ANNO XXXVIII ~ N.

2/1995

S. Vacca - L. De Paoli - M. Frey Osservatorio energetico ed ambientale

Dibattito

Le trasformazioni delle imprese dei servizi pubblici locali

S. Brusco, P. Bertossi, A. Cottica

R. Andreas Kraemer - La privatizzazione dell'industria dell'acqua

F. Marangon/P. Rosato - L'analisi multi criteri nella gestione delle risorse agroambientali

E. Di Giulio/P. Pizzoli- La sostenibilita della sviluppo e la crescita della popolazione

A. D'Orazio - Nuove soluzioni organizzative per gli imballaggi

M. Fontana - Esternalita ambientali nella produzione di energia

Documenti

C. Barzan - II piano energetico comunale della Citta di Torino

Letture

aumento dei costi a causa dell'inefficienza produttiva, L'interferenza politica e vista anch'essa come un rischio per I'efficienza e in alcuni casi per I'efficacia di fornitura del servizio e comunque con un'atteggiamento di ripulsa tanto piu grande quanto piu ha assunto proporzioni rilevanti e patologiche nel passato. Conseguentemente la separazione delle funzioni, in particolare tra chi definisce il livello e la qualita del servizio, chi 10 eroga e chi controlla il comportamento degli operatori, e orrnai considerata come il punto nodale per dare maggiori garanzie ai cittadini,

Ne deriva che vi e oggi un problema di ripensamento delle modalita

secondo cui garantire i servizi pubblici locali che non consente alle Municipalizzate di dare per scantata la giustificazione della propria esistenza. Questo travaglio e presente anche in altri paesi europei, come testimonia ad esempio la discussione sull'elaborazione delle «carte dei servizi», sui rapporti tra auto rita di regolamentazione lacali e nazionali e soprattutto i1 dibattito attorno al concetto di «servizi di interesse economico generales a cui ci si aggancia per difendere i diritti speciali a esclusivi attribuiti ad alcuni soggetti, rna che la Commissione di Bruxelles vorrebbe il piu possi bile limitati,

La rilevanza di questi temi per l'assetto e il funzionamento dei settori dell'energia e dell'ambiente ha suggerito alia Rivista di promuovere un confronto tra operatori e studiosi che viene introdotto su questo numero da un articolo di Brusco, Bertossi e Cottica a cui seguiranno altri interventi sui prossimi numeri.

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UNA NUOV A POLITICA INDUSTRIALE PER IL SETTORE DEI SERVIZI PUBBLlCI LOCAL!

di Sebastiana Brusco 0, Paolo Bertossi?" ed Alberto Cottica"?"

-,

I. Economia e ideologia Delle iniziative di municipalizzazione del passato Le municipalizzazioni dell'eta giolittiana

Le prime munidpalizzazioni risalgono a quasi un secolo e mezzo fa. La prima municipalizzata italiana e l'azienda del gas di Genova, t'ondata nel 1845.

La prima importante ondata di rnunicipalizzazioni, tuttavia si ha ucl periodo gioIit~i~no.' anche in seguito all'impulso dato dalla legge I () 3 del 1903, ch e 1 stitut v ae regolava i «governi economid municipali»,

~ favore delle municipaiizzazioni operano sia i socialisti che i catto[tci. P~r m~oven~o da rnatrici ill pensiero diverse, sotto questo pro fila I It uru e gli altri condividono obiettivi e propositi e le iniziative in II!Icsta direzione segnano quasi sempre momenti di c~llaborazione. Oiov umi Montemartini, miIitante socialista, che fu assessore ai servizi I'lIhblici al comune di Roma dal 1907, fu it massimo teorico sull'argoIIIr1110. Secondo quanto egli scrisse in un volume che ebbe allora molta lI~oll n nza (Munidpalizzazione dei pubblici servigi, del 1902) gJi obietti., I he la municlpalizzazione doveva proporsi erano i seguenti:

I ridurre i prezzi del servizio, che il gestore privato, operando in II .,hllc di monopolio, avrebbe fissato a livello tale da consentire rile- 1\111 CXlra-~rofitti; un'azienda pubblica, invece, avrebbe potuto opeI II tlnuncl.ando ~ddirittura ai profitti normali, e ridurre quindi it II r 11 prancato at consumatori in misura malta cospicua; inoltre,

1J1!,1~1·"il~ di Modena; o~Eco & Eco, Bologna; OOQUniversity College, London.

,1..,1,/ ,/dIe [onti di energia e delt'ambiente n. 2, 1995

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continuava Montemartini, anche l'eliminazione degli intermediari e delle troppo lunghe catene di subfornitura avrebbero contribuito alla ridu-

zione del prezzo del servizio;

• migliorare la qualita del servizio, che il gestore monopolista avreb-

be tenuto bassa, soprattutto a discapito dei pili disagiati;

• migliorare Ie condizioni dei lavoratori, che il gestore private sotto-

poneva ad altissirno sfruttamento.

Non ci si pone mal, in questa linea di riflessione teorica e politica, it problema dell'efficienza dell'impresa gestita dal pubblico, non. sot~oposta al controllo di mercato. Montemartini arriva a discutere «I1,p,nncipio assiomatico che il Municipio e cattivo produttore», rna 10 ~l~luta rapidamente. L'eliminazione del profitto private gli ap~a~e con~I,zlO~e sufficiente, net caso dei servizi pubblici urbani, perche 11 servrzio s13 offerto nella qualita giusta ed al prezzo giusto.

Le municipalizzasioni del do po guerra

Le municipalizzazioni cessano con l'avvento del fascismo, e riprendono soltanto nel secondo dopoguerra, negli anni Cinquanta e Sessanta.

In Emilia it modello economico cui gli amministratori fanno riferimen to resta molto simile a quello dei primi del secolo. Resta ferma l'alleanza tra le sinistre ed i cattolici: a Modena, per esempio, pur svolgendosi la discussione al principio degli anni Sessanta, la DC appoggia Ie iniziative di municipalizzazione, Restano Ugu~li anche le a~gomentazioni economiche di fondo: la lotta al monopolio, la b~ttagli~ per un servizio migliore e per una migliore condizione oper~la ,degh addetti ai servizi, Si aggiungono, tuttavia, alcune connotazrom che distinguono questo dibattito da quelio di circa cinquanta anni prim~, Vi e stavolta la consapevolezza che la gestione pubblica pub consentire una discri~inazione di prezzo a favore dei meno abbienti e delle piccole imprese, che compaiono per la prima volta in questo di,b~ttit.o, Ma, soprattutto, adesso pili che al principio del seco,l~, la mUfllc:p~lLZzazione e vista in prime luogo nella sua valenza politica. II consigliere comunale Baccarini, intervenendo nel dibattito a Modena nel 1969, dice: «.,.Un atto politico (la municipalizzazione dei servizi idrici) non puo e non deve essere legato 0 condizionato dagli aspetti econornici, anche se questi hanno indubbiamente la lora Importanza», Inoltre, la municipalizzazione dei servizi pubblici viene percepita come un modo per ampliare l'arnbito delle competenze comunali, contro 10 stra,potere dello stato centralista. Tanto importante e questa prospettiva, che nel 1961 il sindaco di Modena Corassori scrive al sindaco di Mila-

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no chiedendogli di Iarsi promotore di una Azienda pubblica Alta Italia, che per conto delle municipalita curasse Ia produzione e il grande trasporto dell'energia elettrica,

Come nel precedente periodo giolittiano, invece, non vi sono preoccupazioni circa le possibili inefficienze delle aziende municipali: «L'esperienza ha dimostrato - dice il presidente nazionale delle aziende elettriche municipal] nel 1954 - che il confronto tra l'efficienza tecnica di una impresa municipalizzata e quella di una impresa privata, diciarno cosi controllata dal Comune, e favorevole all'impresa municipalizzata»,

2. Le privatizzazioni di oggi: un OIlOVO modello di gestione dei servizi pubhlici

Un grave errore che sinora non e stato evitato

Come si e mostrato, it problema della gestione municipale dei servizi pubblici non e mai stato discusso con toni neutrali ed asettici. Per quanto breve, la rassegna compiuta indica quanto profondarnente la discussione sia stata segnata dalle ideologie, dalle scelte di campo, dalle visioni del mondo dei protagonisti, La resistenza opposta dalle imprese private che venivano ricondotte sotto il controllo della comunita esasperava naturalmente i conflitti e Ie contrapposizioni.

Tutto questo puo sembrare ovvio. Ma e singolare che oggi non si tenga conto di quanta profondamente quelle ideologie e quelle scelte di campo siano diventate valori e regole di vita delle comunita in teressate. E singolare, in altri termini, che non si tenga conto di quanto «le aziende» vengano percepite dai cittadini come un pezzo della loro storia, come testimonianza di giuste battaglie che sono state vinte, come strumenti che sono stati efficaci nel garantire una migliore qualira della vita e un salario reale pili alto, come garanzia che nel sostenere Ie loro ragioni avrebbero comunque sempre trovato un interlocutore se non disponibile almeno molto attento.

E appunto il non tener conto di tutto questo che caratterizza, anche in molte aree della sinistra, Ie polemiche degli ultimi due anni sulla privatizzazione delle aziende municipalizzate. La privatizzazione e statu spesso sostenuta come un obiettivo da perseguire per se, come un valore cosi evidente che non era necessario discuterne.

Certo, in questa linea di pensiero la sinistra e stata coinvolta dalla constatazione che in molti casi le aziende municipalizzate hanno offerIn il campo aile pili sciagurate scorrerie di lottizzazione, ed hanno

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rappresentato esempi evidenti di nefaste strategie di spr~co ". E certo, ancora, che it regime di relazioni industriali che carattenzza 11 s~ttore pubblico, COS1 profondamente diverse da quello del settore pnvato, puo indurre aumenti di costi e difficolta di gestione. ~~ t~~to q~:sto non giustifica la convinzione che it privato sia di ~ecesslta. pIU. effl~lente del pubblico, ne I'idea ehe sia corretto p~rsegUlre l~ pr.lVatIzzazlOne semplicemente per mig!iorare l'efficienza. PIUttos~O, SI .chlUd~ Ja p~rt~ alla lottizzazione, e S1 eliminino Ie di Ff erenze tra II regime di rel~lOlli industriali pubblico e quello privato. E tanto piu vale, questo ragronamento, nelle regioni in cui dopo tutto la lottizzazione non e stata cost sfrenata e le ragioni dell'efficienza non sono state troppo trascurateo Chi sostenesse la superiorita ubiquitaria e naturale d~l, privat.o s~l pubbIico dovrebbe anche sostenere la chiusura del servl.zlO salll.lano nazionale, delle scuole pubbliche, delle attivita di forrnazione, del s~r~ vizi aile imprese, e COS! via. Nonostante gli infiniti esempi di ~e~vlz1 pubblici mal gestititi, questa e una trappola dalla quale la smistra deve tirarsi fuori il piu rapidamente possibile.

Un nuovo modello di riferimento

Va detto, pero, che il modello perseguito dai nost:i pa?ri ba molti limiti. Anche nei casi migliori, anche quando la lottizzazione non. h~ improntato di se i comportamenti delle aziende, limiti importanti v~ sono stati, II fatto che i1 regime delle tariffe assegnasse III pIU cas~ aIle aziende un ruolo di produttori di reddito per Ie casse c.o~unal~ ha ridotto il controllo sull'efficienza e sui livello e la quahta ,degh investimenti. Spesso il controllo del consiglio comunale sulle aziende si e ridotto ad una contrattazione sul contributo che le aziende avrebbero versato aile casse del comune. Anche nei casi migliori, la mancanza di capacita tecnica, da parte dei consigli comunali, ha fat~~ si che l'unico controllo possibile fosse quello sulla qualita del S~rv~zlO r~so ai cittadini e sono state escluse dal controllo tutte Ie quesnoni relative alla produttiviza. Anche nei casi rnigliori, infine, .le discussioni sulla compatibilita ambient ale degli impianti e delle tecniche adottate hanno visto confrontarsi tecnici esperti con politici ansiosi di bene operare, rna incapaci di padroneggiare gli as petti .teenic,i .della dis,cussione, e politicamente impossibilitati a far uso di tecnici neutrali.

Vi sono quindi ragioni sufficienti per sostenere un n,uovo ~o.dello di riferimento e sono anche chiari, a questo punto, 1 requisin che il nuovo modello deve avere, II nuovo modeIIo deve innanzitutto avere gli stessi obiettivi del modello g!oli~tiano e d:l dop~gu,e:ra, cioe .l~ qualita del servizio (anche con nfenmento agli utenn pIU «costosi»:

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si pensi, per esernpio agli abitanti delle case sparse), il basso prezzo dei servizi e quindi I'efficienza, e le buone condizioni di lavoro degli addetti all'impresa. Ma il modello va ulteriormente specificato. A quegli obiettivi occorre aggiungere quello della compatibilita ambientale che nelleta giolittiana e nel dopoguerra non veniva percepita come u~ problema, ed agli strumenti allora previsti occorre aggiungerne altn, che consentano di rendere piu efficace quel controllo che nel rnodello giolittiano appariva di' facile realizzazione, Salta, rispetto al veechio modello, anche un vincolo, che e queilo di escludere I privati dalla gestione.

Tutti questi obiettivi possono essere raggiunti se, in linea con quanto viene suggerito dagJi studiosi di economia e di organizzazione, i servizi pubblici urbani vengono gestiti tenendo divisi - e cioe affidando ad organism] diversi - il pot ere di indirizzo (cbe e la responsabilita politica), la gestione ed il controllo. Vista in quest'ottica, la privatizzazione delle aziende municipalizzate non ha piu it senso di un affannato ric or~o aIle virtu taumaturgiche del controllo private, rna diventa il modo I~ ~ui si tutelano i risultati delle battaglie combattute in passato, e ci 81 propane di raggiungere obiettivi ancora piu ambiziosi. DaJ punto di vista po~itico la differenza e cruciale: la privatizzazione non e piu Ia sconfessione della vecchia linea e la rinuncia a perseguire i vecchi obiettivi, rna, al contrario, uno strumento che garantisce continuita col passato e consente ancbe nuovi risultati.

L'esigenza di separare Ia responsabilha politica dalla gestione e gia ~mpl~ent.e condivis~ all'inrerno della sinistra. Non sempre questa linea e facile da praticare, e spesso infatti resta negli amministratori della sinistra la tentazione di controUare ed interferire pesantemente sugli strumenti organizzativi del comune 0 della provincia. Ma almeno i~ linea di principle, I'idea che sia bene «governare di piu ~ gestire di meno» trova larghi consensi.

Anche nella sinistra, invece, non vi e affatto consenso sulla necesslta d! separare la responsabilita politica dal controlIo, e di questo occorre discutere,

In particolare questa separazione e necessaria almeno per due ragioni. La prima e che il responsabile politico del servizio, cioe il comune, non ha la competenza tecnica richiesta per effettuare il controllo in modo efficace, La competenza tecnica, infatti, e nelle mani del gestorc, cioe della municipalizzata, (E non ha sensa, naturalmente, sostenere che, poiche la mUnicipalizzata e di pronrieta del comune, il comune ha a sua disposizione le competenze della municipalizzata. Di fatto per ragioni molto facilmente comprensibili, non sara di regola possibi-

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Ie usare Ie eompetenze interne alla munieipalizzata come potere di eontrollo sulla municipalizzata medesima. Questo potra aeeadere solo raramente, Quando alI'interno della municipalizzata si verificano seontri e divisioni molto forti).

La seconda ragione e ehe il controllo ha un costo politico molto alto. Uno scontro tra amministratori comunali e direzione tecnica della municipalizzata finisce sempre per assumere it carattere di uno scontro tra delegante e delegato, ed e certo che chi ha delegato non pub mai essere esente da torto, perche 0 sbaglia nel merito, 0 ha sbagliato

. nel scegliere a chi delegare, Considerare inesistenti questi meccanismi significa, in sostanza, trattare un rapporto politico aHa stregua di un rapporto gerarchico, e pensare che un sindaco possa licenziare un assessore senza problemi, come un imprenditore licenzierebbe un capo

operaio.

La soluzione a tutti questi problemi pub essere trovata costituendo

una Autorita che eserciti il controllo. Essa dovra essere sl nominata da chi detiene il potere politico, rna derivera la sua autonomia dal fatto di essere responsabile del controllo di fronte all'intera comunita e dal fatto di non aver avuto alcun ruolo nella scelta del gestore.

1 problemi di una Autorita

Di una Autorita per i servizi pubblici urbani occorre precisare

• i cornpiti, e quindi le competenze interne;

• i poteri nei confronti dell'ente di gestione;

• I'ambito territoriale di riferimento.

Sembra ragionevole sostenere che l' Autorita abbia innanzitutto il compito di controllare se l'ente gestore, nel suo operare quotidiano, rispetta quanto e stato stabilito nella convenzione stipulata con il responsabile politico del servizio. Questa attivlta impliea un controllo sulla qualita del servizio offerto ai consurnatori (in termini di efficacia, di rapidita di risposta, e cosi via), ed un controllo sulle modalita di gestione degli impianti (in termini di accuratezza nella rnanutenzione degli impianti e di rispetto delle cornpatibilita ambientali). Per adempiere a questi compiti, naturalmente, l' Autorita deve avere facile aecesso non solo agli impianti rna anche ai documenti (0 almeno a molti dei documenti) del gestore. In secondo luogo, l' Autorita puo offrire consulenza al consiglio comunale per tutte Ie questioni tecniche che il servizio propone, dana seelta delle tecniche da adottarsi e quindi degli investimenti, al livello dei prezzi e delle tariffe.

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Per svolgere questi compiti I' Autorita dovra avere forti competenze interne. In sostanza I' Autorita deve essere il luogo dove si accumulano quelle competenze aite necessarie ad esercitare efficaeemente il potere di indirizzo e di controllo che al consiglio comunale, come si e detto sopra, sono sinora mancate. Non vi e bisogno, per questo di un forte organico. L'esperienza degli altri paesi europei mostra che un gruppo di tre 0 quattro tecnici-capaci e gia ampiamente sufficiente a controllare un servizio, anche in 'una citta di grandi dimensioni.

Di solito aIle Autorita che operano a Iivello nazionale (per esempio all' Autorita che dovra esercitare il controllo sulla produzione e le grandi reti di trasporto dell'energia elettrica) si affidano po ted rnolto ampi. In particolare I' Autorita, che vigila perche la convenzione tra committente e gestore sia rispettata, ha potere di sanzione nei confronti del gestore in caso di inadempienza (questi poteri possono essere molto ampi, dalle sanzioni pecuniarie alIa disdetta della convenzione, oppure' piu ristretti), e fissa i prezzi di vendita del servizio.

Alle Autorita che operano nel settore dei servizi urbani possono essere attribuiti poteri altrettanto arnpi, In questo caso i consigli comunali, cui per legge spetta la responsabilita della gestione del servizio, dovranno spogiiarsi, delegandoli all' Autorita, di una fetta molto ampia di competenze.

AIternativamente, I' Autorita puo svolgere i suoi compiti di controllo e di eonsulenza utilizzando semplicemente un pot ere di rapporto e di denuncia: un potere di voice, come direbbe Hirschman. Puo essere previsto un rapporto periodico che dia un giudizio sulIa qualita del servizio offerto, che suggerisca Je iniziative da prendere per migliorar- 10, che riferisca sulle modalita di gestione dell'impianto, che quando e opportune richieda nuovi investimenti, e che proponga, infine, se e il caso, eventuali sanzioni 0 addirittura la revoca della concessione. A questi rapporti periodici possono affiancarsi, se e necessario, interventi e pareri sugli eventuali problerni specifici che dovessero man Olano emergere. AJ consiglio comunale resterebbero quindi tutte Ie competenze attuali: in partieoiare quelle di fissare i prezzi, deliberare nuovi investimenti, ed erogare eventuali sanzioni al gestore. Questa secunda soluzione dal punto di vista amministrativo e piu facile da praticare e dal punto di vista politico solleva certamente meno resistenze, ma richiede grande autorevolezza dell' Autorita, e soprattutto una forte capacita di fare appello alia pubblica opinione per sostenere Ie proprie tesi, Si puo sostenere, paradossalmente, che in Questa seconda soluzione l'Autorita finisce con l'essere piu forte e piu indipendente che nella prima.

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Questo potere di rapporto e di denuncia pUO essere ulteriormente rafforzato se si stabilisce che sulle proposte dell' Autorita il responsabile politico, cioe il consiglio comunale, debba pronunciarsi in tempi brevi, ponendo per esemplo I'argomento all'ordine del giorno della prima riunione successiva alIa denuncia. Cio dovrebbe valere soprattutto nei casi in cui vengano imputate al gestore colpe gravi sotto il profilo della compatibilita ambientale 0 della efficienza del servizio. Con una procedura di questo tipo, che pure non richiede da parte dei cornuni nessuna delega, eventuali proposte di sanzione presentate daU' Autorita acquisterebbera di fatto un peso politico assai rilevante. E cio sarebbe vero sia per sanzioni di poco conto (come un richiamo ufficiale a rispettare i termini della convenzione ovviando a eventuali inadempienze, 0 una multa 0 una penalita), sia per sanzioni gravissime, come la revoca della convenzione.

L'ambito di riferimento dell' Autorita per i servizi pubblici urbani si puo immaginare possa essere un comune, un consorzio di comuni, una provincia, 0 l'intera regione. Man mana che cresce l'ambito territoriale di riferimento cresce la competenza, l'efficienza e l'autorevolezza del controllo, rna si allentano, forse, e si burocratizzano, i rapporti con Ie comunita interessate. La dimensione regionale, probabilmente, e quella che rneglio media tra queste opposte esigenze, ed e quella che in ogni caso consente e sollecita quel tanto di coordinamento tra i comuni che puo portare a forti economie nella gestione del servizio.

Una proposta di agenda per le privatizzazioni

Da quanto si e detto sinor a derivano alcuni punti fermi che occorre tener presenti nel procedere alia privatizzazione delle aziende municipalizzate, quando si decida che cio sia utile ed opportuno.

In particolare, quando si tratti di servizi a rete, in cui gli impianti costituiscono la base tecnica di un monopolio naturale, occorre tener presente che il potere di indirizzo esercitato dal consiglio comunale puo essere efficace soltanto se e giocato su tre assi di riferimento: la proprieta della rete, la capacita di erogare sanzioni, e la partecipazione ana gestione, anche eventualmente in posizione minoritaria dentro il consiglio di amministrazione della societa di gestione,

Per questi servizi, quindi, it percorso istituzionale da privilegiare, in sostanza, pare quindi essere il seguente:

• II comune conserva la proprieta degli impianti: l'assetto proprietario, infatti, deve essere tale da consentire, se e necessario, la disdetta della convenzione. Questo non accadrebbe se gli impianti vengono

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venduti, perche, in questo caso, la possibilita di dare disdetta al gestore in caso di eventuali inadempienze sarebbe sostanzialmente subordinata alia riacquisizione degli impianti, che puo porre problerni insolubili. Questo primo punto ha irnplicazioni assai importanti: vengono infatti tolte di mezzo tutte le ipotesi di privatizzazione mirate a portare nelle casse del comune nuove risorse, da utilizzarsi in settori 0 per finalita diverse da quelle dei servizi, (¥a va ricordato, naturalmente, che questa esigenza non si manifesta quando i servizi, come accade per le farmacie cornunali, non abbiano i1 carattere di un monopolio naturale: in questo caso il controllo sull'efficienza del servizio sara esercitato dal mercato, e quindi non e necessario che il comune conservi la proprieta degli impianti).

• La gestione degli impianti gia di proprieta dell'azienda municipale viene affidata ad una societa privata, e quote di essa, eventualmente anche di maggioranza, vengono cedute a privati. Jl comune conserva pero una quota della societa di gestione, e quindi il diritto di essere, rappresentato nel consiglio di amministrazione della nuova azienda,

• Con la consulenza dell' Autorita, viene stilata una convenzione che fissa gli standard del servizio, Ie rnodalita di gestione degli impianti, e alcuni termini essenziali della condizione operaia degli addetti alia societa, Sulla base di questa convenzione, il comune affida la gestione del servizio ana societa privata che e nata dalla municipalizzatao Contemporaneamente, il comune affida all' Autorita i cornpiti di controllo. Nella elaborazione della convenzione tra i comuni e i gestori puo avere un ruolo di straordinaria importanza la Carta dei servizl elaborata da alcune aziende municipalizzate e gia da cggi adottata in alcune citra emiliane. Una ampia utilizzazione della Carta varrebbe anche a garantire i cittadini che Ie innovazioni istituzionali proposte si muovono sulla stessa linea di difesa del consumatore, dell'ambiente e degli operai dell'azienda su cui si e operato in passato.

All'interno di questo schema generale molte soluzioni sono possibili, utilizzando questa 0 quella tra Ie strade proposte dalla legge 142 e dalla lesse sulle societa. Ma la sinistra deve avere chiaro e rendere esplicito che Ie privatizzazioni dei servizi pubblici urbani, se condotte in modo diverso da quello proposto in questo schema generale, possono portare ad un calo dram matico nella qualita del servizio.

J. Le privatizzazioni di oggi: per una politica industriale regionale : e nazionale nel settore dei servizi pubbJici

l.e strutture del settore dei servizi in Italia ed in Europa

In Italia Ie irnprese che erogano i servizi di pubblica utilita so no

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in genere piuttosto piccole rispetto al1e loro consorelle negli altri paesi europei.

Puo valere la pena di esaminare da vicino almena uno di questi servizi, per vedere con un minimo di dettaglio in che modo La situazione italiana si confronta con quella europea.

Si consideri, per esempio, il settore della raccolta e dello smaltimento dei rifiuti.

In questo settore operano in Italia 61 municipalizzate, che servono circa 15-20 milioni di cittadini; le imprese private, che non raggiungono dimensioni importanti, non sono molto piu numerose; vi e anche una quota rilevante di gestione diretta, concentrata soprattutto nel Mezzogiorno. L'unica impresa di grandi dimensioni attiva in Italia e Waste Management, a capitale Usa, che attraverso una serie di socieill recentemente acquisite controlla circa il 10% del mercato.

In Francia la situazione e completamente diversa. Due imprese, direttamente 0 attraverso le loro consociate, controllano circa il 600/0 del mercato. In Germania la concentrazione e minore, rna e ugualmente molto piu alta che in Italia. In Gran Bretagna, dopo Ie recenti leggi che hanno imposto ai comuni di privatizzare e di assegnare la gestione dei servizi mediante aste pubbliche, sono in atto fortissimi processi di concentrazione.

Questa tendenza alia concentrazione, che gia da oggi ha un forte incentive nelle economie di scala tecniche, trovera negli anni a venire altri ulteriori incentivi in due fattori, I regolamenti relativi allo smaltimento dei rifiuti imposti daJle direttive Cee tendono a divenire sempre pin severi, e le imprese di piccole dimensioni non hanno la capacita tecnica necessaria per far fronte aile nuove disposizioni. Inoltre, I'esigenza di ridurre i rifiuti e di aumentare la quota che viene riciclata ha gia imposto, in Germania e in Francia, la costituzione di agenzie nazionali che hanna la responsabilita per la certificazione e 10 smaltimento degli imballaggi. La DSD, che e appunto I'agenzia tedesca che assolve tale cornpito, gia oggi smaltisce circa un terzo del totale dei rifiuti, Una tale concentrazione dallato della domanda ha come conseguenza quasi inevitabile la concentrazione dal lato dell'offerta.

Questo contrasto tra la situazione italiana e la situazione degli altri paesi europei, seppure con qualche singolarita rilevante, caratterizza in genere anche gli altri servizi a rete di pubbJica utilita, E sono tanto piu forti ed evidenti, queste differenze, perche in tutti i paesi europei Ie imprese che operano in questi settori sono spesso assai diversificate, e gestiscono, ad un tempo, la raccolta e 10 smaltimento dei rifiuti, Ie reti idriche, e1ettriche, del gas e dei trasporti urbani; e si occupano

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spesso anche della cura dei giardini 0 della disinfestazione. La loro professionalita, in ultima analisi, sta nella capacita di costruire un buon rapporto con le Autorita locali e nel gestire qualunque servizio a rete.

A questo processo di concentrazione le imprese italiane non potranno sottrarsi. Gli stessi diffusi propositi di privatizzazione delle municipalizzate, e l'esigenza di ridurre i costi del servizio, non possono che confermare questo scenario di rapida evoluzione verso dimensioni aziendali maggiori.

II ruolo delle imprese italiane nei process; di concentrazione in atto Che ruolo svolgeranno Ie imprese italiane in questo processo? E quale le imprese munidpalizzate? E quali saranno Ie strategic delle

multinazionali francesi, statunitensi, inglesi 0 tedesche? •

Si sa che gia da oggi gli esperti del settore, sia tecnici che politici, avvertono Ie pressioni del1e grandi irnprese straniere. Alcune di queste irnprese svolgono una politica di acquisti assai aggressiva, per poter disporre nel nostro paese di adeguate teste di ponte dalle quali muovere alla conquista del mercato. Altre, per adesso, semplicernente cere ano interlocutori, coinvolgendo spesso in vario modo i manager delle municipalizzate 0 i responsabili politici dei comuni, e proponendosi come eventuali acquirenti delle reti, 0 come partner in possibili joint ventures. E si avverte con chiarezza che i responsabili tecnici e politici delle imprese italiane mancano di una linea strategica di comportamento alla quale riferirsi e ne sentono fortemente il bisogno.

Le imprese italiane in grade di reggere a questa offensiva sono oggi rnolte poche: solo alcuni privati, e forse venti 0 trent a municipalizzate, hanno la capacita tecnica sufficiente per tentare una espansione sull'intero mercato italiano. Ma ogni iniziativa di questo tipo, oggi, e resa irnpossibile da una scarsa consapevolezza del1a situazione, da impedimenti connessi can Ie attuali forme societarie, dalla scars a disponibilita di capitali, e cos! via.

Diventa assolutamente urgente, quindi, far S1 che la discussione sulle privatizzazioni delle aziende municipalizzate diventi anche una discussione sui futuro assetto del settore in Italia. AgH obiettivi della qualita del servizio e dell'ambiente, della rninimizzazione dei costi, e di una rugionevole difesa degli occupati ne va aggiunto un altro: quello di costruire un settore in cui le competenze e Ie capacita di gestione uggi presenti in Italia vengano valorizzate al massimo, sia sui rnercato ltaliano che sui mercati esteri,

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Le imprese rnunicipalizzate, infatti, oggi si contano tra Ie imprese italiane pin forti e con maggiori possibilita di crescita e di s~ccesso. Occorre quindi innanzitutto chiedersi se gia attualmente queste irnprese abbiano la capacita di reggere alla concorrenza straniera, 0 se non sia invece necessario valutare I'opportunita di rafforzare le imprese italiane con una strategia di fusioni, 0 eli costituzione di holding. Occorre chiedersi, anche, se vi siano competenze di cui Ie municipalizzate hanna particolare bisogno, e se queste competenze possano essere acquisite con accordi di varia genere can le multinazion.ali ~el settore. t importante investigate con quali delle imprese estere s1.a piu OPP?~tuno cercare forme di compartecipazione 0 di collaborazione. Ed e importante riflettere su quali debbano essere Ie condizioni .alle quali ~:en~ mali accordi possono essere stipulati, se si vogliono evitare condizioni

di subordinazione 0 di sudditanza.

Scegliere la strategia di politica industriale che si intende praticare

e sostenere ha conseguenze profonde anche sui modi e sulle scelte tecniche della privatizzazione. Innanzitutto cio e decisivo per la scelta della forma societaria da privilegiare, rna )0 e anche per 1a scelta del grado di controllo da conservare all' ente locale, ?~r l~ decisione di perseguire forme di collaborazione con altre mumcipall~zate: per la scelta dei criteri e dei modi di eventuali iniziative di capitaltzzazlOne.

Ma vi e di pin. Aprire le lnunicipalizzate ad una strategia di crescita e di sviluppo industriale sui mercati italiani ed esteri significa soprattutto uscire da una logica in cui sono preminenti i problemi di alleggerimento dei bilanci comunali, (0 in cui la vendita delle aziende viene pensata soltanto come una occasione per aumentare le risor~e a diS~osizione del comune), 0 in cui I'obiettivo e soltanto quello di garanurc il numero di posti di lavoro offerti dalle aziende, 0 di costr~ire il consenso tra le decine dei comuni interessati. II punto rilevante diventa un altro: come salvare e valorizzare competenze e spirito di servizio faticosamente accumulati nel corso di decenni, come cercare alleanze, gia da subito, in zone lontane del nostr~ paese, ~on im~rese deboll con cui collaborare, 0 can imprese forti con cui costnure progeiu comuni per competere con pin efficacia sul mercato globale. Ed anch,t· propositi piu ambiziosi s.ono perseguibili, se ~i tiene cont? della pOS~1 bilita di stringere legarni ed accordi con Ie imprese dell indotto. Nt'l settore dei rifiuti, per esempio, sarebbe possibile tentare di costruh,' rapporti di collaborazione e di vicendevole assistenza tra Ie aziendr che gestiscono la raccolta e 10 srnaltimento. e Ie az~en~e ch~ prodUCe-11I11 macchinari ed impianti: i produttori di mcenenton, 0 1 produll11t1 dei macchinari ausiliari per la spazzatura delle strade e per la raccelt

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dei rifiuti, 0 di rnacchinari per il trattamento dei rifiuti industriali.

Si tratta, in sostanza, di uscire da un'ottica difensiva per entrare in un'ottica di sviluppo e di crescita, che sappia far tesoro non solo dena competenza tecnica deBe migliori tra le municipalizzate italiane, rna anche della lora lunga pratica di impegno a tener conto delle implicazioni sociali del cornpito che svolgono, e della reputazione di cui per questa consapevolezza godono in tutto il paese.

II ruolo delle munlcipalizzate e delle municipalizzate emiliane

In questa prospettiva si pub forse pens are che le aziende municipalizzate emiliane, che sono tra Ie piu forti e le piu efficienti del paese, costruiscano accordi che consentano loro di raggiungere Ia dimensione critica per competere con Ie grandi imprese estere e per tentare di espandere la loro area di influenza in altre regioni italiane.

Si puo procedere per fusioni successive, riunendo Ie aziende di alcune citta capoluogo. Si puo perseguire una strada piu soft, costruendo tina holding che crei un punto di coordinamento dell'attivita delle unprese. Alternativamente, ancora, si puo pensare ad una soluzione che isoli le attivita in Emilia da quelle di sviluppo, e si puo costituire una societa di scopo, partecipata da tutte Ie municipalizzate erniliane, vhe abbia come obiettivo 1a conquista di nuovi mercati in Italia e 1111 'estero.

,I)er una legge regionale sul settore dei servizi

I '/w/genza di una /egge regionale che disegni una strategic per if settore 1 1\ Regione e certamente 11 luogo deputato alia elaborazione di una 111'1 di azione che consenta di perseguire gJi obiettivi complessi di

It ~i ~ man mana detto smora. E in Emilia-Romagna questa intervenI. particolarmente urgente, perche particolarmente grave sarebbe I,Ut tUI disperdere l'enorme patrimonio di capacita e di competenze I .• , 1I111111alo nella regione. Tutelare i risultati raggiunti in passato; agdllHUIiC gli strumenti di indirizzo e di gestione in modo da renderli III cungruenti con Ie esigenze attuali; contribuire alta costruzione di

hi ,. uore industriale in cui le competenze disponibili nella regione I II II 11:~e siano valorizzate appieno: questi devono essere gli obiettivi II 1111 lnrcrvento legislativo assennato che voglia far chiarezza nel com- 11 II r confuse panorama di carnbiamenti e di iniziative esistenti,

I 11I!0 pill proficua sara questa legge se non conterra preclusioni I" lui t l' nei confronti delle grandi imprese del settore che gia opera-

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no in Europa. Perche altro e studiare con cura Ie condizioni della migliore e piu fertile collaborazione, db che e necessario, altro e pretend ere di fare da soli ad ogni costo e di chiudere la porta ad importanti esperienze esterne.

E, d'altro canto, tanto pin efficace questa legge potra essere se il processo di aggregazione delle imprese emiliane che ci si pone come obiettivo potra essere realizzato per gradi, su un arco di tempo sufficientemente lungo perche Ie resistenze municipali vengano riassorbite poco a poco. La prova dell'efficacia delJa legge non andra cercata nella capacita di indurre una rapida ondata di fusioni tra tutte le municipalizzate della regione, rna piuttosto nella capacita di indicate una linea ragionevole di comportamento e di costruire - questo S1, a tempi brevi - un centro di iniziativa al quale ciascuno possa poi man mano aggregarsi.

Se ci si muove su questa linea di iniziativa, la legge puo essere relativarnente semplice, ed includere solo pochi elernenti, che vengono qui ill seguito rapidamente riassunti,

Definire compiti e struttura di una Autorita

Ovviarnente la Regione non puo costituire un' Autorita regionale che i com uni devono necessariamente usare. Ma, avendo I' accordo polltico ill alcuni comuni che all' Autorita faranno riferimento (i candidati naturali a questa iniziativa sono Bologna, Modena e Reggio), la Regione puo dare vita ad una Autorita cui i comuni, man mano che 10 decidono, possono fare riferimento.

Si puo quindi prevedere in tempi brevi la costituzione di una Autorita regionale riconosciuta da aleuni comuni importanti: ad essa gli altri cornuni della regione, volontariamente, anche in tempi diversi, delegheranno i compiti di controllo sull'attivita complessiva delle societa di gestione, secondo Ie linee e nel perseguimento degli obiettivi sopra indicati. Per facilitare I'adesione dei comuni e bene assegnare all' Autorita soltanto cornpiti di rapporto e di den uncia. Ma, per Ie ragioni di cui si e detto in precedenza, e bene che i comuni assumano l'impegno a discutere in tempi brevi le proposte che l' Autorita sottopone alla loro attenzione.

Fissare gli standard e proporre un accordo-tipo Ira comuni e gesiori II capitolato tra comuni e societa di gestione deve prendere in esame due punti principali. Il primo e quello relativo ai rapporti tra il comune proprietario degli impianti e il gestore. (Devono essere fissate, in que-

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sta sede, Ie regole per la gestione e manutenzione degli impianti, le norme che fissano Ie modalita di finanziarnento degli investimenti, e cosl via). In secondo Iuogo il capitolato deve regolare i rapporti tra il gestore ed i consumatori, fissando gli standard di qualita del servizio. L'esperienza della Carta dei servizl, a questo riguardo, puo costituire una utilissima base di partenza per la discussione.

Anche se ogni comune potra poi modificarlo nel modo che ritiene opportune, e di grande importanza che la legge proponga un capitolatotipo: e questo sia per offrire un riferimento generale, sia perche l'elahorazione del capitolato richiede grandi cornpetenze tecniche di cui i comuni spesso non dispongono.

Creare Ie condizioni ottimali per fa crescita delle imprese emiliane

Si e gia detto dei processi di concentrazione in atto e dell'esigenza di un coordinamento tra Ie aziende municipalizzate emiliane. I modi nei quali ci si puo muovere sana - ed anche di questa si e detto - assai diversi. Un intervento regionale potrebbe innanzitutto studiare quale sia, tra Ie varie alternative possibili, quella che meglio media tra Ie esigenze di efficacia e l'esigenza di concordare un piano di attivita in tempi relativamente brevi. Se I'alternativa da preferire fosse, come e probabile, la costituzione di una societa di scopo che si proponga di acquisire nuove commesse e nuovi contratti, la Regione potrebbe prevedere contributi di va rio genere (in canto capitale 0 in conto interessi) per incentivare le aziende municipalizzate della regione a costituire tale societa, 0 potrebbe dichiarare la propria disponibilita ad entrare nella compagine sociale con proprio capitale.

Gennaio 1995

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