CGU

Revista da
Controladoria-Geral da Unio

ANO IV - NO 7 Dezembro/2009 ISSN 1981-674X

Controladoria-Geral da Unio

Revista da CGU

Braslia, DF Dezembro /2009

CONTROLADORIA-GERAL DA UNIO CGU SAS, Quadra 01, Bloco A, Edifcio Darcy Ribeiro 70070-905 - Braslia /DF cgu@cgu.gov.br Jorge Hage Sobrinho Ministro-Chefe da Controladoria-Geral da Unio Luiz Navarro de Britto Filho Secretrio-Executivo da Controladoria-Geral da Unio Valdir Agapito Teixeira Secretrio Federal de Controle Interno Eliana Pinto Ouvidora-Geral da Unio Marcelo Neves da Rocha Corregedor-Geral da Unio Marcelo Stopanovski Ribeiro Secretrio de Preveno da Corrupo e Informaes Estratgicas A Revista da CGU editada pela Controladoria-Geral da Unio. Tiragem: 1.500 exemplares Periodicidade: semestral Distribuio gratuita Diagramao e arte: E Pissaia Editorao Eletrnica Ltda. permitida a reproduo parcial ou total desta obra desde que citada a fonte. O contedo e as opinies dos artigos assinados so de responsabilidade exclusiva dos autores e no expressam, necessariamente, as opinies da Controladoria-Geral da Unio.

Revista da CGU / Presidncia da Repblica, Controladoria-Geral da Unio. - Ano IV, n. 7, Dezembro/2009. Braslia: CGU, 2009. 136 p. Coletnea de artigos. 1. Preveno da corrupo. I. Controladoria-Geral da Unio. ISSN 1981- 674X CDD 352.17

S
Artigos
Marcelo Neves

umrio

Nota do editor...........................................................................5

Recebimento de obras e servios de engenharia. .........................8 Falcias da corrupo e percepo da corrupo no Programa Bolsa Famlia: o caso do Paran...........................18
Fabiano Mouro Vieira

Improbidade administrativa por enriquecimento ilcito: o problema da inverso do nus da prova................................39

Leonardo Valles Bento

Prescrio disciplinar: breves consideraes acerca da prescrio disciplinar luz da lei n 8.112/90. ...........50
Salmon Carvalho de Souza

Gerncia de empresas privadas por servidores pblicos federais: breves comentrios sobre os modelos brasileiro e norte-americano.......................................61
Aline Cavalcante dos Reis Silva

Viso geral das agncias norte-americanas contra a corrupo numa anlise comparativa com a Controladoria-Geral da Unio. ..................................................79
Alzira Ester Angeli

Reflexes sobre o combate corrupo no Brasil e nos EUA.....96

Wagner Rosa da Silva

Legislao Atos normativos . ..................................................................108 Legislao em destaque. .........................................................112 Jurisprudncia Julgados recentes do TCU Acrdos . ..................................124 Julgados recentes de Tribunais . .............................................128

N
Caro leitor,

ota do editor

A stima edio da Revista da CGU conta com sete artigos inditos que debatem, analisam ou sugerem medidas de aperfeioamento dos mtodos e sistemas de controle e estratgias de preveno e combate corrupo. Nessa publicao, o leitor encontrar textos tcnicos, posies doutrinrias, alm de anlises sobre polticas anticorrupo. Entre os artigos desta edio est o Recebimento de obras e servios de engenharia. Por meio do trabalho, o autor defende que o recebimento de obras e servios de engenharia uma das etapas mais crticas da execuo contratual, sendo recomendado que os rgos pblicos exeram maior controle sobre essa matria, quer procedendo regulamentao prpria, quer engendrando clusulas padro a esse respeito nos editais ou contratos. O leitor tambm poder conhecer um estudo que analisa a percepo da corrupo no Programa Bolsa Famlia. Por muitas vezes criticado por seu carter eleitoreiro, clientelstico e assistencialista, a partir de dados de 55 fiscalizaes realizadas pela CGU Regional Paran, o autor demonstra que, no caso estudado, o programa possui um baixo ndice de corrupo. Alm desses temas, o leitor convidado a refletir sobre o problema da inverso do nus da prova na improbidade administrativa por enriquecimento ilcito. Consideraes acerca da prescrio disciplinar luz da lei n 8.112/90 outro assunto que poder ser apreciado pelo leitor. A stima edio da Revista d continuidade publicao de artigos produzidos com base em informaes e dados obtidos por agentes pblicos brasileiros na realizao do Anti-Corruption Program for Brazilian Government
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Officials programa de capacitao coordenado pela CGU, em parceria com o Institute of Brazilian Issues, da Universidade George Washington. Um artigo mostra a viso geral das agncias norte-americanas contra a corrupo e a compara com as aes realizadas pela CGU. Outro artigo traz reflexes sobre o combate corrupo no Brasil e nos EUA, enquanto o terceiro tece breves comentrios sobre os modelos brasileiro e norte-americano em relao gerncia de empresas privadas por servidores pblicos federais. Alm dos artigos, o leitor pode ampliar e enriquecer seus conhecimentos com a legislao em destaque, a saber, a Lei n 12.017, de 12 de agosto de 2009 Lei de Diretrizes Oramentrias que dispe sobre as diretrizes para elaborao e execuo da Lei Oramentria de 2010 e d outras providncias. Essa edio traz os dispositivos da LDO que versam sobre as novas diretrizes e exigncias de transparncia na gesto pblica. Esperamos que a Revista da CGU continue sendo um instrumento de troca de experincias e fomento as diversas discusses acerca do fenmeno da corrupo, e, assim, possa contribuir para o aperfeioamento das atividades de preveno e combate corrupo no Brasil. Boa leitura!

Os editores

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rtigos

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Recebimento de obras e servios de engenharia

Marcelo Neves, Bacharel em Direito pela UNIRIO, engenheiro de produo pela UFRJ, ps-graduado em Administrao Pblica pela FGV, assessor jurdico da Presidncia do Tribunal Regional do Trabalho da 1 Regio.

1. Introduo Diz a sabedoria popular que simplicidade e beleza andam sempre de mos dadas, o que pode ser atestado pela observao de uma mera gota de orvalho, ou, para guardar maior coerncia temtica, pela curva livre e sensual sempre presente nos trabalhos de Oscar Niemeyer. Ocorre que na vida, assim como no estudo do Direito, defrontamonos amide com situaes que comportam complexidade, e destilam, paradoxalmente, a beleza do desafio da superao e do engrandecimento.

Ocorre que na vida, assim como no estudo do Direito, defrontamo-nos amide com situaes que comportam complexidade, e destilam, paradoxalmente, a beleza do desafio da superao e do engrandecimento.
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O estudo a ser apresentado neste trabalho aborda uma questo que toca dispositivos pouco tratados na Lei de Licitaes e Contratos, mas de relativa complexidade, que, como buscaremos demonstrar, foi enfrentada com a alma sintonizada no ensinamento de Rui Barbosa, para quem o saber no est na cincia alheia, que se absorve, mas, principalmente, nas ideias prprias, que se geram dos conhecimentos absorvidos, mediante a transmutao, por que passam, no esprito que os assimila. Um sabedor no armrio de sabedoria armazenada, mas transformador reflexivo de aquisies digeridas.1 Assim, no desenvolvimento dirio do meu trabalho na rea de Licitaes e Contratos Administrativos, realizado com os ps fincados no conhecimento e experincia granjeada ao longo de mais de quinze anos, elegi a fase do recebimento de obras e
1. Orao aos moos fragmento do discurso proferido na Faculdade de Direito de So Paulo, 1920. Editado em livro, 1921.

servios de engenharia como ponto de controle, e acabei por constatar que as respectivas clusulas editalcias regra geral, mera repetio do teor do art. 73 da Lei n 8.666/93 geravam dificuldade para o regular processamento do contrato e ocasionavam at mesmo, muitas vezes, a inviabilidade de aplicao de sanes administrativas s empresas descumpridoras dos prazos previstos para a realizao dos objetos contratuais, principalmente ante a falta de uma circunstanciada previso dessa etapa final da execuo contratual. Por ser a etapa do recebimento de obras e servios de engenharia um momento crucial para o sucesso da contratao, as Cortes de Contas de todo o pas vm dando especial destaque ao controle dessa fase, como bem representa a recentssima deciso, prolatada em 08.04.2009, sob a relatoria do Ministro Marcos Vinicios Vilaa, na qual o Colendo Tribunal de Contas da Unio, em anlise da Tomada de Contas Anual do Tribunal Regional do Trabalho da 1 Regio, fez a seguinte determinao no Acrdo n 657/2009 TCU Plenrio, vejamos: 9.3.4. apenas receba provisoriamente as obras e os servios contratados mediante termo circunstanciado, assinado pelas partes em at 15 dias da comunicao escrita do contratado, nos termos do art. 73, inciso I, alnea a, da Lei de Licitaes e Contratos; 9.3.5. receba definitivamente as obras e os servios contratados mediante termo circunstanciado,
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assinado pelas partes, somente aps o decurso do prazo de observao, ou vistoria que comprove a adequao do objeto aos termos contratuais, nos termos do art. 73, inciso I, alnea b, do Estatuto Licitatrio; 2. Do recebimento provisrio e definitivo Pois bem, superada essa sumria apresentao do tema, devo lembrar que o artigo 73 da Lei n 8666/93 torna clara a existncia de duas fases bem distintas no recebimento, quais sejam o recebimento provisrio e o definitivo de obras e servios de engenharia. Isso o que podemos constatar pela redao do citado dispositivo, vejamos:
Art. 73. Executado o contrato, o seu objeto ser recebido: I em se tratando de obras e servios: a)provisoriamente, pelo responsvel por seu acompanhamento e fiscalizao, mediante termo circunstanciado, assinado pelas partes em at 15 (quinze)dias da comunicao escrita do contratado; b)definitivamente, por servidor ou comisso designada pela autoridade competente, mediante termo circunstanciado, assinado pelas partes, aps o decurso do prazo de observao, ou vistoria que comprove a adequao do objeto aos termos contratuais, observado o disposto no art. 69 desta Lei;

De outro lado, o inciso III do artigo 74 da mesma Lei de Licitaes, ao facultar, em algumas circunstncias, a realizao do recebimento provis9

rio, j sinaliza para o Administrador a necessidade de avaliao do risco e da oportunidade da previso ou no de maiores e melhores prescries sobre o recebimento nos documentos licitatrios, bem como aponta para a existncia de obras e servios de engenharia com tipo dual de recebimento. Como podemos constatar pela leitura da Lei de Licitaes e Contratos, para cobrir a etapa de recebimento de obras e servios de engenharia foram dedicados, em verdade, trs artigos que englobam apenas oito disposies2, o que parece ser muito pouco, quando, por exemplo, no Direito Comparado, o recente Cdigo de Contratos Pblicos do ordenamento jurdico portugus Decreto-Lei n 18/2008 em vigor desde 29 de julho de 2008, estabelece mais de trinta disposies somente para o recebimento de obras (SECO IX RECEPO PROVISRIA E DEFINITIVA: Artigo 394. Vistoria; Artigo 395. Auto de recepo provisria; Artigo 396. Defeitos da obra; Artigo 397. Garantia da obra; Artigo 398. Recepo definitiva.) 3. Recebimento como ato simples ou complexo A dualidade do recebimento de obras e servios de engenharia est correlacionada diretamente maior

ou menor materialidade3 da avena, ou seja, obras e servios de valores at R$ 80.000,00 (oitenta mil reais), desde que no se componham de aparelhos, equipamentos e instalaes sujeitas verificao de funcionamento e produtividade, correspondem a atos de recebimento simples, englobando to somente a etapa relativa ao recebimento definitivo. De outro giro, a obra ou o servio com preo acima do indigitado valor, ou mesmo abaixo, mas composta de aparelhos, equipamentos e instalaes sujeitas verificao de funcionamento e produtividade, consubstanciam um recebimento caracterizado como um ato complexo, isto , recebimento complexo, abarcando tanto as fases de recebimento provisrio como a do definitivo. Consoante o esclio do memorvel professor Hely Lopes Meirelles, ato simples o que resulta da manifestao de vontade de um nico rgo, unipessoal ou colegiado, manifestao essa que no caso do recebimento simples, conforme teor da alnea b do inciso I do artigo 73 da Lei de Licitaes, realizada por servidor ou comisso designada pela autoridade competente. J o ato complexo resultante da conjugao da manifestao de vontade de mais de um rgo , quando compreendido na realidade de um recebimento complexo, espelha a vontade do fiscal do contrato conjugada com a do servidor ou comisso designada pela autoridade competen3. Traduz o montante de recursos financeiros alocados para a realizao da obra ou para prestao do servio de engenharia.

2. A includos: as alneas a e b do inciso I do art. 73; os pargrafos segundo, terceiro e quarto tambm do art. 73; o pargrafo nico e o inciso III do art. 74; e, finalmente, o art. 76.

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te, na forma das alneas a e b do inciso I do artigo 73 da Lei n 8.666/93. 4. Do procedimento de recebimento O fato que, tanto para o recebimento simples (com dispensa do Recebimento Provisrio) como para o complexo, o trmino das obras e dos servios deve ser caracterizado pela comunicao escrita da contratada ao rgo, que deve ser feita dentro do prazo de execuo contratual fixado no instrumento convocatrio ou respectivos anexos (alnea a do inciso I do artigo 73 da Lei n 8.666/93). Se a comunicao no vier a ser feita nesse prazo, a contratada incorre automaticamente em mora, sendo, pois, cabveis as penalidades administrativas. Aps a comunicao de trmino dos servios, a fiscalizao deve realizar a vistoria4 no local da obra ou servio e emitir: a) no caso de recebimento complexo, o Termo de Recebimento Provisrio em at 15 (quinze) dias da data da referida comunicao assinado por ambas as partes contratantes que pode vir a consignar ou no pendncias em relao execuo do objeto; b) no recebimento simples, Recibo (par4. Obviamente, caso seja constatado pela fiscalizao nessa vistoria que a contratada no finalizou a execuo do objeto, ou seja, existam parcelas da obra ainda no adimplidas, o Termo de Recebimento Provisrio no ser emitido, considerando-se, assim, a comunicao do trmino dos servios como no realizada, reputando-se em mora a contratada, sendo cabvel a aplicao das penalidades administrativas.

grafo nico do artigo 74 da Lei n 8.666/93) em at 40 dias da data da referida comunicao, lapso temporal limite bastante razovel5 quero crer, que poder englobar um prazo para correo de eventuais pendncias pela contratada, na forma do que previsto pelo artigo 69 da Lei n 8.666/93, com, obviamente, necessidade de realizao de nova vistoria por parte da fiscalizao para a verificao da correo das pendncias, sendo que no caso de no atendimento das ressalvas, a contratada incorre em mora a partir da data da segunda vistoria. Se o Termo de Recebimento Provisrio consignar pendncias em relao obra ou servio, deve ser fixado pela fiscalizao, no prprio Termo, prazo razovel para os reparos, correes, remoes, reconstrues ou substituies relativas ao objeto do contrato (art. 69 da Lei n 8.666/93), limitado, em regra, a 30 (trinta) dias. Concludos os trabalhos pela contratada dentro do prazo fixado, deve ser emitida nova comunicao escrita fiscalizao para uma segunda vistoria. Uma vez constatada a regularizao das pendncias apontadas, a fiscalizao emite, ento, comunicado interno, em at 5 (cinco)6 dias
5. Esse prazo no foi previsto pela Lei n 8.666/93, e aqui sugerido com base na lgica do razovel. 6. Esse prazo est calcado no art. 24 da Lei n 9.784/99, que assim dispe: Art. 24. Inexistindo disposio especfica, os atos do rgo ou autoridade responsvel pelo processo e dos administra-

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contados da comunicao da contratada, para que sejam efetivadas as providncias com vistas ao recebimento definitivo. Caso as pendncias no tenham sido sanadas, a contratada passa a incorrer em mora a partir da data da segunda vistoria. A partir da comunicao interna do fiscal ou do Termo de Recebimento Provisrio (na hiptese deste no consignar pendncias), deve-se fixar no edital um perodo, que sugiro entre 10 (dez) e 30 (trinta) dias, conforme a vultuosidade ou complexidade da obra, para observao7 do funcionamento dos equipamentos e instalaes. Aps esse prazo ser concluda a vistoria para fins de recebimento definitivo por servidor ou comisso designada previamente pela autoridade competente (alnea b do inciso I do artigo 73 da Lei n 8.666/93). Se novas pendncias forem detectadas, deve ser concedido novo prazo para adequao, em regra de at 15 (quinze) dias, no importando em penalizao da contratada. Finalmente, verificado o saneamento de todas as pendncias em vistoria final, realizada aps uma ltima comunicao escrita da contratada, ser emitido o Termo de Recebimento Definitivo da obra ou
dos que dele participem devem ser praticados no prazo de cinco dias, salvo motivo de fora maior. 7. O Tribunal de Contas da Unio, por meio do Acrdo n 2.875/2005 1 Cmara determinou ao Ministrio da Fazenda que inclusse em todos os contratos referentes a obras, clusula estabelecendo os prazos de observao e de seu recebimento definitivo, conforme inciso IV do art. 55 da Lei n 8.666/93.

servio em at 10 (dez) dias contados daquela comunicao, de modo que o perodo entre a emisso dos Termos de Recebimento Provisrio e Definitivo no ultrapasse os 90 (noventa) dias previstos pelo 3 do artigo 73 da Lei n 8.666/93, salvo excepcionalidades devidamente justificadas e conforme previso no edital. 5. Recebimento como etapa final da liquidao da despesa Somente aps o recebimento definitivo dever ser providenciado o pagamento do saldo existente em relao ao valor contratual e liberada a garantia ( 4 do artigo 56 da Lei n 8.666/93). A vigncia dessa garantia, portanto, no caso de utilizao da modalidade seguro-garantia, dever estender-se at o recebimento definitivo da obra. 6. Recebimento como clusula contratual ou editalcia Tudo o que foi at aqui abordado em relao ao recebimento de obras e servios de engenharia, encontrase consubstanciado em clusulas editalcias padro hoje empregadas no TRT/RJ, fruto do trabalho de uma equipe multidisciplinar da qual tivemos a oportunidade de participar, que teve por escopo a padronizao dos procedimentos de recebimento8 para torn-los mais seguros e orde8. Recebimento de obras Processo n TRT SCI 009/06 do TRT/RJ.

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nados. Essas clusulas encontram-se previstas em dois modelos, que repercutem o recebimento simples e complexo, vejamos:
RECEBIMENTO SIMPLES DE OBRAS E SERVIOS DE ENGENHARIA DE VALOR IGUAL OU INFERIOR A R$ 80.000,00, QUE NO SE COMPONHAM DE APARELHOS, EQUIPAMENTOS E INSTALAES SUJEITOS VERIFICAO DE FUNCIONAMENTO E PRODUTIVIDADE (ART. 74, III, LEI 8.666/93) 1.1 Medies A CONTRATADA apresentar, na forma de Relatrio, aps o incio efetivo da execuo dos servios, medio peridica dos servios executados e dos materiais empregados, para a Fiscalizao da Contratante conferir, servindo o mesmo como fundamento da Nota Fiscal de cobrana, a ser emitida pela CONTRATADA a cada medio. Sero efetuadas no mximo...... medies, j includa a ltima que coincidir com a emisso do RECIBO DO SERVIO. Obs.: 1- As medies devero conter somente os materiais efetivamente empregados, vedado considerar materiais estocados no local para utilizao futura; 2- A soma dos valores dos pagamentos das faturas emitidas at a ltima medio no poder ser superior a 90% (noventa por cento) do valor global do contrato; 13

3- O saldo restante s poder ser liberado aps a emisso do RECIBO DEFINITIVO, consoante subitem 1.2 a seguir, no podendo seu valor ser inferior a 10% (dez por cento) do valor global do contrato. 1.2. Trmino e recebimento do servio a. Comunicao do trmino do servio

Executado o servio, estando o mesmo em condies de ser recebido, a CONTRATADA dever comunicar FISCALIZAO, por escrito e dentro do prazo contratual, a fim de que seja realizada VISTORIA para fins de Recebimento. Obs.: A emisso da comunicao acima referida fora do prazo contratual caracterizar atraso, sujeitando a Contratada s penalidades cabveis. b. Recebimento b.1 No prazo mximo de 10 (dez) dias contados aps o trmino do servio, ser efetuada VISTORIA pela FISCALIZAO, com vistas emisso do RECIBO DEFINITIVO; Obs.: Em caso de constatao local da no finalizao dos servios e da existncia de parcelas ainda no executadas/fornecidas, no ser reconhecido efeito comunicao referida na alnea a (acima), o que implicar no recebimento do servi-

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o e na caracterizao de atraso caso ultrapassado o prazo contratual. b.2 Havendo indicaes de pendncias, ser concedido prazo, limitado a 20 (vinte) dias contados da VISTORIA, a fim de efetuaremse as correes necessrias; b.3 Sanadas as pendncias, aps nova comunicao escrita da CONTRATADA, ser efetuada VISTORIA FINAL e, verificada a perfeita adequao do servio aos termos do presente Projeto Bsico, ser emitido o RECIBO DEFINITIVO, em at 10 (dez) dias aps aquela comunicao. O no cumprimento do prazo a que se refere a alnea b.2 (acima) caracterizar atraso. NOTA: Aps a emisso do RECIBO DEFINITIVO, em consonncia com as observaes nos 2 e 3 do subitem 1.1 anterior, poder ser dado prosseguimento ao pagamento do saldo restante devido. RECEBIMENTO COMPLEXO DE OBRAS E SERVIOS DE ENGENHARIA 1. 1. Medies A CONTRATADA apresentar, na forma de Relatrio, aps o incio efetivo da execuo dos servios, medio peridica dos servios executados e dos materiais empregados, para a Fiscalizao da Contratante conferir, servindo o mesmo como fundamento da
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Nota Fiscal de cobrana, a ser emitida pela Contratada a cada medio. Sero efetuadas no mximo.... medies, j includa a ltima que coincidir com a emisso do TERMO DE RECEBIMENTO PROVISRIO (ver item 1.2.b).
Obs.: 1- As medies devero conter somente os materiais efetivamente empregados, vedado considerar materiais estocados no local para utilizao futura; 2- A soma dos valores dos pagamentos das faturas emitidas at a ltima medio no poder ser superior a 90% (noventa por cento) do valor global do contrato; 3- O saldo restante s poder ser liberado aps a emisso do TERMO DE RECEBIMENTO DEFINITIVO, consoante subitem 1.2 a seguir, no podendo seu valor ser inferior a 10% (dez por cento) do valor global do contrato.

1.2 Trmino e recebimento do servio a. Comunicao do trmino do servio Executado o servio, estando o mesmo em condies de ser recebido, a CONTRATADA dever comunicar FISCALIZAO, por escrito e dentro do prazo contratual, a fim de que seja realizada VISTORIA para fins de Recebimento Provisrio. Obs.: A emisso da comunicao acima referida fora do prazo con14

tratual caracterizar atraso, sujeitando a Contratada s penalidades cabveis previstas em Contrato. b. Recebimento provisrio b.1 Constatada a condio de concluso do objeto atravs da VISTORIA, em at 15 (quinze) dias contados a partir do trmino do servio, a FISCALIZAO emitir o TERMO DE RECEBIMENTO PROVISRIO, o qual dever ser circunstanciado e assinado por ambas as partes. Obs.: Em caso de constatao local da no finalizao dos servios e da existncia de parcelas ainda no executadas/fornecidas, no ser reconhecido efeito comunicao referida na alnea a (acima), o que implicar no emisso do TERMO DE RECEBIMENTO PROVISRIO DO SERVIO e na caracterizao de atraso caso ultrapassado o prazo contratual. b.2 Se porventura, durante a VISTORIA para o RECEBIMENTO PROVISRIO, a Fiscalizao constatar algum defeito ou incorreo no servio prestado, far constar, junto ao TERMO DE RECEBIMENTO PROVISRIO DO SERVIO, lista de pendncias concedendo-se prazo compatvel, de at 30 (trinta) dias da data da emisso do Termo, para a Contratada, s suas expensas, reparar, corrigir, remover, reconstruir ou substituir, no total ou em parte, o objeto do Contrato, com vistas ao atendimento das exigncias efetuadas.
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b.3 Concludos os trabalhos relativos s pendncias listadas, a CONTRATADA efetuar, dentro do prazo fixado acima, por escrito, comunicado Fiscalizao solicitando a realizao de nova VISTORIA. b.4 Constatada a concluso das pendncias na nova VISTORIA, a FISCALIZAO emitir comunicado interno, em at 5 (cinco) dias da comunicao da contratada, para que sejam efetuadas as providncias com vistas ao RECEBIMENTO DEFINITIVO. OBS.: Se porventura, durante a NOVA VISTORIA, verificar-se que as pendncias apontadas pela Fiscalizao no foram sanadas, caracterizar-se- atraso a partir daquela data. c. Recebimento definitivo c.1 No prazo de 30 (trinta) dias contados a partir da emisso do Termo de Recebimento Provisrio (se no houver pendncias) ou da comunicao da FISCALIZAO referida na alnea b.4 (acima), ser observado o funcionamento/produtividade dos equipamentos e/ou instalaes e finalizada VISTORIA por servidor ou comisso designada pela Administrao, com vistas emisso do TERMO DE RECEBIMENTO DEFINITIVO; c.2 Havendo indicao de novas pendncias, ser concedido prazo, limitado a 15 (quinze) dias contados da VISTORIA, a fim de
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efetuarem-se as correes necessrias; c.3 Sanadas as pendncias, aps nova comun icao escrita da CONTRATADA, ser efetuada VISTORIA FINAL e aps a verificao da perfeita adequao do servio aos termos do presente Projeto Bsico, ser emitido o TERMO DE RECEBIMENTO DEFINITIVO DO SERVIO, em at 10 (dez) dias da comunicao da contratada. O no cumprimento do prazo a que se refere a alnea c.2 (acima) caracterizar atraso. NOTA: Aps a emisso do TERMO DE RECEBIMENTO DEFINITIVO DO SERVIO, em consonncia com as observaes nos 2 e 3 do subitem 1.1 anterior, poder ser dado prosseguimento ao pagamento do saldo restante devido. Talvez a dificuldade maior de tratamento da fase do recebimento de obras e servios de engenharia advenha do carter das normas que lhe so correlatas na Lei n 8.666/93, mormente as previstas pelos artigos 73 e 74, que, exceo do pargrafo 2 do art. 73, tm natureza irreplicavelmente operacional, como bem leciona o preclaro professor Jess Torres Pereira Jnior9. Esse carter operacional do procedimento de recebimento aconselha aos rgos pblicos a adoo de providncias a fim de bem reger essa importante etapa, que podem ser
9. In Comentrios Lei das Licitaes e Contrataes da Administrao Pblica, 7. ed. ver., atual. e ampl Rio de Janeiro: Renovar, 2007, pginas 761/766.

Talvez a dificuldade maior de tratamento da fase do recebimento de obras e servios de engenharia advenha do carter das normas que lhe so correlatas na Lei n 8.666/93, mormente as previstas pelos artigos 73 e 74, que, exceo do pargrafo 2 do art. 73, tm natureza irreplicavelmente operacional.
feitas de dois modos, quais sejam: a) por meio do estabelecimento de uma regulamentao interna prpria, na forma da previso do art. 115 da Lei n 8.666/93, como fez o Tribunal de Justia do Distrito Federal e Territrios TJDF, atravs da edio da Portaria GPR n 569/200610; b) consoante buscamos esquadrinhar neste trabalho, e face previso do inciso XVI do artigo 40 c/c o inciso IV do artigo 55, via padronizao minudente dessa fase no edital ou no contrato, a serem subsidiados por disposies similares previstas em documento emitido pelo servidor/setor requisitante dos servios, como parte integrante do Documento de Referncia (Projeto Bsico ou Termo de Referncia).
10. Essa norma a revogadora da Portaria GPR n 946/2004, lembrada por Jorge Ulisses Jacoby Fernandes no livro Vade-Mcum de Licitaes e Contratos, 3. ed., Belo Horizonte, Frum, 2006, pgina 942.

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7. Concluso Por fim, gostaramos de gizar que o recebimento de obras e servios de engenharia, como vem assinalando inclusive o Tribunal de Contas da Unio11, uma das etapas mais crticas da execuo contratual, sendo, pois, sempre
11. So as seguintes as irregularidades j observadas pelo Tribunal de Contas da Unio no recebimento de obras e servios de engenharia, constantes do Manual de Obras Pblicas Recomendaes Bsicas para a Contratao e Fiscalizao de Obras de Edificaes Pblicas TCU: ausncia de recebimento provisrio da obra, pelo responsvel por seu acompanhamento e fiscalizao, mediante termo circunstanciado assinado pelas partes, em desacordo com o disposto no artigo 73, inciso I, alnea a, da Lei n 8.666/93; ausncia de recebimento definitivo da obra, por servidor ou comisso designada por autoridade competente, mediante termo circunstanciado, assinado pelas partes, aps prazo de observao ou vistoria que comprovasse a ade-

indicado que a Administrao dos rgos pblicos exeram um maior controle sobre essa matria, quer procedendo regulamentao prpria, como fez o TJDF, quer engendrando clusulas padro a esse respeito nos editais ou contratos, como as que foram aqui apresentadas.
quao do objeto aos termos contratuais, em desacordo com o disposto no art. 73, inciso I, alnea b, da Lei n 8.666/93; descumprimento de condies descritas no edital de licitao e no contrato para o recebimento da obra; descumprimento de prazos de concluso, de entrega, de observao e de recebimento definitivo, conforme o caso, previstos no contrato e em seus termos aditivos, em desacordo com o disposto no inciso IV do art. 55 da Lei n 8.666/93; recebimento da obra com falhas visveis de execuo; omisso da Administrao, na hiptese de terem surgido defeitos construtivos durante o perodo de responsabilidade legal desta; no realizao de vistorias dos rgos pblicos competentes para a emisso do habite-se.

Referncias Bibliogrficas
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Falcias da corrupo e percepo da corrupo no Programa Bolsa Famlia: o caso do Paran

Fabiano Mouro Vieira, Doutor em Economia (USP), Mestre em Economia (Unicamp) e graduado em Economia (Unicamp), AFC/CGU-PR

Resumo: O Programa Bolsa Famlia tem sido criticado nos ltimos anos por ser eleitoreiro, clientelstico e assistencialista. Em geral, trata-se de um programa com alto ndice de percepo de corrupo. A partir de dados de 55 fiscalizaes realizadas pela CGU Regional Paran, mostrado como no caso estudado o programa possui um baixo ndice de corrupo. Isso nega a hiptese comum de que a percepo da corrupo estaria diretamente relacionada corrupo de fato. O conhecimento e a divulgao de ndices e anlises imparciais de corrupo so essenciais para que no haja distoro da opinio pblica no tocante ao apoio ao programa. 1. Introduo O Programa Bolsa Famlia tem sido alvo de crticas desde sua implantao, em maro de 2004. Embora esteja associado como iniciativa do Governo Lula, as bases do
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Programa foram implantadas no governo anterior, por meio do Bolsa Escola. reconhecido pelo Banco Mundial como o maior programa de transferncia de renda condicionada (CCT Conditional Cash Transfer) do mundo. O Programa Bolsa Escola no sofreu muitas crticas na mdia, principalmente porque era aceito como medida importante para aperfeioar a educao no pas. Embora o programa Bolsa Famlia tenha mantido a condicionalidade principal do Bolsa Escola manter os filhos na escola com ndices de frequncia mnima paulatinamente o Programa foi sendo visto como um presente, uma ddiva, do governo. Em paralelo crescente percepo de que o Programa serviria como moeda de troca poltica, tecendo uma rede poltica clientelstica, o Bolsa Famlia ganhou espao negativo na mdia, por conta do sensacionalismo e da ideologia conservadora contrria a programas de distribuio de renda. Os casos de corrupo
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verificados tiveram ampla divulgao nos jornais impressos e televisivos. O resultado das mudanas ocorridas nos ltimos anos, do Bolsa Escola ao Bolsa Famlia, foi a crescente percepo da corrupo. O objetivo deste artigo analisar at que ponto, no caso em tela, a percepo da corrupo realmente implica altos ndices de corrupo. Para tal, feita uma breve reviso dos achados da literatura, reinterpretando-a luz dos presentes objetivos. Em seguida, apresentada uma sntese das fiscalizaes do Programa Bolsa Famlia em 55 municpios paranaenses, realizadas pela CGU, ControladoriaGeral da Unio. Por fim, na concluso discute-se como a percepo da corrupo pode afetar o apoio aos programas sociais e pode desfigurar as atividades de combate corrupo de modo geral. Tambm apontada a responsabilidade dos rgos controladores e fiscalizadores, como PF, o MPU, a CGU e o TCU, em envidar esforos no sentido de que a percepo da corrupo no seja um filtro que distora a corrupo de fato. Por ltimo, so indicadas linhas de pesquisa importantes para a percepo da corrupo e para o Bolsa Famlia. 2. A percepo da corrupo no Programa Bolsa Famlia. Avaliao da literatura. As discusses sobre percepo da corrupo tornaram-se comuns em decorrncia dos trabalhos da Transparncia Internacional (TI). Esta
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entidade a nica que colhe dados de corrupo em abrangncia mundial. A metodologia utilizada, para tornar possvel a pesquisa de modo relativamente equitativo, baseia-se em entrevistas em que indivduos opinam sobre os nveis de corrupo de cada pas. A principal crtica que emergiu em razo de tal pesquisa foi a de que a TI no estava mensurando a corrupo dos pases, mas apenas a percepo da corrupo. Em nota no Relatrio de 2006, a TI adiantouse aos crticos e justifica que as anlises dos dados de corrupo de fato, obtidas principalmente da baixa corrupo, so razoavelmente correlacionados com os dados de percepo de corrupo. No Brasil, as discusses sobre a percepo da corrupo foram trazidas tona por Abramo (2005), ento representante da TI. O autor critica de forma geral a validade dos ndices de percepo da corrupo, seja pela circularidade que propaga, ou seja, pelo descolamento entre a percepo e a corrupo de fato. muito incipiente, ainda, a pesquisa sobre a percepo da corrupo, principalmente no Brasil. Ainda que as pesquisas que buscam verificar a correlao entre corrupo de fato e percepo da corrupo sejam importantes, isso no suficiente para um bom entendimento sobre o tema. A percepo da corrupo est diretamente relacionada aos ciclos polticos, ao papel da grande imprensa e a questes culturais persistentes. O Programa Bolsa Famlia foi priorizado como lcus de percepo da corrupo por essas questes.
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Em primeiro, em virtude das eleies presidenciais de 2006, o PBF foi considerado eleitoreiro, clientelstico. Este prisma implica, necessariamente, associar o PBF corrupo, mas no baixa corrupo, entre os usurios, mas alta corrupo, entre os governantes. Deste modo, ao acusar o PBF de prtica de clientelismo, a imprensa identificou uma prtica de corrupo e, em simultneo, deslegitimou implicitamente a importncia do PBF em si. Em busca de maximizar sua audincia, a imprensa favoreceu reportagens que enfatizam os casos extraordinrios encontrados no PBF, como os casos isolados de corrupo, em que beneficirios possuem automveis e casas luxuosas. Essas cenas so eficientes em colocar a opinio pblica contra o PBF. Menos frequentes so as reportagens que denunciam as ms condies de vida das populaes pobres, e quase raras so as reportagens que documentam a importncia dos benefcios na vida das famlias, principalmente mulheres e crianas. Do ponto de vista da relao entre o governo e a imprensa de modo mais geral, entretanto, tornar pblico os casos de corrupo do PBF pode ser bastante eficiente. Por um lado, mostra um governo fiscalizando os recursos pblicos de maneira ativa, ainda que sejam os recursos dos pobres. Por outro, vivel do ponto de vista poltico, pois no afeta interesses partidrios subjacentes ao controle de grande parte dos recursos pblicos.
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Questes culturais tambm contribuem para que o PBF seja associado corrupo. Enquanto o Programa estava circunscrito s questes educacionais, a resistncia a sua implantao no era to significativa. O Bolsa Famlia poderia ser visto apenas como uma ampliao do Bolsa Escola, pois cumpre praticamente os mesmos objetivos e atinge um pblico-alvo muito semelhante. A grande maioria dos beneficirios continua sendo mulheres com filhos em idade escolar.1 A presena dos filhos em casa abaixa a renda per capita da famlia, facilitando seu enquadramento nos critrios de pobreza e extrema pobreza do Programa. Ademais, houve continuidade na necessidade de frequncia dos alunos. No entanto, questes culturais se interpem aceitao de um programa de renda mnima. Raramente as condicionalidades de sade e educao so lembradas nos debates. Dar dinheiro, como o Bolsa Famlia visto, entendido como algo errado. Quando o dinheiro, o poder de compra, observado como produto do trabalho, o almoo grtis associado vagabundagem, ao oportunismo e cultura da malandragem e do clientelismo.

1. Lindert et alii (2007) citam, segundo informaes do MDS, que 93% dos beneficirios so mulheres. As pesquisas de campo, ao menos no Paran, no entanto, fornecem a impresso de que o programa praticamente inteiro destinado s mulheres. Os poucos homens que esto cadastrados se justificam por questes documentais e, na maior parte das vezes, relatam que quem controla o carto uma mulher da famlia (me, esposa ou filha, em geral).

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A cultura que relaciona o PBF vagabundagem, de modo geral, indica, indiretamente, uma percepo da corrupo, seja por parte dos governantes, que estariam comprando votos, ou seja, por parte dos vagabundos, que aceitariam o ganho fcil ilegtimo. Sob esta tica, o PBF ruim, porque concretiza prticas corruptas. Entretanto, na realidade o PBF no se vincula vagabundagem, uma vez que a grande maioria dos beneficirios so mulheres com filhos. Este grupo no est suscetvel vagabundagem, quando se pensa por meio da tica cultural. A anlise do PBF sob o prisma das questes de gnero imprescindvel. Se o homem que no trabalha e ganha algo de graa um vagabundo, o mesmo, em nossa cultura, no pode ser dito para as mulheres. A mulher que no participa do mercado de trabalho no vista com maus olhos, como no caso dos homens. Pelo contrrio, muitas vezes bem vista, por estar dedicada criao dos filhos e aos cuidados da casa. Prado e Moassab (2007) mostram como a Revista Veja tem sido responsvel em associar o Bolsa Famlia corrupo. Essa revista diz que o programa eleitoreiro, sendo bem-sucedido em associar as polticas assistencialistas ao governo federal. Tambm diz que o programa assistencialista, em oposio a um programa emancipatrio, que retiraria as pessoas da pobreza. Por fim, a revista contrape os beneficirios do bolsa famlia aos brasileiros que trabalham e pagam impostos, impliciRevista da CGU

tamente associando os beneficirios vagabundagem de modo geral. No entanto, a pesquisa de Oliveira et alii (2007) nega a hiptese de vagabundagem. Resultados mostraram que a participao no PBF, aps o tratamento dos dados, tem como consequncia uma taxa de participao 2,6% mais alta no mercado de trabalho. No caso especfico das mulheres, a diferena encontrada foi de 4,3%. Voltando a questo principal, da percepo da corrupo, importante notar que a literatura acadmica, em geral, pode contribuir, ainda que indiretamente, para associar o PBF corrupo. Brire e Lindert (2005), analisando o Cadastro nico, enfatizam os riscos existentes no cadastramento baseado pela demanda. Ao convocar os possveis beneficirios, o PBF estaria estimulando a estimao de rendas familiares menores do que as reais incentives for under-reporting and manipulation. Os autores citam estudos que mostram a existncia desse efeito. A existncia de um grande erro de incluso famlias beneficirias com rendas maiores do que as permitidas no programa tambm referendada por Soares et alii (2007), que compara o PBF com outras programas similares na Amrica Latina. Os autores indicam, aps clculos com a PNAD, que 49% dos beneficirios possuem rendas maiores do que o permitido. Hall (2006) apresenta crticas similares Brire e Lindert ao PBF, mas aprofunda, citando a existncia de
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clientelismo, questionando at que ponto realmente alivia a pobreza e at que ponto no retira importantes recursos de investimentos de longo prazo para criar dependncia nos pobres e manter poltica paternalista. Outra questo problemtica apontada por Brire e Lindert, op.cit, a falta de critrios claros para a concesso do benefcio aps a elegibilidade da famlia. Ferreira (2007) chama a ateno que esta lacuna faz a distino entre direito e assistencialismo. O Programa no estabelece que direito das famlias receber o benefcio, podendo estas obt-lo na esfera judicial, se for o caso, mas mantm a prerrogativa do governo federal em decidir quais as famlias sero beneficiadas. A incerteza que a ausncia de regra clara produz pode induzir as famlias a atuar de modo clientelstico. Em Chein et alii (2007), o Bolsa Famlia, a partir de pesquisa feita por meio de questionrios avaliado sob o aspecto nutricional. Os autores observam que no foram identificados resultados estatsticos significativos que apontem melhoria nutricional das famlias. No entanto, apesar da concluso apresentada, os prprios autores reconhecem a relativa fragilidade da pesquisa, uma vez que avaliou um ponto isolado no tempo, novembro de 2005, para avaliar o crescimento de crianas de 6 a 60 meses, e explicam o resultado pela ausncia de informaes na pesquisa que possibilitem a estimao do efeito dose e durao. No artigo acima, o nico argumento apresentado pelos autores para explicar o resultado, alm das
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questes metodolgicas, que o Bolsa Famlia no condiciona a renda transferida compra de alimentos. Mas, ao nosso ver, essa uma hiptese heroica, lanada ad hoc, pois assume, como contrapartida, que as famlias que recebem os recursos no compram alimentos com a receita marginal. de se esperar que, em mdia, as famlias utilizem parte desta receita para a compra de alimentos. Com todas as dificuldades, o resumo diz corretamente que os resultados no apontam efeito do programa Bolsa Famlia na condio nutricional das crianas de 6 a 60 meses, o que no a mesma coisa que dizer que o Bolsa Famlia no melhora a condio nutricional. Porm, tal concluso parece induzir a uma leitura apressada que traria a ideia de que os recursos do Bolsa Famlia estariam sendo utilizados, por exemplo, para a compra de cigarros, lazer e bebidas, em atitude de corrupo implcita por parte dos beneficirios, que no destinariam estes recursos para a melhoria da sade e educao da famlia, como espera o Programa. Ademais, a pesquisa de Oliveira et alii (2007) estimou aumento significativo dos gastos com alimentao em razo do benefcio. Em suma, independente do resultado estatstico, implausvel que os recursos do Bolsa Famlia, dada a cesta de consumo conhecida das famlias pobres, no melhore a condio nutricional. Entretanto, o estudo estatstico realizado d margem para a interpretao de que o Bolsa Famlia no melhora a condio nutricional.
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Chein et alii (2007b) utilizam a mesma base de dados e a mesma metodologia (propensity score matching) do artigo acima observado para analisar a vacinao das crianas. Mas o texto conclusivo menos cuidadoso, dizendo que os achados sugerem que o Programa Bolsa Famlia no afeta a vacinao. O correto seria os autores terem pontuado que os resultados, pela metodologia utilizada, no apontam efeitos. inconcebvel, do ponto de vista factual, que esses efeitos inexistam, pois algum percentual de famlias beneficirias deve ser incentivado a manter suas cadernetas de vacinao atualizadas. Abensur et alii (2007) procuram avaliar estatisticamente os efeitos do Bolsa Famlia nas eleies de 2006. Para tal, fazem regresso da proporo de votos em 2006 com as variveis propores de votos em 2002, renda per capita e nmero de famlias beneficiadas. Usam dados estaduais e modelo de regresso beta, adequado para propores. Encontram uma relao positiva, no entanto, no explicam porque usaram como varivel independente o nmero de famlias beneficiadas e no a proporo de famlias beneficiadas. Dado que a populao das Unidades da Federao, que so as unidades de medida, varivel, as concluses no se aplicam. Os autores tambm no explicam porque no utilizou a populao como varivel independente, que poderia retirar os efeitos de magnitude do nmero das famlias beneficiadas. De qualquer forma, o artigo debate diretamente com Carraro et alii (2007),
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que utilizam dados municipais e instrumental economtrico demasiadamente simples para a anlise dos dados (regresso linear com MQO), e concluem que no houve evidncias significativas dos efeitos do Bolsa Famlia nas eleies. A mesma questo ser abordada, com maior rigor, por Azzoni et alii (2007). Os autores utilizam dados municipais, e entre as variveis independentes, benefcio per capita mdio do Bolsa Famlia. H controle para dependncia espacial, mas no temporal. Os autores apontam que o benefcio do Bolsa Famlia possui relao positiva com os votos de Lula. Mas tambm observam que outros benefcios tiveram um impacto muito forte da diminuio da desigualdade. Ademais, importante observar que muitas outras variveis foram significativas, como o IDH, Gini, PIB per capita, transferncias constitucionais, penses rurais, nmero de famlias pobres, influncia do PSDB e percentual da agricultura. Vale lembrar que nenhuma dessas outras variveis foi acusada de eleitoreira ou clientelstica, pela mdia ou opinio pblica. At mesmo o artigo, no tocante aos aspectos polticos, discute especificamente o papel do Bolsa Famlia, como se no fosse legtimo ter efeito poltico. Apesar de muitos artigos apresentarem resultados da ineficincia do PBF ou de seu carter eleitoreiro, importante mencionar que muitos trabalhos avaliam positivamente o programa. Trabalhos, como Hoffman (2006) e Rocha (2005) apontam resultados positivos na distribuio de
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renda e reduo da pobreza, como era de se esperar. Ademais, vrias pesquisas apresentadas, como em Santana (2007), apresentam que o Bolsa Famlia possui uma boa focalizao. Na literatura que se ocupa em pesquisa de campo, construda com os gestores ou com as famlias, como Britto (2007), Linhares (2005), SantAna (2007), resta uma percepo unnime sobre o programa, de que bem-sucedido e importante para a reduo da pobreza e apoio s famlias carentes. Lindert et alii (2007) apresentam uma extensa anlise do Bolsa Famlia no Brasil. Dentre vrios pontos, destacam, desta vez, a acurcia de enquadramento (targeting) das famlias e a reduo da pobreza e da desigualdade. Tambm sintetizam os principais pontos de presso do programa. Para o controle das condicionalidades, apontado risco moderado. O risco alto s identificado no cadastramento. Chamam a ateno, em acrscimo, para os baixos custos federais do programa, apenas 2,6%, sendo que 95% desse montante referem-se a custos da Caixa Econmica Federal. As municipalidades, em mdia aproximada, incorreriam em 9,7%, totalizando 12,3%. Por ltimo, vale citar uma importante nota de Camargo (2006). Trata-se de um economista influente, que pertence aos quadros de uma empresa de consultoria enquadrada por muitos como neoliberal (Tendncias Consultoria). Contraargumentando que no um proRevista da CGU

grama assistencialista, ele defende o Bolsa Famlia como uma espcie de bolsa de estudo, semelhante s bolsas de mestrado e doutorado. Argumenta, no que se refere educao das crianas, que o principal custo para uma famlia pobre a renda no auferida pelas crianas no mercado de trabalho no perodo de estudos. Do ponto de vista social, h um nvel de investimento subtimo em educao no grupo de famlias pobres. Nesse sentido, desde que realizadas as condicionalidades, Camargo afirma no se tratar de um programa assistencialista, mas eficiente no combate pobreza e desigualdade, uma vez que propicia aumento do capital humano. As opinies de Camargo so condizentes com o pensamento da elite brasileira, pesquisada por Reis (2000), que reconhece a importncia da ao do Estado na reduo da pobreza e da desigualdade por meio de uma atuao na reduo da pobreza e aumento dos gastos educacionais. Apesar da existncia das anlises positivas, grande parte da percepo da corrupo no PBF est associada ao conjunto de aspectos negativos propagados pelas pesquisas e meios de comunicao em modo geral. Criou-se a percepo de que se trata de um programa clientelstico, eleitoreiro, difusor da vagabundagem, incapaz de produzir melhorias por meio das condicionalidades e propenso s fraudes pela conduta oportunista dos cidados ao subdeclararem de renda. No prximo item, discutiremos esses aspectos negati24

vos luz das fiscalizaes efetuadas pela CGU-PR no Paran. 3. O Programa Bolsa Famlia nos municpios paranaenses A CGU-PR realizou 55 fiscalizaes desde o incio do programa, em 2004, at 2007.2 O trabalho, em geral, baseou-se em visitas a famlias (entre 30 a 60 famlias por fiscalizao) e entrevistas com os gestores na prefeitura local e com os responsveis pelos conselhos municipais. As perguntas verificaram o enquadramento do nvel de renda das famlias, as informaes de cadastramento, as condicionalidades de educao e sade, a divulgao do programa, a existncia de um conselho responsvel pelo controle e questes operacionais de modo geral. Em seguida, sintetizaremos os achados dos trabalhos realizados. Inicialmente, importante relatar os assuntos e questes em que no foram apontadas constataes de falhas e fraudes nas pesquisas no Estado do Paran. Uma primeira questo trata-se da possvel existncia de barganha poltica com a entrega do carto por exemplo, o poltico entrega o carto sob a condio da pessoa votar nele ou realizar algum contrafavor. Tal comportamento no foi identificado nas pesquisas de campo, com nenhum caso registrado na amostra total so2. As pesquisas realizadas em 2008, no divulgadas at a escrita desse artigo, no demonstraram alteraes significativas dos resultados apresentados a partir dos dados do perodo de 20042007.

mada dos municpios que corresponde a mais de mil famlias. Essa amostra demonstra que, ao menos em nvel local, o uso do carto para fins clientelsticos no prtica usual. O fato de que o carto no usado para realizar barganha poltica em nvel local, ao menos tendo em vista a experincia do Estado do Paran, conduz a reflexo de at que ponto possvel que o PBF seja um programa eleitoreiro. Uma das exigncias da construo de redes clientelsticas fortes, com favores e contrafavores, justamente a pessoalidade das relaes.3 preciso conhecer as pessoas para que elas construam redes dadivosas (de ddiva). A pesquisa mostra contexto em que estas redes no so construdas por meio do PBF. Fica mais difcil postular a existncia de um clientelismo abstrato, em nvel federal, em que no se conhecem as pessoas a quem prestar os contrafavores. Ademais, importante observar que o BF um programa contnuo. Em geral, no caso das eleies, os circuitos dadivosos que intercedem a favor de um poltico so pontuais e so encontrados com maior freqncia somente nas pocas de eleies. Tambm vale relatar um pouco da experincia etnogrfica de campo. Ainda que postulemos que os agentes so racionais e votam de acordo com seus interesses, mapeando suas utilidades e as cotejando com os
3. A literatura que estuda os mecanismos da ddiva baseada em Mauss (1926). Uma aplicao ao caso brasileiro pode ser vista em Sales (1994).

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candidatos, muito difcil comprovar que o BF possa estar sendo usado de forma clientelstica. Referindo-me especificamente a minha experincia pessoal de campo, nas mais de 200 famlias que eu entrevistei no ouvi nenhuma referncia ao Governo Lula. O nvel de conhecimento do Programa muito baixo. As noes a respeito das regras do programa so mnimas. muito frequente notar que as pessoas no sabem se o Programa municipal, estadual ou federal. Alm disso, mesmo em entrevistas realizadas em 2008, muitas informantes confundem o Bolsa Escola, do governo FHC, com o Bolsa Famlia, do governo Lula, o que certamente prejudica a suposta relao clientelstica estabelecida pelo programa. A atuao poltica nas populaes pobres, ao menos na amostra de municpios paranaenses visitados, muito mais precria do que se pensa quando se analisa a poltica tendo como pressuposto a racionalidade dos agentes. Poder-se-ia imaginar que agentes de sade, assistentes sociais e polticos de modo geral atuariam em prol das populaes carentes com o intuito implcito de captarem fora poltica. Isso no ocorre e, em geral, muito comum a populao encontrarse desassistida. A iniciativa da busca pelos benefcios e auxlios, salvo em casos extremos, quase sempre das prprias famlias, diminuindo ainda mais as hipteses de um clientelismo ativo (em que os polticos saem em busca de eleitores). Outra pergunta que indica a fraqueza de elos clientelsticos quanto reteno do carto. Nenhum caso
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foi documentado de algum hierarquicamente superior (poltico ou patro) ter retido o carto do beneficirio em uso prprio. Quando muito, encontramos casos isolados de reteno do carto no comrcio local como forma de garantia do pagamento das dvidas. Embora isso seja proibido, compreensvel que ocorra, pois o carto , por vezes, entendido como moeda, meio de troca, e no como um direito intransfervel. No que se refere ao acompanhamento das condicionalidades, preciso tecer breve comentrios. Principalmente em razo do Bolsa Escola, as beneficirias tem grande conscincia de que os valores da bolsa esto condicionados frequncia dos filhos na escola. No entanto, neste quesito, h um problema de seleo adversa. As pouqussimas famlias com filhos que no vo para a escola so justamente as que mais precisam do benefcio, por serem mais problemticas. Em geral, so famlias em que a me ausente e est envolvida diretamente com problemas de drogas, prostituio, alcoolismo e promiscuidade. difcil julgar at que ponto a excluso desta famlia no rol dos beneficirios seria positivo para a sociedade. O mesmo problema de seleo adversa ocorre no acompanhamento das condicionalidades da rea de sade. Observa-se que a grande maioria das famlias de fato leva as crianas para a pesagem e para a vacinao em postos de sade. Mas o que fazer com as famlias problemticas, cujas mes no cuidam corretamente de seus filhos? Alm des26

te problema, tambm se pode citar a dificuldade das famlias que moram nas reas rurais dos municpios de cumprir as condicionalidades da sade. Muitas vezes no existe posto de sade prximo e h um custo muito alto de deslocamento para o cumprimento da condicionalidade. No caso destas famlias, a penalizao talvez no seja correta. O no cumprimento das condicionalidades no se corrige com a excluso do beneficirio, mas sim com a atuao conjunta do estado e da sociedade civil, por meio dos Conselhos Tutelares, Pastorais e Conselho do Bolsa Famlia. As pesquisas da CGU Regional Paran mostram que, na maioria das vezes, o Conselho do Bolsa Famlia existe nos municpios. Porm, h casos em que sua atuao deficiente, principalmente em municpios maiores, em que a escala das famlias pobres impede o acompanhamento individualizado das famlias necessitadas. O problema mais comum encontrado no PBF de desorganizao, principalmente falha no cadastramento das famlias. A atualizao dos cadastros importante para o acompanhamento das condicionalidades de educao e sade e para a verificao das mudanas nas condies de renda das famlias. Quase a totalidade dos municpios pesquisados apresentou desatualizao cadastral. bastante comum municpios com dois anos ou mais de falta de atualizao cadastral. Trata-se de um trabalho difcil de ser realizado e desmotivador, porque em geral so
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poucos assistentes sociais os responsveis por um universo muito extenso de pessoas. muito comum, por exemplo, os chamados via rdio para que os beneficirios compaream para realizar o cadastramento. Mas so justamente as famlias mais problemticas (distantes, com histrico de doenas mentais, alcoolismo, violncia domstica, etc.) que no comparecem. Neste caso, comum ocorrer problemas de seleo adversa, pois se o cadastrador cancela o benefcio das famlias que no comparecem ou que no cumprem as condicionalidades, est prejudicando justamente as famlias que mais precisam. Vale mencionar que os problemas de cadastramento raramente aparecem na mdia, porque no chamam ateno. Os modelos econmicos que postulam agentes racionais amorais conduzem interpretao, como em Brire e Lindert (2005), de que os beneficirios do PBF teriam fortes incentivos para declarao a menor de suas rendas. Essas autoras ainda lembram que o sistema de coleta de informaes sobre a renda falho, porque no abrangeria todas as formas de renda das famlias. A experincia de campo mostra ser esta uma questo complexa. Vrias questes so interpostas. A populao rural, por exemplo, no contabiliza a produo para o autoconsumo como renda implcita. A pergunta sobre a renda remete, necessariamente, aos meios de pagamento oficiais. As trocas porventura existentes tambm se encontram em outra esfera, no monetria, que no contabilizada.
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Os ganhos da populao de baixa renda so muito variveis, com volatilidade bem diferente dos assalariados de modo geral. As regras do programa so feitas para um universo de ganhos no volteis, como se todos fossem assalariados e pudessem determinar com facilidade seus ganhos. A maioria da populao beneficiria do PBF tem fontes variveis de renda: so diaristas na roa, diaristas domsticas e trabalhadores temporrios. preciso informar tambm que uma populao presentistas, que gasta rapidamente tudo o que ganha. Neste contexto, como definir a renda com a preciso que os normativos do PBF exigem? eventual subdeclarao da renda no se pode pressupor m-f ou corrupo dos beneficirios. Mesmo nas POFs, Pesquisas de Oramentos Famlias, em que no h incentivos para declarao de renda menor, bastante conhecido o fato de que as pesquisas mostram que os indivduos gastam mais do que ganham. Num contexto de renda muito varivel e presentismo, compreensvel que os indivduos compreendam seu enquadramento no Programa no como mdia dos rendimentos ao longo do ano, mas como no tendo renda certa auferida a cada ms (ter um salrio). Como a maioria no tem um salrio, e durante muitos meses do ano no consegue rendimentos mnimos para uma boa sobrevivncia, consideram que precisam do benefcio. Na opinio dos entrevistados, o universo das famlias se divide entre os que precisam e os que no precisam. O controle social nos
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bairros e comunidades se faz por esse corte. As pesquisas que comparam o enquadramento dos pobres no PBF, com os dados das PNADs, por muitas vezes revelam que a pobreza no PBF estaria superestimada. Isto pode conduzir, em leitura desavisada, noo de que as famlias estariam agindo de m-f, de modo corrupto, subdeclarando seus rendimentos. As pesquisas de campo revelam que o clculo dos rendimentos na opinio de assistentes sociais e famlias pobres diferente das pesquisas rigorosas, pois sensvel s variaes de renda.4 As regras para os limites do que considerado pobreza ou no so, em geral, complexas. O olhar frio e racional dos nmeros conduz a percepo de que as famlias so corruptas, ao subdeclarar a renda mensal. Mas o que fazer se a famlia s consegue trabalhos de 6 em 6 meses? E as famlias com problemas que impedem o planejamento dos gastos por um prazo mais dilatado? (presena de alcolatras, viciados, violncia domstica, prostituio, trabalho infantil, etc.) Vale lembrar que as pesquisas dos assistentes sociais excluem os benefcios sociais estaduais e federais no clculo da renda mensal. Nas PNADs, todos os rendimentos so auferidos.
4. O leitor pode imaginar como seria difcil para um assistente social estabelecer limites precisos de renda sem conhecer a situao socioeconmica das famlias. Qual a diferena, no dia a dia, de uma famlia com R$ 59,00 per capita e uma com R$ 61,00?

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Esta diferena metodolgica, em si, independente das informaes prestadas pelas famlias, suficiente para causar distores no clculo da pobreza. Ademais, o PBF possui problemas de cadastramento e de distribuio das bolsas. Muitas famlias esperam anos para receber a bolsa sem saber os porqus da demora. Na maior parte dos municpios, os coordenadores no sabem quais critrios o MDS usa para conceder as bolsas. H falta de informao e transparncia no processo para os gestores na ponta do programa, ainda que a literatura aponte que o MDS use critrios objetivos. Seria fantasioso imaginar que uma famlia iria comparecer ao recadastramento voluntariamente porque naquele ms especfico o marido trabalhou alguns dias a mais de diarista e est otimista quanto ao futuro. Na opinio das famlias, se as condies de vida ainda so duras e volteis, o ganho da BF muito bem-vindo, j d uma ajuda, como dizem inmeras vezes em campo. Em suma, tendo em vista que o processo de cadastramento moroso, tanto assistentes sociais como as prprias famlias tendem a pensar suas rendas mensais dentro de uma mdia histrica e aproximada. Dos 55 municpios pesquisados, somente em 2 foram encontrados fraudes. Mesmo nesses, as fraudes foram de pequena magnitude. Envolveram apenas desvio no cadastramento das famlias pelo agente responsvel pela incluso no sistema. Nenhum caso foi constatado de
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existncia de famlias abastadas que por deciso prpria se candidataram e efetivamente foram includas como beneficirias sem relao com o cadastrador ou a pedido de autoridade superior. Tambm inexistiu caso de corrupo na distribuio de cartes. O nico problema identificado na Caixa Econmica Federal foi a reteno indesejada dos cartes, que no se configura, em hiptese alguma, como corrupo. Trata-se apenas de uma falha administrativa. Na maior parte das vezes, os gerentes dos bancos justificam que no possuem recursos humanos para distribuio de todos os cartes, que no foram buscados pelas famlias, imediatamente. Como regra, as agncias convocam os beneficirios por meio de rdio, mas por vezes os beneficirios no vo buscar o carto, seja por desconhecimento, atraso ou custo de transporte. De qualquer forma, as fiscalizaes demonstram que ainda no est consolidada a tradio de controle social sobre a distribuio dos benefcios. So poucos os municpios que divulgam a relao de beneficirios, o que uma exigncia do programa. Em geral, os gestores, e at mesmo os auditores, consideram ser esta uma questo menor. No entanto, a divulgao essencial para que se crie uma cultura de controle social. Atualmente, o controle social escassamente exercido. No Conselho do Bolsa Famlia, so os prprios gestores que atuam no controle, no configurando controle social. Mesmo assim, vale citar que muitos
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indivduos, durante as visitas dos fiscais em campo, efetuam controle, apontando famlias que no precisam do Bolsa Famlia. Os relatrios de fiscalizao da CGU Regional Paran s permitem uma viso geral sobre a corrupo no programa. No so adequados para obteno de dados gerenciais, para acompanhar o sucesso das condicionalidades e do enquadramento das famlias. Como lembrou Lindert et alii (2007), o trabalho poderia ser redesenhado para permitir gerar indicadores gerenciais para monitorar o sucesso do programa, permitindo aperfeio-lo5. O foco na identificao das irregularidades, deixando de lado aspectos gerenciais, , diretamente, responsvel por aumentar a percepo da corrupo sobre o programa, sem a contrapartida de identificar seu sucesso e contribuir para seu melhoramento. Muitas vezes, no intencionalmente, o aumento da percepo da corrupo pode minar as bases polticas de apoio ao programa especfico. Assim, desejvel que o trabalho de combate corrupo e controle deva ser feito
5. De acordo com Lindert et alii (2007, pg. 82). Defining a key set of indicators that could be summarized in CGU operational audit reports to monitor the operational performance of the BFP . Currently, these reports focus on providing information on specific irregularities to facilitate caseby-case investigation and follow up. The format used for reporting, however, does not easily facilitate a reporting of key management indicators (such as specific types of errors or irregularities as a % of the sample of observations collected, specific indicators for specific procedures) or their monitoring over time. Improvements in reporting of summary performance indicators would greatly improve this tool for program performance management purposes.

conjuntamente s anlises gerenciais e operacionais. Um ltimo comentrio a ser realizado remete minha experincia pessoal em campo, entrevistando mais de 200 famlias no Paran. Embora a fiscalizao no aprofunde o conhecimento a respeito das condies socioeconmicas das famlias e da participao no mercado de trabalho, aps o conhecimento das famlias no h como solidarizar com a hiptese da vagabundagem. Reitera-se que a maioria dos beneficirios so mulheres com filhos, que muito dificilmente conseguem insero no mercado de trabalho, pois no vivel deixar os filhos no contraturno da escola. Muitas vezes, essas famlias no possuem chefe da casa homem, diminuindo ainda mais a renda. Outras vezes, quando h um homem potencialmente produtivo na famlia, comum estar em situao de desalento, por causa do alcoolismo, sada de perodo em recluso ou doena de modo geral. As poucas vezes que so encontrados homens nas residncias, comum observar que possuem vergonha ou tristeza pela condio de desempregado. A experincia de campo, pessoal, salvo raras excees, exclui a hiptese de que o PBF incentivaria a vagabundagem. Ademais, em nossa cultura, bastante machista, a presena do homem, toa, no espao domstico nos horrios de trabalho condenvel. As mulheres entrevistadas muitas vezes, espontaneamente, reclamam do marido, por beber lcool, ser promscuo e consumir de modo irresponsvel. Mas raro ouvir reclamaes de vagabundagem do
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marido, de que no trabalha porque no quer. Apesar de todos os problemas, as mulheres entendem que se o marido no trabalha, porque no tem trabalho. 4. Concluso O Programa Bolsa Famlia tem sido associado corrupo, por diversos motivos, engendrando uma percepo de corrupo muito forte. So trs as associaes principais: em primeiro, seria corrupo de parte do governo federal, que estaria comprando votos por meio do clientelismo. Em segundo, seria corrupo por parte dos indivduos. Estes seriam vagabundos, que se aproveitariam do programa, seja postulando uma pobreza que no possuem, ou seja, deixando de trabalhar para ganhar o benefcio. Em terceiro seria a corrupo dos gestores locais, que desviariam a bolsa para benefcio prprio ou de parentes e amigos. No primeiro caso, vimos que no se trata de uma hiptese forte, ao menos para a realidade do Estado estudado. Em nvel local, no se observam registros de operao direta do clientelismo. O Bolsa Famlia um benefcio contnuo, com condicionalidades de sade e educao que a maioria das famlias tem noo que tem de cumprir, principalmente pela memria do Bolsa Escola. Sendo contnuo, dificilmente considerado um favor pontual, que deve ser objeto de contraprestao. Alm disso, o Bolsa Famlia impessoal, no sendo relacionado com pessoas e agentes especficos. A pesquisa de camRevista da CGU

po, de cunho etnogrfico, ademais, mostra que fraca a associao especfica do Bolsa Famlia com o governo Lula. Vale, ainda, considerar que os agentes no so plenamente racionais. A experincia de campo corrobora uma noo de racionalidade limitada. No existe um clculo preciso de qual o aumento de utilidade das famlias com o benefcio do PBF, que poderia acionar a aprovao ou reprovao de um presidente. muito possvel que o forte apoio que o presidente Lula recebeu em 2006 das populaes em situao de pobreza, mesmo supondo uma anlise racional, se deva a uma cesta de vantagens e benefcios mais diversa, em que o PBF seria apenas um fator, ao lado do aumento das rendas das famlias pobres e da queda dos preos dos alimentos. Portanto, s justo dizer que o PBF contribuiu para a reeleio de 2006, quando posto ao lado de outros fatores que tambm beneficiaram as eleies, como IDH, Gini, PIB per capita, transferncias constitucionais, penses rurais, nmero de famlias pobres e percentual da agricultura. No que se refere vagabundagem, que estaria associada ao programa, as pesquisas, com tratamento de dados, mostram que a participao no mercado de trabalho at maior entre as participantes do programa. A pesquisa de campo no identifica ocorrncia significativa de homens em condio de desemprego voluntrio. Por ltimo, o PBF um programa para mulheres com filhos, na maioria das vezes. A maioria delas
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no tem condies de participar com eficincia do mercado de trabalho, devido aos custos de cuidados das crianas. E nossa cultura aceita mulheres mes que no trabalham, no as taxando de preguiosas ou vagabundas. As crticas apontam que os beneficirios, possivelmente agindo de modo corrupto, no estariam atendendo s condicionalidades. No entanto, a pesquisa de campo mostra que, quando possvel, as famlias enviam seus filhos para a escola e levam ao posto de sade. As poucas famlias que no cumprem as condicionalidades so justamente as mais problemticas. Quando deixam de cumprir as regras, no h intuito de explorar a fora de trabalho das crianas, como poderiam sugerir as teorias economicistas. As famlias que no cumprem, assim agem porque vivem em situao de misria e problemas dos mais diversos, como alcoolismo, prostituio, drogas, violncia domstica e distrbios mentais. So famlias desestruturadas, que no funcionam como unidade produtiva eficiente. So estas, em contradio ao programa, que justamente mais precisam dos benefcios e a da ateno da assistncia social. Um ltimo ponto a guisa de concluso a respeito do possvel comportamento corrupto dos indivduos seria a discusso de que subdeclarariam a renda com a inteno de se enquadrarem no programa. A pesquisa de campo feita no Estado do Paran mostra que isso um evento muito mais raro do que postulam as
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pesquisas que comparam as famlias beneficirias com os ganhos provveis estimados pelas PNADs. Ainda que em muitos municpios tenham sido identificadas famlias com indcios de renda superior ao estipulado pelo programa, isso se deve ao conjunto extenso de fatores, e no mf dos indivduos. So fatores: a incluso do valor do benefcio no clculo da renda per capita, as variaes de renda ao longo do ano, a falta de regras de limite de renda no caso de ganhos temporrios, os aumentos reais do salrio mnimo nos ltimos anos, o aumento dos preos das commodities agrcolas, a desatualizao cadastral e a demora em retomar o benefcio se necessrio. Na hiptese de dvida se os indivduos se enquadram ou no, a pobreza, a incerteza dos ganhos e da incluso e o bom senso fazem com que os indivduos com renda na fronteira do estabelecido no PBF busquem sua incluso, ainda que com erros marginais na estimao da renda. razovel considerar, neste contexto, que isto no corrupo por parte dos indivduos. Finalizando, so raros os casos de identificao de gestores corruptos no universo pesquisado. Nenhum caso foi encontrado de desvio dos cartes do PBF por parte das agncias responsveis pela distribuio dos mesmos. Tambm nenhum caso foi identificado de uso poltico da escolha dos beneficirios do Programa (por exemplo, definio de bairro em que os eleitores apoiam o prefeito. No caso das fraudes, elas so mnimas na amostra estudada. Dos 55 municpios pesquisados, ape32

nas em 2 foi verificado fraude e, mesmo assim, em pequena extenso, realizada pelo cadastrador das famlias, sem aquiescncia dos gestores. Enfim, o Bolsa Famlia um exemplo de programa com alta percepo de corrupo, mas pequena corrupo de fato, no mnimo no tocante regio estudada. Isto nega a hiptese difundida da Transparncia Internacional de que a percepo e a corrupo de fato estariam correlacionadas. Como se trata de um programa fundamental para a sobrevivncia e melhoria da qualidade de vida das famlias pobres e para o desenvolvimento econmico do pas por meio do aperfeioamento do capital humano fundamental que a opinio pblica tenha conscincia dos nveis reais de corrupo, para que o apoio ao PBF no seja erroneamente erodido. A imprensa, a academia e os rgos de fiscalizao, de modo geral, devem estar atentos ao papel, na maioria das vezes no intencional, em propagar o aumento da percepo da corrupo. Para mitigar esse problema, aconselhvel que os estudos e fiscalizaes tambm enfatizem os aspectos positivos do programa. No que se refere especificamente s auditorias do

programa, importante que a metodologia utilizada no se restrinja identificao de fraudes e desvios, mas tambm contribua para a gerao de ndices que contribuam para o gerenciamento e para a identificao dos pontos bem-sucedidos no programa. Como sugesto de agenda de pesquisas, importante que se avaliem outros casos em que a percepo de corrupo se descola dos nveis de corrupo de fato. No que se refere ao Bolsa Famlia, importante que seja fomentado um nmero maior de pesquisas, seja por meio de concursos ou por meio da continuidade de fundos pblicos destinados pesquisa. Tambm importante que sejam estimulados investigaes de campo etnogrficas e estudos de caso, que tendem a produzir pesquisas com outra sensibilidade. Ademais, outras pesquisas em diferentes Estados permitiriam certificar-se da validade da extenso das concluses, observadas nesse caso a partir de uma realidade local, para o pas. No mais, alm da importncia do PBF em si, o fato de ser o maior programa do mundo de transferncia de dinheiro condicionada justifica a existncia de um nmero maior de pesquisas pelo interesse cientfico subjacente, para cincias econmicas e sociais.

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ANEXO 1
Tabela 1. 55 Municpios Fiscalizados do Bolsa Famlia no Paran pela CGU. Principais Falhas.
MUNICPIO
ANO CAD PUB COND ACOMP CART REND FRAUD RET SUP

Barraco Farol So Sebastio da Amoreira Curiva Laranjeiras do Sul Santo Antnio da Platina Boa Ventura de So Roque Carambe Doutor Ulisses Guaraniau Assa Capanema Corblia Jaguapit Ariranha do Iva Conselheiro Mairinck Foz do Iguau Manoel Ribas Jurad Marumbi Nova Esperana Ubirat Bela Vista da Caroba Brasilndia do Sul Ivatuba Ortigueira Mandaguari Nova Aurora Nova Tebas Sarandi Astorga Formosa do Oeste Godoy Moreira

2004 2004

X X X X X X X X X X X

2004 2004 2004 2004 2004 2004 2004 2004 2004 2004 2004 2005 2005 2005 2005 2005 2005 2005 2005 2005 2005 2005 2005 2005 2005 2005 2005 2005 2005

X X X X X X X X X X X

X X X

X X X X X X X X X X X X X X X X X

X X X X X X X X X X X X

X X X X X X X X X X X

X X

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X X X X

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MUNICPIO

ANO

CAD

PUB

COND

ACOMP

CART REND FRAUD RET SUP

Lidianpolis Congonhinhas Pinhais Foz do Jordo Maring Prado Ferreira Borrazpolis Campo Largo Londrina Nova Itacolomi Ipor Lunardelli Pato Branco Pitangueiras Santa Teresa do Oeste Quatro Barras Bandeirantes Colombo Farol Boa Esperana do Iguau Primeiro de Maio Santa Ceclia do Pavo

2005 2006 2006 2006 2006 2006 2006 2006 2006 2006 2006 2006 2006 2006 2006 2006 2007 2007 2007 2007 2007 2007

X X X X X X X

X X X X X

X X

X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X

MUNICPIO: cidade em que a fiscalizao foi realizada com uma amostra varivel crescente de acordo com o tamanho da populao. ANO: ano em que foi realizada a fiscalizao. A maioria das fiscalizaes foi feita no mbito do Programa Sorteio de Municpios, em que as cidades so escolhidas aleatoriamente para que ocorra fiscalizao dos programas do Governo Federal. CAD: refere-se s falhas de cadastramento. Inclui endereos e rendas informadas desatualizadas. PUB: falha na divulgao dos beneficirios do Programa. COND: falha no acompanhamento das condicionalidades de sade e, principalmente, educao. Inclui falta de controle da pesagem e vacinao das crianas, frequncia escolar abaixo do permitido e ausncia de controle por parte das escolas. ACOMP: falha na atuao das instituies de controle social (o Conselho do Bolsa Famlia) ou inexistncia de coordenao do Programa incluindo representantes das reas de sade e educao. CART RET: cartes pendentes de entrega retidos na Caixa Econmica Federal do municpio ou da regio. RENDA SUP: existncia de famlias recebendo Bolsa Famlia com renda superior ao estipulado pelo programa. Nesses casos, no h m-f do beneficirio, mas mudana no informada das condies de renda. FRAUD: ocorrncia de m-f, dolo, por parte dos beneficirios, que ocultam a renda verdadeira ou so cadastrados de maneira fraudulenta com a aquiescncia dos funcionrios e gestores do programa.

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Nota metodolgica: Os dados foram obtidos a partir dos relatrios de fiscalizao do PBF. Uma sntese desses relatrios, provenientes das fiscalizaes do Programa Sorteio de Municpios, est disponvel para consulta na pgina da www. cgu.gov.br. Deve-se ter cautela na interpretao do contedo da pesquisa, pois os dados coletados no so homogneos, uma vez que so feitos por vrias mos. Cada auditor, quando em campo, possui uma avaliao especfica dos problemas identificados. Por vezes, os auditores julgam que as falhas no so graves o suficiente para que constem em relatrio. Problemas como a falta de acompanhamento das condicionalidades, a ausncia de publicao da lista de beneficirios, a existncia de cartes retidos pendentes de entrega, podem ser eventualmente omitidos do relatrio com o intuito de dar nfase s falhas graves (que envolvem danos diretos ao errio) identificadas em outros programas. No que se refere evoluo da avaliao ao longo do tempo, necessrio tecer duas consideraes. Em primeiro, as fiscalizaes, em seus primeiros anos, no eram to abrangentes e detalhistas quanto nos ltimos anos. Por isso, perceptvel que as falhas na divulgao da lista dos beneficirios ou o controle das condicionalidades no foram apontadas nas fiscalizaes iniciais. Em segundo, preciso notar que a identificao dos problemas de beneficirios com renda superior ao

estipulado pelo programa crescente ao longo do tempo. Muitas famlias de renda baixa possuem seus rendimentos atrelados direta ou indiretamente ao valor do salrio mnimo. No primeiro quadrimestre de 2004, quando foram iniciadas as fiscalizaes, o salrio mnimo era de R$ 240,00. Do primeiro quadrimestre de 2004 ao primeiro quadrimestre de 2008, em termos nacionais, o salrio mnimo aumentou 58,3%. Se levarmos em considerao o salrio mnimo regional, deve-se lembrar que o Paran foi o Estado que mais concedeu aumentos nesse sentido. Em meados de junho de 2006, foi estabelecido em R$ 427 e um ano depois elevado para R$ 462,00. Se compararmos com R$ 240,00, do primeiro quadrimestre de 2004, temos um aumento de 92,5%. Embora o governo divulgue com frequncia que o PBF tem sido ampliado ao longo do tempo, ao menos do ponto de vista legal o que tem ocorrido o inverso. Somente em 2007 houve uma atualizao dos rendimentos mnimos para enquadramento dos beneficirios, que passaram de R$ 50,00 e R$ 100,00 per capita (extrema pobreza e pobreza) para R$ 60,00 e R$ 120,00, ou seja, 20%, com aumentos no valor da bolsa em valor ainda menor, 16%. O estreitamento da abrangncia do PBF, em paralelo falta de atualizao cadastral, encontrada em quase todos os municpios pesquisados, fez com que existissem famlias com renda superior ao estipulado pelo programa em ritmo crescente ao longo dos ltimos anos.

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Improbidade administrativa por enriquecimento ilcito: o problema da inverso do nus da prova

Leonardo Valles Bento, doutor em Direito pela Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC), Analista de Finanas e Controle da CGU/MA.

1. Introduo A corrupo , por sua prpria natureza, um fenmeno oculto, extremamente difcil de ser detectado. Mesmo a torrente incessante de escndalos que nos chega atravs dos meios de comunicao, quase diariamente, , provavelmente, pouco representativa do agregado de corrupo que ocorre no pas. As operaes deflagradas pelos rgos de controle, tais como as Polcias Civil e Federal, os Tribunais de Contas, Ministrio Pblico e Controladoria-Geral da Unio, embora cada vez mais frequentes, no se traduzem, ainda, de modo significativo, em condenaes penais e em reintegraes de recursos pblicos desviados pela alta corrupo. Uma das principais dificuldades em se punir servidores, polticos ou empresrios corruptos diz respeito constituio da prova. A alta cor39

rupo ocorre sob formas cada vez mais sofisticadas, envolvendo pessoas interpostas, empresas de fachada, ocultao de bens, conexes internacionais, alm de diversos esquemas de lavagem de dinheiro. Construir uma acusao de corrupo consistente contra uma autoridade pblica, a fim de fundamentar uma condenao na esfera penal, e mesmo nas esferas civil e administrativa, exige um forte trabalho de inteligncia, que no pode ser realizado sem parceria entre diversos rgos de controle, au-

Uma das principais dificuldades em se punir servidores, polticos ou empresrios corruptos diz respeito constituio da prova.

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toridades financeiras e fazendrias,. setor bancrio privado, etc., por vezes envolvendo at mesmo cooperao internacional. Alm disso, a atividade de inteligncia necessria para coibir os delitos relacionados com a corrupo no raro esbarra em obstculos jurdicos, de natureza constitucional, referentes proteo da privacidade dos indivduos. por esse motivo, muitas vezes, que operaes policiais bem-sucedidas resultam, em muitos casos, em desapontamento, ante a ausncia de condenao efetiva. Nesse contexto, a estratgia de combate corrupo tem buscado um outro rumo, que permita dissuadir, sem necessariamente ter de enfrentar ou satisfazer as garantias exigentes que normalmente envolvem um processo penal. O ponto de partida consiste na constatao de que o que motiva a prtica dos delitos ligados corrupo a perspectiva de ganhos financeiros vultosos, ou, mais simplesmente, de enriquecer em pouco tempo, s custas dos recursos pblicos ou do interesse da coletividade. Desse modo, avalia-se que uma estratgia efetiva de preveno e combate corrupo deveria abandonar o foco tradicional do direito penal, baseado na aplicao de sanes corporais (pena de recluso), para concentrar-se em rastrear, congelar, confiscar e repatriar o patrimnio amealhado atravs da corrupo, retirando, assim, dos servidores, polticos ou empresrios desonestos o proveito obtido com sua improbidade. Uma tal estratgia envolveria, basicamente, instrumentos jurdicos retirados do direito adRevista da CGU

ministrativo, dos quais a Lei de Improbidade Administrativa Lei n. 8.429/92 , no Brasil, o mais importante. Promulgada h mais de 15 anos, a Lei de Improbidade Administrativa no tem realizado ainda todo o seu potencial no combate aos chamados delitos aquisitivos das autoridades pblicas, isto , aqueles cometidos no intuito de enriquecer, e sua interpretao ainda suscitam polmicas. O propsito do presente artigo consiste em discutir uma dessas polmicas, qual seja a da caracterizao do enriquecimento ilcito, definido no art. 9, VII da referida Lei. Parte-se da premissa de que tal dispositivo pode desempenhar, se aplicado com destemor, um papel essencial na estratgia de combate corrupo definida acima. Tirar do corrupto o proveito econmico do seu ato de improbidade passa pela ativao desse dispositivo, tarefa que, no entanto, enfrenta diversas resistncias, tanto no meio acadmico, quanto no meio profissional, pelas razes que sero expostas a seguir. Em um primeiro momento, o artigo ir definir os contornos da polmica em torno da definio do delito de enriquecimento ilcito. Em seguida, trar algumas contribuies de instrumentos normativos estrangeiros e internacionais, que comprovam a existncia de uma tendncia de se caracterizar o enriquecimento ilcito como delito. Por fim, tecer consideraes crticas acerca da evoluo mais recente da legislao brasileira relacionada ao tema.
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2. O problema A Lei de Improbidade Administrativa assim define o delito de enriquecimento ilcito: Art. 9 Constitui ato de improbidade administrativa importando enriquecimento ilcito auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razo do exerccio de cargo, mandato, funo, emprego ou atividade nas entidades mencionadas no art. 1 desta lei, e notadamente: [...] VII - adquirir, para si ou para outrem, no exerccio de mandato, cargo, emprego ou funo pblica, bens de qualquer natureza cujo valor seja desproporcional evoluo do patrimnio ou renda do agente pblico; O mais notvel desta definio que, ao menos numa interpretao literal, a Lei considera enriquecimento ilcito o simples fato de o agente pblico adquirir bens cujo valor seja incompatvel com a sua renda. O rgo acusador no teria qualquer obrigao de demonstrar de onde provem os recursos com que o agente pblico em questo adquiriu seu patrimnio. Noutras palavras, no necessrio provar a sua origem ilcita. Bastaria a demonstrao de que seria impossvel, com a renda conhecida do agente pblico, adquirir bens de tal magnitude. Portanto, o fato mesmo da incompatibilidade da evoluo patriRevista da CGU

monial do agente pblico com sua renda conhecida faz presumir o enriquecimento ilcito para fins de improbidade administrativa. A partir da demonstrao dessa incompatibilidade, caberia ao acusado provar a sua origem lcita. essa a interpretao de Wallace Paiva Martins Junior (2009, p. 238): A lei presume a inidoneidade do agente pblico que adquire bens ou valores incompatveis com a normalidade de seu padro de vencimento, bastando provar que exercia funo pblica e que os bens e valores (mobilirios ou imobilirios) adquiridos so incompatveis ou desproporcionais evoluo de seu patrimnio ou renda. De acordo com o mesmo autor, o delito definido no art. 9, VII um caso residual de enriquecimento ilcito, devendo ser utilizado sempre que no houver prova do recebimento de uma vantagem patrimonial indevida relacionada prtica de ato de ofcio pelo agente pblico. No sendo possvel identificar o ato especfico de corrupo praticado pelo agente pblico, trata-se de punir os sinais exteriores de riqueza ostentada por ele, da qual, com sua renda normal, no poderia desfrutar. Cabe ressaltar, a propsito, que de acordo com Wolfgang Junqueira Pereira (1994, p. 110), tais sinais exteriores de riqueza, punveis por enriquecimento ilcito em face do art. 9, VII, compreendem no apenas aquisio de bens, mas quaisquer outros sinais de um estilo de vida que o servidor
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no poderia manter com sua renda conhecida, tais como viagens frequentes ao exterior com a famlia, hospedagem em hotis de luxo, etc. A rationale do dispositivo consiste em que, sendo a alta corrupo oculta e normalmente perpetrada mediante complexos e sofisticados esquemas, extremamente difceis de provar segundo as exigncias tradicionais do processo, que exigem demonstrao do dolo, do nexo de causalidade, etc., a lei busca atacar a corrupo atravs da sua face mais visvel, que so os sinais exteriores do seu proveito econmico. Portanto, de acordo com esta corrente, uma vez demonstrada no processo a incompatibilidade da evoluo patrimonial com a renda conhecida do agente pblico, caber a este explicar essa evoluo. Se no for capaz de explicar razoavelmente a origem de seu patrimnio, ser condenado por improbidade administrativa, em face do art. 9, VII da Lei 8.429/92. No entanto, evidente que o delito de enriquecimento ilcito, assim caracterizado, inverte o nus da prova em um processo de natureza punitiva, flexibilizando assim o consagrado princpio da presuno da inocncia. De acordo com este princpio, no cabe aos acusados de delitos provar a prpria inocncia; ao contrrio, cabe acusao a prova da culpa. Havendo uma dvida razovel acerca da culpa do acusado, foroso absolv-lo, aplicando-se o princpio correlato do in dubio pro reo. Como normalmente se atribui um status de direito fundamental a estes princpios, os defensores da inRevista da CGU

terpretao do delito de enriquecimento ilcito exposta acima tero necessariamente de enfrentar srias objees de carter constitucional. Com efeito, parte significativa da literatura se ope inverso do nus da prova para punir agentes pblicos por improbidade administrativa, pela via do enriquecimento ilcito. Seus maiores expoentes so Waldo Fazzio Junior e Marino Pazzaglini Filho. Segundo o primeiro, o inciso VII no tem existncia autnoma, sendo apenas uma exemplificao da definio de enriquecimento ilcito contida no caput do art. 9, definido como o recebimento de vantagem material indevida em razo do cargo, emprego ou funo pblica. Donde o autor retira a concluso de que o rgo acusador deve provar que a evoluo patrimonial do agente pblico est de alguma forma ligada ao cargo ou funo pblica que ele exerce. Sendo assim, em uma ao de improbidade administrativa se deve provar trs elementos: (1) que a evoluo patrimonial do agente pblico incompatvel com sua renda conhecida; (2) que o agente pblico adotou conduta ilcita no exerccio de suas funes, ou em razo dela; (3) que a referida conduta foi a causa da evoluo patrimonial incompatvel ou desproporcional. Fazzio Junior vai alm e afirma que enriquecimento ilcito no ato de improbidade administrativa, seno resultado deste (FAZZIO JUNIOR, 2008, p. 113). Pazzaglini Filho, por sua vez, argumenta no mesmo sentido, afir42

mando que, para que o enriquecimento seja considerado ilcito e, mais ainda, improbidade, faz-se necessrio provar o seu carter ilcito, isto , que o agente pblico , afinal, mprobo, desonesto, condio que no se pode presumir. Pazzaglini Filho (2007, p. 72) argumenta ainda que no texto original do projeto que deu origem Lei 8.429/92 continha, no seu art. 26, expressamente a previso de inverso do nus da prova, impondo ao agente pblico a prova da origem lcita de seu patrimnio, mas que tal dispositivo foi suprimido pela Cmara dos Deputados. Tal circunstncia, sustenta o autor, demonstra a inteno do legislador de opor-se inverso o nus da prova. O posicionamento destes dois autores, a exemplo de outros que perfilam a mesma corrente, est em sintonia com as concepes tradicionais, internacionalmente reconhecidas, acerca do processo. Nessa tradio, a presuno de inocncia e o in dubio pro reo so considerados princpios basilares do Estado de Direito, cuja flexibilizao politicamente perigosa, podendo levar a um Estado Policial, ou legitimao de abusos e violaes a direitos fundamentais, em nome do combate corrupo. No entanto, a grande dificuldade na argumentao dos autores consiste em que no prprio artigo 9, caput da Lei 8.429/92 l-se que constitui ato de improbidade administrativa [...] notadamente, seguido de uma relao exemplificativa de condutas que so consideradas, sem qualquer polmica, ilcitas. A quesRevista da CGU

to : por que o inciso VII tratado de forma diferente? Em face da letra do dispositivo, a evoluo desproporcional do patrimnio constitui, em si mesma, ato de improbidade. Alm disso, evidente que a interpretao em comento acaba por tornar intil o prprio inciso VII, que deixa de ter qualquer sentido prtico ou existncia autnoma. Afinal, se para provar que a evoluo desproporcional do patrimnio do agente pblico caracteriza improbidade necessrio demonstrar a ocorrncia de um ilcito anterior que lhe dera causa, ento se poderia embasar a condenao por improbidade simplesmente neste delito antecedente, sem necessidade de demonstrar a incompatibilidade da evoluo patrimonial. Por fim, importante ressaltar que a interpretao desta corrente doutrinria, focada exclusivamente na exegese legal, passa ao largo do contexto social e poltico em que a Lei n. 8.429/92 est inserida e d de ombros s dificuldades que envolvem o combate corrupo. No se pode perder de vista que a proposta de inverter o nus da prova em casos que envolvem corrupo, lavagem de dinheiro e outros delitos surgiu em resposta a problemas concretos, que no podem ser ignorados, sob pena de e ineficcia e irrelevncia dos instrumentos legais. Nesse sentido, a comunidade internacional vem pressionando os governos por mudanas em seus sistemas jurdicos, adaptando-os a essa nova tendncia.
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3. Inverso do nus da prova na punio de delitos: exemplos do Direito Estrangeiro e do Direto Internacional Conforme j se salientou anteriormente, percebe-se uma tendncia crescente, de mbito internacional, no sentido de combater crimes aquisitivos (crimes que geram lucros) atravs do confisco (perdimento) do dinheiro/patrimnio sujo, em vez de buscar restringir a liberdade pessoal dos seus autores. No Direito Internacional, a Conveno contra o Trfico Ilcito de Entorpecentes e de Substncias Psicotrpicas, de 1988, ratificada pelo governo brasileiro pelo Decreto 154/1991, estabelece, nas suas consideranda, que o trfico ilcito de entorpecente gera vultosos rendimentos e grandes fortunas com que organizaes criminosas so capazes de corromper as estruturas da administrao pblica e que os Estados-Partes esto decididos a privar as pessoas dedicadas ao trfico ilcito do produto de suas atividades criminosas e eliminar, assim, o principal incentivo a essa atividade. o artigo 5 que institui a agenda de confisco do produto derivado dos delitos objeto da Conveno. Mais precisamente no item 7, a Conveno recomenda aos Estados-Partes a inverso do nus da prova, relativamente ao enriquecimento de pessoas ligadas ao trfico de entorpecentes: Cada Parte considerar a possibilidade de inverter o nus da prova com respeito origem lcita do suposto produto ou outros
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bens sujeitos a confisco, na medida em que isto seja compatvel com os princpios de direito interno e com a natureza de seus procedimentos jurdicos e de outros procedimentos. No mesmo sentido, a Conveno de Palermo contra o Crime Organizado Transnacional, ratificado pelo Brasil pelo Decreto 5.015/2004, em seu art. 12, item 7: Os Estados-Partes podero considerar a possibilidade de exigir que o autor de uma infrao demonstre a provenincia lcita do presumido produto do crime ou de outros bens que possam ser objeto de confisco, na medida em que esta exigncia esteja em conformidade com os princpios do seu direito interno e com a natureza do processo ou outros procedimentos judiciais. O Grupo de Ao Financeira contra a Lavagem de Dinheiro (Financial Action Task Force on Money Laundering), em suas 40 recomendaes de medidas contra a lavagem de dinheiro, insta os Estados a tomar medidas legislativas no sentido de possibilitar o perdimento de bens sem necessariamente depender de uma condenao penal. Na opinio da organizao, isso pode ser feito separando-se a convico necessria para embasar uma condenao penal, que mais exigente, da convico necessria para determinar o confisco, que poderia seguir os padres menos exigentes do processo civil, incluindo, naturalmente, as provas baseadas em presuno.
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No se poderia deixar de mencionar a Conveno das Naes Unidas contra a Corrupo, incorporada ao direito brasileiro pelo Decreto n. 5.678, de 31 de janeiro de 2006, a qual refora a convenincia de se aceitar a inverso do nus da prova, quando se tratar de confiscar o patrimnio amealhado com corrupo. Artigo 31 Embargo preventivo, apreenso e confisco: 1. Cada Estado Parte adotar, no maior grau permitido em seu ordenamento jurdico interno, as medidas que sejam necessrias para autorizar o confisco: a) Do produto de delito qualificado de acordo com a presente Conveno ou de bens cujo valor corresponda ao de tal produto; [...] 8. Os Estados-Partes podero considerar a possibilidade de exigir de um delinquente que demonstre a origem lcita do alegado produto de delito ou de outros bens expostos ao confisco, na medida em que ele seja conforme com os princpios fundamentais de sua legislao interna e com a ndole do processo judicial ou outros processos. No mbito da Unio Europeia, o Green Paper sobre presuno de inocncia apresentado pela Comisso das Comunidades Europeias reconhece situaes em que esse princpio pode ser flexibilizado, admitindose a inverso do nus da prova. Uma delas se d nas situaes de decretao de perdimento de bens, em razo da acusao de serem produtos
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de crime. Nesses casos, admite-se um padro de evidenciao menos exigente, baseado em um balano de probabilidades, ao contrrio do princpio probatrio tradicional, que exige que a acusao demonstre cabalmente o fato, para alm da dvida razovel. Refletindo essas concepes, a Deciso 2005/212/JHA sobre confisco de patrimnio relacionado com crime, do Conselho da Unio Europeia, em seu item 6, acata os princpios da Conveno de Palermo, no sentido de obrigar o acusado de crimes aquisitivos a provar a origem lcita de seu patrimnio, sob pena de perdimento, independente da condenao penal pelo delito antecedente. Por fim, interessante destacar o exemplo do Cdigo Penal francs, de 1993, que introduziu diversos delitos, autorizando a inverso do nus da prova. Assim, de acordo com o art. 225-6, 3 comete tambm crime de explorao de prostituio, punvel com as mesmas penas, aquele que for incapaz de comprovar uma renda compatvel com seu estilo de vida, ao mesmo tempo em que vive com pessoa que se dedica habitualmente prostituio, ou ao mesmo tempo em que se relaciona habitualmente com pessoas dedicadas prostituio. Noutras palavras, toda pessoa que viva com garotos/garotas de programa, ou que conviva com eles habitualmente, e que ostente sinais exteriores de riqueza, que no capaz de justificar a partir de uma fonte de renda lcita, ser considerada culpada do crime de explorao de prostituio.
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Dispositivos semelhantes criminalizam a explorao da mendicncia (art. 225-12-5), a explorao de delinquncia de menores (art. 321-6) e a participao em organizaes criminosas (art. 450-2-1), em todos os casos invertendo o nus da prova, sempre que se demonstrar que o acusado mantm um estilo de vida incompatvel com sua renda conhecida e convive com pessoas que praticam os atos em questo. Convm observar que o Direito Penal francs, ao menos aparentemente, no exige a aquisio ou propriedade de bens incompatveis com a renda, fazendo meno ao gozo de um estilo de vida incompatvel. Com efeito, uma das dificuldades na evidenciao do enriquecimento ilcito reside no fato de que, em geral, os bens so ocultados atravs de transferncias simuladas ou da utilizao de pessoas interpostas (laranjas). A fim de contornar esse problema, bastaria a prova de que o indivduo em questo desfruta de um padro de consumo e de vida inexplicvel pela sua atividade econmica lcita, como, por exemplo, o fato de viver em uma manso, utilizar carros de luxo, etc., ainda que tais bens no estejam em seu nome. Tal interpretao se coaduna com a abordagem focada nos sinais exteriores de riqueza. 4. Criminalizao do enriquecimento ilcito? Os exemplos elencados acima sinalizam uma tendncia no sentido de reduzir os padres probatrios
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tradicionalmente exigidos para a formao da convico, substituindo a demonstrao do ilcito para alm da dvida razovel, pela demonstrao baseada em um juzo ou ponderao de probabilidades (balance of probabilities), quando se tratar de delitos aquisitivos, cabendo, nesses casos, ao acusado o nus de comprovar a origem lcita de seu patrimnio. Essa tendncia surgiu e se manifesta principalmente no combate lavagem de dinheiro e participao no crime organizado. No entanto, sua extenso para o enriquecimento ilcito decorrente de ato de improbidade administrativa bastante apropriada uma vez que em todos estes delitos h um elemento em comum, qual seja a existncia de um delito antecedente (predicate offence). Com efeito, a lavagem de dinheiro consiste em ocultar a origem de recursos que advieram de atividades ilcitas. Tais atividades, que podem consistir em roubo, receptao, corrupo, trfico de drogas, extorso, etc., constituem o delito antecedente, enquanto a lavagem de dinheiro o delito que se comete para ocult-lo. Da mesma forma, o enriquecimento ilcito seria, em si mesmo, um ato de improbidade, decorrente do cometimento de um delito antecedente, que pode ou no ser tambm um ato de improbidade administrativa. O essencial que, de acordo com a nova corrente aqui em estudo, tanto a lavagem de dinheiro, quanto a participao em organizaes criminosas, quanto o enriquecimento ilcito, podem ser considerados suficientemente demonstrados, ainda que no se possa
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demonstrar a ocorrncia do seu delito antecedente especfico. Nesses casos, a admissibilidade das provas indiretas essencial, exigindo-se da acusao que prove no que a evoluo patrimonial do agente decorre deste ou daquele delito especfico, mas que prove que ele no decorre de nenhuma fonte legal conhecida (salrio, herana, emprstimo, prmio, etc.), transferindo-se assim ao acusado o nus de demonstrar com que meios adquiriu seus bens. Trata-se de uma tcnica de evidenciao dedutiva, partindo-se do princpio de que, para qualquer pessoa honesta, no difcil demonstrar os meios com que mantm seu estilo de vida. Alm disso, a existncia de indcios suspeitosos, representado pela realizao de operaes financeiras no usuais, saques de grandes quantidades de dinheiro em espcie, recebimento frequente de depsitos, sem que exera atividade comercial, aliado ausncia de explicao razovel e crvel, podem ser considerados suficientes para formar a convico, baseada em uma ponderao de probabilidades. Convm salientar, todavia, que o foco desta tcnica de evidenciao o congelamento, confisco e repatriao (quando for o caso) do patrimnio amealhado com as atividades ilcitas. Seu principal objetivo consiste em privar seu autor das vantagens econmicas auferidas com o crime. No sua prioridade a aplicao de penas privativas de liberdade. Tratase de fundamentar a decretao de
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perdimento de bens, e no a condenao priso. Portanto, apesar da experincia inovadora do direito penal francs, convm manter a distino entre o padro de evidenciao que se exige em um processo tipicamente penal, visando aplicao de penas privativas de liberdade, do padro de evidenciao considerado suficiente para a condenao ao perdimento dos bens, mais assemelhado ao do processo civil. Por isso importante que a sanes impostas ao enriquecimento ilcito de agentes pblicos continuem sendo de carter civil e administrativo, tal como se d na Lei n. 8.429/92. Nesse sentido, criticvel o projeto de lei que criminaliza o enriquecimento ilcito de funcionrios pblicos. De acordo com o texto do Projeto de Lei n. 2334 estabelece a pena de recluso, de 5 a 12 anos, alm de multa, para o agente pblico que adquire, para si ou para outrem, no exerccio de mandato, cargo, emprego ou funo pblica, bens de qualquer natureza cujo valor seja desproporcional evoluo do seu patrimnio ou sua renda. Aparentemente, sendo aprovado este projeto, passar a ser crime a posse de patrimnio desproporcional renda do servidor, independentemente da comprovao, por parte do rgo acusador, de qualquer ilcito antecedente. Tratar-se-ia de um desvio de foco no combate corrupo, revelando a opo pela estratgia penal tradicional de por o agente pblico m47

probo atrs das grades, em vez de buscar priv-lo dos ganhos econmicos. Opta-se, dessa forma, por um caminho mais difcil e mais incerto, tanto do ponto de vista processual, quanto constitucional, pois uma coisa determinar o sequestro e o perdimento dos bens de um agente pblico com base em presunes e na inverso do nus da prova; outra bem diferente utilizar estas mesmas presunes para condenar a longas penas privativas de liberdade, deslocando-as do seu contexto de origem. As acusaes de inconstitucionalidade contra a lei certamente soaro mais alto e sero mais dificilmente rebatveis. Em vez de criminalizar o enriquecimento ilcito, a estratgia de combate corrupo e ao enriquecimento ilcito deveria investir nos recursos j oferecidos pela Lei n. 8.429/92, em seu art. 9, VII. Nesse sentido, uma inovao legislativa mais acertada seria estender o delito de enriquecimento ilcito, punidas com perdimento de bens, a um nmero maior o mais amplo possvel de delitos antecedentes, conforme recomendam o GAFI e a Conveno de Palermo. 5. Consideraes finais O presente artigo teve por objetivo dar uma modesta contribuio para o debate acerca dos instrumentos legais de combate corrupo no Brasil, e, mais especificamente, possibilidade jurdica de inverso do nus da prova na caracterizao do enriquecimento ilcito definido na Lei de Improbidade Administrativa, transferindo-se ao
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agente pblico acusado o dever de demonstrar razoavelmente a origem lcita de seu patrimnio. Buscou contextualizar-se essa possibilidade luz de exemplos retirados de instrumentos normativos internacionais e estrangeiros, com vistas a tentar afastar as objees de inconstitucionalidade que a cercam. Com efeito, os detratores da possibilidade de inverso do nus da prova baseiam-se nos princpios da presuno de inocncia e do in dubio pro reo, argumentando que sua flexibilizao constituiria um atentado ao Estado de Direito. A existncia de diversas convenes internacionais, de que signatria a maior parte das naes democrticas do mundo, inclusive o Brasil, bem como do direito comunitrio europeu, com forte tradio de respeito aos direitos humanos, que recomendam a previso dessa possibilidade nas ordens jurdicas internas, deveria servir para superar os preconceitos doutrinrios porventura ainda existentes nessa matria. A possibilidade de comprovao do enriquecimento ilcito, nos termos da Lei n. 8.429/92, a partir da incompatibilidade ou desproporcionalidade, no justificada razoavelmente, entre o patrimnio e a renda do agente pblico, aproxima o Brasil da tendncia internacional e do que internacionalmente reconhecido como melhores prticas no combate corrupo. Por outro lado, o presente artigo pretendeu salientar que essa tcnica de evidenciao do enriquecimento
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ilcito deveria ser aceita apenas para aplicao de sanes administrativas e civis, em especial o perdimento dos bens ilicitamente acrescidos ao patrimnio, no devendo ser estendida para a aplicao de penas privativas de liberdade.

Argumentou-se que a inverso do nus da prova na comprovao de delitos faz parte de uma estratgia de dissuaso dos crimes de locupletamento, focada na privao das vantagens econmicas auferidas pelo agente.

Referncias Bibliogrficas
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Prescrio disciplinar: breves consideraes acerca da prescrio disciplinar luz da Lei 8.112/90
Salmon Carvalho de Souza, Analista de Finanas e Controle, lotado na CorregedoriaGeral da Unio, graduado em Cincias Contbeis pela Unio Educacional de Braslia UNEB, ps-graduado em auditoria interna e externa pelo ICAT/AEUDF

Resumo: Cuida-se, no presente trabalho, de anlise do disposto no 2 do artigo 142 da Lei n 8.112/90, o qual estabeleceu que Os prazos de prescrio previstos na lei penal aplicam-se s infraes disciplinares capituladas tambm como crime, e das consequncias advindas da utilizao dos prazos prescricionais previstos nos incisos I, II e III daquele artigo, combinada com a regra do artigo 170 do mesmo diploma legal, segundo a qual Extinta a punibilidade pela prescrio, a autoridade julgadora determinar o registro do fato nos assentamentos individuais do servidor. 1. Introduo Na definio de Cmara Leal, citado por Ari Pedro Lorenzetti, prescrio a extino de uma ao ajuizvel em virtude da inrcia de seu
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titular durante um certo lapso de tempo, na ausncia de causas preclusivas de seu curso, uma concepo bastante simples, podemos afirmar que a prescrio uma forma de interferncia do tempo nas relaes jurdicas, impondo um limite para a exigibilidade da obrigao por parte daquele que detm o interesse de agir. A prescrio teve sua gnese no antigo direito romano e sua base etimolgica tem assento na expresso latina praescriptio, significando escrever antes ou no comeo. Na Roma antiga (ano de 367 antes de Cristo) foi criado o cargo de Pretor, cuja atribuio era apreciar os litgios que ocorriam entre os cidados romanos. Assim, para cada litgio era eleito um Pretor que, aps ouvir as partes envolvidas, estabelecia as regras a serem aplicadas pelos juzes, de acordo com frmulas preordenadas. O Pretor no julgava diretamente o li-

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tgio, apenas declarava a lei a ser aplicada ao caso. Com o advento da Lei Aebutia (ano de 149 antes de Cristo) o Pretor foi investido do poder de criar frmulas e aes at ento no previstas no direito, porm com prazo de durao para o encerramento do processo. Surgiram assim as frmulas e aes temporrias, em contraposio ao direito quiritrio, que era perptuo. Ao instituir a frmula denominada de preascriptio, era dado ao juiz o poder de absolver o ru, se o prazo de durao da ao estivesse esgotado. Percebe-se assim que, desde a sua origem, a prescrio sempre esteve associada ideia de passagem do tempo com repercusso nas relaes jurdicas. O estudo da prescrio tem sido fonte de controvrsias, tanto na jurisprudncia como entre os doutrinadores, seja no tocante sua natureza jurdica, seus objetivos e as consequncias advindas deste instituto para as relaes jurdicas entre as pessoas. H consenso, no entanto, entre os estudiosos do assunto de que, independentemente do ramo do direito que se funda a pretenso, a prescrio constitui matria de ordem pblica e tem como objetivo a pacificao das relaes sociais, eis que em um Estado Democrtico de Direito essas relaes se assentam em dois pilares bsicos, a segurana das relaes jurdica e a ideia de justia. 2. A prescrio no Direito Penal Damsio Evangelista de Jesus define prescrio penal como sendo a perda do poder/dever de punir do
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Estado pelo no exerccio da pretenso punitiva ou da pretenso executria durante certo tempo. O instituto alicerado em trs pressupostos bsicos: a) teoria do esquecimento do fato pelo decurso do tempo; b) a correo do infrator; e c) a negligncia do Estado, como detentor exclusivo do poder de punir. A teoria do esquecimento do fato fundamentada na tese de que o decurso do tempo demonstra a falta de interesse do Estado em apurar e punir o infrator, sem perder de vista que, qualquer que seja a reprimenda, a sua aplicao intempestiva resulta na perda de eficcia, resultando da a impertinncia da sano penal. A correo do infrator se assenta na ideia de que o transcorrer do tempo sem a reiterao da prtica delituosa faz presumir a reintegrao social do indivduo, no restando, portanto, razes para que o infrator seja punido pela primeira infrao penal. A negligncia do Estado caracterizada quando os rgos estatais responsveis pela apurao e julgamento das infraes penais no atuam com zelo e celeridade. Esse dever de celeridade passou a receber respaldo constitucional com o advento da Emenda Constitucional n 45/2004, por meio da qual foi acrescida ao artigo 5 a garantia de que a todos, no mbito judicial e administrativo, so assegurados a razovel durao do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitao. Como visto em passagem anterior, o Estado o detentor exclusivo do poder de punir. Este poder resulta do fato de a norma incriminadora ter
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criado para o Estado, no plano abstrato e impessoal, o direito de punir qualquer pessoa que venha a cometer um ilcito penal. Com efeito, uma vez transgredida a norma penal, o direito que se encontrava no plano abstrato se concretiza automaticamente, individualizando-se na pessoa do transgressor. Surge assim a punibilidade, consistente na possibilidade jurdica de o Estado impor a sano prevista na lei penal. A punibilidade resulta, portanto, da infrao penal. Todavia, esse poder de punir no ilimitado, eis que no foi dada ao Estado a prerrogativa de, ao seu alvedrio, escolher a poca em que ser exercido do poder que lhe foi atribudo pelo ordenamento jurdico. Esta inrcia que atinge o poder punitivo do Estado pode ocorrer antes ou depois da sentena penal condenatria, resultando assim em duas espcies de prescrio penal: a prescrio da pretenso punitiva e a prescrio da pretenso executria. 2.1 Prescrio da pretenso punitiva Esta espcie de prescrio se encontra disciplinada no artigo 109 do Cdigo Penal e estabelecida em funo dos limites (mnimo e mximo) da pena privativa de liberdade cominada ao crime tipificado pela
Penas Mximas (Art. 109 do CP) Mais de 12 anos Mais de 8 at 12 anos Mais de 4 at 8 anos Mais de 2 at 4 anos De 1 a 2 anos Menos de 1 ano
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conduta do infrator. relevante esclarecer, no entanto, que o nosso ordenamento jurdico contempla subespcies de prescrio, tema sobre o qual no trataremos nesse trabalho. Quando uma infrao penal cometida imediatamente surge para o Estado a pretenso punitiva. No entanto, alm de estar limitada no tempo, essa pretenso no pode ser exercida imediatamente, exigindose, nesse caso, que o Estado submeta a lide apreciao do Poder Judicirio. Acontece que essa apreciao da lide pelo Poder Judicirio deve se concretizar dentro de um intervalo de tempo legalmente fixado, sob pena de a pretenso ser atingida pela prescrio. A extino desse direito de natureza irrenuncivel, devendo o Juiz declar-la, de ofcio, ou mediante requerimento de qualquer das partes. Pelo disposto no artigo 109 do Cdigo Penal, os prazos para esse tipo de prescrio so estabelecidos em funo da pena mxima abstrata. Em outros termos, para a prescrio da pretenso punitiva o prazo prescricional estabelecido de acordo com a pena mxima prevista na norma incriminadora, desprezandose a pena de multa, quando cominada cumulativamente ou alternadamente.
Prazo para Prescrio 20 anos 16 anos 12 anos 8 anos 4 anos 2 anos 52

2.2 Consequncias advindas da prescrio da pretenso punitiva Como dito em linhas precedentes, com a prtica do crime surge para o Estado a pretenso punitiva. H, todavia, certo lapso temporal, que geralmente vai da consumao do crime at a sentena final, durante o qual essa pretenso do Estado poder ser exercida. Vencido esse prazo resta configurada a prescrio da pretenso punitiva, extinguindo para o Estado o direito de invocar o Poder Judicirio para fins de aplicao da pena ao infrator. Assim sendo, uma vez extinta a punibilidade o processo dever ser encerrado pelo Judicirio. No caso de a investigao se encontram na fase de inqurito policial, este dever ser extinto, sob pena de ficar caracterizado constrangimento ilegal, passvel de proteo por meio do corpus. Essa foi a linha de entendimento pelo Supremo Tribunal Federal no TR 658/390, nos seguintes termos: O habeas corpus remdio idneo para determinar o trancamento da ao penal prescrita. 2.3 Incio da fluncia do tempo para a prescrio da pretenso punitiva O termo inicial da contagem do prazo para a prescrio da pretenso punitiva encontra-se regulado pelo artigo 111 do Cdigo Penal, nos seguintes termos: Art. 111 - A prescrio, antes de transitar em julgado a sentena final, comea a correr:
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I - do dia em que o crime se consumou; II - no caso de tentativa, do dia em que cessou a atividade criminosa; III - nos crimes permanentes, do dia em que cessou a permanncia; IV - nos de bigamia e nos de falsificao ou alterao de assentamento do registro civil, da data em que o fato se tornou conhecido. Percebe-se de imediato que, a despeito de o nosso cdigo ter adotado a teoria da atividade para determinar o tempo do crime, no tocante prescrio da pretenso punitiva adotou-se como marco inicial da fluncia do prazo a teoria do resultado, eis que, para este fim, o que interessa a data da consumao do delito, salvo nos crimes formais e de mera conduta, para os quais o termo inicial a data da prtica da conduta criminosa. 2.4 Prescrio da pretenso executria Com a sentena condenatria transitada em julgado nasce para o Estado o direito de impor concretamente a sano estabelecida pelo Poder Judicirio. O exerccio desse direito, no entanto, no pode existir eternamente, eis que a lei previu um lapso temporal durante o qual a execuo poder ser implementada, sob pena de extino da punibilidade pela prescrio da pretenso executria. Este prazo determinado em funo da quantidade e espcie da pena concretamente imposta na sen53

tena condenatria transitada em julgado, no sendo levada em considerao eventuais causas de agravantes ou atenuantes. As consequncias da prescrio da pretenso executria no so as mesmas verificadas na prescrio da pretenso punitiva. Nessa, o que extingue a prpria punibilidade, no sendo possvel, portanto, o exame do mrito da imputao. Naquela fica impedida apenas a aplicao da pena, permanecendo inalterados os efeitos secundrios penais e os efeitos extrapenais da condenao. 2.5 Incio da fluncia do tempo para a prescrio da pretenso executria No artigo 112 do Cdigo Penal o legislador cuidou de estabelecer o termo inicial do prazo prescricional da pretenso executria do Estado. Ali ficaram definidos os seguintes marcos iniciais da fluncia do prazo: Art. 112 - No caso do art. 110 deste Cdigo, a prescrio comea a correr: I - do dia em que transita em julgado a sentena condenatria, para a acusao, ou a que revoga a suspenso condicional da pena ou o livramento condicional; II - do dia em que se interrompe a execuo, salvo quando o tempo da interrupo deva computar-se na pena. Como salientado em passagem anterior, a consumao da prescrio
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da pretenso executria depende do trnsito em julgado da sentena condenatria. Por bvio, essa sentena somente transita em julgado quando no couber mais recurso, tanto para defesa como para acusao. Isso implica dizer que, uma vez transitado em julgado a sentena para ambas as partes, o termo inicial retroage data do trnsito em julgado para a acusao. 3. A prescrio disciplinar pelas regras da Lei Federal n 8.112/90 O Estatuto dos Servidores Pblicos Federais, Lei n 8.112/90, ao tratar das sanes disciplinares aplicveis a estes servidores, assim previu: Art. 142. A ao disciplinar prescrever: I - em 5 (cinco) anos, quanto s infraes punveis com demisso, cassao de aposentadoria ou disponibilidade e destituio de cargo em comisso; II - em 2 (dois) anos, quanto suspenso; III - em 180 (cento e oitenta) dias, quanto advertncia. 1 O prazo de prescrio comea a correr da data em que o fato se tornou conhecido. 2 Os prazos de prescrio previstos na lei penal aplicam-se s infraes disciplinares capituladas tambm como crime. 3 A abertura de sindicncia ou a instaurao de processo disciplinar
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interrompe a prescrio, at a deciso final proferida por autoridade competente. 4 Interrompido o curso da prescrio, o prazo comear a correr a partir do dia em que cessar a interrupo. Em razo do disposto no 2 acima transcrito, prevendo que os prazos de prescrio previstos na lei penal aplicam-se s infraes disciplinares capituladas tambm como crime surge o dilema quanto aplicabilidade do dispositivo no caso concreto. Isto porque, como salientado anteriormente, na esfera penal so duas as espcies de prescrio, cada uma acontecendo em momentos distintos, com efeitos tambm diferentes. A prescrio da pretenso punitiva acontece antes de a sentena penal transitar em julgado, resultando na extino de todos os efeitos do crime. Por sua vez, a prescrio da pretenso executria acontece aps o trnsito em julgado da sentena penal condenatria, fazendo com que o Estado perca o direito de executar a sano definida pelo Poder Judicirio. Em que pese a plausibilidade dos argumentos daqueles que defendem tese oposta, propugnamos o entendimento de que a inteno do legislador, ao traar esse paralelismo penal/disciplinar no foi conferir uma maior efetividade, rigor punitivo, s infraes disciplinares capituladas tambm como crime. Tal ilao poder ser extrada da fixao das penas previstas no Cdigo Penal e na Lei n 8.112/90 para algumas condutas funcionais. Tomamos como
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exemplo o abandono do cargo pblico (Artigo 232 do CP), que pelas normas penais o infrator fica sujeito a uma pena de deteno de quinze dias a um ms, cuja prescrio de dois anos, enquanto que pelas normas disciplinares a mesma conduta punvel com a pena de demisso, sendo que a prescrio ocorre somente em cinco anos. Infere-se da que, uma vez ocorrida a hiptese de utilizao da prescrio penal na esfera disciplinar nos termos do 2 do artigo 142 da Lei n 8.112/90, no dada autoridade julgadora a prerrogativa de, a pretexto de viabilizar a implementao da ao punitiva, escolher a modalidade prescricional que melhor atenda a tal propsito. 3.1 Divergncias entre as prescries da pretenso punitiva penal e a prescrio disciplinar Como restou esclarecido, com a prescrio da pretenso punitiva extingue para o Estado qualquer possibilidade de continuidade da ao penal, sendo vedado inclusive o andamento do inqurito policial. Sobre o assunto j se manifestou o Supremo Tribunal Federal no sentido de que a extino da punibilidade pela prescrio da pretenso punitiva acarreta a proibio de fornecimento de certides e de meno do fato na folha de antecedentes (...). J na seara disciplinar, o Estatuto dos Servidores Pblicos Federais previu em seu artigo 170 que Extinta a punibilidade pela prescrio, a autoridade jul55

gadora determinar o registro do fato nos assentamentos individuais do servidor. Deflui-se dessa regra que, ao contrrio do que ocorre com a prescrio da pretenso punitiva, o mesmo instituto na esfera disciplinar no tem o condo de impossibilitar a Administrao Pblica de dar continuidade na apurao da infrao. Em matria penal h dois momentos que a inrcia do Estado pode ser castigada pela prescrio, resultando, em ambas as hipteses, na extino da possibilidade de punir. Em um primeiro momento o que atingido o interesse de agir, ou seja, extingue-se o direito de ao do Estado, ficando assim o Poder Judicirio impossibilitado de apreciar a lide. Em um segundo momento a inrcia do Estado acarreta a extino do direito de impor concretamente a sano pelo Poder Judicirio. Acontece que, diferentemente do que ocorre sob a tica penal, na esfera disciplinar no h um direito de ao como requisito para a imposio da pena. De efeito, o que prescreve com o decurso dos prazos previstos no artigo 142 da Lei n 8.112/90 (180 dias, 2 anos e 5 anos) a faculdade de impor concretamente a sano. fcil perceber, portanto, que as duas espcies de prescrio (prescrio da pretenso punitiva penal e prescrio disciplinar) no guardam uma estreita relao de paralelismo, seja no tocante aos seus fundamentos ou s consequncias advindas dos dois institutos para as relaes jurdicas.
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3.2 Ausncia de correlao entre as infraes disciplinar e penal No intuito de corroborar a tese de que a aplicabilidade do disposto no 2 do artigo 142 da Lei n 8.112/90 (Os prazos de prescrio previstos na lei penal aplicam-se s infraes disciplinares capituladas tambm como crime) no dispensa uma anlise percuciente, destacamos que nem toda conduta do agente, sob a tica disciplinar, guarda uma estreita correlao com o mesmo fato na seara penal. Novamente vamos tomar como exemplo o abandono de cargo. Pelo disposto no artigo 323 do Cdigo Penal, a conduta tipificada como crime quando o agente abandona o cargo pblico fora dos casos permitidos em lei, enquanto que, pela legislao disciplinar (art. 138 da Lei n 8.112/90), configura abandono de cargo a ausncia intencional do servidor ao servio por mais de trinta dias consecutivos. fcil perceber, portanto, que o abandono do cargo pelas normas disciplinares no corresponde necessariamente ao abandono regido pela lei penal. Enquanto que na seara penal a conduta pode ficar tipificada com uma nica falta ao servio, desde que esta acontea fora dos casos previstos em lei, na esfera disciplinar a mesma conduta somente ser configurada infrao quando houver falta intencional ao servio por mais de trinta dias consecutivos. Isso implica dizer que, em certas circunstncias, com a mesma conduta o servidor pode cometer uma infrao penal sem necessariamente ter cometido um ilcito administrativo.
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Diante de tal constatao (ilcito administrativo no guarda uma rigorosa correlao com o ilcito penal) emerge a questo de saber, no caso concreto, quando, como e a quem compete traar essa relao de correspondncia (disciplinar/criminal) para fins de aplicao, infrao disciplinar, da regra prescricional da lei criminal. Advirta-se, de antemo, que a soluo desse impasse no pode ficar ao livre arbtrio da autoridade julgadora, nem tampouco podemos nos conformar com a simples propositura da denncia junto ao Poder Judicirio, visto que esta (a denncia) antes da deciso condenatria transitada em julgado representa apenas uma hiptese de crime, cujo conjunto probatrio tanto poder indicar a mudana de enquadramento penal como a absolvio do acusado por negativa de ocorrncia do fato ou da autoria. Nesse contexto, vista de todos os argumentos aqui apresentados, comungamos com aqueles que advogam a tese de que o disposto no 2 do artigo 142 da Lei n 8.112/90 (Os prazos de prescrio previstos na lei penal aplicam-se s infraes disciplinares capituladas tambm como crime) dever ser interpretado de forma que a prescrio disciplinar tenha como paradigma a prescrio da pretenso executria penal. Isto , dever ser tomada como base a prescrio penal em funo da pena in concreto, ou seja, aps o trnsito em julgado da sentena penal condenatria. Tal proposio encontra esteio no postulado da separao dos poderes, eis que somente o Poder Judicirio tem legitimidade
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para determinar, em carter definitivo, se uma conduta crime ou no. 3.3 Incio da contagem do prazo prescricional Em qualquer que seja o ramo do direito, um aspecto de notria relevncia no estudo da prescrio a fixao do dies a quo, ou seja, do momento a partir do qual se considera iniciada a fluncia do prazo para extino da punibilidade pela prescrio. Como consabido, o 2 do artigo 142 da Lei n 8.112/90 previu que os prazos de prescrio previstos na lei penal aplicam-se s infraes disciplinares capituladas tambm como crime. Indaga-se, em razo disso, o seguinte: a partir de que momento comea a contagem do prazo prescricional, se antes ou depois da sentena penal condenatria. H quem defenda a tese de que o disposto no 2 aplicado apenas no que se refere contagem do prazo prescricional, mantendo-se inalterada a regra que elegeu a data da cincia do fato pela Administrao Pblica como marco inicial da fluncia do mesmo. Este o entendimento disseminado pela ControladoriaGeral da Unio (verso atual do Manual de Processo Administrativo Disciplinar), segundo a qual, na hiptese de crime, impe to somente que se aplique contagem da prescrio da pena administrativa o prazo prescricional que a lei penal prev para aquele ilcito criminal, nada se alterando na forma de computar a prescrio da sede administrativa. Ou seja, em outras palavras, na hiptese em tela, mantm-se inal57

terados os conceitos de que o termo inicial do prazo prescricional se d com o conhecimento do fato por parte da administrao (...) Advirta-se, no entanto, que a questo no to simples assim, a ponto de no merecer maiores esforos exegticos. Vejam que o 2 diz apenas que os prazos de prescrio previstos na lei penal aplicam-se s infraes disciplinares capituladas tambm como crime, no trazendo nenhuma informao adicional que nos permita inferir que a regra dever ser aplicada to somente na contagem do prazo, no interferindo na fixao do incio da fluncia do mesmo. Ora, se o dispositivo se refere a prazo, razovel entender que a regra se aplica tanto sua contagem como fixao do dies a quo. Ademais, se plausvel a tese de que o legislador pretendeu direcionar a regra apenas contagem do prazo, com a mesma razo o intrprete poderia adotar um entendimento oposto, isto , que o dispositivo dever ser aplicado apenas para a fixao do incio da fluncia do prazo prescricional. De nossa parte, defendemos o entendimento de que a regra estabelecendo que os prazos de prescrio previstos na lei penal aplicam-se s infraes disciplinares capituladas tambm como crime deve ser utilizado na sua concepo literal, de forma que o preceito seja utilizado tanto para a contagem como para a fixao da data a partir da qual inicia a fluncia da prescrio. Tal tese se alinha com o ensinamento de Jos Armando da Costa, para quem os
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conceitos, categorias ou institutos jurdicos tomados de emprstimos de outro segmento do direito quando no ajustados, por lei, s acepes prprias que lhe queriam imprimir o ramo receptor devem ser interpretados no seu originrio sentido e alcance. A no ser que se pretenda transformar o nosso ordenamento jurdico numa caixinha de surpresa, em que o seu entendimento ou alcance fique ao sabor do arbtrio de quem o interpreta ou aplica (grifamos). Dito em outros termos, se o legislador pretendia empregar o dispositivo na esfera administrativa em uma acepo diferente da empregada na esfera penal, tal inteno deveria ser demonstrada no prprio texto da lei, no deixando tal tarefa ao alvedrio do aplicador da lai. Em sua obra Direito Administrativo Disciplinar o eminente autor argumenta ainda que o legislador ptrio, ao instituir esse paralelismo prescricional, no pretendeu agravar a situao disciplinar do servidor pblico, e sim estabelecer uma harmonia entre essas duas instncias. Ora, se a inteno do legislador foi conferir ao instituto da prescrio idntico tratamento nas duas esferas (penal e disciplinar), evitando assim que o servidor seja apenado na esfera disciplinar por um delito cuja prescrio j tenha ocorrido na seara penal, por bvio, tal desiderato somente ser alcanado se o aplicador da lei der uma interpretao literal ao dispositivo, fazendo com que o mesmo seja utilizado na contagem do prezo e tambm na fixao da data do incio da fluncia do prazo prescricional.
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4. A Interrupo da prescrio e a polmica sobre a existncia de duas espcies de prescrio disciplinar H uma corrente que advoga a existncia de duas espcies de prescrio disciplinar, conforme a sua ocorrncia seja antes ou depois da instaurao do procedimento apuratrio. Propugnam os defensores dessa tese que a primeira forma acontece antes da instaurao do repressivo e funciona como excludente da falta, resultando, portanto, na impossibilidade de a Administrao impor a pena ao infrator e tambm de fazer a anotao em seus assentamentos funcionais. Ainda de acordo com a mesma corrente, a segunda espcie de prescrio disciplinar acontece aps a instaurao do procedimento disciplinar, isentando o infrator apenas da penalidade, nada impedindo que o registro da infrao seja anotado nos assentamentos funcionais. Conquanto esse entendimento esteja em sintonia com o teor da Formulao DASP n 36, segundo a qual Se a prescrio foi posterior instaurao do inqurito, deve-se registrar nos assentamentos do funcionrio a prtica da infrao apurada, essa tese no encontra esteio nos dispositivos legais vigentes que disciplinam o assunto. No h dvida de que a contagem do prazo prescricional se d em dois momentos distintos, antes e depois da instaurao do processo disciplinar. Isso acontece porque, com a publicao da portaria instauradoRevista da CGU

ra, interrompe-se a contagem do prazo, contando-se a partir da um novo prazo de 180 dias, 2 anos ou 5 anos, a depender da pena a ser aplicada. No entanto, no nos parece razovel entender que a simples existncia de dois momentos em que a prescrio pode ocorrer seja suficiente para coitar a coexistncia de duas espcies de prescrio na esfera disciplinar. pertinente acrescentar, ainda, que a possibilidade de a lei eleger fato que impossibilita a fluncia do prazo prescricional no exclusividade do direito disciplinar. Tal previso existe nos demais ramos do direito. A ttulo meramente exemplificativo, na esfera tributria o pargrafo nico do artigo 174 da Lei n 5.172/66 Cdigo Tributrio Nacional elencou quatro circunstncia em que o prazo para cobrana do crdito tributrio interrompido, sem que tal regra seja utilizada, seja pela pela doutrina ou pela jurisprudncia, para sustentar a tese da coexistncia de duas espcies de prescrio naquele ramo do direito. 4.1 Anotao nos assentamentos funcionais do servidor Ainda sobre o tema, reza o artigo 170 do estatuto dos servidores pblicos federais que Extinta a punibilidade pela prescrio, a autoridade julgadora determinar o registro do fato nos assentamentos individuais do servidor. Como visto anteriormente, nos termos do artigo 142 da Lei n 8.112/90 a ao disciplinar prescrever em 180 dias, 2 anos ou
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5 anos, a depender da penalidade a ser aplicada. Transportando essas regras, que se encontram no campo da abstrao, para a realidade ftica surge a seguinte dvida: quanto se tratar da pena de advertncia, como possvel a aplicao simultnea dos dois preceitos, prescrio da pena em 180 dias e anotao do fato nos assentamentos individuais? A dvida resulta da constatao de que, na prtica, a imposio dessa pena se d com a simples anotao da falta na ficha funcional do apenado. Consequentemente possvel inferir que a aplicao do disposto no artigo 170, combinado com o previsto no item III do artigo 145, equivale a tornar a pena de advertncia imprescritvel. Diante de tal circunstncia, dada a natureza publicista que se reveste o instituto da prescrio, acreditamos que a soluo que mais se harmoniza com os princpios constitucionais, em especial o da isonomia, que probe os tratamentos igualitrios para aqueles que se encontram em situaes diferentes, seria restringir a aplicabilidade da regra contida do artigo 170 da Lei n 8.112/90 queles casos em que o servidor tenha cometido infrao passvel de penas mais graves que a advertncia,

mas a apenao tenha sido obstaculizada pela prescrio. Isto porque somente nos casos de pena mais grave que a advertncia (suspenso, demisso, cassao da aposentadoria ou disponibilidade e destituio do cargo em comisso) a anotao da falta nos assentamentos individuais do infrator no se confundiria com a prpria imposio da pena. 5. ltimas consideraes Sem a inteno de ver esgotada a discusso em torno do assunto, no presente trabalho pretendeu-se submeter reflexo daqueles que militam na administrao pblica um tema por demais controvertido, que a prescrio como forma de extino da punibilidade. Demonstra-se aqui que a utilizao desse importante instituto no campo disciplinar no dispensa cuidados excepcionais na interpretao dos dispositivos legais que regem o tema. Isto porque no so raras as vezes em que interpretaes equivocadas resultam na aplicao de penalidades j prescritas ou no arquivamento de processos quando a possibilidade de apenao ainda no foi atingida pela prescrio.

Referncias Bibliogrficas
ARMANDO DA COSTA, Jos. Controle Judicial do Ato Disciplinar. So Paulo: Mtodo, 2009 __________. Direito Administrativo Disciplinar. So Paulo: Mtodo, 2009

EVANGELISTA DE JESUS, Damsio. Prescrio Penal . So Paulo: Saraiva. 20 LORENZETTI, Ari Pedro. A prescrio no Direito do Trabalho. So Paulo: LRT, 1999

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Gerncia de empresas privadas por servidores pblicos federais: breves comentrios sobre os modelos brasileiro e norteamericano
Aline Cavalcante dos Reis Silva, advogada especialista em Direito Pblico, farmacutica clnica e industrial, Analista de Finanas e Controle, Corregedora Setorial do Ministrio da Previdncia Social da CGU.

1. Introduo razovel afastar a proibio do exerccio da scio-gerncia por servidores pblicos federais em face do ordenamento jurdico vigente? E aqueles servidores que detm jornada de trabalho reduzida por lei e que, portanto, no optaram por tal carga horria, podero exercer a scio-gerncia de empresas quando no houver conflito entre os interesses postos em considerao? As restries impostas pelas leis de improbidade administrativa e de licitaes e contratos, bem como do Cdigo de Conduta da Alta Administrao Pblica Federal, no seriam excees proibio constante do artigo 117, inciso X, da Lei
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8.112/90 quando tratam da questo relativa ao conflito de interesses? Surgem, ainda, dvidas acerca da aplicao, ou no, do referido dispositivo nos casos em que a alterao contratual, que retira a condio de scio-gerente do servidor investigado, ocorre depois de instaurado o processo administrativo disciplinar. Existe o entendimento de que, em razo do princpio da legalidade estrita, ao qual se vincula a Administrao Pblica, a penalidade de demisso deve ser aplicada ao servidor que incidir na citada proibio. A adoo de tais providncias em todos os casos atenderia aos princpios da razoabilidade e proporcionalidade?
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Alguns consideram que a adoo dessa tese viola os mencionados princpios. Os defensores dessa ideia afirmam que necessrio analisar a questo da scio-gerncia com cautela, pois a pura e simples aplicao da penalidade de demisso aos servidores, a partir de uma interpretao literal de sua regra, poderia trazer prejuzos Administrao e continuidade dos servios pblicos essenciais. O presente estudo objetiva trazer o leitor para um debate sobre o assunto, de modo a permitir o aprofundamento da discusso do tema, inclusive tecendo alguns comentrios sobre a realidade dos civil servants (servidores pblicos) norteamericanos, cuja legislao aborda a matria de forma diferente. 2. A scio-gerncia na realidade cotidiana A questo da gerncia de empresas por servidores pblicos deve ser enfrentada com serenidade em razo de sua repercusso para o servio pblico, especialmente quando se trata da obrigao legal de se instaurar processos disciplinares em desfavor de servidores que se enquadram no artigo 117, X, da Lei 8.112/90. De acordo com o ensinamento de Hely Lopes Meirelles, abaixo descrito, o impedimento de um servidor participar de gerncia de empresa privada foi estabelecido com o objetivo de garantir o bom desempenho da funo pblica pelo sujeito.
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[...] a proibio de participar de gerncia ou administrao de empresa privada, de sociedade civil ou de praticar o comrcio identifica-se com a necessidade de garantir que tal atividade no venha a comprometer o desempenho do servidor durante o perodo de seu expediente. (MEIRELLES, 1995) O exerccio da gerncia de uma empresa privada por servidor pblico nem sempre se subsume perfeitamente regra que o probe. O mundo dos fatos pode apresentar situaes singulares, conforme especifica o professor Cludio Rozza: a) gerncia exercida com clusula apontando a responsabilidade gerencial, que ser abordada detalhadamente nos itens 4 a 6 deste trabalho; b) gerncia exercida de fato, mas sem clusula apontando a responsabilidade gerencial; e c) apontamento da responsabilidade gerencial em clusula contratual, mas sem o exerccio de fato da scio-gerncia (ROZZA, 2008). Na gerncia exercida com clusula apontando a responsabilidade gerencial, o servidor pblico scio de uma empresa e, no contrato social, est previsto que ele o responsvel pela sua gesto, o que configura, em tese, violao ao disposto no artigo 117, X, da Lei 8.112/90.

O exerccio da gerncia de uma empresa privada por servidor pblico nem sempre se subsume perfeitamente regra que o probe
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No segundo caso, o servidor, pessoalmente, comete o ato proibido pela lei quando opera apenas de fato a gerncia, mesmo que seu nome no conste do contrato social. Ele utiliza a figura de um intermedirio com a finalidade de manter formalmente a gerncia de sua empresa, mascarando a realidade. Assim, caso fique provado que o servidor usou seu cargo para, em razo de suas prerrogativas funcionais, beneficiar sua empresa, auferindo vantagem em relao s suas atividades privadas, ou que no tem cumprido sua jornada legal de trabalho para gerenciar a sociedade da qual faz parte, dever ter sua conduta apurada e, caso se comprove tal prejuzo, dever ser penalizado de forma dura, inclusive com demisso (OSRIO, 2005). Pode acontecer, ainda, de o servidor no ter seu nome no contrato social como scio-gerente, mas praticar um ato espordico como tal em virtude de uma emergncia, sem prejuzo de suas atividades no servio pblico. Esse exemplo dado por Jos Armando da Costa, que defende a flexibilizao da regra disciplinar para o caso, conforme descrito adiante: Esclarea-se que emergenciais, espordicas e isoladas providncias, tomadas em favor da empresa pelo servidor acionista, no caracterizam o defeso gerenciamento previsto na infrao disciplinar em lide. O que pode muito bem ocorrer em pequenas firmas, onde o servidor quotista, detendo a expressiva maioria do
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capital social, se veja, de repente, de inopino e de forma inesperada, abandonando pelo seu sciogerente. Diante de tais circunstncias, obriga-se o scio-quotista a tomar algumas providncias rpidas, inclusive a emisso de cheques para pagamentos inadiveis (por exemplo, pagamento de tributos, taxas e outras obrigaes sociais da empresa) e demais medidas pertinentes e urgentes, para evitar soobro, o naufrgio e o arruinamento da sociedade, at que escolha algum que possa tocar os negcios da empresa (COSTA, 2004). Para o citado autor, maior razo h, ainda, para no se aplicar demisso ao servidor se tais providncias foram adotadas fora do horrio de trabalho, de modo a no haver incompatibilidade com o exerccio da funo pblica, in verbis: Agregue-se, porm, que essas excepcionais providncias somente se justificam quando realizadas fora da jornada de trabalho da repartio, e desde que ocorram dentro de lapso de temporal de pequena durao (COSTA, 2004). Se for razovel defender que um servidor pblico exera esporadicamente a gerncia de uma empresa da qual apenas formalmente scio, por que no permitir que possa exerc-la normalmente, desde que, por bvio, sua atividade no resulte em conflito de interesses ou em faltas ao trabalho e descumprimento de sua jornada laboral?
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Quanto ao terceiro ponto, a Administrao deve verificar, antes de qualquer outra providncia, se h clusula contratual que comprove o vnculo do servidor como scio-gerente. Ainda que se comprove tal vnculo, pode ser que ele no mais exera a atividade ou mesmo que, antes de ter tomado posse no cargo pblico, ele tenha solicitado o cancelamento ou a retificao de sua inscrio como scio-gerente seja porque no exerce mais a empresa ou mesmo porque deixou de administr-la pessoalmente e essa providncia no foi adotada a contento pela junta comercial. Pode ocorrer, ainda, de o servidor apenas tomar conhecimento desse atraso aps a instaurao do processo disciplinar. Conforme consta em seu Manual de Processo Administrativo Disciplinar, a Controladoria-Geral da Unio orienta no mesmo sentido: [...] mesmo que o servidor no adote providncias para deixar sua posio de comando ou, conforme o caso, encerrar o exerccio da atividade empresarial, se esta nunca operou, no opera ou, na prtica, opera com outra pessoa no comando [...], no haver afronta tutela da impessoalidade se o servidor figurar como tal na sociedade, visto que, na prtica, no se cogitar de vantagem indevida, tanto a ele mesmo quanto sociedade. Para Cludio Rozza, deve-se analisar se o servidor efetivamente atuou como scio-gerente, pois, ainda que tenha seu nome no contrato social,
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pode ocorrer dele no a ter exercido de fato, in verbis: Se as testemunhas (fornecedores, clientes, empregados) so unnimes em declarar desconhecimento das atividades gerenciais, e se a checagem do controle de presena revela que no houve faltas, como subsumir tipicidade a infringncia caracterizada pela clusula contratual em que aparece o nome de servidor com funo de gerncia? [...] Ainda que houvesse espordicos atos gerenciais, a penalidade de demisso seria desproporcional ao modo como o bem jurdico foi ofendido. A proibio objetiva preservar a boa, contnua, regular e zelosa prestao do servio exercido pelo agente pblico. (ROZZA, 2008). Verifica-se, ento, que no basta constar o nome do servidor como gerente da empresa para tipificar infringncia norma administrativa, apesar de ser suficiente o exerccio de fato da atividade gerencial para configurar violao da regra disciplinar. 3. O tratamento normativo da scio-gerncia no Brasil A legislao ptria que trata da scio-gerncia de empresas por agentes pblicos nem sempre uniforme ao disciplinar o assunto. A Lei n. 8.112/90, que trata do regime jurdico dos servidores pblicos federais, estabeleceu expressa64

mente em seu artigo 117, inciso X, a proibio ao servidor de participar em gerncia ou administrao de sociedade privada, personificada ou no, assim como exercer o comrcio, exceto na qualidade de acionista, cotista ou comanditrio. A Exposio Ministerial EM n 00183-MP/2003, de 03 de junho de 2003, que apresentou o projeto de lei de alterao de dispositivos da Lei n. 8.112/1990, disps, em seu item 2, o seguinte: O comando expresso no artigo 117, inciso X, tem a finalidade de impedir que o servidor pblico tenha sua ateno voltada para finalidades diversas do exerccio da atividade pblica na qual est investido. Trata-se de regra que visa assegurar a primazia do interesse pblico sobre o privado, demonstrando a preocupao do legislador em evitar que o exerccio de atividades privadas por servidores venha comprometer a sua imparcialidade e o correto desempenho de suas funes pblicas. O Cdigo de Conduta da Alta Administrao Pblica Federal, que tem aplicao restrita aos servidores do alto escalo do governo, em seu artigo 5 dispe que obrigao da autoridade comunicar Comisso de tica Pblica CEP a aquisio direta ou indireta de controle de empresa (Resoluo CEP n 8, 2003), pois essas autoridades no podem exercer, em empresas privadas, atividades que, eventualmente, possam gerar conflitos entre o interesse pblico e o privado.
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Ao especificar as atividades que, em razo da sua natureza, seja incompatvel com as atribuies do cargo ou funo pblica da autoridade, e as que possam implicar a prestao de servios ou manuteno de vnculo de negcio com pessoa fsica ou jurdica que tenha interesse em deciso individual ou coletiva da autoridade, o artigo 6 da citada Resoluo impe o afastamento obrigatrio da empresa e obriga a autoridade a tornar pblica sua participao na sociedade que negocie com o Poder Pblico, caso o percentual de participao seja maior que cinco por cento do seu capital. Tambm o Cdigo de Conduta dos Agentes Pblicos em exerccio na Presidncia e Vice-Presidncia da Repblica, institudo por meio do Decreto n 4.081/2002, regulou a vedao do exerccio de atividade privada simultaneamente ao exerccio do cargo pblico. Por sua vez, a Lei n 8.666, de 23 de junho de 1993, em seu artigo 9, inciso III, disciplinou a questo quando proibiu o agente pblico de ser fornecedor de bens e servios para o Estado, mediante contrato com a Administrao por intermdio de empresa privada da qual tenha participao societria. Os dispositivos legais que regulam a scio-gerncia foram estabelecidos com a finalidade de prevenir o exerccio de atividades e a tomada de decises que coloquem em risco a boa e regular prestao dos servios pblicos. A preocupao do legislador foi garantir que o servidor pbli65

co no se utilize de seu cargo ou das facilidades que ele possa proporcionar para satisfazer interesses privados. Entretanto, ao mesmo tempo em que estabeleceu normas proibindo a scio-gerncia, o ordenamento jurdico brasileiro facultou em determinadas situaes a gerncia de uma sociedade empresria, conforme se verifica da anlise dos artigos 17 e 20 da Medida Provisria MP n 2.174-28, de 24 de agosto de 2001, que instituiu, no mbito do Poder Executivo da Unio, o exerccio de scio-gerncia de empresa por servidores que detm de carga horria reduzida, nos seguintes termos: Art. 17. O servidor poder, durante o perodo em que estiver submetido jornada reduzida, exercer o comrcio e participar de gerncia, administrao ou de conselhos fiscal ou de administrao de sociedades mercantis ou civis, desde que haja compatibilidade de horrio com o exerccio do cargo. [...] 2 Aos servidores de que trata o caput deste artigo aplicam-se as disposies contidas no art. 117 da Lei 8.112, de 1990, exceo da proibio contida em seu inciso X. [...] Art.20. Aplica-se o disposto no art. 17 ao servidor que estiver afastado em virtude de licena incentivada sem remunerao, exceto a exigncia de compatibilidade de horrio com o exerccio do cargo. A partir da MP 2.174-28/2001, facultou-se ao servidor pblico fedeRevista da CGU

ral a reduo de sua jornada de trabalho de quarenta horas semanais para trinta ou vinte horas, assim como o exerccio da gerncia de uma empresa, sem que, com isso, fique sujeito proibio contida no artigo 117, X, da Lei 8.112/1990, e seja penalizado com demisso. Apesar de ter disciplinado a questo da jornada de trabalho, a Medida Provisria no cuidou de eventual conflito de interesses. A norma permitiu, independentemente do tipo de atividade, o exerccio de comrcio e a participao em gerncia, administrao de sociedades mercantis ou civis, desde que haja compatibilidade de horrio com o exerccio do cargo, afastando expressamente a proibio do artigo 117, inciso X, da Lei n 8.112/90, nos termos do artigo 17 supramencionado. O ordenamento jurdico brasileiro possibilita, ainda, o exerccio do comrcio e da scio-gerncia em outros dois casos: pelo servidor aposentado e por aquele afastado para tratar de assuntos particulares, desde que no haja conflito de interesses, conforme dispem, respectivamente, a Formulao DASP n. 186 e o artigo 117, pargrafo nico, II, da Lei 8.112/90, in verbis: Formulao-Dasp n 186. O funcionrio aposentado no est proibido do exerccio do comrcio. Lei n 8.112/90. Art. 117. [...] Pargrafo nico. A vedao de que trata o inciso X do caput deste artigo no se aplica nos seguintes casos: [...]
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I - participao nos conselhos de administrao e fiscal de empresas ou entidades em que a Unio detenha, direta ou indiretamente, participao no capital social ou em sociedade cooperativa constituda para prestar servios a seus membros; e II - gozo de licena para o trato de interesses particulares, na forma do art. 91 desta Lei, observada a legislao sobre conflito de interesses. De um lado, existe a Lei 8.112/90 que probe o exerccio da scio-gerncia de empresas, salvo nas mencionadas hipteses. Por outro, a Medida Provisria n 2.174-28/2001 permite, para os servidores que optarem por uma jornada reduzida de trabalho e, em caso de compatibilidade de horrios, o exerccio livre da scio-gerncia, apesar de no tratar da questo relativa a eventual conflito de interesses. Em razo dessa falta de uniformidade ao tratar a matria, factvel que se estabelea uma incerteza jurdica quanto aplicao da penalidade de demisso a servidores pblicos que exercem a scio-gerncia de empresas, especialmente para aqueles que detm jornada reduzida. De acordo com o entendimento da Controladoria-Geral da Unio, em seu Manual de Processo Administrativo Disciplinar Avanado, a seguir transcrito, no poder haver tratamento diferenciado em relao aos servidores que detenham jornada reduzida de trabalho, seja porque a lei facultou tal reduo, seja porRevista da CGU

que o cargo do servidor originalmente a prev. Todos devero ter tratamento isonmico e, desse modo, se houver compatibilidade de horrios, ao servidor pblico federal que cumpre uma jornada de trabalho reduzida, no dever ser aplicado o inciso X do artigo 117 da Lei 8.112/90. A Medida Provisria n 2.174-28, de 24/08/01, que disciplina a reduo de jornada e a licena incentivada para servidores efetivos, permite que o servidor optante por esses dois direitos possa exercer o comrcio bem como a gerncia e administrao de sociedades. Pode-se dizer que o inciso II do pargrafo nico do art. 117 da Lei n 8.112, de 11/12/90, resolveu parte da distoro que havia com relao mencionada Medida Provisria, pois tanto os servidores sob licena incentivada quanto aqueles sob licena para tratar de assuntos particulares passaram a receber o mesmo tratamento legal de dispensa da vedao de prtica de atos de gerncia ou administrao de sociedades e de atos de comrcio. Todavia, na leitura literal do ordenamento, teria sido mantida a previso legal de pena de demisso para o servidor que originalmente tem jornada semanal de vinte ou de trinta horas e que pratica a gesto de sociedades privadas, enquanto que no alcanado por norma punitiva o servidor cujo cargo tinha originalmente jornada semanal de quarenta horas e que reduziu para vinte ou trinta horas com base naquela Medida Provisria, o que, decerto, no se coaduna com o princpio constitucional da isonomia.
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Portanto, todos os servidores submetidos reduo de jornada devem estar sujeitos s mesmas regras. Havendo compatibilidade de horrio, no haver razo para proibir o exerccio da gerncia de empresa, nem razoabilidade na aplicao de eventual penalidade disciplinar. Com isso, vislumbra-se a possibilidade de afastar a vedao peremptria para o exerccio dessa atividade a todos os servidores. O que deve ser verificado se a atividade privada exercida durante o horrio de expediente da repartio pblica e se h conflito com o interesse pblico. 4. Conflito de interesses O conflito de interesses passou a ser tema recorrente da agenda poltica governamental brasileira a partir da criao da Comisso de tica Pblica em maio de 1999 e da edio do Cdigo de Conduta da Alta Administrao Federal em agosto de 2000 (MORAIS, 2004). Atualmente, existe no Brasil uma srie de normas voltadas questo do conflito entre o interesse pblico e o privado, tais como o Cdigo de Conduta da Alta Administrao, de tica da Presidncia, Vice-Presidncia da Repblica e do servidor pblico civil, a Lei de Improbidade Administrativa, a Lei das Licitaes, dentre outras. Alm disso, a Presidncia da Repblica encaminhou ao Congresso Nacional, em 26 de outubro de 2006, o Projeto de Lei n. 7.528 da
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Controladoria-Geral da Unio CGU que normatiza, de forma especfica, a questo do conflito de interesses no mbito do Poder Executivo Federal (CONTROLADORIA-GERAL DA UNIO, 2007). De acordo com o artigo 3 do referido Projeto de Lei, considera-se conflito de interesses a situao gerada pelo confronto entre interesses pblicos e privados, que possa comprometer o interesse coletivo ou influenciar, de maneira imprpria, o desempenho da funo pblica. Para Jos Roberto Godim, conflito de interesse um conjunto de condies nas quais o julgamento de um profissional a respeito de um interes-

Atualmente, existe no Brasil uma srie de normas voltadas questo do conflito entre o interesse pblico e o privado, tais como o Cdigo de Conduta da Alta Administrao, de tica da Presidncia, Vice-Presidncia da Repblica e do servidor pblico civil, a Lei de Improbidade Administrativa, a Lei das Licitaes, dentre outras.
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se primrio tende a ser influenciado indevidamente por um interesse secundrio. Segundo ele, o conflito de interesses no se identifica apenas com as situaes que envolvem aspectos econmicos, mas tambm com outros aspectos importantes, tais como interesses pessoais, cientficos, assistenciais, educacionais, religiosos e sociais (GODIM, 2008). Por meio do Guidelines for Managing Conflict of Interest in the Public Service, a Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico OCDE ressaltou que a conflict of interest involves a conflict between the public duty and private interests of a public official, in which the public official has private-capacity interests which could improperly influence the performance of their official duties and responsibilities, ou seja, o conflito de interesses envolve o conflito entre o dever pblico e o interesse privado de um servidor/empregado pblico, no qual o servidor tenha um interesse privado que possa influenciar, indevidamente, o desempenho de seus deveres e responsabilidades oficiais (ORGANISATION FOR ECONOMIC COOPERATION AND DEVELOPMENT, 2005). Essa incompatibilidade entre a atividade privada e a atuao pblica do servidor tratada pelo professor Themstocles Brando Cavalcanti da seguinte forma:

a orientao de seus negcios particulares no deve ser levada a ponto de permitir uma suspeita de que tenha abusado da confiana. (CAVALCANTI, 1958). Jos Leovegildo Oliveira Morais frisa que o conceito de conflito de interesses bastante amplo e pode abranger regras de diferentes naturezas, ainda que destinadas ao alcance de resultados semelhantes, v.g., evitar que a conduta funcional do servidor pblico seja influenciada por seus interesses privados (MORAIS, 2004). Destarte, o conflito de interesses se estabelece quando o interesse privado do agente passa a influenciar, de maneira imprpria, o cumprimento de seu dever como servidor do pblico. 4.1 O conflito de interesse na scio-gerncia de empresas A legislao ptria restringe o exerccio da scio-gerncia a fim de que o servidor no seja favorecido em suas relaes privadas. No obstante, o que se questiona se sempre haver favorecimento pelo simples fato de o servidor pblico gerenciar uma empresa. A depender da circunstncia ftica, poder no existir conflito de interesses entre suas atividades pblica e privada. Apenas a anlise detida de cada caso concreto possibilitar a aplicao adequada da norma administrativodisciplinar. Se foi preservada a regularidade dos servios pblicos, no h que se falar em violao grave regra e que resulta sempre em demisso.
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Um funcionrio civil no se deve colocar em posio que leve a um conflito entre o seu dever e o seu interesse, e por isso mesmo
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Se, da anlise do caso concreto, existir elementos que comprovam que o servidor cumpriu seus deveres funcionais e sua jornada laboral, inclusive sem registro de ausncias, sequer espordicas, de modo a demonstrar o comprometimento de seu desempenho com a instituio pblica, onde, por exemplo, registra invejvel folha de assinalados servios prestados, no h que se falar em qualquer perda para o bem jurdico tutelado, j que as tarefas a seu cargo foram realizadas com dedicao e zelo. (MEIRELLES, 1995). Portanto, deve-se verificar se h efetivamente um conflito real de interesses entre a atividade privada e o exerccio do cargo pblico, pois, alm disso, pode ocorrer de o servidor gerenciar uma pequena empresa para complementar sua renda como servidor, que pode no ser suficiente para o sustento de sua famlia. Devese observar os princpios da razoabilidade e proporcionalidade, conforme ressalta Jos Armando da Costa: [...] a norma proibitiva em comento tendo como objeto de tutela a regularidade e a desenvoltura do servio pblico no se predetermina a proclamar e a assegurar a pobreza do funcionrio pblico, como parece entender alguns chefes de repartio, os quais ficam inconformados e tresloucados diante de legtimos e honrosos sucessos conseguidos por quem, mesmo como funcionrio pblico do Brasil, souberam aplicar bem as suas sacrificadas poupanas (COSTA, 2004).

Fbio Medina ensina que o direito liberdade profissional e pessoal garantia constitucional do cidado. Para ele a pluralidade de opes pessoais e profissionais, no desempenho de atividades lcitas, uma das marcas mais democrticas de um Estado de direito laico e liberal. Adverte, ainda, que, no se pode alimentar um campo frtil e ambguo de supostas incompatibilidades, de tal sorte a esvaziar as alternativas pessoais e profissionais do ser humano, reduzindo o universo de seus direitos fundamentais (OSRIO, 2005). Se houver compatibilidade de horrios e total ausncia de conflito de interesses a ponto de tornar desarrazoada a aplicao da penalidade de demisso ao servidor, no h razo para a interpretao literal do dispositivo constante do artigo 117, inciso X, da Lei 8.112/90. O que o servidor deve observar se a atividade exercida de forma concomitante com o desempenho de sua funo pblica no gera conflitos entre o seu interesse particular e as atribuies do cargo pblico no qual se encontra investido, pois a finalidade da regra disciplinar garantir a lisura na prestao dos servios, de modo que o interesse pblico supremo seja preservado. No mesmo sentido dispe o Manual de Processo Administrativo Disciplinar Avanado da Controladoria-Geral da Unio, em sua pgina 163, in verbis:

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Como forma de evitar que o fato de ser investido em cargo pblico propicie benefcios indevidos ao servidor ou sociedade de que ele participe e tendo em vista tambm a existncia de uma rea de incompatibilidade entre a funo pblica e a iniciativa privada, a Lei veda ao agente pblico o exerccio de algumas atividades empresariais: gerncia e administrao de sociedades privadas e atos de comrcio. [...] O aplicador de qualquer norma, antes de se debruar sobre os detalhes de sua literalidade, deve encar-la de forma global para tentar extrair de imediato a sua inteligncia sistemtica. [...] o que esse dispositivo quer tutelar, mais do que a questo de controle da prestao integral da jornada de trabalho, sobretudo evitar conflito de interesses pblico e privado, ou seja, coibir a possibilidade de a sociedade obter qualquer beneficiamento, vantagem ou diferenciao pelo fato de que seu administrador ou gerente um servidor pblico, dotado de prerrogativas. Em outras palavras, a inteligncia da norma evitar que, por ser servidor pblico, o administrador ou gerente de uma sociedade ou o comerciante atue em seu prprio favor de forma inescrupulosa. Ao dispor sobre as vedaes e impedimentos no exerccio do cargo ou emprego, o Projeto de Lei/CGU n. 7.528/2006 relaciona a gerncia de empresas como sendo uma das hipteses de conflito de interesses, asseverando, em seu artigo 5, que
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vedado aos ocupantes de cargo ou emprego no Poder Executivo Federal: II - exercer atividade que implique a prestao de servios ou a manuteno de relao de negcio com pessoa fsica ou jurdica que tenha interesse em deciso do agente pblico ou de colegiado do qual este participe; [...] IV-exercer atividade que em razo da sua natureza seja incompatvel com as atribuies do cargo ou emprego [...]. A prpria Lei de Improbidade Administrativa (Lei n 8.429, de 2 de junho de 1992), com a finalidade de garantir a efetiva aplicao do princpio constitucional da moralidade pblica, relacionou algumas condutas referentes questo do conflito de interesses, nos seguintes termos: Art. 9. Constitui ato de improbidade administrativa importando enriquecimento ilcito auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razo do exerccio de cargo, mandato, funo, emprego ou atividade nas entidades mencionadas no art. 1 desta lei, e notadamente: [...]. VIII aceitar emprego, comisso ou exercer atividade de consultoria ou assessoramento para pessoa fsica ou jurdica que tenha interesse suscetvel de ser atingido ou amparado por ao ou omisso decorrente das atribuies do agente pblico, durante a atividade.
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Com isso, vislumbra-se a importncia da anlise concreta do conflito de interesses na questo da proibio do gerenciamento de empresas privadas por servidores pblicos, pois a simples aplicao da lei poderia abrir margem para injustias, alm de causar prejuzos ao bom andamento do servio pblico. 5. Fundamentos legais e principiolgicos para a aplicao de penalidade por scio-gerncia de empresa Consoante j demonstrado, o artigo 117, inciso X, da Lei 8.112/90, probe a scio-gerncia de empresas por servidores pblicos federais e impe a aplicao da pena de demisso ao servidor faltoso. No entanto, ao enquadrar uma conduta como violao a esta regra legal, a Administrao deveria observar se o ato gerencial do sujeito resultou em incompatibilidade de horrio e/ou conflito de interesses. Se ficar comprovado, por exemplo, que o servidor exerceu, de forma espordica, a gerncia da empresa da qual scio, pode-se dizer que ele ter incorrido em falta de zelo, de cuidado em ter permitido a incluso de seu nome como gerente em certos atos, configurando desobedincia a deveres de lealdade e respeito s instituies pblicas a que serve, bem como inobservncia a normas legais e regulamentares (ROZZA, 2008), o que, em tese, poderia redundar na aplicao da penalidade de advertncia, conforme artigo 116, II e III, da mesma Lei.

Caso o sujeito tenha exercido uma atividade gerencial que no tenha qualquer relao com as prerrogativas de seu cargo pblico, e restar provado que no houve prejuzo direto ou indireto para o errio ou para o servio, possvel enquadr-lo em outros dispositivos da Lei 8.112/90, tais como o inciso XVIII do artigo 117, c/c o caput do artigo 130 e inciso XIII do artigo 132, e puni-lo de forma legtima: Art. 117. [...] XVIII Ao servidor proibido exercer quaisquer atividades que sejam incompatveis com o exerccio do cargo ou funo e com o horrio de trabalho. [...] Art. 130 A suspenso ser aplicada em caso de [...] violao das demais proibies que no tipifiquem infrao sujeita a penalidade de demisso. [...] Art. 132. A demisso ser aplicada nos seguintes casos: [...] XIII de transgresso dos incisos IX a XVI do artigo 117. Quando a norma no der soluo definitiva para um determinado caso concreto, at porque seria impossvel regular todos os fatos que ocorrem na vida cotidiana, os princpios da proporcionalidade, da razoabilidade e da lesividade das condutas podem servir como fontes de integrao para a anlise da questo. De acordo com o posicionamento de Jos Armando da Costa, descrito a seguir, caso as normas disciplinares conflituem com princpios, perdero eficcia e no podero ser aplicadas (COSTA, 2004).

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Afrontar um princpio mais grave que transgredir uma norma. Toda cincia se espalda e se funda em premissas principiolgicas. Os princpios [...] servem como elementos informativos e interpretativos. [...] Predomina, na atualidade, o entendimento de que as normas constituem valores jurdicos no contrapostos aos princpios. (COSTA, 2004). O Consultor-Geral da Unio, em Despacho de n. 129/2005, de 04 de fevereiro de 2005, manifestou-se acerca da insignificncia e baixo potencial lesivo de determinadas condutas, asseverando a possibilidade de afastamento da penalidade disciplinar em razo do referido princpio, nos moldes do que vm entendendo os doutrinadores do direito em matria penal. Observo, inicialmente, que a reafirmao do entendimento contido em diversas manifestaes desta Advocacia-Geral da Unio, no sentido da obrigatoriedade da aplicao da pena de expulso quando configurada infrao disciplinar prevista no artigo 132 da Lei 8.112, de 11 de dezembro de 1990, vale como regra geral. Ocorre, entretanto, que, na linha do despacho do Consultor-Geral da Unio na apreciao da Nota n. AGU/WM-24/2003, de 16 de junho de 2003, relativa ao Processo n. 25100.004128/9878, j aprovado por Vossa Excelncia, no se exclui a possibilidade de, quando for o caso, em face de infraes menores, de potencial insignificante, afasRevista da CGU

tar-se a aplicao da penalidade em razo de atipia, como a concebem os tribunais no campo penal. Em resumo, faltando objetiva relevncia jurdico-administrativa, a conduta, mesmo irregular, pode ser considerada insuficiente para aplicar-se a penalidade. Esse raciocnio, em tese, poderia ensejar a apurao do grau de significncia da conduta, com vista ao seu enquadramento em um outro tipo, consoante o seu potencial lesivo. O princpio da lesividade deve ser aplicado nos casos de pouca significncia e com baixo potencial lesivo, de modo a garantir a correta subsuno do fato norma tipicidade formal e material (efetiva leso ao bem jurdico protegido). Alm disso, tambm deve ser observado o princpio da proporcionalidade, de modo a permitir a correta individualizao da sano disciplinar a ser eventualmente imposta ao servidor, tendo em vista a natureza e a gravidade da infrao, os danos que dela provieram para o servio pblico e os antecedentes funcionais do investigado (ROZZA, 2008). De acordo com Jos Armando da Costa, o princpio da proporcionalidade determina que a punio disciplinar deve ser adequada falta cometida, pois a Administrao no pode impor medida disciplinar mais grave do que a necessria para atingir a finalidade legal de atingimento do interesse pblico, sob pena de ferir
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o princpio da legalidade e sujeitar o ato reviso judicial (COSTA, 2005). Assim sendo, deve-se aplicar o disposto no artigo 117, X, da Lei n 8.112/90 com parcimnia, at mesmo porque no se pode afirmar categoricamente que o exerccio da gerncia empresarial sempre configura conflito de interesses e/ou prejuzo ao errio. Na anlise de cada caso concreto devem ser observados os princpios jurdicos, em especial os da proporcionalidade, razoabilidade e lesividade, para se ter certeza da subsuno legal e legtima do fato regra a ele aplicada. 6. O funcionalismo pblico norte-americano Para uma melhor compreenso do assunto, importante conhecer como a matria tratada por outros ordenamentos jurdicos, a exemplo do sistema dos Estados Unidos da Amrica. Constitudo por inmeras leis que o regulamentam em os todos os nveis do servio, o regime jurdico do funcionalismo pblico norte-americano se fundamenta no sistema de mrito. Os Municpios, Estados e Unio adotam legislaes prprias para reger suas relaes com os seus servidores (RODRIGUES, 1995), independentemente do Office of Personal Management OPM (Escritrio de Gerncia de Pessoal) norte-americano, rgo responsvel pelo sistema de carreria do servio pblico federal dos Estados Unidos (NELSON, 1990).
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Existem, ainda, no mbito do governo federal, agncias, tal como o Federal Bureau of Investigation FBI (Escritrio Federal de Investigao), que detm sistemas individuais de mrito diferenciados e que so considerados excees ao sistema individual de mrito do OPM, pois foram elaborados com base nos seguintes objetivos, conforme diz o professor Nelson: [...] facilitar o recrutamento de profissionais, dar a agncia maior flexibilidade na contratao e demisso do que permitido no sistema do Civil Service, e permitir mtodos mais simplificados de seleo (NELSON, 1990). No mbito do servio pblico, o sistema de mrito supervisionado por uma agncia independente do governo denominada Merit System Protection Board MSPB (Conselho de Proteo ao Sistema de Mrito), criada em 1978 com a finalidade de garantir a observncia dos prncipios do sistema e das prerrogativas dos funcionrios contra abusos e irregularidades. Alm disso, a Federal Labor Relations Authority FLRA (Autoridade Federal de Relaes Sindicais) e o Office of Special Counsel OSC (Escritrio do Conselheiro Especial) so as outras duas instituies norte-americanas responsveis, respectivamente, por arbitrar disputas trabalhistas nas agncias federais e proteger funcionrios de prticas de pessoal proibidas. Esse sistema de pessoal regido pelo Civil Service Act (Ato do Servio Pblico), de janeiro de 1883
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(RODRIGUES, 1995), alterado pelo Civil Service Reform Act (Ato da Reforma do Servio Pblico), de 1978. Apenas no esto includos no regime desta Lei os integrantes das Foras Armadas e os ocupantes de cargos eletivos (SHAFRITZ, 1988). De acordo com Ricardo Rodrigues, a legislao de pessoal foi concebida com o intuito de garantir que o recrutamento, a promoo ou a demisso de funcionrios acontea com base no desempenho e habilidade de cada indivduo, e no devido a motivos polticos (RODRIGUES, 1995). Conforme consta do U.S. Code (Cdigo dos Estados Unidos), nenhum servidor federal tem o direito de propriedade sobre o cargo que ocupa; por outro lado, para o mesmo Cdigo, seria um pssimo negcio dispensar funcionrios competentes e com experincia por motivos triviais. Entretanto, mesmo aps efetivado, o funcionrio no goza de uma garantia contra demisses. Conforme ensina Michael Nelson, a legislao dos Estados Unidos considera um funcionrio efetivo (a palavra estvel sequer existe no texto da lei) quando o mesmo cumpre com xito seu perodo de estgio probatrio de um ano (NELSON, 1990). Quanto ao gerenciamento dos conflitos de interesses, o Departamento de tica do Governo dos Estados Unidos o rgo responsvel por instituir instrues gerais e regulamentares para o programa de tica administrativa de qualquer agncia executiva que trate
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da questo. O chefe de cada agncia tem responsabilidade pela administrao e cumprimento do programa. No entanto, cada uma delas deve contar com um funcionrio designado para administrar as atividades cotidianas de gerenciamento dos conflitos de interesses (RAILE, 2004). The Standards of Ethical Conduct for Employees of the Executive Branch (As Normas de Conduta tica dos Funcionrios do Poder Executivo Federal), institudas pelo U.S. Office of Government Ethics (Departamento de tica Governamental dos Estados Unidos) dispem, em seu 2635.101 Subparte A, que os funcionrios no devero ter interesses financeiros que entrem em conflito com o desempenho consciencioso de seu dever. Alm disso, especifica que no devero se envolver em emprego ou atividades externas, incluindo a busca ou negociao de emprego, que entrem em conflito com as funes e responsabilidades oficiais do Governo. Por outro lado, existe a possibilidade de aprovao prvia para o exerccio do cargo pblico e das atividades externas privadas ( 2635.803 Subparte H). Para o 2635.603 Subparte F do Cdigo de Conduta tica, emprego significa qualquer forma de emprego no federal ou relacionamento comercial envolvendo a prestao de servios pessoais pelo funcionrio, quer sejam realizados ao mesmo tempo ou aps o emprego federal. Inclui, entre outros,
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servios pessoais como executivo, gerente, diretor, funcionrio, agente, advogado, consultor, contratante, scio solidrio ou fiducirio. Em seu 2635.401 Subparte D, o Cdigo de Conduta tica disps que um funcionrio poder adquirir ou manter qualquer interesse financeiro no proibido pela 2635.403. Este ltimo dispositivo assevera que um funcionrio no dever adquirir nem manter qualquer interesse financeiro cuja aquisio ou manuteno seja proibida por lei ou regulamento do rgo, e que possam levar uma pessoa sensata a questionar a imparcialidade e objetividade com a qual os seus programas so administrados. Interesse financeiro, para os norte-americanos, inclui qualquer propriedade, patrimnio ou direito real de garantia atual ou contingente em bens mveis ou imveis ou em uma empresa e pode incluir qualquer dvida ou relacionamento empregatcio remunerado. Inclui, por exemplo, [...] participao em sociedade, [...]. Alm disso, inclui servio, remunerado ou no, como executivo, fiducirio, scio solidrio ou funcionrio de qualquer pessoa, incluindo entidades sem fins lucrativos, cujos interesses financeiros sejam imputados ao funcionrio ( 2635.403 Subparte D). No mbito do governo federal dos Estados Unidos, caso haja incompatibilidade entre o exerccio do interesse financeiro (participao em sociedade, por exemplo) e a funo pblica, dado um perodo razovel
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para que o funcionrio renuncie ao seu interesse ou se desligue do servio pblico (desqualificao) e, neste ltimo caso, ficar proibido de participar de qualquer ato oficial relacionado ao seu interesse privado, conforme dita a lei penal norte-americana, in verbis: Lei penal 18 U.S.C. 208(a): Um funcionrio fica proibido de participar em ato oficial de qualquer assunto especfico no qual, de acordo com seu conhecimento, ele ou qualquer pessoa cujos interesses lhe sejam imputados, tenha interesse financeiro, se o assunto especfico tiver efeito direto e previsvel sobre esse interesse. A Seo 208 do Ttulo 18 (crimes e procedimentos criminais) do U.S. Code (Cdigo dos Estados Unidos) trata das penas a serem aplicadas queles que descumprirem tais normas. Nessa parte, consta que, se qualquer funcionrio do Poder Executivo do Governo dos Estados Unidos, ou qualquer pessoa ou organizao com quem estiver negociando, tiver um interesse pessoal satisfeito em detrimento da instituio pblica, estar sujeito pena de priso, de multa ou ambas. As proibies discriminadas anteriormente no se aplicam nos seguintes casos: a) se o interesse envolvido no for substancial a ponto de afetar a integridade dos servios que o Governo espera do funcionrio; b) se houver regulamento definindo que o interesse financeiro envolvido for demasiado remoto ou inconsequente para afetar a integridade dos
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servios; e c) se o funcionrio responsvel pela designao do envolvido atestar por escrito que a necessidade de seus servios excede o potencial de conflito de interesses criado pelo interesse financeiro envolvido (Subparte D). Portanto, caso no haja conflitos de interesses com as funes e responsabilidades pblicas do servidor, a legislao federal dos servidores pblicos norte-americanos no veda o exerccio de outras atividades por estes, ainda que de gerenciamento ou administrao de empresas privadas. 7. Concluso A interpretao literal do disposto no inciso X do artigo 117 da Lei 8.112/90 poderia resultar em consequncias desarrazoadas tanto para o servidor sob investigao quanto para a continuidade do servio pblico. Dessa forma, a questo da sciogerncia por servidor pblico deve ser analisada de forma sistemtica, aplicando-se os princpios jurdicos s diversas situaes postas em considerao quando da instruo de processos administrativos e aplicao de penalidades disciplinares. Se for preenchido o requisito da compatibilidade de horrio e se no houver conflito de interesses pblicos e privados que compro-

ve que o servidor utilizou sua funo pblica para atender um interesse p a r t i c u l a r, a Administrao dever enquadrar o ato do sujeito de forma a que a penalidade eventualmente aplicada seja proporcional e razovel, a depender da situao concreta. Nos Estados Unidos no h proibio de o funcionrio gerenciar uma empresa, desde que o exerccio dessa atividade no prejudique seu desempenho como funcionrio pblico e que no haja conflito entre os interesses em jogo. Se o negcio envolvido no for capaz de afetar a integridade dos servios pblicos, ou remoto o suficiente para tanto, no h que se falar em violao da regra legal. Por outro lado, qualquer transgresso do servidor poder resultar em um processo penal em seu desfavor. O estudo da legislao norteamericana que rege a matria pode servir como parmetro para um maior aprofundamento da discusso. O exemplo do ordenamento jurdico dos Estados Unidos pode servir como guia na interpretao da legislao brasileira de forma justa visando garantir ao servidor pblico, e gerente de uma empresa, a aplicao de regras claras, razoveis e proporcionais quando da verificao da compatibilidade do exerccio de sua atividade privada com o interesse pblico supremo.

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Referncias Bibliogrficas
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Viso geral das agncias norte-americanas contra a corrupo numa anlise comparativa com a ControladoriaGeral da Unio
Alzira Ester Angeli, bacharel em Comunicao Social, Analista de Finanas e Controle da Controladoria-Geral da Unio, Chefe de Diviso da Controladoria Regional da Unio no Estado do Paran

1. Introduo A corrupo pblica afeta a praticamente todos os pases do mundo e no existe consenso sobre o formato ideal para as agncias de governo que a combatem, por isso os debates sobre os mecanismos para a sua preveno e represso vm sendo ampliados, de cenrios de discusso nacionais a fruns internacionais, e tm mobilizado esforos tanto de instituies pblicas quanto de entidades privadas. Uma agncia anticorrupo um rgo (de financiamento) pblico e de natureza durvel, com uma misso especfica de combate corrupo e de reduo das estruturas de oportunidade propcias para a sua ocorrncia atravs de estratgias de preveno e represso. (SOUSA, 2008, p. 23). No mesmo artigo esse
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Uma agncia anticorrupo um rgo (de financiamento) pblico e de natureza durvel, com uma misso especfica de combate corrupo e de reduo das estruturas de oportunidade propcias para a sua ocorrncia atravs de estratgias de preveno e represso. (SOUSA, 2008, p. 23).

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autor props que as agncias anticorrupo caracterizam-se por deterem independncia, especializao, competncias amplas e poderes especiais, durabilidade (sustentabilidade a longo prazo). Este trabalho tem por objetivos: dar conhecimento de como est estruturado o sistema de controle interno do poder executivo federal dos Estados Unidos da Amrica e quais foram os resultados alcanados recentemente; compar-lo com a estrutura equivalente adotada no Brasil e os resultados obtidos; destacar os pontos fortes de cada sistema, como forma de motivar, a partir da comparao entre o modelo norte-americano e o modelo brasileiro, a reflexo sobre a capacidade operacional, as realizaes e a forma como est estruturada a Controladoria-Geral da Unio, agncia governamental brasileira para o combate corrupo no poder executivo da esfera federal. Para tanto, foi utilizada a seguinte metodologia: organizao, anlise e sntese das informaes apresentadas pelos palestrantes do seminrio avanado denominado II Anti-Corruption Program for Brazilian Government Officials , ministrado em abril de 2009 pelo Institute of Brazilian Issues da George Washington University; pesquisa de informaes adicionais nos websites das agncias anticorrupo do governo dos Estados Unidos e comparao com os dados apresentados pela Controladoria-Geral da Unio em seu site na internet.
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2. Estrutura dos rgos contra a corrupo no executivo federal norteamericano O esforo de combate corrupo nos Estados Unidos compe-se basicamente da atuao das agncias pertencentes a trs estruturas, quais sejam: o Departamento de Justia (a Seo de Integridade Pblica da Diviso Criminal e o Federal Bureau of Investigation FBI), as Inspetorias Gerais e o Escritrio de tica no Governo, apresentados a seguir. 2.1 Department of Justice (Departamento de Justia, equivalente ao Ministrio da Justia) 2.1.1 Criminal Division Public Integrity Section (Diviso Criminal Seo de Integridade Pblica) A Seo de Integridade Pblica da Diviso Criminal do Departamento de Justia o brao executor do esforo federal de combate corrupo. Criada em 1976, com o objetivo de consolidar em uma s unidade da Diviso Criminal do Departamento de Justia a instaurao dos processos criminais contra as autoridades pblicas federais, inclusive contra agentes polticos, e em casos especficos de malversao de recursos federais, tambm contra autoridades estaduais e municipais. Sua jurisdio exclusiva sobre denncias de conduta criminal oferecidas por juzes federais, em sua maioria, crimes eleitorais e crimes causados por conflito de interesses entre agentes p80

blicos e a Administrao. A Seo de Integridade Pblica tambm monitora as investigaes e acompanha os processos judiciais em curso. Todos os 29 promotores da Seo de Integridade Pblica, especialistas em extorso, suborno, crimes eleitorais e crimes causados por conflitos de interesses, so efetivos, de carreira, selecionados por mrito, sem registros negativos e principalmente sem nenhum envolvimento poltico, atributos que fazem com que sejam altamente independentes. No obstante a isso, os promotores so comandados por um advogado-geral indicado politicamente. Em 2007, a instaurao de processos criminais contra autoridades pblicas corruptas pela Seo de Integridade Pblica resultou na acusao de 51 autoridades e na condenao de 39, das quais 19 eram autoridades federais. Outras 19 autoridades aguardavam julgamento naquele ano. Os resultados financeiros apresentados pela Seo de Integridade Pblica no mais recente Relatrio de Atividades e Operaes enviado ao Congresso, relativo ao exerccio de 2007, no explicitaram os valores ressarcidos ao Errio de forma consolidada, mas segregados por caso concludo, o que prejudicou a anlise quantitativa do total restitudo aos cofres pblicos naquele ano. Por outro lado, foi impressionante observar a seguinte citao naquele relato ao Congresso: A Seo trabalhou junto com o Escritrio do Advogado dos Estados Unidos no julgamento e na condenao de dois ex-juzes da corte esRevista da CGU

tadual do Mississipi e de um advogado, em razo de um extenso esquema de propina. O advogado foi sentenciado a 11 anos de priso e a pagar 2,7 milhes de dlares em multas, enquanto que os dois ex-juzes receberam sentenas de priso entre cinco e dez anos e juntos foram responsabilizados a restiturem 1,5 milho de dlares. (PUBLIC INTEGRITY SECTION, 2007, p. 7). 2.1.2 Federal Bureau of Investigation FBI O Federal Bureau of Investigation FBI a principal agncia de investigao federal, vinculado diretamente ao Departamento de Justia, e sua competncia investigativa exclusiva. O FBI comandado por um diretor nomeado pelo Presidente da Repblica e cuja indicao ratificada pelo Senado para um mandato mximo de dez anos. Ao contrrio do que comumente se pensa, o FBI no um tipo de fora policial nacional dos Estados Unidos, mas sim o componente investigativo do Departamento de Justia, e apenas uma, porm a principal, das 32 agncias federais cuja atribuio proteger a lei. Em linhas gerais, a misso do FBI defender o cumprimento da lei, o que faz por meio da investigao de violaes lei criminal federal. Os suspeitos investigados pelo FBI so desde viles cibernticos a autoridades governamentais corruptas, tanto que o combate corrupo, em todos os nveis e de todas as formas (suborno e extorso; recebimento de propina; peculato), est elencado em
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quarta posio dentre as suas dez prioridades de atuao. A investigao da corrupo pblica compromisso do FBI desde a criao da agncia h um sculo. De fato, o combate corrupo pblica uma tarefa para o cumprimento da qual o FBI est situado em posio singular, uma vez que detm as habilidades necessrias para conduzir operaes sigilosas e para desempenhar a vigilncia eletrnica. Em maro de 2009, o FBI possua 31.891 funcionrios, dos quais 13.075 agentes especiais, distribudos em 56 escritrios localizados nas principais cidades dos Estados Unidos, aproximadamente 400 representaes de escritrios em cidades pequenas e outras localidades por todo o pas, quatro sedes especializadas e mais de 60 escritrios internacionais nas embaixadas norteamericanas mundo afora. Desse contingente de pessoal, mais de 600 agentes especiais estavam, naquela data, dedicados exclusivamente a aes de combate corrupo na rea pblica, lotados na Unidade de Corrupo Pblica do Escritrio de Assuntos Pblicos do FBI (Office of Public Affairs, Public Corruption Unit). Em 2008, o FBI executou um oramento da ordem de 6,8 bilhes de dlares, dos quais 410 milhes foram destinados a programas de capacitao para a melhoria e o fortalecimento da inteligncia. A corrupo pblica uma das principais prioridades de investigao do FBI, apenas precedida pelo terrorismo, pela espionagem e pelos crimes cibernticos, e a prioridade
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nmero um da Diviso de Investigao Criminal ( Criminal Investigative Division), em razo do impacto que causa democracia e segurana nacional. A corrupo pblica atinge o corao do governo e as bases da governabilidade e da governana, na medida em que corri a confiana dos cidados nas instituies pblicas, minando assim as foras da democracia. Nesse sentido, interessante notar que exatamente por ameaar o estado de direito que a corrupo pblica foi definida pelo FBI como sendo o abuso do cargo ou da posio pblica, ou ainda o mau uso dos poderes e das prerrogativas governamentais, para conferir ganho pessoal a agente pblico. Em suma, na viso do FBI a corrupo na esfera pblica a utilizao do bem pblico para propsitos pessoais, a qual afeta desde a segurana das fronteiras aos direitos individuais, desde os vereditos proferidos nos tribunais de justia qualidade das rodovias e das escolas pblicas. Sem falar no prejuzo aos bolsos dos contribuintes, esse de maior percepo popular do que o prejuzo ao Errio. Convm relatar, ainda que sucintamente, os resultados das aes do programa nacional norte-americano contra a corrupo pblica, operacionalizado pelo FBI, o qual se divide nos segmentos: combate fraude governamental, combate fraude eleitoral e combate s prticas corruptas no exterior. As denncias criminais por corrupo pblica aumentaram em 30% desde 2002 e o nmero de condenaes em 25%. Em 2007, estavam sendo investigadas pelo FBI 2.556 suspeitas de cor82

rupo na rea pblica e foram oferecidas ao judicirio 1.053 denncias, que resultaram em 895 condenaes. O quantitativo de agentes que trabalham nesse tipo de caso aumentou em 42%. As investigaes do FBI levaram condenao de pelo menos 1.060 funcionrios pblicos envolvidos em atividades corruptas, incluindo 365 policiais, alm de 177 autoridades federais, 158 autoridades estaduais e 360 autoridades municipais. Convm salientar que o Departamento de Justia, por intermdio do FBI, restituiu ao Errio mais de 356 milhes de dlares, alm de obter mais de 69 milhes de dlares em multas. 2.2 Inspectors General (Inspetores Gerais) O sistema de Inspetorias Gerais (The Office of Inspector General OIG), criado por lei, Public Law 95.452 (Inspector General Act of 1978), consiste em unidades autnomas e independentes existentes em cada um dos Departamentos de Estado (equivalentes aos Ministrios) e das agncias federais de governo. Seu objetivo primrio perante a sociedade detectar e prevenir a fraude, o desperdcio e o abuso, com o intuito de promover a economicidade, a eficincia e a efetividade dos programas de governo federais. A misso das Inspetorias Gerais cumprida por meio da realizao de auditorias, de investigaes e de avaliaes realizadas por todo o pas. As Inspetorias Gerais reportam-se duplamente ao Secretrio da respectiva pasta e ao Congresso, relatando irregularidades gerenciais e operacioRevista da CGU

nais, sempre acompanhadas de recomendaes para corrigi-las. As competncias e os deveres dos Inspetores Gerais tambm foram definidos pelo Inspector General Act of 1978, que assim definiu a abrangncia de atuao das Inspetorias Gerais: conduo e superviso de auditorias e de investigaes relacionadas aos programas e s operaes da agncia; liderana e coordenao na recomendao de polticas para promover a economicidade, a eficincia e a efetividade da administrao e para prevenir e detectar fraudes e abusos nos programas e nas operaes da agncia; e promoo de meios para manter o dirigente mximo da agncia e o Congresso completamente e periodicamente informados sobre as deficincias e os problemas relacionados ao gerenciamento dos programas e das operaes da agncia e a necessidade da implementao de aes corretivas. Para a consecuo de sua misso, as Inspetorias Gerais sistematicamente: conduzem e supervisionam auditorias, investigaes, inspees e avaliaes relacionadas aos programas e s operaes das agncias; identificam fragilidades sistmicas que resultam em oportunidades para a ocorrncia de fraudes e de abusos nos programas e nas operaes das agncias e recomendam medidas para prevenir incidncias; gerenciam e coordenam atividades de preveno e de deteco
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de fraudes e de abusos nos programas e nas operaes das agncias; detectam fraudadores e malversadores dos programas e das operaes das agncias; mantm as Secretarias respectiva e o Congresso completamente e periodicamente informados sobre os problemas e as deficincias no gerenciamento dos programas e das operaes das agncias e sobre a necessidade de implementao de aes corretivas, incluindo sanes a serem impostas contra gestores que cometeram atos delituosos. A independncia de atuao das Inspetorias Gerais decorre das regras definidas para a nomeao dos Inspetores Gerais. No considerada a filiao poltica do Inspetor Geral, a sua nomeao fundamentada na integridade pessoal e nas habilidades especficas nas reas de: contabilidade, auditoria e anlise financeira; direito, anlises gerenciais e administrao pblica; investigaes. Os Inspetores Gerais dos Departamentos de Estado e das principais agncias de governo so nomeados pelo Presidente da Repblica, com a ratificao do Senado. Esses Inspetores Gerais somente podem ser destitudos do cargo pelo prprio Presidente. Por outro lado, os Inspetores Gerais de determinadas entidades federais so nomeados pelos prprios dirigentes mximos, que tambm podem destitu-los. Todavia, ambas as casas do Congresso tm que ser notificadas da exonerao de um Inspetor Geral, no importando se
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foi destitudo do cargo pelo Presidente da Repblica ou pelo gabinete da agncia. Alm disso, os Inspetores Gerais so considerados independentes por possurem diversas prerrogativas definidas em lei. Embora as Inspetorias Gerais estejam sob a superviso geral do gabinete da prpria agncia, a agncia no pode impedir ou proibir um Inspetor Geral de conduzir uma auditoria ou uma investigao. Os Inspetores Gerais so autorizados em lei a: ter acesso direto a todos os registros e informaes da agncia, ter acesso imediato ao dirigente mximo da agncia, conduzir investigaes e emitir relatrios que o Inspetor Geral considera apropriados ( exceo de assuntos de tratamento restrito em virtude de lei, como aqueles relacionados segurana nacional), expedir intimaes de informaes e de documentos externos agncia (exceto aqueles de acesso restrito em lei), tomar juramentos para obter testemunhos, e admitir e controlar o quadro de pessoal prprio da Inspetoria Geral e outros recursos humanos e materiais necessrios. Os resultados dos trabalhos desenvolvidos pelas Inspetorias Gerais so comunicados por meio da emisso de diversos relatrios, tais como: relatrios de auditoria, relatrios de investigao e de inspeo/avaliao, todos elaborados de acordo
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com os padres profissionais especializados; relatrios semianuais enviados ao Congresso, que descrevem o trabalho realizado no perodo; correspondncias tempestivas ao dirigente mximo da agncia para reportar problemas e abusos graves e flagrantes. Especificamente nesses casos, cabe ao dirigente mximo da agncia transmitir tais relatos ao Congresso, juntamente com seus comentrios, no prazo mximo de sete dias. O Inspetor Geral tambm tem o dever de relatar ao AdvogadoGeral qualquer recusa injustificada ocorrida dentro da agncia para fornecer informaes ao dirigente mximo ou a existncia de indcios de violaes da lei criminal federal. Para dar suporte de confiabilidade ao cumprimento da sua misso, as Inspetorias Gerais operacionalizam e mantm um sistema de garantia interna de qualidade e um sistema de reviso pelos pares com outras Inspetorias Gerais. Esses sistemas incluem avaliaes de qualidade peridicas e revises de controle de qualidade, destinadas a fornecer uma garantia razovel de que as leis aplicveis, os regulamentos, as polticas, os procedimentos padres e outros requisitos so efetivos, esto funcionando como pretendido e esto sendo seguidos por aqueles que executam as aes das Inspetorias Gerais. A fora de trabalho das Inspetorias Gerais abrange: advogados, investigadores, auditores, contadores pblicos, peritos, engenheiros, cientistas, pesquisadores, especialistas em tecnologia da informao, que formam a chamada Comunidade do
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Inspetor Geral Federal ( Federal Inspector General Community). Em 2007, as atuais 69 Inspetorias Gerais, ou a assim chamada Comunidade do Inspetor Geral Federal, de acordo com o Relatrio de Atividades do exerccio, enviado ao Presidente da Repblica, realizaram 6.800 auditorias e inspees/ avaliaes e mais de 32.000 investigaes. Foram analisadas mais de 310.000 denncias on-line (denncias recebidas por telefone e pelos websites). Todo esse trabalho resultou na identificao de 11,4 bilhes de dlares em economias potenciais oriundas das recomendaes das auditorias; 5,1 bilhes ressarcidos a partir das investigaes concludas; 6.800 denncias e informaes criminais apresentadas; mais de 8.900 processos vitoriosos; aproximadamente 4.300 suspenses ou remoes. 2.2.1 Conselho de Inspetores Gerais para Integridade e Eficincia O Conselho de Inspetores Gerais para Integridade e Eficincia (The Council of Inspectors General on Integrity and Efficiency CIGIE), criado por lei, um colegiado independente dentro do poder executivo federal. O Inspector General Act of 1978, alterado pelo IG Reform Act of 2008 , ao criar o Conselho de Inspetores Gerais para Integridade e Eficincia - CIGIE, conjugou o que era conhecido como Conselho Presidencial para Integridade e Eficincia PCIE, criado em 1981, e o ento Conselho Executivo para
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Integridade e Eficincia ECIE, criado em 1992, ambos por lei. O CIGIE composto por todos os Inspetores Gerais, independentemente de terem sido nomeados pelo Presidente da Repblica ou indicados pelo dirigente mximo das agncias federais. As atribuies do Conselho de Inspetores Gerais para Integridade e Eficincia so: tratar de assuntos relacionados integridade, economicidade e efetividade que transcendem as agncias de governo individuais; incrementar a especializao e a efetividade dos profissionais que trabalham nas Inspetorias Gerais, por meio do desenvolvimento de polticas, de padres e de abordagens que auxiliem no estabelecimento de uma fora de trabalho qualificada e altamente especializada. 2.3 Escritrio de tica no Governo (The Office of Government Ethics OGE) O Escritrio de tica no Governo (The Office of Government Ethics OGE) uma agncia pertencente estrutura do poder executivo federal, criada pelo Ethics in Government Act of 1978. Originalmente fazia parte do Escritrio de Administrao de Pessoal, mas em 1989 tornou-se uma agncia especfica por determinao do Office of Government Ethics Reauthorization Act of 1988. O Escritrio de tica no Governo OGE o rgo competente do poder executivo federal para prevenir conflitos de interesses por parte dos funcionrios pblicos e resolver tais
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conflitos quando ocorrem. Em parceria com o executivo das agncias e dos departamentos federais, o OGE estimula a manuteno de altos padres ticos para os funcionrios pblicos federais, com o intuito de fortalecer a confiana da sociedade nas aes de governo, que devem ser conduzidas com imparcialidade e com integridade. O Escritrio de tica no Governo, que atualmente conta com 80 funcionrios, comandado por um Diretor, nomeado pelo Presidente da Repblica e referendado pelo Congresso, para um perodo de cinco anos. A misso do Escritrio de tica do Governo assegurar que as aes governamentais em nvel federal sejam conduzidas com imparcialidade e com integridade. Para tanto, suas principais atribuies so: desenvolver, sob a consultoria do Advogado Geral e do Escritrio de Administrao de Pessoal, regras e regulamentos aplicados ao poder executivo federal, a serem promulgados pelo Presidente da Repblica ou pelo prprio Diretor do Escritrio de tica do Governo, concernentes a: padres de conduta tica; declarao financeira confidencial dos funcionrios; programas de treinamento tico das agncias; e resoluo de conflitos de interesses; monitorar a aderncia dos requisitos das declaraes financeiras confidenciais dos funcionrios do executivo federal ao The Ethics in Government Act of 1978;
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 prover orientao e informaes s agncias sobre o programa de tica do poder executivo federal; desenvolver e ministrar cursos de capacitao; elaborar materiais para auxiliar s agncias do executivo federal na conduo dos treinamentos aos funcionrios; conduzir revises peridicas do programa de tica das agncias do poder executivo federal; demandar aes corretivas por parte das agncias do executivo federal, quando julgar necessrio, incluindo o estabelecimento ou a modificao dos programas de tica; promover o entendimento dos padres ticos das agncias do executivo federal, por meio de um extenso programa de consultoria para a tica governamental, educao e treinamento; avaliar a efetividade da legislao aplicada (The Ethics in Government Act), das leis de conflitos de interesses e de outros diplomas legais relacionados, recomendando alteraes quando entender necessrio; dar suporte s iniciativas anticorrupo do governo dos Estados Unidos, por meio de orientao e de assistncia tcnica, principalmente em relao a programas de preveno. Os objetivos estratgicos do Escritrio de tica do Governo para o binio 2008-2009, anunciados junto com o oramento fiscal de 2007, foram definidos com foco em trs prioridades principais: assistir transio do novo governo federal; engajar as lideranas das agncias do poder executivo federal no desenRevista da CGU

volvimento e na manuteno de uma cultura da tica; usar a tecnologia para melhorar a disponibilizao das informaes e dos servios prestados s agncias do executivo federal. Dada a natureza dos servios prestados pelo Escritrio de tica do Governo, a sistemtica de aferio e de apresentao dos seus resultados no comporta a fixao de metas fsicas ou financeiras. Em seu relatrio de atividades de 2008 encaminhado ao Escritrio de Administrao e Oramento, de fato uma prestao de contas do desempenho no exerccio, observou-se, pelas inmeras aes realizadas nos Estados Unidos e no exterior, que o OGE obteve progresso substancial nas trs tarefas prioritrias definidas. Ali se destacou a surpreendente marca alcanada de 1.000.000 de acessos ao website, ferramenta de auxlio que se tornou popular em ambos os segmentos: a comunidade governamental tica e o pblico em geral. 3. A Controladoria-Geral da Unio - CGU A Controladoria-Geral da Unio CGU, criada em 2003, pela Lei n 10.683, o rgo pertencente estrutura do poder executivo federal brasileiro, com status de ministrio, que, vinculada direta e imediatamente Presidncia da Repblica, tem por misso precpua a defesa do patrimnio pblico, o que faz por meio do combate e da preveno corrupo. A Controladoria-Geral da Unio exerce a funo de rgo central do Sistema de Controle Interno, do
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Sistema de Correio e das Unidades de Ouvidoria do poder executivo federal, a quem presta orientao normativa e superviso tcnica. A Controladoria-Geral da Unio trabalha orientada por cinco princpios fundamentais, adotados desde a sua criao: a articulao permanente com os rgos de controle e fiscalizao do Estado brasileiro; o incentivo ampliao do controle social, por meio da parceria com diferentes setores da sociedade brasileira; a nfase nas medidas de preveno da corrupo; o incremento da transparncia pblica; e a articulao com organismos internacionais. A atuao da Controladoria-Geral da Unio se d por meio da realizao de auditorias e de fiscalizaes, da anlise e apurao de denncias, da implementao de polticas de preveno corrupo e da promoo da transparncia na gesto pblica. Cerca de 2.500 servidores efetivos e de carreira, admitidos mediante concurso pblico, formam o quadro de pessoal prprio da CGU e compem a sua estrutura: a Secretaria Federal de Controle Interno SFC, a Secretaria de Preveno da Corrupo e Informaes Estratgicas SPCI, a CorregedoriaGeral da Unio CRG, a OuvidoriaGeral da Unio OGU e o Conselho de Transparncia Pblica e Combate Corrupo. 3.1 Secretaria de Federal de Controle Interno SFC A verificao da boa e regular aplicao dos recursos pblicos federais sob a responsabilidade de rgos
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e entidades pblicos e privados a misso da Secretaria de Federal de Controle Interno SFC. Responsvel pela atividade de controle interno no mbito do poder executivo federal, a Secretaria Federal de Controle Interno realiza auditorias e fiscalizaes que avaliam a gesto pblica e a execuo dos programas de governo. Nesse sentido, as principais aes de controle conduzidas pela SFC so: o acompanhamento permanente da gesto dos rgos e entidades do poder executivo federal, inclusive com a realizao de auditorias anuais de contas; fiscalizaes sistemticas para avaliao da execuo dos programas de governo e das polticas pblicas; orientao preventiva aos gestores federais e interao com as auditorias internas; auditorias das tomadas de contas especiais; apurao de denncias em razo de demandas externas, inclusive de cidados; operaes especiais com a Polcia Federal ou com o Ministrio Pblico; auditorias peridicas sobre os contratos de recursos externos (emprstimos firmados pela Unio com instituies financeiras no exterior). A reviso do escopo e do contedo de cada uma das diferentes espcies de auditoria levadas a cabo e a reciclagem e capacitao dos auditores em reas relacionadas auditoria investigativa, auditoria de sistemas e s atividades de inteligncia so algumas das novas frentes que ganham prioridade na atual estratgia de enfrentamento da corrupo (HAGE, 2006, p. 15a).
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Os resultados mais recentes da atuao da Secretaria Federal de Controle Interno contabilizam nmeros expressivos: Programa de Fiscalizao a partir de Sorteios Pblicos, sistemtica inovadora para a verificao da aplicao de recursos federais por municpios. Criada em 2003, j alcanou a 28 edio e um total de 1.521 municpios fiscalizados, correspondendo a 27,33% do quantitativo de municpios brasileiros, englobando recursos pblicos federais da ordem de 11 bilhes de reais. Somente em 2008, foram fiscalizados 120 municpios, em duas edies do programa, alcanando 1,4 bilho de reais, alm de outros 50 municpios, beneficiados com recursos do Programa de Acelerao do Crescimento PAC, por ocasio da realizao do 1 sorteio especial, envolvendo a verificao de R$ 317 milhes. Nesses municpios o controle interno fiscaliza tanto os recursos federais repassados diretamente s prefeituras para a operacionalizao de programas de governo, quanto a execuo de polticas pblicas para as quais os recursos federais so aplicados diretamente por rgos federais, ou repassados a rgos estaduais, ou a entidades no governamentais, ou ainda diretamente aos beneficirios finais, com foco voltado para as aes prioritrias para a populao nas reas de educao, sade e assistncia social. Em 2008, foram realizadas outras 8.051 fiscalizaes, tambm para subsidiar o acompanhamento sisRevista da CGU

temtico da execuo dos programas de governo. A partir de 2003, foram realizadas 7.378 auditorias de contas, das quais 1.180 em 2008. Somente em 2008, foram recebidas 3.762 denncias, das quais 2.497 tornaram-se objeto de aes de controle especficas para identificar e apurar a procedncia dos fatos. Ainda naquele ano, foram concludas 908 apuraes em 348 municpios, cujos resultados foram enviados Polcia Federal, ao Ministrio Pblico Federal ou ao Tribunal de Contas da Unio, conforme o caso. Ao longo dos ltimos seis anos, foram analisadas 12.838 Tomadas de Contas Especiais, compreendendo o retorno potencial de aproximadamente 3,7 bilhes de reais aos cofres pblicos federais. Em 2008, foram 1.446 TCE, que indicaram prejuzos da ordem de 640 milhes de reais a serem ressarcidos ao Errio. Naquele perodo, tambm foram analisados quase 450.000 processos de admisso de pessoal e de concesso de aposentadorias e de penses, totalizando cerca de 1,9 bilho de reais. E no centro de todo esse esforo, servindo a ambas as perspectivas a preventiva e a repressiva situase o trabalho j de mais tempo consolidado, representado pelas atividades de auditoria e fiscalizao, trabalho esse que serve de base, tanto s aes repressivas a cargo do
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Tribunal de Contas, da Polcia Federal e do Ministrio Pblico, quanto preveno, na medida em que funciona como sistema de alerta e advertncia permanente ao gestor, para evitar que irregularidades se consumem (HAGE, 2006, p.15b). 3.2 Secretaria de Preveno da Corrupo e Informaes Estratgicas SPCI A compreenso errnea de que a corrupo um mal inevitvel porque provm da cultura d margem para a propagao de ideias liberais favorveis ao Estado mnimo. Todavia, essas ideias so contrrias aos anseios da maioria da populao, que deseja um Estado melhor, capaz de promover o desenvolvimento com justia social. (VIEIRA, 2008, p.62). exatamente nesse sentido que a atual estratgia da Controladoria-Geral da Unio para o enfrentamento da corrupo incluiu como prioritrias as aes de preveno, que, no mbito do poder executivo federal, so desempenhadas pela Secretaria de Preveno da Corrupo e Informaes Estratgicas SPCI, cujo foco de atuao compreende: Fomento ao controle social, por intermdio do programa Programa Olho Vivo no Dinheiro Pblico, cujo objetivo conscientizar e estimular permanentemente a participao social para que os prprios cidados assumam o controle dos gastos pblicos, vivenciando a condio de coautores da gesto pblica. Nos ltimos quatro anos, foram realiRevista da CGU

zados 125 eventos presenciais do programa, com a capacitao de 24 mil cidados em 1.011 municpios brasileiros, alm de terem sido capacitados outros 6.022 cidados em cursos distncia. Fortalecimento da Gesto Pblica, que se d por meio da capacitao de agentes pblicos em eventos de educao presencial e de educao distncia; distribuio de bibliografia tcnica; e cooperao com as Unidades de Controle Interno dos entes federativos. Desde 2006, j foram distribudos mais de 60 mil manuais sobre a gesto de recursos pblicos e capacitados 2.709 agentes pblicos municipais e 3.601 servidores de unidades de controle interno de 613 municpios e de nove estados. Incremento da Transparncia Pblica, cujas aes mais recentes foram: a criao e o lanamento do Portal da Transparncia, iniciativa indita que permitiu o acesso de qualquer cidado s bases de dados de todas as despesas realizadas pelo governo federal brasileiro; e a criao das Pginas de Transparncia Pblica dos ministrios e das entidades da administrao indireta, autarquias, fundaes, empresas pblicas e sociedades de economia mista. Em 2008, o Portal da Transparncia foi visitado 1.469.743 vezes e apresentava informaes concernentes a 4,9 trilhes de recursos federais comprometidos em 5.165 aes de governo; 385 rgos e entidades federais haviam
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disponibilizado as Pginas de Transparncia em seus stios na internet , que receberam 1.296.291 visitas. Promoo da Integridade no Servio Pblico Federal, cuja mais recente realizao foi o desenvolvimento, em parceria com a organizao Transparncia Brasil, do projeto piloto Metodologia de Mapeamento de Riscos de Corrupo, ferramenta que permite ao administrador pblico conhecer os aspectos que expem a risco a integridade das instituies para poder agir preventivamente. Produo e Disseminao do Conhecimento sobre preveno e combate corrupo. Aqui cabe destacar o lanamento, em parceria com o Escritrio das Naes Unidas contra Drogas e Crime UNODC, da Biblioteca Virtual sobre Corrupo BVC, instrumento de livre acesso, via internet, que disponibiliza populao um acervo extenso e atualizado periodicamente sobre diversos assuntos ligados corrupo, desde a legislao especfica brasileira a acordos internacionais firmados, passando pela produo acadmica e por resultados de pesquisas sobre o tema. Outras iniciativas bem-sucedidas so: o Concurso de Desenho e Redao da CGU, que em 2008 recebeu trabalhos de mais de 250 mil crianas de todos os estados da federao; a Revista da CGU, j na 5 edio semestral; o Concurso de Monografias, que
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lanou a sua 4 edio; a Celebrao de Acordos de Cooperao com Universidades, atualmente em nmero de vinte e dois, inclusive com universidades internacionais; e os Debates Acadmicos. Compromissos Internacionais contra Corrupo, que motivaram a assinatura das seguintes convenes, ratificadas pelo Brasil: Conveno da Organizao das Naes Unidas (ONU), Conveno da Organizao dos Estados Americanos (OEA), Conveno da Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmicos (OCDE). Alm disso, o Brasil faz parte de outros dois compromissos internacionais: o Acordo de Cooperao ndia, Brasil e frica do Sul IBAS e a Rede de tica das Amricas. Aprimoramento do Marco Legal: os esforos para o estudo aprofundado e o amplo debate de temas afetos corrupo culminaram com a proposio de projetos de lei para a preveno de conflitos de interesses, o acompanhamento da evoluo patrimonial dos servidores pblicos, a intermediao de interesses (regulamentao do lobby) e o acesso informao. A Secretaria de Preveno da Corrupo e Informaes Estratgicas SPCI dedica-se ainda ao tratamento de informaes estratgicas e, para tanto, sua atuao est voltada a atividades de pesquisa, de produo e de troca de informaes de
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inteligncia, em especial deteco de ilicitudes ocultas em atos, contratos e procedimentos administrativos. 3.3 Corregedoria-Geral da Unio - CRG A correio uma das reas de atuao fundamentais da Controladoria-Geral da Unio, posto que complementa o esforo de combate impunidade pela funo disciplinar que desempenha, quando, ao apurar, na esfera administrativa, a responsabilidade dos agentes pblicos por irregularidades cometidas, aplica as devidas penalidades. a Corregedoria-Geral da Unio CRG a responsvel pelas atividades relacionadas correio. Em 2005, com a publicao do Decreto n 5.480, foi criado o Sistema de Correio do poder executivo federal, integrado pela Corregedoria-Geral da Unio, como rgo central, a partir do Decreto n 5.683/2006, com atribuies ainda mais claras e expressas atinentes apurao e ao sancionamento administrativo da improbidade, pelas Corregedorias Setoriais (nos Ministrios) e pelas Corregedorias Seccionais (nos rgos subordinados e entidades vinculadas). Nos ltimos seis anos, foram instaurados mais de 25 mil sindicncias e processos administrativos disciplinares no mbito da administrao direta, autarquias e fundaes pblicas do poder executivo federal, sem contar as empresas estatais, resultando em 2.179 punies expulsivas, sendo 1.878 demisses, 169 destituies de cargo ou funo e 132
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cassaes de aposentadorias. Daquele montante, mais de 70% das causas das penalidades aplicadas relacionaram-se improbidade administrativa, incluindo o uso do cargo pblico em proveito pessoal e o recebimento de propina. 3.4 Ouvidoria-Geral da Unio OGU A Ouvidoria-Geral da Unio OGU responsvel por receber, examinar e encaminhar reclamaes, elogios e sugestes referentes a procedimentos e aes de agentes, rgos e entidades do poder executivo federal. Tambm tem a competncia de coordenar tecnicamente o segmento de ouvidorias do executivo federal, bem como de organizar e de interpretar o conjunto das manifestaes recebidas, produzindo indicativos quantificados do nvel de satisfao dos usurios dos servios pblicos prestados naquele mbito. Em 2008, o quantitativo de unidades de ouvidoria no poder executivo federal atingiu o total de 149, contra as 33 existentes em 2003, demonstrando que a continuidade do esforo de articulao e de cooperao da Ouvidoria-Geral da Unio para a consolidao das ouvidorias pblicas tem sido bem-sucedido. O atendimento s manifestaes de cidados tambm apresentou evoluo relevante nos ltimos anos, passando de 1.764.291 em 2005 para 2.048.654 em 2008. A OGU oferece cursos gratuitos de aperfeioamento para ouvidores e servidores das unidades de ouvidoria, tendo capacita92

do, s em 2008, 1.000 treinandos em oito capitais do pas. Em 2007, foi lanado o blog aouvidoriavaifalar.blig.ig.com.br. Todas essas aes tm contribudo significativamente para a construo da cultura de ouvidoria no Brasil. A Ouvidoria-Geral da Unio atua como mediadora entre o cidado e os rgos e entidades do Poder Executivo Federal e desse modo no exige recomenda, no obriga convence, no impe negocia, tendo como perspectiva de atuao a adoo de solues sustentveis e que aproveitem a toda sociedade. (CGU, 2008a, p.7). 3.5 Conselho de Transparncia Pblica e Combate Corrupo CTPCC O Conselho de Transparncia Pblica e Combate Corrupo CTPCC o rgo colegiado de natureza consultiva e de composio paritria pertencente estrutura da Controladoria-Geral da Unio, que tem por finalidade debater assuntos relacionados corrupo e sugerir medidas de aperfeioamento para as atividades de controle dos recursos pblicos, da promoo da transparncia na gesto pblica e do combate corrupo e impunidade. Formado por vinte conselheiros designados pelo Presidente da Repblica entre representantes do governo e da sociedade civil, o CTPCC se rene ordinariamente cada dois meses e extraordinariamente sempre que convocado por seu Presidente, o Ministro de Estado do Controle e da Transparncia.
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4. Concluso A partir da anlise realizada sobre a estrutura e as atribuies das agncias anticorrupo dos Estados Unidos e sobre a estrutura e as atribuies da Controladoria-Geral da Unio, faz-se aqui a comparao e conclui-se que: O sistema de Inspetorias Gerais norte-americano o elemento avaliador dos programas e das operaes das agncias do poder executivo federal dos Estados Unidos, na medida em que audita a atuao dos gestores e a aplicao dos recursos pblicos. Enquanto o FBI investiga, tal qual a Polcia Federal brasileira, e a Seo de Integridade Pblica da Diviso Criminal do Departamento de Justia processa criminalmente, tal qual o Ministrio Pblico Federal, a misso das inspetorias gerais prevenir fraudes, desperdcios e abusos, a qual est inteiramente relacionada com os compromissos da auditoria. Ainda que a sua atuao esteja pulverizada por todas as agncias de governo, assemelham-se as Inspetorias Gerais dos Estados Unidos Secretaria Federal de Controle Interno da ControladoriaGeral da Unio, que, como rgo central do sistema de controle interno do executivo federal brasileiro, tambm atua na auditoria pblica e na avaliao dos programas de governo. Ressalte-se que as auditorias realizadas pelas Inspetorias Gerais so unicamente auditorias operacionais e que auditorias de gesto ou auditorias de contas so instrumentos utilizados na verificao de compatibilidades na administrao pblica federal brasileira, apenas. Observou-se tambm
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que as atividades inerentes ao controle interno no fazem parte das atribuies precpuas das Inspetorias Gerais, ao contrrio do foco de atuao da Secretaria Federal de Controle Interno. Os esforos de preveno corrupo pblica empreendidos pelo governo dos Estados Unidos centralizam-se no Escritrio de tica do Governo, que, todavia, somente aborda questes relacionadas m conduta dos funcionrios pblicos do executivo federal. No foram identificadas aes voltadas para o fortalecimento da gesto pblica, tampouco direcionadas sociedade, que estimulassem o controle social como forma de prevenir a corrupo, similares quelas realizadas pela Secretaria de Preveno da Corrupo e Informaes Estratgicas da Controladoria-Geral da Unio. Em razo de que no arcabouo legal dos Estados Unidos no existe

a figura do processo administrativo disciplinar, ou das sanes administrativas, ou, ainda, de crimes administrativos, no se encontrou, na comparao pretendida, agncia similar l que desempenhasse as atribuies compreendidas na competncia da Corregedoria-Geral da Unio. Todavia, restou a percepo de que a punio dos agentes pblicos corruptos nos Estados Unidos mais clere e efetiva, haja vista que, sob aquele regramento legal, corrupo resulta sempre em infrao penal, nunca administrativa. Hoje a CGU desenvolve um combate sistmico corrupo e se dedica ao controle do dinheiro pblico federal em todas as suas formas e vertentes de aplicaes. Por isso, a instituio tem se firmado tambm como uma tpica agncia anticorrupo, que privilegia a elaborao de estratgias e polticas de preveno e combate a esse mal. (CGU, 2008b, p. 1).

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Reflexes sobre o Combate Corrupo no Brasil e nos EUA

Wagner Rosa da Silva, Engenheiro Civil, Analista de Finanas e Controle, Diretor de Auditoria da rea de Infraestrutura da Secretaria Federal de Controle Interno da Controladoria-Geral da Unio

Resumo: Reflexes sobre o combate corrupo no Brasil e nos Estados Unidos da Amrica, sendo a viso americana retratada a partir das palestras apresentadas na segunda etapa do programa Anti-Corruption Program for Brazilian Government Officials, realizado pela George Washington University, em 2009, na cidade de Washington-DC. Busca-se, inicialmente, a contextualizao sobre a preveno e o combate corrupo, embasamento legal e exemplos brasileiros, enfocando o carter preventivo das aes governamentais. Em seguida, destacam-se o incremento das medidas adotadas no Brasil a partir de 2003, enfatizandose a fiscalizao de municpios por meio de sorteios pblicos, a permanente interao com os gestores federais, maior tempestividade na atuao do controle, buscando-se prevenir novas ocorrncias das tipologias de falhas j detectadas, associadas s meRevista da CGU

didas de transparncia e de capacitao dos gestores e cidados. Finalmente, traz-se a viso americana sobre o tema, em especial a do FBI e do Departamento de tica Governamental, concluindo-se que a chave para o sucesso dessa empreitada est na intolerncia corrupo.

1. Contextualizao O combate corrupo uma ao permanente, pressupe a interao entre diversos rgos em todas as esferas de governo e a sociedade, cada qual desempenhando seu papel, todos cientes da necessidade de atingimento do objetivo comum: o combate corrupo, que deve ter foco tanto na preveno quanto na represso. O embasamento para esse combate deve encontrar respaldo na legislao, pois as leis so regras de conduta pelas quais um pas diz que tipo de comportamento aceitvel
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ou no. As leis protegem os direitos, asseguram estabilidade, so mecanismos para resoluo de conflitos e de promoo da segurana, justia e honestidade. A corrupo, vista de uma forma simplificada, vale-se de mecanismos de burla legislao para alcanar objetivos que ferem os princpios ticos e direitos de outrem, muitas das vezes, sem capacidade de defesa daqueles que esto sendo lesados. Dessa forma, percebe-se claramente que superfaturar uma obra pblica, a exemplo da construo de um hospital, uma escola, uma rodovia, uma linha de transmisso de energia eltrica, um sistema de abastecimento de gua, uma unidade habitacional, significa faturar mais do que o necessrio para a execuo dessas obras, a j includo o lucro das empresas executoras, retirando-se da sociedade, que contribuiu por meio dos tributos recolhidos, para a implementao desses benefcios. E quanto maior o percentual de superfaturamento, mais recursos que poderiam estar sendo aplicados em outros investimentos pblicos no atingem seu objetivo. Esse tipo de ocorrncia no privilgio da execuo de obras. Faturar uma cirurgia que no foi realizada, ou elencar na fatura hospitalar insumos que no foram utilizados, tambm representam atos de corrupo, pois da mesma forma que no exemplo relativo a obras, est burlando mecanismos legais para tirar do errio recursos sem que tenha havido a justa contraprestao e, mais uma vez, a sociedade est sendo lesada e, por mais exemplos que sejam listados, no h pretenso em ser exaustivo.
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Mas a corrupo no algo que ocorra unilateralmente: o fato de um policial de trnsito aceitar receber algum valor para no lanar uma multa que seria devida, implica tambm em ter algum que props essa transgresso e o Estado foi lesado, pois no recolheu a multa a que tinha direito. Mesmo que no envolva diretamente recursos pblicos, alm da ilegalidade e ferir os princpios ticos, sempre haver a leso de um direito, como na situao em que se oferece suborno para que seja alterada a ordem normal de um processo, passando-o frente de outros. Nos dois exemplos anteriores, verificou-se ilegalidade tanto de quem props medida inadequada, quanto de quem a aceitou. Mas nem tudo to simples assim. Relembrese dos exemplos de obras, onde a falta de detalhamento e especificaes adequadas de um projeto bsico tenha aberto portas para incluso na fatura de servios que no foram realizados ou o foram em qualidade inferior e o rgo no tinha estrutura adequada para fiscalizar sua execuo. Nesta situao, muitas das vezes o despreparo do servidor que fez a anlise inicial, aliado falta de estrutura do rgo e prtica j arraigada da administrao em concentrar em finais de exerccio as celebraes de convnios ou contratos de repasse para a transferncia voluntria de recursos, associadas a anlises superficiais de prestaes de contas podem redundar numa situao em que um terceiro, alheio administrao, tire proveito deste descontrole. Nessa situao mais difcil configurar a m-f do agente pblico, por isso investe-se em
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melhor capacitao e aprimoramento dos controles internos primrios, dando-lhe condies de atuar adequadamente. A forma mais simples e direta de perceber o combate corrupo encontrada nas aes repressivas, em face de sua exposio na mdia, onde se consegue, em instantes, levar a informao a milhes de cidados, utilizando-se as redes de televiso, de rdio, jornais, internet. Exemplos de aes repressivas podem ser encontrados em operaes realizadas pela Polcia Federal, resultando em prises de pessoas; nas punies aplicadas pela Controladoria-Geral da Unio a servidores pblicos federais ou na declarao de inidoneidade de empresas que malversaram recursos pblicos federais; dentre outros. Saliente-se que todas essas aes so respaldadas e fundamentadas: as buscas, apreenses e prises realizadas pela Polcia Federal nessas operaes so devidamente autorizadas pelo judicirio, com base em evidncias colhidas no inqurito instaurado e, a depender do tipo de evidncia a ser colhida, a exemplo de daquelas realizadas por meio de escutas telefnicas, so tambm necessariamente precedidas de autorizao judicial. Na CGU, por seu turno, as penalidades aplicadas so precedidas do devido processo legal, garantido previamente o amplo direito de defesa. As aes repressivas so extremamente importantes para que a socieRevista da CGU

dade no tenha a sensao de impunidade e tambm a reside um ponto complexo: primeiro, porque a instruo processual deve ser bastante precisa, rigorosa, de forma a evitar possveis questionamentos no judicirio que venham redundar em anulao do processo, e por consequncia, da pena aplicada pela administrao; em segundo lugar, porque uma vez chegada a questo ao judicirio e prolatada uma sentena, h a possibilidade legal de se recorrer da deciso, aumentando-se sensivelmente o prazo para o completo deslinde da questo e da aplicao da penalidade. Nesse contexto, as aes preventivas assumem papel de relevada importncia: quanto maior o resultado de sua atuao, pressupe-se menor ser necessidade de represso. At mesmo as aes repressivas, em casos concretos, tm papel preventivo para ocorrncias futuras, contribuindo para a educao da sociedade e deixando claro que no h impunidade. Mas quais so as extenses dessas aes preventivas? A quem cabem? Como devem ser implementadas? sabido que a Controladoria-Geral da Unio tem assumido papel importante neste processo, inclusive no que se refere capacitao dos gestores, no estmulo ao controle social, na proposio de atualizao legislativa e na atuao integrada dos diversos rgos de controle interno e externo, a exemplo do Conselho de Controle de Atividades Financeiras COAF, da Polcia Federal, do Ministrio Pblico Federal, dos
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Ministrios Pblicos Estaduais, do Tribunal de Contas da Unio, dos Tribunais de Contas dos Estados e Municpios, alm de destacada atuao para o incremento da transparncia dos atos da Administrao Pblica. Enfatize-se ainda, a preocupao em demonstrar aos gestores a necessidade de aprimoramento dos controles primrios que lhes cabem, como forma preventiva de evitar desconformidades futuras. Mas esse tambm um papel de todos! Assim, em mais um exemplo da busca constante de compartilhamento de conhecimentos e integrao entre diversos rgos ligados ao combate corrupo, no Brasil e no exterior, a Controladoria-Geral da Unio realizou a segunda edio do Anti-Corruption Program for Brazilian Government Officials, coordenado pelo Institute of Brazilian Issues, da George Washington University, que ocorreu no perodo de 27 de abril a 08 de maio de 2009, naquela universidade, em Washington, DC, ocasio em que diversas autoridades americanas expuseram ao grupo brasileiro suas formas de atuao, seus entendimentos, as estruturas que de dispem e como a interao entre si e com outros rgos no exterior, com foco nos rgos do poder executivo, na corte de contas, nas convenes internacionais e na atuao dos organismos policiais. Registre-se que a delegao brasileira era composta de servidores da CGU, de Assessores Especiais de Controle Interno dos Ministrios, de Chefes de Auditoria Interna e de Corregedoria de rgos da adminisRevista da CGU

trao indireta do Poder Executivo Federal, representando tambm, mais uma iniciativa efetiva de integrao de diferentes reas de controle e correio, das quais a CGU o rgo central. Busca-se aqui caracterizar medidas preventivas j adotadas no Brasil, por serem de mais difcil percepo que aqueles de natureza repressiva e, a partir dos conhecimentos adquiridos no mencionado programa, comparar com aquelas adotadas naquele pas. 2. Medidas preventivas brasileiras no combate corrupo no mbito da CGU No Brasil houve sensvel incremento nas medidas de combate corrupo a partir de 2003, com a criao da Controladoria-Geral da Unio. Naquele momento, um nico rgo, vinculado diretamente Presidncia da Repblica, assume as atribuies de rgo Central do Sistema de Controle Interno, de Corregedoria e de Ouvidoria do Poder Executivo Federal. Algum tempo depois, em 2005, tal estrutura foi ampliada com a criao da Secretaria de Preveno e Combate Corrupo. Mas no foi apenas a criao de novas reas que representaram inovao. Tambm a forma de atuar foi aperfeioada. A CGU passou a ter assento junto ao COAF. Foram intensificadas as operaes conjuntas com a Polcia Federal e o Ministrio Pblico Federal. Foram firmados Termos de
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Cooperao com os Ministrios Pblicos Estaduais, Tribunais de Contas de Estados e Municpios. Intensificou-se ainda, a apurao de denncias sobre possveis malversaes de recursos pblicos federais. A partir de sua criao a CGU implementou a sistemtica de fiscalizao de municpios por meio de sorteios pblicos, levando a qualquer municpio brasileiro com at 500 mil habitantes, a possibilidade de ter fiscalizados os recursos federais destinado Prefeitura, nos ltimos anos. Posteriormente, tal medida tambm foi estendida aos Estados e, paralelamente, foram institudos mecanismos que possibilitam a capacitao de gestores pblicos municipais. Registre-se ainda que municpios acima de 500 mil habitantes tambm no ficaram esquecidos: h uma ao especfica, permanente, de acompanhamento dos recursos ali aplicados. Enfatize-se aqui, porm, uma medida de extrema importncia que tambm foi aperfeioada a partir de 2003: a permanente interao com os gestores federais, responsveis pela aplicao de recursos pblicos federais, quer aplicao fosse de forma direta, pelo prprio rgo, quer por meio de descentralizaes a estados, municpios, organizaes no governamentais. Para as avaliaes anuais dos gestores federais, buscou-se, com sucesso, reduzir cada vez mais o momento de atuao do controle, aproximando-se mais atos praticados e orientando-os da responsabiRevista da CGU

liade pelos controles primrios, evidenciando fragilidades que se constituem em pontos crticos, vulnerveis. Nesta linha de atuao, no se limitou a CGU a apontar fragilidades, mas tambm fez e faz recomendaes, sugestes para elidir os problemas detectados e prevenir a ocorrncia de novos fatos semelhantes. Agregou avaliao anual de contas os resultados de seus acompanhamentos de programas de governo, antecipando situaes que pudessem impactar negativamente seu andamento, que poderiam, inclusive, comprometer o atingimento das metas estabelecidas. Inmeros so os exemplos desses acompanhamentos sistemticos, permanentes, que levaram ao gestor uma viso mais ampla da ao desempenhada que, alm do foco da anlise documental, tambm realiza inspees in loco, com vistas a aferir se os dados apresentados no papel correspondem queles verificados em campo. Anualmente, as reas de planejamento e finalsticas da Secretaria Federal de Controle Interno efetuam anlise, a partir da conjuntura vigente, a exemplo do Plano Plurianual PPA, Lei de Diretrizes Oramentrias LDO, Lei Oramentria Anual LOA, Mensagem Presidencial ao Congresso Nacional; dentre outros, hierarquizando, sob o foco do controle, os programas de governo em face de sua importncia, relevncia, materialidade, criticidade, trabalhos anteriores j realizados.

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Hierarquizados os programas, a etapa seguinte trata da compatibilizao, por Ministrio, da capacidade de atuao da CGU nas aes principais aes desses programas. Ao final desse processo, tem-se sobre quais aes a Controladoria atuar no exerccio. Cabe esclarecer que o Ministrio da Defesa, das Relaes Exteriores e aqueles vinculados diretamente Presidncia da Repblica, a exemplo da Casa Civil, da Secretaria Especial de Portos, no so objeto de aes regulares da CGU, por disporem de rgos setoriais de controle interno, ou seja, Secretarias de Controle Interno, no vinculadas diretamente CGU, mas que se subordinam s suas orientaes tcnicas. A sintonia da CGU com as prioridades de Governo pode ser evidenciada em sua atuao no acompanhamento de obras do Programa de Acelerao do Crescimento PAC: na linha dos sorteios pblicos, foram realizados sorteios especiais para obras do PAC. Sob o foco do acompanhamento sistemtico dos programas, foram intensificadas as aes junto aos ministrios descentralizadores de recursos do PAC. Os resultados das anlises efetuadas so encaminhados aos gestores federais, para tomada de providncias, buscando-se, sempre que possvel, a continuidade das obras, pela adoo de medidas saneadoras, quando possvel, alm dos necessrios encaminhamentos ao Tribunal de Contas da Unio e, nos casos de maior gravidade, ao Ministrio Pblico Federal, alm das necessrias providncias visando as apuraes de responsabilidade de agentes pblicos.
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Evidncias destas atuaes so constantemente encontradas no stio eletrnico da CGU, onde o resultado dessas aes so divulgadas sociedade. Mencione-se a a divulgao ocorrida em 18/06/2009, sob o ttulo Acompanhamento da CGU previne problemas em obras do PAC, destacando que fora encaminhado ao Ministrio da Integrao Nacional e Casa Civil da Presidncia da Repblica informe peridico do acompanhamento das obras do PAC na rea de recursos hdricos, enfatizando o carter preventivo da fiscalizao e da interao da CGU com os gestores dos empreendimentos que permitiram eliminar, em sua grande maioria, os problemas identificados. A CGU tem buscado, de diversas formas, estimular o controle social e, mais uma vez inovou com a criao do Portal da Transparncia, iniciativa pioneira do Governo Federal na divulgao dos gastos pblicos, possibilitando a todos os cidados com acesso internet, sem a necessidade de senhas, conhecer onde os recursos pblicos foram aplicados. E as informaes so bem detalhadas, indicando-se inclusive o CPF ou o CNPJ dos beneficirios. E a preocupao com a transparncia e a regularidade dos gastos pblicos no param por a: uma das mais recentes iniciativas o Observatrio da Despesa Pblica que se utiliza de modernas ferramentas de informtica para anlise de dados, tem sido objeto de premiao, seguindo a linha do j reconhecido internacionalmente Portal da Transparncia.

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Todas essas medidas contribuem para o aprimoramento da gesto pblica, desempenhando papel relevante na preveno e no combate corrupo. 3. A viso americana do combate corrupo As caractersticas e atribuies dos rgos de controle interno dos EUA foram objeto de anlise, em 2008, na primeira etapa do Anti-Corruption Program for Brazilian Government Officials, em artigo tcnico onde se faz uma anlise comparada com o sistema de controle interno do Poder Executivo Federal brasileiro (SPINELLI, 2008). Naquele trabalho foi analisado o papel desempenhado pelas unidades responsveis pela atividade de controle interno no Poder Executivo Americano, chamados Escritrios do Inspetor Geral (Office of the Inspector General OIG), destacando-se que aqueles escritrios, em nmero de 68 e com cerca de 12 mil funcionrios, atuam de forma autnoma, apesar da recente (outubro de 2008) criao de uma instncia denominada Conselho de Inspetores Gerais em Integridade e Eficincia CIGIE, que trata da consolidao de informaes e da articulao de operaes conjuntas objetivando promover economicidade e eficincia nos programas federais a partir das aes dos OIG, ainda no se constitui propriamente num rgo central do sistema, nos moldes existentes no Brasil. importante ressaltar que os OIG tm duas divises finalsticas, a saRevista da CGU

ber, a Diviso de Auditoria, que trata dos trabalhos de verificao ordinrios, geralmente com foco operacional, avaliando o desempenho dos rgos e fortemente embasada nos padres de auditoria governamental editados pelo GAO (U.S. Government Accountability Office), denominado Government Auditing Standards GAS, conhecido nos meios tcnicos como Yellow Book . Por seu turno, a Diviso de Investigao, tem poder de polcia e utiliza-se de tcnicas especficas para proceder s investigaes e apresentar denncia aos promotores federais. Alm do brao finalstico dos OIG que cuidam das auditorias governamentais, o Estado americano conta com um rgo de auditoria, o GAO que alm da realizao de auditorias, tambm responsvel por padronizao de procedimentos a serem aplicados, ou seja, o Yellow Book (GAS) que observado tambm pelas denominadas Inspetorias, rgos de controle interno de atividades semelhantes da CGU, conforme j dito. Destaca o mencionado manual os princpios de transparncia e responsabilidade pelo uso dos recursos pblicos como chave para o processo de governana. Acrescenta que oficiais do governo e beneficirios desses recursos devem exercer tais responsabilidades com eficincia, economicidade, efetividade, desempenhando suas funes com respeito aos princpios ticos e de isonomia para o atingimento dos objetivos dos programas a seu cargo. Auditorias de alta qualidade so essenciais para responsabilizao (accountabiliy) e transparncia relacionando as fontes

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de recursos com os resultados dos programas, afirma. Na viso do GAO, auditorias de programas governamentais devem prover avaliaes independentes, objetivas, baseadas em evidncias e sem partidarismo, sobre o desempenho dos programas e sobre os custos dessas polticas governamentais. Tambm devem prover informaes estratgias aos acionistas e ao pblico com vistas a manter a accountability, possibilitar a melhoria de desempenho dos programas, reduo de custos, facilitar a tomada de decises, estimular aperfeioamentos, identificar tendncias correntes e transversais que afetem ou possam afetar os programas governamentais e s pessoas que deles se servem. semelhana do que acontece no Brasil, os trabalhos do Controle Interno do Poder Executivo Federal so remetidos ao Controle Externo, aqui, por meio do Tribunal de Contas da Unio, que auxilia o Congresso Nacional nessa atividade; l, os relatrios so encaminhados diretamente ao Congresso. Bastante enftica foi a posio de representantes do Federal Bureau of Investigation FBI quanto ao combate corrupo. Afirma-se que as leis so regras de conduta firmadas por um pas para representar os tipos de comportamento que considera aceitveis ou no; muito importantes para proteger direitos, assegurar estabilidade, dentre outros. Sob este ngulo, a corrupo afeta as regras legais, afirmando-se, por exemplo,
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que policiais corruptos no protegem as pessoas, tendo como consequncia natural a falta de cooperao dos cidados, por no mais confiarem naqueles (policiais) em quem se esperava proteg-los, mas que no esto agindo corretamente. Conclui-se, portanto, que a corrupo mina a lei, as regras existentes. Em seguida, exemplifica alguns tipos de corrupo, como a utilizao do cargo ou funo pblica em proveito prprio, o uso indevido de bens pblicos para ganhos privados... Cita como formas mais comuns de corrupo o suborno, a extorso, as comisses ou propinas, presentes e viagens, desfalques. Como resposta ao questionamento o que h de errado em aceitar propina ou ignorar a lei traz reflexes que agentes pblicos que comeam a agir dessa forma chegariam a um ponto de no fazer qualquer coisa sem exigir algum tipo de pagamento extra (propina); que polticos corruptos no tomam as decises certas, bem como juzes corruptos no tomaro as decises adequadas ou no faro o que melhor para o pas como um todo. Explicita que a corrupo afeta tanto o poder executivo, quanto legislativo e judicirio. Na identificao de um crime, o FBI faz perguntas chave: tm-se fatos suficientes? O entendimento dos fatos suficiente? Os fatos levam a acreditar que houve violao a lei federal? As alegaes so suficientes para suportar a denncia? A informao pode ser corroborada? Tambm so reveladas preocupaes quanto insuficincia e inconsistn-

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cia de provas que poderiam redundar em alegaes inadequadas. Sugerem ainda que todos os cidados fiquem alertas e observem o estilo de vida dos agentes pblicos, denunciando quando constatado indcios de incompatibilidade entre seus vencimentos e o padro de vida que ostentam. Dentre os efeitos da corrupo destacam-se: detm investimentos, encoraja pessoas a investirem em outros lugares, perturba projetos de desenvolvimento econmico. Salienta-se que o impacto da corrupo maior sobre os mais pobres, pois seus recursos e capacidade de reao so parcos. Adicionalmente, a corrupo pblica mina a democracia e as pessoas passam a ter menos confiana no governo. Como resposta para explicar o aumento da corrupo, esclarecem que ela pode parecer inofensiva ao incio, mas que depois de algum tempo pode tornar-se extremamente perigosa e para isso, utilizam duas imagens: primeiro um filhote de co, bonito e inofensivo; depois o co adulto em posio de ataque: agressivo e extremamente perigoso. Destacam ainda que a sociedade que comea a aceitar a corrupo, passa a ver a propina como parte de fazer negcios, e as pessoas, aos poucos, vo se tornando tolerantes corrupo, e vo perdendo a noo de que pequenos atos de corrupo com o tempo vo se tornando maiores e maiores. Ressalta o FBI que a intolerncia corrupo, a sensibilizao pblica e
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educao, trabalho duro e compromisso, alm da imposio de consequncias/penalidades constituem-se a chave para combat-la. Merece destaque tambm os esforos de preveno de corrupo empreendidos pelo Departamento de tica dos EUA, com o estabelecimento de regras claras: o que pode e o que no pode ser feito pelos agentes pblicos, buscando um programa exequvel, com padres escritos, focado na educao, treinamento e aconselhamento, baseados em um cdigo de conduta. 4. Concluso Tanto o Brasil quanto os EUA demonstram grande preocupao com a preveno e o combate corrupo. Vrias semelhanas foram identificadas, como diferentes organismos federais atuando nas reas de controle interno e investigao. Tanto aqui quanto l j existe algum tipo de interao entre essas reas, mas faz-se necessria intensificao e o aprimoramento desses mecanismos. Ficou patente a necessidade de punies rpidas e efetivas, proporcionais s irregularidades cometidas, para que a populao no tenha a sensao de impunidade: e, como no depende somente do Poder Executivo, deve participar dessa cruzada tambm o Poder Legislativo procedendo-se as necessrias adequaes na legislao; e o Poder Judicirio atuando com tempestividade. Em todos esses poderes, os

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casos de corrupo devem ser fortemente combatidos, punidos. E a transparncia o caminho que se almeja. No que se refere tica pblica, ficou evidente que os regulamentos, as normas americanas so mais exaustivas que as brasileiras. Por outro lado, as aes de controle interno no Brasil esto capitaneadas por um rgo central atuante; nos EUA parece que tal organismo ainda incipiente e a sua atuao mais restrita, mas os rgos autnomos so bastante independentes e tambm atuantes. No que se refere s aes de polcia investigativa, tanto o FBI quanto a Polcia Federal brasileira tem atuao semelhante e tm apresentado sociedade exemplos concretos de que a punio por atos de corrupo uma prioridade nos governos desses pases. Merecem destaque as medidas de transparncia adotadas pelo Governo Brasileiro a partir de 2003, com n-

fase para o Portal da Transparncia e Portal de Convnios, as aes de controle focadas no acompanhamento de programas de governo, subsidiando os gestores para a tempestiva tomada de decises, alm dos resultados altamente positivos da atuao integradas dos diversos rgos que compem a rede de controle federal, a exemplo das aes realizadas pela Polcia Federal em conjunto com a Controladoria-Geral da Unio e Ministrio Pblico Federal. Brasil e EUA do lies rotineiras de que a preveno e o combate corrupo figuram dentre seus objetivos estratgicos. Reconhece-se a necessidade de constantes aprimoramentos, mas sem se esquecer de significativos avanos j alcanados. A intolerncia corrupo, pelos governos e pela sociedade; aliados educao e vigilncia constante, alm da imposio e aplicao clara de penalidades constituem-se na chave para combat-la.

Referncias Bibliogrficas
GAO. Government Auditing Standards. United States Government Accountability Office. July 2007 Revision. Washington-DC, 2007. LEY, Jane. United States Office of Government Ethics. Palestra Esforos de Preveno de Corrupo feitos pelo Departamento de tica Governamental dos EUA ministrada aos participantes da segunda etapa do Anti-Corruption Program form

Brazilian Government Officials, WashingtonDC, 2009. ODOM, Daniel. Federal Bureau of Investigation. Palestra Public Corruption Training ministrada aos participantes da segunda etapa do Anti-Corruption Program form Brazilian Government Officials, Washington-DC, 2009. SPINELLI, Mrio. Brasil e Estados Unidos: O Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal em perspectiva comparada. Braslia-DF, 2008.

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egislao

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Atos Normativos
Leis Ordinrias 12.017, de 12.8.2009 (DOU de 13.8.2009) Dispe sobre as diretrizes para a elaborao e execuo da Lei Oramentria de 2010 e d outras providncias. 12.007, de 29.7.2009 (DOU de 30.7.2009) Dispe sobre a emisso de declarao de quitao anual de dbitos pelas pessoas jurdicas prestadoras de servios pblicos ou privados. 11.960, de 29.6.2009 (DOU de 30.6.2009) Altera e acresce dispositivos s Leis nos 9.639, de 25 de maio de 1998, e 11.196, de 21 de novembro de 2005, para dispor sobre parcelamento de dbitos de responsabilidade dos Municpios, decorrentes de contribuies sociais de que tratam as alneas a e c do pargrafo nico do art. 11 da Lei n 8.212, de 24 de julho de 1991; simplifica o tratamento dado s cobranas judiciais da dvida ativa quando, da deciso que ordene o seu arquivamento, tiver decorrido o prazo prescricional; dispensa a apresentao da Certido Negativa de Dbito em caso de calamidade pblica ou para recebimento de recursos para projetos sociais, uniformiza a atualizao monetria e dos juros incidentes sobre todas as condenaes judiciais impostas Fazenda Pblica, estende o prazo durante o qual o Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes poder utilizar recursos federais para executar obras de conservao, recuperao, restaurao, construo e sinalizao de rodovias transferidas para outros membros da Federao, prorroga a data-limite para adeso pelos muturios de crditos rurais inscritos em Dvida Ativa da Unio ao parcelamento dos seus dbitos; e d outras providncias. Decretos 6.945, de 21.8.2009 (DOU de 24.8.2009) Altera o Regulamento da Previdncia Social, aprovado pelo Decreto n 3.048, de 6 de maio de 1999, em conformidade com o disposto no art. 14 da Lei n 11.774, de 17 de setembro de 2008, que trata da reduo das alquotas da Contribuio Previdenciria referidas nos incisos I e III do caput do art. 22 da Lei n 8.212, de 24 de julho de 1991, em relao s empresas que prestam servios de tecnologia da informao TI e de tecnologia da informao e comunicao TIC. 6.944, de 21.8.2009 (DOU de 24.8.2009) Estabelece medidas organizacionais para o aprimoramento da administrao pblica federal direta, autrquica e fundacional, dispe sobre normas gerais relativas a concursos pblicos, organiza sob a forma de sistema as atividades de organizao e inovao institucional do Governo Federal, e d outras providncias.

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6.930, de 6.8.2009 (DOU de 7.8.2009) D nova redao ao art. 3 do Decreto no 4.923, de 18 de dezembro de 2003, que dispe sobre o Conselho de Transparncia Pblica e Combate Corrupo. 6.922, de 5.8.2009 (DOU de 6.8.2009) Regulamenta o parcelamento de dbitos dos Municpios e de suas autarquias e fundaes, junto Secretaria da Receita Federal do Brasil e Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, relativos s contribuies sociais de que tratam as alneas a e c do pargrafo nico do art. 11 da Lei n 8.212, de 24 de julho de 1991, institudo pelos arts. 96 a 103 da Lei n 11.196, de 21 de novembro de 2005, com a redao dada pela Lei n 11.960, de 29 de junho de 2009. 6.921, de 4.8.2009 (DOU de 5.8.2009) Discrimina aes do Programa de Acelerao do Crescimento PAC a serem executadas por meio de transferncia obrigatria. 6.907, de 21.7.2009 (DOU de 22.7.2009) Altera dispositivos dos Decretos nos 71.733, de 18 de janeiro de 1973, 825, de 28 de maio de 1993, 4.307, de 18 de julho de 2002, e 5.992, de 19 de dezembro de 2006, que dispem sobre dirias de servidores e de militares. 6.906, de 21.7.2009 (DOU de 22.7.2009) Estabelece a obrigatoriedade de prestao de informaes sobre vnRevista da CGU

culos familiares pelos agentes pblicos que especifica. 6.901, de 17.7.2009 (DOU de 20.7.2009) Acresce ao Decreto n 93.872, de 23 de dezembro de 1986, dispositivo que atribui competncia aos dirigentes mximos de Agncias Reguladoras para autorizar a utilizao do Carto de Pagamento do Governo Federal CPGF na modalidade de saque. 6.876, de 8.6.2009 (DOU de 9.6.2009) Discrimina aes do Programa de Acelerao do Crescimento PAC a serem executadas por meio de transferncia obrigatria. 6.873, de 4.6.2009 (DOU de 5.6.2009) Inclui a localidade que menciona na Tabela de Fatores de Converso de ndices de Representao, a que se referem o art. 11 e o Anexo II do Decreto n 71.733, de 18 de janeiro de 1973, que regulamenta a Lei n 5.809, de 10 de outubro de 1972, que dispe sobre a retribuio e direitos do pessoal civil e militar em servio da Unio no exterior. 6.856, de 25.5.2009 (DOU de 26.5.2009) Regulamenta o art. 206-A da Lei n 8.112, de 11 de dezembro de 1990 Regime Jurdico nico, dispondo sobre os exames mdicos peridicos de servidores. 6.807, de 25.3.2009 (DOU de 26.3.2009) Discrimina aes do Programa de Acelerao do crescimento PAC a

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serem executadas por meio de transferncia obrigatria. 6.804, de 20.3.2009 (DOU de 23.3.2009) Regulamenta o parcelamento de dbitos dos municpios e de suas autarquias e fundaes, junto Secretaria da Receita Federal do Brasil e Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, relativos s contribuies sociais de que tratam as alneas a e c do pargrafo nico do art. 11 da Lei n 8.212, de 24 de julho de 1991, institudo pelos arts. 96 a 103 da Lei n 11.196, de 21 de novembro de 2005, com a redao dada pela Medida Provisria n 457, de 10 de fevereiro de 2009. 6.802, de 18.3.2009 (DOU de 19.3.2009) Acresce inciso ao art. 1 do Decreto n 6.608, de 22 de outubro de 2008, que dispe sobre a incluso, no Programa Nacional de Desestatizao PND, de empreendimentos de transmisso de energia eltrica integrantes da Rede Bsica do Sistema Interligado Nacional SIN, determina Agencia Nacional de Energia Eltrica ANEEL a promoo e o acompanhamento dos processos de licitao dessas concesses, e d outras providncias. Portarias
Portaria CGU n 513, de 5.3.09 (DOU de 6.3.2009)

Portaria CGU n 571, de 18.3.09 (DOU de 19.3-.2009) Regulamenta a remoo por permuta, a pedido, dos servidores em exerccio na Controladoria- Geral da Unio. Portaria MP n 67, de 2.4.09 (DOU de 3.4.2009) Fica distribudo do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto para os rgos Centrais dos Sistemas de Administrao Financeira Federal, Contabilidade Federal, Controle Interno do Poder Executivo Federal e Gesto de Documentos de Arquivos, na forma discriminada na Tabela I do Anexo a esta Portaria, o quantitativo de Gratificaes Temporrias das Unidades dos Sistemas Estruturadores da Administrao Pblica Federal GSISTE, de nveis superior, intermedirio e auxiliar, a serem concedidas aos servidores que a elas fizerem jus, no mbito desses Sistemas. Portaria MP n 90, de 24.4.09 (DOU de 28.4.2009) Fica institudo, no mbito dos rgos e entidades da Administrao Pblica Federal direta, autrquica e fundacional, o Sistema do Carto de Pagamento SCP com o objetivo de detalhar a aplicao de suprimento de fundos concedido por meio do Carto de Pagamento do Governo Federal CPGF. Portaria CGU n 1.145, de 16.6.09 (DOU de 17.6.2009) A participao de servidores em exerccio na Controladoria-Geral da Unio em cursos de ps-graduao durante o segundo semestre de 2009

Aprova o modelo de formulrio do TermoCircunstanciado Administra tivo, de que trata a Instruo Normativa CGU n 04, de 17 de fevereiro de 2009.
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e primeiro semestre de 2010 observar os critrios estabelecidos nesta Portaria. Portaria CGU n 1.146, de 21.7.09 (DOU de 22.7.2009) Dispe sobre a alterao da Portaria n. 1211, de 22 de agosto de 2007, no que compete s unidades administrativas responsveis pela gesto das aes unissetoriais a cargo da Controladoria-Geral da Unio, e d outras providncias. Portaria MP n 97, de 4.8.09 (DOU de 5.8.2009) Instituir os Ciclos de Debates Direito e Gesto Pblica para promover a discusso e a produo de conhecimento a respeito de novos caminhos e referenciais para a gesto pblica no Brasil. Portaria MP/SLTI n 8, de 12.8.09 (DOU de 13.8.2009) Dispe sobre a contratao de servios de TI no mbito do Sistema de Administrao dos Recursos de Informao e Informtica SISP, durante o exerccio de 2009.

Instrues Normativas Instruo Normativa SCS No 01, de 8.5.2009. (DOU de 11.5.2009) Disciplina as aes dos rgos e entidades integrantes do Poder Executivo Federal e d outras providncias. Orientaes Normativas Orientao Normativa/SRH-MP n 01, de 09.3.2009 (Republicada no DOU de 10.3.2009) Estabelece orientao aos rgos e entidades do Sistema de Pessoal Civil da Administrao Pblica Federal quanto contratao de servio de avaliao ambiental, para fins de caracterizao de insalubridade e periculosidade. Orientao Normativa/SRH-MP n 02, de 17.7.2009 (DOU de 20.7.2009) Estabelece orientao aos rgos e entidades do Sistema de Pessoal Civil da Administrao Pblica Federal quanto remunerao de professor substituto, de que trata a Lei n 8.745, de 9 de dezembro de 1993.

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Legislao em Destaque
Lei n 12.017, de 12 de agosto de 2009 Dispe sobre as diretrizes para a elaborao e execuo da Lei Oramentria de 2010 e d outras providncias. O PRESIDENTE DA REPBLICA Fao saber que o Congresso Nacional decreta e eu sanciono a seguinte Lei: DISPOSIO PRELIMINAR Art. 1o So estabelecidas, em cumprimento ao disposto no art. 165, 2o, da Constituio, e na Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000, as diretrizes oramentrias da Unio para 2010, compreendendo: I as metas e prioridades da Administrao Pblica Federal; II a estrutura e organizao dos oramentos; III as diretrizes para a elaborao e execuo dos oramentos da Unio e suas alteraes; IV as disposies relativas dvida pblica federal; V as disposies relativas s despesas da Unio com pessoal e encargos sociais; VI a poltica de aplicao dos recursos das agncias financeiras oficiais de fomento; VII as disposies sobre alteraes na legislao tributria; VIII as disposies sobre a fiscalizao pelo Poder Legislativo e sobre as obras e servios com indcios de irregularidades graves; e IX as disposies gerais...
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Art. 6o Os Oramentos Fiscal e da Seguridade Social compreendero o conjunto das receitas pblicas bem como das despesas dos Poderes da Unio, seus fundos, rgos, autarquias, inclusive especiais, e fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico, bem como das empresas pblicas, sociedades de economia mista e demais entidades em que a Unio, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto e que dela recebam recursos do Tesouro Nacional, devendo a correspondente execuo oramentria e financeira, da receita e da despesa, ser registrada na modalidade total no Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal SIAFI. 1o Excluem-se do disposto neste artigo: I os fundos de incentivos fiscais, que figuraro exclusivamente como informaes complementares ao Projeto de Lei Oramentria de 2010; II os conselhos de fiscalizao de profisso regulamentada, constitudos sob a forma de autarquia; e III as empresas pblicas ou sociedades de economia mista que recebam recursos da Unio apenas em virtude de: a) participao acionria; b) fornecimento de bens ou prestao de servios; c) pagamento de emprstimos e financiamentos concedidos; e d) transferncia para aplicao em programas de financiamento, nos

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termos do disposto nos arts. 159, inciso I, alnea c, e 239, 1o, da Constituio. 2o A empresa destinatria de recursos na forma prevista na alnea a do inciso III do 1o deste artigo deve divulgar, mensalmente, pela internet, as informaes relativas execuo das despesas do oramento de investimento, discriminando os valores autorizados e os executados, mensal e anualmente. 3o As entidades constitudas sob a forma de servio social autnomo, destinatrias de contribuies dos empregadores, incidentes sobre a folha de salrios devero divulgar, semestralmente, pela internet, dados e informaes atualizados acerca dos valores recebidos conta das contribuies, bem como das aplicaes efetuadas, discriminadas por finalidade e regio. 4o A integralizao de cotas no Fundo Fiscal de Investimentos e Estabilizao FFIE a que se refere o art. 7o da Lei no 11.887, de 24 de dezembro de 2008, dever constar da lei oramentria e de suas alteraes... ...Art. 9o O Projeto de Lei Oramentria de 2010 que o Poder Executivo encaminhar ao Congresso Nacional e a respectiva Lei sero constitudos de: I texto da lei; II quadros oramentrios consolidados, incluindo os complementos referenciados no art. 22, inciso III, da Lei no 4.320, de 1964, conforme Anexo II desta Lei; III anexo dos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social, contendo:

a) receitas, discriminadas por natureza, identificando a fonte de recurso correspondente a cada cota-parte de natureza de receita, o oramento a que pertence e a sua natureza financeira (F) ou primria (P), observado o disposto no art. 6o da Lei no 4.320, de 1964; e b) despesas, discriminadas na forma prevista no art. 7o e nos demais dispositivos pertinentes desta Lei; IV discriminao da legislao da receita e da despesa, referente aos Oramentos Fiscais e da Seguridade Social; e V anexo do Oramento de Investimento a que se refere o art. 165, 5o, inciso II, da Constituio, na forma definida nesta Lei. 1o Os quadros oramentrios consolidados e as informaes complementares exigidos por esta Lei identificaro, logo abaixo do respectivo ttulo, o dispositivo legal a que se referem. 2o O Projeto de Lei Oramentria de 2010 e a respectiva Lei contero anexo especfico com a relao dos subttulos relativos a obras e servios com indcios de irregularidades graves. 3o Os anexos da despesa prevista no inciso III, alnea b, do caput deste artigo, devero conter, no Projeto de Lei Oramentria de 2010, quadros-sntese por rgo e unidade oramentria, discriminando os valores: I constantes da Lei Oramentria de 2008 e dos crditos adicionais; II empenhados no exerccio de 2008; III constantes do Projeto de Lei Oramentria de 2009;

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IV constantes da Lei Oramentria de 2009; e V propostos para o exerccio de 2010. 4o Na Lei Oramentria de 2010, sero excludos os valores a que se refere o inciso I do 3o deste artigo e includos os valores aprovados para 2010. 5o Os anexos do Projeto de Lei Oramentria de 2010 e de seu Autgrafo, assim como da respectiva Lei, tero a mesma formatao dos anexos da Lei Oramentria de 2009, exceto pelas alteraes previstas nesta Lei. 6o O quadro oramentrio consolidado de que trata o inciso XVIII do Anexo II desta Lei poder ser alterado por Portaria do Secretrio de Oramento Federal do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, devendo ser mantido atualizado na internet... ...CAPTULO III DAS DIRETRIZES PARA ELABORAO E EXECUO DOS ORAMENTOS DA UNIO E SUAS ALTERAES Seo I Das Diretrizes Gerais Art. 17. A elaborao e a aprovao dos Projetos da Lei Oramentria de 2010 e de crditos adicionais, bem como a execuo das respectivas leis, devero ser realizadas de acordo com o princpio da publicidade, promovendo-se a transparncia da gesto fiscal e permitindo-se o amplo acesso da sociedade a todas as informaes relativas a cada uma dessas etapas.
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1o Sero divulgados na internet:

I pelo Poder Executivo: a) as estimativas das receitas de que trata o art. 12, 3 o, da Lei Complementar no 101, de 2000; b) o Projeto de Lei Oramentria de 2010, inclusive em verso simplificada, seus anexos e as informaes complementares; c) a Lei Oramentria de 2010 e seus anexos; d) os crditos adicionais e seus anexos; e) a execuo oramentria e financeira, inclusive de restos a pagar, com o detalhamento das aes e respectivos subttulos, identificando a programao classificada com identificador de resultado primrio 3 (RP 3), por unidade da Federao, de forma regionalizada, por rgo, unidade oramentria, funo, subfuno e programa, mensal e acumulada; f) dados gerenciais referentes execuo do Plano Plurianual; g) at o 20o (vigsimo) dia de cada ms, relatrio comparando a arrecadao mensal realizada at o ms anterior das receitas federais administradas ou acompanhadas pela Secretaria da Receita Federal do Brasil, lquida de restituies e incentivos fiscais, com as respectivas estimativas mensais constantes dos demonstrativos de que trata o inciso XII do Anexo III desta Lei, bem como de eventuais reestimativas por fora de lei; h) at o 25o (vigsimo quinto) dia de cada ms, relatrio comparando a receita realizada com a prevista na Lei Oramentria de 2010 e no cronograma de arrecadao, ms a ms

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e acumulada, discriminando as parcelas primria e financeira; i) at o 60o (sexagsimo) dia aps a publicao da Lei Oramentria de 2010, cadastro de aes contendo, no mnimo, o cdigo, a descrio e a finalidade de cada uma das aes constantes dos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social; j) at o 30o (trigsimo) dia aps o encerramento de cada bimestre, demonstrativos relativos a emprstimos e financiamentos, inclusive a fundo perdido, consolidados por agncia de fomento, elaborados de acordo com as informaes e critrios constantes do 3o do art. 89 desta Lei; k) at 15 de setembro, relatrio anual, referente ao exerccio anterior, de impacto dos programas voltados ao combate das desigualdades nas dimenses de gnero, raa, etnia, geracional, regional e de pessoas com deficincia; l) at o 40o (quadragsimo) dia aps cada quadrimestre, relatrio de avaliao das aes do PAC e respectivas metas consolidadas, bem como dos resultados de implementao e execuo oramentria, financeira, inclusive de restos a pagar, e, sempre que possvel, a execuo fsica de suas aes, discriminando os valores acumulados at o exerccio anterior e os do exerccio em curso, em atendimento ao art. 14, 2o, da Lei no 11.653, de 7 de abril de 2008; m) demonstrativo, atualizado mensalmente, de contratos, convnios, contratos de repasse ou termos de parceria referentes a projetos, discriminando as classificaes funcional e por programas, a unidade oramentria, a contratada ou o convenente, o objeto e os prazos de exeRevista da CGU

cuo, os valores e as datas das liberaes de recursos efetuadas e a efetuar; n) posio atualizada mensalmente dos limites para empenho e movimentao financeira por rgo do Poder Executivo; e o) demonstrativo, atualizado mensalmente, das aes e respectivas despesas voltadas para a realizao da Copa do Mundo de Futebol de 2014. II pelo Congresso Nacional, a relao atualizada das obras com indcios de irregularidades graves, o parecer preliminar, as emendas e respectivos pareceres, os relatrios setoriais e final e o parecer da Comisso Mista prevista no art. 166, 1o, da Constituio, com seus anexos, relativos ao Projeto de Lei Oramentria de 2010; III pelos Poderes e pelo Ministrio Pblico da Unio, no stio de cada unidade jurisdicionada ao Tribunal de Contas da Unio, o Relatrio de Gesto, o Relatrio e o Certificado de Auditoria, o Parecer do rgo de controle interno e o pronunciamento do Ministro de Estado supervisor, ou da autoridade de nvel hierrquico equivalente responsvel pelas contas, integrantes das respectivas tomadas ou prestaes de contas, em at 30 (trinta) dias aps seu envio ao Tribunal; e IV pelos Poderes e pelo Ministrio Pblico da Unio, dentro de 60 (sessenta) dias aps o final de cada quadrimestre, relatrios simplificados de gesto oramentria, com o acompanhamento e a avaliao dos principais programas e aes de governo, por rea temtica ou rgo, no mbito dos Oramentos Fiscais e da

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Seguridade Social, contendo a execuo oramentria e financeira, inclusive restos a pagar. 2o A Comisso Mista prevista no art. 166, 1o, da Constituio, ter acesso a todos os dados da Proposta Oramentria de 2010, inclusive por meio do SIDOR. 3o Para fins de atendimento do disposto na alnea i do inciso I do 1o deste artigo, a Comisso Mista referida no 2o dever enviar ao Poder Executivo, at 45 (quarenta e cinco) dias aps a publicao da Lei Oramentria de 2010, as informaes relativas s aes que tenham sido includas por emenda parlamentar. 4o Os Poderes podero realizar audincias pblicas com a finalidade de estimular a participao popular no debate e aprimoramento do projeto de lei oramentria. 5o A elaborao e a execuo dos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social devero obedecer diretriz de reduo das desigualdades regionais, de gnero, raa e etnia. 6o O no encaminhamento das informaes de que trata o 3o deste artigo implicar a divulgao somente do cadastro das aes constantes do Projeto de Lei Oramentria de 2010. 7o O cadastro de aes de que tratam a alnea i do inciso I do 1o e o 6o deste artigo, ser atualizado, quando necessrio, desde que o cdigo, a descrio e a finalidade da ao se mantenham compatveis com o estabelecido no Plano Plurianual, na Lei de Diretrizes Oramentrias e na Lei Oramentria Anual....

...Art. 36. Sem prejuzo das disposies contidas nos arts. 32, 33, 34 e 35 desta Lei, a destinao de recursos a entidades privadas sem fins lucrativos, nos termos do disposto no 3o do art. 12 da Lei no 9.532, de 1997, depender ainda de: I aplicao de recursos de capital, ressalvadas as situaes previstas no inciso IV do art. 34 desta Lei, exclusivamente para: a) aquisio e instalao de equipamentos, bem como obras de adequao fsica necessrias instalao dos referidos equipamentos; b) aquisio de material permanente; e c) concluso de obra em andamento, cujo incio tenha ocorrido com recursos dos Oramentos Fiscais e da Seguridade Social, at o exerccio de 2000, atestado pela autoridade mxima da unidade concedente, vedada a destinao de recursos para ampliao do projeto original; II identificao do beneficirio e do valor transferido no respectivo convnio ou instrumento congnere; III execuo na modalidade de aplicao 50 entidade privada sem fins lucrativos; IV compromisso da entidade beneficiada de disponibilizar ao cidado, por meio da internet ou, na sua falta, em sua sede, consulta ao extrato do convnio ou outro instrumento utilizado, contendo, pelo menos, o objeto, a finalidade e o detalhamento da aplicao dos recursos; V apresentao da prestao de contas de recursos anteriormente recebidos, nos prazos e condies fixados na legislao, inexistncia de prestao de contas rejeitada e pen-

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dncia de aprovao de no mximo duas prestaes; VI publicao, pelo Poder respectivo, de normas a serem observadas na concesso de subvenes sociais, auxlios e contribuies correntes, que definam, entre outros aspectos, critrios objetivos de habilitao e seleo das entidades beneficirias e de alocao de recursos e prazo do benefcio, prevendo-se, ainda, clusula de reverso no caso de desvio de finalidade; VII comprovao pela entidade da regularidade do mandato de sua diretoria, alm da comprovao da atividade regular nos ltimos 3 (trs) anos, por meio da: a) (VETADO) b) declarao de funcionamento regular da entidade beneficiria, inclusive com inscrio no CNPJ, emitida no exerccio de 2010 por 3 (trs) autoridades locais sob as penas da lei; VIII clusula de reverso patrimonial, vlida at a depreciao integral do bem ou a amortizao do investimento, constituindo garantia real em favor do concedente em montante equivalente aos recursos de capital destinados entidade, cuja execuo ocorrer quando se verificar desvio de finalidade ou aplicao irregular dos recursos; IX manifestao prvia e expressa do setor tcnico e da assessoria jurdica do rgo concedente sobre a adequao dos convnios e instrumentos congneres s normas afetas matria; X manuteno de escriturao contbil regular; e XI apresentao pela entidade de certido negativa ou certido positiRevista da CGU

va com efeito de negativa de dbitos relativos aos tributos administrados pela Secretaria da Receita Federal do Brasil e dvida ativa da Unio, certificado de regularidade do Fundo de Garantia do Tempo de Servio FGTS e de regularidade em face do Cadastro Informativo de Crditos no Quitados do Setor Pblico Federal CADIN. 1o A determinao contida no inciso I do caput deste artigo no se aplica aos recursos alocados para programas habitacionais, conforme previso em legislao especfica, em aes voltadas a viabilizar o acesso moradia, bem como na elevao de padres de habitabilidade e de qualidade de vida de famlias de baixa renda que vivem em localidades urbanas e rurais. 2o A exigncia constante do inciso III deste artigo no se aplica quando a transferncia dos recursos ocorrer por intermdio de fundos estaduais, do Distrito Federal e municipais, nos termos da legislao pertinente. 3o A destinao de recursos a entidade privada no ser permitida nos casos em que agente poltico de Poder ou do Ministrio Pblico, tanto quanto dirigente de rgo ou entidade da administrao pblica, de qualquer esfera governamental, ou respectivo cnjuge ou companheiro, bem como parente em linha reta, colateral ou por afinidade, at o segundo grau, seja integrante de seu quadro dirigente. 4o O Poder Executivo disponibilizar, na internet, banco de dados de acesso pblico para fins de consulta aos recursos do Oramento da Unio destinados s entidades privadas, contendo, no mnimo, rgo conce-

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dente, unidade da federao, nome da entidade, nmero de inscrio no CNPJ, objeto, valores e datas da liberao. 5o No se aplica a vedao constante do 3o deste artigo quando a nomeao de agente poltico de Poder ou do Ministrio Pblico, assim como de dirigente de rgo ou entidade da administrao pblica para a direo da entidade privada decorrer de imposio legal. 6o O disposto no inciso VII, X e XI no se aplica s entidades beneficirias de que trata o inciso IX do art. 34 desta Lei. 7o Os Poderes e o Ministrio Pblico divulgaro e mantero atualizada na internet relao das entidades privadas beneficiadas na forma dos arts. 32, 33, 34 e 35, desta Lei, contendo, pelo menos: I nome e CNPJ; II nome, funo e CPF dos dirigentes; III rea de atuao; IV endereo da sede; V data, objeto, valor e nmero do convnio ou instrumento congnere; VI rgo transferidor; e VII valores transferidos e respectivas datas. 8o Para efeito do que dispem os arts. 32 e 34 desta Lei, a escolha da Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico OSCIP para a celebrao de Termo de Parceria com o governo federal depender de processo de seleo, com ampla divulgao. 9o No se aplica a vedao constante do 3o deste artigo s entidades constitudas sob a forma de servio social autnomo, destinatrias
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de contribuies de empregadores, incidentes sobre a folha de salrios.

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ Ato2007-2010/2009/Msg/VEP-648-09. htmArt. 37. (VETADO) ...

... Art. 40. A demonstrao, por parte dos Estados, Distrito Federal e Municpios, do cumprimento das exigncias para a realizao de transferncia voluntria dever ser feita, quando da assinatura do convnio ou instrumento congnere e da liberao da primeira parcela dos recursos ou da parcela nica, por meio de apresentao, ao rgo concedente, de documentao comprobatria da regularidade ou, a critrio do beneficirio, de extrato emitido pelo subsistema Cadastro nico de Convnio CAUC do SIAFI. 1o O concedente comunicar ao convenente e ao Chefe do Poder Executivo do ente recebedor de recursos qualquer situao de no regularidade relativa prestao de contas de convnios ou outras pendncias de ordem tcnica ou legal que motivem a suspenso ou o impedimento de liberao de recursos a ttulo de transferncias voluntrias, caso no seja objeto de regularizao em um perodo de at 45 (quarenta e cinco) dias. 2o A Secretaria do Tesouro Nacional manter na internet, para consulta, relao atualizada das exigncias para a realizao de transferncias voluntrias cumpridas pelos Estados, Distrito Federal e Municpios, bem como daquelas exigncias que demandam comprovao por parte desses entes. 3o O Ministrio da Fazenda dar amplo acesso pblico s informaes

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da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, constantes do Sistema de Coleta de Dados Contbeis dos Entes da Federao SISTN, inclusive mediante a integrao das informaes disponibilizadas pelo Sistema de Informaes sobre Oramentos Pblicos em Sade SIOPS e pelo Sistema de Informaes sobre Oramentos Pblicos em Educao SIOPE, as quais podero ser utilizadas, com f pblica, para fins de controle e aplicao de restries. 4o Os titulares dos Poderes e rgos referidos no art. 54 da Lei Complementar no 101, de 2000, disponibilizaro, por meio do SISTN, os respectivos relatrios de gesto fiscal, no prazo de at 40 (quarenta) dias, aps o encerramento de cada quadrimestre. 5o O Poder Executivo federal disponibilizar, por meio do SISTN, o Relatrio Resumido de Execuo Oramentria, no prazo de at 40 (quarenta) dias aps o encerramento de cada bimestre. 6o A identificao de qualquer situao de no regularidade ou pendncia de que trata o 1o deste artigo no impede a liberao das parcelas subsequentes dos demais convnios e instrumentos congneres de que trata o caput deste artigo, salvo se relacionada ao prprio convnio ou instrumento congnere objeto de irregularidade ou pendncia. 7o Podero ser celebrados convnios ou atos congneres para viabilizar a realizao de eventos de promoo do turismo no valor mnimo de R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais).

Art. 41. As transferncias da Unio para a execuo de aes de defesa civil observaro o disposto na Lei no 11.775, de 17 de setembro de 2008. Art. 42. A execuo oramentria e financeira, no exerccio de 2010, das transferncias voluntrias de recursos da Unio, cujos crditos oramentrios no identifiquem nominalmente a localidade beneficiada, inclusive aquelas destinadas genericamente a Estado, fica condicionada prvia divulgao na internet, pelo concedente, dos critrios de distribuio dos recursos, levando em conta os indicadores socioeconmicos da populao beneficiada pela respectiva poltica pblica... ...Art. 78. O Poder Executivo, por intermdio do rgo central do Sistema de Pessoal Civil SIPEC, publicar at 31 de outubro de 2009, com base na situao vigente em 31 de agosto de 2009, e manter atualizada, nos respectivos stios na internet, alm da estrutura remuneratria, tabela com os totais, por nveis, de cargos efetivos, comissionados e funes de confiana integrantes do quadro geral de pessoal civil, demonstrando, por rgo, autarquia e fundao, os quantitativos de cargos efetivos vagos e ocupados por servidores estveis e no estveis e os quantitativos de cargos em comisso e funes de confiana vagos e ocupados por servidores com e sem vnculo com a Administrao Pblica Federal, comparando-os com os quantitativos do ano anterior e indicando as respectivas variaes percentuais.

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 1 o Os Poderes Legislativo e Judicirio, assim como o Ministrio Pblico da Unio, observaro o cumprimento do disposto neste artigo, mediante atos prprios dos dirigentes mximos de cada rgo, destacando, inclusive, as entidades vinculadas da administrao indireta. 2o Os cargos transformados aps 31 de agosto de 2009 sero incorporados tabela referida neste artigo. 3o No sero considerados como cargos e funes vagos, para efeito deste artigo, as autorizaes legais para a criao de cargos efetivos e em comisso e funes de confiana cuja efetividade esteja sujeita implementao das condies de que trata o art. 169, 1 o, da Constituio. 4o Os Poderes, o Tribunal de Contas da Unio e o Ministrio Pblico da Unio tambm divulgaro na internet, at 31 de janeiro de 2010, e mantero atualizada nos respectivos stios a relao completa de membros e demais agentes pblicos, efetivos ou no. 5o Constaro da relao a que se refere o 4o deste artigo, pelo menos: I nome completo e nmero de identificao funcional; II cargo e funo; III lotao; e IV ato de nomeao ou contratao e a respectiva data de publicao. 6o As disposies deste artigo aplicam-se tambm administrao indireta, incluindo agncias reguladoras e conselhos de administrao e fiscal. 7o Os instrumentos de contratao de servios terceirizados devero
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prever o fornecimento pela empresa contratada de informaes contendo o nome completo, cargo ou atividade exercida, lotao e local de exerccio dos empregados na contratante, para fins de divulgao na internet nas condies estabelecidas pelo 4o deste artigo. 8o O disposto no 4o deste artigo no se aplica aos casos de agentes pblicos cujo exerccio profissional protegido por sigilo, em atendimento legislao vigente... ...Art. 112. O custo global de obras e servios contratados e executados com recursos dos oramentos da Unio ser obtido a partir de custos unitrios de insumos ou servios menores ou iguais mediana de seus correspondentes no Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e ndices da Construo Civil SINAPI, mantido e divulgado, na internet, pela Caixa Econmica Federal, e, no caso de obras e servios rodovirios, tabela do Sistema de Custos de Obras Rodovirias SICRO. 1o Em obras cujo valor total contratado no supere o limite para Tomada de Preos, ser admitida variao mxima de 20% (vinte por cento) sobre os custos unitrios de que trata o caput deste artigo, por item, desde que o custo global orado fique abaixo do custo global calculado pela mediana do SINAPI. 2o Nos casos em que o SINAPI e o SICRO no oferecerem custos unitrios de insumos ou servios, podero ser adotados aqueles disponveis em tabela de referncia formalmente aprovada por rgo ou entidade da administrao pblica federal, incorporando-se s composies de cus-

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tos dessas tabelas, sempre que possvel, os custos de insumos constantes do SINAPI e do SICRO. 3o Somente em condies especiais, devidamente justificadas em relatrio tcnico circunstanciado, elaborado por profissional habilitado e aprovado pelo rgo gestor dos recursos ou seu mandatrio, podero os respectivos custos unitrios exceder limite fixado no caput e 1o deste artigo, sem prejuzo da avaliao dos rgos de controle interno e externo. 4o O rgo ou a entidade que aprovar tabela de custos unitrios, nos termos do 2o deste artigo, dever divulg-los pela internet e encaminh-los Caixa Econmica Federal. 5o Dever constar do projeto bsico a que se refere o art. 6o, inciso IX, da Lei no 8.666, de 1993, inclusive de suas eventuais alteraes, a anotao de responsabilidade tcnica e declarao expressa do autor das planilhas oramentrias, quanto compatibilidade dos quantitativos e dos custos constantes de referidas planilhas com os quantitativos do projeto de engenharia e os custos do SINAPI, nos termos deste artigo. 6o A diferena percentual entre o valor global do contrato e o obtido a partir dos custos unitrios do SINAPI ou do SICRO no poder ser reduzida, em favor do contratado, em decorrncia de aditamentos que modifiquem a planilha oramentria. 7o Sero adotadas na elaborao dos oramentos de referncia os custos constantes das Tabelas SINAPI e SICRO locais e, subsidiariamente, as de maior abrangncia. 8o O preo de referncia das obras e servios ser aquele resultante da composio do custo unitrio direto

do SINAPI e do SICRO, acrescido do percentual de Benefcios e Despesas Indiretas BDI incidente, que deve estar demonstrado analiticamente na proposta do fornecedor.
9o (VETADO)

10. O disposto neste artigo no obriga o licitante vencedor a adotar custos unitrios ofertados pelo licitante vencido. Art. 113. As entidades pblicas e privadas beneficiadas com recursos pblicos a qualquer ttulo submeter-seo fiscalizao do Poder Pblico, com a finalidade de verificar o cumprimento de metas e objetivos para os quais receberam os recursos. 1o O Poder Executivo adotar providncias com vistas ao registro e divulgao, inclusive por meio eletrnico, das informaes relativas s prestaes de contas de convnios ou instrumentos congneres. 2o No caso de contratao de terceiros pelo convenente ou beneficirio, as informaes previstas no pargrafo anterior contero, no mnimo, o nome e CPF ou CNPJ do fornecedor e valores pagos. 3o O edital de licitao de obra ou servio de grande vulto, nos termos da Lei no 11.653, de 2008, ser divulgado integralmente na internet at a data da publicao na imprensa oficial... ... Art. 130. Esta Lei entra em vigor na data de sua publicao.
Braslia, 12 de agosto de 2009; 188o da Independncia e 121o da Repblica. LUIZ INCIO LULA DA SILVA Paulo Bernardo Silva

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urisprudncia

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Julgados recentes do TCU - Acrdos

Servio contnuo Determinao a unidade federal para que somente proceda prorrogao de contratos de servios contnuos quando comprovada ser vantajosa para a Administrao, o que deve ser evidenciado com a realizao de pesquisa de mercado para servios similares, conforme preceitua o art. 3 c/c o 57, 2, da Lei n 8.666/1993. TC-011.295/2007-0, Acrdo n 1.084/2009-1 Cmara Prego Determinao ao 1 Batalho de Engenharia de Construo/CE para que, ao adotar a modalidade de prego, observe o disposto no art. 8, inc. II, do Decreto n 3.555/2000 quanto elaborao do termo de referncia, o qual dever conter elementos capazes de propiciar a avaliao do custo pela Administrao, diante de oramento detalhado, e indicar o valor estimado em planilhas de acordo com o preo de mercado. TC-021.130/2007-4, Acrdo n 1.150/2009-1 Cmara Conflito de interesses Determinao Universidade Federal de Santa Maria para que, nas contrataes de prestadores de serRevista da CGU

vios, adote medidas capazes de impedir que sejam firmados contratos ou outros ajustes, bem como efetuados os respectivos pagamentos, a fornecedores pessoas jurdicas quando, no quadro social desses, houver algum servidor ativo da universidade, face vedao do inc. III, art. 9 da Lei n 8.666/1993. TC-022.561/2008-5, Acrdo n 1.240/2009-2 Cmara Terceirizao Determinao a uma empresa para que se abstenha de fixar, no instrumento convocatrio, quando de licitao com vistas contratao de mo de obra terceirizada, valores pertinentes a salrios ou benefcios (tais como vale-alimentao), bem como de exigir a concesso aos empregados contratados de benefcios adicionais aos legalmente estabelecidos (tais como planos de sade), por representar interferncia indevida na poltica de pessoal de empresa privada e representar nus adicional Administrao sem contrapartida de benefcio direto. TC-012.130/2006-7, Acrdo n 1.248/2009-2 Cmara. Obra pblica Determinao a um Tribunal para que apenas receba provisoriamente as obras e os servios contratados

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mediante termo circunstanciado, assinado pelas partes em at 15 dias da comunicao escrita do contratado, nos termos do art. 73, inc. I, alnea a, da Lei n 8.666/1993; e que receba definitivamente as obras e os servios contratados mediante termo circunstanciado, assinado pelas partes, somente aps o decurso do prazo de observao, ou vistoria que comprove a adequao do objeto aos termos contratuais, nos termos do art. 73, inc. I, alnea b, da Lei n 8.666/1993.
TC-575.334/1994-0, 657/2009-Plenrio. Acrdo n

termina a estrita observncia dos pressupostos legais relativos pessoa do contratado, tratando-se de contratao de natureza personalssima, que exige a execuo direta do objeto. TC-018.242/2008-7, Acrdo n 1.577/2009-1 Cmara. Fundao de apoio Determinao a uma universidade para que se abstenha de firmar contrato com fundao de apoio para a execuo de atividades prprias e/ou como meio de utilizar os recursos disponveis ao final do exerccio e outra Universidade para que no permita que as fundaes de apoio aloquem, aos projetos desenvolvidos no mbito da Universidade, empregados que possuam vnculo de parentesco com seus dirigentes e/ ou servidores, assim entendidos: cnjuges, companheiros ou parentes em linha reta, colateral ou por afinidade, at o terceiro grau. TC-012.314/2003-0, Acrdo n 1.734/2009-2 Cmara e TC029.464/2008-3, Acrdo n 1.408/2009-Plenrio. Pagamento antecipado Determinao a uma prefeitura para que observe a ordem cronolgica de exigibilidades de pagamentos, com base nos documentos de verificao da execuo do objeto (Boletins de Medio/Dirio da Obra), para evitar pagamentos antecipados ou adiantamentos por fornecimento de bens ou de servios ainda no en-

Projeto bsico Determinao ao DNOCS para que somente licite obras e servios aps a aprovao do seu projeto bsico pela autoridade competente, mesmo quando ele for elaborado por seu quadro prprio, nos termos do art. 7, 2, inc. I, da Lei n 8.666/1993. TC-008.896/2008-7, Acrdo n 658/2009-Plenrio. Dispensa de licitao e subcontratao Determinao ao SEBRAE/SP para que observe a jurisprudncia do TCU no sentido de que no se aplica o instituto da subcontratao para os contratos firmados com amparo no inc. XIII do art. 24 da Lei n 8.666/1993, tendo em vista que o fundamento da dispensa de licitao reside em caractersticas prprias da entidade a ser contratada, o que deRevista da CGU

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tregues ou no executados com recursos do convnio. TC-027.717/2008-0, Acrdo n 720/2009-Plenrio. Convnios Determinao ao INCRA/SE para que observe a Po r t a r i a Interministerial/MF, MP e CGU n 127/2008, no sentido de que a descentralizao da execuo por meio de convnios somente poder ser efetivada para entidades pblicas ou privadas que disponham de condies tcnicas para executlos, ainda que os recursos envolvidos sejam de origem externa, fazendo constar dos autos dos processos os elementos comprobatrios que atestem a efetiva capacidade tcnica de tais entidades. TC-028.493/2007-2, Acrdo n 794/2009- Plenrio. Obra pblica Determinaes ao Banco do Brasil S.A e Caixa Econmica Federal para que utilizem os sistemas oficiais SINAPI e SICRO nas estimativas de custo de obras, devendo utilizar tambm os dados relativos a seus prprios certames, nos quais a eficincia esteja comprovada. TC-026.755/2008-7, Acrdo n 851/2009-Plenrio. Dirias Determinao ao INPE para que no efetue pagamento de dirias a

bolsista, em conformidade com o Acrdo n 611/2004-Plenrio.

TC-018.872/2008-9, Acrdo 2.194/2009-2 Cmara.

Convnios Determinao ao SEBRAE para que se abstenha de celebrar convnios admitindo como contrapartida a execuo das metas de outro convnio. TC-009.745/2007-9, Acrdo n 980/2009-Plenrio. Auditoria e segregao de funes Recomendao a diversos rgos pblicos para que disciplinem a participao dos auditores internos em atividades prprias e tpicas de gestores e a servio social autnomo para que atribua a um setor especfico, e no Auditoria Interna, a responsabilidade pela anlise das prestaes de contas de convnio, de modo a fortalecer o papel da Auditoria Interna, de avaliadora dos sistemas de controle da entidade, em consonncia com o princpio da segregao de funes. TC-025.818/2008-4, Acrdo n 1.074/2009-Plenrio e TC 026.471/2008-4, Acrdo n 1.087/2009-Plenrio. Pagamento antecipado Determinao ANA para que se abstenha de incluir, nos contratos,

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clusulas que prevejam pagamento antecipado, admitindo-se tal procedimento somente quando houver a devida justificativa e visar exclusivamente sensvel economia de recursos, com as indispensveis e suficientes garantias de ressarcimento ao errio, em obedincia ao disposto no art. 62 da Lei n 4.320/1964 e art. 38 do Decreto n 93.872/1986.
TC-018.662/2007-3, Acrdo 2.427/2009-1 Cmara. n

Licitaes Determinao ao Ministrio da Integrao Nacional para que observe, em licitaes, a jurisprudncia do TCU no sentido de que, para fins de ampliao da competitividade, a vinculao do profissional empresa concorrente possa ser realizada por meio de contrato de prestao de servios, regido pela legislao civil comum, no sendo necessrio, pois, que o empregado possua vnculo empregatcio, mediante Carteira de Trabalho e Previdncia Social (CTPS) assinada. TC-014.402/2009-2, Acrdo n 1.710/2009-Plenrio. Obra pblica Determinao ao DNIT/MG para, com respeito s obras de Adequao com Restaurao da BR-135/MG, somente iniciar obra de grande vulto, igual ou superior a vinte milhes de reais (inciso II do art. 10 da Lei n 11.653/2008, PPA 2008-2011), aps a contratao de empresa de consultoria para superviso e acompanhamento da execuo da obra. TC-010.873/2009-8, Acrdo n 1.931/2009-Plenrio.

Servio contnuo Considerao de que o fornecimento de cartes alimentao e refeio se trata de prestao de servio sabidamente de natureza continuada. TC-010.606/2009-4, Acrdo n 1.416/2009-Plenrio. Contratos e pessoal Determinao a um Departamento para que se abstenha de celebrar contratos cuja execuo do objeto demande aes previstas em seu quadro funcional como atividade-fim. TC-007.077/2001-6, Acrdo n 3.923/2009-1 Cmara.

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Julgados recentes de tribunais Acrdos

Supremo Tribunal Federal (STF) CONTRATAO DE SERVIDORES SEM CONCURSO PBLICO. EXISTNCIA DE LEI AUTORIZADORA. ATIPICIDADE DA CONDUTA. I - A contratao de servidores temporrios para atender necessidade de excepcional interesse pblico, amparada em lei municipal autorizadora, afasta a tipicidade da conduta descrita no art. 1, XIII, do DecretoLei 201/67. Precedentes. II Com a negativa de seguimento ao recurso especial, restaram definitivos os fundamentos infraconstitucionais que sustentam o acrdo recorrido. Incide, pois, a Smula 283 do STF. III - Agravo regimental improvido. A Turma negou provimento ao agravo regimental no recurso extraordinrio, nos termos do voto do Relator. RE 593058 AgR / RS - RIO GRANDE DO SUL Relator(a): Min. RICARDO LEWANDOWSKI. Julgado em 25/108/2009. CADASTRO NICO DE CONVNIO (CAUC) INCLUSO, NESSE CADASTRO FEDERAL, DO ESTADO DE MATO GROSSO DO SUL A Constituio da Repblica confere, ao Supremo Tribunal Federal, a posiRevista da CGU

o eminente de Tribunal da Federao CF, art. 102, I, f), atribuindo, a esta Corte, em tal condio institucional, o poder de dirimir controvrsias, que, ao irromperem no seio do Estado Federal, culminam, perigosamente, por antagonizar as unidades que compem a Federao. Essa magna funo jurdico-institucional da Suprema Corte impe-lhe o gravssimo dever de velar pela intangibilidade do vnculo federativo e de zelar pelo equilbrio harmonioso das relaes polticas entre as pessoas estatais que integram a Federao brasileira. A aplicabilidade da norma inscrita no art. 102, I, f, da Constituio estende-se aos litgios cuja potencialidade ofensiva revelase apta a vulnerar os valores que informam o princpio fundamental que rege, em nosso ordenamento jurdico, o pacto da Federao. Doutrina. Precedentes. NECESSIDADE DE SUSPENSO DA INSCRIO DE ESTADO-MEMBRO NO CAUC/SIAFI, COM O OBJETIVO DE NO FRUSTRAR A EGULAR PRESTAO, NO PLANO LOCAL, DE SERVIOS PBLICOS ESSENCIAIS. A inscrio no registro federal concernente a entidades e instituies inadimplentes, mais do que simplesmente afetar, compromete, de modo irreversvel, a prestao, no plano local, de servios pblicos de carter primrio, alm de inviabilizar a celebrao de novos

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convnios, impedindo, assim, a transferncia de recursos financeiros necessrios ao desenvolvimento e ao fortalecimento de reas sensveis, como a sade, a educao e a segurana pblicas. Situao que configura, de modo expressivo, para efeito de outorga de provimento cautelar, hiptese caracterizadora de periculum in mora. Precedentes. O Tribunal, por unanimidade e nos termos do voto do Relator, referendou a deciso. AC 2327 REF-MC / MS. Relator(a): Min. CELSO DE MELLO. Julgamento: 29/04/2009 ATO DECISRIO CONTRRIO SMULA VINCULANTE 13 DO STF. N E P O T I S M O. VCIOS NO PROCESSO DE ESCOLHA. I A vedao do nepotismo no exige a edio de lei formal para coibir a prtica, uma vez que decorre diretamente dos princpios contidos no art. 37, caput, da Constituio Federal. II O cargo de Conselheiro do Tribunal de Contas do Estado do Paran reveste-se, primeira vista, de natureza administrativa, uma vez que exerce a funo de auxiliar do Legislativo no controle da Administrao Pblica. III Aparente ocorrncia de vcios que maculam o processo de escolha por parte da Assemblia Legislativa paranaense. IV luz do princpio da simetria, o processo de escolha de membros do Tribunal de Contas pela Assembleia Legislativa por votao aberta, ofende, a princpio, o art. 52, III, b, da Constituio. V Presena, na espcie, dos requisitos indispensveis
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para o deferimento do pedido liminarmente pleiteado. VI Agravo regimental provido. O Tribunal, por unanimidade e nos termos do voto do Relator, deu provimento ao recurso de agravo e, por maioria, determinou a imediata comunicao desta deciso, vencido no ponto o Senhor Ministro Marco Aurlio. Rcl 6702 MC-AgR / PR. Relator(a): Min. RICARDO LEWANDOWSKI. Julgamento: 04/03/2009 Superior Tribunal da Justia (STJ) ADMINISTRATIVO CELEBRAO DE CONVNIOS COM O MINISTRIO DA SADE EXIGNCIA DE CERTIDES NEGATIVAS DE DBITOS FISCAIS LEGALIDADE. 1. Obedece ao princpio da razoabilidade a exigncia do Ministrio da Sade em apenas estabelecer convnios com entidades de reputao ilibada, pedindo, para tal comprovao, certides negativas de dbitos fiscais, nos termos do art. 29 da Lei n. 8.666/93. 2. Os atributos exigidos a todos os interessados em estabelecer convnios com o Ministrio da Sade esto previstos em lei, no se configurando, portanto, abusivos ou ilegais. Ao contrrio, mandamento constitucional e legal a cautela de se verificar a idoneidade do particular antes de contratar com a Administrao Pblica. Ordem de segurana denegada. A Seo, por unanimidade, denegou a segurana, nos termos do voto do Sr. Ministro Relator. MS 13985 / DF. Relator(a):

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Ministro HUMBERTO MARTINS. Julgamento: 05/03/2009 CORRUPO PASSIVA. PENA-BASE FIXADA ACIMA DO MNIMO LEGAL DE FORMA FUNDAMENTADA. CONDIO PECULIAR DAS VTIMAS. A pena-base restou fixada acima do mnimo legal em virtude de circunstncia judicial, que notoriamente extrapolou as condies normais do crime em comento, pois a conduta do ru na prtica do delito denotou especial reprovabilidade pela condio simplria das vtimas. 2. O julgador deve se ater aos princpios da proporcionalidade e razoabilidade para a aplicao da circunstncia atenuante prevista no art. 65, inciso III, do Cdigo Penal. 3. Agravo Regimental desprovido. AgRg no Ag 900679 / BA. Relator(a): Ministra LAURITA VAZ. Julgamento: 13/08/2009 PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. COMISSO AD DOC. A Egrgia Terceira Seo do STJ, nos autos do MS 13.250/DF publicado no DJU de 02/02/2009, reforou o entendimento de que a designao de Comisso Temporria para promover processo administrativo disciplinar contra servidor policial federal viola os princpios do juiz natural e da legalidade, a teor do art. 53, 1, da Lei 4.878/65, lei especial que exige a conduo do procedimento por Comisso Permanente de Disciplina.
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(AgRg no MS 14.059/DF, Rel. Ministro CELSO LIMONGI DESEMBARGADOR CONVOCADO DO TJ/SP, TERCEIRA SEO, julgado em 13/05/2009, DJe 22/05/2009) 2. Agravo regimental a que se nega provimento. AgRg no MS 14310 / DF. Relator(a): Ministro OG FERNANDES. Julgamento: 26/08/2009 IMPROBIDADE. PRESCRIO. LEI N. 8.429/92, ART. 23, I E II. CARGO EFETIVO. CARGO EM COMISSO OU FUNO COMISSIONADA. EXERCCIO CONCOMITANTE OU NO. 1. Duas situaes so bem definidas no tocante contagem do prazo prescricional para ajuizamento de ao de improbidade administrativa: se o ato mprobo for imputado a agente pblico no exerccio de mandato, de cargo em comisso ou de funo de confiana, o prazo prescricional de cinco anos, com termo a quo no primeiro dia aps a cessao do vnculo; em outro passo, sendo o agente pblico detentor de cargo efetivo ou emprego, havendo previso para falta disciplinar punvel com demisso, o prazo prescricional o determinado na lei especfica. Inteligncia do art. 23 da Lei n. 8.429/92. 2. No cuida a Lei de Improbidade, no entanto, da hiptese de o mesmo agente praticar ato mprobo no exerccio cumulativo de cargo efetivo e de cargo comissionado. 3. Por meio de interpretao teleolgica da norma, verifica-se que a individualizao do lapso prescricional associada natureza do vnculo jurdico mantido pelo agente p-

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blico com o sujeito passivo em potencial. Doutrina. 4. Partindo dessa premissa, o art. 23, I, associa o incio da contagem do prazo prescricional ao trmino de vnculo temporrio. Ao mesmo tempo, o art. 23, II, no caso de vnculo definitivo como o exerccio de cargo de provimento efetivo ou emprego , no considera, para fins de aferio do prazo prescricional, o exerccio de funes intermdias como as comissionadas desempenhadas pelo agente, sendo determinante apenas o exerccio de cargo efetivo. 5. Portanto, exercendo cumulativamente cargo efetivo e cargo comissionado, ao tempo do ato reputado mprobo, h de prevalecer o primeiro, para fins de contagem prescricional, pelo simples fato de o vnculo entre agente e Administrao pblica no cessar com a exonerao do cargo em comisso, por ser temporrio. 6. Recurso especial provido, para reformar o acrdo do Tribunal de origem em que se julgaram os embargos infringentes (fl. 617) e restabelecer o acrdo que decidiu as apelaes (fl. 497). REsp 1060529 / MG. Relator(a): Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES. Julgamento: 08/09/2009 ADMINISTRATIVO. LICITAO PARA CONTRATAO DE MO DE OBRA. IMPOSSIBILIDADE DE PARTICIPAO DAS C O O P E R AT I VA S DE TRABALHO. 1. A Corte Especial do STJ decidiu pela impossibilidade de participao das cooperativas em processo licitatrio para contratao de mo de obra, quando o labor, por sua
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natureza, demandar necessidade de estado de subordinao ante os prejuzos que podem advir para o patrimnio pblico, caso o ente cooperativo se consagre vencedor no certame. 2. Agravo Regimental provido. AgRg no REsp 960503 / RS. Relator(a): Ministro HERMAN BENJAMIN. Julgamento: 01/09/2009 LICITAO. APRESENTAO DE GARANTIA ANTES DA HABILITAO EM TOMADA DE PREO. IMPOSSIBILIDADE. 1. Tem-se aqui caso em que edital de licitao exigia a apresentao de garantia em at cinco dias da data da abertura da licitao. 2. De acordo com o art. 31, inc. III, da Lei n. 8.666/93, a apresentao de garantia requisito para que o licitante seja considerado qualificado no aspecto financeiro-econmico. Como se sabe, a apresentao das qualificaes insere-se na fase de habilitao, na esteira do art. 27 daquele mesmo diploma normativo, motivo pelo qual a exigncia de garantia antes do referido perodo ilegal. 3. No ajuda Administrao sustentar que o edital lei entre as partes e que a deciso que aplica os dispositivos antes mencionados viola o art. 41 da Lei n. 8.666/93, pois, se verdade que o edital vincula o Poder Pblico, no menos verdade que a lei tambm o faz, em grau ainda mais elevado. 4. Recurso especial no provido. REsp 1018107 / DF. Relator(a): Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES. Julgamento: 26/05/2009

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ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PRINCPIOS DA RAZOABILIDADE E DA PROPORCIONALIDADE. Recurso interposto nos autos de ao de improbidade administrativa contra prefeito e dois funcionrios da prefeitura deslocados para exercerem mandato classista recebendo os adicionais de insalubridade e horas extras anteriormente percebidos. O Tribunal a quo reformou a sentena que havia condenado os recorridos a ressarcir aos cofres pblicos as importncias recebidas devidamente corrigidas; aplicado multas; suspendido os direitos polticos dos demandados e os impedidos de contratar com a Administrao Pblica. Manteve, porm, a condenao somente quanto ao ressarcimento integral do dano, de forma solidria, e o pagamento de multa civil, nos termos do art. 12 da Lei de Improbidade n 8.429/92. No se pode olvidar que a suspenso dos direitos polticos a mais drstica das sanes estipuladas pela Lei n 8.429/92 e que sua aplicao importa impedir ainda que de forma justificada e temporria o exerccio de um dos direitos fundamentais de maior magnitude em nossa ordem constitucional. Os danos de pequena monta causados ao errio importaram em sanes severas que no se coadunam com os princpios da proporcionalidade e da razoabilidade. Recurso especial no provido. REsp 1097757 / RS - RECURSO ESPECIAL 2008/0236589-0. Relator Ministro: CASTRO MEIRA. Julgamento: 01/09/2009.

LEI DE IMPROBIDADE A D M I N I S T R AT I VA . PRAZO PRESCRICIONAL. EX-PREFEITO. REELEIO. TRMINO DO SEGUNDO MANDATO. A Lei de Improbidade Administrativa, promulgada antes da Emenda Constitucional n. 16, de 4 de junho de 1997, que deu nova redao ao 5 do art. 14, da Constituio Federal, considerou como termo inicial da prescrio exatamente o final de mandato. No entanto, a EC n. 16/97 possibilitou a reeleio dos Chefes do Poder Executivo em todas as esferas administrativas, com o expresso objetivo de constituir corpos administrativos estveis e cumprir metas governamentais de mdio prazo, para o amadurecimento do processo democrtico. A Lei de Improbidade associa, no art. 23, I, o incio da contagem do prazo prescricional ao trmino de vnculo temporrio, entre os quais, o exerccio de mandato eletivo. De acordo com a justificativa da PEC de que resultou a Emenda n. 16/97, a reeleio, embora no prorrogue simplesmente o mandato, importa em fator de continuidade da gesto administrativa. Em razo disso, o prazo prescricional deve ser contado a partir do fim do segundo mandato. No que concerne ao civil pblica em que se busca a condenao por dano ao errio e o respectivo ressarcimento, esta Corte considera que tal pretenso imprescritvel, com base no que dispe o artigo 37, 5, da Constituio da Repblica. Precedentes de ambas as Turmas da Primeira Seo. Recurso especial parcialmente conhecido e,

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nessa parte, provido. REsp 1107833 / SP RECURSO ESPECIAL 2008/0279470-1. Relator: Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES. Julgamento: 08/09/2009. ADMINISTRATIVO. LICITAO. FRAUDE CONFIGURADA. APLICAO DA PENA DE INIDONEIDADE PARA CONTRATAR COM A ADMINISTRAO PBLICA FEDERAL. COMPETNCIA DO MINISTRO DE ESTADO DO CONTROLE E DA TRANSPARNCIA. PROCEDIMENTO REGULAR. Hiptese em que se pretende a concesso da segurana para que se reconhea a ocorrncia de nulidades no processo administrativo disciplinar que culminou na aplicao da pena de inidoneidade para contratar com a Administrao Pblica Federal. O Ministro de Estado do Controle e da Transparncia autoridade responsvel para determinar a instaurao do feito disciplinar em epgrafe. O procedimento administrativo disciplinar no padece de nenhuma vicissitude, pois, embora no exatamente da forma como desejava, foi assegurado impetrante o direito ao exerccio da ampla defesa e do contraditrio, sendo que a a aplicao da pena foi tomada com fundamento em uma srie de provas trazidas aos autos, inclusive nas defesas apresentadas pelas partes. Pelo confronto das provas trazidas aos autos, no se constata a inobservncia dos aspectos relacionados regularidade formal do processo disciplinar, que atendeu aos ditames legais.

Segurana denegada. MS 14134 / DF MANDADO DE SEGURANA 2009/0022293-2. Relator: Ministro BENEDITO GONALVES. Julgamento: 26/08/2009 PROCESSUAL PENAL. FRAUDE EM LICITAES PBLICAS. RECURSOS DE ORIGEM FEDERAL REPASSADOS AOS MUNICPIOS MEDIANTE CONVNIOS. INTERESSE DA UNIO. COMPETNCIA DA JUSTIA FEDERAL. CRIMES CONEXOS DE COMPETNCIA ESTADUAL. A competncia da Justia Federal, expressa no art. 109, IV, da Carta Magna, restringe-se s hipteses em que as infraes penais so perpetradas em detrimento de bens, servios ou interesses da Unio, ou de suas autarquias ou empresas pblicas. Na espcie, a paciente acusada de fraudar licitaes pblicas realizadas com recursos de origem federal, oriundos de convnios firmados entre os Municpios envolvidos e rgos e autarquias federais (MEC/ FNDE). Incide, no caso, a ratio que ensejou o Enunciado da Smula n 208/STJ, o qual determina a competncia da Justia Federal para o processamento do feito. O fato da exordial acusatria tambm imputar paciente e aos demais denunciados crimes afetos competncia da Justia Estadual no afasta, em razo da conexo, a competncia do Juzo Federal (Enunciado da Smula 122/STJ: Compete a Justia Federal o processo e julgamento unificado dos crimes conexos de competncia federal e estadual, no se aplicando

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a regra do art. 78, II, a, do Cdigo de Processo Penal). Ordem parcialmente conhecida, e nesta parte, concedida para declarar a nulidade de todos os atos decisrios proferidos na ao penal, desde o recebimento

da denncia, devendo as peas serem remetidas ao Juzo federal competente. HC 97457 / PE HABEAS CORPUS 2007/0306656-2. Relator:Ministro FELIX FISCHER. Julgamento: 02/06/2009.

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Regras para submisso de artigos Revista da CGU

A CGU aceita contribuies de pesquisadores, estudantes, profissionais ligados rea de controle e interessados em temas ligados corrupo. Os artigos so publicados aps anlise e seleo. O objetivo garantir a qualidade do contedo informativo, de forma a tornar a Revista da CGU um instrumento til e orientador para todos aqueles comprometidos com a boa gesto de recursos pblicos. Os artigos sero analisados quanto ao contedo; compatibilidade com a linha editorial; aos objetivos da Revista; e forma de apresentao (qualidade e objetividade). Somente sero aceitos artigos inditos e em portugus brasileiro. Os trabalhos devero ser elaborados contendo: Ttulo Nome completo do autor Titulao e cargo que ocupa atualmente (mximo 180 caracteres) Endereo completo, telefone, e-mail Resumo de no mximo 15 linhas e indicao de trs palavras-chave Texto Bibliografia O formato dos textos deve seguir as seguintes orientaes: 1) Organizao dos textos Os textos, incluindo as referncias, devem ser digitados em fonte Times New Roman, tamanho 12, com espaamento simples entre as linhas. A primeira linha dos pargrafos deve ser sem recuo e dever haver um espao de uma linha entre um pargrafo e outro. Os ttulos e subttulos devem estar em negrito. O texto dever ter entre 7 mil e 35 mil caracteres, o que corresponde a, aproximadamente, 3 a 15 pginas editadas da revista. Pede-se aos autores que evitem notas de rodap. Caso necessrio, elas no devem ultrapassar 210 caracteres. O formato do papel deve ser A4 (21 x 29,7 cm ), com margens esquerda e direita de 3,0 cm e superior e inferior de 2,5 cm . As pginas devem ser numeradas consecutivamente. A folha inicial deve conter o ttulo do artigo, nome completo, titulao acadmica, vinculao departamental e institucional, e-mail, telefone e endereo completo do autor. 2) Referncias bibliogrficas As referncias devem, preferencialmente, restringir-se s citaes no texto, sendo numeradas consecutivamente pela ordem de apario no texto, no final do artigo. 3) Envio O texto deve ser enviado para o e-mail revista@cgu.gov.br, em editor de texto, em qualquer verso atualmente em uso. 4) Quadros e imagens Cada quadro (tabela) deve ser feito em folha separada e no pode ser apresentado sob forma de imagem. Sua numerao, seqencial, deve obedecer ordem da primeira citao do texto, com breve ttulo. Cada coluna deve ter um ttulo curto e abreviado. As notas explicativas e as abreviaturas no padronizadas utilizadas devem ser colocadas detalhadas em rodap. Para assinalar as notas de rodap, usar asteriscos, por esta ordem: *, **, *** etc. As imagens devem ser digitalizadas com resoluo de 300 DPIs ou superior, e no mesmo tamanho a ser utilizado na publicao. 5) Seleo e publicao O exame e a seleo do material a ser publicado na Revista CGU sero definidos de acordo com a compatibilidade em relao linha editorial definida pelos editores, o enriquecimento do estudo a respeito de temas de trabalho e a qualidade e objetividade do texto produzido. A aprovao e posterior publicao dos trabalhos no daro aos autores direito de receber qualquer retribuio financeira, ficando resguardados os direitos autorais sob a forma da lei. Os textos aprovados, no que concerne ao seu contedo, no sero alterados pelos editores da Revista, uma vez que os conceitos e opinies emitidas em trabalhos doutrinrios assinados so de inteira responsabilidade de seus autores. Caso necessrio, ser realizada reviso ortogrfica e gramatical nos artigos.

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