42

BAB II
OTONOMI DAERAH DALAM HUBUNGANNYA DENGAN KEUANGAN
DAERAH

2.1 Otonomi Daerah
2.1.1 Pengertian Otonomi Daerah dan Beberapa Jenis Sistem Otonomi
Istilah otonomi secara etimologis berasal dari kata yunani autos yang berarti
sendiri dan nomos yang berarti hukum atau peraturan. Menurut Encyclopedia of
Social Science, bahwa otonomi dalam pengertian orisinil adalah the legal self
sufficiency of social body and its actual independence. Jadi ada dua ciri hakikat dari
otonomi, yakni legal self suffiency dan actual independence. Dalam kaitan dengan
politik atau pemerintahan, otonomi daerah berarti self government atau condition of
living under ones own law. Dengan demikian otonomi daerah yang memiliki legal
self sufficiency yang bersifat self government yang diatur dan diurus oleh own laws.
31

Koesoemahatmadja
32
berpendapat bahwa, Menurut perkembangan sejarah di
Indonesia, otonomi selain mangandung arti perundang-undangan (regeling) juga
mengandung arti pemerintahan (bestuur). Dalam literatur Belanda otonomi berarti
pemerintahan sendiri (zelfregering) yang oleh Van Vollenvohen dibagi atas membuat


31
Juanda, 2008, Hukum Pemerintahan ., Ibid, hal. 125

32
Innajunaenahs Blog, 2010, Pengakuan Dan Penghormatan Konstitusional Terhadap
Kesatuan-Kesatuan Masyarakat Hukum Adat Beserta Hak-Hak Tradisionalnya Dalam Rangka
Otonomi Daerah, (26 Maret 2010), innajunaenah.wordpress.com
43
undang-undang sendiri (zelfwetgeving), melaksanakan sendiri (zelfuitvoering),
mengadili sendiri (zelfrechtspraak) dan menindaki sendiri (zelfpolitie)
Otonomi bukan sekedar pemencaran penyelenggaraan pemerintahan untuk
nmencapai efesiensi dan efektivitas pemerintahan. Otonomi adalah sebuah tatanan
kenegaraan (staatsrechtelijk), bukan hanya tatanan administrasi negara
(administratiefrechtelijk). Sebagai tatanan ketatanegaraan otonomi berkaitan dengan
dasar-dasar bernegara dan susunan organisasi negara. Istilah otonomi mempunyai
makna atau kemandirian (zelfstandigheid) tetapi bukan kemerdekaan
(onafhankelijkheid). Kebebasan yang terbatas atau kemandirian itu adalah wujud
pememberian kesempatan yang harus dipertanggungjawabkan. Dalam pemberian
tanggung jawab terkandung dua unsur yaitu :
a. Pemberian tugas dalam arti sejumlah pekerjaan yang harus diselesaikan serta
kewenangan untuk melaksanakannya.
b. Pemberian kepercayaan berupa kewenangan untuk memikirkan dan menetapkan
sendiri bagaimana menyelesaikan tugas itu.
Pada bagian lain Bagir Manan
33
menyatakan otonomi adalah, Kebebasan dan
kemandirian (vrijheid dan zelfsatndigheid) satuan pemerintahan lebih rendah untuk
mengatur dan mengurus sebagian urusan pemerintahan. Urusan pemerintahan yang
boleh diatur dan diurus secara bebas dan mandiri itu menjadi atau merupakan urusan


33
Abdul Sabaruddin, 2010, Desentralisasi Dan Otonomi Daerah: Arah Menuju
Pemerintahan Yang Baik, (13 April 2010), abadiah.wordpress.com
44
rumah tangga satuan pemerintahan yang lebih rendah tersebut. Kebebasan dan
kemandirian merupakan hakikat isi otonomi.
Kebebasan dan kemandirian dalam otonomi bukan kemerdekaan. Kebebasan
dan kemandirian itu adalah kebebasan dan kemandirian dalam ikatan kesatuan yang
lebih besar. Otonomi hanya sekedar subsistem dari sistem kesatuan yang lebih besar.
Dari segi hukum tata negara khususnya teori bentuk negara, otonomi adalah
subsistem dari negara kesatuan. Otonomi adalah fenomena negara kesatuan. Segala
pengertian dan isi otonomi adalah pengertian dan isi negara kesatuan. Negara
kesatuan merupakan landasan atas dari pengertian dan isi otonomi.
Sementara Bhenyamin Hoessein
34
mengartikan otonomi hampir paralel
dengan pengertian demokrasi yaitu, Pemerintahan dari, oleh dan untuk rakyat
dibagian wilayah nasional suatu negara melalui lembaga-lembaga pemerintahan yang
secara formal berada diluar pemerintah pusat. Bahkan otonomi dapat diberi arti luas
atau dalam arti sempit. Dalam arti luas otonomi mencakup pula tugas pembantuan,
sebab baik otonomi dan tugas pembantuan sama-sama mengandung kebebasan dan
kemandirian. Pada otonomi kebebasan dan kemandirian itu penuh meliputi baik asas
maupun cara menjalankannya, sedangkan pada tugas pembantuan, kebebasan dan
kemandirian hanya terbatas pada cara menjalankannya.
Ditinjau dari mekanisme pemberian otonomi dalam negara kesatuan, otonomi
diberikan oleh pemerintah pusat, sedangkan pemerintah daerah hanya menerima


34
Tim Peneliti Fakultas Hukum Unsrat, 2009, Pelaksanaan Otonomi Daerah,
www.scribd.com, hal. 24

45
penyerahan dari pusat. Berbeda halnya dengan otonomi daerah di negara federal,
otonomi daerah telah melekat pada negara-negara bagian, sehingga urusan yang
dimiliki oleh pemerintah federal pada hakikatnya adalah urusan yang diserahkan oleh
negara bagian.
Konstelasi tersebut menunjukkan bahwa dalam negara kesatuan
kecenderungan kewenangan yang besar berada di central government, sedangkan
dalam negara federal kecenderungan kewenangan yang besar berada pada local
government. Hal ini menyebabkan pemerintah daerah pada negara kesatuan seperti
Indonesia otonominya lebih banyak bergantung pada political will Pemerintah Pusat,
yaitu sampai sejauh mana pemerintah pusat mempunyai niat baik untuk
memberdayakan local government melalui pemberian wewenang yang lebih besar.
Dalam pelaksanaan dan penyelenggaraan pemerintahan di setiap negara,
terdapat berbagai urusan di daerah. Suatu urusan tetap menjadi urusan pemerintah
pusat dan urusan lain menjadi urusan rumah tangga sendiri, sehingga harus ada
pembagian yang jelas. Dalam rangka melaksanakan cara pembagian urusan dikenal
adanya sistem otonomi yang dikenal sejak dulu, yakni cara pengisian rumah tangga
daerah atau sitem rumah tangga daerah.
Sistem rumah tangga daerah adalah tatanan yang bersangkutan dengan cara-
cara membagi wewenang, tugas dan tanggung jawab mengatur dan mengurus urusan
pemerintahan antara pusat dan daerah. Salah satu penjelmaan pembagian tersebut
adalah bahwa daerah-daerah akan memiliki sejumlah urusan pemerintahan baik atas
46
dasar penyerahan atau pengakuan maupun yang dibiarkan sebagai urusan rumah
tangga daerah.
Bila otonomi diartikan sebagai segala tugas yang ada pada daerah atau dengan
kata lain apa yang harus dikerjakan oleh pemerintah daerah, didalamnya melekat
kewenangan yang meliputi kekuasaan, hak, atau kewajiban yang diberikan kepada
daerah dalam menjalankan tugasnya. Masalahnya kewenangan mana yang diatur
pemerintah pusat dan kewenagan mana yang diatur pemerintah daerah. Sehubungan
dengan itu, secara teoritik dan praktek dijumpai 5 jenis sistem otonomi atau sistem
rumah tangga, yaitu;
35

a. Otonomi organik (rumah tangga organik)
b. Otonomi formal (rumah tangga formal)
c. Otonomi material (rumah tangga material/substantif)
d. Otonomi riil (rumah tangga riil)
e. Otonomi nyata, bertanggung jawab, dan dinamis
Kelima jenis otonomi (rumah tangga organik) tersebut diuraikan satu persatu
sebagai berikut;
a. Otonomi organik atau rumah tangga organik
Otonomi bentuk ini pada dasarnya menentukan bahwa urusan-urusan yang
menyangkut kepentingan daerah diibaratkan sebagai organ-organ kehidupan yang
merupakan suatu sistem yang menentukan mati hidupnya manusia, misalnya

35
Juanda, 2008, Hukum Pemerintahan , Ibid, hal. 129
47
jantung, paru-paru, ginjal, dan sebagainya. Tanpa kewenangan untuk mengurus
vital, akan berakibat tidak berdayanya atau matinya daerah.
b. Otonomi formal atau rumah tangga formal
Otonomi bentuk ini adalah apa yang menjadi urusan otonomi tidak dibatasi secara
positf. Satu-satunya pembatasan adalah daerah otonom yang bersangkutan tidak
boleh mengatur apa yang telah diatur oleh perundangan yang lebih tinggi
tingkatannya. Dengan demikian daerah otonom lebih bebas mengatur urusan rumah
tangganya, sepanjang tidak memasuki area urusan pemerintah pusat. Otonom
seperti ini merupakan hasil dari pemberian otonomi berdasarkan teori sisa, dimana
pemerintah pusat lebih dulu menetapkan urusan-urusan yang dipandang lebih layak
diurus pusat, sedangkan sisanya diserahkan kepada pemerintah daerah.
c. Otonomi materiil atau rumah tangga materiil
Dalam otonomi bentuk ini kewenangan daerah otonomi dibatasi secara positif yaitu
dengan menyebutkan secara limitatif dan terinci atau secara tegas apa saja yang
berhak diatur dan diurusnya. Dalam otonomi materiil ini ditegaskan bahwa untuk
mengetahui suatu urusan menjadi rumah tangga sendiri, harus dilihat pada
substansinya, artinya bahwa suatu urusan secara substansial dinilai dapat menjadi
urusan pemerintah pusat, pemerintah lokal yang mengurus rumah tangga sendiri
pada hakikatnya tidak akan mampu menyelenggarakan urusan tersebut, sebaliknya
apabila secara substansial merupakan urusan daerah, pemerintah pusat meskipun
dilakukan oleh wakil-wakilnya yang berada didaerah tidak akan mampu
menyelenggarakannya.
48
d.Otonomi riil atau rumah tangga riil
Otonomi bentuk ini merupakan gabungan antara otonomi formal dengan otonomi
materiil. Dalam undang-undang pembentukan otonomi, kepada Pemerintah Daerah
diberikan wewenang sebagai wewenang pangkal dan kemudian dapat ditambah
dengan wewenang lain secara bertahap, dan tidak bertentangan dengan peraturan
perundang-undangan yang lebih tingi tingkatannya. Otonomi riil pada prinsipnya
menentukan bahwa pengalihan atau penyerahan wewenang urusan tersebut
didasarkan kepada kebutuhan daerah yang menyelenggarakannya.
e. Otonomi nyata, bertanggung jawab, dan dinamis
Nyata artinya pemberian urusan pemerintahan dibidang tertentu kepada pemerintah
daerah memang harus disesuaikan dengan faktor-faktor tertentu yang hidup dan
berkembang secara obyektif didaerah. Hal tersebut harus senantiasa disesuaikan
dalam arti diperhitungkan secara cermat dan bijaksana dan tindakan-tindakan,
sehingga diperoleh suatu jaminan bahwa daerah itu secara nyata mampu mengatur
dan mengurus rumah tangganya sendiri. Dalam praktek bahwa isi otonomi antara
daerah yang satu dengan daerah lainnya tidaklah sama, baik mengenai jumlah
maupun jenisnya. Hal itu wajar karena setiap daerah memiliki perbedaan baik letak
geografis, kondisi geologis, maupun budaya, adat istiadat, serta potensi yang
dimiliki. Bertanggung jawab artinya, pemberian otonomi kepada pemerintahan
dibidang tertentu kepada pemerintah daerah senantiasa diupayakan supaya selaras
atau sejalan dengan tujuannya yaitu melancarkan pembangunan yang tersebar
diseluruh pelosok negara. Ini untuk menjamin hubungan pusat dan daerah dalam
49
suasana yang harmonis dan lebih dari itu untuk menjamin perkembangan
pembangunan antar daerah yang serasi sehingga laju pertumbuhan antar daerah
dapat seimbang. Dinamis artinya, otonomi ini menghendaki agar pelaksanaan
otonomi senantiasa menjadi sarana untuk memberikan dorongan lebih baik dan
maju atas segala kegiatan pemerintahan dalam rangka memberikan pelayanan yang
semakin meningkat mutunya.
Dari kelima jenis sistem otonomi itu, umumnya dipraktekkan hanya tiga jenis,
yaitu sitem rumah tangga formal, sistem rumah tangga material, dan sistem rumah
tangga nyata atau riil dengan beberapa varian.

2.1.2 Hubungan Desentralisasi dan Otonomi Daerah
Mengkaji masalah desentralisasi tidak bisa dilepaskan dengan masalah
sentralisasi dalam penyelenggaraan pemerintahan, pembangunan, dan pelayanan
publik. Sentralisasi dan desentralisasi didalam proses penyelenggaraan pemerintahan,
pembangunan, dan pelayanan publik pada dasarnya berkenaan dengan delegation of
authority and responsibility yang dapat diukur dari sejauh mana unit-unit bawahan
memiliki wewenang dan tanggung jawab didalam proses pengambilan keputusan.
36

Desentralisasi pada dasarnya adalah pelimpahan atau penyerahan kekuasaan
wewenang dibidang tertentu secara vertikal dari institusi/lembaga/pejabat yang lebih
tinggi kepada institusi/lembaga/fungsionaris bawahannya sehingga yang


36
Joko Widodo, 2001, Good Governance ..Ibid, hal. 38-39
50
diserahi/dilimpahi kekuasaan wewenang tertentu itu berhak bertindak atas nama diri
sindiri dalam urusan tertentu.
Desentralisasi diartikan pula sebagai suatu sistem, dimana bagian-bagian dan
tugas negara diserahkan penyelenggaraannya pada organ yang sedikit banyak mandiri.
Organ yang mandiri ini wajib dan berwenang melakukan tugasnya atas inisiatif dan
kebijaksanaannya sendiri. Ciri yang penting bagi organ yang didesentralisasikan ialah,
mempunyai sumber-sumber keuangan sendiri untuk membiayai pelaksanaan tugasnya.
Desentralisasi adalah pelimpahan wewenang dari pemerintah pusat kepada satuan
satuan organisasi pemerintah untuk menyelenggarakan segenap kepentingan setempat
dari kelompok penduduk yang mendiami suatu wilayah.
Satuan organisasi itu berikut wilayahnya disebut daerah otonomi, wewenang
untuk menyelenggarakan segenap kepentingan setempat tersebut berikut
kewajibannya, tugas dan tanggungjawannya tercakup dalam istilah pemerintahan
daerah. Desentralisasi diartikan pula sebagai pemerintahan sendiri, atau hak atau
kekuasaan untuk memerintah sendiri. Desentralisasi sebagai pelimpahan kewenangan
dalam urusan kemasyarakatan dari pejabat-pejabat politik ke badan-badan pemerintah
yang relatif otonom, atau pemindahan fungsi administrastif kehirarki yang lebih
bawah.
Desentralisasi menurut Bryant dan White
37
dapat bersifat administratif dan
politik. Desentralisasi administratif biasanya disebut dekonsentrasi dan berarti
delegasi wewenang pelaksanaan kepada tingkat-tingkat lokal. Para pejabat tingkat


37
Ibid, hal. 40
51
lokal bekerja dalam batas-batas rencana dan sumber-sumber anggaran, namun mereka
memilik elemen kebijaksanaan dan kekuasaan (diskresi) serta tanggung jawab
tertentu dalam hal sifat hakekat jasa dan pelayanan pada tingkat lokal. Diskresi
mereka dapat bervariasi mulai dari peraturan-peraturan pro forma sampai keputusan-
keputusan yang lebih substansial. Desentralisasi politik atau devolusi berarti
wewenang pembuatan keputusan dan kontrol tertentu terhadap sumber-sumber daya
diberikan pada pejabat-pejabat regional dan lokal. Devolusi disebut desentralisasi
politik (political decentralization), karena yang di desentralisasikan adalah wewenang
mengambil keputusan politik dan administrasi.
Tjokroamidjojo
38
membedakan bentuk-bentuk organisasi (pelimpahan
administrasi pemerintahan didaerah) dalam empat kelompok.
Pertama; adalah dekonsentrasi dalam arti pelaksanaan kegiatan didaerah dilakukan
oleh cabang-cabang unit kegiatan-kegiatan pemerintah pusat. Delegasi kewenangan
tidak diberikan sepenuhnya, dan dalam banyak hal hanya merupakan alat pelaksanaan
tugas-tugas pemerintah pusat yang perlu dilakukan didaerah tersebut.
Kedua; devolusi atau desentralisasi dalam arti yang sebenarnya, seringkali disebut
pemberian otonomi. Dalam hal ini terdapat delegasi kewenangan serta hukum yang
berarti penyerahan tugas-tugas pemerintahan kepada tingkat daerah. Pelimpahan
kewenangan ini tidak saja bersifat administratif, tetapi juga politik. Pengambilan
keputusan terakhir dibidang-bidang tertentu, dalam hal pemberian otonomi atau


38
Abdul Sabaruddin, 2010, Desentralisasi Dan Otonomi DaerahIbid,
abadiah.wordpress.com

52
desentralisasi ini diserahkan kepada pemerintah daerah. Pengertian pemerintah daerah
juga berarti peranan perwakilan rakyat daerah.
Ketiga; adalah sertatantra, untuk kegiatan-kegiatan tertentu didaerah, beberapa
bagian kegiatan pemerintahan pusat dapat dilakukan dalam hububungan kerja dengan
pemerintah daerah. Bentuk-bentuk sertatantra adalah tugas-tugas pekerjaan dalam
kewenangan pemerintah pusat diserahkan penyelenggaraannya kepada pemerintah
daerah.
Keempat; bentuk-bentuk kegiatan yang merupakan pembinaan pemerintah (pusat
maupun daerah) tetapi dilakukann berdasarkan insiatif dan partisipasi masyarakat
setempat. Program-program partisipasif ini biarpun ada kaitannya dengan suatu
kebijakan pemerintah, tetapi pelaksanaannya didesentralisir bahkan dihubungkan
dengan kegiatan masyarakat secara langsung. Contoh bentuk ini adalah program
pembangunan masyarakat desa, perkoperasian dan lain-lain.
Pemilihan model penyelenggaraan pemerintahan dan pembangunan apakah
sentralisasi dan desentralisasi, kedua-duanya sama mempunyai implikasi. Model yang
terlalu sentralistis tidak sepenuhnya baik, karena pelaksanaan pemerintahan dan
pembangunan yang sentralistis kurang dapat memperhatikan kebutuhan,
permasalahan dan sumber daya serta karakteristik khusus daerah. Hasilnyapun kurang
dapat dinikmati dan menyentuh serta mencerminkan keinginan, kepentingan dan
aspirasi masyarakat kebanyakan. Selain itu juga dapat memperlemah inisiatif daerah
dalam memecahkan masalah yang dihadapi, efesiesi administrasi akan cenderung
menurun seiring dengan meningkatnya tanggung jawab pusat, dan dapat mengurangi
53
kadar demokrasi dalam sistem pemerintahan. Namun model yang tersentralistis selain
mempunyai kelemahan di atas juga memiliki beberapa kelebihan yaitu akan dapat
menjaga integrasi politik dan pengendalian pembangunan, sangat diperlukan jika
kemampuan daerah masih rendah, memudahkan penyalaluran dana luar negeri,
mempercepat proses nation building dan terwujudnya nation unity dan
mempermudah mobilisasi risorsis untuk pembangunan ekonomi dan mengurangi gap
dalam pembangunan antar wilayah/propinsi.
Desentralisasi dipandang dapat mendorong pengambilan keputusan yang lebih
cepat dan luwes, atau dengan kata lain memberi dukungan yang lebih konstruktif
didalam proses pengambilan keputusan. Pengambilan keputusan dalam organisasi
ketingkat yang lebih rendah akan cenderung memperoleh keputusan-keputusan yang
lebih baik. Desentralisasi bukan hanya dapat memperbaikai kualitas dari keputusan-
keputusan yang diambil, tetapi juga dapat memperbaiki kualitas dari pengambilan
keputusan.
Rondinelli mengambarkan secara lebih jelas, mengapa desentralisasi perlu
dipilih dalam penyelenggaraan pemerintahan dan pembangunan. Desentralisasi akan
dapat meningkatkan efektifitas dalam membuat kebijaksanaan nasional, dengan cara
mendelegir tanggung jawab yang lebih besar kepada para pejabat tingkat lokal untuk
merancang proyek-proyek pembangunan, agar sesuai dengan kebutuhan dan kondisi
setempat. Desentralisasi akan dapat memungkinkan para pejabat setempat untuk
dapat lebih mengatasi masalah-masalah yang selama ini dianggap kurang baik dan
ciri-ciri prosedur yang sangat birokratis didalam merencanakan dan melaksanakan
54
pembangunan yang seringkali dialami oleh negara berkembang yang acapkali tercipta
konsentrasi kekuasaan, otoritas dan sumber-sumber yang begitu berlebihan ditingkat
pusat Jika dilihat dari fungsi-fungsi pembangunan yang didesentralisir pada para
pejabat, staf pelaksana pada tingkat lokal atau unit-unit administratif yang lebih
rendah, akan dapat meningkatkan tingkat pemahaman dan sensitivitas (daya tanggap)
mereka terhadap masalah dan kebutuhan setempat, karena mereka akan bekerja pada
tingkat dimana semua permasalahan tersebut terasa paling menekan dan terlihat
paling jelas. Sedangkan bila dilihat dari sisi hubungan kerja desentralisasi ini akan
dapat lebih mendekat, mengakrabkan dan mengeratkan antara penduduk dan para
pejabat, staf pelaksana dan hal ini memungkinkan mereka dapat informasi yang lebih
baik yang diperlukan dalam proses perumusan rencana pembangunan dari pada apa
yang dapat mereka peroleh bila hanya menunggu dikantor pusat saja.
Desentralisasi ini dapat pula meningkatkan dukungan politis dan administratif
bagi kebijaksanaan pembangunan nasional pada tingkat lokal. Dalam rencana
pembangunan tingkat nasional acapkali tidak diketahui oleh penduduk setempat.
Dengan diketahui rencana-rencana pembangunan tingkat lokal, maka disamping akan
mendapatkan dukungan secara politis dan administratif pada tingkat lokal, juga dapat
mendorong kelompok-kelompok sosial setempat untuk meningkatkan kemampuan
partisipasinya dalam merencanakan dan mengambil keputusan. Desentralisasi ini juga
dianggap dapat meningkatkan efesiensi pemerintah pusat, dengan cara mengurangi
beban kerja rutin dan fungsi-fungsi manual yang dapat secara efektif diselesaikan
55
oleh para staf pelaksana lapangan atau para pemimpin unit-unit administrastif yang
lebih rendah.
Pada kesempatan lain, Rondinelli
39
sebagaimana dikutip oleh Zauhar
mengemukakan keunggulan desentralisasi yaitu;
a.Desentralisasi merupakan alat untuk mengurangi kelemahan perencanaan terpusat.
Dengan delegasi kepada aparat tingkat lokal, problema sentralisasi dapat lebih
mudah diselesaikan.
b.Desentralisasi merupakan alat yang bisa mengurangi gejala red tape.
c.Dengan desentralisasi maka kepekaan dan pengetahuan tentang kebutuhan
masyarakat lokal dapat ditingkatkan.
d.Dengan desentralisasi, kebijaksanaan pemerintah pusat yang sering tidak diketahui
dan diabaikan oleh masyarakat dan elit lokal, menjadi lebih kenal.
e.Dengan desentralisasi lebih memungkinkan berbagai kelompok kepentingan dan
kelompok politik terwakili dalam proses pengambilan keputusan, sehingga mereka
mempunyai kesempatan yang sama dalam memperoleh pelayanan pemerintah.
f.Desentralisasi memungkinkan pejabat lokal dapat lebih meningkatkan kapasitas
manajerilal dan teknisnya.
g.Efesiensi pemerintah pusat dapat lebih ditingkatkan, karena pemimpin organisasi
tidak lagi disibukkan dengan urusan rutin, yang dapat dikerjakan oleh pekerja
lapangan tingkat lokal.
h.Dengan desentralisasi akan tercipta struktur yang memungkinkan koordinasi
dilakukan dengan baik
i.Struktur pemerintah yang desentralistis sangat diperlukan untuk melembagakan
partisipasi warga negara dalam perencanaan dan pengelolaan pembangunan.
j.Dengan desentralisasi dapat melibatkan elit lokal, sehingga kebijaksanaan
pemerintah yang biasanya tak akrab dan yang tak menyentuh kepentingan mereka,
menjadi lebih dapat diterima.
k.Desentralisasi memungkinkan lahirnya administrasi yang lebih fleksibel, inovatif,
dan kreatif.
l. Dengan desentralisasi pelayanan kepada masyarakat lebih cepat dan lebih baik.
m.Desentralisasi dapat meningkatkan stabilitas politik dan kesatuan nasioanl, karena
berbagai kelompok diberi kesempatan untuk berpartisipasi dalam pengambilan
keputusan.
n.Dengan lebih kompleksnya masyarakat dan pemerintahan, pengambilan keputusan
yang sentralistis menjadi tidak efesien, mahal dan sulit dilaksanakan.



39
Joko Widodo, 2001, Good Governance .Ibid, hal. 43-44
56
Desentralisasi juga merupakan salah satu cara untuk mengembangkan
kapasitas lokal. Kekuasaan dan pengaruh cenderung bertumpu pada sumber daya.
Jika suatu badan lokal diserahi tanggung jawab dan sumber daya, kemampuannya
untuk mengembangkan otoritasnya akan meningkat (Bryant dan White).
40
Sady
dalam Tjokroamidjojo mengemukakan tujuan desentralisasi adalah untuk;
a.Mengurangi beban pemerintah pusat dan campur tangan dalam masalah-masalah
kecil pada tingkat lokal. Demikian pula memberikan peluang untuk koordinasi
pelaksanaan pada tingkat lokal.
b.Meningkatkan pengertian rakyat serta dukungan mereka dalam kegiatan usaha
pembangunan sosial ekonomi. Demikian pula pada tingkat lokal dapat merasakan
keuntungan dari kontribusi kegiatan mereka.
c.Penyusunan program-program untuk perbaikan sosial ekonomi pada tingkat lokal
sehingga dapat lebih realisitis.
d. Melatih rakyat untuk bisa mengatur urusannya sendiri (self goverment).
e. Pembinaan kesatuan nasional.
Senada dengan apa yang dikemukakan oleh Sady, Sumarjan
41
yang dikutip
oleh Nugroho mengemukakan sistem desentralisasi pemerintahan yang sesuai dengan
kondisi geograpis dan politis Indonesia. Penggunaan sistem desentralisasi ini
dimaksudkan;
a.Mengurangi beban dan tugas pemerintah pusat. Tugas pemerintah dari suatu negara
yang sedang dalam taraf pertama mengadakan pembangunan disegala bidang
kegiatan, memerlukan kecakapan dan pengalaman yang melampui batas
kemampuan pemerintah pusat, apabila tidak dibantu oleh pemerintah daerah untuk
menanggapi kepentingan dan aspirasi masyarakat di daerah. Keadaan ini
memerlukan desentralisasi yang bersifat teritorial.
b.Meratakan tanggung jawab, sesuasi dengan sistem demokrasi, maka tanggung
jawab pemerintahan dapat dipikul rata oleh seluruh masyarakat yang diikut
sertakan melalui desentralisasi fungsional dan teritorial, hal mana dapat
memperbesar stabilitas pemerintahan pada umumnya.
c.Memobilisasi masyarakat banyak buat kepentingan umum. Melalui desentralisasi
diberikan kesempatan kekuatan-kekuatan didalam masyarakat untuk ikut serta


40
Ibid, hal. 45

41
Ibid, hal. 45-46
57
mengembangkan diri buat kepentingan umum didalam daerah mereka masing-
masing dan juga buat kepentingan nasional. Dengan demikian dapat pula
ditimbulkan persaingan yang sehat untuk membangun tiap-tiap daerah dengan
kekuatan masyarakat di daerah-daerah itu sendiri.
d.Mempertinggi efektifitas dan efesiensi dalam pengurusan kepentingan daerah,
sudah barang tentu masyarakat daerahlah yang lebih mengetahui kepentingan dan
aspirasi mereka, dan mengurusi kepentingannya secara efektif dan efesien. Didalam
hal ini pemerintah pusat cukup memberi dorongan, bimbingan dan bantuan dimana
diperlukan.

Beberapa keunggulan dan tujuan desentralisasi sebagaimana disebutkan diatas,
menyebabkan banyak negara menyukai desentralisasi sebagaiman disebutkan diatas,
menyebabkan banyak negara menyukai desentarlisasi sebagai strategi maupun sistem
dalam penyelenggaraan pemerintahan, pembangunan, dan pelayanan publik termasuk
Indonesia. Konsekwensi logis dari kebijakan desentralisasi adalah dibentuk daerah
otonom. Daerah otonom adalah suatu kesatuan masyarakat hukum yang mempunyai
batas wilayah tertentu yang berhak, berwenang dan kewajiban mengatur dan
mengurus rumah tangganya sendiri dalam ikatan Negara Kesatuan Republik
Indonesia, sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku.
Daerah otonom memiliki ciri-ciri sebagaimana yang dikemukakan oleh Riwo
Kaho,
42
antara lain sebagai berikut;
a.Adanya urusan-urusan tertentu yang diserahkan oleh oleh pemerintah pusat atau
daerah tingkat atas kepada daerah untuk diatur dan diurusnya dalam batas-batas
wilayahnya.
b.Pengaturan dan pengurusan urusan-urusan tersebut dilakukan atas inisiatif sendiri
dan didasarkan pada kebijaksanaannya sendiri pula.


42
Ibid, hal. 47
58
c.Adanya alat-alat perlengkapan atau organ-organ atau aparatur sendiri untuk
mengatur urusan-urusan tersebut maka daerah perlu memiliki sumber-sumber
pendapatan/keuangan sendiri.
Pelaksanaan desentralisasi diwujudkan dengan pemberian otonomi (hak,
wewenang dan kewajiban untuk mengatur dan mengurus urusan rumah tangganya
sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang ada) kepada daerah otonom.
Tujuan dari otonomi adalah untuk meningkatkan daya guna dan hasil guna
penyelenggaraan pemerintah daerah, terutama dalam pelaksanaan pembangunan dan
pelayanan masyarakat serta untuk meningkatkan pembinaan kestabilan politik dan
kesatuan bangsa. Bila dicermati tujuan tadi menurut Riwu Kaho, terdapat dua macam
aspek (kepentingan), yaitu aspek politik dan aspek administratif. Aspek politik yaitu;
desentralisasi pemerintahan dalam arti rakyat dilatih dan diberi kesempatan untuk
ikut serta dalam penyelenggaraan pemerintahan melalui unit-unit pemerintahan
terkecil. Aspek teknis administratif adalah untuk memperoleh daya guna dan hasil
guna penyelenggaraan pemerintahan dengan titik berat perhatian pada aspek
pembangunan dan pelayanan masyarakat.
Penyelenggaraan pemerintahan daerah melalui sistem desentralisasi yang
berinti pokok atau bertumpu pada otonomi sangat mutlak di dalam negara demokrasi.
Dalam bahasa yang lebih tegas lagi dapat dikatakan bahwa desentralisasi bukan
sekedar pemencaran wewenang, tetapi mengandung juga pembagian kekuasaan untuk
mengatur dan mengurus penyelenggaraan pemerintahan negara antara pemerintah
pusat dan satuan-satuan pemerintahan tingkatan lebih rendah. Hal ini disebabkan
59
desentralisasi senantiasa berkaitan dengan status mandiri atau otonom sehingga
sehingga setiap pembicaraan mengenai desentralisasi akan selalu dipersamakan atau
dengan sendirinya berarti membicarakan otonomi.
Desentralisasi merupakan pengotonomian, yakni proses memberikan otonomi
kepada masyarakat dalam wilayah tertentu. Kaitan desentralisasi dengan otonomi
daerah seperti itu terlukis dalam pernyataan Gerald S Maryanov. Menurut pakar ini,
Desentralisasi dan otonomi daerah merupakan dua sisi dari satu mata uang. Sebagai
salah satu sendi negara yang demokratis, desentralisasi merupakan pilihan yang tepat
dalam rangka menjawab berbagai persoalaan yang dihadapi negara dan bangsa
sekarang dan di masa yang akan datang.
Dalam kenyataannya, desentralisasi merupakan antitesa dari sentralisasi
penyelenggraan pemerintahan. Antara dua kutub itu dalam perkembangannya tidak
jarang diletakkan pada kutub yang berlawanan, padahal didalam negara kesatuan
disamping keliru untuk mempertentangkan keduanya juga antara keduanya tidak bisa
ditiadakan sama sekali. Artinya kedua konsep, sistem, bahkan teori dimaksudkan
saling melengkapi dan membutuhkan dalam kerangka yang ideal sebagai sendi
demokratis. Pentingnya desentralisasi pada esensinya agar persoalan yang komplek
dengan dilatarbelakangi oleh berbagai faktor heteroginitas dan kekhususan daerah
yang melingkunginya seperti; budaya, agama, adat istiadat, dan luas wilayah yang
jika ditangani semuanya oleh pemerintah pusat atau pemerintah atasan merupakan hal
yang tidak mungkin dengan keterbatasan dan kekurangan hampir disemua aspek.
Namun sebaliknya adalah hal yang tidak realistis jika semuanya didesentralisasikan
60
kepada daerah dengan alasan cerminan dari prinsip demokrasi. Oleh karena itu
pengendalian dan pengawasan pusat sebagai cerminan dari tetap dipandang mutlak
sepanjang tidak melemahkan bahkan memandulkan prinsip demokrasi itu sendiri.
Penggunaan asas desentralisasi dalam sistem ketatanegaraan Republik
Indonesia tidak hanya karena dihadapkan pada kenyataan wilayah RI yang luas dan
beragam. Desentralisasi mengandung makna bahwa wewenang untuk mengatur dan
mengurus urusan pemerintah tidak semata-mata dilakukan oleh pemerintah pusat,
melainkan dilakukan juga oleh satuan-satuan pemerintahan yang lebih rendah, baik
dalam bentuk satuan teritorial maupun fungsional. Penyerahan kepada atau
membiarkan satuan pemerintahan yang lebih rendah mengatur dan mengurus urusan
pemerintahan tertentu itu dapat bersifat penuh atau tidak penuh. Bersifat penuh
artinya kalau penyerahan atau membiarkan mencakup wewenang untuk mengatur dan
mengurus baik mengenai asas-asas maupun cara menjalankannya, sedangkan bersifat
tidak penuh artinya kalau hanya terbatas pada wewenang untuk mengatur dan
mengurus cara menjalankannya. Urusan pemerintahan yang bersifat penuh disebut
juga dengan otonomi, sedangkan urusan Pemerintah yang tidak penuh disebut tugas
pembantuan. Perwujudan desentralisasi dalam bidang otonomi adalah hak untuk
mengatur dan mengurus urusan rumah tangga daerah, sedangkan tugas pembantuan
adalah tugas untuk turut serta dalam melaksanakan urusan pemerintahan yang
ditugaskan kepada pemerintah daerah atau pemerintah daearah tingkat atasnya
dengan kewajiban mempertanggungjawabkan kepada yang menjalankannya. Selain
desentralisasi juga dikenal asas dekonsentrasi.
61
2.1.3 Pelaksanaan Otonomi Daerah Di Indonesia
Dalam Pasal 18A Undang-Undang Dasar 1945, diamanatkan tentang
hubungan wewenang antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah provinsi,
kabupaten, dan kota, atau antara provinsi, kabupaten serta kota, diatur dengan
undang-undang dengan memperhatikan kekhususan dan keragaman daerah.
Disamping itu hubungan keuangan, pelayanan umum, pemanfaatan sumber daya alam,
serta sumber daya lainnya antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah diatur dan
dilaksanakan secara adil dan selaras berdasarkan undang-undang.
43

Demikian pula dalam pasal 18B UUD 1945, dinyatakan bahwa negara
mengakui dan menghormati satuan-satuan pemerintah daerah yang bersifat khusus,
atau bersifat istimewa yang diatur dengan undang-undang. Negara juga mengakui dan
menghormati kesatuan-kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak-hak
tradisionalnya, sepanjang masih hidup dan sesuai dengan perkembangan masyarakat
dan prinsip Negara Kesatuan yang diatur dengan undang-undang.
Kebijakan pemerintah memberikan pengakuan keistimewaan Provinsi
Nanggroe Aceh Darussalam, berupa pelaksanaan kehidupan beragama, adat dan
pendidikan, serta memperhatikan peran ulama dalam ikut serta menerapkan kebijakan
daerah. Adapun kebijaksanaan Provinsi Istimewa Yogyakarta adalah pengangkatan
gubernur dan wakil gubernur , sedangkan di Papua kekhususan adalah dengan
mempertimbangkan tentang peran kepala-kepala adat masyarakat Papua yang


43
Siswanto Sunarno, 2008, Hukum Pemerintahan ..Ibid, hal. 2
62
mendapat wewenang dalam keikutsertaannya menetapkan kebijakan pemerintahan
dan pembangunan masyarakat Papua.
Dalam rangka penyelenggaraan pemerintahan daerah sesuai dengan amanat
Undang-Undang Dasar Negara RI Tahun 1945 maka kebijaksanaan politik hukum
yang ditempuh oleh pemerintah terhadap pemerintah daerah yang dapat mengatur dan
mengurus sendiri urusan pemerintahan, menurut asas otonomi dan tugas pembantuan,
diarahkan untuk mempercepat terwujudnya kesejahteraan masyarakat melalui
peningkatan pelayanan, pemberdayaan, dan peran serta masyarakat, serta peningkatan
daya saing daerah, dengan mempertimbangkan prinsip demokrasi, pemerataan,
keadilan, keistimewaan, dan kekhususan suatu daerah dalam sistem Negara Kesatuan
Republik Indonesia (NKRI). Berdasarkan kebijakan politik hukum pemerintah diatas,
penyelenggaraan pemerintah daerah dilakukan dengan penetapan strategi dibawah
ini.
44

Pertama, peningkatan pelayanan. Pelayanan dibidang pemerintahan,
kemasyarakatan, dan pembangunan adalah suatu hal bersifat esensial guna
mendorong atau menunjang dinamika interaksi kehidupan masyarakat baik sebagai
sarana untuk memperoleh hak-haknya, maupun sebagai sarana kewajiban masyarakat
sebagai warga negara yang baik. Bentuk-bentuk pelayanan pemerintah tersebut antara
lain meliputi rekomendasi, perizinan, dispensasi, hak berusaha, surat keterangan
kependudukan, dan sebagainya.


44
Siswanto Sunarno, 2008, Hukum Pemerintahan ..Ibid, hal. 3
63
Kedua, pemberdayaan dan peran serta masyarakat. Konsep pembangunan
dalam rangka otonomi daerah ini, bahwa peran serta masyarakat lebih menonjol yang
dituntut kreativitas masyarakat baik pengusaha, perencana, pengusaha jasa,
pengembang, dalam menyusun konsep strategi pembangunan daerah, dimana peran
pemerintah hanya terbatas pada menfasilitasi dan mediasi. Disamping itu dalam
kehidupan berpolitik, berbangsa dan bernegara memberikan kesempatan seluas-
luasnya kepada masyarakat khususnya partai politik untuk memberikan pendidikan
politik rakyat guna peningkatan kesadaran bernegara dan berbangsa guna tercapainya
tujuan nasional dalam wadah NKRI.
Ketiga, peningkatan daya saing daerah. Peningkatan daya saing daerah ini
guna tercapinya keunggulan lokal dan apabila ditingkatkan kekuatan ini secara
nasional akan terwujud resultan keunggulan daya saing nasional. Disamping itu daya
saing nasional akan menunjang sistem ekonomi nasional yang bertumpu pada strategi
kebijakan perekonomian kerakyatan. Dengan berkembangnya globalisasi,
demokratisasi, dan transparansi penyelenggaraan pemerintahan tidak akan terlepas
dari pengaruh global diatas. Prinsip demokrasi, pemerataan dan keadilan menuntut
adanya pemberian peran serta kepada warga negara dalm sistem pemerintahan, antara
lain perlindungan konstitusional. Artinya selain menjamin hak-hak individu,
konstitusi harus pula menentukan cara prosedural untuk memperoleh perlindungan
atas hak-hak yang dijamin, badan kehakiman yang bebas dan tidak memihak,
pemilihan umum yang bebas, kebebasan menyatakan pendapat, kebebasan berserikat
atau berorganisasi dan beroposisi, serta pendidikan kewarganegaraan. Prinsip
64
keistemewaan dan kekhususan, yakni negara menghormati tetap sifat-sifat
keistimewaan dan kekhususan sehingga pemerintah memberikan otonomi khusus
kepada daerah tertentu dalam ikatan NKRI.
Disamping itu, kebijakan politik hukum pemerintahan guna efesiensi dan
efektivitas penyelenggaraan pemerintahan daerah, diperlukan peningkatan dengan
lebih memperhatikan aspek-aspek hubungan antara susunan pemerintahan dan antar
pemerintahan daerah, potensi dan keanekaragaman daerah, peluang dan tantangan
persaingan global dengan memberikan kewenangan yang seluas-luasnya kepada
daerah disertai dengan pemberian hak dan kewajiban menyelenggarakan otonomi
daerah dalam kesatuan sistem penyelenggaran pemerintahan negara.
Dengan politik hukum itu maka yang paling esensi dalam penyelenggaran
pemerintahan daerah yang bersifat otonomi, ialah pemberian kewenangan yang
seluas-luasnya kepada daerah disertai dengan pemberian hak dan kewajiban tertentu.
Dalam realita dilapangan ternyata kebijakan ini hanya tinggal kebijakan belaka,
beberapa kewenangan tertentu yang berpotensial sering ditarik ulur sehingga
berpengaruh terhadap efektivitas dan efesiensi penyelenggaraan pemerintah daerah.
Hubungan antara pemerintahan, yakni hubungan antara pemerintah pusat, pemerintah
daerah provinsi, dengan pemerintah kabupaten/kota, di era awal pemberlakuan
otonomi daerah, kebiasaan-kebiasaan penyelenggaraan pemerintahan daerah telah
tejadi salah tafsir sehingga berimplikasi kepada hubungan masing-masing kepala
daerah. Adapun hubungan antara pemerintahan daerah, khususnya hubungan
pemerintahan daerah dengan Badan Legislatif Daerah sering terjadi disharmonisasi
65
sehingga mengganggu sistem kemitraan antara pemerintah daerah dengan legislatif
daerah. Atas dasar itulah Undang-Undang No. 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan
Daerah tidak sesuai dengan perkembangan keadaan, ketatanegaraan, dan tuntutan
otonomi daerah sehingga perlu diganti dengan Undang-Undang No. 32 Tahun 2004.
Perjalanan otonomi daerah ditandai dengan berlakunya Undang-Undang
Nomor 22 Tahun 1999 dalam sejarah penyelenggaraan otonomi daerah, kelihatannya
hanya mampu bertahan selama lima tahun akibat adanya perubahan dinamis dalam
kehidupan ketatanegaraan di Indonesia. Perubahan Undang-Undang Nomor 22 Tahun
1999, akibat implikasi dengan adanya amandemen Undang-Undang Dasar 1945
mulai perubahan pertama sampai dengan perubahan keempat. Disamping itu, juga
memperhatikan ketetapan-ketetapan MPR-RI yang harus dijabarkan dalam bentuk
undang-undang. Perubahan Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999, juga
memperhatikan undang-undang terkait dibidang politik, diantaranya Undang-Undang
Nomor 12 Tahun 2003 tentang pemilihan umum anggota DPR, DPD, dan DPRD;
Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2003 tentang pemilihan Presiden dan Wakil
Presiden, selain itu juga memperhatikan Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003
tentang Keuangan Negara, Undang-Undang Nomor I Tahun 2004 tentang
Perbendaharaan Negara, dan Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2004 tentang
Pemeriksaan atas Pengelolaan dan Pertanggungjawaban Keuangan Negara.
Berdasarkan uraian diatas, sistem pemerintahan di Indonesia meliputi;
a. pemerintahan pusat, yakni pemerintah
66
b.pemerintah daerah, yakni meliputi pemerintah provinsi dan pemerintahan
kabupaten/kota.
c. pemerintahan desa.
Pengertian pemerintah daerah menurut Undang-Undang No. 32 Tahun 2004
tentang pemerintahan daerah adalah, Penyelenggaraan urusan pemerintahan oleh
pemerintah daerah dan DPRD, menurut asas otonomi dan tugas pembantuan dengan
prinsip otonomi seluas-luasnya dalam sistem dan prinsip NKRI, sebagaimana
dimaksud dalam Undang-Undang Dasar 1945. Adapun pengertian pemerintah pusat
yang selanjutnya disebut pemerintah adalah Presiden Republik Indonesia yang
memegang kekuasaan pemerintahan negara RI. Disamping itu penyelenggara
pemerintahan daerah adalah gubernur, bupati, atau walikota, dan perangkat daerah
sebagai unsur penyelenggara pemerintahan daerah meliputi tugas-tugas para kepala
dinas, kepala badan, unit-unit kerja di linkungan pemerintah daerah yang sehari-
harinya dikendalikan oleh sekretariat daerah.
Oleh sebab itu Presiden adalah pemegang kekuasaan pemerintahan negara,
sedangkan gubernur dan bupati/walikota adalah pemegang kekuasaan pemerintah
daerah. Sistem pemerintahan di Indonesia tidak mengenal istilah pemisahan
kekuasaan, namun terjadi sistem pembagian kekuasaan yang meliputi kekuasaan
menjalankan fungsi pemerintahan dalam arti kekuasaan eksekutif dilakukan oleh
Presiden bersama menteri-menterinya. Kekuasaan membuat undang-undang atau
legislatif dilakukan oleh Dewan Perwakilan Rakyat, dan kekuasaan yudikatif atau
bidang peradilan, dilakukan oleh Mahkamah Agung beserta perangkat daerah.
67
Hubungan fungsi pemerintahan antara pemerintah pusat dengan pemerintah
daerah dilaksanakan melalui sistem otonomi, yang meliputi desentralisasi,
dekonsentrasi, dan tugas pembantuan. Hubungan ini bersifat koordinatif administratif,
artinya hakikat fungsi pemerintahan tersebut tidak ada yang saling membawahi,
namun demikian fungsi dan peran pemerintahan provinsi juga mengemban
pemerintahan pusat sebagai wakil pemerintah pusat di daerah.
Dalam penyelenggaraan urusan pemerintahan oleh pemerintah daerah
dilaksanakan dengan asas otonomi yang artinya adalah hak, wewenang, dan
kewajiban daerah otonom untuk mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan
dan kepentingan masyarakat setempat sesuai dengan peraturan perundang-undangan.
Hal ini mengandung makna bahwa urusan pemerintahan pusat yang menjadi
kewenangan pusat tidak mungkin dapat dilakukan dengan sebaik-baiknya oleh
pemerintah pusat guna kepentingan pelayanan umum pemerintahan dan kesejahteraan
rakyat disemua daerah. Oleh sebab itu, hal-hal mengenai urusan pemerintahan yang
dapat dilaksanakan oleh daerah itu sendiri, sangat tepat diberikan kebijakan otonomi
sehingga setiap daerah akan lebih mampu dan mandiri untuk memberikan pelayanan
dan untuk meningkatkan kesejahteraan rakyat daerah.

2.2 Keuangan Daerah
2.1.1 Pengertian Dan Ruang Lingkup Keuangan Daerah
Penyelenggaraan urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan daerah,
didukung dana dari dan atas beban anggaran pendapatan dan belanja daerah,
68
sedangkan yang menjadi kewenangan pemerintah, didukung dana dari dan atas beban
anggaran pendapatan dan belanja negara. Dibidang penyelenggaraan keuangan daerah,
kepala daerah adalah pemegang kekuasaan pengelolaan keungan daerah. Dalam
melaksanakan kekuasaan tersebut, kepala daerah melimpahkan sebagian atau seluruh
kekuasaannya berupa perencanaan, pelaksanaan, penatausahaan, pelaporan dan
pertanggungjawaban, serta pengawasan keuangan daerah kepada pejabat perangkat
daerah. Pelimpahan sebagian atau seluruh kekuasaan ini, didasarkan atas prinsip
pemisahan kewenangan antara yang memerintahkan, menguji, dan yang menerima
atau mengeluarkan uang.
45

Sumber keuangan daerah terdiri atas;
a. Pendapatan Asli Daerah (PAD), yakni
1. hasil pajak daerah
2. hasil retribusi daerah
3. hasil pengelolaan kekayaan daerah yang dipisahkan
4. lain-lain PAD yang sah
b. dana perimbangan
c. lain-lain pendapatan daerah yang sah
Pajak daerah dan retribusi daerah ditetapkan dengan undang-undang yang
pelaksanaannya untuk didaerah diatur lebih lanjut dengan peraturan daerah.
Pemerintah daerah dilarang melakukan pungutan atau dengan sebutan lain diluar
yang telah ditetapkan undang-undang.


45
Siswanto Sunarno, 2008, Hukum Pemerintahan ., Ibid, 77-78
69
Dana perimbangan terdiri atas dana bagi hasil, dana alokasi umum (DAU),
dan dana alokasi khusus (DAK). Dana bagi hasil tersebut bersumber dari pajak dan
sumber daya alam. Dana bagi hasil yang bersumber dari pajak, meliputi sebagai
berikut.
46

a. pajak bumi dan bangunan (PBB) sektor pedesaan, perkotaan, perkebunan,
pertambangan serta kehutanan.
b. Bea perolehan atas hak tanah dan bangunan (BPHTB) sektor pedesaan, perkotaan,
perkebunan, pertambangan, serta kehutanan.
c. Pajak penghasilan (PPh) Pasal 21, Pasal 25, dan Pasal 29 wajib pajak orang
pribadi dalam negeri.
Dana bagi hasil yang bersumber dari sumber daya alam meliputi;
a. penerimaan kehutanan yang berasal dari iuran hak pengusahaan hutan (IHPH),
provisi sumber daya hutan (PSDH) dan dana reboisasi yang dihasilkan dari wilayah
daerah yang bersangkutan.
b. Penerimaan pertambangan umum yang berasal dari penerimaan iuran tetap
(landrent) dan penerimaan iuran eksplorasi dan iuran eksploitasi (royalti) yang
dihasilkan dari wilayah daerah yang bersangkutan.pungutan hasil perikanan.
d. Penerimaan pertambangan minyak yang dihasilkan dari wilayah daerah yang
bersangkutan.
e. Penerimaan pertambangan gas alam yang dihasilkan dari wilayah daerah yang
bersangkutan.


46
Ibid, 78
70
f. Penerimaan pertambangan panas bumi yang berasal dari penerimaan setoran bagian
pemerintah, iuran tetap dan iuran produksi yang dihasilkan dari wilayah daerah
yang bersangkutan.
Daerah penghasil sumber daya alam ditetapkan oleh menteri Dalam Negeri
berdasarkan pertimbangan dari menteri teknis terkait, dan dasar perhitungan bagian
daerah dari daerah penghasil sumber daya alam ditetapkan oleh menteri teknis terkait,
setelah memperoleh pertimbangan menteri dalam negeri.

2.2.2 Pola Hubungan Keuangan Pusat Dan Daerah Dalam Rangka Otonomi
Daerah.
Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 telah
mengamanatkan diselenggarakan otonomi seluas-luasnya dalam kerangka Negara
Kesatuan Republik Indonesia. Untuk itu perlu ada pengaturan secara adil dan selaras
mengenai hubungan keuangan, pelayanan umum, pemanfaatan sumber daya alam dan
sumber daya lainnya antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah.
47

Demi mendukung penyelenggaraan otonomi daerah melalui penyediaan
sumber-sumber pendanaan berdasarkan kewenangan pemerintah pusat, desentralisasi,
dekonsentrasi dan tugas pembantuan, perlu diatur perimbangan keuangan antara
pemerintahan pusat dan pemerintahan daerah berupa sistem keuangan yang diatur
berdasarkan pembagian kewenangan, tugas, dan tanggung jawab yang jelas antara
susunan pemerintahan.


47
Ahmad Yani, 2008, Hubungan Keuangan , Ibid, hal. 39
71
Hubungan pusat dan daerah dilakukan sejalan dengan prinsip perimbangan
keuangan antara pemerintah pusat dan daerah sebagaimana yang telah digariskan
dalam Undang-Undang No. 33 Tahun 2004. Perimbangan Keuangan antara
Pemerintah dan Pemerintahan Daerah merupakan suatu sistem pembagian keuangan
yang adil, proporsional, demokratis, transparan, dan efesien dalam rangka pendanaan
penyelenggaraan desentralisasi dengan mempertimbangkan potensi, kondisi, dan
kebutuhan daerah, serta besaran pendanaan penyelenggaraan dekonsentrasi dan tugas
pembantuan.
Perimbangan keuangan antara pemerintah dan pemerintahan daerah
merupakan subsistem keuangan negara sebagai konsekwensi pembagian tugas antara
pemerintah dan pemerintah daerah. Perimbangan keuangan antara pemerintah dan
pemerintah daerah merupakan bagian pengaturan yang tidak terpisahkan dari sistem
keuangan negara dan dimaksudkan untuk mengatur sistem pendanaan atas
kewenangan pemerintahan yang diserahkan, dilimpahkan, dan ditugasbantukan
kepada daerah. Pemberian sumber keuangan negara kepada pemerintahan daerah
dilakukan dalam rangka pelaksanaan desentralisasi yang didasarkan atas penyerahan
tugas oleh pemerintah kepada pemerintah daerah dengan memperhatikan stabilitas
kondisi perekonomian nasional dan keseimbangan fiskal antara pemerintah dan
pemerintahan daerah.
Perimbangan keuangan antara pemerintah dan pemerintahan daerah
merupakan suatu sistem yang menyeluruh dalam rangka pendanaan penyelenggaraan
asas desentralisasi, dekonsentrasi dan tugas pembantuan. Perimbangan keuangan
72
dilaksanakan sejalan dengan pembagian kewenangan antara pemerintah dan
pemerintah daerah. Dengan demikian pengaturan perimbangan keuangan tidak hanya
mencakup aspek pendapatan daerah, tetapi juga mengatur aspek pengelolaan dan
pertanggungjawabannya. Hubungan keuangan pusat dan daerah dalam rangka
otonomi daerah dilakukan dengan memberikan kebebasan kepada daerah untuk
menyelenggaraan urusan pemerintahan. Undang-Undang No. 33 Tahun 2004 telah
menetapkan dasar-dasar pendanaan pemerintahan daerah sebagai berikut. Sesuai
dengan Pasal 4 Undang-Undang No. 33 Tahun 2004, penyelenggaraan urusan
pemerintahan daerah dalam rangka pelaksanaan desentralisasi didanai APBD.
Penyelenggaraan urusan pemerintah yang dilaksanakan oleh gubernur dalam rangka
pelaksanaan dekonsentrasi didanai APBN. Penyelenggaraan urusan pemerintahan
yang dilaksanakan oleh gubernur dalam rangka tugas pembantuan didanai APBN.
Pelimpahan kewenangan dalam rangka pelaksanaan dekonsentrasi dan /atau
penugasan dalam rangka pelaksanaan tugas pembantuan dari pemerintah kepada
pemerintah daerah dikuti dengan pemberian dana yang disesuaikan dengan besarnya
beban kewenangan yang dilimpahkan dan/atau tugas pembantuan yang diberikan.
Pemahaman yang komprehensif mengenai pola hubungan keuangan pusat dan
daerah dalam rangka otonomi daerah secara utuh, dapat dilihat dari penjelasan umum
Undang-Undang No. 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan antara
Pemerintah Pusat dan Daerah yang dipaparkan berikut ini. Negara Kesatuan Republik
Indonesia menyelenggarakan pemerintahan negara dan pembangunan nasional untuk
mencapai masyarakat adil, makmur, dan merata berdasarkan Pancasila dan Undang-
73
Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Dalam rangka
penyelenggaraan pemerintahan, Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi atas
daerah-daerah provinsi dan daerah provinsi terdiri atas daerah-daerah kabupaten dan
kota. Tiap-tiap daerah tersebut mempunyai hak dan kewajiban mengatur dan
mengurus sendiri urusan pemerintahannya untuk meningkatkan efesiensi dan
efektivitas penyelenggaraan pemerintahan dan pelayanan kepada masyarakat.
Pasal 18A ayat (2) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun
1945 mengamanatkan agar hubungan keuangan, pelayanan umum, serta pemanfaatan
sumber daya alam dan sumber daya lainnya antara pemerintah dan pemerintah daerah
diatur dan dilaksanakan secara adil dan selaras berdasarkan undang-undang. Dengan
demikian pasal ini merupakan landasan filosofis dan landasan konstitusional
pembentukan Undang-Undang tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah
dan Pemerintah Daerah. Pembentukan Undang-Undang tentang Perimbangan
Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah dimaksudkan untuk
mendukung pendanaan atas penyerahan urusan kepada pemerintahan daerah yang
diatur dalam Undang-Undang tentang Pemerintahan Daerah. Pendanaan tersebut
menganut prinsip money follows function, yang mengandung makna bahwa
pendanaan mengikuti fungsi pemerintahan yang menjadi kewajiban dan tanggung
jawab masing-masing tingkat pemerintahan. Perimbangan keuangan antara
pemerintah dan pemerintahan daerah mencakup pembagian keuangan antara
pemerintah dan pemerintah daerah secara proporsional, demokrastis, adil, dan
transparan dengan memperhatikan potensi, kondisi, dan kebutuhan daerah.
74
Pemerintah pada hakikatnya mengemban tiga fungsi utama yakni fungsi
distribusi, fungsi stabilisasi, dan fungsi alokasi. Fungsi distribusi dan alokasi pada
umumnya lebih efektif dan tepat dilaksanakan oleh pemerintah, sedangkan alokasi
oleh pemerintahan daerah yang lebih mengetahui kebutuhan, kondisi, dan situasi
masyarakat setempat. Pembagian ketiga fungsi diatas sangat penting sebagai
landasan dalam penentuan dasar-dasar perimbangan keuangan antara pemerintah dan
pemerintahan daerah Dalam Rangka pelaksanaan otonomi daerah, penyelenggaraan,
pelimpahan, dan penugasan urusan pemerintahan kepada daerah secara nyata dan
bertanggung jawab harus diikuti dengan pengaturan, pembagian, dan pemanfaatan
sumber daya nasional secara adil, termasuk perimbangan keuangan antara pemerintah
dan pemerintahan daerah. Sebagai daerah otonom, penyelenggaraan pemerintahan
dan pelayanan tersebut dilakukan berdasarkan prinsip-prinsip transparansi, partisipasi,
dan akuntabilitas.
Agar pendanaan penyelenggaraan pemerintahan terlaksana secara efesien dan
efektif serta untuk mencegah tumpang tindih ataupun tidak tersedianya pendanaan
pada suatu bidang pemerintahan, diatur pendanaan penyelenggaraan pemerintahan.
Penyelenggaraan pemerintahan yang menjadi kewenangan daerah dibiayai dari
APBD, sedangkan penyelenggaraan kewenangan pemerintahan yang menjadi
tanggung jawab pemerintah dibiayai dari APBN, baik kewenangan pusat yang
didekonsentrasikan kepada gubernur atau ditugaskan kepada pemerintah daerah
dan/atau desa sebutan lainnya dalam rangka tugas pembantuan.
75
Penerimaan daerah dalam pelaksanaan desentralisasi terdiri atas pendapatan
daerah dan pembiayaan. Pendapatan daerah bersumber dari :
48

a.Pendapatan asli daerah yang bertujuan memberikan kewenangan kepada pemerintah
daerah untuk mendanai pelaksanaan otonomi daerah sesuai dengan potensi daerah
sebagai perwujudan desentralisasi.
b.Dana perimbangan yang bertujuan mengurangi kesenjangan fiskal antara
pemerintah dan pemerintah daerah dan antar pemerintah daerah.
c.Pendapatan lain-lain yang memberi peluang kepada daerah untuk memperoleh
pendapatan selain yang berasal pendapatan asli daerah, dana perimbangan dan
pinjaman daerah.
Pembiayaan bersumber dari :
a.Sisa lebih perhitungan anggaran daerah
b. Penerimaan pinjaman daerah
c. Dana cadangan daerah
d. Hasil penjualan kekayaan daerah yang dipisahkan
Pendapatan asli daerah merupakan pendapatan daerah yang bersumber dari
hasil pajak daaerah, hasil retribusi daerah, hasil pengelolaan kekayaan daerah yang
dipisahkan, dan lain-lain pendapatan asli daerah yang sah, yang bertujuan untuk
memberikan keleluasaan kepada daerah dalam menggali pendanaan dalam pelaksaan
otonomi daerah sebagai perwujudan asas desentralisasi. Pendapatan Asli Daerah


48
Ibid, hal. 43-44
76
(PAD) adalah pendapatan yang diperoleh daerah yang dipungut berdasarkan
peraturan daerah sesuai dengan peraturan perundang-undangan.
Sumber Pendapatan Asli Daerah (PAD) terdiri dari:
a. Pajak daerah
b. Retribusi daerah
c. Hasil pengelolaan kekayaan daerah yang dipisahkan
d. PAD lain-lain yang sah.
Ketentuan mengenai pajak daerah dan retribusi daerah dirahkan untuk
memberikan kewenangan yang lebih besar kepada daerah dalam perpajakan dan
retribusi daerah melalui perluasan basis pajak dan retribusi dan pemberian dikresi
dalam penetapan tarif pajak dan retribusi tersebut. Perluasan basis pajak tersebut
antara lain dengan menambah jenis pajak dan retribusi baru dan diskresi penetapan
tarif dilakukan dengan memberikan kewenangan sepenuhnya kepada daerah dalam
menetapkan tarif sesuai tarif maksimal yang ditetapkan dalam undang-undang.
Kewenangan daerah untuk memungut pajak dan retribusi diatur dengan
Undang-Undang No. 34 Tahun 2000 yang merupakan penyempurnaan dari Undang-
Undang No 18 Tahun 1997 dan ditindak lanjuti peraturan pelaksanaannya, yaitu
Peraturan Pemerintah (PP) No, 65 Tahun 2001 tentang Pajak Daerah dan Peraturan
Pemerintah (PP) No. 66 Tahun 2001 tentang Retribusi Daerah. Jenis pendapatan
daerah yang termasuk hasil pengelolaan kekayaan yang dipisahkan, antara lain bagian
laba, deviden, dan penjualan saham milik daerah. Sementara itu, PAD lain-lain yang
sah meliputi:
77
a. Hasil penjualan kekayaan daerah yang tidak dipisahkan.
b. Jasa giro
c. Pendapatan bunga
d. Keuntungan selisih nilai tukar rupiah terhadap mata uang asing.
e. komisi, potongan, ataupun bentuk lain sebagai akibat dari penjualan dan/atau
pengadaan barang dan/atau jasa oleh daerah.
Dana perimbangan merupakan pendanaan daerah yang bersumber dari APBN
yang terdiri atas Dana Bagi Hasil (DBH), Dana Alokasi Umum (DAU), dan Dana
Alokasi Khusus (DAK), Dana perimbangan selain dimaksud untuk membantu daerah
dalam mendanai kewenangannya, juga bertujuan untuk mengurangi ketimpangan
sumber pendanaan pemerintahan antara pusat dan daerah serta untuk mengurangi
kesenjangan pendanaan pemerintahan antar daerah. Ketiga komponen dana
perimbangan ini merupakan sistem transfer dana dari pemerintah serta merupakan
satu kesatuan yang utuh.
DBH adalah dana yang bersumber dari pendapatan APBN yang
dibagihasilkan kepada daerah berdasarkan angka persentase tertentu. Dana bagi hasil
tersebut bersumber dari pajak dan sumber daya alam. DAU bertujuan untuk
pemerataan kemampuan keuangan antar daerah yang dimaksud untuk mengurangi
ketimpangan kemampuan keuangan antar daerah melalui penerapan formula yang
mempertimbangkan kebutuhan dan potensi daerah. DAU suatu daerah atas besar
kecilnya celah fiskal (fiscal gap) suatu daerah, yang merupakan selisih antara
kebutuhan daerah (fiscal need) dan potensi daerah (fiscal capacity). Dalam undang-
78
undang ditegaskan kembali mengenai formula celah fiskal dan penambahan variabel
DAU. Alokasi DAU bagi daerah yang potensi fiskalnya besar, tetapi kebutuhan fiskal
kecil, akan memperoleh alokasi DAU relatif kecil. Sebaliknya daerah yang potensi
fiskalnya kecil, namun kebutuhan fiskalnya besar, akan memperoleh alokasi DAU
relatif besar. Secara implisit, prinsip tersebut menegaskan fungsi DAU sebagai faktor
pemerataan kapasitas fiskal.
DAK dimaksudkan untuk membantu membiayai kegiatan-kegiatan khusus,
yaitu untuk membiayai kebutuhan sarana dan prasarana pelayanan dasar masyarakat
yang belum mencapai standar tertentu atau untuk mendorong percepatan
pembangunan daerah.

2.2.3 Dana Alokasi Khusus (DAK)
Dana Alokasi Khusus adalah dana yang bersumber dari pendapatan APBN
yang dialokasikan kepada daerah tertentu dengan tujuan untuk membantu mendanai
kegiatan khusus yang merupakan urusan daerah dan sesuai dengan prioritas nasional.
Dana alokasi merupakan bagian dana perimbangan keuangan antara pemerintah pusat
dan pemerintah daerah.
Pengertian Dana Alokasi Khusus (DAK) diatur dalam Ketentuan Umum Bab I
Pasal 1 angka 23 Undang-Undang nomor 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan
Keuangan antara Keuangan Pusat dan Keuangan Daerah, yang menyebutkan bahwa:
Dana Alokasi Khusus, selanjutnya disebut DAK adalah dana yang bersumber dari
pendapatan APBN yang dialokasikan kepada daerah tertentu dengan tujuan untuk
79
membantu mendanai kegiatan khusus yang merupakan urusan daerah dan sesuai
dengan prioritas nasioanal.
Dana Alokasi Khusus (DAK) dimaksudkan untuk mendanai kegiatan khusus
yang merupakan prioritas nasional, sesuai dengan fungsi yang merupakan
perwujudan tugas kepemerintahan di bidang tertentu, khususnya dalam upaya
pemenuhan kebutuhan sarana dan prasarana pelayanan dasar masyarakat. Dana
alokasi khusus dialokasikan kepada daerah tertentu untuk mendanai kegiatan khusus
yang merupakan bagian dari program yang menjadi urusan daerah dan menjadi
prioritas nasional, sesuai dengan fungsi yang merupakan perwujudan tugas
kepemerintahan dibidang tertentu, khususnya dalam upaya pemenuhan kebutuhan
sarana dan prasarana pelayanan dasar masyarakat.
Dana Alokasi Khusus (DAK) dialokasikan kepada daerah tertentu untuk
mendanai kegiatan khusus yang merupakan bagian dari program yang menjadi
prioritas nasional yang urusan daerah. Kegiatan khusus tersebut sesuai dengan fungsi
yang telah ditetapkan dalam APBN. Kegiatan khusus ditetapkan oleh pemerintah
mengutamakan kegiatan pembangunan dan/atau pengadaan dan/atau peningkatan
dan/atau perbaikan sarana dan prasarana fisik pelayanan dasar masyarakat dengan
umur ekonomis panjang, termasuk pengadaan sarana fisik penunjang.
Daerah tertentu yang dimaksud adalah yang memenuhi kriteria yang
ditetapkan setiap tahun untuk mendapatkan alokasi Dana Alokasi Khusus (DAK).
Dengan demikian tidak semua daerah mendapatkan alokasi Dana Alokasi Khusus
(DAK). Hal yang dimaksud dengan fungsi dalam rincian belanja negara antara lain
80
terdiri atas layanan umum, pertahanan, ketertiban dan keamanan, ekonomi,
lingkungan hidup, perumahan dan fasilitas umum, kesehatan, pariwisata, budaya,
agama, pendidikan, dan perlindungan sosial.