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Democracia y medios de comunicación

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DEMOCRACIA Y MEDIOS DE COMUNICACIÓN

INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS Serie DOCTRINA JURÍDICA, Núm. 206
Coordinador editorial: Raúl Márquez Romero Cuidado de la edición: Miguel López Ruiz Formación en computadora: D. Javier Mendoza Villegas

JOSÉ LUIS F. STEIN VELASCO

DEMOCRACIA Y MEDIOS DE COMUNICACIÓN

UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO MÉXICO, 2005

Primera edición: 2005 DR © 2005. Universidad Nacional Autónoma de México INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS Circuito Maestro Mario de la Cueva, s/n Ciudad de la Investigación en Humanidades Ciudad Universitaria, 04510 México, D. F. Impreso y hecho en México ISBN 970-32-2272-2

Para José Luis, Fernando, Jorge Alejandro y Lorenza, siempre...

Para José Luis, Fernando, Jorge, Alejandro y Lorenza, siempre...

CONTENIDO Presentación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XIII Mariano PALACIOS ALCOCER Prólogo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XXI Manuel ALONSO MUÑOZ Reconocimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XXXIII Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XXXV

CAPÍTULO PRIMERO LA RELACIÓN ENTRE DEMOCRACIA Y MEDIOS I. Democracia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Medios de comunicación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Participación ciudadana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Privacidad del individuo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 9 11 13

CAPÍTULO SEGUNDO LOS MEDIOS Y EL ESPACIO POLÍTICO I. Alcance e influencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Poder. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. La presentación mediática. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Prensa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Radio y televisión. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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CAPÍTULO TERCERO LOS MEDIOS Y LAS ELECCIONES I. Comunicación y mensaje político. . . . . . . . . . . . . . . II. Manejo de medios e imagen. . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Procesos electorales y participación de especialistas mediáticos externos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Encuestas de opinión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Mercadotecnia política . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Manejo de las relaciones públicas . . . . . . . . . . . . . 4. La campaña negativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 38 44 58 65 72 78

CAPÍTULO CUARTO LOS MEDIOS EN LA DEMOCRACIA Y ADVERSIDADES I. Los medios en la democracia . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Acciones mediáticas adversas a la democracia . . . . . . . . 1. Intereses sobre los medios y comunicadores. . . . . . . . 2. Desinformación y distorsión de la información . . . . . . 3. Información vs. espectáculo . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Los medios y sus costos en los procesos electorales. . . . 82 93 94 102 104 108

5. Utilización de técnicas mercantiles vs. principios ideológicos y deliberación ciudadana política . . . . . . . . . . 110 6. Ausencia de objetividad, imparcialidad o veracidad. . . . III. Adversidades de la actitud del indi vi duo hacia la información . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113 116

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CAPÍTULO QUINTO LA LIBERTAD DE EXPRESIÓN Y LA LIBERTAD DE ACCESO A LA INFORMACIÓN I. La libertad de expresión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. La libertad de acceso a la información . . . . . . . . . . . . 122 131

1.Premisas constitucionales y principales características de los ordenamientos jurídicos en materia de acceso a la información . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134 2.Desarrollo e implementación de normas en materia de acceso a la información . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149 3.Acceso del Poder Legislativo a información del Poder Ejecutivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160 CAPÍTULO SEXTO LA OPINIÓN PÚBLICA I. Antecedentes y desarrollo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. La evolución del estudio y análisis de la opinión pública . . III. Opinión pública y democracia . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Opinión pública y consenso . . . . . . . . . . . . . . . . . . V. El debate Dewey-Lippmann. . . . . . . . . . . . . . . . . . CAPÍTULO SÉPTIMO ESTADO DE DERECHO Y REGULACIÓN JURÍDICA DE LOS MEDIOS I. Estado de derecho . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Regulación jurídica de los medios . . . . . . . . . . . . . . 195 204 168 168 174 181 184

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1. El debate doctrinal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. El debate judicial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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3. Particularidades de la regulación de medios escritos y electrónicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225 4. Normas jurídicas sobre los medios electrónicos . . . . . . 228 III. Decisiones judiciales sobre comunicación política en medios electrónicos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243 IV. Autorregulación a través de códigos de conducta . . . . . . 253

CAPÍTULO OCTAVO EL LIBRE MERCADO Y MONOPOLIO DE MEDIOS I. El libre mercado en los medios de comunicación . . . . . . II. Monopolio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 274 284

CAPÍTULO NOVENO AVANCES TECNOLÓGICOS I. Avances e impactos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II Internet. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Regulación del Internet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Regulación del correo basura —Spam— . . . . . . . . . . 3. Jurisdiccionalidad y responsabilidad . . . . . . . . . . . . Consideraciones y planteamientos . . . . . . . . . . . . . . . . . Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 289 295 306 321 324 331 387

Democracia y medios de comunicación, editado por el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, se terminó de imprimir el 2 de marzo de 2005 en los talleres de Impresión y Comunicación Gráfica, S. A. de C. V. En esta edición se empleó papel cultural 70 x 95 de 50 kg para las páginas interiores y cartulina couché de 162 kg para los forros; consta de 1,000 ejemplares.

PRESENTACIÓN El estudio del sistema democrático ha ocupado la atención del doctor José Luis Stein Velasco desde hace varios lustros. Diversas editoriales y revistas especializadas han dado cuenta de sus oportunas e inteligentes aportaciones en la materia; sin embargo, el trabajo que hoy nos presenta contiene una virtud adicional: la de estudiar exhaustivamente la relación de la democracia y los medios de comunicación. La democracia como régimen político representa un ideal en las naciones más avanzadas del siglo XXI. Su adecuada construcción requiere de instituciones jurídicas que garanticen el libre juego de los partidos políticos y el pleno ejercicio de los derechos ciudadanos; la preservación del principio mayoritario se atempera con el reconocimiento de los derechos de las minorías; la creciente ciudadanización de los órganos electorales ha contribuido a su mayor transparencia; las reglas de la competencia electoral vienen revisándose rigurosamente para generar procesos equitativos entre los diversos actores políticos; la reglamentación del financiamiento ha propiciado procesos que disminuyen las ventajas indebidas entre los candidatos y partidos; los diversos medios de impugnación electoral auspician el imperio del Estado de derecho. Sin embargo, la emergencia de los medios de comunicación como un factor determinante en los procesos electorales modernos obliga a una reflexión profunda. No basta el conocimiento de los principios filosóficos y políticos en que descansa el sistema democrático, ni el recorrido puntual de su evolución histórica o la reglamentación normativa de la competencia en las democracias más avanzadas, para aquilatar el impacto de los medios de comunicación masiva en la construcción de campañas exitosas, de candidatos competitivos, de imágenes electoralmente vendibles y de mensajes convincentes ante el electorado. Los medios son, indiscutiblemente, instancias legitimadoras de los resultados electorales.

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De ahí la importancia de la obra Democracia y medios de comunicación, del doctor José Luis Stein Velasco, que aquí se presenta. Contiene un análisis de la relación existente entre el sistema democrático y los medios de comunicación, enfatizando la participación ciudadana en la vida pública y el derecho a la privacidad del individuo, ya que las competencias electorales modernas presentan a los candidatos con sus fortalezas y debilidades, reales o imaginarias, en una delicada zona de penumbra donde resulta sumamente difícil diferenciar en qué momento la vida privada de los políticos se vuelve vida pública. Respetar la privacidad del individuo representa una necesidad de los sistemas democráticos. Considerar a los medios de comunicación en el espacio político, advirtiendo sus alcances e influencias en la conformación del poder, es una preocupación que acompaña los trabajos del doctor Stein. Por ello, una revisión puntual de los formatos de presentación mediática, como la prensa, la radio y la televisión, resulta sumamente oportuna y enriquecedora. Particularmente cuando se les vincula con las elecciones, por el acceso a los medios y el manejo de la imagen de los candidatos a través de especialistas externos, tan socorrido en nuestros días. ¿Qué papel juegan las encuestas de opinión, la mercadotecnia política, las relaciones públicas y la propaganda negra en los procesos electorales? ¿Qué adversidades enfrentan los medios en la democracia y la democracia en los medios? ¿Qué intereses inciden sobre los medios y los comunicadores? ¿Qué factores propician la desinformación o distorsionan la realidad? ¿Qué límites separan la genuina información política del espectáculo publicitario? ¿Por qué los crecientes costos de los medios en los procesos electorales? ¿Por qué la subordinación de los principios ideológicos y las propuestas programáticas a la utilización de instrumentos mercantiles en la competencia electoral? ¿Por qué la desconfianza creciente en la autenticidad de los políticos y en la veracidad de sus planteamientos? Éstos son algunos de los cuestionamientos que la democracia contemporánea recibe en diversas latitudes, y que aborda con detenimiento la obra de José Luis Stein. De singular importancia resulta el tratamiento que esta obra otorga al estudio de la libertad de expresión y la libertad de acceso a la información en los sistemas constitucionales contemporáneos. Define con precisión sus características y destaca el desarrollo e implementación de las normas que en la materia posibilitan el acceso a la información a los gobernados y a los

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poderes entre sí, principalmente el acceso de los Parlamentos a la información de los Ejecutivos. Una sociedad más informada y participativa enriquece la vida democrática; por ello, la tarea de los medios implica informar al ciudadano con transparencia y objetividad. Ambos, medios de comunicación y ciudadanos, se benefician del acceso a la información pública, y de su adecuado manejo y escrutinio se derivan juicios sobre el desempeño del poder público que redundan en beneficio de la democracia. Un tema sustantivo del presente estudio se refiere a la opinión pública como una vertiente de la soberanía popular, que permite trazar la dirección que debe seguir un gobierno de acuerdo con los principios de la representación política y de los procesos de toma de decisiones, en ejercicio de la libertad de expresión. No en balde se reconoce que la democracia es definida como un gobierno de opinión. Pero ¿cómo nace y cómo se forma la opinión pública? ¿Qué tipo de datos contiene? ¿Quién la valida y cómo influye en la política? Estos cuestionamientos nos permiten advertir la creciente importancia que la opinión pública adquiere en el sistema democrático, y el papel definitivo que los medios de comunicación tienen en la conformación de la opinión pública. Por ello, en su integración intervienen diversos intereses que lo mismo incorporan hechos, que ficciones que se entremezclan en la realidad política. La opinión pública se incluye en la esfera de la sociedad civil y se entiende como la expresión que aprueba o disiente en torno a las instituciones. Su manifestación es a través de la prensa, de la radio, de la televisión, y de esta manera interactúa con los individuos, los grupos y los movimientos sociales y políticos. La opinión pública no está exenta de manipulaciones; sin embargo, existe la percepción generalizada de que debe ser atendida por los políticos y los servidores públicos, ya que la opinión pública incide sobre el gobierno y la política, y éstos sobre aquélla. La importancia de un electorado provisto de una información abierta y amplia sobre las cuestiones públicas, en contraste con la secrecía que caracteriza a gobiernos totalitarios, es parte sustantiva de la democracia. En el Estado totalitario se absorbe a la sociedad civil; es un Estado sin opinión pública, y, en expresión de Bobbio, sólo se cuenta con opinión social, de ahí la importancia de destacar los vínculos entre opinión pública, medios de comunicación, acción política y sistema democrático, en la formación de consensos.

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PRESENTACIÓN

El consenso es requisito previo para la existencia de un gobierno representativo, y se expresa como el entendimiento fundamental sobre distintas cuestiones planteadas por los miembros de una sociedad. El consenso supone la diferenciación de opiniones y la existencia de conflictos, y es resultado del acuerdo de un grupo que superando diferencias antepone el interés general, reduciendo la distancia de las opiniones individuales para expresar una posición más ampliamente compartida. Los consensos no son acuerdos permanentes ni estáticos, y las más de las veces se despliegan a través de los medios convirtiéndose en fenómenos comunicacionales. Consensos y disensos constituyen el perpetuo devenir de las democracias modernas. Vale la pena detenerse en el planteamiento en torno al viejo debate Dewey-Lippmann sobre la función de las sociedades activas frente a los individuos más capacitados, para la definición de las prioridades sociales y sus mejores soluciones. En los albores del siglo XXI parecen ya remotos las tensiones de la guerra fría y los equilibrios bipolares. Hoy la democracia experimenta una caracterización constitucional fundada en principios universalmente aceptados; de ahí que la relación entre Estado de derecho, sistema democrático y regulación jurídica de los medios de comunicación cobre importancia creciente. El tema de la regulación jurídica de los medios de comunicación ha sido objeto de amplios debates doctrinarios y de enconados planteamientos políticos, que se enriquecen con las aportaciones formuladas por el doctor Stein al hacer una importante distinción entre los medios escritos y electrónicos y al rescatar las más importantes decisiones judiciales de la Suprema Corte de los Estados Unidos, Gran Bretaña, Francia, Alemania e Italia sobre comunicación política en medios. Un tratamiento especial merece el apartado relativo a la autorregulación de los medios a través de códigos de conducta. La regulación de los medios involucra un amplio número de intereses, varios de ellos en competencia o contraposición, que se expresan en la actitud de los propietarios y concesionarios a efecto de usarlos como vehículos de expresión de sus propios intereses y de protección de sus derechos; o bien, como la demanda de audiencias ciudadanas para tener acceso a los medios, unido al derecho de un auditorio a recibir o no información; también se percibe como el reclamo de grupos sociales o políticos para tener acceso a los medios con el propósito de difundir sus opiniones; o bien, como el objetivo de la sociedad en que los medios rea-

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licen una función educativa y de servicio público y, finalmente, como el interés de los gobiernos en transmitir sus puntos de vista a la ciudadanía, para ensanchar los márgenes de consenso. De lo anterior puede colegirse —señala el autor— que uno de los problemas fundamentales de la regulación de los medios es lograr un equilibrio adecuado entre los diversos intereses involucrados, partiendo del reconocimiento de la desigualdad que enfrenta la ciudadanía para tener acceso a los medios en la divulgación de sus ideas y en la discusión de los asuntos públicos. Si la regulación normativa de los medios de comunicación plantea retos mayores, en consideración del autor éstos se agravan al vincular los principios de la política con los de la economía, y lo demuestra estudiando los temas del libre mercado y del ejercicio monopólico de los medios de comunicación; si éstos tienen una significativa incidencia en el ámbito de la política, en el de la economía no la tienen menor. A lo largo del presente estudio se sostiene que la libre información es condición necesaria para la democracia, ya que los medios son vigilantes del ejercicio del poder y coadyuvan a la existencia de una sociedad informada y crítica. Sin embargo, es frecuente que los principales proveedores de información noticiosa sean los gobiernos, respecto de los cuales los medios deben actuar como vigilantes y contrapesos. Los gobiernos, a su vez, generan datos que tienden a justificar diversas tomas de decisión y la adopción de programas o políticas y a exaltar lo positivo de ellas, evitando referencia a los errores cometidos o a los efectos negativos de su actuación, con el natural deterioro del sistema democrático. Estos fenómenos se agravan con la tendencia actual hacia la concentración de los medios de comunicación masiva en unas cuantas manos, bajo la figura de corporaciones, principalmente norteamericanas, que dominan los medios mundiales; así, la globalización de los medios y sistemas informáticos ha generado un intenso proceso de concentración, inconcebible hace una década, y que dista mucho de haber concluido. A la preocupación genuinamente democrática acerca del control monopólico de los medios de comunicación masiva se añade el problema de que fijan la agenda de la discusión pública y llegan a actuar en ocasiones como los responsables de un incuestionable poder moral por encima de la sociedad y de sus instituciones. Frente a ello, para algunos teóricos contemporáneos no existe más remedio que la restauración de una genuina

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competencia informativa y un mayor escrutinio social. En esencia, todo proceso monopólico en los medios de comunicación presenta características que vulneran la pluralidad y la calidad informativa, y este fenómeno requiere la indispensable presencia de controles institucionales y de una activa participación colectiva. Si los medios son poder, éste debe ser socialmente atemperado. En la parte final del presente estudio se desarrolla un importante capítulo relativo a los avances tecnológicos y a su impacto en la sociedad del siglo XXI, destacando el decremento de las audiencias masivas en el ámbito de la televisión al 50% en la década pasada en los Estados Unidos, la desaparición de varios periódicos o la reducción significativa de sus tirajes, a cambio de un creciente número de individuos que adoptan nuevas herramientas tecnológicas de datos, que les permite tener información más personalizada de acuerdo con sus intereses específicos. En el universo del Internet se ha registrado un crecimiento exponencial que plantea severos cuestionamientos a la eficacia de los medios tradicionales y que posibilita la formación virtual de grupos y asociaciones políticas y sociales, el surgimiento de nuevas formas de interacción ciudadana en el ámbito global, así como la transformación o desintegración de formas y vehículos políticos de participación comunitaria. La comunicación por Internet ha dado pauta a formas más sofisticadas para atraer la voluntad de los electores y para presentar con destinatarios segmentados las propuestas de los partidos y los candidatos. Como podrá advertirse, el presente trabajo ubica la centralidad de la democracia y los medios de comunicación con una visión interdisciplinaria, tanto en el ámbito de la filosofía política como en el terreno de la normatividad jurídica, sin descuidar las implicaciones socioeconómicas que conlleva, por lo que su lectura se convierte en un referente obligatorio para los interesados en el estudio del poder, para los actores políticos y para los expertos en los temas comunicacionales. Si bien es cierto que la obra del doctor José Luis Stein Velasco se refiere al ámbito genérico de la democracia y los medios de comunicación, acercándonos valiosas aportaciones de lo ocurrido en otras latitudes sin referirse explícitamente al caso mexicano, es precisamente en esto donde descubro su mayor virtud, pues con la perspectiva que le permite su sólida formación jurídica y su profundo conocimiento del sistema político mexicano se sustrae a los asuntos nacionales de coyuntura y nos presenta

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una propuesta indispensable para la discusión ordenada e inteligente de esta asignatura aún pendiente en la democracia mexicana. Sin duda que el presente trabajo académico del doctor José Luis Stein Velasco resulta gratificante y oportuno en estos tiempos políticos caracterizados por la ausencia de ideas constructivas y tan ajenas a la luz de la inteligencia. Mariano PALACIOS ALCOCER

PRÓLOGO De acuerdo con Giovanni Sartori, citado por el autor del libro que usted está empezando a leer, “saber de política es importante aunque a muchos no les importe, porque la política condiciona toda nuestra vida y nuestra convivencia”. Absolutamente cierto. Sólo habría que agregar que la política, a su vez, siempre es determinada por una definición de orden económico. El doctor Stein Velasco nos advierte que la opinión pública está configurada con base en el debate teórico, el análisis de asuntos particulares, pero también en la perspectiva multivaria de los diversos puntos de vista, intereses, preocupaciones y demandas de los diversos estamentos en que la sociedad se integra, que a su vez derivan los componentes susceptibles de prefigurar un juicio sobre el quehacer público y privado, la conducta de quienes integran estos sectores y específicamente, de quienes asumen las decisiones finales. Si bien lo anterior cabe dentro de lo posible en todo entorno social porque es inherente a la naturaleza humana, una suerte de consenso histórico establece que el mejor marco para el desarrollo social es el de la democracia; y de ésta, al parecer lo único en que todo el mundo continúa de acuerdo sería en que, de acuerdo con el postulado clásico, está llamada a determinar las condiciones para el establecimiento de un gobierno del pueblo, por el pueblo y para el pueblo. Por lo demás, hay una democracia para cada momento de la historia y para cada grupo humano dentro de ella. Así somos. Estamos de acuerdo en la abstracción y cuando llegamos a los hechos, la disensión da común denominador a palabras y acciones ya no de clases o de grupos, de meros individuos. Independientemente de lo anterior, está claro que hay un saldo ganancioso en el reconocimiento de que la participación ciudadana en la formación de las alternativas de gobierno y en la toma de decisiones de la sociedad forma parte no sólo de un discurso unificado en el signo de la globalidad, sino, en más de un caso, también de la realidad. Si esa realidad
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tiene una significación plenamente democrática, también es materia de análisis, discusión, desacuerdo e infrecuentemente, de aproximaciones a consenso. Es aquí donde aparecen los medios. Sea cual sea la naturaleza de los medios, que invariablemente corresponderá en cada caso a la del entorno social donde medren, prosperen o padezcan, éstos son una herramienta de inevitable importancia figurativa, la cual les otorga peso específico y, como están las cosas en el mundo, también puede considerárseles de relativa utilidad. Ciertamente son necesarios. Hay que estar de acuerdo con el doctor Stein Velasco en que la ecuación participación ciudadana-medios-decisiones de la clase en el poder es susceptible de traducirse en procesos políticos, jornadas electorales, constitución de gobierno e incidental aun cuando no invariablemente, en resultados democráticos. Contrastantemente, para poder llegar a esos resultados la condicionante es una atmósfera previa de democracia; parafraseando aquello de que dinero llama a dinero, democracia tendría que llamar a más democracia. ¿Qué tan cierto puede ser esto de un mundo caracterizado por una relatividad que no es precisamente la einsteniana? A contestar ésta y otras interrogantes de similar naturaleza se dedica esta obra, caracterizada por la acuciosidad de la investigación, la profundidad del interés analítico y la insólita claridad expositiva, que llega a asumir el tono de una intervención académica en un colegio de profesionales, de tal manera dicha que queda al alcance de todo receptor sin otra condición que la del patrimonio personal de cada quien en materia de curiosidad, la natural vocación al conocimiento consustancial de la naturaleza humana. MEDIOS Y DEMOCRACIA Siendo necesariamente los medios un reflejo de la sociedad que los genera, es un error prescindir de su peso específico en los análisis del propio cuerpo social. Democracia y medios se relacionan simbióticamente, anota José Luis Stein Velasco en tal contexto. El compromiso de los políticos, dice, es interpretar con fidelidad las aspiraciones de una base electoral y servir después a ésta, desde la administración, coadyuvando al cumplimiento de la premisa general de justicia social. Los medios deben

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colaborar con la sociedad, no con los políticos ni con la burocracia, informándole con honradez, objetividad e imparcialidad. Ahora bien, de igual manera que no siempre un sistema establecido con fidelidad en los esquemas formales de la democracia es precisamente democrático, y aun a veces atenta contra esa sustancia conceptual, los medios pueden ser objetivos y hasta formalmente imparciales, pero no necesariamente acatar premisas éticas. La contradicción va más allá de la retórica, y, si se profundiza, llegará a descubrirse que no existe, pues los medios simplemente responden a los intereses del segmento social que les ha creado. Y en ese sentido tampoco podría acusárseles de falta de honradez. Se espera de ellos, puntualiza el autor, que estén dispuestos a “brindar a la sociedad elementos indispensables para la solución de sus problemas”, y plantea la necesidad de que la sociedad misma se reopolitice, expresión que puede ser traducida como una suerte de actualización cívica conscientemente asumida. En ese entendido, los medios informan; la sociedad analiza, procesa formulaciones y las plantea: la administración actúa: cada quién su tiempo y circunstancia, donde a los medios corresponde un escenario de foro ciudadano de incidencia en la conducta gubernamental. Lo que está trazado es un círculo virtuoso. El doctor Stein Velasco tiene razón al especificar que la información es un bien común que algunos pocos aprovechan en mayor grado que la mayoría, porque su arsenal tanto intelectual como cultural es más completo y desarrollado; y éste es un aspecto central de la polémica que en torno a la democracia ha existido siempre: algunos, no muchos, disfrutan de un patrimonio determinado por el origen, la definición clasista, que les da un mejor grado de oportunidad de ser más iguales (en una expresión cualitativa de ventaja dentro de la sociedad utópicamente igualitaria) que otros, la mayoría, precisamente, que se supone debiera ser la privilegiada número uno del entorno democrático. Ingrato, pero inevitable. Es necesario, pues, situarse en la realidad para ir de lo deseable a lo practicable. Y en dicha vertiente, Stein Velasco arma un formidable arsenal que consiste en un marco de referencia sólo parangonable, en la literatura mexicana al respecto, a aquel clásico de la materia que fue el ensayo sobre el derecho a la información del doctor Luis Castaño, cuyo valioso texto, complementado con la historia del periodismo mexicano de María del Carmen Ruiz Castañeda, son valiosas fuentes de consulta para el caso

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PRÓLOGO

específico de este país, que constituye un territorio natural para las reflexiones que aquí están siendo vertidas. En realidad, el consenso vigente en los inicios del siglo XXI fue expresado en plena Reforma por Guillermo Prieto con las siguientes palabras: “Considero a la prensa como la égida de la libertad, como el escudo más firme de los derechos del hombre y por lo tanto, sostengo que debe ser libre como el pensamiento”. No obstante, el ejercicio del poder conlleva una tentación de hegemonía, de la cual queda testimonio en los diferentes textos legales que al respecto han surgido en diversas etapas de la historia. Sergio López Méndez es autor de un párrafo altamente ilustrativo en su ensayo El saber y el poder alrededor de la imprenta. De la independencia a nuestros días, singularmente coincidente con los rumbos actuales sobre la materia imperante en, prácticamente, todos los países:
Francisco Zarco, una vez aprobado el artículo séptimo Constitucional, redactó la Ley Orgánica de la Libertad de Prensa. En ella se establecieron, intencionalmente, definiciones muy vagas de los abusos de dicha libertad con la finalidad de hacer que el goce del derecho en cuestión fuera prácticamente ilimitado. Además, los jurados que el artículo constitucional había instaurado carecían de la presencia de un juez instructor, por lo que era casi imposible perseguir a alguien por un presunto delito de imprenta. Tal situación, curiosa y paradójicamente, creaba tribunales especiales para los impresores, lo que contradecía la actitud de los liberales hacia los tribunales especiales en cuestiones militares o religiosas.

Ahora bien, del dicho al hecho no siempre son cortas las distancias. Y como la realidad contrastaba, dramáticamente a veces, con los planteamientos no por inteligentes menos utopistas del gran periodista de la Reforma, López Méndez, como consecuencia de su análisis de una época marcada por las contradicciones y la insurgencia de una sociedad reprimida, virtualmente en el cierre de un capítulo y la apertura de la otra dentro del proceso histórico, anota a continuación:
Evidentemente, la lasitud de la Ley Zarco dejó de existir, amén de la fuerte persecución porfiriana a los periódicos y periodistas contrarios al régimen. El Constituyente queretano, llegada ya la revolución, basó sus consideraciones para la redacción de los artículos 6o. y 7o. constitucionales en las que previamente había vertido el grupo liberal del 57. Una de sus im-

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portantes innovaciones fue la de prohibición de secuestrar las imprentas bajo la consideración de que éstas pudieran ser instrumento del delito. Admirablemente, el Constituyente del 17 volvió a instaurar los jurados populares para los delitos de prensa, siempre que éstos atentaran contra el orden público o la seguridad exterior o interior de la nación (párrafo VI, artículo 20 constitucional). Esto aseguraba que el Estado no fuera juez y parte cuando la libertad de imprenta diera lugar a ataques contra las autoridades o instituciones.

MEDIOS, PODER Y DEMOCRACIA Y así podrían llenarse páginas y páginas con citas a propósito de los momentos más significativos del ejercicio periodístico en la historia. Invariablemente se encontrará un desarrollo en dos vertientes: al servicio de los poderosos es una, y la lucha a favor de los desprotegidos, la otra. Dice Alejandro Dumas en el párrafo final de El hombre de la máscara de hierro que la nobleza, la fuerza y el valor (D’Artagnan) sucumbieron a los intereses del poder, y sólo la astucia (Aramís, el paradigmático abate D’Herblay) sobrevivió y moró sobre la tierra. A veces dan ganas de pensar que lo mismo ocurre en el mundo de las palabras periodísticas, cuyos patrones emblemáticos no siempre reflejan imágenes ideales, sino, por el contrario, encarnan en arquetipos como el ciudadano Kane de Orson Wells, aquel William Randolph Hearst cuya sencilla fórmula de éxito sigue provocando náusea: “Dadme sangre y sexo y os daré periódicos”. Otros tiempos y otras ideas eran las que prevalecían cuando, por ejemplo, dijo Macaulay en pleno iluminismo que “la galería del parlamento donde se sientan los periodistas se ha convertido en el cuarto poder del reino”. Era justo el momento de la gran discusión nacional originada por un texto incisivo y punzante, del poeta John Milton, la Areopagítica (y no debe olvidarse la Epistula de tolerantia, de John Locke), enderezado a la derogación de la Licensing Act. Son de origen alegatos por la libertad de expresión, que en la práctica reinstalaron a la Gran Bretaña en los campos de la inteligencia y el sentido común, de los cuales estaba ausente; en ellos se habían establecido dos importantes mercados: el editorial y el publicitario, que hegemonizaban holandeses y franceses, pues al prescindir del puritanismo implícito en la

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censura incursionaban con éxito en tan novedosas expresiones del comercio. El valor de la palabra había comenzado a cotizarse en bolsa. Por eso en la globalidad de la economía de mercado los excesos normativos no tienen lugar. Así de profunda es la raíz del tema abordado por Stein Velasco, en la historia y en el tiempo. UN MUNDO INTERDEPENDIENTE Debe decirse que el autor no es un entusiasta improvisado, recién llegado al tema por razones de moda o de oportunidad sexenal. El doctor Stein Velasco tiene un consistente tronco académico firmemente arraigado en la UNAM, The University of East Anglia y la Universidad Iberoamericana. Estudioso vitalicio y docente vocacional, ejerce cátedra e investigación como permanentes disciplinas de una vida comprometida con la realidad de su tiempo. Stein Velasco tiene un impresionante registro de actividad en el sector público tanto en el ámbito internacional (la Conferencia Interamericana de Seguridad Social es un ejemplo) como en el nacional, de algunas de cuyas más importantes instituciones ha sido relevante colaborador: el Instituto Mexicano del Seguro Social, el Infonavit, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, son algunos de los escenarios desde los cuales ha servido a la sociedad. Dentro del Partido Revolucionario Institucional ha desempeñado una actividad fructífera e intensa y está registrado como integrante de más de una institución de asistencia privada. Democracia y medios de comunicación, tema central de la obra que ahora presentamos, es un tema que ya desarrolló en un primer y muy completo texto presentado este año de 2003 en el ámbito del Centro de Estudios Estratégicos Nacionales. Anteriormente publicó completos trabajos sobre problemas actuales del derecho constitucional; Democracia, participación y representación política; El Estado democrático de derecho; Democracia y Poder Legislativo; Constitucionalismo, poder y legitimidad; Estado de derecho, sociedad y avance democrático; La reforma constitucional en materia de derechos humanos. También la deuda externa, el sistema federal norteamericano y sus implicaciones económicas han sido temas de su preocupación y análisis.

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El académico y el servidor público desembocan necesariamente en el humanista, que ante la evidencia del carácter interdependiente del grupo humano antes y después de lo que hoy conocemos como globalidad, enfrentó alguna vez la fascinación intelectual (y social, naturalmente) de las dos vertientes en que se planteó la conducta de los medios durante la segunda mitad del siglo pasado, polémica cuyo marco fue la UNESCO de Amadou M’tar M’Bow, patrocinadora del nuevo orden informativo mundial alineada en el concepto del diálogo Norte-Sur, bajo el patrocinio intelectual y ético de Sean McBride y, por la otra parte, el denominado libre flujo de la información, que prevaleció en los hechos y configura la realidad actual al respecto. NUESTRO TIEMPO Si, como queda claro, es la tesis del libre flujo de la información la que predomina la realidad contemporánea en esta materia, queda perfectamente clara la razón que asiste al doctor Stein Velasco para preocuparse sobre cómo, en dicho escenario, sería posible establecer esa alianza entre sociedad y medios para determinar las conductas del poder en la definición democrática. De lo que se trata en nuestros días, y esto está claramente testimoniado en el registro hemerográfico, es de dejar en manos de los medios el control de su propia conducta, sin más que los códigos éticos determinados por los propios editores, como marco normativo del ejercicio informativo. Esto, en el México de nuestro tiempo, cuando el Poder Judicial ha sido reconstituido por la dialéctica del entorno político que prefiguraron los resultados electorales de 2001, marca una interesante coincidencia con la forma de pensar y la constancia que de ella se dejó en el propio texto constitucional, del México donde Francisco Zarco redactaba aquella ley cuya deliberada lasitud no tenía otro ámbito adverso en lo formal que el de los jurados especiales. Se aprietan los tornillos en el caso de las instituciones del Estado, pero se lubrican cuando se trata de la empresa periodística. Globalidad no descarta interdependencia; se trata, en todo caso, de conceptos consustanciales. De ahí que se acentúe el carácter genérico y aun la vaguedad de conceptos como “objetividad e imparcialidad” y se consolide, de manera simultánea, la correspondencia entre libertad de expresión y libre acceso a la información, contribuyentes sustantivos a la

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participación ciudadana guiada e impulsada por la opinión pública, cuyo marco es inconcebible sin la conciencia de que todo derecho supone una carga similar de obligaciones. El determinante peso específico de las fuerzas del mercado radicaliza la complejidad del contexto, pero también simplifica el ejercicio del derecho a la información, cuya existencia se convierte en un condicionante de la condición democrática del modelo social. El discurso predominante descalifica al monopolio. Pero el periodista Alejandro Romero puede escribir, sin faltar a la verdad:
El sol no se oculta en el reino de Rupert Murdoch. Hoy, cuando los países han sido reemplazados por temibles imperios económicos y las naciones han sido acorraladas por gigantescas multinacionales, los presidentes se arrodillan a sus pies, las secretarias sienten escalofrío cuando se le acercan, los niños lloran por culpa de su cara, y su expresa, la News Corporation, una langosta que vale 5.3 billones de dólares y se dedica a “producir y distribuir noticias, información y entretenimiento en todos los lugares del globo”, se ha hecho la dueña de veinticinco periódicos amarillistas, cinco reconocidas editoriales, un inmenso estudio de cine que ha producido tres de las cinco películas más taquilleras de la historia, varias estaciones de televisión, tres sistemas satelitales, once canales especializados, siete revistas técnicas, un buscador de Internet.

Adviértase de paso que tan ilustrativo parlamento es provisto por el buscador propiedad del señor Murdoch, Yahoo! En contrapartida, aún dentro de la realidad tan poco grata significada en la existencia de tan vastos monopolios, otro tipo de discursos definieron otras formas de pensar: “Pertenezco a la generación del cambio, pero la generación no se define por la edad, sino por una actitud ante la política, ante la vida, una actitud ante nuestros conciudadanos, una actitud ante la sociedad mexicana, ante la patria misma”, dijo un hombre de quien el autor de este libro fue muy cercano colaborador: Luis Donaldo Colosio. Nadie perdería la apuesta si reflexionara en que Stein Velasco, un convencido de la necesidad del cambio, persiste en auspiciarlo, consciente de que hoy, más que nunca, su necesidad es imperiosa. De ahí que nos advierta, desde las páginas de su segundo capítulo, “Los medios y las elecciones”, sobre tendencias de alto riesgo en el sentido de convertir a los candidatos en productos publicitarios químicamente

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puros, desligándolos de toda esencia social e invariablemente proclives a convertirse en la clase de objeto que las reglas del marketing vayan determinando. Y es que, podría suponerse, la propaganda involucionó al concepto publicitario y naturalmente, la definición política fue suplantada, no sustituida, con argumentos de venta ideados para situar marcas de jabón en el mercado. En tal contexto, parece utópico hablar de la comunidad de los medios como el civilizado foro desde el cual la sociedad participativa, convertida en opinión pública, trazará caminos y dictará conductas a la administración. Pero conserva toda la vigencia el señalamiento de Stein Velasco cuando afirma que tal debiera ser la función de la actividad periodística, sin la cual difícilmente podría concebirse la existencia misma de los medios. La lectura de sus capítulos sobre “Evolución del estudio y análisis de la opinión pública”, “Opinión pública y democracia”, “Opinión pública y consenso”, es fundamental para los interesados en el tema y constituye una valiosa aportación a la cultura política contemporánea. En las adelantadas vísperas electorales que México está viviendo, los protagonistas de la cada vez más cercana justa que no tomen conciencia, conocimiento y destreza en tan obligada materia poco tendrán que hacer en un escenario que se percibe esencial, fundamental, obligadamente inscrito en un lineamiento mediático no sólo insoslayable, sino definitivamente inevitable. CERTEZA EN LA POLÉMICA La visión del autor sí resulta beneficiada de la formación académica y el rigor metodológico consecuente. Pero, de manera fundamental, es resultante de la experiencia militante de un hombre que ha visto a su sociedad desde las posiciones de análisis y decisión del partido que durante la mayor parte del siglo pasado gobernó a este país. El epígrafe de Cicerón no es un recurso fácil para presumir erudición. Ha sido certera, sagazmente elegido. Este libro es un aviso a tiempo para una sociedad en crisis. Para su dirigencia política, entendida ésta como la inteligencia en la academia, en los partidos políticos, en la empresa privada y en la administración pública; en los medios, naturalmente, porque pocas veces han sido reconocidos como lo que esencialmente son actores políticos, como lo hace Stein Ve-

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lasco. La inteligencia, pues, que no es reserva específica de tal o cual segmento del conjunto social, sino patrimonio colectivo. La inteligencia de todos y cada uno de los mexicanos, que, desde su ubicación como personas, grupos, clases, debe transitar de la información provista por los medios, a la conciencia de sí mismos, a la conciencia de la nación, para definir en forma y fondo al gobierno llamado a continuar la transición iniciada en 2001. Una transición en la cual lo que menos importará será la sigla partidista, porque ninguno de los partidos políticos podrá aspirar a hacerse, de manera unilateral y monopólica, del poder delegado por el voto. Quizá la variable predictible consista en la búsqueda de un equilibrio más real entre los tres poderes, donde el Legislativo y el Ejecutivo ya saben que no están solos porque el Judicial ha revaluado su presencia mucho más allá de lo formal. Y porque, si las cosas salen bien, otro poder, el cuarto que decía Macaulay, estará pendiente de ellos. Y a través de él, el verdadero y más importante de todos los poderes: el de la sociedad. La obra tiene un enfoque multidisciplinario con la natural prevalencia del derecho, porque tal es la disciplina formativa del autor, pero también porque le convierte en el eje rector de la conducta de la sociedad, y esto ya no es resultante tanto del perfil profesional, como de la vocación social. Así, el abogado Stein Velasco plantea con transparencia formulaciones de tersa congruencia con las palabras de los propios periodistas; valga citar el caso de Ignacio Ramonet (Le Monde Diplomatique, edición española), que en su trabajo El Quinto Poder diserta de la siguiente manera: “La prensa y los medios de comunicación han sido, durante largos decenios, en el marco democrático, un recurso de los ciudadanos contra el abuso de los poderes... los tres poderes tradicionales (legislativo, ejecutivo y judicial) pueden fallar, confundirse y cometer errores...”. La globalización, apunta Ramonet, ha desnaturalizado de quince años para acá, lo que alguna vez fue denominado el “cuarto poder”, es decir, la voz surgida de la conciencia de los medios para dar cauce a la opinión pública constituida en el consistente ejercicio del derecho a la información. Ahora ese cuarto poder, globalizado, es otro competidor del capital y sus delegados políticos. Por eso, concluye Ramonet, es urgente desarrollar una reflexión sobre la manera en que los ciudadanos pueden exigir a los grandes medios de comunicación mayor ética, verdad, respeto a una deontología que permi-

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ta a los periodistas actuar en función de su conciencia y no en función de los intereses de los grupos, las empresas y los patrones que los emplean. Pues es verdad: normar el derecho a la información es una imposibilidad en nuestro mundo, pese a la falta de lógica aparente de esto si se considera que en el mismo escenario hay marcos normativos para el ejercicio de profesiones como el derecho, la medicina, las ingenierías, para la función pública y para los cultos religiosos. Pero no para el mercado y sus conductas. Dentro de ese escenario debe darse, se está dando, la batalla cívica cuya caracterización apunta José Luis Stein Velasco en este libro. La obligatoriedad, más que la necesidad de esa confluencia del carácter participativo de la sociedad con el papel que a los medios corresponde dentro de ella, para garantizar el afincamiento de los puntos básicos del entorno democrático y generar la retroalimentación del mismo, no es necesariamente una proeza, pero sí es un acierto percibir su calidad de urgencia. Y es una clara evidencia de conciencia la determinación de hacerlo. Si se agrega a lo anterior la pulcritud idiomática, la impresionante suma de recursos de inteligencia y la argamasa de la lógica que levantan el edificio informativo y reflexivo de democracia y medios de comunicación, lo menos que es posible, es agradecer esta valiosa contribución que en tan oportuno momento llega a la sociedad mexicana. PARA TERMINAR No son pocos los años de mi vida los que han transcurrido en el mundo del periodismo, en el ámbito amplio de la comunicación. Pertenezco a esa tribu. Sé, porque son las mías, de sus preocupaciones, proyectos, perspectivas. Por eso me ha resultado grata (aun cuando preocupante) la amable solicitud del doctor Stein Velasco para escribir los párrafos que ahora me dispongo a culminar. Mucho más grato fue verificar cómo, a medida que transcurría la lectura de los originales, fue encontrando la coincidencia de intereses natural entre un estudioso de su propia sociedad y el gremio al cual pertenezco, que asimismo, tiene como proyecto vital la observación de la sociedad y

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sus conductas y, no sé aún a estas alturas si padece o disfruta más, la disyuntiva permanente entre la objetividad y el compromiso. Nadie está dispuesto a renunciar a su inteligencia ni a su conciencia, y ésta, para mí, es la conclusión más valiosa que me deja la lectura del libro de José Luis Stein Velasco. Pues del justo equilibrio entre esos componentes esenciales de la naturaleza humana depende la correcta inserción de todo ser humano en el conjunto social. Tal es, considero, el mensaje de fondo que aporta Democracia y medios de comunicación. Un libro de lectura necesaria. Una lectura inevitablemente útil. Grato ha sido el encargo de leer, reflexionar y opinar sobre esta obra. Lo agradezco. Como agradezco mi circunstancia personal el privilegio de que el autor cuente entre mis amigos. Testimonio invaluable de que la selección natural tiene también en la relación social el peso específico que Charles Darwin atribuyó en su teoría a su incidencia en la evolución de las especies. Este es un libro, finalizo, inscrito en los caminos de la evolución. Pensado para México, por México. Por un mexicano. Celebrémoslo. Manuel ALONSO MUÑOZ

RECONOCIMIENTO Expreso mi gratitud al doctor Diego Valadés, director del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, por la oportunidad que me ha brindado para la publicación de este libro. Su invariable interés y amistad con que me ha honrado de tiempo atrás los valoro ampliamente. Al jurista con visión de estadista —condiciones que mucho se requieren en nuestro país para gobernarlo—, le refrendo mi admiración y afecto. La publicación de este trabajo permite una oportunidad para expresar sentidos agradecimientos a amigos, que me han distinguido con su apoyo y confianza en distintos momentos. En forma particular está un antiguo reconocimiento a un mexicano de gran valía y con gran valor: a mi maestro y amigo Jorge Carpizo. Otro más lo dirijo a Andrés Holzer, quien desde hace muchos años y bajo diversas circunstancias me ha dado significativas muestras de su aprecio. La presente investigación tuvo un apoyo profesional determinante e invaluable, que permitió el avance sustantivo y la materialización de este libro. A la licenciada Ma. Elena Tanabe García le expreso mi más especial agradecimiento y reconocimiento. José Luis F. STEIN VELASCO

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INTRODUCCIÓN
Todos los males de la democracia pueden curarse con más democracia. Alfred E. SMITH Las patrias como la democracia se construyen en la verdadera comunicación. Eduardo SASTRÉ DE LA RIVA

El presente trabajo intenta establecer y analizar los principales elementos que ocupan un lugar sustantivo en la relación entre democracia y medios de comunicación, sus características particulares, su operación y efectos. A lo largo de esta investigación, asimismo, se presentan evidencias que alertan sobre la operación e impacto del quehacer de los medios en la democracia, e invitan a diversas reflexiones al respecto. En este estudio también se comparan algunas de las teorías más destacadas sobre el tema, así como opiniones de expertos en la materia. De igual forma, se muestran ejemplos prácticos de lo ocurrido en diversos países y la forma en que se refleja en sus respectivos ordenamientos jurídicos. Los resultados serán elementos que contribuyan a obtener una mayor comprensión de una materia que no sólo tiene importancia actual, sino que es de gran trascendencia para toda sociedad moderna o para aquella que busca serlo. En la relación entre democracia y medios de comunicación hay temas que merecen una atención especial, entre los que se encuentran la participación ciudadana y la vida privada del individuo. También hay otros que sin duda alguna inciden en forma directa y tienen una singular importancia, como son la libertad de expresión, el derecho de acceso a la información y la opinión pública. Estos temas se abordan respectivamente en capítulos que integran el presente libro. Otros más, los constituyen elementos que
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inciden significativamente en el vínculo que se forma entre la democracia y los medios, como son los procesos electorales; la intervención de especialistas en medios, imagen, encuestas, relaciones públicas y mercadotecnia; la democratización de medios; la regulación de medios y códigos de conducta; el libre mercado y los monopolios, así como los avances tecnológicos en el ámbito de la comunicación. Finalmente, este trabajo concluye con una serie de consideraciones y planteamientos. La presente investigación ha tenido como objetivo mostrar las consideraciones y señalamientos de diversos expertos en la materia, así como presentar las experiencias ocurridas en otros países, poniendo especial atención en algunos que son identificados, como democracias modernas. Los resultados obtenidos buscan contribuir a la integración de un marco de información y conocimiento, con base en el cual no sólo políticos o comunicadores, sino cada ciudadano reflexione, se exprese y decida finalmente los pasos a seguir en el desarrollo democrático de México y el actuar de los medios de comunicación en este destino.

CAPÍTULO PRIMERO LA RELACIÓN ENTRE DEMOCRACIA Y MEDIOS I. Democracia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Medios de comunicación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Participación ciudadana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Privacidad del individuo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 9 11 13

CAPÍTULO PRIMERO LA RELACIÓN ENTRE DEMOCRACIA Y MEDIOS

La sabiduría sin elocuencia ha sido de escasa utilidad para los Estados, pero la elocuencia sin sabiduría a menudo ha constituido un gran obstáculo y nunca una gran ventaja. CICERÓN Who steals my purse steals trash; tis something, nothing; twas mine; tis his, and has been slave to thousands; but he that filches from me my good name robes me of that which not enriches him, and makes me poor indeed. OTHELLO, act III

Hoy en día el pensar en la transición, fortalecimiento y avance de la democracia, sin considerar la importancia de los medios de comunicación, puede llevar a conclusiones parciales e incluso erróneas. La relación entre la democracia y medios de comunicación presenta por sí misma numerosas y diversas complejidades, que invitan a la elaboración de distintos análisis, desde múltiples y variados puntos de vista. La relación que guarda la democracia y los medios de comunicación, como se podrá observar a lo largo del presente estudio, es simbiótica. De hecho, uno es inherente al otro.1 En consecuencia, el surgimiento, fortale1 El constitucionalista Diego Valadés, en su obra titulada El control del poder, al referirse a la relación entre los parlamentos y los medios de comunicación, afirma que ésta es “paradójica”. En su opinión: “Si por una parte los medios desplazan parcialmente a los parlamentos en la función crítica del gobierno, por otro lado son los instrumentos de resonancia de las deliberaciones parlamentarias. Sin el efecto de opinión que supone la posibilidad de los actos parlamentarios, el esfuerzo por controlar al poder no tendría consecuencias po-

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cimiento, consolidación y desarrollo de la democracia requiere a su vez del surgimiento, fortalecimiento, consolidación y desarrollo de medios de comunicación y comunicadores libres, independientes, honestos, plurales, incluyentes y responsables. Ellos, a través de su quehacer, deben brindar a la sociedad una información veraz, imparcial, objetiva, oportuna y amplia. Estas condiciones obligan a examinar permanentemente si los medios están contribuyendo efectivamente a lograr el desarrollo de la democracia, así como a perfeccionar mecanismos o construir nuevas fórmulas para fortalecer esa tarea. En caso del supuesto de que los medios no contribuyan al desarrollo democrático, se hace necesario ponderar hasta dónde llega ello, qué factores lo han causado, cuáles son los obstáculos que impiden ese fin, y cuál es el camino para que los medios y comunicadores cumplan su función en una democracia a favor de la sociedad. La democracia y los medios de comunicación constituyen por separado dos temas de gran relevancia, y que por sí mismos son amplios, complejos y polémicos. Cada uno ha sido y seguirá siendo materia de gran atención e investigaciones específicas. El analizarlos en este trabajo en forma separada reclamaría de tareas que desviarían a la principal, que es el objetivo de este estudio. Por tanto, en las siguientes líneas se hace una referencia somera sobre cada uno de esos dos temas, en donde se podrá observar desde un inicio el vínculo natural que hay entre ellos. I. DEMOCRACIA La democracia se ha entendido ampliamente como un sistema donde el gobierno es del pueblo. Sin embargo, este postulado no está libre de observaciones, precisiones y críticas. Históricamente, se observa que este poder se ha ido acompañando de contrapesos y límites, de su ejercicio a través de representantes, de su obtención por medio de elecciones libres y transparentes ante una diversidad de alternativas, de la universalidad del voto, así como de la protección a libertades y derechos individuales. Asimismo, este poder se ha delineado por la intervención de otros conceptos con su propia dinámica, como son libertad, justicia, pluralidad, tolerancia y equidad, entre otros. Sobre la democracia también se encuentran numerosas opiniones
líticas en el ámbito social”. El control del poder, México, Instituto de Investigaciones Jurídicas, Universidad Nacional Autónoma de México, 1998, p. 91.

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en cuanto a las formas, condiciones y grados en que ese gobierno del pueblo debe ser ejercido.2 Tan pronto como se inicia una búsqueda en la definición de la democracia se encuentra que ella ha sido entendida en una amplia gama de formas diversas. En varias ocasiones las propuestas son coincidentes. Sin embargo, paradójicamente, también hay puntos de vista distintos y hasta divergentes entre ellos mismos. Como un ejemplo de definición reciente que guarda relevancia por su representatividad se encuentra la adoptada por los jefes de Estado y de gobierno participantes en la Conferencia de Seguridad y Cooperación en Europa (CSCE), que fue firmada en el otoño de 1990 e incorporada dentro de la Carta de París. En ella se sostuvo que el gobierno democrático está basado en la voluntad del pueblo, expresada regularmente a través de elecciones libres y justas. La democracia tiene como fundamento el respeto para la persona humana y el Estado de derecho. La democracia es la mejor salvaguarda de la libertad de expresión, de la tolerancia de todos los grupos de la sociedad y de igualdad de oportunidades para cada persona. La democracia, con su carácter representativo y plural, otorga al electorado el escrutinio y la obligación de las autoridades públicas de obedecer la ley e impartir la justicia en forma imparcial. Nadie debe estar por arriba de la ley.3 No puede perderse de vista que en la superficie un gobierno puede ajustarse o reunir las características formales contenidas en una definición de democracia. Sin embargo, en sustancia puede distar de serlo, de ser indiferente ante el desarrollo democrático de una sociedad, o incluso impedirlo. Respecto a tal hecho, las palabras de Anthony Arblaster pueden brindar una explicación. En su obra Democracy, este autor argumenta que la democracia es un concepto antes de convertirse en un hecho, y debido a que es un concepto, ella no tiene un único significado preciso o sobre el cual
2 Sartori, Giovanni, Homo videns. La sociedad teledirigida, México, Taurus, 1998, p. 123. 3 Para otros ejemplos de definición, véase Weale, Albert, Democracy, MacMillan Press LTD, 1999, pp. 13-18; Murakami, Y., Logic and Social Choice, Nueva York, Dover Publications, 1968, pp. 28 y 29; Pennock, J. Roland, Democratic Political Theory, Nueva Jersey, Princeton University Press, 1979, pp. 6 y 7; Barry, Brian, Democracy and Power, Oxford, Clarendon Press, 1991, pp. 25-27; Ceaser, James W., Liberal Democracy and Political Science, Baltimore y Londres, John Hopkins University Press, 1990, pp. 6 y 7; Lijphart, Arend, Democracy in Plural Societies. A Comparative Exploration, New Haven y Londres, Yale University Press, 1977, p. 4.

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haya un solo acuerdo. El mismo autor señala que la democracia ha tenido diferentes significados, así como connotaciones a lo largo de su historia, y hoy en día es entendida en forma diferente, dependiendo de cada sistema social y económico existente.4 Por otra parte, se observa que el término “democracia” con frecuencia se acompaña de calificativos. Ello refleja en gran medida un intento de acotar el término para lograr darle un significado más preciso, o bien para caracterizar el campo en que algún estudioso de la materia ubica a la democracia a efecto de delimitarla, medirla, evaluarla o contrastarla con otros sistemas. La democracia adquiere matices de mayor complejidad, debido a que ella se encuentra permanentemente inserta en transformaciones sociales, políticas y económicas. En consecuencia, la democracia forma su concepto dentro de un proceso dinámico; nunca en forma estática y sin transformación alguna. Burdeau parece ver esta misma característica de la democracia cuando sostiene que “...se puede afirmar, sin paradoja, que el uso mismo de las instituciones democráticas provoca la inestabilidad de la noción de democracia. Si la observación es fundada conduce a concebir la democracia, no como un estado, sino como un movimiento”.5 El aceptar que la democracia adquiere un significado de manera dinámica y no estática lleva a concluir que aquellos que intenten definir a la democracia en términos de cómo se configura en un momento preciso, a pesar de emplear el mayor rigorismo académico posible, podrán quedar apartados de la realidad por el propio avanzar de lo que una sociedad espera, otorga y demanda de la democracia. En este contexto, las palabras de Arblaster cobran una gran relevancia: “To suppose that this century can fix the definition of democracy or, even more arrogantly, that it is in this century that democracy has been finally and definitively realized, is to be blind not only to the probabilities of the future but also to the certainties of the past”.6 A la democracia también se le atribuyen diversas virtudes que surgen de ideas, impresiones, expectativas, esperanzas y demandas de miembros de una sociedad en búsqueda de una vida más digna, tanto en la esfera política como en la económica y en la social. Por tanto, no puede perderse de vista que la democracia se ha convertido en un concepto que se extiende
Arblaster, Anthony, Democracy, 2a. ed., Buckingham, Open University Press, 1994, p. 3. 5 Burdeau, George, La democracia, 2a. ed., Caracas y Barcelona, Ariel, 1970, p. 149. 6 Arblaster, Anthony, op. cit., p. 7.
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más allá de una forma de gobierno o sistema político como tal. La democracia ha sido, es y será también un ideal a alcanzar por diversas sociedades, y, por ello mismo, sujeta a transformarse de acuerdo con las demandas, expectativas, esperanzas e ilusiones de una sociedad. Un ideal a la luz del cual la realidad sea vista y un futuro a construirse. Refiriéndose a las expectativas con que se ha rodeado a la democracia, Shapiro y Hacker-Cordón observan que el ideal democrático vive en una tensión que se ajusta a las realidades políticas en la mayor parte de los sistemas llamados democracias.7 Divorciar lo que la democracia constituye como sistema político de las creencias populares que se tienen de ella impide compenetrar su mística y comprender las razones que le otorgan tan grande importancia en el mundo moderno.8 En la literatura sobre la democracia se encuentra asimismo, que en algún momento fue común el hablar de los “prerrequisitos” para establecer un gobierno democrático, o bien de los “requisitos” para su mantenimiento y operación.9 Las propuestas al respecto son variadas y con características cuestionables en distintas ocasiones. En otros casos, hay quienes en lugar de pensar en prerrequisitos o requisitos han puesto su atención en las condiciones de la democracia, tal y como lo hace J. Roland Pennock. Este autor encuentra que no es posible identificar una de ellas, que en particular sea “necesaria” o “suficiente” para el establecimiento o desarrollo de la democracia. Ello ocurre debido a que tales condiciones son materias de grado, a menudo no están sujetas a medición y tienden a intercambiar sus características con unas y otras. Pennock organiza las condiciones referidas en tres grandes grupos: históricas, socioeconómicas y político-culturales. En el primer grupo se encuentra la identidad y lealtad nacional con el sistema de gobierno, así como un sustantivo periodo de constitucionalismo. En el segundo grupo pone a una sociedad necesariamente “abierta” y al impedimento para que se concentre el poder. En el tercero, ubica a la dignidad, autonomía y respeto a la persona; la creencia en los derechos individuales; la confianza, tolerancia y volun7 Estos autores también puntualizan que la democracia igualmente brinda un listado engañoso de prácticas políticas que difícilmente merecen ser calificadas como democráticas. Shapiro, Ian y Hacker-Cordón, Casiano, “Promises and Disappointments: Reconsidering Democracy’s Value”, en Shapiro, Ian y Hacker-Cordon, Casiano (eds.), Democracy’s Value, Cambridge University Press, United Kingdom, 1999, p. 1. 8 Sobre esta consideración véanse las afirmaciones de Burdeau, George, op. cit., p. 5. 9 Pennock, J. Roland, op. cit., pp. 206-208.

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tad de compromiso; una sociedad alfabetizada y educada; compromiso con los procesos y valores democráticos; un espíritu público; nacionalismo; consenso y compromiso partidista; así como instituciones.10 Finalmente, en sus conclusiones sobre las condiciones de la democracia, Pennock hace referencia a la importancia del constitucionalismo. Él argumenta que la lucha de individuos a favor de sus derechos y el enfrentar tiranías que los amenazaban o impedían su ejercicio da base a la teoría del mismo, el cual es totalmente compatible con el pluralismo social. Este autor sostiene que la anterior conclusión está reforzada por el hecho de que las más estables democracias son aquellas donde el constitucionalismo fue firmemente establecido antes de que la democracia fuese altamente desarrollada.11 Por otra parte, también se ha sostenido que muy posiblemente la democracia continúe siendo un concepto contestatario así como crítico. Por ejemplo, el politólogo Arblaster sostiene: “Democracy is likely to remain not only a contestable concept, but also a ‘critical’ concept; that is, a norm or ideal by which reality is tested and found wanting. There will always be some further extension or growth of democracy to be undertaken”.12 Históricamente, se encuentra que la democracia ha sido en algunos tiempos vista por una elite como uno de los peores tipos de gobierno, un gobierno de la muchedumbre. Estudiosos de la materia han destacado este punto en varias ocasiones. Así, C. B. Macpherson comenta al respecto que:
Democracy used to be a bad word. Everybody who was anybody knew that democracy, in its original sense of rule by the people or government in accordance with the will of the bulk of the people, would be a bad thing fatal to individual freedom and to all the graces of civilized living. That was the position taken by pretty nearly all men of intelligence from the earliest historical times down to about a hundred years ago. Then, within fifty years, democracy became a good thing.13

Actualmente el consenso mundial es que la democracia constituye un elemento sine qua non de toda sociedad moderna. Aun y cuando ella no sea la fórmula perfecta, hoy en día se le considera como la mejor para asegurar
Ibidem, pp. 206-259. Pennock, J. Roland, op. cit., p. 257. Arblaster, Anthony, op. cit., p. 6. Macpherson, C. B., The Real World of Democracy, Oxford, Clarendon Press, 1966, p. 1.
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a la ciudadanía su participación, expresión y decisión tanto en la elección como en la operación de un gobierno. En este sentido, Pennock sostiene que la democracia se ha convertido en la norma, en el ideal al que todos aspiran.14 De igual forma, se presenta como la mejor vía para que el electorado emita su juicio sobre las acciones y decisiones de quienes forman parte de un gobierno y representantes de toda institución u organismo político. De hecho, tal y como lo observó desde mediados del siglo pasado el politólogo francés George Burdeau: “Para millones de hombres de hoy… la democracia es el régimen que hace del poder el servidor de sus voluntades”.15 Si se desea comprender el significado que ha venido adquiriendo en diversos momentos la democracia, resulta esencial que se entienda el desarrollo de las sociedades, de sus aspiraciones, de la formación y ejercicio del poder que las ha regido. En este orden de ideas, no se pueden hacer a un lado los factores decisivos en la democratización de una sociedad, y de la forma en que se nutre y puede avanzar la democracia. Finalmente, hay una cuestión de poder y de su distribución. Aunado a lo anterior, debe tenerse en cuenta que la vida de una sociedad y cultura democráticas involucra valores que determinan la forma en que interactúa la gente y se comporta uno frente a otro, ya sea como individuos o como grupos. Respecto a la vida de la democracia, hay un hecho que se presenta con toda claridad como irrefutable. La idea de la democracia ha sido una idea política que ha trascendido diversas etapas, ha evolucionado y se ha adaptado para responder a distintas necesidades e incluso intereses a lo largo de la historia. Una reflexión seria sobre la democracia y la relación que existe entre la idea y la realidad de la misma da lugar a consideraciones significativas. En este sentido, Arblaster observa: “...we discover that common sense is a quite inadequate guide. And the problem of the relation between idea and reality is only one of the difficulties”.16 La democracia debe ser revisada a la luz de las realidades en que se pretende que opere. En este sentido, puede encontrarse que la transición a la democracia a menudo se traduce en un proceso gradual. La gran variedad de formas de ver el significado, las múltiples y variadas características que pueden adscribírsele, los diversos intentos de aco14 15 16

Pennock, J. Roland, op. cit., p. 217. Burdeau, George, La democracia, cit., p. 154. Arblaster, Anthony, op. cit., pp. 3 y 4.

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tarla mediante calificativos, la dinámica que la distingue, así como las expectativas que la rodean como un ideal, reflejan una situación innegable respecto a la democracia. Ella es que el intento de definirla, de caracterizarla, de acotarla, de plantearla conforme a los ideales que debe perseguir, puede derivar en un ejercicio poco fértil, cuyos resultados sean limitados, parciales o apartados de una realidad total y lleven a formar ideas incluso equívocas. Todo lo anterior no puede formar un obstáculo que impida encontrar el alma de las columnas sobre las que se ha venido construyendo la democracia a lo largo de su vida, en las diversas formas que ha tomado y con las distintas atribuciones o expectativas que se le han otorgado. En esta búsqueda hay respuestas indiscutibles. En todo momento la democracia se destaca por un elemento básico: el gobierno del pueblo, por el pueblo, para el pueblo, con facultades y controles constitucionales. Necesariamente este elemento requiere para su materialización y auténtica operación de una condición fundamental: la participación ciudadana. En este orden de ideas, es de importancia fundamental que la sociedad esté debidamente informada, con acceso a la información, que los sistemas y medios de comunicación estén ampliamente abiertos y accesibles para todo miembro de la sociedad y por ninguna razón que ellos estén bajo el control de unos mismos intereses particulares.17 En una democracia, la participación ciudadana es condición sine qua non.18 Ella es fuente de expresión del sentir popular que da lugar a la formación del consenso social, conforme al cual deben quedar acotadas las decisiones políticas gubernamentales. Por ello, la participación ciudadana también es base de la legitimidad de toda autoridad gubernamental y de las decisiones que esta última tome. Una democracia se distingue porque su gobierno es producto del consenso, y no resultado de la coerción. En ella, el gobierno descansa en una legitimidad popular —no significando por ello un mero actuar populista—, donde la voluntad popular es expresada a través del voto universal y secreto, de manera periódica y reconocida como auténticamente valedera y definitoria en los resultados electorales. El dere17 Apter, David E., The Politics of Modernization, Chicago, University of Chicago Press, 1965, p. 456. 18 Vaclav Havel, por ejemplo, ha destacado esta característica con las siguientes palabras: “Freedom and democracy require participation and therefore responsible action from us all”, en Knopf, Alfred A. (ed.), The Art of the Impossible: Politics as Morality in Practice Speeches 1990-1996, Canadá, 1997, p. 5.

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cho del ciudadano a elegir presupone la presencia de alternativas entre las que pueda pronunciarse a favor de alguna de ellas, a través de la participación de un electorado capaz de ejercer tal derecho que, de acuerdo con la teoría democrática, lo hace con un conocimiento y de manera racional. En este sentido, Norberto Bobbio señala que la participación en la democracia liberal asume que una vez que los ciudadanos adquieren el derecho de elegir a sus gobernantes, ellos están suficientemente bien informados para votar por el candidato con las mejores calificaciones y virtudes.19 II. MEDIOS DE COMUNICACIÓN En la opinión de Doris Réniz Caballero, la información es una necesidad social y condición para normar la actuación de la sociedad, en la búsqueda de soluciones a sus problemas y para lograr su progreso. Ella debe ser, por tanto, un derecho de la sociedad.20 Indiscutiblemente, los medios a través de su acción informativa contribuyen de manera sustantiva a la formación del conocimiento político ciudadano y a la toma de decisiones por la sociedad en su conjunto. Giovanni Sartori señala en forma sucinta que: “Saber de política es importante aunque a muchos no les importe, porque la política condiciona toda nuestra vida y nuestra convivencia”.21 La información es un medio indispensable para alcanzar importantes premisas y objetivos de la democracia. De esta forma, a través de la información se pueden obtener los elementos cognitivos necesarios para entender, contextualizar y evaluar los eventos políticos, así como las decisiones gubernamentales; conocer y juzgar los procesos y resultados de programas y políticas de un gobierno; facilitar la comprensión de las auténticas causas, razones u objetivos de los mensajes y propuestas políticas; analizar las respectivas justificaciones de un gobierno, instituto u organización políticos, de alguno de sus miembros o representantes y de otros actores políticos, respecto a sus decisiones o acciones; promover el debate ciudadano y brindar a la sociedad elementos indispensables para la solución de sus problemas. En este sentido, mientras más se informe y conozca la sociedad sobre las razones y dirección de la política, ella tendrá una maBobbio, Norberto, The Future of Democracy, Cambridge, Polity Press, 1987, p. 19. Réniz Caballero, Doris, “En qué consiste el compromiso de informar al receptor”, Contribuciones, Buenos Aires, año XVI, núm. 2 (62), abril-junio de 1999, p. 99. 21 Sartori, Giovanni, op. cit., p. 65.
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yor y más amplia oportunidad de participar de manera sustantiva en la construcción y operación de la democracia. En los tiempos modernos, la fuente principal de información de la sociedad está constituida por los medios de comunicación masiva. A través de ellos, un mensaje o nota informativos alcanzan a un extenso número de ciudadanos. Su presencia y fuerza se han incrementado, en la medida en que ha crecido su cobertura a más individuos. Actualmente, los medios de comunicación, particularmente la radio y la televisión, ocupan un lugar predominante en la formación o inducción de la opinión pública en materia política. Los recursos que aplican estos medios para lograr tal objetivo llegan a niveles extraordinarios en términos económicos, de tecnología, de sofisticación y de impacto. Esta condición de los medios les otorga a su vez la posibilidad de incidir en diversas formas en el escenario político y, por tanto, en la construcción de la democracia en sus diversas etapas de transición, fortalecimiento, consolidación y avance hacia nuevos estadios. Paradójicamente, también les puede permitir limitarla, erosionarla e incluso destruirla. Sin duda alguna, un elemento esencial para construir la democracia es la participación de los miembros de una sociedad en los diversos procesos institucionales para la formación de consensos y decisiones sobre los asuntos o problemas nacionales y de su interés particular. En todo momento la solidez democrática de este quehacer dependerá de que la ciudadanía esté provista con más información veraz, objetiva, completa y oportuna. Sobre lo comentado con antelación, en ningún momento debe perderse de vista que la información a la sociedad es parte sustantiva y primordial de una democracia. La información debe ser entendida en un sentido amplio. Es decir, no sólo información de hechos, sino de análisis, comentario, debate, discusión, crítica y propuesta. Una sociedad democrática, por tanto, requiere libertad de información y libertad de expresión. Estos elementos dan a los medios de comunicación su fuerza vital para brindar a la sociedad la información requerida para formar juicios y decisiones democráticas, que a su vez sean parte del andamiaje cultural democrático de un pueblo. En virtud de que tanto la democracia y la información encuentran su principal recipiente en cada miembro que integra a una sociedad, resulta necesario formular algunas consideraciones en torno a la importancia de la participación ciudadana.

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III. PARTICIPACIÓN CIUDADANA En la práctica de la democracia, histórica y generalmente las sociedades se habían venido limitando básicamente a elegir a sus representantes y a otorgarles un mandato, para decidir y actuar en torno a distintas materias en el ámbito de su jurisdicción. Sin embargo, hoy en día proliferan numerosas y variadas opiniones o propuestas que muestran una seria insatisfacción con lo anterior y presentan diversos cuestionamientos al respecto. Con relación a ello, Juan Carlos Flores Zúñiga señala que:
...hay una corriente que ha venido tomando fuerza y es la de la repolitización de las sociedades, una repolitización que no se opone a la teoría de la despolitización, sino que recoge lo principal de ella y plantea repolitización en términos de conveniencia para la comunidad, combinando las fuerzas sociales y populares en torno a canales de liberación tradicional, para poder formalizar un sistema y hacer gobernable un sistema político. Esto implica necesariamente la participación profunda, mesurada, calculada si se quiere del periodista en asuntos de la comunidad, la política sin mediatizar la vida política que es lo que nos tiene hoy enfrentados.22

Para todo aquel que está atento y abierto a las demandas sociales, cada día queda menor duda de que numerosos miembros de la sociedad exigen más democracia, y que uno de los caminos a través del cual busca ese avance es teniendo una mayor y más directa participación. Esta participación no se reduce a intervenir en procesos electorales populares, sino que exige los espacios institucionales para que la ciudadanía exprese y defina los problemas que le son comunes y prioritarios, así como para proponer e incluso decidir las soluciones que deben ser implementadas por las autoridades públicas. De seguir avanzando esta tendencia, que bajo cualquier punto de vista debe apoyarse si se está comprometido con el desarrollo genuino de la vida democrática, indiscutiblemente la participación ciudadana debe estar apoyada por una información sólida, oportuna, objetiva, veraz y amplia. Lo anterior hace necesario formular un cuestionamiento sobre los factores y causas propias de los medios de comunicación, que permiten o impiden a una sociedad conocer sobre las diversas cuestiones públicas que
22 Flores Zúñiga, Juan Carlos, “La dimensión ética y política de la comunicación”, Contribuciones, Buenos Aires, año XV, núm. 2 (58), abril-junio de 1998, p. 191.

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afectan su vida, así como sobre sus respectivos efectos.23 En este quehacer deben abrirse en toda su amplitud los accesos a la sociedad a efecto de que proponga, decida y elija lo que más le convenga en su conjunto. Por tanto, los medios, en su quehacer democrático, además de brindar una información con las características referidas, deben abrir un foro para el debate público que permita al ciudadano dialogar con las autoridades públicas por medio de vías y formas institucionales, así como opinar, proponer o realizar cualquier contribución respecto a la toma de decisiones públicas o en torno a la aplicación u operación de políticas gubernamentales de interés de la ciudadanía. En una democracia, los medios deben ser vehículos de participación y expresión ciudadana, ante toda instancia pública o privada y ante la misma sociedad. Por ningún motivo debe pasarse por alto la relación que puede guardar la participación ciudadana con la información, conforme a la cual los miembros de una sociedad toman decisiones. Este punto guarda especial importancia dentro de un sistema que aun cuando muestra haber entrado en una etapa de transición democrática, exhibe asimismo fuertes rezagos económicos, sociales y culturales. Al respecto, las palabras del profesor norteamericano Thomas Christiano son ilustrativas:
...the problems of participation and rational ignorance are not the same for everyone. They do not imply that everyone is poorly informed; they lead to deep inequalities of information and influence on collective decision making… People are more sophisticated in their abilities to reason to the extent that they are better educated, as well as to the extent that they have the incentives to use sophisticated reasoning.

Asimismo, en opinión de este autor, es más viable que un individuo que puede razonar sobre la información en una forma a la que se refiere como sofisticada, tiene mayores posibilidades que otros de dar sentido a las noticias políticas y relacionarlas con otros eventos y hechos en una forma coherente. De esta forma —prosigue Christiano— algunos miembros de la sociedad están en posibilidades de obtener y recibir más información que otros, y, en virtud de tener una capacidad mayor de aprendizaje y razonamiento sobre esas noticias, hacer más con esa información. En las propias palabras de este autor, todo lo anterior se debe a que:
23 Al respecto, Sartori propone que para resolver esto se debe verter nuestro análisis en la opinión pública y a lo que sabe o desconoce. Sartori, Giovanni, op. cit., p. 123.

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It is merely a systematic effect of the division of labor in society that gives some people greater free access to information and greater ability to reason about that information than others… The division of labor in society is such that it produces systematic differences of access in information as well as systematic differences in incentive structure for different citizens.24

La democracia exige para su propia vida y fortalecimiento de un gobierno abierto, la participación de la ciudadanía en la definición de sus problemas y de sus soluciones, y que pueda hacer uso de medios de comunicación y comunicadores que invariablemente estén a favor de la pluralidad de las posiciones y propuestas políticas que ocurren en la sociedad, y que este quehacer diario se realice con objetividad e imparcialidad, así como con interés social y democrático. Por otra parte, vinculada de una forma sustantiva, la democracia también requiere de una ciudadanía con una formación y conocimientos que permitan darle un sentido, interpretación, comprensión y racionalidad a la información. IV. PRIVACIDAD DEL INDIVIDUO En una democracia se debe tener un cuidado especial para proteger la integridad de cada persona. Una sociedad sin mecanismos que la garantice estará erosionando no sólo la libertad individual, sino la de toda ella. En una sociedad democrática, el individuo debe contar con mecanismos para impedir ataques a su vida privada, a su prestigio o a su reputación, así como para resarcir toda acción con tales efectos. El señalamiento o imputación sobre una persona sin fundamento o pruebas, a través de lo cual se lesiona su probidad, honestidad y honor, afectando su condición de miembro de una sociedad, es de por sí delicado. Sin embargo, esta conducta se agrava sustantivamente cuando quien la realiza es un medio o un comunicador, dados sus alcances de cobertura masiva. En este orden de ideas, resulta conveniente tener presentes las palabras del alemán Schönbohm. De acuerdo con él:
24 Christiano, Thomas, “The Rule of the Many”, en Fundamental Issues in Democratic Theory, Westview Press, 1996, pp. 110-112 y 115. Asimismo, para un análisis sobre la forma en que los medios de comunicación en los Estados Unidos pueden marginar y excluir del mundo de la información a individuos que no son de raza blanca, véase a Cambell, Christopher P., Race, Myth and the News, California, Thousand Oaks, Sage Publications, 1995.

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A partir de la posición especial que detentan las instituciones de los medios de comunicación masiva en un sistema jurídico democrático que cumple los requisitos que plantea un Estado de derecho, se desprenden también derechos y responsabilidades específicas para quienes se desempeñan en estos organismos. Un lugar especial ocupa el respeto por el honor del individuo. Un ciudadano lesionado en sus derechos, en particular en lo que atañe a su honor y su reputación por informaciones difundidas en los medios y que no se ajustan a la verdad, en general tiene pocas posibilidades de ver reparado el daño ocasionado.

Este estudioso de la materia señala, asimismo, que “...los límites que se fijan a los medios deben ser trazados con cierta amplitud para que puedan ejercer debidamente la función que les compete. En cualquier caso, los medios deberán respetar ciertos límites en interés de una adecuada protección de la personalidad del ser humano”.25 Un elemento crucial en la protección de la vida privada se encuentra en el trazo de la línea que divide a la misma respecto de lo público. Es decir, en la delimitación de hasta dónde llegan las fronteras de una y de otra. Este es un tema que invita a diversas consideraciones, pero en las que difícilmente se puede llegar a un acuerdo o conclusión única. La privacidad no es un concepto sencillo. Sin una intención de discusión sobre las diversas interpretaciones o definiciones de los límites que les separan, puede afirmarse que es necesario contar con ciertas bases fundamentales de lo que constituye la vida privada, para que al menos se pueda establecer cierta área de la intimidad de cualquier individuo que debe ser obligatoriamente respetada. En este sentido, los señalamientos que Belsey hace sobre la privacidad pueden ser de gran utilidad. Para este autor, la privacidad, más que una forma de vida, es una condición necesaria; es un requisito sicológico para una vida satisfactoria. Belsey encuentra que la privacidad responde a la necesidad de ofrecer una autoprotección contra ataques a la vida personal de un individuo, a través de brindar una certeza, control y fortalecimiento del sentido de identidad. De acuerdo con este autor, la privacidad reconoce la importancia de no rendir el poder de controlar la propia vida de uno ante alguien más. Por ello –continúa Belsey–, la privacidad está vinculada estrechamente a los conceptos de autorrealización y respeto propio, dignidad y
25 Schönbohm, Horst, “El hombre en la intersección entre los medios de comunicación y derecho”, Contribuciones, Buenos Aires, año XV, núm. 2 (58), abril-junio de 1998, p. 71.

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seguridad personal, autonomía e identidad y, en general, a la integridad de la persona. Asimismo, añade que la privacidad se distingue de las consecuencias de su negación que representan los sentimientos de falta de defensa, y las sensaciones de temor y vergüenza, de sorpresa, tensión y molestia emocional.26 La defensa frente a la intromisión de la vida privada es necesaria en una sociedad. El ejercicio de una libre invasión sobre la vida privada de los miembros de una sociedad simplemente haría intolerable el vivir en ella. Para algunos estudiosos de la materia, la privacidad personal constituye un derecho que sólo bajo ciertas circunstancias consideradas de “interés público” puede ser reducido. Es decir, esta posición justifica el abordar la privacidad de la vida personal de un individuo por los medios, sólo cuando se lleva a cabo a favor de un bien mayor.27 Andrew Belsey estima que debe haber límites a la privacidad, precisamente porque se vive en una sociedad. Cuando esa sociedad —añade este autor— está basada en una democrática pero no igualitaria distribución del poder y privilegios, las conductas de diversos integrantes de esa sociedad deben estar sujetas a un escrutinio público.28 Para Belsey, este es el tipo de medios que se requieren en una democracia. Su explicación es expuesta en los siguientes términos:
Ordinary members of the public do not have access to this information, which is why a free and fearless press is essential to a democratic society. Unfortunately there are few examples in the world today of the press matching up to this ideal image, part of which is to scrutinize the exercise of power and also, of course, at the same time to respect privacy-where it is due.29

El anterior señalamiento de Belsey incorpora el escrutinio que los medios de comunicación pueden hacer sobre el ejercicio del poder. Ello, por supuesto, concierne en forma especial a aquellos miembros de la sociedad que tienen una responsabilidad pública y que a través del ejercicio de sus facultades y autoridad pueden favorecerse a sí mismos, directa o indirecta26 Belsey, Andrew, “Privacy, Publicity and Politics”, en Belsey, Andrew y Chadwick, Ruth (eds.), Ethical Issues in Journalism and the Media, Londres, Routledge, 1992, p. 81. 27 Ibidem, p. 77. 28 Belsey, Andrew, “Privacy, Publicity and Politics”, op. cit., p. 78. 29 Ibidem, p. 80.

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mente. De igual forma, incluye a aquellos detentadores de un poder económico, respecto a las fuentes de su riqueza y aplicación de las mismas, para propósitos opuestos a los permitidos por la ley. En este orden de ideas, Fraga no duda en advertir que “Guste o no, la vida privada de los candidatos, jugará un papel más importante en la comunicación política, por lo menos en el corto plazo”.30 Los medios pueden recurrir a fórmulas y mecanismos de significativa importancia e impacto para atraer el interés de la ciudadanía y ampliar su auditorio. Así, se ha observado que ellos pueden estar más proclives a recurrir a presentaciones de la información para despertar emociones y sentimientos positivos o negativos, en lugar de ofrecer información que provoque la reflexión, la discusión y racionalización entre los miembros de una sociedad, a efecto de que se pronuncien en la defensa de sus intereses o participen en la toma de decisiones que son de prioridad para ellos. En consecuencia, la llave que utilizan los medios de comunicación para atraer una mayor clientela e incrementar sus ventas e ingresos abre también espacios donde se invade la vida privada de los actores políticos.31 Al respecto, Réniz Caballero observa que “...en la lucha de intereses y necesidades informativos, la calidad resulta una gran perdedora. Ello se debe al establecimiento de una ecuación que identifica al interés del público únicamente con una distracción frívola o vulgar de consumo fácil con un mal gusto”.32 Actualmente la invasión a la privacidad del individuo alcanza formas brutales y sin escrúpulos. Ella se llega a desarrollar a través de técnicas y herramientas por demás sofisticadas y lejanas a la vista de los propios afectados. En este último rubro pueden caer las actividades llevadas a cabo por instituciones gubernamentales de seguridad política, e incluso de carácter privado, que utilizan recursos tecnológicos para la captación de información y la formación de expedientes conteniendo datos de la más alta privacidad de un individuo. Esta cuestión guarda por sí una importancia mayúscula y se constituye como un tema de amplia reflexión, discusión y análisis. Sin embargo, por lo que respecta particularmente a la privacidad del individuo, lo que es de sustancial relevancia es la difusión de esos contenidos por los medios de comunicación. Al respecto, se han suscitado múltiples y varia30 Fraga, Rosendo M., “Análisis de la opinión pública y su impacto en la sociedad”, Contribuciones, Buenos Aires, año XVI, núm. 2 (62), abril-junio de 1999, p. 57. 31 Graber, Doris A., Mass Media and American Politics, 5a. ed., Washington, Congressional Quarterly, 1997, p. 245. 32 Réniz Caballero, Doris, op. cit., p. 101.

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dos debates y argumentos sobre el derecho de los medios a publicar tal información. La justificación mayormente utilizada por los medios para fundar ese actuar es que ellos también tienen como cometido principal el de informar sobre variadas cuestiones de interés para diversos integrantes de la sociedad. Ello incluye, entre otras materias, lo que organizaciones e instituciones, públicas o privadas, o representantes de las mismas y los propios miembros de la sociedad desean dar a conocer al resto de la ciudadanía, así como lo que la sociedad debe conocer respecto al desempeño de las facultades y obligaciones de aquellos que detentan un poder político en un cargo público, así como sobre las actividades financiero-empresariales de aquellos que detentan un poder económico. Respecto a las fronteras hasta dónde pueden éticamente llegar los medios de comunicación masiva en lo correspondiente a la privacidad del individuo, ya sea en su calidad de servidor público o como político, es útil formular algunas reflexiones. Para comenzar, se podría pensar sobre la medida en que este grupo de individuos puede gozar del derecho a la privacidad de la misma forma que cualquier otro ciudadano. Al respecto, se llegan a encontrar declaraciones que indican que cuando un ciudadano desempeña un cargo público o político, este hecho le reduce el ámbito de su privacidad. Por ejemplo, en la Gran Bretaña se registra la declaración de un miembro de la Casa de los Comunes del Partido Conservador en el sentido de que cuando un ciudadano decide ocupar un cargo público, él cede en cierta forma un poco de su derecho a una privacidad.33 Respecto a esta aseveración, cabe hacer diversas observaciones. Desde un punto de vista jurídico, o se tiene un derecho o no se tiene, pero nunca se tiene un poco o se pierde un poco de él. La condición de actuar como persona pública no debe ser factor que disminuya o amplíe un derecho, como es aquel a la privacidad. Tomando como base que la privacidad es necesaria para proteger el desarrollo de todo individuo en su calidad de ser humano, ésta no puede ser limitada o a contrario sensu ampliada, cuando se trata de ejercerla por servidores públicos o políticos. De esta forma, puede afirmarse que estos individuos públicos no son distintos a cualquier otro ciudadano.34
33 Véase el debate que dio lugar al reporte denominado “Younger Committee Report. House of Commons”, July 13th, 1972; citado en Jones, Mervyn, Privacy, Newton Abbot, David & Charles (eds.), 1974, p. 193. 34 Bok, Sissela, Lying: Moral Choice in Public and Private Life, Londres, Quartet, 1980, p. 176.

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Por supuesto, el consentimiento de un individuo para divulgar información sobre actividades privadas que involucran actos criminales, corrupción o incumplimiento de responsabilidades públicas resulta innecesario. Se podría añadir que servidores públicos y políticos deben tener el derecho a la privacidad para ser ejercido en toda su plenitud, y que sólo cuando sus conductas, actitudes y formas de vida están fuera de la ley o provocan el escándalo popular por su frivolidad, exhibicionismo o indiscreción, ellas rebasan las fronteras del ámbito de una vida privada. Sin embargo, cualquier hecho justificado que dé lugar a informar sobre la conducta de un servidor público o político debe concentrarse en quién ha incurrido en tal irregularidad, y por ningún motivo debe servir como pasaporte para penetrar en la vida privada de familiares o relaciones personales que no estén vinculados con la comisión del ilícito. Los medios de comunicación deben poner especial atención para alcanzar ciertos objetivos necesarios en la práctica de la vida democrática. Entre ellos está el brindar información sobre los aconteceres que tienen un significado de trascendencia por lo que toca a la formación del destino de un país y su sociedad, así como ser contrapeso, escudriñador y expositor de los excesos de poder. Su atención principal no debe concentrarse en la vida privada y en la búsqueda de irregularidades en la intimidad de los servidores públicos o políticos, sino en las conductas de estos individuos, que por la comisión de actos contrarios a la ley causan un daño a la propia sociedad y merman la vida democrática. Sin duda alguna, la investigación informativa y reporte noticioso de los medios sobre el ejercicio del poder, de su incumplimiento o mal uso por servidores públicos o políticos, no puede frenarse aduciéndose una invasión a la privacidad de los mismos. Las palabras de Belsey son elocuentes en este contexto: “...in a genuinely democratic society it would be unthinkable for the press to invade anyone’s privacy. It would have better things to do, and would be content to do them”.35

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Belsey, Andrew, “Privacy, Publicity and Politics”, cit., p. 91.

CAPÍTULO SEGUNDO LOS MEDIOS Y EL ESPACIO POLÍTICO I. Alcance e influencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Poder. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. La presentación mediática. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Prensa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Radio y televisión. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 26 29 29 31

CAPÍTULO SEGUNDO LOS MEDIOS Y EL ESPACIO POLÍTICO

Los que sólo por la suerte se convierten en príncipes poco esfuerzo necesitan para llegar a serlo, pero no se mantienen sino con muchísimo... Estos príncipes no se sostienen sino por la voluntad y la fortuna —cosas ambas mudables e inseguras— de quienes los elevaron; y no saben si pueden conservar aquella dignidad. MAQUIAVELO Todos los caminos llevan al “raiting”. V. TRUJILLO “BROZO” Sin visión ni experiencia, los tiempos no cuentan. Nada urge, porque se cree que lo importante es estar sentado en el cargo y mantener el rating en las encuestas.

Manuel CAMACHO SOLÍS Independientemente de su carácter privado o no, los medios realizan un quehacer y vierten sus resultados en el ámbito público, dentro del cual tiene un lugar predominante el político. En este sentido, Thomas Janoski afirma que:
…the media as private corporations or public agencies are inherently and overwhelmingly in the public sphere, despite their possible overlap with the market or state spheres. To a large degree, they interpret, manage, and even constitute large segments of public discourse... In as much as media organizations are private, they, like other corporations, are based in the
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market sphere. But whether the media are private or public, they clearly reside in the public sphere.36

Esta incidencia en el ámbito público es intrínseca a la acción de los medios. El señalamiento de Hugo Osorio en este sentido es sumamente claro: “Lo fundamental es insistir en que toda información noticiosa, para serlo, debe de gozar de importancia para el grupo social al que está destinada, es decir, debe ser pública o potencialmente pública”.37 Dentro de la incidencia de los medios en el ámbito público, su trabajo y actuación en el campo de lo político ocupa un lugar predominante y de gran relevancia. Para comprender la magnitud política de los medios, se debe tomar en cuenta como una base fundamental el hecho de que comunicar es una condición indispensable para hacer política. Con su uso, los actores políticos buscan convencer a una ciudadanía, justificarse ante ella y lograr una aprobación que legitime sus acciones. En la relación medios y espacio político, Woldenberg encuentra un vínculo, que expone con las siguientes palabras: “...comunicación y poder tienden a alimentarse mutuamente”.38 Respecto a la relación entre medios y el espacio político, se puede sostener que entre ellos se forma un vínculo construido por acciones y reacciones que se generan por ambos. De esta manera, la información presentada por los medios sobre un evento político incide en el campo político sobre la sociedad, instituciones y actores políticos, produciendo otras acciones por parte de estos últimos, los que a su vez generan otras reacciones de los medios, y así sucesivamente. En la opinión de especialistas en la materia como Nimmo y Combs, los medios de comunicación y los comunicadores se han convertido en los principales vehículos de mediación entre la gente y el mundo, a través de la información de noticias y presentación de reportajes sobre eventos locales e internacionales.39 Ellos tienen la posibilidad de actuar como mediadores de la ciudadanía frente al gobierno y, a su vez, como agentes de información
36 Janoski, Thomas, Citizenship and Civil Society, Cambridge University Press, United Kingdom, 1998, p. 15. 37 Osorio Meléndez, Hugo, “La información: un derecho individual de bien público”, Contribuciones, Buenos Aires, año XV, núm. 2, abril-junio de 1998, p. 11. 38 Woldenberg, José, “De la pluralidad en los medios”, Medios, democracia y fines, México, UNAM, Fundación Friedrich Naumann, 1990, p. 23. 39 Nimmo, Dan y Combs, James E., Political Communication, Nueva York, Longman, 1983, p. 12.

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para la sociedad. En este sentido, Gouldner sostiene que los medios de comunicación se ubican entre la sociedad, por un lado, y las instituciones, organizaciones, movimientos o las elites hegemónicas, por el otro.40 Por su parte, Jay Blumler afirma que en la medida en que la confianza en instituciones sociales y públicas por parte de la ciudadanía ha declinado, el electorado ha encontrado a los medios de comunicación como fuentes de credibilidad y formación de sus opiniones y actitudes sobre diversas cuestiones.41 La actuación e impacto de los medios dentro del escenario político contiene elementos que pueden llegar a ser determinantes en el desarrollo de una sociedad y, por tanto, debe ser materia de un permanente y serio análisis en todo sistema político —especialmente en uno democrático o que aspira a serlo—. Sobre esta importancia que debe otorgarse a los medios, Allan R. Ball afirma que dado el tamaño de los electorados modernos, la creciente complejidad administrativa de la maquinaria gubernamental y las avanzadas técnicas de manipulación masiva, el control y efectos de los medios de comunicación masiva son de las más importantes consideraciones en todos los sistemas políticos.42 Dentro de ese análisis, resulta indispensable contar con elementos que permitan tener un conocimiento sobre el alcance, influencia y poder de los medios. Para Guillermo Sandoval Vásquez, la realidad en que opera actualmente la política respecto a los medios de comunicación “…comienza a alejarse del espacio tradicional de los partidos y a instalarse cada vez más en el espacio mediático”.43 En tal orden de ideas, el académico chileno advierte que esta nueva realidad
...puede ser una oportunidad histórica, por la velocidad de la expansión tecnológica, capaz de ayudar a quemar etapas en la construcción de una sociedad más democrática. Pero si el hombre de esta era no logra manejar40 Gouldner, Alvin W., The Dialectic of Ideology and Technology: The Origins, Grammar, and Future Ideology, Nueva York, Seabury, 1976, p. 15. 41 Blumler, Jay, “Election Communication and the Democratic Political System”, en Paletz, D. L. (ed.), Political Communication Research: Approaches, Studies, Assessments, Norwood, Ablex, 1987, p. 170. 42 Ball, Allan R., Modern Politics and Government, 2a. ed., Hong Kong, The Macmillan Press Ltd., 1977, p. 133. 43 Sandoval Vásquez, Guillermo, “Lo prudente es la audacia”, Contribuciones, Buenos Aires, año XVII, núm. 2 (66), abril-junio de 2000, p. 160.

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la adecuadamente, puede también transformarse en generadora de brechas más amplias entre sectores sociales al interior de nuestras naciones, o entre éstas.44

Los medios, por su parte, operan, asimismo, con su propia agenda. La importancia de esta agenda de los medios ha sido enfatizada por McCombs, como un importante elemento que ocupa un lugar de especial relevancia en los procesos políticos. Desde esta perspectiva, es posible entender que el ciudadano no está en posibilidad de conocer, saber o tener información sobre todos y cada uno de los elementos y características de los eventos políticos que ocurren en el mundo, y que sólo absorbe o toma conocimiento sobre aquellos que son reportados o enfatizados por los medios de comunicación.45 En un intento por explicar cómo y por qué los actores políticos y autoridades públicas forman sus agendas, y, de la misma forma, los medios hacen lo propio con las suyas, así como la forma en que ambas partes están vinculadas en la presentación de la “realidad” política, Molotoch y Protess ofrecen su argumentación a través de un modelo que denominan “ecológico”. Ese modelo es explicado de la siguiente forma:
media effects are embedded in the actions of the policy actor, just as the policy actors “own behavior comes to be reflected in journalists” formulations. Media and policy are part of a single ecology in which cultural materials cumulate and dissipate, often imperceptibly, throughout a media policy web.46

Trasladando la importancia de la integración de la agenda informativa de los medios a los procesos electorales en particular, David Weaver afirma que los medios son factores determinantes en la definición de la importancia pública de diversas cuestiones que ocurren en ese ámbito.47 Por lo
Ibidem, p. 161. McCombs, Maxwell, “The Agenda/Setting Approach”, en Nimmo, D. y Sanders, K. (eds.), Handbook of Political Communications, Beverly Hills, California, 1981, pp. 121-140. 46 Molotoch, Harvey L. et al., “The Media-Policy Connection: Ecologies of News”, en Paletz, D. L. (ed.), Political Communications Research: Approaches, Studies. Assessments, 1987, p. 28. 47 Weaver, David, “Media Agenda-Setting and Elections: Assumptions and Implications”, en Ablex, Paletz, D. L. (ed.), Political Communication Research: Approaches, Studies. Assessments, Norwood, 1987, p. 186.
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anterior, instituciones, organizaciones y actores políticos buscan en una forma u otra incidir a su favor o en contra de sus opositores en la formación de las agendas de los medios de comunicación. Esta actividad, sin embargo, puede estar estrechamente cerrada al paso de la influencia de esos actores políticos, o estar sujeta a factores y variables formadas por realidades o coyunturas de diversos órdenes.48 I. ALCANCE E INFLUENCIA El alcance e influencia de los medios de comunicación masiva han sido materias de discusión que se remontan desde años atrás. Por ejemplo, Michael Gurevitch y Denis McQuail señalaron desde 1983 que la discusión sobre esta problemática llevaba una duración de entre setenta a setenta y cinco años.49 A lo largo de este tiempo, la interpretación sobre el alcance e impacto de los medios ha ido variando. La opinión dominante ha seguido un movimiento pendular que parte de una amplia creencia de que los medios determinan profundamente las actitudes de la ciudadanía, hacia la idea de que lo anterior no es cierto y de nuevo un regreso a una convicción de que los medios en efecto constituyen un factor central y determinante en la formación y guía de la opinión pública. En este recorrido pendular se observa que en las dos primeras décadas del siglo XX prevaleció la idea de que los medios contribuían determinantemente a formar las ideas predominantes de la sociedad. Uno de los principales intérpretes de esta condición fue Walter Lippmann, cuya opinión ejemplificó la visión de una sociedad como una “sociedad de masas”, con una mayoría de individuos manipulados por una pequeña elite. Esta interpretación se apoyó en gran parte en la presencia del desarrollo de una prensa con mayores alcances sobre la población, en conjunto con la fuerza que tomaban la radio y el cine, lo cual se conjugaba con las formas que iban tomando los movimientos políticos
48 Para ver una opinión sobre la forma en que puede darse una colaboración entre los actores políticos y los medios de comunicación, en el análisis de los factores involucrados en la integración e implementación de las políticas gubernamentales sin tocar el meollo de la integración de la agenda de los medios, resulta interesante ver el trabajo de John Greenaway sobre el caso de la Gran Bretaña. John Greenaway, Steve Smith y John Street, Deciding Factors in British Politics. A case Studies Approach, Londres, Routledge, 1992. 49 Gurevitch, Michael y McQuail, Denis, Mass Communication Theory, Beverly Hills, California, Sage, pp. 176-178.

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masivos, especialmente aquellos conducidos por una ideología fascista, que hicieron amplio uso de impactantes instrumentos de propaganda.50 Las conclusiones que prevalecieron durante ese periodo carecieron de un análisis y datos académicos. Ellas descansaron básicamente en apreciaciones y observaciones guiadas por un sentido común. A partir de 1930, la academia comenzó a otorgar un análisis más sistemático al estudio de la comunicación masiva. Los resultados predominantes dieron lugar al establecimiento de la tesis de los “efectos mínimos” de los medios sobre la ciudadanía. De esta forma se sostuvo que los medios de comunicación por sí mismos eran virtualmente impotentes para formar o guiar la opinión pública, y que ésta se integraba y dirigía en la interacción que ocurría en el seno familiar, en las reuniones con amigos y compañeros de trabajo. Esta corriente de interpretación prevaleció hasta finales de los años cincuenta. A partir de entonces, vuelve a cobrar fuerza la otra, que observa a los medios de comunicación como factores determinantes sobre la formación de la voluntad de la ciudadanía. La visión predominante actual es que los medios de comunicación no sólo tienen un indiscutible poder económico y político, sino que adicionalmente ejercen una influencia real y eficaz en la construcción e inducción de la opinión pública. La actual interpretación es más compleja en contraste con la idea inicial de que los medios influían para determinar lo que al ciudadano le gustaba o disgustaba, y, por tanto, favorecía o rechazaba. Por principio, ella considera que los medios no sólo ofrecen información, sino también marcos conceptuales. Conforme a ellos, la información y opiniones se construyen para lograr fines determinados. En consecuencia, no siempre brindan la visión de los hechos con objetividad e imparcialidad. Estudiosos de este fenómeno, como Bernard Cohen, observan que los medios no tienen que ser exitosos todo el tiempo y en cada ocasión para convencer a su auditorio lo que tienen que pensar, pero son impresionantemente exitosos en transmitir elementos informativos que inciden sustantivamente para formar una visión acerca de un evento político.51 Actualmente es un hecho el que los avances tecnológicos permiten a los medios alcanzar a millones de individuos simultáneamente. Los testimonios al respecto abundan. Por ejemplo, el autor del Homo videns afirma
Lippmann, Walter, Public Opinion, Nueva York, Harcourt Brace, 1922. Cohen, Bernard, The Press and Foreign Policy, Princeton, Princeton University Press, 1963, p. 13.
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que “Nos encontramos en plena y rapidísima revolución multimedia”.52 Este desarrollo de los medios ha hecho más pronunciada su presencia y utilización en el campo de la política. Distintos analistas encuentran que este crecimiento y cobertura de los medios ha tenido un sustantivo impacto en el ámbito político. Al respecto, Flores Zúñiga señala que tal hecho ha llegado a producir “...que medios de comunicación y comunicadores sean punto de vinculación entre gobernantes y gobernados”.53 Este autor también apunta que “La época contemporánea puede denominarse la era de la tele política. El dominio en expansión de los medios audiovisuales sobre la sociedad ha cambiado la manera de hacer política”.54 El crecimiento tecnológico y la ampliación de la cobertura ciudadana de los medios con una impactante incidencia en el espacio político es un fenómeno que seguirá estando presente. Difícilmente podría alguien sustentar sobre bases sólidas lo contrario. Es de preverse que las herramientas y métodos de la comunicación seguirán aumentando, perfeccionándose y utilizándose con propósitos políticos sobre la ciudadanía. Se observa por otra parte que los medios de comunicación han adicionado ininterrumpidamente o complementado la cobertura de distintos eventos políticos, particularmente sobre las campañas electorales con la promoción y presentación de entrevistas y debates de los candidatos. No puede perderse de vista que hoy en día la conducción de las campañas electorales está sustantivamente influida por la acción de los medios, particularmente a través de los mensajes que ellos envían al electorado, las noticias positivas o negativas que generen, la creación de una buena o mala imagen de su candidato y las herramientas de persuasión que brindan diversos especialistas en comunicación. Ahí también se hace presente la participación de comentaristas expertos, así como la exhibición de reportajes sobre las cuestiones que ocupan un lugar especial en la opinión pública, y en los que se abre un espacio de participación a la ciudadanía interviniendo con la formulación de preguntas y señalamientos por vía telefónica. Todo ello incide sustantivamente en la formación de la opinión pública y en la decisión del electorado. Lo expuesto anteriormente indica que la penetración y la influencia de los medios son por demás amplias y vigorosas. Asimismo, se observa que ellos
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Sartori, Giovanni, op. cit., p. 11. Flores Zúñiga, Juan Carlos, op. cit., p. 177. Ibidem, p. 182.

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participan en el espacio político en proporciones y con efectos tales, que encuentran las puertas abiertas para configurarse en factores reales de poder. II. PODER En 1924 Weber destacó la relación de los medios con los partidos políticos, con el mundo de los negocios y con los diversos grupos e intereses que buscan ejercer para su provecho una influencia sobre la sociedad.55 Actualmente los medios son vehículos amplia e intensamente utilizados a diario por instituciones, organizaciones y actores políticos, así como por empresas privadas y sus representantes, para hacer llegar sus mensajes a la ciudadanía. Por lo que toca al ámbito público, ello ocurre particularmente en épocas de procesos electorales. Al respecto, Splichal considera que en total contradicción con las ideas clásicas del pluralismo democrático, se ha hecho claro que la capacidad persuasiva de los medios es mayor en los países con democracia plural que en sociedades totalitarias.56 Diversos estudiosos de la materia otorgan a los medios de comunicación un importante poder en su actuar, presencia e influencia. Entre otros señalamientos hechos por ellos, está la observación de que las condiciones actuales evidencian que los medios tienen un libre acceso para definir de manera activa la “realidad” política. Ello ocurre particularmente a través de los procesos de obtención, cobertura, producción y presentación de noticias. De esta forma, el electorado recibe una presentación final de los aconteceres políticos, en un momento dado. Así, los medios y comunicadores encuentran el espacio para dar un significado político a las noticias y difundirlo con un impacto sobre la sociedad y la formación de su opinión.57 En este orden de ideas, Ericson, Baranek y Chan explican que los medios pueden regir la información a favor de sus propios intereses. Estos analistas añaden que los medios también participan como protagonistas de

55 Weber, Max, “Toward a Sociology of the Press”, Journal of Communication, 26, 3, 1976, p. 99. 56 Splichal, Slavko, Public Opinion. Developments and Controversies in the Twentieth Century, Maryland, Rowman & Littlefield Publishers, Inc., 1999, p. 86. 57 Gerstle, J. et al., “Television News and Construction of Political Reality in France and the United States”, en Kaid, L. L., Glester, J. y Sanders, K. R. (eds.), Mediated Politics in Two Cultures: Presidential Campaigning in the United States and France, Nueva York, Praeger, 1991, pp 119-143.

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eventos políticos.58 Maria von Harpe, cuidando no otorgar un lugar exagerado a los efectos de los medios, reconoce sin embargo su importancia sobre la política y formación de la opinión pública. De esta manera, ella sostiene respecto a los medios que:
...a menudo se sobrestima su efecto sobre la política y la opinión pública en un sistema político abierto (democracia). Por supuesto, los medios pueden influir sobre la política, ya que participan en el proceso de la formación de la opinión pública. No obstante, no se puede determinar en qué medida los medios ejercen influencia. En especial, no se puede determinar el efecto a largo plazo. Esto es tan complicado, porque los receptores mediales no constituyen un grupo homogéneo.59

Otorgándole a los medios una mayor influencia, el profesor en ciencias políticas y de la comunicación, Stefan Reiser, afirma que:
…existe una amplia dependencia entre los procesos políticos y los medios masivos. Estos últimos serían los que dominan en la discusión pública en torno a controversias sociales, los que fijan las prioridades para los ciudadanos y partidos políticos y determinan las interpretaciones de la realidad política... Desde la perspectiva de la ciencia política, en este contexto se formula la tesis del poder o del predominio de los medios masivos.60

Por su parte, el político Václav Havel apunta que hay una fuerza con una enorme influencia en la política. Esta fuerza son los medios de comunicación masiva. De acuerdo con su experiencia personal, Havel comenta que sólo hasta cuando el destino lo llevó al campo de la alta política se dio cuenta totalmente del doble filo que representa el poder de los medios. Asimismo, añade que este doble filo no es exclusivo en los medios, sino que es un factor o expresión de la naturaleza dual de la civilización actual.61
58 Ericson, R. V. et al., Representing Order, Milton Keynes, Open University Press, 1989, pp. 12 y 16. 59 Von Harpe, Maria, “La influencia de los medios de comunicación masiva en la política americana”, en en Thesing, Josef y Hofmeister, Wilhelm, Medios de comunicación, democracia y poder, CIEDLA, Konrad Adenauer Stiftung, 1995, pp. 100 y 101. 60 Reiser, Stefan, “Política y medios de comunicación masiva en la campaña electoral”, en Thesing, Josef y Hofmeister, Wilhelm, Medios de comunicación, democracia y poder, CIEDLA, Konrad Adenauer Stiftung, 1995, pp. 166 y 167. 61 Havel, Václav, op. cit., p. 227.

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Con el propósito de subrayar el poder de los medios en la selección y presentación de la información, Rolke observa que la política de información que realizan las organizaciones interesadas en obtener intervención, como son los partidos políticos “...silenciosamente ha avanzado hasta cubrir una creciente porción de la tarea de investigación, en tanto que los medios se han concentrado en el rol de seleccionar información”.62 El papel hegemónico que pueden jugar los medios ha sido objeto de observaciones tanto negativas como positivas. De esta manera, como ejemplo del primer caso pueden citarse las afirmaciones de Ralph Miliband, quien sostiene que los medios de comunicación en todas las sociedades capitalistas han sido consistente y predominantemente agentes de un adoctrinamiento conservador.63 En contraste, hay quienes ven positivo ese papel de los medios, porque ofrece los canales de expresión de una sociedad y de los valores sobre los que está construida, reafirmándolos y fortaleciéndolos. En este sentido, se argumenta que los medios contribuyen a mantener un consenso informando sobre eventos y procesos políticos, en una forma favorable al orden establecido. Sin embargo, este último punto de vista también puede ser considerado como contradictorio con la vida democrática. Por ejemplo, Chomsky y Herman exponen la forma en que los medios en los Estados Unidos han presentado en forma constante y repetida a esa sociedad una visión del mundo y sus conflictos, la cual responde a los propios intereses de la industria militar norteamericana.64 Por su parte, Williams observa que la presencia hegemónica de los medios no es obligatoriamente una regla. De acuerdo con este autor, las elites no siempre obtienen un éxito en sus intentos de dictar la agenda política. Particularmente sobre la elite política, Williams considera que una ventaja de que ésta no sea homogénea es que, consecuentemente, se producen divisiones que se reflejan en los reportajes de los medios.65

62 Rolke, Lotear, “La función social constitutiva de las relaciones públicas. Una contribución a la discusión sobre una teoría científica de la comunicación”, Contribuciones, Buenos Aires, año XVII, núm. 2 (66), abril-junio de 2000, p. 22. 63 Miliband, Ralph, The State in Capitalist Society, Londres, Quartet, 1973, p. 200. 64 Véase la obra de Chomsky, N. y Herman, E., Manufacturing Consent, Nueva York, Pantheon, 1988. 65 Williams, K., “The Light at the End of the Tunnel: The Mass Media, Public Opinion and the Vietnam War”, en Elridge, J. (ed.), Getting the Message: News, Truth and Power, Londres, Routledge, 1993, p. 326.

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III. LA PRESENTACIÓN MEDIÁTICA Los medios exhiben los eventos políticos y sus interpretaciones, a través de presentaciones que adoptan un formato base. Este quehacer no es obra de una sola persona, sino resultado de la interacción de diversos participantes, sobre los que incide la competencia, entre otros de empresas de medios e instituciones políticas. En el mundo de los medios de comunicación masiva, actualmente ocupan un lugar predominante la prensa, la radio y la televisión. Por su propia naturaleza y características, cada uno de esos medios tiene una participación y vinculación propias con la política. 1. Prensa Por lo general la prensa concibe en mucho su papel como un agente articulador de la opinión. Este quehacer se hace más evidente en tiempos electorales. La prensa tiene vehículos y recursos de participación o intervención política por demás sofisticados, que utiliza a través de distintos formatos. En este ámbito destaca la parte editorial, dirigida en muchas ocasiones, tal y como lo señalan Hall, Crichter, Jefferson, Clarke y Roberts, a articular lo que los editores del periódico consideran que representa el sentir de sus lectores o lo que sus lectores están dispuestos a acreditar como cierto y valedero.66 Por su parte, J. Gripsund encuentra que la prensa en particular ha funcionado como un instrumento o foro para la discusión pública, racional, crítica y sin sesgos, sobre intereses comunes en materia de política y cultura.67 La incidencia que los diarios tienen en el campo de lo político puede ser a través de distintos formatos. Uno de ellos lo constituyen los editoriales. Por regla general los comentarios o señalamientos hechos en los editoriales de los diarios concentran expresiones de opinión subjetiva, que en raras ocasiones están firmados por un articulista o periodista. El vínculo entre el editorial de un periódico y las creencias o convicciones de sus lectores no llega a ser un fenómeno total y absolutamente de66 Sobre esos puntos de vista, véase el trabajo de Hall, S. et al., Policing the Crisis, Londres, MacMillan, 1978. 67 Gripsund, J., “The Aesthetics and the Politics of Melodrama”, en Kahlgreen and Sparks (eds.), Journalism and Popular Culture, Londres, Sage, 1992, p. 89.

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mostrable. Sin embargo, no puede ignorarse que hay espacio para el interés comercial o político por parte del periódico para presentar una posición o abordar temas en la forma en que su segmento de lectores los acepta o, en todo caso, no se ofende o desinteresa. El periodismo también utiliza otros formatos, tales como columnas, artículos especializados o de actualidad, así como comentarios, en donde se expresa y se acredita su respectiva autoría. Dentro de estos formatos, encuentran un espacio de expresión y opinión diversos participantes, como académicos y especialistas en una materia, autoridades sobre diversos tópicos, y figuras políticas con un reconocimiento público. Estos actores buscan y llegan a recibir en menor o mayor grado un reconocimiento de veracidad y credibilidad en materia política por el lector de un periódico o revista. Por lo general, ellos son factores de formación de la opinión pública, articuladores de la opinión, guías para la integración de la agenda informativa y fuentes de evaluación del desarrollo de los procesos políticos. Una característica fundamental que en especial debe guardar un comunicador profesional de este género es la de tener una objetividad e imparcialidad sobre el análisis de los eventos que ocurren en el escenario político, con especial atención sobre aquellos que no están al alcance de la vista común de la ciudadanía, y presentarlos con el razonamiento, fundamentación y análisis necesarios para que tengan sentido y comprensión para la ciudadanía. Otra característica de este género de comunicadores es la de ser conocidos y estar compenetrados en el escenario de la política, lo que les puede permitir un mayor acceso y discernimiento informativo. En este orden de ideas, el punto básico y sustantivo es la credibilidad apoyada en el profesionalismo y la autoridad moral del comunicador. En las columnas, artículos o comentarios periodísticos, sus autores seleccionan y abordan el tópico que consideran con mayor relevancia, y presentan a los lectores datos, comentarios y evaluaciones al respecto. Los columnistas, articulistas o comentaristas también toman como fuentes sustantivas de información a los propios actores políticos o servidores públicos, ya sea de manera confidencial o abierta. Algunos de estos comunicadores tienen sus antecedentes como periodistas, pero también hay quienes ocupan o anteriormente han ocupado cargos políticos, cargos dentro de la administración pública o han estado involucrados en procesos políticos. Otro formato de periodismo lo representa el uso del humor, la sátira, la ironía y el doble sentido para realizar comentarios sobre cuestiones y acto-

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res políticos, sin dejar de enviar mensajes u opiniones fundadas y serias. En esta misma vertiente de características tiene un lugar especial el caricaturismo. 2. Radio y televisión Por su parte, la radio y la televisión pueden integrar formatos que dan lugar a la integración de plataformas para el intercambio de puntos de vista políticos. A través de programas dirigidos por un conductor que idóneamente debe guardar una actitud imparcial, se presentan debates entre un número de participantes, cada uno de ellos sustentando una posición en el espectro político partidista, o escenario político, sobre el tópico en cuestión. También se cuenta con la intervención de expertos en las diversas materias de relevancia que integran al evento político. Dentro de estos formatos se abre la participación al auditorio, a través de la formulación de preguntas a alguno o algunos de los miembros que integran a los representantes de las diversas posiciones políticas que debaten, o bien emitiendo una opinión personal sobre el asunto y forma en que lo está abordando alguno de esos participantes. En este grupo de programas de discusión y participación de una audiencia, como lo señalan Livingston y Lunt, se establecen nuevas formas de relación entre políticos o expertos en tópicos políticos y la ciudadanía. En este contexto —señalan los autores referidos—, políticos, expertos y ciudadanos en general tienen al menos la oportunidad de compartir conocimientos y discutir las experiencias que viven en el acontecer diario sobre diversas cuestiones políticas, donde se haga referencia a posibles soluciones o fórmulas para enfrentar los problemas.68 En este contexto, puede considerarse que los medios de comunicación y comunicadores contribuyen al desarrollo de la democracia al estar actuando como vínculo mediador e informativo entre la sociedad y la política y sus actores, brindando a los ciudadanos un acceso a la información, así como a la expresión, y abriendo a los políticos un canal institucional de comunicación con ellos. Por regla general, en este formato por ningún motivo puede ignorarse que los programas que lo utilizan no están libres de control, y que ellos pueden recibir por el medio de comunicación en cuestión una cuidadosa supervisión sobre la selección de los tópicos a tratar,
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Livingstone, S. y Lunt, P., Talk Show Democracy, Londres, Routledge, 1994, p.

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participantes que intervendrán, registros y controles para la transmisión de preguntas y opiniones del público, así como sobre mecanismos para asegurar la confrontación de opiniones. La personalidad y prestigio de un comunicador son elementos contundentes para lograr una independencia de los factores referidos. Sobre la importancia de los medios para la difusión de la información e ideas, poniendo un énfasis especial a la televisión, Sartori advierte que “Siempre se le ha atribuido a la prensa, a la radio y a la televisión un especial significado democrático: una difusión más amplia de información y de ideas. Pero el valor democrático de la televisión —en las democracias— se va convirtiendo poco a poco en un engaño: un demo-poder atribuido a un demos desvirtuado”. Citando las palabras de Ionescu, Sartori añade: “El hecho de que la información y la educación política estén en manos de la televisión... representa serios problemas para la democracia. En lugar de disfrutar de una democracia directa, el demos está dirigido por los medios de comunicación”.69 Al igual que con los medios escritos, en la radio y la televisión también se pueden encontrar formatos de programas que permiten al comunicador ir más allá del mero reportaje político y adentrarse en el escenario de una participación política más activa. En este ámbito encuentran un espacio de mayor intervención expertos o especialistas en algún tópico político, donde pueden expresar sus personales puntos de vista, opiniones e interpretaciones ante una audiencia. Por otra parte, los conductores de programas de radio o televisión llegan a tener una gran presencia a través del uso del formato de entrevista a actores políticos. En este tipo de formato concurren elementos de reportaje, comentarios y análisis. En ocasiones se puede observar que los entrevistadores van más allá de simples cuestionamientos y asumen una posición crítica o incluso de oposición frente a la de algún participante entrevistado. En tiempos recientes se observa un avance de la presencia de participantes cuyo origen o formación no es la de un medio de comunicación o como comunicador, sino que encuentran su presencia fundada en logros o reconocimientos académicos. En este espacio también participan políticos retirados y con buen prestigio, así como individuos que a través de algún mecanismo legitimador obtienen un nivel de expertos en un tópico político en particular. En el ámbito de los medios de comunicación, la participación de estos expertos contribuye a
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Sartori, Giovanni, op. cit., p. 130.

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su vez, a formar autoridad y credibilidad en las noticias ofrecidas por el medio en cuestión. En este espacio, coyunturalmente en época de elecciones, los encuestadores de opinión también encuentran un lugar de intervención, principalmente exponiendo e interpretando los resultados de sus encuestas sobre el sentir y opiniones del electorado. La presentación mediática de información a través de los diversos formatos referidos son puertos que permiten el amplio acceso de los medios y comunicadores al espacio político y, a su vez, son llaves de poder para configurar ideas, percepciones y decisiones en la sociedad.

CAPÍTULO TERCERO LOS MEDIOS Y LAS ELECCIONES I. Comunicación y mensaje político. . . . . . . . . . . . . . . II. Manejo de medios e imagen. . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Procesos electorales y participación de especialistas mediáticos externos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Encuestas de opinión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Mercadotecnia política . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Manejo de las relaciones públicas . . . . . . . . . . . . . 4. La campaña negativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 38 44 58 65 72 78

CAPÍTULO TERCERO LOS MEDIOS Y LAS ELECCIONES
...many people hardly ever see a politician as a person anymore. Instead a politician is a shadow they watch on television, not knowing whether he is speaking impromptu or reading from a prompter hidden behind the cameras a text written for him by anonymous advisers or experts. Vaclav HAVEL Con los nuevos tiempos, y las viejas ambiciones, los publicistas, antes que los políticos, descubrieron, y vendieron, que sólo con la publicidad se podía hacer política y que esa era la llave para acceder al poder... Que un buen spot decía más de mil discursos, que dos mil mítines, que tres mis declaraciones de prensa; que una mentira repetida mil veces, aún siendo mentira, era creíble, y que lo importante no era la verdad sino la verosimilitud... Y que los políticos, felices, compraron la idea, les encantó, sobre todo esa última parte de que la verdad no importa, es secundaria, sólo cuenta lo verosímil. Joaquín LÓPEZ DÓRIGA

Es innegable que partidos, organizaciones y actores políticos han ido desarrollando una visión más amplia y sofisticada de las implicaciones y efectos del manejo de medios. En este ámbito de actividades están aquellas principalmente relacionadas con una tarea de intermediación, para presentar al candidato o partido político en forma positiva ante la opinión
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pública. Sus propósitos están dirigidos a lograr la presentación y cobertura de mensajes, así como los programas y las soluciones que propone el actor político en cuestión, a efecto de que reciban una opinión favorable por la ciudadanía. La relación entre instituciones, organizaciones y actores políticos con los medios de comunicación está condicionada por elementos de confianza y desconfianza entre ellos mismos. En este orden de ideas, el manejo de los medios está previsto como un elemento catalizador que produzca y permita guardar una relación positiva y cordial. Para numerosos actores políticos, el manejo de medios tiene una importancia especial o determinante para la consecución de sus propósitos. Por su parte, los medios difícilmente se someten a un control o permiten sobre ellos la imposición libre e incondicional de criterios, interpretaciones y conclusiones particulares. La importancia política del manejo de medios ha tenido un crecimiento paralelo con el de la comunicación masiva.70 Este hecho ha contribuido sustantivamente, e incluso obligado, a que todo candidato y partido interactúe con ellos con mayor intensidad. El manejo de medios involucra la participación de asesores de un partido o candidato, con los conocimientos adecuados para la elaboración, organización o apoyo de eventos mediáticos. Estos asesores, o junto con otros, guardan las relaciones adecuadas con los medios y comunicadores que pueden tener el poder de ejercer una acción favorable para su contratante en una contienda electoral. Se puede observar que el objetivo primordial en esta actividad, por una parte, es presentar al partido y a su candidato en forma aceptable al electorado, sin exponerlo u obligarlo a definiciones o cuestionamientos ante la sociedad y, por otra, conducir la información sobre esos actores en una forma que les favorezca electoralmente. Asimismo, esta actividad contempla dar atención y respuesta a las necesidades y demandas informativas de los medios y comunicadores. I. COMUNICACIÓN Y MENSAJE POLÍTICO La comunicación política es en gran medida un intercambio mediatizado, que se transmite a través de mensajes tanto verbales como en imágenes, haciendo uso de los medios de comunicación masiva. La reflexión sobre
70 Para un amplio número de observadores, la era moderna del manejo de medios principia con los debates para la Presidencia de los Estados Unidos en 1960, entre Nixon y Kennedy.

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sus efectos no puede ser pasada por alto. Sin embargo, la tarea de medir la relación causa-efecto entre una nota o imagen informativa y la conducta con que reacciona el auditorio no es simple. Cabe señalar en términos muy generales la siguiente trayectoria histórica hasta los años treinta, sociólogos norteamericanos y europeos comenzaron a prestar atención a la anterior relación con motivo del surgimiento del nazismo y la presencia detectada de técnicas de propaganda política. El interés avanzó fuera del campo político, y se posicionó en el ámbito comercial respecto a la venta y compra de bienes y servicios. Sin embargo, la investigación empírica fue por demás limitada y, con ello, la obtención de resultados. Posteriormente, desde los años cincuenta prevaleció la idea de que los efectos eran limitados y acotados por factores sociales y culturales que caracterizaban a un auditorio. A partir de los sesenta se presentó una nueva visión dirigida por la escuela semiológica, representada principalmente por Umberto Eco. A través de este enfoque, la comprensión de los efectos de la comunicación masiva precisaba del entendimiento de la semiótica social y de una situación de comunicación determinada, tomando en cuenta el potencial de entendimiento del mensaje, la diversidad de significados que puede recibir una información por parte de distintos grupos e individuos de una audiencia, y la variedad de reacciones que la información puede provocar. El mensaje político está integrado con un código de elementos dominantes que, dependiendo del desciframiento que haga el auditorio, producirá empatía o rechazo. De esta forma, hay mensajes partidistas cuyos elementos dominantes serán descifrados, comprendidos, aceptados y apoyados por diversos militantes y simpatizantes. El contenido dominante del mensaje político y de su desciframiento por el auditorio podrá determinar la suma de apoyos o atenuar actitudes negativas de los miembros de la sociedad. Esto guarda especial importancia en los procesos electorales, respecto al voto indeciso o indefinido.71 Sin embargo, ese mensaje no tiene asegurado por sí mismo un éxito. Éste debe ser elaborado con todo cuidado, tomando como parte esencial de su punto de partida y destino final a la sociedad. La elaboración del mensaje político no es una cuestión simple.72 De acuerdo con asesores en comunicación, se presenta la dificultad de que los
71 Sobre este tema véase el trabajo de May, Stuart, “Encoding/Decoding”, en May, S. et al. (eds.), Culture, Media, Language, Londres, Hutchinson, 1980, pp. 128-138. 72 Las agencias de publicidad regularmente piden o ayudan a sus clientes a definir sus objetivos, a través de preguntas como las siguientes: ¿Qué buscan o qué pretenden

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políticos tienen un estilo y lenguaje particulares. Hay quienes señalan que a menudo ellos son evasivos, invocan símbolos partidistas, tienden a ser específicos sobre los beneficios de sus propuestas, pero vagos respecto a sus costos o al cómo implementarlas, y recurren a generalizaciones para evitar ofender o entrar en debate con electores. Si se llegara a manejar erróneamente su diseño e implementación, el mensaje político también puede provocar o aumentar posiciones y resultados negativos, particularmente cuando los elementos dominantes del mismo no son acertados o debidamente presentados en forma y tiempo. La diversidad de significados y respuestas depende de varios factores, entre otros, el contexto en que se recibe el mensaje, la forma en que se transmitió y el grupo social que lo recibe. En todo caso debe tenerse presente que independientemente de la calidad o sofisticación del mensaje político, éste tendrá mayor efecto si encuentra a un auditorio receptivo. En contraste con el mensaje de actores gubernamentales o políticos, se señala que la información surgida de la investigación de medios de comunicación masiva o comunicadores y presentada ante la sociedad puede recibir una mayor credibilidad o aceptación por los receptores, o bien quedar sujeta a un menor grado de criticismo y cuestionamiento por la sociedad —incluso hasta con una protección frente a interferencias políticas—. En consecuencia, se puede derivar que el electorado tendrá una actitud más abierta para encontrar las bases informativas sobre las cuales forme su opinión, tomando en cuenta el mensaje político de los medios y comunicadores. II. MANEJO DE MEDIOS E IMAGEN El manejo de medios comprende una amplia variedad de fórmulas y prácticas a través de las cuales los partidos, organizaciones y actores políticos, con el propósito de proteger o promover sus fines, buscan ejercer un cierto control, o una manipulación sobre los propios medios de comunicación. La visión que pueden tener diversos políticos sobre los medios es que ellos representan valiosos vehículos, que incluso pueden constituirse como aliados indispensables en procesos electorales. Sin embargo, la independencia de los medios los hace difícilmente controlables, y, por tanto, la elalograr? ¿En qué se distinguen de sus contrincantes? ¿Por qué los electores deben votar por ellos? En la definición de la estrategia, las preguntas esenciales son: ¿Qué están tratando de decir? ¿A quiénes quieren decírselo? ¿Cómo pueden alcanzar sus objetivos?

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boración y presentación de noticias o mensajes políticos se hace un tanto cuanto impredecible o con elementos de riesgo para aquellos que buscaban ejercer un control o influencia sobre ellos. Dentro de los ámbitos donde opera el manejo de medios se encuentran también conferencias de prensa, entrevistas y, hasta cierto grado, debates públicos, donde los actores políticos hacen declaraciones que son diseminadas a través de los medios a un auditorio. Las conferencias y entrevistas brindan la oportunidad a los actores políticos de tener cierta incidencia en la formación de la agenda noticiosa de los medios, y, por tanto, en la formación de los tópicos o cuestiones que los propios medios o comunicadores consideran de mayor relevancia en el debate político de la campaña y de los eventos políticos que le anteceden. Por regla general, las conferencias de prensa están diseñadas para lograr una amplia cobertura del electorado. En consecuencia, estratégicamente, estas conferencias se celebran en momentos que dan el tiempo suficiente para la elaboración de la nota correspondiente y su difusión oportuna en el tiraje de cierta hora de un periódico o en el programa de radio o televisión con más amplios auditorios. Nuevamente, el reportaje de una conferencia de prensa puede tomar distintas direcciones en el espectro de lo positivo-neutral-negativo. Hoy en día, el debate abierto entre candidatos a la presidencia en muchos otros países —particular y destacadamente en los Estados Unidos—, es una práctica y parte esencial del proceso electoral, mismo que representa para los partidos políticos y actores políticos en cuestión uno de los principales eventos que les permite tener un acceso directo a los medios. Este evento por sí mismo garantiza a los participantes una cobertura de gran amplitud respecto al electorado, con la información y difusión donde participan los más importantes medios de comunicación y sus respectivas empresas que los integran, y ofreciendo los foros y plataformas de formación de la opinión pública y credibilidad ciudadana sobre los temas o problemas que presenta cada candidato y sus propuestas para solucionarlos. Además, se permite al electorado tener elementos de comparación en cuanto al carácter, personalidad, habilidad y virtudes particulares de cada uno de los participantes, produciendo las consecuentes conclusiones sobre las cuales fincar su determinación de la superioridad que guarda un contendiente frente a los otros. Este ejercicio, sin lugar a dudas, también representa una seria posibilidad de riesgo para cada partido y su candidato. Acompañando a los anteriores elementos, también está entre otros la creación, inducción,

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implementación y presentación de la imagen de una institución, organización o actor político en especial de un candidato.73 La imagen del político constituye un elemento primordial con que se estructura la información y la estrategia para lograr la respuesta positiva del electorado. Aun cuando la imagen política del candidato puede ser considerada como independiente o en cierta forma irrelevante de la imagen del partido, puede sostenerse que hoy en día ambas deben estar reforzándose una a otra para lograr con mayor seguridad el triunfo en los procesos electorales. En tiempos modernos, un ejemplo de gran importancia sobre lo referido fue el caso de la creación de la imagen personal de Tony Blair como candidato a primer ministro de Gran Bretaña, paralelamente al desarrollo de la imagen del “Nuevo Partido Laborista”. Por lo que toca a la imagen personal del candidato, el electorado juzga o forma su opinión sobre un candidato no sólo con base en lo que hace y dice, sino en la forma en que se presenta haciéndolo o diciéndolo. Este fenómeno necesariamente envuelve elementos de forma y estilo, mismos que en ocasiones reciben más atención o adquieren una mayor fijación en la mente del elector, que la sustancia de su mensaje u oferta de gobierno. En el mundo de la comunicación política, este fenómeno comenzó a desarrollarse con una preeminencia acelerada, con el avance de la televisión como un medio de comunicación masiva. La vestimenta, el color de la misma, el estilo del peinado, la forma y tono de hablar, así como movimientos corporales o gesticulaciones, reciben significados del electorado que se pueden traducir en fortalezas o debilidades o en cualquier otro tipo de nota distintiva, que provoque confianza o desconfianza, agrado o rechazo de la ciudadanía. Un pequeño error, un gesto inadecuado, una actitud de soberbia, entre otros, puede tener efectos profundamente negativos para el contendiente que las realiza. Un indicio de la importancia de la imagen personal de un candidato lo brindan las palabras del británico Brendan Bruce.
73 Entre los estudios que buscan determinar si es posible que la manipulación de la imagen de un candidato afecte la decisión electoral del ciudadano, están los siguientes: Rosenberg, S. y McCafferty, P., “The Image and the Vote: Manipulating Voters’ Preferences”, Public Opinion Quarterly, vol. 51, 1987, pp. 31-47; Kepplinger, H. M. y Dombach, W., “The Influence of Camera Perspectives on the Reception of a Politician by Supporters, Opponent, and Neutral Viewers”, en Political Communication Research: Approaches, Studies, Assessments, Norwood, Ablex, Paletz, Ed., 1987, pp. 62-72; Keeter, Scott, “The Illusion of Intimacy: Television and the Role of Candidate Personal Qualities in Voter Choice”, Public Opinion Quarterly, vol. 51, 1987, pp. 344-358.

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Este analista observa que incluso cuando las posiciones ideológicas de los partidos son más convergentes hacia el centro en lugar de divergentes, la imagen personal del candidato se convierte en elemento de sustantiva importancia para obtener la credibilidad del elector y por tanto su voto.74 La imagen de un candidato o de un partido político es una cuestión de percepción pública. El logro de una buena imagen para el candidato o para su partido se ha convertido actualmente en uno de los objetivos principales de las campañas modernas. Una vez diseñada la respectiva estrategia, se presenta la imagen y propuesta del candidato. Cabe precisar que, asimismo, los candidatos y los partidos tendrán imágenes configuradas de manera independiente y gratuita por parte de los medios y comunicadores, así como por los oponentes políticos. Sartori subraya que “…cuando hablamos de personalización de las elecciones queremos decir que lo más importante son los ‘rostros’ (si son telegénicos, si llenan la pantalla o no) y que la personalización llega a generalizarse, desde el momento en que la política en ‘imágenes’ se fundamenta en la exhibición de personas”.75 En relación con la imagen de un candidato, las palabras de un asesor de Richard Nixon en su campaña presidencial, expresadas en un memorando, son por demás elocuentes sobre la importancia de los medios. En ese documento se señala que la aprobación de los electores de un candidato no está basada en una realidad, sino que es producto de una química particular entre el elector y la imagen del candidato. La respuesta electoral es a la imagen, no al hombre, y esta visión depende a menudo más de los medios que del propio candidato.76 En este mismo orden de ideas, un reconocido publicista político ha dicho:
…un político no es un hombre. Es sólo una simple imagen. Y una imagen sometida a cambios constantes de un día a otro, de una hora a otra, de un minuto a otro. Porque si no es capaz de cambiar su chaqueta exterior con la misma velocidad de un camaleón, si no es capaz de presentar de un día para otro una imagen distinta de la que presentó hasta la fecha, esa persona quizá sea un buen hombre, un buen esposo, un buen ciudadano y un buen padre. Pero jamás será un buen político.77
Bruce, Brendan, Images of Power, Londres, Kogan Press, 1992, p. 95. Sartori, Giovanni, op. cit., p. 108. McGinnis, J., The Selling of the President, Penguin, Harmondsworth, 1970. Izquierdo Navarro, Francisco, La publicidad política, cómo se convierte a un hombre en un candidato, Barcelona, Oikos Tau, 1975, p. 33.
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Las palabras de Flores Zúñiga respecto a la formación de imagen política y algunas de sus más importantes implicaciones son también ilustrativas:
Como si se tratara de una gigantesca promoción comercial, los publicistas toman al candidato por su cuenta y en su cuenta, lo maquillan, hacen investigaciones de mercadeo, estimulan el ingenio de los creativos y de copy’s, producen frases de impacto, diseñan estrategias para el lanzamiento del candidato, de su familia, de sus programas, de su perfil humano, de su estampa de estadista, deciden si debe ser sonriente o severo, si debe decir chistes o no; en una palabra lo preparan para vender su imagen. Las ideas, desde luego, no desaparecen, pero pasan a un discreto renglón y como un elemento que no es decisivo. Para vender no se necesitan ideas sino impactos.

Este mismo autor añade con relación a la observación anterior que “Los espectadores, vale decir ‘jabones’ los principales protagonistas en el juego de la democracia resultan convertidos en encandilados espectadores de un gran espectáculo montado para ellos pero sin ellos, o sea todo lo contrario de cuanto supone una democracia en acción”. En este quehacer, Flores Zúñiga encuentra la presencia de despachos de especialistas en imagen “...contratados para aconsejar políticas externas o internas...”, que deben seguir campañas diseñadas por publicistas con un altísimo costo, que lamentablemente estructuran un “...acallamiento de las diversidades y las diferencias”.78 Respecto al fenómeno del manejo de imagen y la relación que hoy guardan los actores políticos con sus partidos, dentro del marco de la acción de los medios Sartori formula la siguiente afirmación: “Cuanto más vota el elector al símbolo, a la ideología o al programa de un partido, más dependen los candidatos de su partido para ser elegidos...”, lo cual se hace más pronunciado en los grandes partidos de masas. Sin embargo, este mismo autor precisa que tal dependencia:
...se está reduciendo, pero no por ello estamos volviendo al representante independiente y “responsable”... En realidad estamos pasando al representante o colegio-dependiente o vídeo-dependiente, además de sondeo-dependiente. En suma, la independencia del representante ya no existe desde hace tiempo; y el paso de “depender del partido” a otras formas de depen78

Flores Zúñiga, Juan Carlos, op. cit., pp. 187 y 188.

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dencia no tiene por qué constituir un progreso. El representante liberado del control del partido no tiene por qué ser un representante que funcione mejor, que haga mejor su oficio.79

Dentro de su análisis sobre este tema, el politólogo italiano hace el siguiente señalamiento, que sin duda también tiene un impacto sobre la democracia: “No preveo que los partidos desaparezcan. Pero la vídeo-política reduce el peso y la esencialidad de los partidos y, por eso mismo, les obliga a transformarse. El llamado “partido de peso” ya no es indispensable; el “partido ligero” es suficiente”.80 Asimismo, señala este autor que “...el mundo construido en imágenes resulta desastroso para la paideia de un animal racional y que la televisión produce un efecto regresivo en la democracia, debilitando su soporte y, por tanto, la opinión pública”.81 El elemento de la imagen política puede tener particularmente un importante impacto en aquella parte del electorado que se encuentra indecisa o indefinida respecto a un candidato y su partido político. En este ámbito se observan cuatro elementos de relevancia: a) la imagen del candidato; b) la imagen que se ofrece respecto a los programas y políticas gubernamentales que ofrece el partido; c) la imagen que tiene el elector respecto de la dirigencia del partido; d) la imagen del elector sobre los gobernantes que pertenecen a ese mismo partido, y e) la imagen del propio partido.82 Con relación a la imagen, no debe perderse de vista el señalamiento hecho por diversos estudiosos de la materia, por lo que toca a la versatilidad de su manejo. Por ejemplo, Sartori observa que: “Entendemos que la vídeo-política no caracteriza sólo a la democracia. El poder de la imagen está también a disposición de las dictaduras”.83 Tomando en consideración las conclusiones de la investigación empírica entre la comunicación política y la formación de imagen, puede apreciarse que predomina la convicción de que hay formas y caminos en que una imagen política puede ser construida y tener como efecto una respuesSartori, Giovanni, op. cit., p. 112. Ibidem, p. 110. Ibidem, p. 146. Haciendo referencia a una encuesta celebrada por Mori en la elección británica de junio de 1987, Worcester opina que hay tres determinantes: “…firstly (and still, apparently, most importantly), the image of party policy...; secondly, the voters’ image of the party leadership... and finally, the ‘corporate’ image of the party itself”. Worcester, R. M., British Public Opinion, Oxford, Basil Blackwell, 1991, p. 111. 83 Sartori, Giovanni, op. cit., p. 66.
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ta favorable por el electorado. Sin embargo, no pasa por desapercibido el hecho de que el importante desarrollo de la creación de imagen, en conjunto con el dominio que exhibe hoy en día el anuncio político en las campañas electorales, se aparta del ideal del proceso democrático donde teóricamente los electores deben tomar sus decisiones con mayor conciencia y racionalidad, y no como resultado del convencimiento de que está comprando un producto adecuado en el mercado. Al respecto, R. Joslyn señala: “…we are forced to ponder the possibility that our political process does not enhance the type of information-holding and political choice that are the most clearly and directly associated with democratic theory”.84 Las características referidas sobre la imagen son hechos que no se pueden ignorar ni restarles una importancia. Sólo en la medida en que el electorado se percate del papel que se ha dado a la creación y manejo de la imagen personal de un político para inducir su preferencia electoral, y en la proporción que ese electorado se interese con mayor profundidad en la sustancia más que en el envoltorio de las propuestas y ofertas políticas, la importancia del manejo de la imagen podría disminuir. Esto se muestra poco factible. III. PROCESOS ELECTORALES Y PARTICIPACIÓN DE ESPECIALISTAS
MEDIÁTICOS EXTERNOS

La competencia electoral, sin duda alguna, es parte inseparable de la democracia. El ciudadano encuentra en ella la oportunidad institucional para evaluar y elegir a sus gobernantes, frente a las diversas alternativas. A través de las campañas y elecciones, el electorado expresa su apoyo o condena la actuación del trabajo de un partido político en el gobierno y a su candidato a un cargo de elección popular, o bien brinda su confianza a un partido opositor y a su candidato. Es decir, las elecciones son la oportunidad de evaluar el cumplimiento de la oferta y compromiso político de los diversos actores políticos y partidos. Repetidos procesos electorales en las últimas décadas presentan claras evidencias exhibiendo que los medios ocupan en ellos un lugar central. En cada caso se advierte que ellos tienen amplios e importantes campos de participación sustantiva y determinante.
84 Joslyn, R., “Political Advertising and the Meaning of Elections”, en Kaid, L., Nimmo, D. y Sanders, K. (eds.), New Perspectives on Political Advertising, Carbondale, Southern Illinois University Press, 1986, p. 183.

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La literatura sobre el electorado es amplia. En contraste, aquella sobre los realizadores de campañas con la utilización de medios de comunicación es reducida.85 Históricamente, las campañas electorales han venido incorporando las técnicas e ideas más desarrolladas en comunicación. Invariablemente, ellas han adoptado y se han adaptado a las últimas herramientas de persuasión. Hasta finales del siglo XIX la forma publicitaria para obtener el voto del electorado fue el discurso político presentado directamente ante auditorios en diversas localidades, la distribución de folletos, panfletos, carteles y manifiestos, así como la divulgación de programas y propuestas políticas a través de periódicos locales y nacionales. La propia ampliación del derecho a votar que fue ocurriendo en el propio siglo XIX, sumado al avance del alcance de los medios de comunicación, fue constituyendo un elemento de transformación del actuar y procesos políticos con un impacto determinante en la sociedad. Walter Lippmann observa que al término de la Primera Guerra Mundial los medios habían sido aprovechados por los políticos como vehículos de persuasión, en una forma sin precedente igual.86 El surgimiento de la radio y el cine permitieron nuevos vehículos de comunicación a líderes políticos, mediante los cuales ampliaron la presentación y divulgación política a un mayor número de electores. El caso de Franklin D. Roosevelt, en particular, ejemplifica con toda claridad el uso de la radio en los años treinta. Asimismo, se observa que desde los años cincuenta el desarrollo tecnoló85 Sobre los electores hay innumerables estudios, en particular sobre la forma en que se delinea la conducta electoral. Ejemplo de estos trabajos, con un interesante contenido, puede ser Heath, A. et al., Understanding Political Change, Oxford, Pergamon, 1991; Rose, R. y McAllister, I., The Loyalties of Voters, Londres, Sage, 1990. Respecto a los candidatos y sus equipos de campaña, hay diversos trabajos de gran interés. Uno de ellos que ofrece información interesante con una investigación bien fundada sobre el caso de Inglaterra es Butler, D. y Kavanagh, D., The British General Election of 1992, Londres, MacMillan, 1992; Salmore, S. y Salmore, B., Candidates, Parties and Campaigns: Electoral Politics in America, Washington, C. Q. Press, 1985. En torno al papel de las agencias asesoras, son relevantes de mencionar como ejemplos, las siguientes obras: O’Shaughnessy, Nicholas, The Phenomenon of Political Marketing, Londres, MacMillan, 1990; Kelley, Stanley, Professional Public Relations and Political Power, Baltimore, John Hopkins Press, 1956; Luntz, F., Candidates, Consultants and Campaigns: The Style and Substance of American Electioneering, Oxford, Blackwell, 1988; Petracca, M., “Political Consultants and Democratic Governments”, Political Science, 22(1), pp. 11-14; Schnudson, M., Advertising: The Uneasy Persuasion, Nueva York, Basic Books, 1984. 86 Lippmann, Walter, Public Opinion, Nueva York, Macmillan, 1954, p. 248.

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gico de los medios, muy en especial por lo que toca a la televisión, ha venido relegando la comunicación política interpersonal. Los nuevos métodos de comunicación política se empezaron a desarrollar en los Estados Unidos. Ellos fueron evolucionando paulatinamente. Sin lugar a dudas, un significante desarrollo en el campo de la comunicación política lo presentó la campaña presidencial de Eisenhower en 1952. Su equipo de campaña incorporó a destacados miembros de agencias de publicidad, comisionó a Gallup para investigar los intereses de los electores y contrató al actor Robert Montgomery para apoyar la imagen del candidato a la presidencia. Eisenhower hizo uso de mensajes en la televisión y en la radio que se transmitieron en entidades federativas que eran clave en el proceso electoral. Diversos mensajes expresando su apoyo en cuestiones de interés para el electorado y una promesa de solución a sus problemas se transmitieron repetidamente durante los últimos días de su campaña. Otro importante capítulo fue en 1960, con la transmisión televisiva del debate por la presidencia entre Kennedy y Nixon. Los posteriores eventos han venido marcándose por un incremento significativo en la cobertura, sofisticación y costo de las campañas.87 Hoy en día, las formas y vehículos de manifestación, discusión, configuración propia y participación se ven determinados en diversos sentidos e intensidades por los medios y comunicadores. Colin Seymour-Ure, haciendo énfasis en el caso de la televisión, afirma que este medio de comunicación se ha convertido en parte integral del espacio en donde toma lugar la vida política.88 Por su parte, Rosendo M. Fraga considera que “Es probable que la comunicación televisiva ocupe un espacio cada vez mayor en el marketing político”.89 En términos prácticos, cada día parece hacerse más creciente la opinión de los políticos que consideran o admiten que la televisión se ha convertido en el medio crucial de la comunicación con los electores, y sienten que es esencial el empleo de agencias de publicidad, empresas de encuestas, de relaciones públicas y de expertos en imagen. De esta forma, se ha hecho la siguiente afirmación: “Los políticos han comenzado a abandonar o a poner en duda sus viejas convicciones y teorías sobre el poder de los medios de
Sabato, L., The Rise of Political Consultants, Nueva York, Basic Books, 1981. Colin Seymour-Ure, “Prime Ministers” Reactions to Television”, Media, Culture and Society, vol. 11, núm. 3, 1989, p. 308. 89 Fraga, Rosendo M., op. cit., p. 57.
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comunicación como eficaces electores, y se aventuran por los azarosos, aunque vistosos campos de la publicidad política”.90 Respecto a los efectos prácticos de la participación de profesionales de los medios de comunicación y el uso de distintos recursos y herramientas en el ámbito de la política, las palabras de Václav Havel son por demás elocuentes e ilustrativas. Al señalar que los medios de comunicación son un elemento que hace una fuerte presencia en los tiempos presentes, Havel argumenta que bajo esas circunstancias mucha gente difícilmente ve al político como una persona, sino que se le ve como una sombra o imagen que reciben a través de la televisión, que no permite distinguir si se expresa espontáneamente o está leyendo de una pantalla oculta de acuerdo con un texto escrito por asesores o expertos anónimos. Asimismo, este autor sostiene que los ciudadanos ya no perciben al político como un ser viviente. Ellos responden sólo a la imagen propia creada por los medios escritos y electrónicos. Si le formulan una pregunta, ello sólo es posible en forma escrita, la cual será respondida por un miembro de su equipo que no conocen. De la misma forma, Havel señala que la política ha dejado de ser parte de la vida próxima a los ciudadanos y se ha convertido en un espectáculo mediático cómico o trágico, que es observado en forma pasiva. Este autor añade que desde el punto de vista de los políticos, los ciudadanos están igualmente distantes. Ellos parecen ser no más que una sombra, una masa anónima que en la mayor parte de los casos se expresa a través de encuestas. Asimismo, precisa que según su experiencia, a menudo lo que los medios señalan sobre alguna intervención suya resulta mucho más relevante que la propia intervención. Sus palabras al respecto pueden arrojar luces para comprender los efectos de esta situación: “Democratic choice in such cases ceases to be a choice between alternatives people are familiar with and have personally tried; it becomes, instead, a choice between alternatives offered by those who run that media”. Havel concluye afirmando que los políticos parecen haberse convertido en títeres que parecen humanos actuando dentro de un inhumano teatro, autómatas de una civilización sin control donde nadie es responsable.91 Refiriéndose al simbolismo que transmiten los medios de comunicación, Havel relata sobre su experiencia personal cuando se insertó en la política de símbolos, sosteniendo encuentros con ciudadanos o represen90 91

Flores Zúñiga, Juan Carlos, op. cit., p. 187. Havel, Václav, op. cit., pp. 125 y 126.

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tantes de otros países simplemente por tener una reunión y quedar insertos en el trabajo político. Al respecto, él revela que estos actos políticos, como muchos más, son un mero teatro.92 Para Havel, vivimos en una época donde alguien que no guarde una conciencia y trabajo con los medios, por ejemplo, no podría ser presidente de los Estados Unidos. Los políticos hoy en día emplean consultores mediáticos para diseñar su imagen. Algunos de ellos se han convertido virtualmente en esclavos de los medios, que sonríen a las cámaras, pero no a la gente. Otros invierten gran cantidad de tiempo y dinero para vincularse con periodistas o comunicadores de medios electrónicos. Así, ellos forman parte de un gran espectáculo teatral. Havel sostiene que todos los políticos, voluntariamente o no, realizan en un momento dado el papel de actores, escritores del libreto, directores y presentadores de espectáculos teatrales políticos. Sin embargo, él puntualiza que este juego teatral político es ambivalente, y tiene un doble filo, porque esos actores pueden motivar a la sociedad a seguir grandes y benéficos caminos, así como generar en la ciudadanía una cultura política democrática, donde los electores tengan responsabilidad y un compromiso cívico. Sin embargo, ellos también pueden movilizar las peores pasiones e instintos del ser humano y crear masas de fanáticos que llevan a un país al infierno. Este sentir Havel lo finaliza con la siguiente expresión: “Theater is clearly an integral part of politics. But is also true that it can be turned into a highly effective instrument of abuse”. Al respecto, el autor se pregunta: ¿Dónde está la frontera entre lo positivo y negativo de lo señalado? ¿Cuál es el límite entre lo legítimo y lo ilegítimo de ese actuar? ¿Dónde se divide el discurso público honesto y el mensaje demagógico? ¿Cómo se puede reconocer el punto más allá del cual la expresión de un entendimiento de las necesidades dramáticas y difícil existencia de mu92 Así, con sus propias palabras este autor sostiene al respecto que: “...all these and other symbolic political acts resemble theater more than anything else. They too involve allusion, multiplicity of meaning, and suggestiveness; they too portray an abridged reality, making an essential connection without being explicit; they too have a universally accepted ritual framework that has stood the test of time... Of course a political action cannot serve as a symbol or play an important role unless it is known about. Today, in the era of mass media, it is often true that if a deed lacks adequate coverage, particularly on television, it might just as well have remained undone. Even those who doubt the political importance of spatiotemporal architecture or the meaning of political symbols and rituals cannot deny one aspect of theatricality in politics: the dependence of politics on the media”.

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chas personas, se convierte en mera manipulación diabólica de la libertad humana? 93 En el caso de los Estados Unidos, hay quienes consideran que los medios de comunicación se han convertido en un tipo de nuevos jefes de partido.94 Sin embargo, hay otros que no comparten esta opinión y estiman que los medios no son determinantes para los resultados electorales, ni que los dueños de medios son una especie de nuevos jefes políticos que pueden determinar el triunfo o derrota de un candidato.95 Asimismo, están aquellos que simplemente asumen una actitud neutral. También hay quienes dentro de una escala de valores ven a tal fenómeno en forma positiva y estiman que se trata de un proceso irreversible cuyo resultado, señalan en términos generales, favorece a la democracia. Hay algunos otros que lo consideran con efectos negativos. Entre las razones que motivan esta posición están las siguientes:

• El uso y enorme cobertura de los diversos medios de comunicación
con los respectivos gastos de financiamiento, representando distintos intereses personales o particulares, ya sean de personas que detenten un poder público o privado, limita la capacidad de objetividad, y con ello reduce aún más la posibilidad de raciocinio por el ciudadano. Es decir, limita o anula la comprensión de los problemas y la forma de afrontarlos. • Los electores darán fundamentalmente su voto a favor de una imagen creada por la publicidad. Por tanto, su decisión carece de convicciones surgidas de reflexiones objetivas y de la discusión de programas y políticas públicas. De esta forma, se cancela la posibilidad de examinar en forma crítica las tesis y programas de candidatos, si es que existen, y se genera una pobreza de ideas. • La creación de la imagen política de un candidato a la presidencia o a otros cargos de representación popular promueve o bien obliga a la formación de compromisos con aquellos que son capaces de financiar
Havel, Václav, op. cit., pp. 253-256. Véase la obra de Newman, Bruce I., The Mass Marketing of Politic-Democracy in an Age of Manufactured Images, Londres-New Delhi, Sage Publications, Thousand Oaks, 1999. 95 Morris, Dick, Behind the Oval Office Winning the Presidency in the Nineties, Nueva York, Random House, 1997.
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el proceso de tal integración de imagen. En consecuencia, se genera una costosa imagen. En el gobierno democrático debe haber un tope presupuestario para costear la creación de imagen política. • Los publicistas ajustan el mensaje político a sus exigencias de mercado, las cuales muchas veces producen una frase con una buena presentación estética, pero con un pobre contenido ideológico. En este contexto se generan textos sintéticos con impacto formal, carentes de calidad intelectiva. Este fenómeno deja al elector aún más desprovisto de herramientas para conocer sobre programas y acentúa la sola posibilidad de recibir una imagen para definir su voto. El profesor austriaco de ciencia política, Fritz Plasser, a través de un estudio sobre el poder y efectos de los medios en los procesos electorales, presenta algunas conclusiones que resultan interesantes. De acuerdo con este autor, un análisis de la proliferación mundial de las técnicas de campaña americanas lleva a modificar el cuadro de un supuesto proceso universal de estandarización y homogeneización, generado e impulsado exclusivamente por el modelo americano. Más que una transferencia unidireccional dominada desde los Estados Unidos, cabe señalar entre al menos tres diferentes vías de difusión de know how en materia de campaña. Las vías que este autor distingue son expuestas de la siguiente forma: la primera y hasta ahora más influyente es la proliferación de técnicas y prácticas propagandísticas desde América, y que originalmente se desarrollan dentro del contexto específico que constituye la experiencia estadounidense. La segunda vía es el presente proceso de adecuación de las campañas, en particular en Europa central oriental al estilo más europeo. Y la tercera vía es el desarrollo de un estilo de campaña característico para países en desarrollo. Respecto a la última vía, Plasser señala que ella tiene su punto de partida en América Latina, donde se combinan elementos específicos de la campaña estadounidense con un estilo más tradicional, centrado en el partido de movilización masiva. Plasser subraya que también es importante hacer mención a:
...la existencia de algunas formas híbridas de campaña. Por ejemplo, combinaciones de campañas por televisión al estilo americano, campañas de distrito al estilo americano, campañas de distrito al estilo británico a nivel de las bases y formas más propias de países en desarrollo… Sin embargo, el modelo estadounidense que reivindica una campaña gobernada por los

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medios, el dinero y la consultoría, aparece como el de mayor influencia. Este estilo de campaña encierra un importante potencial de éxito electoral, pero también lleva inherente el riesgo de una proliferación descontrolada de técnicas.96

Sin duda alguna, el uso de los medios en procesos electorales debe contemplar diversos elementos. Respecto a las condiciones para lograr con éxito una campaña electoral en los medios, se encuentran entre sus principios básicos, a los diez siguientes:

• Comunicar valores. Una comunicación efectiva debe divulgar una •
clara afirmación de valores básicos, autoridad moral y liderazgo. Establecer cuestiones respecto de las cuales el electorado esté en contra. Por regla general, la ciudadanía manifiesta su rechazo hacia aquellos que representan o son presentados como opuestos a sus intereses, costumbres o ideas. Cubrir en el ejercicio de campaña al electorado que está indeciso o no tiene una preferencia definida a favor de un candidato. Brindar al electorado elementos que le den certeza de que el candidato en cuestión será el triunfador frente a los que proponen los otros partidos. Identificar los errores de la oposición y a quien los comete, para exhibirlos frente al electorado. Motivar al auditorio a que se dirige el candidato para que asista a votar a su favor. Por lo general, se presenta el sentimiento entre ciudadanos que su voto es irrelevante y que en nada cambiará el que ellos acudan a las urnas. Utilizar en apoyo del uso de los medios, la presencia y promoción a favor del candidato por líderes de opinión. Esto es especialmente importante cuando se carece de muchos recursos para el uso de medios de comunicación. Asumir actitudes provocativas que produzcan reacciones en los medios. Actitudes que tratan de guardar una moderación no llegan a lla-

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96 Plasser, Fritz, “Proliferación mundial de técnicas americanas en campañas electorales”, Contribuciones, Buenos Aires, año XVII, núm. 2 (66), abril-junio de 2000, pp. 143 y 144.

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mar la atención de los medios, y muchas veces se les relega a un lugar sin mayor importancia. • Afirmar y defender permanentemente la integración de programas gubernamentales con el consenso social. • Diversificar estrategias. La pluralidad en la solución de los problemas considerados como centrales en el mensaje de campaña es indispensable. La exclusión con base en criterios de raza, color, sexo, por ejemplo, para abordar un tema, no debe ser aplicada.97 Hoy en día, la presencia de los medios y los amplios recursos tecnológicos que utilizan, irremediablemente tienen un impacto no sólo en la vida de la democracia, sino en el quehacer político, por reducido o insignificante que pueda parecer. Difícilmente es posible encontrar instituciones, organizaciones o actores políticos que se aventuren a entrar en la arena política contemporánea sin una asesoría o apoyo profesional sobre la forma en que trabajan los medios de comunicación y sus efectos. En las últimas décadas se viene observando el creciente desarrollo de profesionales que inciden desde diversos campos y en distintas formas en el actuar de los medios sobre los procesos electorales. Ellos han sido definidos en el mundo anglosajón como “a class of professional propagandists”,98 mismos que son identificados en términos generales como spin doctors, cuya actuación más evidente en recientes procesos electorales quedó expuesta en los últimos comicios nacionales celebrados en la Gran Bretaña, a través de los cuales fue electo como primer ministro Tony Blair.99 De hecho, ellos se han ubicado entre la política y los medios. En este campo de intermediación y relaciones se ha formado una especie de interdependencia y un espacio en el cual se han convertido en directores de escena y escritores de guiones para obras teatrales con vida política propia y real.100 En ese contexto, tales profesionales han encontrado, además de una fuente de trabajo, una cantera de importantes y considerables ingresos.
97 Chao Gunther, Herbert, “Ten Principles for Effective Advocacy Campaigns”, en Meredith Mintler (ed.), Community Organizing and Community Building for Health, 1977, p. 114. 98 Kelley, Stanley, op. cit., p. 16. 99 Al respecto es de gran interés consultar la obra escrita por Jones, Nicholas, Soundbites and Spin Doctors. How the Politicians Manipulate the Media – and Viceversa, Gran Bretaña, Indigo, 1996. 100 Sabato, L., op. cit., p. 111.

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Actualmente, este grupo de profesionales abarca áreas de mercadotecnia, publicidad, relaciones públicas y comunicación política. En cierta forma su presencia y desarrollo evidencia que las estructuras administrativo-políticas de los partidos políticos no pudieron por sí mismas con tales tareas por diversas causas o razones, y las necesidades y espacios fueron cubiertos por esos profesionales que hoy en día constituyen en diversos países industrias de servicios a nivel nacional e, incluso en algunos casos, a nivel transnacional.101 En términos generales puede señalarse que, como cualquier otro comunicador, el actor político debe trabajar de acuerdo con ciertas fórmulas y técnicas para ser conocido y entendido por una audiencia. El actor político está sujeto a esos elementos de comunicación, y en la medida en que cumpla con ellos de la mejor forma será, consecuentemente, recibido de manera positiva por el electorado. Con mayor especificidad, también se debe destacar que existen numerosos factores que pueden intervenir en la relación de comunicación político-elector, y que ellos pueden afectar el significado del mensaje político aun y cuando éste se ajuste a los cánones más típicos, produciendo actitudes y conductas diversas a las esperadas en el electorado. De esta forma, puede señalarse que aun cuando el actor político y su equipo de comunicación pueden tener un amplio control sobre el contenido, forma, términos y condiciones del mensaje político, esto no implica que tengan un control sobre el medio ambiente en el que será recibido por el electorado. Los comunicadores políticos actualmente —observa Rolke—, “...se basan en poco contenido y mucha simpatía, poco conflicto pero elevado grado de consistencia, porque la oferta que actúa sobre los sentidos y aspira a brindar una orientación creíble necesita reducir la complejidad para alinearla con otras reducciones similares para que no se sitúe intempestivamente en contradicción con las mismas”.102 La tendencia a la profesionalización de la comunicación político-electoral se ha extendido a todos los países con elecciones abiertas.103 Esta globaNimmo, Dan, The Political Persuaders, Nueva York, Prentice-Hall, 1970, p. 39. Rolke, Lothar, op. cit., p. 21. Esto no ha ocurrido sin crítica u oposición alguna por diversos actores políticos. Por ejemplo, en agosto de 1996, en la revista británica New Statesman, Calre Short, refiriéndose a los comunicólogos que empezaban a tomar una presencia sustantiva en la comunicación del Partido Laborista, declaró: “I think the obsession with the media and the focus groups is making us look as if we want power at any price and we don’t stand for anything”.
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lización de los nuevos mecanismos de comunicación política y la participación de distintos profesionales que inciden sobre la misma se identifica como una americanización del proceso electoral. Sus principales características generales son: a) El reclutamiento de profesionales, expertos y técnicos en relaciones públicas, medios, publicidad, encuestas y mercadotecnia política. La columna vertebral en este proceso es la convicción de la necesidad de una coordinación, orquestación y orden en la comunicación política de la campaña. b) La definición de la agenda estratégica electoral determinada en gran medida de acuerdo con las características y requerimientos de los propios medios. c) La convicción de que los medios son determinantes en el triunfo o derrota de una campaña electoral. En consecuencia, la comunicación ocupa un lugar privilegiado en la campaña. Una comunicación pobre o la incapacidad de hacer llegar el mensaje son a menudo las principales razones a las que se le atribuye la derrota de una campaña electoral. d) La adaptación de la campaña a los requerimientos de formato de la televisión. Ellos incluyen la organización de conferencias de prensa y eventos convenientes para la realización de declaraciones, mensajes y distintos actos de presencia por el candidato. e) La integración de un grupo interno dedicado al análisis de encuestas de opinión para conocer la actitud y sentir del electorado y el resultado de este ejercicio para emplearse en la campaña de comunicación. f) Un incremento en el ataque al adversario o en el uso de la campaña negativa. La publicidad se concentra tanto para resaltar los aspectos positivos de un candidato como para señalar aspectos negativos del oponente. Numerosos coordinadores de campaña consideran que el ataque al adversario es más efectivo electoralmente, que la publicidad que destaca los méritos de un candidato. g) El dilema para los comunicadores políticos, en especial periodistas, respecto a la definición de su propio papel en una era de saturación en la cobertura y manipulación política. Enfrentados con los esfuerzos electorales para delinear e incluso manipular la cobertura

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de medios, los periodistas responden comisionando encuestas de opinión, presentando reportajes sobre lo que ocurre detrás de la escena en torno a las estrategias electorales y respecto a los esfuerzos para la creación de imagen que realiza el equipo de un candidato. h) Los principales ganadores de las nuevas campañas políticas son los expertos independientes, los cuales son ajenos al propio partido en la contienda electoral y, sin embargo, en repetidas ocasiones llegan a desplazar a los propios militantes de un partido en el equipo de campaña por lo que toca a la formación, decisión e implementación de las estrategias del candidato en la contienda electoral. Fraga estima que la globalización en el ámbito de los medios “...traerá también nuevos fenómenos, como un candidato de un país apoyando a otro de otro país. Los elogios o críticas externas serán otro nuevo elemento del marketing político”.104 Por lo que respecta a este último punto y la situación que se observa en América Latina, las palabras de Flores Zúñiga son ilustrativas:
Hoy los consultores adquieren en una campaña electoral más importancia que los ideólogos, los militantes y los dirigentes de antaño. Una tecnología llamada, sin tapujos, “political marketing” ha entrado hondo en la realidad latinoamericana. Los partidos pagan fortunas a estos pundits o expertos imagólogos que, con alguna excepción, rara vez hablan bien el idioma nativo. Los líderes tradicionales son desplazados por demiurgos de la imagen.105

En términos reales se observa cada vez más y en un mayor número de países la presencia de agencias o individuos especializados en encuestas de opinión, publicidad, relaciones públicas, mercadotecnia. Sus principales acciones se dirigen, entre otras, a la elaboración de estrategias conforme a los resultados e interpretaciones derivadas de encuestas y análisis diversos, a diseñar la creación y venta de imagen, implementación de acciones mediáticas, así como formación, inducción e interpretación de la opinión pública. Si la integración y estructuración de programas y políticas gubernamentales están siendo preponderantemente determinadas por esos profesionales de la mercadotecnia, entonces es un hecho que tan importantes tareas para una sociedad son realizadas por un grupo de individuos cuyos intereses
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Fraga, Rosendo M., op. cit., p. 57. Flores Zúñiga, Juan Carlos, op. cit., p. 182.

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no necesariamente corresponden o responden con una realidad de los intereses sociales y desarrollo de un país y su pueblo. Numerosos observadores consideran que la política y sus procesos deben estar bajo la conducción primordial y sustantiva de los políticos. Frank Priess no duda en afirmar que la profesionalización y modernización de las campañas electorales en todo el mundo presentan nuevos retos que la política debe enfrentar. Al respecto, este autor estima que “En cualquier caso, la política deberá considerar tanto el cambio en los criterios mediáticos como la mayor influencia que han cobrado los asesores en marketing político respecto de las organizaciones partidarias clásicas”.106 Por su parte, haciendo referencia a los Estados Unidos, Fritz Plasser considera que la difusión de las técnicas de campaña y mercadotecnia política:
...no es un proceso lineal que deriva en una estandarización uniforme de la campaña política en el mundo. El modelo más difundido para adoptar innovaciones y técnicas seleccionadas de las campañas electorales americanas podría ser el shopping model, por el cual ciertas técnicas y rutinas organizacionales de una campaña más profesional son importadas desde los EE.UU. y modificadas y complementadas en función del contexto político nacional.107

En algunas otras reflexiones de Sartori se pueden advertir cuestiones de preocupación para la vida democrática. Por una parte, el autor italiano señala que:
...los políticos cada vez tienen menos relación con acontecimientos genuinos y cada vez se relacionan más con “acontecimientos mediáticos”, es decir, acontecimientos seleccionados por la vídeo-visibilidad y que después son agrandados o distorsionados por la cámara. [Por otra parte, Sartori observa que] ...la vídeo-política atribuye un peso absolutamente desproporcionado, y a menudo aplastante, a quien no representa una “fuente autorizada”, a quien no tiene ningún título de “opinion maker”. Esto representa un pésimo servicio a la democracia como forma de gobierno de opinión.108
106 Priess, Frank, “El marketing político y su incidencia en el éxito electoral – una visión de la literatura más reciente”, Contribuciones, Buenos Aires, año XVII, núm. 2 (66), abril-junio de 2000, p. 150. 107 Plasser, Fritz, op. cit., p. 126. 108 Sartori, Giovanni, op. cit., pp. 113-115.

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Una vertiente del pensamiento sociológico considera que la creciente presencia y participación de los medios de comunicación masiva en la política y sus procesos, particularmente denotado por el fundamento conceptual de la venta y consumo de un partido y sus candidatos como productos o servicios, representa una extensión de las relaciones sociales regidas por un capitalismo. En este orden de ideas, se considera que el capitalismo trae consigo la manipulación de la opinión pública a través de los medios de comunicación masiva, así como la formación y articulación de las necesidades sociales, y el manejo de las decisiones políticas a su favor. En este sentido, por ejemplo, Herbert Schiller observa que en el capitalismo contemporáneo los políticos son vendidos al público como jabones o automóviles. Este mismo autor añade que cuestiones de orden e interés público, así como sus respectivas respuestas, si son consideradas, cuando mucho reciben lugar para su expresión y discusión en la forma de comerciales con duración de treinta segundos.109 Desde este punto de vista, al considerar como cierto que las decisiones políticas del elector se forman como resultado de técnicas de persuasión idénticas o muy semejantes a las que se aplican para inducir la compra de un producto, como puede ser un jabón, entonces la idea de que la democracia conlleva un elemento de racionalidad y que responde al interés público, se convierte en una mera ilusión o falacia. El profesor británico, John Greenaway, haciendo referencia al pensamiento de Schumpeter respecto a su modelo del proceso democrático y el papel que juega el ciudadano, observa que el electorado se ha convertido en un mero consumidor pasivo de programas y políticas públicas. El mismo autor sostiene que los propios partidos políticos dentro de la contienda electoral han presentado generalmente a los electores diferentes opciones de programas gubernamentales en la misma forma que empresas rivales ofrecen sus productos a los consumidores.110 En respuesta a las numerosas críticas, como las expuestas con antelación, los defensores de la intervención y forma en que ella se ha venido desarrollando por expertos en el mercadeo, publirrelacionismo, creación de imagen, elaboración de encuestas y formación de la opinión pública, se presentan argumentos que buscan dar apoyo a sus actividades como factores para el desarrollo de la democracia. Sobre este particular dejan constancia en su obra los analistas Denton y Woodward, quienes conside109 110

Schiller, Herbert, Information and the Crisis Economy, Norwood, Ablex, 1984, p. 117. Greenaway, John et al., op. cit., p. 51.

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ran que tales asesores creen que ellos están haciendo el proceso electoral más democrático. Esos asesores sostienen que no controlan los votos como lo hicieron los viejos jefes políticos a través de un sistema paternalista, ni que tampoco pueden obligar a asumir una disciplina al electorado o influir sobre la conducta de los elegidos. Destacan, asimismo, que no hay evidencia empírica sobre una relación causal directa entre el ver comerciales y el voto. Por último, los asesores consideran que su participación en los procesos contribuye a tener las puertas abiertas y permitir el acceso a los reporteros para conocer las estrategias y puntos de vista del candidato y, en general, sobre la información de la campaña.111 En todos sentidos resulta relevante examinar las formas, mecanismos y métodos a través de los cuales los partidos y candidatos en campañas electorales y en sus intervalos entre ellas buscan incidir y utilizar los medios de comunicación con la ayuda de sus asesores y expertos en diversas materias, para lograr la mayor cobertura, alcance de su mensaje político y mejor presentación informativa por los medios ante el electorado. Este ejercicio se concentra en distintos tipos de actividades que destacan por su importancia: a) b) c) d) Encuestas de opinión Mercadotecnia política Manejo de las relaciones públicas La campaña negativa

Las actividades señaladas anteriormente pueden ser por sí mismas temas independientes de amplias investigaciones. En las siguientes líneas se realiza un ejercicio, para presentar algunas de sus notas distintivas y señalamientos que se hacen sobre ellas. 1. Encuestas de opinión En la preparación de la estrategia política electoral moderna, la información más precisa posible sobre las opiniones, necesidades e intereses del electorado es fundamental para instituciones, partidos políticos y candidatos. Los medios también requieren de información respecto del sentir del electorado
111 Denton, Robert E. y Woodward, G. C., Political Communication in America, Nueva York, Praeger, 1990, p. 68.

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para guiar sus reportajes y análisis sobre procesos y resultados electorales, a efecto de informar por su parte al votante lo relativo al actuar y programas que propone un candidato y su partido político. Entre los vehículos que pueden transportar las voces de los miembros de la sociedad y su sentir se encuentran las encuestas o sondeos de opinión. Hoy en día, ésta es la herramienta más comúnmente utilizada para obtener tales resultados. La encuesta es una herramienta para adquirir un conocimiento sobre las tendencias o ambiente que prevalece en la opinión pública, con base en las cuales el político cuenta con elementos para la toma de decisiones. En este sentido, Rosendo M. Fraga afirma que
Los sondeos son hoy algo necesarios, no sólo para prever o pronosticar los resultados electorales, sino también para el análisis político. Es desde esta perspectiva que deben ser ubicados en su justa dimensión, sin subestimarlos ni tampoco sobrestimarlos… Negarles significación o utilidad es negar también la realidad, muestra su empleo en todo el mundo. Hoy no puede realizarse análisis político sin recurrir a instrumentos objetivos que aportan las ciencias sociales, como son los sondeos de opinión.112

Asimismo, se ha sostenido que las encuestas constituyen un medio idóneo para que los actores políticos entren en mayor contacto con la sociedad, particularmente cuando ellos requieren estrechar o formar una vinculación directa con ella, lo cual se hace más necesario cuando se presenta una crisis de credibilidad política.113 Sin embargo, no puede perderse de vista que las encuestas son meras herramientas técnicas. En este sentido, se ha señalado que el uso de encuestas para determinar un sentir o demanda ciudadana puede resultar de utilidad. No obstante, el uso de ellas para sustituir el análisis y la investigación objetiva y con rigor metodológico resulta poco o nada conveniente en la toma de decisiones. Al respecto, Trent y Friedenberg afirman que las encuestas o la opinión pública del momento no son lo que finalmente cuenta, sino el buen o mal liderazgo, así como la integridad, honestidad y convicción de los actores políticos lo que determina y construye un evento o época en la historia de un país o de la humanidad.114
Fraga, Rosendo M., op. cit., p. 55. Priess, Frank, “Encuestas y actividad política. Un instrumento válido y su mal uso”, Contribuciones, Buenos Aires, año XVI, núm. 2 (62), abril-junio de 1999, p. 93. 114 Trent, Judith S. y Friedenberg, Robert V., Political Campaign Communication. Principles and Practices, 3a. ed., Connecticut y Londres, Praeger, 1995, p. 155.
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Las encuestas de opinión, más que adelantar y definir con precisión el resultado definitivo de una elección, son un importante elemento para guiar la interpretación de la conducción de la campaña y las estrategias a seguir. Conforme a los resultados de una encuesta, la campaña puede tomar, abandonar o reformular diversas cuestiones y sus respectivas soluciones para intentar dar atención al electorado. Algunos políticos han criticado la presencia de las encuestas como una interferencia entre ellos y los electores. Consecuentemente, han propuesto prohibirlas durante las campañas electorales. También hay quienes lamentan la gran atención que los medios ponen a las encuestas y la habilidad de las empresas de encuestas para guiar respuestas de los entrevistados, así como para formular interpretaciones de los mismos resultados sobre los intereses genuinos del electorado. En opinión de Joseph Napolitan, una estrategia electoral debidamente estructurada puede incluso brindar resultados positivos frente a una campaña mediocre. Sin embargo, una campaña correctamente implementada puede fracasar sin una estrategia acertada.115 En este mismo sentido, Priess opina que “Los beneficios de datos válidos para cualquier político parecen ser obvios. Con una encuesta válida puede obtener una imagen clara sobre qué piensa la gente, clave para alguien que quiere ganar elecciones en una democracia, basada en la aprobación de los gobernantes por la opinión pública”.116 Frank Priess, tomando en consideración que en la sociedad de masas se observa una fragmentación de la misma en diversos estilos de vida, y un gran número de variables que va distinguiendo a grupos ampliamente distintos, se pregunta si todavía existe una opinión pública general o se tendría que hablar de “ciertos códigos grupales”. Al respecto, este autor responde que cualquiera que sea el caso, “...el individuo depende de ayuda externa. La encuentra en los medios de comunicación y en las encuestas que en gran cantidad y con diferentes fines se pueden ver en cada momento”.117 Las encuestas de opinión brindan elementos para elaborar el diagnóstico adecuado, conforme al cual se determinan e implementan las estrategias y acciones de comunicación política. En este sentido, tanto los resultados cuantitativos como cualitativos de encuestas pueden ser determinantes.
Napolitan, Joseph, ¿Cómo ganar las elecciones?, Quito, Edipla-Editores, 1995, p. 15. Priess, Frank, “Encuestas y actividad política. Un instrumento válido y su mal uso”, cit., p. 90. 117 Ibidem, p. 86.
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Los resultados cualitativos, que no siempre reflejan con la debida amplitud las encuestas abiertas y mediante cuestionarios uniformes, se obtienen mediante la operación de grupos motivacionales integrados por un número reducido de cuestionados con los cuales se aplican entrevistas detalladas, con un formato más abierto y dinámico, así como con una duración más extensa. Este formato permite la realización de encuestas con mayor profundidad, donde hay lugar a volver a preguntar y alcanzar mayores precisiones o especificaciones. A pesar de distintas reservas y críticas, actualmente en toda campaña moderna los políticos han acudido al uso de encuestas, a efecto de conocer la forma en que son vistos por el electorado. Con base en los datos obtenidos, adoptan las medidas correspondientes para mejorar su imagen y brindar propuestas conforme a los intereses de la sociedad, y de esta forma lograr una mejor y más eficaz comunicación con el electorado. Difícilmente podría negarse que un prerrequisito para una buena comunicación política sea el entender al electorado y sus deseos, y que una fórmula para lograrlo sea a través del uso de encuestas. Actualmente, también se observa el desarrollo de la encuesta telefónica y a través de correo electrónico. Esta tarea permite a los candidatos y partidos elaborar una correspondencia personalizada con millones de potenciales votantes para buscar su apoyo y, asimismo, financiamiento. Las encuestas de opinión constituyen una técnica que originalmente se ideó con fines para la venta de bienes y servicios comerciales, con especial aplicación a partir de los años treinta. Hoy en día ellas son una técnica de investigación que ha venido posesionándose de un lugar propio en las sociedades contemporáneas. En la actualidad, la agenda pública hace un mayor uso de ellas. Ello llega a un grado tal, que se toma como un elemento determinante para la toma de decisiones y la orientación que debe darse a diversas acciones gubernamentales.118 Carlos Huneeus, con gran cuidado hace la siguiente observación:
Los cambios producidos en la cultura política de las sociedades modernas, reflejados en el deterioro de las adhesiones colectivas, el mayor énfasis en los intereses individuales y el menor peso que tienen la pertenencia a la clase social o a una religión, han llevado al aumento de los electores flo118 Huneeus, Carlos, “Las encuestas de opinión pública en las nuevas democracias de América Latina”, Contribuciones, Buenos Aires, año XVI, núm. 2(62), abril-junio de 1999, pp. 9-11.

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tantes y, con ello, se ha hecho más difícil el trabajo de los encuestadores. Cada vez hay un mayor porcentaje de votantes que se deciden a último momento por consideraciones muy pragmáticas, que hacen muy difícil la predicción electoral. Esta es una de las razones que explica las discrepancias que se suelen producir entre los datos de las encuestas y los resultados de las elecciones.119

Las encuestas de opinión son consideradas no sólo como una herramienta para medir actitudes e intenciones del electorado, sino que algunos observadores estiman que ellas pueden ser aplicadas para ser un factor de inducción de la conducta electoral. En tiempos recientes, por ejemplo, las empresas de medios de comunicación de los Estados Unidos han venido encontrando limitaciones para difundir en elecciones presidenciales la opinión de electores que acaban de emitir su voto —esta técnica es comúnmente referida como exit polls—. En la opinión de diversos estudiosos de la materia, el conocimiento de la forma en que votaron algunos electores, previo a que lo hagan otros, puede ser un factor de sustantiva relevancia que afecte los resultados electorales. Por otra parte, hay quienes consideran tales argumentos como especulativos, en virtud de la dificultad de establecer la relación entre causa y efecto del mensaje político y la respuesta electoral —los cuales son difícilmente comprobables—. Sin embargo, está fuera de duda que las encuestas de opinión han venido a formar parte del ámbito político que ellas están previstas para realizar. En la opinión de Priess, “Los beneficios de datos válidos para cualquier político parecen ser obvios. Con una encuesta válida puede obtener una imagen clara sobre qué piensa la gente, clave para alguien que quiere ganar elecciones en una democracia, basada en la aprobación de los gobernantes por la opinión pública”.120 Paralelo a la opinión favorable como herramientas indispensables de los políticos, las encuestas también han sido observadas como elementos que tienen límites sustantivos respecto a sus metodologías, así como la relatividad de sus resultados.121 Al respecto, se señala que una encuesta intenta obtener respuestas sobre cuestiones de diversa complejidad por medio de un
Ibidem, p. 10. Priess, Frank, “Encuestas y actividad política. Un instrumento válido y su mal uso”, cit., p. 90. 121 Crespi, Irving, Public Opinion, Polls, and Democracy, Westview Press, Boulder, 1999.
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cuestionario simplificado a un segmento reducido de la sociedad, lo que puede provocar el uso de un vehículo excluyente con un resultado sesgado de la realidad, mismo que aún está sujeto a la particular interpretación de un analista o grupo de ellos. Sartori observa que “...los sondeos de opinión consisten en respuestas que se dan a preguntas (formuladas por el entrevistador)”. Si se toma en cuenta tal hecho —añade este politólogo—, quedan claras “...de inmediato dos cosas: que las respuestas dependen ampliamente del modo en que se formulan las preguntas (y, por tanto, de quién las formula), y que, frecuentemente, el que responde se siente ‘forzado’ a dar una respuesta improvisada en aquel momento”. Sin embargo, cuestiona y advierte Sartori:
¿Es eso lo que piensa la gente? Quien afirma esto no dice la verdad. De hecho, la mayoría de las opiniones recogidas por los sondeos es: a) débil (no expresa opiniones intensas, es decir, sentidas profundamente); b) volátil (puede cambiar en pocos días); c) inventada en ese momento para decir algo (si se responde “no sé” se puede quedar mal ante los demás); y sobre todo, d) produce un efecto reflectante, un rebote de lo que sostienen los medios de comunicación.

Asimismo, advierte este politólogo que “...la mayoría de las opiniones recogidas son frágiles e inconsistentes... Es verdad que algunas veces tenemos una opinión firme y sostenida con fuerza, pero incluso cuando es así, no es seguro que la opinión que dictará nuestra elección de voto sea esa”.122 Para Huneeus, hay
...una inevitable tensión entre el político y el encuestador, porque el primero orienta su acción teniendo en cuenta los planteamientos definidos por un programa que ha sido aprobado en un determinado momento político. El encuestador, por su parte, mostrará que las preferencias de los ciudadanos cambian, contradiciendo los supuestos que sirvieron de base a esa plataforma programática. Un cierto estilo tradicional que subsiste en la política latinoamericana influye en que algunos miren los resultados de las encuestas de acuerdo a sus intereses particulares, aceptándolas cuando coinciden con sus preferencias políticas y descartándolas cuando las contradicen.123
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Sartori, Giovanni, op. cit., pp. 73-77. Huneeus, Carlos, op. cit., pp. 10 y 11.

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En este sentido, también José Antonio Mayobre afirma que por regla general todo actor político rechaza el resultado de encuestas que le son adversas, pero les otorgan veracidad a aquellas que le benefician a él, a su candidato o a su partido político.124 Se encuentran al mismo tiempo comentarios por actores políticos que sostienen la importancia del quehacer político electoral tradicional anterior a que se introdujeran herramientas de comunicación y venta de su imagen al electorado. En lo que parecen coincidir todo partido político y sus candidatos en torno a las encuestas es cuando el resultado de alguna de ellas les es desfavorable. Entre las más socorridas respuestas se encuentran algunas como las siguientes: las encuestas son irrelevantes, no reflejan una realidad, carecen de apego a la realidad de la voluntad del electorado, difiere de otras también realizadas, la única encuesta que cuenta es la del día de la elección.125 En relación con la utilización de encuestas en una democracia, se han observado tres aspectos fundamentales: primero, la aplicación de una técnica para llevar a cabo encuestas con el propósito de analizar la opinión pública; segundo, el empleo de esta herramienta por actores políticos, y, por último, la presentación de la información obtenida a través de los medios de comunicación a un amplio auditorio.126 Asimismo, en relación con la democracia, deben tomarse en cuenta dos importantes elementos de las encuestas de opinión. Por una parte, ellas deben realizarse permanentemente y estar guiadas conforme a métodos claros, transparentes y objetivos, abiertos al escrutinio público. Por otra parte, tomando el importante papel que desempeñan los medios de comunicación, por ningún motivo perder de vista lo señalado por Sartori:
Los sondeos no son instrumento de demo-poder —un instrumento que revela la vox populi— sino sobre todo una expresión del poder de los medios de comunicación sobre el pueblo; y su influencia bloquea frecuente124 Mayobre, José Antonio, “The Case of Venezuela”, en Swanson, David y Mancini, Paolo (eds.), Politics, Media, and Modern Democracy-An international Study of Innovation in Electoral Campaigning and their Consequences, Westport, Praeger, 1996, p. 242. 125 Para una referencia en el caso de Inglaterra, véase Bauman, S. y Herbst, S., “Managing Perceptions of Public Opinion: Candidates and Journalists Reactions to 1992 Polls”, Political Communications, 11 (2), pp. 133-144. 126 Priess, Frank, “Encuestas y actividad política. Un instrumento válido y su mal uso”, cit., p. 85.

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mente decisiones equivocadas sostenidas por simples “rumores”, por opiniones débiles, deformadas, manipuladas, e incluso desinformadas. En definitiva, por opiniones ciegas.127

Este mismo autor formula una advertencia que resulta conveniente tener presente: “Creo que somos muchos los que estamos de acuerdo —aunque sólo lo digamos en voz baja— que la sondeodependencia es nociva, que las encuestas deberían tener menos peso del que tienen, y que las credenciales democráticas (e incluso “objetivas”) del instrumento son espurias”.128 En este orden de ideas y haciendo referencia al caso argentino, Rosendo M. Fraga estima que “La credibilidad acerca de los sondeos es alta en la opinión pública, aunque la mayoría de las personas reconocen que no influyen en su decisión de voto”. Asimismo, añade que “Pese a ello, la mayoría de la gente, al igual que los políticos, empresarios, periodistas y jueces, creen que la difusión de los sondeos influye en la decisión de voto. Pareciera en consecuencia que la gente cree que influye en otros, pero no en sí mismos”.129 Se ha señalado también que las encuestas sirven para manipular la opinión pública, lo cual tiene una importancia mayor en procesos electorales. Al respecto, debe advertirse la presencia de encuestas realizadas por despachos desconocidos o creados para brindar resultados ajenos a la realidad, pero con objeto de mostrar ante un electorado resultados negativos hacia un candidato y positivos a favor de otro. Estas encuestas generalmente son calificadas como “fantasmas”. 2. Mercadotecnia política En el diseño de la estrategia electoral, la mercadotecnia política ha encontrado un lugar de gran importancia donde su acceso se hace cada día más evidente. En este espacio se desarrolla una importante función, que es la de definir cuáles son los intereses, demandas y sentires en el electorado, a efecto de obtener su voto. Las agencias e individuos especializados en la mercadotecnia política juegan un importante papel, especialmente en la producción y selección de los mensajes políticos, así como en la elección de los medios
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Sartori, Giovanni, op. cit., p. 76. Ibidem, pp. 73-77. Fraga, Rosendo M., op. cit., p. 68.

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que los transmitirán y presentarán la imagen del candidato. Al respecto, Bruce considera que “…all effective communications strategies contain what is called a positioning statement, a clear analysis of what the brand (or company, person, political party, etc.) is for: who it is for, and why anyone should be interested in choosing it”.130 Con la anterior base, el equipo de estrategia de un partido político o candidato integra elementos que configuran o guían sus mensajes, imágenes, discursos, ofertas y publicidad. La mercadotecnia política tiene como técnica la que en la relación venta/producto se conoce como el respaldo del bien o servicio en venta. En términos comerciales esto es logrado a través de la presentación publicitaria del producto, acompañada de la presencia de una personalidad. Muestras de la aplicación de este recurso abundan en distintos países, momentos y elecciones. Generalmente la presencia de este tipo de respaldo mercadotécnico se observa en mítines o eventos masivos de campaña o en tomas fotográficas o televisivas que muestran al candidato departiendo, por ejemplo, con líderes en el mundo del deporte, la cultura, las artes o en cualquier otro campo. Refiriéndose al caso de los Estados Unidos, Arterton considera que los que dirigen campañas presidenciales de manera uniforme creen que las interpretaciones sobre eventos en las campañas frecuentemente son más importantes que los propios eventos electorales. Esta aseveración refleja que el contenido político es principalmente configurado por la percepción que prevalece dentro del medio ambiente donde opera la campaña.131 Dentro de la mercadotecnia política se ha considerado que hay tres modelos de comunicación. Ellos son: a) el modelo dialógico, b) el modelo propagandista y c) el modelo de la comercialización. Sus características propias están determinadas por la situación de emisor o receptor políticos, el ámbito en donde ocurre la comunicación política y por el tipo de medio de comunicación que se emplea. En este orden de ideas, el dialógico utiliza el intercambio de opiniones y argumentos. Este hecho llega a permitir una mayor libertad de expresión y participación, lo cual puede facilitar espacios de mayor interacción para formar o fortalecer una modernización política. Por ende, este modelo pueBruce, Brendan, op. cit., p. 87. Arterton, F., “Campaign Organizations confront the Media-Political Environment”, en Graber, D. A. (ed.), Media Power in Politics, Washington, CQ Press, 1984, p. 155.
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de tener entre sus efectos el generar una más amplia credibilidad a favor de una propuesta política, así como una mayor legitimidad por el camino en que se toma alguna decisión al respecto. Este elemento se ve reforzado cuando se hace uso de medios que brindan un espacio al intercambio de ideas, en lugar de aquellos que presentan exclusivamente una imagen de impacto visual que provoca más una reacción emotiva que una reflexión y conclusiones sostenibles sobre bases más sólidas. Por su parte, el modelo propagandístico no se apoya en la razón argumentada. Éste se basa en la generación de creencias e impresiones, o bien en la utilización de las existentes que puedan favorecerle en sus objetivos. En este supuesto, hay un actor activo: el promotor expositor, y un actor pasivo: un grupo que sólo escucha. Consecuentemente, no ocurre un intercambio de ideas o argumentos. Por regla general, queda reducida la participación y libertad de expresión del actor oyente, mismo que le deja como uno más en una masa o grupo de gente, cualquiera que sea el tamaño de ellos. Asimismo, este modelo dirige sus mayores esfuerzos a la creación de sentimientos, haciendo a un lado la convocatoria a la reflexión o fundamentación de conclusiones. Adicionalmente, sus recursos en términos de medios van dirigidos a la integración de un liderazgo que conduzca a ese grupo unido por razones emotivas, en lugar de buscar la participación y asociación libre y razonada de un individuo con otros, con una dirección electa por ellos mismos. Por último, el modelo de la comercialización parte de la base de que lo político cae en un ámbito igual o muy similar al de un producto comercial. En este sentido, se buscan las demandas que han sido ignoradas o que no han recibido la atención adecuada. Desde esta perspectiva, la comercialización hace que se forme una convocatoria al individuo, no viéndolo como tal, sino estrictamente como un consumidor. En este contexto, el actor político activo se construye con la integración de elementos que brindan una posibilidad de obtener satisfacción a la demanda referida. Esto lleva a la creación de una imagen de venta. Por lo que toca a la creación de un liderazgo y de su legitimidad, éstas se construyen sobre elementos emotivos o de adjudicación de atributos personales, donde los programas políticos son innecesarios o irrelevantes.132 A través de este proceso, adicionalmente, puede observarse una fuente de legitimación del ejercicio del poder: la que ejercen los medios de comunicación.
132 Achache, Gilles, “El marketing político”, en Dominique Walton et al., El nuevo espacio público, Barcelona, Gedisa, 1992, pp. 112-123.

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Advirtiendo un aspecto negativo de la mercadotecnia política, Flores Zúñiga señala que “En este juego de realidades y promesas de la comunicación política, la mercadotecnia opta por darle la espalda a la realidad, renunciando a emprender el noble y duro camino de defender la dignidad de los votantes, y de lo que nos queda de la democracia y de la libertad”.133 Asimismo, este autor añade
...que el reto de las sociedades avanzadas, y nosotros como consumidores de esa tecnología que hace inmediata esa información, es saber si el medio, si la tecnología no desvirtúa o no colabora en cierto sentido con la distorsión del mensaje que nosotros como comunicadores hemos querido organizar. Hasta dónde nosotros podemos comprender cómo hila el espectador o el lector el mensaje nuestro o estamos aislados simplemente frente a un medio que hace de las suyas, marginados por completo de una gran masa a la que jamás conoceremos ni siquiera de cerca; no solamente porque esa cantidad de consumidores de información muta aceleradamente, sino porque la misma tecnología imprime un saber distinto a cada mensaje que estamos tratando de hacer llegar.134

Asimismo, al referirse al desarrollo de la mercadotecnia en el ámbito político, Nicholas Garnham lanza una advertencia sobre la presencia de un control directo sobre intereses públicos y privados para la difusión de la información, misma que no tiene por objetivo la promoción de un discurso racional, sino la manipulación.135 En el mundo de los medios y las elecciones, debido en gran parte al desarrollo de la comunicación masiva, la mercadotecnia ha dado al anuncio político del partido o su candidato un importante lugar. Para Robert Denton, este tipo de anuncio en los Estados Unidos es hoy en día el mayor vehículo a través del cual los candidatos a la presidencia comunican sus mensajes al electorado.136 El anuncio político es la utilización de un espacio en un medio, pagado de acuerdo con tarifas comerciales, a efecto de hacer llegar un mensaje al más amplio auditorio posible. En la actualidad, la
Flores Zúñiga, Juan Carlos, op. cit., p. 188. Ibidem, p. 190. Garnham, Nicholas, “The Media and the Public Sphere”, en P. Golding, G. Murdoch, P. Schlesinger (eds.), Communicating Politics, Leicester University Press, Leicester, 1986, p. 41. 136 Denton, Robert E., The Primetime Presidency of Ronald Reagan, Nueva York, Praeger, 1988, p. 5.
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corriente prevaleciente en el mundo es la realización de campañas electorales haciendo uso del anuncio político pagado por el actor político interesado.137 Una excepción a esta corriente se encuentra en la Gran Bretaña, donde está prohibido presentar en televisión el anuncio político pagado por un partido o candidato interesado en hacer campaña de ese modo. En ese país los partidos y candidatos pueden aparecer en campañas televisivas, exclusivamente en los tiempos que equitativamente les otorga la autoridad competente. El anuncio político partidista tiene numerosas ventajas. A través de él se difunde información sobre los programas o tópicos que el partido o su candidato propone o quiere abordar, con mayor detalle, estructuración o presentación que la que podría obtenerse en un programa de reportaje televisivo, donde los temas abordados por el personaje político pueden ser editados en forma que no explique con la amplitud o características necesarias su punto de vista y propuesta. En la medida en que la televisión es la principal fuente de información para la mayoría del electorado, el anuncio político es el instrumento que le brinda una mayor posibilidad de presentar su oferta a los votantes. Asimismo, este es el instrumento sobre el cual un candidato puede tener un mayor o total control para su elaboración y presentación. El anuncio político no sólo sirve como un medio para mostrar al electorado —como a cualquier otro consumidor en el ámbito comercial—, sobre las alternativas que tiene disponibles. Uno de sus cometidos más importantes y sustanciales es el de persuadir al elector. Paradójicamente, esta labor de persuasión puede revertirse negativamente cuando se presentan diversos elementos, principalmente algunos que inciden sobre el cuestionamiento de la probidad, autoridad moral o prestigio profesional, entre otros. Sin duda alguna, hay elementos significativos que distinguen al anuncio político del anuncio comercial. Sin embargo, las técnicas, fórmulas y herramientas son en gran medida las mismas o muy parecidas. En una forma u otra, para bien o para mal, diversos estrategas han venido convirtiendo a la política en un proceso donde se hacen ofertas a “consumidores” a través de medios de comunicación masiva sobre una variedad de programas y políticas para su correspondiente adquisición mediante su respectivo voto.
137 Nimmo, D. y Felsberg, A., “Hidden Myths in Televisual Political Advertising”, en Kaid, L., Nimmo, D. y Sanders, K. (eds.), New Perspectives in Political Advertising, Carbondale, Southern Illinois University Press, 1986, p. 248.

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En muchas ocasiones, tal y como lo han observado en el caso de los Estados Unidos, los candidatos brindan al electorado los mismos productos, pero con diferentes marcas, y lo relevante es que su marca sea la mejor aceptada por una mayoría. En su obra The Spot, Diamond y Bates señalan que en el uso de anuncios en las campañas políticas se operan generalmente cuatro etapas: a) Creación de la base sobre la cual se construirá una imagen y la subsecuente información. En este espacio se pone énfasis especial en la biografía y méritos profesionales o personales; b) Establecimiento y difusión en amplios términos de los programas y políticas de la oferta política del partido y su candidato, sin entrar en detalles, y las propuestas van dirigidas a provocar una emoción o expectativa positiva en el electorado; c) Organización y operación de una campaña de ataque contra el partido y candidato oponente; d) Reafirmación de que el candidato y su partido constituyen una seguridad para el cumplimiento de las demandas del electorado. Este ejercicio está determinado fundamentalmente por los resultados obtenidos a través de encuestas y grupos de enfoque. Asimismo, en esta última etapa se busca dejar lo más vivo posible en la mente del elector las ventajas y certidumbres que representa el candidato en cuestión, con una breve antelación al día de los comicios. Adicionalmente, y ocupando un lugar de especial importancia y atención sobre el anuncio político en las campañas electorales, está el relativo a los altos costos del mismo. Esta cuestión necesariamente invita a la reflexión sobre el principio de equidad que debe haber en una democracia en la competencia de partidos y candidatos. Hasta el momento, aun considerando la existencia de topes u otras fórmulas que operan en diversos países para regular el gasto de los partidos políticos y sus campañas, sigue por demás vigente el hecho de que el partido con más recursos económicos o con amigos con más recursos económicos tendrán fuentes financieras que les permitirá comprar más tiempo de anuncio, de contratar a los mejores especialistas en materia de comunicación y de tomar la mejor ventaja de todo ello en su objetivo de convencimiento, venta o persuasión con el electorado. Colateralmente, otro efecto de gran relevancia para la democracia es que en virtud de los altos costos de las campañas, aquellos que hayan hecho una mayor contribución financiera para un candidato triunfador tendrán un lugar más especial que aquellos que lo hicieron en forma moderada o nula. El anuncio político partidista o de su candidato tiene una debilidad fundamental como forma de comunicación política. El auditorio que lo recibe

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lo puede encapsular como una mera propaganda con un contenido falseado, parcial y despojado de veracidad en cuanto a la información ofrecida y la posibilidad o compromiso auténtico de hablar con la verdad. Independientemente de que el electorado acepte o no el mensaje, la mayor parte del mismo difícilmente puede ignorar que se trata de un mensaje político, fundado y guiado por valores, ideas e intereses tanto institucionales como personales. Por esta razón, el elemento de persuasión tendrá siempre una limitación respecto a la credibilidad o aceptación de la información emitida en esa forma. Es decir, al conocer el elector que el mensaje informativo político de un candidato o su partido está vinculado o sometido a un interés particular de un individuo o grupo, se abre una amplia duda y se finca un cuestionamiento de confianza sobre la solución a problemas que se presenten a la sociedad mediante las propuestas partidistas. Señalar las anteriores características del anuncio político partidista no significa restarle importancia al mismo, ni a la relevancia de su uso e impacto político en los procesos electorales. Sin embargo, conscientes de las desventajas de esta forma de comunicación, partidos y candidatos recurren al uso de otras herramientas comunicativas para alcanzar sus objetivos, y en donde encuentran una línea divisoria más marcada entre el mensaje político y la objetividad e imparcialidad con que se presenta el mismo ante el electorado. En este ámbito destaca en forma especial el acceso a los medios de comunicación para que su mensaje político sea incluido dentro del reporte informativo que integra, organiza y presenta el propio medio de comunicación.138 El acceso a los medios y la presentación del mensaje político a través de ellos debe ser cuidado con gran atención para lograr los objetivos positivos deseados. El partido o candidato en cuestión debe aprovechar el acceso a los medios de comunicación fuera del formato del anuncio político, a efecto de buscar una mayor credibilidad y confianza en el electorado. Con el propósito, por un lado, de ampliar el acceso directo a los medios y obtener una actitud positiva de ellos para reducir riesgos de formación de imágenes negativas y, por otro, contar con la debida implementación que debe seguir a la información política como es su interpretación, comentarios, declaraciones complementarias, boletines o precisiones informativas, la participación de los asesores y despachos especializados en comunicación y re138 Levy, D., “What Public Relations Can Do Better Than Advertising”, Public Relations Quarterly, vol. 34, núm. 4, 1989, pp. 7-9.

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laciones públicas del partido en cuestión juegan nuevamente un papel de gran relevancia. 3. Manejo de las relaciones públicas Las técnicas de mercadotecnia y promoción política son parte conjunta de una estrategia de comunicación que para su mejor potencialización deben guardar una coordinación y misma sintonía. Los partidos, organizaciones o equipos de campaña, según sea el caso, deben desarrollar y mantener una adecuada comunicación interna, a efecto de que los mensajes políticos que emita cada uno de sus miembros o directivos autorizados tengan una misma base, una misma interpretación y un mismo sentido. Esto permite dar coherencia a la comunicación política del equipo en su generalidad, integridad y eficacia. Errores en el anterior sentido representarán elementos que pongan en tela de juicio la propia capacidad de gobierno por el partido y candidato en cuestión. Ausencia o falta de definición de funciones y responsabilidades, presencia de muchas cabezas directivas y ausencia de un auténtico control o coordinación de campaña, independientemente de los efectos negativos reales en la comunicación del mensaje político o del señalamiento de desorden por los medios, constituyen un elemento determinante para llevar a la derrota a cualquier candidato, independientemente de que bajo diversos puntos de vista pudiese ser el mejor para gobernar. Como fórmula para evitar este tipo de problemas, en recientes campañas electorales —como la ocurrida en la Gran Bretaña—, los partidos políticos forman un grupo coordinador de las relaciones públicas, de la mercadotecnia política y de la publicidad de campaña. Para Priess, “Los instrumentos ya conocidos en el marketing comercial ganan su espacio también en el marketing político, apoyado en que muchas empresas de publicidad y de relaciones públicas del primer ámbito actúan también en el segundo”.139 Actualmente se encuentra como una práctica ampliamente extendida el uso de intermediarios profesionales que ejerzan acciones sobre los medios y comunicadores, a efecto de que la información que ellos presenten a la sociedad responda favorablemente a intereses determinados. Entre esos intermediarios destacan los profesionales en relaciones públicas. Al respecto, se ha señalado que “…se requiere de mediadores profesionales, que
139 Priess, Frank, “Encuestas y actividad política. Un instrumento válido y su mal uso”, cit., p. 92.

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buscan influenciar la información en los medios en el sentido de un objetivo superior (nivel estratégico), adaptándose en forma flexible a la forma de trabajo de los medios y obligando también a los medios a adaptarse (intereficación)”.140 El vínculo entre las relaciones públicas y los medios, por tanto, es de gran importancia. La presencia de agencias o individuos especializados en relaciones públicas en apoyo a las campañas electorales y actividades políticas no ha ocurrido tan sólo en países anglosajones. Este fenómeno se ha extendido a muchos países más, y en cada región. Alicia Entel afirma que particularmente por lo que toca a Argentina,
Lo cierto es que en la última década se han legitimado y expandido una serie de prácticas como: la profesionalización de las relaciones públicas de los partidos políticos, el trabajo de comunicación política en equipos interdisciplinarios, y se ha incrementado la tendencia a incorporar instrumentos de “ingeniería política”, aunque se sostenga la eficacia de la intuición frente a las prácticas del marketing político.141

Las relaciones públicas varían en su sofisticación y profesionalismo. Los estudios sobre el tema son abundantes y diversos. Lothar Rolke, profesor en administración y comunicación corporativa del Instituto Tecnológico Superior de Maguncia, señala varios e interesantes trabajos. Entre ellos destaca el elaborado en 1992 por Franz Ronneberger y Manfred Rühl.142 La definición de relaciones públicas ha recibido numerosos contenidos y ha sido materia de múltiples explicaciones. Por lo que toca a una de ellas en vinculación con los medios de comunicación, el profesor alemán, Rolke, formula la siguiente, en donde expone que ellas son “...una opción social y funcionalmente válida para la creación de un consenso activo, participando en el diseño de la comunicación a través de los medios masivos a instancias de otros sistemas confrontando, en no pocas oportunidades, con otro consenso que intenta contrarrestar los procesos de desagregación y descomposición de la sociedad”. En la opinión de este especialista, lo anterior “...no implica necesariamente que la estrategia deba estar dirigida exclusivamente a los medios masivos para llegar a vastos sectores de la poRolke, Lothar, op. cit., p. 20. Entel, Alicia, “Comunicar las instituciones ¿construcción de imagen o de valores?”, Contribuciones, Buenos Aires, año XVII, núm. 2 (66), abril-junio de 2000, p. 33. 142 Rolke, Lothar, op. cit.
140 141

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blación. Todo lo contrario, no es infrecuente que los caminos alternativos que apuestan a un mix de comunicación, resulten mucho más efectivos”. Rolke afirma, asimismo, que las relaciones públicas tienen un objetivo permanente, que es el de “...alcanzar un consenso al menos temporáneo con ciertos subgrupos o subfuerzas socialmente relevantes”.143 Para Rolke, las relaciones públicas de los partidos políticos “...describen el hecho con términos como explicar la política u ‘obtener adhesión’”.144 Por ejemplo, está presente la actuación de agencias de relaciones públicas cuyo trabajo está dirigido a formar estrategias de dirección e implementación de acciones con los propietarios o directivos de medios de comunicación, así como con comunicadores, para asegurar que un partido o actor político reciba el máximo de publicidad positiva y el mínimo de negativa. Las actividades clasificadas como de relaciones públicas incluyen, entre otras, a aquellos eventos como conferencias de partido que permiten convocar a medios de comunicación con quienes se tiene una mayor certeza de que su reportaje será favorable al partido en cuestión. Respecto a la connotación que debe darse a las relaciones públicas, el autor anteriormente citado precisa que ellas:
...deben interpretarse como socialmente deseadas —no como opción sino como decisión constitutiva del sistema—. Los sistemas se ven obligados a permitir la intervención de fuerzas exógenas y aprender a organizarlas internamente, siguiendo su propia lógica funcional, si no quieren poner en peligro su propia existencia.

En este orden de ideas, el trabajo de medios y relaciones públicas representan para Rolke “...un elemento constitutivo del sistema mediático situado del lado del input, ampliando así la perspectiva del Sistema de Orientación. Del lado del output, es decir, para los receptores, esta convergencia funcional entre relaciones públicas y periodismo es apenas perceptible”.145 Abundando en el sentido de las relaciones públicas, Rolke hace referencia a la conclusión axiomática de Norbert Elías, en el sentido de que para sobrevivir, toda sociedad debe cumplir con tres funciones esenciales: “...proveer a sus miembros con alimentos y vivienda, en otras palabras satisfacer las necesidades materiales; controlar el potencial de violencia pre143 144 145

Ibidem, p. 11. Ibidem, p. 21. Ibidem, p. 23.

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sente en los grupos sociales y en los grupos entre sí, así como transferir conocimiento y experiencia, para evitar que cada generación deba comenzar nuevamente desde cero”. En su opinión, en las sociedades más complejas tales funciones se cumplen a través de tres sistemas básicos: “...el sistema económico, el sistema político-administrativo y el sistema de orientación”. En este último sistema Rolke coloca a las relaciones públicas. Al respecto, este autor argumenta que al igual que los otros sistemas, el de orientación “...presenta una conducta auto referencial y autopoiética (elabora todo en función de su propia lógica)”. Él añade que “Al mismo tiempo necesita plasmarse en un intercambio con los sistemas adyacentes como son el sistema político-administrativo y el económico, es decir crear formas de autoinfluencia intersistémica”.146 De esta forma, “Dado que se define a través del producto que elabora para el sistema integral, debe crear formas y ofertas para el uso de terceros o para su propia influencia. Estas formas son fácilmente reconocibles”. En el caso de los medios masivos y su entorno, estas formas se visualizan en la “...venta de prestaciones promocionales, es decir publicidad y receptividad ante la oferta de relaciones públicas”.147 El éxito de las relaciones públicas está sujeto al grado de credibilidad o confianza que ellas generen. Esta importancia es expuesta por Rolke al afirmar que tal resultado “...depende hoy más que nunca de una perfecta articulación funcional entre las diversas partes del sistema”. En este sentido —añade Rolke—, las relaciones públicas “...aluden a la creación de confianza entre las instituciones y sus públicos, al gerenciamiento publirrelacional o al aseguramiento de los flujos de información”.148 Las relaciones públicas guardan un lugar especial en la tarea del periodismo. Tradicionalmente se entendió que la relación entre publirrelacionistas y periodistas se caracterizaba de manera definitiva por la presencia y acción de influencias personales e independientes. Sin embargo, la concepción moderna de esa relación es que ambos grupos se han adaptado entre ellos mismos y buscan ejercer una influencia mutua, de manera estratégica, a través de diversos medios, técnicas y recursos.149 De esta forma, para los periodistas es de importancia primordial la actualidad, exclusividad, veracidad y relevancia de la noticia que quiere ser conocida por una sociedad. Por lo que
146 147 148 149

Ibidem, p. 13. Ibidem, p. 14. Ibidem, p. 8. Ibidem, p. 18.

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toca a los publirrelacionistas, la venta, colocación, aceptación, aprobación y resultado positivo de la imagen y mensaje político ante o por la sociedad ocupan el punto nodal. En consecuencia, la acción de unos está sujeta a la de los otros. Tal y como Rolke lo expone:
De este modo, los acontecimientos de actualidad, el valor de la noticia y el probable interés que pueda despertar entre los receptores, se convierten en vehículo para el acceso a los medios. La función de los medios es informar y entretener, en tanto que los departamentos de relaciones públicas de las empresas planifican cómo aprovechar los procesos de comunicación para captar a través de una participación en los mismos la atención y aprobación del público en beneficio propio.

Al respecto, este autor precisa que
La diferencia de niveles es plausible en términos teóricos, pero es preciso pensar simultáneamente en el elemento empírico que constituye la relación de recíproca influencia. En eso radica el sistema. Su funcionamiento se manifiesta en cuanto se focaliza la atención en la recíproca relación de beneficios. En términos objetivos, la relación transcurre por los siguientes carriles: en virtud de los escasos recursos disponibles, los medios dependen en un 70 por ciento de las informaciones que suministran las relaciones públicas.

Sin embargo, señala Rolke que
...pese a este elevado grado de influencia, no se opera una dependencia cualitativa. En efecto: el 30 por ciento de información que investiga el propio periodismo es garantía suficiente para mostrar sus cualidades ante cualquier emergencia. Ese 30 por ciento es amenaza suficiente como para poner límites al arbitrio comunicacional de empresas y organizaciones.150

Con base en lo anterior, Rolke señala que esta relación ha ido evolucionando y ha formado un modelo de predecible desbalance —pattern of predictible imbalance—.151 La conclusión a la que se llega es que los publirrelacionistas y los periodistas se integran en un sistema de cooperación en donde, a pesar de que puedan darse elementos antagónicos con compro150 151

Rolke, Lothar, op. cit., pp. 18 y 19. Ibidem, p. 19.

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misos funcionales propios, el trabajo de uno y de otro guarda una vinculación no sólo con un alcance meramente formal, sino altamente sustantivo. Para Rolke, esta relación es tan estrecha que llega a afirmar que “...sin jueces no hay abogados, sin productores no hay comerciantes y sin periodistas no hay gerentes de relaciones públicas”.152 Don Hazen señala que hoy en día, ejecutivos de relaciones públicas tienen una intervención en el manejo de la comunicación pública como nunca antes. El manejo de las relaciones públicas se ha convertido actualmente en un medio per se, en una industria diseñada para inducir y formar la percepción de la sociedad, reconfigurar la realidad y crear el consenso.153 Para algunos estudiosos de esta materia:
...resulta muy interesante saber en qué se distingue la comunicación política de la comunicación empresarial, pese a manifiestos puntos comunes. No sólo operan en diferentes sistemas de relaciones funcionales, sino que se topan con atenciones básicas de diferente importancia, cuentan con diferentes portafolios de recursos y están expuestos a diferentes procesos de legitimación. Un análisis de este tipo posiblemente permitiría un proceso de benchmarking entre diferentes subsistemas que ayudaría a explicar por qué se asigna desigual importancia a la política y la economía en diversos países.154

Asimismo, Rolke señala que
Mientras que los periodistas en general se dan por satisfechos cuando sus productores cuentan con el favor de los lectores, oyentes y espectadores, los gerentes de relaciones públicas evalúan los efectos comunicativos básicamente en función del acierto en los efectos pretendidos. Cada uno de los actores asigna importancia a algo diferente, por lo que a nivel de la acción surgen los conocidos márgenes de libertad que conceda una cooperación de mutua confianza en la que, sin embargo, no faltan las suspicacias.155

Ibidem, p. 20. Hazen, Don, “Ten Powerful Trends Transforming Our Media”, en Hazen, Don y Smith, Larry (eds.), Media and Democracy, San Francisco, Institute for Alternative Journalism, 1996, p. 13. 154 Rolke, Lothar, op. cit., p. 10. 155 Ibidem, p. 23.

152 153

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4. La campaña negativa Actualmente se observa la presencia de un fenómeno que se ha denominado “campaña negativa” o “campaña negra”. Éste se traduce en el uso de medios de comunicación por instituciones, organizaciones o actores políticos, para denostar y desacreditar a otras instituciones, organizaciones o actores políticos contrarios a sus proyectos o intereses, o bien en acciones mediáticas realizadas a iniciativa propia de los medios para llevar a cabo las acciones anteriores sobre estos actores. El uso de campañas negativas encuentra su punto de inicio moderno más notorio a partir de las elecciones presidenciales de Estados Unidos en 1964. A partir de los ochenta ha sido una constante permanente. Varios analistas caracterizan a las campañas negativas con diversos elementos. Por ejemplo, Flores Zúñiga sostiene que ellas y la correspondiente acción de los medios se explica en los siguientes términos:

• • • • • • •

Ataque permanente y sistemático contra el estamento político en general. Desprestigio de los partidos. Descalificación y desprestigio del parlamento. Hipervaloración de la función editorial del medio. El comunicador protagonista. Inexistencia de propuestas alternativas de participación ciudadana. Insuficiencia de pluralismo. Privilegios en la presencia mediática de ciertos individuos o tendencias.156

Las acciones que son parte de ese tipo de campañas, por regla general tienden a promover y generar la incredulidad, el escepticismo o la indiferencia en el electorado. Lo anterior produce un círculo vicioso: la publicidad negativa es creída porque los políticos no son creídos por los electores, a causa en gran medida por la publicidad negativa que producen los medios.157 Los efectos de las campañas negativas no son del todo claros y precisos. En tanto que algunos piensan que ellos tienen un carácter determinante y definitivo, otros encuentran elementos para considerar que no es necesaFlores Zúñiga, Juan Carlos, op. cit., p. 186. Kern, M. y Jus, M., How Voters Construct Images of Political Candidates: The Role of Political Advertising and Televised News, Cambridge, John F. Kennedy School of Government, Research Paper, R10, Harvard University, 1994, p. 13.
156 157

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riamente así.158 También se ha argumentado que no hay nada malo con el uso de la campaña negativa, siempre y cuando lo que se señale sea razonable y justo. Es decir, en este contexto quedarían o deberían quedar excluidas las imputaciones falaces, denostaciones o utilización de material ofensivo, que afecte en forma personal la privacidad o la de la familia de un candidato o miembro de un partido. Sin embargo, difícilmente alguien puede sostener que tal hecho no ocurre en la práctica. Algunos estudiosos de la materia han advertido que las campañas negativas provocan la disminución de la participación política y aumentan el cinismo público. De esta forma, ese tipo de campañas generan una delicada amenaza para la democracia.159 Hay quienes se han percatado en una forma u otra de la anterior problemática y han hecho una advertencia al respecto. Los siguientes señalamientos presentados por Flores Zúñiga son ilustrativos: Deliberadamente o por omisión, los medios están promoviendo actitudes paternalistas, o algo, equivalentemente nefasto como lo es el escepticismo... Los medios al neutralizar a la clase política, no ofrecen ninguna salida alternativa de participación a los ciudadanos, generando frustraciones y escepticismo en la ciudadanía... No resulta sana para la democracia la descalificación permanente, sin contextualización y sin propuestas alternativas de participación y de consideración del papel de los políticos en el desarrollo de la democracia. Incluso ahora, conscientes como estamos de la necesidad de actualización de los partidos políticos a las nuevas y complejas realidades y los retos que tenemos por delante.160 Asimismo, en relación con la corrupción y su vinculación con los políticos que los medios realizan, este analista apunta lo siguiente: “...el fenómeno de la corrupción, es un real y verdadero peligro para la democracia, pero es incorrecto enfocarlo, solamente, como patrimonio de la clase política. Porque eso necesariamente entrañaría ocultar que en las dictaduras (¿alterativa?) también existe corrupción e incluso más que en los regímenes democráticos”.161 De hecho, se ha observado que la acción de medios y comunicadores en diversos casos obstaculiza el diálogo transparente y fecundo entre electores y partidos o candidatos, en perjuicio de la democracia.162
158 Como ejemplo puede tenerse la campaña negativa contra Clinton por consumo de marihuana y relaciones extramaritales y, sin embargo, los resultados populares le favorecieron. 159 Ansolabehere, S. e Iyengar, S., Going Negative, Nueva York, Free Press, 1995, p. 9. 160 Flores Zúñiga, Juan Carlos, op. cit., pp. 185 y 186. 161 Ibidem, p. 185. 162 Idem.

CAPÍTULO CUARTO LOS MEDIOS EN LA DEMOCRACIA Y ADVERSIDADES I. Los medios en la democracia . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Acciones mediáticas adversas a la democracia . . . . . . . . 1. Intereses sobre los medios y comunicadores. . . . . . . . 2. Desinformación y distorsión de la información . . . . . . 3. Información vs. espectáculo . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Los medios y sus costos en los procesos electorales. . . . 82 93 94 102 104 108

5. Utilización de técnicas mercantiles vs. principios ideológicos y deliberación ciudadana política . . . . . . . . . . 110 6. Ausencia de objetividad, imparcialidad o veracidad. . . . III. Adversidades de la actitud del indi vi duo hacia la información . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113 116

CAPÍTULO CUARTO LOS MEDIOS EN LA DEMOCRACIA Y ADVERSIDADES
...la libertad de expresión no es el derecho a mentir; no es sinónimo de difamación y calumnia; no es el derecho a desdibujar; alterar o maquillar la realidad; no es el derecho a confundir a la audiencia; no es el avasallamiento de los otros derechos humanos; no es la sustitución de los tribunales; no es el derecho a crear nuevas inquisiciones. Jorge CARPIZO No es tarea fácil dirigir a hombres; empujarlos, en cambio, es muy sencillo. Rabindranath TAGORE

La complejidad de las sociedades modernas obliga a que con mayor necesidad el ciudadano requiera de los medios para obtener la información que contribuya a formar una opinión y una decisión. Sobre esta cuestión, Mayhew considera que en las sociedades modernas es sumamente difícil contar con una clara guía normativa en situaciones de incertidumbre. En consecuencia, la ciudadanía está particularmente necesitada de información para coordinar sus acciones y para conocer los recursos u oportunidades con que pueden contar para materializar sus intereses.163 En este ámbito de ideas, Hugo Osorio expone aspectos potenciales de la comunicación, con las siguientes palabras:
La información, además, contiene elementos de racionalidad social indispensables, en términos de conocimiento, para que el individuo determine
163 Mayhew, Leon H., Professional Communication and the Means of Social Influence, Cambridge, Cambridge University Press, 1977, p. 109.

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sus comportamientos políticos dentro del estado de derecho y cumpla sus obligaciones ciudadanas. La información permite la responsabilidad democrática, da sentido y realidad a la libertad, a la justicia y a la solidaridad.164

Los medios de comunicación se presentan como un eficaz sistema para ejercer una influencia sobre la sociedad. Las características que otorgan un poder real a los medios de comunicación obligan a tener un conocimiento del ámbito operativo donde ellos deben actuar para que su trabajo sea a favor de la sociedad y del respectivo desarrollo democrático. I. LOS MEDIOS EN LA DEMOCRACIA En la democracia, los medios deben brindar un foro que abra el espacio a importantes elementos de participación ciudadana y para la construcción de decisiones públicas. Entre estos elementos están los siguientes: la expresión de las demandas, necesidades o problemas de una sociedad ante las propias autoridades; el debate económico, político, social y cultural; la consulta y formación de consensos sobre las prioridades o problemas nacionales y sus soluciones. Por tanto, su uso por cualquier actor político no debe ser para una promoción personal o a favor de intereses particulares, sino para comunicarse con la ciudadanía y rendirle cuentas. En este sentido, Flores Zúñiga afirma que: “...la democracia, sólo puede funcionar si sus representantes electos comunican y se mantienen en consulta permanente con el pueblo que los eligió”.165 De igual forma, una premisa fundamental de la democracia es que los medios y comunicadores deben constituir una fuente independiente de información a favor de la ciudadanía, especialmente como un elemento de defensa del ciudadano frente a los abusos de poder. Para cumplir con las anteriores funciones, los medios y comunicadores deben gozar de una garantía de libertad ante cualquier tipo de interferencia política, así como con los recursos para resarcir cualquier intromisión de esa naturaleza. Scannell y Cardiff han señalado con especial énfasis la importancia de establecer una prensa independiente, tanto por lo que toca a su quehacer de fuente de
164 Osorio Meléndez, Hugo, “La información: un derecho individual de bien público”, cit., p. 10. 165 Flores Zúñiga, Juan Carlos, op. cit., p. 191.

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información sobre las actividades gubernamentales como por lo que corresponde a la formación y expresión de opinión pública. En la opinión de estos autores, la independencia de la prensa constituye un elemento primordial en la larga batalla por la construcción de un gobierno democrático verdaderamente representativo.166 Por su parte, al referirse a los instrumentos constitucionales de control y al apoyo de los medios para su debido funcionamiento, Diego Valadés afirma: “Todo indica que ahí donde los medios tienen mayor independencia, los controles institucionales tienen mejor desempeño”.167 En torno al lugar de los medios en la democracia, se han formulado varios señalamientos. Por ejemplo, en el Congreso “Círculo de Conversaciones de Bergedorf”, llevado a cabo en Alemania en 1993, y que congregó a diversos expertos en medios de comunicación y figuras políticas, se señaló con especial interés que los medios de comunicación no deben erosionar la confianza ciudadana en el proceso democrático.168 Por su parte, el profesor Ernst Gottfried Mahrenholz, de la Universidad de Frankfurt am Main y juez de la Corte Constitucional de la República Federal Alemana, encuentra que
El campo de interacción entre los medios de comunicación y la política, bajo las condiciones de la democracia igualitaria, está determinado por el hecho de que la noticia y la crítica manejan el comportamiento electoral. Un gobierno podría vivir con la crítica pública, incluso con la revelación de escándalos, siempre que no tuviera que tener elecciones.169

Flores Zúñiga estima que los medios en la democracia representativa juegan un doble papel: “Por un lado, buscar y mantener contacto con la sociedad y, por el otro, reflejar y transmitir política. En el primero, se promueve la diversidad de las informaciones; en el segundo, se busca criticar
166 Scannell, P. y Cardiff, D., A Social History of British Broadcasting, Oxford, Basil Blackwell, 1991, vol. 1, p. 10. 167 Valadés, Diego, op. cit., p. 93. 168 Boventer, Hermann, “La impotencia de los medios de comunicación. Su capitulación ante la realidad”, en Thesing, Josef y Hofmeister, Wilhelm (eds.), Medios de comunicación, democracia y poder, Buenos Aires, CIEDLA, Konrad Adenauer Stiftung, 1995, p. 64. 169 Gottfried Mahrenholz, Ernst, “Los medios de comunicación y el poder”, en Thesing, Josef y Hofmeister, Wilhelm (eds.), Medios de comunicación, democracia y poder, Buenos Aires, CIEDLA, Konrad Adenauer Stiftung, 1995, p. 78.

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y denunciar las decisiones del sistema político”.170 También haciendo referencia al papel de los medios en la democracia, José Woldenberg observa que “Toda democracia supone la existencia de un entramado institucional y normativo que ofrezca cauces para la expresión y contienda de la pluralidad política. Esa pluralidad busca el respaldo ciudadano e intenta que sus diagnósticos y programas reciban el apoyo mayoritario de la población. Diversas ideologías, intereses y propuestas encuentran vías para manifestarse y contender, buscando siempre el apoyo ciudadano”. Asimismo, este autor considera que:
En esa contienda, los medios de comunicación juegan un papel más que relevante puesto que son los conductos a través de los cuales fluye el debate y se dan a conocer las distintas propuestas políticas... Por ello, si en los medios no se expresa la pluralidad o si ésta es taponada con distintas medidas, difícilmente puede hablarse de una contienda democrática plena, puesto que la información que el ciudadano recibe es parcial (y por ello incompleta e insuficiente desde el punto de vista democrático).171

Una responsabilidad primordial de los medios y de los comunicadores es el ejercicio de la crítica responsable, objetiva, imparcial, con valores ético-morales, con un cabal cumplimiento a los derechos y obligaciones impuestos por el marco normativo protector de la libertad de expresión, de la libertad de información y en equilibrio con la libertad y dignidad de todo ser humano, cancelando la difamación o intromisión a la vida privada de toda persona. Lo anterior siempre debe ocurrir a favor del desarrollo democrático de la propia sociedad y de sus instituciones, ampliando en todo momento los cauces de expresión de todos los miembros de la sociedad. En este contexto, no puede pormenorizarse o sacrificarse al ser humano y sus garantías. Al respecto, no pueden olvidarse las palabras de Jorge Carpizo, las cuales con gran contundencia exponen que “...los individuos se encuentran frente a los medios de comunicación en una situación de desigualdad, en la cual es muy difícil defenderse. Los medios pueden incluso desatar una batalla psicológica que fuerce al individuo al suicidio”.172 ReFlores Zúñiga, Juan Carlos, op. cit., p. 179. Woldenberg, José, op. cit., p. 15. Carpizo, José, “Los medios de comunicación masiva y el Estado de derecho, la democracia, la política y la ética”, Boletín Mexicano de Derecho Comparado, México, núm. 96, septiembre-diciembre de 1999, p. 745.
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firiéndose a la libertad del individuo y a la democracia, resulta necesario tener presente el señalamiento de Réniz Caballero, quien afirma que
Irónicamente, la característica definitoria del sistema democrático —la libertad individual— es también la que exige el desarrollo de normas de moral y conducta ética entre los ciudadanos. Si no fuera así, el interés individual (y corporativo) sin la limitación del sentido de la responsabilidad, eventualmente destruiría la promesa democrática de una sociedad civil buena y estable.173

En una sociedad que lucha por alcanzar una democracia, o bien preservarla y perfeccionarla, los medios de comunicación deben incrementar su presencia en la promoción y logro de tales objetivos, así como en la superación de los problemas que se presenten. Para tal efecto, una condición sine qua non es el fomentar y obtener la credibilidad y confianza ciudadana fundada en la veracidad, objetividad e imparcialidad de la información, apartada de intereses particulares, ajena a manipulaciones y a desorientaciones. En este contexto, la profesión y actuación de los medios de comunicación y de los comunicadores se prestigian y se legitiman. Asimismo, no puede haber fórmula jurídica, fuerza política o interés económico que la limite, obligue o corrompa. Los valores ético-morales deben ser ejercidos en el ámbito de la libertad; estar comprometidos con el respeto a la libertad, conciencia y dignidad de cualquier otro individuo en su esfera privada; quedar sujetos al escrutinio público y ser evaluados permanentemente por la credibilidad y confianza de una sociedad. La presencia y operación práctica de las anteriores características lleva a la siguiente correlación: el estado de los medios de comunicación y actuación de los comunicadores corresponde y refleja el nivel de avance y madurez democrático de una sociedad. Hugo Osorio también observa este aspecto y señala: “De ahí que los medios sean, o deban ser, un reflejo fiel de la historia y de la forma de vida, democrática o no, de un país”.174 En este sentido, también es necesario tener presente la afirmación del constitucionalista Carpizo: “Una democracia se fortalece y vitaliza con medios libres, independientes, respon-

Réniz Caballero, Doris, op. cit., p. 100. Osorio Meléndez, Hugo, “La información: un derecho individual de bien público”, cit., p. 25.

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sables, comprometidos con la ética y con el pleno respeto de los derechos humanos”.175 Por su parte, el avance de la democracia promueve y fortalece la libertad de los medios de comunicación. En este último aspecto, las palabras del director del Programa de Medios de Comunicación y Democracia de la Fundación Konrad Adenauer, Frank Priess, al referirse al caso de Latinoamérica, son ilustrativas: “El proceso de democratización de los últimos años ha liberado a los medios de comunicación, salvo unas pocas excepciones, de la tutela y la sujeción del Estado, aunque en general el trabajo periodístico sigue expuesto a una presión más o menos sutil por parte de las autoridades”. Al referirse a las anteriores excepciones, Priess encontró los casos de Brasil, Colombia y México.176 Puede afirmarse que en la medida en que la democracia moderna ha venido desarrollándose a lo largo del tiempo, la presencia o ausencia de información se han convertido en elementos determinantes para el nacimiento, transición, desarrollo y fortalecimiento de ese sistema.177 De acuerdo con lo anterior, el papel que juegan los medios y comunicadores retoma una función de mayor dimensión y responsabilidad. Ahora ellos no sólo deben concretarse a informar a la sociedad con las características ya referidas, sino que deberán contribuir sustantivamente a formar un conocimiento y saber de la sociedad entera. Si este camino no es atendido oportuna y debidamente, corremos el riesgo de que las advertencias de Sartori se conviertan en una realidad: “...a cada incremento de demo-poder debería corresponderle un incremento de demo-saber. De otro modo la democracia se convierte en un sistema de gobierno en el que son los más incompetentes los que deciden. Es decir, un sistema de gobierno suicida”.178 Este mismo autor añade que
Carpizo, Jorge, “Los medios de comunicación masiva y el Estado de derecho, la democracia, la política y la ética”, cit., p. 752. 176 Priess, Frank, “¿Cuarto poder o víctima? Los medios de comunicación latinoamericanos en la búsqueda de su identidad”, en Thesing, Josef y Hofmeister, Wilhelm, Medios de comunicación, democracia y poder, Buenos Aires, CIEDLA, Konrad Adenauer Stiftung, 1995, pp. 200 y 201. 177 Por ejemplo, refiriéndose a la transición democrática, Rolando Cordera observa que “Para inscribirse activamente en la transición, los medios deben hacer suyas las coordenadas principales de dicho tránsito”. Cordera, Rolando, “Medios de comunicación y sociedad deliberativa: en los tiempos de tránsito”, en Democracia, medios y fines, México, UNAM, 1990, p. 27. 178 Sartori, Giovanni, op. cit., p. 125.
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...lo importante es que cada maximización de democracia, cada crecimiento de directismo requiere que el número de personas informadas se incremente y que, al mismo tiempo, aumente su competencia, conocimiento y entendimiento. Si tomamos esta dirección, entonces el resultado es un demos potenciado, capaz de actuar más y mejor que antes. Pero si, por el contrario, esta dirección se invierte, entonces nos acercamos a un demos debilitado. Que es exactamente lo que está ocurriendo.179

Es preciso señalar que la acción democrática que se puede encontrar en los medios y comunicadores, sencillamente no puede ocurrir per se, o que su implementación es simple. Ella requiere de grandes cuidados, así como de señalización adecuada. De esta forma se impedirá un libertinaje en la actividad de los medios y el privilegio de intereses particulares, por arriba de los de la sociedad en su conjunto. En la teoría de la democracia se puede identificar una debilidad, por lo que toca a los medios de comunicación. De acuerdo con la teoría de la democracia, el ciudadano es un sujeto racional que adquiere información disponible, la racionaliza y adopta decisiones. En este sentido, el elector se convierte en un depositario de un conocimiento sobre lo que ocurre en su localidad, en su país o en el mundo, mismo que pondera, examina y transforma en una conducta política, al parecer sin problema alguno. Sin embargo, además de los cuestionamientos sobre la plena racionalización de la información, en la realidad lo que un ciudadano recibe como información política es el producto de numerosos y variados procesos de comunicación, sujetos a presentaciones, énfasis, interpretaciones e intereses de los propios medios y comunicadores, que son ajenos en su formación o capacidad de racionalización. Diversos autores destacan con preocupación o con cierto escepticismo la condición de los medios en el ámbito de la democracia. Por ejemplo, se señala que frecuentemente los medios operan fuera del ámbito del control democrático, lo cual revela el aspecto utópico de los conceptos de “teledemocracia” y “tecnologías de libertad”.180 Asimismo, se ha sostenido que “La naturaleza actual de los medios, privados u oficiales, deja serias dudas sobre la garantía de la pluralidad democrática”.181
Ibidem, p. 127. Véase la obra de Ithiel de Sola Pool, Technologies of Freedom, Cambridge, Belknap, 1983. 181 Flores Zúñiga, Juan Carlos, op. cit., p. 185.
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Sin duda alguna, tal y como afirma Carpizo: “Los medios de comunicación son un poder porque poseen los instrumentos y los mecanismos que les dan la posibilidad de imponerse; porque condicionan o pueden condicionar la conducta de otros poderes, organizaciones o individuos con independencia de su voluntad y de su resistencia”.182 La democracia impone establecer pesos y contrapesos al poder. El poder de los medios no está exento de tal condición. En este escenario se ha propuesto como necesario, contar con un marco normativo o políticas regulatorias para orientar el actuar de los medios a favor de los intereses genuinos de toda una sociedad y fines de la democracia, así como someter su actuar al escrutinio, examen y juicio de la sociedad —accountability—. Cabe destacar que la corriente de vanguardia al respecto es aquella que otorga esta función a la sociedad, y no a alguna autoridad pública. El dejarlo a la sociedad puede constituir una más sólida garantía, ya que, tal y como lo observa Don Hazen, las empresas de medios de comunicación son difíciles de escudriñar y supervisar por oficiales gubernamentales, porque los medios tienen la posibilidad de criticarlos, así como la habilidad de exhibirlos o vincularlos con problemas de orden político.183 A esta propuesta le asisten sólidos argumentos; sin embargo, la actuación de tal ente representante de la sociedad debe quedar normada jurídicamente. Por otro lado, también hay quienes ven que los medios deben reunir ciertas condiciones en su actuar en la democracia. De esta forma, Danny Schechter propone los siguientes pasos para orientar cambios significativos en los medios de comunicación a favor de la democracia. Ellos son:

• Mayor monitoreo de los medios para dar seguimiento y conocer cómo se hace el reporte de las noticias. • Exigir un control de responsabilidad —accountability— de los medios. De esta forma, armados con más información —particularmente la recabada por el propio ciudadano— los grupos de la sociedad estarán en una mejor posición para demandar responsabilidad de los medios y sus corporaciones. • Promover una nueva regulación. La desregulación ha dado a las empresas y consorcios de los medios un cheque en blanco; la desregula182 Carpizo, Jorge, “El poder: su naturaleza, su tipología y los medios de comunicación masiva”, Boletín Mexicano de Derecho Comparado, México, núm. 95, mayo-agosto de 1999, p. 351. 183 Hazen, Don, “Ten Powerful Trends Transforming Our Media World”, cit., p. 14.

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ción estricta antimonopólica y una más amplia jurisdicción en un órgano oficial se hacen necesarias. • Establecimiento y operación de espacios para opiniones alternativas y mayores opciones de programaciones. • Espacios de participación y cooperación para comunicadores y productores independientes, para lo cual se requiere una mayor apertura de los medios. Un sistema de censura y control gubernamental, ciertamente no es lo deseable. Sin embargo, tampoco lo es el que los medios se conduzcan sin control alguno, el control debe existir y éste debe recaer en la ciudadanía.184 En este orden de ideas —señala Schechter—, el movimiento por una responsabilidad social en el ámbito de los negocios aún no alcanza a la industria de los medios de comunicación. Asimismo, afirma este autor que si se va a cambiar la forma en que trabajan los medios de información, se necesita motivar para tal efecto a los trabajadores de los propios medios en todos sus niveles. Sin embargo, sostiene que estos trabajadores han asumido una actitud cínica o indiferente y están condicionados por una cultura de muchos años para la obtención de noticias. Finalmente, afirma Schechter que hay una sociedad que efectivamente quiere el cambio, pero que aún no está organizada.185 El ideal de la comunicación democrática, de acuerdo con Hoynes, puede ser alcanzado cuando se reúnen cinco principios generales: 1) propiedad social —la cual, en opinión de este autor, es indispensable para que puedan materializarse los otros cuatro principios—; 2) diversidad —que ocurre por las perspectivas surgidas de la pluralidad de grupos y diferencias políticas—; 3) participación —que responde a la necesidad de desarrollar estructuras para el involucramiento activo de la ciudadanía—; 4) interacción —que permite la comunicación múltiple y no tan sólo por un camino—; 5) criticismo —que se basa en la necesidad de comparar críticamente diferentes orientaciones y opiniones políticas.186
184 Schechter, Danny, “Making Media Work”, en Hazen, Don y Smith, Larry (eds.), Media and Democracy Congress, San Francisco, Institute for Alternative Journalism, 1996, p. 6. 185 Idem. 186 Hoynes, William, Public Television for Sale: Media, the Market, and the Public Sphere, Westview, Boulder, 1994, pp. 168-176.

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De igual forma, es conveniente enfatizar que cualquier acción pública o privada que toque el ámbito de la libertad de expresión o de la libertad de información que deben tener los medios y comunicadores debe estar acotada o restringida a condiciones y situaciones previstas de manera clara y precisa. Ninguna acción pública o privada puede estar establecida o ejecutada a través de discrecionalidades o interpretaciones particulares. Cualquiera de ellas debe estar invariable y directamente relacionada con el propósito que se busca alcanzar en la información a favor de la sociedad, como una necesidad de la propia vida democrática y a efecto de dar atención a un problema prioritario de la misma sociedad. Sin duda alguna, hoy los medios tienen un papel central en la construcción, transición, consolidación y fortalecimiento de la democracia. El propio desarrollo que ha alcanzado la tecnología seguirá siendo un elemento que tenga un mismo impacto sobre los medios, tal y como ha venido ocurriendo. Al respecto, Walljasper sostiene que con el inicio de la era de la información se presenta una extraordinaria oportunidad para la promoción y desarrollo de la democracia global y para el entendimiento internacional.187 Como complemento de lo expuesto con antelación cabe añadir algunas reflexiones de Nimmo y Combs, que ponen otro énfasis más en la labor de los medios y su impacto en la democracia. Para los autores referidos, históricamente los medios de comunicación masiva se estimaron como instrumentos sumamente importantes de la democracia. Asimismo, en la opinión de estos analistas, ellos estuvieron destinados a unir, educar y, consecuentemente, a fortalecer las acciones y decisiones de la sociedad.188 Este camino no debe estar ajeno al curso que tomen los medios. En todo momento este debe ser el compromiso a seguir. A lo largo de los tópicos abordados en la parte correspondiente a los medios de comunicación y democracia necesariamente se desprende el debate sobre los efectos de los medios de comunicación en la política y sus procesos, en los procesos electorales, el gobierno, partidos, organizaciones y actores políticos, respecto a los propios medios y comunicadores como actores políticos y sobre el ciudadano. Vinculado al tema de los medios y la democracia, existe otro, al que diversos analistas le han prestado una aten187 Walljasper, Jay, “Media & Democracy”, en Hazen, Don y Smith, Larry (eds.), Media and Democracy Congress, San Francisco, Institute for Alternative Journalism 1996, p. ix. 188 Nimmo, Dan y Combs, James E., Political Pundits, Nueva York, Praeger, 1992, p. xv.

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ción especial. Este es el de la democratización de los propios medios. Sobre este tema, Jorge Carpizo encuentra que en la vida interna de los medios masivos, en una amplia mayoría de países, hay una ausencia de la democracia. En su opinión, dentro de los medios hay un “sistema piramidal y jerarquizado” que construye una “antidemocracia”, misma que genera efectos negativos. De esta forma, sostiene Carpizo, “La antidemocracia imperante en los medios de comunicación propicia prácticas realmente aberrantes que al final de cuentas lesionan al derecho a la información veraz y objetiva a la que tiene derecho la sociedad”. Asimismo, señala que las prácticas más sobresalientes son: “a) La “línea” acerca de cómo debe proporcionarse la información, qué cuestiones no deben ser atendidas, el sentido con que debe darse la noticia, b) La censura, al suprimirse o agregarse párrafos al trabajo del reportero o columnista, c) La indicación sobre qué instituciones y personajes deben ser cuidados y cuáles deben ser atacados”.189 La democratización de los medios no puede quedar como una cuestión privativa de lo mismo. Debido a su incidencia en la construcción o erosión de la democracia, este es tema de interés público. A efecto de asegurar la información que requiere la vida democrática, se hace necesaria la participación ciudadana en la configuración de ella, de manera equitativa frente a otras fuerzas, en su administración interna, y en la supervisión social de sus actividades. En el sentido anterior se señala que ningún ciudadano debe tener una mayor garantía que otros o más derechos sobre alguien más, para hacer llegar sus ideas y opiniones de manera institucional al resto de la sociedad; que para evitar el control administrativo de los medios por fuerzas económicas o políticas a través de cualquiera de sus miembros se requiere la inclusión en su estructura interna de representantes de la sociedad civil; que la sociedad en su conjunto debe ejercer un control sobre todo actuar de los medios —poniendo énfasis en que ello no es sólo en torno a algunas partes de ese actuar o únicamente respecto a algunos medios o procesos específicos, sino sobre todo proceso y sobre cada medio—.190 En este orden de ideas, hay quienes no dudan en afirmar categóricamente que los medios democráticos contribuyen a brindar bases a la ciudadanía para la toma de
189 Carpizo, Jorge, “Los medios de comunicación masiva y el Estado de derecho, la democracia, la política y la ética”, cit., pp. 752 y 753. 190 Splichal, Slavko, op. cit., p. 302.

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decisiones sobre cuestiones de orden público, para la realización de todo individuo como ser humano y para que todo individuo se proteja contra cualquier abuso del poder.191 Asimismo, se encuentra que los proponentes de la democratización de los medios, en términos generales, buscan lograr dos grupos de objetivos. Por una parte, impedir la existencia de sistemas de dirección centralizada y burocrática, así como romper con las restricciones políticas y económicas sobre los derechos y libertades humanas. Por otra, abrir las puertas a la participación crítica de la ciudadanía. En este orden de ideas, Splichal sostiene que la democratización de los medios requiere de una forma de regulación acorde con un propósito específico: limitar el control y el poder que detentan fuerzas económicas y políticas, a efecto de proteger e incrementar la libertad e independencia de los medios e impedir las coaliciones entre los medios y el gobierno o el capital, lo cual va en detrimento de la ciudadanía.192 Este autor añade que el verdadero sentido de la democratización es la prevención de las acciones y transacciones a espaldas de la sociedad. La regulación democrática debe estar dirigida a abrir el proceso de la comunicación masiva a todos los integrantes de la sociedad de manera equitativa.193 Por otra parte, se argumenta que la democratización de los medios reclama pensar en el derecho de comunicación. Este derecho debe asegurar la apertura de los medios a la sociedad civil, en lugar de convertir a sus miembros en meros entes pasivos y consumidores. Respecto al derecho de comunicación, se han señalado cuatro fundamentos indispensables para el mismo: a) el derecho a divulgar opiniones en los medios de comunicación, sumado al de recibir información; b) el derecho a participar en la administración de los medios de comunicación y en las empresas de comunicación; c) el derecho de libertad de asociación para la resolución de intereses y necesidades sociales e individuales; d) igualdad de derechos y obligaciones entre todos los ciudadanos, independientemente de sus condiciones económicas y sociales.194

191 Watt Hopkins, W., “The Supreme Court Defines the Marketplace of Ideas”, Journalism and Mass Communication Quarterly, 73, 1, 1966, p. 44. 192 Splichal, Slavko, op. cit., p. 298. 193 Ibidem, p. 301. 194 Ibidem, p. 304.

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II. ACCIONES MEDIÁTICAS ADVERSAS
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La función que realizan y efectos que logran los medios de comunicación para influir, formar, inducir e integrar una opinión o un sentir en la sociedad, así como para provocar conductas, decisiones y acciones sobre la conducción y operación de un sistema político y de su gobierno obligan a un análisis y comentarios al respecto. En forma especial se requiere reflexionar sobre el lugar e intereses de los medios —que por sus características propias se configuran como factores reales de poder—, y los beneficios o riesgos que ellos pueden traer en el establecimiento, transición, desarrollo, fortalecimiento y protección de la democracia. En el espectro de estudios que abordan en alguna forma la acción de los medios sobre la democracia se encuentran opiniones tanto en un sentido positivo como en uno negativo. Por un lado, hay trabajos que sostienen que en la práctica los medios realizan invariablemente una tarea a favor de la democracia. Varios de ellos contienen afirmaciones sin un sustento empírico científico, sino guiadas muchas veces por un deseo de otorgarles a los medios virtudes incuestionables. Ello refleja una cierta ingenuidad o un interés particular de presentarlos de esa forma. Por ningún motivo resulta conveniente adoptar ese enfoque sobre los medios y quedarse en él. Hacerlo llevaría a formular juicios simplistas con conclusiones erróneas. Por otro lado, hay diversos estudios que señalan que los medios llegan a tener un impacto negativo para la democracia. El contraste entre los señalamientos positivos y los negativos parece configurar a los medios con aquella característica distintiva del dios griego Janus: dos caras distintas y opuestas. Para los propósitos de este trabajo es necesario identificar, escudriñar y precisar los mecanismos o acciones que los medios de comunicación pueden utilizar en forma adversa a la democracia. El conocimiento de esos fenómenos puede contribuir sustantivamente a conocer problemáticas de la democracia y proponer con imaginación y creatividad las fórmulas para impedirlas o corregirlas, así como para adoptar otras que la democracia vaya requiriendo para su avance. Con esta finalidad se debe poner especial atención a diversos estudios que han cuestionado el papel, prácticas y acciones que realizan los medios

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con un impacto adverso sobre la democracia.195 Con el propósito de dar un cierto orden a los señalamientos hechos en esos estudios y para los objetivos del presente trabajo, las distintas adversidades encontradas se han separado en incisos. Cabe subrayar que esta división de adversidades por ningún motivo sugiere que haya una separación tajante entre una y otra. Entre ellas, como se podrá observar en repetidas ocasiones, hay una estrecha relación, o bien, una es causada por otra. A continuación de este ejercicio también se aborda otro tipo de adversidades sobre la democracia, relativas a la información y la actitud hacia ella por parte del ciudadano. 1. Intereses sobre los medios y comunicadores Se observan señalamientos en el sentido de que la información que presentan los medios puede darse en forma manipulada, a efecto de persuadir y formar una opinión pública favorable a ciertos intereses. Para diversos analistas, la forma en que los medios pueden presentar la información no responde o incluso va en contra de los propios y auténticos intereses de la sociedad.196 Walter Lippmann estima que si bien es cierto que en la democracia el consentimiento popular representa un punto de partida para la legitimidad de un gobierno, tampoco puede ignorarse que el consentimiento popular puede ser manufacturado a través de técnicas de sicología social que permiten lograr una amplia cobertura de la ciudadanía a través del uso de los medios de comunicación masiva.197 Por su parte, Don Hazen destaca que los medios están expuestos a intereses que tienden a ejercer un control sobre ellos y a delinear su desarrollo. Al respecto, este autor advierte que sin duda alguna ello tiene un impacto de profunda relevancia en la integración, preparación, presentación e interpretación objetiva e imparcial de la información con que la sociedad forma su opinión pública y, por tanto, también tiene un efecto negativo sobre la democracia.198 Carpizo señala que los medios de comunicación ejercen un poder, a través de instrumentos de carác195 Véase la obra de Entman, R. Democracy without Citizens: Media and the Decay of American Politics, Oxford, Oxford University Press, 1989. 196 Sparks, Colin, “Popular Journalism: Theories and Practices”, en Dahlgreen, P. y Sparks, C. (eds.), Journalism and Popular Culture, Londres, Sage, 1992. 197 Lippmann, Walter, Public Opinion, cit., p. 245. 198 Hazen, Don, “Our Media Future”, en Hazen, Don y Smith, Larry (eds.), Media and Democracy Congress, San Francisco, Institute for Alternative Journalism, 1996, p. vii.

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ter ideológico o psíquico.199 Este hecho —afirma el autor— les da “...la posibilidad de imponerse; porque condicionan o pueden condicionar la conducta de otros poderes, organizaciones o individuos con independencia de su voluntad y de su resistencia”.200 Asimismo, Carpizo considera que “Los medios deben proporcionar la noticia, la información, no crearlas ni matizarlas, menos transformarlas de acuerdo con sus intereses”.201 Diversos analistas destacan que entre los intereses que más llegan a incidir sobre la información que recibe una sociedad, son aquellos concentrados en un grupo o estrato económico. En este sentido, Sartori expresa que
...es bueno tener presente que para los grandes magnates europeos de hoy —los Murdoch o los Berlusconi— el dinero lo es todo, y el interés cívico o cultural es nulo. Y lo irónico de esta situación es que Berlusconi y Murdoch, en su escalada hacia los desmesurados imperios televisivos, se venden como “demócratas” que ofrecen al público lo que el público desea, mientras que la televisión pública es “elitista” y ofrece al público la televisión “que debería querer”.202

Otros estudiosos de la materia también señalan los intereses de grupos políticos y sociales. De esta forma, Schönbohm comenta que “...no puede descartarse una manipulación de estas instituciones por parte de ciertos grupos de poder políticos y sociales”.203 En este sentido, puede observarse que igual que instituciones y actores políticos, los medios y comunicadores han perdido credibilidad entre miembros de la sociedad. Sin duda alguna, los primeros en mayor proporción que los segundos. Los medios, por su parte, exhiben en ciertos momentos una vinculación o gravitación alrededor de intereses elitistas y con los detentadores de poder que previamente dominan la política. Al respecto, Jorge Carpizo apunta que “Tanto el político como el dueño de medios y el periodista han venido perdiendo prestigio”. Asimismo, presenta un señalamiento de gran relevancia que debe ser
Carpizo, Jorge, “Los medios de comunicación masiva y el Estado de derecho, la democracia, la política y la ética”, cit., p. 745. 200 Carpizo, Jorge, “El poder: su naturaleza, su tipología y los medios de comunicación masiva”, cit., p. 351. 201 Carpizo, Jorge, “Los medios de comunicación masiva y el Estado de derecho, la democracia, la política y la ética”, cit., p. 749. 202 Sartori, Giovanni, op. cit., p. 140. 203 Schönbohm, Horst, “El hombre en la intersección entre los medios de comunicación y derecho”, cit., p. 65.
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contemplado por todo estudioso de la democracia y los medios. Desde su punto de vista:
En muchas ocasiones las elites de la política y de los medios de comunicación coinciden, porque ambos desean una alianza o una penetración en el ámbito del otro como una forma de fortalecer o aumentar su poder. Así encontramos a políticos que adquieren acciones o la propiedad de medios de comunicación como una manera de proteger su propia carrera política, atacar a sus antagonistas políticos, cuidar su pasado, cuando los cargos políticos se hayan agotado, y continuar siendo “importantes” aunque ya no se tenga participación política activa.204

Dentro de este mismo orden de ideas, hay quienes encuentran que la democracia ha sido acomodada a efecto de ocultar que el verdadero y auténtico centro de decisiones de los procesos electorales no está en la ciudadanía, sino en el grupo de propietarios y directivos de las grandes corporaciones, así como en las cabezas de las elites burocráticas, o bien por quienes encabezan los centros y aparatos de seguridad del Estado. La forma más eficaz de llevar a cabo todo lo señalado, indican numerosos críticos, es a través de la información que los medios transmiten a la sociedad. En este razonamiento se añade que la ciudadanía puede elegir a su gobierno. Sin embargo, la implementación de medidas de carácter social o de otras que afecten los intereses de los grandes capitales, aun cuando ellas cuenten con el interés del gobierno electo, inevitablemente serán obstaculizadas e impedidas por la elite burocrática y sus empleados, por la salida de capitales, o el uso de otros medios por otras corporaciones. En este sentido, aquellos que auténticamente están en posibilidad y detentan el poder real de tomar decisiones e implementarlas están ajenos o no sometidos al voto electoral y juicio del electorado. Como remedio a la anterior situación, algunos proponen la despolitización de los medios. Sin embargo, puede preverse que aun cuando la información fuese comunicada por medios totalmente despolitizados o apolíticos, la integración y presentación de la misma con diversos sesgos e intereses personales o de grupo parece inevitable. En diversas ocasiones se han hecho observaciones al respecto. Ellas han expuesto el impacto de estructuras políticas, económicas y sociales que aun cuando puede ser en for204 Carpizo, Jorge, “El poder: su naturaleza, su tipología y los medios de comunicación masiva”, cit., pp. 758 y 760.

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ma accidental, sistemática o coyunturalmente inciden en la formación de opiniones y percepciones que reflejan las suyas. Ello es posible, según se observa, incluso con una simple repetición continua de afirmaciones sobre alguna cuestión.205 De igual forma, se hace presente la posibilidad de que medios y comunicadores antepongan sus intereses particulares o personales sobre los de la sociedad. Al respecto, se ha señalado que “Así como hay reporteros sin fronteras hay reporteros sin límites éticos, intelectuales que pretenden dominar todo, hasta los valores que rigen la conducta de una sociedad”.206 Lo expuesto, consecuentemente, alerta para reflexionar sobre los riesgos existentes y tomar las medidas que aseguren que los medios sean realmente independientes y libres del dominio de alguna autoridad pública o sumisión a intereses privados. La inducción o manipulación de la información no sólo ocurre de los medios hacia la sociedad. Ella también se presenta sobre los propios medios y comunicadores por gobernantes, actores políticos o representantes de cualquier interés. En diversos sentidos y formas, los medios de comunicación representan un atractivo para todos ellos. Muchos los emplean en la promoción o publicidad de un gobierno, partido, organización, institución o personaje político. Otros, además de utilizarlos a su favor, también los aprovechan para actuar en contra de adversarios. El uso de los medios se vuelve más importante e intenso durante los procesos electorales. En ellos es posible observar que se desarrolla una relación con una especie de mutua interdependencia, en donde por principio o al final de cuentas cada uno de ellos busca beneficiarse. Esta inducción o manipulación de la información puede ocurrir, por ejemplo, cuando mediante la presentación de conferencias o entrevistas organizadas y preparadas por alguno de los actores referidos sólo se muestra a los medios de comunicación la faceta de los hechos que son de su interés o conveniencia particular. Por su parte, los medios simplemente la repiten de esa forma o la apoyan haciendo énfasis en los aspectos más positivos de la misma e incluso mediante la eliminación u ocultamiento de aquellos negativos. Otro ejemplo de inducción por parte de instituciones, organizacio205 Huckfeldt, Robert y Sprague, John, Citizens, Politics, and Social Communication: Information and Influence in an Election Campaign, Cambridge, Cambridge University Press, 1995, p. 51. 206 Flores Zúñiga, Juan Carlos, op. cit., p. 191.

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nes o actores políticos lo constituye la información liberada a través de filtraciones de carácter confidencial. Los medios son vistos como vehículos que permiten con gran amplitud la proyección de actores políticos. El uso por ellos se encuentra cada vez más en las campañas electorales, donde se promueve y estructura una imagen de un individuo, pero con una carencia de la ideología de la institución, organización o del actor político. Su principal objetivo, podría resumirse, es el de convertirse en un personaje atractivo a la ciudadanía. Refiriéndose en concreto a la televisión, Sartori señala que “Los efectos de la vídeo política tienen un amplio alcance. Uno de estos es, seguramente, que la televisión personaliza las elecciones. En la pantalla vemos personas y no programas de partido; y personas constreñidas a hablar con cuentagotas”.207 Asimismo, con el uso de los medios, los actores políticos evitan ser cuestionados por la argumentación racional que podría surgir de miembros críticos de la sociedad, en el marco de una interacción abierta y directa con la ciudadanía. Esto mismo rige respecto a la adquisición de compromisos con la sociedad.208 Consecuentemente, el acto de gobernar se convierte más que nunca en un ejercicio mediático masivo.209 Al respecto, Bourdieu estima que los medios masivos, particularmente la televisión, actúan en una forma calculada para movilizar al público, lo que induce a una forma perversa de democracia directa.210 Asimismo, diversos analistas destacan la presencia de un elemento negativo en la comunicación, que permite lucrar y jugar con las emociones de las masas. Estas advertencias son numerosas, y su contenido demanda una seria atención. Boventer se encuentra entre los autores que más han abundado al respecto. Este autor señala que
Sigue existiendo la “quality press” de un periodismo excelente, de juicio razonable, ponderador; sin embargo, las tendencias indican una pérdida de nivel, falta de perfil, búsqueda de revelación y sensación. Como medio de comunicación confiable, el periodismo, en muchos casos, aún se mantiene firme frente a los excesos, en que sobre todo los privados se han apartado
Sartori, Giovanni, op. cit., p. 107. Zolo, Danilo, Democracy and Complexity: A Realist Approach, Pennsylvania State University Press, University Park, 1992, p. 146. 209 Véase la obra de Oxford, Barrie y Richard, Huggins, “Public Opinion and Postmodern Populism: A Crisis of Democracy or the Transformation of Democratic Governance?”, en Splichal, S. (ed.), Voz Populi-Vox Dei?, Hampton, Cresskil, Nueva Jersey, 1999. 210 Bourdieu, Pierre, On Television, Nueva York, New Press, 1998, p. 64.
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del buen camino en el comercio de los medios electrónicos, desviándose hacia la trivialización y la brutalización.211

Asimismo, sostiene que
El mal de nuestra cultura política (refiriéndose a la pérdida de la capacidad de debatir sobre contenidos y al coraje para reflexionar sobre el canon del saber y de los valores, y de un consenso mínimo de convicción) encuentra su equivalente en la filosofía de la arbitrariedad abiertamente mostrada y practicada desinhibidamente de un postmodernismo decadente en muchos medios de comunicación, donde todo es posible, todo está permitido y donde los límites sólo se tratan con malicia. Una emocionalidad pubertaria, una actitud del “abran paso, aquí vengo yo”, se vuelven características de la escena.212

Las conclusiones de este autor son dramáticas: “En los medios de comunicación lo real se evapora, todo se vuelve igualmente válido y con ello finalmente indiferente; es decir, se vuelve comprable e identificable en su carácter de mercancía... la moral política sería manipulable según conveniencias y necesidades”.213 Al respecto, Claus Jacobi encuentra que los medios de comunicación
...se vuelven cada vez más perfectos y más triviales, cada vez más poderosos y bárbaros. Las noticias se manipulan cada vez en forma más lograda, ya sea para fines comerciales o ideológicos. Se jadea y se jacta. Los medios de comunicación penetran, de modo cada vez más impío, en la esfera privada, no solamente de las casas reales. Las formas y los contenidos se vuelven cada vez más obscenos, acercándose cada vez con menos preocupación a la pornografía.214

La posibilidad de que los medios y comunicadores contribuyan a la formación y presentación de noticias guiadas por intereses propios o por
211 Boventer, Hermann, “La impotencia de los medios de comunicación. Su capitulación ante la realidad”, cit., p. 57. 212 Idem. 213 Boventer, Hermann, “La impotencia de los medios de comunicación. Su capitulación ante la realidad”, cit., p. 63. 214 Jacobi, Claus, “Der Rückfall in die Barbarei“, Die Welt, 19-1-93, citado en Boventer, Hermann, “La impotencia de los medios de comunicación. Su capitulación ante la realidad”, cit., p. 60.

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otros, principalmente económicos o manipuladas por actores políticos, puede comprenderse en el contexto y por las razones que ya han sido observadas y explicadas por Daniel Boorstin. El análisis de este autor es por demás interesante y de gran relevancia. Boorstin encuentra que en el siglo XX, en un mundo de competencias, ha nacido una relación de mutua conveniencia e interdependencia entre los medios y comunicadores con miembros o representantes de instituciones gubernamentales u organizaciones políticas, a efecto de obtener noticias o información privilegiada. Lo anterior se suma al interés de los actores políticos de recibir a cambio un trato favorable a su imagen en la presentación de las noticias, o bien negativa o desfavorable respecto a sus contrincantes. En este escenario, el acceso a información privilegiada o por delante de la que ofrecen otros medios, y que permite la posibilidad de capturar un auditorio más amplio, constituye un ingrediente adicional en la integración del proceso informativo. La argumentación y observaciones que ofrece Boorstin sobre la creación de noticias demandan atención por todo aquel interesado en la vida de la democracia. En su opinión, en una sociedad democrática la libertad de expresión, así como la libertad de prensa, abre a los medios, comunicadores y actores políticos la posibilidad de crear “seudoeventos”. Esos actores pugnan por ofrecer descripciones e imágenes del mundo en forma atractiva o espectacular para la sociedad; llegan a especular con amplia libertad sobre los hechos ocurridos e incluso los vinculan con otros que no tienen necesariamente una relación directa. Así, añade Boorstin, en el libre mercado de las ideas la gente confronta una competencia de “seudoeventos” y ejerce un juicio sobre ellos. Al respecto, este analista precisa que “When we speak of informing the people this is what we really mean”.215 Boorstin caracteriza al “seudoevento” como un acto espontáneo que ocurre porque alguien lo ha planeado, elaborado o provocado. Éste es elaborado principalmente con el propósito inmediato de ser materia de una información en los medios. Así, el propósito de tal información va dirigido a satisfacer o responder a intereses de medios o actores políticos en particular. Su éxito es medido tomando en consideración la amplitud con que cubre a la sociedad el reportaje noticioso. En este contexto, en el “seudoevento” las relaciones de tiempo son comúnmente ficciones; su vinculación con la realidad es ambigua y generalmente está dirigida a ser una “profecía” que se autoalimenta. Boorstin expone esta idea de la siguiente forma: a) no es
215

Boorstin, Daniel J., The Image, Weidenfeld & Nicholson (eds.), 1962, p. 35.

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espontánea, pero se presenta porque alguien lo ha planeado, sembrado o provocado; b) es sembrada primordialmente con el propósito inmediato de ser dada a conocer o reproducirla; consecuentemente, su aparición está dada por la conveniencia de los medios, y su éxito se mide por la amplitud con que se da a conocer; c) su relación con la realidad es ambigua, y d) generalmente está dirigida a constituirse en una especie de profecía autodemostrable.216 De acuerdo con lo anterior, puede encontrarse que el “seudoevento” es un acontecimiento que busca ser presentado como una cuestión relacionada con la realidad política. Su relevancia o lugar por sí mismo es como un evento de uso para la información mediante los medios de comunicación. Algunos ejemplos de “seudoeventos” pueden traducirse en debates o entrevistas preparadas de antemano y, por tanto, manufacturadas, controladas o preparadas en cierta forma por una institución, organización o actor político, en donde las preguntas y respuestas se encuentran previamente preparadas. Por otra parte, estos “seudoeventos” ocurren generalmente en vivo, y el electorado tiene una oportunidad para formar juicios u opiniones sobre los actores políticos en cuestión y sobre su actuación. Dentro de este grupo se encuentran también las conferencias de un partido o su candidato, las cuales en términos de actualidad se han convertido en ejercicios para buscar y lograr la mayor y más positiva cobertura por los medios de comunicación. El auténtico y verdadero significado, así como la real operación política, ocurren detrás del escenario. En el mundo de los medios y comunicadores hay una tendencia a encontrar, interpretar u otorgar el sentido y esencia del mensaje presentado en el “seudoevento” político. No se puede desconocer que en repetidas ocasiones los mensajes y discursos presentados en “seudoeventos” son suficientes para satisfacer una labor de comunicación de algunos medios o comunicadores y que su presentación al auditorio no contiene un sentido crítico o reflexivo, sino que se formula para favorecer en cierta forma al actor político en cuestión. Una utilización de “seudoevento” en campañas modernas es la presentación de fotografías o de rápidas imágenes visuales de un acto con la presencia de un candidato, mismas que se acompañan con la expresión de breves y contundentes palabras. Por lo general, en el reportaje de campañas éste puede ser un material que aun cuando carezca de contenido

216

Ibidem, p. 11.

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sustantivo sobre propuestas de programas y políticas gubernamentales puede ser integrado al cuerpo informativo de los medios de comunicación. Diversos analistas de los medios de comunicación estiman que el uso de “seudoeventos” y su extendida aplicación por partidos y candidatos, particularmente durante los procesos electorales, contribuye a la degradación de la cultura política y a una mayor manipulación del auditorio en sus decisiones electorales. Como una reacción al anterior fenómeno, medios de comunicación y comunicadores han asumido una actitud en cierta forma escéptica para la elaboración de información proveniente de algún “seudoevento”. De esta forma, con frecuencia es posible observar que con relación a los “seudoeventos” organizados en campañas políticas por cualquier partido, medios y comunicadores no se concretan a una simple cobertura y reporte informativo del evento, sino que se acompaña de comentarios, observaciones o críticas, sobre lo dicho o acontecido en el evento en cuestión. 2. Desinformación y distorsión de la información La presencia de la desinformación como un fenómeno que afecta a medios y comunicadores ha sido señalada por estudiosos de la materia. En este orden de ideas, las afirmaciones de Don Hazen traen consigo una importante advertencia. Este autor señala que mucha de la información brindada por los medios noticiosos, especialmente por la radio y la televisión, es en realidad una “desinformación” que erosiona o debilita el sentido de comunidad y de responsabilidad compartida de los miembros de una sociedad. Todo lo anterior —añade este autor— impacta negativa y sustancialmente sobre los fundamentos de la democracia, promoviendo un degradado individualismo que provoca y mantiene el aislamiento de todo ciudadano e incluso lo enfrenta con otros ciudadanos. En este contexto, el individuo tiene a su televisión como único o principal medio de enlace con su sociedad o con el mundo.217 Asimismo, en la opinión de Sartori, “Informar es proporcionar noticias, y esto incluye noticias sobre nociones. Se puede estar informado de acontecimientos, pero también del saber. Aun así debemos puntualizar que información no es conocimiento, no es saber en el significado heurístico del término”. Este politólogo añade que “Por sí misma, la información no lleva a comprender las cosas: se puede estar informadísimo
217

Hazen, Don, “Ten Powerful Trends Transforming Our Media World”, cit., p. 13.

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de muchas cuestiones, y a pesar de ello no comprenderlas. Es correcto, pues, decir que la información da solamente nociones... Pero si el saber nocional no es de despreciar, tampoco debemos sobrevalorarlo. Acumular nociones, repito, no significa entenderlas”.218 También se encuentra que repetidamente los miembros de una sociedad tienden a formar sus opiniones y a tomar decisiones con base en las presentaciones que medios y comunicadores hacen sobre explicaciones, afirmaciones, propuestas y ofertas de programas que ofrecen diversos personajes o representantes de instituciones públicas y privadas. En esas presentaciones los medios tienen oportunidad de formular interpretaciones y privilegiar diversas cuestiones. No puede dejarse a un lado el hecho de que la opinión pública puede ser más propensa a tomar como verdadera la información que apoya o nutre las opiniones, impresiones o creencias que tiene con antelación. Asimismo, se observa que la opinión pública está más receptiva a creer los señalamientos que con anterioridad se han venido manejando insistente o estratégicamente por los propios medios, o bien, que está dispuesta a creer algo porque no contradice una opinión o idea previamente formada. Al respecto, Geoffrey Ponton y Peter Gill sostienen que es más factible que un auditorio sea influido por mensajes que confirman, o estiman que apoyan, creencias o concepciones previamente adquiridas y aceptadas.219 Asimismo, se ha estimado que la desinformación generada por los medios encuentra tierra fértil para crecer, cuando se presenta alguno o algunos de los siguientes elementos: vacíos legislativos, privatizaciones de los medios anteriormente administrados por el Estado, distribución arbitraria de frecuencias e interferencia gubernamental en los servicios de información pública.220 Por otra parte, algunos autores encuentran que tal y como se desarrollan actualmente, los medios de comunicación, más que presentar información estructurada sobre bases de objetividad o de cabal reproducción de la voz de la opinión pública, ellos la distorsionan. Por su propia estructura, argumentan, los medios de comunicación son incompatibles con la
Sartori, Giovanni, op. cit., p. 79. Ponton, Geoffrey y Gill, Peter, Introduction to Politics, Oxford, Martin Robertson, 1989, p. 110. 220 Afirmaciones hechas para la presentación del curso sobre medios de comunicación, dirigido por Miklós Sükösd y organizado por el grupo “Sun”, del 30 de junio al 18 de julio de 1997.
218 219

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estructura ciudadana democrática. En este orden de ideas, Philip Green sostiene que en una era cuando muchas de las actividades diarias del individuo se llevan a través del uso de botones que encienden aparatos electrónicos, el acceso efectivo a los medios de comunicación masiva es tan importante o aún más importante que el acceso a las audiencias públicas que se realizan en países con un cabildo local. Este mismo autor afirma que quien controla la imagen en un mundo dominado por la comunicación masiva de imágenes, finalmente controla ese mundo. Al respecto, señala Green que los medios de comunicación masiva tal y como se conocen, son herramientas que distorsionan las voces de la ciudadanía más que reproducirlas con fidelidad. Asimismo, sostiene que la estructura de los mismos es incompatible con la estructura de la democracia, con genuina representación, así como con vínculos reales, estrechos y responsables entre representantes y representados. Por último, Green concluye que no hay forma en que los controladores de las imágenes de masas puedan en alguna forma ser representantes de un electorado o puedan dar lugar a una comunicación no alineada.221 3. Información versus espectáculo Actualmente, la política ha sido convertida, en diversas ocasiones, en una especie de espectáculo masivo. Hay quienes estiman que la creciente participación de los medios en los procesos políticos ha abierto puertas para dañar a la propia política, y provocar la confusión sobre la primacía de las condiciones que aseguran la vida de la democracia. Lo anterior convierte a la política en un mero espectáculo vacío y sin significado real para el desarrollo de una sociedad con democracia. La política ocupa un lugar superior y único en la vida de un país y de su sociedad. Don Hazen ha señalado que la información política seria se está haciendo cada vez más ausente en las noticias de los medios de comunicación. En su lugar se presentan tópicos sin una auténtica relevancia social. Las opiniones de empleados de medios de comunicación, por lo general celebridades con un bienestar económico, son encargados de cubrir los espacios con información que anteriormente era ocupada por las noticias “duras”. La comunicación con interés público está siendo rebasada y marginalizada en el mercado de la información por eventos que se caracterizan por su espec221 Green, Philip, Equality and Democracy, Nueva York, The New Press, 1998, pp. 57 y 58.

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tacularidad y sin mayor relevancia para la sociedad.222 Para Boorstin, la información política que recibe el ciudadano está dominada por la presentación de un espectáculo sin contenido sustantivo, objetivo e imparcial. En su opinión, la noción de racionalización de la información pública y su contribución a la democracia está preñada con elementos que caen en una utopía y en fundamentos que en ocasiones llegan a ser artificiales.223 En algunos estudios se reconoce que cuando los medios tienen una “calidad”, ellos ofrecen los elementos informativos requeridos para la debida operación de la esfera pública y de la política gubernamental. Sin embargo, también señalan, por un lado, que se observa que los medios forman un vacío entre eventos políticos con reducida relevancia, a los que se les otorga un significado e importancia. Por otro lado, se encuentran eventos sustantivos que constituyen factores determinantes para la vida de una sociedad, a los que no se les toma en cuenta o no se les da el lugar que merecen.224 Destacando la relevancia de los medios y la necesidad de una calidad informativa en ellos, Andrew Belsey y Ruth Chadwick comentan que se toma como un hecho que el mundo se ha venido encogiendo hasta llegar a ser una villa donde los mayores problemas son problemas de todos, de los cuales nadie puede escapar. Más aún —señalan estos autores—, se dice que el mundo se ha convertido en una villa electrónica, en la cual prácticamente todos tienen un acceso inmediato a la información que circula, ya sea a través de la radio, la televisión o de nuevos desarrollos electrónicos.225 Sin embargo, Belsey y Chadwick estiman que gran número de los diferentes cuestionamientos inciden en un problema de calidad de la información surgida de los medios.226 Estos estudiosos de la conducta de los medios proponen como fórmula para solucionar tal situación, la presencia y operación de medios de comunicación masiva libres y vigorosos. Este es el ingrediente que en su opinión otorga calidad a la información y hace saludable a una democracia.227
Hazen, Don, “Ten Powerful Trends Transforming Our Media World”, cit., p. 14. Boorstin, Daniel J., op. cit., p. 35. Fiske, John, “Popularity and the Politics of Information”, en Dahlgreen, Peter y Sparks, Colin (eds.), Journalism and Popular Culture, Londres, Sage, 1922, p. 49. 225 Belsey, Andrew y Chadwick, Ruth, “Ethics and Politics of the Media: the Quest for Quality”, en Belsey, A. y Chadwick, R. (eds.), Ethical Issues in Journalism and the Media, Londres, Routledge, 1992, p. 2. 226 Ibidem, p. 4. 227 Ibidem, p. 6.
222 223 224

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Unido a los anteriores señalamientos, se encuentran las observaciones por demás interesantes de Jon Katz. Derivado de sus estudios sobre la materia, este autor encuentra que las acciones de los medios deberían estar dirigidas a construir el debate público sobre cuestiones de interés de la sociedad, así como a realizar comentarios sobre los resultados emanados del mismo. Katz estima que este quehacer es necesario para resolver diferencias y encontrar soluciones racionales a problemas fundamentales. Sin embargo, afirma que el interés de los medios en favorecer un sensacionalismo ha construido un fracaso del objetivo referido. Este mismo autor formula aseveraciones a través de las cuales indica que los periodistas deben contribuir a formar y enriquecer el debate, y no sólo para reproducirlo o para exacerbarlo. En este espacio es donde el quehacer de los medios debe desarrollarse, donde una nueva forma de lugar público debe crearse para resolver diferencias y encontrar soluciones racionales a problemas fundamentales. Katz concluye que en este sentido, los medios de comunicación masiva han fracasado.228 Refiriéndose a la información que ofrecen los medios en el caso de los Estados Unidos, McChesney afirma que se vive una profunda crisis. En su análisis señala que mucho del periodismo de ese país ha seguido una condición de “travesti”, cambiando el ropaje de la información por el del entretenimiento de la nota roja. Este problema lo atribuye a la gran concentración corporativa de la propiedad de los medios y al amplio uso de la publicidad. Sus ideas al respecto son acompañadas de otros razonamientos que por su importancia se señalan a continuación en sus propias palabras:
The corporate concentration of ownership and the reliance upon advertising have converted much of U. S. Journalism into a travesty of entertainment, crime, and natural disaster stories. The professional autonomy of journalists —always an ambiguous notion, especially in a commercial environment— has suffered severe blows. Journalism, real journalism, is not profitable, and the amount of resources dedicated to it has been cut back. Without resources, journalists are unable to do investigative work and must rely upon the (generally corporate) public relations industry and official sources (mostly politicians, corporate sponsored think tanks, and government officials) for new stories.229
228 Katz, Jon, “Guilty”, en Hazen, Don y Smith, Larry (eds.), Media and Democracy, San Francisco, Institute for Alternative Journalism, 1996, p. 63. 229 McChesney, Robert W., “The Internet and the Future of Democracy”, en Hazen, Don y Smith, Larry (eds.), Media and Democracy, San Francisco, Institute for Alternative Journalism, 1996, p. 31.

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El uso de la imagen ha sido aprovechado para distorsionar la realidad o bien para crear bases que contribuyan a formar una impresión o comprensión de cuestiones, sin un apego cabal y veraz a los hechos ocurridos en la realidad. Todo lo anterior necesariamente va impactando en la formación de la opinión pública, la cual a su vez puede verse sesgada a través de la forma y contenido de encuestas. Alrededor de esta situación Sartori observa que:
Hoy más que nunca, la gente tiene problemas, pero no posee la solución a esos problemas. Hasta ahora se consideraba que en la política la solución de los problemas de la gente había que reclamársela a los políticos (al igual que en la medicina hay que pedírsela a los médicos, y en derecho a los abogados). No obstante, el gobierno de los sondeos, los refrendos y la demagogia del directismo atribuyen los problemas a los políticos y la solución a la gente. Y en todo ello, la televisión “agranda” los problemas (creando incluso problemas que en realidad no existen, problemas superfluos) y prácticamente anula el pensamiento que los debería resolver.230

Otros analistas presentan sus preocupaciones por la acción de los medios sobre la democracia, señalando la actitud mercantilista que han asumido numerosos medios y que ha tenido como efecto incrementar el redimensionamiento del sensacionalismo o del espectáculo noticioso. Al respecto, argumentan que en una creciente competencia comercial entre empresas de comunicación, se encuentra a la política, así como a sus procesos y actores, como importantes materias primas para la producción de bienes, es decir, de noticias. Las consecuencias de este hecho son preocupantes para diversos estudiosos de la materia. Por ejemplo, puede encontrarse que en numerosos países identificados como democráticos, tal y como los Estados Unidos, su ciudadanía piensa prioritariamente o casi exclusivamente como consumidores más que como ciudadanos, y por ello esa sociedad encuentra cada vez más difícil distinguir entre información y espectáculo. En esta sustitución de lo político por lo mercantilista se busca vender las noticias al mayor número posible de consumidores, que se integran por televidentes, radioescuchas o lectores. De esta forma, se ha observado que la industria de los medios de comunicación hambrienta de noticias espectaculares ha creado una fuente inagotable de amarillismo en la información
230

Sartori, Giovanni, op. cit., pp. 146 y 147.

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que presenta sobre gobiernos, partidos y, muy especialmente, sobre actores políticos. En efecto, para numerosos comunicadores, una fuente principal en la construcción del reportaje político son los propios políticos —especialmente aquellos con una carrera y prestigio reconocido—, así como las autoridades y servidores públicos que colaboran en las diversas dependencias administrativas del gobierno, al igual que los líderes de instituciones y organizaciones políticas. En este orden de ideas, con términos que alcanzan cierta crudeza, Rodney Tiffen caracteriza al producto del trabajo que realizan los medios de la siguiente forma: “...news is a parasitic institution. It is dependent on the information-generating activities of other institutions”.231 Respecto al mercantilismo en que llegan a incurrir los medios para la presentación de información al público, McChesney propone que el debate público a través de la participación ciudadana debe determinar la medida o límites a que se someta el sistema de comunicación respecto a los elementos de comercialización y, por tanto, de ganancias económicas; de igual manera está su control por la ciudadanía y su responsabilidad ante ella.232 4. Los medios y sus costos en los procesos electorales En torno a los procesos electorales, se ha señalado que ellos constituyen actividades a través de las cuales el elector recibe información sobre programas y políticas que un partido o candidato ofrecen implementar. Sin embargo, las campañas son entendidas con base en lo que muestran los medios y, en gran medida, de conformidad con lo que el electorado acepta como resultados reales y creíbles, según lo informado por los propios medios. Como se ha señalado con antelación, actualmente las campañas electorales se distinguen por una estrecha relación con los medios de comunicación y uso de los mismos. Lo anterior ha transformado las elecciones modernas en elecciones de medios de comunicación masiva. Este evento está vinculado a otro fenómeno: la necesidad y utilización de cuantiosos recursos financieros para efectuar tales campañas. Los costos de las campañas electorales se han incrementado dramáticamente. Ello ha ocurrido en tales proporciones que hay quienes encuen231 232

Tiffen, Rodney, News and Power, Sydney, Allen & Unwin, 1989, p. 51. McChesney, Robert W., “The Internet and the Future of Democracy”, cit., pp. 26

y 27.

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tran que las sumas que hoy en día se gastan en actividades de comunicación política y en otras que inciden en ella llegan a ser comparables con los gastos de mercadotecnia de las más grandes empresas comerciales para la venta de sus productos y bienes.233 Críticos de este fenómeno señalan que ello provoca una discriminación y actúa en perjuicio de organizaciones y actores políticos, que carecen de financiamiento o es por demás reducido o insignificante frente a los recursos que se requieren para contender y tener oportunidades reales de triunfar electoralmente. Aun en los casos de países con restricciones o topes legales respecto al gasto en campañas, algunos partidos y candidatos tienen una cuantía de recursos que frente a la de otros refleja diferencias sustantivas en términos financieros y, por tanto, con el consecuente efecto negativo para algún candidato. De esta forma, en la medida en que el monto de los recursos financieros se ha convertido en un factor determinante en la comunicación política, la oportunidad de triunfo por partidos y candidatos en los procesos políticos ha aumentado o disminuido. Esta situación ha sido vista con preocupación por diversos analistas. Por ejemplo, se observa que el alto costo financiero de las campañas electorales en los medios ha “...convertido las campañas en operaciones financieras de alto riesgo para la democracia”.234 Aun considerando, por un lado, que grandes cantidades de recursos financieros no aseguran la calidad y eficacia de la comunicación política y, por otro, que el uso de la creatividad y la imaginación en la comunicación no son monopolio de la existencia de grandes recursos financieros, no puede dejarse de ver que en términos prácticos la mayor cantidad de recursos económicos representa una ventaja real y sustantiva en los procesos electorales. Esta situación, consecuentemente, abre las puertas a la participación y triunfo político a favor de unos cuantos con amplios recursos financieros, lo que provoca un desequilibrio desfavorable para las fuerzas sociales frente al poseedor de recursos económicos, limita las opciones políticas de la sociedad o el conocimiento de ellas por la opinión pública y, consecuentemente, obstaculiza el avance democrático. En relación con los recursos económicos necesarios para tener un espacio en los medios, cabe formular algunas consideraciones adicionales. En primer término, el acceso a los recursos necesarios para lograr una comunicación política efectiva no es equitativo o abierto de igual forma para
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Schiller, Herbert, op. cit., p. 117. Flores Zúñiga, Juan Carlos, op. cit., pp. 187 y 188.

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todos. El diseño, producción y transmisión del mensaje político llega a ser altamente costoso. Este hecho, aun con los controles que operan en diversos países democráticos, hace que la balanza se incline a favor de los partidos, organizaciones y actores políticos con más recursos económicos o que cuenten con el apoyo de instituciones e individuos con amplio poder económico. Esta situación hace determinante que para la vida de la democracia y sus procesos, el financiamiento de la comunicación política esté sujeto a una reglamentación y que se tenga un seguimiento permanente sobre el cumplimiento de la misma, acompañado de un análisis profesional que permita prevenir la presencia o desarrollo de nuevos mecanismos de financiamiento que provoquen un daño para la democracia. 5. Utilización de técnicas mercantiles vs. principios ideológicos y deliberación ciudadana política Se observa que con mayor intensidad, los actores políticos prestan una especial atención a los medios y les otorgan características determinantes para el triunfo o derrota electorales. Para varios de esos actores, los medios son capaces de transformar todo lo bueno, en malo, y viceversa. Como consecuencia, numerosos actores políticos encuentran necesario apoyarse con profesionales en diversas áreas que inciden en la comunicación política. Actualmente se ha convertido en una práctica cada día más extensa el empleo de especialistas en comunicación, imagen, mercadotecnia, encuestas, relaciones públicas y otros recursos afines. De esta forma, los actores políticos abren la formulación e implementación de sus programas y políticas a una intervención determinante de los profesionales referidos, de donde se derivan innumerables actividades que se canalizan a través de los medios. Hay quienes encuentran que este hecho ubica en lugar inferior a los principios y valores sobre los que se estructura la ideología e historia del partido a que pertenezca el actor político en cuestión. En consecuencia, el compromiso partidista institucional con sus principios y valores se puede ver desplazado por un interés personal de protagonismo político y de búsqueda de popularidad de acuerdo con el resultado de encuestas y en la forma recomendada por expertos en medios. De igual forma, los valores, convicciones, conocimiento, experiencia y cercanía con la ciudadanía de un candidato pueden quedar relegados en aras de responder exclusivamente a conclusiones sobre muestreos de opinión, para la

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creación de una imagen, para la integración conceptual y estratégica del mensaje político conforme a criterios que rigen una venta comercial, pero nuevamente ausentes de un apoyo formado por principios e ideas políticas. Diversos ejemplos, particularmente en los Estados Unidos, muestran una tendencia a relegar el ideal democrático de la racionalidad del elector, para privilegiar la venta de apariencias y personalidades. Asimismo, se argumenta que el énfasis e importancia que se otorga a la imagen son exagerados. En esta vertiente de opiniones, se considera que la forma en que se ha otorgado un lugar y apoyo prioritarios a la fabricación de una imagen deja al elector ampliamente vulnerable a perder de vista otros elementos de relevancia para determinar su voto. Refiriéndose en este sentido al caso de la Gran Bretaña, los analistas Butler y Kavanagh sostienen que más que nunca las campañas electorales son dirigidas y orquestadas; los partidos se esfuerzan por configurar sus agendas a efecto de que los medios expongan sus puntos de vista sobre cuestiones de su interés. Asimismo, añaden que la opinión pública está monitoreada a través de encuestas de opinión, y las campañas electorales crecientemente son vistas por aquellos a cargo de las mismas, como una venta mercantil con iguales métodos y herramientas con que se vende cualquier producto comercial. Estos autores concluyen de la siguiente forma: “...These developments have given greater scope to experts in opinion polling, advertising and public relations, and sometimes lead to tensions with the politicians and party offices”.235 En opinión de algunos analistas, el fenómeno referido ha llevado a que la opinión pública y la anuencia ciudadana estén vacías de reflexión, discernimiento y discusión. Al respecto, con preocupación Martín-Bovero sostiene que “...el discurso político se transforma en puro gesto e imagen, capaz de provocar reacciones —cambiar la intención de voto, modificar súbitamente los porcentajes de adhesión—, pero no de alimentar la deliberación o el debate ideológico y menos de formar convicciones”.236 Dentro de los señalamientos anteriores caben aquellas afirmaciones que indican que la ductilidad de los medios permite ser utilizados por instituciones, organizaciones y actores políticos que distan enormemente de tener un compromiso democrático.

Butler, D. y Kavanagh, D., op. cit., p. 77. Martín-Bovero, Jesús, “El miedo a los medios. Política, comunicación y nuevos modos de representación”, Nueva Sociedad, núm. 61, 1999, p. 48.

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Los anteriores hechos van estrechamente hermanados a otro fenómeno en donde se observa que los actores políticos han venido sometiendo sus mensajes, imagen y trabajo político a los formatos, agenda y otras características adoptadas por los medios masivos —en particular, la televisión—, lo cual irremediablemente tiene un efecto directo y sustantivo sobre la visión y percepción de los hechos que puede adquirir la ciudadanía.237 Por otra parte, hay quienes consideran que cuando los políticos toman como base única o principal de sus acciones a los reportes sobre opinión pública —producidos a través de mediciones hechas mediante encuestas—, entonces ellos se convierten en una especie de prisioneros, o sus decisiones quedan sometidas susceptiblemente a reportes de opinión pública, ocupando este elemento un lugar predominante en el proceso de comunicación con el electorado y en la toma de decisiones. En el orden de ideas referido, debe reflexionarse, asimismo, sobre el hecho de que ante la creciente utilización de las técnicas de mercadeo y la forma en que se encuentra expuesto a ellas el ciudadano —particularmente en su condición de elector—, éste puede quedar convertido en un simple consumidor de la noticia política y, consecuentemente, en un pobre o limitado participante en la construcción de ella. En repetidas ocasiones se puede encontrar que la información ofrecida por medios de comunicación carece de sustancia y se concentra en hechos efímeros o espectaculares relativos a problemas políticos, sociales o económicos, pero que no aborda la naturaleza, origen, efectos o solución de los mismos. De esta forma, la ciudadanía tan sólo se convierte en el recipiente de un espectáculo, en lugar de obtener la información que le permita discernir o tener las bases para hacerlo respecto a los problemas que le están afectando a la sociedad de que forma parte. Respecto a lo anterior, hay críticos que afirman que tal situación indica que se ve a una sociedad sin mayor capacidad de discernimiento, y que su opinión, voto y participación, invariablemente se esculpen exclusiva o casi totalmente por los medios de comunicación. En este mismo sentido, se ha señalado que “Vivimos una situación tal en la que los políticos reflexionan
237 Sobre este tema, la consulta de las siguientes obras resulta interesante: Gitlin, Todd, The Whole World is Watching: Mass Media in the Making and Unmaking of the New Left, Berkley, University of California Press, 1980; Patterson, Thomas, The Mass Media Election, Nueva York, Praeger, 1980; Nimmo, Dan y Combs, James E., Mediated Political Realities, Nueva York, Longman, 1983.

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sobre los medios y viven orientados hacia ellos. Les otorgan una omnipotencia capaz de moderar las actitudes y creencias del público a su tamaño. Según ellos, los medios pueden ser todo lo bueno y todo lo malo”. Adicionalmente se observa que:
Esta paradoja presupone que el público es impotente, no tiene discernimiento, es una masa en blanco moldeable enteramente por los medios. Llegando al absurdo de que a la persona en su calidad de elector se le considera públicamente como a un ciudadano racional; pero en tanto consumidor de medios se le supone, privadamente, un ente manipulable.238

El efecto de esta situación es claro: el individuo se convierte en mero ente sometido a la acción de los medios, lo cual irremediablemente incide en forma adversa sobre la democracia. Por su parte, Martínez Pandiani encuentra que:
Hoy en día la planificación y organización de actos políticos, la elaboración de líneas discursivas y la selección del vestuario, la iluminación, el sonido y la escenografía ya no se deciden sólo en función del público que concurre al evento en cuestión, sino que se apunta primordialmente a una audiencia más amplia y mediatizada: los televidentes. De este modo, las personas que asisten a los actos públicos han dejado de ser espectadores para convertirse en actores de reparto de una película cuyos verdaderos destinatarios contemplan, desde la comodidad de sus hogares, a través de las pantallas de televisión.239

6. Ausencia de objetividad, imparcialidad o veracidad Otras críticas sobre el papel de los medios en la democracia se vierten sobre la objetividad, imparcialidad o veracidad de los medios y comunicadores.240 En esta vertiente se estima que a causa de una diversidad de motivos, la información política brindada por los medios es subjetiva, parcial o falaz. Walter Lippmann, al respecto, estima que cada periódico que recibe
Flores Zúñiga, Juan Carlos, op. cit., p. 181. Martínez-Pandiani, Gustavo, Marketing político-campañas, medios y estrategias electorales, Buenos Aires, Ugerman Editor, 1999, p. 106. 240 Sobre este tema véase la obra de Brian McNair, News and Journalism in the U.K, 3a. ed., Londres, Routledge, 1999.
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un lector es el resultado de un proceso de selección de cuestiones que deben ser impresas, en dónde deben ser presentadas, cuánto espacio debe tener y qué énfasis deben recibir. Asimismo, en la opinión de este autor, no hay una base de objetividad en la realización de las tareas anteriores.241 Para algunos, objetividad, imparcialidad y veracidad comprometen a medios y comunicadores a no estar influidos por emociones o prejuicios, a estar ajenos a compromisos y ser imparciales, a dejar a un lado lo personal, sus creencias o filiaciones políticas.242 Acerca de estos elementos en la información, hay numerosos estudios con importantes señalamientos y propuestas. Por ejemplo, en 1991 Kaid y Johnston propusieron que en la transmisión de la información había tres grupos de condiciones que debían ser conjuntamente utilizadas para observar la realidad política: a) asumir una actitud objetiva e informar sobre cuestiones y eventos políticos, tal y como ellos ocurrieran verdaderamente en la realidad; b) tomar en cuenta la realidad política en la forma que subjetivamente fuese percibida y considerada por los actores políticos y por la ciudadanía, y c) presentar esa realidad exponiendo la interpretación, exhibición y significado que brindaban ante la sociedad los medios de comunicación y comunicadores.243 Los anteriores elementos en la información obligan a una diferenciación o separación transparente con las razones, explicaciones o consideraciones que llevan a una instancia gubernamental el tomar o no una decisión, así como el presentar al auditorio una información sobre los hechos que caracterizan al evento político. Ello obstaculiza la intervención subjetiva y la inducción de la comprensión del evento político en cuestión. En la medida en que los medios y comunicadores cumplen su labor informativa con objetividad, imparcialidad y veracidad, ellos a su vez contribuyen a la vida democrática. Su presencia permite la presentación de una información apegada a los hechos reales, abordada con justicia e independencia. Estos elementos en medios masivos y comunicadores han evolucionado gradualmente en un significativo conjunto de prácticas y convenciones dirigidas a brindar al auditorio bases de confianza en la noticia, cuyo resultado repercute directamente en la credibilidad de la sociedad
Lippmann, Walter, Public Opinion, cit., p. 354. Katz, Jon, “Guilty”, cit., p. 58. Kaid, L. L. y Johnston, A., “Negative versus Positive Television Advertising in U.S. Presidential Campaigns, 1960-1988”, Journal of Communication, vol. 41, núm. 3, 1991, pp. 53-64.
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sobre un medio o comunicador. Entre esas prácticas se encuentran principalmente una separación definida entre el hecho ocurrido y la opinión o interpretación que sobre el mismo se vierte; la inclusión en el reportaje en cuestión de los puntos de vista y opiniones de todas las partes involucradas directamente, y la incorporación de participantes con autoridad moral y conocimientos sobre la materia o noticia en cuestión. Numerosas personas consideran que la objetividad, imparcialidad y veracidad informativa es un objetivo inalcanzable. La presentación de una información involucra la organización de una noticia en forma tal que no se exprese o se sugiera preferencia alguna por una persona o valor sobre otros. Sin embargo, en el caso de los Estados Unidos, Katz considera que en la medida en que esa nación fue haciéndose más diversa y la nueva tecnología produjo una más acre competencia, la objetividad se paralizó en lugar de ampliar su profesionalización.244 Por su parte, Rolke afirma que “En todos los casos debe seguirse la lógica prevaleciente en el respectivo sistema sobre el que se intenta ejercer la influencia. En consecuencia, los medios sólo actúan sobre la política y la economía, porque pueden desencadenar efectos en la lógica allí imperante: originar incrementos o pérdidas de poder y beneficios. Y no porque los argumentos sean convincentes en sentido científico”.245 En un foro titulado “World Economic Forum”, celebrado en 1992 en Davos, Suiza, Václav Havel dedicó algunas reflexiones a la objetividad y la política. Sus palabras al respecto fueron destinadas a señalar que hoy en día en el mundo entero la generalidad, objetividad y universalidad están en crisis. Asimismo, concluye: “This world presents a great challenge to the practice of politics, which, it seems to me, still has a technocratic power as well”.246 En un sentido crítico, diversos observadores señalan que la relación medios-política ha ido más allá del terreno de una mutua interdependencia, para entrar a otro, donde se encuentra una dependencia de los medios en los políticos. Ante ello, se argumenta que el comunicador debe adoptar una firme actitud de objetividad e imparcialidad inobjetables, así como de reserva o cuestionamiento crítico frente al manejo de medios que realizan los políticos.

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Katz, Jon, “Guilty”, op. cit., p. 60. Rolke, Lothar, op. cit., p. 22. Havel, Vaclav, op. cit., p. 92.

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La objetividad como valor operativo en los medios y comunicadores ha sido cuestionada como tal incluso por algunos informadores. Por ejemplo, en el caso de Gran Bretaña, James Cameron expresa que como periodista ante una situación que involucra algún tipo de conflicto ético, no puede aplicar una neutralidad en la presentación de una noticia, ni que al hacerlo bajo algún criterio de objetividad ella pueda quedar totalmente incuestionable. En estas condiciones —añade Cameron—, el periodista no puede dejar de ser subjetivo. La búsqueda de un balance entre lo objetivo y subjetivo respecto a la información por lo general resulta insatisfactoria. En su opinión, más importante que la objetividad es la verdad.247 En contraste con la diferenciación y primacía que Cameron otorga a la verdad sobre la objetividad, Abramson estima que objetividad y verdad están íntimamente vinculadas y tienen una importancia paralela.248 Al respecto, puede argumentarse que objetividad y verdad en el ámbito de la comunicación deben encontrar una fusión. Una verdad sin objetividad o la objetividad sin verdad no están completas. Al destacar la importancia del manejo de la información con veracidad, Jon Katz concluye que si una de las notas características de esta era es que se quiera que la información sea libre, paralelamente se debe lograr que los medios digan la verdad. Sin embargo —señala este autor—, ni la información ni los medios avanzan, la mayoría de las veces, en ese sentido; esta es una de las mayores ironías en la revolución de la información.249 III. ADVERSIDADES DE LA ACTITUD DEL INDIVIDUO
HACIA LA INFORMACIÓN

Otro fenómeno que se presenta como preocupante en la construcción de la democracia es la presencia de la apatía ciudadana respecto a las cuestiones de orden público. Al respecto, Flores Zúñiga afirma que existe “...un preocupante desinterés de la ciudadanía por los asuntos públicos”.250 Este fenómeno se hace más patente en los procesos electorales, donde se obserCameron, James, Point of Departure, Londres, Grafton Books, 1964, p. 74. Abramson, J. B., “Four Criticisms of Press Ethics”, en Lichtenberg, Judith (ed.), Democracy and the Mass Media, Cambridge, Cambridge University Press, 1990, pp. 229-268. 249 Katz, Jon, “Guilty”, op. cit., p. 64. 250 Flores Zúñiga, Juan Carlos, op. cit., p. 180.
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va la ausencia de participación de miembros de la sociedad y la falta de asistencia a las urnas por un amplio número de electores. El hecho anterior se ve precedido por una indiferencia en la ciudadanía por obtener o recibir información que le permita formar algunos criterios respecto a problemas y soluciones de diversa índole, así como participar y pronunciarse electoralmente. En este contexto, no puede perderse de vista que las causas de la falta de participación y votación pueden estar acompañadas de otros elementos. Al respecto, hay quienes encuentran que la apatía política surge como una respuesta a procesos políticos en los cuales el elector considera que su voto no es de importancia, porque en la elección de un gobierno todos los contendientes ofrecen lo mismo, y el grado de credibilidad es muy semejante. Para otros, la apatía electoral puede representar una oposición a convalidar procesos de los cuales surja un gobierno al servicio de intereses ajenos a los populares.251 El politólogo Bobbio también formula algunas explicaciones sobre la apatía ciudadana. En su opinión, una de las más importantes ofertas o promesas incumplidas de la democracia es la de que no ha hecho posible la construcción de un sistema educativo que produzca electores racionales.252 Este hecho —concluye Bobbio— ha venido produ251 Baudrillard, Jean, In the Shadow of the Silent Majorities, Nueva York, Semiotext, 1983, p. 23. 252 Cabe destacar que diversos analistas han tomado como una base del proceso democrático electoral a la racionalidad del votante para elegir a sus gobernantes. Para otros, tal racionalidad es imposible que ocurra. Este es un tema que puede merecer un ensayo de proporciones extensas y sobre el cual existen varias discusiones que van más allá del propósito del presente trabajo. No por ello deben dejarse a un lado algunos comentarios por su propia incidencia o relevancia para el tema de los medios y la democracia. Asumir como premisa el que en una sociedad democrática invariablemente los ciudadanos racionalizan el por quién votar, por qué y para qué, así como cuál es el mejor partido y programa gubernamental ofertado, puede llevar a resultados o conclusiones que no casan con la realidad. La experiencia diaria muestra que un individuo en un sistema democrático difícilmente tiene el tiempo, interés o el conocimiento especializado para lograr racionalizar en todo momento y en cada caso una decisión respecto a diversas y numerosas cuestiones políticas, económicas y sociales, entre otras. En este sentido, las palabras expresadas por Alexis de Tocqueville en su obra La democracia en América cobran actualidad. En su alusión al hecho de que un individuo tiene que tomar como ciertos diversos hechos sobre los que no tiene ni el tiempo ni el poder de examinar o verificar por sí mismo, señala que: “When the ranks of society are unequal, and men unlike each other in condition, there are some individuals invested with all the power of superior intelligence, learning, and enlightenment, while the multitude is sunk in ignorance and prejudice. Men living at these aristocratic periods are therefore naturally induced to shape their opinions

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ciendo una creciente apatía en el ciudadano para ejercer sus derechos electorales, cuyo ejemplo más ilustrativo lo encuentra en los Estados Unidos.253 Por lo que toca a la apatía ciudadana respecto a la información política, específicamente sobre el caso de los Estados Unidos, Jesse Drew comenta que nunca antes la democracia se ha presentado tan débil, ineficaz y sin profundidad, que en procesos electorales recientes. Al respecto, añade que la situación no puede ser peor, por dos motivos. Por un lado, debido a que sólo un poco más de una cuarta parte de la población votante elige al ejecutivo federal o la mayoría en el Congreso. Por el otro, debido a que el debate político se rige por la difamación, la publicidad de campañas ausente de valores, el predominio de la demagogia y la desinformación. Adicionalmente, Drew observa que la ausencia de un discurso político genuino provoca la apatía, ignorancia y alienación de la sociedad. Para este autor, una condición fundamental de la democracia es la existencia de un público informado. Por ello, dice Drew, el papel de los medios de comunicación masiva es el de educar e informar, exponer e investigar. Esto es hoy más necesario que nunca; sin embargo, concluye él mismo, instituciones fuertes e independientes de medios no son posibles de encontrar.254 También sobre ese país se observa que año tras año se va reduciendo la pequeña proporción de la población que se toma la molestia de informarse, a través de los medios, como periódicos y noticieros televisivos.255 Asimismo, se encuentra que en la proporción en que la gente dedica más tiempo a ver la televisión se reby the superior rank standard of a person or a class of persons, while they are averse to recognize the infallibility of the mass of the people... The contrary takes place in ages of equality. The nearer the citizens are drawn to the common level of an equal and similar condition, the less prone does each man become to place implicit faith in a certain man or a certain class of men. But his readiness to believe the multitude increases, and opinion is more than ever mistress of the world. Not only is common opinion the only guide which private judgment retains among a democratic people, but among such a people it possesses a power infinitely beyond what it has elsewhere”. Tocqueville, Alexis de, Democracy in America, trad. de Henry Reeve, Londres, Oxford University Press, 1971, pp. 297 y 298. 253 Bobbio, Norberto, Democracy and Dictatorship, Minneapolis, University of Minnesota Press, 1989, p. 36. 254 Drew, Jesse, “Using Grassroots Media in the New Electronic Age”, en Hazen, Don y Smith, Larry (eds.), Media and Democracy, San Francisco, Institute for Alternative Journalism, 1996, pp. 112 y 113. 255 Fallows, James, Breaking the News: How the Media Undermine American Democracy, Nueva York, Vintage Books, A Division of Random House, Inc., 1997, p. 64.

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duce su capacidad de desarrollar un interés fuerte y consistente sobre la vida política.256 Frente a la apatía por la información con contenido se encuentra a una sociedad cada vez más demandante del entretenimiento mediático y reactiva a la oferta de bienes y servicios brindada por los medios. Ello alcanza la esfera pública y se refleja en dos formas claramente distinguibles. Por una parte, la preeminencia de la presentación y amplia aceptación de noticias que se caracterizan por su espectacularidad y amarillismo. Por otra, la presentación de actores políticos con su oferta y mensaje, estructurada en las líneas de venta de un producto comercial para ser obtenido por un auditorio consumidor mediante el otorgamiento de un voto. Fallows sostiene que la apatía por la información con contenido sobre la realidad de una sociedad deja a los miembros de esa sociedad sin forma de prepararse para los eventos que ellos no conocen u observan, se privan de saber lo que ocurre en otros países o incluso en partes de su propia ciudad o pueblo y, por tanto, sin herramientas con que tomar decisiones sobre el actuar de gobernantes o respecto a la operación de programas y políticas públicas.257 Carl Bernstein, reportero del Washington Post, quien jugó un papel central en el caso Watergate, también hace una importante afirmación sobre la falta de importancia o interés que la ciudadanía otorga a la información con contenido sustantivo para comprender la realidad y construir soluciones: “We are being dominated by a global journalistic culture that has little to do with the truth or reality or context. The result of the misuse and abuse of free expression in Western democracies actually disempowers people by making them more cynical about public life”.258 Por su parte, Sartori formula un preocupante señalamiento: “...la mayor parte del público no sabe casi nada de los problemas públicos. Cada vez que llega el caso, descubrimos que la base de información del demos es de una pobreza alarmante, de una pobreza que nunca termina de sorprendernos”.259

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Véase Green, Philip, Equality and Democracy, cit., p. 161. Fallows, James, op. cit., p. 64. Citado en Schechter, Danny, “Making Media Work”, cit., pp. 4 y 5. Sartori, Giovanni, op. cit., p. 123.

CAPÍTULO QUINTO LA LIBERTAD DE EXPRESIÓN Y LA LIBERTAD DE ACCESO A LA INFORMACIÓN I. La libertad de expresión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. La libertad de acceso a la información . . . . . . . . . . . . 122 131

1.Premisas constitucionales y principales características de los ordenamientos jurídicos en materia de acceso a la información . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134 2.Desarrollo e implementación de normas en materia de acceso a la información . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149 3.Acceso del Poder Legislativo a información del Poder Ejecutivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160

CAPÍTULO QUINTO LA LIBERTAD DE EXPRESIÓN Y LA LIBERTAD DE ACCESO A LA INFORMACIÓN
The liberty of the press is indeed essential to the nature of a free state… Sir William BLACKSTONE …la defensa de la libertad de expresión es un deber de todo ser humano, porque los derechos y las libertades se defienden. Libertad de expresión: ¡sí! Mil veces sí. Un millón de veces sí. Pero libertad de expresión con responsabilidad ética y respeto a los derechos humanos. Jorge CARPIZO

La democracia puede vivir y crecer sólo cuando hay una sociedad que tiene las puertas abiertas para informarse sobre cualquier cuestión de su interés, a efecto de adquirir un conocimiento verdadero y fundado, formarse una opinión y tomar una decisión. Para alcanzar este objetivo, la libertad de expresión, así como la libertad de acceso a la información a través de los medios de comunicación y por todo individuo, constituyen condiciones fundamentales. La información que permita a cada individuo participar como miembros de una sociedad, es indispensable. Las oportunidades para los medios de ocupar un lugar trascendente en este espacio, son inagotables. En este orden de ideas, se hace imperioso un compromiso de instituciones, organizaciones y actores políticos, en conjunto con medios masivos y comunicadores, con el cumplimiento de la libertad de información y de la libertad de acceso a la información. Todo ello acompañado de información guiada por la objetividad, imparcialidad, veracidad y respeto a la privacidad de cada individuo. Los señalamientos de Réniz Caballero refuerzan lo señalado.
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Esta estudiosa de la materia afirma que “No en vano, la libertad de información –que comprende la difusión masiva de la opinión editorial del medio– es consustancial a la democracia, promueve el intercambio de ideas, permite la formación de una opinión pública libre, constituye la base para el ejercicio de los derechos políticos de participación y ejerce un control frente a las autoridades”. Asimismo, afirma que la existencia de medios de comunicación es requisito fundamental para garantizar a todo individuo la libertad de informar y obtener información veraz e imparcial, y puntualiza que “Irónicamente, la característica definitoria del sistema democrático –la libertad individual– es también la que exige el desarrollo de normas de moral y conducta ética entre los ciudadanos. Si no fuera así, el interés individual (y corporativo) sin la limitación del sentido de la responsabilidad, eventualmente destruiría la promesa democrática de una sociedad civil buena y estable”.260 I. LA LIBERTAD DE EXPRESIÓN La libertad de expresión es un elemento con un impacto directo sobre la vida de la democracia, cuya presencia o ausencia tendrá respectivamente un efecto positivo o negativo. Ella ha sido protegida por diversos países en niveles distintos. Por regla general, las democracias modernas han dado preeminencia especial a la protección de la misma en el ámbito político y social. Por otro lado, en un nivel inferior también se otorga una protección en el campo comercial.261 Desde la perspectiva de una genuina democratización de la comunicación y de los medios, el concepto de libertad de expresión ha resultado definitivamente insuficiente como un imperativo ético y legal. Tal y como lo señaló Key, el significado fundamental de la libertad de expresión y de

Réniz Caballero, Doris, op. cit., p. 100. Como referencia de los distintos niveles atribuidos a la libertad de expresión de acuerdo con los campos referidos y otros más y, por lo que toca a los Estados Unidos, véase las decisiones de la Corte Suprema de ese país: Buckley vs. Valeo, 424 U.S. 1 (1976); Spencer vs. Washington, 418 U.S. 405 (1974); Virginia State Bd. Of Pharmacy vs. Virginia Citizens Consumer Council, Inc., 425 U.S. 748; Freedman vs. Maryland, 380 U.S. 51; City of Renton vs. Playtime Theatres, Inc., 475 U.S. 41; Chaplinsky v. New Hampshire, 315 U.S. 568, 572 (1942); Gooding vs. Wilson, 405 U.S. 518 (1972); Cohen vs. California, 403 U.S. 15, 20 (1971).

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prensa fue el de permitir a la discrepancia el tener un papel crítico en la preservación y vitalidad del orden democrático.262 Para Williams, la libertad de expresión tiene una parte central. Ella significa el derecho de todo individuo a comunicarse como un ser humano, que se integra por dos componentes: la parte activa, que involucra el derecho a transmitir, y la parte pasiva, que implica el derecho a recibir. Al respecto, Williams sostiene que el derecho a comunicar en una sociedad democrática parte de la premisa de que todos los miembros de la sociedad deben tener salvaguardada una garantía de expresarse como ellos deseen. Este autor añade que en virtud de que la democracia depende de la participación activa y libre de todos los miembros de la sociedad, el derecho de expresión no sólo es un derecho individual, sino una necesidad social. Por otro lado —señala este autor—, el derecho a recibir información es adyacente al de expresión, porque constituye un medio de participación y de discusión común. Por la relevancia e impacto social de la libertad de expresión, agrega Williams, las instituciones necesarias para garantizarla deben ser necesariamente de carácter público.263 En la opinión de Réniz Caballero, la libertad de expresión juega un papel indispensable en toda sociedad moderna. La razón de su afirmación la explica con las siguientes palabras:
No en vano, la libertad de información —que comprende la difusión masiva de la opinión editorial del medio— es consustancial a la democracia, promueve el intercambio de ideas, permite la formación de una opinión pública libre, constituye la base para el ejercicio de los derechos políticos de participación y ejerce un control frente a las autoridades.264

La libre expresión de ideas y el derecho a darlas a conocer a través de los medios de comunicación abren el espacio indispensable para que la ciudadanía haga presentes sus propuestas creativas y comprometidas, que en una democracia necesariamente deben formar parte central en la toma de decisiones públicas para enfrentar necesidades, demandas o problemas de la sociedad. Esa libertad y derecho, asimismo, garantizan a todo individuo la capacidad de manifestar y hacer conocer a otros miembros de la soKey, V. O., Public Opinion and American Democracy, Nueva York, Knopf, 1967. Williams, Raymond, Communications, Harmondsworth, U. K., Penguin, 1976, p. 134. 264 Réniz Caballero, Doris, op. cit., p. 100.
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ciedad su opinión, sobre las decisiones adoptadas finalmente al respecto por una autoridad y sobre el debido cumplimiento de las mismas. En la opinión de Doris Réniz Caballero, la información es una necesidad social y condición para normar la actuación de la sociedad, en la búsqueda de soluciones a sus problemas y para lograr su progreso. Ella debe ser, por tanto, un derecho de la sociedad.265 Al respecto, afirma que:
El derecho a la información es un derecho que expresa la tendencia natural hacia el conocimiento. Es en virtud de esta tendencia que a toda persona se le debe la información de la verdad, como exigencia de su ser personal… Llevar a cabo este trabajo es factible a través de los medios de comunicación; ellos son los instrumentos o vehículos para que la información esté disponible en todos los niveles y en todos los rincones geográficos. Crean y definen los símbolos que hacen posible las diferentes instancias para que funcione la democracia.266

Por su parte, Alexander Meiklejohn refiere que democracia significa soberanía popular. Por ello, los ciudadanos en una democracia, como últimos tomadores de decisiones, requieren una amplia y completa información para pronunciarse políticamente con inteligencia. Este mismo autor enfatiza dos funciones de la libertad de expresión y de la prensa en una democracia. En primer término se tiene la función informativa. La libertad de expresión permite el flujo de información necesario para que los ciudadanos tomen decisiones informadas y para que los servidores públicos o actores políticos estén a la par de los intereses de los electores. En segundo lugar, y no fácilmente separable de lo anterior, está la función crítica. La prensa en particular opera como un vigilante de la ciudadanía, asegurando la crítica independiente y la evaluación del poder gubernamental y otras instituciones que actúan contra la democracia.267 Asimismo, Meiklejohn opina que la libertad de expresión debe ser principalmente valorada por su contribución para la gobernabilidad, en virtud de que ella contribuye al conocimiento de la verdad por la ciudadanía. Para este autor, descubrir la verdad es algo valioso; ello permite en una democracia tomar decisiones adecuadas por la ciudadanía, y, consecuentemente,
Ibidem, p. 99. Ibidem, pp. 99 y 100. Meiklejohn, Alexander, Political Freedom: The Constitutional Powers of the People, Nueva York, Harper, 1960, pp. 8-28.
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produce bases que permiten un correcto gobierno. Para que la verdad alcance al ciudadano —dice él—, se hace indispensable la libertad de expresión. En consecuencia, sostiene que la verdad no es la más profunda de las necesidades; si los individuos van a ser sus propios gobernantes, mucho más esencial es la demanda de que cualquier verdad sea puesta en el conocimiento de todos los ciudadanos.268 Adicionalmente a lo expuesto por Meiklejohn, hay otros que otorgan un valor más a la libertad de expresión. Éste es la participación política. Concediéndole virtudes a ello, Lichtenberg, sin embargo, puntualiza que ésta no es una precondición indispensable de la democracia, como es la igualdad; cuando mucho, a mayor participación, mejor para la democracia. Esta autora observa que el involucramiento político añade otras valiosas cuestiones, por las que la ciudadanía podría sacrificar la participación.269 El argumento de que la libertad de expresión contribuye a la búsqueda, encuentro y difusión de la verdad supone que la decisión racional surge de la consideración de que cada ciudadano debe conocer todo hecho, reflexionar sobre él y tomar una determinación. De esta forma, como afirma el profesor Thomas I. Emerson, el individuo que busca el conocimiento y la verdad sigue un continuo diálogo socrático, a través del cual debe escuchar todos los aspectos que se dan sobre una cuestión específica, especialmente cuando es presentada por aquellos con fuertes convicciones y que presentan argumentos para seguir un camino distinto. Emerson añade que en este caso, el individuo debe considerar todas las alternativas, probar sus argumentos frente a aquellos opuestos al mismo, y hacer uso de distintas inteligencias para privilegiar la razón sobre la falsedad. Por consiguiente, continúa señalando este autor, la supresión de la información, de la discusión, o del cuestionamiento de las opiniones sostenidas frente a otras impide u obstaculiza a un individuo el alcanzar un juicio y conclusión racional, bloquea la generación de nuevas ideas y tiende a perpetrar el error.270 La idea de que la libertad de expresión acelera la búsqueda de la verdad, frecuentemente se presenta en la metáfora del mercado de las ideas. Por
268 Meiklejohn, Alexander, Free Speech and its Relation to Self-Government, Nueva York, Harper Brothers Publishers, 1948, pp. 88 y 89. 269 Lichtenberg, Judith, “Foundations and Limits of Freedom of Press”, en Lichtenberg, Judith (ed.), Democracy and the Mass Media, Cambridge, Cambridge University Press, 1995, pp. 131 y 132. 270 Emerson, Thomas I., “Toward a General Theory of the First Amendment”, 72 Yale Law Journal, 877, p. 7.

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ejemplo, un juez de la Corte Suprema de los Estados Unidos, Oliver Wendell Holmes, consideró que la mejor verdad es el poder de un pensamiento para ser aceptado en la competencia de mercado.271 En consecuencia, de acuerdo con esta visión, en la misma forma que el consumidor comercial busca los mejores productos con los precios más convenientes, el individuo en un mercado de ideas buscará encontrar la información más original, verdadera y útil. Es decir, tal y como un consumidor comercial supuestamente se conduce, el consumidor de ideas debe tener cuidado de no aceptar bienes de calidad inferior o bien contrastar los distintos productos para tomar una decisión. En este sentido, los académicos norteamericanos Middleton y Chamberlin consideran que si bien el mercado de las ideas puede no presentar cada punto de vista, ésta no es una metáfora vacía.272 En la década de los sesenta y setenta del siglo XX, el profesor Jerome Bacon consideró que el mercado de las ideas tenía poco significado para las minorías, para los disidentes y otros grupos con similares características, los cuales no podían lograr un acceso para expresar sus ideas en los medios de comunicación. Para este autor, se debía crear el derecho para todo ciudadano de tener un acceso a los medios —específicamente él se refirió a la prensa—, a través de columnas a las que denominó de anunciantes “advertising colums”. Asimismo, consideró que cualquiera debería tener la capacidad para comprar un espacio en un periódico a efecto de expresar sus ideas en una presentación editorial, y que los diarios deberían abrir sus páginas para divulgar las respuestas de servidores públicos que hubiesen sido señalados por ese mismo medio en relación con incumplimientos de sus obligaciones o por imputación de delitos.273 Esta propuesta no ha tenido una aceptación práctica. Por ejemplo, la Corte Suprema de los Estados Unidos estimó que la primera enmienda constitucional prohíbe toda ley que obligue a un editor a conceder su espacio o brindar algún otro para publicar una respuesta al lector, por parte de un servidor público que caiga en alguno de los supuestos referidos. Por su parte, el profesor Vincent Blasi considera que la libertad de expresión, más que servir principalmente para consolidar el gobierno demoVéase el juicio Abrams vs. United States, 250 U.S. 616 (1919). Middleton, Kent R. y Chamberlain, Bill F., The Law of Public Communication, 3a. ed., Longman Publishing Group, 1994, pp. 25 y 27. 273 Bacon, Jerome, “Access to the Press-A New First Amendment Right”, 80 Harvard Law Review, 1967, p. 1641.
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crático, ella es fundamentalmente importante como un contrapeso respecto a los abusos de la autoridad gubernamental. En consecuencia, para este autor los medios de comunicación representan contrapesos contra posibles abusos de autoridad o abusos consumados por la misma.274 Por su naturaleza propia como vínculos con la sociedad y por su actuación que impacta directamente en el ámbito público, en una democracia los medios de comunicación pueden operar como contrapesos modernos del poder, tanto público como privado —tal y como también es el caso de los partidos políticos—. En este sentido, refiriéndose al papel que pueden jugar los medios para limitar el poder que ejercen titulares del Poder Ejecutivo en diversos países latinoamericanos, Harry Kantor señala que los medios de comunicación masiva podrían contribuir a formar una opinión pública más abierta. Él observa que esta es una situación reconocida por todas las cabezas de gobierno. Por ello, los dictadores militares y presidentes de países poderosos rehúyen o se oponen a la presencia de medios libres y a evitar el crecimiento de partidos políticos, sindicatos y grupos de interés con fuerza.275 Para que esta función sea posible, hay dos premisas fundamentales: por una parte, que los medios de comunicación se desarrollen en un sistema de libertad con un orden jurídico que asegure la multiplicidad plural de las ideas, opiniones y críticas, y, por otra parte, la existencia de un autocontrol ético-moral de los propios medios y comunicadores. En todo caso, las normas jurídicas deben estar orientadas a asegurar el sistema de libertad, donde esté permanentemente abierta la pluralidad, se impida la concentración o monopolio de medios de comunicación, y se desarrolle la mayor y más amplia vinculación informativa, en términos objetivos y sólidamente fundados. Al respecto, Jorge Carpizo también presenta consideraciones de significativa importancia. De acuerdo con este autor, los medios no son técnicamente un “cuarto poder”, adicionalmente al Legislativo, Ejecutivo y Judicial. Tampoco es correcto referirse a ellos como un “contrapoder”. Para Carpizo, ellos “...son realmente un poder que en el juego y rejuego de los diversos poderes en una sociedad, se equilibran entre sí a través de pesos y
274 Blasi, Vincent, The Checking Value in the First Amendment Theory, Am. B. Found. Res. J., 1977, pp. 521 y 538. 275 Kantor, Harry, “Efforts made by various Latin American countries to limit the power of the President”, en Parliamentary versus Presidential Government, Oxford University Press, Arend Lijphart, 1995, pp. 109 y 110.

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contrapesos que se derivan del orden jurídico y de la fuerza e influencia de cada poder en esa sociedad...”.276 Asimismo, señala que los medios deben estar subordinados al Estado de derecho, para lo cual debe existir una legislación que establezca los derechos, facultades, obligaciones y responsabilidades de ellos. Respecto al autocontrol de los medios, el constitucionalista indica que ellos “...deben necesariamente tener parámetros éticos reales y no cortinas de humo como son los documentos que contienen reglas éticas pero que no se cumplen”.277 La responsabilidad ocupa un lugar primordial en el ejercicio de la libertad de expresión. Ella forma parte fundamental y rectora del marco normativo personal del comunicador y, a su vez, de la vinculación, credibilidad y confianza del propio comunicador con la sociedad. En este ámbito de ideas, el experto en medios y académico costarricense, Flores Zúñiga, apunta que:
...el periodista, no sólo frente a la política, sino frente a la información, debe saber, ante todo, que con su trabajo comunicado al público, se convierte automáticamente en un legitimador de realidades. La ética es entonces el patrón riguroso que permite modelar esta escultura que es la conciencia colectiva. Es ahí, dentro de una concepción moderna, dentro de la teoría periodística de la objetividad, donde el comunicador debe trabajar para no desdibujar partes o el todo de lo real.278

En este mismo orden de ideas, Réniz Caballero considera que “Todos los miembros de una sociedad democrática justa, incluyendo a los periodistas, deben reconocer esta relación simbólica entre libertad y responsabilidad, o el orden social sufrirá una crisis gradual que irá minando su vitalidad moral y espiritual”.279 Para algunos, como Thomas Emerson, la libertad de expresión también puede contribuir al cambio que demande una sociedad de manera ordenada.280 La libertad de expresión, argumenta Emerson, enriquece la vida del propio individuo y le permite realizarse con todas sus potencialidades y carácter como ser humano.281
276 Carpizo, Jorge, “Los medios de comunicación masiva y el Estado de derecho, la democracia, la política y la ética”, cit., p. 750. 277 Ibidem, pp. 748 y 749. 278 Flores Zúñiga, Juan Carlos, op. cit., p. 179. 279 Réniz Caballero, Doris, op. cit., p. 100. 280 Emerson, Thomas, op. cit., p. 12. 281 Ibidem, pp. 4 y 5.

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La libertad de expresión debe también ser considerada en relación con el avance tecnológico de los medios, la creciente utilización o, incluso dependencia de las instituciones, organizaciones y actores políticos en los medios de comunicación. Lo anterior está aunado a una indefinición o inexistencia de guías que aseguren el trabajo de los medios a favor de la democracia por arriba de intereses económicos, políticos o de poder personal y sobre quienes tienen bajo su poder la implementación de esas tareas. Al respecto, cabe reflexionar sobre diversas tareas que son parte del proceso de información. Entre ellas se encuentran la captura, investigación, interpretación, preparación y presentación de noticias. De igual forma, resulta indispensable la consideración de los derechos y obligaciones que deben tener los medios en la realización de las anteriores tareas y otras propias, para brindar información a la sociedad. Laurence Tribe afirma que la libertad de expresión es un fin en sí mismo, una expresión de lo que una sociedad desea ser y del tipo de personas que queremos ser.282 La noción de que la libertad de expresión es necesaria para proteger la integridad del individuo refleja la influencia del derecho natural que imbuyó profundamente las mentes de pensadores en los siglos XVII y XVIII para afirmar que cada individuo nace con derechos fundamentales que son el de la vida, la libertad y la propiedad, los cuales deben ser protegidos por el gobierno. En una sociedad democrática debe existir y operar eficazmente un sistema de mecanismos que a la par de los cambios sociales y tecnológicos y en respuesta a las demandas de la ciudadanía protejan, promuevan y ajusten periódicamente a la libertad de expresión. Al respecto, nacen nuevamente cuestionamientos. Entre otros, sobre los derechos y obligaciones de medios y auditorio, así como de otros participantes que inciden en la vida de la democracia, como son los partidos políticos; los límites a la posesión de medios, y la privacidad de vida de cualquier ciudadano. Se ha considerado que la libertad de expresión no puede ser absoluta. De esta forma, en ocasiones el gobierno debe impedir la diseminación del producto del ejercicio de la libertad de expresión cuando se pone en riesgo la seguridad pública, por citar un ejemplo. En concordancia con lo anterior, las excepciones a efecto de impedir que se limite a la libertad de expresión deben contemplar el qué se dice, quién lo dice, cómo lo dice, y el daño o riesgos que pueden provocarse en perjuicio del interés nacional, de una
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Tribe, Laurence, American Constitutional Law, 2a. ed., 1988, p. 785.

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parte de la sociedad o de un individuo. Estas excepciones pueden ocurrir en forma de prohibiciones o de sanciones.283 Así, el cuerpo normativo que rija a la comunicación de medios cuando llegue a contemplar excepciones a la libertad de expresión debe formarse en las condiciones y términos que lo determine una sociedad a través de sus representantes en el órgano Legislativo que corresponda. Esas excepciones nunca deben tener como fuentes a la imposición o decisión personal de un gobernante o autoridad. Lo anterior necesariamente obliga a reflexionar y proponer bases y fórmulas, conforme a las cuales se deban aplicar las prohibiciones e imponer las respectivas sanciones debido a su incumplimiento por los órganos jurisdiccionales competentes. Esta situación invita al esfuerzo para construir un marco jurídico que proteja, nunca que impida la libertad de expresión, caracterizado por su sencillez, claridad, precisión y consistencia, guiado por una filosofía que permita a cada individuo su desarrollo como tal, con ejercicio de su libertad sin que se contraponga con la de otros. Sin embargo, la creación de esta filosofía o incluso de un marco teórico conforme al cual establecer la amplitud de las acciones de expresión y sus límites o restricciones, aunque parezca simple, no ha sido posible. Una causa fundamental del anterior hecho son los diversos conflictos políticos, económicos o sociales y complejos hechos, que también alcanzan a los medios de comunicación. Como solución, el profesor Harry Kalven propone que los tribunales competentes en esta materia decidan de conformidad con las peculiaridades de cada caso, según surjan respectivamente en ellos, sin intentar la reconciliación entre una y otra decisión en una forma consistente.284 Sin embargo, este esquema tiene el serio riesgo de llevar a un desorden o caos en la opinión judicial. Al respecto, se ha considerado que al menos para evitar dar una misma dirección a esas decisiones judiciales, sería necesario asumir la aplicación de ciertos principios y valores a efecto de dar unicidad a la opinión judicial, tal y como puede ser el logro de la exposición de la verdad.285 Hoy en día, la democracia no es entendida simplemente como el gobierno de la mayoría. Procesos democráticos son parte fundamental del gobierno mayoritario, junto con límites constitucionales que aseguran que la voluntad
Middleton, Kent R. y Chamberlain, Bill F., op. cit., p. 24. Véase el trabajo de Karst, “The First Amendment and Harry Kalven: An Appreciative Comment on the Advantages of Thinking Small”, 13 UCLA Law Review 1, 1965. 285 Middleton, Kent R. y Chamberlain, Bill F., op. cit., p. 25.
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de una mayoría no actúe en perjuicio de las minorías. Asimismo, se prevé que no sea cualquier voluntad mayoritaria, sino una representativa debidamente formada y reconocida a través de la participación y discusión pública sin censura, la cual se integra en las instituciones previstas por el Estado de derecho. La voluntad de las mayorías pierde sentido si se impide o no se protege la diversidad de ideas y la discrepancia de opiniones, en unión a la posibilidad de que esas expresiones sean manifestadas por algún individuo ante todo miembro de la sociedad. En este sentido, es relevante recordar la advertencia del pensador inglés John Stuart Mill, en el sentido de que el callar la opinión, aun de un solo individuo, es un robo a la raza humana; si una sola afirmación correcta es suprimida, la gente pierde la oportunidad de sustituir el error por la verdad, si una afirmación falsa es suprimida, la gente pierde algo que es casi tan grande como el beneficio anterior, que es la más clara percepción y más vívida impresión de la verdad que se obtiene mediante el choque y confrontación con un error. Este autor fue enfático en señalar que la unidad de opinión, salvo que resulte del más completo y más libre concurso de opiniones opuestas, no es admisible o deseable.286 Para John Milton, la difusión de una idea sujeta a una licencia para realizarla era una mala idea, porque privaba a los ciudadanos del conocimiento y de las ideas que podrían mejorar sus vidas. En esta condición también se ubicaría a los actos que buscan restringir, impedir o atacar por alguna vía la difusión de una noticia. Para Milton, la censura era impráctica, porque no llegaba a impedir realmente la circulación de ideas al final de cuentas. Más aún, la mayoría de los ciudadanos no estaban en capacidad de ser un censor, y aquellos con la capacidad e inteligencia suficiente para serlo no aceptarían tan aburrido y repulsivo cargo. Desde su punto de vista, la libre competencia de las ideas llevaba a la verdad.287 II. LA LIBERTAD DE ACCESO A LA INFORMACIÓN La información es elemento fundamental del oxígeno de la democracia. Si los miembros de una sociedad no saben lo que ocurre en ella, si las acciones de sus gobernantes se ocultan, entonces ellos no pueden participar en los asuntos y decisiones que son de su incumbencia, ni tampoco exigir
286 Stuart Mill, John, “On Liberty”, en Essays on Politics and Society, Toronto, University of Toronto Press, 1977, p. 260. 287 Milton, John, Areopagítica, 32 Great Books of the Western World, 1952, p. 409.

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una rendición de cuentas por aquellos responsables. La información es, de esta forma, una necesidad para toda sociedad democrática y condición indispensable para el correcto y debido gobierno democrático. Los malos gobiernos necesitan por ello de la ocultación de información, del ejercicio del secreto, de la preeminencia de la discrecionalidad de las autoridades y de la inmunidad e impunidad por acciones de autoridades públicas en ejercicio de su cargo. La información permite a una sociedad conocer, debatir y pronunciarse sobre las acciones de un gobierno. Sin los anteriores elementos, un gobierno carece de la permanente base para construir su legitimidad. Por tanto, toda acción gubernamental en un sentido contrario al anterior conlleva a su propia deslegitimación. En términos generales, en este ámbito se encuentran las actividades diseñadas para difundir información generada por el gobierno y sus instituciones respecto a las funciones que están dentro de su jurisdicción, para el conocimiento de la ciudadanía.288 La divulgación de información sobre las actividades de una secretaría de Estado o instancia administrativa, sin embargo, no es el único objetivo del aparato de comunicación de un gobierno. La información es una fuente de poder, y la forma y tiempo en que ésta es difundida puede tener un significado y efecto de la mayor importancia en la formación de la opinión pública. Tal y como ha sido observado por analistas de la comunicación política, el control de la información es el primer cimiento para integrar la propaganda política.289 Por otra parte, no se puede perder de vista que los recursos comunicativos de un gobierno también incorporan la posibilidad de controlar y manipular la información que brinda a la sociedad. En la democracia, por principio, la información a la sociedad es un elemento sine qua non. Sin embargo, no puede caerse en la ingenuidad de que un gobierno identificado como demócrata también puede hacer uso de elementos para suprimir, censurar, fabricar o filtrar información para apoyar intereses particulares o de uno de sus miembros, para atender ciertos intereses de empresas del sector privado o de sus cabezas, o bien utilizarlos en contra de otras instituciones, organizaciones o actores políticos. La discusión y comprobación de la anterior realidad es materia de observación por diversos miembros de la sociedad. Como ejemplo de la opinión de expertos en torno a esta cuestión, está el
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Steinberg, C., The Mass Communicators, Westport, Greenwood Press, 1958, p. 327. Denton, R. E. y Woodward, G. C., Political Communication in America, cit., p. 42.

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siguiente comentario sobre la Gran Bretaña, considerada como nación integrante del mundo democrático: “...what government chooses to tell us through its public relations machine is one thing; the information in use by participants in the country”s real government is another”.290 Los gobiernos siempre pueden encontrar razones para recurrir al secreto o confidencialidad de información. Muy a menudo los miembros de una administración o de la burocracia gubernamental estiman a la información como una materia de su propiedad, en lugar de asumir el principio y obligación de que la información debe ser del dominio público y para servir a la sociedad. El derecho de cada individuo de obtener información sobre las decisiones y acciones de su gobierno forma una de las columnas de la democracia. Sólo un público bien informado ampliamente puede tener la capacidad de construir instituciones y acciones democráticas. En las democracias modernas, el acceso de los miembros de la sociedad a la información gubernamental se garantiza a través de medidas legales que aseguran a todo individuo esa libertad y establecen las formas y procedimientos para ejercerla. Por su relevancia, debe hacerse referencia a esas medidas legales tal y como existen en los ordenamientos de diversos países que las han incorporado. Es necesario señalar que el estudio comparativo en forma detallada de cada una de las legislaciones en materia de libertad de acceso a la información gubernamental es por sí mismo el tema de un libro exclusivo al respecto. En consecuencia, lo anterior rebasa ampliamente los límites del presente trabajo, particularmente por lo que toca a su extensión. Sin embargo, en virtud de su especial importancia, es necesario hacer una presentación en cierta forma breve de las principales características de aquellos ordenamientos que buscan establecer, normar y proteger ese derecho ciudadano. En las líneas siguientes se hace en un primer inciso, una presentación genérica de las premisas constitucionales y principales características de las legislaciones de países donde se ha adoptado la libertad de acceso a la información gubernamental. En un segundo inciso, se presenta en forma también breve, pero de manera más específica, el desarrollo e implementación de las normas anteriores en Estados Unidos, contrastándolo en lo que corresponde con lo que rige en algunos otros países.
290 Cockerell, M. et al., Sources Close to the Prime Minister, Londres, MacMillan, 1984, p. 9.

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1. Premisas constitucionales y principales características de los ordenamientos jurídicos en materia de acceso a la información Alemania. En este país en el ámbito federal no existe un ordenamiento específico que rija la presente materia. Actualmente se lleva a cabo un proceso de discusión y consulta entre los gobiernos federales y estatales para la integración de un ordenamiento jurídico de esa naturaleza, a la luz de las recomendaciones del Consejo de la Unión Europea sobre libertad de información. Cabe puntualizar que existe una ley que rige de manera específica el acceso a los expedientes del servicio de seguridad de la entonces policía secreta de la Alemania del Este, la cual fue aprobada en 1999. En el ámbito estatal se encuentran otras leyes, como por ejemplo, la aprobada en 1998 en Brandenburgo. En ella se autoriza a todo ciudadano a obtener información de las autoridades gubernamentales locales.291 En este mismo sentido se han aprobado recientemente otras leyes en Berlín y Schleswig Holstein. Argentina. El artículo 43 de su Constitución establece el derecho de los individuos para obtener datos que el gobierno tiene sobre ellos mismos. En este precepto se establece que cada persona puede iniciar una acción para obtener conocimiento de datos sobre su persona, ya sea que ellos estén contenidos en registros públicos o privados o en bases de datos. En caso de datos falsos, acciones discriminatorias o desapego a la verdad, el interesado debe exigir la rectificación de la información, solicitar que se corrija o que se actualice. La privacidad de las fuentes de información no debe resultar afectada. A nivel local, la Ciudad de Buenos Aires aprobó en 1998 un ordenamiento jurídico para asegurar el acceso a la información. Esta ley otorga a toda persona el derecho de solicitar y recibir información en posesión de las autoridades locales y, asimismo, establece el derecho a la revisión judicial para esos casos. Asimismo, todo ciudadano tiene el derecho a que se corrijan, actualicen, rectifiquen o supriman datos contenidos en esa información y a que ella se guarde en absoluta confidencialidad.292
Akteneinsichts-und Informationszugangsgesetz (AIG), 1998. Ley núm. 104. Acceso a la Información. Promulgada por el Decreto núm. 2.930, diciembre 17, 1998, Boletín Oficial de la Ciudad de Buenos Aires, núm. 600, diciembre 29 de 1998, p. 9360.
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Australia. Este país cuenta con la ley federal denominada The Freedom of Information Act, de 1982. Ella establece el derecho de acceso a los registros gubernamentales. En este ordenamiento se prevé la figura del ombudsman, encargado de la promoción del cumplimiento de esta ley y de conocer sobre las quejas de las materias contempladas por la misma. Asimismo, establece el derecho de los ciudadanos para acudir ante la instancia judicial competente y hacer llegar su caso ante la Corte Suprema de ese país. Las anteriores características se aplican en las legislaciones locales. Austria. La ley de libertad de información se denomina Auskunftspflichtgesetz,293 la cual obliga a las autoridades federales a responder a solicitudes sobre información en materias que caen dentro de su jurisdicción. En ella sólo se autoriza a que un ciudadano obtenga información, pero no acceso a los documentos mismos. Bélgica. Tanto a nivel nacional294 como al local,295 se encuentran leyes que norman el acceso de un individuo a la información gubernamental. Cada una de las anteriores jurisdicciones tiene una comisión encargada de supervisar el cumplimiento del respectivo ordenamiento jurídico. Belice. La ley de este país en materia de libertad de información fue aprobada en 1994. En ella se establece un acceso general a los documentos en posesión de los distintos departamentos del gobierno, a excepción de aquellos pertenecientes al Poder Judicial. Está excluida la información de los documentos que afecten la seguridad nacional, defensa, relaciones internacionales y procesos propios del gabinete del Poder Ejecutivo. Las inconformidades pueden ser elevadas al conocimiento del ombudsman, quien tiene facultades para instruir la develación de la información solicitada, salvo aquella que cae dentro de las excepciones. La parte que no encuentre una respuesta afirmativa debidamente fundada puede acudir ante la Corte Suprema. Bosnia y Herzegovina. Su ley fue aprobada en junio del 2000. Sus normas cubren a todos los departamentos, agencias y otros cuerpos administrativos y gubernamentales, así como a los tribunales del Poder Judicial y otros órganos que realicen por ley una función pública. Asimismo, establece un amplio
BGBI 1987/285, 15 de mayo de 1987. Loi du avril 1994 relative à la publicité de l’administration Law. Loi du 12 novembre 1997 relative à la publicite de l’administration dans les provinces et les communes. 295 Commission Communautaire Commune de Bruxelles-Capital. Ordonnance relative à la publicité de l’administration. 26 Juin 1997. Flanders Loi, 23 Oct. 1994.
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derecho de acceso a la información del gobierno. Se señalan tres condiciones bajo las cuales no se puede brindar la información solicitada: a) cuando ello cause un daño sustantivo al fin legítimo de la política externa, a la defensa del país, a los intereses de la seguridad, a las políticas monetarias, a la protección de la seguridad pública, a la prevención o investigación del crimen o a la protección de los procesos deliberativos; b) para proteger información comercial sensitiva o secretos de comercio; c) para proteger la privacidad personal. Sin embargo, se prevé que a pesar de cualquier excepción se brinde la información solicitada, cuando a ella le sea aplicable la prueba del interés público. Esta prueba requiere que la autoridad pública otorgue toda información solicitada sin excusa o pretexto, cuando el beneficio de hacerlo sea a favor de la sociedad y ello rebase cualquiera de los daños que se intentan impedir a través de su negativa de brindar la información en cuestión. Brasil. La Constitución de ese país establece en el artículo 5o. (14) el acceso a la información a favor de todo ciudadano y garantiza la confidencialidad y seguridad de la fuente siempre que sea necesario. Asimismo, todo ciudadano tiene el derecho constitucional de habeas data, para su acceso a la información en poder de instituciones públicas.296 Bulgaria. La Constitución búlgara, del 13 de julio de 1991, dispone en su artículo 42 que todo ciudadano tiene el derecho de buscar, obtener y divulgar información. Asimismo, dispone que este derecho no debe ser ejercido en detrimento de la seguridad nacional, del orden público, de la salud pública y de la moralidad. Este mismo precepto establece que los ciudadanos tienen el derecho de obtener información de los cuerpos y agencias del Estado sobre cualquier materia con legítimo interés para ellos, que no constituya un secreto de Estado, de conformidad con la ley o que pueda afectar los derechos de otros. La ley que específicamente norma el acceso a la información en cuestión fue aprobada en junio del 2000.297 Ella otorga el acceso a los registros del gobierno, excepto en casos de seguridad del Estado o de privacidad personal. Se prevé la imposición de sanciones económicas sobre servidores públicos que sin razón fundada se nieguen a brindar una información solicitada. Canadá. La Ley de Acceso a la Información de este país otorga al individuo el derecho a solicitar información en posesión del sector público federal. Ella otorga tanto a los ciudadanos de ese país como a todo aquel
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Lei núm. 9.507. 12 de novembro, 1997. FBIS, 22 June, 2000.

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que se encuentre en su territorio y a las corporaciones en igual condición, el derecho a obtener del gobierno registros federales tales como cartas, memoranda, reportes, fotografías, películas, microformas, planos, dibujos, diagramas, mapas, grabaciones y vídeos, así como expedientes computarizados. El cumplimiento de esta Ley es supervisada por el Comisionado de Información —Information Commissioner—, quien puede investigar y emitir recomendaciones, pero no tiene autoridad para hacerlas cumplir. La Corte Suprema de Canadá determinó que el gobierno tiene una obligación de responder a toda solicitud de acceso a información, sin tener que cuestionar la razón que la motiva. A nivel provincial, cada entidad federativa tiene una ley que norma el acceso a la información dentro de su jurisdicción, así como un comisionado de manera semejante al referido con anterioridad. Colombia. La Constitución de 1991 establece el derecho de acceso a los registros gubernamentales. Anteriormente, en 1985, se aprobó una ley específica que norma esta materia.298 En ella se señala que cualquier persona puede examinar los documentos guardados por agencias gubernamentales, y obtener copia de los mismos. Toda solicitud debe ser respondida en un plazo no mayor a diez días a partir de la fecha en que se formuló. Se prevén como excepciones los documentos protegidos por la Constitución, otra ley superior, o por razones de seguridad o defensa nacional. Se tiene establecido que después de treinta años todo documento considerado como confidencial pasa a clasificarse como de registro público. Ante la negativa de brindar un documento solicitado, el interesado puede ejercer un recurso para obtenerlo ante el Tribunal Administrativo. Checoslovaquia. En 1996 el Parlamento checoslovaco aprobó una ley que facultó a los ciudadanos de ese país a obtener su expediente integrado por la entonces policía secreta de la época comunista. Los ciudadanos de otros países no gozaron de este derecho. Posteriormente el Parlamento aprobó una Ley de Libertad de Información en mayo de 1999. Esta Ley sigue en gran medida el modelo adoptado en los Estados Unidos. Ella brinda la facultad a todo ciudadano de obtener información en posesión de cuerpos y agencia gubernamentales, así como de otras instituciones oficiales, tales como aquella que agrupa a los abogados y a los médicos, respectivamente.

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Ley 57. 5 de julio, 1985.

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Dinamarca. En este país hay dos ordenamientos que rigen en la presente materia: la Ley de Acceso a la Información y la Ley de Acceso a los Expedientes de la Administración Pública.299 Actualmente se está llevando a cabo un proceso para adoptar una nueva legislación que sigue las líneas aplicadas en los Estados Unidos. Eslovaquia. Este país tiene una ley específica que regula esta materia, la cual fue aprobada en mayo del 2000. Ella establece amplias reglas para la develación de información en posesión del gobierno. Se prevén ciertos límites sobre información clasificada, siendo aquella que contenga información confidencial en materia de comercio, o bien que viole la privacidad individual o que haya sido obtenida de personas que no sean requeridas por ley para haber brindado esa información, o que tenga que ver con decisiones de cuerpos judiciales y tribunales. Las apelaciones en contra de negativas de brindar la información solicitada se hacen ante la instancia administrativa competente y se tiene como último recurso a un tribunal judicial. Estonia. La Constitución de este país establece en su artículo 44 diversas disposiciones conforme a las cuales se debe regir el acceso a la información gubernamental. De esta forma, el inciso 1 dispone el derecho a recibir libremente información que se circula para uso general. El inciso 2 señala que a solicitud de los ciudadanos de Estonia y de conformidad con los procedimientos previstos por la ley, todas las autoridades de un gobierno estatal y local están obligadas a brindar información sobre su trabajo respectivo. Como excepciones se señala aquella información que por ley está prohibida de divulgar, y la que está destinada exclusivamente para uso interno. El inciso 3 establece que el estoniano tiene el derecho de conocer la información que exista sobre su persona en posesión de autoridades gubernamentales; este derecho puede limitarse a efecto de proteger los derechos y libertades de otras personas, los antecedentes familiares de infantes, para prevenir el crimen o por una necesidad para proteger un procedimiento judicial. El inciso 4 prevé que salvo disposición contraria a la ley, los derechos indicados en los incisos 2 y 3 serán aplicables a todo individuo que se encuentre en Estonia, independientemente de su nacionalidad. En 1997, el Parlamento estoniano instruyó al gobierno a elaborar el proyecto de una ley para el acceso a la información pública. En consecuencia, se aprobó en noviembre del 2000, con vigencia a partir de enero del 2001, la Ley de Información Pública. Este ordenamiento cubre agencias guber299

Lov nr 572 af 19 desember 1985 om offentlighed I forvaltningen.

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namentales y entidades públicas y privadas que conducen servicios de educación, salud u otros de orden social. Asimismo, esa legislación incluye normas para el acceso a medios electrónicos.300 Federación Rusa. La Constitución de este país, en su artículo 24 (2), establece que las dependencias federales y estatales del gobierno, así como los funcionarios que laboran en ellas, deberán permitir el acceso a todo ciudadano a cualquier documento y material que directamente afecte sus derechos y libertades, salvo lo dispuesto en otra forma por ley. La ley que rige específicamente esta materia fue aprobada en enero de 1995. En ella se señala que la información del gobierno es pública; se indica que cualquier solicitud no requiere ser fundada en alguna razón para realizarla. Asimismo, este ordenamiento jurídico prohíbe límites sobre cierto tipo de información. Entre ellas se encuentran las siguientes: situación jurídica de órganos gubernamentales, organizaciones y asociaciones sociales o de derechos, libertades y obligaciones de ciudadanos y los procedimientos involucrados; documentos con reportes sobre eventos ecológicos, meteorológicos, demográficos, salud y epidemias, o que contengan información de importancia para el funcionamiento de la producción económica o para la seguridad de los ciudadanos; documentos que contengan reportes sobre las actividades de cuerpos gubernamentales respecto al uso de recursos para el presupuesto público, sobre los requerimientos de la economía, excepto aquellos que afecten secretos de Estado; los documentos que sean del interés público o esenciales para el ejercicio de los derechos, libertades y obligaciones del ciudadano. El cumplimiento de esta ley es competencia de un comité que se encuentra bajo la autoridad del presidente de esa nación.301 Filipinas. La Constitución de ese país establece en el artículo 3o., sección 7, el derecho del pueblo a obtener información sobre materias de interés público. Se declara que el ciudadano tiene garantizado el acceso a registros y documentos del gobierno, sujeto a las limitaciones impuestas por la ley. Por otra parte, un código que rige la conducta de los servidores públicos establece la obligación de dar a la luz pública un reporte sobre las actividades que se desarrollen gubernamentalmente y permitir en su caso el acceso a documentos que contengan datos sobre materias del gobierno. Asimismo, se señala que toda solicitud deberá ser atendida dentro de los
Public Information Act. 15 November, 2000, 92, 597. Law of the Russian Federation on Information, Informatization and Information Protection, January 25, 1995.
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siguientes quince días a partir de la presentación de la solicitud respectiva. Las inconformidades por una negativa de brindar información se presentan ante la Comisión del Servicio Civil —Civil Service Commission— o ante la oficina del ombudsman.302 Finlandia. En diciembre de 1999, la Ley de Acceso a la Información Gubernamental303 sustituyó a otra conocida como Ley de Publicitación de Documentos Oficiales de 1951.304 En ella se establece el derecho de acceso a cualquier documento integrado por una agencia gubernamental. La estructura e interpretación de las cláusulas que norman este tema siguen un criterio de gran apertura. Francia. En este país hay dos leyes que imponen el derecho de acceso a información gubernamental.305 Ellas se modificaron en abril del 2000 a efecto de precisar y hacer más claro el procedimiento de acceso.306 Todos los registros están disponibles, excepto aquellos que contienen deliberaciones del gobierno interno, informes de seguridad nacional, información personal protegida por ley, secretos comerciales y otros documentos que se señalen por ley. Ninguna de estas leyes se aplica a documentos en posesión del Consejo de Estado y del Poder Judicial. Adicionalmente se creó la Comisión de Acceso a Documentos Administrativos para dar cumplimiento a lo dispuesto por esos ordenamientos jurídicos. Grecia. La Ley número 2690/1999 establece la libertad de información y prevé el derecho ciudadano de tener acceso a los expedientes integrados por las autoridades gubernamentales. Esta ley sustituyó a la aprobada en esta materia en 1986.307 Hungría. El artículo 61 (1) de su Constitución establece que en esa República todo individuo tiene el derecho a expresar libremente sus opiniones, y, asimismo, tiene el derecho de tener acceso a la información de interés público aunado a la libertad de divulgar dicha información. Desde 1992 la Ley de Protección a Datos Personales y Divulgación de Información de
Republic Act 6713, 1987. Act on the Openness of Government Activities. Act 83/9/2/1951. Loi no. 78-753 du 17 juillet 1978 de la liberté d’accès au documents administratif. Loi no. 79-587 du juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l’amèlioritation des relations entre l’administration et le public. 306 Loi no. 2000, 321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations. 307 Ley núm. 1599/1986.
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Interés Público contempla la recopilación y uso de información personal tanto en el sector público como en el privado.308 El encargado de supervisar la implementación de este ordenamiento jurídico es un comisionado del Parlamento, quien desempeña el papel de un ombudsman en esta materia. Entre otras de sus facultades están las de cambiar la clasificación de secreto a documentos así calificados por alguna otra autoridad. Holanda. La ley en esta materia se basa en el principio de libre acceso a la información del gobierno para todo individuo. La información debe ser dada, salvo cuando se refiera a las relaciones internacionales del Estado, la situación económica y financiera nacional, la investigación de crímenes y la privacidad personal. Una negativa puede ser apelada ante la instancia judicial en materia administrativa, cuya sentencia es final.309 Islandia. Su ley en esta materia fue aprobada en 1996.310 De conformidad con esta ley, todo individuo –residente o no–, así como entidades legales, tienen el derecho de obtener documentos sin necesidad de exponer razón alguna. Se prevén excepciones por motivos de seguridad, comercial y de privacidad personal. India. En 1982 la Corte Suprema de ese país resolvió que el acceso a la información era parte esencial de la libertad de expresión.311 Actualmente se está conduciendo un proceso de consulta nacional dirigido a la integración de una ley que rija en este orden a nivel federal. Irlanda. La ley en esta materia fue aprobada en 1997.312 Este ordenamiento prevé el acceso a información gubernamental e impone a sus departamentos y agencias la obligación de informar sobre sus actividades. La Oficina del Comisionado de Información —Office of the Information Commissioner— está encargada de la supervisión del cumplimiento de esa ley. Israel. En este país, la ley que regula el acceso a la información se aprobó en 1998. En ella se establece un amplio acceso a los registros del gobierno. La solicitud de esta información debe ser atendida dentro de un plazo de treinta días. El Poder Judicial puede revisar las decisiones que nieguen brindar la información en cuestión.
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Act LXIII, 1992. Aprobada en octubre de 1991. Upplysingalog núm. 50 / 1996. S.P. Gupta vs. Union of India (AIR 1982 SC 149). Freedom of Information Act.

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Italia. La ley italiana permite el acceso a la información gubernamental. Sin embargo, se obliga a todo solicitante a exponer debida y justificadamente la razón de su petición.313 Japón. Después de veinte años de debates sobre este tema, la ley sobre esta materia fue aprobada en 1999 y entró en vigor a partir del 2001. En ella se señala que cualquier individuo o compañía puede solicitar información gubernamental. Las quejas por negativas de otorgar información son conocidas por un cuerpo colegiado dependiente de la oficina del primer ministro. Kenia. El ordenamiento jurídico que aborda este tema adopta numerosas limitaciones para la divulgación de información gubernamental. El gobierno tiene una amplia discreción para clasificar como confidencial la información que se encuentra en sus archivos. Latvia. Su legislación en esta materia fue adoptada en noviembre de 1998. Ella garantiza el acceso público a toda la información en cualquier forma posible que no se encuentre restringida por ley.314 Lituania. La Constitución establece que los ciudadanos tienen el derecho de obtener cualquier información disponible que les competa y que guarden agencias gubernamentales. En la ley que rige en esta materia se señala que cada individuo en esa República tiene el derecho de obtener toda la información gubernamental, con excepción de aquella que se considere confidencial de acuerdo con la ley. Asimismo, señala que en caso de una negativa, ésta debe ser informada por escrito a más tardar al siguiente día laboral en que se presentó la petición, indicando la respectiva razón. Asimismo, se prevé el señalamiento de las penas correspondientes sobre las autoridades que se nieguen a brindar la información sin causa justificada. Los partidos políticos, instituciones públicas y políticas, sindicatos y otras organizaciones deberán dar información a la sociedad y a sus miembros sobre las actividades que desarrollan, de acuerdo con lo previsto por las leyes aplicables, a excepción de aquella que por ley se considere confidencial.315 Esta ley fue reformada en diciembre del 2000. El artículo 6o. señala que cada individuo tiene el derecho de obtener de las autoridades gubernamentales, información de las actividades que ellas desarrollan, así como información que ellas guarden sobre un peticionario. Tal información debe ser
Lege 241/7. 8. 1990. Law on the Freedom of Information. 1998. The Law on the Provision of Information to the Public. July 2, 1996, núm. I-1418. Reformada el 23 de enero de 1997.
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otorgada dentro de la semana siguiente en que fue presentada la solicitud respectiva. Nueva Zelanda. En su ordenamiento jurídico se establece la libertad de acceso a la información.316 La supervisión del cumplimiento de esta ley la realiza la oficina de un ombudsman. Existen numerosas vinculaciones entre la legislación en materia de libertad de información y aquella que rige en materia de privacidad, de forma tal que una puede ser vista como complementaria de la otra. Noruega. La ley en esta materia establece el derecho de acceso a la información gubernamental en forma amplia.317 Ella entró en vigencia en 1971. No se aplica a los documentos en posesión del Parlamento, del Auditor General y del Ombudsman para asuntos administrativos. Las excepciones se hacen sobre documentos cuyo contenido y divulgación sea en detrimento de la seguridad nacional, la defensa y relaciones con otros países y organizaciones internacionales. También se sujeta la entrega de información a una obligación de confidencialidad en el interés de la correcta ejecución del manejo financiero. El rey está facultado para determinar que los documentos históricos clasificados como confidenciales puedan hacerse del dominio público. La negativa a un acceso a la documentación gubernamental puede ser apelada ante la instancia competente y posteriormente ante el Poder Judicial. Polonia. Su Constitución señala en el artículo 61 que un ciudadano tiene el derecho a obtener información sobre las actividades de los órganos de la autoridad pública y sobre las personas que participan en ellos. Este derecho incluye información sobre las actividades de órganos o instituciones que incidan en alguna actividad pública o manejen en alguna forma recursos públicos. Asimismo, establece que el derecho a obtener información permite la elaboración de registros sonoros o visuales sobre reuniones de órganos de gobierno surgidos de una elección popular. Las limitaciones impuestas sobre los derechos anteriores deben ser establecidas expresamente por ley y son a efecto de proteger libertades y derechos de otras personas o por razones fundadas de seguridad económica, seguridad u orden público nacional.

316 Official Information Act 1982. Local Government Official Information and Meetings Act 1987. 317 Lov om offentlighet I forvaltningen av 19 juni 1970 nr 69.

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No hay una ley específica en esta materia. Diversos esfuerzos se han hecho al efecto, sin que al momento se haya adoptado un ordenamiento tal. Algunas leyes llegan a tratar en cierta forma cuestiones relativas al acceso a la información. Por ejemplo, como condición para formar parte de la OTAN, en 1999 se aprobó una ley en donde se aborda la información clasificada, la cual no puede ser divulgada porque puede dañar los intereses del Estado o porque esa información está protegida por otras leyes a favor de los intereses de otros ciudadanos u otras organizaciones.318 Portugal. En este país hay una ley específica que establece y regula el derecho de acceso a la información gubernamental. En ella se indica que toda persona tiene acceso a la información contenida en cualquier forma en archivos del gobierno. Las excepciones a este acceso son en virtud de la necesidad de seguridad interna o externa, confidencialidad de la justicia y por privacidad personal. El cumplimiento de esta ley está a cargo de la Comisión para el Acceso a Documentos Administrativos, la cual es una agencia independiente del Parlamento.319 Sudáfrica. La Constitución de 1996 de este país señala en su artículo 32 que cada individuo tiene derecho a obtener información en posesión del gobierno, y a cualquier información que posea alguna otra persona y que se requiera para ejercer o proteger un derecho. La ley específica en esta materia fue aprobada por el Parlamento en mayo del 2000. En ella se señalan condiciones para la entrega de información en manos del gobierno. De esta forma se establecen excepciones fundadas en información clasificada, secretos comerciales, información que viole la privacidad, o que sea obtenida de una persona que no esté obligada por ley de haber brindado esa información ante una autoridad gubernamental. Las inconformidades por denegación de acceso a una información proceden ante una autoridad administrativa y posteriormente ante un tribunal judicial.320 Suecia. Su ordenamiento en materia de acceso a la información gubernamental señala que todo ciudadano sueco tiene libre acceso a documentos oficiales. La implementación e interpretación del anterior principio se concibe de forma amplia. Las decisiones en un sentido negativo pueden ser apeladas ante tribunales administrativos, teniendo como instancia última a
The Classified Information Protection Act, 22 January, 1999. Lei núm. 65/93, 26 agosto de 1993, com as alterações constantes da Lei núm. 8/95, 29 março; Lei núm. 94/99. 16 Julho. 320 Act on Free Access to Information, January 1, 2001.
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la Corte Suprema Administrativa. El Ombudsman parlamentario tiene ciertas funciones para asegurar la libertad de información. Tailandia. El artículo 48 bis de su Constitución establece que toda persona tiene el derecho de recibir información de una autoridad pública, a efecto de supervisar la ejecución de actividades del gobierno cuando la materia en cuestión afecte o pueda afectar a una persona o su forma de vida protegida por el orden jurídico.321 El ordenamiento que específicamente rige a esta materia entró en vigencia en diciembre de 1997. Ella autoriza a los ciudadanos a obtener información gubernamental que tenga un efecto directo sobre su privacidad, sus derechos o libertades, o afecte un plan de trabajo. La Comisión de Información Oficial está facultada para supervisar el cumplimiento de esta ley.322 Ucrania. Su Constitución prevé en el artículo 34 el derecho ciudadano para obtener libremente información, así como guardarla, usarla y divulgarla en forma oral, escrita o por otros medios de su elección. Por su parte, la ley particular sobre esta materia establece el procedimiento para obtener la información en cuestión, y contempla que la autoridad que reciba una petición tal, la atienda dentro de los diez días siguientes en que se le presentó.323 En otro ordenamiento se requiere que los cuerpos públicos informen a los medios de comunicación sobre sus respectivas actividades. En él se garantiza libre acceso a tal información por parte de comunicadores, excepto en casos en que se prohíba por otra ley que rige los secretos de Estado. Asimismo, se prohíbe el ejercicio de presiones sobre comunicadores y la realización de actos que interfieran con sus actividades informativas.324 Del conjunto de leyes referidas se observa que en varias de ellas se hace una declaración de objetivos, a efecto de normar criterios de interpretación. El ejemplo más relevante de una declaración con una gran apertura es la perteneciente a Finlandia. En ella se señalan como objetivos a la promoción del acceso y buena práctica gubernamental del manejo de la información. Asimismo, se otorga el derecho a personas físicas y morales de dar seguimiento al ejercicio de la autoridad pública y el uso de recursos económicos por ella misma para formar libremente una opinión, a
Constitución de Tailandia, B. E. 2534, 1991. Official Information Act, B. E. 2540, 1970. Act on Information. October 2, 1992/núm. 2657-XII. Statute on the Order of Dissemination of Information on the Public Bodies and Local Governments Activity by Mass-Media. September 23, 1997/núm. 539/97.
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efecto de influir en el ejercicio de la autoridad pública, así como para proteger sus derechos e intereses.325 De igual forma, se añade que estos objetivos deben ser tomados en consideración en la toma de decisiones bajo esa ley.326 En torno al ejercicio del derecho de acceso a la información gubernamental, se contempla generalmente que éste se realice por el propio ciudadano interesado, sin necesidad de asistencia especializada. Sin embargo, en repetidas ocasiones un interesado puede encontrar serios problemas para identificar la información que requiere o bien cómo precisarla técnicamente para su petición. Cabe señalar que incluso miembros de la sociedad u organizaciones no gubernamentales —ONG’s— con mayores conocimientos para solicitarla encuentran dificultades en este sentido. Algunas legislaciones establecen la obligación de las autoridades públicas para asistir y apoyar a un interesado en este quehacer. En otros casos se impone la obligación sobre instancias gubernamentales de publicar guías sobre las diversas clases de los registros que guardan. De esta manera, por ejemplo, la legislación canadiense prevé una publicación de registros en posesión de cada agencia o departamento federal.327 En los Estados Unidos se requiere a las agencias gubernamentales publicar detalles sobre documentos develados previamente que sean susceptibles de ser buscados por otros solicitantes.328 La ley finlandesa obliga a las autoridades públicas a realizar las acciones conducentes para permitir un acceso más fácil a los documentos en posesión del gobierno. Asimismo, se prevé publicar índices de los documentos que se encuentran en poder de las diversas autoridades. De igual forma, se establece que toda autoridad esté debidamente informada sobre los derechos que aseguran el ejercicio de la libertad de acceso a los documentos en su posesión.329 La ley sueca indica que las autoridades gubernamentales deben integrar un registro público de cada documento individual que ellos reciban o hayan producido en el ejercicio de sus funciones, los cuales deben estar acompañados de una breve síntesis sobre sus respectivos contenidos. Por lo que corresponde a los formatos de solicitud, por regla general ellos son sencillos o simplemente se requiere un escrito del interesado. En algunos casos la solicitud puede ser hasta en
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Act on the Openness of Government Activities, 1999, section 3. Ibidem, section 17. Access to Information Act, 1982, section 5 (1) (b). Freedom of Information Act, 5 U.S.C., section 552 (a) (2) (D) y (E). Act on the Openness of Government Activities, 1999, section 18.

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forma verbal, tal como ocurre según lo previsto en las legislaciones danesa y holandesa. Sin embargo, en otros países se requiere que en la solicitud correspondiente se invoque expresamente el derecho que le asiste para pedir la información en cuestión. En numerosos países se permite sólo el acceso a documentos registrados. Esto trae consigo riesgos para la libertad de acceso a la información, en virtud de que puede haber autoridades que intencionalmente eviten un registro cuando estiman que la información en cuestión no debe ser revelada. Sin embargo, también hay avances sustantivos a favor de esa libertad. Por ejemplo, en la legislación danesa se establece que todo oficial gubernamental debe levantar un registro de toda información de hechos sobre los que tengan conocimiento incluso en forma verbal.330 Por su parte, el ordenamiento neozelandés va más allá y establece el derecho de acceso tanto a información registrada como a la no registrada.331 Un ámbito de especial significado en la libertad de acceso a la información corresponde a las excepciones. En general, las legislaciones incluyen el mismo conjunto de ellas. Sin embargo, el alcance o grado de aplicación varía de país a país. Por una parte están las excepciones que excluyen grupos enteros de información. Toda información que se encuentre en uno de esos grupos puede ser retenida por una autoridad pública aun cuando su develación no cause daño alguno. Entre estos casos se encuentran los documentos surgidos o vinculados con reuniones del Consejo de Ministros o de secretarios de Estado en Portugal,332 los documentos generados por o para conocimiento de un tribunal o para una consulta legislativa en el Reino Unido,333 documentos relativos a negociaciones con otros países, como ocurre en Finlandia,334 documentos y material informativo reunido con el propósito de integrar estadísticas públicas o investigación científica en Dinamarca,335 registros de órganos regulatorios financieros en Estados Unidos.336 En el mayor número de las legislaciones, las excepciones se definen con la aplicación del respectivo enunciamiento de pruebas de daño. Estas
330 Act on Access to Public Administration Files/Act No. 572, December 19, 1985, Article 6 (1). 331 Official Information Act, 1982, section 2 (1). 332 Promotion of Access to Information 2000, section 41 (1) (c). 333 Act on Free Access to Information, 41 (1) (a). 334 Freedom of Information Act, 1997, section 24 (1) (c). 335 Freedom of Information Act, Exemption 8. 336 Act on the Access to Public Information Files, section 10 (6).

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pruebas pueden variar en cada orden jurídico. Por ejemplo, por lo que toca a las relaciones internacionales, en Irlanda se aplica el que se afecte adversamente —affect adversely—,337 en Canadá, que se provoque un mal —be injurious to—, en Sudáfrica que lesionen —prejudice—338 y en los Estados Unidos que dañen —damage—.339 En otras legislaciones se privilegia a la prueba de proporcionalidad en lugar de la de daños. Por ejemplo, la ley danesa señala que el acceso a los expedientes debe ser limitado cuando la protección es esencial respecto a la protección de la política exterior danesa.340 En otras legislaciones se prevé un balance más explícito entre los beneficios y daños de la develación de la información. En este caso se encuentra por ejemplo Bélgica, donde se autoriza la retención gubernamental de información cuando el beneficio para el interés público no es superior a la necesidad de confidencialidad con el propósito de proteger las relaciones internacionales de ese país.341 La misma fórmula se adoptó en Noruega.342 Por otro lado, las legislaciones contienen previsiones que brindan una protección al razonamiento de las autoridades públicas conforme a las cuales forman sus bases y criterios para tomar una decisión. En algunos casos se adoptan amplias definiciones. Por ejemplo, la ley danesa cae en este supuesto.343 La legislación holandesa contiene un mandato que prohíbe la develación de información de opiniones personales sobre políticas contenidas en documentos para consulta interna gubernamental. En todo caso, las opiniones personales sólo pueden ser dadas a conocer cuando ello favorece al efectivo gobierno y conducción de orden democrático del país y de manera que no delate a algún individuo que haya formulado esa opinión; es decir, se llega a conocer la opinión en el supuesto referido, pero no a quien la emitió.344 El nombre de la persona que la haya emitido sólo puede ser dado a conocer con la anuencia del mismo.
Act on the Openness of Government Activities, 1999, section 24 (1). Freedom of Information Act 2000, section 32. Lei 65 / 93, artículo 4 (2). Act on Access to Public Administration Files, section 13.1.2. Act on Disclosure of Information by the Administration, Article 6.1.3. Act Containing Regulations Governing Public Access to Government Information, October 31, 1991, Section 10 (2) (a). 343 Act on the Access to Public Administration Files, section 7. 344 Act Containing Regulations Governing Public Access to Government Information, October 31, 1991. Section 11.
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En la mayoría de los países referidos queda excluido de caer en una excepción aquella información de hechos sobre los que se adopta una decisión. En legislaciones como la danesa, la sueca y la australiana así están explícitamente previstas.345 El ordenamiento jurídico más destacado en esta cuestión es el de Irlanda, donde se prohíbe expresamente el colocar como excepción al acceso a la información sobre hechos y aquella en materia de estadísticas. Esta legislación va aún más allá, al establecer que todo análisis que sea resultado de la anterior información también debe ser proporcionado en caso de ser solicitado.346 2. Desarrollo e implementación de normas en materia de acceso a la información La libertad de divulgar noticias, en opinión de numerosos estudiosos de la materia, puede tener un significado reducido sin la libertad de tener acceso a la obtención de información gubernamental. Tal y como se señaló con antelación, esta parte aborda el caso de Estados Unidos contrastándolo con algunos otros países. La Corte Suprema de los Estados Unidos ha sostenido que la primera enmienda constitucional no protege la obtención de dicha información en el mismo grado que garantiza el derecho de difundir noticias por medios impresos o electrónicos. La Corte Suprema, a través de sus decisiones en numerosos juicios, ha establecido tres principios en la obtención de esa información. Ellos son, primero, la primera enmienda no garantiza el derecho a obtener información gubernamental. Segundo, los periodistas y comunicadores no tienen más amplios o más derechos de acceso a la información que algún otro miembro de la sociedad. Tercero, la necesidad de acceso a información gubernamental se debe equilibrar frente a otras necesidades sociales. De esta forma, en el juicio Branzburg vs. Hayes, ese tribunal superior señaló que generalmente se ha sostenido que la primera enmienda no garantiza a la prensa un derecho constitucional de acceso especial a la información que no está disponible para el público. A pesar del hecho de que la obtención de información pueda ser obstaculizada, también es cierto que
345 Dinamarca: Act on Access to Public Administration Files, section 11(1); Suecia: Freedom of the Press Act, Article 9; Australia: Freedom of Information Act 1982, Section 36(5). 346 Freedom of Information Act 1997, section 20(2) (b).

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los medios tienen acceso a un gran número de fuentes públicas. Aquellos que trabajan en los medios no tienen el derecho constitucional de acceso a los escenarios donde se ha cometido un crimen o un desastre cuando ello está prohibido al público en general. Asimismo, se les debe prohibir la obtención o difusión de información relativa a juicios, cuando sea necesario asegurar a un acusado un juicio justo ante un tribunal imparcial.347 Asimismo, la Corte Suprema ha indicado la existencia de limitaciones respecto al acceso para obtener información en casos de prisiones. Por ejemplo en el juicio Procunier vs. Pell, por una votación de cinco a cuatro jueces, se determinó que una prisión podía impedir el acceso de medios de comunicación para entrevistar a prisioneros, y que esas regulaciones de la autoridad carcelaria no violaban el derecho constitucional de libertad de prensa. La Corte Suprema también sostuvo en ese juicio que la primera y decimocuarta enmiendas prohíben al gobierno el interferir en el ejercicio de la información de medios. Sin embargo, la Constitución no impone al gobierno la obligación de dar acceso a los medios, a la información que no está abierta para el resto de la ciudadanía. En este sentido, el juez Potter Stewart afirmó que una cosa es decir que el periodista es libre de buscar las fuentes de información que no están disponibles a todos los miembros de la sociedad, y otra totalmente distinta, el afirmar que la Constitución impone la obligación al gobierno de brindar a los periodistas toda fuente de información que no está disponible al público en general.348 Los criterios señalados se repitieron en casos posteriores. Entre ellos destaca uno, debido a la explicación utilizada para dar solución a tales controversias. Así, en Houchins vs. KQED, el juez Burger sostuvo que la respuesta a la problemática del acceso a la información tenía que buscarse en el proceso político —political process—. Citando al juez Stewart, Burger señaló: “The Constitution itself is neither a Freedom of Information Act nor an Official Secrets Act. The Constitution… establishes the contest (for information), not its resolution. Congress may provide a resolution, at least in some instances… For the rest, we must rely, as so often in our system we must, on the tug and pull of the political forces in American society”.349 La posición de Burger fue evitar que el Poder Judicial decidiera quién tendría

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408 U.S. 665, 684-685, Media Law Rep. 2617, 2624-2625(1972). 417 U.S. 817, 834, 1 Media Law Rep. 2379, 2386 (1974). 438 U.S. 1, 14-15, 3 Media Law Rep. 2521, 2526 (1978).

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acceso a la información gubernamental, a qué información gubernamental y bajo qué condiciones. Por lo que toca concretamente a la interpretación judicial del contenido de la ley que rige específicamente el acceso a la información gubernamental —The Freedom of Information Act—, la Corte Suprema ha hecho diversos señalamientos. Algunos de ellos se han vertido sobre las nueve excepciones contenidas en ésta. Al respecto, esa instancia judicial ha indicado que tales excepciones no pueden ser para obstaculizar el acceso a la información.350 Por otra parte, la Corte Suprema se ha visto obligada a definir el alcance de términos utilizados por esa ley. De esta manera, por lo que toca al término “agency”, indicó que éste incluía cualquier departamento ejecutivo, departamento militar, corporación gubernamental, alguna otra institución dependiente del Poder Ejecutivo o cualquier agencia regulatoria independiente.351 Otro término que ha requerido definición judicial por ese tribunal superior es “record”. Esta ley se aplica a registros tangibles y no a intangibles. La ley no define el término en cuestión; sin embargo, dos criterios rigen lo que se entiende como tal: si el material en cuestión es manejable como registro, y si éste puede ser copiado o reproducido. Dentro de este término se incluyen papeles, cintas grabadas, fotografías, impresiones computarizadas. Los objetos físicos como armas no caen dentro de ese término, porque aun cuando puede representar una evidencia de un acto gubernamental, éste no puede ser reproducido. Por su parte, la Corte Suprema en el juicio Forsham v. Harris determinó que los registros incluyen sólo a aquellos que han sido integrados u obtenidos por una agencia federal del gobierno.352 Por lo que corresponde al acceso a esos registros, en el juicio Kissinger v. Reports Committee for Freedom of the Press, la Corte Suprema indicó que la ley requiere a las autoridades gubernamentales brindar acceso a los registros que están en su poder.353 Asimismo, ha señalado que una agencia federal no retiene indebidamente un registro si éste ha sido enviado a otra instancia previamente a que se haya formulado la solicitud correspondiente. La ley sólo obliga a las agencias del gobierno a brindar la
Department of Air Force v. Rose, 425 U.S. 352, Media Law Rep. 2509 (1976). “…any executive department, military department, Government corporation, Government controlled corporation or other establishment in the executive branch of the federal government… or any independent regulatory agency” (5 U.S.C. sec 552 (f) (1988). 352 445 U.S. 169, 5 Media Law Rep. 2473 (1980). 353 445 U.S. 136, 6 Media Law Rep. 1001 (1980).
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información en su poder, no les impone crear, detener el envío a otra institución del gobierno o integrar documentos que no posee. Esta interpretación, presentada por el juez Stevens en una opinión disidente, alienta a las autoridades a no dar acceso a alguna información a través de su remisión a otra instancia del gobierno.354 Asimismo, la Corte Suprema ha señalado que una agencia del gobierno no puede negar el acceso a una información, simplemente porque ella también se encuentra en alguna otra agencia. Si la intención del legislador hubiera sido esa, argumentó la Corte, entonces lo hubiera indicado como una excepción, pero esto no fue así.355 De acuerdo con la Freedom of Information Act, toda persona puede solicitar el acceso a información federal. En este caso se incluye a todo individuo independientemente de su nacionalidad, así como personas actuando en representación de organizaciones privadas. No se hace necesario que haya un “interés público” para permitir el acceso en cuestión. Para el Poder Judicial, todo individuo tiene igual derecho en los términos de su propio interés para recibir la información solicitada.356 La confidencialidad o secreto de información gubernamental también ha sido materia de pronunciamientos por la Corte Suprema. En el juicio conocido como Pentagon Papers, el gobierno intentó impedir la publicación de un estudio clasificado sobre las políticas gubernamentales en Viet-Nam, por los periódicos Washington Post y New York Times. Esos diarios habían obtenido dicho estudio a través de una fuente no autorizada, la cual era un empleado del gobierno. La Corte Suprema reconoció el derecho de esos medios para realizar la publicación en cuestión. Dicha conclusión no fue unánime, sino que hubo opiniones contrarias. La mayoría determinó que la publicación del material no representaba un peligro real para la seguridad nacional y, en consecuencia, el criterio establecido en el juicio Near vs. Minnesota, que facultaba al gobierno para impedir publicaciones, no procedía en esa ocasión. Este caso revela que puede haber en todo momento puertas abiertas para impedir una censura gubernamental, si se tiene enfrente una prensa fuerte, que sepa sostener jurídicamente su causa, tal y como es el informar a la ciudadanía. En Inglaterra también se observa una prensa enérgica para brindar información a la sociedad sobre las actividades gubernamentales. En este país,
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445 U.S. 161, Media Law Rep. 1012. Department of Justice vs. Tax Analysts, 492 U.S. 136, 144-145. Durns v. Bureau of Prisons, 804 F. 2d 701,706 (D.C. Circ. 1986).

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el conflicto entre el secreto sobre asuntos nacionales y su información al público, se busca resolver con base en ordenamientos e instituciones específicas. De esta forma, de acuerdo con el ordenamiento conocido como The Official Secrets Act de 1911, reformado en 1989, se pueden llevar a cabo acciones penales en contra de aquellos que hayan realizado publicaciones que dañen los intereses nacionales en diversos campos, tales como en seguridad nacional, servicios de inteligencia e investigaciones criminales. Adicionalmente, existe un grupo de oficiales gubernamentales encargados de revisar todo material que contenga información sobre los campos anteriormente referidos, con la obligación de emitir notas que son conocidas como “private and confidential notices”, las cuales coloquialmente son referidas como “D-notices”, y contienen recomendaciones para la no publicación de alguna información. Por otra parte, en los Estados Unidos se adoptó una ley en 1798 denominada The Sedition Act, la cual prohibió la publicación falsa, escandalosa y malintencionada en contra del gobierno de los Estados Unidos. En la práctica, esta ley representó una importante barrera para la publicación de noticias por un diario. La Corte Suprema no tuvo oportunidad de pronunciarse sobre la validez de esa ley. Sin embargo, la ciudadanía tuvo oportunidad de manifestarse al respecto, cuando en las elecciones federales de 1800 ese ordenamiento jurídico fue cuestionado durante la campaña del posteriormente partido ganador. En consecuencia, esa ley fue derogada en 1801, y el entonces presidente Jefferson emitió un perdón a todos aquellos que habían sido sancionados con base en ella. Curiosamente, definiciones con mayor trascendencia sobre este tema no se encuentran hasta muchos años después a través de un pronunciamiento de la Corte Suprema en el juicio New York vs. Sullivan.357 Este juicio surgió debido a la publicación hecha por un grupo de ciudadanos en el New York Times, donde anunciaban un movimiento de derechos civiles en el sur del país y solicitaban aportaciones para ello. En este desplegado se criticaba la conducta de la policía de Montgomery, Alabama, durante una manifestación que había sido reprimida por ella. Esa policía presentó una demanda basada en que los hechos referidos en tal desplegado no eran ciertos y que las críticas no sólo eran en contra de esa policía, sino en contra de su titular, L. B. Sullivan, los cuales constituían críticas insoslayables contra su persona. La Corte Suprema encontró que en efecto había declaraciones
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376 U.S. 254, 1 Media Law Rep. 1527 (1964).

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falsas, y determinó una compensación económica a favor de Sullivan por 500,000 dólares. En esa oportunidad, el juez William Brennan sostuvo que aun cuando la referida Sedition Act nunca fue analizada por la Corte Suprema, los pronunciamientos a favor o en contra del contenido durante su vigencia habían sido materia de discusión para construir un criterio. Asimismo, indicó que era necesario precisar que las acciones judiciales iniciadas por oficiales gubernamentales sólo eran procedentes si ellas probaban que el contenido en una información que se publicaba en un medio se hacía con el conocimiento de que ella era falsa o simplemente se hacía una afirmación sin sustento alguno. El criterio sostenido en este juicio continúa vigente y ha servido para sostener una actitud más agresiva de la ciudadanía sobre la información de las actividades gubernamentales. En el Reino Unido no se ha seguido el ejemplo anterior. En este país, no hay disposiciones legales específicas que distingan entre un individuo con la calidad de servidor público, de otro actuando simplemente como ciudadano para ejercer acciones judiciales contra publicaciones que les ofendan. No hay alguna base que sirva para regir un criterio como lo representa el juicio New York vs. Sullivan. Cada demandado tiene la obligación de probar la verdad de lo que ha publicado. El resultado ha sido que hay un mayor número de sentencias judiciales en contra de los medios y una más amplia autocensura interna previo a la publicación de algún material. Por otro lado, la idea de que el pueblo tiene el derecho a contar con información para decidir, cobra un lugar jurídico efectivo en las democracias occidentales hasta mediados del siglo XX. Anteriormente los gobiernos simplemente rechazaban develar sus expedientes confidenciales. La excepción a la regla es el caso de Suecia, donde el derecho a obtener información gubernamental se estableció hace más de doscientos años. Así, la denominada The Freedom of the Press Act, de 1766, garantizó el acceso a material documental contenido en cualquier expediente gubernamental. Esta garantía, sujeta a diversas excepciones, se encuentra establecida en el texto constitucional sueco. Por lo que respecta a otras democracias, el paso más importante se encuentra en los Estados Unidos con la aprobación de la ley denominada The Freedom of Information Act, de 1966. Esta ley establece con amplia precisión el camino para que un ciudadano pueda obtener información gubernamental, así como las condiciones para que tal acceso pueda ser negado por el gobierno. En su contenido también se encuentran disposiciones que nor-

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man directamente el actuar de departamentos del gabinete presidencial, de comisiones independientes y de otras agencias del Poder Ejecutivo. Ninguna de sus normas se aplica al Poder Legislativo o Judicial. Una de las más importantes características de esta ley es que el individuo que busque una información gubernamental no tiene que revelar la causa que lo motiva. Es decir, no se establece una condición de necesidad para obtener información. Una vez que se ha hecho la solicitud correspondiente, toda oficina dependiente del Poder Ejecutivo debe brindar la información respectiva, salvo que encuentre un fundamento dentro de los establecidos por esa misma ley para negarla. Si un documento contiene información que de acuerdo con esa ley no debe darse, entonces el resto de la información sí debe ser entregada al solicitante en cuestión. Si esa oficina se niega a otorgar la información solicitada, sin encontrar el debido sustento para hacerlo así, entonces el peticionario puede acudir a ejercer su acción ante una corte federal. En caso de darse este supuesto, la instancia gubernamental involucrada tiene la obligación de demostrar todo lo que le llevó a negar la información requerida. Entre las excepciones bajo las cuales se puede negar una información gubernamental a un ciudadano, están las siguientes: 1) Divulgación de datos debidamente clasificados y designados como material secreto sobre defensa nacional o política exterior, a través de una orden del Ejecutivo. El Ejecutivo no puede simplemente calificar como “clasificada” una información, porque un acto tal siempre estará sujeto a la revisión del Poder Judicial. 2) Datos relativos a secretos comerciales, cuando ellos contengan información que pueda ser usada por un competidor comercial. 3) Información cuya develación pública pueda constituir una clara invasión sin una debida razón de la privacidad personal. 4) Registros sobre el ejercicio del cumplimiento de la ley, que pongan en riesgo a los oficiales involucrados en tal función. Las excepciones fueron construidas con base en el principio de que debe haber un balance entre el fin de tener un gobierno abierto al escrutinio de la sociedad y el dejar un espacio también primordial a otros valores de la sociedad. Cabe destacar que en términos prácticos, más del 90 por ciento de las solicitudes formuladas bajo la The Freedom of Information Act son respondidas en un sentido afirmativo. Las bases sobre las que se construyó esta ley han sido también aplicadas en otros países para la elaboración y aprobación de sus ordenamientos jurídicos en esa materia. Tal es el caso de Canadá, Francia, Australia y Nueva Zelanda.

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De esta forma, por ejemplo, Canadá cuenta con la denominada Canadian Access to Information Act, de 1983. En ella se establecen preceptos para ayudar al ciudadano en sus solicitudes de información en poder del gobierno. Este ordenamiento señala que cualquier ciudadano canadiense o residente permanente en ese país puede tener acceso a los registros gubernamentales. También en ella se prevén excepciones semejantes a las establecidas en el ordenamiento equivalente de los Estados Unidos, pero a las cuales se agregan otras como puede ser la información que lesione las relaciones entre la federación y las provincias de ese país, así como datos que perjudiquen los intereses financieros del gobierno de Canadá. En este ordenamiento también se contempla la operación de un comisionado para conocer de toda queja en ese ámbito. Este comisionado funciona como un ombudsman que investiga denuncias de ciudadanos a los que se les ha denegado una información gubernamental. Este comisionado reporta directamente al Parlamento y puede actuar sin necesidad de formalidades legales. Las acciones ante instancias judiciales están abiertas para el ciudadano inconforme, pero en la práctica ello ocurre en muy contadas ocasiones, a diferencia de lo que acontece en los Estados Unidos. Además de esta ley, se han aprobado otros ordenamientos dirigidos a asegurar el acceso del público a información gubernamental. De esta forma, el Congreso norteamericano aprobó en 1976 la denominada Sunshine Act, la cual abrió a la ciudadanía las reuniones multiinstitucionales de agencias federales. Siguiendo el espíritu de la Freedom of Information Act, este ordenamiento establece excepciones. En caso de ocurrir una de ellas durante alguna reunión celebrada a puertas cerradas deberá levantarse el acta correspondiente y guardarse en forma confidencial. En el supuesto de que un individuo considere que no hubo un fundamento correcto para cerrar una de esas reuniones al público, éste podrá ejercer su derecho a obtener la información deseada ante el tribunal judicial competente. Las excepciones contenidas en la Sunshine Act son muy semejantes a las previstas en la Freedom of Information Act. Esta ley ha sido vista en forma positiva por la ciudadanía, y su contenido se ha seguido por otras legislaciones a nivel estatal. Adicionalmente, se encuentra otra legislación más reciente. En 1978, el Congreso aprobó la Ethics in Government Act, la cual contribuyó a fortalecer el principio de la información del gobierno abierta al público. En ella se pone una atención al conflicto de valores que llega a ocurrir con ese

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principio. Su alcance es mayor que las dos leyes anteriormente referidas, en virtud de que su aplicación cubre a los poderes Legislativo y Judicial. Este ordenamiento impone obligaciones de información en materia financiera sobre oficiales del gobierno, a efecto de conocer si los ingresos obtenidos a través de sus funciones son coincidentes con sus cuentas privadas. La oficina encargada de esa tarea se denomina Office of Government Ethics, y los datos obtenidos por ella, así como las correspondientes conclusiones a que llegue, deben ser brindados a quien las solicite. En contraste con los Estados Unidos, Canadá, Australia y Nueva Zelanda, no hay una ley específica que proteja la libertad a la información en el Reino Unido. En su lugar hay diversos ordenamientos jurídicos, que garantizan el acceso a registros gubernamentales en áreas específicas. Como resultado de lo anterior, el gobierno debe dar la información solicitada por un individuo salvo que exista una excepción debidamente fundada. El ciudadano del Reino Unido interesado en obtener una información del gobierno debe mostrar que el material en cuestión cae en un área donde su obtención es permitida. El ordenamiento que marca un punto significativo en el acceso a la información gubernamental en el Reino Unido es el conocido como The Data Protection Act, de 1984, a través del cual se otorga el derecho a todo ciudadano de ver sus respectivos registros computarizados con datos. Esta ley se concentra en la protección a la reputación del propio individuo y no principalmente para asegurar el acceso informativo sobre los trabajos del gobierno. Ella ha sido ampliada para cubrir el derecho de un miembro de la sociedad, que desee obtener registros no computarizados sobre él mismo en el ámbito médico, escolar y de trabajo social. De alguna forma, una más amplia libertad de información se encuentra en otro ordenamiento conocido como The Environment and Safety Information Act, de 1988. En ella se establece la obligación de publicar las acciones llevadas a cabo, para dar cumplimiento a las leyes en materia de medio ambiente y seguridad contra empresas que las violan. Por otra parte, en la Unión Europea actualmente se están llevando a cabo reuniones y deliberaciones para la integración de un ordenamiento jurídico que norme el acceso a la información gubernamental de los países miembros. En ellas han intervenido además de representantes de esa Unión, organizaciones de la sociedad civil tales como la “European Citizens Action Service”, “European Environmental Bureau”, “European Fe-

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deration of Journalists” y “Statewatch”. Los representantes de esa Unión y de miembros de esas organizaciones civiles han hecho diversos señalamientos, entre los que destacan los que se comentan a continuación. En febrero del 2001, en una reunión organizada por “Statewatch” y la “European Federation of Journalists”, el titular ejecutivo del Comité sobre Libertades y Derechos Ciudadanos del Parlamento Europeo indicó que una parte central del debate se encuentra en la lista de excepciones que se impone sobre el principio de libre acceso. Otro asunto central —añadió— es el temor de ciertos miembros de que las autoridades de la Unión Europea adopten normas en esa materia que sean más restrictivas que las internas de cada nación y, por tanto, influyan en un sentido negativo sobre sus propias legislaturas, generando un campo fértil contra la idea del gobierno abierto. Por su parte, los representantes de Suecia consideraron que otros países habían sido críticos de la apertura a la información que prevalecía en su país. Asimismo, señalaron que los puntos más delicados que debían recibir una atención especial eran el listado de restricciones, los documentos sensitivos y la implementación de preceptos por Estados miembros. La “European Federation of Journalist” sostuvo que la tarea de los medios involucraba informar al ciudadano con transparencia. Asimismo, afirmó que los procesos, reglas y documentos para lograr un acceso a la información gubernamental son muy complicados. Por tanto, era crucial que ellos fueran claros, precisos y simples. Se hizo énfasis en que era necesario encontrar soluciones partiendo de la base de que ello no era una necesidad de interés nacional, sino del interés ciudadano. La voz académica también tuvo una expresión a través del representante de la Universidad de Utrecht, quien subrayó que el derecho a obtener información gubernamental era un pilar de la democracia. Asimismo, en esa reunión se insistió que de acuerdo con el artículo 255 del Tratado de Ámsterdam, la Unión Europea debía contar con un proyecto de código que normara el acceso a la información para el 1 de mayo del 2001.358 La elaboración de este código ha sido sujeta de diversas y opuestas observaciones sobre su contenido. Por ejemplo, la European Federation of Journalist adoptó una resolución el 25 de marzo del 2001, donde señala su rechazo a las propuestas conforme a las cuales se elaboraba el ordenamiento en cuestión que se encontraba bajo discusión por el Consejo de Minis358 Report of meeting: Call for an Open Europe. Views from civil society on access to E. U. documents. European Parliament, 27 February 2001.

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tros del Parlamento Europeo. Ello se debía a que tales propuestas no reunían los requisitos de transparencia y creación de un gobierno abierto dentro de las instituciones de la Unión Europea, tal y como había sido acordado en el Tratado de Ámsterdam. Adicionalmente, esa asociación de periodistas deploró el hecho de que el proceso legal para la elaboración de ese código estuviese siendo llevado a cabo en forma por demás secreta, lo cual cerraba a la ciudadanía la posibilidad de participar en su configuración. Su propuesta fue contundente, el código referido debía ser construido sobre las bases siguientes: la ciudadanía debe tener participación en su integración y en las decisiones que construyan tal ordenamiento; se debe abrir el acceso a toda la información, incluida aquella calificada como clasificada; las excepciones a la regla anterior deben estar establecidas en formas precisas, bien definidas y mínimas; debe ser aplicado a todas las instituciones de la Unión Europea, incluidas las judiciales; la solicitud de información no debe ser acompañada de alguna razón que la apoye y debe haber un derecho al anonimato; la entrega de la información debe ser expedita; debe haber un derecho a apelar ante un órgano independiente y sin costo alguno; los servidores públicos deben tener un derecho y obligación de divulgar información, aun si ésta no ha sido solicitada por algún interesado o cuando algún oficial del gobierno la oculte en detrimento del interés público. Respecto a este último supuesto, se ha señalado que el servidor público debe gozar de una protección. Por otro lado, se considera que se debe llevar a cabo un proceso de educación sobre la naturaleza y operación del principio del gobierno abierto, tanto con los servidores públicos como con la sociedad en general.359 La anterior propuesta se extendió entre más organizaciones ciudadanas, las cuales presentaron su oposición al proyecto de código para normar el acceso a la información contenida en documentos de la Unión Europea. De esta forma, haciendo alusión al documento que se estudiaba en el Consejo de esa Unión, tales organizaciones indicaron que tal propuesta debilitaba derechos vigentes de la ciudadanía, no seguía el espíritu del Tratado de Ámsterdam y se erosionaban los niveles democráticos.360

EFJ Statement on Access to Information. March 25, 2001. Open letter from civil society on the new code of access to documents of the E. U. institutions. May 2, 2001.

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3. Acceso del Poder Legislativo a información del Poder Ejecutivo En esta parte resulta relevante hacer referencia al caso de los Estados Unidos, donde se pueden encontrar condiciones legales y prácticas que rigen la relación entre el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo, que son ilustrativas en materia de acceso a “información clasificada”. En ese país, la “información clasificada” cae dentro del ámbito administrativo del Poder Ejecutivo. Esa información incluye temas de seguridad nacional; consecuentemente, es considerada como materia que merece un cuidado especial. El Poder Ejecutivo regularmente brinda información al Congreso –tanto a comités como individualmente a sus miembros. La amplitud de la autoridad del Congreso para obtener “información clasificada” del Poder Ejecutivo, así como la autoridad de este poder para retener dicha información, nunca han sido consultadas ante la Corte Suprema. Consecuentemente, estas cuestiones permanecen sujetas a diversas interpretaciones y controversias. Un punto de vista es que el Congreso tiene la capacidad de obtener toda la información que desee. Sólo se exceptúa una mínima subcategoría de información en materia de seguridad nacional que caiga dentro del privilegio presidencial abierto para la deliberación personal sobre una cuestión específica. Por otra parte, los defensores del Poder Ejecutivo argumentan que éste tiene una muy amplia autoridad para denegar solicitudes del Congreso sobre información clasificada. En la práctica, el Ejecutivo brinda rutinariamente una gran cantidad de información al Legislativo. La mayor parte de las solicitudes de información se resuelven mediante una negociación entre ambos poderes. La autoridad del Congreso para obtener información del Poder Ejecutivo no está explícitamente establecida en la Constitución. Esta capacidad se deriva de otras facultades constitucionales, incluidas las de legislar, autorizar el presupuesto federal y sancionar nombramientos presidenciales. Adicionalmente, los principios generales de supervisión y rendición de cuentas sobre los que se construye la separación de poderes requieren que el Congreso esté ampliamente informado respecto a las actividades y materias de conocimiento del Poder Ejecutivo. Por otra parte, existen otras normas y disposiciones que obligan al Poder Ejecutivo a brindar información al Legislativo en materias específicas, lo cual llega a involucrar “información clasificada”. Entre ellas se encuentra la denominada The Intelligence Oversight Act, la cual establece en su ar-

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tículo 501 diversas disposiciones al respecto. Por ejemplo, sus incisos a, b y c establecen que el presidente asegurará que los Comités de Inteligencia del Congreso estén actualizados y plenamente informados sobre las actividades de inteligencia de los Estados Unidos; que cualquier actividad de inteligencia ilegal sea reportada de inmediato a estos comités, así como las medidas correctivas que hayan sido tomadas o se planean implementar respecto a la actividad ilegal realizada. Asimismo, se señala que la Cámara de Diputados y la de Senadores establezcan cada una, ya sea por reglamento o resolución respectiva, los procedimientos para proteger la difusión de información clasificada y de toda aquella relativa a las fuentes y métodos de inteligencia que es brindada a los Comités Congresionales de Inteligencia o a los miembros del Congreso desarrollando funciones de esa naturaleza. Adicionalmente, el artículo 502 de esa ley señala que en la medida en que sea consistente con la debida consideración para la protección de la información clasificada relativa a fuentes y métodos sensitivos de inteligencia u otras materias sensitivas excepcionales, el director general de la Agencia Central de Inteligencia y los titulares de todos los departamentos, agencias y otras entidades del gobierno de los Estados Unidos involucrados en servicios de tal naturaleza deberán brindar a los comités de inteligencia toda información o material sobre actividades de ese orden, aparte de aquellas acciones cubiertas —covert actions— bajo su jurisdicción o control y las cuales sean requeridas por alguno de los comités de inteligencia con el propósito de cumplir con las responsabilidades autorizadas. Esta ley, asimismo, establece diversas disposiciones para la develación de información sobre actividades cubiertas, y sobre otras de inteligencia. Debe destacarse que la información sobre actividades de inteligencia es tan sólo un tipo de información clasificada. Existen otros estatutos que establecen normas específicas en materia de relaciones exteriores, acciones militares, sistemas de armamento y facultades para el cumplimiento de la ley. Adicionalmente, el Congreso norteamericano adopta reglas administrativas sobre el acceso de ese cuerpo legislativo a la información. Por ejemplo, el ordenamiento del Senado, denominado S. Res. 400, establece en su sección 11 (b) que el Senado entiende que el titular de cualquier departamento o agencia de los Estados Unidos involucrado en alguna actividad de inteligencia deberá brindar toda información o documentos que se encuentren en posesión, custodia o bajo control de ese departamento o agencia, o persona pagada por ese departamento o agencia, siempre que

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sea requerido por el comité congresional competente y dentro de su respectiva jurisdicción. De hecho, los procedimientos específicos a través de los cuales el Congreso obtiene información clasificada son en función de las reglas que adopten por resolución la Cámara de Diputados y Senadores, respectivamente. En cada una de esas Cámaras hay comités de inteligencia, los cuales aprueban los presupuestos y supervisan las actividades de las agencias de inteligencia. Esos comités conducen la mayor parte de su trabajo en forma confidencial y secreta. Consecuentemente, sus audiencias son por regla privadas y, por tanto, no hay un acceso al público. En ambas Cámaras, los comités judiciales también tienen jurisdicción sobre el Departamento Federal de Inteligencia denominado Federal Bureau of Intelligence —FBI—, que es la entidad administrativa facultada por ley para realizar actividades de contrainteligencia nacional. Por principio, todos y cada uno de los miembros del Congreso tienen acceso a cada nivel de información clasificada. Sin embargo la “información clasificada” sobre ciertas materias puede hacerse disponible en forma más fácil o negarse al conocimiento de ese cuerpo legislativo. Por ejemplo, la información clasificada sobre programas de armamento, análisis de inteligencia, actividades diplomáticas o actividades encubiertas se brinda rutinariamente al Congreso. Por otra parte, el Poder Ejecutivo es más reticente de brindar información respecto a la protección de informantes y agentes de inteligencia encubiertos, y detalles sobre investigaciones criminales en curso. El Poder Ejecutivo sostiene, y el Poder Judicial también lo ha estimado así, que hay un privilegio del Ejecutivo —denominado executive privilege—, que otorga al presidente la posibilidad de no entregar información porque así lo estime conveniente. Esta información puede ser considerada o no como clasificada. Además de los requisitos impuestos sobre el Poder Ejecutivo de reportar regularmente y las previsiones para las solicitudes específicas del Congreso, se han tomado otras medidas para asegurar que el Congreso sea plenamente informado. Algunas veces el Poder Ejecutivo puede retener información que incluso el mismo Congreso ignore que existe y, por tanto, dejar de pedirla. Si el Poder Ejecutivo oculta información, se tiene contemplado el supuesto de que algún miembro de una agencia o departamento con conocimiento sobre una información tal informe sobre la situación en cuestión al Congreso. En este caso, ese individuo obtiene una protección. Las

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leyes que norman esta situación están dirigidas a proteger el interés del Congreso para recibir información precisa y oportuna sobre agencias gubernamentales, y su operación donde tiene la obligación de ejercer una supervisión. Por último, cabe destacar que en el ámbito académico no existe una coincidencia respecto al posible derecho del Congreso para legislar a efecto de definir la información que debe ser clasificada. A pesar de que la Corte Suprema no se ha pronunciado en este orden, la tendencia más fuerte es aquella que considera que, en efecto, el Congreso sí tiene la facultad para proceder en ese sentido.

CAPÍTULO SEXTO LA OPINIÓN PÚBLICA I. Antecedentes y desarrollo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. La evolución del estudio y análisis de la opinión pública . . III. Opinión pública y democracia . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Opinión pública y consenso . . . . . . . . . . . . . . . . . . V. El debate Dewey-Lippmann. . . . . . . . . . . . . . . . . . 168 168 174 181 184

CAPÍTULO SEXTO LA OPINIÓN PÚBLICA
If a democracy is to exist, the belief must be widespread that public opinion, at least in the long run, affects the course of public action. V. O. KEY Jr. Yet the most significant change in our time is the recognition that public opinion is not simply to be obeyed or evaded, but that it may be molded and directed to suit given interests. Francis G. WILSON

La opinión pública involucra a la soberanía del pueblo como el factor para determinar la dirección a seguir por un gobierno, de acuerdo con los principios del gobierno de las mayorías, de la representación política y de procesos de toma de decisiones. Sin embargo, dicha relación está sujeta a contradicciones y, consecuentemente, a cuestionamientos. Ello ha sido expuesto por diversos autores, tal y como es el caso de Wilson, quien estima que el desarrollo de las ideas sobre la soberanía del pueblo y la participación no se han desarrollado paralela y simultáneamente con la idea de la libre expresión.361 La opinión pública debe tomarse como una voz que expresa un sentir compartido por integrantes de la sociedad. Ella puede formarse en su conjunto con la participación de impresiones, pláticas, apreciaciones, comentarios, discusiones y análisis sobre diversos aconteceres que inciden en la esfera pública. En la democracia resulta necesario, para su debido desarrollo, el que esa opinión pública tome como punto de partida y se apoye indispensablemente en una información real, veraz, objetiva e imparcial. De
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Graham Wilson, Francis, A Theory of Public Opinion, Chicago, Regnery, 1962, p. 5. 165

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esta forma, puede aseverarse, tal y como lo ha señalado Sartori, que la democracia se define como un gobierno de opinión.362 Al respecto, puede añadirse que mientras más debidamente informada esté esa opinión pública, más oportunidad habrá de tener un gobierno democrático. El politólogo italiano añade, asimismo, que “Si la democracia tuviera que ser un sistema de gobierno guiado y controlado por la opinión de los gobernados, entonces la pregunta que nos deberíamos replantear es: ¿Cómo nace y cómo se forma una opinión pública?” La respuesta de Sartori es breve: “Casi siempre, o con mucha frecuencia, la opinión pública es un ‘dato’ que se da por descontado. Existe y con eso es suficiente”.363 Sartori precisa que:
...la noción pública denomina sobre todo opiniones generalizadas del público, opiniones endógenas, las cuales son del público en el sentido de que el público es realmente el sujeto principal. Debemos añadir que una opinión se denomina pública no sólo porque es del público, sino también porque implica la res pública, la cosa pública, es decir, argumentos de naturaleza pública: los intereses generales, el bien común, los problemas colectivos.

La opinión pública, agrega, “...es simplemente un ‘parecer’, una opinión subjetiva para la cual no se requiere una prueba”.364 Hoy en día, tanto el poder público365 como los partidos políticos,366 elites políticas,367 empresas e intereses privados, recurren al uso de los diversos medios y de comunicadores para inducir en ciertas direcciones a la
Sartori, Giovanni, op. cit., p. 66. Ibidem, p. 69. Ibidem, pp. 69 y 70. Por ejemplo, Bobbio indica que: “…the practice of concealment has never entirely disappeared because of the influence public power can exercise on the press, because of the monopolization of the means of mass communication, and above all because of the unscrupulous exercise of ideological power, the function of ideology being to veil the real motivations which act upon power”. Bobbio, Norberto, Democracy and Dictatorship, cit., p. 21. Véase también Ginsberg, Benjamin, The Captive Public: How Mass Opinion Promotes State Power, Nueva York, Basic Books, 1986. 366 Teóricos contemporáneos señalan que los partidos políticos pueden tener una importante influencia en la formación de la opinión pública. Al respecto, véase Dunleavy, Patrick, Democracy, Bureaucracy and Public Choice, Londres, Harvester-Wheatsheaf, 1990. 367 Sobre este tema, véase a Page, Bengamin, The Rational Public, Chicago, University of Chicago Press, 1992; Entman, Robert, Democracy without Citizens: Media and the Decay of American Politics, cit.; Parenti, Michael, Inventing Reality: The Politics of News Media, 2a. ed., Nueva York, St. Martin, 1993.
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opinión pública, así como para promover, forzar o justificar la toma de decisiones políticas, económicas y/o sociales sin importar que éstas se alejen de las auténticas necesidades de la sociedad. Sobre este último punto, el científico político Ulrich Sarcinelli apunta que:
...la opinión pública surge esencialmente como producto del cultivo de la opinión por parte de intereses organizados, actores prominentes, instituciones estatales y no estatales. Así, la opinión pública propiamente como tal, es esencial para la formación de la opinión pública política, es parte de un sistema complejo en que recién se constituye la realidad política: de un proceso total en que se produce y se presenta la política, se imponen y se fundamentan las decisiones políticas. En la era de la televisión, más que en cualquiera época, rige que la misma actuación política es, en gran medida, una actuación comunicativa... la televisión cumple la función de medio conductor tanto para la percepción como para la presentación de la política.368

Para Peters, históricamente la opinión pública ha tenido un significativo componente simbólicamente construido. Él afirma que la opinión pública está generada por un tipo de público imaginado que se forma a través de símbolos. Según este autor, en lugar de haber una interacción directa entre individuos, una representación simbólica del todo social se presenta ante ellos principalmente a través de los medios de comunicación masiva, la cual los puede estimular a todos ellos para actuar como una entidad social. Así, la formación de un nuevo público se encuentra más afectada y determinada por esos medios, particularmente por la televisión, más que por interacciones exclusivas entre miembros del público. Asimismo, en la opinión de Peters, el público imaginado es tan real como cualquier otra comunidad imaginada en el sentido de que la presentación simbólica del mismo puede venir a existir como un actor real. Las ficciones, si son persuasivas, pueden convertirse en realidades políticas. De esta manera, los hechos y las ficciones se mezclan en la realidad política.369

368 Sarcinelli, Ulrico, “La T. V.-democracia”, en Thesing, Josef y Hofmeister, Wilhelm (eds.), Medios de comunicación, democracia y poder, Buenos Aires, CIEDLA, Konrad Adenauer Stiftung, 1995, pp. 234 y 235. 369 Durham Peters, John, “Historical Tensions in the Concept of Public Opinion”, en Glasset, T. L. y Salmon, C. T. (eds.), Public Opinion and the Communication of Consent, Nueva York, Guilford, 1995, pp. 18 y 19.

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Bobbio afirma que la esfera de la sociedad civil incluye el fenómeno de la opinión pública —entendida como la expresión pública de un aprobar o disentir que concierne a instituciones—, la cual circula a través de la prensa, radio, televisión y otros medios. Más aún —comenta Bobbio—, la opinión pública y los movimientos sociales se desarrollan conjuntamente y se influyen el uno al otro. Sin opinión pública —queriendo decir con ello más concretamente, sin los canales de expresión—, la esfera de la sociedad civil pierde su función y desaparece.370 El proceso democrático exige que en la determinación y toma de decisiones relativas a la elección de gobernantes cada ciudadano asuma con otros muchos su participación, a efecto de que en ese actuar colectivo la mayoría decida y elija a sus gobernantes. En este proceso de participación, las impresiones, ideas o percepciones particulares que puede tener cada individuo, al contrastarse, identificarse o sumarse a la de otros individuos, derivan en la formación de una opinión pública.371 I. ANTECEDENTES Y DESARROLLO En 1922 Walter Lippmann destacó que en virtud de que se suponía que la opinión pública era la principal fuerza motriz en las democracias, se podría razonablemente esperar que hubiese una vasta literatura al respecto. Sin embargo, esto no era así. La existencia de esa fuerza denominada opinión pública —destacó este autor—, sencillamente era tomada como algo presente.372 II. LA EVOLUCIÓN DEL ESTUDIO Y ANÁLISIS
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A finales del siglo XIX y principios del XX, la opinión pública fue estudiada y analizada sistemáticamente con un enfoque sociológico. Los países que comenzaron a ponerle especial atención fueron los Estados Unidos y Alemania. A finales de los años veinte del siglo pasado, el interés en las
Bobbio, Norberto, Democracy and Dictatorship, cit., p. 26. De acuerdo con Habermas, el uso del término opinión pública se encuentra documentado desde 1781. Habermas, Jürgen, The Structural Transformation of the Public Sphere: An Inquiry into a Category of Bourgeois Society, Cambridge, Polity Press, 1989, p. 90. 372 Lippmann, Walter, Public Opinion, Nueva York, MacMillan, 1960, p. 253.
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cuestiones de comunicación y medios cambió de consideraciones teóricas y críticas sociales a la preocupación sobre problemas prácticos. En este contexto, la opinión pública fue entendida como un proceso social orgánico, que debía ser estudiado y analizado a la luz de los hallazgos académicos alcanzados en el campo de la sicología social respecto a la interacción de grupo.373 Como resultado de lo anterior, el enfoque sobre el estudio de la opinión pública tendió hacia una disertación y análisis despolitizados. Los teóricos de la opinión pública más destacados de este periodo, expresamente se refirieron a la investigación psicológica como una herramienta de sus investigaciones.374 Dentro del enfoque sociológico, tuvo especial importancia una corriente que se identifica como pragmática,375 que se complementó con otra referida como interaccionismo simbólico.376 Las aportaciones hechas por los miembros de estas corrientes formaron una significativa línea sobre las teorías de la opinión pública y, en general, de la comunicación. La corriente del pragmatismo surgida en Estados Unidos, en las palabras de Hardt, representó un rompimiento con el absolutismo que había dominado al pensamiento académico, así como un intento para producir una base filosófica para la investigación científico-social con la ayuda de la “imaginación biológica” —biological imagination— y un énfasis en los “esfuerzos humanos” —human efforts— y la “acción colectiva” —collective action—.377 Esta corriente puso un énfasis especial en el vínculo entre los objetivos de la democratización social y el desarrollo del conocimiento en el proceso de transformación de la Gran Sociedad a la Gran Comunidad —entendiendo a esta última como un público organizado y articulado—.378 En este contexto, Dewey estimó que la comunicación de los resultados de la investigación social era equiparable a la formación de la opinión pública. Esto, se373 Price, Vincent y Oshagan, Hay, “Social-Psychological Perspectives on Public Opinion”, en Glasser, T. L. y Salmon, C. T. (eds.), Public Opinion and the Communication of Consent, Nueva York, Guilford, 1995, p. 195. 374 Véanse los trabajos de Dewey, John; Lippmann, Walter; Park, Robert, y Tönnies, Ferdinand. 375 Véanse los trabajos de Horton Cooley, Charles; Dewey, John; James, William; Herbert Mead, George, y Peirce, Charles S. 376 Véanse los trabajos de Blumer, Herbert; Dewey, John, y Herbert Mead, George. 377 Hardt, Hanno, Critical Communication Studies: Communication, History, and Theory in America, Londres, Routledge, 1992, p. 33. 378 Splichal, Slavko, op. cit., p. 74, y Dewey, John, The Public and Its Problems, Swallow (First Edition 1927), Athens, 1991, p. 177.

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ñaló Dewey, marcaba una de las primeras ideas en el crecimiento de la democracia política.379 Durante los años treinta se presentó el surgimiento de las denominadas encuestas científicas. Ello contribuyó a que las encuestas de opinión pública fueran consideradas como determinantes en la obtención de información y formulación de predicciones sobre el sentir de la ciudadanía y sus tendencias electorales. Las encuestas, asimismo, fueron utilizadas para obtener información sobre los hábitos de compra de los consumidores, así como sobre la relación entre las decisiones de compra y anuncios, los cuales eran considerados elementos principales en la investigación de mercados. En estos mismos años, las encuestas de opinión se habían desarrollado y adoptado como la herramienta más veraz y eficaz para conocer las vertientes, tendencias u orientaciones de la opinión pública.380 En este contexto, el público como fuente de información de la opinión pública fue identificado tanto como una masa dispersa como un grupo integrado hasta por tan sólo dos individuos. De esta forma se asumió teóricamente la presencia de distintos públicos integrados a su vez ya fuera por un amplio o reducido número de individuos, otorgando así a las palabras “público” y “grupo” un significado equiparable en términos prácticos.381 De esta manera, la opinión pública se redujo a no más que una recolección de opiniones individuales. El enfoque anterior se concentró en el resultado final de opiniones individuales, haciendo a un lado el proceso social del cual surgía la opinión pública. Al respecto, Berelson no tuvo inconveniente en admitir y señalar que a través de este enfoque de la opinión pública se perdía de vista el contenido político de la misma.382 Por su parte, Blumer advirtió al respecto su preocupación de que la aparente ausencia de esfuerzo o sincero interés por parte de los estudiosos de la opinión pública para identificar el objeto que se suponen ellos buscan conocer, identificar y medir se remite tan sólo a una simple aplicación de la técnica que ellos han adoptado.383
Dewey, John, op. cit., p. 177. Childs, Harwood L., Public Opinion: Nature, Formation, and Role, Princeton, Nueva Jersey, D. van Nostrand, 1965, p. 45. 381 Childs, Harwood L., op. cit., p. 13. 382 Berelson, Bernard, “Democratic Theory and Public Opinion”, Public Opinion Quarterly, Fall, 1952, p. 313. 383 Blumer, Herbert, “Public Opinion and Public Opinion Polling”, American Sociological Review, núm. 13, 1948, p. 542.
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La condición que se le otorgó a la opinión pública queda de manifiesto en la apreciación de Allport, quien sostuvo la tesis de que ella no era demostrable explícitamente, sino tan sólo como una metáfora.384 El resultado característico de ese enfoque es que la investigación sobre la opinión pública se convirtió en por demás formal. Ello se tradujo dentro del campo político en una mera predicción o planteamiento de la condición de la conducta electoral. Este enfoque se ve complementado posteriormente con otros hechos contundentes. Así, a principios de la segunda posguerra mundial, se observa que el estudio y análisis de la opinión pública se rige preponderantemente por métodos empíricos y cuantitativos. La anterior vinculación entre opinión pública, democracia, libertad de expresión y libertad de prensa se ve sustituida por una relación entre la encuesta de la opinión pública, el análisis del efecto de la propaganda y la aplicación de las relaciones públicas. A inicios de los años cincuenta del siglo pasado, Berelson enfocó a la teoría democrática y a la opinión pública reconociendo importantes contribuciones al conocimiento del desarrollo de la opinión pública, hechas no sólo por sicólogos, sociólogos, investigadores de mercado y especializados en estadística, sino también por científicos políticos que habían desarrollado un útil marco de referencia para la organización y conducta de estudios de opinión. Este autor propuso que las herramientas de investigación desarrolladas por los investigadores de encuestas fueran también aplicadas para ver en qué medida la práctica de la política por ciudadanos de una democracia se ajustaba a los requerimientos y premisas de la teoría política de la democracia. Por ejemplo, ellas podrían incluir estructura de personalidades, intereses y participación en asuntos públicos; la posesión de información y conocimientos; la observación puntillosa de la realidad política; la comunicación y discusión entre los miembros de la sociedad; la racionalidad de las decisiones políticas y su vinculación con los intereses de la comunidad. Berelson agrega que la investigación empírica debería ser usada para mejorar la imagen sobre el proceso de toma de decisiones democráticas, así como para ayudar a la democracia no sólo a conocerse mejor ella misma de manera inmediata, sino para evaluar sus logros y progreso en términos generales. En este marco, el estudio de la opinión pública puede brindar importantes datos para promover la práctica democrática, así co-

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Allport, Floyd H., op. cit., p. 15.

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mo para lograr mayor concordancia con las premisas y requisitos de la teoría democrática.385 Posteriormente, cuando las encuestas ocupaban ya un lugar privilegiado para obtener un conocimiento de la opinión pública, a finales de los años cincuenta empezó a tomar preeminencia un nuevo enfoque que sustituyó marcadamente al denominado sociológico. De esta forma, en tanto que en la corriente pragmática americana se consideró a la opinión pública como un proceso social orgánico, con el nuevo enfoque se vio a ésta como una cuestión medible cuantitativamente que podía ser cubierta por la investigación de campo.386 Un trabajo que marcó con mayor rigor la presentación de ese nuevo enfoque fue elaborado por Blumer, donde formula una definición de la opinión pública y a la cual le atribuye características de un impacto colectivo, interactivo, pero también manipulable. En este sentido, él señaló la presencia de grupos que intentan establecer y delinear las opiniones de gente desinteresada. Para Herbert Blumer, haciendo un juego de palabras, la cuestión con la cual está enfrentada la sociedad no está constituida por sus respectivas características políticas, sino por la división de los ciudadanos respecto a sus ideas de cómo debe ser enfrentada la misma. Así, la formación de la opinión pública es la resultante de una decisión colectiva a la cual se llega a través de un proceso de discusión.387 Este enfoque coincide a su vez con una mayor aplicación de las encuestas de opinión pública. Cabe destacar que los paulatinos cambios provocados por el desarrollo y uso masivo de las tecnologías de la comunicación en el campo económico, político y social transformaron radicalmente las concepciones originales sobre la opinión pública, así como de lo que representaba la esfera pública. Habermas, en su obra The Structural Transformation, encontró que a partir de los inicios de los años sesenta hasta finales de los ochenta del siglo pasado ocurrieron importantes cambios con un efecto enormemente significativo en tres ámbitos: a) la esfera privada y los fundamentos sociales de la autonomía privada; b) la estructura de la esfera pública y la conformaBerelson, Bernard, op. cit., pp. 313-330. Durham Peters, John, op. cit., p. 14. Blumer, Herbert, “The Mass, the Public, and Public Opinion”, en Berelson, B. y Janowitz, M. (eds.), Reader in Public Opinion and Mass Communication, Nueva York, Free Press, pp. 43-50.
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ción de la conducta pública, y c) la legitimación de los procesos de las democracias de masas.388 En términos generales, los seguidores del enfoque pragmático observaron que la industrialización y urbanización contribuían decididamente al declive de la democracia. Ellos consideraron que tal situación se debía a la creciente mediatización y distorsión de los medios, provocada por los diarios, la radio y el cine.389 Como causa de lo anterior, la sociedad tenía menos claridad sobre las cuestiones de su incumbencia, en tanto que el desarrollo de las comunicaciones debía operar a favor de la transparencia. Para ellos, la comunicación tenía una doble cara; ella podía contribuir a la construcción de la vida democrática, pero también llegaba a ser una herramienta que la destruía. Desde su óptica, sólo con la aplicación amplia de la ciencia y del método científico era viable desarrollar un público democráticamente organizado. Consecuentemente, demandaron la libertad de prensa y de expresión, pero muy en particular la libertad de la investigación social y la divulgación de sus hallazgos.390 Asimismo, se pronunciaron por una reforma del actuar de los medios y la completa independencia de ellos. Éste fue el inicio de un periodo donde predominaría el intento de las ciencias sociales para desarrollar el conocimiento, con la ayuda principal de la investigación empírica. El estudio sociosicológico de la opinión pública fue principalmente dirigido hacia la investigación de la misma apoyada en métodos cuantitativos. Esta investigación fue básicamente orientada a la utilización de las encuestas para obtener información y formular predicciones sobre el sentir de la ciudadanía en el ámbito electoral. De igual forma, las encuestas también fueron utilizadas para obtener información respecto de los hábitos e intereses de compra de los consumidores, sobre la relación entre las decisiones de compra y los anuncios, así como sobre otros elementos que incidiesen en la investigación de mercados. De esta manera, el nuevo enfoque consideró que el público podía estar representado por un grupo que podría formarse con dos o más individuos seleccionados. La opinión pública fue por tanto reducida a una mera recolección de opiniones individuales. Así, en esta corriente sociosicológica, la
388 Véase Habermas, Jürgen, The Structural Transformation of the Public Sphere: An Inquiry into a Category of Bourgeois Society, cit. 389 Aronowitz, Stanley, “Is a Democracy Possible. The Decline of the Public in American Debate”, en Robins, B. (ed.), The Phantom Public Sphere, Minneapolis, University of Minnesota Press, 1993, p. 75. 390 Splichal, Slavko, op. cit., p. 75.

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opinión pública se refiere a las actitudes de individuos que se identifican como miembros del mismo grupo social, sobre una cuestión de interés común. Con la simplificación de la opinión pública a opiniones individuales y su consecuente separación del contexto social en el que los individuos interactúan, se perdió cualquier diferenciación entre el público y la masa. Cabe destacar que la nueva corriente de estudio de la opinión pública se interesó en el resultado final de opiniones individuales, en lugar de observar el proceso social del cual surgía la opinión pública. Los anteriores desarrollos presentan al día de hoy, claros y precisos resultados. La investigación empírica de la opinión se ha ido implementando como un elemento institucional en la esfera política. Las más frecuentes reacciones científicas frente a la creciente complejidad de los procesos de la opinión pública tienen efectos claramente definidos. Por un lado está la utilización y aplicación de la sicología en la investigación de la opinión pública, así como la reducción de la opinión pública a características y efectos de grupos de comunicación. Por otro lado, se encuentra el desarrollo de la encuesta de la opinión pública, que reduce a ésta a un agregado de respuestas anónimas de individuos aislados para formar un conjunto de cuestiones definidas arbitrariamente.391 Independientemente de los aciertos o errores que pueda haber en el fundamento y la aplicación de los diversos enfoques surgidos a partir de fines del siglo XIX hasta hoy en día, y de las profundas diferencias que puedan existir entre ellos, parece encontrarse un punto común que está más allá de la discusión: la percepción de que la opinión pública debe ser obligadamente conocida y atendida por políticos y servidores públicos.392 En todo caso, actualmente se observa una convicción ampliamente compartida por legos y expertos en la materia: la opinión pública incide sobre el gobierno y el gobierno incide sobre la opinión pública. III. OPINIÓN PÚBLICA Y DEMOCRACIA La formación de la opinión pública es un fenómeno presente en toda la sociedad. Sin embargo, la fuente de esa formación de opinión pública puede diferir sustantivamente, dependiendo de la ausencia o presencia de la vida democrática de una sociedad. En este ámbito, los medios masivos y co391 392

Splichal, Slavko, op. cit., p. 31. Graham Wilson, Francis, op. cit., p. 34.

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municadores tienen un papel determinante en la formación democrática de la opinión pública. En diversos momentos y ocasiones se ha observado que la opinión pública se reduce o limita a formarse con conclusiones derivadas de pláticas o comentarios entre un grupo reducido de ciudadanos, o miembros de un mismo grupo o clase social, cuyos puntos de vista no incluyen a los de otros ciudadanos pertenecientes a grupos o clases sociales distintos, y que en repetidas ocasiones sus opiniones son producto de impresiones personales o rumores carentes de un sustento demostrativo. Las conclusiones derivadas de esta forma dentro de ese sector de la opinión pública pueden estar más propensas a ser inconclusas, incompletas o distorsionadas. Necesariamente esta opinión pública caerá más en un ámbito con carencias de pluralidad, objetividad, imparcialidad y de fundamentación real. Otro caso es aquel que corresponde a una sociedad de masas, donde la ciudadanía generalmente forma sus opiniones de acuerdo con la visión de una pequeña minoría de formadores de opinión pública —muchas veces integrada por algunos comunicadores, analistas, intelectuales o académicos—, sobre temas particulares de conocimiento especializado. Sin embargo, a pesar de que sus aportaciones a la formación de la opinión pública pueden ser fundadas, objetivas e imparciales, sus preocupaciones pueden estar encaminadas hacia cuestiones o temas de interés de una elite de la sociedad. Por tanto, la comunicación que se haga con el grueso de la población no abordará en forma práctica y accesible para su comprensión los problemas que afectan a toda esa sociedad en su conjunto. Ésta se realizará fundamentalmente en un plano teórico o ideológico, el cual, aun cuando estimula la reflexión, sólo alcanzará a un grupo reducido de la sociedad. En una democracia debe buscarse la construcción de la opinión pública en la información suficientemente amplia, incluyente, plural, abierta, objetiva, fundada, imparcial y tolerante, enfrentando los problemas prácticos y de interés general. En este orden, la opinión pública se forma no sólo con base en el debate teórico o análisis de asuntos particulares. Es por ello que la sociedad debe conocer los diversos puntos de vista, intereses, preocupaciones y demandas de los distintos miembros que la integran. Con ese conocimiento puede lograr la obtención de los elementos que le permitan tener un juicio sobre el quehacer del sector público y de la iniciativa privada, la

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conducta de sus miembros, y en especial de aquellos que toman decisiones finales.393 Horst Schönbohm señala que una base esencial de toda democracia es la formación de una opinión independiente sobre los asuntos públicos. Este autor afirma categóricamente que “...sólo en estas condiciones es posible realizar la plena democracia política”. Asimismo, añade que “La posibilidad de llegar a formarse una opinión independiente, como resultado de la información, la libre expresión y el intercambio de opinión, es decir la libertad de comunicación, constituye la esencia de toda democracia libre”.394 En este mismo sentido, debe enfatizarse que la información que reciba la opinión pública no debe estar elaborada u organizada para ocultar, solventar o justificar indebidamente las acciones de un gobierno. En una democracia, aquellos que toman decisiones, particularmente los que tienen la última palabra en la elaboración de programas y políticas, deben estar sujetos a críticas independientes, fundadas, diversas y efectivas. Esta cuestión presenta por sí misma diversos y complejos problemas que se ahondan, debido a un fenómeno cuya existencia se hace más notoria en tiempos recientes: la presión a que pueden estar expuestas las autoridades regulatorias por diversos agentes de intereses, desde partidos políticos hasta los propios medios y comunicadores. En el caso de estos últimos, se ha acentuado su presencia en la medida en que la televisión ha venido creciendo como un instrumento de información, inducción y formación de la opinión pública. Al respecto, Plamenatz argumenta que los críticos no deben utilizar su status y prestigio que obtienen por su posición, para favorecer a las altas autoridades, organizaciones controladas por ellos o que los controlan a ellos. Sus críticas —afirma Plamenatz— deben ser efectivas, de forma tal que esas autoridades y sus rivales tomen seria y permanente conciencia de ellas, y en caso contrario pierdan la confianza pública en la que debe descansar su poder o las posibilidades de obtenerlo.395 La opinión pública tiene una relevancia real en la medida en que los actos de quien detente el po393 Para algunas otras ideas sobre este tema, véase Plamenatz, John, Democracy and Illusion. An Examination of Certain Aspects of Modern Democratic Theory, Londres, Longman Group Limited, 1973, pp. 144-147. 394 Schönbohm, Horst, “El hombre en la intersección entre los medios de comunicación y derecho”, cit., p. 63. 395 Plamenatz, John, Democracy and Illusion. An Examination of Certain Aspects of Modern Democratic Theory, cit., pp. 146 y 147.

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der estén abiertos al escrutinio público y mediante canales accesibles, abiertos e institucionales.396 La relación entre democracia y opinión pública guarda tan estrecha vinculación, que permite afirmar que la democracia pierde vida sin medios de comunicación y comunicadores democráticos, y que los medios de comunicación y comunicadores democráticos pierden vida sin la democracia. En una de estas direcciones, Rolando Cordera afirma que los medios de comunicación “Son parte esencial de la construcción de un Estado moderno, democrático de derecho”.397 Asimismo, Jorge Carpizo observa que “Una democracia se fortalece y vitaliza con medios libres, independientes, responsables, comprometidos con la ética y con el pleno respeto de los deberes humanos”.398 En este orden de ideas, por ningún motivo puede hacerse a un lado la advertencia de Sartori: “La democracia representativa no se caracteriza como un gobierno del saber sino como un gobierno de la opinión, que se fundamenta en un público sentir de res publica”. A la democracia representativa, añade este autor, “...le basta, para funcionar, que exista una opinión pública que sea verdaderamente del público. Pero cada vez es menos cierto, dado que la videocracia está fabricando una opinión sólidamente hetero-dirigida que aparentemente refuerza, pero que en sustancia vacía, la democracia como gobierno de opinión”.399 Por su parte, Flores Zúñiga señala que “A través de la comunicación se constituye un acervo común de conocimientos y de ideas que permite a todo ciudadano integrarse en la sociedad, fomentándose la cohesión social y la percepción de los problemas, indispensable para una participación activa en la vida pública”.400 En todo caso, puede afirmarse que para lograr la integración de la opinión pública con mayor grado de independencia y autonomía ésta debe tomar como una premisa básica el que la propia opinión pública esté ampliamente abierta al flujo plural de noticias e información sobre lo que le atañe públicamente a la sociedad.401 La formación de la opinión pública es un fenómeno presente en toda la sociedad. Sin embargo, la fuente de esa formación de opinión pública puede
Bobbio, Norberto, The Future of Democracy, cit., p. 83. Cordera, Rolando, op. cit., p. 28. Carpizo, Jorge, “Los medios de comunicación masiva y el Estado de derecho, la democracia, la política y la ética”, cit., p. 752. 399 Sartori, Giovanni, op. cit., pp. 70 y 72. 400 Flores Zúñiga, Juan Carlos, op. cit., p. 183. 401 Véase la opinión de Sartori en este sentido. Sartori, Giovanni, op. cit., pp. 70, 71 y 140.
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variar sustantivamente, dependiendo de la ausencia o presencia de la democracia en una sociedad. En este ámbito, los medios y comunicadores tienen un papel determinante en la formación democrática de la opinión pública. La importancia de un electorado provisto con una información abierta y amplia sobre las cuestiones públicas —en contraste con la secrecidad o cerrazón informativa con que se caracteriza a gobiernos totalitarios—, es parte sustantiva de la democracia. En la opinión de Priess, “La imagen que uno tiene de la opinión pública puede influir bastante en las decisiones que uno toma, por ejemplo en el momento de elecciones”.402 Bobbio, por su parte, apunta que en el Estado totalitario se absorbe a la sociedad civil, es un Estado sin opinión pública, es decir, sólo con opinión social.403 Para Splichal, la formación de la opinión pública sólo puede ocurrir como una función de una sociedad en operación, en gran medida a través de la interacción de grupos más que de individuos, lo cual implica que el estudio de la formación y expresión de la opinión pública debe reflejar la composición integral y organización de la sociedad. En la opinión de este autor, esa estrecha relación “...es particularmente importante si la opinión pública se conceptúa en términos de sus funciones para el proceso político democrático, que es la idea básica que se ha vinculado con la opinión pública desde la Ilustración: la participación de la ciudadanía en el proceso político con la cual se asegura la legitimidad en una democracia”.404 Desde este punto de vista, para Splichal la opinión pública conlleva un mandato de la sociedad al gobierno, particularmente cuando la democracia directa por el pueblo es imposible. En torno a la opinión pública, Don Hazen presenta una distinción entre los medios electrónicos y el periodismo. Para este autor, se debe tomar conciencia de que la ciudadanía no entiende aún que los medios electrónicos y el periodismo son medios de comunicación distintos. Los medios electrónicos ofrecen un auditorio a anunciadores. Su objetivo es vender su tiempo y atención que le da un auditorio a intereses que buscan una ganancia a través de ello. El periodismo tiene un objetivo completamente distinto. A través de sus diversas y variadas formas, el periodismo ofrece la información con que obtiene su combustible la opinión pública.405
402 Priess, Frank, “Encuestas y actividad política. Un instrumento válido y su mal uso”, cit., p. 86. 403 Bobbio, Norberto, Democracy and Dictatorship, cit., p. 26. 404 Splichal, Slavko, op. cit., p. 134. 405 Hazen, Don, “Seeking Vision”, en Hazen, Don y Smith, Larry (eds.), Media and Democracy, San Francisco, Institute for Alternative Journalism, 1996, p. 161.

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Puede añadirse, asimismo, que por sus propias características de interlocución, debate y foro de expresión del sentir de los miembros de una sociedad democrática, hoy en día los medios de comunicación masiva llegan a constituir nuevos vehículos —frente a los medios clásicos— para la deliberación, representación o interlocución de intereses y demandas, así como para la formación de decisiones ciudadanas.406 La opinión pública sería irrelevante si no tuviese un profundo efecto en el ámbito comunicativo, especialmente en el correspondiente al político. Desde inicios del siglo XX, Cooley observó una vinculación entre opinión pública, política y democracia. Sus ideas fueron expresadas con las siguientes palabras: “In politics communication makes possible public opinion, which, when organized, is democracy”.407 La opinión pública presupone necesariamente libertad de expresión y libertad de prensa. Sin un reconocimiento a su formación que toma lugar entre ciudadanos, a su impacto sobre el gobierno, y al vínculo que forma entre ellos, se pierde de vista su importancia democrática. Ella es generalmente considerada como un proceso en el cual se encuentran los siguientes elementos: a) un grupo de gente da salida a algunos problemas; b) la discusión de los problemas resulta en una creciente exposición de los mismos y de esta forma ellos se convierten en cuestiones públicas; c) participantes en la discusión formulan propuestas para la solución de los problemas y acotan las alternativas; d) los consensos producidos por los participantes en la discusión tienen un impacto sobre la decisión colectiva que se expresa a través del voto mayoritario en una elección o referéndum, o bien sobre la valoración de la fuerza de esa opinión por actores políticos en la toma de una decisión.408 Cabe señalar que la idea de que la opinión pública es un factor determinante para la democracia también ha sido utilizada incluso por aquellos que aplican un enfoque de libre mercado en el ámbito político. De esta forma, por ejemplo, Zolo señala: “The political market owes its democratic functionality to the existence of a ‘public opinion’ which is in a position to evaluate market”s offerings and to control its procedures”.409 Al respecto, cabe comentar que los consumidores de los bienes políticos están en una peor condición que los consumidores de bienes económicos, porque ellos
Flores Zúñiga, Juan Carlos, op. cit., p. 179. Horton Cooley, Charles, Social Organization: A Study of the Larger Mind, Nueva York, Scribner’s, 1909, p. 84. 408 Splichal, Slavko, op. cit., p. 34. 409 Zolo, Danilo, op. cit., p. 129.
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no pueden controlar o sancionar directamente la calidad de los bienes. Tampoco la pluralidad de los medios está caracterizada por un alto nivel de competencia entre ellos y la consecuente diferenciación de bienes que podrían caracterizar al mercado económico.410 El significado fundamental de los medios de comunicación masiva en el proceso de formación y expresión de la opinión pública se presenta en gran medida del hecho que ellos contribuyen a determinar y demostrar los límites de la discusión pública legítima en una sociedad. Esta función de los medios es referida generalmente como el establecimiento de agenda de las cuestiones de mayor relevancia y atención colectiva.411 Las discusiones sobre el papel de los medios en la formación y expresión de la opinión pública asumen en gran medida que las agendas presentadas por los medios de comunicación tienen un verdadero impacto sobre el destinatario. Los medios parecen tener una influencia predominante para crear una atención y opinión sobre diversas cuestiones, con una supuesta mayor importancia o relevancia que otras. Recientemente las ideas de la opinión pública como una forma de control social se construyen aún sobre la base de que existe una relación causal entre el contenido de las noticias que reportan los medios y las conductas y actitudes individuales, a pesar de que no hay alguna justificación sólida para afirmar que las opiniones de los individuos resultan de su exposición a los medios de comunicación.412 Ellas son —según Splichal— seudoopiniones, porque carecen de un fundamento, porque hay una ausencia de reflexión o discernimiento intelectual y discursivo. Sin embargo —señala este mismo autor—, los medios de comunicación tienen un papel crucial en el proceso de formación de la opinión pública sin importar el hecho de que si ellos crean agendas o meramente reflejan aquellas creadas por miembros de la sociedad y sus organizaciones políticas, sociales, económicas o ciudadanas. Consecuentemente, Splichal concluye que en virtud de ese papel crucial de los medios en toda sociedad democrática, debe haber un esfuerzo regulatorio en este ámbito.413

Splichal, Slavko, op. cit., p. 29. Park, Robert E., The Crowd and the Public, University of Chicago Press, H. Elsner Jr. (ed.) (first edition, 1904), Chicago, 1972, p. 57. 412 Splichal, Slavko, op. cit., p. 275. 413 Idem.

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IV. OPINIÓN PÚBLICA Y CONSENSO La opinión pública se expresa y existe de hecho en la formación de consensos.414 A través de la historia se observa a las formas, medios y objetivos de la comunicación en permanente cambio y evolución. Ellos son elementos indiscutiblemente dinámicos. Sin embargo, ninguno de ellos o todos en su conjunto llegan a desvirtuar o desaparecer una de las funciones básicas de la comunicación: mantener la adherencia de individuos a grupos y sociedades. Individuos, grupos y sociedades se integran y forman parte integral del tejido social, a través de la comunicación. De esta forma, el consenso sobre cuestiones fundamentales415 es la condición necesaria para que exista cualquier forma de organización social. V. O. Key destacó la importancia del consenso como un prerrequisito para la existencia del gobierno representativo, el cual puede condicionar la conducta de aquellos que detentan un cargo público. En este orden de ideas, Wirth no dudó en afirmar que el consenso es el signo de un entendimiento parcial o completo que ha sido alcanzado sobre un número de cuestiones que confrontan miembros de una sociedad.416 Los consensos presuponen una diferenciación de opinión y conflicto. Para Park, la controversia sobre cuestiones públicas está basada en la separación entre el ser y el valor de las cosas discutidas. En la opinión de este autor, sus significados se aceptan como idénticos y tan importantes por todos los miembros de un público, pero el valor que se les adscribe es distinto.417 Al final del proceso, la opinión pública no puede llegar a representar un único, total y absoluto acuerdo, porque siempre habrá necesariamente diferencias de grado e intensidad, y posiciones que se ven afectadas por la presencia de diversos valores e intereses. El consenso puede ser considerado como un resultado del acuerdo de un grupo de individuos que superan diferencias anteponiendo un interés general, mediante lo cual la distancia entre opiniones individuales se reduce para formar y expresar un sentir más ampliamente compartido. De esta manera, se requiere de un cierto grado de acuerdos mutuos entre individuos para integrar una opinión pública e
Splichal, Slavko, op. cit., p. 35. V. O. Key aplicó en este sentido los términos “consensus on fundamentals”. Véase su obra, cit. 416 Wirth, Louis, “Consensus and Mass Communication”, American Sociological Review, 13-1, 1948, p. 4. 417 Park, Robert E., op. cit., p. 59.
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influir sobre las autoridades públicas y actores políticos en la toma de decisiones. En la opinión de Coser, el consenso generalmente implica un proceso a través del cual se logra un acuerdo entre dos partes. El consenso, añade este autor, debe ser concebido como un proceso activo que no puede ser comparado con una anuencia habitual, con una mera resignación o con un simple conformismo.418 El consenso no debe ser entendido simplemente como un acuerdo estático e imperecedero. Éste es básicamente un fenómeno de comunicación, desde el momento en que toma lugar y se despliega a través de los medios. Por otra parte, se ha sostenido que el consenso entendido como un proceso de influencia interactivo basado en la inconformidad en cierto grado y la competencia entre los participantes, puede llegar a ser un vehículo de cambios. Así, en la búsqueda de consensos, la ciudadanía, sus organizaciones, así como la opinión pública, pueden ir cambiando sus opiniones y decisiones. Consecuentemente, el consenso puede ser una herramienta que destruya una condición anteriormente aceptada, y por ende un statu quo, y provocar o determinar cambios sobre consideraciones o situaciones preexistentes. De esta manera, la función del consenso no es mantener el equilibrio entre las opiniones opuestas, sino hacerlas operar recíprocamente y alcanzar modificaciones mutuas.419 Generalmente el proceso de formación y grado de consenso entre un representante popular y sus electores explica la razón del cómo la opinión pública influye sobre la conducta de los representantes populares y sobre el gobierno, al igual del porqué genera obligaciones a seguir por un gobierno.420 Sobre el primer punto, Scheff destaca el hecho de que el representante popular deseará conocer las opiniones del electorado sobre cuestiones en discusión, pero también cuáles son sus opiniones al respecto.421 De igual forma, en el proceso de formación del consenso que genera la opinión pública surgen otras relaciones de gran significado y contenido, como son las relativas entre medios y auditorio, medios y representantes políticos y autoridades gubernamentales.422
418 Coser, Lewis A., “Consensus”, en Outhwaite, W. y Bottomore, T. (eds.), Blackwell, Oxford, 1994, p. 107. 419 Splichal, Slavko, op. cit., p. 48. 420 Graham Wilson, Francis, op. cit., p. 39. 421 Scheff, Thomas, “Toward a Sociological Model of Consensus”, American Sociological Review, 1, 32, 1967, pp. 32-47. 422 Splichal, Slavko, op. cit., p. 45.

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La opinión pública ha sido entendida como consensos sobre cuestiones fundamentales, que permiten y limitan ciertas acciones gubernamentales, lo cual no implica que determinen la dirección que deben llevar las mismas. De esta forma, la opinión pública no es una voz social organizada que esté activa y directamente entreverada en la discusión y toma de decisiones políticas, sino que es la expresión de un juicio que puede ser activado, utilizado y dirigido por actores políticos. La idea de que la opinión pública constituye simple y llanamente un fundamento de la democracia debe ser apreciada a la luz del hecho de que los medios de comunicación han venido contribuyendo sustantivamente a la creación de un nuevo tipo de auditorio que se caracteriza por su indiferencia o desinterés político y ajeno a participar en la toma de decisiones. Los cambios en el ámbito de la comunicación son equiparables a los ocurridos en la esfera política, donde la democracia directa es sustituida por la democracia representativa. Así, las fórmulas de comunicación dominantes son dirigidas para exhibir una representación del sentir de los individuos y de sus organizaciones ante la propia sociedad en su conjunto, pero hacen poco o nada para promover o motivar a los miembros de la misma a participar activa y directamente en discusiones públicas y toma de decisiones en los asuntos que realmente les afectan y son de su interés para el desarrollo de su propia sociedad. En este orden de ideas, Peters afirma que los medios de comunicación pueden ofrecer a una amplia parte de la sociedad, una visión de la esfera pública sin darles herramientas para actuar en ella.423 Sin duda alguna el consenso es cimiento de la opinión pública. Sin embargo, no puede dejar de referirse en este momento, aun cuando sea en forma breve, a un elemento que da lugar al consenso y que es también una condición para el desarrollo de la vida democrática: la participación de la sociedad civil. Su importancia en la integración de consensos y formación de la opinión pública queda expuesta en las palabras de Francis Graham Wilson que se citan a continuación:
Participation is, clearly, the proper avenue of approach to the study of public opinion, for, in various senses, public opinion is participating opinion. But the legitimating of participation rests on the older, broader, and more philosophical proposition that just governments are governments to which, in some sense, the subjects have given their consent. Like partici423

Durham Peters, John, op. cit., p. 3.

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pation, consent is never perfect, and like it also there are variations in form of consent. Since we can hardly say that nonexistent opinion can be public opinion, we can hardly say that a primitive and inarticulate acceptance of a governing order is really consent.424

V. EL DEBATE DEWEY-LIPPMANN Existen enfoques diversos sobre la opinión pública y su relación con la sociedad y la democracia. En un esfuerzo de síntesis y simplificación, ellos se podrían integrar en dos grupos argumentativos, que parten de premisas distintas, en donde sus exponentes más representativos o que marcaron un punto de partida son John Dewey y Walter Lippmann.425 Sus propuestas e ideas han sido a lo largo de los años añadidas o expuestas con otros elementos por diversos especialistas en la materia. Por su relevancia, es conveniente hacer referencia a esta controversia en las líneas siguientes. La presencia de una sociedad activamente involucrada en el proceso político fue considerada por Dewey como un elemento esencial de la democracia. Él consideró que en la medida en que más individuos presenten tantas ideas y posiciones diferentes como sea posible y las discutan debidamente con argumentos, entonces la posibilidad de que una colectividad decida racionalmente se incrementará. Por su lado, Lippmann objetó esta consideración basado en la convicción de que es mejor dejar la formación de decisiones en individuos debidamente capacitados y seleccionados de acuerdo con sus calificaciones personales, los cuales deben decidir sin la intervención o participación de las masas. Para Dewey, la comprensión de los problemas fundamentales de la democracia y la opinión pública difiere ampliamente de la visión de Lippmann. Dewey puso un énfasis primordial en la educación y participación ciudadana dentro del proceso de deliberación y formación de decisiones en cualquier sistema político democrático. Consecuentemente, este pensador político se pronunció por una genuina democracia participativa, la cual, si

Graham Wilson, Francis, op. cit., p. 7. Al respecto, consultar las obras siguientes de esos autores: Dewey, John, The Public and its Problems, cit.; Dewey, John, “Public Opinion”, New Republic, 30, 1922, pp. 286-288; Lippmann, Walter, Public Opinion, cit.; Lippmann, Walter, The Phantom Public, Brace-Nueva York, Harcourt, 1925.

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no era lo más eficiente, sí era la forma de gobierno más educativa.426 El enfoque de Lippmann estuvo subrayado por la importancia que otorgó a la economía interna de la sociedad. Lippmann encuentra una situación particular, que describe con las siguientes palabras: “…democracy in its original form never seriously faced the problem which arises because the pictures inside people”s heads do not automatically correspond with the world outside”.427 Lippmann insistentemente propuso que las cuestiones de importancia debían ser decididas por expertos que tuviesen una información confiable y que, por tanto, no estuviesen sujetos a confusiones provocadas por estereotipos que generalmente gobiernan al debate público. De esta manera, para este autor, los ciudadanos comunes no están capacitados para gobernarse a sí mismos. Para hacer a la democracia viable no hay necesidad de que la ciudadanía se involucre directamente en el proceso de gobierno. De hecho, señaló Lippmann, esa ciudadanía está dispuesta a dejar el gobierno a expertos, siempre y cuando las reglas democráticas estén sancionadas legalmente y los expertos en cuestión brinden debidamente a la ciudadanía los bienes y servicios que demanda. Dewey y Lippmann en sus principales trabajos, presentaron una sistematización y ordenamiento ideológico de dos visiones distintas sobre cuestiones cruciales en la teoría de la democracia, que se hacían presentes desde años atrás en el pensamiento político. Ellos propusieron alternativas distintas por lo que toca a la democracia y la opinión pública, con premisas diferentes e incluso por demás opuestas. Slavko Splichal describe las diferencias en fundamentos y criterios entre ambos autores, en la siguiente forma: la diseminación amplia de la información frente al diálogo cara a cara; la autodisciplina e incluso autosacrificio de los ciudadanos frente a la realización personal y la autosatisfacción; la racionalidad pura de la política frente a una vinculación de la política con las aprehensiones e intereses de los miembros de una sociedad; el estricto realismo científico en el discurso democrático frente a la inclusión de formas de cultura y arte; la desaparición de la sustancia de la democracia participativa frente a la reconstrucción de los fundamentos prácticos de la democracia participativa.428
Lasch, Christopher, “Journalism, Publicity, and the Lost Art of Argument”, Media Studies Journal, 9, 1, 1995, p. 89. 427 Lippmann, Walter, Public Opinion, cit., p. 31. 428 Splichal, Slavko, op. cit., p. 137.
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Sin duda alguna por lo que toca al campo de la democracia y la opinión pública, los enfoques de Lippmann y Dewey tienen una relación directa y un impacto sustantivo sobre la participación ciudadana. Para Dewey, la democracia no existe sin participación, y la expresión y el diálogo son fundamentales para esta participación. En su visión, cada miembro de la sociedad, así como cada uno de sus grupos, organizaciones o asociaciones tienen el derecho y la posibilidad de expresar sus opiniones y de que ellas sean conocidas y consideradas por aquellos responsables de tomar decisiones públicas. Para Lippmann, la oportunidad de participación no guarda una correlación obligatoria con la racionalidad en la toma de decisiones. Este autor concluye que la toma de decisiones por una minoría sin la participación ciudadana es simplemente una regla de necesidad y opera en el mejor beneficio de la sociedad. El enfoque de Dewey sobre la opinión pública parte de su conceptuación y diferenciación sobre lo público y lo privado. Para él, lo público son aquellas acciones que afectan a otros que no están directamente involucrados en una acción. Esas acciones son llevadas a cabo por un público —Dewey utiliza el término public—, el cual lo define como un amplio cuerpo de personas que tienen un interés común en el control de las consecuencias de eventos sociales y que se relacionan directamente con el Estado.429 En la conceptuación de Dewey, la diferencia entre privado y público no equivale a la distinción entre lo individual y lo social. Muchas acciones privadas son sociales porque su resultado contribuye o afecta el bienestar de la comunidad. En su opinión, cualquier acción entre dos individuos es social por su propia naturaleza. Dewey consideró a la relación entre el Estado y la sociedad como la condición fundamental para la existencia del público, y colocó a este último dentro de la esfera política, junto con sus organizaciones políticas. Su definición de público se deriva de la apreciación de que todos los modos de conducta asociativa pueden tener amplias y permanentes consecuencias que involucran a otros individuos, aparte de los que están directamente vinculados. Dewey concluye en su análisis que el público también debe estar organizado formalmente para ser eficaz. En su opinión, la organización formal del público es el Estado basado en el principio de representación,
429 Las palabras usadas por Dewey para hacer esta definición son “…a large body of persons having a common interest in controlling the consequences of social transactions”. Véase Dewey, John, The Public and Its Problems, cit., pp. 126 y 137.

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con el gobierno integrado por agencias y oficiales con obligaciones y facultades para actuar en defensa de los intereses del público. Por otro lado, Dewey sostiene que el tipo de conocimiento necesario para que un público se organice democráticamente por el mismo no existe en realidad. Él advirtió los riesgos de una opinión pública que no esté fundada en el conocimiento surgido de una continua investigación social. Asimismo, este autor se mostró escéptico respecto de la opinión pública, en virtud de que ella puede carecer de ese conocimiento. Particularmente porque hay quienes tienen un interés de que una mentira sea creída, y por ello manipulan una opinión pública haciendo uso del desconocimiento o ignorancia de la sociedad. En consecuencia, afirmó Dewey, la opinión pública formada de esta manera puede ser sólo pública de nombre, pero nunca en sustancia. Con base en este hecho, él hizo un repetido llamado a la necesaria integración de información de manera precisa, confiable y oportuna, fundada en una investigación social sistemática y organizada. Dewey vio a la democracia como la oportunidad de cada individuo de alcanzar su plena personalidad —fullness of integrated personality— con otros individuos en una comunidad. Así, él entiende la participación del pueblo en el gobierno en forma más directa, lo cual contribuye a la autorrealización humana. Asimismo, Dewey no confió en la imparcialidad de los expertos y, por tanto, rechazó la idea de un gobierno donde se toman decisiones con el concurso exclusivo de burócratas o intelectuales especialistas independientes. Para este autor, esos gobernantes sólo pueden tomar decisiones como instrumentos del capital.430 Asimismo, rechazó la premisa de que los expertos son sabios y benevolentes —wise and benevolent— y que ellos trabajan a favor de los intereses de la sociedad. Por el contrario —señala este autor—, esos especialistas expertos se divorcian del interés y compromiso a favor de la sociedad y se vinculan a intereses económicos sometiéndose a decisiones particulares. Dewey estima que el gobierno de las mayorías, como un fundamento de la democracia, no constituye un objetivo por sí mismo. De hecho, este fundamento puede parecer cuestionable a causa de que los métodos de forma430 En sus propias palabras, Dewey sostuvo: “If the masses are as intellectually irredeemable as its premise implies, they at all events have both too many desires and too much power to permit rule by experts to obtain. The very ignorance, bias, frivolity, jealousy, instability, which are alleged to incapacitate them from share in political affairs, unfit them still more for passive submission to rule by intellectuals”. Dewey, John, The Public and its Problems, cit., p. 205.

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ción de la voluntad mayoritaria no están debidamente desarrollados. Asimismo, en su opinión, la principal amenaza a la democracia se encuentra en la tendencia de políticos de convertirla simplemente en otro negocio, y el problema a resolver más importante que enfrenta el público es encontrar la fórmula para liberarse de ese sometimiento. Por otra parte, él confió en la posibilidad de crear una gran comunidad —Great Community—, y postuló como una condición para su logro a la comunicación, conformada, asimismo, por señales y símbolos que forman un significado y representan una experiencia. Sus ideas al respecto fueron expuestas, entre otras, con las siguientes palabras: “Till the Great Society is converted into a Great Community, the Public will remain in eclipse. Communication can alone create a great community. Our Babel is not one of tongues but of signs and symbols without which shared experience is impossible”.431 En la opinión de este autor, las más importantes limitantes sobre la libre comunicación y circulación de los hechos y las ideas son las condiciones emotivas e intelectuales de una sociedad que son utilizadas por explotadores de sentimientos y opiniones para ventajas particulares.432 Para Dewey, el primer requisito de una libertad es el desarrollo del conocimiento y la ciencia. Estos dos elementos debían ser accesibles a cada ciudadano en la forma más apropiada. En opinión de Dewey, el conocimiento implica tanto comunicación y entendimiento. El conocimiento de los problemas sociales depende particularmente de la difusión que se haga del mismo, porque es la única forma de obtenerlo y poner a prueba los resultados, y porque contribuye sustancialmente a la formación de la opinión pública.433 La investigación social es tan sólo el primer paso para la formación del conocimiento, cuyos resultados deben ser diseminados por medio de la prensa para estimular y ampliar el diálogo. Para Dewey, la comunicación y las nuevas fórmulas para desarrollarla contribuirían a resolver los problemas generados por una vida pública sin orden. Asimismo, lograrían sacarla de las penumbras en que se podía encontrar la propia sociedad al carecer de las luces que brinda la comunicación. Él creyó que en su ideal de gran comunidad habría una libre y total intercomunicación.434 En su opinión, la prensa podría contribuir al desarrollo
431 432 433 434

Dewey, John, The Public and its Problems, cit., p. 142. Ibidem, p. 169. Ibidem, p. 177. Ibidem, p. 211.

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correcto de la sociedad a través de la transmisión del conocimiento. Asimismo, Dewey sostuvo que la sociedad puede estar organizada democráticamente sólo si se cuenta con tres elementos: a) educación pública; b) libertad de investigación social y difusión de resultados, y c) total publicitación respecto a cada una de las cuestiones de interés público. De esta forma, él consideró que la democracia requiere de una más amplia educación para toda la sociedad y no tan sólo para los burócratas, administradores o directores de empresas.435 Por su parte, Lippmann rechazó la idea de que la sociedad fuese racional y con conocimientos para ejercer como tal funciones de gobierno. Para él, tanto el gobierno como la propia sociedad estarían mejor si la conducción política de un país estuviera exclusivamente en las manos de expertos. Para reforzar este argumento, Lippmann afirmó que la realidad objetiva difiere profundamente de las imágenes en las cabezas de individuos, las cuales a menudo les guían erróneamente en su apreciación del mundo externo. En este entorno, los expertos y especialistas tienen una mayor ventaja de ver el mundo con mayor objetividad que el ciudadano común.436 Para él, la información científica era confiable respecto a su objetividad, si ella era elaborada por expertos independientes. Lippmann no consideró al público como un ente autónomo y único, sino como dependiente de elementos correlativos y como varios públicos. En sus afirmaciones sobre esta cuestión, el especialista dijo que el público no era un cuerpo determinado de individuos, sino que está integrado por aquellas personas interesadas en un asunto sobre el cual sólo pueden influir a través del apoyo u oposición a actores contendientes.437 En el ejercicio del gobierno, Lippmann depositó una confianza de la mayor relevancia en burócratas especialistas y expertos en diversas materias. Él señaló que en la medida en que este grupo de gobernantes esté menos distraído por ignorantes y problemáticos individuos ajenos a la función gubernamental que sólo forman parte del público, será mejor para que esos encargados gubernamentales adopten y apliquen las soluciones más adecuadas. De conformidad con lo anterior, Lippmann subrayó la inconveniencia de las masas en el ejercicio de la función gubernamental. En consecuencia, propuso que a los miembros de ese público se les pidiese hacer lo menos posible en las
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Ibidem, p. 288. Lippmann, Walter, Public Opinion, cit., p. 18. Lippmann, Walter, The Phantom Public, cit., p. 77.

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cuestiones en que ellos no sabían o podían hacer algo bien.438 En su opinión, el interés del público debe concentrarse sólo en dos asuntos: a) que haya leyes y que ellas sean aplicadas debidamente, y b) que las leyes sean modificadas solamente cuando haya un procedimiento establecido para tal efecto, y que cualquier modificación cumpla totalmente con ese procedimiento.439 Para este autor, la opinión pública no debía verterse sobre cuestiones específicas, sobre temas donde no había oposición o crítica abierta, o sobre leyes y normas sin problemas, sino únicamente respecto al mantenimiento de un régimen de derecho, la seguridad contractual y las costumbres. De esta manera, Lippmann estimó la participación de la opinión pública exclusivamente a efecto de contribuir a la corrección de la mala aplicación de leyes, cuando una ley era cuestionable respecto a su efecto positivo o cuando había un conflicto que pusiera en riesgo la seguridad contractual y la vigencia de costumbres. Asimismo, puntualizó que la opinión pública sólo podía existir en una sociedad democrática, porque en ella se encontraba el único ámbito donde podía surgir y expresarse una oposición abierta por parte del público. Al respecto, entendió a la participación de la sociedad como un elemento medular en su visión de la democracia. Sus palabras en este sentido fueron precisas: “When power, however absolute and unaccountable, reigns without provoking a crisis, public opinion does not challenge it. Somebody most challenge arbitrary first. The public can only come to his assistance”.440 Lippmann consideró equivocado el afirmar que el electorado era inherentemente competente para administrar y dirigir los asuntos públicos, así como el que la opinión pública tuviera que pronunciarse permanentemente para lograr un beneficio para la sociedad. En su opinión, el electorado se encontraba expuesto a vaguedades y símbolos vinculados con emociones, producidos por grupos de presión, partidos políticos e intereses económicos, entre otros. Todo ello formaba una opinión pública errónea o distorsionada, con negativos resultados.441 Consecuentemente, afirmó que si el elector no pueLippmann, Walter, The Phantom Public, cit., p. 199. Ibidem, p. 104. Ibidem, p. 70. Lippmann contempló la posibilidad de una amplia manipulación en la formación de la opinión pública, y la expuso con las siguientes palabras: “The theory I am suggesting is that, in the present state of education, a public opinion is primarily a moralized and codified version of the facts. I am arguing that the pattern of stereotypes at the center
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de escudriñar los detalles de los problemas que se presentan a diario, ya sea porque no tiene el tiempo, el interés o el conocimiento para tal efecto, entonces no dará su justa dimensión ni hará tampoco un uso mejor de la opinión pública, ni aun porque ésta se exprese con más frecuencia.442 Por otra parte, Lippmann conceptuó a la opinión pública construyendo una diferencia ontológica entre el mundo que existe fuera de las mentes de los individuos y las imágenes dentro de sus cabezas. Para este autor, la formación de la opinión pública que se genera en las mentes de la gente común se caracteriza por la ausencia de una racionalidad y está sujeta a emociones. Su principal preocupación era encontrar un antídoto en contra de la propaganda producida con el consentimiento de las masas. En su visión, la opinión pública debería estar libre de emociones porque al final de todo el conocimiento surgiría no de la conciencia, sino del medio ambiente con el que tiene que desarrollarse esta conciencia. Lippmann sostuvo que cuando los individuos actúan de conformidad con la inteligencia, ellos salen a buscar los hechos conforme a los cuales puedan tomar una acertada decisión. Cuando se desconocen los hechos anteriores, entonces buscan en ellos mismos respuestas y encuentran sólo lo que hay allí: principalmente prejuicios que le limitan su conocimiento. Sus palabras en este sentido fueron expresadas de la siguiente forma: “When men act on the principle of intelligence they go out to find the facts and to make their wisdom. When they ignore it, they go out inside themselves and find only what are there —primarily prejudices which limit people’s knowledge—”.443 Para este autor, la formación de la opinión pública debía integrarse excluyendo las emociones individuales y desarrollando métodos para descubrir los hechos reales. Para él, sólo los expertos y especialistas pueden racionalizar la opinión pública, porque únicamente ellos tienen la capacidad de formar generalizaciones fundadas en el análisis y de elaborar instrumentos certeros para su respectivo estudio. Debido a su desconfianza en la capacidad racional del público, Lippmann vio con grandes limitaciones a la opinión pública. Para él, los individuos sólo tienen un limitado acceso a la información; su comprensión de esa información está sometida a estereotipos; sus evidencias son básicaof our codes largely determines what group of facts we shall see, and in what light we shall see them”. Lippmann, Walter, Public Opinion, cit., p. 125. 442 Lippmann, Walter, The Phantom Public, cit., pp. 20, 36 y 37. 443 Lippmann, Walter, Public Opinion, cit., p. 397.

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mente impresiones e ideas donde simples secuencias de tiempo son vistas como equivalentes de una determinante relación de profundas causas y efectos.444 Por tanto, la acción ejecutiva no es para el público. Éste sólo actúa alineándose como un partidario de alguien en una posición para actuar ejecutivamente.445 En este contexto, la principal función de la discusión no es la de proveer al público con la verdad respecto de una controversia, sino más bien identificar a los partidarios y defensores a efecto de permitir a los miembros del público tomar una posición. De hecho, el público no expresa una opinión, sino que se pronuncia a favor o en contra de una propuesta. Consecuentemente, el pueblo no puede gobernar, ni tampoco un gobierno democrático puede ser una expresión de la voluntad del pueblo. En la opinión de este autor, la gente no tiene el tiempo ni el interés ni el conocimiento suficiente para entender los problemas sobre los que se requiere tomar decisiones. Debido a su ignorancia o limitados conocimientos, las mayorías no ven la diferencia entre la verdad y la mentira, por lo cual se ven forzadas a tomar decisiones con base en la información que lleguen a obtener o recibir. La previsión, el análisis y la solución de un problema no son cuestiones que pueda atender debidamente el público. Su juicio descansa en una reducida información de los hechos.446 Lippmann estimó que para fortalecer a la opinión pública era necesaria la creación de agencias independientes y expertas en investigación, conectadas en un complejo de buró de inteligencia —intelligence bureau— tan absolutamente separados como sea posible del Poder Ejecutivo y sus miembros.447 Él consideró que los ciudadanos pueden incrementar su control sobre los actos de los servidores públicos si se logra que sus actos sean monitoreados, y los resultados de su trabajo sean medidos. En este orden de ideas, la prensa podría tener una relevancia importante como un proveedor de información.448 En la opinión de este autor, la prensa debe hacer un esfuerzo para revelar la verdad, además de difundir noticias. Sin embargo, él añade que las dos actividades no están necesariamente en consonancia, sino que pueden estar en contraposición. De acuerdo con Lippmann, la prensa no es capaz de de444 445 446 447 448

Lippmann, Walter, Public Opinion, cit., p. 154. Lippmann, Walter, The Phantom Public, cit., p.144. Idem. Lippmann, Public Opinion, cit., pp. 384–389. Ibidem, p. 320.

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velar los hechos ocultos y generar una visión de la realidad que permita a la gente actuar. Asimismo, sostuvo que el problema de la formación de opiniones no debe ser tratado como uno correspondiente a libertades civiles. Debe ser una cuestión de cómo hacer al mundo invisible, posible de ser visto por la ciudadanía de un Estado moderno —“how to make the invisible World visible to the citizens of a modern state”—.449 Para Lippmann, las preguntas fundamentales son: ¿Dónde y cómo pueden los ciudadanos o los medios de comunicación obtener la información que ellos necesitan? ¿Quién debe brindarla? y, en su caso, ¿Quién debe pagar por ella? Las libertades ciudadanas no son suficientes para formar opinión pública, porque tal supuesto llevaría a una premisa inválida, que es el que la verdad es espontánea o que los medios para asegurar la verdad existen cuando no hay alguna interferencia externa.450 Según el autor, la clave para la formación de una adecuada opinión pública es la creación de una inteligencia organizada —organized intelligence— o de una debida maquinaria de seguimiento. Ni la prensa ni cualquier otra institución pública o privada a la que la ciudadanía estuviese dispuesta a confiar en ella o someterse a su administración podría llevar a cabo la creación y operación de tal maquinaria de conocimiento —machinery of knowledge—.451 Sólo un cuerpo de inteligencia integrado por especialistas y expertos independientes podría asegurar el flujo continuo de información confiable. En su comprensión de la democracia, Lippmann vio que los medios de comunicación no operan como mediadores del diálogo, sino que fundamentalmente ellos cambian la calidad de la comunicación. En este ámbito, la función de las noticias es la correspondiente a destacar un evento; la función de la verdad es develar hechos ocultos, vincularlos a ambos y formar una visión de la realidad conforme a la cual puedan actuar los miembros de la sociedad.452 Los enfoques sostenidos por Dewey y Lippmann anteriormente expuestos han sumado respectivamente a diversos y numerosos adeptos, los cuales han formulado aportaciones y argumentos para fortalecerlos o ampliarlos. La controversia presentada por esos dos autores a inicios del siglo pasado sigue en diversas formas aún viva hoy en día.

449 450 451 452

Lippmann, Walter, Public Opinion, cit., pp. 318 y 320. Ibidem, p. 319. Ibidem, p. 365. Ibidem, p. 358.

CAPÍTULO SÉPTIMO ESTADO DE DERECHO Y REGULACIÓN JURÍDICA DE LOS MEDIOS I. Estado de derecho . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Regulación jurídica de los medios . . . . . . . . . . . . . . 1. El debate doctrinal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. El debate judicial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195 204 208 221

3. Particularidades de la regulación de medios escritos y electrónicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225 4. Normas jurídicas sobre los medios electrónicos . . . . . . 228 III. Decisiones judiciales sobre comunicación política en medios electrónicos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 242 IV. Autorregulación a través de códigos de conducta . . . . . . 253

CAPÍTULO SÉPTIMO ESTADO DE DERECHO Y REGULACIÓN JURÍDICA DE LOS MEDIOS
El gobernado dispone, en el constitucionalismo contemporáneo, de nuevos instrumentos para hacer sentir su voluntad y condicionar la de sus representantes. Al sufragio, derecho tradicional... se adiciona la presencia permanente de los partidos políticos, de los medios de comunicación... Diego VALADÉS Los medios de comunicación son indispensables a la democracia pero dentro de un Estado de derecho que a todos beneficie y a todos obligue. Jorge CARPIZO

I. ESTADO DE DERECHO El poder es sustancia vital de todo sistema político. Lo que distingue a unos de otros sistemas es el conjunto de valores, principios, fórmulas, instituciones y mecanismos a través de los cuales el poder se obtiene, y se ejerce un control sobre él. En el mundo contemporáneo, los sistemas políticos más avanzados se rigen por un Estado moderno de derecho, donde en todo momento y situación la ley rige la relación entre individuo y gobierno, entre las mismas autoridades y entre cada individuo. En este orden, hay dos premisas fundamentales: 1) Nadie está por arriba de la ley, es decir, cada hombre está sujeto a la ley, y453 2) El poder no es
453 Dicey, A. V., Introduction to the Study of the Constitution, Londres, MacMillan, 1939, pp. 188-195.

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absoluto, sino limitado.454 El Estado moderno de derecho se vierte sobre toda institución pública o privada y sobre todo individuo, cualquiera que sea su condición política, económica o social. Para tal efecto, éste establece e impone la aplicación de principios fundamentales, como la división de poderes; la representación popular; la protección del ciudadano frente al abuso, arbitrio e impunidad del poder público, y el respeto a los derechos humanos. En este Estado moderno de derecho se conjugan elementos básicos del pensamiento democrático y del pensamiento liberal, respectivamente. Por una parte, está el gobierno de la mayoría, y, por otra, la libertad del individuo y la protección de las minorías. Al respecto, por ejemplo, Karpen señala que:
El estado constitucional y democrático garantiza la libertad y reúne la libre autodeterminación individual y personal así como la protección contra el dominio arbitrario, con libertad y cogestión, es decir, participación del ciudadano a través del voto popular y de la administración pública. El Estado de derecho democrático no descansa exclusivamente en una de ambas nociones de libertad. Por el contrario, en su esencia busca mantener los dos principios en un estado de equilibrio, confiriéndoles vigencia a ambos para que sirvan de recíproco apoyo y complemento.455

El Estado moderno de derecho formalmente establece los medios institucionales para hacer posible la formación y funcionamiento de un gobierno. El apego a ellos genera el ejercicio legítimo del poder. En su esencia, el poder obtendrá legitimidad en la medida en que las leyes que rigen su acceso y funcionamiento encuentren congruencia, sustento y justificación en los valores y creencias predominantes de una sociedad. Sin una congruencia de esos valores, creencias y consensos con las leyes a través de las cuales se obtiene el acceso y se ejerce el poder, la conducta del ciudadano podría reflejar distintas manifestaciones. Éstas pueden ir desde la indiferencia al orden jurídico conllevando una ausencia de convicción para comprometerse a su

454 Rothschild, “Observations on Political Legitimacy in Contemporary Europe”, Political Science Quarterly, núm. 92, 1977, pp. 490 y 491. 455 Karpen, Ulrico, “La importancia del marco jurídico para el desarrollo democrático”, Contribuciones, Buenos Aires, 1/93, Konrad Adenauer Stiftung, CIEDLA, p. 110. También véase la página 112 para otros comentarios al respecto.

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cumplimiento, hasta la oposición al mismo por caminos de la violencia.456 Tal y como lo ha señalado Allan Ball, el orden jurídico necesita de un firme y estrecho vínculo con la sociedad.457 A este respecto, también es importante tener presentes las palabras de J. A. Schumpeter referidas a la democracia. En su opinión, el principio de la democracia impone que las riendas del gobierno conduzcan a la participación de individuos o fuerzas. La democracia, agrega, sólo significa que la gente tenga la oportunidad de aceptar o rechazar a las personas que les gobierna, a través de una competencia electoral.458 De esta forma, el Estado moderno de derecho debe incorporar elementos y mecanismos para la participación y representación popular, que a su vez sean producto del propio consenso de la sociedad y sus fuerzas políticas. Las nuevas realidades del Estado demandan encontrar instrumentos y mecanismos que aseguren su operación eficaz. En este orden de ideas, las aportaciones del constitucionalista Diego Valadés resultan de significativa relevancia. De acuerdo con él, los “controles políticos” permiten el equilibrio de las instituciones para que cumplan sus responsabilidades constitucionales. En su obra El control del poder, Valadés expone que en esos controles políticos se encuentran los siguientes elementos: “...a) normas jurídicas, b) acciones jurídicas, c) acciones políticas, d) equilibrio institucional, e) atribuciones constitucionales, que incluyen facultades y obligaciones, f) eficacia institucional, y g) efectividad institucional”.459 Asimismo, este orden requiere para tener vida plena de importantes condiciones, mismas que por su propia naturaleza son por demás complejas, así como dependientes de variables con semejantes características. Entre ellos destacan los siguientes:

• Condiciones y estructuras que induzcan a la reducción y eliminación
de factores que generen condiciones de desigualdad entre los miembros de una sociedad, así como a una distribución más equitativa de la riqueza.460
Stein Velasco, José Luis, “Reformas constitucionales”, El Financiero, octubre 9 de 1991. “Constitución y realidad”, El Financiero, noviembre 27 de 1991. 457 Véase Ball, Allan R., Modern Politics and Government, cit., p. 31. 458 Shumpeter, J. A., Capitalism, Socialism and Democracy, Londres, George Allen and Unwin Ltd., 1981, pp. 273, 284 y 285. Véase Plamenatz, John, Man and Society, vol. 1, 1963, p. 239. 459 Valadés, Diego, op. cit., p. 179. 460 Este elemento, sin duda alguna, alcanza una gran complejidad. Su importancia es advertida con mucha frecuencia y preocupación tanto por académicos como por políti456

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• Tendencia cultural preeminente en la ciudadanía por la justicia, la libertad y el respeto a la ley —que llega a dar lugar a una misma parte de la cultura de una sociedad—, acompañada sustantiva e invariablemente de la existencia de instituciones públicas y organizaciones o asociaciones civiles incluyentes, plurales, tolerantes, solidarias y participativas, donde se asume la deliberación y definición de los problemas del país y sus soluciones en forma consensada, comprometida y anteponiendo los intereses de la nación sobre los particulares de un grupo de la sociedad o de un individuo. • Participación ciudadana en las decisiones sociales, a través de procesos e instituciones democráticas. En este orden de ideas, por ejemplo, los procesos electorales tienen un lugar preeminente. • Acceso por toda institución y por cualquier individuo a la información en posesión del poder público, en cualquier forma que ella se guarde, con base en la cual éste requiera tomar decisiones o formular un pronunciamiento cuando haya un interés social o se afecten sus intereses. • Medios y comunicadores que ejerzan eficazmente las libertades de expresión e información, cuyo quehacer sea realizado a favor de la sociedad en forma veraz, objetiva, oportuna y guardando un respeto a las libertades de otros. La propia participación de los medios dentro de esta esfera garantiza la legitimidad de su actuación. Los medios y comunicadores, por su parte, tienen un papel de trascendente relevancia en la consecución de cada uno de los elementos que brin-

cos. Por ejemplo, el profesor alemán Karpen sostiene: “La estabilización del Estado constitucional exige fundamentalmente mejoras económicas. Los politólogos han llegado a la conclusión de que, por debajo de un producto bruto social de seis mil dólares per cápita, es imposible preservar la democracia y el Estado de derecho de modo permanente ante situaciones de crisis... cuando lo que está en juego es la sobrevivencia misma, las consideraciones que hacen al orden jurídico y orden político pasan a segundo plano. Para que el Estado constitucional democrático funcione, hace falta contar con alimento suficiente, una moneda estable, economía social de mercado y justicia social”. Karpen, Ulrich, op. cit., p. 114. Para conocer algunos argumentos relativos a la dependencia económica de unos países respecto de otros y sus efectos en el ámbito político, véase Wilbere, C. K., The Political Economy of Development and Underdevelopment, Nueva York, Random House; Szentes, T., The Political Economy of Underdevelopment, Budapest, Akademiai Klado, 1983.

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dan vida real al Estado moderno de derecho. La relación entre ellos merece las siguientes observaciones: 1. La desigualdad que viven numerosos miembros de distintas sociedades, tanto en el ámbito social como en el político, económico y cultural, así como la inequidad en la distribución de la riqueza, son problemas que dependen de elementos estructurales de los propios sistemas económicos, políticos o sociales que son adoptados por una sociedad o impuestos sobre ellas. Sin embargo, las características que hoy revisten a los medios y comunicadores convierten a éstos en factores que pueden aportar soluciones a tales problemas. Respecto a la incidencia que los medios y comunicadores pueden tener en esos ámbitos, Sean Mc Bride señala que “...la información no es sólo un bien destinado a servir de alimento a la facultad intelectiva del hombre, sino que es un recurso económico tan importante como la materia prima.461 En este mismo orden de ideas, Hugo Osorio Meléndez afirma que:
La nueva sociedad de la información se define como tal por reconocer en ella la fuente principal de riqueza y de éxito y por situarla en el centro de toda la dinámica del mundo moderno en sus expresiones de organización económica, política y social; y en el desarrollo cultural, artístico, educativo, y de bienes de naturaleza simbólica.462

Asimismo, añade este autor que “Ya casi es un slogan afirmar que nuestras economías dependen ahora de la información en todas sus formas más que de las estructuras de producción”.463 En su opinión, actualmente “...información y medios se configuran como estrategias e instrumentos de poder que estimulan y crean el fenómeno nuevo de la globalización y se fortalecen con ello como causas del crecimiento, desarrollo y riqueza y como mecanismos de enorme capacidad de orientación de las visiones comunes del hombre, el Estado y la sociedad”.464 Aunado a lo anterior, no puede perderse de vista que hay factores que contribuyen a fomentar y fortalecer el desarrollo de la desigualdad e ineMc Bride, Sean, Un solo mundo. Voces múltiples, México, UNESCO, 1981, p. 221. Osorio Meléndez, A. Hugo, “Medios de comunicación y conflicto social”, Contribuciones, Buenos Aires, 2/2002, año XIX, núm. 2 (74), Konrad Adenauer Stiftung. CIEDLA, abril-junio de 2002, p. 11. 463 Ibidem, p. 16. 464 Ibidem, p. 17.
461 462

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quidad económica y social. Entre éstos se encuentran la corrupción, la impunidad y el abuso de poder por cualquier agente público o privado. El quehacer de los medios y comunicadores para combatir estos males cobra una importancia sustantiva cuando realiza un escrutinio sobre la actuación de toda instancia pública o privada e informa a la sociedad sobre sus hallazgos.465 Consecuentemente, los medios y comunicadores pueden ser considerados como herramientas de la sociedad para romper bastiones de desigualdad e inequidad. En este contexto, se hace cada día más evidente la imperiosa necesidad de la libertad de expresión y de información, así como la divulgación de información veraz, objetiva, imparcial, surgida de una investigación y análisis profesional y ético. 2. La formación de una cultura que tome como parte integral de ella a la justicia, la libertad y el respeto a la ley está estrechamente vinculada al quehacer de los medios y comunicadores. El fomento que ellos hagan de estos valores a través de la información que brindan a la sociedad, así como el uso que medios y comunicadores hagan de ellos para sustentar la elaboración de sus escrutinios sobre cualquier instancia de poder pública o privada, son determinantes. En este orden de ideas, al referirse a la acción de los medios sobre la generación de una cultura, Osorio Meléndez afirma que la información es fuente del desarrollo cultural, y concluye que “Este hecho obliga a adecuar toda la organización humana anterior, basada en la energía y la industria, a los fundamentos de la información y el conocimiento, y a las exigencias de los instrumentos que la transportan: los medios”.466 Este autor también señala que “Al hablar de información nos referimos a ese fenómeno transformador que crea la nueva cultura y que reelabora la economía, el desarrollo, los modos de pensar y la organización de nuevas respuestas en casi todas las disciplinas y actividades profesionales de nuestro quehacer actual”.467 Asimismo, Osorio Meléndez encuentra que los medios tienen el poder “...de producir valores, normas y patrones de sentido” y aventajan a partidos y congresos legislativos “...en la legitimación o deslegitimación de los procesos sociales de orden político, económico o cultural”; esta ventaja “...permite a los medios intervenir en las funciones propias de la políti-

465 466 467

Véase la obra de Szeftel, M., Corruption, Londres, Pinter, 1983. Osorio Meléndez, A. Hugo, “Medios de comunicación y conflicto social”, cit., p. 11. Ibidem, p. 16.

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ca de proyectar el futuro y la convivencia social, y participar en la solución de los conflictos sociales y hasta provocarlos, a veces”.468 De igual forma, al referirse al impacto creador de cultura por los medios, Oliveira Soares sostiene que “...el Estado, las universidades y la Iglesia dejan de ser los agentes tradicionales que engendran el proyecto de sociedad, y actúan como principales creadores de cultura y de síntesis cultural, para dejar parte importante de estas funciones a los medios informativos”.469 Las anteriores observaciones también son aplicables a la contribución que los medios y comunicadores pueden hacer para la creación y operación de instituciones públicas. Lo mismo rige en la formación de organizaciones y asociaciones civiles incluyentes, plurales, tolerantes, solidarias y participativas. El quehacer de todos ellos debe integrarse con la deliberación y definición de los problemas del país y sus soluciones en forma consensada, comprometida y a favor de los intereses nacionales y no privilegiando a los particulares de un grupo de la sociedad o de un individuo. 3. La participación ciudadana se vigoriza y trae resultados con beneficios para toda la sociedad, cuando ella se encuentra informada a través de los medios y comunicadores de manera veraz, objetiva e imparcial. Por lo que toca en particular al proceso electoral democrático, cabe destacar que éste tiene entre sus premisas, por un lado, el derecho a elegir a gobernantes y legisladores, y, por otro, la presencia de alternativas para elegir. Estas premisas cobran un pleno ejercicio con la operación de las libertades de expresión y de información a favor de todo individuo. En este ámbito, por tanto, el quehacer de los medios y comunicadores adquiere un lugar de la mayor importancia. Por su naturaleza, implicaciones y efectos, ésta es una cuestión de interés general para la sociedad en su conjunto. 4. El acceso a la información en posesión de toda instancia gubernamental por toda institución y por cualquier individuo incluye a los medios, así como a los comunicadores. Ello se vuelve especialmente importante cuando la información obtenida por los medios y comunicadores es del interés de la ciudadanía en su conjunto, y, por tanto, debe ser materia del dominio público y no constreñida a la confidencialidad o discrecionalidad de un grupo de burócratas a cargo de una dependencia pública. Por la naturaleza
Ibidem, p. 18. Oliveira Soares, Ismar, “La gestión de la comunicación en el espacio educativo”, Diálogos de la Comunicación, Federación Latinoamericana de Facultades de Comunicación Social, 1998, p. 12.
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de su quehacer, los medios y comunicadores pueden realizar una labor de investigación o escrutinio más constante y estructurada sobre la información en poder de cualquier instancia gubernamental que puede tener un impacto sobre los intereses y decisiones de una sociedad, y posteriormente hacerla del conocimiento de ella para los efectos conducentes. Este hecho cobra una mayor relevancia cuando se contrasta con la actividad de investigación y análisis que pueden realizar otras instituciones privadas u otros particulares, que carecen de la posibilidad de divulgar masivamente sus hallazgos. 5. El ejercicio de las libertades de información y expresión por los medios y comunicadores, que permita a la sociedad la obtención de información veraz, objetiva, imparcial y con respeto a las libertades de otros, es parte sine qua non de los anteriores puntos. Una información que no se adscriba a estos principios se vuelve adversa a los propios intereses de la sociedad en su conjunto y opera negativamente contra el Estado moderno de derecho. En este orden de ideas, Schönbohm formula consideraciones de importancia que inciden en el ámbito jurídico del ejercicio y límites del poder de los medios y comunicadores. En su opinión,
En la gran mayoría de los sistemas jurídicos, el derecho a la libre comunicación es considerado un derecho fundamental, individual y objetivo, que protege a los medios y la comunicación como instituciones. Por lo tanto, toda limitación de este derecho debe ser interpretada dentro de severas restricciones.

Este estudioso añade que
El Estado debe crear condiciones adecuadas para el libre funcionamiento de los sistemas de comunicación y de medios. Por otra parte, debe protegerse eficazmente los derechos de terceros ante cualquier intento de violación y ofrecer simultáneamente espacio suficiente para que los sistemas de medios y comunicaciones puedan seguir desarrollándose en forma adecuada. El Estado detenta la responsabilidad, ciertamente significativa, de establecer el marco regulatorio del sector, en tanto que sus posibilidades de injerencia directa deben ser necesariamente limitadas.470
470 Schönbohm, Horst, “El hombre en la intersección entre los medios de comunicación y derecho”, cit., p. 65.

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Jorge Carpizo indica sobre los medios y su poder que “...deben existir pesos y contrapesos para impedir también la arbitrariedad, porque si no, como en el caso del gobierno, su resultado es también la opresión de los individuos”.471 Cabe añadir, asimismo, que a la luz de la premisa básica de que en el Estado moderno de derecho el poder se encuentra limitado, puede sostenerse que por ningún motivo los medios y comunicadores pueden estar exentos de la aplicación de esta premisa, particularmente cuando se observa una creciente presencia, influencia y poder de los mismos. La propensión hacia el acumulamiento del poder presente en la naturaleza humana y de la vulnerabilidad de toda ley y mecanismo que intente impedirlo obligan a que el ejercicio del poder gubernamental, así como de toda instancia pública o privada y de todo interés económico o político que incida sobre él, deban ser materia de atención permanente y prioritaria.472 Esta premisa debe ser aplicada sobre los medios y comunicadores en todo momento. El Estado moderno de derecho y el quehacer de medios y comunicadores guardan un importante vínculo que por sus efectos requiere de una atención prioritaria y permanente. Las palabras de Osorio Meléndez no pueden ser soslayadas cuando advierte que:
Son los medios los que imponen hoy la agenda al entramado social. Influyen en el colectivo y en la opinión que crean, hasta el punto de llegar a participar de la operación práctica del país con actividades supletorias que influyen en la administración social y de la justicia. Actividad tanto más importante cuanto mayor es el desprestigio de la política, de los políticos y de los partidos.

Este mismo autor puntualiza que “Otro aspecto que acrecienta el rol de los medios por los efectos que consiguen es que, debido a la fascinación y encanto que ellos producen, condicionan automáticamente las verdades sociales, jurídicas, éticas y morales que entregan, convirtiéndolas en verdades mediáticas autónomas”.473

471 Carpizo, Jorge, “El poder: su naturaleza, su tipología y los medios de comunicación masiva”, cit., p. 355. 472 Para un interesante análisis del Estado con base en conceptos del poder, derecho y legitimidad, véase Dyson, Kenneth, The State Tradition in Western Europe. A Study of an Idea and Institution, Oxford, Martin Robertson, 1980, pp. 117-134. 473 Osorio Meléndez, A. Hugo, “Medios de comunicación y conflicto social”, cit., p. 24.

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El Estado moderno de derecho como garante de las libertades que impone la democracia tiene la obligación de adoptar y aplicar un orden normativo donde se promueva y fortalezca el desarrollo de medios y comunicadores conforme a las bases expuestas. Esto conlleva la obligación de examinar si una legislación o la ausencia de ella lo permite, lo limita o lo impide. Asimismo, impone el compromiso de proponer nuevas fórmulas jurídicas que den mayor vigor y amplíen el quehacer de los medios y comunicadores para el desarrollo y consolidación del Estado moderno de derecho.474 Ello abre la puerta a la reflexión sobre las libertades y obligaciones de acuerdo a las cuales deben operar tales medios. En este contexto, se hace necesario poner especial atención al marco jurídico que debe garantizar las libertades que requieren los medios para realizar ese quehacer, así como a las garantías jurídicas que aseguren a la ciudadanía que los medios estarán actuando para alcanzar los ideales y objetivos del Estado moderno de derecho. En todo caso y condición, los medios y comunicadores deben contar con las garantías que les permitan desarrollar sus actividades conforme a los requisitos que impone la propia democracia. II. REGULACIÓN JURÍDICA DE LOS MEDIOS En una democracia, la ciudadanía y sus organizaciones políticas, económicas, sociales y civiles requieren de los medios de comunicación para dar articulación y expresión a sus necesidades y demandas. Tal y como lo señala Carpizo, los medios de comunicación “...son en muchas ocasiones los intermediarios entre la sociedad y el poder político”.475 Hoy en día, las sociedades democráticas enfrentan el reto de tener medios de comunicación más accesibles a los ciudadanos y que ellos operen como instrumentos de la sociedad, para la sociedad y para el propio beneficio de la misma; no como un instrumento para persuadir o convencer a consumidores y electores, o como un vehículo generador de ganancias y poder a favor de intereses particulares o privados. En consecuencia, debe verse que los diversos servicios que brindan los medios, así como las acciones que se ejercen a través de ellos, estén sujetos a normas y controles que aseguren y garanticen su
474 Véase la propuesta de Valadés, Diego, respecto a los elementos del “control político”, op. cit., p. 179. 475 Carpizo, Jorge, “El poder: su naturaleza, su tipología y los medios de comunicación masiva”, cit., p. 344.

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objetividad, veracidad, imparcialidad, equidad, así como respecto a las libertades de otros individuos, y que a su vez protejan y promuevan el desarrollo democrático del país y de sus instituciones. Los medios de comunicación realizan una actividad de sustantiva relevancia política y social. Para innumerables personas, ellos constituyen la principal y, en ocasiones, única fuente de información y entretenimiento. Por otra parte, los medios también guardan una importancia económica al ser industrias en sí mismas, así como proveedoras de servicios a favor de otras empresas, principalmente como anunciantes de los bienes y servicios que ellas ofrecen al consumidor. Con relación a la regulación jurídica de los medios, no puede dejarse a un lado la reflexión sobre los intereses del individuo que se expresa, de una audiencia y, en general, de la sociedad en su conjunto.476 Cualquiera de los elementos en el cual se ponga una mayor atención o se le otorgue una especial importancia afectará necesariamente toda conclusión. De esta forma, el otorgar una preeminencia a un auditorio o a la sociedad en su conjunto, bajo la premisa de que tiene que ser informada políticamente en forma debida o a efecto de que obtenga el más amplio conocimiento sobre la verdad de los hechos, podrá llevar a conclusiones respecto a las distintas responsabilidades de los medios y sobre los poderes del gobierno o sus límites en materia de comunicación. Un enfoque guiado por la defensa del individuo que se expresa, seguramente llevará a conclusiones que sustenten el fortalecimiento de la autonomía e independencia de cada miembro que integra a la sociedad.477 En gran medida se asume que en el ejercicio de la libertad de expresión, el otorgamiento de derechos a medios y comunicadores es una cuestión fundamental. En consecuencia, cualquier acción que intente cancelarlos o limitarlos es impermisible en una democracia. En contraposición a este argumento, se sostiene que todo individuo tiene el derecho a expresarse; sin embargo, una extensa mayoría en términos de equidad se encuentra excluida de expresarse a través de los medios de comunicación. Es decir, a pesar de que también gozan del derecho de expresión y, por tanto, a ejercerlo a
476 Esta cuestión ha sido discutida en Scanlon, T. M. Jr., “Freedom of Expression and Categories of Expression”, Law Review 40, University of Pittsburgh, 1979, pp. 520-528. 477 Sobre este tema puede encontrarse que en países como los Estados Unidos, la opinión popular parece brindar su apoyo primordial a la expresión del individuo, conforme a lo cual es común el decir: “...este es un país libre y yo digo lo que quiera decir”. Lichtenberg, Judith, op. cit., p. 16.

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través de los medios de comunicación, el ejercicio de este derecho se ve impedido o sujeto a innumerables condiciones por los propios medios.478 Por supuesto, esta opinión está sujeta a diversos señalamientos para revertirla. Por ejemplo, el asumir que cada individuo tiene el derecho a expresarse a través de los medios de comunicación masiva y que este derecho puede ejercerse a su juicio, simplemente llevaría a una situación imposible de atender por todos y cada uno de los medios. En términos prácticos, la regulación de los medios no es una cuestión que sea considerada como irrelevante e inserta exclusivamente en un limbo teórico. Por el contrario, ella es materia de debate y discusión en numerosos países considerados como desarrollados y con un sistema democrático. En algunos de ellos alcanza incluso un cuestionamiento en el ámbito constitucional. En otros países, como en la Gran Bretaña, la discusión sobre la estructura y control de la radio y televisión se resuelve por la vía política más que por la intervención de los jueces. Sin embargo, el debate sobre estos temas en su Parlamento es intenso y toca cuestiones de principios que en otros países tendrían que ser resueltos por tribunales constitucionales. Debido a los importantes y sustantivos efectos de los medios sobre el individuo y la sociedad en su conjunto, la regulación y control de los mismos es materia de un intenso debate. Al respecto, parece indiscutible tomar como premisa que cualquier regulación o control debe estar dirigido, asimismo, a la construcción del trabajo de los medios y comunicadores con libertad y responsabilidad. La regulación de los medios involucra evidentemente un amplio número de intereses, varios de ellos en competencia o contraposición unos con otros. Al respecto, Splichal encuentra que al menos hay cinco clases de intereses, los cuales enuncia y explica de la siguiente manera: a) el interés de los propietarios en usar sus medios de comunicación como vehículos de expresión de sus propios intereses y a efecto de proteger su propiedad; b) la demanda de audiencias ciudadanas para tener acceso a los medios, unido al interés de un auditorio ciudadano en recibir o no información; c) el interés de grupos de la sociedad civil en tener acceso a los medios de comunicación a efecto de difundir sus opiniones; d) el interés de la sociedad en que
478 Bacon, Jerome, op. cit. Esta opinión ha sido rechazada por diversos expertos en la materia, como ejemplo Nelly, David y Donway, Roger, “Liberalism and free Speech”, en Lichtenberg, Judith (ed.), Democracy and the Mass Media, Cambridge, Cambridge University Press, 1995, pp. 66-101.

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los medios realicen una función de servicio público, y e) el interés del gobierno en transmitir sus puntos de vista a la ciudadanía y el de preservar los derechos de todos los ciudadanos.479 Respecto a lo expuesto, puede observarse que un problema fundamental de la regulación de los medios es el de lograr un equilibrio adecuado entre los diversos intereses participantes. Sin embargo, el alcanzar ese equilibrio no es una tarea sencilla. Los intentos de establecer regulaciones y controles democráticos, a menudo se confrontan con elementos externos que generan fuentes de inequidad en la influencia sobre los propios medios o la propia participación en los mismos por parte de los miembros que integran a la sociedad. Cualquier normatividad que asegure igualdad de derechos para incidir sobre los medios de comunicación sólo puede materializarse bajo el entendido de que las fuentes de desigualdad referidas no se conviertan en rectoras de decisiones. La ciudadanía enfrenta amplias condiciones de desigualdad para lograr un acceso a los medios de comunicación —tanto para divulgar sus opiniones como para participar en discusiones públicas. Todo lo anterior incide necesariamente no sólo en el quehacer democrático de los medios, sino también en la propia democratización de los mismos. Las formas de reglamentación adoptadas para desarrollar el trabajo democrático, así como para democratizar la comunicación, han estado básicamente dirigidas a materializar el derecho de recibir información. Este hecho se ilustra claramente a través del marco normativo adoptado para regir el servicio público de comunicación en Europa —Public Service Broadcasting (PSB)—, a partir de los años veinte del siglo pasado. Esta normativa se construyó con base en cuatro postulados: a) el servicio público de comunicación tiene las funciones básicas a favor del auditorio de educar, informar y entretener; b) el servicio público de comunicación atiende a un auditorio integrado tanto por elites con conocimientos especializados como por una audiencia popular; c) el servicio público de comunicación debe asegurar acceso universal a los programas presentados en los medios de comunicación en todo el territorio nacional, así como brindar la debida calidad técnica en sus transmisiones, y d) el servicio público de comunicación debe ofrecer programación para las minorías étnicas, lingüísticas, regionales, religiosas y otras.480

479 480

Splichal, Slavko, op. cit., p. 298. Ibidem, p. 296.

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En los años ochenta del siglo XX, el servicio público de información —PSB— enfrentó una crisis debido al desarrollo de las tecnologías de comunicación y por embates de la creciente corriente privatizadora, lo cual ha cuestionado los fundamentos de ese tipo de servicio y han propuesto no sólo reducirlo, sino acabar con él. Este avance privatizador, sin embargo, no debe empañar un cuestionamiento fundamental para determinar la regulación de los medios. Al respecto, Mulgan señala que no hay que preguntarse si habrá formas de intervención pública en un futuro, sino qué formas debe tomar y cómo las libertades colectivas pueden ser reconciliadas con aquellas correspondientes a los individuos y a las minorías.481 Para este mismo autor, al menos hay tres tipos de regulación y control público que podrían sobrevivir en un futuro como condición indispensable para el desarrollo de la libertad individual y la diversidad. Éstos son: 1) contenido regulatorio tradicional, donde gobierno y reguladores públicos participan normando y supervisando actividades relacionadas con la opinión pública, niveles de calidad de la información, y protección de valores; 2) políticas de infraestructura para asegurar el acceso universal de la sociedad a los medios de comunicación; 3) leyes y políticas que prevean niveles para brindar servicios públicos libres, garanticen un fácil acceso y permitan la competencia entre proveedores de información.482 1. El debate doctrinal Los debates a favor y en contra de la regulación de los medios no son nuevos. Por ejemplo, en el siglo XVIII se encuentran diversas posiciones al respecto. De esta forma, Mme de Staël, reconociendo que los diarios son grandes medios para atacar la opresión y propagar el conocimiento, sostuvo que ellos debían estar sometidos a una regulación debido a que por su propia naturaleza no eran instituciones privadas, sino verdaderamente públicas.483 En 1789 Benjamín Franklin formuló un señalamiento similar al anterior. En su opinión, debido a que la prensa era un poder público —puMulgan, Geoffrey, Communication and Control, Cambridge, Polity, 1991, p. 259. Idem. Staël, Mme. de, Des circonstances actuelles qui peuvent terminer la Révolution et des principes qui doivent fonder la République en France, París, Droz, 1979, p. 113. Asimismo, afirmó: “...faire un journal est un emploi public, tandis qu´écrire un livre n’est que l’exercice d’un droit consacré”, op. cit., pp. 115 y 116.
481 482 483

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blic power— similar a los tres poderes del gobierno, éste debería estar sujeto irremediablemente a firmes restricciones legales. Franklin estuvo preocupado no por la posibilidad de los diarios de criticar a gobernantes y servidores públicos, sino por el amplio poder que tenían esos medios de presentar y difundir acusaciones falsas que podían arruinar la reputación de individuos por toda su vida. Él subrayó que la libertad de la prensa no podía ser anárquica, sino que debería quedar sometida a los principios del Estado de derecho y al conocimiento público. Para destacar esta posición, Franklin afirmó que ante la corte de la prensa —the court of the press— no hay ley alguna, consecuentemente, y repitiendo literalmente sus palabras, sostuvo: “The accused is allowed no grand jury to judge of the truth of the accusation before it is made, nor is the name of the accuser made known to him, nor has he an opportunity of confronting the witnesses against him, for they are kept in the dark as in the Spanish court of Inquisition”.484 De acuerdo con él, por tanto, la libertad de prensa no se equiparaba al ejercicio de una licencia personal sin reglamentación alguna. En el ámbito del debate teórico, Judith Lichtenberg se encuentra entre los estudiosos que apoyan la regulación gubernamental. Ella formula diversas consideraciones para sustentar la conveniencia de una regulación que asegure o haga más viable el acceso del individuo para expresarse a través de los medios. En lugar de sostener que aquellos que no tienen tal acceso gozan indiscutiblemente del derecho para hacerlo, la autora enfoca su análisis para sostener que el permitir el acceso de los individuos a los medios de comunicación para ejercer su libertad de expresión no representa una violación a los derechos de aquellos que son propietarios o controlan algún medio de comunicación. Ella sostiene que la regulación permite asegurar y ampliar la independencia de los medios. Asimismo, estima que la regulación no sólo otorga esa independencia del poder público, sino respecto del dinero.485 Lichtenberg hace alusión al hecho de que en algún momento se pensó que los medios podrían servir como un antídoto frente al abuso del poder público. Sin embargo, señala que lo anterior ha trabajado en un sentido
484 Franklin, Benjamin, “An Account of the Supreme Court of Judicature in Pennsylvania, viz, The Court of the Press”, en Hyneman, C. y Lutz, D. (eds.), American Political Writing During the Founding Era, Indianápolis, Liberty Classics, 1983, vol. 2, p. 708. 485 Lichtenberg, Judith, op. cit., pp. 102-135.

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contrario porque los propios medios han reforzado tal poder, en virtud de que el acceso a los medios tiene una distribución inequitativa, igual que otras formas de poder. Ello no quiere decir que los menos poderosos nunca puedan expresarse en los medios de comunicación, sino que el conjunto de las acciones mediáticas no está prioritariamente a su favor, dado que los medios constituyen per se un poder que está aliado íntimamente con otros grandes poderes.486 Esta autora estima que en gran parte la disputa sobre la regulación de los medios se centra en la utilidad de la misma respecto de los efectos y objetivos que se buscan lograr a través de ésta.487 En este sentido, los críticos de la regulación consideran que la libertad de los medios está en el centro de lo que es una sociedad moderna, y que cualquier obstáculo o limitación a ella es por tanto inaceptable. Al respecto, Lichtenberg argumenta que se ha malentendido el significado del compromiso con la libertad de medios en una sociedad moderna. Esa libertad es contingente en el grado en que ella promueva ciertos valores correspondientes al interés de proteger la libertad de expresión. Es decir, la libertad de los medios es instrumental, y debe operar en la medida en que permita alcanzar ciertos objetivos. De esta forma, si los medios de comunicación masiva realizan acciones tendientes a suprimir u obstaculizar a la diversidad y a empobrecer, reducir o impedir el debate público, entonces el ejercicio de esa libertad es improcedente. Consecuentemente, dice la autora que la regulación de los medios debe ser aceptada a efecto de alcanzar los propósitos esenciales de la libertad de los mismos.488 Lichtenberg continúa sus ideas sobre este tópico preguntando qué es lo que se busca con la libertad de expresión. Al respecto, estima que hay dos objetivos. Por una parte, el que los miembros de la sociedad puedan comunicarse sin interferencias y, por otra, que haya mucha gente comunicándose o al menos participando en la difusión y recepción de numerosas ideas y puntos de vista. Asimismo, estos objetivos se construyen respectivamente sobre dos principios. En un caso está el de no interferencia o no censura —noninterference or no censorship— y, en el otro, el de la multiplicidad de voces —multiplicity of voices—. Sin embargo, encuentra la autora que los dos principios referidos pueden estar en conflicto entre ellos. Esta si486 487 488

Ibidem, pp. 103 y 104. Lichtenberg, Judith, op. cit., p. 104. Ibidem, pp. 104 y 105.

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tuación exhibe un dilema sobre la libertad de prensa: la intervención regulatoria gubernamental parece afectar negativamente al primero de ellos, pero se puede ver que beneficia al segundo.489 Esta autora argumenta sobre la forma en que una política de no regulación de los medios es positiva para los valores que inspiran a la libertad de expresión. Al respecto, afirma que la respuesta tiene dos partes. Por un lado, en tanto que el término no intervención cubre algunos valores esenciales de la libertad de expresión, éste tiene implícito un mayor peso del que puede soportar. Su parte central es la autonomía. Lo que se teme más con la intervención gubernamental es la generación de un control de la mente de la ciudadanía. Su punto de vista es expuesto con las siguientes palabras: “What we fear most when we fear interference with freedom of expression is mind control, Big Brother style, being thrown into prison for opposing the government, and generally the extreme suppression we find in totalitarian regimes”.490 Ella concluye que la no intervención tiene per se un lugar soberano, pero que este lugar es mucho menor al que algunos pretenden reconocerle. Asimismo, sostiene que la multiplicidad de voces de la sociedad es el tema central y de unión entre los valores y principios que pueden girar en torno a esta cuestión.491 Para ella, no es válido afirmar que es mejor cualquiera de los defectos de corrupción o abuso que realicen los medios, que aceptar los males de la regulación gubernamental.492 En su opinión, la respuesta adecuada no se encuentra en desconfiar más del gobierno que de otros. La regulación es necesaria, porque el poder privado representa también una grave amenaza contra la independencia e integridad de los medios. A efecto de argumentar contra quienes consideran que los medios de comunicación deben dejarse totalmente a las decisiones de las corporaciones que los detentan o participan en ellos, Lichtenberg presenta señalamientos que se concentran en cuatro grupos. Primero, cualquiera que sospeche sin condición alguna del gobierno, necesita justificar su confianza en todo el trabajo y acciones de las corporaciones privadas. No puede perderse de vista que gobierno y corporaciones están integrados por individuos con estructuras sicológicas y motivacionales semejantes.
489 490 491 492

Ibidem, p. 107. Ibidem, p. 121. Lichtenberg, Judith, op. cit., p. 122. Ibidem, p. 126.

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Segundo, el Estado no es un conjunto de instancias diversas, algunas de las cuales pueden estar más apartadas o próximas de las políticas partidistas. Tercero, el apoyo a la regulación gubernamental es compatible con la oposición estricta a la censura. La cuestión no es impedir a los medios de comunicación el expresar sus puntos de vista, sino asegurar la expresión de todos los puntos de vista. Lo último no garantiza lo primero. Cuarto, sólo algunas formas de regulación tienen en sí los elementos de intervención que son objetables o que no deben permitirse. Al respecto, hay dos amplios enfoques para la regulación de los medios. Por un lado está la regulación de contenido —content regulation—, la cual formula imposiciones específicas sobre los medios a efecto de cubrir ciertas cuestiones bajo algunas formas, o garantizar el acceso a la expresión a ciertos puntos de vista. Por otro lado, la regulación estructural —structural regulation— está guiada por la elaboración de derechos y obligaciones que rijan a la estructura y organización de los medios. Este tipo de regulación, por ejemplo, puede contemplar la prohibición de monopolios, así como garantizar el acceso de los miembros de la sociedad en los medios. Esta regulación estructural muestra que la regulación gubernamental llega a penetrar en ámbitos en forma profunda, dependiendo de la forma que ella tome. Lo anterior debilita considerablemente el argumento de que, por principio, el gobierno no puede regular a los medios.493 Lichtenberg concluye subrayando que el debate sobre la regulación de los medios debe reorientarse. En lugar de partir de premisas de justificación aduciendo derechos y principios, ya sea a favor o en contra, se debe ponderar la posibilidad práctica y utilidad de las regulaciones. Esta reorientación es necesaria porque los medios se presentan como detentadores naturales de derechos que no disfruta otra instancia o persona alguna. Esta autora considera que si las instituciones mediáticas o sus agentes gozan de derechos especiales, es porque la sociedad en su conjunto se los ha otorgado. Si ello ha ocurrido, es la causa de que estima que es para el beneficio de todos. Al respecto, ella concluye su opinión con las siguientes palabras: “It is the unthinking assumption that we are all better off if the mass media are left to their own devices that is challenged by the character of the mass media and their role in the structure of contemporary society”.494 Kelley y Donway también se pronuncian a favor de la regulación de los medios. Estos autores encuentran que ella permite el cumplimiento de la li493 494

Lichtenberg, Judith, op. cit., pp. 127 y 128. Ibidem, pp. 128 y 129.

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bertad de expresión y la libre circulación de la información, así como de la opinión diversa y opuesta que otorgue a la ciudadanía el conocer mejor las propuestas y decisiones de orden público.495 De igual forma, se sostiene que la regulación gubernamental impide la formación de monopolios, y, por tanto, rompe con los obstáculos que impiden la libre expresión y circulación de las ideas.496 Asimismo, en opinión de estos autores, entre el liberalismo y la democracia hay un vínculo natural porque ambos tienen como premisas fundamentales a la independencia del hombre; la igualdad de todos ante la ley; la sumisión del gobierno a la ciudadanía, nunca la sumisión de ella ante el otro. Según ellos, la democracia, como un medio para alcanzar el fin anteriormente señalado, puede tener un contenido de riesgo, en virtud de la tendencia de las mayorías de violar los derechos de las minorías. Sin embargo, precisan que para remediar lo anterior está la Constitución con sus protecciones a favor de las minorías, y el Poder Judicial para hacerlas cumplir en contra de las decisiones de las mayorías. De acuerdo con Kelley y Donway, la relación entre derechos individuales y democracia tiene tres importantes implicaciones. Dentro de ellas se encuentran elementos que inciden dentro del ámbito de la regulación versus no regulación de los medios. Éstas se exponen a continuación.497 En un primer término, los autores referidos sostienen que la libertad de expresión es un elemento del derecho natural a la libertad y, por tanto, contribuye a definir el fin que debe tener todo gobierno. Esta libertad también juega un importante papel en la operación de los medios democráticos, para ejercer un control sobre el gobierno a través de la promoción del intercambio de ideas. La principal función de la libertad de expresión es proteger a los individuos en su búsqueda del conocimiento y la verdad. La limitación de esa libertad, a efecto de vigorizar a la democracia, consecuentemente, lleva al fortalecimiento de un medio, pero a un serio detrimento del fin.498 En relación con el tema de la regulación y de acuerdo con lo anterior, ellos afirman que la diversidad de la información de ideas a las cuales tiene acceso la ciudadanía no puede ser medida dentro de un vacío ni hay a priori
495 496 497 498

Kelley, David y Donway, Roger, op. cit., p. 91. Ibidem, p. 92. Kelley, David y Donway, Roger, op. cit., p. 93. Idem.

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una base para determinar cuánta información es necesaria para la viabilidad de una democracia. Por tanto, no hay un sustento para concluir que el evidente crecimiento en tamaño y alcance de las más grandes empresas de medios haya reducido la diversidad de la información ni de la libertad de expresión. En este contexto, los autores mencionados estiman que se debe analizar la afirmación que sostiene que la regulación de los medios es necesaria, a efecto de impedir la concentración de los mismos en unas pocas manos, sumado al grado de penetración masiva que ellos tienen y el efecto que ello tiene para limitar la cantidad de información de ideas a la ciudadanía. En un segundo término, Kelley y Donway sostienen que un gobierno debe tener como obligaciones el ejercer la defensa contra agresiones externas, la de brindar una seguridad y protección a la ciudadanía frente al crimen, la de tener un sistema judicial para la resolución de conflictos y la de dejar a la ciudadanía la conducción de sus propios asuntos. Asimismo, añaden que la democracia debe servir para que la ciudadanía elija las mejores políticas y programas, para que el gobierno cumpla con sus fines. La función y objetivo básico del gobierno no son materia de decisión democrática. En este contexto, el papel de los medios es el de brindar información sobre el desempeño del partido en el poder, y respecto a las críticas y propuestas de la oposición.499 En la opinión de estos dos estudiosos, no resulta razonable buscar un avance y fortalecimiento de los medios en el anterior sentido, a través de regulaciones gubernamentales coercitivas.500 En un tercer punto, estos autores sostienen que los medios sujetos a licencias, franquicias o regulaciones están expuestos a presiones políticas y se hacen más vulnerables a esas presiones cuando abordan cuestiones que afectan intereses de aquellos en el poder. Sus palabras al respecto se muestran contundentes: “Government regulations intended to enhance democracy routinely operate in practice to favor those in office. Campaign finance rules have made it more difficult to unseat incumbents”.501 También, en un intento de explicar la necesidad de la regulación gubernamental, Owen M. Fiss destaca el hecho de que en el pueblo de los Estados Unidos un gran número de ciudadanos desconfía del Estado. Para muchos de ellos, la primera enmienda constitucional es la garantía frente a cualquier avance o intrusión del gobierno. Después de hacer refe499 500 501

Kelley, David y Donway, Roger, op. cit., p. 95. Ibidem, p. 97. Ibidem, p. 98.

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rencia a diversos casos y decisiones de la Corte Suprema de ese país, así como de presentar diversas consideraciones, este autor concluye que la regulación gubernamental es procedente y conveniente. Su afirmación en este sentido es expuesta con las siguientes palabras: “We turn to the state because it is the most public of all our institutions and because only it has the power to resist the pressure of the market and thus to enlarge and invigorate our politics”.502 Carpizo también se pronuncia a favor de la regulación de los medios. En su opinión, no puede haber poderes ilimitados ni tampoco se puede permitir la irresponsabilidad de una persona o un grupo. En consecuencia, sostiene el constitucionalista, “...es necesario que exista legislación sobre los medios de comunicación masiva que compatibilice la independencia de éstos y garanticen la libertad de expresión con su responsabilidad ética y el respeto a los otros derechos humanos”.503 Carpizo encuentra que “...cada día queda más clara la percepción de que no puede existir un poder irresponsable e ilimitado; cada día se exige más de los medios de comunicación una actitud ética y jurídicamente responsable”.504 Este autor también afirma que el Estado de derecho cuenta con una Constitución que establece los poderes públicos y les impone sus funciones; asimismo, prevé los procedimientos legales para resarcir los abusos de esos poderes ante una autoridad judicial imparcial. Tomando este señalamiento, Carpizo también lo aplica al caso de los medios de comunicación, y alude a aquellos “...que luchan en muchos países por que sus actividades no estén reguladas jurídicamente con la bandera de que respecto a aquéllas la mejor ley es la que no existe”. Al respecto, formula una advertencia, que no puede ser soslayada bajo motivo alguno: esos medios
...desean que el Estado de derecho sea inexistente para ellos; anhelan no tener ningún límite para convertir la libertad en libertinaje y avasallan así las libertades de los demás a quienes se transforma realmente en objetos, a quienes también se les quiere suprimir su derecho a defenderse y poder acudir ante un juez a proteger ese derecho.505
502 Fiss, Owen M., “Why the state?”, en Lichtenberg, J. (ed.), Democracy and the Mass Media, Cambridge, Cambridge University Press, 1990, p. 152. 503 Carpizo, Jorge, “El poder: su naturaleza, su tipología y los medios de comunicación masiva”, cit., p. 352. 504 Ibidem, p. 748. 505 Ibidem, pp. 746 y 747.

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La regulación pública de los medios de comunicación se encuentra bajo un fuerte ataque. En términos teóricos, la oposición a la regulación basa sus argumentos en un principio de laissez faire. Dentro de esta corriente destaca Robert Nozick, quien propone y justifica la presencia de un Estado reducido en funciones y limitado estrictamente a cumplir con actividades de protección de la sociedad contra actos criminales y a asegurar el cumplimiento de los contratos. Cualquier otra actividad que impusiese obligaciones sobre un ciudadano, añade este autor, es violatoria de los derechos individuales.506 De acuerdo con esta posición, la libertad de expresión y difusión de ideas posee una libertad total y absoluta. La oposición a la regulación gubernamental ha venido ganando fuerza gradualmente durante los últimos años.507 En contraste con lo argumentado a favor de la regulación de los medios, hay quienes se oponen determinantemente a tal situación. En este sentido, Stephen Holmes afirma que toda regulación lleva a que los medios reduzcan su capacidad de actuar, investigar y criticar al gobierno en una forma agresiva y eficaz.508 Al respecto, este autor formula interesantes cuestionamientos: “¿Cuáles son los propósitos legítimos y los límites adecuados de la acción pública en materia de regulación de medios? ¿Cuál es la racionalidad fundamental para la inmunidad de los medios frente al control gubernamental? ¿Bajo qué condiciones esa especial libertad puede ser limitada?” Asimismo, Holmes señala que en un gobierno democrático con restricciones constitucionales, en su oportunidad se limita a la ciudadanía en sus decisiones a la discusión, crítica y juicio, que surgen del debate y participación sin censura.509 Con relación a la afirmación de que la regulación brinda una independencia del dinero, Holmes estima que ella es ambigua e incompleta. Él presenta una distinción entre la manipulación de los medios por individuos con amplios recursos económicos y la facultad de los directores de un medio, respecto a la decisión de determinar la programación que considera es
Nozick, Robert, Anarchy, State and Utopia, Nueva York, Basic Books, 1974, p. ix. Bollinger, Lee C., “The Rationale of Public Regulation of the Media”, en Lichtenberg, J. (ed.), Democracy and the Mass Media, Cambridge, Cambridge University Press, 1990. 508 Holmes, Stephen, “Liberal Constraints on Private Power?: Reflections on the Origins and Rationale of Access Regulation”, en Lichtenberg, J. (ed.), Democracy and the Mass Media, Cambridge, Cambridge University Press, 1990, p. 51. 509 Ibidem, p. 21.
506 507

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del interés de un auditorio a efecto de presentársela.510 En todo momento, añade este autor, es un hecho que los medios favorecen a los intereses articulados sobre los no articulados, lo cual va más allá de una estricta dependencia o independencia del dinero.511 En la opinión de Carl Sessions Stepp, no pueden ignorarse problemas tales como el acceso a los medios. Para resolverlos, este autor encuentra que sólo hay dos opciones. Por un lado, está la regulación gubernamental. Por otro, la autorregulación que adopten los propios medios en alguna forma.512 Respecto a la primera de estas opciones, estima que ella no es deseable ni viable. A efecto de fundar su posición, presenta diversos señalamientos, mismos que expone en la siguiente manera: 1) La regulación de contenido por el gobierno es inconstitucional. De hecho, cualquier tipo de regulación, incluso la estructural, convierte al gobierno en un cancerbero. En su explicación al respecto no se encuentra mayor razonamiento, sino en realidad una declaración. Sus palabras textuales se remiten a sostener su punto de vista en la forma siguiente: “Government control of the press content, is simply, unconstitutional on its face”. Asimismo, agrega: “Even so-called structural steps aimed at opening channels for free expression would post government in the intolerable role of super/gatekeeper”. 2) El gobierno no es el lugar para asegurar el acceso y diversidad de los medios. Por definición, el gobierno está integrado con el poder de las clases que forman parte de una sociedad, y resulta axiomático que los medios en su quehacer brinden un mayor y más amplio foro de expresión para los excluidos que el que les puede otorgar el gobierno. Para apoyar su punto de vista, este autor recurre a algunas palabras de De Tocqueville en el sentido de que los medios son el principal instrumento democrático de la libertad. Añade Sessions Stepp que parte del problema radica en que los medios institucionales están en una alianza con los grandes intereses de las clases poderosas. Consecuentemente, el recurrir al gobierno difícilmente resuelve la situación.513 3) Los remedios experimentales en el ámbito de la regulación gubernamental no han servido para maximizar la responsabilidad social dentro de los medios de comunicación. Por el contrario, ellos han servido
Ibidem, p. 51. Ibidem, p. 52. Sessions Stepp, Carl, “Access in a Post-social Responsibility Age”, en Lichtenberg, J. (ed.), Democracy and the Mass Media, Cambridge, Cambridge University Press, 1990, p. 192. 513 Sessions Stepp, Carl, op. cit., p. 194.
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para formar una coraza que les impide adoptar un total y voluntario compromiso o responsabilidad social con los consumidores. 4) El imponer una regulación gubernamental, aun cuando tenga la intención más benigna, pone en riesgo a un sistema animado por el ideal de libertad frente a la intervención del poder público. La intervención del gobierno necesariamente afecta negativamente ese ideal y destruye la premisa fundamental sobre la cual deben operar los medios.514 Para este autor, el problema de acceso y diversidad de los medios de comunicación persiste, quizá en parte, porque las propuestas reformadoras han fracasado en entender la sociología de los mismos. Los comunicadores están guiados por una abstracta pero poderosa y autorreguladora fórmula. El corazón del problema no sólo está en adquirir un acceso a un medio, sino un acceso efectivo a un auditorio masivo. Para alcanzar este objetivo se debe aplicar un modelo de responsabilidad profesional, al que Carl Sessions Stepp denomina “professional responsibility model”. En éste, la idea de responsabilidad social es fundamental, misma que requiere de una adecuada estrategia para su implementación. Este autor propone como estrategia la siguiente: 1) Cooptar la ideología profesional y construir una imagen de los medios como independientes, profesionales y sujetos al escrutinio. 2) Ampliar la educación y responsabilidad social de los medios. 3) Promover la eliminación del papel sobrerregulador del gobierno y limitarlo a tareas de apoyo de comunicación de asuntos públicos.515 También en contra de la regulación de los medios, T. M. Scalon formula pronunciamientos que ejemplifican algunas otras posiciones dentro de este grupo. Para él, la idea de que hay algo especialmente malo acerca de la regulación gubernamental sobre el contenido de la expresión, ya sea que ésta tome la forma de prohibiciones de contenido o estableciendo requisitos, tiene una relevancia obvia en torno a cuestionamientos sobre la regulación de los medios de comunicación masiva.516 En la opinión de este autor, el análisis de la libertad de expresión requiere identificar los valores que ésta busca promover o proteger. Al respecto, él inicia tal ejercicio abordando los valores concomitantes para satisfacer ciertos intereses privados ampliamente compartidos. Ellos incluyen, en primer término, intereses que
Ibidem, pp. 194 y 195. Sessions Sep, Carl, op. cit., pp. 196-199. Scanlon, T. M. Jr., “Current Regulation Reconsidered”, en Lichtenberg, J. (ed.), Democracy and the Mass Media, Cambridge, Cambridge University Press, 1990, p. 331.
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todos los ciudadanos tienen para expresarse oralmente o por escrito, y tener la oportunidad de comunicarlos a aquellos que quieren escucharlos o leerlos. En segundo término están los intereses particulares para obtener un espacio en los foros de expresión que queremos escuchar o leer. En tercer lugar están los intereses en donde no hay una participación directa del individuo como expresador de ideas o escuchador de ellas, sino como parte general de una sociedad que goza de los beneficios culturales, políticos y tecnológicos provenientes de la libertad de expresión.517 Scanlon continúa su argumentación señalando que adicionalmente a las categorías de intereses privados, hay otros valores morales y políticos más generales, mismos que la libertad de expresión supuestamente también debe proteger. En este orden de ideas, el valor más mencionado es el de contar con instituciones políticas democráticas, justas y eficaces. Este importante interés público da mayor apoyo a los intereses individuales para tener acceso a los medios de expresión. El valor público también brinda un nuevo elemento a los argumentos sobre la libertad de expresión, porque la política democrática justa requiere de una igualdad de oportunidad para participar y que no es necesariamente dentro del ámbito del interés particular de los individuos.518 Para este autor, la ausencia de limitaciones genera un serio riesgo para los valores referidos. Al respecto, Scanlon sostiene que los gobiernos —ya sean electos o no— tienen una tendencia o actitud de impedir las expresiones de sus críticos.519 Como resultado, los gobiernos a menudo están poco o nada dispuestos a promover o facilitar que quienes expresan esas ideas o puntos de opinión sean escuchados. Lamentablemente esta actitud no resuelve, sino que agrava los costos de una expresión restringida.520 El autor sostiene que los supuestos empíricos sobre los que se basa la libertad de expresión no están limitados a las creencias sobre la conducta de los gobiernos. También se deben incluir las creencias sobre la conducta de agentes privados, frente a los cuales también se requiere de una protección. Para Scanlon, resulta extremadamente difícil establecer expresamente las limitaciones que le dan un significado y comprensión a la libertad de expresión en un momento dado del tiempo. Nuestra comprensión de las limitaciones se realiza principalmente a través de una serie de ejemplos, que
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Scanlon, T. M. Jr., “Current Regulation Reconsidered”, cit., pp. 335 y 336. Ibidem, p. 336. Ibidem, p. 337. Ibidem, pp. 337 y 338.

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son tomados para ilustrar las consecuencias inaceptables de restricciones violando esa libertad. Él precisa que al decir que la libertad de expresión está compuesta por limitaciones sobre la discreción de actuar —constraints on discretion to act— no pretende sugerir que ello significa lo que en ocasiones se ha denominado un derecho negativo, que sólo requiere que los gobiernos se abstengan de interferir en materia de expresión. La libertad de expresión también requiere que los gobiernos tomen acciones positivas para proteger a quienes desean expresarse. Ello puede requerir otras acciones costosas, tales como la creación de espacios públicos de expresión. La libertad de expresión no debe limitar sólo a los agentes gubernamentales. Los gobiernos no son las únicas amenazas a la libertad de expresión y sus agentes no son los únicos que pueden violarla. Para ilustrar este punto, Scanlon formula como supuesto, el que ante la diferencia de ideas, los propietarios de una empresa adoptasen la política de despedir a los empleados que se expresasen públicamente en formas distintas respecto a alguna cuestión o tema de controversia, tal y como es el del aborto. Un uso tal del poder económico privado constituiría una clara violación a la libertad de expresión. Por tanto, ello es una amenaza que debe ser impedida mediante algún tipo de limitación.521 Asimismo, argumenta que la libertad de expresión no asegura la plena realización de los valores con los que está vinculada. En su opinión, ella sólo impide la presencia de ciertos riesgos de peligro contra esos valores. En este contexto, Scanlon encuentra un problema de inestabilidad —instability—, que se refleja en la igualdad de acceso. Un objetivo de la libertad de expresión es el de proveer oportunidades para el debate público —el cual es una precondición de la democracia.522 Para Scanlon, la libertad de expresión requiere primero que la expresión no sea restringida sobre la base de su contenido, y, segundo, que no sea demasiado restringida —should not be restricted too much—.523 Cualquier regulación debe dejar amplia libertad para la expresión. A través de su análisis, el autor formula una conclusión en términos que subraya la inviabilidad de la regulación de contenido por un gobierno: “…the power to regulate on the basis of content is prima facie illegitimate”.524 En su opinión, es
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Scanlon, T. M. Jr., “Current Regulation Reconsidered”, op. cit., pp. 338 y 339. Ibidem, p. 340. Ibidem, p. 341. Ibidem, p. 343.

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importante que la sociedad tenga acceso a expresarse suficientemente y a recibir esas expresiones sin distorsiones. Todo lo anterior enmarcado en un ámbito de igualdad de oportunidades.525 En torno a la regulación o no regulación de los medios, se realizan otras observaciones desde distintas perspectivas y con variados propósitos. Entre ellas, por ejemplo, se encuentran aquellas que señalan que la extrema desregulación de medios comerciales sensacionalistas amenaza el significado del discurso público. Otros han insistido en la necesidad de una nueva definición regulatoria para la transmisión pública de la información, y ponen especial atención a la comunicación por computadora, respecto de la cual consideran que presenta nuevas perspectivas para la comunicación democrática.526 2. El debate judicial El debate regulación versus no regulación de los medios no ha estado ajeno a otros foros institucionales que forman parte esencial de la columna vertebral en el desarrollo jurídico-político de numerosos países. En este ámbito, resulta interesante conocer algunas de las más destacadas posiciones que al respecto han sido sostenidas por la Corte Suprema de los Estados Unidos. Entre ellas se encuentran las expuestas en el juicio Buckley vs. Valeo, y las argumentaciones sostenidas particularmente por los jueces Burger y White.527 La decisión adoptada en este juicio ha sido considerada como base para la resolución del problema, que irremediablemente surge cuando el poder público intenta contener el abuso de poder por parte de entidades privadas. Asimismo, en este juicio se puede observar la discusión sobre la presencia del poder del dinero frente al gobierno de las mayorías, respecto a las políticas públicas que deben adoptarse. Formalmente en el centro de este juicio estuvo una ley en materia electoral denominada The Federal Campaign Act, de 1971, reformada en 1974, y la cual imponía límites tanto sobre las contribuciones —contributions— como sobre los gastos —expenIbidem, pp. 346 y 347. Estos puntos se han tomado como premisas para la impartición de un curso sobre medios de comunicación, dirigido por Miklós Sükösd y organizado por el grupo “Sun”, del 30 de junio al 18 de julio de 1997. 527 Buckley vs. Valeo. 424 U. S. (1976)
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ditures— de candidatos y campañas electorales. Al respecto, una mayoría en la Corte Suprema determinó válidos los límites sobre contribuciones, pero inválidos aquellos sobre los gastos. Burger y White únicamente coincidieron en que la distinción entre los dos conceptos anteriores era arbitraria e insostenible. Por su parte, la argumentación de Burger refleja la premisa de que los recursos financieros definitivamente contribuyen a la divulgación de las ideas; particularmente en sociedades industrializadas, la comunicación política es altamente costosa. Por tanto, regular el límite de los recursos financieros implicaba regular la comunicación. De acuerdo con lo anterior, Burger consideró que la ley en cuestión representaba una seria amenaza en contra de la democracia, especialmente porque facultaba al Congreso a restringir los derechos protegidos por la primera enmienda en los procesos electorales, los cuales eran la única oportunidad para conocer a los candidatos y sus propuestas. En su opinión, consecuentemente, tanto los límites impuestos sobre los gastos como sobre las contribuciones debían ser declarados inválidos. Por su parte, White estimó que en el corazón de la ley referida estaba el interés de combatir a la corrupción. Por ello, él estimó que el propósito principal del otorgamiento y uso de recursos financieros no era la difusión de las ideas ni la compra de influencias y compromisos políticos. Respecto al efecto de esa ley sobre la democracia, White consideró que si la sociedad adoptaba la idea de que los representantes populares podían ser comprados, entonces las bases morales de la representación popular se erosionarían permanentemente. Conforme a lo anterior, formuló la siguiente advertencia: “The evils of unlimited contributions are sufficiently threatening to warrant restrictions regardless of the limits on the contributor”s opportunity for effective speech”.528 De acuerdo con lo anterior, White valoró que el interés gubernamental de suprimir la corrupción a través de esta ley era de tal relevancia, que no podía quedar sujeta a cuestionamientos apoyados en la primera enmienda constitucional, y, por tanto, debía ser declarada totalmente válida. La mayoría en la Corte Suprema de ese país tomó en esencia ambos argumentos y asumió una posición de equilibrio respecto a ellos. De esta forma, por una parte, apoyó la lucha contra la corrupción imponiendo límites a las contribuciones. Por otra, rechazó aquellos sobre los gastos para evitar una regulación que limitase una mayor difusión y divulgación de las ideas
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Buckley vs. Valeo. 424 U. S. (1976), 260.

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y propuestas de los candidatos. Dos conclusiones se pueden encontrar en la decisión de la Corte Suprema en este juicio, para los propósitos del presente trabajo. Por un lado, que las contribuciones financieras privadas a candidatos y campañas electorales no pueden estar fuera del control público, porque ello puede ser dañino para la democracia. Por otro, que la difusión y divulgación de ideas en los medios no puede estar limitada mediante una regulación. Otro juicio donde se encuentran importantes elementos correspondientes al tema de la regulación de los medios es Red Lion Broadcasting v. FCC.529 En este juicio se determinó que diversas regulaciones en materia de comunicación a través de medios electrónicos, incluyendo normas que imponían sobre esos medios el otorgamiento de un tiempo libre a favor de aquellos cuya honestidad o integridad personal hubiese sido atacada durante discusiones de orden público por los mismos medios, eran constitucionalmente válidas. Esta decisión se fundó en la premisa de que la primera enmienda constitucional protege a la ciudadanía tanto contra abusos del gobierno como de entidades privadas. La Corte Suprema consideró que la libertad de expresión de los medios electrónicos no incluía el derecho a cancelar la libertad de expresión de otros. Las palabras utilizadas para formular esta afirmación fueron contundentes: “the freedom of speech of broadcasters does not embrace a right to snuff out the free speech of others”.530 Asimismo, precisó que ningún medio electrónico de comunicación tiene un derecho que otorgue la Constitución para monopolizar una frecuencia en forma tal que se excluya a la ciudadanía. Nuevamente las palabras empleadas no dejaron mayor lugar a dudas: “—no licensee has a constitutional right— to monopolize a radio frequency to the exclusion of his fellow citizens”.531 Para apoyar esta resolución, la Corte Suprema citó una conclusión emitida por esa misma instancia en el juicio Associated Press v. United States, en los siguientes términos: “Freedom of the press from governmental interference under the First Amendment does not sanction repression of the freedom by private interests”.532 En el juicio Red Lion, la Corte Suprema también sostuvo que el derecho del auditorio para escuchar distintos
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Red Lion Broadcasting vs. FCC. 395 U. S. (1969) 367. Red Lion Broadcasting vs. FCC. 395 U. S. 367, 387. Red Lion Broadcasting vs. FCC. 395 U. S. 367, 389. Associated Press vs. United States 326 U. S. 1 (1945) 20.

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puntos de vista u opiniones en conflicto era superior al derecho de las radiodifusoras para ejercer un control editorial sobre su información. Las palabras utilizadas al respecto no dejaron tampoco lugar a dudas: “It is the right of the viewers and listeners, not the right of the broadcasters, which is paramount”.533 Para esa Corte, la primera enmienda no sólo tiene el efecto de liberar al individuo de la censura gubernamental mediante algún tipo de regulación, sino el de crear un público bien informado capaz de gobernarse. Por tanto, también estaba excluida la censura privada a través de decisiones de una radiodifusora o aquella que intentara sustentarse en alguna regulación.534 Posteriormente, en 1974, la Corte Suprema en el juicio Miami Herald vs. Tornillo, se pronunció sobre la validez de una ley estatal que obligaba a los periódicos que hubiesen atacado a algún político durante una campaña electoral, a otorgarle un espacio en ese medio para su correspondiente respuesta. Sin hacer alusión a la sentencia dada en el juicio Red Lion, esa Corte determinó que la regulación en cuestión no podía ser aplicable a los periódicos, y, consecuentemente, la declaró inválida. Sin embargo, quedó sin definición si tal sustento pudiese cubrir o no a las radiodifusoras. Su razonamiento fue fundado en la interpretación de la cláusula constitucional de protección equitativa —equal protection clause—. En representación de la mayoría, el juez Burger sugirió que la labor editorial de un periódico tiene un derecho. En este sentido, sostuvo que un medio responsable es, sin duda alguna, un objetivo deseable; sin embargo, la responsabilidad de los medios no es un mandato constitucional, y, como muchas otras virtudes, ella no puede ser materia de legislación.535 El juez White, por su parte, presentó una argumentación que ha venido siendo recogida en juicios posteriores. En su opinión, los medios no siempre son precisos en su información o incluso responsables de ella, y pueden llegar a presentar debates parciales o en forma injusta sobre cuestiones públicas. Sin embargo el balance brindado por la primera enmienda respecto a la prensa, es que la sociedad debe tomar el riesgo de que, ocasionalmente, el debate sobre materias vitales no sea completo y que no todas las voces puedan expresarse.536 Por lo que toca a la viabilidad de alguna regulación en la materia, White señaló que la Cor533 534 535 536

Red Lion Broadcasting vs. FCC. 395 U. S. 390. Red Lion Broadcasting vs. FCC. 395 U. S. 394. Miami Herald vs. Tornillo. 418 U. S. 256. Miami Herald vs. Tornillo. 418 U. S. 260.

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te Suprema nunca ha pensado que la primera enmienda permita a las autoridades públicas dictar o emitir norma alguna que determine el contenido de las columnas editoriales.537 En una primera impresión, podría verse alguna contradicción entre la sentencia dada en Red Lion y aquella en Miami Herald. Sin embargo, especialistas en la materia encuentran que ello no es así. Por ejemplo, Lee Bollinger señala que la Corte Suprema fue ampliamente inteligente al lograr un delicado balance entre valores que contienden entre sí dentro de los protegidos por la primera enmienda.538 3. Particularidades de la regulación de medios escritos y electrónicos Si se compara la regulación a que está sometida la prensa con la que se aplica a los medios de comunicación electrónica, se encuentran diferencias sustantivas. Al respecto, la interpretación judicial coincide en hacer una distinción entre la prensa escrita y los medios electrónicos. En ella, los medios electrónicos deben estar sujetos a una regulación que no incluye necesariamente los mismos elementos sobre los que se construye aquella que rige a los medios escritos. Este hecho ha despertado diversos comentarios tanto en un sentido crítico como a favor de tal distinción. Un argumento central para otorgar un tratamiento regulatorio distinto se basa en la consideración de que la radio y la televisión tienen una mayor influencia en la inducción y formación de la opinión pública, que la que pueden lograr los medios escritos. La cobertura de un auditorio es mucho más amplia y extensa que la que puede lograr un periódico por muy grande que sea su circulación. De igual forma, se ha sostenido que los medios electrónicos pueden entrar con mayor facilidad a los hogares, y hacer llegar un mensaje en diversas formas más persuasivas y sofisticadas. En este orden de ideas, se hace un reconocimiento al poder de la televisión y su fuerte capacidad de influir o formar la opinión pública.539 Otro argumento para apoyar un tratamiento regulatorio distinto sobre los medios escritos y los medios electrónicos, respectivamente, ha sido exMiami Herald vs. Tornillo. 418 U. S. 261. Bollinger, Lee C., “Freedom of the Press and Public Access: Toward a Theory of Partial Regulation of the Mass Media”, Michigan Law Review 75, 1976, p. 27. 539 Como ejemplo del criterio judicial sostenido en este sentido está la decisión de la Corte Suprema de los Estados Unidos FCC vs. Pacifica Foundation 438 US 726 (1978).
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puesto por Lee Bollinger. Aun cuando este estudioso de la materia parte de la idea de que los medios escritos y los medios electrónicos no tienen una diferencia fundamental como medios de comunicación masiva, él señala que cada uno de ellos es percibido de manera diferente, a causa del distinto desarrollo histórico que los caracteriza. La prensa tiene una historia más amplia, y su regulación se ha ido delineando paulatinamente con el avance de diversas libertades, produciendo en términos reales una regulación por demás holgada. En contraste, los medios electrónicos son de una creación más reciente, y su desarrollo ha alcanzado una gran velocidad. Ante estos hechos, Bollinger percibe que la sociedad prefiere una reglamentación que les rija con más precisión.540 Aquellos a favor de la desregulación responden que si no hay diferencia entre ambos medios, y que si la reglamentación de los medios escritos es reducida en cantidad y sustancia hasta el grado de poder decirse que la prensa goza de una desregulación, entonces lo lógico es que el mismo criterio rija a los medios electrónicos y su reglamentación. Sobre la diferencia de enfoques para regular a la prensa en forma distinta que a los medios electrónicos, Judith Lichtenberg intenta explicar esta situación con las siguientes palabras:
That may partly explain why from the beginning government regulation of broadcasting was not seen as trampling freedom of the press. Today, of course, when most people rely heavily on television for the news, no one doubts that the electronic media are a mainstream part of the press. But that leaves us with a dilemma about the proper objects of media regulation.541

La autora continúa señalando que independientemente de las similitudes y diferencias entre los medios escritos y electrónicos, la intensión de imponer límites sobre los mismos deriva de una creencia general en el sentido de que ellos representan un poder real.542 Entre los argumentos que buscan justificar en particular la regulación o desregulación de los medios electrónicos se observan dos grandes grupos:

Bollinger, Lee, “Freedom of the Press and Public Access: Toward a Theory of Partial Regulation of the Mass Media”, cit. 541 Lichtenberg, Judith, op. cit., p. 2. 542 Ibidem, p. 8.

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1) En virtud de que las frecuencias (airwaves) son un recurso público, el gobierno o alguna agencia gubernamental debe tener la facultad para otorgar el permiso o licencia, así como las condiciones y características para ocupar uno de esos espacios. En oposición a este argumento se presenta principalmente el que sostienen los defensores y promotores del libre mercado. En su opinión, el gobierno debe otorgar los espacios en cuestión sin sujetarlo a condiciones o requisitos. Simplemente debe permitir la libre operación de esos medios dentro de un ámbito de competencia entre ellos en donde sus espacios, operación y respectivo crecimiento o limitación estarían determinados por la respuesta del consumidor como radioescucha o televidente, según fuese el caso, sumado a la compra o no de los propios vendedores/anunciantes de bienes y servicios. Adicionalmente se ha sostenido que el gobierno no puede actuar estableciendo límites y condicionando la libertad de expresión, que puede lograrse mediante la operación de los medios electrónicos. Ella se coarta al establecer impedimentos para la libre expresión de esos medios.543 2) Tomando como base el hecho real de que las frecuencias de transmisión para los medios electrónicos no son infinitas o inagotables, sino que ellas son limitadas, se argumenta que es imposible que todo el mundo adquiera un espacio para la operación de un medio electrónico, una estación de radio o televisión. En consecuencia, el gobierno debe establecer condiciones razonables para la adquisición de frecuencias y fijar características que aseguren un balance en las programaciones ofrecidas que satisfaga el interés y valores de radioescuchas y televidentes.544 En respuesta a este argumento, se señala que la limitación en la existencia de frecuencias es una creación artificial del gobierno. Esta no es una limitante real, porque el gobierno abre y reserva el uso de frecuencias para el uso del ejército, la policía y otros servicios públicos. Por tanto, su posición para negar el ejercicio y cobertura de una libertad para el acceso de una frecuencia resulta infundada. Quienes apoyan esta posición sostienen en
Coase, R., “The Federal Communication Commission”, 2 Journal of Law and Economics I, 1959. 544 Este criterio encuentra una expresión judicial en los Estados Unidos en el juicio Lion Broadcasting Co. vs. FCC, en donde se determinó que: “When there are substantially more individuals who want to broadcast than frequencies to allocate, it is idle to posit an unbridgeable First Amendment right comparable to the right of every individual to speak, write, or publish”. 395 U.S. 367, 388 (1969).
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congruencia con un liberalismo económico, que si las licencias para el establecimiento y operación de medios electrónicos fuesen adquiridas por las más altas ofertas económicas y sus adquirentes tuviesen la libertad de venderlas posteriormente, entonces no habría un exceso en la demanda de frecuencias. De igual forma, se señala que con el avance en la tecnología de la comunicación y los recursos ofrecidos por satelites y cable, se amplía el uso de frecuencias. Por tanto, se afirma que es endeble o sin fundamento el argumento de la carencia de las mismas. 4. Normas jurídicas sobre los medios electrónicos Debido al avance tecnológico en el ámbito de la comunicación y su consecuente cobertura e impacto sobre masas de la sociedad, se hace de la mayor relevancia conocer las bases jurídicas y normas que rigen a ese grupo de medios en diversos países. La investigación y análisis de la legislación en materia de medios electrónicos en cada país sería tema propio de un solo libro. Sin embargo, aun cuando sea en forma abreviada, resulta interesante conocer algunas de las principales normas contenidas en las leyes fundamentales y estatutos al respecto, adoptadas en países que en una forma u otra se les otorga un reconocimiento como democracias. Debido a los límites de extensión de la presente parte, se han seleccionado cinco países sobre los que se encuentra una mayor coincidencia sobre su existir como democracias. Ellos son Estados Unidos, Gran Bretaña, Francia, Alemania e Italia. A. Estados Unidos En este país la radio ocupa un primer lugar en el nacimiento de los medios electrónicos de comunicación. Ella se desarrolló durante la década de los años veinte de manera anárquica. Hasta 1927, la radio comienza a regularse en forma comprensiva, a través de un estatuto denominado The Radio Act 1927. Este estatuto estableció una instancia denominada Federal Radio Comision, con autoridad para otorgar licencias destinadas a la operación de estaciones de radio en una determinada frecuencia. La duración de la licencia en cuestión era de tres años. La reglamentación en materia de anuncios o contenido de programa fue mínima. En un inicio, las licencias fueron otorgadas sólo a estaciones locales. Sin embargo, el pro-

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ceso de formación de cadenas nacionales era un hecho. Como ejemplos pueden encontrarse a la National Broadcasting Company —NBC— y a la Columbia Broadcasting System —CBS—. Más tarde se formaron otras instancias y agencias gubernamentales relacionadas con la radio. Entre ellas destaca de manera sobresaliente la Federal Communications Comisión —FCC—, la cual en 1941 emitió un reglamento para normar las cadenas de radiodifusoras, que se denominó Chain Broadcasting Rules. En este documento se prohibía la exclusividad de vínculos entre estaciones de radio y una cadena radiodifusora. La validez de esta norma fue puesta bajo la consideración de la Corte Suprema, misma que dictaminó que ella no interfería con la libertad del poseedor de la licencia para establecer sus programas radiofónicos y, por tanto, no era violatoria de la primera enmienda constitucional. Esta norma había sido prevista para regular estaciones locales, y su alcance sobre cadenas nacionales era mínimo e indirecto. La FCC fue facultada para asignar frecuencias en áreas particulares, para establecer la naturaleza del servicio que debería ser prestado por los diferentes tipos de estación y para reglamentar sobre la aplicación de las licencias. La única guía base para normar el ejercicio de las amplias facultades otorgadas a la FCC fue “el interés público, la conveniencia y la necesidad”. Conforme a ella, la FCC en diversos momentos procedió a establecer reglas generales sobre el contenido de los programas, límites en la acumulación de licencias y la relación de intereses entre la prensa y la radio, así como sobre características o condiciones de los anuncios. Posteriormente, en 1949, se promulgó un conjunto de reglas conocidas como Fairness Doctrine. A través de ellas se permitía al licenciatario realizar una tarea de editorialización, pero a la vez se le requería dedicar cierto tiempo a la discusión de tópicos de importancia y presentar opiniones opuestas sobre los temas en debate. La Fairness Doctrine fue sometida a la opinión de la Corte Suprema, misma que le otorgó su apoyo fundándose en el razonamiento de que las radiodifusoras tienen un privilegio informativo que deben ejercer en el interés del público.545 De 1967 a 1970 los medios electrónicos tuvieron la intervención de una instancia denominada Corporation for Public Broadcasting —CPB—.546 Esta instancia encontró su financiamiento a través de recursos otorgados
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Red Lion Broadcasting Co. vs. FCC. 395 U.S. 367 (1969). Kellner, D., Television and the crisis of Democracy, Oxford, 1990, pp. 201-207.

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anualmente por el Congreso, lo cual la hizo vulnerable a presiones políticas. Hoy en día los medios electrónicos, privados o públicos, tienen la libertad de editorializar sus programas.547 A finales de la década de los años setenta, la idea de someter a los medios electrónicos a un marco de regulaciones cambió radicalmente. Diversas voces se alzaron para argumentar que las restricciones o condicionamientos en la programación de los medios electrónicos eran contrarios a la primera enmienda constitucional. Asimismo, sostuvieron que todo ello tenía un efecto negativo en términos de productividad, y que los licenciatarios debían gozar de los mismos derechos que los propietarios y editores de medios escritos.548 En consecuencia, esos requisitos y condicionamientos establecidos para la presentación de programas de noticias y cuestiones políticas de actualidad, así como restricciones sobre anuncios y publicidad, fueron desechados. Más tarde, en 1987, la denominada Fairness Doctrine fue invalidada. Los últimos hechos descritos muestran la visión prevaleciente hace más de treinta años, donde destaca el rechazo a la regulación de los medios electrónicos y un continuo proceso de desregularización de ellos. B. Gran Bretaña Las premisas sobre las que se estructuró la regulación de la radio y el órgano regulador correspondiente denominado British Broadcasting Company —BBC—, fueron establecidas en los dictámenes de dos comités gubernamentales. El primero de ellos, denominado Sykes Committee, elaborado en 1923, consideró que la supervisión de la radio por el Estado era esencial en virtud de su influencia sobre la opinión pública. Sin embargo, rechazó que la operación de este medio de comunicación cayese en las manos del Estado. Asimismo, se opuso al ejercicio de una censura y estimó conveniente que una agencia gubernamental denominada Postmaster-General estuviese facultada para permitir el establecimiento de estaciones de radio privadas.549 El Sykes Committee no vio de manera positiva la particiFCC vs. League of Women Voters of California. 468 US 384 (1984). Véase Fowler, M. S. y Brenner, D. L., “A Marketplace Approach to Broadcast Regulation”, Texas Law Review 60, 207, 1981. 549 Sykes Committee on Broadcasting (923) Cmnd. La historia de los medios electrónicos en la Gran Bretaña se encuentra contenida en el trabajo integrado por cuatro volú547 548

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pación de la publicidad en la emisión radiofónica. En cambio, estuvo dispuesto a permitir el financiamiento de programas mediante la figura del patrocinio. Por otra parte, en 1925 el dictamen presentado por otro comité denominado Crawford Committee tuvo una mayor influencia en la configuración del marco regulatorio que debería desarrollarse para la radiofonía británica. Este Comité consideró que la radio debería ser monopolio del Estado. Asimismo, propuso la configuración de la referida BBC. Esta instancia tomó vida y estuvo regulada a través de un mandato real denominado Royal Charter, donde se especificaba su condición especial como institución y su independencia del escrutinio determinado subjetivamente por los miembros de la representación popular legislativa, es decir, la denominada House of Commons. El primer estatuto fue autorizado para tener una vigencia de diez años a partir del 1o. de enero de 1927.550 Esa Royal Charter ha sido sujeta a diversas modificaciones, en distintos momentos. Ella continúa siendo el principal documento regulador, donde se establecen los derechos y obligaciones de la BBC y su cuerpo directivo —“Board of Governors”—, así como los términos y condiciones para la elección de los comités asesores, denominados Advisory Committees. Dentro de las diversas regulaciones que rigen a los medios en la Gran Bretaña, ocupa un lugar de especial importancia la denominada License and Agreement between the BBC and the National Heritage Secretary. Por medio de este instrumento se prohíbe a la BBC expresar sus opiniones sobre cuestiones y tópicos de relevancia política y social, y le impide recibir ingresos provenientes del patrocinio comercial y de anunciantes. Asimismo, otorga facultades para impedir la transmisión y entrevistas sobre ciertos tópicos, lo cual en términos prácticos ha sido aplicado en programas donde se expresa un apoyo a organizaciones terroristas irlandesas. Como regla general se encuentra que el monopolio de la BBC fue aceptado por la sociedad británica. Este hecho quedó reflejado en el dictamen de la mayoría de los miembros integrantes del denominado Beveridge Committee, a través de su análisis de las políticas en medios electrónicos entre 1949 y 1951. Sin embargo, como excepción a la regla, hubo una nota de disentimiento con la mayoría elaborada por el representante popular —MP—
menes en la obra de Briggs, A., The History of Broadcasting in the United Kingdom, Oxford, 1961-1979, vols. I, II, III y IV. 550 Crawford Committee on Broadcasting (1925) Cmnd. 2599.

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Selwyn Lloyd, quien propuso el establecimiento de la comunicación electrónica de manera comercial. En su opinión, un monopolio público o privado era peligroso. Posteriormente, en 1951, el gobierno conservador decidió establecer el funcionamiento de la televisión de manera comercial, pero no avanzó en ese sentido respecto a la radio. En 1954 se adoptó un acta para normar a la televisión comercial referida como The Television Act, misma que estableció una autoridad sobre esa materia, a la que se le denominó The Independent Television Authority —ITA—. Entre sus funciones estuvo la de celebrar contratos con empresas comerciales para la difusión de programas que respondían a esos intereses. Posteriormente, en 1962, con base en el dictamen formulado por el Pilkington Committee Report, el ITA recibió una ampliación de sus facultades a efecto de asegurar una mejoría en la calidad de las programaciones.551 Más tarde, a través del ordenamiento Television Act 1963, la obligación impuesta sobre la BBC de difundir como un servicio público a la educación, la información y el entretenimiento, fue aplicada a la televisión comercial.552 En términos generales, por lo que toca a la televisión, estas fueron las bases principales que siguieron rigiéndole por aproximadamente 23 años. Con base en el reporte del Peacok Committee en 1986, cuyo objetivo original fue el de examinar si la BBC debería someterse a aceptar anuncios comerciales, se introdujeron reformas de relevancia a la regulación aplicable a ese medio electrónico. El comité referido, aun cuando rechazó el propósito de la entonces primera ministra, Margaret Thatcher, de abrir la televisión a la publicidad comercial, se pronunció por la desregulación tanto de la televisión como de la radio. Asimismo, propuso el otorgamiento de franquicias para el establecimiento de canales de televisión comercial al mejor postor.553 Tales propuestas fueron aceptadas por el gobierno y dieron lugar a la aprobación y establecimiento de la correspondiente normativa a finales de 1989.554 En lo que toca de manera particular a la radio, una nota de importancia fue el establecimiento de la operación de estaciones de forma comercial a nivel local, reguladas a través de la denominada Independent Broadcasting Authority-IBA.
Pilkington Committee Report (962), Cmnd. 1753. Television Act 1863, section 2 (1) (a). Peacock Committee on Financing the BBC (1986), Cmnd. 9824. White Paper, “Broadcasting in the 90’s: Competition, Choice and Quality”, Cm. 517, 1988.
551 552 553 554

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Dentro del ámbito regulatorio de los medios electrónicos en la Gran Bretaña está como un documento de más reciente creación la denominada The Broadcasting Act l990. La principal área de su regulación se vierte en la reorganización de los medios electrónicos privados, y sólo hace referencia a algunas materias de la BBC en forma tal, que su contenido se considera reducido y sin mayor relevancia. Este estatuto en cuestión sustituyó a la referida IBA, por otro cuerpo regulador referido como The Independent Television Commission —ITC—, el cual tiene entre sus principales facultades las de otorgar licencias de televisión y la aplicación de sanciones en casos de violación a la normativa que rige las condiciones de su funcionamiento. Asimismo, este instrumento establece la instancia denominada Radio Authority, con facultades similares a la ITC, pero sobre la radio, incluyendo por primera vez el otorgamiento de licencias para estaciones nacionales de radiocomerciales. C. Francia Desde un inicio de la regulación de la radio se estableció el otorgamiento de licencias tanto para la operación pública como privada de este medio. Su control se ejerció por el Estado a través del Ministerio de Correos, Telégrafo y Teléfono. Al inicio de la Segunda Guerra Mundial, las estaciones privadas fueron cerradas, y posteriormente sus respectivas licencias revocadas. De 1945 a 1982 los medios electrónicos fueron monopolio del Estado. A lo largo de este periodo se presentó como una notoria característica el firme control sobre la difusión.555 En lo tocante a la televisión, este medio estuvo bajo la responsabilidad de la agencia gubernamental denominada Radiodiffusion Télévision Française —RTF—, dependiente del Ministerio de Información. Ello quedó formalmente sancionado a través de un ordenamiento emitido el 4 de febrero de 1959, que dejaba jurídicamente establecido el control gubernamental a través de la RTF, encabezada por un director general, sin un consejo de administración. Posteriormente, el 27 de junio de 1964 se aprobó una ley que creó una nueva agencia responsable de los medios electrónicos, a la que se llamó Office de la Radiodiffusion-télévision Française —ORTF—. El monopolio del Estado siguió vigente, pero ahora bajo la dirección de un consejo de
555 Thomas, R., Broadcasting and Democracy in France, Bradford, 1976, pp. 126-135.

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administración y un director general. En 1968 se abrió la oportunidad para la publicidad a través de esos medios.556 En 1972, nuevas normas reafirmaron el monopolio estatal, pero establecieron el derecho del ciudadano de respuesta a los medios por información o comentarios emitidos y, asimismo, estableció regulaciones respecto a la publicidad en esos medios electrónicos. Por otra parte, impuso limitaciones al derecho de huelga de los periodistas y de otros empleados de esos medios, bajo el argumento de que se debía asegurar la continuidad del servicio de tales medios en condiciones de conflictos laborales. En 1974 se aprobaron nuevas disposiciones que trajeron consigo la desaparición de la ORTF y la creación de siete instituciones separadas —cada una con su propia administración y estructura—.557 Ellas fueron tres compañías de canales de televisión, una de radio, una de producción de programas de televisión, otra para las cadenas de medios y un instituto llamado Institute National de l’Audiovisuel. Durante las décadas de los sesenta y setenta hubo diversos intentos de establecer medios electrónicos privados, pero ello no tuvo éxito. Sin embargo, a través de estaciones radiofónicas y de un par de estaciones de televisión ubicadas fuera del territorio francés, específicamente en Mónaco y Andorra, fue posible la transmisión a través de medios electrónicos privados.558 La posibilidad técnica de transmisión radiofónica y televisiva privadas, unida a la presencia de numerosas opiniones que destacaban las ventajas logradas en otros países por haber adoptado la operación de medios electrónicos privados, fortaleció la acción de un frente que demandaba acabar con el monopolio estatal sobre tales medios. Sin embargo, la interpretación judicial encontró elementos que actuaron en un sentido contrario. Por ejemplo, el 27 de agosto de 1978, el Consejo Constitucional reafirmó en una de sus decisiones la constitucionalidad del monopolio del Estado sobre los medios electrónicos.559 Más tarde, el gobierno socialista de Miterrand, electo en 1981, vio favorablemente la liberalización de los medios de comunicación electrónica. Como consecuencia, el 29 de julio de 1982 se adoptó una ley que para diversos analistas marca el punto de partida de la modernización jurídica en materia de medios electrónicos. En este ordenamiento, desde su artículo
556 557 558 559

Ibidem, pp. 30-32. Thomas, R., op. cit., capítulo 2. Ibidem, pp. 213-215. Decisión 78-96, 1978. Rec. 1978, 29.

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1o., se estableció que la comunicación audiovisual es libre. El siguiente artículo dispuso que la ciudadanía tuviera el derecho de gozar de un sistema de medios electrónicos libre y plural. Sin embargo, los artículos 78 y 79, respectivamente, señalaron que el establecimiento de una estación estaba sujeto a la autorización previa del gobierno, o que en el caso del servicio de una televisora nacional estaba sometido al previo otorgamiento de una concesión. En esta misma ley se incorporaron disposiciones dirigidas a lograr un equilibrio entre el derecho de expresión y el respeto a otros derechos ciudadanos, así como a la preservación del pluralismo en la expresión de opiniones. Por otra parte, se estableció la integración de un órgano supervisor superior, cuya principal responsabilidad fue garantizar la independencia del sistema público de medios electrónicos, con especial atención en la operación del pluralismo y la imparcialidad.560 Posteriormente, la Ley del 13 de diciembre de 1985 adoptó normas más específicas para el establecimiento de canales de televisión privada a nivel nacional y local. En 1986, el gobierno de Chirac determinó tomar medidas para adoptar una legislación que permitiese una mayor liberalización de los medios electrónicos. Con este propósito se adoptó una nueva ley en septiembre de 1986. Entre sus principales disposiciones estuvo la privatización del canal público de televisión conocido como TF1, lo cual trajo reacciones sociales adversas, entre las que se encontró la huelga del personal de esa televisora y manifestaciones públicas. Esa ley sustituyó al anterior órgano supervisor superior por otra autoridad, a la que denominó Commission Nationale de la Communication et des Libertés —CNCL—, con facultades más amplias que su antecesora en materia de medios electrónicos y telecomunicación. Asimismo, se le facultó para otorgar licencias para canales de radio y televisión —tanto canales terrestres como satelitales y respecto a compañías de cable—. Este órgano contó de igual forma con una amplia discrecionalidad para establecer las obligaciones que debían cumplir los licenciatarios en sus programas. Esta ley fue impugnada por la oposición ante el Consejo Constitucional, mismo que determinó como inconstitucionales algunas de las normas contenidas en la ley en cuestión. El 18 de septiembre de 1986 ese órgano judicial encontró que en ciertos casos no se aseguraba un pluralismo, y que el acceso a conocer diversos puntos de vista era indispensable para hacer efectiva la garantía de libertad de expresión establecida en la Declaración de los Derechos del Hombre.
560

Artículos 12 al 26.

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Por otra parte, el Consejo Constitucional no encontró limitación legal alguna para impedir la privatización de la televisión. En su opinión, el Parlamento tenía la facultad de determinar la estructura adecuada que rigiera a los medios electrónicos tomando en consideración invariablemente la libertad de comunicación y otras garantías constitucionales, que quedaban bajo la protección del propio artículo 1o. de la ley de referencia.561 Bajo la administración gubernamental de Rocard, la legislación en materia de medios electrónicos no sufrió cambios sustantivos. A través de la ley del 17 de enero de 1989 se sustituyó a la CNCL por otro órgano denominado Conseil Supérieur de l’Audiovisuel —CSA—, con facultades más acotadas que su antecesor para el otorgamiento de licencias y regulación de ciertas materias. En contraste, se le dotaron facultades más amplias para aplicar una gama de sanciones en caso de que los licenciatarios violaran condiciones conforme a las cuales se les hubiesen otorgado las mismas. El Consejo Constitucional estimó que las reformas referidas eran válidas constitucionalmente, y que de ninguna forma violaban el artículo 11 de la Declaración de los Derechos del Hombre.562 Posteriores regulaciones no han tocado significativamente la sustancia de la liberalización de los medios electrónicos en Francia. D. Alemania La regulación de la radio originalmente fue competencia local, y no federal. Con motivo de la conclusión de la Segunda Guerra Mundial, en 1945 las fuerzas aliadas dejaron la supervisión y facultades sobre los medios electrónicos a los comandantes de zonas. Este hecho produjo una operación y regulaciones que reflejaron distintas concepciones en las zonas bajo control norteamericano, francés o inglés, respectivamente.563 En 1950 se encontraban establecidas nueve estaciones radiofónicas públicas regionales, cada una con distinto alcance y cobertura territorial. Estas estaciones se dividían en dos amplios grupos de organización. Siete de ellas seguían un modelo que se refería como corporativo, y las otras dos, el modelo que se identificaba como parlamentario. En el primer caso, la organización estaba dirigida por un consejo de radiodifusión —Rundfun561 562 563

Decisión 86-217. 1986. Rec. 1986, 141. Decisión 88-248. 1989. Rec. 1989, 18. Williams, A., Broadcasting and Democracy in Germany, Bradford, 1976.

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krat—, integrado por representantes de grupos sociales tales como sindicatos, cámaras de comercio, iglesias, organizaciones de mujeres, así como por representantes del gobierno y de los partidos políticos. En el segundo caso, su cuerpo directivo estaba integrado por miembros electos por los parlamentos locales; un amplio número de los designados eran a su vez miembros del parlamento en cuestión. Asimismo, había una representación partidista, con base en la fuerza propia que cada uno de los partidos representara. En ese mismo año, las corporaciones estatales radiodifusoras integraron una asociación, a través de la cual se logró constituir el primer canal público de televisión alemana —la asociación referida fue la Arbeitsgemeinschaft der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten der Bundesrepublik Deutschllans-ARD. Al finalizar la década de los años cincuenta se presentaron intentos de establecer un canal comercial nacional bajo el control del gobierno federal. Tanto el gobierno federal como diversos intereses comerciales apoyaron este proyecto.564 Sin embargo, la Ley Fundamental alemana de 1949 establecía dos preceptos en particular que lo impedían. Por una parte, el artículo 30 disponía que el ejercicio de los poderes gubernamentales y el ejercicio de las funciones de gobierno fueran facultad de las entidades federativas —Länders—, en tanto que la Constitución no lo estableciese de otra forma. Es decir, los estados tenían la facultad legislativa sobre una materia, salvo que la propia Constitución le otorgase expresamente al Congreso federal una jurisdicción exclusiva o concurrente. Por otra parte, el artículo 5o., cláusula 1, establecía que cada ciudadano tendría el derecho de expresar y difundir libremente su opinión, ya fuese de manera verbal, escrita o gráfica, así como de informarse libremente a través de fuentes generalmente accesibles. Asimismo, establecía que la libertad de prensa y de informar a través medios electrónicos y películas estaban garantizados, y que no habría censura. La intención de establecer un canal comercial nacional por la administración de Adenauer fue enfrentada por cuatro estados gobernados por la oposición, ante la Corte Federal Constitucional. Este órgano judicial sostuvo que el establecimiento de dicho canal violaba los artículos 5o. y 30 de la Constitución. Un punto crucial en el razonamiento judicial fue el que los medios electrónicos, privados o públicos, no podían estar dominados por fuerzas o intereses del gobierno o comerciales, y deberían estar abiertos
564

Ibidem, pp. 120-137.

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para la transmisión plural de opiniones.565 A este juicio se le denominó el primer juicio sobre televisión.566 A finales de 1961, bajo un tratado denominado Staatsvertrag, los estados integrantes de la federación alemana acordaron establecer un segundo canal público de televisión. Posteriormente, y de manera paulatina, durante el resto de la década de los sesenta se introdujo un tercer canal público de televisión. A finales de la década de los setenta se adoptaron algunas leyes que permitieron la operación de medios electrónicos privados de manera experimental y por un periodo limitado de tiempo. Una de esas leyes, denominada Saarland, fue cuestionada ante la Corte Constitucional, la cual determinó que la transmisión mediante medios electrónicos privados era compatible con el artículo 5o. de la Constitución, siempre y cuando estuviese debidamente regulado.567 En 1982, el gobierno demócrata cristiano realizó una relevante promoción federal en apoyo a los medios electrónicos privados. Diversos estados elaboraron leyes en ese sentido a mediados de los años ochenta. Miembros de la oposición en el Congreso Federal impugnaron la constitucionalidad de esas leyes. La impugnación de una de estas leyes ante la Corte Constitucional brindó la oportunidad a esa instancia judicial para pronunciarse sobre la relación entre los medios electrónicos públicos y los privados. En su opinión, las principales funciones de los medios electrónicos de servicio público eran responsabilidad de las instituciones públicas. Los medios electrónicos privados debían estar sujetos a menos restricciones programáticas, porque de lo contrario se ponía en riesgo su sobrevivencia.568 Esta opinión judicial se complementó posteriormente a través de dos sentencias de la Corte Constitucional, conocidas como el quinto y sexto juicios de televisión, donde se estableció que la Constitución no imponía un método en particular para organizar a los medios electrónicos. Una ley puede prever la cooperación entre medios electrónicos públicos y privados como fórmula para brindar recursos financieros al primero. Lo que es sustantivamente relevante, es que los medios electrónicos públicos sean capaces de cumplir con sus responsabilidades básicas de ofrecer a la sociedad una amplia gama de programas.569
12 BverfGE 205 (1961). Para un amplio análisis sobre este juicio, véase Barendt, Eric M., “The Influence of the German and Italian Constitutional Courts on their National Broadcasting System”, Public Law, 93, 1991, pp. 98-100. 567 57 BverfGE 295 (1981), conocido como el Tercer juicio de televisión. 568 73 BverfGE 118 (1986), conocido como el Cuarto juicio de televisión. 569 74 BverfGE 297 (1987) y 83 BverfGE 238 (1991), respectivamente.
565 566

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Bajo el tratado de unión entre la Alemania del Este y del Oeste, los medios electrónicos se han venido rigiendo por las bases e interpretaciones que habían tenido lugar en Alemania del Oeste. La fuente principal de financiamiento de la televisión pública alemana es a través del pago de una licencia por el poseedor de un aparato de radio o de televisión. La publicidad representa una aportación reducida, y su difusión está sujeta a diversas limitaciones. E. Italia En 1924, el gobierno fascista otorgó a una empresa privada la licencia exclusiva sobre la radio. Sus programas estuvieron bajo una estrecha vigilancia gubernamental. A partir de 1944, ese monopolio recayó en la denominada Radio Audizioni Italia —RAI—. En 1952 fue rebautizada como RAI-Radiotelevisione Italiana, que mantiene la concesión para la transmisión electrónica de la radio y la televisión pública. Por ley, esta empresa es privada, aunque la mayoría de las acciones han sido propiedad de una empresa estatal —la cual recientemente fue privatizada—. La Sociedad Italiana de Autores y Editores posee el 1% de las acciones de la RAI. Después de la Segunda Guerra Mundial, los medios electrónicos fueron regulados mediante un estatuto aprobado en 1947, mismo que establecía una comisión parlamentaria para asegurar la independencia política de la RAI. Sin embargo, esa comisión careció de facultades ejecutivas, y no fue vista como un órgano eficaz para garantizar la libertad de los medios radiofónicos. Desde la conclusión de la Segunda Guerra Mundial, la radio, y posteriormente la televisión, estuvieron en términos prácticos bajo el control de los demócrata-cristianos. En el ejercicio del poder gubernamental, a través del Ministerio de Correos y Telecomunicaciones se negó el otorgamiento de licencias para el establecimiento de estaciones privadas. La Constitución italiana, promulgada a fines de 1947, no hizo referencia específica a los medios electrónicos. Sin embargo, diversas normas sirvieron de base para su regulación.570 Por ejemplo, el artículo 21, inciso 1, de esa carta fundamental, estableció que cada individuo tiene el derecho de expresarse libremente de manera verbal, escrita o a través de cualquier otro medio. El artículo 41 previó la libertad de las empresas privadas económi570 Barendt, Eric M., “The Influence of the German and Italian Constitutional Courts on their National Broadcasting Systems”, cit., pp. 107 y 108.

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cas de ser conducidas de conformidad con la utilidad social y de forma que no afectase la seguridad, libertad y dignidad humana. Intereses dirigidos al establecimiento de estaciones privadas comerciales consideraron los anteriores artículos como premisas que daban sustento a su objetivo. De igual forma, la RAI consideró que el artículo 43 constitucional garantizaba el monopolio del cual gozaba, en virtud de que dicho precepto contemplaba la existencia de leyes a través de las cuales se podía otorgar o expropiar mediante compensación o las estaciones de medios electrónicos para las funciones del Estado relacionadas con servicios públicos básicos y de interés público. Las diversas partes trajeron ante la Corte Constitucional sus argumentos. En su decisión, ese órgano judicial sostuvo la validez del monopolio de la RAI, y negó que los referidos artículos 21, inciso 1, y 41, significaran un sustento para establecer estaciones privadas de radio y televisión. La Corte Constitucional también sostuvo que en virtud de la carencia de frecuencias en los medios electrónicos, el monopolio de la RAI era algo natural. Asimismo, indicó que un sistema público era la mejor fórmula de asegurar el acceso a la radio y a la televisión, por todos los grupos políticos y sociales importantes.571 En 1974, la Corte Constitucional hizo señalamientos que brindaron un mayor abundamiento sobre los puntos referidos con antelación. De esta forma, se señaló que los medios electrónicos brindaban un servicio esencial en una sociedad democrática. En consecuencia, era absolutamente legítimo el que una institución pública tuviese reservadas diversas facultades para establecer y supervisar el cumplimiento de condiciones para alcanzar los objetivos en cuestión. En particular, la radio y la televisión deberían estar bajo el control parlamentario, y no del Poder Ejecutivo, para asegurar su independencia. De igual forma, se deberían establecer reglas para garantizar el acceso a los medios electrónicos de grupos políticos y sociales significativos. En la medida en que las leyes no reunieran las características y condiciones anteriores, esas leyes debían ser declaradas inválidas.572 En abril de 1975 el Parlamento italiano promulgó una ley que estableció las bases legales para la regulación de los medios electrónicos públicos.573 A través de ella se fortalecieron las facultades de la Comisión Parlamentaria, atribuyéndosele un poder de supervisión general, y con fa571 572 573

Decisión 59/1960 (1960), Giurisprudenza Costituzionale, 759. Decisión 225/1974 (1974), Giurisprudenza Costituzionale, 1775. Legge 103, 1975.

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cultades para establecer las bases normativas de la objetividad que debía guardarse en los programas, así como para designar a los miembros del Consejo de Administración de la RAI. Otra de sus funciones sustantivas fue la de responder y determinar el otorgamiento respectivo, a las solicitudes de accesos a programas en medios electrónicos. La Ley de 1975 también contiene normas respecto al financiamiento de medios electrónicos públicos, a través del pago obligatorio de una licencia y de un apoyo subsidiario proveniente del pago por anuncios publicitarios. Sin embargo, se impusieron límites estrictos sobre el tiempo en que podía tener cabida el anuncio comercial en esos medios. En cierta forma, de manera paralela a la formación y aprobación de esta Ley de 1975, los principales partidos que conformaron la coalición gubernamental —el Demócrata–Cristiano y el Socialista— acordaron de manera privada sobre una distribución de los canales de radio y televisión: RAI-1 y una estación de radio para el primero de los partidos mencionados; RAI-2 y dos estaciones de radio para el segundo partido.574 En 1977 se estableció un tercer canal de televisión, que en cierta medida estuvo bajo el predominio del Partido Comunista y posteriormente Partido de la Izquierda Democrática. En términos prácticos, le correspondía a cada partido designar al director de la estación bajo su fédula, y la programación de cada estación quedaba sujeta en gran medida a las directrices de cada partido. Por lo que toca al aspecto judicial, la Corte Constitucional formuló una de las más importantes contribuciones sobre la regulación de los medios electrónicos en 1976, un año después de la aprobación de la Ley de 1975 y el acuerdo privado entre partidos políticos a que se hizo referencia con antelación. El tema de discusión fue la legalidad de la operación sin licencia, de estaciones locales de televisión. La Corte Constitucional aprovechó esa oportunidad para sostener la validez de la operación de la RAI a nivel nacional, pero por lo que toca al monopolio de medios electrónicos a nivel local lo declaró inconstitucional. La Corte Constitucional señaló, sin dejar lugar a dudas, que la ley admite la existencia de medios electrónicos privados pero sólo a nivel local.575 El efecto inmediato fue la creación de numerosas estaciones locales, que trajeron un caos en la operación de frecuen574 Sassoon, D., “Italy: The Advent of Private Broadcasting”, en Kuhn, R. (ed.), The Politics of Broadcasting, Londres, 1985, pp. 122 y 126-132. 575 Decision 202/1976 (1976), Giurisprudenza Costituzionale, 1267.

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cias, misma que continuó persistiendo de alguna manera a falta de un acuerdo entre los partidos políticos sobre las medidas a seguir. En 1981, nuevamente la Corte Constitucional Italiana reafirmó la constitucionalidad del monopolio nacional concedido a la RAI.576 Sin embargo, la evolución misma de los medios electrónicos y la presencia de intereses particulares buscando su expansión y liberalización dieron pauta a expresiones demandando una regulación más comprensiva. Para algunos, cualquier legislación al respecto debería tener como base fundamental normas que impidan monopolios y salvaguarden la pluralidad de ideas y expresión de las mismas. En 1990, bajo el gobierno de Andreotti se promulgó una ley denominada Legge Mammi, en referencia al nombre del ministro de Correos. En ella se estableció un sistema para el otorgamiento de licencias para la radio y televisión privadas. Asimismo, estableció un conjunto de condiciones en materia de anuncios comerciales, e impuso algunas obligaciones sobre la programación. En últimas fechas se han presentado ante la Corte Constitucional cuestiones relativas a la forma en que esa ley impide la formación de monopolios, pero a la vez permite la propiedad de medios de comunicación a través de una figura que podría semejarse a un tipo de coasociación cruzada de medios. La realidad política de Italia puede sugerir que la regulación de los medios electrónicos seguirá siendo una materia de enormes controversias. III. DECISIONES JUDICIALES SOBRE COMUNICACIÓN
POLÍTICA EN MEDIOS ELECTRÓNICOS

Nuevamente, en virtud de la extensión de este tema y de las limitaciones propias del presente trabajo, se hace necesario concentrar este análisis sobre unos cuantos países. Con base en el criterio adoptado en la parte anterior, se estudian los casos de Estados Unidos, Gran Bretaña, Francia, Alemania e Italia. Cada uno de los cinco países seleccionados tiene sus propias particularidades. Por principio, se encuentran de inmediato las siguientes. En Alemania, el Poder Judicial ha jugado un importante papel en el establecimiento de los principios básicos para regular la asignación de tiempos, horarios y
576

Decision 148/1981 (1981), Giurisprudenza Costituzionale, 1379.

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espacios para la publicidad partidista en los medios electrónicos de comunicación. En Francia e Italia, las bases han sido establecidas principalmente a través de leyes aprobadas por el Poder Legislativo. En la Gran Bretaña, la regulación de esta materia ha sido una cuestión total de convención constitucional.577 Más específicamente se encuentran las siguientes características. Por lo que toca a la publicidad política, la cual requiere de grandes recursos económicos tanto para su elaboración, pero en especial para su transmisión en los medios, destaca que en los Estados Unidos ella es por demás ampliamente utilizada. En este país, la Corte Suprema de Justicia ha sido de la opinión de que el establecimiento de límites en los gastos de publicidad política de campaña es violatorio de la primera enmienda constitucional.578 En la Gran Bretaña, la publicidad política en los medios electrónicos está prohibida por ley.579 Este criterio se funda en que de esta forma se evita que partidos políticos con más fuerza y mayores apoyos financieros tengan más amplia presencia y difusión que los partidos minoritarios o de reciente creación. En Francia, su Consejo Constitucional se ha pronunciado por la imposición de límites en la duración y costos de tal publicidad política, con el propósito de que los partidos minoritarios y con menores recursos no sean rebasados dramáticamente por otros con más recursos para ejercer el financiamiento de publicidad de este tipo. El Consejo Constitucional francés apoyó la validez de la Ley de 1986, cuyo artículo 14 originalmente permitía los anuncios de partidos políticos fuera de campañas electorales. En esa oportunidad se señaló que el principio de equidad no se afectaba por el hecho de que los partidos políticos efectuaran campañas de publicidad fuera de procesos electorales, siempre y cuando no se rebasaran los límites impuestos al respecto.580 Tomando como base que en una campaña electoral democrática los partidos políticos deben tener acceso a los medios de comunicación, resulta conveniente conocer en qué forma este elemento opera en los países que se
577 En la denominada The Broadcasting Act 1990, en las secciones 36 y 107, se requiere que la televisión terrestre independiente y los servicios de radio nacionales transmitan anuncios políticos partidistas. 578 Buckley vs. Valeo 424 US 1 (1976). 579 Así lo establece la denominada The Broadcasting Act 1990, en la sección 8 (2) (a). 580 Decisión 8886-217, del 18 de septiembre de 1986, Rec 1986, 141; posteriormente, la Ley del 30 del septiembre de 1986 reformó el artículo 14 y prohibió esa publicidad política.

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vienen analizando. Al respecto, se encuentra que sólo en Alemania el Poder Judicial ha formulado ciertos principios constitucionales. En Francia, esta materia se encuentra normada por ley. De esta forma, en la Ley de 1986, como en la anterior de 1982, se estableció que las estaciones de medios electrónicos podían transmitir anuncios electorales. En un documento titulado Cahiers des Charles se precisan las obligaciones correspondientes. De acuerdo con la Ley del 30 de septiembre de 1986, el órgano denominado Conseil Supérieur de l’Audiovisuel —CSA— tiene la facultad de establecer reglas administrativas al respecto.581 Este mismo órgano está facultado para que a través de recomendaciones regule los anuncios políticos electorales en los canales privados.582 Por lo que toca a los Estados Unidos, se cuenta con una ley llamada The United States Communications Act, reformada en 1971. En ella se otorga a todo candidato federal, tanto el derecho a un libre acceso razonable como para comprar espacios de anuncios políticos en estaciones de medios electrónicos.583 De hecho, el acceso está garantizado a través de las facultades de la FCC, mediante las cuales puede retirar el otorgamiento de una licencia si encuentra que el licenciatario, de manera intencionada o repetidamente, incumple el mandato en cuestión. La Corte Suprema ha considerado, asimismo, que los medios de comunicación electrónicos deben ajustarse en la medida de las posibilidades, a las necesidades de los candidatos. Por otra parte, también ha señalado que los candidatos no tienen derecho a un tiempo libre al aire, aun y cuando sea para equilibrar los anuncios pagados por sus rivales con mayores apoyos financieros publicitarios en los medios electrónicos.584 Un sistema legal puede prever el derecho a un trato justo y equitativo para la transmisión de publicidad política y electoral. Sin embargo, su implementación no siempre resulta sencilla. La jurisprudencia de la Corte Constitucional alemana brinda amplias consideraciones al respecto. En
Artículo 16 (1). Ley del 30 de septiembre de 1986, artículo 16 (2). Respecto a esta previsión, la Corte Suprema determinó en el juicio Kennedy for President Committee vs. FCC (Kennedy II) 636 F. 2d. 432 (1980), que la reforma en cuestión no establecía un derecho de tiempo libre para contestar a los anuncios publicitarios de los candidatos o partidos oponentes. En el juicio CBS v. FCC, la Corte Suprema encontró que el derecho a un libre acceso razonable no era incompatible con la primera enmienda constitucional. CBS vs. FCC 453 US 367 (1981). 584 Morrisson v. Mt. Mansfield Television 580 F. Supp. 512 (DC Vt. 1974).
581 582 583

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ella se encuentra el señalamiento de que las autoridades en materia de medios electrónicos públicos deben ser neutrales durante las campañas electorales y respetar equitativamente las oportunidades de los partidos políticos. Sin embargo, esto no otorga algún derecho a una equidad absoluta de acceso a la transmisión. En su opinión, las elecciones deben llevar a la formación de un gobierno, pero se observa que el trabajo del Poder Legislativo podría convertirse extremadamente difícil si un amplio número de pequeños partidos estuviesen integrándolo. Con esta base se señala que los partidos políticos con capacidad real de formar un gobierno deben tener mayor oportunidad de presentar su oferta a la sociedad a través de la radio y de la televisión. Este punto de vista se nutre con la interpretación de las responsabilidades de las autoridades de los medios electrónicos, establecidas en el artículo 5o. de la Constitución alemana, donde se les impone tomar en cuenta la respectiva fuerza de cada partido político en el otorgamiento de oportunidades para su publicidad electoral.585 Un elemento de gran importancia en el reconocimiento de fuerza a los partidos políticos es su resultado electoral en la elección previa. Sin embargo, esto no puede ser la única y total consideración, dado que otra serie de desarrollos políticos más recientes pueden reflejar elementos de la presencia de una fuerza política mayor. Entre otros factores de relevancia respecto a la fuerza de los partidos políticos está la antigüedad y continuidad de los mismos; el número de sus miembros; la extensión y fuerza de sus organizaciones; la representación legislativa tanto a nivel federal como estatal; la detentación del poder gubernamental en el ámbito nacional y local. En términos generales, el criterio judicial se ha pronunciado por considerar irrelevante el número de candidatos postulados por un partido. Es muy simple para institutos políticos postular un candidato para cada cargo de elección popular y, por tanto, no es un indicador confiable de la fuerza de un partido. En 1962, la Corte Constitucional alemana, en atención a una queja constitucional presentada por el Partido Libre Democrático, que reclamaba un mayor tiempo de publicidad en los medios electrónicos, sostuvo que los partidos políticos minoritarios no podrían ser excluidos totalmente de un acceso a estos medios de comunicación.586 En términos generales, el enfoque del Poder Judicial alemán alcanza un balance equilibrado entre las de585 586

14 BverfGE 121 (1962). 14 BverfGE 160 (1973); 48 BverfGE 271 (1978).

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mandas de justicia y equidad de oportunidad, por una parte y, por otra, una apreciación con sensibilidad de la función que cumplen los procesos electorales. En el caso de la Gran Bretaña, el supremo tribunal de ese país consideró en el juicio Lynch vs. BBC la demanda del Partido de los Trabajadores, en el sentido de que éste había sido excluido de un foro electoral y de un programa con la participación del público a través de llamadas telefónicas. Desde un punto de vista administrativo, el partido había sido excluido porque no reunía dos requerimientos de la BBC: 1) que tuviese al menos candidatos en cinco localidades constituencies, y 2) que a través de las encuestas autorizadas tuviese al menos el 5% del total de votos para la elección de la Asamblea del Norte de Irlanda de ese año. El órgano superior de justicia, a través del juez Hutton, expresó que el principio de imparcialidad no obligaba a un trato de igualdad, y que los dos requisitos establecidos para tener un acceso a los medios eran razonables.587 Problemas de mayor complejidad ocurrieron en el juicio Lynch vs. BBC. En esa ocasión, el Partido Nacional Escocés —SPN— impugnó la distribución publicitaria en medios electrónicos para la elección general de 1987, que había sido acordada por las autoridades en materia de medios electrónicos de comunicación, en virtud de la ausencia de un acuerdo al respecto entre los partidos políticos contendientes. Los tres principales partidos —Conservador, Laborista y la Alianza Liberal-Social Demócrata (SNP)—, recibieron cada uno cinco anuncios políticos de campaña, el SPN dos, y otro, denominado Plaiid Cymru, uno. De los cinco anuncios políticos en mención, dos fueron transmitidos en Escocia y tres a través de toda la Gran Bretaña. El argumento de los quejosos fue que el órgano denominado IBA incumplía sus deberes de imparcialidad y de lograr un balance en la presentación de los tópicos políticos de importancia, desde el momento en que no había dado la importancia suficiente a nivel nacional respecto a lo concerniente a Escocia. Se argumentó que en Escocia el SNP tenía derecho a un trato igual al de los principales partidos británicos, sobre la base del número de candidatos y votos recibidos en recientes elecciones. Un miembro de la Casa de los Lores —House of Lords—, lord Prosser, afirmó que la IBA tenía la obligación de asegurar un adecuado balance entre los partidos respecto a la distribución de anuncios electorales. Sin embargo, encontró que
587

Lynch vs. BBC (1983) NIJB I.

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ello se había cumplido a través de un otorgamiento igual, por lo que tocaba específicamente a la publicidad electoral en Escocia. Para la IBA, el haber aplicado una igualdad absoluta hubiera significado que ignoraba o no otorgaba adecuadamente el lugar de importancia que ocupaban los tres principales partidos británicos en todo el Reino Unido.588 En Italia, el acceso al anuncio político y electoral en televisión está regulado por una comisión del Parlamento, denominada Commissione Parlamentare per l’Indirizzo Generale e la Vigilanza dei Servizi Radiotelevisivi. Esta Comisión está facultada para asignar los tiempos de anuncios partidistas en los medios electrónicos durante las campañas electorales, y al parecer tiene un control real sobre el director de esos programas, aun cuando éste es estrictamente responsable ante el director general de la RAI. Los reclamos de partidos minoritarios ante las decisiones de la comisión en cuestión, provocados por considerar que han sido excluidos de una participación en los programas políticos y electorales, o bien porque no han recibido el mismo tiempo aire que otros partidos en los medios electrónicos, no han encontrado una respuesta de apoyo por el Poder Judicial.589 Las cortes italianas han sostenido que la comisión referida, como órgano del Parlamento, no está sujeta a la revisión de sus funciones por los tribunales ordinarios o administrativos. De esta forma, los partidos políticos representados en el Parlamento tienen derechos para anunciarse electoralmente en los medios electrónicos, pero la asignación de tiempos y espacios es una cuestión política no revisable judicialmente. Esta situación ha sido considerada como factor que permite crear inequidades y desigualdades entre partidos minoritarios o independientes frente a los mayoritarios, en virtud de que la comisión parlamentaria referida está dominada por los partidos más fuertes. En la Gran Bretaña, los programas elaborados por los partidos políticos para su transmisión en medios electrónicos fuera de procesos electorales están regidos por las mismas bases que se aplican a los anuncios políticos electorales. La respectiva asignación y condiciones para la transmisión de esos programas están determinadas por la PPBC, basándose en gran medida en el resultado electoral a favor de cada partido en los últimos comicios.590 En
Wilson vs. IBA (núm. 2), 1988, SLT 276. Corte Costituzionale, Decision 139/1977 (1977), Giurisprudenza Costituzionale 1822. Boyle, A. E., “Political Broadcasting, Fairness and Administrative Law”, Public Law, 562, 1986, pp. 575-578.
588 589 590

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caso de que se determine que un partido debe quedar excluido del acceso a la presentación de este tipo de programas políticos, el partido afectado no puede ejercer recurso alguno ante una autoridad judicial, salvo que argumente y tenga las pruebas de que las autoridades violaron los principios de equilibrio y justicia. En otros países, las reglas son menos estrictas sobre esos programas políticos fuera de los tiempos de procesos electorales. De esta forma, en Francia, la Ley de 1986 otorgó un derecho de acceso a los medios para tales programas, a todos los partidos con representación en la Asamblea o el Senado.591 En Italia, los partidos políticos fueron facultados para presentar sus programas fuera de procesos electorales, a través de canales privados. Asimismo, ellos han gozado del derecho de participar en programas de debates organizados por la RAI, en la misma forma establecida para programas de debate electoral.592 Sin embargo, una comisión del Parlamento está facultada para asignar a los partidos políticos tales oportunidades. Cualquier partido que se considere excluido no tiene recurso ante algún órgano judicial. Por lo que toca a las conferencias de prensa, como se ha señalado previamente, los medios electrónicos guardan el privilegio de presentar las facetas que estiman más relevantes del mensaje político enviado por un partido. En este ámbito, los medios electrónicos están regularmente sujetos tan sólo a guardar un equilibrio e imparcialidad, lo cual por regla general se encuentra establecido en términos por demás muy amplios, imprecisos, y cuyo cumplimiento se hace laxo. Las conferencias de prensa son cubiertas por los medios a invitación o convocatoria de los actores políticos y sus equipos. Al respecto, tomando en consideración como elementos fundamentales de la democracia a los principios de equidad, imparcialidad, objetividad y justicia, sería conveniente reflexionar sobre la oportunidad de espacio que deben recibir los partidos de oposición para presentar una réplica, cuando la conferencia de prensa es convocada por el gobierno o por el partido en el poder y ella versa sobre cuestiones de relevante trascendencia para la sociedad.593
Artículo 55 (2). Ley 103 de 1975, artículo 4o. En el caso de la Gran Bretaña, esta es la práctica que ocurre cuando el gobierno, a través de los medios electrónicos, realiza una conferencia y su contenido provoca controversia sustantiva.
591 592 593

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Otro tópico a considerar es el de la transmisión por medios electrónicos de programas y noticias políticas, presentados por los propios medios. En este ámbito, tales cuestiones están bajo la jurisdicción, autoridad interna y equipo de trabajo de cada medio electrónico. La determinación de lo que debe ser incluido en las noticias y los tópicos que deben ser discutidos o analizados en un programa es una facultad de la cabeza editorial del medio en cuestión. Este campo de administración interna está cerrado a la intervención gubernamental o control por algún partido. Sin embargo, por una parte, ello no exime al medio de comunicación electrónico del cumplimiento de normas públicas dirigidas a asegurar la observancia de principios entre los que destacan los de objetividad, imparcialidad, equidad y veracidad. Por otra, en la elaboración de programas con la intervención de políticos, así como en entrevistas a ellos sobre tópicos de actualidad política, se pueden acordar ciertos formatos, formalidades, términos y condiciones entre el actor político y el medio, que rijan la preparación del programa o la entrevista en cuestión. A efecto de prevenir que los medios de comunicación queden expuestos a presiones del gobierno y de partidos políticos, se han establecido órganos con una naturaleza independiente de supervisión, entre los que se encuentran los siguientes: Independent Television Commission —ITC— en la Gran Bretaña, Federal Communications Commission —FCC— en Estados Unidos, y Conseil Supérieur de l’Audiovisuel —CSA— en Francia. Estos órganos están facultados para intervenir en defensa de los medios de comunicación contra acusaciones sin sustento, o bien para que el partido político o un actor político sean tratados con justicia por tales medios. Esta materia es por demás compleja, y su atención por los tribunales judiciales da muestras de ello. En el caso de la Gran Bretaña, la ITC está obligada a tomar las medidas necesarias para asegurar que los programas informativos y noticias, en todos y cada uno de los canales de los medios electrónicos, sean presentados con imparcialidad y el debido apego a la veracidad y precisión.594 Asimismo, se prevé que quejas fundadas en un trato injusto e inequitativo a través de tales programas y noticias por medios públicos o privados deben ser presentadas ante la BBC. En el juicio R. vs. Broadcasting Complaints Commission, ex parte Owen, el líder del Partido Social Demócrata, en conjunto con el líder del Partido Liberal, reclamaron ante la BBC que por más de dos meses los puntos de vista de ambos institu594

The Broadcasting Act 1990. Section 6 (I) (c).

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tos políticos integrados en una alianza habían recibido una cobertura extremadamente pobre en programas y noticias de los medios electrónicos, en comparación con la que se le había otorgado al Partido Laborista. Todo ello a pesar de que en la elección general celebrada en el año anterior (1983), los partidos reclamantes habían obtenido una alta votación. Por su parte, la BBC sostuvo que no tenía jurisdicción para considerar ese tipo de reclamos políticos. Asimismo, declaró que aun cuando tuviese facultades para pronunciarse al respecto, en ese momento por las condiciones del caso no era apropiado que así lo hiciese. Por su parte, la instancia judicial ante la que se elevó la queja, denominada Divisional Court, consideró con cierta ausencia de claridad o precisión que la BBC sí tenía jurisdicción sobre la materia en cuestión, pero que había ejercido legalmente una discrecionalidad para determinar el que no procedería a realizar la investigación que correspondía a la queja presentada. Adicionalmente, esa corte decidió que no era posible para la BBC tomar una decisión en el sentido solicitado por los querellantes, porque ello implicaría interferir en la política editorial de los medios sobre una cuestión política. Respecto al argumento de los partidos en el sentido de que habían alcanzado una alta votación en la pasada elección, la corte estimó que los medios podían tomar un criterio distinto, guiado por otras bases para ejercer su facultad editorial respecto a programas y noticias.595 En otro juicio, la instancia judicial denominada Divisional Court fue requerida de hacer cumplir a un medio la aplicación del principio de imparcialidad en la transmisión de publicidad electoral. Al respecto, ese órgano judicial determinó que los medios de comunicación electrónicos tenían garantizada una discrecionalidad respecto a sus programas y noticias. Asimismo, sostuvo que la actuación de los mismos debería ser cuestionada sólo cuando ésta fuese ampliamente irracional y arbitraria.596 La actitud de evadir el tomar determinaciones firmes y claras respecto a los medios de comunicación electrónica sobre sus programas y noticias se hace también evidente en decisiones judiciales de Italia. Por ejemplo, en una serie de juicios donde el Partido Radical y otros grupos minoritarios se querellaron de que la RAI no les brindaba una cobertura justa, diversas instancias judiciales encontraron que en efecto los medios en cuestión debían actuar de manera imparcial. Sin embargo, se ha rechazado el argumento de
595 596

QB 11553 (1985). Wilson vs. IBA (núm. 2), 1988, SLT 276.

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que ello otorgue un derecho a los partidos políticos para obligar a los medios a darles un trato amplio y justo en las noticias de acuerdo con la propia opinión de esos institutos.597 De igual forma, la Corte de Apelación de Roma rechazó el argumento de que una cobertura inadecuada de noticias era violatoria del artículo 21 de la Constitución italiana, donde se establecía la libertad de expresión. Para esta Corte, no había evidencia de que hubiese habido alguna interferencia con la libertad garantizada a favor de la editorialización de programas y noticias. La salvaguarda de los principios básicos establecidos en la Ley de 1975 para asegurar un acceso de los partidos a los medios, de acuerdo con el Poder Judicial italiano, era una función principalmente reservada a la Comisión Parlamentaria más que a las cortes judiciales. También hay ejemplos donde se afirma que los órganos judiciales y otras instancias pueden intervenir en casos extremos. En este contexto, la Corte Constitucional alemana sostuvo la prohibición de presentar en un medio de comunicación local, Westdeutscher Rundfunk Köln —WDR—, tres días antes de unas elecciones locales, un programa donde debatían los candidatos de tres partidos principales —CPD, SPD y FDP—, pero que excluía al Partido Verde.598 En esta ocasión la Corte consideró de mayor importancia el salvaguardar el derecho a la participación electoral justa, que privilegiar la libertad editorial del medio local. La Corte Constitucional pudo intervenir partiendo de la base de que la Constitución garantizaba el derecho de los partidos políticos a un trato justo. En este mismo ámbito, en la Gran Bretaña la BBC encontró que un programa de televisión sobre temas políticos de actualidad trataba de manera injusta a un partido local porque excluía su opinión sobre un tema de interés para esa circunscripción. La programación referida se concentraba en las ofertas de los candidatos del Partido Laborista y del Conservador, pero hacía a un lado al Partido Social Demócrata Liberal, a pesar de que la alianza partidista que había sido el antecedente de este partido había alcanzado el segundo lugar en el número de votos en la última elección. Este caso se distingue del juicio R. vs. Broadcasting Complaints Commission mencionado con antelación, en que en uno de ellos se presentó una querella por un partido local sobre un trato injusto sobre una cuestión en particular, en tan597 Véanse las decisiones en Pretura di Roma, 10 de junio de 1976 y 15 de junio de 1977, así como la decisión del Tribunal di Roma del 8 de julio de 1978. 598 882 BverfGE 54 (1990).

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to que en el otro se abordaron diversos reclamos respecto a una total injusticia en una amplia gama de programas. En el caso de los Estados Unidos, la Ley denominada The United States Communications Act 1934 ha sido generalmente interpretada como base para reconocer la máxima discrecionalidad a los medios de comunicación electrónica. A través de reformas a esa ley, hechas en 1959, se incorporaron una serie de excepciones respecto a los requisitos impuestos sobre los propietarios de estaciones para asegurar oportunidades iguales a todos los candidatos a cargos de elección popular. Estos requisitos habían comenzado a convertirse en un obstáculo para los medios en la presentación de noticias.599 Desde 1959, la idea de igualdad de oportunidades para todos los partidos políticos se ha disipado. En este proceso, el Poder Judicial ha jugado un papel relevante. Por ejemplo, en el juicio Chisholm vs. FCC, la instancia judicial denominada DC Circuit Court of Appeals, sostuvo que no hay previsión estatutaria que otorgue un derecho a recibir una cobertura de conferencias de prensa igual para cada partido. La decisión sobre esta cobertura es facultad discrecional de los propios medios.600 De conformidad con esta premisa, los medios electrónicos tuvieron la libertad de dar tiempo libre a las conferencias de prensa del presidente Carter cuando buscaba su reelección como presidente y a no llevar a cabo la cobertura de las conferencias convocadas por el senador Ted Kennedy.601 La Corte indicó que el senador Kennedy tenía el derecho a comprar espacios televisivos, con base en la ley denominada Communications Act, de acuerdo con lo dispuesto en la sección 312 (A) (7). Sin embargo, eso no le otorgaba derecho alguno para recibir equivalentemente las facilidades que brindaban los medios a Carter.602 La Corte de Apelaciones también rechazó el argumento de que la primera enmienda otorga el derecho a una cobertura igual de conferencias de prensa para cada candidato.603 Los partidos han tenido absoluta libertad para anunciarse en los medios comerciales sin límites al costo financiero. Más aún, las
599 Simmons, S. J., The Fairness Doctrine and the Media, Berkley, California, 1978, pp. 47-50. 600 538 F 2d. 349 (1976). 601 Kennedy for President Committee vs. FCC (Kennedy 1) 636 F. 2d. 417 (DC Circ. 1980). 602 El derecho a comprar tiempo en los medios tiene su fundamentación en la primera enmienda constitucional. Véase CBS vs. FCC 453 US 367 (1981). 603 Kennedy for President Committee vs. FCC (Kennedy 1) 636 F. 2d. 417.

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reformas de 1959 permitieron con toda precisión la exclusión de las conferencias de prensa y debates electorales, de la aplicación de la regla de igualdad de oportunidades. IV. AUTORREGULACIÓN A TRAVÉS DE CÓDIGOS
DE CONDUCTA

En una democracia, la sociedad debe exigir y recibir de los medios de comunicación y comunicadores una información veraz, fundada en hechos reales, con opinión argumentativa y objetiva. Todo ello queda virtualmente sujeto a una aprobación y calificación diaria de credibilidad y confianza por la propia sociedad. Este proceso de información debe tener en todo momento como base fundamental y criterio rector para medios y comunicadores, un conjunto de principios y valores ético-morales.604 En alusión al elemento de la moral, el profesor alemán Hermann Boventer argumenta que ella
...sigue siendo hasta el día de hoy la base clásica de argumentación para el ethos periodístico. La moral, así se pudiera definir a modo general, representa el marco fundamental constitutivo y normativo para el modo de ser del hombre en su comportamiento sobre todo hacia sus semejantes, pero también hacia la naturaleza y hacia sí mismo.605

El mismo autor sostiene que la conducta de los medios tiene un efecto sobre la credibilidad y confianza de los individuos. Este punto lo afirma con las siguientes palabras:
Quien divulga humanidad, alegría y es generoso, se merece nuestra confianza. Los medios de comunicación sometidos a prueba en cuanto a su credibilidad, su competencia periodística y moral: ésta es la cuestión de confianza, un plebiscito diario. La mejor declaración de amor al periodismo, y sin ésta nada puede resultar “bien”, es la reverencia ante el público.606

Destacando también el sentido humano de la información que puedan brindar comunicadores y medios en una democracia, Hugo Osorio señala
Gottfried Mahrenholz, Ernest, op. cit., p. 81. Boventer, Hermann, “La impotencia de los medios de comunicación. Su capitulación ante la realidad”, cit., p. 49. 606 Ibidem, p. 52.
604 605

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que “La concepción humanista de la información enseña que ésta es misión del hombre para el hombre, es decir, que nace y termina en la persona humana, de manera tal que si, por alguna razón, la información atentara contra la persona, contradiría su propio ser, la razón de su existencia y su finalidad ontológica”. Para este autor, el
...derecho de los individuos y de la sociedad es consubstancial al derecho a la información. Sin él, toda institución democrática-informativa se desmorona y da paso a la desconfianza y al rumor, que son la degradación de la información. La demanda pública exige la verdad informativa y la transparencia de la información, para otorgar credibilidad a los instrumentos que la transportan.607

La información debe estar enmarcada por principios y valores. Como fórmula para promover la presencia de medios y comunicadores con principios y valores ético-morales, se ha propuesto la adopción de códigos de conducta, es decir, de una autorregulación. A través de ellos se establecen criterios y normas, hacia donde se debe orientar o conforme a los cuales se debe desarrollar la tarea informativa. Por sus características propias, el autocontrol ético-moral de comunicadores y medios es de por sí complejo. Jones encuentra que periodistas en los Estados Unidos, así como en numerosos países de Europa y otros tal como Egipto, Corea del Sur, Jamaica, Mali y Venezuela han adoptado códigos de conducta.608 Sin embargo, el resultado de una investigación sobre la existencia y contenido de códigos de conducta muestra que un más amplio número de organizaciones en otros países también los han adoptado. De esta investigación surgen los siguientes ejemplos. Albania Alemania Arabia Saudita Argelia Código de Ética de los Periodistas de Albania. Código de Ética del Consejo Alemán de Periodismo.609 Carta de los Medios del Consejo de Ministros.610 Carta de Ética Personal y Profesional.611

607 Osorio Meléndez, Hugo, “La información: un derecho individual de bien público”, cit., p. 10. 608 Véase Jones, J. C., Mass Media Codes of Ethics and Councils: A Comparative International Study on Professional Standards, París, UNESCO, 1980. 609 Actualizado el 20 de junio de 2001. 610 Aprobado en 1982. 611 Adoptado el 13 de abril de 2000.

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Armenia

Australia

Austria Azerbaiján Bangladesh Bélgica

Bielorrusia BosniaHerzegovina

Código de Ética para los Miembros del Club de Periodistas Yerevan y Código de Ética de la Asociación de Periodismo de Investigación de Armenia.612 Declaración de Principios del Consejo de Periodismo Australiano,613 Código de Privacidad del Consejo de Periodismo Australiano614 y Código de Conducta del Periódico The Age.615 Código de Honor de la Prensa Austriaca616 y Código de Honor de los Periodistas Austriacos. Código de Conducta Periodística del Sindicato de Periodistas.617 Código de Ética para los Periodistas de Bangladesh adoptado por el Consejo de Prensa.618 Código de Principios Periodísticos adoptado por la Asociación Belga de Periódicos, la Asociación General de Periodistas Profesionales de Bélgica y la Federación Nacional de Información Periodística.619 Código de Ética Profesional del Periodista adoptado por la Unión de Periodistas de Bielorrusia.620 Código de Periodismo adoptado por la Unión Independiente de Periodistas Profesionales, la Asociación de Periodistas de la República de Srpska, la Asociación de Periodistas de Bosnia-Herzegovina, el Sindicato de Periodistas Profesionales de la Federación Bosnia-Herzegovina, la Unión Independiente de Periodistas de la República Sparska y por la Asociación de Periodistas Croatas.621

612 613 614 615 616 617 618 619 620 621

Adoptado el 30 de abril de 2002. Adoptado en octubre de 1996. Adoptado en 2001. Adoptado en octubre de 1998. Adoptado el 31 de enero de 1983. Adoptado el 13 de diciembre de 2000. Adoptado en julio de 1999. Adoptado en 1982. Adoptado el 18 de octubre de 1985. Adoptado el 29 de abril de 1999.

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Código de Conducta de la Asociación Nacional de Periodistas de Brasil622 y Código de Ética de la Federación Nacional de Periodistas Brasileños.623 Bulgaria Reglas Éticas de Periodismo de la Unión de Periodistas Búlgaros.624 Canadá Código de Ética del Consejo de Prensa de Columbia Británica,625 Declaración de Principios de la Asociación Canadiense de Periódicos,626 Código de Ética para los Periodistas de Québec,627 Código de Ética de la Asociación de Directores de Noticias en Radio y Televisión de Canadá628 y Código de Ética de la Asociación de Periodistas Canadienses.629 Colombia Código del Círculo de Periodistas de Bogotá.630 Costa Rica Código de Ética del Colegio de Periodistas de Costa Rica.631 Croacia Código de Ética de la Asociación de Periodistas Croatas.632 Checoslovaquia Código de Práctica Periodística de la Unión de Periodistas.633 Chile Código de Ética del Colegio de Periodistas de Chile.634 Chipre Código de Conducta de Periodistas adoptado por la Unión de Periodistas Chipriotas y por la Asociación de Periódicos y Revistas y Propietarios de Medios Electrónicos.635

Brasil

622 623 624 625 626 627 628 629 630 631 632 633 634 635

Adoptado en 1991. Aprobado en 1987. Adoptado el 6 de marzo de 1994. Reformado el 26 de noviembre de 1992. Adoptada en 1977 y revisada en 1995. Adoptado el 24 de noviembre de 1996. Revisado el 17 de junio de 2000. Aprobado en 2002. Adoptado en 1990. Adoptado el 15 de octubre de 1991. Adoptado el 27 de febrero de 1993 en Sagredo. Aprobado el 5 de septiembre del año 2000. Vigente a partir de agosto del 2000. Aprobado en abril de 1997

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Código de Conducta de Dinamarca del Parlamento Danés con la aceptación de la Unión Nacional de Periodistas.636 Egipto Código de Ética del Consejo Supremo de Prensa.637 Eslovaquia Código de Ética del Parlamento del Sindicato de Periodistas Eslovacos.638 Eslovenia Código del Periodismo adoptado por los Periodistas de la República de Eslovenia 639 y Código de Ética de la Asociación y Unión de Periodistas.640 España Código Deontológico para la Profesión Periodística adoptado por la Federación de Asociaciones de Prensa de España.641 Estados Unidos Declaración de Prensa de la Sociedad Americana de Diarios,642 Código de Ética de la Asociación de Directores y Editores de Prensa,643 Práctica y Políticas Editoriales del Diario Chicago Tribune,644 y Ética y Estándares del Diario The Washington Post.645 Estonia Código de Ética Periodística de Estonia.646 Etiopía Código de Ética Profesional de la Asociación de Periodistas de la Prensa Libre de Etiopía. Finlandia Lineamientos de la Unión de Periodistas de Finlandia para la Buena Práctica de Periodismo.647 Francia Código de los Deberes de los Periodistas Franceses adoptado por el Sindicato Nacional de Periodistas Franceses,648 Código de los Derechos a la Información adoptado por el Sindicato Nacional de Periodistas, el Sindicato Gene636 637 638 639 640 641 642 643 644 645 646 647 648

Dinamarca

Adoptado en 1992. Adoptado en 1983. Aprobado el 19 de octubre de 1990. Adoptado en 1993. Adoptado el 10 de octubre de 1992. Adoptado el 28 de noviembre de 1993. Adoptada en 1922, revisada y repausada en 1975. Adoptado y revisado en 1995. Actualizado el 17 de febrero de 1999. Adoptado en 1999. Adoptado el 29 de enero de 1998. Con vigencia a partir del 1o. de enero de 1992. Revisado y aumentado en 1938.

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Georgia Ghana Grecia

Hong Kong Hungría Islandia India Indonesia Irak

Irlanda

ral de Periodistas y por la Federación Francesa de Sociedades de Periodistas,649 y 18 Principios Éticos.650 Código de Ética Periodística adoptado por la Asociación Independiente de Periodistas de Georgia.651 Código de Ética adoptado por el Consejo Nacional de Periodistas de Ghana.652 Principios de Deontología adoptado por la Unión de Periodistas de Periódicos de Atenas, la Unión de Periodistas de Diarios de Macedonia, la Unión de Periodistas de Diarios de Peloponeso, Epirus e Islas, la Unión de Periodistas de Diarios de Tesala, Steria, Evia y por la Unión de Periodistas de Prensa Periódica.653 Código de Ética de la Asociación de Periodistas.654 Código de Ética Periodística de la Asociación Nacional de Periodistas Húngaros.655 Reglas de Ética en el Periodismo del Consejo de Prensa de Islandia.656 Código de Ética para la Prensa657 y Normas de Conducta Periodística del Consejo de Prensa de la India.658 Código de Ética de la Alianza de Periodistas Independientes.659 Ley del 78 del Sindicato Iraquí, que incluye Reglas Éticas establecidas en las Resoluciones Adoptadas por el Congreso de la Federación Árabe de Periodistas en el Cairo 1968. Código de Conducta de la Unión Nacional de Periodistas.660

649 650 651 652 653 654 655 656 657 658 659 660

Adoptado en 1993. Adoptado por 200 periodistas de TF1 (TV) en enero de 1994. Adoptado en marzo de 2001. Adoptado el 27 de julio de 1994. Aprobado el 31 de octubre de 1988. Reformado el 4 de julio de 1998. Adoptado en 1994. Adoptadas en 1998. Adoptado por todos los diarios y editores de la India en 1968. Adoptado en agosto de 1996. Adoptado el 12 de julio de 1998. Adoptado el 29 de junio de 1994.

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Israel

Italia

Japón Kirgistan Latvia Líbano Liberia Lituania

Macedonia Malawi Malta

Código de Ética Profesional del Consejo Israelí de Periodismo661 y Reglas de Ética Profesional del Periodismo del Consejo Israelí de Periodismo.662 Carta de los Deberes del Periodista de la Federación Nacional de Periodistas Italianos y el Consejo Nacional de la Orden de Periodistas.663 Canon del Periodismo de la Asociación de Periodistas y Editores del Japón.664 Código de Ética de la Asociación de Periodistas.665 Código de Ética de la Conferencia de La Unión de Periodistas.666 Carta Profesional de Honor de la Asamblea General del Sindicato de la Prensa.667 Código de Ética y Conducta de la Unión de Prensa.668 Código de Ética adoptado por la Unión de Periodistas, la Asociación de Periodistas, la Asociación de Diarios, la Asociación de Radio y Televisión de Lituania y por el Centro de Periodismo de Lituania.669 Código de Ética de los Periodistas de la República de Macedonia.670 Código de Ética y Conducta Profesional del Consejo de Medios.671 Código de Ética del Club de Prensa y el Instituto de Radiodifusores672 y Código de Ética Periodística del Club de Periodismo.673

Adoptado en 1973. Adoptado el 16 de mayo de 1996. Adoptado el 8 de julio de 1993. Adoptado el 21 de enero de 2000. Adoptado en la Conferencia “Bases Legislativas de los Medios de Comunicación y la Libertad de Expresión en Kirgistan”, el 22 de septiembre de 1999. 666 Adoptado el 28 de abril de 1992. 667 Adoptado el 4 de febrero de 1974. 668 Adoptado el 19 de mayo de 1997. 669 Adoptado el 25 de marzo de 1996. 670 Adoptado el 14 de noviembre de 2001. 671 Adoptado en noviembre de 1994. 672 Adoptado en noviembre de 1991. 673 Adoptado en enero de 2001 y reformado en julio de 2001.

661 662 663 664 665

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Declaración de Principios sobre la Conducta de los Periodistas de la Federación Internacional de Periodistas.674 Nueva Zelanda Declaración de Principios del Consejo de Prensa de Nueva Zelanda.675 Nigeria Código de Conducta de la Asociación de Editores676 y Código de Ética de la Organización de Prensa de Nigeria.677 Noruega Código de Ética para la Práctica del Periodismo de la Asociación Noruega de Periodismo.678 Pakistán Código de Ética de la Asamblea General del Comité de Prensa,679 Código de Ética del Consejo de Editores de Diarios de Pakistán680 y Código de Ética para la Práctica del Periodismo en Pakistán del Gobierno Militar del Presidente Gral. Perbez Musharraf.681 Papua Nueva Código de Ética de la Asociación de Periodistas.682 Guinea Perú Código de Ética Profesional de la Asociación de Periodistas del Perú683 y Principios del Consejo de la Prensa de Lima.684 Polonia Código de Ética de la Asociación de Periodistas de la República de Polonia685 y Carta de Ética de los Medios de las Asociaciones y Sindicatos de Periodistas Polacos.686 Portugal Código Deontológico de los Periodistas adoptado por el Sindicato de Periodistas.687
Reformado en junio de 1986. Adoptada en 1972. Adoptado en 1972. Adoptado en 1998. Adoptado el 14 de diciembre de 1994. Adoptado el 17 de marzo de 1992. Adoptado en 1993. Adoptado el 26 de octubre de 2002. Adoptado en 1998. Adoptado en 1980. Aprobado el 16 de noviembre de 2000. Elaborado por el Consejo de la Prensa Peruana en conjunto con la Defensoría. 685 Adoptado en septiembre de 1991. 686 Adoptado el 29 de marzo de 1995. 687 Adoptado en mayo de 1993.
674 675 676 677 678 679 680 681 682 683 684

Noruega

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Rusia Servia Sri Lanka Sudáfrica Suecia Suiza Surcorea Tailandia Túnez Turquía

Código de Ética del Congreso de Periodistas Rusos.688 Código de Ética de la Asamblea General adoptado por la Asociación de Periodistas Independientes de Servia.689 Código de Ética para los Periodistas del Consejo de Prensa.690 Código de Ética de la Comisión de Quejas de los Medios de Sudáfrica.691 Código de Ética para la Prensa, la Radio y la Televisión del Consejo de Prensa.692 Declaración de Deberes y Derechos de los Periodistas de la Federación Suiza de Periodistas.693 Código de Ética Periodística adoptado por la Asociación de Editores de Diarios de Corea.694 Código de Ética para los Miembros del Consejo de Prensa.695 Código de Ética de la Asociación de Periodistas.696 Declaración de Derechos y Responsabilidades de la Asociación Turca de Periodistas697 y Código de Prensa Profesional de la Prensa del Consejo de Prensa.698

La revisión de contenido de los anteriores códigos de conducta muestra distintas características. Por una parte, existen códigos cuyos enunciados se presentan en forma general. Otros, que hacen alusión a distintos tópicos con mayor detalle y extensión. En ciertos casos se adoptan declaraciones con un carácter de demanda, y, en otros, se utiliza un lenguaje neutral. Algunos son adoptados por sindicatos de periodistas, que van desde aquellos que se caracterizan por su fortaleza y presencia nacional, hasta los que tienen un alcance muy local. También se encuentran disposiciones se688 689 690 691 692 693 694 695 696 697 698

Adoptado el 23 de junio de 1994. Adoptado en 1995. Adoptado el 14 de octubre de 1981. Con vigencia a partir del 7 de marzo de 2003. Adoptado en septiembre de 1995. Adoptada el 17 de junio de 1972 y reformada el 16 de septiembre de 1994. Adoptado en 1986. Adoptado en 1997. Adoptado el 18 de noviembre de 1998. Adoptada el 18 de noviembre de 1998. Adoptado en abril de 1989.

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ñalando lo que está permitido; en otros casos, lo que está prohibido. De igual forma, se hace presente la idea de que las bases contenidas en el código de conducta deben estar sometidas a principios ampliamente reconocidos por la sociedad, tales como la justicia y el bien público. Otros opinan que el código debe construirse sobre valores propios y específicos de los medios, como pueden ser imparcialidad, objetividad y veracidad.699 Para otros más, la razón primaria y esencial de un código de conducta es el asegurar la calidad de la información.700 Asimismo, hay quienes consideran que el ejercicio de la labor informativa debe tener una autorización en forma de licencia, misma que debería retirarse en caso de violaciones serias al código en cuestión. En esos códigos se hace una incorporación de bases y lineamientos, conforme a los cuales deben regir su atención quienes desarrollan la tarea periodística. En ocasiones esto se hace mediante una amplia exposición. Entre los países que destacan por presentar en sus códigos de conducta una más amplia exposición de bases y principios está Canadá. En esos códigos se establece que el periodista debe buscar e informar la verdad, la libertad de expresión y el derecho de trato igual para todo ciudadano conforme a lo dispuesto por la ley. Asimismo, se indica que éste debe capturar la diversidad de la experiencia humana, hablar por los que no pueden, promover el debate cívico para construir las comunidades de ese país y servir al interés público.701 También se establece que el papel del periodista es ayudar a la sociedad a comprender el mundo en que ella vive, brindando una información completa, exacta y plural como garantía de la libertad y la democracia. De igual forma, se señala que la información es del interés público, y que ella debe tener una libre circulación; consecuentemente, los hechos ocurridos y las ideas deben ser informados sin obstáculos. Con precisión se expresa que la credibilidad es el sustento más preciado del periodista.702 En términos generales, en la mayoría de los códigos se hace un énfasis especial en que la información debe estar construida sobre la base de la verdad

699 Klaidman, Stephen y Beauchamp, Tom L., The Virtuous Journalist, Nueva York, Oxford University Press, 1987, p. 19. 700 Belsey, Andrew y Chadwick, Ruth, “Ethics and Politics of the Media: the Quest for Quality”, cit., p. 13. 701 Lineamientos Éticos de la Asociación de Periodistas Canadienses, Preámbulo. 702 Código de Ética Profesional de los Periodistas de Québec, Preámbulo y artículos 1o. y 2o.

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y la pluralidad de opiniones.703 En algunas declaraciones de principios se encuentran alusiones a circunstancias de su historia reciente. Por ejemplo, en Bangladesh se establece que la guerra de liberación, así como su espíritu e ideales, deben ser preservados por el periodista, y que todo lo contrario a ellos no debe publicarse.704 Con frecuencia, las declaraciones de principios incorporan una referencia a la democracia y a los derechos humanos.705 En los códigos se encuentra una constante referencia al principio de veracidad en diversas formas. Así, en Ghana se hace alusión al derecho de la ciudadanía a recibir información verdadera para servir a la sociedad.706 En Grecia, se sostiene que la verdad constituye el principal objetivo de los periodistas.707 En Guatemala se establece el compromiso con la verdad, y se indica que el comunicador debe tenerla como norma irrenunciable.708 En Perú se prevé que los comunicadores tienen el deber de buscar la verdad en razón del derecho del pueblo a conocerla, con las consecuencias que ello pueda provocar.709 En Croacia se aborda este tema dándole una importancia especial, en virtud de que los comunicadores forman opinión pública, y un juicio colectivo sobre cuestiones de interés general para la sociedad.710 En Tailandia se indica que la búsqueda de la verdad, a nivel local e internacional, debe ser para permitir el entendimiento y conocimiento de los problemas generales por parte de la ciudadanía.711 Numerosos códigos otorgan también un lugar especial a la objetividad de la información. Al respecto, se encuentran referencias en términos generales, como en Hong Kong, Hungría y Suecia.712 Otras, en forma amplia,

703 Como ejemplo véase el Código de Ética Profesional del Periodista en Bielorrusia, artículos 1o.-4o. 704 Código de Ética para Periodistas de Bangladesh, artículos 1o.-2o. 705 Véase Código de Ética Profesional del Periodista de Bielorrusia, artículo 4o.; Código de Conducta de la Asociación Nacional de Periodistas de Brasil, artículo 4o.; Código de Ética del Colegio de Periodistas de Chile, artículo primero y Código de Ética de la Asociación de Periodistas de Croacia, Preámbulo. 706 Código de Ética de la Asociación de Periodistas de Ghana, artículo 1o.1. 707 Principios Deontológicos, artículo 2o. 708 Declaración de Principios del Comunicador Social, artículo 3o. 709 Código de Ética Periodística del Colegio de Periodistas del Perú, artículo 1o. 710 Asociación de Periodistas de Croacia, artículo 2o. 711 Código de Ética del Diario The Bangkok Post, artículo 1o. 712 Código de Ética de la Asociación de Periodistas de Hong Kong y el Código de Ética Periodística de la Asociación Nacional de Periodismo de Hungría, Código de Ética para la Prensa, Radio y Televisión de Suecia, artículo 1o.

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siendo el caso de Alemania y Georgia.713 En ciertos casos se vincula a la objetividad con algún otro principio o valor. Por ejemplo, en Bosnia-Herzegovina se subraya que la información debe estar regida por la objetividad y la equidad.714 Asimismo, en varios países se hace una vinculación entre el principio de la veracidad o el de la objetividad, con la vida democrática. Como ejemplo de ello está Australia, donde se establece el compromiso de buscar la verdad a efecto de promover la democracia.715 También se observa en diversos códigos la incorporación de elementos dirigidos a impedir la distorsión de hechos que originan la noticia, así como para evitar el que se favorezcan intereses privados dando lugar a una presentación tendenciosa de la información.716 En la mayoría de los códigos se incluyen medidas destinadas a impedir la acción de presiones por intereses públicos o privados y aquellos de orden comercial,717 así como para anular las conjeturas o rumores en la presentación de la información.718 Otra materia que se aborda en esos códigos es la honestidad del periodista. En ellos se prohíbe y condena la aceptación de sobornos u otras acciones dirigidas a comprometer, inducir u obligar al comunicador a integrar y presentar información de noticias para propósitos particulares.719
713 Código de Ética del Consejo de Prensa de Alemania, artículos 1o. y 2o.; Asociación Independiente de Periodistas de Georgia, Preámbulo y artículos 1o.-3o. 714 Código de Ética Periodística, artículo 1o. 715 Asociación de Periodistas de Australia, Preámbulo. 716 Por ejemplo, véase el Código Ético de la Asociación de Periodistas Investigadores de Armenia, Preámbulo; Código de Ética Profesional para Periodistas de Québec, artículo 3o., y Código de la Sociedad Americana de Editores de Periódicos de los Estados Unidos, artículo V. 717 Véase por ejemplo, el Código de Conducta de la Asociación Nacional de Periódicos de Brasil, artículo 3o.; Código de Conducta del Diario The Bangkok Post, artículo 3o.; Bases Éticas de la Asociación Canadiense de Periodistas, enunciado sin número de artículo; Lineamientos para la Buena Práctica Periodística de la Unión de Periodistas de Finlandia, artículo 7o., y el Código de Ética de la Asociación de Medios de las Islas Fidji, Lineamientos Generales. 718 Véase Código del Consejo Periodístico de Bangladesh, artículo 5; Código de Ética del Consejo Alemán de Prensa, artículo 2o.; Código de Ética de los Periodistas de Lituania, artículo 19; Código de Ética del Consejo Sud Africano de Medios, artículo 3o., y Código de Conducta de la Asociación Nacional de Periodistas Húngaros, sección 3, artículo 4o. (a). 719 Por ejemplo, consultar el Código de Ética Profesional de Periodistas de Bielorrusia, artículo 3o.; Código de Prensa para los Periodistas de Bosnia, artículo 2o.; Código de Ética para los Periodistas de Nueva Zelanda, enunciado inciso a), y Código de Ética de Asociación de Periodistas de Polonia, enunciado del principio de honestidad.

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Por lo que toca al soborno, éste se establece por regla general como una falta ética.720 La gran mayoría de los códigos imponen el compromiso de confidencialidad sobre los periodistas y la protección de la identidad de aquellos que brindan información.721 En Alemania se abordan en forma detallada diversos supuestos respecto a la confidencialidad, que resultan interesantes de conocer. Así, se dispone que todas las cartas de los lectores que lleguen al escritorio del editor deban ser tratadas como documentos confidenciales, y bajo ningún motivo deben ser entregadas a terceras personas. Como regla general, la confidencialidad convenida en encuentros o entrevistas debe ser respetada. Cuando una fuente está de acuerdo en brindar información para su publicación, bajo la condición de permanecer en el anonimato y con protección como informante, ello debe ser respetado. La confidencialidad sólo puede romperse cuando la información en cuestión se relaciona con la planeación de un acto criminal, en cuyo caso el periodista tiene el derecho a reportar el caso a las autoridades públicas. Tampoco se puede guardar la confidencialidad si después de una consideración cuidadosa del material informativo se encuentra que por razones de Estado significativas es necesario divulgar la información en cuestión. Esta situación puede surgir en particular, si el orden constitucional puede afectarse o ponerse en peligro. El reportaje sobre planes y actividades que se encuentran clasificadas como secretas está permitido, si después de una profunda consideración se encuentra la necesidad de informarle al público en virtud de que ello debe ser del conocimiento de la sociedad y no dejarle bajo ocultamiento. Asimismo, las enfermedades físicas o mentales deben ser tratadas con confidencialidad. Todo individuo tiene el derecho a ser protegido por las revelaciones hechas en violación al compromiso de confidencialidad, tanto durante su vida como después de su muerte.722
720 Véase Código de Ética del Club de Periodistas y del Instituto de Comunicadores de Malta, artículo 5o.; Código de Ética del Colegio de Periodistas de Chile, artículo 28, y Código de Ética de la Asociación de Periodistas de Guatemala, artículo 17. 721 Por ejemplo, el Código de Principios Periodísticos de Bélgica, artículo 8o.; Código de Prensa para los Periodistas de Bosnia, artículo 13; Código Deontológico de la Prensa de España, artículo 10; Código de la Asociación Independiente de Periodistas de Georgia, artículo 4o.; Código Ético de la Unión de Periodistas de Finlandia, artículo 17; Unión Nacional de Periodistas de Irlanda, artículo 7o., y Código de Ética de la Asociación de Periodismo de Noruega, artículos 3.1 y 3.4. 722 Consejo de Prensa Alemán, artículos 2.6 (10), 5 lineamiento 5.1, lineamiento 4.1, artículo 6o., lineamiento 8.3.

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En ciertos códigos se establece que al hacerse un compromiso con la confidencialidad de una fuente de información y si posteriormente se es citado a declarar como testigo, debe solicitarse el rompimiento de la promesa y tener en cuenta los efectos de multas y penas. Si se tiene conocimiento de un documento confidencial obtenido en forma ilegal, puede haber implicaciones legales para el periodista al publicar su contenido.723 Asimismo, se dispone que salvo cuando hayan sido intencionalmente engañados por sus fuentes, los periodistas deben respetar siempre la promesa de guardar el anonimato. Los periodistas pueden revelar la identidad de una fuente confidencial a sus superiores, siempre y cuando ellos estén de acuerdo en respetar la promesa de confidencialidad.724 De igual forma, se establece que los periodistas podrán identificar a sus fuentes de información, salvo cuando haya una clara y fuerte razón para proteger su anonimato. Cuando ello ocurra, se deberá explicar la necesidad de tal protección. Asimismo, se indica guardar cautela respecto a lo que se puede comprometer el periodista en términos del anonimato, en virtud de que ellos podrían ser obligados a revelarlo por orden judicial.725 En otros casos se hacen precisiones particulares. De esta forma, en Chile se prevé que la información obtenida por una fuente confidencial no puede ser compartida con persona alguna que pudiera divulgarla.726 En Dinamarca se dispone que no se deba cometer un abuso sobre la confianza de otras personas, y que se deba poner especial atención en aquellas que, por algún motivo, no caen en cuenta de que sus declaraciones pueden generar diversos efectos negativos. Asimismo, se pone énfasis en que la condición de ignorancia o ausencia de autocontrol no deben ser condición de abuso por el periodista.727 En los códigos, adicionalmente, se incluyen medidas dirigidas a ofrecer protección a las personas sobre las cuales se ha dado alguna información. Entre estas medidas destaca la posibilidad de réplica, ante la información que el afectado considera injusta o incorrecta. En ocasiones se prevé que
723 Véase, por ejemplo, las Bases Éticas de la Asociación Canadiense de Periodistas, enunciado. 724 Consultar el Código de Ética Profesional para Periodistas de Québec, artículo 6o. (b). 725 Véase la Declaración de Principios de la Asociación Canadiense de Periodistas, sin número de artículo. 726 Código de Ética del Colegio de Periodistas de Chile, artículo décimo. 727 Código Nacional de Conducta de Dinamarca, artículo B.5.

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esa réplica tenga el mismo espacio, tiempo y otras condiciones que caracterizaron a la información que dio lugar al problema.728 Otra cuestión que abordan estos códigos de conducta es la prohibición de acciones discriminatorias relacionadas con raza, credo, sexo e idioma.729 De igual forma, se prevé que los periodistas den un trato justo a toda persona, y que estén conscientes del alcance de sus reportajes evitando generalizaciones que dañen a minorías. Asimismo, se prohíben comentarios incendiarios, alusiones impertinentes o prejuiciosas sobre características individuales. Ellos deben poner atención particular a efecto de no provocar reacciones racistas, sexistas u homofóbicas.730 Existen códigos donde se protege el principio de pluralidad. En este sentido, se prevé que el periodista viola este principio cuando por alguna razón se opone a la discusión o publicación de opiniones con las cuales él no está de acuerdo.731 En algunos casos los códigos hacen alusión al tema del terrorismo. Por ejemplo, en Bélgica se señala que la presentación de actos terroristas y de violencia no deben ser glorificados.732 Asimismo, en Nigeria se indica que el periodista no debe presentar reportes de violencia, asaltos, terrorismo en forma tal, que se exalten y recompensen estos actos frente a la sociedad.733 En numerosos países y con amplitud se trata el tema de los actos crimina728 Al respecto consultar el Código Albanés de Ética para los Periodistas, artículo 2o.; Código de Ética del Colegio de Periodistas de Chile, artículo vigésimo séptimo; Código de Ética de la Unión de Periodistas de Finlandia, artículos 18-22; Código de Ética de la Unión Nacional de Periodistas de Irlanda, artículo 4o., y Código Ético de la Práctica del Periodismo de la Asociación Noruega de Periodistas, artículos 4.14 y 4.15. 729 Por ejemplo, véase Código de Honor de Periodistas Australianos, artículo 1o.; Código de Ética Profesional de Periodistas de Bielorrusia, artículo 4o.; Código de Principios Periodísticos de Bélgica, artículo 4o.; Bases Éticas de la Asociación Canadiense de Periodistas, Enunciado sobre Discriminación, y los Principios de Deontología de Grecia, artículo 7o. 730 Código de Ética Profesional para Periodistas de Québec, artículo 2o. 731 Al respecto véase como referencia: Código de Conducta Periodística de Azerbaiján, artículos 2o. y 3o.; Código de Principios Periodísticos de Bélgica, artículo 4o.; Declaración de Principios de la Asociación de Periodistas de Canadá, Preámbulo; Código de Ética Profesional de Periodistas de Bielorrusia, artículo 2o.; Carta de Ética Profesional de la Asociación Nacional de Periodistas de Perú, artículo 3o.; Código de Ética del Sindicato de Periodistas de Eslovaquia, artículo 1o., y Código Deontológico de la Profesión Periodística de España, Preámbulo. 732 Código de Principios Periodísticos de Bélgica, artículo 6o. 733 Código de Ética para Periodistas de Nigeria, artículo 8o.

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les. En algunos de ellos se señala que los periodistas deben evitar en sus reportajes la identificación de parientes y amigos de acusados criminalmente. Ello sólo puede ser posible en casos en que esté en juego el interés público. De igual forma, se indica que la prensa no debe presentar una identificación de víctimas de violencia sexual ni proporcionar datos que contribuyan a su identificación. Tampoco se debe identificar a víctimas o testigos de abusos sexuales sobre menores de quince años.734 En otros casos se señala que los periodistas no podrán tratar a un individuo como criminal hasta que haya una sentencia. También se establece sobre el periodista la obligación de no prejuzgar respecto a la culpabilidad de un acusado.735 En Dinamarca se dispone que las víctimas de crímenes y accidentes merezcan el mayor respeto. Lo mismo rige respecto a los familiares de los señalados anteriormente. También se indica que no se deberá hacer alusión en un reportaje al hecho de que el acusado se encontró anteriormente bajo acusación alguna o haya sido convicto por la realización de un crimen.736 En algunos casos se prevé que la publicación de nombres u otros datos de identificación relacionados con un crimen sólo se justifica sobre la base de que ello es demostradamente del interés público. La identidad de una persona generalmente no debe realizarse ante un tribunal, salvo que la naturaleza del crimen o la condición de la parte involucrada así lo amerite por razones de fuerza mayor.737 De todos los códigos examinados, se encuentra un tratamiento más amplio y específico al tema de criminalidad en Alemania.738 De la misma forma, hay códigos donde también se encuentran preceptos dirigidos a fomentar y desarrollar la solidaridad entre los periodistas. En este sentido, se establece que el periodista debe salvaguardar el prestigio de la profesión, respetar el honor y dignidad de sus colegas y que no debe permitir acciones que erosionen la autoridad del periodismo. En su tarea creativa, el periodista no debe abusar de la confianza de sus colegas que
Véase como ejemplo el Código de Ética Periodística de Albania, artículos 10, 11, 12 a), b) y 13. 735 Un ejemplo de ello se encuentra en el Código de Prensa de Periodistas de Bosnia, artículos 10 y 11. 736 Código Nacional de Conducta Periodística de Dinamarca, artículos 3o., 5o. y 8o. 737 Véase, por ejemplo, el Código de Ética de la Unión de Periodistas de Finlandia, artículos 26, 27 y 28. 738 Código de Ética del Consejo de Prensa de Alemania, lineamientos 8.1, 11.4, 13, 13.1, 13.2, 13.3 y 13.4.
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tienen algún problema, de impedirles la realización de sus deberes profesionales o causarles algún daño. En todo momento se les debe brindar apoyo. Entre las violaciones a la ética de empleo y a la solidaridad profesional de los periodistas se encuentran las siguientes: cuando un periodista en el desarrollo de una función editorial cambia el contenido del material producido por sus colegas y sin permiso lo publica; cuando un periodista en el desarrollo de una función editorial impone sus preferencias y apreciaciones sobre colegas, a través de la alteración arbitraria de sus materiales; cuando un periodista por razones particulares presenta una publicación o hace referencia a algún colega en forma desfavorable en opinión de otros periodistas o en la de la sociedad.739 En numerosos documentos se hace referencia y se otorga un lugar especial a la vida privada. De esta manera, se señala que debe haber un balance entre el interés público de la información y el interés de cada individuo cuando hay reportajes que penetran la esfera privada.740 Asimismo, se reconoce el derecho a la privacidad de cada persona, y se indica que la privacidad de las figuras públicas puede llegar a reducirse por su trabajo público. Parientes y amigos de una figura pública deben ser respetados en su privacidad.741 En algunos casos se establece el respeto al derecho de cada individuo a su privacidad, salvo cuando ese derecho constituya un obstáculo a la información del interés público.742 En otros países se prevé que si la conducta privada de un individuo alcanza el interés público, entonces los periodistas pueden hacerle materia de información. En tales casos, se debe tener cuidado de que esa información no viole los derechos individuales de aquellos que no están involucrados directamente. Asimismo, se señala que las enfermedades físicas o mentales caen dentro de la esfera privada de cada persona. Se entiende como falta de respeto a la privacidad de
Como referencia al tema véase el Código de Ética Profesional de Periodistas de Bielorrusia, artículos 5o. y 9o.; Código de Ética del Colegio de Periodistas de Chile, artículos 12, 13, 14 y 15; Código de Ética de la Unión de Periodistas de Lituania, artículo 53, y la Carta de Ética Profesional de la Asociación Nacional de Periodistas del Perú, artículo 18. 740 Código de Honor de Periodistas de Austria, artículo 3o. 741 Al respecto véase el Código de la Asociación de Periodistas Australianos, artículo 13 y el Código de Principios Periodísticos de Bélgica, artículo 5o. 742 Código de Conducta de la Asociación Nacional de Periodistas de Brasil, artículo 8o.; Declaración de Principios de la Asociación de Periodistas de Canadá, enunciado del derecho a la privacidad; Código del Círculo de Periodistas de Bogotá, artículo 1o., y Código Nacional de Conducta Periodística de Dinamarca, puntos fundamentales.
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esas personas o sus familias, la publicación de sus nombres.743 También se considera que, sujeto a la justificación de consideraciones donde se tome como fundamento el interés público, el periodista no debe realizar acto alguno que signifique una intromisión a la vida privada, especialmente cuando un individuo sufre una pena o dolor.744 Asimismo, se encuentran enunciados donde se prevé que sólo la defensa del interés público justifica las intromisiones o indagaciones sobre la vida privada de una persona sin su previo consentimiento.745 Igualmente, en ciertos países se hace referencia a la vinculación entre periodistas y su quehacer en partidos políticos. Así, se señala que el periodista debe estar consciente de que el ejercicio de su profesión es incompatible con el servicio que pueda prestar como funcionario de un gobierno, como miembro del Poder Legislativo o como líder o directivo de un partido político o de otra organización política.746 Asimismo, se prohíbe que un miembro del cuerpo de periodistas tenga un contrato de trabajo, ya sea de medio tiempo o completo, con algún partido político o candidato.747 En otros casos se declara como incompatible con el ejercicio del periodismo el desempeño de cargos en órganos gubernamentales, legislativos o judiciales.748 Por otro lado, también se encuentran disposiciones que tratan el tema de las encuestas y la tarea del periodismo. De esta forma, se establece que está permitido el uso amplio de encuestas sólo cuando el periodista tiene pleno conocimiento sobre los datos siguientes: nombres del patrocinador de la encuesta y de la institución o empresa que la realiza; número de encuestados; características de la muestra; tipo de entrevista; margen de error; fechas del levantamiento, y las palabras exactas de cada pregunta. Asimismo, se precisa que se deben guardar reservas respecto a encuestas que fueron elaboradas por encargo de grupos de interés, think tanks e institu-

Código del Consejo de Prensa de Alemania, artículos 8o. y 8.3. Código de la Unión Nacional de Periodistas de Irlanda, artículo 6o. y Código de la Unión de Periodistas de la Gran Bretaña, artículo 6o. 745 Código Deontológico de la Profesión Periodística en España, artículo 4o., a. 746 Un ejemplo de ello se encuentra en el Código de Ética Profesional para Periodistas en la República de Moldavia, artículo 13. 747 Código de Conducta Profesional y Ética del Instituto de Prensa de Filipinas I. C., 1 y 2. 748 Código de Ética de Periodistas de Rusia, artículo 6o.

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ciones políticas.749 Se llega a señalar que la información estadística derivada de encuestas puede ser susceptible de malos entendidos o de interpretaciones equivocadas y de ser usadas en forma incorrecta o indebida. Los periodistas deben hacer una clara distinción entre encuestas científicas y cuestionarios no científicos, tal como llamadas a suscriptores de medios, llenado de hojas con preguntas y entrevistas en la calle. Las encuestas científicas deben señalar el tamaño de la muestra y el margen de error. Los resultados de encuestas que no pueden ser considerados como científicos deben ser presentados al público con tal aclaración.750 En algunos casos el juicio sobre el cumplimiento del contenido de un código de conducta, o respecto a quejas o inconformidades por un miembro de la sociedad, se delega en un consejo de prensa. Asimismo, en algunos de los códigos de conducta se establecen las bases de responsabilidad de los medios y comunicadores ante la sociedad. Asimismo, algunos de éstos prevén una instancia que determine sobre el cumplimiento o incumplimiento de esas responsabilidades. Esta función ha recaído en un consejo integrado por miembros del propio medio o gremio. Deliberar y establecer conclusiones sólidas sobre el cumplimiento de los códigos de conducta necesariamente obligaría a llevar a cabo un estudio empírico de gran extensión, y que merecería ser materia de un estudio y análisis particular de gran amplitud. Sin embargo, la advertencia relacionada con esta cuestión que formula Claude-Jean Bertrand es preocupante: “…codes are said to be lists of vague prohibitions and noble exhortations, detached from reality…”.751 Las palabras de Carpizo también merecen una atención especial. En su opinión, en términos generales, “...los autocontroles de los medios de comunicación pueden ser pasos importantes pero completamente insuficientes para asegurar que éstos respeten el Estado de derecho y a los derechos humanos de las personas”.752
749 Véanse los Lineamientos Éticos de la Asociación de Periodistas de Canadá, enunciado sobre encuestas y el Código de Ética del Consejo de Prensa de Alemania, lineamiento 2.1. 750 Código de Conducta y Ética Profesional del Instituto de Periodismo de Filipinas, enunciado de cuidado con encuestas. 751 Baptistc, Claude-Jean, “Media Accountability System: an Overview”, en Organizing Media Accountability. Experiences in Europe. [http:// www. ejc.nl/hp/mas/betrand. html]. 752 Carpizo, Jorge, “Los medios de comunicación masiva y el Estado de derecho, la democracia, la política y la ética”, cit., p. 764.

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En este mismo orden de ideas, Flores Zúñiga ha apuntado que:
Cuando aparece la sospecha de que los medios de comunicación, reivindicados hasta ahora como pilares esenciales de la democracia, y de la libertad de expresión inherente a él, parecieran estar minando esos soportes y atentando contra la propia existencia de la democracia o, por lo menos debilitándola; surge entonces la necesidad de impulsar una conducta ética enteramente apropiada al desarrollo actual de los medios de comunicación.753

Por su parte, Nigel G. E. Harris también advierte que un código que simplemente aboga por niveles ideales de conducta para los periodistas, sin guardar un vínculo con lo que ocurre en la práctica y las realidades de la tarea informativa, será considerado como irrelevante por la mayoría de los periodistas. Por tanto, difícilmente podrá influir en sus actos. Si un código puede lograr un mejoramiento en la conducta profesional de reporteros y editores, ello se deberá a que contempla y se basa en las realidades que caracterizan la práctica de esa profesión.754

Flores Zúñiga, Juan Carlos, op. cit., p. 184. Harris, Nigel G. E., “Codes of Conduct for Journalists”, en Belsey, A. y Chadwick, R. (eds.), Ethical Issues in Journalism and the Media, Londres, Routledge, 1992, p. 75.

753 754

CAPÍTULO OCTAVO EL LIBRE MERCADO Y MONOPOLIO DE MEDIOS I. El libre mercado en los medios de comunicación . . . . . . II. Monopolio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 274 284

CAPÍTULO OCTAVO EL LIBRE MERCADO Y MONOPOLIO DE MEDIOS
In my view, the general thrust of the global commercial media system is quite negative —assuming one wish to preserve and promote institutions and values that are conducive to meaningful self-government. Such a global media system plays a central role in the development of “neoliberal” democracy; that is, a political system based on the formal right to vote, but in which political and economic power is resolutely maintained in the hands of the wealthy few. Robert W. MCCHESNEY Lo peor que le puede pasar a una sociedad en transición es quedar atrapada en un sistema oligopólico como el que existe en la televisión privada. O como los ejemplos que destacan el número reducido de diarios en las grandes capitales. Carlos RAMÍREZ

Los principios conforme a los que se rigen respectivamente la política y la economía pueden ser distintos y con prioridades diferentes. Por ejemplo, en tanto que la política tiene como un principio rector fundamental el ejercicio del poder público, en la economía puede encontrarse la maximización de los recursos financieros y las ganancias monetarias. Asimismo, en distintas ocasiones esos principios pueden divergir e incluso oponerse. Se puede observar, por ejemplo, que para algunos la presencia de avances políticos puede tener un efecto adverso sobre la eficiencia económica. En este sentido, las palabras de Garnham son ilustrativas:
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“...pursuit of political freedom may override the search for economic efficiency”.755 Si bien, como se ha visto en otras partes del presente libro, los medios de comunicación tienen una significativa incidencia en el ámbito de la política, en la economía no la tienen menor. De esta forma, organizaciones y actores que participan en el ámbito de la economía promueven y protegen sus intereses intensamente a través de los medios. Este hecho tiene un impacto sobre la política en la misma forma que las acciones mediáticas de instituciones y actores políticos la tienen sobre la economía. Así, los medios de comunicación se convierten en crisoles donde intereses políticos y económicos se llegan a concatenar, conjugar o reaccionar, provocándose efectos diversos. Si por definición los medios de comunicación constituyen foros de participación de los intereses de la política y de la economía y, a su vez, los propios medios realizan funciones con efectos políticos y económicos, resulta relevante formular algunas consideraciones sobre los mismos medios a la luz de dos fenómenos que merecen especial atención por sus fundamentos y fines económicos y con un intenso impacto sobre la democracia: el libre mercado y el monopolio de los medios. I. EL LIBRE MERCADO EN LOS MEDIOS DE COMUNICACIÓN Se sostiene que la libre información es una condición necesaria para la democracia. Esta opinión se apoya en dos bases principales. La primera, es que los medios de comunicación actúan como vigilantes sobre el gobierno. En este sentido, se ha referido a ellos como un “cuarto poder”, que opera como un contrapeso frente a los otros tres —Ejecutivo, Legislativo y Judicial—. La segunda, es que los medios constituyen una condición necesaria para que exista una sociedad informada y crítica. De esta manera, los medios brindan información sobre las cuestiones de mayor relevancia, sin la cual la ciudadanía no estaría en posibilidad de formar sus juicios. A su vez, los medios de comunicación sirven de foro para el debate público y plural sobre aspectos de interés para diversos miembros de la sociedad y ellos sean conocidos por el resto de la sociedad.
755 Garnham, Nicholas, Capitalism and Communication: Global Culture and the Economics of Information, Londres, Sage, 1990, p. 110.

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Para el pensamiento liberal económico, la información debe surgir para alcanzar su cometido a través del libre mercado. En este orden de ideas, se afirma que el libre mercado rompe ataduras y obstáculos políticos, brindando consecuentemente el mejor marco institucional para asegurar que los medios satisfagan esas necesidades. Sin embargo, para otros, esta afirmación no tiene sentido, y sostienen que permitir la operación del libre mercado en los medios lesiona sustantivamente la vida de la democracia. La situación descrita hace necesario precisar los fundamentos de las opiniones a favor del libre mercado y profundizar en los argumentos en contra. De esta forma, se podrán obtener diversos elementos para realizar un análisis y adquirir un conocimiento que permita a los miembros que integran la sociedad, formarse una opinión más fundada y amplia al respecto. Los defensores del libre mercado afirman que el mismo es una condición indispensable para que florezca la democracia. En su opinión, los medios de comunicación juegan un papel central, en virtud de que ellos proveen el vínculo entre el mercado y la democracia.756 Desde este punto de vista, el libre mercado trae consigo medios de comunicación libres que brindan la diversidad de opinión y acceso que requiere la ciudadanía para actuar en una democracia. En este contexto, el libre mercado, los medios de comunicación y la democracia constituyen un conjunto de instituciones interdependientes para asegurar la existencia y operación de una sociedad abierta. Estos elementos han formado una base para apoyar y promover pronunciadamente la desregulación de los medios de comunicación en diversos países europeos. Asimismo, ha servido para guiar la actual interpretación del Poder Judicial en Estados Unidos, por lo que toca a la primera enmienda constitucional.757 La presencia y avance de la anterior posición, indiscutiblemente ha tenido un impacto sobre la vida de los medios, con significativos efectos sobre la democracia. Un argumento central en el que se apoyan aquellos que toman como base al libre mercado en la operación de los medios de comunicación es que de esta forma se asegura la libertad de expresión. Un mercado libre es necesario para tener medios de comunicación libres, y la existencia y operación de medios de comunicación libres son indispensables para la libertad
756 Kelley, David y Donway, Roger, op. cit., pp. 66-101; Friedman, Milton, Capitalism and Freedom, Chicago, University of Chicago Press, 1962, pp. 16 y ss. 757 Véase McQuail, Denis y Siune, K., New Media Politics, Londres, Denis McQuail y K. Siune (eds.), Sage, 1986.

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de expresión. En defensa del libre mercado en los medios, se señala que los arreglos que produce la economía de mercado promueven una diversidad de opiniones, y sirve para responder a la necesidad de la democracia de tener una ciudadanía informada, capaz de emitir un juicio sobre las cuestiones centrales que le afectan. Asimismo, argumentan que el mercado es el mejor arreglo institucional para asegurar que la prensa actúe como un contrapeso respecto al gobierno. En oposición a las ideas a favor del libre mercado en los medios, diversos analistas presentan argumentos por demás interesantes. Watt Hopkins afirma que la convicción de que la libre competencia genera todas las opiniones necesarias y las trae a un mercado para su elección por el ciudadano está marcada de una inocencia o ignorancia. Esta idea del libre mercado descansa en diversas premisas falsas, tales como: 1) que cada ciudadano tiene libre acceso al mercado; 2) que la verdad que asume un individuo no se desarrolla subjetivamente, sino que se forma de manera objetiva; 3) que la verdad está siempre presente en el mercado como un bien identificable; 4) que la gente es capaz de distinguir la verdad de la mentira con toda certeza.758 Se sostiene por diversos analistas que es falso que el libre mercado constituya una condición intrínseca para alcanzar y sostener la democracia. Por el contrario, se afirma, el libre mercado afecta negativamente la relación entre medios de comunicación y democracia. Dentro de esta opinión, existe una tensión entre los objetivos internos de los medios de comunicación y los contextos en que opera o se desea que opere el libre mercado. Más aún, añaden los críticos del libre mercado que la operación del mismo inhibe la difusión de la información y de la pluralidad de las diversas opiniones, que debe ocurrir en una sociedad democrática. Los críticos del libre mercado señalan que no hay que confundir la libertad de expresión con la libertad de los medios para comunicar, o querer extender la cobertura de la libertad de expresión para dejar bajo su manto a la libertad de los medios de comunicación. Por ejemplo, en el caso de los Estados Unidos, la Corte Suprema de Justicia ha interpretado que la libertad de los medios para comunicar es parte de la libertad de expresión, y que ello ampara el derecho de los propietarios o editores de los medios para difundir lo que ellos deseen. Así, en un juicio donde el querellante exigía un espacio para responder a un diario local en virtud de los ataques publicados por ese medio en contra de su candidatura a una legislatura local, esa Corte
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Hopkins, W. Watt, op. cit., p. 44.

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Suprema norteamericana estableció que la selección del material publicable en un periódico, así como las decisiones respecto al tamaño y contenido de la noticia, al igual que los señalamientos sobre las cuestiones públicas y autoridades, constituían parte del ejercicio de la actividad editorial.759 En opinión de los críticos sobre la operación del libre mercado en medios de comunicación, la decisión de los propietarios y editores de los mismos respecto a lo que informan y cómo lo informan está en términos prácticos y reales determinada fundamentalmente por el principio de la protección a la propiedad privada, y no por la libertad de expresión. Ellos continúan su argumentación señalando que los medios de comunicación privados dentro de la economía de libre mercado son meramente empresas, y que los derechos e intereses de los dueños de medios y de sus directores son de la misma naturaleza que los de cualquier otra empresa. En consecuencia, para la democracia representa un serio riesgo el que el acceso a los medios y la información brindada por ellos estén sujetos a los derechos obtenidos por dueños o directivos de los medios en virtud de una protección a la propiedad privada. Ello cierra la puerta a la libertad de expresión de un mayor número de ciudadanos u organizaciones sociales, que se encuentran sin el suficiente poder económico para ser escuchados a través de los medios. Asimismo, sus intereses reales como miembros de la sociedad se ven ignorados, modificados o desvirtuados por los propios intereses particulares de los propietarios y directivos de los medios de comunicación.760 La posibilidad de que un medio de comunicación pueda poner por arriba de cualquier interés de la sociedad sus intereses particulares es un hecho. Sin embargo, necesariamente debe tenerse presente que esa condición no puede verse como la regla general. Pueden encontrarse numerosos casos en que medios o comunicadores privilegian los intereses de la sociedad por arriba de cualquier otro. Abundan ejemplos en que el derecho de propiedad sobre un medio no interfiere con la independencia y libertad de expresión de quienes participan en él.761 También se pueden encontrar declaraciones de compromisos hechas por propietarios de medios de res-

Miami Herald Publishing Co. vs. Tornillo (1974). Cohen, G. A., “Capitalism, Freedom and the Proletariat”, en Ryan, A. (ed.), The Idea of Freedom, Oxford, Oxford University Press, 1979, pp. 9-26. 761 Evans, H., Good Times, Bad Times, Weidenfeld & Nicholson (eds.), Londres, 1983, capítulos 6-8.

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petar la independencia editorial.762 Sin embargo, cabe subrayar que ese tipo de compromisos constituyen una especie de declaración de buena voluntad de dejar un margen de acción a editores o articulistas u otros comunicadores, que participen en el medio de comunicación en cuestión. Distintos críticos consideran, asimismo, que la independencia editorial puede con frecuencia confrontarse con el criterio e intereses de propietarios de medios, o bien que la libertad de expresión no empata de manera incondicional con el derecho a la propiedad privada. Más aún, se afirma, lo anterior es muestra clara e irrefutable de que para la información en beneficio de la sociedad no es condición vital la protección a la propiedad privada y la operación del libre mercado. Opositores al libre mercado señalan que los comunicadores y la función de informar de los medios están en tensión con los requerimientos que impone el libre mercado, y que éste queda lejos de brindar un acuerdo institucional a través del cual se dé respuesta a las necesidades de la democracia. Más aún, sostienen que el libre mercado está en conflicto con las propias necesidades de la democracia. Asimismo, hacen la acusación de que el libre mercado provoca un quebranto en la relación entre la información y la democracia, ya que para que los medios sobrevivan en este ámbito ellos tienen que satisfacer las preferencias de sus consumidores. Así, el imperativo del libre mercado es incompatible tanto con los valores éticos de la información como con la función democrática. Es incompatible con la diversidad que supuestamente el libre mercado debe generar. Lejos de promover una diversidad de opinión, el libre mercado motiva un actuar por los medios, hacia la producción y presentación de noticias de una forma que tan sólo esté dirigida a satisfacer a su audiencia, sin que se dé lugar a la pluralidad o diversidad de opiniones que puedan estar en contradicción. De esta forma, no resultaría conveniente para los medios abrir una programación informativa donde concurriese una diversidad de opiniones, sino circunscribir la información a un ámbito de los valores culturales predominantes en una sociedad, en sacrificio de aquellos correspondientes a minorías o formas alternativas de pensamiento social, económico y político. Consecuentemente, los medios de comunicación masiva tende762 Estudiosos de esta materia comentan el hecho de que ese tipo de compromisos no siempre son cabalmente cumplidos o llevados a cabo en su totalidad por diversos propietarios de medios. Como ejemplo véanse los comentarios sobre el magnate de medios, Murdoch, en Pilger, John, Heroes, Londres, Jonathan Cape, 1986, capítulo 44.

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rán a trabajar a efecto de impedir el paso a la pluralidad y diversidad. En síntesis, con la aplicación del libre mercado, la importancia y amplitud de la información no radica en su objetividad, veracidad y pluralidad, sino que la información se elabora y presenta para un exclusivo consumo mercantilista.763 O’Neil formula un análisis en donde sostiene que sistemáticamente el mercado da forma a lo que se reporta informativamente. La consecuencia de este fenómeno no es tanto el reportaje de información falseada, sino el reportaje de información que puede excluir eventos con auténtico significado y verdadera relevancia social, o bien una presentación simplificada y formal de eventos que deben ser dados a conocer con mayor amplitud y profundidad a todos los miembros de la sociedad. Las sociedades democráticas en realidad no son informadas amplia y totalmente por los medios de comunicación. Más aún, a menudo el hecho anterior trae como resultado la presentación parcial de verdades, las cuales si bien no son falsas en sí mismas, sólo brindan una visión incompleta de los hechos, y con ello la sociedad no tiene los elementos suficientes para establecer un juicio u opinión fundados en la verdad amplia sobre los hechos en cuestión.764 Para O’Neil, la acción de un libre mercado en los medios de comunicación tenderá irremediablemente a trabajar en contra del ideal democrático de construir una sociedad ampliamente informada y crítica. En el libre mercado, la prensa difícilmente se confronta con sus consumidores mediante la información, conocimientos o difusión de ideas que están en contradicción con sus preferencias preexistentes. Esta falla de la operación del libre mercado en lo que corresponde al ámbito de los medios está también acentuada por presiones económicas sobre el suministro de la información. El recabar, organizar y presentar información resulta costoso. Paralelamente a este hecho, diversos intereses económicos buscan protegerse y promoverse mediante la información que recibe la sociedad. Para tal efecto, ellos ejercen una actividad de subsidio de creación de información cubriendo los costos correspondientes a ese proceso, y brindando su resultado informativo o noticioso a los medios de comunicación. Como muestra
763 Sobre este tema, véanse los trabajos de Entman, R., Democracy without Citizens: Media and the Decay of American Politics, cit.; Bennet, W. Lance, News: The Politics of Illusion, 2a. ed., Nueva York, Longman, 1988. 764 O’Neil, John, “Journalism in the Market Place”, en Belsey, Andrew y Chadwick, Ruth (eds.), Ethical Issues in Journalism and the Media, Londres, Routledge, 1992, p. 23.

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de este hecho, se señala la proliferación y uso de agentes de medios y relaciones públicas. La producción de este tipo de información está destinada a presentar versiones de eventos, que están dirigidos para el consumo en un nicho particular del mercado consumidor. En opinión de este autor, lo anterior contamina y lesiona al debate democrático.765 Este mismo autor también señala que el costo económico de recabar, organizar y presentar información dentro de un libre mercado tiene otra consecuencia sobre las funciones democráticas de los medios de comunicación. Los principales proveedores de información noticiosa son los gobiernos, respecto de los cuales los medios de comunicación supuestamente deben actuar como vigilantes o contrapesos. Por su parte, los gobiernos brindan información que tiende a justificar diversas tomas de decisiones y la adopción de programas o políticas, así como a exaltar el resultado positivo de ellas y a evitar la referencia a errores o efectos negativos. Mucha de la información reportada por los medios proviene de lo brindado o estrictamente dado a conocer por esos gobiernos, que invariablemente intentarán que el contenido de la información sea presentado de forma que potencialice su capital político. Este hecho, en la opinión de este autor, nuevamente trae efectos negativos, tal y como es el deterioro de la democracia.766 Respecto a sus pronunciamientos anteriores, O’Neil hace la siguiente precisión:
It might be objected that these arguments for the claim that the market distorts the relationship of journalism and democracy depend on a number of assumptions about preferences of consumers that are open to challenge. I have assumed that preferences are homogeneous, and hence that diversity of opinion is not served by that market.767

La crítica señala que el libre mercado puede provocar tan sólo una limitada diversidad de opiniones cuando mucho, si es que ella ocurre. Ello trae consigo la desarticulación de puntos de vista existentes en una sociedad, lo cual a su vez impacta negativamente la existencia de una sociedad informada y crítica, conocedora de los problemas que le afectan principalmente. En su opinión, los efectos de la operación del libre mercado respecto a los medios de comunicación pueden brindar un servicio a la democracia, pero puntualiza con cuidado, a la democracia de un tipo particular. Para este
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Idem. Ibidem, p. 24. Idem.

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autor, la democracia funciona con un libre mercado, cuando éste actúa como un lugar del mercado político. Es decir, en la medida en que la democracia sirva principalmente como un medio para la suma del interés, actuando como un mercado subrogado satisfaciendo preferencias en el cual los votos operan como una moneda subrogada, los medios de comunicación pueden operar como un vehículo. Dentro de este vehículo el autointerés y opiniones percibidas de grupos particulares se articulan, aun cuando aquellos con mayor capacidad de compra tienen un mayor grado de influencia. Sin embargo, apunta O’Neil, en la medida en que la democracia no es un mercado, sino un foro en el que ciudadanos informados debaten racionalmente las cuestiones que les preocupa, entonces el libre mercado y el actuar de los medios dentro de él no sirven a la democracia. En tanto que los medios de comunicación y comunicadores realicen propiamente su actividad y función, ellos servirán para fortalecer, promover y proteger la democracia. Por su parte, el libre mercado, como un marco institucional para los medios de comunicación, tenderá a minar y obstaculizar el ejercicio de la misma. Por tanto —afirma O’Neil— “Democracy as a forum is undermined by market-driven media”.768 Algunos otros opositores a la operación del libre mercado en el ámbito de los medios proponen como fórmula alternativa a favor de la democracia, a la operación centralizada de los mismos. Esta posición también ha recibido críticas por otros oponentes al libre mercado. Para ellos, un sistema centralizado dominado por el Estado o un sistema descentralizado operado por el libre mercado no son los únicos caminos existentes a seguir, o de los cuales se tiene que escoger uno obligatoriamente. Por supuesto, la gama de alternativas puede llegar a ser amplia —señalan ellos—, dada la posibilidad de combinaciones y creatividad que puede darse. Sin embargo, subrayan enfáticamente que en este sentido debe tenerse como un objetivo primordial el desarrollo de los medios a favor de la democracia. De esta manera, John Keane estima viable la posibilidad política de tener medios de comunicación descentralizados, socializados y no constreñidos a los efectos del libre mercado, que brinden un foro para la expresión democrática y la información que contribuya a la construcción de la democracia.769 Refiriéndose en particular a la comunicación vía internet comercial, Robert W. McChesney formula una interesante observación respecto a una de
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O’Neil, John, op. cit., p. 26. Keane, John, The Media and Democracy, Oxford, Polity Press, 1991, pp. 144 y ss.

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las principales premisas en apoyo al libre mercado. De acuerdo con los promotores del libre mercado, señala este autor, este es el único y verdadero mecanismo democrático de integración de políticas públicas, porque recompensa al capitalismo que da a la gente lo que quiere y castiga a los que no lo dan. Cuando el Estado y los sindicatos o cualquier otro agente interfieren con los trabajos del libre mercado —afirma ese autor— ellos producen resultados negativos para el interés público. Estos fueron precisamente los señalamientos de las estaciones radiodifusoras en los Estados Unidos para consolidar su control sobre la radio en los años treinta del siglo XX.770 En respuesta a lo anterior, McChesney sostiene que la ideología del libre mercado infalible se ha convertido virtualmente en un credo a nivel mundial. Este credo permanece infalible en la medida solamente en que esté fundado en la fe, y no sujeto a un análisis y reflexión serios. En opinión de McChesney, bajo el examen cuidadoso correspondiente, se distingue que el libre mercado no sigue la premisa de un individuo, un voto. Su premisa básica es un dólar, un voto. Por tanto —explica este autor—, no debe sorprender que los promotores del libre mercado sean personas en una condición económica por demás favorable, y que la operación del libre mercado invariablemente sostenga y fortalezca la división de clases de una sociedad. Es más, el libre mercado no da necesariamente lo que la gente pide como demanda indispensable y favorable para una sociedad, sino de lo que pueda tener una mayor retribución en término de ganancias económicas para una empresa. La oferta de este libre mercado a menudo y obligatoriamente será rebasada por lo que un pueblo puede demandar o bien, el libre mercado estará virtualmente imposibilitado de brindar la variedad de soluciones que requiere una sociedad moderna o de donde ella pueda tomar alternativas. El libre mercado es dirigido solamente por una consideración fundada en ganancias económicas y su maximización, donde no se da el lugar que merecen los valores o intereses sociales de una comunidad.771 Al respecto, las palabras de Entel también son ilustrativas. En su opinión, las reformas del Estado dirigidas únicamente a dar respuestas en fun770 Para un estudio histórico, estructural, estadístico y análisis de sondeo público sobre la regulación y desregulación de la radio en los Estados Unidos, véase Schechter, Danny, “Radio Deregulation: Has It Served Citizens and Musicians”, en A Report on the Effects of Radio Ownership Consolidation following the 1996 Telecommunications Act, Published by The Future of Music Coalition, November 18, 2002. 771 McChesney, Robert W. , “The Internet and the Future of Democracy”, cit., p. 26.

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ción de las demandas del mercado (desregulación, privatizaciones) afectan a la democracia, convirtiéndola tan sólo en un vehículo legitimador a través del ejercicio de elecciones libres, pero sin capacidad de conducción. En este supuesto, señala Entel, la economía y la política se escinden y la economía se despolitiza. Esta autora apunta que
...hoy los procedimientos de formación colectiva de voluntad política que legitimaban el ejercicio del poder público y social ceden a procedimientos no electorales de formación de poder: lobbies económicos, funcionarios e imperativos técnicos internacionales. La esfera pública se ha vaciado como esfera de las decisiones colectivas. La crisis del Estado es otra expresión de la crisis de lo público: una crisis simbólica o de su dimensión ideológica, en la medida en que resulta cuestionada su condición de garante del interés común.772

Don Hazen argumenta que la gente necesita ideas, información e inspiración a efecto de desarrollarse como ciudadanos activos y participativos. Las sociedades se involucran en el debate público y expresión de opiniones, con el deseo de estar más cerca de la verdad. La privatización aparta al ciudadano del foro público, y lo lleva al mercado donde decisiones consumistas sustituyen a las decisiones del bienestar social. El corto plazo reemplaza al largo plazo, y lo global a lo local. Los ciudadanos han sido motivados para dedicar poca atención a los asuntos públicos y para consumir más tiempo viendo televisión y jugando en la computadora. La gente recibe menos información y más espectáculo. En la medida en que más información es privatizada y controlada por unas cuantas corporaciones multinacionales, el debate público se hunde y el diálogo desaparece.773 McChesney, por su lado, considera que la actual proclividad a favor del libre mercado va a ser un desastre para la calidad de vida de la mayoría de la gente en todo el mundo. En la siguiente generación habrá una creciente demanda de políticas alternas a las del libre mercado, a efecto de poner por delante las necesidades de las mayorías en lugar de los intereses del capital transnacional. Para este autor, estamos entrando a una etapa en la que ninguna institución social puede quedar exenta del escrutinio público. Desde su punto de vista, el reto para aquellos comprometidos con la democracia es el señalado por William Greide, quien considera que la reestructuración
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Entel, Alicia, op. cit., p. 29. Hazen, Don, “Ten Powerful Trends Transforming Our Media World”, cit., p. 14.

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de la economía global debe ser para promover y fortalecer la democracia en lugar de erosionarla, y para que la economía permita una amplia distribución de la riqueza entre todas las clases, en lugar de favorecer a unos cuantos. La tensión entre democracia y capitalismo, añade McChesney, se ha hecho cada vez más evidente, y en esta relación la comunicación ocupa un espacio de especial importancia, misma que expone con las siguientes palabras: “...and communication —so necessary to both— can hardly serve two masters”.774 II. MONOPOLIO Actualmente se observa una intensa tendencia hacia la concentración y centralización de los medios de comunicación masiva. A pesar del amplio número de medios que hoy existen, ellos se encuentran concentrados en unas cuantas manos. De esta forma se encuentran a nuevas corporaciones, principalmente norteamericanas, que dominan a los medios mundiales: AOL-Time Warner, Disney, Bertelsmann, Viacom, News Corporation, TCI, General Electric (propietaria de NBC), Sony y Seagram.775 Al respecto, Bagdikian señala que en 1983 había cinco corporaciones que dominaban el mercado, y la más grande fusión de medios alcanzaba una operación por 340 millones de dólares. En 1987, las cincuenta compañías se habían reducido a veintinueve. En 1990, las veintinueve se convirtieron en veintitrés. En 1997, las grandes empresas sumaban la cantidad de diez. En el 2000 ocurrió la fusión de AOL y Time Warner, a través de una operación de 350 billones de dólares.776 Schönbohm advierte que “...la globalización de los medios y sistemas informáticos ha generado un proceso de concentración, inconcebible aún diez años atrás, y que dista mucho de haber concluido”. Este estudioso sostiene que cuando los medios y sistemas de comunicación presentan un excesivo grado de concentración sin una estructura plural, ellos no cumplen con las funciones que les corresponden en el orden democrático, y existe el peligro de que sus posibilidades se vean instrumentalizadas como una forma de ejercer influencia sobre la opinión pública.777
McChesney, Robert W. , “The Internet and the Future of Democracy”, cit., p. 32. Shah, Anup, Corporate Influence in the Media. http: //www. Globalissues. Org/human Rights/ Media/ Corporations/ Owners. asp? Print/True. 776 Bagdikian, Ben H., The Media Monopoly, 6a. ed., Beacon Press, 2000, pp. xx-xxi. 777 Schönbohm, Hörst, “El hombre en la intersección entre los medios de comunicación y derecho”, cit., pp. 61 y 69.
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El Instituto para el Periodismo Alternativo —The Institute for Alternative Journalism—, a través de su director, Don Hazen, expresa una preocupación actual sobre los medios y la política. En este sentido, el autor observa una creciente concentración en unas pocas manos de los medios de comunicación y un triunfo de la extrema derecha conservadora con sus respectivas ideas y personajes, enmarcando y determinando cuestiones de gran relevancia para toda la sociedad.778 Se ha considerado que entre los múltiples efectos está la pérdida de la diversidad, pluralidad, objetividad, imparcialidad y atención a los problemas sociales, políticos y económicos que afectan sustantivamente a toda una sociedad. Éstos se ven superados por el privilegio y cuidado de los intereses de detentadores del poder público o privado, así como por la visión sobre el ciudadano que lo deja como un mero consumidor, y no como un individuo con necesidades, demandas, carencias y expectativas reales. Jesse Drew señala que la sinergia creada a través de las fusiones de las más grandes corporaciones multinacionales y los monopolios mediáticos han creado un poderoso aparato de relaciones públicas que trabajan a favor del objetivo neoliberal de desaparecer toda regulación sobre el poder corporativo a escala mundial. Sin embargo, para este mismo autor el anterior fenómeno ha tenido los siguientes efectos: “While this corporate / media alliance has certainly helped to squelch voices of democracy and social justice, it has not eliminated them entirely... (there is the) realization that the mass media cannot be trusted to accurately and honestly represent their goals and beliefs to the public”.779 En diversos momentos se ha hecho patente la preocupación de varios estudiosos de la materia sobre la presencia del control monopólico o la dirección por muy pocas manos de los medios de comunicación masiva, y la influencia de ellos en la conducta política de la ciudadanía, así como en la forma de guiar la interpretación política de distintos problemas o asuntos por la opinión pública. En este sentido, se ha comentado que “Sabido es, también, que si bien los medios no dicen qué pensar, sí establecen sobre qué pensar”.780 Por su parte, Plamenatz afirma que en una sociedad con un sistema autoritario, los medios son utilizados para hacer que la gente actúe y, en la medida de las posibilidades, piense en la forma que le convenga a
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Citado por Schechter, Danny, “Making Media Work”, cit., p. 5. Drew, Jesse, op. cit., pp. 112 y 113. Flores Zúñiga, Juan Carlos, op. cit., p. 185.

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sus gobernantes. En una sociedad liberal, añade este autor, los medios son utilizados en una proporción menor con tales objetivos.781 Es decir, en una mayor o menor medida, los medios tienen un impacto sustantivo para inducir la conducta o incidir en la formación del pensamiento de una sociedad. Diversas evidencias muestran que la monopolización de los medios permite sistemáticamente tanto la distorsión de la información a efecto de atender a las directrices de intereses, así como la manipulación de ella por representantes de intereses políticos y/o económicos, a favor de las clases privilegiadas. Al respecto, Raymond Williams sostiene que todos los medios de comunicación han sido utilizados para obtener o ejercer varios beneficios, desde un control político hasta una ganancia económica.782 Para algunos analistas, el actual actuar de los medios, privados u oficiales, deja serias dudas sobre la garantía de pluralidad democrática. Este hecho se hace más dramático cuando la propiedad de ellos se concentra en unas mismas manos. Algunos estiman que los medios privados y oficiales centralizan, mediatizan y deforman una comunicación transparente entre electores y gobierno, en detrimento de la democracia. Asimismo, advierten que en beneficio de una genuina vida democrática, plural y participativa, los medios de comunicación no deben actuar o constituirse en un poder moral por encima de la sociedad.783 Esto se hace más preocupante cuando se presenta el fenómeno del monopolio de los mismos. Así, Bagdikian afirma que el control monopólico de los medios por el gobierno o corporaciones es inherentemente malo. Este hecho impide la apertura y flexibilidad necesarias para mostrar la amplia riqueza y variedad de los valores y necesidades de la sociedad. En la opinión de este autor, la respuesta al problema no está en la eliminación de la empresa privada en los medios masivos, sino en la restauración de una genuina competencia.784 Las fórmulas para evitar el anterior problema son complejas, y quizá sus resultados tienen poco alcance o limitado efecto.785 Para que cualquier fórmula tenga un beneficio en este sentido se debe partir de la independencia y profesionalismo de los medios de comunicación y de los comunicadores. Diversos analistas preocupados por el impacto adverso de la formación de
781 Plamenatz, John, Democracy and Illusion. An Examination of Certain Aspects of Modern Democratic Theory, cit., p. 146. 782 Williams, Raymond, op. cit., p. 10. 783 Flores Zúñiga, Juan Carlos, op. cit., p. 185. 784 Bagdikian, Ben H., op. cit., pp. 223 y 224. 785 Flores Zúñiga, Juan Carlos, op. cit., p. 186.

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monopolios mediáticos sobre la vida democrática de una sociedad proponen algunas fórmulas para reducir o frenar tal problema. Por ejemplo, James W. Ceaser destaca la necesidad e importancia de estrategias que reduzcan la influencia de agencias noticiosas globalmente centralizadas. Como solución al problema referido, este académico sugiere: “...to foster a greater dispersion of media power by strategies that reduce the audience of the major networks, and vary the geographical bases of centers of media influence”.786 Con preocupación sobre el monopolio de medios, Jay Walljasper presenta una serie de cuestionamientos que son de gran relevancia y provocan profundas reflexiones: ¿Cuáles son los efectos del creciente monopolio en la industria de la comunicación? ¿En dónde tienen un espacio las instituciones y generadores de información con un bajo ingreso? Cuando la información se constituye en el principal bien de negocios internacionales, ¿qué le sucede a la gente pobre y a los países en vías de desarrollo que no pueden pagar el precio de ello? ¿Por qué nadie está sometiendo a las corporaciones multinacionales a un control para preservar y ampliar las necesidades democráticas? ¿Cómo puede ser preservada y promovida la vida pública y el espíritu de la democracia? ¿Quién brinda una visión distinta sobre nuestro futuro? ¿Cuáles son las implicaciones para las comunidades locales y la diversidad cultural global? ¿Cuáles son los valores y éticas, dónde queda la igualdad de oportunidades, la libertad de expresión, la privacidad, así como la calidad en la información?787 Preocupado también con el monopolio de medios, Danny Schechter plantea el problema y formula una interrogante al respecto, en los términos siguientes: “In this era of Mickey Mouse and Westinghouse, when six or seven giant monopolies are poised to dominate the entire medias cape, what are those concerned of us with democracy to do? How do progressives fight back?”788 En términos generales, los críticos de los monopolios informáticos consideran que éstos han demostrado en muchas ocasiones, que no tienen otra ideología que el logro de ganancias, y que ellos están dispuestos a obtenerlas de variadas y distintas fuentes. En su opinión, esos monopolios acumulan un poder tal, que logran ejercer una presión real para obtener un trato aún más favorable por el gobierno. En conse786 787 788

Ceaser, James W., op. cit., pp. 171 y 172. Walljasper, Jay, op. cit., p. x. Schechter, Danny, “Making Media Work”, cit., p. 2.

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cuencia, el monopolio de los medios no sólo reporta una utilidad económica, sino también política. Así, este poder de los medios afecta la propia estructura del proceso democrático e incide justo en el corazón de un autogobierno del pueblo.789 Debe tenerse conciencia que la monopolización de los medios de comunicación presenta características que vulneran la pluralidad, la diversidad y la calidad de la información. Por tanto, no puede dejar de advertirse que en virtud de que los medios de comunicación constituyen un poder per se que incide significativa y sustantivamente sobre la vida política y económica de un país y, por tanto, sobre la misma democracia, se hace indispensable la presencia de controles institucionales con la participación de la sociedad, controles que impidan el acumulamiento y concentración de ese poder mediático y, asimismo, sirvan de contrapeso para evitar cualquier abuso de los mismos. En este orden de ideas, resulta necesario tener presentes las consideraciones del constitucionalista Diego Valadés. De acuerdo con este autor, “El problema del control del poder es en nuestro tiempo el eje de la vida institucional”. Asimismo, observa que “…el ejercicio de los controles está condicionado por múltiples factores; factores que tienen que ver con la lucha por el poder y en el poder”.790 Miller observa con gran preocupación el camino de concentración de los medios de comunicación y el poder monopólico que ellos detentan. Este fenómeno provoca que las noticias brindadas por esos monopolios mediáticos trabajen en contra del interés público.791

Sobre estas opiniones véase por ejemplo, Kennedy, Dan, Monopoly Money, Boston-Phoenix, January 17, 2002. 790 Valadés, Diego, op. cit., p. 11. 791 Mark Crispin, “What”s wrong with This Picture?”, The Nation, enero 7 de 2002.

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CAPÍTULO NOVENO AVANCES TECNOLÓGICOS I. Avances e impactos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II Internet. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Regulación del Internet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Regulación del correo basura —Spam— . . . . . . . . . . 3. Jurisdiccionalidad y responsabilidad . . . . . . . . . . . . 289 295 306 321 324

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…technology always has unintended consequences, and social science research is beginning to show how this may be true for the Internet. Andrew L. SHAPIRO Internet está eliminando barreras. Que no se piense que las tecnologías son una diversión, sino un puente entre el siglo XVIII y el siglo XXI. Pilar BAPTISTA

I. AVANCES E IMPACTOS Los medios de comunicación masiva viven actualmente transformaciones radicales. Nuevas tecnologías para abarcar un mercado más amplio, así como sofisticados métodos para personalizar mensajes, están dando lugar a una nueva construcción de las relaciones entre los miembros de la sociedad. Sin duda alguna, la relación entre tecnología y sociedad es compleja. Al respecto, hay numerosas y variadas opiniones. Ellas se dividen partiendo de dos premisas opuestas. Por un lado, el que la tecnología está abierta a la decisión social y técnica del individuo. Por otro, el que ella está cerrada.792 Sin embargo, en términos generales se puede señalar que los desarrollos tecnológicos y científicos han tenido una importancia relevante en las for792 Al respecto, véanse los trabajos de Collins, H. M., “Stages in the Empirical Program of Relativism”, Social Studies of Science, 11 (1); Pinch, T. J. y Bijker, W. E., “The Social Construction of Facts and Artifacts: How the Sociology of Science and the Sociology of Technology might Benefit Reach Other”, Social Studies of Science, 14.

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mas y contenidos de la política. Como resultado del avance tecnológico en los medios de comunicación masiva, innumerables personas pueden tener acceso a información más allá de las fronteras geográficas de sus países de manera prácticamente inmediata al acontecimiento de hechos. Esta revolución mediática obliga a reflexionar sobre los intereses y fines que ella puede alcanzar y favorecer, por lo que toca a la vida de la democracia. Al respecto, no puede olvidarse que la amplitud dentro de la cual la sociedad se expresa, discute, participa y decide organizadamente sobre cuestiones de su interés general son condiciones centrales para medir la existencia y práctica de la democracia. De acuerdo con el científico político Benjamin Barber, la cuestión más importante sobre el futuro de la democracia es su encuentro y crecimiento frente al desarrollo tecnológico en el ámbito de la información.793 Varios de los cambios políticos ocurridos a lo largo del siglo pasado y principios del actual se encuentran estrechamente vinculados con la comunicación masiva y sus procesos. En este contexto, diversas cuestiones de la vida cívica han sufrido un cambio, tal y como son los casos de la participación política, el ejercicio del voto o la identificación partidista, la adscripción a causas particulares y las protestas sociales dirigidas a casos específicos.794 El papel de la comunicación masiva en los procesos de gobierno y en la percepción ciudadana de sus problemas y horizontes a seguir como sociedad presenta cuestionamientos cuyas respuestas deben tomar como parte esencial a la participación ciudadana en los procesos democráticos. Muchos de los estudiosos en esta materia se concentran en explorar y enriquecer los medios de persuasión que pueden ser utilizados por los candidatos y buscan encontrar nuevas herramientas en los avances tecnológicos, particularmente para ser aplicados sobre los procesos electorales. Sin embargo, hay quienes señalan que las nuevas tecnologías de la comunicación llevan irremediablemente a la obsolescencia del sistema electoral tradicional. Stephen A. Smith, por ejemplo, encuentra que sería mejor aprovechar el tiempo en el diseño de un nuevo sistema para tener un gobierno demo793 Barber, Benjamin, A Place for Us: How to Make Society Civil and Democracy Strong, Nueva York, Hill and Wang, 1998, p. 17. 794 Al respecto véase el trabajo de Archibugi, Daviel et al. (eds.), Re-imagining Political Community: Studies in Cosmopolitan Democracy, Stanford, Stanford University Press, 1998.

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crático efectivo, en lugar de tratar de aplicar las nuevas tecnologías mediáticas para lograr campañas electorales exitosas dentro de un sistema estructuralmente anticuado. Refiriéndose al caso concreto de los Estados Unidos, este autor sostiene que si la sociedad de ese país verdaderamente quiere una democracia participativa, se debe utilizar a la nueva tecnología en la comunicación en forma tal que se alcance ese fin. Para ello propone aplicar las medidas siguientes: a) subsidiar con recursos públicos las nuevas formas de telecomunicación; b) utilizar fondos públicos para dotar cada hogar con una línea telefónica y una computadora; c) equipar cada estación postal con un estudio de vídeoconferencia; d) destinar frecuencias de radio y líneas de fibra óptica para la operación de canales de comunicación sobre asuntos públicos; e) instalar y operar un centro de cómputo nacional sobre asuntos públicos al cual se tenga acceso a través de un número sin costo para el usuario; f) establecer un acceso a este sistema mediante una tarjeta magnética de seguridad social o a través de un código de acceso de acuerdo con un padrón electoral. En su opinión, esta fórmula permitiría una interactividad informativa entre la ciudadanía y el gobierno, lo que llevaría a prescindir de la necesidad del Poder Legislativo, ya que cada ciudadano/elector podría decidir sobre cualquier cuestión por medio del sistema propuesto. Este sistema también permitiría realizar y expresar un escrutinio sobre los encargados y responsables de las funciones públicas y gubernamentales para otorgarles su apoyo o descalificación.795 El desarrollo tecnológico informativo tiene una relevancia para la democracia. Paralelamente, no puede dejar de tomarse en cuenta el desarrollo de lo que se ha denominado “e-democracy” en la literatura anglosajona, mismo que no depende única y exclusivamente de la tecnología en sí misma, sino también en gran medida de las estructuras de poder que promueven y sostienen ese desarrollo tecnológico y, que a su vez, el mismo desarrollo tecnológico puede permitir y fortalecer. Esas estructuras que ejercen un control e imponen caminos a seguir se apoyan en normas que les sustentan y permiten acciones que tienen una incidencia en el ámbito del desarrollo tecnológico. En este sentido, cabe tener presentes las observaciones de Mitchman, quien sostiene que la tecnología es meramente una herramienta
795 Smith, Stephen A., “Communication and Technology: The Future of American Democracy”, contribución presentada en Arkansas Union Symposium Lecture Series. Fayetteville, Arkansas, 19 de septiembre de 1984. Publicado en Vital Speeches of the Day, octubre de 1984. Consultarlo en Internet [A:/Communication and Technology the Future of American Democracy. htm].

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que el poder e intereses económicos o políticos utilizan para alcanzar sus objetivos.796 No puede ignorarse que también hay otras percepciones. De esta forma, Winner señala que toda tecnología es crucial para la organización de la sociedad y las relaciones entre sus miembros, por lo cual los desarrollos tecnológicos producen y distribuyen poder e intereses.797 Los cambios fundamentales en los sistemas de comunicación tuvieron un punto de partida significativo en los años ochenta. Países como Alemania, Inglaterra y Suecia, con una fuerte tradición regulatoria gubernamental sobre los sistemas de comunicación, han tenido que adoptar nuevos enfoques respecto a los que venían aplicando a efecto de enfrentar los desarrollos tecnológicos. En los Estados Unidos, donde ha prevalecido una tendencia significativamente pronunciada por el libre mercado, se ha vivido un periodo de importantes cambios en materia de desregulación, fusiones de medios, creación de nuevos canales y reformas en el pensamiento corporativo y público sobre auditorios, mercados, información e interacción ciudadana. En forma global, a lo largo de la década de los noventa se observa un importante crecimiento de usuarios de nueva tecnología en comunicación electrónica con costos reducidos. A finales del siglo pasado y principios del actual, el uso del teléfono celular y del Internet han pasado a ser medios de comunicación esenciales. En suma, la transición de un siglo a otro da testimonio de la confluencia de cambios tecnológicos y mediáticos con un impacto directo sobre los ámbitos políticos, económicos y sociales que tienen una profunda, aun cuando todavía poco clara, consecuencia para la democracia. En este entorno, surgen algunas cuestiones que no deben perderse de vista y requieren de una reflexión. Entre ellas están las siguientes: a) El decremento de audiencias nacionales como audiencias masivas. Por ejemplo, en los Estados Unidos la audiencia en el ámbito de la televisión cayó durante la década de los noventa hasta en un 50%. Asimismo, los diarios continuaron con una tendencia a la baja en su circulación. Una razón de este fenómeno puede encontrarse en el creciente número de individuos que adoptan nuevas herramientas tecnológicas de información, a través de las cuales pueden obtener
796 Mitchman, Carl, Thinking Through Technology. The Path Between Engineering and Philosophy, Chicago, The University of Chicago Press, 1994, p. 298. 797 Winner, Landon, The Whale and the Reactor: A Search for Limits in an Age of High Technology, Chicago, The University of Chicago Press, 1986, p. 19.

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información más personalizada, de acuerdo con sus específicos intereses individuales. En consecuencia, sus afiliaciones sociales o identificación con grupos o acciones de la sociedad son relegadas a un lugar de menor importancia. Para algunos estudiosos de la materia, el anterior fenómeno ha provocado una atomización del conocimiento social, en interés del ámbito público y de la participación social e identificación política.798 b) El uso del Internet. En el universo del Internet la audiencia individual se dispersa en el acceso a múltiples y variados sitios de la red, así como en la recepción de innumerables y diferentes mensajes en un solo momento. La evolución que ha tenido el Internet como un nuevo vehículo de información y de comunicación altamente segmentado abre la presencia de cuestionamientos sobre diversos tópicos. Entre ellos están la integración y presentación de la noticia informativa; las bases para el anterior quehacer, así como para su propia evaluación; la formación virtual de grupos y asociaciones políticas y sociales; la formación de nuevas interacciones ciudadanas; la representación y participación ciudadana, así como sobre la transformación o desintegración de formas y vehículos políticos de participación ciudadana. El desarrollo de una comunicación más individual y personalizada por medio del Internet ha hecho presentes formas más sofisticadas para conquistar la voluntad del consumidor a favor de productos, servicios de información, formas y expresiones de entretenimiento e incluso respecto a partidos políticos y sus candidatos. La segmentación del auditorio y especializaciones para atender las necesidades que presenta se hacen así más intensas. De igual forma, se observa claramente el crecimiento del anuncio comercial vía Internet. En diferentes y numerosos sitios de la red se puede encontrar la vinculación que se hace de la noticia y la presentación de productos posibles de adquirir a través de ese medio.
Bennet, Lance y Entman, Robert M., “Mediated Politics: An Introduction”, en Bennet, Lance y Entman, Robert M. (eds.), Mediated Politics. Communications in the Future of Democracy, Cambridge, Cambridge University Press, 2001, p. 13. Para un análisis al respecto, véase en la obra anterior: Rahn, Wendy M., y Rudolph, Thomas J., “National Identities and the Future of Democracy”, en Bennet, Lance y Entman, Robert M. (eds.), Mediated Politics. Communication in the Future of Democracy, Cambridge, Cambridge University Press, 2001, pp. 453-467.
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En torno a la condición que guardan las nuevas tecnologías y su relación con la democracia dentro de la globalización capitalista, McChesney propone una reforma de los medios de comunicación masiva. Dentro de ella se tendrían que realizar las siguientes tareas:799 Desarrollo de medios de comunicación masiva sin intereses mercantiles o de ganancias económicas. El primer punto de partida es la construcción de medios de comunicación con estas características. Ellos pueden ser desarrollados independientemente de cambios en leyes y reglamentos. En este sentido, puede tener gran relevancia el actuar de fundaciones, sindicatos, así como la implementación de programas gubernamentales. Difusión pública por radio y televisión. La creación de un sólido sector de medios de comunicación sin una finalidad comercial o de ganancias económicas, para trabajar al lado de los monopolios mediáticos mercantiles. Por tanto, es necesaria la creación de una red nacional de comunicación, estaciones locales, acceso público a los medios y radiodifusoras comunitarias independientes. Por supuesto, no puede pasarse por alto que los costos de la creación de medios de comunicación más democráticos son simplemente muy altos. Regulación. Regular con mayor amplitud a los medios electrónicos comerciales para dar respuesta al interés público, en tres áreas principales: a) los anuncios comerciales deben ser estrictamente normados en materia de menores de edad; b) las noticias de televisión deben estar en la jurisdicción de los periodistas y comunicadores, y no en la de los propietarios o directivos de esos medios o en la de sus anunciantes, y c) los candidatos a cargos electorales públicos deben tener un tiempo libre considerable en los medios electrónicos durante los procesos de elección. Antimonopolios. Se requiere la desmonopolización de los grandes consorcios mediáticos y el establecimiento de condiciones de mercado más competitivas. En esta forma se puede lograr un mayor y más amplio acceso. McChesney, al hacer alusión a la reforma referida, señala que ella no puede realizarse dejándole aislada de una amplia reforma democrática. Sus palabras al respecto son contundentes: “Media reform will not, cannot be won in isolation from broader democratic reform”.800

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Como referencia consultar [http: //bostonreview. mit. edu/ BR23.3/ mcchesney. html]. McChesney, Robert W., Rich Media, Poor Democracy, cit., p. 318.

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La fuerza de la democracia requiere necesariamente de una cultura política democrática que construya la relación entre gobernados y gobernantes. Una lamentable debilidad que se observa presente en gobiernos de democracias representativas es la limitada discusión y deliberación pública. Parece que algunos de ellos se han conformado con fórmulas tradicionales concentradas tan sólo en preservar la presencia de elecciones imparciales, a través de las cuales se integran sus congresos legislativos. Todo ello enmarcado por una extendida creencia de que la masa ciudadana no está interesada en las decisiones públicas o, bien, que no está suficientemente capacitada para discutir las políticas públicas que les afectan. En gran medida ello refleja la visión que han tenido elites políticas, que dudan de la capacidad de la ciudadanía para entender o vincularse sensatamente en la decisión de caminos de orden público que deben seguirse por un país. Sin embargo, hay cambios sustantivos, y ellos no pueden ser ignorados. La ciudadanía demanda en diversas formas ser tomada en cuenta, y está escuchando propuestas de participación en nuevas formas de asociación u organización. Al respecto, Bernard Crack sostiene que “…democratic citizenship is antithetical to passive deferent and flourishes best in conditions of noisy but civilized discussions”.801 II. INTERNET Como se ha expresado anteriormente, a través del Internet se ha logrado que las voces de diversos individuos y sus organizaciones sean escuchadas por millones de interesados y formuladas sobre los más variados temas y cuestiones políticas a nivel local e internacional. Esto ha llevado a afirmar a Blumler y Coleman lo siguiente: “…the Internet has amplified the voice and extended the reach of single-issue politics and, in a sort of electronic Hyde Park, given megaphones to an assortment of relative newcomers to political communication”.802 En varios países el avance tecnológico en el campo de los medios de comunicación masiva es considerado por diversos analistas como signo de
801 Crack, Bernard, Education for Citizenship and the Teaching of Democracy in Schools, Suffolk, Qualifications and Curricula Authority, 1998. 802 Blumler, Jay G. y Coleman, Stephen, “Realizing Democracy Online: A Civic Commons in Cyberspace”, IPPR/Citizens Online Research Publication, núm. 2, marzo de 2001, p. 13.

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progreso a favor del desarrollo del conocimiento y de la libertad. Por ejemplo, Carey opina que “…it is the store of the progressive liberation of the human spirit. More information is available and is made to move faster ignorance… civil strife is brought under control, and a beneficent future, moral and political as well as economic, is opened by the irresistible tendencies of technology”. Sin embargo, este mismo autor señala que en este sentido, los Estados Unidos implementaron una política de la comunicación de larga distancia, como un objetivo y forma de poder. Ello puede verse actualmente vigente en la expansión del Internet.803 En este orden de ideas, las palabras del entonces vicepresidente de ese país en 1994, son ilustrativas para corroborar la anterior estrategia:
The Global Information Infrastructure… will circle the globe with information superhighways on which all people can travel. These highways… will allow us to share information, to connect, and to communicate as a global community. …from these connections we will derive robust and sustainable economic progress, strong democracies, better solutions to global and local environment challenges, improved health care, and ultimately a greater sense of shared stewardship of our planet…The GII —Global Information Infrastructure— will spread participatory democracy. In a sense, the GII will be a metaphor for democracy itself.

Para Gore, este desarrollo permitiría una nueva era ateniana de democracia.804 Con el avance tecnológico de la comunicación a través del Internet ha habido una vasta elaboración de literatura al respecto.805 Entre ésta, hay contribuciones que se han dedicado a exaltar con optimismo un efecto positivo de la “red” sobre la democracia, entre los que destaca Howard
Carey, James W., “Space, Time and Communications: a Tribute to Harold Innis”, en Communications as Culture, Nueva York, Routledge, 1989, p. 156. 804 Gore, Al, “Forging a New Athenian Age of Democracy”, Intermedia, 22 (2), 4. 1995, p. 4. 805 Entre los trabajos que destacan a fines del siglo pasado y que representa aún una importante contribución al conocimiento están: Kitchen, Rob, Cyberspace: The World in Two Wires, Nueva York, John Wiley and Sons (eds.), 1998; Jones, Steven G., Virtual Culture, Sage, Londres, Steven G. Jones (ed.), 1997; Loader, Brian D., The Governance of Cyberspace, Londres, Routledge, Brian D. Loader (ed.), 1997; Loader, Brian D., Cyberspace Divided, Londres, Routledge, Brian D. Loader (ed.), 1998; Tsagarousianou, Roza, Tambini, Damian y Bryan, Cathy (eds.), Cyberdemocracy: Technologies, Cities and Civic Networks, Londres, Routledge, 1998.
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Rheingold.806 También hay aquellos que se concentran en cuestiones de mercado y consumo, como Jon Katz.807 Otros esfuerzos se han destinado al análisis de la economía política de la información tecnológica, como el realizado por Gerald Sussman.808 Dentro de una perspectiva más particular y concentrada en los medios de comunicación está la obra de Edward Herman y Robert McChesney.809 De igual forma, hay investigaciones sobre la industria de la computación y el Internet, como la realizada por Nathan Newman.810 Algunos más ponen su atención en torno al impacto del Internet en el ámbito público, como es el caso de Mark Poster.811 Asimismo, respecto al Internet se observan distintas percepciones encontradas, con resultados variados. Por ejemplo, se ha señalado que el periodismo vía Internet está afectando los ideales del propio periodismo.812 Sin embargo, también se sostiene que este medio ofrece una comunicación a través de sitios que en principio cualquiera puede utilizar, y se le considera como un vínculo de comunicación que permite no sólo un diálogo, sino realizar la ejecución de diversas actividades incluyendo objetivos políticos.813 Para otros, el Internet contribuirá determinantemente al desarrollo de la democracia. En este orden de ideas, destaca el trabajo de Steven Barnett.814 La idea de que el Internet es un vehículo a favor de la promoción de la democracia no es realmente nueva en el ámbito del desarrollo de las co806 Rheingold, Howard, The Virtual Community: Homesteading on the Electronic Frontier, Nueva York, Harper Perennial, 1993. 807 Katz, Jon, “The Digital Citizen”, Wired, diciembre de 1998. [www. w/ red. com]. 808 Sussman, Gerald, Communication, Technology and Politics in the Information Age, Londres, Sage, 1997. 809 Herman, Edward y McChesney, Robert, The Global Media, Londres, Cassell, 1997. 810 Newman, Nathan, From Microsoft Word to Microsoft World: How Microsoft is Building a Global Monopoly, 1998. [http//:netaction. org/ msoft/ world MSWord2World.tx]. 811 Poster, Mark, “Cyberdemocracy: The Internet and the Public Sphere”, en Holmes, David (ed.), Virtual Politics: Identity and Community in Cyberspace, Londres, Sage, 1997. 812 Bardoel, Joe, “Beyond Journalism: A Profession Between Information Society and Civil Society”, European Journal of Communication, 11 (3), pp. 283-302. 813 Dahlgren, Peter, “The Public Sphere and the Net: Structure, Space, and Communication”, en Bennet, W. Lance y Entman, Robert M. (eds.), Mediated Politics. Communications in the Future of Democracy, Cambridge, Cambridge University Press, 2001, pp. 46 y 47. 814 Barnett, Steven, “New Media, Old Problems: New Technology and the Political Process”, European Journal of Communication, 11(3), pp. 283-302.

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municaciones. Por ejemplo, Marc Surman observa que cada vez que ha acontecido un desarrollo tecnológico en ese campo surge invariablemente la idea de que habrá un cambio social en forma masiva y con efectos positivos.815 Este estudioso de la materia observa que cuando la televisión por cable comenzó a ser introducida en los años sesenta, se sostuvo que ello mejoraría la educación, impediría el crimen y la decadencia urbana, rompería el aislamiento social, ayudaría a la gente a comunicarse y promovería la democracia.816 Sin embargo, cabe señalar que muchas de las cosas auguradas a favor de la televisión por cable no están a la vista.817 Frente a otros medios de comunicación, el Internet se distingue por lo siguiente: a) su apertura de acceso tanto para los productores de un mensaje como por una audiencia. El acceso universal a la información es una cuestión básica en el ámbito de la democracia;818 b) su interactividad descentralizada; c) costo relativamente bajo de producción, distribución y consumo; d) diversidad de contenido; e) su amplia medida actual de independencia gubernamental y censura corporativa,819 y f) una relativa igualdad en la participación de transmisores y receptores de mensajes.820 Las anteriores características hacen suponer a algunos que el usuario tiene la posibilidad de convertirse en el editor de su propio medio escrito de comunicación. De igual forma, a las amplias opciones que brinda el Internet se les observan como serias amenazas a los atractivos de la televisión por cable, y hacen quedar a las cadenas de esos medios de comunicación como rezagadas en el avance de la comunicación.821 Al respecto, sin embargo, se empiezan a ver movimientos sustantivos en el ámbito de los medios de comunicación
815 Surman, Marc, Wired Words: Utopia, Revolution and the History of Electronics Highways. [www. isoc. org/isoc/whatis/ conferences/ inet/96/ proceedings/ e2/ e2_1. htm]. 816 Surman, Marc, Drive Through Democracy. [www. virtual school. edu/ mon/ Electronic Frontier/]. 817 Besser, H., “From Internet to Information Superhighway”, en Brook, J. et al., Resisting the Virtual Life, City Lights, San Francisco, I. Boal, p. 60. 818 Howard, Michael, “The Internet and Democracy”, documento de la conferencia del International Institute for Self-management. Community Informatics: an electronic network for economic democracy. University of Teeside. U.K. 28 June-5th July 2002. Véase aportación en [http: //www. cira. org. uk/ y en A:|intdem.htm]. 819 Al respecto, consultar: [http//bostonreview.mit.edu/Br26.3/sunstein.htm]. 820 Berman, Jerry y Morris, John B. Jr., The Broadband Internet. The End of the Equal Voice?, CFP, abril de 2000. Véase aportación en [http: www. cdt. org/ publications/]. 821 Idem.

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masiva, a efecto de obtener una presencia y control en el espacio y operación de la comunicación por Internet. Algunas organizaciones parecen caminar hacia ese horizonte. Un ejemplo de ello lo encontramos en la Organización Mundial del Comercio, la cual mediante una resolución favorece a la privatización mundial de este vehículo de la comunicación.822 Jeff Chester señala que empresas como AOL-TW, que controlan la conducción y contenido de información, deben estar sujetas a un alto grado de interés público. Este mismo autor considera que en virtud del poder que tienen las empresas de medios de comunicación masiva, no se puede ignorarlas en el intento de crear nuevas alternativas.823 Para algunos estudiosos de la materia, el Internet tendrá una vinculación y desarrollo más importante en cuestiones financieras a nivel mundial, porque el comercio se basará más en información sobre bienes. Este hecho, en opinión de Jacobs, tiene como consecuencia el crecimiento del Internet con propósitos comerciales, de compilación de información sobre consumidores y ganancias mercantiles, pero no a favor del desarrollo de la democracia.824 Esta misma autora señala que si fracasan las estrategias del interés público que buscan permitir acceso al Internet a las clases y grupos sociales no privilegiados, entonces la participación democrática a través de ese medio de comunicación no será posible. De igual forma, si los diversos métodos de control o regulación del Internet no llegan a proteger los derechos civiles de libertad, así como el acceso e intercambio de información, consecuentemente, no será posible el camino del binomio democracia-Internet.825 Oscar H. Gandy también estima que hay una tendencia predominante en el avance tecnológico de los medios que privilegia los valores mercantilistas, y coloca a los ciudadanos dentro de bolsas de consumidores en lugar de contextualizarlos como miembros de una sociedad. Además de hacer observaciones respecto a la fragmentación de la sociedad debido al avance
822 Baran, Nicholas, “The Privatization of Telecommunications”, en McChesney, Robert W., Meiksins Wood, Ellen y Bellamy Foster, John (eds.), Capitalism and the Information Age: The Political Economy of the Global Communications Revolution, Nueva York, Monthly Review Press, 2001, p. 132. 823 Chester, Jeff, “Remember Community Access as Broadband Technology Rises”, Philadelphia Inquirer, mayo 1o. de 2000. 824 Jacobs, Joanne, “Democracy and the Internet”, en Internet Democracy, Australian Broadcasting Corporation, 1998. A: ?Internet and Democracy. htm. 825 Idem.

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tecnológico de los medios, Gandy destaca el creciente número de ciudadanos que debido a sus condiciones de pobreza tienen un nulo o limitado acceso a las nuevas tecnologías de comunicación y, por tanto, están ajenos al desarrollo y participación en el ámbito político y social.826 Entre las características que distinguen actualmente al Internet respecto a medios tradicionales de comunicación masiva, y que según algunos analistas constituyen fuerzas potenciales a favor de la democracia, están las siguientes: a) La naturaleza anárquica. Las características estructurales de los medios tradicionales de comunicación masiva que permiten su concentración en contadas manos no ocurren en el Internet. Para ser un transmisor de televisión, por ejemplo, se requiere de una estación, de un espacio de canal, de una licencia, de un transmisor costoso, de innumerables personas, entre las que se encuentran técnicos con conocimientos muy especializados. En el caso del Internet, lo anterior no es condición, sino que se amplía la capacidad y facilidad de comunicación por cada individuo a través de lo cual hace conocer a otros sus opiniones, ideas e información lograda por sí mismo. Un reciente ejemplo se encuentra a raíz del ataque terrorista al W. T. C. de la ciudad de Manhattan, Nueva York, en septiembre del 2001, cuando en cuestión de horas se circulaban a través del correo electrónico contribuciones que analizaban y brindaban enfoques que diferían del grueso de la información presentada por los canales de televisión. b) Interacción que permite a individuos expresar sus opiniones o presentar sus ideas. Uno de los rasgos más distintivos del Internet es su interacción. La difusión de una nota a través del Internet ha per826 Gandy, Oscar H. Jr., “Dividing Practices: Segmentation and Targeting in the Emerging Public Sphere”, en Bennett y Entman, Robert (eds.), Mediated Politics. Communication in the Future of Democracy, Cambridge, Cambridge University Press, 2001, pp. 141-159. Para otros comentarios al respecto, véanse los siguientes trabajos: Entman, Robert M. y Herbst, Susan, “Reframing Public Opinion as We Have Known It”, en Bennet, W. Lance y Entman Rober M. (eds.), Mediated Politics. Communications in the Future of Democracy, Cambridge, Cambridge University Press, 2001, pp. 203-225; Lance Bennet, W. y Manheim, Jarol B., “The Big Spin: Strategic Communication and the Transformation of Pluralist Democracy”, en W. Lance Bennet y Robert M. Entman (eds.), Mediated Politics. Communications in the Future of Democracy, Cambridge, Cambridge University Press, 2001, pp. 279-298.

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mitido la generación de discusiones entre el emisor y el receptor, lo cual llega a crear foros de discusión y participación. Varios sitios de la red están creciendo con facilidades que permiten a los que navegan en el ciberespacio, la oportunidad de enviar sus comentarios o establecer una conversación sobre un tema particular. Un interesado puede conocer las opiniones de otros y continuar enriqueciendo el debate entre ciudadanos, y entre ellos con su gobierno. Esto puede ser más sofisticado y activo que la simple llamada telefónica para expresar una respuesta, frente a una pregunta previamente elaborada y presentada por una televisora. c) La posibilidad de los sitios de la red para formar contenido a través de contribuciones de usuarios. En contraste con otros medios de comunicación masiva, el Internet permite a sus usuarios formar contenidos sobre distintas materias o cuestiones. De esta forma, diversos sitios están brindando a su auditorio la facilidad de expresar sus comentarios para enriquecer valoraciones o exponer sus puntos de vista sobre libros o productos mercantiles, noticias o comentarios sobre algún problema en particular. d) Longevidad del material informativo. El mismo material impreso o transmitido por Internet puede tener una mayor vida que aquel por medio de la radio o la televisión. Ello incluye artículos en periódicos, transcripciones de entrevistas, cartas abiertas o resultados de encuentros de especialistas. De esta forma, este material que en virtud de la mercantilización de los medios electrónicos masivos puede perder su relevancia y espacio en los mismos, logra ser consultado a través del Internet en sitios que van almacenando la información. También en torno a las posibilidades democráticas que surgen del desarrollo de la tecnología en el ámbito del Internet, Olaf Winkel observa las siguientes tres amplias posiciones: la optimista, la negativa y la de efectos ambivalentes.827 Ellas se caracterizan de la siguiente forma. Posición optimista. Desde este punto de vista, los avances tecnológicos del Internet generan efectos que promueven una mejor participación políti827 Winkel, Olaf, “La controversia en torno a los potenciales democráticos de las tecnologías informáticas interactivas: Posiciones y perspectivas”, en Relación entre política y medios. Propuestas alemanas en una perspectiva comparada, Fundación Honrad Adenauer Stiftung, 2000, pp. 411-438.

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ca. Para ellos, la comunicación por red permite un fácil acceso, directo, económico y universal a la obtención de información sobre procesos políticos. Las nuevas tecnologías, asimismo, facilitan el acceso a documentos gubernamentales, se abren amplias y múltiples vías de comunicación entre la sociedad y entre la ciudadanía y sus gobernantes, e incluso surgen oportunidades de sustituir los procesos electorales convencionales con una participación directa. Dentro de esta posición, Winkel distingue a su vez tres grupos, con los siguientes rasgos: a) Orientación de libre mercado. Se propone dejar al Internet al juego abierto del libre mercado, haciendo a un lado en la mayor forma posible la intervención del poder público. De esta manera, apunta el autor “…si las intervenciones estatales se limitan a un mínimo dejándole al mercado la función de llenar el vacío correspondiente, la red desplegaría en forma cuasi automática no sólo sus potencialidades económicas sino también políticas”.828 b) Sociedad civil. Se considera conveniente prescindir de la intervención directa del gobierno en la construcción y desarrollo del Internet. Ellos apoyan la intervención de las fuerzas del mercado para que se abran espacios en la red y éstos sean ocupados por la sociedad civil. Asimismo, se estima que los usuarios del Internet logran un medio moderno para la democracia deliberativa. c) Representación democrática. En ella se considera que los avances tecnológicos mediáticos trabajan a favor de la democracia, porque la mayor oportunidad de acceso a la información política sirve para enriquecer el conocimiento de los problemas sociales y mejorar sus soluciones, y porque el correo electrónico abre nuevas y más amplias posibilidades de comunicación entre gobernados y gobernantes. Posición pesimista. Desde este ángulo, se niega que el Internet abra espacios a la participación ciudadana. En su opinión, el ciberespacio permite y fomenta estructuras que son incompatibles con la democracia moderna. A través del Internet se desintegra el espacio público político, ya que se particulariza la información en sacrificio del interés social. Asimismo, se advier828

Winkel, Olaf, op. cit., p. 418.

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te que las desigualdades entre los miembros de una sociedad se agrandan en virtud de que no es posible el acceso al Internet por todo ciudadano, y lo mismo ocurriría entre los diversos países. En estas condiciones, se forma una democracia virtual que se traduce en una democracia elitista. Por otra parte, observan que el Internet no permite la toma de decisiones democráticas y desplaza procesos del mismo orden. Posición de efectos ambivalentes. En este ámbito están quienes ven que el desarrollo tecnológico del Internet no genera per se una democracia ni su fortalecimiento, sino que es la democracia la que debe guiar el desarrollo de las tecnologías y hacer uso de ellas para alcanzar los fines de la misma. El logro de este fin no depende del Internet, sino de la calidad de las instituciones políticas y de la cultura del ciudadano. Por otra parte, advierten sobre el peligro de una fragmentación social, de la discriminación de ideas políticas de oposición, de una creciente difusión en contra del Estado de derecho, la desintegración de la opinión pública y la comercialización a través del Internet. Asimismo, se sostiene que el exceso de información, al igual que la falta de ella, provoca desinformación y desorientación y reduce la participación política. También señalan que el crecimiento de la red promueve un rápido desarrollo de subcultura y la desintegración del espacio público. De igual forma, ven que el potencial de participación política que pudiera aportar el Internet se sepulta con la comercialización en aumento, que está ocurriendo a través del mismo. Ello lleva necesariamente a “…un proceso de creciente uniformidad y recíproca alineación, consecuencia de la intervención de las instancias comerciales…”, lo cual lleva al consumo como única conducta ciudadana de relevancia.829 Dentro de esta posición se propone establecer caminos y adoptar las medidas debidas, para maximizar oportunidades y reducir riesgos respecto al Internet. Asimismo, se promueve la creación de una organización internacional de la comunicación vía Internet, lo cual está encaminado a dar una solución combinando lo comercial con lo político y lo social. De igual forma, proponen reducir el peligro de la marginación política, con la aplicación de medidas de infraestructura que garanticen un acceso a la red por todo ciudadano. En este orden de ideas, también se insiste en adoptar medidas regulatorias obligatorias, instituciones supranacionales, sistemas de etiquetado y códigos de autorregulación y éticos, a efecto de asegurar una tolerancia entre los usuarios e impedir contenidos discriminatorios o
829

Winkel, Olaf, op. cit., p. 423.

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que hagan apología de la violencia. Asimismo, ven que a fin de “…que las virtudes de la tecnología informática puedan ponerse al servicio de la democracia moderna y se desactiven los peligros resultantes de la amenazante sinergia entre comercialización, desintegración y fragmentación, el Estado deberá asumir un rol activo en el proceso de transformación de las tecnologías informáticas, entre otras cosas, para equilibrar el poder económico”. Desde este punto de vista, se señala que el Estado debe cumplir:
…una función reguladora en sentido no convencional. Deberá crear condiciones adecuadas para el uso de una tecnología compatible con las necesidades sociales, asumir tareas de mediación, apoyar la creación y el desarrollo de procesos de conexión en red de la sociedad civil y la política, y promover aplicaciones no comerciales.830

Por otra parte, hay elementos que conciernen en forma totalmente directa a los usuarios. Entre éstas se encuentra la observada por Paul Wallich, quien considera que mucha de la información que brinda Internet está basada en la confianza.831 Paradójicamente, tal y como lo señala Alintha Thornton, en la medida en que el Internet crece y aumenta el interés en éste, también se extiende una paranoia respecto al mismo.832 Otro elemento que sin duda alguna se ha convertido en un tema de la preocupación de los usuarios es el de la confidencialidad y vigilancia a la que pueden quedar expuestos. Al respecto, Reinghold considera que los gobiernos o alguna organización privada pueden obtener información para propósitos particulares.833 La posibilidad de que los correos electrónicos puedan ser leídos por terceros a los cuales no están dirigidos, por supuesto es una realidad actual. Asimismo, existen correos y otras comunicaciones electrónicas que pueden ser alteradas o falsificadas, sin que sea posible el encontrar las fuentes de tal actuar. De igual forma, se puede enviar comunicación “amistosa” para obtener datos e información. Al respecto, es importante tener presentes las advertencias de Foucault, quien encontró que en tanto que una libre comunicación le da al ciudadano la posibilidad de
Idem. Wallich, Paul, “Wire Pirates”, en Scientific American: The Computer in the 21st Century, Nueva York, 1995, p. 186. 832 Thornton, Alinta, Does Democracy Create Democracy, Internet Paper, octubre de 2002. 833 Reinghold, Howard, op. cit., p. 106.
830 831

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una protección frente al poder público, también la vigilancia sobre el individuo y la capacidad de invadir su privacidad les da a los gobiernos el poder de confundir, coaccionar y controlar a los ciudadanos. Para ello pueden utilizar medios de gran satisfacción.834 En la opinión de Reinghold, el uso del Internet demanda de ciertas condiciones económicas y de orden material. Si no se cuenta con ellas, numerosos individuos quedan excluidos de su uso, y, por tanto, de sus beneficios. Entre esas condiciones se encuentran el tener los recursos para adquirir una computadora y contar con los servicios que permitan el acceso al Internet. Adicionalmente está la situación económica del país donde se ubique un usuario, su idioma e, incluso, la condición de alfabetización que presente. Asimismo, este autor señala que el usuario puede tener acceso a diversos servicios brindados a través del Internet proporcionando datos personales, los cuales pueden ser aprovechados para usos distintos a los previstos.835 Se ha considerado que el problema de construir o ampliar una democracia participativa a través del Internet, es que hay diversas limitaciones para la participación ciudadana. Para citar un ejemplo al respecto, Joanne Jacobs encuentra que el Internet requiere necesariamente de una inversión en hard-ware. En consecuencia, esta participación se reduce sólo a aquellos con capacidad adquisitiva para comprar una computadora, así como equipo adicional, y que tienen cuando menos una preparación educativa previa que les permite su uso e intercambio de conocimiento mediante ese medio de comunicación.836 Para Jacobs, el acceso y uso del Internet como base de procesos y práctica de la vida democrática debe ser definido en términos de derechos civiles. En opinión de esta autora, la obtención de la información vía Internet es un área de crecimiento tanto para empresas mercantiles como para gobiernos. En este orden de ideas, pocos usuarios llegan a considerar o conocer la factibilidad real de la información que se elabora y archiva sobre ellos, así como los propósitos de esa información y el acceso que se puede tener a ella.837 También en el anterior sentido, en un estudio elaborado por Bruce Bimber en 1997, se encontró que los individuos que en ese momento usaban el Internet representaban una forma de participa834 835 836 837

Foucault, Michael, Discipline and Punish, Nueva York, Random House, 1979, p. 290. Reinghold, Howard, op. cit., p. 106. Jacobs, Joanne, op. cit. Ibidem.

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ción política mediática avant garde. Sin embargo, este mismo autor señala que la participación política a través del internet es un recurso al cual sólo tiene acceso una elite educada, y que éste no se ha llegado a constituir aún en un medio de comunicación y movilización política.838 Las anteriores observaciones muestran que el Internet aún no reúne necesariamente, como algunos presuponen, todos los elementos para ser en la actualidad el apoyo y promotor de la democracia en el ámbito de los avances tecnológicos mediáticos. Tal y como lo señala Schneider en términos sencillos: “A necessary condition for the development of a strong and positive democratic political identity is the ability to talk about politics with others”.839 A pesar de su desarrollo, las características y limitaciones del Internet no permiten que sus ventajas sean utilizadas por todos los miembros de una sociedad. 1. Regulación del Internet Tal y como se señaló con antelación, la fuerza de la democracia requiere de una cultura política democrática, pero indiscutiblemente también de un adecuado diseño constitucional acompañado de la existencia de las correspondientes instituciones facultadas para operarlo conforme a normas claras y precisas. Difícilmente se puede desestimar la importancia de las nuevas tecnologías de la información para la democracia, particularmente cuando es vista con relación a la reforma de los medios de comunicación masiva en el amplio contexto de la globalización capitalista, desregulación y privatización. Hoy en día el Internet representa un campo de la tecnología mediática, donde convergen tanto intereses privados como públicos. En este entorno, un gran número de países han seguido la inercia hacia soluciones de mercado congruentes con una filosofía del laissez-faire. En sistemas predominantemente mercantilistas como el de los Estados Unidos, la información recibida por la ciudadanía está altamente determinada mediante la creación de necesidades de consumo de bienes o servicios, y guiadas
838 Bimber, Bruce, The Internet and Political Communication in the 1996 Election Season, Internet Paper. [http://www. abc.net.au /ola/citizen/interdemoc /democ. htm#] y [http://www.sscf.ucsb.edu/!survey 1/index.html]. 839 Schneider, S., The Public Sphere and Computer-Mediated Political Discussion, Internet Paper. [http:// www. sunyit. edu/ SIGNO AGUA steve/].

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por ganancias económicas a favor de las empresas. Al respecto, el republicano norteamericano con una plena identificación de extrema derecha, Newet Gingrich, sostuvo que la nueva comunicación electrónica permitiría crear un mercado electrónico. En su opinión, dentro del ciberespacio cada mercado estará siendo transformado por el progreso tecnológico de un monopolio natural a uno donde la competencia es la regla.840 El actuar de ese país ha sido de gran influencia sobre otros. Hay quienes buscan que el Internet se mantenga desregulado bajo toda condición y que éste se rija exclusivamente por las propias fuerzas del mercado y del capital. Sin embargo, hay quienes consideran que un Internet libre de regulación se puede convertir en un Internet anárquico, lo cual representa una posible amenaza para los propios intereses del capital. De esta forma, se argumenta a favor de la obtención de una seguridad o protección. Ante tales condiciones, se ha considerado que el Internet debe tener un control utilizando uno o ambos de los dos enfoques siguientes. Por una parte, se encuentra el control físico de las computadoras para filtrar electrónicamente el material no deseado. Por otra, está la creación de leyes que norman conductas e imponen sanciones en caso de ser violadas. Cualquiera de estas posibilidades no es simple de implementar, sino por el contrario. Ambas encuentran serias dificultades para lograr con eficacia su objetivo. A continuación se realiza un análisis somero de cada una de ellas. a) El control físico de las computadoras. En este caso los filtros sobre información a través del Internet juegan un papel preponderante. Respecto a estos filtros, hay dos opciones principales en el software existente. Por un lado, se encuentra aquel que bloquea todos los sitios que el usuario ha seleccionado como inaceptables. Por otro, está el que dejan acceso únicamente a ciertos sitios predeterminados. En ambos casos el acceso a sitios bloqueados sólo sería posible mediante una clave. Por sus características, el anterior sistema de filtros no ha sido una solución amplia para regular al Internet en forma global. Puede decirse que en todo caso constituye un remedio doméstico, que no siempre llega a conte840 Barbrook, R. y Cameron, A., “The Californian Ideology”, Journal of Computer-Mediated Communication, 1 (4), Internet Paper. [http:// www. is. in–berlin. de/ SIGNO AGUA pit/ ZKP/californ. asc].

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ner o remediar el problema. El tener una computadora bloqueada en casa, a efecto de que un menor no pueda tener acceso a documentos con contenido pornográfico, no impide que el mismo tenga acceso a otras computadoras. Por ello, se hacen necesarias medidas generales y de orden jurídico. b) Regulación jurídica. Johnson y Post en su trabajo And How Shall the Net be Governed, observan que hay cuatro posibles modelos jurídicos para regular al Internet. Primero, el Internet puede ser regulado por medio de leyes promulgadas por Estados soberanos para ser aplicadas dentro de sus respectivas jurisdicciones. Segundo, los Estados soberanos pueden celebrar tratados multilaterales para regular globalmente al Internet. Tercero, se puede crear una organización internacional que adopte reglas específicas para normar al Internet. En este sentido, los Estados soberanos estarían facultando a esa organización internacional en cuestión para regular al Internet. Cuarto, los proveedores de servicios de Internet y los usuarios adoptan sus propias reglas sin participación de alguna autoridad pública. Algunos gobiernos han realizado intentos dirigidos a formalizar una reglamentación del ciberespacio, con el fin de proteger a la ciudadanía del uso de contenido dañino. Sin embargo, los resultados son todavía inconclusos. La reglamentación del Internet se encuentra aún en proceso, con innumerables y variados problemas, sin respuestas muchos de ellos o con limitadas soluciones. Cuestiones sobre el acceso, censura, derechos de autor, privacidad, libertad de expresión y pornografía guardan una gran complejidad per se. Todo ello agravándose en virtud de la presencia de importantes intereses y lucha de poder sobre un control de ese medio de comunicación.841 Si se acepta que las notas características de Internet son las de acceso abierto, universalidad, opciones y privacidad, y que ellas son elementos que contribuyen a favor de la democracia, entonces parece conveniente contar con una regulación que les proteja. Al respecto, la institución denominada “The Center for Digital Democracy” recomienda para la construcción de tal regulación, la adopción de los siguientes diez principios:842
Kitchen, Rob, op. cit. Center for Digital Democracy, Broadband Bill of Rights, Internet Paper. [http: // www. Democratic media. org/ billofrights. html].
841 842

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1. Opción abierta. La regulación que asegure un acceso abierto a los proveedores de servicios en Internet y productores de contenido deberán tener la posibilidad de participar a través de todos los medios de comunicación por cable, DSL, o plataformas inalámbricas. La misma garantía debe privar respecto al acceso al Internet por todo usuario. 2. Indiscriminación. Ningún esquema de comunicación deberá favorecer programación sobre contenido. 3. Privacidad. Las regulaciones en materia de privacidad existente deben alcanzar a la comunicación interactiva con la supervisión de una comisión federal. 4. Sistemas abiertos. La ingeniería de Internet que vincula al productor de una información con un auditorio-usuario debe ser preservada. 5. Interoperatividad. Se debe evitar todo elemento que impida una libre comunicación, particularmente a través de la aplicación indispensable de un hardware o software que condicione o cierre su libre uso. 6. Obligaciones de interés público. El principio del interés público debe regir la información del Internet. La información debe destinarse al interés de la comunidad y con propósitos educativos. 7. Contenido cívico. La revolución de la banda amplia no debe reducirse a meras oportunidades de entretenimiento y fines mercantiles. La tecnología debe ser perfilada para servir en alguna medida a las necesidades de la sociedad civil. 8. Oportunidades educativas. La nueva interactividad que genera el desarrollo tecnológico en la comunicación debe estar al servicio de la educación de todos los miembros que integran a la sociedad. 9. Programación para la niñez. Deben ser tomados en cuenta los mismos requisitos que se aplican en la programación de televisión para menores. En ellos debe incluirse un material educativo. Asimismo, se debe proteger a la niñez de anuncios excesivos o engañosos. 10. Inclusión digital. Se debe tener cuidado de no generar inequidades digitales, generando desigualdades al grado de que se sitúe en este campo una división entre los que tienen contra los que no tienen. Con relación a los puntos en contra y a favor de la regulación del Internet, aparecen los siguientes argumentos:

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La libertad de expresión debe ser absoluta. En consecuencia, cualquier sistema de control sobre el contenido del Internet representa una violación al derecho individual de libertad de expresión, lo cual genera un daño irreparable a la libertad civil en una sociedad libre. En contraste, se considera que todo derecho debe ser calificado, ya que al asumir lo absoluto en un derecho puede amenazar la vida de otros derechos. Un derecho a la libertad de expresión ilimitado podría poner en peligro el derecho de menores a no ser abusados o molestados sexualmente o, bien, a la garantía de minorías étnicas a vivir libres de intimidación racial y violencia. El Internet es distinto a otros medios de comunicación. Se sostiene que el Internet involucra y promueve un nuevo espíritu de libertad, apertura y desarrollo de la comunicación. Estos elementos deben preservarse como parte integral, por lo que se afirma que cualquier regulación los puede fragmentar o desvincular. Al respecto, por otro lado, se señala que esta visión es por demás romántica, y que el Internet ha venido evolucionando con características y contenidos que demandan de una cierta regulación. El Internet opera en forma distinta a la de otros medios de comunicación. Se argumenta que no es necesaria la regulación del Internet porque su uso es diferente al de otros medios. De esta forma, en tanto que la radio y la televisión transmiten información sobre millones de individuos simultáneamente, el Internet es un medio interactivo que requiere de un usuario activo que busque un sitio o información particular para una aplicación personal. En respuesta, se sostiene que ello no tiene sustento, pues precisamente a causa de que la radio y la televisión son medios de comunicación masiva, se han impuesto límites sobre la presentación de sexo y violencia a través de una regulación. Esto no es posible de impedir en el Internet, sino que ha llegado a proliferar en condiciones indebidas y preocupantes, particularmente en el ámbito de la pornografía infantil o en la exposición conjunta de sexo y muerte. El Internet no puede ser regulado por su amplitud y globalización. A diferencia de otros medios de comunicación, el Internet es simplemente amplísimo y con una expansión global, lo cual hace imposible su regulación. Por otro lado, se apunta que el hecho de que la regulación sea difícil no lo hace imposible de regular. Lo que es claro es que el Internet requiere de regulación multifacética, sensitiva culturalmente y globalmente coordinada. La información del Internet y su recepción por menores no debe ser regulada por entidades públicas. Se considera que la regulación y control de

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esa información no debe ser una función pública, sino que la información que se transmite a través de éste debe ser controlada o limitada por padres, tutores y maestros de menores. En respuesta a esta argumentación se sostiene que es simplemente imposible para esos responsables de menores el ejercer ese tipo de vigilancia y que, por tanto, se requiere de un apoyo mayor.843 La regulación del Internet necesariamente trae consigo un cuestionamiento respecto a la forma en que ello debe ser hecho y los alcances que debe tener. Por ejemplo, en Australia se adoptó una legislación específica denominada Acta de la Reforma a los Servicios de Comunicación Electrónica de 1999, Broadcasting Services Amendment —On line Services Act—. En contraste, en las legislaciones de Canadá, Estados Unidos y Europa no hay ordenamientos específicos que rijan al Internet en lo particular. Sin embargo, hay diversas leyes que se aplican a medios de comunicación masiva tradicional que, asimismo, inciden sobre el Internet. En este orden están aquellos ordenamientos jurídicos relativos a derechos de autor y propiedad intelectual, así como sobre difamación. Sin embargo, también existe otro amplio conjunto de leyes que regula a los medios de comunicación tradicional, pero que no han sido aplicados al Internet. Sobre las particularidades de la normativa que se aplica sobre el Internet en diversos países, resulta interesante contrastar los siguientes casos. Estados Unidos. Este país ocupa el primer lugar en comunicación vía Internet. Aproximadamente el 70 por ciento de los sitios de la red del Internet a nivel mundial se encuentra localizado en este país. El gobierno federal por mucho tiempo ha asumido una actividad legislativa marginal en este campo. Sin embargo, al percatarse de los riesgos que puede traer la ausencia de regulación del Internet, su Congreso ha aprobado ciertas leyes al respecto. Las más destacadas son aquellas destinadas a regular en materia de pornografía y la circulación de correos no deseados —conocidos como spam—. El primer intento de normar la circulación de pornografía en el Internet fue a través de una ley de decencia en las comunicaciones a la que se le denominó Communications Decency Act. La forma en que se construyó esa legislación la hizo vulnerable y sin un alcance efectivo.
843 Darlington, Roger, Should the Internet be Regulated? Internet Paper [http: www. Roger darlington. co. uk/ regulation. html]. Última modificación realizada a la información de Internet, 20 de mayo de 2003, pp. 1-5.

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Cabe subrayar que en este país, el Internet no está clasificado como medio de comunicación ni como servicio de telecomunicación, sino que ha sido referido legalmente como servicio de información, information service. En consecuencia, la reglamentación vigente de medios no cubre al Internet.844 Alemania. En este país se encuentra un primer y amplio esfuerzo para regular al Internet a través de una legislación federal. En 1997, el Bundestag promulgó una legislación que establece las condiciones generales para los servicios de información y comunicación denominada Gesetz zur Regelung der Rahmenbedingungen für Informations-und Kommunikationsdienste (luKDG). Respecto a ella se encuentran antecedentes de interés, así como conceptos y definiciones novedosos en la materia, que por su relevancia se abordan a continuación. A principios de 1996 se dio una confrontación entre el gobierno alemán y algunos proveedores del servicio de Internet. El ministro de Justicia de Bavaria informó a CompuServe, una empresa privada prestadora de esos servicios en Alemania, pero con su base en los Estados Unidos, que enfrentaba una responsabilidad por violación a las leyes en materia de prohibición de la pornografía vigentes en ese país europeo. Las penas alcanzaban el encarcelamiento de altos dirigentes de la empresa. Ello la llevó a limitar el acceso a la información en cuestión para reducirlo sólo a grupos de discusión, de acuerdo con una lista entregada por la propia policía alemana. De hecho, cerca de 200,000 suscriptores alemanes a CompuServe perdieron la oportunidad de participar en esos grupos de discusión. El efecto no se concentró sólo en Alemania. Asimismo, aproximadamente cuatro millones de suscriptores a nivel mundial que entraban por el sitio alemán se les negó el acceso a través de grupos de discusión. Esto hechos provocaron críticas, particularmente en los Estados Unidos.845 La acción tomada por el ministro alemán estimó que el servicio de CompuServe era sencillo de administrar y que fácilmente podría excluirse a los usuarios alemanes. Puede considerarse que nunca se pensó en la aplicación de su decisión en forma extraterritorial. Sin embargo, la empresa proveedora de ese servicio no contaba con la tecnología necesaria para imponer
844 Wimmer, Kurt, Mass Media Regulation and the Internet, Global Internet Public Initiative, Internet paper, mayo 7 de 2002, p. 2. 845 Meyer, Michael, “A Bad Dream Comes True in Cyberspace: The Germans Cencor an Online Service and the Rest of Us Too”, Newsweek, 8 de enero de 1996, p. 65.

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un filtro sólo sobre los usuarios alemanes. Este problema ilustra en términos prácticos la forma en que el gobierno de un país puede tomar una decisión respecto al Internet e involuntariamente llegar a afectar a otros individuos ubicados fuera de sus fronteras jurisdiccionales. Otro antecedente más se encuentra en 1997, a pocas semanas del incidente referido anteriormente. En este caso, autoridades alemanas advirtieron a distintos proveedores de servicios que podrían caer en alguna responsabilidad de orden legal por estar divulgando literatura a favor del nazismo e incitación a la violencia a favor de esa corriente política. Los proveedores del servicio reaccionaron en formas distintas. Un proveedor alemán denominado T-Online canceló el acceso al material en cuestión, con lo cual cerca de un millón de suscriptores quedaron impedidos de tal información. Al no contar con la tecnología de filtros, nuevamente la acción alcanzó a muchos más usuarios fuera de Alemania. En contraste, dos proveedores radicados como tales en Estados Unidos —American Online y CompuServe— no tomaron medida alguna al respecto. En este contexto, el Bundestag tomó la decisión de promulgar la legislación en cuestión, denominada luKDG, el 1 de agosto de 1997.846 De acuerdo con el artículo 1o., fracción (1), su propósito es crear un fundamento legal confiable para la construcción de un libre mercado en materia de servicios de información y comunicación. En ella se hace una distinción entre proveedores de servicios de Internet y aquellos que hacen transmisiones por medio de la televisión o la radio. Para tal efecto se creó el concepto de “multimedia”, dentro del cual quedó el Internet. Asimismo, estableció nuevas reglas para establecer la responsabilidad de los proveedores del servicio de Internet y previó requisitos sobre el prestador de esos servicios para asegurar la transparencia y privacidad de la información, así como protección de derechos de autor para las bases de datos. Sin duda alguna la parte correspondiente a la responsabilidad de los proveedores de servicios no es un tema concluido. Ésta continúa siendo una cuestión complicada y con efectos que rebasan las fronteras de Alemania. La luKDG establece que los proveedores son responsables por el contenido del material que ellos transmiten. Al respecto, no debe olvidarse que el proveedor de este servicio no sólo brinda al usuario un acceso a información, sino que también otorga un espacio donde un usuario puede crear su propia página en la red con contenido informativo elaborado por él mismo,
846

Al respecto consultar la página [http: // www. iid. de/ rahmen/iukdgebt.html].

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y a la cual tienen acceso otros usuarios del propio Internet. En este sentido, la luKDG en su artículo 1o., fracción (5), párrafo 2, hace responsable no sólo al que elabora el material, sino también al que lo permite transmitir, siempre y cuando haya tenido pleno conocimiento de que se iba a enviar la información en cuestión, y que no se utilizaron los medios técnicos para impedirlo. De esta forma, la ley en mención lleva a que el proveedor sea sumamente cuidadoso respecto al material informativo que se incorpora en su servicio y sirva como una especie de filtro; que en la elaboración del contrato de servicios imponga previamente condiciones sobre la información que se intenta transmitir, y causales para dar por terminado dicho contrato en caso de violaciones a las mismas. No obstante lo anterior, no se llega a resolver el problema de jurisdiccionalidad. Si una autoridad quiere ejercer una acción sobre el creador o transmisor de información prohibida a través de Internet, se requiere que esa misma autoridad tenga jurisdicción sobre esos mismos usuarios del Internet. Hasta aquí puede llegar la luKDG; sin embargo, por su propia naturaleza y alcance deja sin atender el supuesto de acciones sobre usuarios o proveedores de servicios que residen en otros países. Por otra parte, la luKDG impone sobre los prestadores de servicios del Internet la obligación de brindar cierta información a un solicitante, tal y como su nombre, dirección y representante legal. Lo anterior, con el propósito de que el interesado pueda iniciar alguna acción legal contra ellos, en caso de que estime que han cometido alguna violación a sus derechos por el material que haya difundido. Asimismo, se prevé la obligación de ofrecer libre de cualquier costo el precio de los bienes y servicios que se ofrezcan mediante anuncios en Internet. De igual forma, la luKDG contempla salvaguardas a favor de la privacidad. En este sentido, dispone que la información sobre un usuario, únicamente puede ser dada a algún interesado cuando existe previa autorización de la parte involucrada o cuando existe una instrucción judicial o lo prevé en alguna forma la ley. Adicionalmente, la luKDG extiende el concepto de publicaciones para incluir el almacenamiento mediático de datos en forma electrónica u óptica. De esta forma, una publicación también incluye cualquier base de datos almacenada en la memoria de una computadora o en una red de Internet sin que ello obligue a que esté impresa. China. Las autoridades de este país parten del principio de que el Internet debe ser una herramienta que contribuya al desarrollo del mercado y el co-

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mercio. Éstos son los campos que merecen atención y protección para asegurar su libre y amplia transmisión. Cualquier otro tema para ser difundido a través del Internet, así como su acceso por algún usuario en ese país, debe estar bajo la estricta vigilancia y permiso de su gobierno. De esta forma, un acceso amplio al Internet en China está limitado a un reducido número de usuarios cuidadosamente seleccionados, los cuales principalmente trabajan dentro de la industria de la computación y sobre materias científicas. La regulación del Internet en China inició en 1996, a través de normas que impusieron a los proveedores de servicios el exclusivo uso de líneas telefónicas otorgadas por el gobierno. Por su parte, los usuarios se deben registrar con la policía y firmar un compromiso de que no causarán un daño a los intereses nacionales.847 Durante largo tiempo, la transmisión de Internet para y desde China atraviesa por dos puertas, siendo éstas Beijing y Shangai. Paredes de fuego son utilizadas para impedir el acceso a sitios en el Internet. Algunos de ellos están bloqueados permanentemente y otros en momentos determinados.848 A finales de 1997 China adoptó nuevas normas para regir al Internet. De acuerdo con ellas, los proveedores de servicios fueron puestos bajo la supervisión de autoridades gubernamentales. Los proveedores de servicios también quedaron obligados a brindar ayuda a esas autoridades para encontrar a aquellos que cometieran violaciones al uso del Internet. Por otro lado, se estableció como delito en torno al Internet la comisión de hechos vinculados con la subversión política, la divulgación de secretos de Estado, difusión de la pornografía y la violencia.849 Singapur. Este país ha asumido una actitud aún más extrema que aquella en China. Los proveedores de servicios de Internet son controlados por una autoridad gubernamental —Singapore Broadcasting Authority—, la cual tiene entre sus facultades la de determinar cuándo hay un material con contenido objetable que obliga a impedir la transmisión del mismo. Dentro de ese concepto han quedado cuestiones que van desde la pornografía hasta aquellas que lesionan la moral pública, la estabilidad política y la armonía religiosa del país. Todo proveedor de este servicio debe estar registrado
847 Miller, Greg, “Testing the Boundaries: Countries Face Cybercontrol in Their Own Ways”, Los Angeles Times, 1997. SIRS Knowledge Source. [http:// sks–can. sirs. com/]. 848 Idem. 849 GILC Asia Free Speech Page, “China Clamps new Controls on Internet”, Reuters, 30 de diciembre de 1997. Posted by CNN [http: //cnn. com/ WORLD/ 9712/ 30/ china. Internet. reut/ index. hmtl].

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ante la autoridad gubernamental y está sujeto a distintas sanciones cuando un usuario logre un acceso a sitios o material prohibido. Asimismo, los prestadores de un servicio de Internet en lugares públicos, como pueden ser librerías, cafés y centros culturales, tienen la obligación de instalar y operar filtros informáticos. Únicamente personas autorizadas por la autoridad gubernamental pueden tener acceso a material relativo a la política y a la religión.850 Gran Bretaña. La promulgación de leyes en esta materia ha sido cautelosa. En diversos foros se ha comentado la problemática relativa a la jurisdicción de autoridades y de aplicación práctica de cualquier ley que pudiera normar al Internet. Dentro de la legislación de ese país se encuentra el intento de impedir y sancionar el acceso de usuarios no autorizados a información gubernamental y financiera.851 Sudáfrica. En este país no hay una ley específica que rija el uso del Internet. Sin embargo, cuenta con un conjunto de leyes, dentro de las cuales hay normas que se han aplicado al mismo. Entre éstas destaca la ley federal denominada Telecommunications Act, promulgada en 1996. A través de ella se creó una autoridad reguladora de la materia, conocida como South African Telecommunications Regulatory Authority (SATRA), la cual tiene la facultad de normar a toda la industria de las telecomunicaciones. Esta facultad debe estar ejercida de conformidad con los lineamientos y políticas expedidos por el Ministerio del Correo y Telecomunicaciones.852 Sin embargo, por su parte este Ministerio debe formular una consulta previa con la SATRA antes de adoptar alguna medida al respecto.853 Como se ha expuesto, la existencia y operación del Internet ha creado una variedad de lagunas y problemas de orden jurídico. Por ejemplo, una nota difamatoria que es colocada en el Internet puede ser vista por millones de usuarios. Las características del Internet pueden hacer sumamente difícil encontrar al culpable y, más aún, ejercer alguna acción legal en contra de él. A ello se añade la complejidad de que el mensaje puede ser emitido desde un lugar más allá de las fronteras de un país, lo cual trae consigo dificultades o imposibilidades de orden jurisdiccional para realizar alguna acción legal. Los ejemplos abundan. En el fondo de esta problemática, hay
850 851 852 853

Miller, Greg, op. cit. Idem. Sección 5 (4) (a). Sección 5 (4) (b) (i).

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tres asuntos que deben recibir definiciones, conforme a las cuales se pueda obtener el resto de las respuestas. Estos problemas a responder son: ¿Cómo debe regularse el Internet? ¿Qué autoridad debe gobernar el ciberespacio? ¿Quién y cómo debe ser tal autoridad elegida para ejercer facultades en forma global, es decir, sin quedar sujeta o frenada por alguna frontera física de algún país? En virtud de la naturaleza global del Internet, su regulación requiere de medidas ad hoc. En este sentido, en un esfuerzo por encontrar una solución que permita la regulación del Internet y solucionar el problema de jurisdiccionalidad, Barrie Gordon propone las siguientes medidas:854 Tratado multilateral. Un tratado internacional puede resultar apropiado para establecer las más fundamentales reglas que rijan al ciberespacio, donde se aceptaría la declaración de un espacio separado en forma similar a lo convenido en materia de mares y espacio sideral. Sin embargo, se considera que un tratado tal no permite el establecimiento de regulaciones específicas y detalladas para regir el ciberespacio. No puede perderse de vista que el Internet mismo está cambiando a tal velocidad, que los procesos de elaboración y modificación de los tratados internacionales no podrían permitir los ajustes necesarios en forma oportuna y eficaz. La reglamentación de este orden quedaría rezagada frente a los avances tecnológicos del Internet. La regulación del Internet a través de tratados multilaterales puede resultar un camino viable, el cual no está libre de objeciones. Hasta el momento no hay un tratado de esa naturaleza sobre la materia. El único existente que podría acercarse a ello es el Acuerdo sobre Servicios Básicos de Telecomunicaciones, auspiciado por la Organización Mundial del Comercio. Con base en este Acuerdo, los Estados firmantes garantizan brindar acceso a la infraestructura básica de telecomunicaciones y se comprometen a impedir toda conducta anticompetitiva en esa industria. Lo anterior, consecuentemente, se concreta en términos del Internet a la oferta de líneas físicas de teléfono. Debe destacarse que hay quienes ven con escepticismo el uso de tratados multilaterales como solución al presente problema. Por ejemplo, Johnson y Post estiman que a través de su uso surgirán más dificultades que soluciones. Entre las razones que exponen están el que el proceso que lleva a
854 Gordon, Barrie, The Legal Challenge of Regulating the Internet. Fact or Fallacy?, Internet Paper, capítulo 4, 23 de enero de 1998 [http: //www. geocities. com/ Athens/ Academy/ 5090/ index. html].

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la formación y aprobación de un tratado multilateral es esencialmente muy lento, y que su entrada en vigor se difiere a meses después a su aprobación. En contraste, los avances tecnológicos en el Internet son sumamente rápidos y dinámicos. Lo anterior, señalan esos autores, lleva a medidas desfasadas con la realidad e inoperantes.855 Los señalamientos anteriores son acertados. Sin embargo, ello no obliga a perder de vista la utilidad que podría darse a un tratado multilateral, a efecto de adoptar a través de él las bases fundamentales para regular al Internet. Un instrumento de esta magnitud podría ser utilizado para establecer definiciones en torno a la naturaleza del ciberespacio, puntos de partida común en la regulación del Internet y respecto a la jurisdicción aplicable sobre el mismo. Autorregulación sobre un territorio por proveedores del servicio de Internet. La creación de un territorio tal, tendría la aplicación de fronteras virtuales electrónicas a través del uso de claves. Dentro de este territorio virtual se podría actuar por parte de los proveedores y usuarios del Internet en la forma que ellos quisieran, incluyendo la difusión de material pornográfico. El acceso a ese territorio virtual estaría determinado por la reunión de ciertos requisitos por el potencial usuario. Una vez reunidos todos ellos, se logra el acceso deseado. En este caso el proveedor de un servicio de Internet no puede ser considerado responsable si el material en cuestión resulta ofensivo a un usuario. El acceso a ese territorio sólo debería tener una puerta de entrada y la información obtenida de ese territorio deberá tener una etiqueta distintiva. Esta propuesta se funda en el argumento de que el Internet ya ha solucionado el problema para que diversos sistemas de cómputo se comuniquen entre ellos. Esto permite asumir que innumerables usuarios se integren en ciertas comunidades, y que entre estas comunidades se acuerden bases sobre las cuales los usuarios construyan las reglas. Para los autores Johnson y Post, esta solución es la más recomendable y, asimismo, la califican como la mejor forma de democracia.856 Sin embargo, los autores referidos prefieren que una vez adoptadas las reglas por los usuarios del Internet o de sus comunidades, los Estados soberanos sean quienes las implementen y apliquen. De esta forma, ellos señalan: “…the premise of
855 Johnson, David R. y Post, David G., “And how shall the Net be Governed?”, A Meditation on the Relative Virtues of Decentralized, Emergent Law, 1996 [http: //www. cli. org/ emdraft. html]. 856 Idem.

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the decentralized jeans of net governance is that the nations of the world would agree to enforce the rules established by sysop and user interactions, just as they now enforce contracts entered by private parties”.857 Organización internacional. Las reglas para tener acceso a ese territorio podrían ser establecidas por una organización internacional. Algunos consideran que la creación de una organización internacional es la mejor solución. Ella debe ser creada y reconocida por una mayoría de Estados soberanos. Se estima que una organización tal, podría dar respuestas adecuadas y oportunas a cualquier problemática, así como asegurar la implementación de sus decisiones a través de los propios Estados participantes. Puede preverse que esa organización adquiriría un gran poder, donde serían necesarios contrapesos. Barrie Gordon cuestiona cuál sería el papel de los Estados soberanos si llegara a operar esa organización internacional, y responde que el mayor problema son las diferencias filosóficas entre países. Los Estados Unidos y China son citados como ejemplo. En tanto que en el primer país se deja un campo extremadamente amplio a la libertad de expresión, en el segundo hay una regulación de las ideas y límites a la información. El buscar una solución intermedia puede resultar infructuoso. La respuesta a este problema descansa en una solución peculiar. Ella consiste en dejar a los Estados la regulación del Internet, específicamente de la pornografía infantil, y aplicar la ley dentro de su respectivo territorio. Cuando se rompen sus fronteras geográficas entonces entra en operación la organización internacional, la cual, a través de un tratado multilateral, se encargaría del cumplimiento de la ley. Para ello se requerirían mecanismos para hacer efectivo el cumplimiento de la ley. Ellos, según Gordon, pueden quedar bajo la tutela de la misma organización internacional a través del acuerdo de los países participantes. Otro camino podría ser la creación de una Corte Penal Internacional.858 A través de esta solución, una organización internacional quedaría facultada para regular todo lo relativo al Internet. Johnson y Post nuevamente expresan reservas respecto a esta solución. En su opinión, una institución de esa naturaleza corre el riesgo de ser tomada por facciones, cuyos efectos serían desastrosos, en virtud de que ejercerían un control sobre la libre circulación de la información.

857 858

Idem. Gordon, Barrie, op. cit.

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Por otro lado, hay quienes consideran que tal medida es recomendable si se adoptan pesos y contrapesos sobre el poder que se le confiera a tal organización. Más aún, algunos observan que ella puede encontrar un ejemplo práctico a seguir en la Organización Internacional de la Aviación Civil. Esta organización es vista en su estructura como semejante a las Naciones Unidas, con una Asamblea integrada por representantes de cada uno de los países miembros.859 Gordon señala que el modelo que propone tiene debilidades, mismas que él expone de la siguiente forma. El tratado multilateral propuesto es un instrumento que no puede responder con oportunidad a los avances del desarrollo tecnológico del Internet y, por tanto, las bases para la regulación acordadas en el mismo pueden quedar obsoletas en muy breve tiempo, sin posibilidad de actualizarlas con oportunidad. Otro punto es que ese tratado tendría que tener un amplio y comprometido apoyo de Estados Unidos, en virtud de que es donde se encuentran el mayor número de sitios de la red en el mundo. La elaboración de un tratado del orden referido podría provocar diferencias sustantivas con el resto de los países firmantes. Por lo que toca a la creación de una organización internacional, señala que un proceso tal puede llevar mucho tiempo, y que los problemas que afectan al Internet requieren de medidas más próximas en tiempo. Asimismo, no puede perderse de vista que diversos países objetarían el que esa organización tuviera poderes como los que se busca asignarle. En lo relativo a la creación del territorio virtual, puede encontrarse una fuerte objeción por parte de los proveedores de servicios de Internet. Asimismo, se puede dar el caso de que si un país no participa en el organismo internacional referido, no será posible obligar a los proveedores de servicios que radican en el mismo a construir ese espacio virtual. Por lo que toca a la aplicación del cumplimiento de la ley, se pueden dar innumerables problemas de conflicto jurídico. En torno a lo anterior no pueden escaparse cuestionamientos que ponen en duda la viabilidad de una solución tal. En este sentido, está la participación de Estados soberanos. Esta propuesta, como se ha visto, quedaría sin viabilidad alguna si no se cuenta con la participación de los mismos. Aun así, tal y como observa Zakalik, si se tiene la participación de Estados soberanos para la aplicación de las regulaciones adoptadas por los usuarios, tales regulaciones no llegarán a ser suficientes para dar respuesta a cuestio-

859

Facts About ICAO, Internet Paper [http://www.cam.org/–icao/facts.htm].

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nes tan complejas como la pornografía, la obscenidad, la libre expresión, los derechos de autor y el fraude, entre otros.860 Por otro lado, si la regulación del Internet se deja a la exclusiva acción de usuarios y autoadopción de reglas para su operación, se puede tener como resultados amplios rezagos normativos frente a los avances tecnológicos, dada la multitud de usuarios y la necesidad de que ellos se pongan de acuerdo en conjunto. Asimismo, se pueden generar profundas lagunas legales, llenas de múltiples y diversas reglas particulares con una variada interpretación de las mismas. Todo ello traería como consecuencia un caos e incertidumbre jurídica, lo cual estaría en contra de un elemento de la democracia, que es la certidumbre de que las leyes serán aplicadas a todos en igual forma y condiciones. Por supuesto, la democracia también exige que en la configuración de toda legislación se tomen como determinantes las opiniones, demandas e intereses de aquellos involucrados en las mismas. En este caso es fundamental que usuarios y proveedores de servicios sean escuchados. 2. Regulación del correo basura —SPAM— Como se ha señalado anteriormente, a través del Internet se puede obtener una gran y variada información. De hecho, se ha convertido en la enciclopedia donde se encuentran datos actualizados y con los más distintos tópicos en todo el mundo. Lamentablemente, esto también incluye información que no desea recibirse o cuestionable bajo cualquier punto de vista. Por este tipo de causas, muchos países han ponderado la conveniencia de contar con un sistema o mecanismo que permita regular el contenido que cursa en el Internet. Sin duda alguna este reto no es fácil, e invita a desplegar una gran creatividad, así como a explorar nuevas fórmulas dentro del Estado de derecho y en la relación entre ciudadano vis à vis prestador privado de servicios y autoridad pública. La gran cantidad de correo no solicitado o no deseado ha provocado la molestia de un amplio número de consumidores, particularmente por el contenido fraudulento o pornográfico de los mismos.861 Los correos elec860 Zakalik, Joanna, International Jurisdiction and Conflict of Laws in Cyberspace. Internet Paper [http: // www. libraries. wayne. edu/-jlitman/ pzakalik. html]. 861 Free Speech Memorandum, Legislation to Curtail Spam, Center for Democracy and Technology, septiembre 24 de 2003.

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trónicos no solicitados, transmitidos a través del Internet, han sido bautizados como spam. En los Estados Unidos el spam ocupa aproximadamente el 40 por ciento de esa comunicación.862 Al respecto, como ya se ha indicado, la legislación que se aplicó en este país en primer término fue la denominada The Communicatios Decency Act.863 Con ella se intentó impedir el acceso de menores de edad a material pornográfico a través del Internet. A pesar de su reconocible objetivo, ésta fue declarada por el Poder Judicial como violatoria a la Constitución. En gran medida ello ocurrió debido a la pobreza con que fue preparada y redactada tal ley. En esta ley también se previó la prohibición de transmitir mensajes obscenos o indecentes a menores de dieciocho años. Una asociación promotora de la libertad de expresión, denominada The American Civil Liberties Union, cuestionó la constitucionalidad de la misma. Un tribunal de distrito encontró que ella era violatoria de la primera enmienda de la Constitución de ese país. Esta decisión fue elevada a través de una apelación a la Corte Suprema de Justicia, la cual ratificó la sentencia emitida con anterioridad. En su opinión, la ley federal en cuestión iba más allá de su propósito, al grado que llegaba a ser violatoria de los derechos ciudadanos a la libertad de expresión. Las prohibiciones establecidas en ella están sumamente abiertas. El empleo de términos en la misma, tal como indecente —indecent— y patentemente ofensivo —patently offensive—, alcanzan grandes cantidades de material no pornográfico con importante contenido educativo o de otro valor. Esto puede incluir discusiones sobre prácticas sexuales con seguridad e imágenes artísticas que incluyan desnudos.864 Actualmente se están buscando otras medidas legislativas para impedir el acceso de menores de edad a pornografía en el Internet. En este sentido, se encuentran en revisión reformas a la denominada The Communications Act, de 1934, a efecto de prohibir a proveedores de servicios de Internet el brindar información de violencia sexual. Asimismo, se encuentran la Family-Friendly Internet Access Act y la Internet Freedom and Child Protection Act, que prevén que los proveedores de servicios de Internet ofrezcan a los usuarios de la red un filtro, ya sea gratuitamente o con algún costo.
862 Berman, Jerry y Bruening, Paula J., “Can Spam be Stopped?”, Legal Times, vol. XXVI, núm. 24, junio 16 de 2003. 863 Telecommunications Act of 1996, Pub. LA núm. 104-109, 110 Stat. (1996). 864 Reno, Attorney General of the United States et al. vs. American Civil Liberties Union et al. [http: //www. aclu. org/ court/ renovaclude. hmtl].

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La mayor parte de las compañías de Internet, defensores del consumidor y legisladores, concuerdan que con el propósito de proteger la viabilidad del correo electrónico se hace necesaria una legislación al efecto.865 Sin embargo, frente al hecho anterior yacen conflictos de ideas y complejas cuestiones sobre la mejor forma de llevarlo a cabo. En ello, sin duda alguna, hay un verdadero conflicto de intereses. En la opinión de Berman y Bruening, la legislación norteamericana sobre esta materia debe reunir los siguientes elementos:

• Frenar eficazmente la curva de crecimiento del spam, sin que ello lleve a limitar al mercado a través del Internet. • Limitar los mensajes no deseados por el consumidor y a la vez proteger el derecho a la libre expresión. • Enfrentar los retos tecnológicos que viven los prestadores de servicios de Internet, sin que se cierren las posibilidades de obtener medios innovativos para alcanzar a cada individuo. • Tomar en cuenta los intereses de cada estado de la Unión Americana y proteger los derechos que como consumidor tiene cada ciudadano. En este sentido también se han pronunciado diversas organizaciones privadas. Por ejemplo, el Centro para la Democracia y la Tecnología —Center for Democracy and Technology— se inclinó a favor de una legislación federal en ese país para normar la situación del spam. Para este Centro, deben reunirse los siguientes requisitos:

• La legislación debe respetar la primera enmienda constitucional. • La legislación federal debe ser superior a la estatal, sólo cuando se dé
una protección eficaz al consumidor. • La legislación debe establecer que el correo electrónico no solicitado contenga la fuente correcta e información de la ruta que refleje los auténticos orígenes de los mensajes. Tal previsión no debe eliminar la posibilidad de enviar correos anónimos, pero tiene que obligar el que se dé a conocer con precisión el origen. • La legislación debe otorgar al consumidor una oportunidad directa y simple para expresar su deseo de no recibir información particular a
865

Berman, Jerry y Bruening, Paula J., “Can Spam be Stopped?”, op. cit.

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través del Internet, y tener el derecho de que ello sea implementado de manera inmediata y de que se cumpla en forma cabal. • La definición de correo no solicitado debe ser establecida en forma limitativa, a efecto de que sólo alcance mensajes comerciales con propósitos de ganancias económicas.866 En la legislación existente sobre el spam destaca la del Reino Unido. En septiembre del 2003 el gobierno británico aprobó una legislación que entró en vigor en diciembre de ese año. Ella se dirigió a proteger la comunicación vía Internet y teléfonos celulares frente al envío de información no solicitada. Esta legislación convierte en un delito el envío de mensajes o información del orden anterior, e impone una sanción pecuniaria de 5,000 libras. Al realizar una presentación de esa ley, el secretario de Comercio de ese país expresó que tal medida serviría significativamente para reducir la información basura que se envía por Internet, aunque reconoció que ella no era suficiente para detener el problema. En su opinión, esa ley, asimismo, marcaría avances significativos hacia una solución general de los países de la Unión Europea y, por tanto, para asumir un enfoque internacional al respecto. Esta posición difiere de la que se ha venido adoptando en los Estados Unidos, donde han adoptado normas que dejan exclusivamente al individuo la decisión personal de recibir o no correos electrónicos.867 Actualmente en los Estados Unidos se prevé cierta regulación en esta materia a través de tres leyes: The Netizens Protection Act, The Unsolicited Commercial Electronic Mail Choice Act y The Online Speech: Porn, Spam and Political Disclosure. 3. Jurisdiccionalidad y responsabilidad El concepto de jurisdicción como actualmente se le conoce está esencialmente vinculado a fronteras físicas de Estados soberanos. Por su parte, las características del Internet y su fusión en el ciberespacio deshacen esas fronteras físicas. De hecho, a menudo un usuario ignora o conoce remotamente el lugar físico donde se genera la información a la que está teniendo
Free Speech Memorandum, Legislation to Curtail Spam, cit. Wearden, Graeme, U.K. Law Mashes Spam. Internet Paper. Última modificación al documento que se presenta en Internet: 19 de septiembre de 2003. [http// news. zdnet. co. uk//].
866 867

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acceso. Sin duda alguna el tema de la jurisdiccionalidad sobre la comunicación vía Internet es complicado. Al hablar de jurisdiccionalidad y el Internet es necesario hacer referencia a algunos elementos cuya comprensión puede contribuir a conocer con mayor claridad los problemas que le caracterizan y de esta manera encontrar soluciones reales. El mundo actual se encuentra geográficamente integrado por una diversidad de Estados soberanos con un gobierno y leyes propias que se aplican exclusivamente dentro de su territorio. En contraste, el mundo del ciberespacio está integrado por redes de comunicación —networks— que rebasan sin problema cualquier frontera geográfica, donde los proveedores de servicios de Internet tienen el poder de gobernar sus sitios y realizar los cambios que personalmente estimen convenientes o necesarios de acuerdo con sus intereses personales. En este contexto surgen serias dificultades para el establecimiento de reglas que rijan al ciberespacio. En lo tocante a la jurisdicción, la división geográfica por Estados resulta totalmente irrelevante en la comunicación por Internet. Aun cuando los proveedores de servicio de Internet ejercen un gobierno sobre el ciberespacio, ellos no tienen la facultad de legislar en la materia ni tampoco para hacerlas cumplir por otros. Sin embargo, también es un hecho que los Estados individualmente no pueden, a través de sus gobiernos y leyes locales, gobernar y regular el mundo entero del ciberespacio. Es decir, la jurisdicción de un Estado se ve rebasada por la globalización e inexistencia de fronteras geográficas en la operación del Internet. A lo mucho un Estado sólo podrá regular y hacer cumplir leyes sobre esta materia, dentro de su territorio y respecto a proveedores de servicios de Internet radicados dentro del mismo. Generalmente se ha tomado como base que la jurisdicción cubre el ámbito donde el proveedor del servicio se encuentra radicado. El problema que se enfrenta es que en la mayoría de los casos los proveedores tienen un domicilio distinto a donde se recibe el servicio. De forma significativa se encuentra como domicilio a los Estados Unidos, donde la primera enmienda constitucional brinda una protección a la libertad de expresión mayor a la que se otorga en otros países. Respecto al problema de diferentes domicilios fronterizos entre proveedores y usuarios, ha habido esfuerzos jurídicos para aplicar leyes distintas a aquellas que rigen al país donde se encuentra el proveedor del servicio en cuestión. Como ejemplos se encuentran los siguientes. En mayo del 2000 la empresa de Internet Yahoo!

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fue acusada por la Liga Internacional en contra del Racismo y el Anti-Semitismo —International League against Racism and Anti-Semitism— y por la Organización Francesa Judía de Estudiantes —The French Jewish Students Organization— por ofrecer en su sitio memorabilia nazi, y por permitirle acceso a ese sitio a individuos de nacionalidad francesa con residencia en los Estados Unidos. La Corte francesa encontró culpable al acusado y sostuvo que no era posible que a los usuarios de Yahoo! en Francia se les brindara tal información y la posibilidad de adquirir los bienes ofrecidos por ese medio. Por su parte, la empresa de Internet decidió no realizar más esos anuncios ni vender los productos en cuestión, a través de su sitio en los Estados Unidos. En diciembre del 2000 se dio un caso similar en Alemania relacionado con información sobre el holocausto. En esa ocasión la autoridad judicial determinó que la ley alemana se aplica también sobre extranjeros que envían información a través de la red desde otros países. De igual forma, en diciembre del 2000 en el mismo país, la autoridad judicial determinó impedir la transmisión de archivos musicales que realizaba Napster, la principal empresa de MP3, a través de su socia en ese país, Bertelsmann, porque se encontró que ese era el medio por el cual se hacía llegar a usuarios, música caracterizada por su afiliación nazi, racista y exaltación a la violencia xenofóbica. Por su parte, Napster alegó que era imposible dar seguimiento a cada canción, a la cual buscaban acceso alrededor de cuarenta millones de usuarios anónimos. En junio del 2002 el gobierno de Zimbabwe argumentó que un corresponsal norteamericano del periódico británico The Guardian había cometido un acto de violación a la ley sobre medios locales porque había publicado información falsa sobre ese gobierno, a través de un sitio de Internet ubicado en el Reino Unido. La autoridad judicial determinó la inocencia del inculpado, pero en mayo del 2003 las autoridades lo deportaron. También es ilustrativo el conflicto jurídico que fue conocido por los tribunales de los Estados Unidos en el caso Playboy Enterprises, Inc vs. Chuckleberry Publishing, Inc.868 En sus antecedentes están el que en 1981 la revista Playboy obtuvo una orden judicial sobre la editorial Chuckleberry, a efecto de que no continuara publicando una revista denominada Playmen, en virtud de la similitud en nombre y contenido con la primera. En 1996, Chuckleberry creó un sitio en el Internet al que denominó Play868

939 F Supp 1032 (SD.NY. 1996).

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men, cuyo servidor se ubicó en Italia. La revista Playboy inició una acción legal fundada en que la editorial de referencia había violado la instrucción judicial de 1981, al haber distribuido tal material por Internet. Por su parte, la editorial señaló que no estaba distribuyendo imágenes a usuarios dentro de los Estados Unidos, sino que sólo estaba colocando imágenes fotográficas en el servidor de una computadora ubicada en Italia. Al respecto, la Corte norteamericana expresó su desacuerdo con el último argumento, y sostuvo que quien proporcionaba ese material, en efecto invitaba a usuarios de Internet en los Estados Unidos a verlo, lo cual constituía una violación a la instrucción que impedía la distribución de esas fotografías en ese país. Ese tribunal precisó que el acusado tenía el derecho de operar su sitio en la red, pero que estaba impedido de aceptar suscriptores radicados en los Estados Unidos. En torno a lo expuesto y de acuerdo con las características de ejemplos referidos, surgen interrogantes centrales: ¿Qué ocurre si quien es impedido de enviar material por Internet no cumple con la instrucción judicial? ¿Cómo se puede hacer aplicable en términos prácticos tal resolución judicial? Las condiciones que caracterizan al Internet son base para sostener que su regulación provoca un serio problema jurisdiccional.869 Sin embargo, para otros esta opinión resulta exagerada.870 En teoría, resulta cierto que una nación pueda aplicar sus leyes sobre una transacción transnacional que tiene efectos locales. Ello no lleva a que cada nación donde la información, a través del Internet, cruce sus fronteras, pueda regular tal información. Al respecto, es conveniente distinguir entre la jurisdicción prescriptiva de un Estado y aquella para darle cumplimiento a ésta. Un gobierno puede establecer normas que prohíban una comunicación por medio de Internet, a efecto de impedir consecuencias que lesionen a miembros de la ciudadanía. Sin embargo, la implementación para hacer efectivo el cumplimiento de su legislación y su respectiva sanción en caso de violación depende de la capacidad de hacer cumplir la ley. Una nación puede dar cumplimiento a su ley sobre personas físicas o morales que tienen una presencia o inversiones dentro de su territorio. Sin embargo, la amplia mayoría de los proveedores de servicios de Internet no tienen
869 Véase, por ejemplo, la opinión de Jonson, David y Post, David, “Law and Borders-The Rise of Law in Cyberspace”, Stanford Law Review, 1996, p. 48. 870 En este grupo se encuentra Goldsmith, Jack L., “Against Cyberanarchy”, University of Chicago Law Review, 1998, p. 66.

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presencia o inversiones dentro del territorio que se atraviesa con su información. Consecuentemente, los proveedores de esos servicios prestan sólo atención a las leyes locales donde sus negocios residen físicamente. Adicionalmente, cabe destacar que las actividades de proveedores de servicios no están sujetas a múltiples regulaciones, al menos directamente. En términos prácticos, quienes se encuentran potencialmente sujetos a ellas en la esfera del Internet son los usuarios, los operadores de sistemas, así como bancos e instituciones financieras con presencia en más de un país. La responsabilidad sobre la información y servicios que se ofrecen vía Internet también es una cuestión de carácter legal que se ha observado como necesaria de someterse a una regulación. Por lo que toca al reconocimiento de errores y retractación de la información errónea brindada a través de Internet, a mediados del año 2002 no se registraban acciones legales de acuerdo con la investigación de Kurt Wimmer.871 Por otra parte, hay opiniones diseminadas que se pronuncian en diversas formas respecto a la responsabilidad del proveedor de servicios de Internet. En términos amplios, ellas pueden quedar agrupadas de forma general de la siguiente manera: aquellas que consideran que en virtud de que el Internet es un medio que transporta información, tal como lo hace el servicio postal o un servicio de telecomunicación tradicional, no debe por ello tener responsabilidad legal por la transmisión del contenido. Esta visión no tiene sentido. Una carta o una llamada telefónica son una comunicación privada; pero la información que se transmite por un sitio en la red o por un grupo informativo en la red es accesible para millones de usuarios a nivel mundial. Otros estiman que el proveedor de información en la red debe tener responsabilidad por la información enviada. De acuerdo con este punto de vista, ellos tienen, como cualquier medio escrito o electrónico, una responsabilidad por el material que ellos ofrezcan y difundan. Esto, para algunos, no tiene sentido, en virtud de que hay millones de páginas en la red que tienen un contenido noticioso con un alcance a nivel mundial, sobre las cuales no hay forma que los proveedores de servicios de Internet puedan tener conocimiento detallado sobre su contenido y respecto a los servicios ofrecidos. Una posición intermedia al respecto parte de la premisa de que resulta irreal e impráctico hacer responsable a un proveedor de servicios de Internet por el material que puede encontrarse en un sitio de red. Sin embargo, al rea871

Wimmer, Kurt, op. cit., p. 8.

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lizar una notificación a ese proveedor de que está enviándose material con contenido ofensivo o ilegal, entonces se puede formar un supuesto dentro del cual al incurrir en alguna violación se genere una responsabilidad. Las más exitosas acciones dirigidas a establecer una responsabilidad han contemplado la cooperación entre autoridades públicas de los distintos países involucrados. Por ejemplo, la pornografía infantil está prohibida en todos los países miembros de las Naciones Unidas en cumplimiento a la Convención sobre los Derechos de la Niñez. A menudo hay una cooperación entre países para romper anillos de pornografía infantil que trasciende fronteras geográficas. En este contexto, los países no están buscando la aplicación de sus leyes por otros, sino que en un objetivo común, cada país aplica su ley para impedir y castigar tal crimen. Lo mismo ocurre en el ámbito de los derechos de autor y protección de propiedad intelectual. Asimismo, recientemente el Consejo de Europa elaboró el proyecto de un Convenio sobre Crimen Cibernético, donde se incluyen cuestiones de cooperación, investigación y persecución transnacional de actos criminales. Por su parte, la Conferencia de la Hague en Derecho Internacional Privado ha avanzado en la elaboración de un convenio sobre jurisdicción en materia civil y mercantil. Sin embargo, aún no hay una resolución internacional en materia de jurisdicción respecto a cuestiones surgidas del Internet.

CONSIDERACIONES Y PLANTEAMIENTOS
Knowledge will forever govern ignorance, and a people who mean to be their own governors, must arm themselves with the power knowledge gives. A popular government without popular information or the means of acquiring it is but a prologue to a farce or a tragedy or perhaps both. James MADISON Los comunicadores siempre tendremos la tentación de querer arreglar los males de nuestro país a través de los medios en que trabajamos. Sergio SARMIENTO Los medios impuros desembocan en fines impuros. Mahatma GANDHI

La democracia constituye un elemento sine qua non de toda sociedad moderna. Ella es valorada como la mejor fórmula para permitir la participación ciudadana, así como para que la sociedad se exprese y elija a quien debe gobernar y la forma en que debe hacerlo. La democracia toma como premisa básica el poder del pueblo para ejercer su gobierno. Esto ha sido materia de diversas observaciones, precisiones y críticas. A través de su historia, este poder se ha acompañado de distintas características y condicionantes. Hoy en día se observan como fundamentales, a las siguientes:

• Ejercicio del poder acompañando de contrapesos y límites. • Ejercicio del poder a través de representantes electos.
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• • • • •

Representantes electos a través de elecciones libres y transparentes. Existencia de alternativas electorales partidistas (sistema de partidos). Universalidad del voto. Integración y respeto al Estado de derecho. Establecimiento y protección de libertades individuales y derechos humanos.

Este poder del pueblo se delinea, asimismo, con la intervención y operación de otros conceptos de profunda relevancia. Entre ellos están la libertad, la justicia, la pluralidad, la tolerancia y la equidad. La democracia contiene numerosas cuestiones de gran complejidad. Ello se evidencia desde el propio inicio de su definición. Los variados esfuerzos en este sentido reflejan que ella puede ser vista o entendida en formas diversas. En ocasiones las explicaciones son coincidentes. En otras, son distintas y hasta opuestas. Asimismo, se observa que en un afán de acotar a la democracia para brindar una precisión respecto a su definición, o para estudiarla y proponer algunas características de ella, se le ha acompañado con diversos calificativos. El estudio de la democracia muestra que ella es un sistema dinámico, expuesto en todo momento a las transformaciones sociales, políticas, económicas y culturales. A lo largo de su vida ha trascendido diversas etapas, ha evolucionado y se ha adaptado a distintas necesidades e intereses. Consecuentemente, una definición de democracia vigente en un momento puede ser rebasada y transformada por la propia evolución de las demandas, expectativas y esperanzas de la sociedad que se forman en torno a ella. Esto ha contribuido a que la democracia se extienda más allá de ser, en un sentido estricto, una mera forma de gobierno o sistema político, para convertirse en un ideal conforme al cual se contempla el pasado, se examina el presente y se construye el futuro de una sociedad. Por tanto, se hace indispensable que para entender la mística de la democracia se consideren y comprendan las creencias y expectativas populares que se tienen de ella. A través del estudio de la democracia también se encuentra el intento de establecer requisitos o condiciones para que ésta se materialice, se desarrolle y se consolide. Los esfuerzos son variados y en ocasiones cuestionables. En ciertos casos, ellos contienen apreciaciones o propuestas de grado, difíciles o imposibles de ser medidos empíricamente o en alguna otra forma.

CONSIDERACIONES Y PLANTEAMIENTOS

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La materialización y operación auténtica de la premisa fundamental de la democracia requiere, sin condición alguna, de la expresión y participación ciudadana. Éstas constituyen el vehículo para establecer la agenda de las prioridades nacionales, formar consensos y compromisos sociales, así como para tomar decisiones ante las problemáticas y demandas de la sociedad. Consecuentemente, la participación ciudadana democrática requiere para los efectos anteriores estar informada con veracidad, objetividad, imparcialidad y oportunidad, dentro de un marco de libertad, pluralidad, transparencia, tolerancia y respeto a la privacidad de cada individuo. Lo anterior exige, por una parte, que todo miembro de la sociedad tenga garantizado el acceso a la información y, por otra, la existencia y operación de medios de comunicación ampliamente abiertos. En este contexto, los medios deben tener protegidas todas las condiciones para obtener información y presentarla ante la sociedad, en conjunto con la expresión de demandas, necesidades o problemas de una sociedad en forma incluyente y sin discriminación alguna, así como las correspondientes actitudes, políticas o acciones gubernamentales al respecto. De esta forma, consecuentemente, la democracia se erosiona cuando los medios se encuentran bajo el dominio y al servicio de un grupo o grupos de poder de cualquier orden y, en particular, aquellos grupos políticos o económicos. El desarrollo de la democracia ha traído consigo la exigencia ciudadana de una mayor y más directa participación. Esta participación demanda espacios institucionales para que todo individuo se exprese y defina los problemas que le son comunes y prioritarios, así como para proponer e incluso decidir las soluciones que deben ser implementadas por las autoridades públicas. Las voces de esta participación deben ser difundidas por los medios con fidelidad y respeto, para ser escuchadas por toda la sociedad. Los medios, por su parte, contribuyen sustantivamente a la formación del conocimiento político ciudadano. A través de su quehacer informativo, la sociedad puede obtener los elementos cognitivos necesarios para:

• Entender, contextualizar y evaluar los eventos políticos, así como las
decisiones gubernamentales.

• Conocer y juzgar los procesos y resultados de programas y políticas
de un gobierno.

• Facilitar la comprensión de las auténticas causas, razones u objetivos
de los mensajes y propuestas políticas.

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• Analizar las respectivas justificaciones de un gobierno, instituto u organización política, de alguno de sus miembros o representantes y de otros actores políticos, respecto a sus decisiones o acciones. • Promover el debate ciudadano. • Brindar a la sociedad elementos indispensables para la solución de sus problemas. En la medida en que una sociedad tenga mayor información y conocimiento sobre las razones y dirección de la política, ella podrá tener una participación más sólida y sustantiva en la construcción y operación de la democracia. La penetración e influencia de los medios sobre el individuo y la sociedad en su conjunto son por demás extensas y vigorosas. Los recursos que utilizan los medios de comunicación masiva para alcanzar y ampliar un auditorio llegan a niveles extraordinarios en términos económicos, tecnológicos, de sofisticación y de impacto. Ellos participan y ocupan un lugar en el espacio político en forma sustantiva y con trascendentes consecuencias. Su presencia en el escenario político es real. Diversos hechos indican que los medios pueden operar fuera del ámbito del control democrático. Asimismo, hay otros que indican que ellos no garantizan la pluralidad democrática. Por sus implicaciones, la actuación de los medios debe estar normada por leyes claras, precisas, surgidas de la participación, consulta y consenso ciudadanos, sancionadas en todo momento por órganos legislativos electos democráticamente. Dentro de este marco normativo deben quedar absolutamente garantizados: a) El derecho a la libre expresión y la facultad de los medios para manifestarla; b) El derecho de acceso a la información por todo ciudadano, y c) El derecho para difundir la información obtenida a la sociedad. Asimismo, se requiere que la actuación de los medios de comunicación y comunicadores, así como la del gobierno, partidos y actores políticos, esté fundada en el respeto a la privacidad de cada individuo. Los medios son actores principales y directos que juegan un papel sustantivo en innumerables procesos, con trascendentes efectos para una so-

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ciedad. Ellos son transmisores de mensajes del poder gubernamental a la ciudadanía, así como de la ciudadanía a sus gobernantes. Son vehículos de expresión de intereses de diversos grupos del poder público o privado hacia la ciudadanía, así como entre esos mismos poderes, al igual que entre los miembros de una sociedad. Son un vínculo mediador informativo entre la sociedad y quienes detentan un poder público. Son un canal institucional de comunicación de actores políticos con el ciudadano. Consecuentemente, medios y comunicadores inciden nuevamente como factor determinante en la democracia. Los medios de comunicación, sin lugar a dudas, no informan simplemente de una manera neutral e imparcial lo que ocurre en el ámbito político y sobre el quehacer de los diversos actores políticos. En la integración de los formatos informativos, no debe perderse de vista la posibilidad real de que en ella pueden intervenir decisiones y presiones de diversa índole —tanto internas por directivos de un medio como externas por representantes de intereses públicos o privados—. A pesar de las declaraciones y pruebas particulares sustantivas, hay suficiente evidencia y análisis de que en diversas ocasiones los medios de comunicación masiva y comunicadores presentan, interpretan, sugieren o inducen la forma de ver los innumerables eventos políticos, preñándolos con juicios de valor en respuesta a intereses particulares o a puntos de vista personales. Todo ello, por tanto, permite a los propios medios o comunicadores traer en la esfera de la comunicación una información subjetiva, influenciada o sesgada que puede responder a compromisos personales, económicos o a posiciones superfluas de crítica. El ejercicio de la labor informativa requiere de profesionalismo, calidad ética y apego a la verdad. Éstas son básicas y auténticas condiciones para que medios y comunicadores logren un objetivo obligado para ellos en una democracia: la credibilidad y confianza de las mayorías. La acción de medios de comunicación que no informe debidamente y, por tanto, construya una opinión pública desinformada o desconocedora de los verdaderos temas de relevancia seguidos de su respectiva problemática y soluciones, no contribuye a favor de la democracia, sino en contra de ella. El mismo efecto se produce a través de las prácticas que adoptan algunos gobiernos, que derivan en el ocultamiento o supresión de la información. En la medida en que la ciudadanía carezca de información que le permita salvar los obstáculos creados por un voluntarismo o discrecionalidad de una autoridad pública —ya sea perteneciente al Poder Ejecutivo, Legislativo o Judicial—, la democracia

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necesariamente también sufrirá un impacto negativo para su presencia, desarrollo y permanente perfeccionamiento. A efecto de asegurar que los medios de comunicación masiva mantengan su quehacer, en un sentido que promueva y fortalezca a la democracia y amplíe sus fronteras, es necesaria la aplicación de diversas acciones. Entre ellas, se encuentran las siguientes:

• Reglamentación jurídica de las obligaciones de los medios en la construcción y fortalecimiento de la democracia.

• Establecimiento de responsabilidades sobre las empresas de medios
de comunicación masiva. Exhibición ante la sociedad de toda violación o incumplimiento de sus responsabilidades por parte de la instancia referida, así como la imposición de sanciones cuando ésta encuentre con fundamento en derecho las acciones irregulares que afecten la vida democrática. Monitoreo intenso y permanente sobre los medios para dar seguimiento al cabal cumplimiento de sus deberes. Realización de las tareas en mención por una instancia integrada con miembros de la sociedad, autónoma del gobierno e independiente financieramente. Ejercicio de un escrutinio público y difusión de los resultados, por parte de la anterior instancia de la sociedad. Creación y operación de espacios de opinión y propuestas ciudadanas en la formación de consensos y toma de decisiones. Ejercicio de un monitoreo y difusión sobre la integración y presentación de la información. Regulación que proteja las libertades de los medios y comunicadores, y que asegure un correcto equilibrio frente a la privacidad y dignidad del individuo y de su familia. Apertura de espacios de participación y cooperación para comunicadores y productores independientes, en todos los medios de comunicación masiva. Impedimento a la censura y control gubernamental, bajo cualquier forma. Adopción de un sistema de autocontrol operado por los propios medios, con integración de consejos constituidos con miembros del gremio y representantes de la sociedad.

• • • • • • • • •

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En su quehacer democrático, los medios están sujetos a ciertas obligaciones. Entre ellas, se encuentran las siguientes:
— Buscar y mantener un auténtico contacto con la ciudadanía. — Promover la diversidad en la información. — Asumir la crítica objetiva e imparcial y denunciar las acciones indebi-

das o ilegales de toda autoridad pública o privada.
— Servir de foros del debate social. — Transmitir toda expresión de la ciudadanía. — Ejercer una crítica responsable, objetiva, imparcial,

con valores ético-morales, con un cabal cumplimiento a los derechos y obligaciones impuestos por el marco normativo protector de la libertad de expresión y de la libertad de información. — Respetar en todo momento la libertad y dignidad de cualquier ser humano, cancelando su inculpamiento sin juicio legal previo, la difamación o intromisión en su vida privada. — Construir la confianza y credibilidad de la sociedad. — Estar abiertos y sujetos al escrutinio público. Todo miembro de la sociedad debe tener el derecho a un espacio razonable en los medios, cuando la información en cuestión le concierna directamente y requiera hacer público su punto de vista, versión personal o presentación de pruebas ante el auditorio de los medios. La sociedad debe tener derecho a opinar, expresar ideas y obtener información veraz sobre cuestiones de interés público, así como también tener acceso a la información pública. Ésta es una condición sine qua non para la participación ciudadana y su toma de decisiones, así como para la obtención de conocimientos y difusión de ideas u opiniones independientemente de la raza, sexo, credo, color, clase social, condición económica o convicciones políticas del individuo. Por tanto, para asegurar y fortalecer su derecho de información, el ciudadano debe tener la garantía de poder examinar y pronunciarse respecto a la conducta de los medios de comunicación y comunicadores. Por su poder, los medios deben tener contrapesos que aseguren su trabajo a favor de la democracia. En este contexto, medios y comunicadores en su quehacer deben encontrar una frontera plenamente abierta: la libertad de informar a la sociedad. La presencia o ausencia de información se ha convertido en un elemento determinante para el surgimiento, transición, desarrollo y fortalecimiento

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de la democracia. Consecuentemente, los medios y comunicadores no sólo deben limitarse a informar a la sociedad, sino que tienen que contribuir sustantivamente a la formación de una sociedad con conocimiento de su realidad y toma de decisiones al respecto. De no actuar en ese sentido, la participación ciudadana y el ejercicio del poder gubernamental democrático están significativamente expuestos a un serio debilitamiento y, eventualmente, a su desaparición. Los medios y comunicadores deben constituir una fuente independiente de información a favor de la ciudadanía, especialmente como un elemento de defensa de sus libertades y derechos frente a los abusos de poder. Para cumplir con las anteriores funciones, los medios y comunicadores deben gozar de una protección ante cualquier tipo de interferencia política, así como con los controles y recursos institucionales para resarcir cualquier intromisión de esa naturaleza. En este orden de ideas, se considera conveniente tener en cuenta dos condiciones. Por una parte, contar con un marco normativo o políticas regulatorias para orientar el actuar de los medios a favor de los intereses genuinos de toda una sociedad y fines de la democracia. Por otra, someter su actuar al escrutinio, examen y juicio de los ciudadanos. Toda acción pública o privada que toque el ámbito de la libertad de expresión o de la libertad de información de medios y comunicadores debe estar acotada o restringida a condiciones y situaciones previstas de manera clara y precisa. En ningún caso la acción pública o privada, directa o indirectamente, que incida sobre medios y comunicadores, puede estar establecida o ejercida a través de discrecionalidades o interpretaciones particulares o personales. Cada una de ellas debe estar invariable e íntimamente vinculada con el propósito que se busca alcanzar en la información a favor de la sociedad, como una necesidad indispensable de la propia democracia y con el fin de dar respuesta a un problema específico y prioritario de la misma sociedad. La industria de los medios de comunicación debe asumir como una premisa fundamental de su actuar a la responsabilidad social. En todo momento y en cualquier etapa ella debe ser promovida y fortalecida. Como elementos constitutivos de este quehacer, deben estar los siguientes: 1. Participación incluyente de organizaciones sociales y asociaciones civiles.

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2. 3. 4. 5.

Pluralidad de las alternativas y diferencias políticas. Participación activa de la ciudadanía. Interacción comunicativa. Crítica imparcial, objetiva y equitativa sobre las diferentes orientaciones y opiniones políticas.

Los medios y comunicadores tienen una función social catalizadora y educativa. En la medida en que esto avance en la conciencia, responsabilidad y cultura de los mismos se vierte sobre la sociedad, ellos tendrán un curso más acertado en la construcción, desarrollo y fortalecimiento de la democracia. La acción democrática de los medios y comunicadores, sencillamente no puede ocurrir per se. Bajo ningún concepto su implementación es simple. Ella requiere de grandes cuidados, así como de un correcto y debido camino bien señalizado. Una directriz fundamental es la ampliación y fortalecimiento permanente de la libertad de los medios en su trabajo democrático, bajo ninguna sujeción o sometimiento a una autoridad pública o gobierno. Paralelamente, cualquier libertinaje que ellos pudiesen ejercer o condición de privilegios por arriba de todo ciudadano, organización o institución, debe ser impedido definitivamente, y, en caso de ocurrir, sancionado oportuna y legalmente. La actividad mediática que privilegie intereses particulares por arriba de los de la sociedad en su conjunto no puede tener lugar en la democracia. Vinculada al tema de los medios y la democracia, está la propia democratización de los medios. En esta idea, nuevamente ocupa un lugar indispensable la participación ciudadana en la configuración equitativa de la información, así como en la administración interna de las empresas mediáticas y en la supervisión social de sus actividades. La democratización de los medios, en términos generales, busca lograr dos grupos de objetivos. Por una parte, impedir la existencia de sistemas de dirección centralizada y burocrática, así como romper con las restricciones políticas y económicas sobre los derechos y libertades humanas. Por otra, abrir las puertas a la participación crítica de la ciudadanía. Esta democratización de los medios es una materia compleja por sí misma. Algunos de los propósitos que se han señalado son los siguientes:

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• Limitar el control y el poder que detentan fuerzas económicas y políticas, a efecto de proteger e incrementar la libertad e independencia de los medios. • Impedir las coaliciones entre los medios y el gobierno o el capital. • Socializar la propiedad de los medios. Sin lugar a dudas, un objetivo de la democratización del quehacer mediático debe ser la prevención de acciones y transacciones a espaldas de la sociedad o en contra de ella. La regulación democrática debe tomar como premisa fundamental la apertura del proceso de la comunicación masiva a todos los integrantes de la sociedad de manera imparcial, objetiva y equitativa. Por su naturaleza, efectos y poder, la información es una necesidad social para la construcción de la democracia. Por tanto, ella debe constituirse como un derecho de la sociedad. Este derecho debe asegurar la apertura de los medios a la sociedad civil, en lugar de convertir al ciudadano y sus organizaciones en meros entes pasivos y consumidores. Sin participación ciudadana en los procesos políticos la democracia carece de legitimidad. El desarrollo de medios que abre las puertas a la participación política es piedra angular para el avance democrático moderno de toda sociedad. La participación ciudadana en la discusión pública es un elemento esencial en el proceso de definición de los objetivos sociales, los cuales deben ser realizados con la propia participación ciudadana. A través de la participación, el individuo pasa del ámbito de lo privado al campo de lo público, teniendo por tanto su actuación un impacto directo y abierto sobre el resto de la sociedad, de su gobierno y de sus instituciones. No debe perderse de vista que la participación ciudadana puede dar lugar a la oposición de diversos intereses. El involucramiento de un individuo en interacciones de grupo no sólo estimula la movilización de sus habilidades y talentos individuales, sino que paradójicamente a la vez puede constreñir su libertad y subordinar sus decisiones a las reglas, normas y acciones del grupo en que participa. De esta forma, se puede llegar a extremos negativos en que se pierda la individualidad y se genere una plena pasividad. La suma de pasividades individuales llega a generar la pasividad de una mayoría, la cual deshace o reduce sustantivamente una presión sobre el proceso de toma de decisiones y respecto a los responsables gubernamentales de las mismas. Las consecuencias del fenómeno anterior son por demás muy lamentables, ya que sus efectos son en el mediano y largo

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plazo devastadores para el desarrollo democrático de un país. No hay necesidad de abundar al respecto; sólo basta imaginar lo que pudiera presentarse en un sistema totalitario o de aparente democracia sobre la vida y ejercicio de los derechos humanos, así como respecto al ejercicio de libertades individuales, políticas y sociales. La participación, en este contexto, guarda únicamente pleno significado si la pluralidad de las asociaciones y organizaciones de una sociedad tienen garantizadas sus libertades de expresión y acción, y si la participación se funda en la libertad y equidad de un individuo frente al otro. La participación en la democracia genera el debate y pronunciamiento de la ciudadanía sobre las soluciones que quieren aplicar a sus problemas. En esta tarea tan importante los medios tienen un lugar de la mayor relevancia, porque amplían invariablemente el alcance del anterior proceso. En el ejercicio de participación, el ciudadano debe contar, por una parte, como ya se ha señalado anteriormente, con información objetiva, veraz, amplia y oportuna y, por otra, con pleno acceso a la información que concentre toda autoridad pública, al igual que los propios medios. Así como la participación ciudadana es un factor determinante en una democracia, el respeto a la privacidad de la vida de cada miembro de la sociedad se constituye en un valor fundamental dentro de ella. El ciudadano debe tener el derecho a gozar de privacidad y de protección contra la invasión a su intimidad personal o familiar por cualquier individuo o institución —pública o privada—. Lo anterior incluye bajo todo concepto a cada comunicador y medio de comunicación. Una sociedad democrática debe incorporar garantías y mecanismos para impedir y resarcir ataques a la vida privada. Sólo bajo ciertas circunstancias establecidas jurídicamente con precisión y ejercidas con transparencia y fundamentación puede tocarse la privacidad de cualquier individuo. En el actuar de diversos medios se observa que ellos recurren a la presentación de noticias con un exclusivo propósito de despertar emociones y reacciones que caen en el ámbito de la provocación de lo sentimental o visceral, en lugar de ofrecer información que motive la reflexión, la discusión y racionalización de los hechos que generan eventos de verdadera relevancia para la sociedad. En este contexto es donde a menudo se da lugar a la invasión de la vida privada, particularmente de aquellos que desempeñan un cargo público.

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En lo correspondiente al servidor público o al político, algunos estiman que tal condición reduce el derecho de privacidad de esa persona. Esto no puede ser aceptado. Desde un punto de vista jurídico, o se tiene un derecho o no se tiene, pero nunca se tiene sólo un poco de él. La condición de actuar como persona pública no debe ser factor que disminuya o amplíe un derecho como es aquel a la privacidad. El ampliarlo hacia el resto de los ciudadanos generaría una condición de inequidad e injusticia. La información sobre quien ejerce una función pública respecto a sus relaciones familiares, aficiones y decisiones personales debe ser del dominio privado. Excepciones a esta regla se dan en los siguientes supuestos: cuando él desee hacerlo del conocimiento público; cuando estén involucrados actos contrarios a la ley y ello esté plenamente claro, evidenciado y fundado; cuando sus actos provoquen el escándalo popular por su frivolidad, exhibicionismo o indiscreción. Por supuesto, la investigación informativa y reporte noticioso de los medios sobre el ejercicio del poder, de su incumplimiento o mal uso por servidores públicos o políticos no puede frenarse aduciéndose una invasión a la privacidad de los mismos. Los medios hoy en día han obtenido un indiscutible poder político y económico. Ellos ejercen una influencia real y eficaz en la construcción e inducción de la opinión pública. Además de brindar información, los medios también construyen marcos conceptuales conforme a los cuales la información y opiniones se presentan para lograr fines determinados. Las condiciones y características que rodean a los medios les otorgan herramientas mediante las cuales llegan a labrar accesos para incidir en la formación de una visión de la “realidad” política. De esta forma, por una parte, los medios y comunicadores pueden incidir en la formación de una información a favor de sus propios intereses y, por otra, participar asimismo como protagonistas de eventos políticos. Estas características otorgan a los medios un papel hegemónico, el cual ha sido calificado tanto en forma negativa como positiva. De esta manera, se afirma que en todas las sociedades capitalistas ellos han sido consistente y predominantemente agentes de un adoctrinamiento conservador. Por otro lado, se sostiene que son canales de expresión de una sociedad y de los valores sobre los que está construida, reafirmándolos y fortaleciéndolos. Por la vinculación sustantiva de la vida democrática con la competencia electoral y la decisión ciudadana para elegir a sus gobernantes, es necesario poner atención tanto a las características de los cambios que han ocurri-

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do en la comunicación como a los actores que forman parte de ella, y, asimismo, tener en cuenta sus efectos. Un punto de referencia en el análisis de los anteriores aspectos a la luz de la democracia será necesariamente considerando en qué medida y con qué margen de libertad o restricción, por una parte, los medios contribuyen a la formación de decisiones electorales objetivas, o bien, por otra, las limitan, obstaculizan o deforman. La medida y el margen de libertad o restricción con que los medios contribuyen a la formación de decisiones electorales objetivas resulta de suma importancia por sus efectos sobre la vida de la democracia. Al respecto, se encuentra un constante y sofisticado avance en las técnicas de persuasión, aunado a un sustantivo y, muchas veces, desmedido costo de las campañas. En cada una de estas actividades, los medios y comunicadores deben ser materia de un significativo análisis y valoración. Los modelos, técnicas, estrategias y mecanismos utilizados en la mayoría de los países actualmente siguen en gran medida aquellos adoptados en los Estados Unidos. En algunos casos, incluso, se encuentra la presencia de asesores norteamericanos. Como nota distintiva en este campo, se observa el predominio de la venta del político como un producto, sin tomar en cuenta los fundamentos de la democracia. En general, gobierno, partidos políticos y candidatos encuentran necesaria y fundamental la información sobre el sentir, necesidades e intereses del electorado. Los medios también requieren de esa información para guiar sus reportajes y análisis. Las encuestas o sondeos de opinión son consideradas como herramientas para los fines anteriores. Se puede observar un amplio y creciente número de instituciones, de sus representantes y actores políticos en diversos países, cuya agenda pública descansa en encuestas con base en las cuales dan orientación a sus acciones y toman decisiones. Las encuestas de opinión también pueden llegar a incidir en la inducción de la conducta electoral. Por ejemplo, en el caso de los denominados exit polls, se ha encontrado que el conocimiento de la forma en que votaron algunos electores, previo a que lo hagan otros, puede ser un factor de sustantiva relevancia que afecte los resultados electorales. Aun cuando la evidencia empírica muestra que las encuestas permiten saber en cierta forma el sentir de la ciudadanía, no puede perderse de vista que las respuestas obtenidas a través de ellas son producto de un cuestionario simplificado, aplicado sobre un segmento reducido de la sociedad. Ello puede convertir a tales encuestas en un vehículo excluyente con un resul-

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tado sesgado de la realidad, mismo que aún está sujeto a la particular interpretación de un analista o un grupo de ellos. Las encuestas, asimismo, pueden ser utilizadas para manipular la opinión pública. El uso de ellas para mostrar resultados que se apartan de la realidad, con objeto de favorecer o desfavorecer a instituciones o actores políticos, también se ha vuelto una práctica común. Ello se logra mediante las denominadas “encuestas fantasmas”. Este hecho evidencia más aún la importancia de contar con una reglamentación que señale los requisitos y condiciones que debe guardar toda encuesta sobre la opinión pública. En relación con la democracia, las encuestas de opinión deben realizarse permanentemente y estar guiadas conforme a condiciones y requisitos precisos y fundados. Entre ellos están la aplicación de métodos claros, transparentes y objetivos, abiertos al conocimiento y escrutinio públicos. Toda encuesta debe reunir requisitos metodológicos y analíticos de la mayor calidad y precisión, y, por su parte, los medios de comunicación deben desechar la publicación de resultados de despachos encuestadores que no reúnan las condiciones anteriores. Idóneamente, cada encuesta que se publique debe estar acompañada de todas las bases y factores metodológicos que se aplicaron en ella para construirla y obtener los resultados. Al respecto, puede observarse que hay ciertos avances. De esta forma, con relación a la formulación e implementación de encuestas, hay un código de ética adoptado por los despachos miembros de un organismo internacional –WAPOR–. En este código de conducta se establece que todo resultado obtenido mediante una encuesta debe señalar el nombre del despacho o empresa que la realizó; presentar la base técnico–metodológica conforme a la cual se elaboró el trabajo, y se obtuvieron los resultados en cuestión; indicar las características del universo de la muestra; señalar el vehículo que se utilizó para realizar la encuesta —entrevista personal, invitación a emitir su opinión, cuestionamiento telefónico, entre otros—, así como indicar la fecha en que se realizó la misma encuesta. En todo caso, es indispensable otorgar a las encuestas y respectivos resultados, su correcta dimensión y alcances reales. Una encuesta con una correcta metodología, sin duda alguna puede producir una sustantiva y relevante información para la toma de decisiones. Sin embargo, la ponderación y análisis adecuado deben estar siempre presentes para la obtención de conclusiones más acertadas o próximas a la realidad. Un análisis político que no tome en cuenta los resultados brindados por ellas carecerá de un

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importante elemento para la toma de decisiones. Sin embargo, una determinación política basada en el único y exclusivo resultado de las mismas, sin una adecuada interpretación, no puede ser aceptable para la correcta y fundada toma de decisiones. Se observa, asimismo, que la mercadotecnia tiene hoy en día una presencia toral y estratégica en las acciones de instituciones públicas, de sus representantes y de los actores políticos. Por otro lado, no puede ignorarse que la nueva mercadotecnia política encuentra múltiples y estrechas similitudes con la mercadotecnia comercial. Ello se subraya en la medida en que organizaciones y actores políticos, al igual que bienes o servicios comerciales, se ofrecen como “productos” que en un ámbito de competencia buscan encontrar un lugar y aceptación a través de los medios de comunicación masiva para ser “comprados” por consumidores electores. Resulta obvia la diferencia entre la naturaleza del mercado político y del comercial, así como que los partidos y políticos miden su éxito en términos del número de votos y de posiciones obtenidas, mientras que el éxito del bien o del servicio comercial se rige por la ganancia económica. Sin embargo, en ambos casos se están empleando prácticamente los mismos mecanismos, fórmulas y técnicas que se aplican en la venta de bienes y servicios comerciales. La mercadotecnia ha dado al anuncio político un importante lugar. Éste es actualmente el mayor vehículo o uno de los más utilizados por candidatos a cargos electorales para comunicar sus mensajes al votante. Salvo alguna excepción donde se prohíbe presentar en televisión el anuncio político pagado por un partido o candidato, la regla general es el uso de espacios financiados por los interesados, de acuerdo con tarifas comerciales. El anuncio político tiene generalmente un alto costo, sobre todo en las campañas electorales. Este hecho contiene una deficiencia en la operación del principio de equidad que debe existir dentro de una democracia en la competencia entre partidos y candidatos. Al parecer, los topes u otras fórmulas para lograr una equidad financiera entre los partidos, así como las instituciones para supervisar el origen y aplicación de los respectivos recursos, resultan incompletos. En este sentido, es necesario:

• Trabajar hacia su perfeccionamiento. • Hacer plenamente transparente todo lo relativo a los financiamientos
políticos.

• Cumplir cabalmente las obligaciones que impone la ley.

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• Realizar un escrutinio objetivo e imparcial de las finanzas de partidos y
candidatos mediante instituciones autónomas e independientes, únicamente sometidas al dictado de la ley y al escrutinio de la sociedad. • Establecer responsabilidades y sanciones por violaciones a la ley, no sólo sobre los partidos políticos, sino también a nivel individual, es decir, sobre el candidato concretamente. Las relaciones públicas, asimismo, tienen una incidencia en el quehacer político. Ellas están dirigidas fundamentalmente a que un actor político, o bien sus propuestas y mensajes, tengan la aceptación favorable de la sociedad o de sus sectores más involucrados en una materia. De esta forma, las relaciones públicas inciden sobre los medios para buscar la formación de una confianza y credibilidad en la opinión pública y, consecuentemente, la obtención de resultados favorables para las instituciones y actores políticos que hacen uso de ellas. A través de ese trabajo se intenta, asimismo, la aceptación, apoyo y legitimación social de las decisiones de las instituciones gubernamentales y de detentadores del poder. Cabe mencionar al respecto que se observa un amplio consenso, el cual señala que las relaciones públicas responden por igual tanto a intereses institucionales como a personales, y que las reacciones que buscan obtener de la sociedad son para el concreto beneficio de quien las paga. El uso de recursos mediáticos por instituciones, organizaciones o actores políticos también puede estar dirigido a la denostación y desacreditación de otras instituciones, organizaciones o actores políticos. Estas acciones están dirigidas a provocar una actitud negativa o de oposición hacia quienes se dirigen. Este género de actividades de ataque al opositor es identificado como “campaña negativa” o “campaña negra”. El uso de estas campañas varía en forma y estilo, así como en sofisticación e intensidad. Sin embargo, se pueden observar ciertas constantes que dan configuración a sus elementos estratégicos. Ellas son las siguientes: 1. Cuestionamiento negativo y ataques en forma sistemática al estamento político en general. 2. Demérito y acusaciones contra los partidos políticos o en forma particular de miembros de ellos. 3. Descalificación y desprestigio a las instituciones políticas —lo cual se vierte en muchas ocasiones en el Poder Legislativo.

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4. Utilización de una amplia gama de recursos mediáticos, a efecto de filtrar información o datos incompletos, sesgados o dirigidos a provocar una reacción en la opinión pública. 5. Ausencia, limitación o desacreditación de fórmulas de participación ciudadana. 6. Cancelación o reducción de vías de expresión plural de la opinión pública. 7. Favoritismo o especial apoyo a medios y comunicadores con determinados intereses o tendencias políticas y económicas. Los efectos del uso de campañas negativas no sólo pueden lesionar a opositores, sino a la propia vida democrática. La aplicación de este género de campañas también llega a provocar la incredulidad, el escepticismo y la indiferencia en el electorado. La descalificación de actores políticos mediante rumores y filtraciones sesgadas promueve la generación de una opinión pública y de demandas populares, apartadas de la realidad, y lejanas a las auténticas prioridades y necesidades sociales. La imputación de corrupción sobre actores políticos, a través de acciones mediáticas y con la ausencia de fundamentación jurídica, constituye un verdadero riesgo para el desarrollo de la democracia. Los medios no sólo tienen la capacidad de transmitir mensajes presentados por instituciones, organizaciones o actores políticos, sino que tienen la posibilidad de transformarlos a través de procesos de integración, interpretación y presentación de las noticias. Consecuentemente, no es una sorpresa encontrar que mensajes políticos puedan recibir un trato favorable o negativo por medios de comunicación. En este contexto también se encuentran las opiniones, observaciones y análisis que recibe un mensaje político por parte de especialistas, comentaristas, editorialistas o articulistas. Todo este conjunto de acciones de los medios y comunicadores puede tener un impacto de mayor alcance en el ámbito político, que el buscado por el propio y exclusivo mensaje de una institución, organización o actor político. En el universo de las acciones mediáticas pueden presentarse algunas que sean adversas a la democracia. Entre ellas destacan las siguientes:
— Intereses particulares sobre los medios y comunicadores. — Desinformación y distorsión de la información. — Información versus espectáculo.

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— Costo excesivo de los medios. — Utilización de técnicas mercantiles

versus principios ideológicos y deliberación ciudadana política. — Ausencia de objetividad, imparcialidad o veracidad en la información. Actitud adversa del individuo hacia la información. En la primera de estas acciones mediáticas adversas a la democracia se encuentra que en diversas ocasiones la información está abierta a una manipulación que puede persuadir y formar una opinión pública favorable a ciertos intereses. De esta forma, los medios pueden presentar información que no esté dirigida al beneficio genuino de la sociedad en su conjunto. Sin duda alguna, los medios y comunicadores están expuestos a intereses que tienden a ejercer un control sobre ellos y a delinear su desarrollo. Entre los intereses que se hacen presentes más frecuentemente en los medios están aquellos concentrados en un grupo o estrato económico. En ocasiones se encuentra con gran claridad que algunos de ellos gravitan alrededor de intereses elitistas o dominados por grupos de poder económico y político. No puede dejar de observarse que a efecto de que estos intereses puedan operar en tal sentido, se hace necesaria la presencia de medios y comunicadores sin límites éticos. Estos hechos obligan a construir las medidas que aseguren que medios y comunicadores sean realmente independientes, y libres del dominio de alguna autoridad pública o sumisión a intereses privados. La libertad de expresión, así como la libertad de prensa, permite a los medios, comunicadores y actores políticos la posibilidad de ofrecer descripciones e imágenes del mundo en forma atractiva o espectacular para la sociedad. A ello se le ha conocido como la capacidad de crear “seudoeventos”. La creación de estos “seudoeventos” y su extendida aplicación política permiten la erosión o degradación de la cultura política democrática, así como una mayor manipulación de la sociedad en sus decisiones electorales. Medios de comunicación y comunicadores necesariamente deben asumir una actitud crítica en la elaboración y presentación de información surgida de tales fuentes. De igual forma, como se ha señalado, la desinformación puede ser un fenómeno en el quehacer de medios y comunicadores. Cuando ella ocurre se producen efectos negativos de carácter sustantivo sobre los fundamentos de la democracia. Resulta un hecho el que la opinión pública está más

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abierta a otorgar una veracidad o mayor crédito a la información que refuerza las opiniones, ideas, percepciones, impresiones o creencias que tiene adquiridas con antelación. De igual forma, se encuentra a la opinión pública más receptiva a creer o confiar en la información que no contradice una idea o impresión previamente formada, o que corresponde al sentido en que se ha venido manejando estratégicamente por los medios. Asimismo, los medios pueden llegar a formar espacios en donde la política se presenta como un mero espectáculo, generando vacío y confusión sobre las auténticas necesidades, demandas e intereses de los individuos y, por tanto, dañando el desarrollo de una sociedad con democracia. En los hechos, la información política de fondo se encuentra peligrosamente enfrentada por noticias sobre temas o eventos coyunturales sin una genuina relevancia social. La presencia de una actitud mercantilista por parte de los medios redimensiona el sensacionalismo y el espectáculo informativo. En una competencia comercial sin medida entre empresas de comunicación, la política, así como sus procesos y actores, son una materia prima para la generación y presentación de ese tipo de noticias. En varios momentos se observa a miembros de la sociedad que frente a temas de relevancia política, económica o social asumen más una conducta de consumidores comerciales. Irremediablemente, este fenómeno pronuncia aún más la presentación de un espectáculo noticioso, en sacrificio de la información sobre cuestiones de mayor importancia para la sociedad. Un componente esencial para solucionar la anterior situación es la presencia y operación de medios de comunicación libres y vigorosos. En este ámbito se puede observar la necesidad imperiosa de que los medios promuevan y abran su espacio al debate público sobre temas con auténtico interés y trascendencia para la sociedad. Ello también es indispensable para resolver diferencias y encontrar soluciones a problemas fundamentales en forma incluyente y plural. Los medios, en una democracia, no pueden estar favoreciendo el sensacionalismo o el espectáculo noticioso, y sacrificar la información que brinde a la sociedad las herramientas para construir su futuro. La ciudadanía adquiere una información y se forma un entendimiento de los procesos políticos de acuerdo con lo que le muestran los medios. Otro aspecto adverso que se presenta en el actuar de los medios es la necesidad y utilización de cuantiosos recursos financieros para efectuar campañas en medios, lo cual cada día se hace más presente. Este fenómeno ge-

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nera inequidades entre los competidores políticos, ya que hay quienes no cuentan con suficiente financiamiento para destinarlo a ese trabajo mediático. Adicionalmente, este hecho limita las opciones políticas de la sociedad o el conocimiento de ellas por la opinión pública. Por otra parte, no debe perderse de vista que una amplia cantidad de recursos económicos no lleva necesariamente a una mejor y más eficaz comunicación política. El financiamiento de la comunicación política debe someterse a ciertas condiciones dentro de la democracia. Entre ellas están las siguientes:

• Estar sujeto a una reglamentación clara y precisa, sin espacios a favor
de discrecionalidades respecto a su aplicación o interpretación. • Tener un seguimiento permanente sobre el cumplimiento de esa reglamentación, a cargo de una institución autónoma e independiente cuyo actuar esté en todo momento abierto al escrutinio y sanción de la sociedad. • Estar apoyado por una vigilancia y análisis profesional, que permita prevenir, detectar y corregir la presencia o desarrollo de fórmulas y mecanismos de financiamiento o acciones para el uso de los medios mediante la aportación de dinero o prebendas, lo cual genere un daño a la democracia. • Perfeccionar permanentemente las restricciones o topes legales al financiamiento de campañas, tanto en su etapa preparativa como a lo largo de su desarrollo, así como construir otros instrumentos que permitan lograr un mayor equilibrio de competencia entre los contendientes. Asimismo, partidos, organizaciones y actores políticos han desarrollado una visión más amplia y sofisticada de las implicaciones y efectos del manejo de medios. La importancia que se les ha otorgado ha tenido un sustantivo crecimiento, y la intervención de asesores en esta materia se ha convertido en una práctica común. En este entorno se observa que los asesores y consultores han adquirido mayor importancia que los ideólogos, los militantes y los propios dirigentes políticos. El manejo de medios comprende una amplia variedad de fórmulas y prácticas. Ellas van en mayor medida dirigidas a la construcción y presentación de la imagen política de una institución o individuo. Este fenómeno involucra elementos de forma y estilo, dirigidos a provocar exitosamente que el elector ponga su único o principal

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interés en la imagen de un actor político, en lugar de la atención a la sustancia del mensaje, oferta, propuesta o programa de gobierno. En tiempos recientes las campañas electorales han venido tomando nuevas formas. Ello se ha debido en gran medida a los avances de una nueva tecnología en el ámbito de la comunicación y la aplicación de técnicas profesionales modernas en ese mismo ámbito. Actualmente parece indiscutible que los medios de comunicación inciden en diversas formas sobre los procesos electorales con gran interés, con trascendentes significados y con sustantivos efectos. Lo anterior llega a ser visto con tal magnitud que algunos actores políticos otorgan a los medios de comunicación facultades definitivas sobre esos eventos políticos. Entre ellos se encuentran el de poder determinar el triunfo o derrota de contendientes en una elección; el construir el reconocimiento o desprestigio de políticos, y la capacidad de convencer a la ciudadanía a favor de intereses particulares por arriba de los de la sociedad en su conjunto. Así, el apoyo electoral se presenta como una decisión surgida de una especie de reacción química y no guiada por la reflexión y el análisis. Es decir, una respuesta a una mera imagen, no a los méritos o ideas de un político en conjunto con sus valores y principios. Dejar esta situación sin atención alguna puede significar el olvidar premisas necesarias para la construcción, desarrollo y consolidación de la democracia. Ello sería dejar en cierta manera a la democracia en algo sin sustancia y sólo con una posible forma, quizá la que se presente a través de la publicidad de anuncios televisivos, radiofónicos o en un cartel. En consecuencia, la vida de la democracia obliga a impedir que la ética política se sacrifique en aras de la estética mediática. Estas técnicas y fórmulas empleadas por esos profesionales para dar atención a la venta electoral muestran marcadas características al respecto. Entre ellas están las siguientes: participación institucional partidista se ven relegados o sustituidos para favorecer la postulación de personajes con una imagen comercial previamente existente en el mercado. En este espacio incide la presencia de actores, cantantes, celebridades del deporte, entre otros. — La presentación personal del actor político independiente de cualquier ideología del partido que lo postule, el cual convoca y propone principalmente ofertas personales.
— El compromiso y

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— Los valores, convicciones, conocimiento, experiencia y

trabajo político quedan relegados con el fin de responder en forma prioritaria a conclusiones surgidas de muestreos de opinión, creación de una imagen, integración conceptual y estratégica del mensaje político conforme a criterios que rigen una venta comercial.

Lo anterior provoca, asimismo, que se tenga información sin relevancia para el desarrollo, consolidación o fortalecimiento de la democracia. Como reiteradamente se ha señalado, los medios y comunicadores deben adoptar una firme actitud de apego a la objetividad, imparcialidad y verdad en forma inobjetable. De igual forma, debe asumir una actitud crítica frente al manejo de medios que realiza o intenta realizar cualquier interés económico o político. No debe perderse de vista o pormenorizarse la situación que pueden guardar medios y comunicadores para la presentación de información con objetividad. En diversas situaciones un medio o un periodista no pueden dejar de ser subjetivos. La objetividad y la imparcialidad están íntimamente ligadas a la verdad, por lo que se afirma que la verdad sin objetividad e imparcialidad o la objetividad e imparcialidad sin verdad están incompletas. Como resultado de la presencia de fenómenos mediáticos adversos como los que se han mencionado, surge la apatía ciudadana respecto a las cuestiones de orden público. Este fenómeno se hace presente en variadas formas y se muestra claramente en los procesos electorales. No puede perderse de vista que las causas de la falta de participación y votación pueden estar originadas por diversos factores. Al respecto, se observa que la apatía política se manifiesta como una reacción motivada por la impresión o convicción del elector, de que su voto es irrelevante o porque todos los contendientes ofrecen lo mismo, o debido a que todos ellos tienen un bajo grado de credibilidad. Asimismo, se observa que la apatía se motiva por una exagerada campaña mediática regida por la difamación, la publicidad ausente de valores, el predominio de la demagogia y la información tendenciosa, filtrada y carente de verdad. Este fenómeno relega la participación ciudadana activa en el ámbito público, así como su pronunciamiento electoral, para favorecer la información espectacular y la actitud consumista. La realidad que se observa en el ámbito de la apatía ciudadana por la falta de información con contenido sustantivo sobre la realidad de una sociedad, sus demandas reales, sus problemas y sus soluciones lesiona la vida democrática de una nación.

CONSIDERACIONES Y PLANTEAMIENTOS

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Como se ha señalado, una democracia requiere de ciertas condiciones indispensables para calificarse de esa manera. Entre ellas se encuentra, por una parte, que la ciudadanía tenga garantizada su participación significativa en los procesos de toma de decisiones sobre los asuntos de su interés; por otra, que toda autoridad pública esté sometida abiertamente al escrutinio de la sociedad. La democracia faculta al individuo para participar en su gobierno, y requiere que la autoridad gubernamental le informe y le rinda cuentas sobre sus acciones y decisiones, tanto antes como en el curso y después de ellas. Para alcanzar un gobierno con participación ciudadana sustantiva y sometido a su escrutinio, la sociedad requiere de la presencia de dos elementos. Por un lado está el acceso libre para conocer en cualquier momento lo que la autoridad pública hace. Esto incluye el porqué, para qué y cómo, hasta cuáles son los resultados y efectos de decisiones y acciones públicas. Por otro lado, se encuentra el expresar su opinión sobre las cuestiones anteriores y darla a conocer al resto de la sociedad. Cada ciudadano debe tener la garantía de expresarse y ser escuchado sobre sus opiniones respecto a cualquier acto gubernamental o de interés público. De esta forma, la participación y el escrutinio de la sociedad requieren necesariamente de las libertades de expresión y del acceso a la información. La información permite al ciudadano participar en forma relevante y de manera fundada en la construcción y funcionamiento de un gobierno democrático. Sin información sobre la expresión de ideas y opiniones, y sin un acceso a la información gubernamental, la democracia se erosiona y llega a perder su contenido y significado. Si los miembros de una sociedad no saben lo que ocurre en ella, si las acciones de sus gobernantes se ocultan, entonces ellos no pueden participar en los asuntos y decisiones que son de su incumbencia, ni tampoco exigir una rendición de cuentas por aquellos responsables. La información es así una necesidad para toda la sociedad moderna, y condición indispensable para el correcto y debido gobierno democrático. Los malos gobiernos necesitan por ello del ocultamiento de información, del ejercicio del secreto, de la preeminencia de la discrecionalidad de las autoridades y de la inmunidad o impunidad de autoridades en ejercicio de su cargo por acciones que violan el orden público. Asimismo, la información permite a una sociedad conocer, debatir y pronunciarse sobre las acciones gubernamentales. Con estos elementos se integra y fortalece también la legalidad y legitimidad de un gobierno. La

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cultura democrática tiene como ingrediente fundamental a su vez una actitud de apertura, que permite construir una sociedad informada, así como instituciones responsables y sujetas a la supervisión ciudadana. La libertad de información es una de las más eficaces herramientas para combatir y destruir la corrupción, el fraude y el abuso de poder. En el ámbito de la libertad de expresión, la disidencia de ideas puede encontrar un espacio de participación donde las posiciones críticas puedan expresarse en el marco de un orden que no dañe a las instituciones, sino que las corrija, perfeccione o sustituya a través de vías de civilidad y no por vías de violencia o rompimiento del orden social, político y jurídico. Puede afirmarse que la sociedad donde se ejerce la libertad de expresión abre las puertas a los consensos sólidos que permiten y, más aún, promueven el cambio que demande la propia sociedad sin ponerla en riesgo a ella misma. En consecuencia, la libertad de expresión es una herramienta que ayuda sustantivamente a construir la estabilidad y los cambios que se requieren especialmente en tiempos de transición o perfeccionamiento de la democracia. La rendición de cuentas del gobierno ante cada ciudadano, así como el escrutinio de la propia sociedad, deben estar fundados y guiados necesariamente en una información oportuna, completa y auténtica. En este contexto, aquella en posesión de autoridades gubernamentales ocupa un lugar medular. La libertad de acceso a la información es una sólida herramienta que impone la transparencia en el actuar gubernamental y combate sustantivamente la impunidad y la acción indebida de toda autoridad. Sin libertad de acceso a la información gubernamental no puede darse una supervisión de la sociedad ni una rendición correcta de cuentas. El realizar una rendición de cuentas a la luz de un escrutinio informado es un factor que necesariamente obliga a toda autoridad a que su actuar sea observado con plena transparencia por cada individuo. Mientras más se abra y amplíe la capacidad de identificar la presencia de actos indebidos, más se incrementa la posibilidad de impedir que ellos puedan causar más y mayores daños. Las autoridades públicas pueden obstaculizar o impedir el acceso a la información, a través de razones que hacen alusión o defensa a la necesidad del secreto o confidencialidad de la misma. Muy a menudo la burocracia gubernamental estima a la información como una materia de su propiedad, en lugar de asumir el principio y obligación de que la información debe ser del dominio público y para servir a la sociedad. Toda autoridad

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pública debe entender que esa información puede ser administrada por ellos, sólo en representación y para beneficio de cada ciudadano. Debe destruirse cualquier elemento que coadyuve a proteger y fomentar la discrecionalidad, arbitrariedad e impunidad de autoridades gubernamentales. Aun cuando las autoridades públicas puedan reconocer la importancia de la apertura democrática en lo tocante al acceso a la información, las presiones burocráticas, políticas o económicas para controlarla se hacen presentes. Cuando ello ocurre, se da un lugar de preeminencia a la debilidad o prejuicio en el pensamiento de una autoridad o al privilegio de sus intereses personales para tomar una determinación. La participación y el escrutinio ciudadano, así como la libertad de acceso a la información por todo individuo, tienen obstáculos significativos que frenan su avance. Entre ellos se encuentran: 1. Tradiciones autoritarias. 2. Gobiernos que aun cuando son electos democráticamente no toman iniciativas para el desarrollo democrático. 3. Cultura de participación limitada o sin fomento para su desarrollo. 4. Presencia de autoridades gubernamentales y de una burocracia empeñada en actuar bajo un manto de confidencialidad e indiferencia hacia la sociedad y sus problemas, asumiendo actitudes exclusivamente técnicas para la formación de políticas que excluyen la participación ciudadana por considerarla innecesaria o irrelevante. Con un sentido de apertura democrática, podría añadirse que el acceso a la información debe alcanzar incluso a la información gubernamental ajena a donde pertenece por nacionalidad algún solicitante, así como de toda organización internacional. Todo miembro de una sociedad auténticamente democrática debe tener el derecho a conocer las razones a favor y en contra que dan lugar a la adopción de una decisión o acción pública, incluyendo el acceso a los documentos que sirven de sustento, por cualquiera de los poderes de gobierno —Ejecutivo, Legislativo y Judicial— y, en su caso, por cualquiera de los niveles de gobierno —federal, estatal y municipal. Como se ha afirmado anteriormente, la libertad de acceso a la información construye y fortalece a la democracia. Por ello es necesario garantizarla jurídicamente. El orden constitucional es factor sustantivo para equilibrar el poder del gobierno frente a un ciudadano. Sin embargo, la sola existencia

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formal de una ley no llega a ser por sí misma del todo suficiente. Al respecto, se hace indispensable como condición sine qua non que la ley sea cabalmente respetada y aplicada por toda autoridad. De igual forma, es necesario que ella sea supervisada por instituciones autónomas e independientes, que además amplíen día a día la libertad de acceso a la información, y que promuevan que el actuar de toda autoridad esté abierto al escrutinio de la sociedad. Se requiere, asimismo, que la información obtenida sea debidamente utilizada por el interesado y la sociedad en su conjunto. No se puede perder de vista que es necesario que el círculo democrático en términos de libertad de acceso a la información se cierre adecuadamente dependiendo del debido y correcto uso que haga de la información quien la obtenga a través de este ejercicio. Dentro de la democracia, la ley que establezca la garantía de la libertad de acceso a la información y su respectivo ejercicio debe ser construida con base en las siguientes premisas fundamentales:

• Incorporación de una declaración de objetivos, conforme a los cuales
se construya la interpretación de sus normas sustantivas. Objetivos ineludibles de este quehacer deben ser: promover la apertura y manejo transparente de la información; permitir a todo individuo o grupo de ellos tener un conocimiento oportuno y ejercer un escrutinio permanente sobre el quehacer de toda autoridad y uso de los recursos públicos; contar con toda información necesaria para formarse libremente una opinión e intervenir en la toma de decisiones públicas, y para la mejor defensa de sus derechos. Ejercicio pleno de la libertad de acceso a la información mediante instancias, recursos y fórmulas que fomenten y desarrollen la apertura, transparencia y escrutinio del gobierno. Creación de toda condición posible para promover y facilitar el ejercicio de esta libertad y la participación ciudadana. Ejercicio de esta libertad en forma sencilla por el propio interesado, sin sujetarlo obligadamente a la guía o consejo de un abogado o técnico en esta materia. Solicitud de cualquier información sin estar sujeta a presentar razón o justificación alguna para que se le permita el respectivo acceso. Obtención de la información, así como las correspondientes acciones en caso de negativa, libres de cualquier costo económico.

• • • • •

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• Acceso a todos los documentos gubernamentales de cada instancia y • •
autoridad pública dentro del ámbito del Poder Ejecutivo, Legislativo y Judicial. Apertura de foros y reuniones de trabajo de órganos gubernamentales en la presencia y conocimiento de la ciudadanía. Acceso y conocimiento a la información mediante publicación de guías, registros o integración de bases de datos sobre todos los documentos que se encuentran bajo poder de una autoridad pública, acompañados de una síntesis del contenido de los mismos. Establecimiento de normas que permitan la corrección fundada de documentos que afecten la vida de alguna persona. Señalamiento expreso, preciso y acotado sobre prohibiciones, excepciones o restricciones al acceso a la información. Su alcance debe estar claramente definido y limitado. La negativa a liberar una información sólo puede proceder bajo los estrictos supuestos de excepción señalados por la ley. El acceso debe ser la regla, no la excepción a la regla. Prohibición plena al ejercicio de la discrecionalidad sin fundamento legal, para negar la información solicitada. Las respuestas tanto afirmativas como negativas de una autoridad pública deben ser por escrito con su debida fundamentación y en un lapso de tiempo muy breve. Los procedimientos de apelación contra negativas a otorgar información deben ser breves. Creación de una institución que supervise el cumplimiento del derecho de acceso a la información y que revise toda negativa a otorgarla. Esta institución debe ser independiente y autónoma. Participación de acciones de oficiales gubernamentales para revelar o denunciar violaciones a la ley, corrupción y fraude de otras autoridades, con una debida protección.

• •

• • • • •

De las condiciones sobre las que se debe construir una ley que norme la libertad de acceso a la información, la correspondiente a las “excepciones” reclama una atención sumamente especial. La forma en que ellas se construyan o interpreten determinará la dimensión de la libertad en cuestión y su ejercicio. Por ello, toda excepción debe ser sólidamente justificada. La

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adopción y definición de excepciones deben quedar circunscritas a las siguientes condiciones:
— Cubrir sólo un

mínimo de información que no deba ser develada por razones previstas con toda precisión en la ley. Por tanto, ellas deben quedar acotadas con la mayor exactitud. — Ser construidas e interpretadas guardando una estrecha y clara relación entre las bases que las justifican y los objetivos de la ley de libertad de acceso a la información. — Proteger información auténticamente sensitiva y no extenderse más allá. Ellas deben servir para cuidar realmente información que por sus efectos particulares y definidos, así como plenamente fundados de acuerdo con la ley, no debe ser liberada. — Prohibir en toda situación que sean las autoridades quienes de acuerdo con sus conveniencias o intereses particulares tomen una determinación al respecto. — Proteger información que en caso de ser liberada cause un daño real y no solamente especulativo. — Estar sometidas al interés público. De esta manera, aquella información que aun cuando cae en el supuesto de una excepción, debe ser liberada cuando así lo exija el interés público. — Ser construidas con un criterio que no les permita ampliarse. La legislación debe establecer el criterio de máxima liberación de información en la interpretación de cualquier norma. El efecto debe ser que toda autoridad que le toque aplicar o interpretar la ley en esta materia resuelva en un sentido afirmativo.

Asimismo, las excepciones deben tener propósitos claramente establecidos y definidos para su aplicación. Ellos deben sujetarse estricta y únicamente a los siguientes supuestos:

• Que causen un serio daño a la defensa o seguridad nacionales. • Que lesionen la dirección gubernamental de la economía o finanzas
nacionales.

• Que perjudiquen realmente el cumplimiento de la ley en cualquier
momento de la investigación de un delito, o el derecho a un proceso administrativo o judicial justos.

CONSIDERACIONES Y PLANTEAMIENTOS

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• Que afecte negativamente la privacidad o integridad de un individuo. • Que ponga en riesgo la confidencialidad comercial. Esta excepción
debe ser construida a efecto de proteger específicamente las empresas privadas cuya información comercial o técnica esté en posesión de una autoridad gubernamental, o bien aquellas actividades estratégico-comerciales del Estado. • Que afecte negativamente el proceso deliberativo gubernamental. Aun cuando la información en cuestión pueda causar un daño dentro de los supuestos anteriores, si el permitir el acceso a ella produce un mayor beneficio a favor de la sociedad, entonces se debe permitir este acceso. La construcción de cada excepción debe ser seguida con gran cuidado para evitar el abrir puertas a cualquier uso indebido de ellas. Es indispensable que las autoridades sean instruidas para adoptar una actitud comprometida que facilite ampliamente el acceso a la información en su poder. Asimismo, debe establecerse que toda instancia gubernamental publique periódicamente documentos en donde se señale la información en su respectivo poder. Estos documentos deben contener los siguientes elementos: 1. Listado de la información acompañado de una síntesis de su contenido. 2. Información sobre la operación interna de la instancia gubernamental en cuestión, tal y como sobre su estructura, funciones, responsabilidades y procedimientos de toma de decisiones, incluyendo reglas, principios, políticas y criterios. 3. Detalles de los medios y formas en que puede participar la ciudadanía en los procesos de decisión. 4. Los servicios a que está obligada a brindar la instancia en cuestión, y la forma en que se deben ejercer por la ciudadanía. 5. Detalles de los recursos de queja y apelación en caso de negativa de liberar la información solicitada. 6. Procedimientos internos detallados a disposición de un servidor público que desee señalar actos internos de violación a la ley, corrupción, abuso de autoridad o cualquier otra irregularidad administrativa o jurídica que cometa un funcionario público. 7. Las instituciones gubernamentales deben tener en sus inmuebles áreas de consulta para la inspección, estudio y copiado del material informativo.

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8. La adopción de una ley de acceso a la información debe ser acompañada de una campaña educativa en escuelas y medios de comunicación, donde se destaque la importancia de esa libertad y su correcto ejercicio. Entre las premisas constitucionales y principales características de las legislaciones de países donde se ha adoptado la libertad de acceso a la información gubernamental destacan las siguientes.

• En numerosos casos los textos constitucionales hacen una declaración
de objetivos. Entre los textos más avanzados está el establecimiento de la promoción por el gobierno del acceso ciudadano a la información, así como el correcto manejo gubernamental de la información. Otorgamiento del derecho a favor de personas físicas y morales para informarse y dar seguimiento al ejercicio de las facultades y obligaciones conferidas a cualquier autoridad pública, así como sobre el uso de recursos económicos públicos. Establecimiento de la garantía creando y protegiendo la libre formación de la opinión, a efecto de participar en las decisiones públicas. Se prevé que el ejercicio del derecho de acceso a la información gubernamental se realice directamente por el propio interesado, en forma sencilla y económica, sin tener que depender en una asistencia especializada, y en costosos o largos procesos. Se establecen mecanismos que permiten identificar la información que se requiere, o bien precisarla técnicamente, a efecto de formular su respectiva solicitud. En virtud de que esto último encuentra en la práctica diversas problemáticas, resulta conveniente incorporar en la legislación correspondiente la obligación de las autoridades públicas para asistir y apoyar a un interesado en este quehacer. Se incorpora la obligación sobre toda instancia gubernamental de publicar guías sobre las diversas clases de los registros que tienen bajo su poder. Los requisitos de solicitudes de información deben ser simples y sin formalismos o condiciones. Entre las legislaciones más avanzadas se encuentra en este sentido una mera solicitud a través de un sencillo escrito o incluso en forma verbal. Requisitos de formalidad que aun cuando parezcan simples, tal y como puede ser la corres-

• •

CONSIDERACIONES Y PLANTEAMIENTOS

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pondiente fundamentación para ejercer el derecho reclamado, llegan a formar obstáculos al acceso a la información por la ciudadanía. • Diversas legislaciones sólo permiten el acceso a documentos registrados. Ello limita sin duda alguna la libertad de acceso a la información y abre las puertas a la discrecionalidad de las autoridades. Como un horizonte hacia el cual se debe avanzar en este campo está el establecimiento de la obligación para cada autoridad, de levantar un registro de toda información de hechos sobre los que tengan conocimiento, incluso en forma verbal. Por supuesto, un objetivo mayor es el establecimiento del derecho de acceso, tanto a información registrada como a la no registrada. En lo referente a las excepciones al ejercicio de la libertad de acceso a la información, se encuentran diversas diferencias respecto a su alcance o grado de aplicación en cada país. Así, hay excepciones que cubren grupos enteros de información. Por regla general, las legislaciones también contienen normas que establecen una protección al razonamiento de las autoridades públicas, conforme a las cuales construyen bases y criterios para negar el acceso a alguna información. Asimismo, se establece que sólo pueden ser dadas a conocer las opiniones personales, cuando ello favorezca al desarrollo del gobierno democrático y su respectiva conducción de orden democrático del país. Este tipo de revelación de información no debe incluir el nombre de quien formuló tal opinión, sólo lo que se dijo. El nombre de aquel que la haya formulado, únicamente puede ser conocido con la anuencia de quien la emitió. La interpretación judicial también ha tomado un lugar de importancia para definir el alcance de preceptos constitucionales relativos al acceso a la información. El caso de los Estados Unidos es abundante en ejemplos. A través de sus decisiones se han establecido principios para el acceso y obtención de información. Entre ellos destacan los siguientes: a) La primera enmienda constitucional no garantiza el derecho a obtener información gubernamental. b) Los periodistas y comunicadores no tienen más derechos o más amplios que los del resto de los miembros que integran a la sociedad para lograr el acceso a la información.

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c) La necesidad de acceso a información gubernamental se debe equilibrar frente a otras necesidades sociales. d) Hay limitaciones al acceso para obtener información sobre prisiones y reclusos. e) Las nueve excepciones al acceso a la información contenida en The Freedom of Information Act no pueden ser construidas a efecto de obstaculizar este acceso. f) Una agencia o instancia gubernamental incluye a toda autoridad dependiente del Poder Ejecutivo, lo cual cubre a cualquiera de sus departamentos, ya sea civil o militar, así como a cualquier agencia regulatoria gubernamental aunque ella tuviese una naturaleza independiente. g) Los registros gubernamentales para efectos de acceso a la información contenida en los mismos incluye aquellos de orden tangible como intangible —dentro de lo cual están papeles, cintas grabadas, fotografías, impresiones computarizadas—, siempre y cuando hayan sido integrados u obtenidos por una agencia federal del gobierno. h) Las autoridades gubernamentales están obligadas a permitir acceso sólo sobre la información que está en su poder, por lo que una agencia federal no tiene que brindar información si ésta ha sido enviada a otra instancia previamente a que se haya formulado la solicitud correspondiente. i) Una agencia del gobierno no puede negar el acceso a una información simplemente porque ésta también se encuentra en alguna otra agencia. j) La solicitud de acceso a información federal incluye a todo individuo, independientemente de su nacionalidad, así como a personas actuando en representación de organizaciones privadas. k) No es necesario que haya un “interés público” para permitir el acceso a la información deseada. La confidencialidad o secreto de información gubernamental también ha sido materia de pronunciamientos por la Corte Suprema de ese país. De ellos se pueden obtener algunas bases o criterios de importancia. Por una parte, los medios pueden obtener información a través de una fuente no autorizada que hubiese laborado en el gobierno. Por otra, la publicación de

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material que no represente un peligro real para la seguridad nacional no está cubierta por alguna excepción al respecto. En contraste con los Estados Unidos, en el Reino Unido el conflicto entre el secreto sobre asuntos nacionales y su información al público se busca resolver con base en ordenamientos e instituciones específicos. De esta forma se establecen diversas sanciones penales contra aquellos que hayan realizado publicaciones que dañen los intereses nacionales en distintos campos, tales como en seguridad nacional, servicios de inteligencia e investigaciones criminales. Asimismo, operan distintas instancias gubernamentales encargadas de revisar y elaborar notas confidenciales sobre todo material que contenga información en los campos anteriormente referidos. Esas notas pueden contener recomendaciones para impedir el acceso o la no publicación de alguna información. La Corte Suprema de los Estados Unidos presentó una declaración respecto a los ataques falsos en contra del gobierno, estableciendo que en caso de encontrarse debidamente fundado un hecho tal, debía haber una compensación económica a favor de quien hubiese sido ofendido. Esa Corte Suprema también indicó que las acciones judiciales iniciadas por alguna autoridad gubernamental atacada u ofendida sólo eran procedentes si ellas probaban que el contenido en una información que se publicaba en un medio se hacía con el conocimiento de que ella fuese falsa o simplemente se presentaba sin sustento alguno. Este criterio continúa vigente, y ha dado base para construir una actitud ciudadana más agresiva en torno a actividades de detentadores de cargos gubernamentales. El Reino Unido ha seguido otro camino, donde no hay disposiciones legales específicas que distinguen entre un individuo con la calidad de servidor público de otro actuando simplemente como ciudadano, a efecto de ejercer acciones judiciales contra publicaciones que les ofendan. Aquí, cada demandado tiene la obligación de probar la verdad de lo que ha publicado. Los hechos muestran que se ha generado un mayor número de sentencias judiciales en contra de los medios de comunicación masiva, y una mayor autocensura interna antes de divulgar alguna información que pueda lesionar a algún individuo, ya sea a cargo de una función pública o como simple ciudadano. En la legislación de los Estados Unidos se establece con amplia precisión la forma en que un ciudadano puede obtener información gubernamental, así como las condiciones bajo las cuales ella puede ser negada por el gobierno.

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Asimismo, se señala que el individuo que busque una información gubernamental no tiene que revelar la causa que lo motiva. También se prevén supuestos conforme a los cuales se puede negar una información. Sin embargo, se señala que cuando en un documento hay información que fundadamente no debe revelarse, debe procederse a proporcionar toda la demás que no se sitúe en ese supuesto. Aquel que encuentre una negativa sin la fundamentación correcta está facultado para acudir ante una corte federal para hacer valer su derecho de obtener la información deseada. En este supuesto, la autoridad gubernamental debe exponer y comprobar las causas que motivaron su negativa. De acuerdo con la legislación de ese país sobre la materia, entre las excepciones que permiten negar el acceso a una información gubernamental están las siguientes: la divulgación de datos clasificados y calificados como material secreto sobre defensa nacional o política exterior, a través de la respectiva orden del Ejecutivo; datos sobre secretos comerciales, que puedan ser usados por algún competidor comercial; información que al hacerse del dominio público constituya una clara e infundada invasión a la privacidad de una persona; información sobre acciones para ejercer el cumplimiento de la ley, que ponga en riesgo a los individuos que las ejercen. La construcción de estas excepciones se sustenta en el principio del balance entre el fin de tener un gobierno abierto al escrutinio de la sociedad, y el dejar un espacio también primordial a otros valores de la misma. Esta premisa también ha sido seguida por la legislación de otros países. En alguna de ellas también se establecen preceptos para apoyar al individuo solicitante de información en poder del gobierno, ya sea ciudadano o residente permanente en ese país. Asimismo, otros países agregan excepciones a las planteadas en la legislación norteamericana. Así, en Canadá se incluye el supuesto de que la información buscada pueda lesionar las relaciones entre la federación y las provincias, o que la información solicitada perjudique los intereses financieros de su gobierno. La legislación de la Unión Americana también abrió a la ciudadanía las reuniones multiinstitucionales de agencias federales. Al respecto, también se aplican excepciones. En caso de que un individuo considere que no hubo el debido fundamento para aplicar una excepción, se puede ejercer la acción correspondiente ante la instancia judicial competente. En la legislación norteamericana también se encuentran normas que imponen obligaciones de información en materia financiera sobre oficiales

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del gobierno, con el fin de conocer si los ingresos obtenidos a través de sus funciones son coincidentes con sus cuentas privadas. La información y conclusiones de la instancia encargada de esa responsabilidad deben ser otorgadas al interesado que las solicite. Por su parte, la legislación del Reino Unido garantiza el acceso a registros gubernamentales en áreas específicas, salvo que se caiga en el supuesto de una excepción, y ella esté debidamente sustentada. El interesado debe mostrar que la información solicitada está dentro de un área donde su obtención es permitida. Asimismo, la legislación otorga el derecho a todo ciudadano de ver registros computarizados con datos sobre el interesado, lo cual está dirigido a proteger la reputación del propio individuo. Asimismo, se incluye el derecho de un miembro de la sociedad que desee obtener registros no computarizados sobre él mismo en el ámbito médico, escolar y de trabajo social. De igual forma, se establece la obligación de publicar las acciones realizadas en cumplimiento de leyes en materia de medio ambiente y seguridad, contra empresas que las violan. La posición de vanguardia de diversas organizaciones y asociaciones en Europa han pugnado por tomar como premisas de la nueva legislación de esa comunidad a las siguientes:
— Abrir

el acceso a toda la información, incluida aquella calificada como clasificada. Las excepciones a la regla anterior deben estar establecidas en formas precisas, bien definidas y mínimas; debe ser aplicado a todas las instituciones de la Unión Europea, incluyendo a las judiciales. — La solicitud de información no tiene que ser sustentada en alguna razón. — Debe adoptarse el derecho al anonimato. — La entrega de la información debe ser expedita. — Debe garantizarse el derecho a apelar ante un órgano independiente y sin costo alguno. — Los servidores públicos deben tener un derecho y obligación de divulgar información, aun si ésta no ha sido solicitada por algún interesado o cuando algún oficial del gobierno la oculte en detrimento del interés público, así como recibir la respectiva protección en ese actuar. Respecto a la relación entre el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo en materia de acceso a información clasificada, los Estados Unidos presentan

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condiciones legales y prácticas de interés. Entre las principales características están las siguientes:

• El Congreso no tiene una facultad establecida explícitamente por la
Constitución para obtener información del Poder Ejecutivo. Tal facultad se deriva de otras facultades constitucionales, incluidas las de legislar, autorizar el presupuesto federal y sancionar nombramientos presidenciales, así como de los principios generales de supervisión y rendición de cuentas sobre los que se construye la separación de poderes. El Ejecutivo debe informar al Legislativo sobre actividades de inteligencia, relaciones exteriores, acciones militares, sistemas de armamento, y acciones para el cumplimiento de la ley. Una amplia parte de las solicitudes de información se resuelve a través de negociaciones entre ambos poderes. Por principio, todo miembro del Congreso tiene acceso a cada nivel de información clasificada. Sin embargo, hay ciertas cuestiones sobre las que el acceso puede dificultarse o impedirse. Tanto en el Poder Ejecutivo como en el Poder Judicial se ha entendido que el primero goza del privilegio de no brindar cierta información cuando por alguna causa, por demás especial, así lo amerite. Si el Poder Ejecutivo oculta información y, por tanto, el Congreso no puede solicitarla, se prevé que este hecho pueda y deba ser reportado al propio Congreso por algún miembro de una agencia o departamento, cuando tenga conocimiento de ello. En este supuesto, tal individuo obtiene una protección. La Corte Suprema no se ha pronunciado sobre el posible derecho del Congreso para legislar y determinar la información que debe ser clasificada. La tendencia que ha ganado mayor espacio es aquella que pugna a favor de que el Congreso pueda proceder en ese sentido.

• • • • •

Debe enfatizarse que los derechos establecidos en una ley de libertad de acceso a la información deben estar asegurados ampliamente en cuanto a su cumplimiento cabal, y acompañados de firmes medidas para resarcir su incumplimiento. La libertad de expresión es un elemento con un impacto directo sobre la vida de la democracia. El derecho de expresión no sólo es un derecho individual, sino una necesidad social.

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El quehacer de los medios en este espacio es, consecuentemente, de la mayor importancia. Por su naturaleza y características, ellos son un catalizador esencial de la integración de la opinión pública. Ellos son vehículos idóneos para la información y discusión pública de los asuntos del interés común de la ciudadanía. En toda sociedad, sus miembros tienden a formarse opiniones y tomar decisiones de acuerdo con explicaciones, afirmaciones, propuestas y ofertas de programas que ofrecen distintas instituciones públicas y/o privadas, sus representantes o diversos personajes. Tales tareas son presentadas a una sociedad a través de diversos medios de comunicación. Actualmente los medios de comunicación no sólo tienen un indiscutible poder económico y político, sino que ejercen sobre la sociedad una influencia real y eficaz en la construcción e inducción de la opinión pública. Además de realizar funciones de diseminación de la información, los medios también desarrollan funciones de interpretación, valoración, análisis y formulación de comentarios sobre la noticia en cuestión. Así, los propios medios presentan y privilegian algunas noticias o aspectos de ellas. Las condiciones actuales evidencian que los medios tienen una puerta para definir de manera activa la realidad política, y que esta puerta es en repetidas y variadas formas usada para pasar a través de ella. Los procesos de obtención, cobertura y producción de noticias son llaves para abrirla cuando sea necesario o conveniente. Así, los medios y comunicadores tienen un espacio para dar significado político a las noticias, y difundirlo con un impacto sobre la sociedad y la formación de su opinión. Por tanto, los medios no sólo transmiten una noticia, sino que a través de su respectiva presentación ellos son parte determinante en los procesos y resultados de formación e inducción de la opinión pública. Sin duda alguna las condiciones sobre las cuales se forma la opinión pública tienen un efecto contundente en la presencia y fuerza de la democracia. Por su propia importancia y trascendencia para el desarrollo democrático, la opinión pública debe ser construida sobre la base de una información real, veraz, objetiva, imparcial y oportuna. Igualmente importante está la condición de que esa información se vierta sobre temas o cuestiones del auténtico interés o relevancia para la sociedad en su conjunto. En este sentido, de manera formal la democracia tiene como uno de sus más importantes canales a la opinión pública. Para que sustantivamente se forme y desarrolle la democracia, dentro de ese ducto debe atravesar una opinión que sea verdaderamente pública y construida sobre la base de una información con las características anteriormente señaladas. Es decir, el conducto de la opinión pública

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puede estar ahí, mas si éste no da espacio para que a través de él corra una opinión pública formada de manera democrática, entonces no hay democracia en términos reales. El quehacer de los medios de comunicación y comunicadores que operan en una sociedad, cuya transmisión de hechos y opiniones forma un elemento medular para la formación de una opinión pública, integra a su vez una base para la realización de acciones políticas colectivas. La opinión pública tiene una relevancia real en la medida en que los actos de quien detenta el poder estén abiertos al escrutinio público, a través de canales abiertos e institucionales. Por sus propias características de interlocución, debate y foro de expresión del sentir de los miembros de una sociedad democrática, hoy en día los medios de comunicación masiva llegan a constituir nuevos ductos —frente a los medios clásicos— para que la expresión de la opinión pública enriquezca el contenido del debate democrático, incremente sustantivamente la interlocución de demandas e intereses, y otorgue dirección a la toma de decisiones a favor de la sociedad en su conjunto. El desarrollo y fortalecimiento de medios y comunicadores comprometidos con la sociedad, con los genuinos intereses de ella y con la vida democrática, requieren de garantías y libertades que sólo pueden ser brindados por un Estado de derecho moderno. Esta condición obliga a realizar una permanente revisión de la normatividad que incida sobre los medios y comunicadores, para determinar si ella ofrece los elementos que aseguren tal desarrollo, así como para definir sus alcances y sus retos. A través de este ejercicio se podrá obtener una visión clara que permita la formulación acertada de propuestas que contribuyan a la construcción y aplicación de nuevas fórmulas jurídicas. Todas ellas dirigidas a fortalecer y ampliar el trabajo democrático de medios y comunicadores, a favor de la sociedad en su conjunto. La regulación de los medios en un Estado de derecho moderno enfrenta el reto de lograr un equilibrio entre diversos actores que participan en la sociedad. Alcanzar ese equilibrio no es una tarea sencilla. En el intento de llevarlo a cabo, se debe tomar en cuenta la existencia de distintos elementos que generan fuentes de inequidad respecto a la influencia sobre los propios medios. No puede dejarse de observar que la ciudadanía puede sufrir amplias condiciones de desigualdad para lograr un acceso a los medios de comunicación —tanto para divulgar sus opiniones como para participar en discusiones públicas—. Cualquier normativa que asegure igualdad de de-

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rechos para incidir sobre los medios de comunicación sólo puede materializarse bajo el entendido de que las fuentes de desigualdad referidas no se conviertan en rectoras de decisiones. La regulación de los medios debe estar dirigida a dar cumplimiento a la libertad de expresión y a la libre circulación de la información, a efecto de que la ciudadanía tenga un conocimiento sobre los problemas que le afectan y respecto a las soluciones que pueden adoptarse. Cuando los medios de comunicación llevan a cabo acciones que lesionan estos fines, entonces el ejercicio de esa libertad es improcedente. En todo momento la legislación en materia mediática, su interpretación y aplicación, debe tener como objetivo la materialización de los fines de la democracia. Las principales áreas de regulación de los medios de comunicación, en términos generales, contemplan tres amplios grupos: a) regulación sobre el contenido de la información, donde se prevé el establecimiento de normas que rijan la cobertura noticiosa de diversas cuestiones, y que aseguren un acceso a la expresión de distintas corrientes de opinión; b) regulación sobre la configuración y estructura de los medios de comunicación, misma que toma como elemento primordial la adopción de medidas dirigidas a impedir prácticas monopólicas, así como a acotar la propiedad y dirección de los medios; c) regulación sobre el financiamiento de la programación, destinada principalmente a asegurar la difusión informática y programática que por no ser del interés político, económico o social de un patrocinador sería abandonada o pasada a un lugar sin importancia alguna. Esta clasificación es tan sólo un mero ejercicio que permite reflejar de alguna forma las cuestiones donde hay un énfasis o especial interés regulatorio, en donde cada caso no se encuentra separado del otro, sino estrechamente vinculado. La regulación de los medios de comunicación se presenta hoy en día como un tema con diversas aristas, sobre las cuales se vierten distintas y variadas controversias. Un punto central de debate se cierne sobre la facultad, amplitud o límites del poder público para determinar las reglas conforme a las cuales deben actuar los mismos. En el análisis de la regulación gubernamental, y de sus respectivas ventajas o desventajas, debe realizarse un ejercicio de reflexión en donde se contemplen necesariamente los siguientes elementos: a) Las fronteras dentro de las cuales debe actuar el poder público. Ello implica determinar las circunstancias, así como los términos y condiciones bajo los cuales el poder público puede intervenir en relación con las actividades de empresas de medios de

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comunicación o con organizaciones no gubernamentales vinculadas a ellas, aun cuando puedan tener un carácter de organizaciones políticas, como es el caso de los partidos políticos. b) El ejercicio de la libertad de expresión y manifestación de ideas conforme a la defensa y promoción de valores e intereses. Esto conlleva a valoraciones y conclusiones que brinden caminos a seguir para lograr una sociedad más equitativa, no sólo en términos de representación de grupos económicos, políticos y sociales, sino a efecto de asegurar la participación de todos y cada uno de los miembros que integran una sociedad. Sin duda alguna, cualquiera que sea la posición teórica y conclusión que se asuma para fundar la presencia o ausencia del Estado en la regulación de los medios de comunicación estará dependiendo en gran medida de la respectiva interpretación o comprensión de los valores sobre los que se pretenda sostener a la libertad de expresión y difusión de las ideas. Regulaciones abiertas a discrecionalidades o decisiones exclusivas de las autoridades gubernamentales someten a la información a presiones políticas. Ninguna regulación puede llevar a que los medios reduzcan su capacidad de actuar, investigar y criticar las decisiones que afecten a miembros de la sociedad, tomadas tanto por una autoridad pública como por dueños o directivos de empresas privadas. De igual manera, la regulación debe estar dirigida con un gran cuidado a impedir o reducir sustantivamente la posibilidad de que los medios favorezcan intereses articulados sobre los no articulados. En las experiencias de los países referidos en este trabajo, la regulación de los medios de comunicación electrónicos es una materia ampliamente desarrollada. En algunos de ellos, tal como Alemania, la libertad de los medios electrónicos está expresamente establecida en el texto constitucional. En otros, la garantía a la libertad de expresión es el fundamento constitucional que se aplica en lo relativo a los medios electrónicos y su normativa. Los criterios e interpretaciones que se encuentran en cada jurisdicción no son uniformes, y sus resultados pueden diferir de un país a otro. En el caso de Alemania e Italia, los tribunales constitucionales han establecido precedentes, cuyos efectos deben ser materia de profundo análisis. Por ejemplo, en ambos casos se ha determinado la legalidad de la monopolización de los medios electrónicos. Asimismo, en las cinco democracias analizadas se encuentra que la libertad para la existencia de medios de comunicación electrónica se considera con tanto valor como la libertad de la prensa. Sin embargo, no es común en-

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contrar a la primera de las libertades referidas establecida de manera expresa en textos constitucionales. Sólo se encuentra una excepción en la Ley Fundamental Alemana, que se refiere a esa libertad con los términos Rundfunkfreiheit. En contraste, las Constituciones de los Estados Unidos y de Italia hacen tan sólo referencia a la libertad de prensa. Por regla general, los órganos judiciales interpretan que los medios electrónicos están cubiertos por la libertad de expresión. Esto no sólo ocurre en tribunales de esos países. La propia Corte Europea de Derechos Humanos ha sostenido que los medios electrónicos, al igual que la prensa, están protegidos por el artículo 10 de la Convención Europea de Derechos Humanos, que establece el derecho a la libertad de expresión. Sin embargo, en términos prácticos la aplicación de los principios de la libertad de expresión no resulta tan nítida y precisa respecto a los medios de comunicación electrónicos. Diversos casos sirven de ejemplo para mostrar que la libertad de los medios electrónicos no puede ser simplemente considerada y operada de la misma forma en que ocurre con la libertad de expresión. Hay cuestiones con sustantivas implicaciones. Una de ellas es la definición sobre quién ejerce el derecho de libertad de expresión en el contexto de los medios de comunicación electrónicos. Otra es, en qué medida un reportero, productor de programas o editor ejerce efectivamente este derecho, o se encuentra circunscrito a las políticas del medio de comunicación, o a los intereses particulares del propietario de ese medio. Por ningún motivo puede pensarse que los señalamientos y argumentos de reporteros, productores de programas y editores sean permanente e invariablemente los mismos que aquellos de los directivos o propietarios de las estaciones de los medios electrónicos tanto públicos como privados, respectivamente. En este contexto, guarda una complejidad la libertad de expresión individual que cada una de las partes pueda exigir a su favor. Otra cuestión de relevancia es respecto a los derechos que puedan reclamar radioescuchas y televidentes, para tener una programación equilibrada o determinar la continuidad de un programa específico, a pesar de que el propietario del medio electrónico desee cancelarlo. Asimismo, está presente la problemática sobre el derecho de expresión de individuos o grupos, sobre tópicos de actualidad y su acceso a hacerlo a través de los medios. En el mismo sentido está el supuesto de que si este hecho ocurre, llegue a afectar o cancelar los derechos de libre expresión de los propietarios de los medios electrónicos. Por supuesto, un camino sería

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el hacer a un lado cualquier conflicto. Por ejemplo, sosteniendo que la libertad de los medios electrónicos significa sencillamente el derecho de las compañías de medios electrónicos, ya sean públicas o privadas, de presentar en su programación lo que ellos consideraran conveniente, sujeto a condiciones y términos que impidieran la difusión de material con contenido obsceno o sobre la vida privada de una persona. En los Estados Unidos, éste es el enfoque aplicado en gran medida por la denominada Federal Communications Commission —FCC—, cuyo efecto ha sido el desregular en los años ochenta el contenido de la programación. Tanto para la FCC como para miembros del Poder Judicial norteamericano, éste es el camino que marca la quinta enmienda constitucional. Esta opinión parte de la idea de que sólo el licenciatario dueño de la empresa del medio electrónico en cuestión puede fundar debidamente su derecho de libre expresión en el contexto de los medios de comunicación electrónica. Sin embargo, por otra parte, no puede simplemente ignorarse el derecho de expresión de los radioescuchas y televidentes. El hecho de no tomarlos en cuenta parecería convertir el derecho de expresión de los medios en un derecho dirigido a proteger la propiedad privada en primer término, mismo que debería quedar sometido al derecho de expresión del público radioescucha o televidente. El enfoque adoptado en los Estados Unidos contrasta con aquel establecido en la mayoría de los países europeos, donde las condiciones y términos de la programación están determinados por el interés público. Al respecto, por ejemplo, en la Corte Constitucional Alemana la libertad de los medios de comunicación electrónica es considerada como una libertad instrumental, sometida a una más fundamental libertad de expresión al servicio de los medios electrónicos y del público. De esta forma, la libertad de los medios electrónicos está protegida, en la medida en que su ejercicio y operación promueven el objetivo de la libre expresión en una democracia. En este sentido, la libertad de expresión no debe ser tomada principalmente como una barrera que impide el paso de la intervención gubernamental, como es el caso de los Estados Unidos. Ella debe ser entendida como la garantía constitucional de expresión, que requiere de la adopción de una legislación que le salvaguarde en el ámbito de los medios electrónicos. En este orden de ideas, por ejemplo, se puede lograr que ella no esté dominada o sometida a los intereses de autoridades gubernamentales ni de una empresa comercial. De esta manera se brinda una protección a los intereses

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del auditorio a través de la presentación de una amplia diversidad de programas, donde, asimismo, se otorga un acceso a las opiniones de las minorías. El énfasis debe ponerse en el asegurar que las empresas de medios de comunicación electrónicos estén reguladas y operadas en forma tal que ellas promuevan el ejercicio del derecho a la libre expresión. En la Corte Constitucional Italiana y en el Consejo Constitucional Francés, respectivamente, se encuentran interpretaciones muy semejantes a la anteriormente expuesta.872 En el caso de la Gran Bretaña, aun cuando no está previsto en un texto constitucional escrito, se considera que la libertad de los medios electrónicos debe quedar sujeta a una regulación. Si el camino a seguir es el de la regulación, necesariamente la ley debe tomar en cuenta la libertad e intereses del radioescucha y del televidente, y no reducir la libertad de expresión y su ejercicio al ámbito exclusivo de los medios electrónicos. Por lo que toca al significado de la libertad de los medios de comunicación electrónicos, éste debe quedar incorporado a la garantía del espacio para actuar, frente al control gubernamental. Asimismo, la libertad de estos medios debe ser entendida como aquella que brinda un conjunto de derechos para su protección, promoción y desarrollo. Esta interpretación no contempla la generación de derechos individuales, con una connotación diferente cuando sean aplicados a una empresa pública o privada de medios electrónicos de comunicación. Los comentarios anteriores necesariamente invitan a formular algunas condiciones características de la libertad frente al control del Estado. Esta libertad debe quedar protegida ante la aplicación de fórmulas que la puedan lesionar. Una de esas fórmulas es la aplicación de la censura de programas. Tal y como en la Gran Bretaña se señaló en 1986, el denominado Peacock Committee, la censura previa sobre libros, películas, obras de teatro o comunicación en medios electrónicos no tiene lugar en una sociedad libre.873 Por su parte, la Constitución alemana, en su artículo 5o., prohíbe la censura gubernamental a los medios de comunicación. Sobre este tema podría añadirse que en toda sociedad libre y democrática, esta libertad, asimismo, brinde a las autoridades en materia de medios electrónicos —públicos o privados—, una auténtica independencia del gobierno.

872 Decision 225/1974 (1974) Giurisprudenza Costituzionale, 1775; Decision 86-217, 1986, Conseil Constitutionnel, Rec. 1986, 141. 873 Cmnd. 9824 (1986).

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En Alemania, las consecuencias de la libertad del control gubernamental han sido ponderadas con amplitud. La Corte Constitucional en el referido Primer Juicio de Televisión, donde se examinó la estructura de los medios electrónicos de comunicación, subrayó la importancia de la libertad del control gubernamental. De esta forma, sostuvo que la creación por el gobierno federal de la denominada Deutschland-Fernsehen-GmbH, era contraria a la distribución de poderes entre el gobierno federal y el de los estados, así como violatoria del principio fundamental de libertad a los medios en cuestión, establecida en su artículo 5o. Este principio prohíbe el control gubernamental, de manera directa o indirecta, por autoridades o empresas encargadas de la dirección de esos medios. Sin embargo, no impide la representación gubernamental en la dirección de los mismos. La Corte Constitucional encontró que la nueva institución de los medios electrónicos debería estar completamente bajo la jurisdicción federal, así como que las bases que brindaban la independencia editorial podían ser fácilmente reformadas, en virtud de que ellas no estaban contenidas en un estatuto aprobado por el Parlamento. Su establecimiento, consecuentemente, sería incompatible con el artículo 5o. de la Ley Fundamental alemana. En juicios posteriores se ha hecho énfasis en que la libertad del control del Estado requiere de la aprobación de normas por el Poder Legislativo. De esta forma, se aseguraría que el gobierno no pudiese ejercer alguna facultad sobre la selección, contenido u organización de la programación. Tanto en los juicios conocidos como Cuarto y Sexto de Televisión, diversas normas establecidas en leyes estatales fueron declaradas como inconstitucionales, en virtud de que autorizaban a un gobierno estatal o a una autoridad local, una discreción ilimitada para otorgar licencias y frecuencias.874 En el último juicio, la Corte Constitucional subrayó que el Parlamento debía promulgar una legislación con criterios generales, conforme a los cuales se otorgaran esas autorizaciones por una autoridad independiente, a efecto de evitar cualquier acto de discrecionalidad o arbitrariedad. La Corte Constitucional también estableció un principio básico para regir la integración y selección de las autoridades independientes de medios de comunicación electrónicos, como parte integral de la libertad del control gubernamental. Este principio se aplica tanto a los medios públicos como a los privados. Éste consiste en que los miembros de los consejos de los medios electrónicos no sean desig874 773 BverfGe 118 (1986), conocido como el Cuarto Juicio de Televisión y 83 BverfGe 238 (1991)-Sexto Juicio de Televisión.

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nados para proteger intereses de grupos, sino para servir al interés común, y que esos consejos administrativos estén integrados por una amplia gama de individuos pertenecientes a diferentes organizaciones, para asegurar la pluralidad y la imparcialidad en la programación.875 Los principios establecidos por la Corte Constitucional alemana, en contraste con los que rigen en la Gran Bretaña, difieren y llegan a ser incompatibles. Por principio, la BBC se rige por un decreto —Charter— establecido mediante una prerrogativa real —Royal Prerogative—, es decir, no está establecida mediante una ley promulgada por el Parlamento. En tanto que en Alemania los medios electrónicos deben ser regulados por una ley promulgada por el Parlamento, en la Gran Bretaña los medios se regulan mediante un decreto gubernamental. En este contexto, el decreto puede ser revisado en cualquier momento que el gobierno considere que la BBC ha incumplido con los términos de sus obligaciones y responsabilidades.876 Por supuesto, la decisión de revocar el decreto en cuestión no es una materia sencilla y libre de serias consecuencias. Incluso podría darse el supuesto de que tal decisión fuese cuestionada y combatida en el ámbito judicial. Sin embargo, existe claramente definido el precedente de la renuencia judicial de interferir en el ejercicio de las facultades gubernamentales otorgadas a través de prerrogativas reales.877 De esta forma, por regla general, en los países anteriormente mencionados, con frecuencia se encuentran acciones ante las respectivas instancias judiciales. La excepción se encuentra en la Gran Bretaña. En lo que se refiere a las licencias otorgadas a medios electrónicos privados, ellas sólo pueden ser revocadas mediante una decisión de la autoridad denominada The Independent Television Commission, que actúa como un órgano regulador independiente. Asimismo, en la Gran Bretaña el gobierno disfruta de amplias facultades para inducir a las autoridades reguladoras de esos medios a no incluir ciertas cuestiones en programas. Antes de 1988, estas facultades fueron ejercidas en cinco ocasiones, para señalar en términos generales que la BBC no debe expresar su propia opinión sobre temas políticos. Sin embargo, a fines de 1988 el gobierno británico prohibió tanto a la BBC como a la IBA —entonces responsable de los me83 BverfGE 238, 333-334 (1991). Artículo 20, inciso 2, del decreto en cuestión. Véase, por ejemplo, el juicio Council of Civil Service Unions v. Minister for the Civil Service (1985) AC 374.
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dios privados comerciales— la difusión de programas donde se divulgasen entrevistas o mensajes de organizaciones calificadas como terroristas. Esta medida fue elevada a la opinión judicial y a la Cámara de los Lores —House of Lords—. En ambos casos la decisión del gobierno fue apoyada.878 Por lo que toca a la libertad individual, un punto de vista en relación con los medios electrónicos es que ésta sólo cubre el ejercicio de los derechos de los individuos para hablar en radio y en televisión. De acuerdo con este enfoque, los comunicadores en la radio y en la televisión, productores de programas y participantes —ya sea en calidad de expertos o entrevistados del público—, tienen el derecho a la libertad referida, frente a cualquier intento del gobierno para frenarla o limitarla. La publicidad partidista y política en medios electrónicos puede ser considerada como una forma que abre el acceso a la participación de organismos y organizaciones políticas, así como para la obtención de información por cada miembro de la sociedad. Sin embargo, ello puede estar a favor de un reducido grupo de individuos. En esta exclusión pueden encontrarse también partidos políticos que por sus características se califican como minoritarios. En este contexto, resulta conveniente reflexionar en qué medida los partidos políticos minoritarios deben tener garantizado el derecho de contar con los recursos necesarios para realizar una campaña publicitaria en los medios electrónicos, o bien de participar en debates cuya difusión se realiza a través de estos medios. Para algunos, ese derecho se debe valorar tomando en cuenta dos consideraciones. Por una parte, el alto costo de publicidad mediática, que es pagado con recursos de las cargas fiscales impuestas al ciudadano. Por otra, tomando en cuenta lo que puede ser de mayor interés al público. Lo anterior lleva a valorar a su vez dos situaciones. Por un lado, la importancia de privilegiar la discusión y entrevistas con los candidatos y líderes de los partidos políticos que tienen una posibilidad real de llegar al poder, donde participen, asimismo, representantes del gobierno en el poder frente a críticos y miembros de los principales partidos de oposición. Por otro lado, la organización y presentación de debates, incluyendo a todos los candidatos y partidos participantes —por mayores o menores que sean—, en cada programa que organice el medio en cuestión. En términos prácticos, los medios electrónicos han optado por el primer camino. Ello no significa que se hayan cerrado absolutamente las puertas a los partidos minoritarios. Cuando lo anterior ha sido puesto a la considera878

R. V. Home Secretary, ex parte Brind (1991) I AC 696.

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ción de los órganos judiciales, por regla general, se encuentra que ellos han preferido no adoptar una decisión que responda con una estricta precisión el sentido que debe seguirse. Sus respuestas van dirigidas a fijar amplios principios que refrendan la obligación de los medios de comunicación de guardar una objetividad, imparcialidad y equidad, en lugar de establecer la existencia de un derecho de acceso en iguales condiciones y términos a favor de partidos mayoritarios y minoritarios, en cada programa organizado por un medio de comunicación masiva. Puede argumentarse que la reglamentación de la publicidad política electoral es deseable como medida para asegurar un acceso a todos los partidos. Particularmente, a efecto de que la fuerza financiera de algunos de ellos no se desborde en un gran despliegue publicitario en los medios electrónicos, que provoque una desaparición de los partidos minoritarios en el mapa de la opinión pública. La publicidad política electoral, por su naturaleza, contenido, objetivo y efectos sobre la sociedad es sustancialmente diferente a la publicidad comercial, aun cuando se haga uso de las mismas o semejantes herramientas. La publicidad política electoral tiene hoy en día un impacto y correlación con la democracia y la participación de una sociedad. Este hecho obliga a reflexionar sobre fórmulas regulatorias que aseguren un cierto equilibrio y equidad para que todos los partidos sean escuchados por el electorado. La construcción y desarrollo de una sociedad democrática requiere de medios y comunicadores con una comprensión de su quehacer en donde opere la crítica fundada y objetiva, surgida de hechos reales y demostrables. Asimismo, se precisa de un compromiso con la verdad y un rechazo al engaño y a la manipulación; de una actitud que contribuya a solucionar los retos, preñada de inconformidad ante las situaciones de ilegalidad, irregularidad e injusticia en agravio de la sociedad en su conjunto o en contra de cualquiera de sus miembros. Se necesita de una conciencia respecto a lo que debe ser del dominio público y lo que corresponde estrictamente a la privacidad de una persona o su familia, en el ejercicio de su propia libertad individual. Se hace indispensable una autocrítica que promueva el abandono de actitudes preferenciales que imponen diversos sistemas de intereses, para asumir actitudes abiertas, plurales, imparciales y objetivas, que permitan brindar la información que requiere una sociedad para su propio perfeccionamiento y el de sus instituciones. Todo el anterior quehacer requiere necesariamente estar regido por un conjunto de principios y valores ético-morales, que medios y comunicado-

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res asuman y cumplan, y con lo cual, asimismo, fortalezcan su propia credibilidad frente a la sociedad. Ello lleva a una autorregulación de la tarea informativa a través de códigos de conducta, y a su cabal y permanente cumplimiento. Entre los principales in