pblico ms conocidas han sido establecidas en el sector sanitario. Por ejemplo Babakus y Glynn (1992)26 han demostrado su utilidad para la medida de las expectativas y las percepciones de la calidad funcional-relacional, que debiera ser complementado con estudios de la calidad tcnico-mdica de los mismos. Un segundo aspecto que se deduce del modelo y que tambin analiza el SERVQUAL es el estudio de las deficiencias del servicio. Dos son las conclusiones fundamentales derivadas de la aplicacin del modelo de calidad percibida de servicios: Su medida general, expresada como diferencia entre las expectativas y la realidad. La medida de las deficiencias, que es la base del proceso de mejora de la calidad. A nivel cientfico, existe en estos momentos un debate sobre las interrelaciones que hay entre la calidad de servicio y la satisfaccin del cliente, y en sus consecuencias, la repeticin como usuario del servicio, que subsidiariamente afecta a los sistemas de medida a aplicar a estos conceptos. A partir del acuerdo unnime de que satisfaccin y calidad de servicio son temas diferentes, existen diversas hiptesis:

Parasuraman, Zeithmal y Berry (1988): Si se aumentan los niveles de calidad percibida del servicio habr un incremento de la satisfaccin del cliente'. Bitner (1990)28: La satisfaccin es un antecedente de la calidad de servicio, ya que la actitud de hoy es funcin de la relacin entre satisfaccin e insatisfaccin de hoy y la actitud de ayer. Cronin y Taylor (1992): La calidad de servicio es un antecedente de la satisfaccin y sta tiene mayor influencia en las intenciones de uso posterior que la calidad del servicio, ya que la conveniencia, precio y disponibilidad afectan a la satisfaccin y no a la calidad'. Teas (1993): la formulacin de las expectativas es la clave y en cmo se formulan y-evalan est la respuesta al problema'. En base a estas hiptesis, Parasuraman, Zeithmal y Berry (1994) han redefinido las bases de su conceptualizacin incorporando dos nuevos conceptos diferenciados en lo que anteriormente denominaban la expectativa o el servicio esperado': El servicio esperado, propiamente dicho: el nivel de servicio que un usuario cree que se puede y debe prestarse. El servicio adecuado: el nivel de servicio considerado aceptable. A su vez han ampliado el nmero de antecedentes en los que se basa la formulacin de expectativas que se configuran adems de: las necesidades personales las recomendaciones las experiencias anteriores las comunicaciones al usuario con otros elementos: las alternativas percibidas del servicio la autopercepcin de su rol en el servicio (grado que pueden influir en el nivel de servicio que reciben) los factores situacionales y coyunturales.

Parasuraman, A.; Zeithmal, V., y Berry, L. (1985). A conceptual model for service quality and its implications for future research. Journal of Marketing, 49 Fall. Pgs. 41-50. 26 Babakus, E., y Glynn, W. (1992). Adapting The SERVQUAL Scale to Hospital Services an Empirical Investigation. Health Services Research 26:6. Febrero.

27 Parasuraman, A.; Zeithmal, A., y Berry, L. (1988). SERVQUAL. A Multiple Item Scall for Measuring Consumer Pcrceptions of Service quality. Journal of Retailing, 64 (Spring). Pgs. 12-40. 28 Bitner, M. J. (1990). Evaluation Service Encounters: The effect of Physical Surroundings and Employee Resources. Journal of Marketing, 54(2). Pgs. 69-82. 29 Croning, J., y S. Taylor (1992). Measuring Service quality: A Re-examination and Extension. Journal of Marketing, 56 (julio). Pgs. 55-68. 20 Teas, R. K. (1993). Expectations, Performance Evaluation and Consumer's Perception of quality. Journal of Marketing, 57 (octubre). Pgs. 18-34. 31 Parasuraman, A.; Zeithmal, V. A., y Berry, L. (1994). A Reassesment of Expectation as a Comparative Standard in Measuring Service Quality: Implications for Future Research. Journal of Marketing, 58 (enero). Pgs. 111-124.

Todo ello plantea un nuevo enfoque tcnico en el anlisis de la calidad y la satisfaccin A su vez y de acuerdo con nuestras experiencias, es de gran inters complementar la medida de la satisfaccin y la calidad con la de los efectos derivados (repeticin y recomendacin). Por ejemplo, en el Plan DIA de Andaluca, los resultados de la calidad turstica percibida fueron: Los apasionados: visitantes que vieron superadas sus expectativas (46 por 100). Los satisfechos: en los que expectativas y realidad estaban igualadas (49 por 100). Los defraudados: visitantes cuyas expectativas previas superaban la realidad percibida (5 por 100). La intencin de repeticin en los prximos tres aos era de 80,7 por 100 a la misma localidad y de un 60 por 100 a otra localidad (porcentajes sobre el total), mientras que la recomendacin alcanzaba al 60 por 100. Los defraudados no pensaban repetir y tenan la intencin de recomendar negativamente'.

5
Una teora general del marketing pblico

4.3. LAS TIPOLOGIAS DE DEMANDAS PUBLICAS


Las demandas y necesidades sociales se expresarn en un conjunto de demandas pblicas que Borgonovi (1993) 33 ha clasificado en cuatro tipologas: Demanda individual, cuando el usuario tiene la posibilidad individual de acceder o usar el servicio (por ejemplo: certificaciones, visitas mdicas, concesiones, etc.). Demanda colectiva, cuando la colectividad en forma indistinta recibe el resultado del servicio (por ejemplo: polica, proteccin ambiental, trfico, etc.). Demanda socialmente organizada, cuando representantes organiza_dos s del o seleccionados usan el servicio y las oportunidades derivadle mismo (por ejemplo: promocin comercial, campaas de productos tpicos, ferias, crditos industriales, etc.). Demanda mixta, cuando la colectividad pide servicios para grupos de poblacin que usan el servicio de modo individual (por ejemplo: universidad a distancia, transporte escolar en el mbito rural, etc.) Es propia de las polticas de compensacin territorial o social. De hecho estas demandas combinan la utilidad colectiva y la individual o finalista, que son los criterios conceptuales a retener.
JUNTA DE ANDALUCIA (1993). Consejera de Economa y Hacienda. Direccin General de Turismo. Plan DIA-Plan de Desarrollo Integral de Turismo en Andaluca. Pgs. 250-254. 33 Borgonovi, E. (1993). Appunti alle lezioni di Elio Borgonovi. CUSL. Pg. 194.

ti

Estableciendo primero los conceptos bsicos, en segundo lugar se procede a definir los distintos tipos de intercambios pblicos que me han permitido determinar un modelo general de intercambios pblicos. A partir de los mismos se define tambin el marketing mix pblico, tanto a nivel general, que denminamos del- Gobierno, como el especific de cada servicio pblico. Finalmente se analizan y establecen las diferencias entre el marketing pblico y el de entidades no lucrativas; entre el marketing pblico y el marketing poltico y electoral, y tambin entre el marketing pblico y el marketing social. Tomando como base la teora general del marketing y tras el estudio de las peculiaridades y especificidades de los protagonistas de los intercambios pblicos, en este apartado se desarrolla la propuesta conceptual de la teora general del marketing pblico. En consecuencia con el anlisis efectuado han establecido las siguientes definiciones: Conceptual de marketing pblico. La ciencia de los procesos de intercambios pblicos. El concepto de mercado pblico. Todas las personas fsicas y jurdicas que puedent7s ir los servicios pblicos de un territorio definido administrativament Estado, Autonoma, Localidad, etc). Es importante sealar que el resultado buscado en el mismo no tiene por qu. ser un mayor consumo de un bien/servicio, sino todo lo contrario (por ejemplo: reducir el consumo de drogas, el nmero de accidentes, etc.). El objetivo del marketing pblico. El logro simultneo de los objetivos de Utilidad Colectiva, Utilidad Finalista y Resultado Administrativo, establecidos a partir de los Recursos Disponibles. Eficacia, eficiencia y legalidad presupuestaria son los elementos clave de una b -----ue-ria -g -l-tiride iiirketinglico,de pb acuerdo con las 49

limitaciones operativas de recursos que permiten predefinir el punto de equilibrio en el intercambio. La gestin del marketing pblico. El proceso de planificar y ejecutar la os Pblicos que satisfaW poltica gubernamentalpara crear inenbiriroiOsOlietivos sociales como los delE.WadO. c
'

PRESTACIONES SOCIALES EN EFECTIVO

5.1. LOS INTERCAMBIOS PUBLICOS


A partir de la teora general y de acuerdo con el estudio de la Administracin como ofertante y de las demandas pblicas, se proponen los siguientes intercambios:
ESTADO

EL INTERCAMBIO MONETARIO OBLIGATORIO

PUBLICOS

A) El intercambio Monetario
El grado de tangibilidad y sus consecuencias en la valoracin del valor de los bienes y servicios intercambiados que tiene el pago monetario, as como el hecho de que buena parte de los servicios pblicos son percibidos como gratuitos o con precios subvencionados, nos permite plantear un primer tipo de intercambio, que denominamos Monetario, en el que se incluye todo aquello que el pblico paga o recibe en valores monetarios. El pblico da dinero al Estado en forma de pago de impuestos y cotizaciones al sistema de Seguridad Social y recibe del Estado prestaciones en efectivo de pensiones, invalidez y desempleo, as como diversas subvenciones, ayudas, becas, etc. y pagos de los fondos de garanta. En general, estos intercambios se caracterizan por ser obligatorios para el ciudadano, de acuerdo con una legislacin contributiva establecida como consecuencia de una poltica fiscal y social definida por el ejecutivo y el legislativo. Este conjunto de transferencias configuran lo que denominamos el intercambio Monetario obligatorio, tal como se ve en la Figura 5.1. Existe tambin un segundo nivel de intercambio Monetario, parcialmente obligatorio para algunas instituciones privadas, y libre para el ciudadano individual, que es el de la deuda pblica, elemento fundamental para el desarrollo de las polticas modernas de gasto pblico cuando la recaudacin impositiva es insuficiente, y muy especialmente cuando se produce, como ha demostrado con precisin Barea (1991)1, que el gasto real excede entre un 25 y un 31 por 100 lo presupuestado. As, tras un detallado estudio concluye: los anticipos que el Banco de Espaa concede al Tesoro durante el transcurso del ejercicio econmico, que si bien deben ser reembolsados antes de que concluya el ejercicio, de conformidad con la nueva normativa,
IMPUESTOS, COTIZACIONES, S. S., ...

Figura 5.1. El intercambio Monetario Obligatorio.

sin embargo otorgan un mayor margen de actuacin al Gobierno durante el ao, mientras ste, en los ltimos meses del ejercicio, para cumplir con la disciplina financiera incorporada a la Ley de Presupuestos, fuerza la colocacin de deuda, generalmente a corto plazo, con elevados tipos de inters, lo que tiene graves repercusiones para el sector empresarial privado. Este es un intercambio de mercado, donde la deuda pblica compite con otros productos financieros en la captacin del inters del inversor. Esta colocacin no se realiza slo con los pblicos del Estado, ya que intervienen otros pblicos extranjeros, pero de cara al enfoque de esta propuesta no se consideran (vase Figura 5.2 en la pgina siguiente).

B) El intercambio de Servicios
Un segundo intercambio es el que denominamos de Servicios (vase Figura 5.3), en el que el Estado acta como prestador de servicios de utilidad para los pblicos destinatarios. Estos servicios, de acuerdo con nuestra propuesta de clasificacin de la oferta de servicios de la Administracin, son: Servicios reglamentarios. Servicios comunitarios. Servicios de prestacin. Servicios de fomento.

Barea, J. (1991). Las limitaciones del presupuesto espaol como instrumento de control del gasto pblico. Papeles de Economa Espaola, nm. 48. Pgs. 35-36.

AMORTIZACIONES E INTERESES

RIP

COMUNICACION PUBLICA

ESTADO

EL INTERCAMBIO DE LA DEUDA PUBLICA

ESTADO PUBLICOS

EL INTERCAMBIO DEL DIALOGO PUBLICO

PUBLICOS

ADQUISICION

I -

PARTICIPACION DE LOS PUBLICOS

Figura 5.4. El intercambio del Dilogo Pblico.

Figura 5.2. El intercambio de la Deuda Pblica. Por su parte, los pblicos aportan como contraprestaciones directas a estos servicios sus costes de participacin que pueden ser monetarios y no monetarios. En este caso se entiende por coste monetario el pago de impuestos, tasas, etc. o del precio directamente vinculado al servicio. Los costes no monetarios son los que en marketing de servicios se denominan de accesibilidad (espacial, temporal y mental) y de participacin en el proceso de prestacin (productivo).
SERVICIOS DE LA ADMINISTRACION: * Reglamentarios * Generales * Prestacin Fomento

Es evidente que existe una interrelacin, desde el punto de vista del funcionamiento de la organizacin del Estado, entre el intercambio Monetario y el de Servicios, pero su interrelacin en trminos del pblico, tan slo lo es a nivel global como contrapartida de una valoracin. Podra, no obstante, establecerse un esquema conjunto de estos intercambios, si se considera el elemento que establece y define la oferta del Estado (legislacin contributiva, emisin de deuda, definicin de los servicios pblicos): la poltica econmica y social.

C) El intercambio del Dilogo Pblico 41~


Se hace necesario incorporar al modelo general de intercambios la comunicacin pblica, lo que permite responder al dilema planteado por muchos polticos de hacer consciente a la sociedad del coste que implica para ella una prestacin de servicios que en ningn caso es gratuito 2. A su vez, la contrapartida de los pblicos sera su participacin en el proceso de definicin de estas polticas, ya que consideramos fundamental que se alcance la mxima participacin de la poblacin, en el sentido que sealan Robirosa, Cardadelli y Lapalma (1980)3, que integra tres aspectos:

ESTADO

EL INTERCAMBIO DE SERVICIOS

PUBLICOS

COSTES DEL SERVICIO: * Monetarios * Accesibilidad * Produccin fo 2, Borrel1,7J. (1988). Evolucin y tendencias del gasto pblico. Papeles de Economa Espa3 Robirosa, M.; Cardadelli, G., y Lapalma, A. I. (1990). Turbulencia y Planificacin Social. nicef - Siglo XXI Editores. Pg. 19.

Figura 5.3. El intercambio de Servicios.

Formar parte, en el sentido de pertenecer, ser integrante. Tener parte, en el proceso de definicin de los servicios pblicos. Tomar parte, entendido como influir a partir de la accin. Esta participacin puede ser indirecta (a travs del sistema electoral) o directa (como grupo de presin, movimientos de defensa o de su incorporacin en el proceso de diseo de las polticas/programas de servicio pblico). A este intercambio se le podra denominar del Dilogo Pblico, tal como aparece en la Figura 5.4. De acuerdo con este modelo propuesto, los tres intercambios monetario, de servicios y de dilogo se convierten en las tres formas de relacin del Estado con sus pblicos, a cada uno de los cuales corresponder una accin de marketing especfica integrada en el marketing pblico (vase Figura 5.5).

La modificacin del marco del sector pblico Una parte de las actuaciones sobre la oferta se dirigen a una modificacin del marco de actuacin del sector pblico, como paso inicial en busca de la mejora de la eficacia, provocando, como expresa la Figura 5.6, una reduccin de las empresas productoras pblicas, una reduccin de las empresas pblicas prestatarias de servicios y un incremento de la prestacin de servicios a travs de empresas de servicios privadas contratadas por el Estado. Los servicios de la Administracin y sus intercambios de gestin
11

Asimismo la oferta estatal, dividida en Gobierno y Administracin, introduce nuevos procesos de intercambio \en el seno del mismo, lo que nos permite subdividir los servicios de la Administracin en: Servicios generales, los que suministran bienes y servicios a los restantes servicios de la Administracin. Servicios de contratacin, aquellos que definen las normas y caractersticas de los servicios pblicos y que contratan con los servicios de prestacin (pblicos o privados) su realizacin final. Servicios de prestacin, aquellos que operan el servicio pblico y, en consecuencia, mantienen el contacto directo con los usuarios. De acuerdo con este enfoque se generan tres nuevos intercambios pblicos:

D) Los nuevos intercambios


Las recientes actuaciones de modernizacin de la gestin pblica inciden directamente en los intercambios pblicos, tanto en la actividad de la oferta, como en la demanda.

COMUNICACION PUBLICA PRESTACIONES SOCIALES EN EFECTIVO SERVICIOS DE LA ADMINISTRACION 1

El intercambio de la Eficacia Interna, que se establece entre los servicios generales y los servicios de contratacin de prestaciones. Se reciben los bienes y servicios con cargo a un presupuesto, y se admite la opcin de sustitucin de los servicios generales por suminisEMPRESAS PRODUCTORAS PUBLICAS SERVICIOS DE LA ADMINISTRACION EMPRESAS DE SERVICIOS PUBLICOS PUBLICAS-PRESTATARIAS PRIVADAS CONCESIONARIAS CONTRATADAS

1
DESREGLAMENTACION

E.P.P.

ESTADO
L

PUBLICOS

SERVICIOS DE LA ADMINISTRACION EMPRESAS DE SERVICIOS PUBLICOS PUBLICAS-PRESTATARIAS PRIVADAS CONCESIONARIAS CONTRATADAS

1
COSTES DEL SERVICIO IMPUESTOS Y COTIZACIONES PARTICIPACION DE LOS PUBLICOS

TRANSFERENCIA A PRIVADOS CONTRATACION EXTERIOR

Figura 5.5.

Los elementos de configuracin de los intercambios pblicos.

Figura 5.6.

Modificacin del marco de actuacin del sector pbli,co.

BIENES Y SERVICIOS

MARCO DE REGULACION CONTRACTUAL

SERVICIOS GENERALES

EL INTERCAMBIO DE LA EFICACIA INTERNA

SERVICIOS DE CONTRATACION

SERVICIOS CONTRATACION

INTERCAMBIO DE ORDENACION

SERVICIOS PBLICOS DE PRESTACION

GESTION DEL PRESUPUESTO DE COMPRAS Figura 5.7. El intercambio de la Eficacia Interna.

RECURSOS , 17") ACTIVIDAD

Figura 5.8. El intercambio de Ordenacin.

tradores externos. Por tanto es un intercambio sujeto a las leyes del mercado (vase Figura 5.7). El intercambio de la Ordenacin, que se establece entre los servicios de contratacin y las alternativas pblicas de servicios de prestacin, como se observa en la Figura 5.8. Aun siendo un intercambio muy regulado, se establecen opciones de competencia entre servicios de prestacin. En el intercambio de la ordenacin de los contratos, atendiendo a niveles de actividad y de calidad, sustituyen a la asignacin presupuestaria basada en los inputs del proceso de prestacin. El intercambio de la Contratacin exterior, que se establece entre los servicios de contratacin y las empresas e instituciones privadas de prestacin de servicios pblicos, tanto de carcter finalista como de provisin de bienes y servicios (Figura 5.9). Estos intercambios configuran un nuevo modelo de gestin de los servicios de las administraciones, que se representa en la Figura 5.10. Los nuevos elementos de los intercambios pblicos Asimismo, como consecuencia de los procesos de modernizacin de la Administracin, se introducen nuevos elementos en los intercambios pblicos: En el intercambio Monetario, por el lado de la oferta estatal se incorporan a las prestaciones sociales en efectivo, los bonos econmicos para

MARCO CONTRACTUAL

SERVICIOS DE CONTRATACION )

INTERCAMBIO DE CONTRATACION EXTERIOR

EMPRESAS IDE . PRESTACION DE SERVICIOS/

OFERTA CONTRACTUAL Y GARANTIA Figura 5.9. El intercambio de Contratacin Exterior.

DIALOGO PUBLICO SERVICIOS GENERALES


EFICACIA INTERNA ORDENACION

SERVICIOS PUBLICOS DE PRESTACION

INTERCAMBIO MONETARIO SERVICIOS DE CONTRATACION


CONTRATACION EXTERNA CONTRATACION EXTERIOR

PROVEEDORES PRIVADOS

EMPRESA DE PRESTACION DE SERVICIOS

ESTADO

G o
B I

SERVICIOS DE LA ADMINISTRACION SG <-- --).- SPP

Figura 5.10. Nuevo modelo de gestin de servicios de las administraciones.

el pago de las prestaciones al servicio pblico seleccionado. La contrapartida es la fijacin de tarifas a la prestacin en servicios que eran anteriormente gratuitos. En el intercambio de Servicios, la aportacin fundamental es la denominada Administracin receptiva, que se concretara en los procesos de simplificacin normativa, la mejora del punto de contacto y la introduccin de las opciones de la libre eleccin por parte del pblico. En el intercambio del Dilogo Pblico, la comunicacin de la politica pblica se complementa con la incorporacin de las cartas de derechos del ciudadano, transformado en ciudadano-cliente por la modernizacin. La contrapartida demandada al pblico es su participacin activa en los procesos de diseo de los servicios pblicos. D)

E R N O

sc
A

..c_
SERVICIOS PUBLICOS

PUBLICOS

PP

EPS

SECTOR PRIVADO

Modelo general de intercambios pblicos

Figura 5.11. Modelo general de intercambios pblicos.

El modelo de intercambios pblicos quedara en base a los nuevos intercambios derivados de la modernizacin, como aparece en la Figura 5.11.

El marketing mix de Gobierno


marketing mix de Gobierno estara constituido por: El portafolio de programas pblicos'.
Programas pblicos: Una intervencin o un conjunto de actividades desarrolladas para alcanzar objetivos externos, es decir, satisfacer alguna necesidad social reconocida o solucionar un problema identificado. Rutman (1984), citado por X. Ballart (1992) en Cmo evaluar programas y servicios pblicos? MAP. Pg. 37.

5.2. EL MARKETING MIX PUBLICO


De acuerdo con el modelo de intercambios pblicos planteado puede de un-miktirig mix'de todla7a-cin de Gobierno y .de los marketmg x especfiCos- de cada servicio pblico. -_

Las obligaciones contributivas. La distribucin de competencias. La comunicacin pblica. La propuesta de participacin de los pblicos.

-..... I II11.11.11M.Mr

11 5.3. LAS DIFERENCIAS ENTRE EL MARKETING PUBLICO Y EL MARKETING DE ENTIDADES NO LUCRATIVAS A) Un enfoque general
El tema del marketing pblico se aborda en la literatura dentro de un contexto ms general, el denominado Public and Non Profit Marketing. Entre los principales estudiosos de este enfoque podemos citar a Shapiro (1973), Kotler (1975), Lovelock (1975), Howe (1988), Drucker (1989), y Capon y Cooper-Martin (1989) que a partir de la revisin y formulacin de la teora general del marketing, del perodo 1969-1975, centraron sus esfuerzos en el establecimiento de las peculiaridades y diferencias con el marketing lucrativo (non business vs. business marketing). Howe (1988) concretaba en dos caractersticas las diferencias del no lucrativo: Para el usuario la medida del xito es slo la calidad... no el precio del servicio. El volumen de apoyo (voluntarios, donantes, etc.) no es la medida del xito del servicio pblico'. Tras una polmica tcnica, Lovelock y Weinberg (1990) explicitaron en cinco las diferencias: 1. La presencia de mltiples constituyentes (usuarios, donantes o contribuyentes). Sus objetivos no financieros, o la dificultad de medida del xito a travs de objetivos financieros. Su actuacin est ms relacionada con servicios y comportamientos sociales que con bienes tangibles. Su sometimiento al escrutinio pblico y la existencia de presiones que no proceden exclusivamente del mercado. La tensin entre la misin y la satisfaccin del pblico, basada en la filosofa de que el cliente siempre tiene la razn'.

El portafolio de programas pblicos configura, segn Rutman (1984), el conjunto de intervenciones derivadas de la poltica gubernamental, junto con las obligaciones contributivas. Para completar los intercambios, la distribucin de competencias en la prestacin de los servicios y el dilogo pblico expresado por la comunicacin pblica y la propuesta de participacin del pblico expresan los restantes elementos visibles de la oferta gubernamental. Este conjunto configura la oferta del Gobierno, que posteriormente el pblico ver reflejado en todos y cada uno de los servicios.

B) El marketing mix de los servicios pblicos


Lo que hemos denominado el marketing mix de los servicios est constituido por: La oferta de servicios. ( La servuccin. ( El desarrollo territorial. ( La comunicacin del servicio. (. La participacin del pblico.

&V.--x..C. N

La definicin de la OFERTA DE SERVICIOS, que viene establecida por el programa de actuacin, configurara el QUE, junto a la que hay que considerar la SERVUCCION que configura el COMO, el DESARROLLO TERRITORIAL como elemento definidor del DONDE en el mbito territorial de competencia, ya que para la mayora de los servicios pblicos el rea espacial de prestacin est limitada, y la COMUNICACION como forma explicativa del PORQUE y preparativa para el uso y, por tanto, informativa del QUE y del COMO. Estos cuatro elementos no definen totalmente el mix, ya que es preciso incorporar al mismo los esfuerzos aportados por el ciudadano, la PARTICIPACION DEL PUBLICO. Esta es de accesibilidad a los puntos de prestacin del servicio, lo que supone un desplazamiento espacial y un ajuste temporal a los horarios de prestacin, econmica de carcter directo o indirecto en la gestin del servicio, y productiva por el esfuerzo que tiene que realizar para obtener el servicio.

Pblico y de entidades no lucrativas no es exactamente lo mismo


ientras todos los autores estn de acuerdo en que la no existencia del bjetivo de lucro es el elemento comn, no existe la misma unanimidad en
Howe, F. (1988). Marketing for non profit organizations: A snare & delusion?. Non Oh Times. Febrero. 6 Lovelock, C., y Weinberg, Ch. (1990). Public & Non Profit Marketing: Readings & ses. The Scientific Press. Pgs. 4-7.

que ambas respondan al inters general. As Benoun (1991)7 se pregunta si cuando una asociacin para el desarrollo regional promueve esta zona geogrfica, este hecho no puede ser contrario al inters general de todo el Estado. Desde nuestro punto de vista la tipificacin no lucrativas tiene un filtro previo que es la legislacin que define y establece las peculiaridades y caractersticas de las mismas, a travs de un juicio de su valor social, con lo cual quedan pblicamente tipificadas como de inters general (legalmente definidas como no lucrativas) que no les otorga el carcter de pblicas y, en consecuencia, no las supedita a los principios de igualdad y equidad, que tipifican lo pblico. Otros elementos de diferenciacin se encuentran In el tipo de fuente de ), financiacin y en la participacin en los procesos de direccin y control. Las organizaciones no lucrativas tienen como fuente (nica o parcial) a los donantes, aunque cobren parte de sus servicios a los usuarios. A su vez, pueden estar gestionadas por voluntarios, existiendo tambin la gestin profesional y/o mutual (los propios usuarios). De hecho en la mayora de organizaciones no lucrativas aparecen donantes, en todas sus versiones tcnicas (mecenas, donantes y/o patrocinadores), y voluntarios. Esta realidad plantea la existencia de dos intercambios externos complementarios (Figuras 5.12 y 5.13), el intercambio de la Donacin y el intercambio del Trabajo Personal, que no aparecen en los servicios pblicos.

ppoteAcioN PRODUCTTVA

VOLUNTARIOS

INTERCAMBIO DEL TRABAJO PERSONAL

ENTIDAD NO LUCRATIVA

MENTO INDIVIDUAL

Figura 5.13. El intercambio del Trabajo Personal.

4. RELACIONES Y DIFERENCIAS DEL MARKETING PUBLICO CON EL MARKETING POLITICO Y EL MARKETING ELECTORAL
Las expresiones marketing poltico y marketing electoral aparecen con cierta frecuencia en los medios de comunicacin e incluso en la bibliografa como conceptos equivalentes. En un estudio reciente, Herreros (1989) seala que hoy puede hablarse de marketing poltico y marketing electoral: <1Lmarketing poltico, en general, debe entenderse como el conjunto de tcnicas empleadas para influir en las actitudes y las conductas ciudadanas en favor de ideas, programas y actuaciones de organismos o personas determinadas que detentan el poder, intentan mantenerlo o consolidarlo o aspiran a conseguirlo. El marketing electoral se refiere con exclusividad al planteamiento, realizacin y difusin de unos determinados mensajes, con ocasin de la puesta en marcha de programas electorales para designar el Gobierno de una determinada comunidad poltica; se trata, por tanto, de una variante especfica del marketing poltico. La supeditacin del marketing electoral al marketing poltico, la explcita Herreros cuando seala que el marketing electoral constituye una herramienta de ayuda a la consecucin de un nmero significativo de candidatos, por el aporte de procedimientos y mtodos racionales configuradores de un sistema ceido a la poltica de comunicacin de un partido u organizacin electoral, ms que el partido propiamente dicho 8. Esta idea tambin la

DONANTES

INTERCAMBIO DE LA. DONACION

ENTIDAD NO LUCRATIVA

13 /MIENTO INDIVID

49

Figura 5.12.

El intercambio de la Donacin.

Benoun, M. (1991). Marketing Savoirs et Savoir-faire. Economa. Pg. 619.

Herreros, M. (1989). Teora y Tcnica de la Propaganda Electoral. Escuela Superior de Relaciones Pblicas. Pg. 197.

recoge Benoun (1991)9 cuando estudia la utilizacin del marketing poltico por: La presidencia de la repblica y el Gobierno, para conocer el estado de la opinin pblica, la opinin con respecto a los grandes problemas de la nacin, para explicar la poltica presidencial y/o gubernamental. Los partidos polticos para evaluar su posicin antes y despus de las elecciones, para hacer conocer su programa, modificar su imagen, y poder conseguir nuevos simpatizantes y militantes. Los candidatos a las principales elecciones: europeas, legislativas, senatoriales, municipales... con el objetivo de recopilar las necesidades, las preocupaciones, los deseos de los electores de su circunscripcin, para darse a conocer de forma favorable, para difundir su programa y determinar sus posibilidades de victoria. Finalmente dice: El marketing poltico tiene por objetivo el conocimiento de las necesidades, preocupaciones, actitudes y opiniones de una poblacin en una zona geogrfica determinada a fin de que la oferta poltica est en simpata con las preocupaciones de los electores o si acaso que permita identificar los desajustes, por una parte, entre los programas de los partidos polticos y de los candidatos y por otra parte, las opiniones y deseos de los electores, con lo que limita el marketing al estudio e investigacin de las demandas pblicas. Santesmases (1992) distingue entre marketing poltico y marketing electoral diciendo que: El marketing poltico es una actividad permanente desarrollada por los partidos y organizaciones polticas para conseguir sus objetivos tanto a corto como a largo plazo. El marketing electoral forma parte del anterior y se refiere a las actividades especficas desarrolladas en la campaa electoral para conseguir el voto en favor de un partido o candidato 10. De acuerdo con la propuesta conceptual del marketing pblico y a partir de los anlisis anteriores se propone un esquema de orientacin conceptual (Figura 5.14) que facilite su comprensin y sus interrelaciones. El marketing poltico estudia los intercambios entre Gobierno y partidos polticos con todos los pblicos expresados por los diferentes programas polticos que se proponen. Estas propuestas se centran en programas electorales y candidatos que en los perodos electorales se limitan al colectivo de electores. De acuerdo con esta ordenacin conceptual en la accin del Gobierno se entrecruzan acciones de marketing poltico, especialmente en lo referente al
Benoun, M. (1991) Marketing Savoirs et Savoir-faire. Economa. Pgs. 615-616. Santesmases, M. (1992). Marketing. Conceptos y Estrategias. Ed. Pirmide. 2.' edicin. Pg. 794.
10 9

Marketing GOBIERNO E L E PROGRAMAS CANDIDATOS PARTIDOS POLITICOS Poltico


C

MARKETING ELECTORAL

T O R E S

o C B L
S

G O B I E R N O

SERVICIOS DE LA ADMINISTRACION EMPRESAS E INSTITUCIONES PUBLICAS EMPRESAS E INSTITUCIONES PRIVADAS-CONTRATADAS

u
B MARKETING PUBLICO

I C OS

Figura 5.14. Marketing pblico, marketing poltico y marketing electoral.

intercambio de Dilogo Pblico a travs de la comunicacin poltica, con 11 acciones de marketing pblico en el que hemos denominado el marketing ; mix del Gobierno.

5.5. EL MARKETING PUBLICO Y EL MARKETING SOCIAL


El marketing social fue acuado por Kotler y Raltman (1976)11 refirindose al uso de los principios y tcnicas de marketing para hacer progresar una idea o una conducta social, lo cual puede ser realizado, planteado y ejecutado por instituciones pblicas o no lucrativas. Como explicita Santesmases (1992), el marketing social es una parte o aspecto particular del marketing no empresarial, que persigue estimular y facilitar la aceptacin de ideas o comportamientos sociales que se consideran beneficiosos para la sociedad en general (p. e. el ahorro familiar, la higiene dental, la proteccin del medio ambiente, etc.) o, por el contrario,

Change. Journal of Marketing, 35. Pgs. 3-12.

Kotler, P., y Raltman, G. (1976). Social Marketing: An Approach to Planed Social

trata de frenar o desincentivar aquellas otras ideas o comportamientos que se juzgan perjudiciales (el consumo de drogas, tabaco y alcohol o la conduccin temeraria de automviles) 12. La relacin entre el marketing social y el marketing pblico puede observarse en la Figura 5.15. El marketing social se configura a travs de prestaciones sociales, que son parte del marketing pblico, con las realizadas por otras instituciones no lucrativas, no derivadas del marketing pblico-A su vez en el mercado se centra en los segmentos de causas sociales que son parte del conjunto de pblicos considerados en el marketing pblico.
PRESTACIONES SERVICIOS DE LA ADMINISTRACION S EMPRESAS E INSTITUCIONES PUBLICAS EMPRESAS E INSTITUCIONES PRIVADAS-CONTRATADAS O P U B

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E N R

PARTE II La gestin del marketing pblico: una metodologa instrumental


En esta segunda parte del libro se presenta un proceso de planificacin estratgica de marketing pblico. Su desarrollo metodolgico instrumental se basa en la adaptacin al marketing pblico de elementos metodolgicos de la planificacin estratgica general, de la planificacin de marketing y del marketing de servicios, a travs del filtro conceptual de la teora general del marketing pblico expuesta en la primera parte y de la reflexin, sobre diversas experiencias de aplicacin desarrolladas en administraciones pblicas de distintos mbitos, que configuran la base emprica de la misma.

c o
A C
T.

E OTRAS INSTITUCIONES NO LUCRATIVAS Marketing pblico Marketing social Zona del marketing pblico social ME

A u S A S

C I A L E S

I C 0 S

Figura 5.15.

Relaciones entre el marketing pblico y el marketing social.

12 Santesmases, M. (1992). Marketing. Conceptos y Estrategias. Ed. Pirmide. 2.' edicin. Pg. 785. .

6
Las premisas de partida

6.1. EL DILEMA DEL ENFOQUE: LA ADMINISTRACION DEL SERVICIO PUBLICO O LA ADMINISTRACION AL SERVICIO DEL PUBLICO?
Al analizar la teora general del marketing hemos visto que la orientacin al mercado, como enfoque actual de la ciencia, toma al pblico como punto de inicio de toda la estin de marketing. Es, al mismo tiempo, el principio y el fine todo el proceso de planificacin, lo que descarta un enfoque funcional-promocional de impulsin de la oferta hacia la demanda y lo sustituye por el principio le considerar al pjblico colectivo de propietarios y usuarios del Estado comeliefeznte, a partir del cual se crea, organiza y gesti2natkelsayicinlizo. En coherencia con este enfoque que der~nosC<la Administracin al servicio del pblico)la segmentacin y el posicionamiento, como estrategias bsicas de marketingerten en el antecedente a travs del cual se formula la poltica general del Gobierno, que se concreta en la respuesta gubernamental al pblico. Con este enfoque el esquema de reflexin del proceso de planificacin gubernamental sera el que muestra la Figura 6.1. Al contrario, un Gobierno sin una autntica orientacin al mercado tomar el marketing o, mejor dicho, algunas de sus funciones y tcnicas como instrumentos para la mejora de la eficiencia de su gestin. En este caso, que denominamos la Administracin del servicio pblico, el esquema anterior se invierte, ya que las estrategias bsicas de marketing se formulan como deduccin de la poltica general slo a partir de criterios de oferta (vase Figura 6.2). Nuestra propuesta toma el primero de los enfoques, la Administraci al servicio del pblico en el que habr que equilibrar la orientacin al mercado con la ideologa poltica para evitar, al mismo tiempo, la tirana gubernamental y la dictadura del servilismo pblico. 69

Qu tendra que hacer?

Qu querra hacer y por qu?

Qu querra hacer y por qu? Qu tendra que hacer?

Qu pblicos y qu prioridades? Cmo quiere ser percibido? Qu pretende hacer? Qu no pretende hacer? Qu no pretende hacer?

Qu pretende hacer? Cmo quiere ser percibido? Por qu pblicos?

Cmo pretende hacerlo?

Figura 6.1.

La Administracion al servicio del pblico.

Figura 6.2.

La Administracin del servicio pblico.

6.2. EL AMBITO TEMPORAL Y LOS NIVELES EJECUTIVOS


Partiendo de la base de que toda planificacin estratgica es una planificacin a largo plazo, no coyuntural a corto, suponemos que sta se desarrolla cuando el Gobierno, elegido por el proceso de representacin, se enfrenta a toda una legislatura a travs de la elaboracin de este plan estratgico, que constituir la base sobre la que se elaborar cada plan anual. El proceso metodolgico que se plantea, aun siendo secuencial, debe ser atendido como sistmico, especialmente dentro de cada nivel, en el sentido de que al avanzar en el mismo convendra revisar, dentro de lo posible, algunas decisiones anteriores. El nivel Gobierno es el que establece las decisiones estratgicas fundamentales de la Administracin pblica. El nivel gestin es el que desarrolla el mandato estratgico, implantando las acciones derivadas del mismo para as prestar el servicio pblic Estos niveles tambin pueden encontrarse en la gestin empresarial pero con situaciones de poder, lmites de decisin y mando ejecutivo que son fundamentalmente diferentes, ya que las organizaciones pblicas tienen menos autonoma y flexibilidad, un grado menor de exposicin al veredicto del mercado y un nivel de influencia poltica externa mucho mayor que en la empresa privada. Es evidente que este enfoque diferencia claramente dos niveles, el poltico y el ejecutivo de la gestin pblica 1, pero ello no tiene por qu ser
Se entiende gestin pblica en el sentido expresado por Moore, como Tarea de intentar maximizar el valor creado por la actuacin de los posibles pblicos, (citado por Mendoza, X. (1990) en Tcnicas Gerenciales y Modernizacin de la Administracin Pblica. Documentacin Administrativa, 223. INAP.

asimilado al conflicto poltico-tcnico, incluso en su vertiente ms moderna poltico-politcnico-tcnico. De todos es conocido el papel que desempean los llamados tcnicos de alta direccin en la poltica empresarial. Por ello no se establece ni se plantea un marco legal de competencias sino un proceso tcnico de actuacin que no slo es recomendable como estilo directivo, ya que fomenta la participacin de los gestores en el proceso de decisin de la poltica pblica, sino til para el logro de los objetivos pblicos. \` El proceso de toma de decisiones pblicas ser el elemento central paili) la definicin las funciones en el proceso de play del marketing) pblicokbe se abordar posteriormente, enl e que se explicitan las interrelaciones entre ambos nivelesl No obstante, conviene retener aqu la idea de que no hay una correspondencia entre Gobierno y nivel Gobierno, y Administracin pblica y nivel gestin, a pesar del lxico utilizado.

7
Los conceptos bsicos del proceso

7.1. LAS CUESTIONES A PLANTEAR


El modelo que se propone es un proceso a dos niveles: uno, general de Gobierno, y uno, especfico para cada servicio pblico. En el nivel general de Gobierno se pretende explicitar la respuesta del Gobierno al mercado, que planteamos a travs de las respuestas que decide a las cuestiones formuladas en el esquema de referencia: Qu tendra que hacer el Gobierno? Qu querra hacer y por qu? y la concrecin de su orientacin al mercado a travs de definir: A quines se quiere servir y con qu prioridades? Cmo quiere el Gobierno ser percibido por el pblico? La primera consecuencia es la determinacin del marco de actuacin del sector pblico, lo que expresar a travs de la respuesta a la cuestin: Qu pretende y qu no pretende hacer? A continuacin determinar la respuesta al mercado, definiendo la poltica general. Las aportaciones metodolgicas de la planificacin estratgica general, estudiadas en su aplicacin pblica, nos sugieren un proceso de estudio de la viabilidad de las respuestas basado en: Qu prioridades establece en las polticas? Quin lo va a gestionar? Con qu recursos? Por qu esta poltica? Con qu participacin en su formulacin? 73

Las preguntas planteadas hasta aqu enlazan con los conceptos bsicos del proceso de planificacin estratgica de mercado de misin, propsitos, objetivos, estrategia de productos/mercados y portafolio de las actividades a potenciar, a mantener y a reducir en base a los recursos disponibles. Posteriormente se centra el modelo en la definicin de los intercambios pblicos del Gobierno que concretan la poltica general, el marketing mix de Gobierno: El portafolio de programas pblicos. Las obligaciones contributivas. La distribucin de competencias. La comunicacin pblica. La participacin de los pblicos.

7.2. ETAP S Y CUESTIONES BASICAS DEL MODELO DE PLANIFICACIN DEL MARKETING PUBLICO Lo que el Gobierno pretende realizar
Qu tendra que hacer? Qu querra hacer y por qu? A quines se quiere servir y con qu prioridades? Cmo quiere ser percibido por el pblico? Qu pretende y qu no pretende hacer? Qu prioridades establece en las polticas? Quin lo va a gestionar? Con qu recursos? Por qu esta poltica? Con qu participacin?

El desarrollo estratgico es el proceso a travs del cual se produce el paso de la gestin gubernamental a la gestin de los servicios pblicos. Este paso se producir mediante: La definicin de los programas, que dar respuesta a las preguntas: Qu quiere conseguir el programa? y para quin? El establecimiento de los servicios del programa, que concretar: Con qu servicios? Cada uno de ellos se desarrolla a travs de la doble lgica institucional y de mercado mediante la concrecin de las normas y el marketing mix de cada servicio, que como se ha sealado anteriormente constar de: La oferta de servicios La servuccin. El desarrollo territorial. La comunicacin del servicio. La participacin del pblico.

Los intercambios pblicos del Gobierno


En qu concreta la poltica del Gobierno?

El paso hacia la gestin de los servicios pblicos


El diseo de los programas: Qu quiere conseguir el programa y para quin? Con qu servicios? El diseo de los servicios: Con qu lgica institucional acta? En qu actuaciones se concreta? La implantacin: Cmo se pone en marcha?

La siguiente etapa ser la de implantacin, que dar lugar a unos resultados: La utilidad colectiva. La utilidad finalista. Los resultados administrativos. Junto a los que habr que considerar: Las reacciones a la accin. El juicio sobre sus efectos y la expresin de los mismos, lo que dar lugar a una doble evaluacin, la pblica-poltica, que realizan los pblicos, y la tcnica-poltica realizada por la Administracin y el Gobierno.

La medida del xito


Qu resultados se han producido? Cmo evala el pblico? Cmo evala el Gobierno?

7.3. LOS CONCEPTOS DE RESPUESTA


A) Las bases del plan
Las primeras preguntas a las que el modelo pretende dar respuesta son: Qu tendra que hacer? Qu querra hacer y por qu?

La respuesta a estas preguntas creemos que puede expresarse a travs de lo que denominamos la agenda y el programa poltico marco: La agenda Entendemos por agenda, el conjunto de los problemas que apelan a un debate pblico, y como seala Padioleau (1983), incluso a la intervencin (activa) de las autoridades pblicas legtimas' y que pueden tipificarse 2 en: Agenda institucional: Problemas que dependen funcionalmente o por consenso de la competencia de la autoridad pblica. Agenda coyuntural: Problemas que no pertenecen a la competencia habitual de la autoridad pblica, sino que aparecen como nuevos en el desarrollo de la sociedad. De acuerdo con los diversos enfoques que intentan explicar cmo nacen las polticas pblicas hemos podido encontrar cuatro elementos clave que configuran la base de la formulacin de la agenda: Las leyes bsicas. Las polticas de las administraciones de mbito superior. El- sistema poltico en su acepcin restringida: partidos y sistema de representacin. Las demandas y necesidades sociales. El programa poltico marco La que podemos definir como la razn de ser de la existencia del partido, y de su presentacin en la contienda electoral, sobre la cual se ha producido el encargo popular y parlamentario de Gobierno, debera constituir un credo general o unos mandamientos particulares (en funcin de su grado de precisin) que actuasen como filtro de todo el proceso siguiente. El programa poltico marco es un programa a largo plazo, en el que lo coyuntural es slo una etapa o va hacia un destino. Es transformador de la sociedad actual porque no se formula desde el presente como una proyeccin histrica, sino que plantea un cambio, ms o menos radical, del rumbo actual. Esto significa que entendemos el proceso de planificacin como un acto creativo, como una accin pro-activa de Gobierno, como una lucha permanente contra la autosatisfaccin colectiva, aunque sea mayoritaria.

B)

Las estrategias bsicas de marketing

Las siguientes preguntas a responder:

A quines se quiere servir y con qu prioridades? Cmo quiere el Gobierno ser percibido por el pblico? nos llevan a las estrategias bsicas de marketing, la segmentacin y el posicionamiento gubernamental. El establecimiento de las estrategias bsicas, segmentacin y posicionamiento es fundamental para el marketing cientfico, ya que ambas configuran los elementos de evaluacin de la coherencia del marketing mix. La estrategia de segmentacin nos da la respuesta sobre a quin se quiere incidir y con qu prioridad, mientras que el posicionamiento nos responde a cmo quiere ser percibido el Gobierno por el pblico, y solo en base a estas decisiones estratgicas podr despus valorarse si las acciones desarrolladas son coherentes con estas estrategias bsicas. La segmentacin Se entiende por segmentacin la definicin de la estrategia de pblico objetivo: el o los segmentos del pblico seleccionados por la organizacin. Un segmento es un conjunto de personas del pblico que presenta, desde el punto de vista de su descripcin, un cierto grado de similitud que permite una respuesta administrativa valida para todos ellos. El posicionamiento El posicionamiento es la determinacin, previa a la accin, de como se quiere ser visto por los pblicos objetivos en relacin con otras alternativas de Gobierno. Es una estrategia de carcter competitivo basada en cmo se evalan y se seleccionan los gobiernos. Por ello tiene una lgica relacin con el proceso electoral y es uno de los puntos clave de la interseccin entre el marketing pblico, el marketing poltico y el marketing electoral. No es una estrategia de comunicacin ya que toda la actuacin pblica desarrolla y comunica (aunque sea sin hablar) esta caracterstica diferencial.

C) La estrategia de mercado
Padioleau (1983), citado por Meny, I., y Thoenig, J. C. (1992). Las Polticas Pblicas. Ed. Ariel Ciencia Poltica. Pg. 114. 2 Meny, I., y Thoenig, J. C. (1992). Las Polticas Pblicas. Ed. Ariel Ciencia Poltica. Pg. 114.

El proceso planteado nos lleva a responder en tercer lugar a la pregunta: Qu pretende y qu no pretende hacer?, la respuesta a la misma definir el marco de actuacin pblica.

El marco de actuacin pblica Establecida en la agenda la lista de problemas y su formulacin en demandas, el proceso hacia la definicin de la poltica general pasa por la decisin de su inclusin y, en consecuencia, su tipificacin como de inters general. Ya se ha sealado la imprecisin del trmino inters general y el hecho de que una demanda sea considerada como tal, excluyendo el mandato legislativo, es una decisin poltica revisable en el tiempo. Slo en los ltimos aos la llamada crisis del Estado del bienestar ha provocado un efecto de reduccin de las funciones pblicas, ya que histricamente ha sido ms una decisin incremental, en la lnea de crecimiento continuo del gasto pblico. Se trata aqu de definir un primer nivel de respuesta, que segn Meny3 llevar a alguna de las formas generales de respuesta gubernamental a un tema: Rechazo a su inclusin. Mandar una seal simblica (p. e. iniciar un dilogo). Invocar un imponderable para escapar a la accin (p. e. razones de fuerza mayor). Postergar el examen del tema (p. e. creacin de comisin). Establecer un procedimiento para el tratamiento del problema sin compromiso en cuanto al contenido (p. e. incorporarlo marginalmente a un servicio existente). Reglamentar una parte del problema, que tenga un valor simblico, sin atacar verdaderamente el fondo (p. e. medida coyuntural de apoyo, subvencin, etc.). Tomar en cuenta la demanda en su conjunto (formulada desde el mercado o desde la poltica).

La respuesta a estas preguntas configura la poltica general del Gobierno que se expresa en lo que denominamos el portafolio de polticas, la asignacin de competencias, el presupuesto, la comunicacin poltica y la participacin del pblico en la formulacin de las polticas. El portafolio de polticas Dos son los elementos a considerar para la valoracin de la lista de polticas, su prioridad poltico-ideolgica y su prioridad de demanda pblica. La prioridad poltico-ideolgica, por su propio carcter no est basada en indicadores sino en interpretaciones. La prioridad de demanda pblica, al ser una evaluacin externa se basa en medir el grado de intensidad de su demanda tomando como indicador la amplitud del pblico al que se dirige, y al apoyo que cabe esperar a la misma, tanto por parte de los implicados directos (usuarios), como los indirectos (usuarios sociales). La doble combinacin de prioridades permite clasificar las polticas, de acuerdo con lo que denominamos el portafolio de polticas. La asignacin de competencias En la toma de decisiones aparece la llamada geografa administrativa, que segn Bour, tiene por objeto el anlisis de las dimensiones geogrficas de los sistemas administrativos y de gobierno, dentro de los cuales se producen polticas en el proceso de formulacin de decisiones'. Esto lleva al anlisis de las relaciones mutuas entre la organizacin administrativa central y la espacial. Esta decisin de traspaso de las competencias se establece a partir de los siguientes criterios: Rgimen legal de competencias y responsabilidades. Prioridad a la eficacia econmica y social. Poltica pblica de descentralizacin. Responsabilidad poltica y pblica. -- Nivel de heterogeneidad de las demandas territoriales. Adems de los ms generales de eficacia y participacin pblica que conllevan como seala el artculo 27.1 de la Ley de Bases de Rgimen Local: La Administracin del Estado, de las Comunidades Autnomas y otras entidades locales podrn delegar en los Municipios el ejercicio de competencia en materias que afecten a sus intereses propios, siempre que con ello se mejore la eficacia de la gestin pblica y se alcance una mayor participacin ciudadana.

D) La poltica general
En cuarto lugar se explicitar el qu y cmo lo pretende hacer el Gobierno mediante la consideracin de: Qu prioridades establece en las polticas? Quin lo va a gestionar? Con qu recursos? Por qu esta poltica? Con qu participacin de los pblicos?

3 Meny y Thoenig, J. C. (1992). Las Polticas Pblicas. Ed. Ariel Ciencia Poltica. Barcelona. Pgs. 125 y _126.

A. Moreno y S. Escolano. Los Servicios y el Territorio. Ed. Sntesis. Madrid, 1992. Pg. 91.

El presupuesto La actual constatacin de que los recursos son limitados es la que ha llevado a una nueva conciencia que Fuentes Quintana (1992) precisaba al decir: Gobernar no es gastar sino elegir alternativas de gasto pblico. Elegir equivale a reconocer la escasez de los recursos que el presupuesto administra, posponiendo unos gastos a otros pues todos no pueden satisfacerse simultneamente. Aunque posteriormente seala que El presupuesto se convierte, as, en la institucin bsica que debe garantizar la eleccin para ms opciones de gastos sacrificando simultneamente otras 5, aspecto que coloca, desde nuestro punto de vista, antes la racionalidad econmica a la poltica, cuando como mnimo creemos que habra que situarlos en el mismo plano de importancia, en esta etapa del proceso de planificacin. Consideramos aqu no slo los econmicos del gasto pblico, sino tambin y muy especialmente los humanos y tecnolgicos de gestin, que suelen ser ms limitadores de la actuacin real y efectiva. La comunicacin politica Wolton (1989) define la comunicacin poltica como El espacio en el que se intercambian los discursos contradictorios de los tres actores que tienen la legitimidad de expresarse pblicamente sobre la poltica y que son, los pl ticos, los periodistas y la opinin pblica 6. Precisando que el pblico y los electores no son equivalentes a la opinin pblica ya que sta es una figura temporal e imperfecta del electorado que se expresa por los sondeos (su representacin), los movimientos de opinin y los movimientos sociales. Monzn (1990) desciende a un enfoque ms operativo al sealar que La comunicacin poltica es todo lo que tiene que ver con la produccin y realizacin de mensajes polticos de los actores representados en los medios' El papel de la comunicacin poltica es evitar que el debate poltico se encierre en s mismo o en el crculo polticos-periodistas, descrito con precisin por Edelman (1991): Tenemos una aguda conciencia de que los observadores y los que observan se construyen recprocamente, de que los desarrollos polticos son entidades ambiguas que significan lo que los observadores interesados construyen, y de que los roles y autoconceptos de los observadores mismos son tambin construcciones, creadas por lo menos en parte por sus observaciones interpretadas'.

A su vez el reconocimiento del otro, lo transforma en fuente de dilogo como plantebamos al hablar de intercambio. De hecho, como precisa Wolton, el dilogo es la condicin de funcionamiento del espacio poltico masivo y democrtico. La participacin del pblico Esta estrategia se expresa, de acuerdo con lo planteado al definir los intercambios pblicos, como la forma institucionalizada de dilogo Estado-pblicos en lo referente a las polticas pblicas, diferencindola de la participacin en el diseo de los programas y la participacin en la prestacin de los servicios pblicos. Es evidente que existe una participacin indirecta en las elecciones, pero la correlacin de la misma con las polticas pblicas es, como mnimo, reducida. Entendemos esta participacin como input del proceso de formulacin y de comunicacin de las polticas pblicas y no como el resultado de conocimiento e imagen logrado por la comunicacin, o el de posicionamiento, satisfaccin y calidad alcanzado fundamentalmente por el comportamiento cotidiano.

E) La estrategia de marketing de Gobierno


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qu se concreta la poltica del Gobierno? De acuerdo con la definicin de los intercambios pblicos del Gobierno se expresa a travs del marketing mix de Gobierno, que est configurado por cinco decisiones estratgicas cuyo alcance y contenido se ha expresado al analizar los intercambios pblicos: El portafolio de programas pblicos. Las obligaciones contributivas. La distribucin de competencias. La comunicacin pblica. La propuesta de participacin de los pblicos.

Fuentes Quintana, E. (1992). La Hacienda Pblica y la integracin europea. Real Academia de Ciencias Morales y Polticas. Espaa y la Unin Europea. Plaza Jans. Pg. 144. Wolton, D. (1989). Le communication politique: construction d'un modele. Pg. 28 en Le Nouvel Espace Politique. Editions du Centre National de la Recherche Scientifique. Monzn, C. (1990). La opinin pblica. Teoras, concepto y mtodos. Ed. Tecnos. 2.6 edicin. Pgs. 135-137. 8 Edelman, M. (1991). La construccin del espectculo pblico. Ed. Manantial. Pg. 8.

r,

La definicin del portafolio de programas pblicos es una definicin cuantitativa, a travs de la cual se expresan prioridades, para as responder a la pregunta cunto? Esta oferta es de prestaciones sociales en efectivo (retribuciones) y en especie (servicios pblicos). Este mismo aspecto de cuantificacin lo encontramos en la distribucin de competencias, donde aparece su traspaso de gestin a otros actores de la ejecucin (empresas privadas, organizaciones no lucrativas y organizaciones no gubernamentales) constituyndose lo que se denominan Redes de interorganizaciones 9 y a los mecanismos de ordenacin y control de las mismas.

OCDE (1988). La Administracin al Servicio del Pblico. MAP. Pgs. 113-111 /

Tambin es importante diferenciar la comunicacin pblica de la comunicacin poltica, que est ligada ms a la ideologa y a la poltica general, aunque debera estar interrelacionada con la misma. La propuesta de participacin del pblico en el diseo de la poltica general, es una accin proactiva y/o reactiva de incorporacin de intermediarios de la demanda pblica (por ejemplo: sindicatos, patronales, etc.) de una forma ms o menos sistematizada (consejos, mesas de discusin, etc.). Programas pblicos, obligaciones contributivas, distribucin de competencias y comunicacin pblica, en este esfuerzo necesario de cuantificacin se apoyan en los presupuestos generales (estatales, autonmicos o locales), pero no es una exacta traduccin de los mismos, ya que pueden tener partidas instrumentales, no finalistas (por ejemplo: las transferencias a administraciones territoriales) por lo que no puede decirse de los mismos que marcan las prioridades, aunque quiz determinan uti poder de reparto.

rrollo territorial, comunicacin del servicio y participacin del pblico en la prestacin. La implantacin La implantacin o implementacin es la fase durante la cual se generan actos y efectos a partir de un marco normativo de intenciones, de textos o discursos; es decir, la puesta en prctica, en la que se aplica el plan con todas las dificultades que supone. En esta etapa interesa el proceso a travs del cual la organizacin ejecutora pondr en marcha el servicio. Es el momento en que se desciende al micronivel de la administracin, que en muchos servicios es el punto de contacto cotidiano con los pblicos. Cultura de servicios y gestin de la prestacin son los elementos clave.

F) El desarrollo estratgico
\>En

G) La evaluacin de los resultados


Los resultados reales alcanzados sern, de acuerdo con el esquema general de marketing pblico formulado, la utilidad colectiva, la utilidad finalista y los resultados administrativos. En esta etapa analizamos, pues, dos temas: primero, el control de los resultados de la gestin del servicio y, segundo, la evaluacin general del plan en base a un control general de los resultados de la gestin global del Gobierno y general de la Administracin. A nivel conceptual es conveniente diferenciar control y evaluacin, aunque en la prctica ambas expresiones se confunden. Si se atiende a su definicin: Control es un proceso de carcter permanente, dirigido a la medicin y a la valoracin de cualquier actividad o prestacin sobre la base de criterios y puntos de referencia fijados, y a la correccin de las posibles desviaciones que se produzcan respecto a tales criterios y puntos de referencia 11. La evaluacin es la aplicacin sistemtica de procedimientos de investigacin social, con el fin de valorar y eventualmente perfeccionar, primero, la conceptualizacin y diseo, segundo, la implementacin, y tercero, la utilidad de los programas de intervencin social'. De acuerdo con Lpez y Gadea (1992)13, esquemticamente control de gestin y evaluacin se diferencian por:

esta etapa la actividad de planificacin se centra en la definicin de los programas, en el establecimiento de los servicios del programa y en el desarrollo de las normas y el marketing mix de cada servicio'A destacar que en la formulacin del programa incorporamos la transformacin del programa en un conjunto de servicios, para posteriormente, sobre cada uno de ellos, proceder a su desarrollo legal y de gestin. El diseo de programas Es frecuente observar en la literatura la utilizacin indistinta de las expresiones formulaciones de las polticas y diseo de los programas". Entendemos como diseo de los programas el proceso a travs del cual se pasa de la estrategia a la tctica mediante la determinacin detallada de los objetivos y su transformacin en un conjunto de servicios. El diseo de los servicios En esta etapa se procede al desarrollo operativo de cada servicio mediante una doble actuacin, atendiendo a la doble lgica de la administracin. Por una parte, la lgica institucional llevar al desarrollo de las normas del servicio, que con el objetivo de reducir la diversidad y orientar y controlar las actividades, se expresar a travs de diversos instrumentos jurdicos (por ejemplo: decretos, disposiciones, circulares, instrucciones). Por la otra, la lgica del mercado, llevar al diseo para cada servicio del que hemos denominado marketing mix de servicio: oferta del servicio, servuccin, desa-

OCDE. La Administracin al Servicio del Pblico. MAP. 1992. Pg. 67.

Zezilli (1992), citado por Torres Lpez, J. (1992). Introduccin a la Economa Poltica. Ed. vitas. Pg. 23. 12 Ballart, X. (1992). Cmo evaluar programas y servicios pblicos? MAP. Estudios. Pg. 73. 13 Lpez, J., y Gadea, A. (1992). El Control de Gestin en la Administracin Local. Fundacin mi Books. Pg. 26.

Control de gestin Finalidad Inters Utilidad Metodologa Realizacin Informacin Anlisis de resultados Centrado en la gestin Reprogramar las actuaciones Controles sistemticos Desde dentro organizacin Fundamentalmente cuantitativa

Evaluacin Anlisis del impacto de los resultados en la poblacin Poltico Reformular las polticas pblicas

Con qu recursos?... Presupuesto. Por qu esta poltica?... Comunicacin poltica. Con qu participacin?... Participacin del pblico en polticas.

11- Los intercambios pblicos del Gobierno


~~ La estrategia de marketing En qu se concreta la poltica del Gobierno?... Marketing mix de Gobierno: Portafolio de programas. Obligaciones contributivas. Distribucin de competencias. Comunicacin pblica. Participacin del pblico en programas.

Estudios puntuales Externa Fundamentalmente cualitativa

Asimismo habr que considerar las reacciones a la accin, el juicio sobre sus efectos y la expresin de los mismos, lo que dar lugar a una doble evaluacin, la pblica-poltica, que realizan los pblicos y la tcnica-poltica realizada por la Administracin y el Gobierno. Satisfaccin, calidad e imagen son los recursos tcnicos a utilizar en este etapa, que se convierten en inputs fundamentales del proceso de revisin del plan estratgico.

.111

6't El paso hacia la gestin de los servicios pblicos


El desarrollo estratgico El diseo de programas: Qu quiere conseguir el programa y para quin?... Definicin del programa. Con qu servicios?... Servicios del programa. El diseo de los servicios: Con qu lgica institucional acta?... Normas. En qu actuaciones se concreta?... Marketing mix del servicio. Oferta de servicios. Servuccin. Desarrollo territorial. Comunicacin del servicio. Participacin del pblico. La implantacin: Cmo se pone en marcha?... Cultura de servicios.

7.4. EL PROCESO DE PLANIFICACION ySTRATEGICAIM, MARKETING PUBLICO


De acuerdo con las cuestiones antes formuladas el modelo responde al mismo a travs de la definicin de los conceptos siguientes:

-51-to que el Gobierno pretende realizar


Las bases del plan Qu tendra que hacer?... Agenda. Qu querra hacer y por qu?... Programa poltico marco. Las estrategias bsicas de marketing A quines se quiere servir y con qu prioridades?... Segmentacin. Cmo quiere ser percibido por el pblico?... Posicionamiento. La estrategia de mercado Qu pretende y qu no pretende hacer?... Marco de actuacin. Poltica general Qu prioridades establece en las polticas?... Portafolio de polticas. Quin lo va a gestionar?... Asignacin de competencias.

La medida del xito


La evaluacin Qu resultados se han producido?... Control. Cmo evala el pblico?... Evaluacin pblica/poltica. Cmo evala el Gobierno?... Evaluacin tcnico/poltica.

7.5. LOS ACTORES DEL PROCESO DE PLANIFICACION


Existe una multiciplicidad de actores que intervienen en forma directa o indirecta, en todo el proceso de planificacin. Al respecto, tanto los estudiosos del anlisis de polticas pblicas como los del management pblico han dedicado un buen nmero de investigaciones y publicaciones. Dado que nuestro objetivo es ms de metodologa tcnica de procedimiento que de metodologa de implementacin de la misma, nuestro enfoque se orienta hacia la determinacin de aquellos que son fundamentales para nuestra propuesta. ` 5- Los dos actores fundamentales del proceso de planificacin del marketing pblico son los que hemos denominado actores del intercambio: El Estado y los pblicos. ` 1 El Estado como organizacin pblica constituida por el Gobierno (polticos) y la Administracin (tcnicos y funcionarios). Esta separacin entre tcnicos y funcionarios la entendemos en el sentido de que los primeros participan directa o indirectamente en el proceso de anlisis y evaluacin de las decisiones de estrategia bsica de marketing, marco de actuacin, poltica general y estrategia de marketing mix de Gobierno, y desarrollan el mandato estratgico diseando los programas, como responsables de su gestin o como tcnicos de los servicios econmicos, de personal y jurdicos de la organizacin pblica. Por contra limitamos al concepto funcionarios, a los que operan la prestacin del servicio pblico Los pblicos finalistas los agrupamos en esta orientacin de la planificacin en ciudadanos, y otros pblicos. A su vez dentro de los ciudadanos, nos parece importante definir tres segmentos, los votantes, los no votantes y los no electores, para as considerar su interrelacin con el proceso electoral y el proceso de anlisis de las demandas y necesidades sociales. oces_o_untercer actor, los grupos de preTambin introducimos enelpr sinqug_seclerivan de los anteriores, bien atrav.a.d.e.loA.u.e,hein s. denominado Grupos Asociados (sobre la base de intereses sociales o econmicos), bien como intermediarios de la demanda (individual o colectiva), bien como organismos ejecutores (corporativismo interno). La interaccin de los pblicos en el proceso queda reflejada en la Figura 7.1. A partir del esquema de planificacin y de los conceptos expresados anteriormente se detallan a continuacin los inputs, considerandos y tareas de cada etapa, incluyendo las explicaciones tcnicas para su desarrollo.

DEMANDAS PUBLICOS CIUDADANOS OTROS PUBLICOS GRUPOS DE PRESION P. P. BASES DEL PLAN

CRITERIOS DE INCLUSION

1_ ESTADO GOBIERNO TECNICOS FUNCIONARIOS

GGE

G.

ESTRATEGIAS BASICAS DE MARKETING DE GOBIERNO

GRUPO DE PRESION

E V A U L A

MARCO DE ACTUACION

E V A

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DEFINICION DE LA POLITICA GENERAL DE GOBIERNO
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ESTRATEGIAS DEL MARKETING MIX DE GOBIERNO

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DISEO DE LOS PROGRAMAS Y SERVICIOS

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IMPLANTACION

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EVALUACION

A C T L

G.G.E: Grupo de Gestin Estratgica, organizacin mixta poltico-tcnica creada para el anlisis y evaluacin de las alternativas. P.P.G: Participacin del pblico en la definicin de la poltica general. Es la respuesta a la propuesta formulada por el Gobierno dentro del intercambio de Dilogo Pblico. P.D.P: Participacin en el diseo del programa. Alternativa usada por los tcnicos para incorporar la opinin de los usuarios o sus representantes. Ha sido utilizada a partir del desarrollo de los planes de la Administracin receptiva. P.P.P: Participacin en el proceso de la prestacin. Definida y establecida al disear el marketing mix del servicio, es necesaria para el mismo.

Figura 7.1. Interaccin de los pblicos en el proceso de planificacin.

8
Las bases del plan estratgico: su definicin

El punto de partida del proceso es la formulacin de la agenda (lo que tendra que hacerse) y del programa poltico marco (lo que querra hacer el Gobierno).

8.1. LA FORMULACION DE LA AGENDA


Definida anteriormente la agenda como el conjunto de los problemas que apelan a un debate pblico y a la intervencin de las autoridades pblicas, nos centramos aqu en el estudio de los elementos clave que configuran su formulacin.

A) Las leyes bsicas


Dos son las aportaciones que proceden de las leyes bsicas, que son la definicin de la misin del Estado, en el sentido planteado por Kotler de el propsito bsico de una organizacin, esto es, aquello que trata de realizar y la definicin del marco de funciones pblicas. Los textos legislativos establecen las necesidades sociales bsicas, incluso expresadas en forma de utilidad colectiva o finalista. Por ello configuran los programas bsicos a desarrollar dentro de las polticas. De hecho su prestacin justifica la existencia de la administracin pblica y deben ser la primera prioridad del Gobierno. Como sealan algunos autores, la esencia del Estado del bienestar es la intervencin gubernamental pautas mnimas en materia de ingresos, nutricin, sanidad, vivienda y educacin garantizados a cada ciudadano como un derecho poltico y no como caridad. 89

B) Las polticas de las administraciones de mbito superior


Entendemos por administraciones de mbito superior aquellas que por una relacin poltico-legislativa pueden limitar las competencias y las actuaciones de la Administracin en cuestin. La incorporacin de Espaa a la Unin Europea y la implantacin del Estado de las Autonomas ha incrementado notablemente esta situacin y de forma tan rotunda que como seala Fuentes Quintana (1992)1: Se ha dicho con fortuna y con verdad que, por una vez al menos, el futuro de la economa espaola no puede improvisarse. Porque lo tiene firmado. Cudruplemente firmado podramos decir ms bien: por el Tratado de Adhesin a la CEE, firmado en Madrid en 1985; por el Acta de Unin Europea, suscrita por Espaa en 1986; por nuestro ingreso en el mecanismo de cambios del Sistema Monetario Europeo en junio de 1989 y por los Acuerdos de Maastricht del 9 de .diciembre de 1991 para acelerar la marcha de la UEM que se ratificaron el da 7 de febrero de 1992.

C) El sistema poltico
Dos son los elementos del sistema poltico, en su versin restringida, que parecen tener una importancia en la formulacin de la agenda: los partidos polticos y el sistema electoral de representacin. Los partidos polticos Los partidos polticos, segn Cerroni (1992) 2, asumen una funcin en la poltica moderna, que es juzgada con base en el xito obtenido por la mediacin que el partido o el sistema de partidos intenta obtener entre la sociedad civil atomizada y el Estado representativo... Esto indica que todo partido debe representarse con una dotacin doble: con un aparato organizativo capaz de organizar fuerzas y con un programa capaz de determinar las pautas esenciales de todos los grandes problemas de la sociedad y del Estado. Aparecen en la bibliografa consultada gran cantidad de referencias, crticas todas ellas, al papel de lps partidos en la formulacin de las polticas pblicas, como por ejemplo: El anlisis de una poltica determinada permitir sacar a la luz actores esenciales que un anlisis en trminos de poltica de partido, parlamentario o gubernamental no permitira mostrar'.
Fuentes Quintana, E. (1992). La Hacienda Pblica y la integracin europea en el libro, Real Academia de Ciencias Morales y Polticas: Espaa y la Unin Europea. Plaza Jans. 1992. Pg. 148. Cerroni (1992). Poltica. Siglo XXI Editores. Pg. 104.

Ni los partidos polticos, ni las elecciones, ni el juego parlamentario son capaces de explicar la prodigiosa explosin de las polticas pblicas del Estado del bienestar'. Los partidos polticos difcilmente pueden representar todos los intereses de sus clientes en todos los campos. Muchos de los problemas que se plantean a los poderes pblicos no coinciden con los programas de los partidos, y la opinin pblica puede estar dividida en relacin con estos problemas, considerados individualmente'. Si instituciones democrticas como el sistema de partidos, elecciones y gobierno parlamentario ven reducida su capacidad para contribuir a la articulacin del conflicto poltico, es probable que se desarrollen canales alternativos de conflicto y absorban las energas polticas del pueblo. En segundo lugar, si esas instituciones tampoco logran reducir el conflicto a proporciones manejables, ni generan un estado de gobernabilidad, cabe esperar que los gobiernos se apoyen cada vez ms en criterios y pautas de accin derivadas de fuentes distintas del proceso poltico democrtico 6. El partido democrtico, puede desarrollar una funcin negativa si, renunciando a su correcto papel de organizador y transformador de los intereses particulares en inters general, alcanza a invertir el proceso de transformacin de la voluntad poltica intercambiando la fuerza de contratacin y decisin polticas contra el consenso de grupos aislados... congelar la poltica en la poltica de los intereses'. El sistema de representacin En el anlisis efectuado por Key (1956) de la poltica en los estados norteamericanos defini ya la relacin de la misma con el nivel de participacin electoral y las distorsiones en la representacin, especialmente de la abstencin sealando la verdad desnuda, es que los polticos y administradores no estn de ninguna manera obligados a tener en cuenta las clases y grupos de ciudadanos que no votan8. En sentido contrario, Galbraith (1992)9 critica este planteo diciendo: Lo que es nuevo en los llamados pases capitalistas es que la satisfaccin imperante y la creencia resultante son ahora cuestin de muchos, no slo de unos pocos. Operan bajo la convincente cobertura de la democracia, aunque de una democracia no de todos los ciudadanos sino de aquellos que, en defensa de sus privilegios sociales y econmicos acuden a las urnas. El

3 Meny, I., y Thoenig, J. C. (1992). Las Polticas Pblicas. Ed. Ariel Ciencia Poltica. Pg. 17. ~~ Rose, R. (1984). Do parties make a difference? Mac Millan (citado por Meny, pg. 17). OCDE (1992). La Administracin al Servicio Pblico. MAP. Pg. 35. ~~ Offe., C. (1990). Contradicciones en el Estado del bienestar. Alianza. Pg. 156 y 160. Cerroni (1992). Poltica. Siglo XXI Editores. Pg. 105. 8 Key (1956). American State Politics. Knorf. Pg. 517 (citado por Meny, pg. 14). Galbraith, J. K. (1992). La cultura de la satisfaccin. Emece Editores.

resultado es un Gobierno que se ajusta no a la realidad o a la necesidad comn sino a las creencias de los satisfechos, que constituyen hoy la mayora de los que votan. En un contexto ms especfico, Espaa, al analizar la representatividad Martn Patino (1991) dice Mejorar las formas de representatividad es hoy el Taln de Aquiles de los partidos y de todo el sistema democrtico'. Y Rae (1993), tras analizar el sistema electoral espaol concluye: El sistema electoral de Espaa es una forma de proporcionalismo que conduce a la decisin... no pretende hacer una fotografa del electorado nacional y depositarla en las Cmaras... la curva de incentivo trata menos generosamente a los pequeos partidos y, por tanto, desanima la formacin de grupos disidentes". Un ltimo aspecto en este anlisis de las influencias del sistema poltico y la formulacin de la agenda del Gobierno, es el estudio de la interdependencia entre la poltica y la economa, y ms especficamente del voto y la popularidad con los grandes indicadores econmicos. Mancha (1993)12 tras estudiar los modelos ms sencillos de oferta y demanda, llega a formular modelos ms complejos que suponen que los gobiernos no slo maximizan votos cuando manejan los instrumentos econmicos, sino que adems intentan poner en prctica y alcanzar objetivos de tipo ideolgico o partidistas (vase Figura 8.1).
ACCIONES DE GOBIERNO

en ltimo trmino nuestros datos no confirmen con toda claridad esta relacin entre poltica y economa, no significa que no exista, sino que los modelos especificados son incapaces de recoger toda la heterogeneidad y complejidad de los problemas que se presentan en el mbito de una sociedad moderna, y que deba avanzarse por vas alternativas que sirvan para confirmar mejor las intuiciones de interdependencia entre poltica y economa.

D)

Las demandas y necesidades sociales

Como ya se ha sealado anteriormente, estas demandas y necesidades se explicitan y, en consecuencia, permiten su consideracin para su formulacin en la agenda desde cuatro perspectivas: La del anlisis de la realidad social La de la investigacin de mercados La del comportamiento de los pblicos La de la evaluacin general y especfica de la actuacin pblica

ECONOMIA

GOBIERNO

OPOSICION

VARIABLES ECONMICAS

POPULARIDAD Y/0 CONSECUENCIAS DE LA ELECCION

Figura 8.1.

Modelo de interdependencia poltica econmica global.

Tras su anlisis en el caso espaol, concluye: Entendemos que, aunque


10 Fundacin Encuentro (1991). Interpretar la realidad social. Ed. Centro de Estudios Ramn Areces. Pg. 25. 11 Rae, D., y Ramrez, V. (1993). El Sistema Electoral Espaol. McGraw-Hill. Pg. 35. 12 Mancha Navarro (1993). Economa y votos en Espaa. Instituto de Estudios Econmicos. Pg. 53.

De acuerdo con estos procesos de anlisis nos parece significativo resaltar de cara a su incorporacin al proceso de planificacin que: Dado el carcter estratgico del plan, las valoraciones de la realidad social deben de realizarse en espacios temporales amplios, ya que salvo en situaciones extraordinarias no se modifican en el corto ni en el medio plazo, como demuestra por ejemplo, el estudio de los sistemas de indicadores sociales de CIRES13: Puesto que el objetivo principal de esta investigacin es no slo hacer posible la descripcin de la realidad social, sino tambin facilitar la verificacin de hiptesis para explicar e interpretar dicha realidad, ha parecido imprescindible incluir el mximo nmero de variables susceptibles de ser utilizadas como variables explicativas o predictivas.... Los resultados son muy estables todos los meses, como es lgico, lo que garantiza su fiabilidad y validez. Como proponen Bon y Louppe (1981)14, la definicin de indicadores de eficacia social y el desarrollo de los mtodos de investigacin participativa, parecen constituir los campos prioritarios que permitirn a los servicios pblicos tomar en cuenta el conjunto de preocupaciones sociales de manera ms profunda que los enfoques tradicionales.

13 CIRES (1993). Actitudes y experiencias respecto al Sector Pblico. Centro de Investigacioes sobre la Realidad Social. Pg. 7. 14 Bon, J., y Louppe, A. (1981). Marketing des Services Publics: L'Etude des besoins de la opulation. Collection Management Public: Les Editions d'Organisation. Pg. 198.

Debe evitarse el abuso de los sondeos de opinin, tal como seala Rubert de Vents (1991)15: Un pueblo con el cual se pretende estar en sintona o sino, ms que en lnea directa, que siempre se evoca pero slo de tanto en tanto se convoca; y esto despus de haberle tomado la opinin como quien toma la presin. O no es verdad que los partidos se miran y comentan las encuestas como lo hacen las personas con los resultados de un reconocimiento mdico, "baja tensin ideolgica, mucha grasa institucional, falta de ejercicio en los barrios", etc.? Tambin debe evitarse la que denominamos opintica del poltico y tcnico ya que creen que slo son ellos los que tiene el poder legtimo de representar el inters general y que una investigacin de mercado o estudio del pblico representa un abandono de su responsabilidad, una depreciacin de su rol y algo intil y peligroso porque las personas slo se interesan por lo particular.

modificar la respuesta y las consecuencias, las discrepancias entre los pblicos interesados y los no interesados.

8.2. EL PROGRAMA POLITICO MARCO


Ya hemos sealado que el programa poltico marco es un programa a largo plazo, en el que lo coyuntural es slo una etapa o va hacia un destino, por ello el programa electoral es tan solo un elemento parcial de su configuracin. Se entiende por programa electoral, la plataforma de intenciones destinada a llamar la atencin del pblico elector. Queremos recalcar este carcter ideolgico y de propsitos generales que lo caracteriza, frente a un programa en el sentido tcnico de gestin. De hecho en una confrontacin electoral, como seala Castles (1981), el objetivo de los partidos ser el de convencer a un electorado potencial del aumento de ingresos o del bienestar del que seran responsables19. Desde el punto de vista de la planificacin, el programa electoral constituye un elemento de referencia para la formulacin del programa poltico marco especialmente en sus elementos de propsitos y polticas prioritarias. En el proceso de planificacin, la aportacin del partido poltico creemos que es la aportacin de la ideologa base del plan, que debe facilitar la toma de decisiones polticas del mismo, en coherencia con la poltica del partido. Para ello ser necesario reconducir lo que Offe (1990) denomina su inversin: Muchos observadores coinciden en que se ha producido de los partidos gobernantes en su relacin con el ejecutivo estatal, si bien se supone que sern instrumentos de direccin y control, proporcionando orientacin poltica a la conducta del Gobierno, a menudo parecen trabajar ms eficazmente en la direccin opuesta, funcionando como una especie de relaciones pblicas para el particular Gobierno que slo nominalmente controlan2. En nuestra experiencia, cuando este programa poltico de partido no existe o es muy difuminado, es porque todo el proceso se mueve alrededor de un lder, de cuya comunicacin externa se deduce con bastante exactitud el marco, si bien, es interesante confirmarlo y complementarlo con un dilogo reposado y detallado con el mismo. Esta formulacin de propsitos y objetivos es un marco de referencia bsico para responder a la cuestin qu hacer y qu no hacer? y no un programa rgido de actuaciones, como de forma crtica seala Rubert de Vents (1991) 21 : Peda a la poltica solamente una marco en el que operar, pero le queran vender un cuadro al leo completo y, encima, hiperrealista.
Castles, F. G. (1981). How does Politics Matter: Structure or Agency in the Determination of Public Policy Outcomes. European Journal of Political Research, 9. Pgs. 119-132. Offe (1990). Contradicciones en el Estado del bienestar. Alianza. Pg. 160. 21 Rubert de Vents, X. (1991). El Cortes i el seu fantasma. Ed. Destino. Pg. 46.

E) Quin y sobre la base de qu se formula la agenda?


Al respecto, la afirmacin de Meny y Thoenig (1992), nos parece muy apropiada: El acceso a la agenda no es libre o neutro. El control de este acceso provee un recurso poltico decisivo a quien lo detenta 16, aun cuando entendemos que el responsable ltimo de su formulacin es la jerarqua poltica, que en nuestro enfoque denominamos nivel Gobierno. Para lo cual es necesario establecer unas condiciones de inclusin, que de acuerdo con la propuesta de Cobb y Elder (1972)17 seran: El tema debe ser competencia de esta Administracin pblica. Que sea un tema de tensin estratgica, ya que al ser objeto de percepciones problemticas, es merecedor de la atencin pblica. Que el problema y su demanda se hayan formulado en los trminos de la accin poltica y pblica. Otra va de inclusin, que generalmente es la ms utilizada en lo pblico, dado el carcter cuasi permanente de muchos servicios pblicos es: La reformulacin del problema en base a las evaluaciones de los resultados a los que ha dado lugar la poltica pblica, porque, como se ha sealado, para el cliente, la poltica es lo que ocurre en el punto de contacto con la administracin 18 . Esta reformulacin del problema y su demanda permite
" Rubert de Vents (1991). El Cortes i el seu fantasma. Ed. Destino. Pg. 97. Meny, 1., y Thoenig, J. C. (1992). Las Polticas Pblicas. Ed. Ariel Ciencia Poltica. Pg. 123. 17 Cobb y Elder, C. D. (1972). Participation in American Politics. The Dynamics of Agenda Building. Allymand Bacon. " OCDE (1992). La Administracin al Servicio Pblico. MAP. Pg. 35.
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Las estrategias bsicas de marketing

El proyecto de futuro

Segmentacin y posicionamiento son las estrategias bsicas para el diseo y la evaluacin tcnica de la coherencia de las actuaciones de marketing. Se las considera bsicas porque su carcter estratgico se expresa en un perodo de tiempo largo (por ejemplo en la gestin empresarial se basan en el mantenimiento de estas estrategias en perodos de tiempo muy largos, diez o veinte aos). En la gestin pblica por sus limitaciones de planificacin formal debern ser, pues, decisiones para toda una legislatura. No obstante, en sus peculiaridades de aplicacin a la gestin pblica reside una de las grandes diferencias del marketing pblico con el privado.

LAS BASES DELPLAN

9.1. LA SEGMENTACION

A) La segmentacin pblica y el estar al servicio de todos Anteriormente se han analizado las diferencias entre el servicio pblico y el servicio privado sealando el carcter excluyente y discriminante del segundo y la obligatoriedad de estar al servicio de todo el colectivo de ciudadanos del primero. Por ello la finalidad tcnica del proceso de segmentacin pblica no puede ser la seleccin del segmento y el olvido de los restantes, sino la eleccin del pblico objetivo de referencia para el diseo de las polticas y la aplicacin de programas y servicios especializados para cada uno de ellos. El pblico objetivo de la poltica general ser siempre todo el colectivo de ciudadanos si bien cabe aplicar a cada tema de la agenda una respuesta administrativa diferente, para as alcanzar el objetivo general de mejora continua del bienestar de la sociedad. 97

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La segmentacin como instrumento de la eficacia pblica _ Partiende--dIrabaseCre que el mercado potencial de lo pblico est constituido por un colectivo de N personas, todas diferentes, la bsqueda del equilibrio en el intercambio obligar a N respuestas pblicas diferentes. Esta lgica de satisfaccin individual es la que justifica la existencia de mltiples respuestas empresariales en un mercado libre, sin llegar nunca a N dada la imposibilidad de gestin de la misma. Frente a este problema la segmentacin, que es fundamentalmente una agrupacin de individuos diferentes en colectivos de similares, dentro de las cuales se dan unos niveles de homogeneidad y similitud que permiten limitar el nmero de respuestas a S, que es el nmero de segmentos definidos por el analista en su proceso de segmentacin. Ello permite a la institucin evaluar, si el servicio pblico puede pasar de una nica oferta para todos, que probablemente no guste a ninguno, a una oferta dirigida al segmento prioritario (el ms exigente, el menos preparado, etc.) lo que mejora la respuesta, como mnimo, hacia este segmento o si la poltica pblica debe dar varias respuestas para cada uno de los segmentos. Este enfoque nos introduce al concepto de flexibilidad de las respuestas de la poltica pblica, que ser importante en el diseo de la gestin, cuando se establezca la oferta de servicios. La respuesta pblica, que en trminos de prestacin y por tanto de utilidad finalista podra actuar con respuestas diversas dentro de un enfoque de segmentacin se enfrenta con un problema legal de equidad en el que hemos denominado resultado administrativo. Un procedimiento administrativo ha de estar diseado para poder abarcar todas las respuestas, lo que genera una explosin de trmites administrativos, cuando si se eliminara el 1 por 100 ms extremo, se incrementara la eficacia y se disminuira sensiblemente el proceso, pero esta actuacin la legislacin no la permite, con lo que aumenta su complejidad y su ineficacia. Dos son, pues, las vas de actuacin: la comunicacin al pblico para que comprenda la complejidad, y la modificacin legal en la va de delegar y responsabilizar al funcionario del servicio. Una nueva racionalidad legal parece ser la va ms adecuada.

B)

3. Definicin de la segmentacin general. 4. Segmentacin y polticas: Establecimiento de los segmentos prioritarios y las respuestas pblicas. Los cuestiones tcnicas a considerar son: 1. Definicin del mercado potencial. Es el mercado potencial, el colectivo de residentes, el de votantes o el de usuarios del servicio? Segn sea la decisin, el dimensionamiento de la capacidad de servicio puede ser una variable fundamental. La red de saneamiento, el aparcamiento, etc. de una poblacin turstica qu mercado potencial debe considerar? Los dficits infraestructurales de muchas de estas poblaciones provienen de una incorrecta definicin del mercado potencial. 2. El anlisis del mercado potencial. Si partimos de la base de que se da servicio pblico en la medida en que ste se adapta a las necesidades del pblico, daremos pie a la consideracin de que es necesario adaptarse continuamente a la evolucin de estas necesidades. Ello slo ser posible a travs de un proceso sistemtico de estudio de estas necesidades. El estudio de las necesidades puede ser realizado por tres vas diferentes: las observaciones de los rganos de control de la Administracin pblica, la informacin aportada por los propios administradores, especialmente la de los que estn en contacto con el pblico, y las encuestas peridicas en el pblico. 3. La definicin de la segmentacin general. Con los medios actuales hay que potenciar las necesidades bsicas de los colectivos ms importantes en nmero o las necesidades ms complejas de los colectivos con mayores niveles de exigencia? Aparece aqu una cuestin fundamental que es la caracterizacin de los grados de necesidad pblica, algo que no es un criterio tcnico sino el resultado concreto de una determinada poltica de gobierno, ya que lo que para unos es bsico para otros es insuficiente o excesivo. Segn Lamb (1987), Tres enfoques estratgicos son nicos para las instituciones pblicas. Primero, en lugar de seleccionar a los ms receptivos del mercado en muchas ocasiones deben seleccionar a los apticos, los desinteresados y los opuestos al tema. Segundo, muchas instituciones estn presionadas o dirigidas a orientar estrategias indiferenciadas (para todos los pblicos). Tercero, se espera muchas veces que complementen y no compitan con el sector privado t.

C)

El proceso tcnico de la segmentacin pblica

En este proceso se plantean una serie de cuestiones diferenciales para la gestin pblica que afectan al propio proceso que esquematizamos del modo siguiente: 1. Definicin del mercado potencial, como colectivo de posibles usuarios. 2. Anlisis de las caractersticas de los individuos que componen el colectivo con el fin de poder agruparlas en segmentos-conjuntos de individuos similares entre s con respecto a la funcin pblica.

Lamb, C. W. (1987). Public Sector Marketing is Different. Business Horizons. JulyAugust.

4. Segmentacin y polticas: segmentos prioritarios y respuesta administrativa. Previo a esta decisin vamos a retornar al concepto fundamental de la segmentacin pblica Al servicio de todos, analizando los modelos para el logro de la misma, estudiados con precisin por Crompton y Lamb (1986)2: Igualdad de oportunidades. Dar respuestas administrativas iguales para todos los ciudadanos con independencia de la necesidad. Compensatoria. Dar respuestas extra que permitan que grupos, reas o individuos menos favorecidos puedan mejorar sus oportunidades. Proporcional al pago. Dar respuestas a grupos individuales en proporcin a sus contribuciones pblicas. Respuesta a la demanda. Dar respuestas en funcin del uso real o de las reivindicaciones de los usuarios potenciales. Es irreal y simplista creer que uno de estos modelos es superior al otro no slo porque los individuos tienen diferentes valores sino tambin por los diferentes contextos. Mucha gente cree que los servicios colectivos deben ser del modelo de igualdad de oportunidades o del modelo compensatorio, mientras que slo los servicios muy especializados (artes culturales, diversiones, bibliotecas) pueden dirigirse por los modelos proporcional al pago o de respuesta a la demanda. Quin determina el modelo? El nivel Gobierno, aunque investigaciones realizadas por Lipsky (1980), en las grandes ciudades americanas, sealan que estn tomadas por los gestores pblicos con escasa influencia de los polticos'. Las respuestas administrativas que se deducen de un anlisis de este estilo son muchas y diversas, pero pueden tipificarse en tres: Una sola respuesta para todos. Una sola respuesta para un segmento del colectivo. Diversas respuestas para diversos segmentos. La primera, que corresponde al modelo de igualdad de oportunidades, obvia el problema de la segmentacin potenciando un enfoque de oferta unitaria frente al que el ciudadano debe adaptarse con independencia de sus niveles de necesidad y de uso. Crompton (1986) seala que histricamente la respuesta administrativa ha sido el mnimo comn denominador para conseguir llegar a ms gente al menor nivel.
Crompton, J., y Lamb, Ch. (1986). Marketing Government and Social Services. Ed. John Wiley. Pgs. 156-161. 3 Lipsky, M. (1980). Street Level Bureaucracy. Rusell Fage Foundation. Pg. 4.

La segunda, adaptando de facto criterios de gestin privada, excluye, si no legalmente s formalmente, a determinados segmentos del colectivo siendo por tanto incorrecta y no debera ser considerada como servicio pblico. La tercera, que acepta la existencia de segmentos, lo que establece es una prioridad en la respuesta que de hecho configura parcialmente el modelo poltico del servicio pblico. Es importante recordar que esta segmentacin est orientada a la respuesta pblica en forma de polticas, de ah su obligacin de servir al inters general y ser por tanto no discriminatoria para el pblico. Por tanto, la segmentacin pblica nos debe llevar a seleccionar entre las dos conclusiones-tipo: Una poltica, una respuesta: Una sola oferta dirigida a todo el colectivo pero pensada para un segmento del mismo. 2.' Una poltica, varias respuestas: Varias ofertas con prioridades segn las distintos segmentos existentes. Como consecuencia de este hecho se establecen las bases de evaluacin de la estrategia de segmentacin de un Gobierno, que se caracteriza por el conjunto de polticas de respuesta nica que da y por las prioridades con que gestiona las polticas de respuesta mltiple. Esta evaluacin permite un anlisis finalista de las diferencias de la poltica de diversos gobiernos alternativos.

9.2. EL POSICIONAMIENTO: LA GESTION INTEGRAL DE LA IMAGEN COMPARATIVA


Una institucin pblica gestiona, al mismo tiempo, su identidad y su personalidad. Como resultado se genera, en el pblico, la imagen de la institucin. Entendemos por identidad institucional lo que comunica y cmo lo comunica sobre. la misma y por personalidad institucional lo que comunica a travs de sus realizaciones y comportamientos cotidianos. Por usar un lenguaje ms sencillo, identidad institucional es lo que dice que hace y cmo lo dice, y personalidad institucional, lo que hace y cmo lo hace. La imagen es el resultado generado en el pblico que la define a travs de lo que ha entendido que es y hace y cmo lo hace. Este carcter descriptivo se formula a travs de una serie de elementos que la configuran, a los que denominamos atributos. Su carcter meramente descriptivo slo tiene una utilidad: corregir si procede, las decisiones de identidad y personalidad. En la dinmica social, ms que la descripcin de la institucin, lo que tiene inters es el juicio de valor que el pblico efecta sobre una institucin. Este juicio de valor est siempre basado en criterios relativos de comparacin, con un ideal o con instituciones similares (competidores mentales de nuestra institucin) que actan como referentes (p. e. otras administraciones, el sector privado, etc.). Este juicio de valor se expresa comparativamente

mediante la formulacin del posicionamiento: Cmo nos ven en relacin con la competencia 4. Cuando una institucin se plantea actuar en esta lnea lo hace a travs de decidir previamente a todo su comportamiento, incluida la comunicacin, para fijar cmo quiere ser vista por el pblico en relacin con la competencia. Esta se basa en las variables de eleccin o valoracin que considera el pblico con respecto a un tipo concreto de actividad. Esta propuesta de posicionamiento o predefinicin de la imagen comparativa se establece en base al posicionamiento actual (cmo nos posicionan), al posicionamiento ideal, a los anti-ideales (de los que quieren huir) 5, y a la estrategia de mercado, marco de actuacin, y poltica general del Gobierno, de la cual es antecedente directo, si bien necesita expresarse, para facilitar su comprensin, no en trminos de oferta institucional sino de demanda pblica, de utilidades.

segunda etapa, centrarse en la explicacin de las diferencias, por ejemplo, con el anterior. En una tercera etapa como resultado de su actuacin, centra la misma en los procesos de eleccin/decisin en base a contenidos claramente comparativos.

B)

La definicin de las alternativas de posicionamiento del Gobierno

A) La dinmica temporal del posicionamiento


A su vez habr que considerar la dinmica temporal de creacin de la imagen y del posicionamiento, tal y como aparece en la Figura 9.1.
Contenido Comunicacional Preferencias

Siendo el Gobierno el actor protagonista de la actuacin pblica, en esta etapa la decisin de posicionamiento se concreta en la propuesta de posicionamiento del Gobierno y se formula a partir de las bases del plan: agenda y programa poltico marco. Existen en la literatura, algunos estudios sobre posicionamiento de servicios, pero no de instituciones-Gobierno, por lo que se han tomado los modelos de definicin de propuestas de posicionamiento' y las actuaciones de comunicacin de las administraciones pblicas en Espaa, llegndose a establecer las siguientes alternativas de definicin: El conjunto de utilidades pblicas disponibles. Cuando la oferta de programas y servicios es muy amplia o est muy especializada en un colectivo. Permite la identificacin de competencias dentro de un marco de complejidad y confusin. La eficacia en la prestacin. Centrada en la mejora del resultado, sin cambios en los inputs (p. e.: Ahora ms). La forma de prestacin. En general relacionada con una orientacin ms humana en el punto de prestacin (p. e.: Personas a su servicio). El tipo de sociedad que configuran, en general por equiparacin con otros estados, territorios o ciudades. En algunos aspectos es provinciano (p. e.: Ahora capital). Las diferencias con otras alternativas. Cuando se produce un cambio de signo poltico del Gobierno. La identificacin con un colectivo prioritario. No se centra en el qu ni el cmo de la poltica general, sino en el para quin. Muy abundante en Espaa y por su relacin con el inters general, normalmente expresado alrededor de al servicio de todos. Estas alternativas no son excluyentes, lo que hace que muchas veces podamos encontrar posicionamientos que utilizan dos o tres de estas alternativas de definicin. pjd C c e
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Diferencias Educativo Informativo

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Figura 9.1. Dinmica temporal de creacin de la imagen y del posicionamiento. Un nuevo Gobierno iniciar su comunicacin explicando con claridad lo que hace y no hace, cmo lo hace, por qu lo hace, etc. para, en una
A nivel general ver Ries, A., y Trout, J. (1991). Posicionamento. McGraw-Hill. 5 Frente a determinadas ideologas, el pblico ms que un ideal suele tener un anti-ideal: no sabe lo que prefiere, pero sabe muy claramente lo que no quiere. Esta caracterstica fue muy importante en los primeros procesos electorales en Espaa, con respecto a los partidos fascistas y de la extrema izquierda, lo que llev a un centro, no como un ideal, sino como una huida.

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Chias, J., y Sureda, J. (1988). Posicionamiento: Anlisis y Definicin. Pbefes de ESADE,./ - zrs;,>"

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4 s Segunda parte delModelo de Planificacin EstratgiCa delMarketing Pblico.

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POSICIONAMIENTO

LASBASES DEL PLAN

La accin de la Administracin pblica actual en nuestro pas y los ms prximos de Europa, se estructura alrededor de lo que se denomina Estado del bienestar, o jurdicamente Estado social y democrtico de Derecho. La decisin de hacer o no hacer es la decisin ms poltica, ya que los aportes tcnicos a la misma lo son ms como consecuencia de las polticas de administraciones de mbito superior, como sealan expertos economistas: Nuestro Estado social se caracteriza, en trminos econmicos, por su creciente volumen de actividad (el gasto pblico desde 1980 a 1990 evoluciona del 33,7 por 100 al 43,3 del PIB), por una creciente descentralizacin y pluralismo (los gastos de las administraciones territoriales han pasado de representar el 9,8 por 100 del gasto pblico en 1980 al 25,8 en 1990), por una creciente presin fiscal (los impuestos evolucionan del 26 al 35 por 100 del PIB en el mismo perodo), por un dficit pblico continuado y endeudamiento creciente (el dficit pasa del 2,7 por 100 al 6,7 por 100 del PIB y los pasivos financieros del 25,1 por 100 al 47,8 por 100) y por la prdida de eficacia del presupuesto como instrumento (25-30 por 100 de desviacin crediticia)'. Frente a esta realidad econmica, habra que situar en el otro lado de la balanza los resultados de este incremento para los ciudadanos. La lgica derivada de los incrementos anteriores y la experiencia cotidiana muestran que la mejora de infraestructuras y prestaciones de servicio es evidente. No obstante, Monasterio (1991) en una reflexin sobre el estado comparativo de Espaa con la CEE, nuestro marco de referencia, nos seala que:

O
o

pblicos prioritarios

ca u f=4 14 O U

u
IQ<
E,

1V/14 Z 11 51

< o

<

cn

Fuentes Quintana, E. (1991) La Hacienda Pblica de la Democracia Espaola frente al proceso de integracin europea. Papeles de Economa, nm. 48. Pgs. 2-34.

105

En una confrontacin ms detallada, el minucioso trabajo de investigacin realizado por el equipo dirigido por Manuel Lagares en 1988, revela que el nivel de gasto pblico en Espaa ha venido cerrando la brecha que le separa de la "norma comunitaria", especialmente a lo largo de la ltima dcada, tanto en valores globales como en lo que se refiere a las distintas funciones de gasto. Respecto a la norma comunitaria, el sector pblico espaol se muestra como ms intervencionista y burocratizado, y menos volcado en las infraestructuras y servicios pblicos esenciales:
Cobertura de las necesidades pblicas en Espaa respecto a la norma comunitaria (en porcentaje)
Grado de cobertura Funciones 1976 1. Servicios generales de Administracin pblica 2. Defensa nacional 3. Enseanza 4. Sanidad 5. Seguridad Social y obras sociales 6. Vivienda y desarrollo colectivo 7. Gastos otros servicios colectivos y sociales 8. Servicios econmicos 9. Gastos diversos no clasificados Total 120,7 50,4 34,8 77,6 62,6 33,2 88,9 78,6 101,4 63,0 1981 109,2 56,1 46,1 82,1 87,3 42,4 151,0 74,7 48,2 74,0 1985 111,9 58,3 59,5 78,3 85,7 71,4 174,8 102,5 118,8 86,0 ORGANIZACIONES NO LUCRATIVAS SECTOR PRIVADO

LAS BASES DEL PLAN

1
LAS ESTRATEGIAS BASICAS DE MARKETING

Ir
ESTRATEGIA DE MERCADO MARCO DE ACTUACION La delimitacin de lo pblico EMPRESAS PUBLICAS SERVICIOS DE LA ADMINISTRACION

Figura 10.1. Tercera parte del Modelo de Planificacin Estratgica del Marketing Pblico.

Como conclusin, cabe resaltar que las exigencias del mercado nico en materia de gasto no plantean a Espaa la necesidad de efectuar virajes bruscos en su poltica de gasto, sino que animan a mantener estabilizado el gasto global, reordenando paralelamente las funciones de gasto 2. En estos momentos el debate que afecta a la definicin del marco de actuacin, est ms centrado en la posibilidad de cesin total al sector privado, quedando slo el poder reglamentario o de fomento en la gestin de la Administracin pblica.

2 Monasterio, C. (1991). El gasto pblico ante el mercado nico. Papeles de Economa, nm. 48. Pgs. 58-78.

11 La poltica general

La poltica general que explicita el qu y cmo pretende hacer el Gobierno se expresa, como hemos establecido, mediante el portafolio de polticas, la asignacin de competencias, el presupuesto general, la comunicacin poltica y la participacin del pblico en la formulacin de polticas.

11.1. EL PORTAFOLIO DE POLITICAS


Desde este enfoque los recursos los entendemos como medios limitados, pero no como condicionantes de partida. Aparecen pues dos elementos a considerar para la valoracin de la agenda formulada: su prioridad polticoideolgica y su prioridad de demanda pblica. La prioridad poltico-ideolgica, por su propio carcter est basada en interpretaciones, pero para facilitar la comprensin y evaluacin conjunta proponemos su clasificacin en: Tema fundamental: Aquel que si no se realiza rompe el programa poltico marco y el mandato legal. Tema marginal: Aquel que existe en la gestin del Gobierno, pero no pertenece al marco programtico. La prioridad de demanda pblica al ser una evaluacin externa se basa en medir el grado de intensidad de su demanda tomando como indicadores la amplitud del pblico al que se dirige, y el apoyo que cabe esperar a la misma, tanto por parte de los implicados directos (usuarios), como los indirectos (usuarios sociales). La doble combinacin de prioridades permite clasificar los temas de la agenda, de acuerdo con lo que denominamos el portafolio de polticas (Figura 11.1). 109

FUNDAMENTALES

TEMAS "IDEOLOGICOS"

TEMAS "CLAVE"

Administracin central. Carreteras y transportes, viviendas, servicios sociales e incentivos para el desarrollo recaen en los gobiernos central y autonmico, y en cierta medida en las provincias y municipios. La planificacin urbana, parques y ocio, higiene pblica y agua son competencia del municipio. Al respecto, los estudios de opinin muestran una imagen comparativa mejor de las administraciones pblicas locales frente a las autonmicas y locales, que puede ilustrar una demanda de nuevas asignaciones de competencias'.
Comparacin de las distintas administraciones pblicas

TEMAS TEMAS "REVISABLES" TEMAS "CLIENTE"

MARGINALES

BAJA

ALTA

Abril 1993 De cul podra usted prescindir ms fcilmente Cual debera ampliar sus funciones actuales? Cul funciona mejor? Cul tiene personal mejor preparado? Cul debera reducir sus funciones actuales? En cul hay ms corrupcin? Cul trata mejor a los ciudadanos?

Estado (%) 18

Autonoma (%) 14

Local (%) 10 27

Las tres (%)

Ninguna (%) 30

NS/NC (%) 20 22 26 34 35

INTENSIDAD DE LA DEMANDA

Figura 11.1.

Portafolio de polticas.

8 10 19 27

26 19 12 8

11

5 15 7 21

Esta clasificacin permite establecer un gradiente de prioridades, en funcin de la mezcla de orientacin poltica y de orientacin de mercado que el Gobierno quiera aplicar. AsLpor.ejemplo, un Gobierno populista. y coyunturaLse_concentrar en los temas clave y cliente, mientras que u_a_Gobierno_rauy politizado lo har en los temas ideolgicos y_ clave. Una segunda consecuencia de este proceso ser que esta definicin de las prioridades temticas permite definir el marco de actuacin del presupuesto funcional.

18 7 5

11 21 4 24 18

30 5

3 13

4 28

5 10

34 25

11.2. ASIGNACION DE COMPETENCIAS


La asignacin de competencias a las diferentes administraciones puede dar lugar a la presencia de varios entes de la Administracin en la gestin ejecutiva y en su regulacin. A su vez, la dinmica poltica de asignacin de competencias provoca una situacin de complejidad de identificacin y de concurrencia-competencia entre diferentes administraciones. As por ejemplo, Moreno y Escolano describen el caso espaol ': En una enumeracin simplificada puede sealarse que defensa, asuntos exteriores, estabilizacin econmica, pensiones y subsidios de desempleo corresponden al gobierno central. La legislacin y el orden pblico tambin, pero la polica es compartida en el Pas Vasco y algo en Catalua. La educacin y la sanidad competen en algunos casos a las CC. AA., pero en otros a la
Ed. Sntesis, Coleccin I Moreno, A., y Escolano, S. (1992). Los Servicios y el Territorio. Espacios y Sociedades. Pg. 118.

En consecuencia, en la asignacin de competencias aparecen tres decisiones-tipo: Cesin total (recursos y gestin). Transferencias de recursos econmicos. Gestin propia.

11.3. EL PRESUPUESTO GENERAL


Se trata aqu de definir la valoracin de los recursos econmicos, humanos y de gestin necesarios para la poltica general. El marco competencial de

CIRES (1993). Actitudes y experiencias respecto al sector pblico. Centro de Investigaciones sobre la Realidad Social. Pg. 59.

las diferentes administraciones pblicas (Estado y otras administraciones territoriales) y el ordenamiento jurdico de las leyes presupuestarias hacen casi imposible formular un esquema general. No obstante y de acuerdo con las clasificaciones establecidas de la Administracin pblica, el esquema propuesto sera: GASTOS: Empresas pblicas Servicios de la Administracin: Servicios reglamentarios Servicios comunitarios Servicios de prestacin Servicios de fomento

No obstante, la falta de un presupuesto funcional consolidado dificulta el anlisis histrico y debera ser la base del presupuesto general que se propone, ya que as se facilitara su explicacin pblica.

11.4. LA COMUNICACION POLITICA


De acuerdo con los enfoques ms recientes, el punto de partida para la definicin de la comunicacin poltica y la comunicacin pblica es el denominado nuevo espacio pblico que Ferry (1989)5 define: En un sentido amplio como el marco de los medios gracias al cual el dispositivo institucional y tecnolgico propio de las sociedades post industriales es susceptible de presentar a un pblico los mltiples aspectos de la vida social, dentro del cual se inserta el espacio pblico poltico. Aparecen en ste, como elementos importantes, los debates polticos y la comunicacin poltica. Un tercer elemento, el discurso poltico, se inserta y participa en los dos anteriores. A partir de este enfoque Wolton (1989) define, como sealbamos previamente, la comunicacin poltica como El espacio en el que se intercambian los discursos contradictorios de los tres actores que tienen la legitimidad de expresarse pblicamente sobre la poltica y que son los polticos, los periodistas y la opinin pblica'. Monzn (1990) dice que Muchos de los autores que estudian el tema encuentran serias dificultades para definir el concepto de opinin pblica... ya que algunos de los errores y confusiones que han entorpecido la clarificacin del concepto son: La identificacin que se ha hecho entre opinin pblica y pblico con pueblo y masa. El malentendido periodstico que identifica opinin pblica con los enunciados de los medios de comunicacin. La confusin que trae la publicacin de los sondeos al identificar sus resultados con la opinin pblica. y Monzn propone definir La opinin pblica como la discusin y expresin de los puntos de vista del pblico o los pblicos sobre los asuntos de inters general, dirigidos al resto de la sociedad y, sobre todo, al poder 7. De hecho, la opinin pblica puede considerarse como un sistema que se interrelaciona (Figura 11.2) con otros, como plantea Monzn tomando los estudios de Baumhamer (1976) 8.

Compromisos financieros con otras administraciones De mbito superior De mbito inferior Pagos de deuda pblica INGRESOS Impuestos Contribuciones Otros ingresos no financieros Emisin de deuda pblica Una forma relacionada con el portafolio de polticas es la utilizada por los presupuestos generales del Estado en que se expresa el gasto en': A. Doce polticas de gasto B. Compromisos adquiridos C. Resto de polticas de gasto 65,2 Vo 29,8 cY0 5,0 %

Si al primer esquema se le aplica el enfoque de subdivisin por polticas, puede evidenciarse la concentracin de esfuerzos en los servicios pblicos ms fundamentales. Por ejemplo el anlisis del presupuesto de la Comunitat Valenciana nos muestra que en 1993 Sanidad (40,4 por 100) y Educacin (29,2 por 100) representan el 69,6 por 100 del gasto, lo que convierte a esta Administracin en una especialista en Servicios de prestacin. Al mismo tiempo a nivel estatal Pensiones (22,8 por 100) y Desempleo, Prestaciones Sociales y Fomento del Empleo (13,1 por 100) que son las polticas de mayor gasto nos sealan una menor especializacin del Estado central'.
3 Ministerio de Economa y Hacienda (1992). Presentacin del proyecto de Presupuestos Generales del Estado 1993. Instituto de Estudios Fiscales. Pg. 51. 4 Elaboracin propia a partir de los Presupuestos Generales de 1993 publicados por el Ministerio de Economa y Hacienda y la Conselleria de Economa y Hacienda de la Generalitat Valenciana.

Ferry, J. M. (1989). Les transformations de la publicit politiquc en Le Nouvel Espace Public. Editions du Centre National de la Recherche Scientifique. Pg. 22. Wolton, D. (1989). Le communication politique: construction d'un modele en Le Nouvel Espace Politique. Editions du Centre National de la Recherche Scientifique. Pg. 28. Monzn, C. (1990). La opinin pblica. Teoras, concepto y mtodos. Ed. Tecnos. 2." edicin. Pgs. 135-137. Baumhamer (1976). Clima de opinin, opinin pblica, control social: un acercamiento sistmico general, en Rivadeneyra, La opinin pblica. Ed. Trillas.

SISTEMA IDEOLOGICO Las ideologas

SISTEMA SOCIAL O COMUNITARIO Los grupos

SISTEMA PSICOLOGICO Las opiniones y actitudes individuales

SISTEMA DE LA OPINION PUBLICA El pblico

f SISTEMA CULTURAL La cultura SISTEMA POLITICO El poder SISTEMA COMUNICACIONAL Las informaciones

Figura 11.2. La opinin pblica.

ser humano en el centro de todas las cuestiones, sean stas de orden econmico, de recursos energticos, de medio ambiente e incluso de seguridad y defensa y propone como rasgos bsicos de actuacin, la anticipacin una interpretacin del presente en funcin del futuro y la participacin que se escuche la voz, de los grupos de toda clase y condicin, antes de que sean adoptadas decisiones pblicas que les afecten. Un problema de psicologa social se apunta con precisin: En los temas de niveles ms altos de preocupacin de la sociedad espaola, la inmensa mayora de los espaoles tienen la impresin de que la solucin de estos problemas no depende de ellos. Como si se sintieran obligados a abdicar de su responsabilidad en beneficio de las administraciones pblicas... Para participar hay que aceptar el riesgo que entraa el nuevo hecho de opinar, de relacionarse con los dems, de aspirar a que sean tenidas en cuenta las iniciativas individuales 11. Esta propuesta de participacin del pblico consideramos que debe basarse en la actuacin diferenciada sobre los tres colectivos de la sociedad: los que no participan en el sistema electoral, la llamada mayora silenciosa o satisfecha, segn Galbraith, y las minoras activas.

Aparecen, no obstante, algunas llamadas de atencin hacia los peligros de tirana de la comunicacin sobre la poltica, de su conversin en espectculo, de provocar incomunicacin (abstencin y mayora silenciosa). Una respuesta convencional y simplista es la que expresa que Los ciudadanos informados sobre los desarrollos polticos pueden proteger y promover ms eficazmente sus propios intereses y el inters pblico 9. Desde nuestro punto de vista, la clave del dilogo pblico es el desarrollo del espritu crtico mediante la participacin activa del pblico, tal como hemos establecido anteriormente. Una precisin final que preside todo el desarrollo posterior: La comunicacin poltica no es el triunfo de la forma sobre el fondo 1, pero la poltica se juega hoy sobre un modo comunicacional.

11.5. LA PROPUESTA DE PARTICIPACION DEL PUBLICO


Esta estrategia expresa la forma institucionalizada de dilogo Estado-Pblicos en lo referente a las polticas pblicas. La razn de ser de esta participacin poltica, la expresa con crudeza Martn Patino (1991), cuando determina que Esta sociedad de las organizaciones no carece de vida, sino de proyecto comn de conocimiento de la realidad social, de solidaridad y de esperanza... hay que volver a insertar al
Hermel, L., y Romagni, P. (1990). Le Marketing Public. Ed. Econmica. Pg. 77. Edelman, M. (1991). La construccin del espectculo pblico. Ed. Manantial. Pg. 9. " Fundacin Encuentro (1991). Interpretar la realidad social. Centro de Estudios R. Aceces. Cuadernos. Pg. 44.

DISCURSOS POLITICOS

12
El marketing mix de Gobierno
Cuarta parte delModelo de Planificacin Estratgica del Marketing Pblico.

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En esta etapa se concreta la poltica general en los elementos visibles por el pblico de lo que hemos denominado los intercambios pblicos. Estas cinco decisiones estn interrelacionadas entre s, por ello en la exposicin de la metodologa de cada una de ellas hay frecuentes alusiones a las otras.

12.1. EL PORTAFOLIO DE PROGRAMAS PUBLICOS


Establecido por la poltica general el portafolio de polticas pblicas, como concrecin del marco de actuacin qu se pretende hacer y no hacer, en esta etapa se desciende de nivel, llegando a los programas, para, segn los mismos, establecer definitivamente las prioridades a nivel cuantitativo. Para la realizacin ser necesario un enfoque de abajo hacia arriba, partiendo de los programas actuales dada la elevada permanencia temporal de los mismos y su evaluacin en relacin con la poltica general antes definida. La cuestin tcnica ms importante es pues esta evaluacin de los programas en su relacin con la poltica general. En la etapa anterior, para priorizar las polticas, se parta de su evaluacin como tema fundamental o marginal y la intensidad de la demanda alta o baja. Nuestra propuesta de evaluacin de los programas intenta combinar, desde el punto de vista del marketing, cuatro criterios clave: El grado de utilidad colectiva (amplitud del pblico objetivo). El grado de satisfaccin del pblico con el programa (nivel de satisfaccin). El grado de satisfaccin interno (nivel ponderado de polticos, diseadores y funcionarios). 117

Las prioridades

O
1 )

2
o

zw

5 o w

Figura 11.3.

La incidencia del gasto (gasto real/pblico objetivo), que coinciden con los resultados finalistas del intercambio (utilidad colectiva y utilidad finalista) y un input relativo (gasto per cpita). Los programas quedan entonces clasificados doblemente por el equilibrio de la satisfaccin y por la eficacia colectiva segn la Figura 12.1:
EL EQUILIBRIO DE LA SATISFACCION

su mantenimiento. Con respecto a los programas de ajuste de la oferta, este anlisis de los servicios correspondientes a cada programa debera enfocarse hacia la eliminacin de alguno de ellos. Esta definicin de prioridades cuantitativas debe incluir tambin los nuevos programas definidos en el portafolio poltico, considerando en este caso slo la evaluacin relativa que tendrn con respecto a las existentes, a partir del anlisis doble de orientacin poltica y orientacin mercado planteado anteriormente.

PROGRAMAS DE AUTOCOMPLACENCIA GRADO DE SATISFACCION INTERNO PROGRAMAS INSATISFACTORIOS

PROGRAMAS EQUILIBRADOS

12.2. LA DISTRIBUCION DE COMPETENCIAS


PROGRAMAS SERVILISTAS

GRADO DE SATISFACCION DEL PUBLICO LA EFICIENCIA COLECTIVA

PROGRAMAS DE IMPACTO UTILIDAD COLECTIVA PROGRAMAS DE GESTION MARGINAL

PROGRAMAS DE REVISION TOTAL

PROGRAMAS DE AJUSTE DE LA OFERTA

INCIDENCIA DEL GASTO

Figura 12.1.

Portafolio de los programas pblicos.

Del mismo modo que al analizar el portafolio de polticas sealbamos la no necesaria correlacin entre la situacin y la actuacin estratgica a desarrollar, porque depende del enfoque y la voluntad de cambio, aqu en esta evaluacin puede sealarse lo mismo. No obstante, la incorporacin de evaluaciones externas de la satisfaccin y la eficacia colectiva permiten recomendar unos niveles superiores e inferiores en la fijacin de las prioridades: Alta prioridad: Programas de impacto y equilibrados. Baja prioridad: Programas de gestin marginal e insatisfactorios. Asimismo sera recomendable una profundizacin a nivel de la oferta de servicios correspondiente a los programas de revisin total, con el objetivo de reducir la incidencia del gasto o disear con precisin el argumentario de

Mientras que la formulacin de la poltica pblica ha permitido la asignacin de competencias entre las administraciones territoriales, que se expresaba en tres situaciones tipo: cesin total (recursos y gestin), transferencias de recursos econmicos y gestin propia, en esta etapa se procede a la determinacin de la estrategia de gestin. . Como seala Lachaume (1989)1 : La Administracin pblica dispone de la facultad de gestionar ella misma el servicio o de recurrir a una persona jurdica pblica o privada distante de ella, con una relativa autonoma de gestin, pero sometida a su control ya que no puede desinteresarse de la obligacin de verificar la adecuacin entre el funcionamiento del servicio y la satisfaccin del inters general. De acuerdo con el modelo de intercambios pblicos planteado previamente, la gestin de la prestacin puede establecerse mediante una ordenacin de los servicios pblicos de prestacin finalista o por una contratacin exterior de empresas y/o organizaciones no gubernamentales de prestacin de servicios. Otro aspecto importante a considerar es que entre programas o dentro de un programa se encuentran las actuaciones de carcter reglamentario, en las que la delegacin de la gestin o no es posible o tropieza con importantes problemticas legislativas como, por ejemplo, los vigilantes contratados por las empresas municipales para la gestin de los aparcamientos en superficie de las ciudades. A su vez, la dinmica poltica de distribucin de competencias provoca una situacin de complejidad de identificacin y de concurrencia-competencia entre diferentes administraciones. Esta doble decisin poltica de competencia y de gestin, configura lo que se denomina una red interorganizacional2 formada por: Servicios de la Administracin de prestacin finalista. Servicios de otras administraciones.
1 Lachaume, J. F. (1989). Grands Services Publics. Ed. Mason. Droit Sciencies Economiques. .Pgs. 133-134. OCDE (1992). La Administracin al Servicio Pblico. MAP. Pgs. 111-119.

Organizaciones no gubernamentales (institutos y sociedades pblicas). Organizaciones no lucrativas (privadas). Empresas mixtas (pblico-privado). Empresas privadas.

Los criterios tcnicos que aparecen en el estudio de estas alternativas son: Propsitos y objetivos. Diversidad de los pblicos a servir. Rgimen de responsabilidad. Mecanismos de control. Rigurosidad del control jurdico.

La estructura tributaria debera facilitar el uso de la poltica fiscal para los objetivos de estabilizacin y crecimiento. El sistema fiscal debera permitir una administracin justa y no arbitraria y debera ser comprensible para el contribuyente. Los costes de administracin y cumplimiento debern ser todo lo bajos que resulte compatible con el resto de objetivos. La pregunta clave que nos interesa en este proceso de planificacin de marketing es: Cul es la percepcin social? Disponemos slo de respuestas de expertos de la administracin tributaria: Martnez Prez (1991) habla de que El contribuyente de hoy es ms racional, ms consciente de sus derechos ciudadanos. El gravamen impositivo... una obligacin importante que el obligado pone en tela de juicio: porque puede no responder a los servicios pblicos que recibe, porque no se cumplen los principios de justicia y eficacia que el sistema predica; y porque la carga indirecta que lleva consigo su cumplimiento se considera excesiva 4. Bizcarrondo (1991)5, citando al socilogo francs Paul Gaudenet, expresa: El deber fiscal es un deber que est exento de gloria o de otras cualidades que pueden tener otro tipo de prestaciones pblicas obligatorias y coactivas, de modo que es siempre mal recibido. Pero creo que podemos eliminar elementos de crispacin social que vienen provocados por la dificultad a veces innecesaria de nuestros procedimientos, por la dificil redaccin, no slo de las normas fiscales, sino de nuestros textos explicativos, por la ausencia de una normalizacin en nuestras comunicaciones. El informe de la OCDE (1988) precisa que no es un intercambio en el que se pueda contar con la participacin activa del cliente. Precisamente este punto nos lleva a otra cuestin importante: Quin es el cliente en el intercambio monetario obligatorio? Desde nuestro punto de vista, el cliente son los ciudadanos contribuyentes, en su papel de propietarios del Estado, a los que un contribuyente que no cumple est defraudando. Por ello el papel de la inspeccin es garantizar a la sociedad un servicio pblico finalista, ya que el defraudante encarece el coste social a los dems ciudadanos. En base a este enfoque la definicin de las obligaciones contributivas es doble: Impuestos: Qu porcentaje del gasto pblico se financia con los mismos? Qu criterios de equidad se aplican? Qu actuaciones se realizarn contra el fraude?
Martnez Prez, A. (1991). Relaciones entre Gestin Tributaria e Inspeccin Tributaria, en Instituto de Estudios Fiscales. Monografa nm. 96. La Gestin Tributaria y el Servicio al Contribuyente. Pg. 135. Bizcarrondo, A. (1991). Conclusiones. La Gestin Tributaria y el Servicio al Contribuyente. Instituto de Estudios Fiscales. Monografa nm. 96. Pg. 161.

y una consecuencia importante es la obtencin de criterios comparativos de la eficacia y la receptividad de los servicios. El diseo de la red puede plantearse bajo criterios de especializacin territorial y funcional: Exclusividad o competencia en el territorio. Especializacin por el servicio, por el programa o por la poltica. En todos los casos, la Administracin central de la red sigue siendo responsable del servicio pblico, por lo que ser necesaria su definicin, regulacin y control.

12.3. LAS OBLIGACIONES CONTRIBUTIVAS


En la abundante literatura sobre la Hacienda Pblica y el sistema tributario existen escassimas referencias dedicadas a los impuestos desde el punto de vista del pblico, ya que se parte de que es una obligacin, apareciendo tan slo este enfoque cuando se define un buen sistema tributario, como por ejemplo, seala Musgrave (1992)3: La recaudacin debera ser adecuada. La distribucin de la carga tributativa debera ser equitativa. Cada uno debera estar obligado a pagar su justa parte. Lo importante en este contexto es no slo el punto de impacto al que el impuesto se aplica sino su punto de aplicacin final. El problema de la incidencia debe, por tanto, tenerse en cuenta. Se deberan elegir los impuestos de forma que resultase mnima la interferencia con las decisiones econmicas en unos mercados en otro caso eficientes.

Musgrave, R. A., y Musgrave, P. B. (1992). Hacienda Pblica, Terica y Aplicada. McGraw-Hill. 5. edicin. Pg. 262.

Contribuciones: Qu porcentaje de las prestaciones sociales se financiar con los mismos? Qu criterios de redistribucin se aplicarn? Qu actuaciones se realizarn contra el fraude? Un tema como este tiene que enfocarse partiendo de la base de que la dificultad de modificar el prejuicio de rechazo social al tema, slo puede alcanzarse por una comunicacin educativo-informativa, etapa comunicacional que probablemente est condenada a durar casi eternamente.

Napolon, no aparece presupuestado en muchos de los programas pblicos como una actividad ms del intercambio pblico, si bien en otros tiene un carcter obligatorio, como por ejemplo, en Dinamarca, donde una disposicin reglamentaria estipula que el importe de los fondos destinados a la explicacin del objeto y el contenido de las nuevas leyes debe conocerse desde el momento de su formulacin 8.

B) La formulacin de la estrategia de comunicacin pblica


Un proceso metodolgico para la formulacin de esta estrategia aparece slo al nivel de servicios, por lo cual se ha elaborado un modelo a partir del esquema general de marketing de servicios y de las experiencias de su aplicacin vividas en diversas administraciones e instituciones pblicas'. El modelo se estructura, como aparece en la Figura 12.2, en un proceso secuencial de ida y vuelta (cada vez que se termina una fase se revisa su coherencia con la anterior) en cuatro fases.
FASE 1 DETERMINACION DE LOS PUBLICOS OBJETIVO DE LA COMUNICACION FASE 4 SISTEMA DE INFORMACION \7 FASE 2 DEFINICION DEL MENSAJE

12.4. LA COMUNICACION PUBLICA


La importancia de una politica y un programa gubernamental de comunicacin ha aparecido reiteradamente en el estudio de las fases anteriores a la formulacin de esta estrategia de comunicacin, si bien debe insertarse en un marco de comunicacin, el de la comunicacin poltica, que en algunos aspectos es un referente para su diseo.

A) Comunicacin pblica: conceptos bsicos


En lgica con nuestra propuesta de definicin del marketing pblico, entendemos por comunicacin pblica la realizada por Gobierno y Administracin sobre todo lo concerniente a los intercambios pblicos. Como fuente de emisin no puede reducirse la comunicacin al paso de noticias, sino que debe adaptar el mensaje al logro de la eficacia comunicacional colectiva. Para ello deber tener expresividad (mensaje pblico, activo y anticipatorio), credibilidad (contenido real y verdadero, con garanta de ejecucin) y legitimacin (de los servicios que, por definicin son considerados negativos u obligatorios). Con ello es posible que la comunicacin pblica alcance sus objetivos ms generales 6: Aumentar el conocimiento ciudadano de la problemtica inherente al servicio pblico. Educar a la utilizacin racional de los servicios pblicos. Lograr una participacin activa en la gestin social de los servicios. Movilizar a los ciudadanos hacia los servicios pblicos relacionados con sus demandas y necesidades sociales, y especialmente, como subrayan Hermel y Romagni (1990), Dar a conocer el contenido de su misin 7. Definido desde la retrica griega el papel de la comunicacin, institucionalizado en la Administracin a travs de la oficina de opinin pblica por
Morigi, P. (1988).11 Marketing negli Enti Pubblici. Editore Maggioli. Pg. 179. Hermel, L., y Romagni, P. (1990). Le Marketing Public. Ed. Econmica, Pg. 77.

I FASE 3 CANALES Y MEDIOS

Figura 12.2. Modelo de planificacin de la comunicacin pblica. El objetivo de cada una de las fases define el contenido de los anlisis y decisiones a efectuar en cada una: FASE 1: A quines comunicar? FASE 2: Qu comunicar y quin comunica? FASE 3: Dnde comunicar? FASE 4: Qu hay que corregir?

El modelo da tambin respuesta a las cuestiones cunto, cundo y cmo a travs del anlisis conjunto de las fases, de ah su carcter sistmico.
OCDE (1992). La Administracin al Servicio Pblico. MAP. Pg. 69. Adaptacin propia a partir de Chias, J. (1991). El Mercado Son Personas. Ed. McGrawHill. Pgs. 67-68.
8 9

Determinacin de los pblicos objetivo de la comunicacin El punto de partida es la determinacin de las prioridades de pblicos, establecidas en la estrategia bsica de marketing de segmentacin. Un anlisis detallado nos permite encontrar en cada pblico objetivo una serie de personas, fsicas o jurdicas, que ejercen una influencia directa o indirecta en su proceso de comportamiento, convirtindose en recomendadores o prescriptores. A nivel general ciudadano podemos mencionar a los del entorno prximo al mismo (familias y amigos), los lderes de opinin del entorno social prximo, los recomendadores (profesionales dedicados al tema), los lderes de opinin pblica (periodistas y estudiosos) e incluso los prescriptores (que imponen un proceso de comportamiento o una eleccin). Por ejemplo, el personal de la Administracin que est en contacto con el pblico desarrolla una capacidad de influencia sobre el ciudadano muy importante, reiteradamente considerada en todos los procesos de receptividad y modernizacin de la Administracin pblica. Desde la perspectiva de la poltica pblica ser de gran utilidad el anlisis del pblico, dirigido a establecer las tipologas del conocimiento. A partir de estudios realizados sobre polticas pblicas10, podemos definir las siguientes tipologas del ciudadano y la participacin en la poltica pblica: CONOCER: Desconocedores: No comprensin: SENTIR: Antis: No motivados: Indiferentes: Idealistas: NO ACTUAR: Pasivos: Desatendidos: Insatisfechos: ACTUARE Conformistas: Satisfechos: Mayoritarios: Contras: Adictos: S, pero menos, ya que es un mal menor. S, se apuntan. S, si lo hacen todos. S, pero de otra forma no mayoritaria. S, los involucrados en el proceso. No quieren participar. No, por defecto del sistema de difusin o desarrollo territorial. No, por experiencia anterior. No conocen No entienden Actitud en contra. No les interesa. No tienen una necesidad latente. Le encuentran a faltar algo.

La subdivisin del pblico en estas tipologas conlleva mensajes, canales y medios diferentes. Este anlisis permite establecer los pblicos objetivo de la comunicacin: Segmentos del pblico finalista. Pblicos influenciadores externos. Pblicos internos de la Administracin. Definicin del mensaje Esta definicin del mensaje se organiza en dos apartados: contenido y estructura. El contenido es un conjunto de decisiones que definen y organizan los mensajes a transmitir, la estrategia integrativa de los mismos, y la poltica de firmantes. La estructura es una decisin mixta, institucional y creativa, acerca de cmo decirlos lgicamente, que se concreta en la forma de argumentacin y la de presentacin. El contenido del mensaje Definicin de los mensajes Atendiendo a la multiplicidad de pblicos objetivo de la comunicacin ser necesario determinar si debe o no haber un mensaje vlido para todos ellos, o se va a desarrollar un mensaje especfico para cada uno. Para ello se ' clasifica el mensaje a desarrollar en funcin de su nivel de aplicacin (pblico objetivo de la comunicacin) y de su carcter especfico. El esquema para la Administracin pblica puede plantearse segn dos concepciones diferentes, partiendo de lo institucional (Estado) o del Gobierno como ente responsable de su gestin. En el primer enfoque, el esquema sera:

Pblicos objetivo Contenido General Institucional de Estado Gobierno Servicios de la Administracin pblica Mensaje global Mensaje de la poltica general Mensajes generales de servicios Especficos Mensajes institucionales de segmentos Mensajes de polticas de segmentos Mensajes especializados

Por ejemplo, el realizado por Creus, J. (1991). El Marketing de las Instituciones Artsticas y Culturales. Tesis de Licenciatura. ESADE.

Se entiende por pblico general el formado como suma de todos los pblicos especficos de la comunicacin.

En el segundo enfoque el esquema de clasificacin de los mensajes sera:


Pblicos objetivo Contenido General Gobierno Entes organizativos Servicios Mensaje general de la poltica general Mensajes generales de los entes Mensajes generales de servicios Especficos Mensajes de polticas de segmentos Mensajes de los entes a los segmentos Mensajes especializados

de frase que formalmente se sita en la base grfica del isotipo de la marca) o la marca y el declogo ( la explicacin educativo-informativo de lo que es, qu hace y para quin lo hace). Tres ejemplos que ilustran estos distintos mensajes globales son:

13

De hecho se encuentran en la prctica comunicacional ejemplos de ambos enfoques y en las clasificaciones de tipologas de comunicacin pblica", tambin se aprecian ambos. No obstante como el referente es la denominacin institucional (por ejemplo Ayuntamiento de Barcelona, Diputacin de Castelln, Junta de Andaluca, etc.) o la genrica del territorio (por ejemplo, Espaa, la Rioja, Ganda, etc.) y casi nunca gobierno de..., nuestra propuesta de clasificacin sera:
Pblicos objetivo Contenido General Institucional de Estado Poltica general Mensaje global Mensaje de la poltica general Mensajes generales de servicios pblicos Especficos Mensajes generales de segmentos Mensajes de polticas de segmentos Mensajes especializados

Everything under the sun.

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14

Servicios pblicos

Esta propuesta se basa en el contenido como tema y no incorpora en su ordenacin al ente protagonista, aspecto que se abordar posteriormente a travs de la decisin de protagonismo pblico: Quin firma qu?, que en nuestra experiencia es ms el resultado de una voluntad de protagonismo poltico que una necesidad comunicacional. El mensaje global, que es el que dirige la institucin a todos los pblicos, puede ser la marca institucional (mensaje global mnimo), la marca y el mensaje permanente (expresin del posicionamiento del gobierno, en forma
" Ver Fiorentini, pg. 173; Hermel, pg 78; Morigi, pg. 180 (citando a S. Rolando: 11 principe e la parola. Pgs. 79-81. Ed. Di Comunnit. 1987).

1. La EXPO'92, tras la de Bruselas'58, Montreal'67 y Osaka'70, es la Exposicin Universal con la que el mundo despide el siglo XX. 2. Es un nuevo modelo de exposicin, vivo y dinmico, que permite visitar las EXPO-Exhibiciones, asistir a los EXPO-Espectculos y participar en los EXPO-Foros. 3. La EXPO-Exhibicin, en el excepcional recinto de la Isla de La Cartuja, es la muestra ms completa e importante jams realizada sobre los ltimos 500 aos de la obra creadora universal. 4. La EXPO-Exhibicin, recorre el pasado y analiza el presente en el Pabelln de los Descubrimientos y se asoma al devenir en el Parque del Futuro. 5. La EXPO-Exhibicin rene adems en los Pabellones de ms de ... pases y ... Pabellones Monogrficos, la mejor representacin jams lograda en una Exposicin Universal.

Ayuntamiento de Barcelona (1989). Manual de Comunicacin. TURESPAA (1988). Plan de Marketing de Espaa. 14 Marketing Systems (1989). Plan de Marketing Turstico de Expo'92. Barcelona, mayo. (original no publicado.)
12 13

6. El EXPO-Programa de Espectculos, que cubre todos los das y noches, ofrecer actuaciones nicas de Msica, Canto, Danza, Teatro, Cine, Equitacin, Circo, Luz y Sonido, ... Galas y Recitales no slo en el recinto sino en toda la ciudad de Sevilla. 7. El EXPO-Foro, conjunto de reuniones, congresos y debates, cubre todos los campos del conocimiento humano y contar con la presencia de los mximos especialistas mundiales. 8. La EXPO'92 est pensada en su contenido para que todos los pblicos visitantes puedan ver, sentir y vivir una experiencia nica. 9. Su calendario de apertura desde el 20 de abril al 12 de octubre de 1992 facilitar la visita individual, familiar y colectiva de todo el mundo. 10. EXPO'92-Sevilla: Espaa como anfitriona y el mundo como partcipe. S. M. el Rey D. Juan Carlos I.

El coste de la comunicacin, uno de los de mayor crecimiento, dificulta cada vez ms la posibilidad de desarrollar campaas especficas independientes. Las economas de escala de la comunicacin favorecen a los presupuestos concentrados dejando a muchas polticas y servicios con presupuestos reducidos fuera de la recomendable tcnicamente. La poltica de firmantes El siguiente aspecto a analizar es la definicin del protagonista del mensaje: Quin asume y firma la comunicacin? Esta decisin de respuesta sencilla y clara en otros mbitos, la empresa, se convierte en trascendental en los temas de Administracin pblica, ya que la comunicacin da protagonismo al emisor de la misma. Para la toma de esta decisin se parte de la estrategia de integracin. En una estrategia individualizada no habr un reconocimiento explcito de la institucin emisora, sino que el nico firmante ser el gestor del servicio. El problema se plantea en una estrategia integrativa, cuando existen diversos actores del servicio. Por ejemplo, una comunidad autnoma o un ayuntamiento tienen adems de la institucin general, las consejeras y direcciones generales o tenencias de alcalda, concejalas y direcciones de servicio como organismos responsables de la creacin y desarrollo del servicio. Por qu, entonces y en general, en la comunicacin pblica aparecen todos los firmantes y en la privada tan slo firma la empresa? Es una necesidad comunicacional de lo pblico, que no existe en la gestin privada, la bsqueda de protagonismo pblico que permite apuntarse la actuacin en el activo del balance poltico de los responsables. Afortunadamente, en primer lugar, el pblico no se preocupa por recordar al emisor, y en segundo lugar, las instituciones estn regulando esta sobredosis de protagonistas, 1 bien a travs de la centralizacin de los servicios de comunicacin, la salida fcil, bien a travs de la adopcin del enfoque de regulacin. El enfoque de regulacin se orienta hacia la creacin de los manuales de identidad corporativa. Esta forma de actuacin en la que junto a la modernizacin y/o creacin del smbolo y logotipo corporativo se establecen formalmente los emisores de comunicacin tiene, desde nuestro punto de vista, un peligro. La regulacin del problema no es un problema de logotipos: es un problema de estrategia de comunicacin. Es decir, si no se establecen antes un documento o manual que regule y organice la comunicacin se corre el riesgo de seguir con el mismo problema, eso s, con logotipo nuevo. La estructura del mensaje Definido el qu comunicacional se procede, a continuacin, a la definicin de la estructura del mensaje, el cmo decirlo lgicamente. Esta lgica se define atendiendo al estilo, tono y formas de presentacin y ordenacin

La siguiente etapa del proceso de definicin del contenido es la determinacin del mensaje permanente y el declogo. Cuatro son las fuentes en las que bebe esta definicin: la anteriormente formulada propuesta de posicionamiento del Gobierno, la definicin de la estrategia de mercado, la poltica general del Gobierno, y las restantes estrategias del marketing mix de Gobierno. Estrategia de integracin A partir de la clasificacin y la tipificacin del mensaje global puede plantearse la estrategia de integracin de mensajes de la comunicacin pblica, en base a dos alternativas: 1. Estrategia integrativa: Aquella en la cual todos los dems mensajes estn apoyados por el mensaje global, con lo cual se generan seis formulaciones tipo de los mensajes. Mensaje i = Mensaje especializado + Mensaje global. = Mensaje general de servicio pblico + Mensaje global. = Mensaje de poltica de segmento + Mensaje global. = Mensaje de la poltica general + Mensaje global. = Mensaje institucional de segmento + Mensaje global. = Mensaje global. 2. Estrategia individualizada: Aquella en la cual los mensajes no se apoyan en el mensaje global. En algunos casos, casi por razones de identificacin, aparece el mensaje global mnimo (la marca institucional), pero la informalidad de su ubicacin denota una estrategia no integrativa de mensaje. El enfoque integrativo est ganando fuerza, ya que: Los servicios por su carcter temporal y coyuntural no configuran una imagen general de la Administracin, aunque puede ser algunos de ellos la parte visible de un proceso de modernizacin/reforma.

de ideas. Estos cuatro aspectos de la estructuracin del mensaje comunicacional permiten detectar, cuando se realiza una auditora de la comunicacin emitida por una institucin, la existencia de una o varias lneas creativas en la misma. La cuestin fundamental y bsica es: Debe la institucin tener una lnea o cada creacin comunicativa tiene que ser libre e independiente? Creemos que a nivel institucional, en lo global y general, una lnea comunicacional, definida por su estilo y tono, s que es conveniente. Mientras que la presentacin y la ordenacin estn demasiado vinculadas al problema especfico comunicacional como para establecer la posibilidad de marcar una estrategia permanente. CANALES Y MEDIOS DE COMUNICACION Definidos el pblico objetivo, en la primera fase, y el mensaje, en la segunda fase del modelo, se procede, en tercer lugar, a decidir sobre los canales de comunicacin. Definido el canal de comunicacin como la va a travs de la cual se comunica, para su definicin hay que considerar dnde y cmo comunicarse. El dnde comunicarse est relacionado con el estilo de vida del pblico objetivo y especialmente sus aspectos de movilidad. Un ciudadano puede recibir la comunicacin en su hogar, en traslados por la poblacin, en sus viajes entre poblaciones, en su lugar de trabajo, en los centros de atraccin de la ciudad en que vive o visita, en los puntos de prestacin del servicio y en centros de informacin. El cmo comunicarse est relacionado con los medios a travs de los cuales puede recibir la informacin. Campaas publicitarias, en TV, prensa, radio, revistas, vallas, etc. Publicidad directa, publicaciones (gratuitas o de compra), por noticias y apariciones en los medios de comunicacin (publicity). En exposiciones, ferias, congresos y presentaciones al pblico. Y a travs de informaciones personales. La decisin sobre canales de comunicacin correspondientes a cada pblico objetivo se basa en el conocimiento detallado de los hbitos de informacin, en las tipologas de conocimiento, en los estudios de difusin de los medios (oportunidades de contacto) y en el presupuesto disponible. Ello permite establecer un cuadro como el de la pgina siguiente, en el que A, B, F expresa la cuantificacin de las prioridades por pblico objetivo en base porcentual mientras que S, T es la suma de los esfuerzos presupuestarios definidos, primero a nivel de cada pblico, en funcin de su adecuacin a sus hbitos de informacin y eficacia tcnica y que como consecuencia generan una distribucin porcentual del presupuesto total de la comunicacin a utilizar. De hecho un sistema permanente de estudios de eficacia y de hbitos de informacin permite llegar a una optimizacin cuantitativa de los recursos, dejando el nivel de arbitrariedad en este reparto a niveles muy bajos.

Medios de comunicacin y pblicos objetivo


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La decisin presupuestaria del gasto comunicacional en la Administracin pblica est muy poco estudiada, pero de acuerdo con experiencias propias diversas y algunos estndares de utilizacin en otras actividades, pueden considerarse como criterios orientativos: 0,5 por 100 de los costes de los programas infraestructurales, el 1 por 100 del coste en programas de servicio y un 5-8 por 100 para el lanzamiento de nuevos programas. Este presupuesto incluye un 3-5 por 100 dentro del mismo que se dedica a estudios externos en el sistema de informacin de la comunicacin. El mejor ejemplo de aplicacin de esta metodologa es el utilizado por el plan de marketing del turismo espaol para la distribucin de los presupuestos promocionales entre los diversos pases en base a: Un factor estratgico relacionado con el tamao y crecimiento del mercado turstico y la posicin competitiva de Espaa. Un factor de eficacia de los canales de comunicacin en cada mercado. Una consideracin de los recursos mnimos necesarios en cada canal en funcin de la oportunidad de ver. EL SISTEMA DE INFORMACION DE LA COMUNICACION Cuando se establecen planes de comunicacin complejos, se suelen encontrar dficits importantes de informacin de base y una diversidad de calidad tcnica en la informacin existente. Las causas son la inexistencia previa de un plan y la falta de definicin tcnica en las peticiones de estudios realizados. Por ello el primer y el ms positivo resultado de la elaboracin del plan

es la mejora de conocimiento del mercado derivado de los estudios iniciales a realizar para una definicin cientfica del plan y el establecimiento del plan de estudios a desarrollar en el primer perodo de ejecucin del plan. Este diseo que denominamos Sistema de Informacin de Comunicacin (SIC) se relaciona con todo el sistema de evaluacin y control del plan estratgico de marketing. Antes hemos sealado el plan de marketing turstico como ejemplo de aplicacin del esquema de canales de comunicacin. Tambin es un ejemplo de desarrollo de un SIC como se observa en el cuadro de la pgina siguiente.

Pases Tipo de informacin Demanda: pases de origen 1. Demanda global Tamao, evolucin del mercado potencial Tamao, evolucin del mercado real Principales indicadores del mercado real 2. Demanda exterior Tamao, evolucin/destinaciones principales Estructura socio-demogrfica Comportamiento vacacional Tipo de vacaciones 3. Demanda mediterrnea Tamao, evolucin Participacin de mercado Estructura socio-demogrfica - Comportamiento vacacional Tipo vacaciones Imagen + posicionamiento Demanda: paises destinatarios '1. Demanda global Tamao, evolucin/principales indicadores 2. Demanda de cada pais originario Tamao, evolucin/participacin de mercado Estructura-sociodemogrfica Comportamiento vacacional Nivel satisfaccin vacacional Demandas especificas MKT accin 1. Oferta de producto 2. Precios Posicionamiento competitivo de los pases competitivos en los pases de origen Acciones especficas 3. Distribucin 4. Promocin Aus. Bel. Din. Fin. Fr. Alem. GB, Hol. Ha. Nor. Sue. Sui. Can. USA Jap.

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C) Las decisiones estratgicas de la comunicacin pblica


Del esquema metodolgico de comunicacin pblica se deducen una serie de decisiones estratgicas que podemos agrupar en estrategias generales y estrategias especficas de la comunicacin pblica: Las estrategias generales de comunicacin pblica se concretan en: Prioridades de pblicos objetivos de la comunicacin. Estrategia de integracin. Manual de comunicacin institucional. Estrategia de protagonistas pblicos. Estrategia presupuestaria. Sistema de informacin de la comunicacin.

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Las estrategias de comunicacin especificas estn relacionadas con el contenido del mensaje y con las prioridades de canales y medios. En cuanto al contenido, la primera cuestin es si debe o no partir de un elemento de la comunicacin poltica, la concepcin del Estado/Autonoma/Poblacin. En el contexto temporal de la planificacin que estamos desarrollando, consideramos que al inicio de la legislatura esta incursin en el marco superior puede ayudar a su comprensin, valoracin y soporte, en la primera etapa, para dejarse al iniciar la segunda etapa temporal. En el contenido especfico se propone un enfoque de orientacin a una conclusin que sera la de soporte a la poltica general del Gobierno, mediante su presentacin basada, primero en el porqu de la poltica (comunicacin poltica) y luego la presentacin de la misma desde una perspectiva funcional, que ponga en evidencia los resultados: utilidad colectiva, utilidad finalista y resultado administrativo, y los inputs derivados de los mismos. En su desarrollo habra que tener presentes las caractersticas del mensaje pblico, establecidas por Fiorentini (1990)15:

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X: Informacin suficiente cuando el sist ma de fofo macion se haba iniciado (1984). Informacin que no estaba completa en 1984 pero ha sido completada durante 1984-87.

1$ Fioretini, G. (1900). Amministrazione pubblica e cittadino: Le Relazione di scambio. Ed. Giuridiche Economiche. Pgs. 181-189.

Coherencia: Correspondencia entre el mensaje y el comportamiento de la Administracin pblica. Capacidad informativa: Correspondencia con la realidad y formulacin de expectativas asequibles. Capacidad persuasiva: Que induce a comportamientos individuales y colectivos. Bidimensionalidad: Que recoge lo positivo y lo negativo, lo que hace y no hace, pues le da credibilidad. Racionalidad: Ya que prevalecen los contenidos racionales sobre los emocionales y la vida cotidiana sobre lo macro. Pluralidad de medios: Para alcanzar a todo el colectivo, no slo a los especialistas y periodistas.

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Precisamente esta ltima caracterstica enlaza con la segunda estrategia de la comunicacin pblica, que debe partir no slo de los instrumentos de la comunicacin poltica discursos polticos y relaciones con los periodistas, sino alcanzar las propias de una comunicacin dirigida al pblico y a los segmentos especificados como prioritarios en la definicin de la poltica general.
CONCERTACION

DECISION Arbitraje entre programas y servicios concurrentes


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ACTUACION PARTICIPACION ACTIVA como ncleo del servicio pblico

12.5. LA PROPUESTA DE PARTICIPACION DEL PUBLICO


Las aportaciones a esta participacin del pblico fueron establecidas por Bon y Louppe (1980), bajo un enfoque constitutivo y no instrumental: Ms que un medio al servicio de la Administracin, la colaboracin activa del pblico puede convertirse en ciertos campos, en el objetivo principal de la Administracin... En estos casos las tcnicas de comunicacin se han utilizado para obtener la colaboracin del pblico y en forma general, para situar cada persona y cada grupo frente a su responsabilidad ciudadana). El esquema (Figura 12.3) de las relaciones de participacin pblica en la Administracin, lo plantean en cuatro niveles: En un sentido ascendente, la consulta ocupa un papel clave, ya que es la base de la reflexin y la discusin. La concertacin, que no excluye a la consulta, es fundamental como input a la decisin de gestin pblica que tiene necesariamente una dimensin poltica de arbitraje. Esta fase de negociacin est integrada en el proceso ya que si no se integra se har de todas maneras pero: Se har al lado de la organizacin pblica sin tener en cuenta sus limitaciones operativas. Se har sin tomar como referencia las necesidades reales del pblico. Corre el riesgo de dar a las minoras activas una importancia que no merecen. Estar dominada por los enfrentamientos polticos del momento. siendo el gran enemigo de su implantacin, la psicosociologa de los funcionarios (no tienen hbito de consultar) y la incapacidad de las organizaciones pblicas de integrarlo en sus procesos de gestin'. Por ello se observa un predominio absoluto de las actuaciones en los mbitos de consulta y actuacin dentro de las actuaciones de modernizacin de la Administracin. Por ejemplo, Morigi (1988)18 propone actuaciones instrumentales referendums, sondeos de opinin, encuestas, y el
16 Bon, J., y Loupe, A. (1980). Marketing des Services Publics: L'etude des besoins de la population. Les Editions d'Organization. Pgs. 58-59. 17 Bon, J., y Loupe, A. (1980). Marketing des Services Publics: L'etude des besoins de la population. Les Editions d'Organization. Pgs. 60-61. Mrigi, P. (1988). II Marketing Negli Enti Publici. Ed. Maggioli. Pg. 190.

NEGOCIACION entre grupos sociales -decisiones clave

PARTICIPACION del pblico en la elaboracin del plan y diseo de programas

PARTICIPACION ACTIVA FINALISTA, como objetivo del servicio pblico

CONSULTA Estudios e investigaciones sobre las necesidades del pblico

11
Control: Medicin de efectos, de la satisfaccin

Figura 12.3. Esquema de las relaciones de participacin del pblico en la Administracin. programa sueco 19 comits de usuarios, comits consultivos, estudios de opinin peridicos, evaluaciones peridicas. Sin ninguna duda creemos que esta estrategia es la gran olvidada en la nueva teologa de la Administracin pblica.

19 Citado por Echebarria, K., y Losada, C. (1993). Institucions i metodes per millorar el funcionament de l'administrado pblica. Fundo Organitzaci. Colecci Estudis nm. 4. Pas. 47-48.

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Esta etapa se caracteriza por la transformacin de las decksiones de poltica general y estrategias de marketing de Gobierno en actuaciones, mediante el diseo de los programas y los servicios derivados, lo que se concreta en la respuesta a las cuestiones siguientes: Qu quiere conseguir el programa y para quin? Con qu servicios? La respuesta a estas cuestiones es lo que hemos denominado definicin del programa y servicios del programa.

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13.1. LA DEFINICION DEL PROGRAMA


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En este proceso nos interesan los objetivos finales de resultados e impactos del programa, mientras que la definicin ms instrumental de recursos y acciones operacionales se deducirn y explicitarn en la fase de diseo de los servicios. Las dificultades reales de identificar los objetivos, tanto polticos como tcnicos, de los programas son consecuencia de dficits de formulacin de los mismos. Dos son los objetivos a formular: Cambio social del programa: Qu quiere conseguir el programa? Pblicos del programa: Para qu pblicos especficos?

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A) Programas y cambio social


Todo programa pretende modificar la realidad actual hacia otra situacin futura que se define por una nueva utilidad colectiva y una nueva utilidad finalista. A su vez, la organizacin para la prestacin puede definir unos nuevos resultados administrativos. No se consideran aqu los programas internos de eficiencia que no afectan a las utilidades del pblico. 137

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Para ello se proceder a una segmentacin del colectivo (mercado potencial) definido por la poltica general segn variables de segmentacin de carcter restrictivo (Figura 13.1), entre las cuales edad, nivel de renta y hbitat de residencia suelen ser muy importantes en el colectivo de ciudadanos, mientras que tamao, tipo de actividad y forma jurdica lo son en el colectivo de empresas/organizaciones. Para programas existentes, una forma de abordar esta segmentacin es la predisposicin al uso, analizada a partir de los defectos de gestin actual'.

13.2. LOS SERVICIOS DEL PROGRAMA


La consecuencia directa de esta definicin de los pblicos del programa y de las respuestas administrativas es la divisin del programa en un conjunto de servicios colectivos, reglamentarios, de prestacin y/o de fomento que pueden dimensionarse en funcin del satisfactor especfico (objetivo de utilidad que pretenden satisfacer), de sus pblicos objetivo y de su implantacin territorial (variable fundamental por su doble carcter de cesin de competencias y de aproximacin espacial a los pblicos). Por ejemplo para el programa de difusin cultural, el de la Figura 13.2. Este enfoque nos permite clasificar la oferta de servicios del programa de difusin cultural segn las dimensiones en: Servicios de una dimensin en las que slo una de las dimensiones es considerada como variable restrictiva (p. e. difusin del teatro, difusin cultural tercera edad o difusin cultural en el hbitat rural). Servicios de dos dimensiones, que slo tienen de carcter general una dimensin (p. e., difusin del teatro en los nios, difusin de la pintura en el mbito metropolitano). Servicios de tres dimensiones, donde la especificidad a desarrollar es total (p. e., difusin de la msica a la tercera edad en el hbitat urbano). En este caso, cada uno de los criterios de participacin de la dimensin es de carcter restrictivo, restando como fundamental la asignacin de prioridades, no su exclusin, por parte de los diseadores del programa, en base a los criterios marco definidos en la poltica general y su conocimiento de la situacin temtica, la de los pblicos y de los territorios. La definicin de los servicios de una dimensin sera, en el proceso de planificacin planteado, la que procedera del nivel Gobierno mientras que los de dos y tres dimensiones se expresarn en el nivel gestin, al que desde el enfoque anterior habra que establecer las prioridades.

Los objetivos de cambio social del programa estn en relacin con la situacin del pblico en el proceso de adopcin, que hemos denominado las tipologas del conocimiento, y que podemos sintetizar en niveles de informacin, opiniones, actitudes y comportamientos. A su vez y de acuerdo con la formulacin de los pblicos puede establecerse el siguiente cuadro para su definicin: La definicin de pblicos de los programas planteada en este esquema inicial obedece al hecho de que en muchos programas no hay un deseo de prestar servicios finalistas, sino al contrario de evitar que existan, hacia lo cual se orientarn buena parte de los servicios del programa. Por ejemplo, la lucha contra la drogadiccin, en el que habr servicio de recuperacin de drogadictos (usuarios participantes) y un servicio de prevencin en la poblacin (usuarios mentales), que ojal nunca tengan que ser usuarios participantes. A su vez sern no usuarios, aquellos que por defectos de formulacin y diseo del programa no pueden ser usuarios del mismo.

B) Los pblicos del programa


En la definicin de la segmentacin de polticas y en relacin con las respuestas administrativas, plantebamos dos situaciones tipo: Una poltica, una respuesta. Una poltica, varias respuestas. En el primer caso, el pblico del programa es todo el colectivo, si bien el referente para el desarrollo del mismo es un segmento prioritario concreto (por ejemplo, los residentes de la zona, los visitantes de la misma, etc.). En el segundo, dada la posibilidad que tiene la Administracin de ofertar diversas respuestas administrativas, se plantea una segmentacin con criterios de especializacin: Mercado { Segmento 1 > Respuesta administrativa 1 Segmento 2 > Respuesta administrativa 2 Segmento 3 > Respuesta administrativa 3

Elaboracin propia a partir de Crompton, J., y Lamb, Ch. (1986). Marketing Goverment and Social Services. Ed. John Wiley. Pg. 145.

PREDISPUESTOS

Segmentacin del mercado potencial segn diferentes variables.

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Sexta parte del Modelo de Planificacin Estratgica del Marketing Pblico.

El diseo de los servicios pblicos que sern el elemento finalista y ms visible de toda la poltica pblica se basa en la determinacin de las normas y el marketing mix de cada uno de los servicios, que son las respuestas a las cuestiones formuladas de: Con qu lgica institucional acta? En qu actuaciones se concreta?

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DEFINICION

CAMBIO SOCIAL DEL PROGRAMA

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14.1. LAS NORMAS: EL DESARROLLO INSTITUCIONAL


El desarrollo de un servicio puede llevar a establecer una ley o una formulacin jurdica a partir de la legislacin existente. En el primero La Formulacin de Ley sigue un proceso de legitimizacin democrtico subordinado a la norma primaria, la Constitucin, para imponer una determinada conducta a los componentes de la comunidad `. En muchos otros casos se procede a establecer normas que otorgan o regulan el poder administrativo, orientan y controlan las actividades de la Administracin, con el objetivo de reducir la diversidad de la gestin. Los principales instrumentos jurdicos que se utilizan son los decretos, las disposiciones, las circulares y las instrucciones. Ni nuestra intencin ni la capacidad nos permite desarrollar esta temtica pero, desde nuestro punto de vista, nos interesa fundamentalmente: La especificacin de las condiciones de admisin y exclusin, por su relacin con la segmentacin y la accesibilidad. El grado de flexibilidad operativa, ya que como seala la OCDE (1992): Las actividades estn orientadas y controladas por normas
Boquera, J. M. (1991). Derecho Administrativo. Ed. Civitas. 8 Edicin. Pg. 131.

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OFERTA DEL SERVICIO

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El desarrollo metodolgico que se propone es el resultado de la adaptacin, por la doble va terica y de las aplicaciones empricas, del marketing de servicios'. En este enfoque, el pblico es el elemento central para la toma de las decisiones del marketing mix, a travs del cual se produce la integracin y la cohesin de las decisiones tcnicas:

PARTICIPACION DEL PUBLICO

A) La definicin de la oferta de servicios


Todo servicio es el resultado de agregar una serie de servicios elementales, para lo cual habr que desmenuzar el concepto del servicio, definido previamente, en un conjunto de actuaciones que sern necesarias para que se produzca la prestacin. Aparece aqu un problema de anlisis, ya que seguramente cada uno de estos servicios elementales podra dividirse en otros ms pequeos. Hasta dnde llegar en el anlisis? Partiendo de que slo a travs del cuidado de todos y cada uno de los pequeos detalles es posible formular un servicio de calidad, la valoracin de la importancia del servicio elemental en el conjunto total ser el criterio a utilizar, sin olvidar nunca que los excesos de calidad en un servicio elemental, no compensan los dficits en otro servicio elemental. De ah la necesidad de una actuacin integral. En la Figura 14.2 se presenta un ejemplo del servicio de preinscripcin telefnica de un Area Bsica de Salud, en el que se definen seis servicios elementales.
USUARIO LLAMA RECEPCION LLAMADAS NOMBRE COMPLETO Y N DE PERSONAS A SU CARGO COMPRUEBA LISTA DE CITAS PARA INSCRIPCION PROPONE DIA/HORA CITA INSCRIPCION REGISTRA LA RESERVA

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DESARROLLO TERRITORIAL

Figura 14.1. El marketing mix de los servicios pblicos. que sirven para decidir en cada caso concreto... pero hay que tratar a los clientes como personas y no como casos o fragmentos a los que se refiere el subgrupo de normas, Cuya aplicacin se confa a una determinada oficina administrativa2. Los procedimientos de recurso, base para una formulacin de la carta de derechos ciudadanos. Un aspecto cultural que conviene modificar en la propia administracin es que leyes, decretos, rdenes, no significan ipso-facto polticas, ya que el recurso a travs del valor jurdico no es ms que una de las tcnicas, pues la poltica se puede alcanzar por la accin, la comunicacin o la omisin de la actuacin. Su papel importante es de marco legal de otro, la gestin cotidiana del servicio pblico.

14.2. EL MARKETING MIX DE GESTION


La premisa conceptual con la que abordamos esta fase es que en los servicios el marketing no puede ser considerado una actividad funcional sino que es un enfoque general de actuacin, una forma de abordar su gestin, la orientacin al mercado.

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CON EL NOMBRE DEL TITULAR DE LA CARTILLA SE PREPARA UNA TARJETA DE IDENTIFICACION PERSONAL PARA CADA UNO DE LOS MIEMBROS DE LA FAMILIA

Figura 14.2.

Servicio de preinscripcin telefnica.

OCDE (1992). La Administracin al Servicio del Pblico. MAP. Pgs. 53-54.

Ver Chias, J. (1991). El Mercado Son Personas. Ed. McGraw-Hill.

Un segundo criterio a considerar es que en cada servicio elemental encontramos unos elementos de la servuccin, que pueden ser considerados unidades mnimas de anlisis. Por ejemplo, como slo habr un mostrador, ser un servicio elemental lo que ocurra con el uso de este medio fisico. Esta descomposicin del servicio en servicios elementales permite configurar diversos tipos de oferta del servicio, en base a establecer: Un conjunto mnimo de servicios, los servicios bsicos, que configuran el ncleo central ya que su ausencia no justificara la existencia del servicio. Un grupo de servicios complementarios, que responden a demandas y situaciones individuales, y pueden aadirse o eliminarse segn las circunstancias. Unos servicios internos, asociados a los externos, que hacen posible el funcionamiento de los servicios en contacto con el pblico y que no hay que confundir con los denominados servicios generales de la Administracin. Con esta base, la definicin de la oferta de servicios ser el resultado de agrupar varios de estos servicios en un conjunto definido en trminos de utilidad colectiva yio finalista para que sea comprensible al pblico objetivo. Por ejemplo, el servicio telefnico Audiotex del Ayuntamiento de Barcelona define su oferta al pblico del modo representado en la Figura 14.3.

EL SERVICIO AUDIOTE X
Es un nuevo servicio telefnico que complementar el 010 y proporcionar informacin digitalizada

Fiestas y espectculos Deportes Conciertos, y exposicione Espacios ldicos, zoo Promocin de Barcelona Visita de Barcelona Museos y parques Bibliotecas transportes y circulacin trmites y gestiones ...."Tt.71.inkr;-7,1=4---7.0-'11-Te T. -" 517 Ano II ag al al al Mercados y consumo Educacin Informaciones cvicas Urgencias Ayuntamientos Sugerencias

(tt

El tiempo mximo de la llamada ser de 2 minutos. Se iniciar a finales de octubre

Un telfono puede responder a 60 llamadas al mismo tiempo El servicio funcionar las 24 horas del da sin interrupcin

El usuario dispondr de la relacin completa de nmeros

BCN tendr un nuevo servicio de informacin telefnica El servicio de informacin de Barcelona 010 ser complementado con otro de consultas mediante audiotext. El acceso al nuevo servicio, que funcionar a finales de este mes, se realizar mediante unos 500 nmeros de telfono que los usuarios encontrarn en las contraportadas de los listines telefnicos que se repartirn a partir de noviembre, y en muchos locales pblicos y privados.

B) La servuccin
Para intentar dar una respuesta al usuario puede plantearse un servicio en forma artesanal, de tal manera que previa la identificacin y comprensin de las necesidades de cada usuario la institucin, caracterizada por una gran flexibilidad, adapta toda su actuacin para desarrollar LA RESPUESTA A MEDIDA. Este enfoque ha sido descartado por todas las organizaciones privadas y pblicas, por las dificultades de gestin y alto coste que comporta su desarrollo. Tradicionalmente la Administracin pblica, defini, bajo criterios de procedimiento interno y legal, una respuesta vlida para todos que exiga un esfuerzo importante de adaptacin del pblico. Podramos denominar a este enfoque LA RESPUESTA UNICA. La servuccin parte del reconocimiento de un pblico objetivo prioritario, que toma como referencia, y sobre sus expectativas y necesidades se establece el proceso de prestacin a desarrollar aceptando que es LA RESPUESTA PREESTABLECIDA, sobre la cual, con pequeas correcciones de ajuste de cada individuo, podr la institucin dar LA SOLUCION INDIVIDUAL. Las caractersticas del servicio pblico y la flexibilidad organizativa para la prestacin del servicio determinarn el nmero de respuestas preestablecidas preparar.

Figura 14.3.

El servicio Audiotex.

La servuccin est muy relacionada con la segmentacin, ya que al establecer los segmentos el criterio de agrupacin de los individuos nos permita establecer unos niveles de homogeneidad y de heterogeneidad, dentro de cada segmento, que son los inputs de la servuccin. Preestablecer la respuesta a lo homogneo y gestionar la excepcin de lo heterogneo ser la tarea productiva de la Administracin y, muy especialmente, de su personal en contacto con el pblico. El modelo general para el diseo de la servuccin desarrollado por Eiglier y Langeard (1989) 4 aparece en la Figura 14.4. En el que hay tres inputs, usuario, personal en contacto y soportes fsicos, y un output, el servicio a obtener, lo que permite definir las interrelaciones entre los mismos que configurarn el sistema organizativo en la prestacin de servicio. A continuacin se analizan los diferentes elementos de la servuccin de la Administracin pblica y las decisiones fundamentales que se plantean.

Eiglier y Langeard (1989). Servuccin. Ed. McGraw-Hill.

SOPORTES FISICOS

PERSONAL EN CONTACTO

3. Evolucin histrica del uso. Cmo ha evolucionado en los ltimos aos? 4. Factores clave del uso. Qu elementos explican el uso y la estacionalidad? 5. Horizonte temporal de diseo de la capacidad. Para cuntos aos tiene que servir? Cunto tiempo deber mantener esta capacidad? 6. La demanda de uso. Qu posibles evoluciones se plantearn en la demanda? y muy especialmente Cmo una nueva o una mejor oferta afectar a la demanda? La flexibilidad potencial de la oferta, pretende considerar que existen, incluso en las infraestructuras, unas ciertas posibilidades de modificacin de la capacidad de prestacin, bien porque el propio soporte fsico lo admite (caso ms raro), o porque la actuacin sobre el sistema organizativo lo permite (caso ms frecuente). La identificacin de este intervalo permite definir el gradiente de capacidad que se aplica en funcin de la estacionalidad de la demanda de uso. Supuesta una demanda que flucta en el tiempo, segn la Figura 14.5, la flexibilidad permitir establecer unos niveles de capacidad tcnica a ofertar y contemplar en el diseo del sistema organizativo unos planes de contingencias para cuando la demanda supera a la oferta. Los niveles de cobertura de la demanda sern los resultados esperados a partir de la determinacin de la capacidad normal (oferta) y de la flexibilidad, que habr que establecer en base a: 1. 2. 3. 4. los usuarios potenciales. los usuarios actuales. el volumen de uso. la estacionalidad y evolucin temporal.

Figura 14.4.

Modelo general para el diseo de la servuccin.

Los soportes fsicos Atendiendo a su dificultad de modificacin en el tiempo pueden clasificarse en: infraestructuras, equipamientos, productos y documentos. Infraestructuras Gestionadas por la Administracin pblica, tienen un valor doble, el de ser un elemento directo de prestacin de un servicio de uso colectivo y el de ser un elemento definidor de un entorno sobre el que aplicar la prestacin de servicios individuales. As, por ejemplo, una carretera da una capacidad de prestacin de servicio y tiene una influencia directa en la localizacin industrial, el desarrollo turstico, etc. La valoracin que aqu se plantea es la de prestacin directa, ya que la indirecta corresponde ms a objetivos polticos de desarrollo a largo plazo, de dificil medida tcnica, que pertenecen a lo que se ha denominado nivel Gobierno. La evaluacin del soporte infraestructural, desde un enfoque de mercado est centrada en el dimensionamiento de la capacidad de prestacin de servicio y la adaptacin al usuario en su diseo formal. Para el dimensionamiento de la capacidad de prestacin hay que considerar tres aspectos: La demanda de uso. La flexibilidad potencial de la oferta. Los niveles de cobertura de la demanda. La demanda de uso puede analizarse a travs del proceso metodolgico siguiente: 1. Identificacin de los usuarios potenciales. Quines son? 2. Identificacin del uso actual. Cuntos usuarios reales hay? Qu volumen de uso se realiza? Con qu estacionalidad?

VOLUMEN DE USO

ZONA DE CONTINGENCIAS

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Figura 14.5.

Demanda y flexibilidad de respuesta.

Los equipamientos Los equipamientos configuran un amplio abanico de medios cuya influencia directa en la prestacin del servicio es importante, si bien desde un punto de vista de gestin ser conveniente su divisin en funcin de la visibilidad que tienen en la prestacin. El primer y fundamental equipamiento es el edificio, cuya definicin en trminos de servuccin debe establecerse en base a dos criterios: su localizacin territorial y su valor arquitectnico. La localizacin territorial es una de las decisiones estratgicas en las que es necesario un acuerdo poltico-tcnico, ya que configuran un modelo de prestacin de servicios en el territorio hacia el ciudadano (centralizacin vs. descentralizacin administrativa) y un modelo de orientacin al usuario (ubicacin cercana al usuario vs. ubicacin buscada por el usuario). Una decisin derivada de esta, que analizaremos posteriormente, es la estrategia respeto a las tipologas de puntos de prestacin. Respecto del valor arquitectnico del edificio no se pretende aqu un juicio tcnico del mismo, sino una doble consideracin: La primera es sobre la coherencia de la imagen proyectada con el posicionamiento institucional (solidez, garanta, permanencia vs. desarrollo, avance, progreso). El doble rol de mantenimiento de edificios de valor patrimonial o de valor cultural de la sociedad y el de modelo de futuro es algo permanente en las decisiones arquitectnicas de la Administracin pblica. La segunda consideracin tiene que ver con la arquitectura interior en sus aspectos de definicin de espacios y en su relacin con la servuccin. Aqu es donde aparecen contradicciones entre criterios estticos de la arquitectura (p. e., grandes espacios sin compartimentar) con los criterios de la servuccin (p. e., slo debe ver el usuario, aquello que est a su servicio). Ello supone una necesidad de definicin por parte de los gestores pblicos de las necesidades interiores como input para el diseo funcional del edificio. En los restantes equipamientos puede establecerse una clasificacin segn su papel en la servuccin, dentro del bloque de los visibles por el usuario: 1. Los de uso exclusivo del personal en contacto con el pblico. 2. Los de uso mixto o compartido por el personal y el usuario. 3. Los de uso exclusivo del usuario. Los factores fundamentales a considerar en su definicin son la capacidad de prestacin, la flexibilidad tcnica de operacin y la adecuacin al usuario. A nivel de capacidad y flexibilidad ya se ha establecido una metodologa para la toma de decisiones al hablar de soportes infraestructurales, que puede aplicarse tambin a los equipamientos, por lo que nos centramos ahora en los aspectos de la adecuacin al usuario. Esta adecuacin al personal en contacto y/o usuario tiene que establecerse en trminos de utilidad funcional y no de output tcnico.

Un problema fundamental en esta adecuacin es la fijacin del pblico objetivo de referencia. Entre los posibles usuarios, internos y externos, existe una diversidad tcnica y cultural que provoca una segmentacin en trminos de expertos tcnicos, aficionados e inexpertos, lo que plantea una nueva decisin estratgica de adaptacin al usuario. Qu segmento es referencia para esta adaptacin? Diversas experiencias demuestran que el enfoque hacia el segmento inexperto facilita la productividad ya que los expertos aceptan el diseo con mayor facilidad y los inexpertos no producen interferencias en el proceso de prestacin. Los productos Los soportes de producto son aquellos bienes tangibles que son elementos de uso y/o representacin del servicio. Por su papel en el servicio pueden clasificarse en: Los elementos representativos del derecho de uso, que constituyen los requisitos formales para la prestacin del servicio: tarjetas, carnets, billetes, etc. Los elementos propagandsticos que se ofrecen al usuario para su difusin: bolgrafos, pegatinas, etc. Los elementos de informacin que aportan informacin al usuario: paneles, folletos, etc. Dos son las utilidades a considerar, la funcional y la simblica. Mientras que la primera es importante en los elementos del derecho de uso y de informacin, la simblica debe de incorporarse en todos ellos. La capacidad de integracin de ambas utilidades es la que suele diferenciar a una Administracin anticuada, de una Administracin al servicio del pblico. Los documentos Son de dos tipos, los que corresponden al proceso de prestacin del servicio y los que son resultado formal del acto administrativo. Mientras que en los ltimos el carcter reglamentario marca y condiciona fuertemente su contenido puede advertirse un estilo comunicacional de Estado-Rey y ciudadanovasallo que es contradictorio con el espritu actual que inspira las relaciones con los ciudadanos. Respecto de los primeros el enfoque de utilidad interna supera al de accesibilidad intelectual y comprensin afectiva tan reiterada en los modernos discursos polticos. El personal en contacto con el pblico El esquema general de la servuccin nos muestra con claridad el papel que tiene el personal en contacto con el pblico, lo que permite considerarlo como el elemento fundamental del mismo.

Esta posicin fundamental est sustentada en la doble tarea a realizar en el proceso de prestacin, la de operador del sistema de servuccin previsto y la de ajuste del mismo a las especificidades de cada usuario. Ya hemos sealado que el pblico objetivo era un segmento de usuarios bastante similares. Valoremos, por ejemplo, en un 80 por 100 su homogeneidad. Esto permite establecer un usuario tpico que es el que sirve de base para el diseo de toda la servuccin. En la prestacin cada uno de ellos aparecer con todas sus caractersticas, lo que permitir una respuesta preestablecida basada en el buen funcionamiento del 80 por 100 de homogeneidad pero que exigir un esfuerzo suplementario de ajuste de la servuccin al 20 por 100 de diferencia individual que caracteriza a cada usuario, lo que slo puede efectuarse por el personal en contacto dada la imposible o escasa flexibilidad de los medios y del sistema organizativo. Esto es lo que nos permite calificar al personal en contacto como operario (del 80 por 100 estndar de la servuccin) y como funcionario (del 20 por 100 individual de cada prestacin). Este enfoque permite reivindicar la funcin y la palabra funcionario, para situarla en un verdadero significado, el que hace funcionar la Administracin, por su capacidad de ajuste de la oferta estndar a la demanda especfica de cada ciudadano. El personal de la Administracin puede en consecuencia clasificarse atendiendo a su papel en la prestacin y las caractersticas de su relacin con el usuario en: Personal de prestacin final al usuario (personal en contacto con el pblico). Personal de gestin del personal en contacto (personal directivo de gestin). Personal de apoyo al personal de gestin (personal de servicios internos). Personal de control administrativo (personal de resultados administrativos). Respecto al primer grupo, el personal de prestacin final, puede clasificarse segn la visibilidad y la relacin con el cliente, en:
Relacin con el cliente Alta Nula Escasa Elevada

La participacin productiva del pblico El diseo de la misma parte de la doble consideracin de qu tareas va a realizar y el dominio ejercido en el proceso de produccin. Esquemticamente puede tipificarse la participacin como activa dirige el proceso o pasiva es dirigido por el proceso y que en esta situacin acta en forma dominante o dominada (vase Figura 14.6).
PARTICIPACION DEL PUBLICO ACTIVA PASIVA

DOMINIO DEL PUBLICO

DOMINANTE

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Figura 14.6.

Participacin productiva del pblico.

Entre estas situaciones tipo se ha situado al pblico en sus relaciones con la Administracin. La situacin tipo 2 es la que se est desarrollando con fuerza en los servicios privados, pero con una caracterstica diferencial importante, que aunque a nivel productivo estricto se est en 2, a nivel psicolgico se est en 3, como por ejemplo, sucede en el uso de un cajero automtico, en el que se percibe la organizacin productiva a su servicio y no al contrario, donde el pblico llegara a considerarse funcionario a tiempo parcial.
El sistema organizativo

Baja

El carcter conceptual de predefinicin de la respuesta, por parte de la servuccin, se expresa en las decisiones de integracin entre los elementos de la servuccin, mediante un esquema que define la participacin del pblico, la funcin del personal en contacto y la de los soportes fsicos, en base al anlisis de los servicios definidos previamente, a travs de la secuencia de actividades'. Configurndose diversos tipos de relaciones: Tipo 1: Sin relacin personal (p. e. la circulacin por carretera). Tipo 2: Relacin exclusivamente interpersonal (p. e. la consulta a un funcionario).
5 Cada actividad se describe con un verbo, que expresa la palabra accin. Eiglier, P., y Langeard, E. (1989). Servuccin. McGraw-Hill. Pg. 27.

A su vez y atendiendo al tipo de solucin puede clasificarse en tcnico o relacional segn que su papel en el proceso de prestacin est ms o mens ajustado a operaciones tcnicas o actividades de comunicacin en el proceso de servuccin.

SERVICIO A PARTICIPACION DEL PUBLICO t -..( 1 2 I E--- 4 SOPORTES FISICOS lk 3 --). FUNCION DEL PERSONAL EN CONTACTO

Adaptativa: En todas ellas lo mnimo se repite, pero lo complementario se adapta como oferta y servuccin a las caractersticas del pblico local. Red = E [(OSM + SEM) + (OSMC, + SEMC,)] i= Independiente: En cada localizacin se decide la oferta y la servuccin. Red = E (OSM, + SEM, + OSMC, + SEMC,) =

Figura 14.7. Integracin de elementos en la servuccin.

Tipo 3: Relacin del personal con el soporte fsico (p. e. consultar un expediente). Tipo 4: Relacin interpersonal con soportes (p. e. una inspeccin tributaria). a las que habr que incorporar una quinta actividad, las secuencias de espera, entre algunas de las relaciones anteriores.

C) El desarrollo territorial
La competencia territorial y los criterios de equidad obligan a muchos servicios pblicos a desarrollar implantaciones de los mismos en diversas zonas geogrficas, planteando entonces la problemtica de configuracin de las mismas. En el proceso de diseo se ha definido previamente una oferta del servicio y una servuccin que tomaremos como punto de partida: Oferta del servicio: Mnima (OSM) Complementaria (OSMC) Servuccin: Mnima (SEM) Complementaria (SEMC) Al pasar de una a varias localizaciones pueden seguirse diversas estrategias: Repetitiva: En todas ellas la oferta de servicios y servuccin se repiten mimticamente.
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Las ventajas de control central de la primera, pueden quedar limitadas por la posible heterogeneidad de los pblicos locales, en la que una delegacin total puede dar lugar a la tercera estrategia con evidentes problemas de control central. Un enfoque de aproximacin territorial al pblico nos llevara a la estrategia adaptativa, en la que la delegacin de definicin de la oferta complementaria va ligada a una exigencia de definicin tcnica de la servuccin, para evitar la improvisacin, y facilitar si procede, su adopcin en otros territorios. Una estrategia intermedia entre la repetitiva y la adaptativa, a la que denominamos de adaptacin parcial, sera aquella que delimitando la oferta de servicios, mnimos y complementarios, dara libertad a los responsables locales en la definicin de la servuccin. Lo que habra que evitar es lo que hemos encontrado, a veces, en la realidad, que es una red configurada por la coexistencia de todas las frmulas anteriores, cuya dificultad de gestin permite calificarla como la estrategia del tringulo de las Bermudas.

D) La comunicacin del servicio


Esta decisin se inserta en el esquema metodolgico y conceptual de la comunicacin pblica y por lo tanto dos son las decisiones fundamentales: Establecimiento de los pblicos objetivo de la comunicacin del servicio. Determinacin del contenido del mensaje (general y especializado del servicio), adecuado a la estrategia de comunicacin pblica, definida previamente. Respecto a los pblicos, no hay diferencias metodolgicas en . el proceso respecto a las formuladas para la comunicacin pblica, tan slo cabe sealar la importancia que tienen los usuarios actuales, como generadores de recomendacin (positiva o negativa) hacia los otros segmentos del mercado potencial.

Red = E [(OSM + SEM) + (OSMC + SEMC)] =1

Para la definicin del contenido del mensaje ser necesario partir del concepto del servicio qu es y qu no es y en base al mismo establecer, si procede, una propuesta de posicionamiento que dar lugar al mensaje general del servicio para todos los pblicos, a partir del cual se pueden formular los mensajes especficos de cada pblico objetivo. Kotler y Andreasen (1987) proponen seis enfoques para la formulacin del mensaje en entidades no lucrativas, que nos parecen vlidos como punto de referencia para este diseo de la comunicacin del servicio': Racional: transmitir informacin de inters al pblico. Emocional: estimular emociones positivas o negativas que motivarn el comportamiento deseado. Moral: inciden en lo que el pblico considera que es correcto y adecuado. Recompensa: oferta una consecuencia racional, sensorial, social o de autosatisfaccin. Situacional: mostrar los beneficios derivados del uso, de la experiencia de la prestacin o en circunstancias especficas. Actitudinal: cambiar la importancia de una o varias consecuencias, de las creencias sobre las consecuencias y aadir nuevas consecuencias positivas.

los mismos'. Y muy especialmente Costa (1991), que en el estudio de las relaciones entre la Administracin y los usuarios precisa que tanto la opinin del pblico, recogida en una campaa en la que participaron 200.000 ciudadanos, como la opinin de los funcionarios, recogida en una encuesta promovida por los sindicatos de funcionarios, colocaban la lentitud y complejidad del procedimiento (84 por 100) y la dificultad en explicarse (67 por 100) como los problemas graves para resolver'. Esta problemtica entronca con las decisiones de servuccin y comunicacin pero la participacin del pblico abarca un espectro mayor. Crompton y Lamb (1986) evalan esta participacin como los costes del usuario y los clasifican en la Figura 14.810.
RECURSOS QUE INVIERTE EL CLIENTE

COSTES MONETARIOS

COSTES NO MONETARIOS

PRECIO SELECTO

COSTES DE VIAJE

COSTES TEMPORALES

COSTES EMBARAZOSOS RITUAL - DEGRADANTE DE ACCESO INTERACCION PERSONAL

COSTES DE ESFUERZO

E) La participacin del pblico


La complejidad de la relacin pblico-Administracin, expresada en el conjunto de servicios, ha sido sealada con precisin en diversos estudios. La OCDE (1988) dice al respecto que': Los clientes tienen ante s un sinfn de programas administrativos que se superponen y afectan a todos sus problemas, sin aportar siempre una solucin perfecta. Para obtener lo que desean, los clientes deben relacionarse con numerosos servicios administrativos. Los clientes representan casos, que deben ser tratados por servicios diferentes, lo que supone para ellos otras tantas dificultades diferentes. El cliente acaba por hacer de mensajero entre diversas partes de la Administracin. Cuando el cliente no pide nada a la Administracin ocurre lo contrario. La Administracin le pide tantos datos o tal cambio en su comportamiento, que acaba preguntndose si no se habr convertido en un funcionario auxiliar. Tambin la Fundacin Europea para la Mejora de las Condiciones de Vida y de Trabajo (1991), en su estudio de los servicios pblicos destaca como problemas importantes para el pblico, la informacin y el acceso a
6 Kotler, P., y Andreasen, A. (1987). Strategic Marketing for Nonprofit Organizations. Prentice Hall. 3.8 edicin. Pgs. 511-518. OCDE (1992). La Administracin al Servicio del Pblico. MAP. Pg. 29.

TIEMPO DE VIAJE

ENERGIA PERSONAL

GEMPO DE ESPERA

- INFORMACION

IIEMPO DE LA PRESTACION

- PSICOLOGICOS

Figura 14.8.

Participacin del pblico segn Crompton y Lamb.

En nuestro enfoque metodolgico, adoptamos un enfoque basado en el intercambio de servicios que establece unos costes contraprestaciones directas al servicio que pueden ser monetarios (tasas o precios) y de accesi-

Fundacin Europea para la mejora de las condiciones de vida y de trabajo (1991). Servicios Pblicos: Trabajar para el consumidor. Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas. Pg. 13. Institut Francais des Sciences Administratives (1991). L'evolution des rapports entre l'administration et les usagers. Economica de Services Administratives. Pg. 14. 10 Crompton, J., y Lamb, Ch. (1986). Marketing Goverment and social services. Ed. John Wiley. Pgs. 314-318.

bilidad (espacial, temporal y mental), ya que los de participacin en la produccin se incluyen en la definicin de la servuccin. Los costes monetarios Entendemos como coste monetario el precio como pago individualizado y ligado a la prestacin del servicio, excluyendo por tanto el pago por el derecho de uso propio de las contribuciones sociales. Hermel y Romagni (1990) sealan las lgicas aplicables a la formulacin del precio": La lgica social: no cobrar a los menos favorecidos. La lgica de la responsabilidad: cobrar los costes lujosos, por ejemplo, en medicamentos. La lgica de la regulacin: cobrar para disuadir y reducir el consumo (demarketing). Reducir el precio en situaciones de excedentes. La lgica coyuntural: congelaciones de precios, aumentos por debajo de la inflacin. De acuerdo con estas orientaciones, la formulacin del precio se establecer en base a decidir sobre si hay que establecer diferencias: Por pblicos objetivo (p. e. tercera edad). Para los servicios complementarios de los servicios mnimos (p. e. uso de instalaciones deportivas en un complejo deportivo pblico). Localizacin (p. e. asiento en un teatro pblico, telfono gratuito para hbitat rural). Tiempo (p. e. vacaciones de la tercera edad). Cantidad de uso (p. e. abonos de transporte). Con los competidores privados. Este mismo podra aplicarse en el desarrollo de servicios de fomento, en los cuales el coste econmico es nulo y en cambio se otorgan incentivos econmicos, que estimulan una actuacin o comportamiento, expresados por pagos en metlico de las administraciones o por exenciones impositivas o contributivas. Los costes de accesibilidad Los costes de desplazamiento estn relacionados con la estrategia de distribucin territorial en lo referente a la ubicacin de los puntos de prestacin y con el uso de servucciones en los que la relacin interpersonal funcionariociudadano se produce a travs de medios informticos y de telecomunicacin, que junto a una reduccin sensible del coste de accesibilidad incrementan el valor dada la buena imagen de estas nuevas tecnologas. A su vez, los

costes temporales de desplazamiento y espera se reducen sensiblemente. El coste temporal restante es el de la respuesta de la Administracin, segn Costa (1991), uno de los problemas ms graves de la misma. Del marketing de servicios se sabe que la peor respuesta es la no respuesta, aspecto tan clsico de la Administracin que ha dado lugar al silencio administrativo y a su regulacin. En este caso la decisin a tomar ser definir el tiempo de respuesta, en funcin de la complejidad del servicio y la capacidad de prestacin. Lo que no sera aceptable es una lista de espera sin especificacin temporal de la respuesta, como sucede en muchos servicios hospitalarios. Los costes mentales tienen que ver con la comprensin del procedimiento y del lenguaje. El primer aspecto est relacionado con la participacin del pblico en el proceso productivo de explicitacin de la demanda y se resuelve con los servicios de orientacin e informacin:-E1 segundo nace de la propia concepcin de los servicios, excesivamente preocupado por la lgica institucional y normativa, que favorece a los pblicos expertos y obliga al pblico al uso de intermediarios, como deca Bizcarrondo en el mbito fiscal: El mismo sistema de autoliquidaciones, qu duda cabe que es un motivo de reflexin, en la medida que hemos trasladado hacia el contribuyente una carga de obligaciones formales que tal vez deberamos en haber asumido nosotros, y esto nos obliga a hacer un importante esfuerzo de asistencia a los contribuyentes que les compense de lo que se ha dado en llamar presin fiscal o costes de cumplimiento12.

Hermel y P. Romagni (1991). Le Marketing Public. Ed. Econmica. Pgs. 69-70.

12 Bizcarrondo, A. (1991). Conclusiones. La gestin tributaria y el servicio al contribuyente. Instituto de Estudios Fiscales. Pg. 161.

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La implantacin del plan es la etapa de mayor complejidad y duracin en la que los conceptos, polticas y estrategias se convierten en servicios, da a da, hora a hora, y constituye por tanto la preocupacin fundamental de los estudiosos del management pblico. Desde nuestro punto de vista los imperativos de la puesta en marcha y la creacin de la cultura de servicios que todos en la organizacin entiendan que dar el servicio pblico definido es lo ms importante son los aspectos fundamentales considerados en el proceso de planificacin.

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A.

15.1. LOS IMPERATIVOS PARA LA PUESTA EN MARCHA DE LOS SERVICIOS PUBLICOS


La implantacin est condicionada o dominada por seis imperativos: 1. El imperativo legal: de respeto a la legalidad y de subordinacin jerrquica. 2. El imperativo consensual: bsqueda del acuerdo entre los intereses afectados. 3. El imperativo de los recursos: tanto econmicos como fsicos. 4. El imperativo temporal: de ejecucin de acuerdo con un proceso temporal. 5. El imperativo organizativo: de coherencia con la unidad encargada de su aplicacin. 6. El imperativo del personal: por su posicin e inters. De los cuatro primeros, se ha hablado en anteriores etapas del plan. Respecto del imperativo organizativo, queremos destacar la necesidad de valorar la adecuacin de la unidad ejecutiva en el servicio, bsicamente producida por el hecho de que una unidad suele partir de: 161

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ESTRATEGIAREPETITIVA

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La experiencia en el tipo de pblico (valor positivo). Del exceso de trabajo que incorpora (valor negativo). Por la combinacin de servicios coactivos con servicios de prestacin (valor negativo). El imperativo del personal puede ser evaluado de acuerdo al enfoque de Nutt y Backoff (1992) que proponen analizar su posicin frente al tema y la importancia que otorgan al mismo, lo que permite caracterizarlos segn la Figura 15.1', en el que sern importantes las actuaciones para modificar la valoracin de los antagonistas y problemticos.

integral de recursos humanos y materiales, y la comunicacin masiva externa (por sus demostrados efectos internos)3. Echebarria (1993) al estudiar la implantacin dice que: El principal problema para poner en prctica un proceso de cambio radica en la dificultad de construir una secuencia ordenada de acontecimientos que culminen la implantacin y propone, citando a Goodman y Dean, cuatro variables para actuar en la institucionalizacin del cambio: La socializacin de los destinatarios. Un proceso de aprendizaje de tcnicas y procesos, y tambin de creencias, valores y principios que sirvan de fundamento a los nuevos modelos de gestin. El compromiso de todos los niveles de la organizacin. Lograr la adhesin de las organizaciones y sus miembros, asumiendo la realizacin del esfuerzo para la implantacin efectiva. Esto, en la Administracin, no puede lograrse sin su participacin en el diseo. Los sistemas de incentivos y sanciones. Pueden ser externos (premiar econmicamente la mejora del rendimiento) o internos (nuevas cotas de autonoma, promocin en la carrera administrativa). La comunicacin y difusin de las experiencias innovadoras. Extender a otras partes del sistema hace creer la legitimidad por la dinmica del esfuerzo mutuo'. Chias (1991), desde la visin del marketing de los servicios, plantea un enfoque general: Un programa de marketing interno debe ser tarea de toda la empresa y por tanto responsabilidad de la alta direccin... el papel del personal en la definicin de los problemas de servicio (interno y externo) ser fundamental. Y si el programa es verdaderamente de cambio, su realizacin ser la primera fase de la nueva cultura empresarial 5. La dificultad de su consecucin y su relacin con la participacin del pblico la expresa con claridad el vicepresidente de USA, Al Gore (1993) cuando dice: Para tener xito donde otros han fallado, el presidente y el vicepresidente se han comprometido con iniciativas especficas que crearn una cultura capaz de favorecer cambios fundamentales. Este cambio de cultura no ocurrir de la noche a la maana. Para lograrlo: Realizaremos un proceso continuo de educacin, participacin y responsabilidad a los niveles ejecutivos ms altos. Estableceremos un sistema de comunicacin bidireccional entre los empleados federales y sus organizaciones.
Grnroos, Ch. (1990). Service Management and Marketing. Ed. Lexington Books. Pgs. 230-235. 4 Echebarra, K. La Administracin Pblica en la era del Management. Tesis Doctoral. Pgs. 256-264. Chias, J. (1991). El Mercado Son Personas. Ed. McGraw-Hill. Pgs. 92-93.

15.2. COMO CREAR CULTURA DE SERVICIOS?

OPOSICION POSICION FRENTE AL TEMA APOYO

PROBLEMATICOS

ANTAGONISTAS

BAJA PROMOCION

DEFENSORES

BAJA ALTA IMPORTANCIA DEL TEMA

Figura 15.1. Imperativo del personal segn Nutt y Backoff. Existen diversos enfoques para abordar esta problemtica puesta en marcha del plan, que van desde el de Grnroos (1990), de creacin de una cultura de servicios, hasta el de Quintanilla (1991), de lo que denomina el MAPP (Marketing Aplicado al Personal Pblico) 2. Grnroos basa en la estrategia, la organizacin, el liderazgo y la formacin, la obtencin de una autntica cultura de servicios, para lo cual propone la realizacin de un plan de marketing interno basado en la formacin tcnica y relacional de todo el personal en contacto (parcial o total) con el pblico, el apoyo directivo expresado en una comunicacin interactiva con el personal, una comunicacin interna, un apoyo informativo, una gestin

Nutt, P. C., y Backoff, R. W. (1992). Strategic Management of Public and Third Sector Organizations. Ed. Josey Bass. Pgs. 195-200. Quintanilla, I. (1991). Recursos humanos y marketing interno. Ed. Pirmide.

Trabajaremos en estrecha colaboracin con el Congreso. Estableceremos sistemas para conocer la opinin de los clientes y ciudadanos y actuar en consecuencia, y Pondremos en marcha mecanismos en toda la Administracin para realizar el seguimiento y la coordinacin del cambio y para facilitar los planes de reinvencin. .... Sin embargo ser necesario algo ms... se necesitar tambin la dedicacin de los ciudadanos... que habrn de presionar... para que les traten como clientes y debern exigir que se escuche su opinin cuando no queden satisfechos 6. Como conclusin creemos que el contenido del programa de implantacin se estructura en cuatro actuaciones: Retributivas, de carcter econmico (incentivos, sanciones), de reconocimiento, de estabilidad contractual, de promocin profesional. Informativas, de los planes y de las polticas y estrategias en que se basa el mismo. Formativas, de lo tcnico y lo relacional. Actitudinales, de cultura institucional y de su necesidad de acoger, recoger y reconocer al ciudadano, cliente y propietario de la Administracin pblica. o o o
LASBASES DEL PLAN

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IMPERATIVOS c.7)

6 Gore, A. (1993). Crear una administracin pblica que funcione mejor y cueste menos. Edicin espaola del IVAP. Pgs. 150-153.

Octava parte del Modelo de Planificacin Estratgica del Marketing Pblico.

DISEODELOSSERVICIOS

LA IMPLANTACION

16
La evaluacin

En esta fase nos interesan tres cuestiones: Qu resultados se han producido? Cmo evala el pblico? Cmo evala el Gobierno? Por ello nos centramos primero en el control de los resultados, como medida de la realidad alcanzada en la utilidad colectiva, la utilidad y el resultado administrativo, lo cual nos permitir posteriormente la evaluacin del plan.

16.1. LOS RESULTADOS


La utilidad colectiva El carcter general de su definicin, y su expresin cualitativa, nos acerca ms a una evaluacin que a un control. No obstante, Sachs (1984) ha estudiado con precisin la problemtica de su control que puede establecerse por cuatro actores de esta utilidad: parlamentarios, gobernantes, funcionarios y pblico. El control poltico de los parlamentarios y del gobierno, se complementa con el tecnocrtico de los funcionarios. El control por parte del pblico se plantea a travs de los sondeos, lo que lo convierte en una informacin tcnica til para la evaluacin poltica, o se instrumenta en forma ms institucionalizada a travs de consejos de usuarios'.

Sachs, 0. (1984). Le controle de l'eficacit publique des servitudes administratives. Ed. Economica.

167

La utilidad finalista De acuerdo con los objetivos de cambio social formulados para los programas y sus servicios derivados niveles de informacin, opiniones, actitudes y comportamientos, tanto a nivel general como individual de usuarios, puede plantearse el mismo enfoque instrumental para la recopilacin del resultado. Estos instrumentos son el estudio de la satisfaccin y la calidad percibida del servicio. Los resultados administrativos En el contexto del plan stos sern la medida de la eficacia, eficiencia y economa, que son evaluados en relacin con los recursos y presupuestos, a los que habr que incorporar los de la legalidad en el proceso de gestin, tanto en sus aspectos sociales y econmicos (intervencin), como en la tramitacin y respuesta a las reclamaciones y recursos planteados por el pblico.

Valores a favor y en contra del esfuerzo individual, segn se haya elegido la opcin de la libertad o de la igualdad'
Est ms cerca de la... Libertad Los esfuerzos deberan hacerse iguales (1)/Debera haber mayores incentivos para el esfuerzo individual (10) Debera incrementarse la propiedad estatal de las empresas Las personas deberan asumir individualmente ms responsabilidades en cuanto a proveerse de medios de vida para s mismos (1)/E1 Estado debera asumir ms responsabilidades en cuanto a asegurarse de proporcionar medios de vida a todo el mundo (10) Los parados deberan aceptar cualquier trabajo disponible o bien perder la pensin de paro (1)/Los parados deberan tener el derecho a no aceptar un trabajo que no deseen (10) La competencia es buena. Estimula a la gente a trabajar duro y a desarrollar nuevas ideas (1)/La competencia es perjudicial. Saca a flote lo peor de las personas (10) A largo plazo el trabajar duro suele proporcionar una vida mejor (1)/El trabajar duro no suele traer xito. Es ms una cuestin de suerte y de contactos (10) Las personas slo pueden hacerse ricas a costa de otras (1)/La riqueza puede crecer de forma que haya suficiente para todo el mundo (10) 5,3 Igualdad 4,5 Ni una cosa ni otra/ no sabe 4,7

4,6 5,8

5.2

4,9 5,9

6, I

16.2. LA EVALUACION DEL PUBLICO


Un enfoque integrador de resultados del servicio ha sido esquematizado por el National Consumer Council britnico (vase Figura 16.1), en el que la evaluacin se estructura alrededor de cuatro criterios: 1. 2. 3. 4. Hace lo que se debe hacer? Hace lo que no se debe hacer? Qu se va a usar? Cunto cuesta?

4,6

4.7

4,0

4,0

4,4

4,2

4.9

5,3

4,9

El paso de la especificidad del servicio al nivel general de Gobierno y Administracin, es necesario determinar el efecto halo que en la imagen individual se produce por la imagen global de Gobierno, o viceversa, se valora mejor lo especfico y se trasladan hacia arriba los problemas. A nivel tcnico, el tema no modifica las tcnicas, pero habr que considerar una serie de cuestiones: a) La conveniencia de estudiar los distintos colectivos del mercado, especialmente porque aparecen discrepancias entre la opinin popular y la opinin de los grupos ms directamente relacionados con el gobierno, los lderes de opinin (polticos, empresarios, diplomticos, universitarios, profesionales, periodistas y altos funcionarios). b) La consideracin de las ideologas de - base, en la valoracin de los temas. c) Las experiencias con el sector pblico, para diferenciar los estereotipos de las imgenes generadas por la realidad, especialmente con los servicios reglamentarios y de prestacin.

5,8

5,7

5,5

d) La relacin de las imgenes y satisfaccin con los sistemas de indicadores sociales que configuran un marco de expectativas generales. Por ejemplo, el anterior estudio de CIRES utiliza un total de 31 indicadores, que complementan las caractersticas socioeconmicas bsicas de los sondeos de opinin.

Orizo, F. A. (1991). Los nuevos valores de los espaoles. Fundacin Santa Mara. Fundacin Fondo Investigacin Econmica y Social. Papeles de Economa Espaola.

Los indicadores sociales:


IV-93 (1.200) 1. Prctica religiosa
Alta Media Baja 2. Ideologa Izquierda Centro Derecha
QUE SE DEBE HACER?

111-93 (1.200)
12. Evaluacin situacin

IV-93 (1.200)
23. Dogmatismo Dogmticos No dogmticos 52 % 43 %

27 % 21 % 49 %

del mundo presente


Alta Media Baja 13. Indice de optimismo 9% 22 % 66 %

33 % 14 % 12 %

personal
Optimismo Pesimismo 14. Indice de optimismo 18 % 17 %

24. Intolerancia Intolerantes Tolerantes 25. Autoritarismo Autoritarios No autoritarios

52 % 40 %

3. Sentimiento

nacionalista
Ms nacionalista Igual Ms espaoles 4. Posicin social Baja Media Alta 5. Movilidad geogrfica Mviles No mviles 6. Ms preocupados por Vida afectiva Trabajo Armona familiar Salud 7. Ms satisfechos por Tiempo libre Casa Medio ambiente Posibilidad de compra 8. Estado de nimo Bueno Malo 9. Relaciones sociales Frecuentes No frecuentes 24 % 50 % 23 % 40 % 44 % 16 % 31 % 69 %

Social
Optimismo Pesimismo 15. Indice de optimismo 19 % 18 %

42 % 53 %

Mundial
Optimismo Pesimismo 16. Postmaterialismo 1 18 % 10 %

26. Trascendentalismo Trascendentes No trascendentes 27. Tradicionalismo Tradicionalistas No tradicionalistas 28. Moralismo Moralistas No moralistas

35 % 56 %

(Nacional)
Postmaterialistas Materialistas 17. Postmaterialismo 2 20 % 80 %

40 % 54 %

6% 25 % 21 % 44 % 28 % 45 % 16 % 5% 58 % 41 % 60 % 40 %

(Mundial)
Postmaterialistas Materialistas 18. Postmaterialismo 3 67 % 33 %

46 % 50 %

29. Incertidumbre

(General)
Postmaterialistas Materialistas 19. Felicidad Felices No felices 20. Identificacin 53 % 47 %

respecto al futuro
Con incertidumbre Sin incertidumbre 30. Alineacin poltica Alineados No alineados 31. Fatalismo Fatalistas No fatalistas 51 % 47 </o

Figura 16.1.

Evaluacin de resultados segn el National Consumer Council.

Nmero de ocasiones en las que ha acudido a su Ayuntamiento u organismo dependiente de su Comunidad o de la Administracin Central del Estado' Abril 1993 Nunca Slo una vez Wide una vez y menos de diez Muchas veces Total Ayuntamiento 24 % 9% 53 % 14 % (1.200) CCAA 75 % 6% 16 % 3% (1.200) Administracin Estado 70 % 6% 19 % 4% (1.200)

85 % 15 %

52 % 40 % 60 % 29 %

espacial
Local Nacional Supra-Nacional 21. Orientacin 69 % 21 10 %

10. Evaluacin situacin

personal presente
Alta Media Baja 11. Evaluacin situacin 53 % 30 % 16 %

temporal
Pasado Presente Futuro 22. Idealismo Idealistas No idealistas 11 % 42 % 46 % 49 % 44 %

de Espaa presente

CIRES (1993). Actitudes y experiencias respecto al sector pblico. Centro de Investigaciones sobre la Realidad Social. Madrid, abril.
3

Alta Media Baja

15 % 27 % 58 %

16.3. LA EVALUACION TECNICO-POLITICA


Una evaluacin tcnica es la que se deriva del proceso de control de calidad del servicio, a travs del estudio de las deficiencias. Partiendo del modelo general de Parasuraman, Zeithmal y Berry (1992) antes sealado, se ha establecido su adaptacin al servicio pblico. Existen cuatro deficiencias: No saber lo que esperan los usuarios. Establecer normas de calidad equivocadas. Tener deficiencias en la prestacin del servicio. Las diferencias entre lo que se promete y lo que se realiza .

Desajuste entre los empleados y los soportes fsicos: Los tienen y no fallan? Sistemas de supervisin y control: la evaluacin y recompensa. Control percibido: Hay flexibilidad para afrontar las situaciones problemticas? Trabajo en equipo: Escasa colaboracin entre directivos y funcionarios. Diferencias entre lo que se promete y se realiza Los factores son: Comunicacin interna: No se efecta la difusin entre el personal de la comunicacin externa. Promesas excesivas en la comunicacin externa: Refleja con precisin lo que, de verdad, puede darse? Diferencias en las polticas y procedimientos seguidos por las diferentes unidades de servicios de la institucin, que provocan juicios comparativos. Este enfoque tcnico junto con la evaluacin del pblico constituyen los inputs de la evaluacin realizada por el nivel gobierno que obliga al ajuste del plan estratgico en su revisin anual.

Del anlisis de las experiencias se ha establecido una serie de factores causales en cada deficiencia. No saber lo que esperan los usuarios Los factores causales encontrados son: Insuficiente investigacin de las expectativas del pblico. Uso inadecuado de los resultados. Falta de interrelacin de los niveles directivos de la gestin con el pblico. Insuficiente comunicacin ascendente desde el personal en contacto con el pblico hacia la direccin. Excesivos niveles jerrquicos entre el personal de contacto y el nivel directivo de la gestin. Establecer normas de calidad equivocadas Los factores son: Bajo compromiso de la direccin con la calidad de servicio al pblico. Es un objetivo prioritario servir al pblico? Se percibe como inviable: No podemos satisfacer las expectativas. Establecimiento de normas. Qu uso hacemos de la planificacin y de las tecnologas de gestin de servicios? Ausencia de objetivos: No hay estndares basados en las expectativas del pblico. Deficiencias en la prestacin del servicio Las causas ms importantes son: Ambigedad de las funciones. Conflictos funcionales: entre la demanda interna y externa. Desajuste entre los funcionarios y las funciones: Tienen la capacidad y formacin para hacerlo?

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DISEODELOSSERVICIOS

LAS BASES DEL PLAN

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Novena parte del Modelo de Planificacin Estratgica del Marketing Pblico.

17
Marketing pblico: uno o varios?

Para verificar si la diversidad de servicios pblicos obliga a utilizar metodologas diferenciadas se ha elaborado un proceso de tipificacin de los servicios de la Administracin, definiendo, en primer lugar, los criterios fundamentales de sta, en base a los criterios de clasificacin de los servicios formulados por Lovelock (1988) y las especificidades del servicio pblico: La diversidad de la oferta pblica: De oferta nica. Con varias ofertas. La contribucin econmica del usuario: Con pago por el uso. Con pago por el derecho de uso con independencia del uso. Sin pago directo. El tipo de usuario del servicio: Colectivos no individualizables. Individuales. La expresin de la utilidad finalista: Mental. Documental. Prctica/uso. Producto derivado del servicio.

La tipologa de la oferta de servicios de la Administracin: Servicios comunitarios. Servicios reglamentarios. Servicios de prestacin. Servicios de fomento de usuarios. 177

De acuerdo con estos criterios he analizado 38 tipos diferentes de servicios pblicos y como resultado, he establecido cinco categoras de servicios pblicos: Servicios comunitarios de usuario colectivo sin pago directo. Servicios de prestacin, de usuario individual. Servicios reglamentarios, individual con pago por el uso. Servicios reglamentarios, individual sin pago directo. Servicios de fomento, de usuario individual. En el proceso general de planificacin estratgica de marketing pblico, el tratamiento de la particularidad del servicio est en el nivel gestin y especficamente en la formulacin del marketing mix de gestin y, en consecuencia, en la implantacin. Para determinar las diferencias metodolgicas entre servicios pblicos he tomado siete ejemplos tipo de servicios, atendiendo a las categoras principales establecidas anteriormente: Servicios comunitarios, de usuario colectivo sin pago directo: Polica Nacional. Carretera. Servicios de prestacin individual: Enseanza primaria. Pago de pensiones. Servicios reglamentarios individuales: Con pago por el uso: Licencia de obras. Sin pago por el uso: Recaudacin tributaria. Servicios de fomento individual: Promocin del diseo. De acuerdo con el proceso metodolgico para las decisiones de diseo del marketing mix del servicio y de la implantacin. He detectado que las variables de diseo mas diferenciadas son: La definicin de la oferta de servicio y los servicios complementarios. La servuccin aplicable al servicio. Los costes econmicos de participacin. La estrategia territorial de la red. Teniendo en cuenta que el coste econmico es un tema fundamental en la categorizacin de los tipos de servicios pblicos, los temas que diferencian el desarrollo metodolgico pueden englobarse en el concepto general de la estructuracin del servicio, el qu y el cmo del servicio, por lo que puedo concluir que: No es necesario generar una metodologa especfica de planificacin, ni de diseo para cada tipo de servicio pblico, sino tan slo una aplicacin de los conceptos de oferta de servicios y servuccin a la singularidad de cada servicio pblico, lo que creo favorece la implantacin en toda la gestin de un Gobierno y su Administracin.

Relacin de figuras

Figura 1.1. Modalidades de actuacin en la transicin al mercado. Figura 2.1. Planificacin estratgica de marketing Figura 2.2. Planificacin de los servicios Figura 2.3. Relacin Administracin pblica/ciudadano Figura 3.1. Tcnicas de control pblico y privado Figura 3.2. Clasificacin de la oferta de servicios de la Administracin Figura 4.1. Comportamiento del consumidor Figura 4.2. Imagen del funcionamiento de las diferentes administraciones pblicas Figura 4.3. Imagen de tres hospitales (diferencial semntica) Figura 4.4. Modelo de calidad de Parasuraman, Zeithmal y Berry Figura 5.1. El intercambio Monetario Obligatorio Figura 5.2. El intercambio de la Deuda Pblica Figura 5.3. El intercambio de Servicios Figura 5.4. El intercambio del Dilogo Pblico Figura 5.5. Los elementos de configuracin de los intercambios pblicos Figura 5.6. Modificacin del marco de actuacin del sector pblico Figura 5.7. Intercambio de la Eficacia Interna Figura 5.8. El intercambio de Ordenacin Figura 5.9. El intercambio de Contratacin Exterior Figura 5.10. Nuevo modelo de gestin de servicios de las administraciones Figura 5.11. Modelo general de intercambios pblicos Figura 5.12. Intercambio de la Donacin Figura 5.13. Intercambio del Trabajo Personal Figura 5.14. Marketing pblico, marketing poltico y marketing electoral Figura 5.15. Relaciones entre el marketing pblico y el marketing social Figura 6.1. La Administracin al servicio del pblico Figura 6.2. La Administracin del servicio pblico

5 16 17 19 26 29 39 41 42 45 51 52 52 53 54 55 56 57 57 58 59 62 63 65 66 70 71 179

Figura 7.1. Interaccin de los actores pblicos en el proceso de planificacin Figura 8.1. Modelo de interdependencia poltica econmica global Figura 8.2. Primera parte del Modelo de Planificacin Estratgica del Marketing Pblico Figura 9.1. Dinmica temporal de creacin de la imagen y del posicionamiento Figura 9.2. Segunda parte del Modelo de Planificacin Estratgica del Marketing Pblico Figura 10.1. Tercera parte del Modelo de Planificacin Estratgica del Marketing Pblico Figura 11.1. Portafolio de polticas Figura 11.2. La opinin pblica Figura 11.3. Cuarta parte del Modelo de Planificacin Estratgica del Marketing Pblico Figura 12.1. Clasificacin de los programas pblicos Figura 12.2. Modelo de estrategia de comunicacin pblica Figura 12.3. Esquema de las relaciones de participacin pblica en la Administracin Figura 12.4: Quinta parte del Modelo de Planificacin Estratgica del Marketing Pblico Figura 13.1. Segmentacin del mercado potencial segn diferentes variables Figura 13.2. Ejemplo de servicios para un programa de difusin cultural Figura 13.3. Sexta parte del Modelo de Planificacin Estratgica del Marketing Pblico Figura 14.1. Pblico y marketing mix Figura 14.2. Servicio de preinscripcin telefnica Figura 14.3. El servicio Audiotex Figura 14.4. Modelo general para el diseo de la servuccin Figura 14.5. Demanda y flexibilidad de respuesta Figura 14.6. Participacin activa/pasiva del pblico Figura 14.7. Integracin de elementos en la servuccin Figura 14.8. Participacin del pblico segn Crompton y Lamb Figura 14.9. Sptima parte del Modelo de Planificacin Estratgica del Marketing Pblico Figura 15.1. Imperativo del personal segn Nutt y Backoff Figura 15.2. Octava parte del Modelo de Planificacin Estratgica del Marketing Pblico Figura 16.1. Evaluacin de resultados segn el National Consumer Council Figura 16.2. Novena parte del Modelo de Planificacin Estratgica del Marketing Pblico

87

92 96 102 104 107 110 114 116 118


123 135 136 140 141

Bibliografa

142 144 145 147 148 149 153 154 157 160 162 165
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