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ESTUDI O S REG I O NALES N 48 ( 1997) , PP 41-79

El vuelo de una cometa. Una metfora


para una teora del desarrollo territorial.
Sergio Boisier
Universidad de Santiago de C hile
BI BLI D [ 0213-7585 ( 1997) ; 48; 41-79]
PALABRAS CLAVE: G lobalizacin, desarrollo regional, crecimiento endgeno.
R ESU M EN
Los i ntensos procesos de cambi o que estn ocurri endo en el mundo, en todos los
mbi tos i magi nables, por ej emplo, la globalizacin, entendi da como un proceso de ge-
neraci n de redes de i nteracti vi dad a una veloci dad exponenci almente creciente, en
trmi nos de comerci o, fi nanzas, i nformaci n, o los cambi os polti cos asociados a radi -
cales modi fi caciones en el arreglo i nsti tucional, hacen de los conoci dos paradi gmas
del desarrollo casi pi ezas de museos.
Hay un clamor generali zado por nuevo conoci mi ento, si n el cual, seremos si mple-
mente avasallados por los cambi os; pasaremos de un estado a otro si n entender el
proceso mi smo de cambi o y en consecuenci a, si n capaci dad para i nterveni r. La ame-
naza mayor es no alcanzar jams la categor a de sujetos del cambi o, quedar remiti dos
a meros obj etos, uti lizables, di sponi bles o descartables.
La insercin de los pa ses en los nuevos escenarios de la globali zaci n puede ser
un proceso traumtico para el pa s como un todo, o para algunos de sus propi os terri -
tori os o regi ones i nternas.
La eterna pregunta: cmo lograr el esquivo desarrollo? se vuelve ms y ms
apremi ante; no slo para los pases si no, crecientemente, para sus propi as regi ones
que en los esquemas neo li berales y descentrali stas, que no pocos mri tos ti enen, que-
dan entregadas a lo que su propi o esfuerzo sea capaz de lograr.
Es el crecimiento ahora endgeno, como lo postulan las nuevas teoras del cre-
cimiento ( R omer, Lucas, otros) ? Si lo fuera, lo es tambin en el nivel sub-nacional? No
ser necesaria una mayor fineza analtica al descender en la escala del territorio y
distinguir entonces la exogeneidad del crecimi ento de la endogeneidad del desarrollo?
El documento explora estas y otras cuesti ones y plantea un conj unto de hiptesi s
sobre el creci mi ento y el desarrollo regi onal, hi ptesi s que permi ten extraer de ellas
conoci mi ento para la acci n. Las hi ptesi s se basan en conceptos hirchmani anos de
i nteracci n de causali dades, ms que en la selecci n de factores si ngulares de creci -
mi ento y desarrollo.
La metfora ayuda a entender que el desarrollo territori al requi ere de elementos
endgenos, de elementos exgenos y, sobre todo, de una inteligenci a y de un arte en
la conducci n.
A BST R A C T
T he profound changes underway throughout the world i n all imagi nable spheres -
globali zati on, for example, understood as a process of generati ng interacti ve networks
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at exponential growth rates in the areas of commerce, finance, information, or the political
changes associ ated wi th radi cal structural adj ustment programmes- are turni ng
conventi onal development paradi gms i nto vi rtual museum pi eces.
T here is a universal clamour for new knowledge, without which we would be li terally
overpowered by the changes; we move from one state to another without comprehending
the actual process of change and, hence without any power to i ntervene. T he greatest
threat i s never bei ng able to move up i nto the category of agents of change and thus
bei ng reduced to mere obj ects to be used, di sposed of, or pushed asi de.
I ntegrati on i nto the new global economy can be a traumati c process for a country,
generally, or for certain nati onal terri tories or regi ons wi thi n that country.
The eternal quest for that elusi ve thi ng development, is a matter of growing urgency
not only for nati ons but also, i ncreasingly, for subnati onal regi one , whi ch under the neo-
li beral and decentrali st models notwithstandi ng the merits of these theori es are left to
thei r own devi ces i n terms of what they are capable of achi evi ng.
I s growth today endogenous, as the new growth theori es suggest ( R omer, Lucas
and others) ? I f so, does thi s also apply at the subnati onal level? Surely a greater degree
of analyti cal refi nement wi ll be requi red the further down one goes i n the terri torial
scale i n order to di sti nguish the exogenous nature of growth from the endogenous nature
of development?
T he document explores these and other questi ons and put forward a set of
hypothesi s for growth and regi onal development that can be used as a basi s for con-
crete acti on. T he hypothesis are based on Hirschmani an concepts of relationships of
cause and effect, rather than on the choi ce of parti cular growth or development factors.
T he metaphor i llustrates the fact that terri torial development requi res endogenous
factors, exogenous factors and, above all, an i ntelli gent approach and a certai n art i n
managi ng them.
1. INTRO DUCC I N
N o estam os diciendo sim plem ente que el
desarrollo depende de la capacidad y de-
term inacin de un pas y sus ciudadanos de
organizarse para el desarrollo?
A lbert O . H irschm an
En no pocos pa ses se vi ve actualmente la cruel paradoj a de una
si multnea aceleraci n del creci mi ento econmi co y desaceleraci n del
desarrollo, de un aumento de los ndi ces macro-econmi cos y de una di s-
mi nuci n de los ndi ces ms concretos que mi den convergenci a, sea en-
tre sectores, terri tori os, o personas. La i dea de una ci erta j usti ci a soci al
que acompaase al creci mi ento, parece ms y ms lej ana de la reali dad.
M arshall Wolfe hablaba del esqui vo desarrollo en tanto que Douglass
North, poco despus de reci bi r el Nbel de Econom a, sealaba en una
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entrevi sta de prensa que la receta neo-li beral para el desarrollo era bi en
conoci da y que a pesar de ello, muchos pa ses que la segu an al pi e de
la letra durante dcadas, no ve an llegar el ansi ado desarrollo.
Es el desarrollo, ampli amente entendi do, slo un resultado de la
capaci dad auto-organi zati va de toda organi zaci n soci al ( pa s, regi n,
comuna) ? Lo es slo de la efecti vi dad de una i ngeni er a de la i nterven-
ci n en el terri tori o ? Ser acaso el resultado de un mi x vi rtuoso de
ambos procesos?
Las leyes de la organi zaci n soci al, esto es, la ley de la vi abi li dad, la
ley de la complej i dad, la ley de la j erarqu a, la ley del confli cto, y la ley de
la desmaxi mi zaci n, leyes naturales, segn Johansen ( 1996) , no garanti -
zan un determi nado producto del funci onami ento de la organi zaci n
( como por ej emplo, creci mi ento, o bi en, desarrollo) ; slo dan forma a la
organi zaci n, de manera que se hace di f ci l aceptar el desarrollo como
un resultado automti co de la propi a capaci dad de organi zaci n, aunque
no puede descartarse del todo una posi bi li dad de resultado azaroso
dado un ni vel de organi zaci n soci al, como lo plantea Boi si er ( 1996) al
referi rse a la caj a negra de un desarrollo regi onal si n i ntervenci n. La
i lusi n de la raci onali dad i lumi ni sta, que alcanza su cspi de en Amri ca
Lati na a comi enzos de los sesenta, llev a creer que el desarrollo ser a el
resultado de una i ngeniera de la i ntervenci n , en forma exclusi va. C uanto
ms, mej or, y el plan norm ativo se convi rti en el i nstrumento bsi co de
i ntervenci n en un contexto supuestamente controlado por un ni co agente
o actor con la totali dad del poder: el Estado.
Ya en esos aos la reali dad presentaba una complej i dad superi or a
la supuesta por el plani fi cador y la construcci n soci al de la reali dad ,
superados los l mi tes de toleranci a del si stema, no pas de un ej erci ci o
acadmi co, o una tri ste experi enci a pol ti ca en otros casos.
HAG A VO LAR SU C O M ETA
H acer volar una com eta es un juego universal con diversos nom bres del
artefacto m ism o (barrileteen Argentina, papalote en C entro Am rica y M xi-
co, volantn en C hile, kite en los Estados U nidos, cerf-volant en Francia,
pipaen Brasil, pianzien C hina, xoptaetouen G recia, etc.). Im aginem os que
pedim os a un practicante de este juego/deporte que construya y haga volar
una com eta, con la nica restriccin de que sta tenga una form a hexagonal,
una restriccin que no afecta en nada a los procesos involucrados, pero que
tiene que ver con la m etfora. Si se sigue atentam ente el desarrollo de nues-
tro pedido, podrem os observar varios procesos: diseo, construccin del hex-
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gono con varillas de m adera, pegado del papel, atadura de cada vrtice con
un hilo, unin de los seis hilos en un punto especfico tal que al sostener la
com eta desde este punto, ella se m antenga en perfecta horizontalidad, atar
la cuerda de elevacin al nudo citado, elegir un espacio abierto y ..elevar la
com eta y disfrutar de sus evoluciones. En resum en, diseo+ construccin
+conduccin , por un lado, y brisa favorable, por otro, configuran los elem en-
tos que hacen posible disfrutar del juego. Elem entos internos y externos, ele-
m entos que tienen que ver con la construccin del artefacto y con la capa-
cidad de manejarlo en un ent orno t urbulent o.C ualquier parecido con
una m oderna visin de la ingeniera del desarrollo territorial, es m s que
una coincidencia; es un propsito deliberado.
Dejando por el momento el recuadro de la cometa como una i ntri gante
provocaci n, volvamos a la cuestin de la frustracin del desarrollo.
C omo lo sabe cualqui er i nteresado en el tema, no resulta posi ble
concebi r el desarrollo si no como un proceso ms bi en de di mensi ones
cuali tati vas basado en un proceso cuanti tati vo, como es el creci mi ento
econmi co. Por tanto si se desea expli car la presenci a o la ausenci a del
desarrollo ( con toda la carga ti ca que el trmi no ti ene) , hay que comen-
zar por expli car el creci mi ento; si no hay creci mi ento no puede produci r-
se el desarrollo ( cualqui er si tuaci n que i mpli que una mej or a soci al si n
creci mi ento es slo transi tori a y autofgi ca) . Si hay creci mi ento econmi -
co, el desarrollo no est en modo alguno garanti zado y por supuesto, el
casi llero ms paradoj al es tambi n el ms comn: creci mi ento si n desa-
rrollo o, en el mej or de los casos, veloci dades no comparables de ambos
procesos. En el caso de C hi le, un pa s que di spone de una comparati va-
mente buena base de datos regi onales, Boi si er y Li ra ( 1995 y 1996) al
estudiar el creci miento econmico regional para un perodo de trei nta aos
( 1960/1990) concluyen que slo cuatro de las trece regi ones muestran un
creci mi ento del PI B superi or a la medi a, sobre la base de una mejora
simultnea de su productividad y competitividad agregada ( Regi n de
Tarapac, de Antofagasta, de C oqui mbo, y M etropoli tana) ; por otro lado,
el i nforme del PNUD ti tulado DESARRO LLO HU M ANO EN C HI LE ( 1996)
muestra que en el perodo 1982/1992 el I ndice de Desarrollo Humano ( I DH)
para el pa s en su conj unto se i ncrement en un 13% , en tanto que los
ndi ces de las cuatro regi ones ganadoras se i ncrementaron en un 2, 9% ,
2, 9% , 28,8% y 10, 8% respecti vamente. Aparentemente, el creci mi ento
econmi co no estuvo acompaado de desarrollo en la mayor parte de los
casos, la excepci n es la Regi n de C oqui mbo.
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La permanente preocupaci n por el creci mi ento y sus factores
causales produce ondas de reflexi n i nnovati va cada ci erto ti empo; al
respecto, una si ntti ca presentaci n de los modelos de creci mi ento con-
temporneos, tanto keynesi anos como neoclsi cos, i ncluyendo la lti ma
ola endgena ha si do hecha reci entemente por C . de M attos ( 1996) ,
con la ventaj a de ser una presentaci n preparada desde una pti ca re-
gi onali sta; ella ahorra comentari os previ os.
Hi lhorst ( 1996) ha comentado con suti l i ron a el entusi asmo con que
se celebra la apari ci n de la corri ente endgena en las teor as del cre-
ci mi ento, i ncluso por parte de especi ali stas en desarrollo regi onal, en
cuanto se refi ere a la revalori zaci n de las econom as de escala: Contrary
to mainstream economics of some ten years ago, the New Growth
Theory and the New International Trade Theory now assume that the
production of goods and services tends to take place under conditions
of economies of scale, and that imperfect competition is the dominant
market structure. The acceptance of these assumptions is
acknowledged with satisfaction by local and regional economists, who
had accepted them for a long time, if only to be able to explain spatial
structure . O tro punto cuesti onado por Hi lhorst en relaci n a las nuevas
teor as del creci mi ento ti ene que ver con el supuesto de la endogenei dad
del progreso tcni co, que como tal, ser a expli cable medi ante el gasto en
I & D y en educaci n. Hi lhorst concluye que esta teor a ti ene consi dera-
ble relevanci a para los pa ses i ndustri ali zados ya que en los pa ses en
desarrollo el progreso tcni co se produce pri nci palmente por compra de
equi pos y maqui nari as en el exteri or o por transferenci a di recta de las
corporaci ones transnaci onales.
Nuestra posi ci n es que el crecim iento econm ico de un territorio,
en el contexto de un si stema ms y ms globali zado, tiende a ser ms y
ms exgenamente determi nado. Una creci ente proporci n de los pro-
yectos de i nversi n que se materi ali zan en di cho terri tori o ( y que confi gu-
ran la base de su creci mi ento) reconocen como capi tal fi nanci ero recur-
sos aj enos al terri tori o mi smo, dada la creci ente transnaci onali zaci n del
capi tal o, lo que es lo mi smo para estos fi nes, la mayor movi li dad espa-
ci al del capi tal ( desterri tori ali zaci n del capi tal segn algunos autores) . El
peso relati vo de los componentes exgenos en la matri z deci si onal que
se encuentra, por as deci rlo, detrs del creci mi ento ti ende a ser ms y
ms elevado. A pesar de la tendenci a descri ta, hay casos de creci mi ento
endgeno, tanto en contextos relati vamente pri mi ti vos como en otros ms
complej os.
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Esta afi rmaci n va de la mano con otra, que sosti ene que el desarro-
llo de un territorio, en el mi smo contexto globali zado, debe ser el resulta-
do de esfuerzos endgenos, una afi rmaci n de profundas y ampli as re-
percusi ones en vari os campos, que llegan hasta la cuesti n de la cultura
y de los mecani smos de defensa soci al frente a una posi bi li dad de ali e-
naci n total.
Si bi en el creci mi ento econmi co es condi ci n del desarrollo, pare-
ci era que un razonami ento correcto ser a ms bi en ri zado: las condi ci o-
nes generadoras del desarrollo tambi n son condi ci ones que i mpulsan el
creci mi ento. En reali dad, como sucede en muchos casos, el espi ral pare-
ce ser la fi gura geomtri ca ms adecuada para una representaci n grfi -
ca y mental de la interrelacin entre creci miento y desarrollo: a parti r de un
punto i ni cial ( creci mi ento) se confi gura un sendero que si n solucin de con-
ti nuidad retrocede ( esti mula un mayor crecimiento) y avanza ( desarrollo) .
Para que la globali zaci n no sea slo el obj eto de una lectura am e-
nazante para los territorios concretos, como lo di ce Bervej i llo ( 1995) , para
que la globali zaci n sea tambi n obj eto de una lectura que abra venta-
nas de oportunidades para los territorios concretos, en la oportuna expre-
si n de C arlota Prez ( 1996) , hay que rescatar la di alcti ca, o una de las
tantas di alcti cas que caracteri zan la globali zaci n, la di alcti ca global/
local, la si multnea fragmentaci n y construcci n terri tori al, el carcter de
i nnovaci n shumpeteri ana de la globali zaci n, la creaci n de un ni co
espaci o y de mlti ples terri tori os. Para ello, el terri tori o ( organi zado) ha
de ser objeto de un proceso de construccin social y poltica que lo trans-
form e en sujeto.
El desarrollo, bi en entendi do, no puede ser el pri vi legi o de unos po-
cos. No puede ser el pri vi legi o de los sui zos, o de los daneses, o de los
habi tantes de Q uebec. El desarrollo terri tori al es un proceso soci al de
alta complej i dad, pero perfectamente i nteli gi ble y en consecuenci a, per-
fectamente posi ble de ser i nterveni do para provocarlo o para acelerar-
lo. En materi a de pensami ento desarrolli sta lo ni co que est prescri to es
el pesi mismo nihi li sta. Sostener una posicin constructi va ( y constructivi sta)
acerca del desarrollo no convi erte a nadi e en un i luso o en un utpi co
en el senti do vulgar, porque no se trata de desconocer la tozuda reali dad;
slo que no hay que olvi dar que la reali dad es constru da por los hom-
bres y por tanto no exi ste una ni ca e i nmutable reali dad. o
desenvolvimento e viable e resulta, principalmente, do comportamento
e da organizacao da sociedade sosti enen Reboucas et. alli . ( 1995) al
descri bi r la exi tosa experi enci a de desarrollo del Estado de C ear, en el
Nordeste del Brasi l, una experi enci a que prueba que la pobreza colecti va
no es una lpi da, es slo un peasco en el cami no!
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Por qu se nos escapa el desarrollo? Si n la absurda pretenci n de
una respuesta concluyente, parece oportuno sali r del campo de la econo-
m a para responder a esta pregunta desde una perspecti va ms ampli a,
esenci almente epi stemolgi ca.
Tal vez nuestra incapacidad para interveni ren un si stema social para
conduci rlo a una si tuaci n o a un estado de desarrollo ti ene que ver con
nuestros propi os esquemas mentales, con los vari os paradi gmas a los
cuales conti nuamos aferrados, en ci rcunstanci as que han perdi do buena
parte de su uti li dad.
Para comenzar, somos adi estrados y nos desempeamos profesi o-
nalmente en el marco de un paradi gma ci ent fi co m ecanicista y positivis-
ta; algunas de las consecuenci as son:
a) O peramos con cri teri os reduccionistas en la i nterpretaci n de los
fenmenos, tanto ms evi dente ello cuanto ms complej o es el fe-
nmeno. El desarrollo es, casi por pura defi ni ci n, un fenmeno
com plejo, en el senti do del paradi gma de la complej i dad. A pro-
psi to de la ley de la complej i dad, Johansen ( op. ci t. ) seala: en
la medi da en que una organi zaci n soci al aumenta la especi ali za-
ci n i nterna ( v a la di vi si n del trabaj o) , ella experi menta un i ncre-
mento i mportante de su complej i dad ( que crece en forma
exponenci al) que ti ende a i ncrementar la i ncerti dumbre dentro de
la organi zaci n . Pero en vez de reconocer esta complej i dad, la
bsqueda de la causali dad del desarrollo ( terri tori al, en este caso)
recurre a explicaci ones mono-causales que muestran, adems, una
suerte de secuenci a de prueba y error en el ti empo: se i denti fi ca
un potenci al factor causal, se le somete a un exhausti vo anli si s
emp ri co, se constata su escasa capaci dad expli cati va, se le
abandona y se le reemplaza por otro, o en el mej or de los casos, se
agrega o se sum a otro potencial factor, a partir del supuesto implci-
to de ser el desarrollo quizs la suma de factores, error adici onal;
b) En la pretendi da expli caci n ci ent fi ca no se acepta la posi bi li -
dad de hechos azarosos o i ncluso cati cos, por cuanto las leyes
causales se suponen li neales e i nmutables. El desarrollo puede
produci rse por azar, es deci r, por una combi naci n fortui ta del
conj unto de factores causales, as como el desorden es productor
de orden. El desarrollo regi onal por azar se encuentra, como se
di j o, en un trabaj o de Boi si er;
c) La si metr a entre acci n y reacci n, entre causa y efecto, no ofre-
ce espaci o para la no li neali dad, tanto ms presente como modali -
dad de arti culaci n cuanto ms complej o es el si stema.
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Para segui r, estamos sobre entrenados para razonar en trmi nos de
un paradi gma m etodolgico de profundas ra ces cartesi anas. La conse-
cuenci a ms sobradamente conoci da de esto, radi ca en nuestra verdade-
ra man a por la di syunci n en la construcci n del conoci mi ento, lo que
eli mi na las anti nomi as y las ci rculari dades, pri vi legi ando la di sti nci n, la
separaci n y la oposi ci n. El peso del cartesi ani smo di fi culta reconocer
el todo como contenedor y arti culador de las partes ( y no como la suma
de ellas) , i mpi de el pensami ento hol sti co y si stmi co. En esas condi ci o-
nes es di f ci l entender la naturaleza del fenmeno del desarrollo, totali zante
y repleto de arti culaci ones. En la prcti ca, ser a sufi ci ente dar una mi rada
a cualqui er planteami ento de desarrollo de cualqui er regi n en cualqui er
pa s, para descubri r, ya en el si mple enunci ado temti co del documento,
este afn de segmentacin, de anlisis parci al. Conservar la circularidad,
no eliminar las antinomias, es cuestionar el principio de disyuncin-
simplificacin en la construccin del conocimiento. Es rehusarse a la
reduccin de una situacin compleja, al discurso lineal con un punto
de partida y un punto terminal. Es rehusarse a la simplifacin abs-
tracta. El mtodo consiste en aprender a aprender. Este mtodo no
provee una metodologa, una receta tcnica, sino que inspira una prin-
cipio fundamental, un paradigma, di ce Dora Fri ed ( 1994) en la i ntro-
ducci n al li bro N uevos paradigm as, cultura y subjetividad.
Para termi nar, estamos tambi n apegados a un paradi gma de desa-
rrollo regionalconstru do en un contexto de economas cerradas, estati stas
y centrali zadas, caracter sti cas perfectamente contrari as a las que confi -
guran la reali dad actual. Ahora es preci so pensar la cuesti n del desarro-
llo regi onal en un contexto de econom as de mercado, abi ertas y descen-
trali zadas y ello conlleva la necesi dad de un cambi o epi stemolgi co e
i nstrumental. Segui mos tratando a los terri tori os y a las regi ones como
si stemas cerrados y no damos la i mportanci a debi da a las relaci ones del
si stema con su entorno.
Entender para intervenir supone cambi os paradi gmti cos. No po-
demos i ntentar construi r el desarrollo terri tori al del Si glo XXI con catego-
r as mentales del pasado. Al contrari o de lo ocurri do hasta el presente
con el par teor a/reali dad en las pol ti cas pbli cas de desarrollo regi onal
en Amri ca Lati na, es i mperati vo colocar ahora las ideas por delante de
la prctica.
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2. CREC I M I ENTO ECO NO M ICO TERRI TO RI AL EXO G ENO . LA BRI SA Q UE
ELEVA LA CO M ETA
En la revi si n que hace de los nuevos modelos ( macro) de creci -
mi ento endgeno, de M attos ( op. ci t. ) concluye que tales modelos se mue-
ven en torno a un ej e central: una funci n de producci n en que la tasa
de creci mi ento depende bsi camente del stock de tres factores, capi tal
f si co, capi tal humano, y conoci mi entos ( progreso tcni co) , que pueden
ser obj eto de acumulaci n y, adems, generan externali dades. Seala el
mi smo de M attos que el crecimiento a largo plazo es un fenmeno
econmico endgeno, resultado de considerar que las inversiones
respectivas son efectuadas por actores econmicos motivados por la
ganancia.
Las nuevas perspecti vas en ci enci a i ncluyendo la cati ca al i gual
que otras teor as posmodernas, reconocen la i mportanci a de las escalas,
segn Fri ed ( op. ci t. ) . C on estas perspecti vas, ser la endogenei dad del
creci mi ento i ndependi ente de la escala, terri tori al en este caso?
El atri buto de endogenei dad ti ene di ferentes connotaci ones, segn
se refi era al creci mi ento o al desarrollo. C recim iento endgeno no puede
si no si gni fi car un patrn de creci mi ento tal que los factores determi nantes
del creci mi ento son efecti vamente controlados por agentes perteneci en-
tes al mi smo si stemas cuyo creci mi ento se busca. Si se acepta que los
determi nantes del creci mi ento econmi co terri tori al son la acumulaci n
de capi tal f si co o i nversi ones, la acumulaci n de conoci mi ento o progre-
so tcni co, la demanda externa y el gasto de no resi dentes y, de una
manera muy i mportante, las reglas econmi co/i nsti tuci onales del j uego,
es deci r, el cuadro de la pol ti ca econmi ca naci onal y sus di ferenci ados
efectos terri tori ales, creci mi ento endgeno si gni fi car a que los agentes
pri nci pales que determi nan la acumulaci n de capi tal son personas natu-
rales y j ur di cas resi dentes en ese terri tori o, que el progreso tcni co es
generado pri nci palmente por el si stema ci ent fi co y tecnolgi co de esa
rea y que la pol ti ca econmi ca nacional tambi n est en manos de agen-
tes locales. Esto confi gura un cuadro utpi co para la enorme mayor a de
los terri tori os organi zados en cualqui er parte del mundo, tanto ms utpi-
co cuanto ms pequeo, y mayor es la apertura del terri tori o en cuesti n.
Puesto que no se puede descartar un ci erto grado de endogenei dad del
creci mi ento, la cuesti n resi de preci samente en la medi ci n o evaluaci n
del grado de endogenei dad del creci mi ento, en descubri r las tonali dades
gri ses en un cuadro que las posturas ms i deolgi cas pretenden pi ntar
en blanco o negro.
50 SERG I O BO I SI ER
Frente a aquellos que se aferran a la sobredetermi naci n si stmi ca
surgen otros que, desde la tri nchera opuesta, tratan de probar lo contra-
ri o. Por ej emplo, Alburquerque ( 1997) hace un gran esfuerzo, sugerente
pero no convi ncente, para demostrar que la gran mayora de las de-
cisiones de produccin tienen lugar en escenarios nacionales o
subnacionales, regionales o locales. Albuquerque, como muchos, usa
i nconci entemente la recursi vidad, una propi edad especi al presente en si s-
temas complej os ( que hace de la escala una cuesti n i rrelevante) , porque
de una afi rmaci n emp ri camente comprobable a ni vel naci onal pasa si n
soluci n de conti nui dad a escalas menores di ferentes. Por el contrari o, en
materi a de creci mi ento endgeno, la escala es un atri buto pri nci pal.
D esarrollo endgeno, segn Boi si er ( 1993) , es un concepto referi do
a cuatro planos. Pri mero, la endogenei dad se refi ere o se mani fi esta en el
plano pol ti co, en el cual se la i denti fi ca como una creci ente capaci dad
( terri tori al) para tomar las deci si ones relevantes en relaci n a di ferentes
opci ones de desarrollo di ferentes esti los de desarrollo , y en relaci n al
uso de los i nstrumentos correspondi entes, o sea, a la capaci dad de di se-
ar y ej ecutar pol ti cas de desarrollo y a la capaci dad de negoci ar; se-
gundo, la endogenei dad se mani fi esta en el plano econmi co, refi ri ndo-
se en este caso a la apropi aci n y rei nversi n in situ de parte del exce-
dente a fi n de di versi fi car la econom a del terri tori o, dndole al mi smo
ti empo una base de sosteni bi li dad temporal; tercero, la endogenei dad es
tambi n i nterpretada en el plano ci ent fi co y tecnolgi co, es deci r, la ca-
paci dad i nterna del si stema para generar sus propi os i mpulsos tecnolgi -
cos de cambi o, capaces de provocar modi fi caci ones cuali tati vas en el
si stema; cuarto, la endogenei dad se plantea en el plano de la cultura,
como una suerte de matri z generadora de la i denti dad soci oterritori al. Estas
mlti ples formas de la endogenei dad del desarrollo fortalecen el poten-
ci al de i nnovaci n terri tori al y son el resultado de la si nerg a del si stema
soci al. As entendi do el desarrollo endgeno, equi vale a poner los con-
troles de mando del desarrollo terri tori al dentro de su propi a matri z so-
ci al. Resulta obvi o que en esta i nterpretaci n el desarrollo regi onal es,
por pura defi ni ci n, un desarrollo endgeno al punto que hablar de de-
sarrollo regi onal endgeno vi ene a ser algo casi tautolgi co. Por supues-
to, desarrollo regi onal o desarrollo regi onal endgeno es un concepto re-
feri do a las personas de carne y hueso y no a categor as abstractas y en
defi ni ti va, consi ste en la permanente ampli aci n en el entorno coti di a-
no del rango de oportuni dades o de opci ones a di sposi ci n de cada
i ndi vi duo, que no es otra cosa, desde otro punto de vi sta, que una am-
pli aci n de la li bertad personal.
51 EL VUELO DE UNA CO META. UNA METFO RA PARA UNA TEO R A DEL DESARRO LLO ...
A propsi to de desarrollo endgeno, uno de sus pri nci pales
exposi tores, Vzquez Barquero ( 1995) escri be: La informacin disponi-
ble es concluyente sobre un punto central: ha comenzado a tomar
forma una nueva estrategia de desarrollo. Sus objetivos finales son el
desarrollo y la reestructuracin del sistema productivo, el aumento
del empleo local y la mejora del nivel de vida de la poblacin. Los
agentes de esta poltica no son la Administracin del Estado y/o la
gran empresa urbana sino los gestores pblicos y los empresarios
locales. Cada iniciativa concede una prioridad diferente a cada uno
de los objetivos, y ello se debe a que cada comunidad local se ve
obligada a enfrentar problemas especficos, que los agentes econ-
micos y sociales tienen que enfrentar y superar. A j ui ci o de Vzquez
Barquero, la endogenei dad estar a defi ni da, ms por la especi fi ci dad te-
rri tori al de los problemas que por el comando deci si onal.
Volvi endo ahora a los factores determi nantes del creci mi ento econ-
mi co terri tori al, resulta conveni ente comenzar por mi rar i nsti tuci onalmente
el proceso de acumulaci n de capi tal, di sti ngui endo para ello los fluj os
de capi tal externo de ori gen pri vado de aquellos de ori gen pbli co, i nclu-
yendo, entre los pri meros, tanto al capi tal naci onal como al transnaci onal.
Esta di sti nci n es i mportante porque la lgi ca terri tori al de uno y otro es
di ferente; de hecho, la lgi ca terri tori al del capi tal pri vado es una lgi ca
que opera por defecto, en tanto que la lgi ca terri tori al del capi tal pbli co
es una que expli ci ta raci onali dades que estn ms all de la econom a.
El capi tal pri vado no se di ri ge a los terri tori os como tales, si no a
acti vi dades espec fi cas que ostentan determi nados potenci ales de lucro
di recto o i ndi recto. Naturalmente que al funci onar de acuerdo a una pti -
ca de rentabi li dad mi cro-econmi ca, el capi tal pri vado se locali za en te-
rri tori os determi nados reali zando, de paso, vari as operaci ones, que van
desde la mi sma creaci n de terri tori o ( no en su acepci n natural, como
es obvi o) hasta la ordenaci n del mi smo. De hecho, exi ste una lgi ca
de expansi n terri tori al del si stema capi tali sta, capaz de proveer una s-
li da expli caci n de la confi guraci n y de la di nmi ca econmi ca de cual-
qui er terri tori o naci onal, pero esa lgi ca no est compuesta de cri teri os
terri tori ales si no de cri teri os propi os de la raci onali dad econmi ca, como
lo plantea Boi si er ( 1982) .
El si stema deci si onal que opera detrs de los movi mi entos de
capi tal es un si stema completamente exgeno a la regi n o al terri tori o.
Si n embargo, desde el terri tori o se puede i nflui r en di cho si stema medi an-
te dos ti pos de acci ones: por un lado, medi ante la promocin y por otro,
medi ante la negociacin.
52 SERG I O BO I SI ER
La promoci n terri tori al como i nstrumento de modi fi caci n de la es-
tri cta lgi ca econmi ca del capi tal presupone cuesti ones tcni cas y cul-
turales, como lo descri be R. Fri edmann ( 1996) . T cni cas en el senti do de
la construcci n de una imagen corporativa, lo cual a su vez presupone
la acumulaci n de conoci mi ento ci ent fi co sobre el propi o terri tori o y de
uti li zaci n de mtodos de mercadeo, y culturales en cuanto la promoci n
supone el paso desde una cultura tradi ci onal y conservadora en relaci n
a la recepcin de capi tal ( la cultura del trampero) a una cultura contem-
pornea y agresi va de bsqueda de capi tal ( la cultura del cazador) .
La negoci aci n para modi fi car los fluj os de capi tal presupone cues-
ti ones tcni cas nuevamente y pol ti cas, en cuanto se enti ende el carcter
pol ti co de todo proceso de negoci aci n, sobre todo cuando los elemen-
tos de transacci n son, en parte, soci ales o colecti vos. Las propuestas
sobre la plani fi caci n regi onal negoci ada de hace vei nte aos atrs
adqui eren renovado valor frente a la creci ente proporci n de capi tal
exgeno en relaci n a capi tal endgeno. C i ertamente, estos procesos de
negoci aci n se apli can ms al capi tal pbli co que al pri vado, contrari a-
mente a lo que sucede con la promoci n.
La acum ulacin de conocim iento y de progreso tcni co, otro de los
factores determi nantes del creci mi ento econmi co ti ende, en general, a
mostrar una elevada exogenei dad y una relaci n i nversa con el grado de
i ndustri ali zaci n y con el tamao del terri tori o, si n perj ui ci o de los conoci-
dos casos de algunos tecno-polos y ej es tecnolgi cos ( Si li con Valley, M -
128, Sophi e-Anti poli s, di stri tos i tali anos, etc. ) , que si guen si endo casos
de di f ci l rpli ca. C omo se coment, Hi lhorst y tambi n otros, sosti enen
que gran parte del progreso tcni co que llega a los terri tori os en desarro-
llo vi ene i ncorporado en maqui nari a y equi po i mportado o es el resultado
de transferenci as i nternas de tecnolog as en la cadena casa matri z/fi li al
de las corporaci ones transnaci onales.
Q u tan extraa resulta la exogenei dad si se toma en cuenta el
costo exponenci almente creci ente de la I & D? C osta-Fi lho ( 1996) hace
de este costo exponenci almente creci ente de la i nvesti gaci n ci ent fi ca y
tecnolgi ca la expli caci n bsi ca de la globali zaci n en tanto sta si gni fi -
ca la creaci n, por necesi dad de recuperaci n del capi tal, de un espaci o
ni co que coexi ste con mlti ples terri tori os en un mapa mundi al en el
cual es di f ci l encontrar los l mi tes naci onales. Verni ca Si lva ( 1991) reali -
z un completo anli si s de las di fi cultades y tambi n de las potenci ali da-
des de procesos terri tori almente endgenos de i nnovaci n y propone un
conj unto i nstrumental para crear verdaderos sistemas cientficos y tec-
nolgicos regionales. M alecki ( 1991) es referenci a obli gada en rela-
53 EL VUELO DE UNA CO META. UNA METFO RA PARA UNA TEO R A DEL DESARRO LLO ...
ci n a tecnolog a y desarrollo terri tori al, parti cularmente el cuarto cap tulo
de su i mportante opus m agnus; tanto Si lva como M alecki , entre otros,
apuntan a una cuesti n central en materi a de endogenei zaci n del cono-
ci mi ento y del progreso tcni co, al sealar que cuando una regi n o terri -
tori o genera si nerg a en la i nnovaci n, en la capaci dad empresari al, y en
la i nformaci n, las empresas all locali zadas ti enden a ser tecnolgi ca-
mente progresi stas y a adoptar las mej ores prcti cas tecnolgi cas di s-
poni bles. Si stemas y redes parecen ser las estructuras claves para crear
y para adaptar tecnolog a y la cont nua i nversi n en educaci n es el ele-
mento clave para aumentar la capaci dad de generaci n endgena de
conoci mi ento y progreso tcni co. C on respecto a la posi ble endogenei dad
del conoci mi ento, el concepto de m ilieu y sobre todo, de m ilieu innova-
dor, resulta altamente i nteresante, como lo plantea M ai llat ( 1995) .
En relaci n a la acumulaci n de conoci mi ento y de progreso tcni co
como factor de creci mi ento hay una tendenci a a asi mi lar la expresi n co-
noci mi ento as como progreso tcni co a i nnovaci n , en las cuatro
acepci ones di sti ngui das por Bi enaym ( 1986) : a) i nnovaci ones de pro-
ducto; b] i nnovaci ones desti nadas a resolver, sobrepasar o eli mi nar di fi -
cultades tcni cas en la fabri caci n; c] i nnovaci ones ahorradoras de
i nsumos; d] i nnovaci ones en las condi ci ones de trabaj o.
Hay una forma de conoci mi ento extremadamente i mportante desde
el punto de vi sta del desarrollo terri tori al, poco menci onado en el di scur-
so tecnolgi co/desarrolli sta. Se trata del autoconocim iento cientfico del
propio territorio, no la mera descri pci n y catastro de su stock de recur-
sos, si no de la cadena innovativa y productiva pasi ble de construi r a
parti r de todos los recursos locales. A t tulo de ej emplo: B. Revesz et. alli .
( 1996) son los autores, en Per, del li bro Piura: R egin y Sociedad. D erro-
tero bibliogrfico para el desarrollo, un volumen de ms de 700 pgi nas
que recoge casi todo lo que se ha escri to, desde di versas perspecti vas,
sobre esta regi n, como un conocimiento cientfico bsico e inicial so-
bre el cual fundamentar cualqui er propuesta de desarrollo. Esto es gene-
rar conocimiento endgeno.
La dem anda externa ( i ncluyendo el gasto de no resi dentes, i mpor-
tante en regi ones con una base econmi ca li gada al turi smo) es, no hay
necesi dad de deci rlo, un factor de creci mi ento claramente exgeno, pero
es fci l darse cuenta el enorme potenci al de i nci denci a que sobre la es-
tructura deci si onal de estos gastos ti ene la regi n o el terri tori o en gene-
ral, v a, nuevamente, la promoci n.
C ompletamente i gnorada, hasta no hace tanto ti empo, la poltica eco-
nm ica nacional y sus efectos regionalm ente diferenciados, se ha conver-
54 SERG I O BO I SI ER
ti do en un factor de creci mi ento econmi co terri tori al extremadamente
i mportante y por ello, con una enorme capaci dad expli cati va emp ri ca.
I ncluso, en ocasi ones, sobrevalorada y generando como resultado deman-
das a ultranza de di scri mi naci n terri tori al de los i nstrumentos de pol ti ca
econmi ca, preci os, tasas i mposi ti vas, aranceles, etc. Un buen ej emplo
de ello, en el mundo lati noameri cano, est dado por el li bro de Domi ngo
C avallo y Juan Antoni o Zapata, El desafo federal, escri to por ci erto an-
tes de que el pri mero de sus autores asumi ese como M i ni stro de Econo-
m a de Argenti na. Un claro ej emplo de un alegato hecho en representa-
ci n de los i ntereses econmi cos de un centro peri fri co de acumulaci n
competi dor del centro tradi cional ( C rdoba y Buenos Ai res respecti vamen-
te) en el cual se demanda la di ferenci aci n terri tori al ( provi nci al) de la
tasa de i nters, del ti po de cambi o, de las tari fas de los servi ci os pbli -
cos, etc. , con el obj eto de corregi r los efectos negati vos que el cuadro de
la pol ti ca econmi ca naci onal habr a estado produci endo en la Provi nci a
de C rdoba.
Hace ya ms de di ez aos que Folmer y Ni j kamp ( 1985) se pregunta-
ban si algunos casos exi tosos de creci mi ento regi onal ( Si li con Valley, New
England, Si ngapur) representaban regi ones con si stemas auto-
organi zati vos en el senti do de ser capaces de alcanzar un estado de re-
cuperaci n en funci n de su propi a capaci dad y si n ni nguna i ntervenci n
gubernamental ( i .e. pol tica econmi ca regi onal) o si , por el contrari o, eran
casos en los cuales la pol ti ca econmi ca hab a provi sto las condi ci ones
que actan como i ncubadoras de las nuevas i ni ci ati vas econmi cas. Es
obvi o, conclu an los autores, que cuanto ms dbil es la capacidad de
auto-organizacin regional, tanto ms intensa tiene que ser la poltica
econmica regional; a fin de comenzar un proceso de recuperacin .
Pero una cosa es la pol ti ca econmi ca regional, es deci r aquella
que ti ene como propsi to expl ci to influenciar o controlar el resultado
econmico de las regiones , en las palabras de Folmer y Ni j kamp y otra,
ms complej a i ncluso, es el i mpacto regi onal de la pol ti ca econmi ca
naci onal, que, si n proponrselo expl ci tamente, influencia y controla el
resultado econmico de las regiones con mayor fuerza que la propia
poltica regional, generalmente como resultado del di sti nto peso pol ti co
que ti enen, la poltica econmica nacional por un lado, y la poltica econ-
mi ca regional, por otro, el de esta lti ma notablemente menor casi si empre.
Desde el punto de vi sta teri co, el efecto regi onalmente di ferenci ado
de la pol ti ca econmi ca naci onal ti ene una expli caci n senci lla: la di fe-
renci a entre la estructura i nter-sectori al de la econom a de la regi n o
terri tori o y la anloga estructura i nter-sectori al naci onal, que es la que se
55 EL VUELO DE UNA CO META. UNA METFO RA PARA UNA TEO R A DEL DESARRO LLO ...
uti li za como referenci a paramtri ca para defi ni r el conteni do de una pol -
ti ca global o sectori al dada. En los textos de anli si s regi onal ms cono-
ci dos, I sard ( 1960) , Bendavi d-Val ( 1974) , Boi si er ( 1980) se descri ben los
coefi ci entes ms usuales para di mensi onar esta di ferenci a, coefi ci entes
de especi ali zaci n y otros.
Pero, por lo menos en Amri ca Lati na, hay que otorgar el crdi to del
anli si s emp ri co sobre el efecto regi onal de la pol ti ca econmi ca a W.
Baer ( 1965) con sus pi oneros estudi os sobre la i ndustri ali zaci n del Bra-
si l. Posteri ormente, Boi si er ( 1982, op. ci t. ) i ntroduj o el i mpacto regi onal de
la pol ti ca econmi ca como uno de los tres factores causales del desarro-
llo regi onal ( asi gnaci n de recursos, efectos de la pol ti ca econmi ca, y
capaci dad de organi zaci n soci al regi onal) .
C omo ya se adelant, la pol ti ca econmi ca naci onal es, por pura
defi ni ci n, una competenci a del gobi erno naci onal y por tanto, consti tuye,
en pri mera i nstanci a, un dato o una i nformaci n de entrada para todas
y cada una de las regi ones. Si endo as , cada regi n o terri tori o puede, si n
embargo, modi fi car, a priori o a posteriori, el cuadro correspondi ente,
medi ante procesos de negoci aci n. Estos procesos de negoci aci n re-
qui eren un fuerte insumo de conocimiento cientfico, econmico en
este caso, como base raci onal de la negoci aci n; paralelamente requi e-
ren de condi ci ones polti cas ( conduccin de la negoci aci n) , soci ales ( res-
paldo colecti vo a la negoci aci n) y tcni cas ( especi fi caci n del espaci o
de transacci n, i denti fi caci n de los elementos transables, cdi gos y nor-
mas procesuales, tcni cas de comuni caci n, lenguaj e, persuasi n, cono-
ci mi ento de si tuaci ones de confli cto) . D e nuevo ac se abre un espaci o
para la generaci n de conocimiento endgeno.
3. DESARRO LLO TERRI TO RI AL ENDO G ENO . EL CEREBRO Y LA M ANO
Q UE DI SEA Y CO NSTRUYE LA CO M ETA
Si el desarrollo territorial se vi suali za como un j uego en el que
parti ci pan dos j ugadores, el Estado y la Regi n ( que es si mplemente un
terri tori o organi zado que conti ene su propi o potencial endgeno de de-
sarrollo) , es fci l apreci ar que al pri mer j ugador, el Estado, le correspon-
de el papel de crear las condi ci ones para el creci mi ento econmi co ( me-
di ante el manej o de los dos procesos que controla en di ferente medi da:
la asi gnaci n de recursos entre regi ones y la determi naci n del cuadro
de la pol ti ca econmi ca) , en tanto que al segundo, la Regi n, le corres-
ponde la muy complej a tarea de transformar el creci mi ento en desarrollo.
La asi gnaci n di recta de recursos pbli cos entre regi ones la i nversi n
56 SERG I O BO I SI ER
pbli ca regi onali zada ti ende a perder i mportanci a frente al componente
pri vado, pero la capaci dad del Estado para emi ti r seales haci a el sec-
tor pri vado es muy elevada y compensa la reducci n de su aporte di rec-
to. No obstante, ni nguna canti dad de recursos aportada por el Estado es
capaz de generar desarrollo; a lo sumo, tales recursos crean las condi -
ci ones de creci mi ento ( la , segn la ci ta que de M attos, en su trabaj o
menci onado, hace de K ampetter? ) .
C on esta senci lla di vi si n del trabaj o ya puede apreci arse una cues-
ti n de coordinacin, por el momento slo entre dos enti dades: el Estado
y la Regi n. Ya se ver ms adelante que el desarrollo regi onal presupo-
ne una complej si ma tarea de coordi naci n entre muchos elementos. Si
tal coordi naci n no es adecuadamente reali zada, el resultado ser un
aumento de la entropa en vez de un i ncremento de la sinerga.
De hecho, casi todas las acci ones que generan un resultado, van
acompaadas de deli cados procesos de coordi naci n. Pi nsese, por ejem-
plo, en algo tan senci llo como golpear correctamente una pelota de teni s
( mi i nstructor me repi te que se trata de algo senci llo; yo le repli co que si
as fuese, cualqui era podr a ganar Forest Hi lls! ) . Un buen golpe de res-
puesta supone: una adecuada posi ci n en terreno del j ugador, pegarle a
la pelota a una altura determi nada, golpear la pelota a una di stanci a dada
del cuerpo del j ugador, colocar la raqueta perpendi cular al suelo, hacer
un movi mi ento con la raqueta desde atrs de manera de golpear la pelota
en el momento j usto, mi rar el punto a donde se qui ere di ri gi r la pelota,
i mpri mi r una fuerza exacta, ni mayor ni menor, al golpe. Todo esta com-
plej a si ncroni zaci n envuelve deci si ones si multneas o secuenci ales, en
cualqui er caso, deci si ones que deben tomarse en fracci ones de segun-
do. Se requi ere de un mecani smo capaz de reali zar esta coordi naci n.
El notable neurobi logo norteameri cano Antoni o R. Damasi o ( 1996)
di ce: En una primera aproximacin, la funcin global del cerebro es
estar bien informado acerca de lo que sucede en el resto del cuerpo
propiamente tal; acerca de lo que acaece en s mismo; y acerca del
entorno que rodea al organismo, para lograr as una acomodacin
adecuada y vivible entre organismo y medio ambiente. C ualqui er pa-
reci do con el papel de un gobi erno terri tori al es, otra vez, i ntenci onal.
Desde dentro del propi o gremi o de los teri cos de la plani fi caci n,
Faludi ( 1973) ya hab a uti li zado el funci onami ento del cerebro humano
para una analog a con el funci onami ento de las agenci as de plani fi ca-
ci n, en una perspecti va en que tanto la mente humana como la propi a
plani fi caci n son consi derados como si stemas de aprendi zaj e . Recur-
dese que este mismo enfoque planning as a learning process ha si do
un tema favori to de Hi lhorst ( 1971; 1990) .
57 EL VUELO DE UNA CO META. UNA METFO RA PARA UNA TEO R A DEL DESARRO LLO ...
En un trabaj o publi cado en 1996 ( En busca del esquivo desarrollo
regional. Entre la caja negra y el proyecto poltico) este autor plante
una i mportante hi ptesi s en materi a de desarrollo regi onal. All se sostuvo
que el desarrollo de un terri tori o organi zado ( concepto pareci do al de
mi li eu i nnovador de M ai llat) depende de la exi stenci a, ni vel y arti cula-
ci n de sei s factores del desarrollo, que, por lo general, estn presen-
tes en casi cualqui er terri tori o. La cuesti n central pareci era resi di r en la
maxi mi zaci n del potenciamiento de cada factor y, sobre todo, en el lo-
gro de una arti culaci n densa e inteligente, es deci r, con una di rec-
ci onali dad claramente estableci da. Resulta ahora i nescapable una revi -
si n de esa propuesta, que hace del concepto neurobi olgi co de sinapsis
un elemento central de ella, al enfati zar la conecti vi dad entre pares de
factores, en una pri mera i nstanci a y entre pares de caracter sti cas de esos
mi smos factores en una segunda y ms complej a i nstanci a.
Esta propuesta ti ene innegables lazos con el pensami ento de D. North,
de A. Tourai ne, de A . Hi rschman y de E. M ori n, en la medi da en que con-
ceptos tales como actores, organizaciones, cultura, y complejidad, apa-
recen en forma recurrente.
El pri mer factor de desarrollo endgeno a consi derar refi ere a los
actores presentes en el terri tori o en cuesti n. El desarrollo es en defi ni ti -
va un proceso decisional, de enorme ampli tud y complej i dad y las deci -
si ones son tomadas por personas humanas, por seres de carne y hueso,
que ocupan determi nadas posi ci ones en la malla soci al del terri tori o y
que detentan determi nadas cuotas de poder y que manti enen entre ellas
relaci ones si gnadas, a veces por la confi anza y a veces por la descon-
fi anza. La matri z de relaci ones i nter-personales en cualqui er regi n ti ene
i mportanci a deci si va en materi a de desarrollo. Las relaci ones de con-
fi anza han si do emp ri camente estudi adas por Roj as ( 1995) en relaci n
al empresari ado de la Provi nci a de C oncepci n ( C hi le) , una provi nci a de
anti gua e i mportante i ndustri ali zaci n y cabeza de la no menos i mportan-
te Regi n del B ob o. Los estudi os de Roj as concluyen en que la falta de
relaci ones de confi anza en este terri tori o ha si do un escollo de pri mera
magni tud para la formulaci n de proyectos colecti vos de desarrollo y en
consecuenci a, ha entrabado el desarrollo terri tori al.
La pri mera tarea emp ri ca con respecto a los actores consi ste en su
i denti fi caci n, ti pologi zaci n, enumeraci n. Los actores se clasi fi can en
tres categor as: actores i ndi vi duales, actores corporati vos, actores colec-
ti vos. Los pri meros son personas i ndi vi duales que ocupan determi nados
espaci os en la estructura de poder, cualqui era sea la fuente de di cho
poder e i nfluenci a; los segundos son i nsti tuci ones que representan i ntere-
58 SERG I O BO I SI ER
ses de grupo, sectori ales, y los terceros corresponden en ri gor a los mo-
vi mi entos soci ales terri tori ales o regi onales.
El I LPES, a travs de su Di recci n de Pol ti cas y Plani fi caci n Regi o-
nales ( DPPR) ha desarrollado y experi mentado un software denomi nado
ELI T E que permi te con rapi dez, efectuar las si gui entes tareas de terreno,
que entregan i mportant si ma i nformaci n de entrada para cualqui er pro-
yecto colecti vo de desarrollo: previ a i denti fi caci n del uni verso ( o de una
parte de l) de organizaciones sociales perteneciente a la sociedad civil,
se puede calcular un coeficiente de consensualidad o, inversamente,
de conflictividad, que mi de, con ci erta obj eti vi dad, el ti po de relaci ones
i nter-i nsti tuci onales predomi nantes en el rea y en consecuenci a, permi te
al anali sta apreci ar de antemano la vi abi li dad de una propuesta colecti va;
adi ci onalmente, ELI T E permi te asi gnar un peso espec fi co a cada per-
sona que ocupa un determi nado cargo en di versas organi zaci ones de la
matri z anteri or y calcula un peso pol ti co ponderado de manera que el
anali sta di spondr de una lista de personas arregladas de acuerdo a
su importancia en la matriz local de poder. Est dems sealar la i m-
portanci a de este ti po de i nformaci n a la hora de contar los posi bles
ali ados para una i ni ci ati va colecti va de desarrollo. No es una exageraci n
deci r que estas dos i nformaci ones, cli ma soci al y matri z del poder ,
son i nformaci ones mucho ms i mportantes que las que se suelen consi -
derar a la hora de preparar una propuesta de desarrollo.
Tan i mportante como conocer con exacti tud la nmi na de actores a
fi n de maxi mi zar el apoyo pol ti co y soci al al proyecto de desarrollo, es
conocer el conj unto de caracter sti cas que conforman la conducta (ethos)
de ellos en relaci n, preci samente, al terri tori o. Por ej emplo, en el caso
de empresari os, el ethos empresari al puede i nclui r un componente de
logro-n, como lo sugi ere M cC lelland ( 1961) , en el cual la lealtad al lu-
gar sea si gni fi cati va; ello ayudar a confi gurar una categor a especi al y
muy i mportante de actores: los em presarios regionales, que operan con
una lgi ca capi tali sta di ferente de la presupuestada por la pura raci onali -
dad econmi ca.
Un segundo factor de desarrollo, esta vez muy en la l nea de reflexi n
de North ( 1992) , son las i nsti tuci ones ( que en el lenguaj e empleado por
North corresponden a las organi zaci ones) . Desde luego, en la prcti ca se
tratar en pri mer lugar, de confecci onar el mapa institucional del terri to-
ri o, un catastro i nsti tuci onal tanto pbli co como pri vado. Pero, ms i mpor-
tante que el recuento, ser la evaluaci n de cuatro caracter sti cas que
defi nen una i nsti tuci n moderna : la velocidad para reacci oanr frente a
cambi os rpi dos en el entorno, la flexibilidad que posi bi li ta dar respues-
59 EL VUELO DE UNA CO META. UNA METFO RA PARA UNA TEO R A DEL DESARRO LLO ...
tas di versas ( de grande o pequea escala, coyunturales o estructurales,
etc. ) a las demandas del entorno, virtualidad como condi ci n para hacer
arreglos de cooperaci n en el espaci o ci bernti co, pasando por alto terri -
tori os y fronteras, e inteligencia como capaci dad para aprender de la
propi a experi enci a en el relaci onami ento con el entorno.
Se sosti ene ac que tanto las reglas del j uego ( i nsti tuci ones para
North) como las estructuras operati vas ( organi zaci ones para North) estn
di rectamente asoci adas al resultado alcanzado por todo si stema soci al.
Las i nsti tuci ones/organi zaciones presentes en un dado territori o ti enen que
ver con los costos de transacci n. De hecho, las regi ones en las cuales
se produce con mayor faci li dad la sinerga i ndi spensable al desarrollo
endgeno, son regi ones en las cuales los costos de transacci n son meno-
res debi do a que los agentes y actores comparten los mi smos cdigos cul-
turales, as como el mi smo sistema jur di co y un conjunto de relaci ones so-
ci ales procli ves al surgimiento del m ix cultural cooperacin/com petencia.
Algunos de los organi smos que defi nen el mapa i nsti tuci onal de
cualqui er regi n y que requi eren ser estudi ados en funci n de las carac-
ter sti cas demandadas por la contemporanei dad son: los organi smos de
gobi erno, las uni versi dades y centros ci ent fi cos, los servi ci os pbli cos,
las empresas pbli cas, la prensa, las asoci aci ones de carcter gremi al,
los muni ci pi os, las O NG s, etc.
Un tercer factor de desarrollo del terri tori o, ms en la l nea de Weber
y Hi rschman, es la cultura, concepto ms ampli o que el factor resi dual
que en la li teratura sobre creci mi ento aparece desde Solow en adelante.
Si el concepto de cultura uni versal es di scuti ble en su exi stenci a,
no sucede lo mi smo con el otro concepto polar, cultura local, o regi onal,
o naci onal, o terri tori al , concepto que denota la exi stenci a de una
cosmogona ( una vi si n del mundo y un conj unto de respuestas a las
preguntas fundamentales de los seres humanos) y de una tica ( conj unto
de normas que reglan las relaci ones entre los i ndi vi duos del grupo y en-
tre ste y su base materi al de recursos o medi o ambi ente) que en un
lugar o terri tori o determi nado asumen caracter sti cas di sti ntas de otros
lugares.
En relaci n al papel de la cultura latamente entendi da en el pro-
ceso de desarrollo, una cuesti n multi di mensi onal y de elevada complej i -
dad, hay que traer a colaci n el polmi co li bro de Peyrefi tte ( 1996) qui en
presta especi al atenci n a la confianza ( que ci ertamente es un patrn de
conducta, cultural y ti camente produci do) en el estableci mi ento de un
cli ma favorable al desarrollo, confi anza no slo para regular relaci ones
i nterpersonales, si no confi anza i ndi vi dual en s mi smo y colecti va en la
60 SERG I O BO I SI ER
soci edad, o sea, en la li bertad. Ya se hi zo menci n a los trabaj os de Ro-
j as ( op. ci t. ) en la Provi nci a de C oncepci n, en C hi le, en relaci n al sector
de empresari os, que apuntan en una di recci n si mi lar ; tambi n se men-
ci on, al pasar, el caso del Estado de C ear, en el Nordeste del Brasi l, en
donde se est produci endo una verdadera revoluci n cultural en rela-
ci n a la percepci n colecti va del desarrollo, creando un cli ma soci al fa-
vorable a ste.
Desde el punto de vi sta de una ampli a acepci n del trmi no cultu-
ra , i nteresa conocer su capaci dad para produci r una autoreferencia, es
deci r, la capaci dad para produci r la i denti fi caci n de la soci edad con su
propi o terri tori o, o, puesto de otro modo, la capaci dad de esa cultura para
i ntroduci r cdi gos referenci ales terri tori ales en los mensaj es de
autoi denti fi caci n. Q u cdi gos o qu referentes se pueden descubri r
detrs de un mensaj e tal como, por ej emplo, yo soy valdiviano ( en C hi le)
o yo soy paisa ( en C olombi a) o yo soy gacho ( en Brasi l) ? C ul es su
alcance terri tori al? C mo se di ferenci a el espaci o urbano del rural en
estos mensaj es?
La i mportanci a prctica, en ltimo trmi no, de la cultura terri tori al como
productora de autoreferenci a, radi ca en la posi bi li dad de construi r ni chos
de comerci o espec fi cos y parti culari zados en un contexto de una
globali zaci n que conti ene enormes fuerzas homogenei zadoras. La cultu-
ra se expresa no slo en mani festaci ones i nmateri ales, si no que tambi n
en productos y en tecnolog as de producci n y tales productos y tecnolo-
g as pueden ser defendidos de la competencia homogenei zadora medi ante
di sposi ciones gubernamentales, como denomi nacin de ori gen y otras bi en
conoci das. El C ognac francs, el queso M anchego espaol, el ron de
C aldas, los sombreros M ontecri sti , son todos pequeos y grandes ej em-
plos bi en estableci dos en el comerci o mundi al.
Pero adems de la cultura en su senti do ampli o, i nteresa lo que pro-
pi amente puede llamarse cultura de desarrollo en el terri tori o en cues-
ti n, es deci r, la manera cmo los i ndi vi duos se plantean frente a asuntos
tales como los est mulos econmi cos, contratos, ri esgo, i nnovaci ones,
apertura, etc. En este senti do pueden di sti ngui rse dos formas polares de
cultura de desarrollo: por una lado una cultura domi nada por el par valri co
competitividad/individualismo y por otro, una cultura en que prevalecen
si n contrapeso valores tales como cooperacin/solidaridad.
Una cultura extremadamente competi ti va e i ndi vi duali sta probable-
mente produce un elevado y acelerado crecim iento, pero excluye los com-
ponentes subj eti vos y ti cos de un desarrollo bi en entendi do; una cultura
domi nada por la cooperaci n y la soli dari dad, probablemente genera si -
61 EL VUELO DE UNA CO META. UNA METFO RA PARA UNA TEO R A DEL DESARRO LLO ...
tuaci ones de consi derable equidad soci al, pero con un baj o logro mate-
ri al. El desarrollo entonces, parece estar asoci ado a un mi x vi rtuoso de
ambos patrones culturales, algo que aparece como una caracter sti ca
notable de los di stri tos i ndustri ales i tali anos y que j ustamente hace i m-
posi ble su rpli ca. Recurdese en este mi smo senti do el clsi co estudi o
de Walton ( 1977) sobre el papel de la eli tes locales en el creci mi ento/
desarrollo di ferente de M edell n y C ali , en C olombi a.
El cuarto factor de desarrollo se asoci a a los procedim ientos uti li -
zados por las di ferentes i nsti tuci ones del rea. Por su carcter soci etal,
tres de ellos i nteresan de manera parti cular. Primero, el procedi mi ento
que sustenta la gestin del desarrollo, es deci r, el conj unto de formas
de actuaci n del gobi erno terri tori al vi nculadas preci samente a lograr o a
esti mular el desarrollo. Por ej emplo, en el caso de las regi ones de C hi le,
el procedi mi ento de gesti n del desarrollo que se uti li za en la mayor a de
los casos, consi ste en aplicar a una variedad de proyectos, general-
mente de pequea escala, los recursos pblicos transferidos a los
respectivos gobiernos mediante varios procedimientos financieros. El
procedi mi ento de gesti n del desarrollo resulta as en un procedi mi ento
ad-hoc, casu sti co, si n que medi e una i nterpretaci n causal de la si tua-
ci n exi stente . Se pone en reli eve una notable carenci a de conocimien-
to cientfico que pudi ese hacer ms comprehensi va y coherente la ac-
ci n pbli ca. Pri ma entonces, un enfoque segmentado del fomento del
desarrollo y ste es consi derado como la sumatori a de proyectos. De
nuevo, el cartesi ani smo anal ti co parece encontrarse detrs de estas vi -
si ones, ahora baj o la vi ej a frmula del incrementalismo disjunto de
Li ndblom. Segundo, el procedi mi ento de administracin del gobi erno,
es deci r la manera cmo se prestan los servi ci os a la comuni dad, por
ej emplo, los servi ci os colecti vos de responsabi li dad pbli ca ( educaci n
bsi ca, salud, seguri dad, etc. ) o la manera como el Estado terri tori al se
relaci ona con las personas i ndi vi duales en tanto cli entes que demandan
ci ertas prestaci ones, i ncluso tan elementales como la entrega de certi fi -
cados, pago de pensiones, etc. En resumen, se trata de la forma en que el
gobi erno local plantea sus tareas del da a d a, su contacto cotidiano con
las personas. Tercero, el procedi mi ento de manejo de la informacin, esto
es, la manera cmo el gobi erno encara su papel como reordenador y
reestructurador del fluj o entrpico de informacin. Como se sabe, en cual-
quier territori o ci rcula ahora una cantidad gi gantesca y variada de i nforma-
ci n, baj o la forma de un flujo entrpico creciente que aumenta la i ncerti -
dumbre y los costos de transacci n entrabando la toma de decisiones para
el desarrollo, como puede verse en Boisi er ( 1996, op.cit.) .
62 SERG I O BO I SI ER
El qui nto factor de desarrollo endgeno resulta fami li ar, ya que con-
si ste en los recursos con que se cuenta en el terri tori o; slo que el trmi -
no recurso admi te ahora vari as lecturas. Para comenzar, se trata de los
recursos m ateriales, que a su vez, i ncluyen los recursos naturales y tam-
bi n los recursos fi nanci eros; en segui da, se trata de los recursos hum a-
nos, entendi dos no tanto como canti dad, si no fundamentalmente entendi -
dos estos recursos humanos en un senti do cuali tati vo, que ti ene que ver
con las habi li dades de las personas, su ni vel de i nstrucci n y educaci n,
y la perti nenci a de todo ello al terri tori o en cuesti n; entendi do tambi n el
concepto de recurso como conocim ientos, una cuesti n favori ta en las
nuevas teor as del creci mi ento global asoci adas a nombres como Romer
y Lucas, entre otros, este factor aparece de aqu en adelante como el
factor cruci al en la soci edad del conoci mi ento , como denomi na Sakai ya
( 1994) al Si glo XXI ; fi nalmente, entendi do el concepto de recurso como
un stock de elementos psicosociales, tales como auto-confi anza colecti -
va, f en el porveni r, consci enci a de la capaci dad soci al para construi r el
futuro, asoci ati vi dad, perseveranci a, memori a hi stri ca colecti va, deseo
de emulaci n y, sobre todo, ganas de desarrollarse; el deseo de cre-
cimiento ya fu apuntado por Hi rschman ( 1958) como factor i mportante
. Estos recursos estn si endo creci entemente reconoci dos como funda-
mentales para el desarrollo, cuando ste se enti ende como un proceso
ms enrai zado en la cultura que en el econom a. Se trata de recursos que
ti enen la especi al si ma caracter sti ca de mostrar un aumento en su di spo-
ni bi li dad a medi da que aumenta su uso ! As entendi dos, no resulta extra-
o que los economi stas los hayan menospreci ado permanentemente.
El sexto factor de creci mi ento ( ahora resulta clara la i mposi ci n de la
fi gura del hexgono en la construcci n de la cometa) es el entorno ( me-
di o externo) confi gurado por una multi pli ci dad de organi smos sobre los
cuales no se ti ene control, slo capaci dad de i nfluenci a, pero con los
cuales el terri tori o o la regi n, como un todo, se arti cula necesari a y per-
manentemente. Pri nci palmente esta arti culaci n se refi ere a la vi ncula-
ci n con el Estado, ti po de relaci n que se sosti ene con l ( confli cti va,
cooperati va) , i nserci n de la regi n en los nudos deci si onales del Estado
( basta comparar, por ej emplo, la proporci n de pauli stas del Estado
de Sao Paulo presentes en las altas esferas del gobi erno federal del
Brasi l, con la proporci n de penqui stas de la Provi nci a de C oncep-
ci n en el correspondi ente mbi to del gobi erno de C hi le, para tener
una i dea de la forma en que una regi n logra penetrar el gobi erno na-
ci onal) . Tambi n es i mportante la i nserci n de la regi n en el mercado
i nternaci onal, proporci n de sus exportaci ones sobre el PI B, desti no geo-
63 EL VUELO DE UNA CO META. UNA METFO RA PARA UNA TEO R A DEL DESARRO LLO ...
grfi co de ellas y sobre todo, el tipo de bien o servicio transado, ya que
ser muy di ferente el potenci al de desarrollo en funci n preci samente del
conocimiento exportado. Fi nalmente, en relaci n al entorno, i nteresa la
i nserci n del terri tori o o regi n en la moderna red del si stema de relaci o-
nes i nternaci onales de cooperaci n, en la cual es percepti ble una ten-
denci a a la cooperaci n hori zontal, de regin a regin, que puede faci li -
tar el proceso de apropi aci n de conoci mi ento y progreso tcni co.
Este hexgono de factores del desarrollo regional es el que debe
ser constru do, potenci ado y di recci onado, para provocar el desarrollo.
Se si gue ac una l nea de razonami ento esenci almente hi rchmani ana
puesto que, segn lo comenta P eyrefi tte ( op. ci t. ) : La perspectiva
interactiva de Hirschman pone el acento en el papel de la combina-
cin de factores ms que en su existencia.
4. LA I NG ENI ERI A Y EL ARTE DEL DESARRO LLO TERRI TO RI AL. CO M O
ELEVAR Y M ANTENER EN EL AI RE LA CO M ETA.
Los aspectos conscientes del desarrollo son importantes. En ri-
gor, es admisible que la primera revolucin industrial inglesa se haya
producido espontneamente; pero desde entonces las revoluciones
industriales han incorporado por lo menos una parte de accin cons-
ciente de los gobiernos o empresas. Es posible que el catalizador
del desarrollo sea slo una ptica de crecimiento? Esta consistira
no slo en desear el crecimiento, sino tambin en percibir la natura-
leza esencial de la ruta que lo lleva a lescri be Peyreffi te en un prra-
fo basado en Hi rschman.
En las palabras del mi smo Hi rschman: el desarrollo no depende
tanto de saber encontrar las combinaciones ptimas de recursos y
factores de produccin dados como de conseguir, para propsitos de
desarrollo, aquellos recursos y capacidades que se encuentran ocul-
tos, diseminados o mal utilizados. El mi smo autor agrega ms adelan-
te: Ahora ya se est volviendo ms clara la naturaleza del factor de
unin que se supone organiza y logra la cooperacin entre los mu-
chos factores, recursos y capacidades necesarios para un desarrollo
con xito en forma algo misteriosa.
En los prrafos precedentes hay tres i deas fundamentales: el desa-
rrollo depende ms de la combi naci n de factores que de la mera exi s-
tenci a de ellos; es posi ble i magi nar un elemento catal ti co que genera la
si nerg a, si nni mo de desarrollo; es posi ble i r ms all de la auto-organi -
zaci n.
64 SERG I O BO I SI ER
Los sei s factores del desarrollo terri tori al i denti fi cados precedente-
mente, pueden mostrar dos formas alternati vas de arti culaci n. Por una
parte, pueden asoci arse entre s de una manera difusa y no direccionada,
una si napsi s dbi l que no conduce a parte alguna. Por otra, pueden vi n-
cularse de una manera densa e inteligente o direccionada, con conexi o-
nes de pri mer y segundo grado ( conexi ones bi nari as entre los sei s facto-
res y/o conexi ones bi nari as entre las aproxi madamente vei nte caracter s-
ti cas de los sei s factores) .
Una arti culaci n di fusa y no di recci onada no produce desarrollo en
modo alguno, en tanto que una arti culaci n densa y di recci onada nece-
saria y predeciblemente produce desarrollo, sea por azar, sea median-
te una ingeniera de la intervencin territorial. Si el desarrollo es el
resultado del azar, como lo sugi ere Peyrefi tte en relaci n a la pri mera re-
voluci n i ndustri al i nglesa, se trata, nada de extrao, de un resultado muy
escaso en la vi da real ( por algo M arshall Wolfe hablaba del esqui vo
desarrollo) .
Pero el desarrollo puede ser i nduci do medi ante una i nteli gente inge-
niera de la intervencin que i nstrumentali ce la arti culaci n y que le otor-
gue un senti do y una di recci n a segui r. En vari os trabaj os que datan
desde el i ni ci o de la dcada, este autor ha i nsi sti do en la i dea de un
proyecto poltico o proyecto soci etal o proyecto colecti vo como la herra-
mi enta central de una i ngeni er a de la i ntervenci n terri tori al desti nada
a gati llar el desarrollo.
Por qu un proyecto pol ti co ? Por qu no sera sufici ente un plan
o una ms moderna estrategi a de i ntervenci n?
Para responder estas preguntas hay que traer a colaci n el pri nci -
pi o de la vari edad necesari a de Ashby. El control de un si stema con un
dado ni vel de complej i dad exi ge un mecani smo de control con una com-
plej i dad por lo menos equi valente a la del si stema. Puesto que el desa-
rrollo es un fenmeno de elevada complej i dad, la i ntervenci n debe ser
de complej i dad equi valente y lo que se sosti ene es que el concepto de
plan es demasi ado pri mari o ( un solo agente con control completo del
medi o) y que i gual afi rmaci n puede hacerse con respecto al concepto
de estrategi a ( un agente domi nante en si tuaci n de poder comparti do) ;
la reali dad actual, por lo menos en muchos terri tori os organi zados es
mucho ms complej a, ms di versa, con el poder ms di semi nado, con
una vari edad de raci onali dades, menos posi ti vi sta y ms constructi vi sta,
ms subj eti va y menos obj eti va, con uso de recursos que se si tan ms
all de la raci onali dad econmi ca, ms locali zada en la arena de la eco-
nom a pol ti ca que en la de la pol ti ca econmi ca, con una multi pli ci dad
de confli ctos que emanan de la propi a di versi dad y especi ali zaci n, etc. ,
una reali dad que escapa a las formas tradi ci onales de abordarla.
65 EL VUELO DE UNA CO META. UNA METFO RA PARA UNA TEO R A DEL DESARRO LLO ...
En reali dad en toda soci edad organi zada y en cualqui er momento
del ti empo, hay un proyecto pol ti co en marcha; de otro modo, ms que
de una soci edad organi zada, se tratar a de un grupo esqui zoi de. La cues-
ti n es la representati vi dad soci al de di cho proyecto, el futuro que se pro-
pone construi r y sus di mensi ones teleolgi cas y axi olgi cas.
Si de desarrollo se trata, el proyecto en cuesti n debe ser un proyec-
to societal, inclusivo, humanista y moderno en el ms amplio senti-
do del trmino, un proyecto que recoj a la di versi dad como un acti vo
soci al ( hay que observar que el desarrollo se produce con mayor faci li -
dad en medi os sociales con di versidad, por el mayor i ntercambi o de i deas,
que en medi os soci ales homogneos) , que asuma y controle raci onalmente
el confli cto y los di sensos, que genere un estado mental colectivo de efer-
vescenci a creati va ( no hay desarrollo en una si tuaci n de conformi smo) ,
con capaci dad movi li zadora y con sli da li deranza y, por ci erto, con una
no menos sli da base ci ent fi ca.
No es una observaci n menor el constatar que en no pocos casos de
desarrollo regi onal exi toso en Amri ca Lati na se descubre la exi stenci a
de un proyecto pol ti co con alto ni vel de consensuali dad y perseveranci a,
como por ej emplo, el Departamento de Santa C ruz en Boli vi a, la Provi nci a
de Neuqun en Argenti na, el Estado de C ear en Brasi l. Estos son todos
casos en los cuales el proyecto nace en la propi a comuni dad, a parti r de
algn factor catal ti co, gobi erno, clase pol ti ca, burgues a, etc. En C hi le, a
comi enzos de los noventa, se i ntent confi gurar un proyecto pol ti co muy
elaborado, en la Regi n del B ob o, con escaso resultado prcti co debi do
a una vari edad de causas ms asoci adas a las caracter sti cas de la cul-
tura de desarrollo de la regi n que a causas metodolgi cas; ello si gni fi ca
que el modelo metodolgi co all ensayado ti ene mayor valor que la prc-
ti ca mi sma.
Si n una pretenci n de generali zaci n, puesto que cada caso debe
reconocer sus propi as parti culari dades, el di seo de un proyecto pol ti co
regi onal, ori entado a provocar y a mantener un proceso de desarrollo en
un terri tori o, presupone un conj unto de defi ni ci ones y de tareas concre-
tas. De i ni ci o, su carcter de proyecto soci etal o colecti vo hace nece-
sari o comenzar por reali zar dos tareas menci onadas en pgi nas anteri o-
res y que ti enen que ver con la auscultaci n del cli ma soci al prevale-
ci ente y con el conoci mi ento de los actores relevantes desde el punto
de vi sta pol ti co. A segui r, y en forma altamente parti ci pati va, es necesa-
ri o construi r la i magen futura soci almente deseable y tcni ca y pol ti ca-
mente facti ble, una cuesti n que ahora presupone uti li zar la prospecti va.
Esta i magen futura se basa en una clara i nterpretaci n del proceso mi s-
66 SERG I O BO I SI ER
mo del desarrollo regi onal ( en qu consi ste, en defi ni ti va, aquello que
estamos di spuestos a eti quetar como desarrollo de una regi on o de un
territorio?) y en una cuidadosa evaluacin previ a del estado actual de co-
sas , incluyendo en esta evaluaci n cuesti ones tan bsi cas como la natura-
leza misma del terri tori o/regin y de sus ni veles de logro en el pasado.
En la mayor a de los casos prcti cos, la puesta en marcha de un
proyecto de desarrollo con las caracter sti cas de un verdadero proyecto
pol ti co i r de la mano con la i mplantaci n de un paralelo proyecto cul-
tural , cuando se veri fi que la i nexi stenci a de una cultura regional, si n la
cual di f ci lmente podr a hablarse de verdadero desarrollo regi onal.
O tro aspecto i mportante de menci onar es la si gni fi cati va i mportanci a
que cobran ahora los aspectos form ales en el trabaj o de campo, que lle-
gan a equi parar en i mportanci a a los aspectos tradi ci onalmente consi de-
rados como sustanti vos. Lo que se qui ere deci r es que, en la prcti ca, al
trabaj ar en forma parti ci pati va, con actores de carne y hueso, con di ver-
sas raci onali dades y pautas conductuales, con sensi bi li dades di sti ntas,
en tales ci rcunstanci as, el di scurso puramente tecnocrti co es un di scur-
so si n desti no. En el gabi nete de la prcti ca las formas de comuni ca-
ci n, la semi ti ca, el lenguaj e, la gestuali dad, la ami cali dad, la cali dad
grfi ca, el respeto, etc. , se transforman en i nstrumentos de pri mer rango,
si lo que interesa es captar voluntades para el desarrollo. Una conse-
cuenci a del reconoci mi ento de estos aspectos, tan poco afi nes a la cultu-
ra de los economi stas, es tambi n el reconoci mi ento al papel de otros
ci enti stas soci ales en la formulaci n del proyecto. P ara una exposi ci n en
detalle sobre la ruti na de preparaci n de un proyecto pol ti co regi onal,
puede consultarse el texto El difcil arte de hacer regin, de Boi si er
( 1992) .
El proyecto pol ti co es el pri nci pal i nstrumento de coordi naci n de la
multi pli ci dad de actores i nvolucrados en el desarrollo; si se ti ene presen-
te adems, que cada actor desempea di versos papeles ( su estatus es la
suma de sus vari os roles) , la coordi naci n se transforma en un asunto de
extrema complej i dad. Hay una especi e de trampa mortal en el esfuerzo
de desarrollo, y si se qui ere tener xi to, hay que saber sali r de esa tram-
pa. El desarrollo es un estado ms complej o que otras etapas previ as,
como un estado de creci mi ento o como un estado de sub desarrollo;
desde otro punto de vi sta, hoy un propsi to esenci al de toda propuesta
de desarrollo terri tori al es complej i zar el terri tori o o regi n para colocar-
lo en una mej or posi ci n competi ti va y eventualmente ganadora en un
escenari o de elevada complej i dad, como es el escenari o de la competen-
ci a i nternaci onal actual. C uanto ms aumenta la complej i dad, ms di f ci l
67 EL VUELO DE UNA CO META. UNA METFO RA PARA UNA TEO R A DEL DESARRO LLO ...
es la coordi naci n. El esfuerzo de desarrollo oscila entre ms y menos
complejidad.
La mayor complej i dad va acompaada de una mayor especi ali zaci n
de los di sti ntos elementos componentes si stmi cos del terri tori o o regi n
y esta mayor especi ali zaci n es al mi smo ti empo como lo i ndi ca
Johansen un ampli fi cador de la vari edad, a la cual se opone la j erarqu a
como mecani smo reductor de esa vari edad. La exi stenci a del equi li bri o
entre la ampli aci n de la vari edad ( mayor especi ali zaci n) y su reducci n
( j erarqu a) es lo que permi te hacer gobernable a una organi zaci n soci al.
De aqu se deduce que la organi zaci n soci al deber tener si empre una
forma pi rami dal; en este senti do, la organi zaci n soci al si empre se carac-
teri za por una di stri buci n desi gual o asi mtri ca del poder. Esta es una
conclusi n muy i mportante para no caer en el error de creer que un pro-
yecto soci etal altamente parti ci pati vo presupone que todos son iguales;
el gobi erno del terri tori o en cuesti n es el agente pri nci pal, prim us inter
pares, a lo sumo, y a l le cabe la i rrenunci able responsabi li dad de con-
ducir el proceso de preparaci n y ej ecuci n del proyecto de desarrollo,
si n perj ui ci o de hacerlo asoci ati vamente.
El problema del desarrollo regi onal, como muchos otros si mi lares,
pertenece a una categor a de problemas denomi nados macro-problemas
di fusamente estructurados , caracteri zados porque se desconoce la na-
turaleza exacta del producto fi nal y paralelamente se desconoce tam-
bi n la naturaleza excata de la funci n de producci n o de los factores
causales; como consecuenci a de ello, todo i ntento de i ntervenci n desti -
nado a aumentar el resultado es, al mi smo ti empo, complej o, i nci erto y
con poco conoci mi ento ci ent fi co. Esto permi te sostener que las i nterven-
ci ones a favor del desarrollo regi onal, para i ni ci arlo y para mantenerlo,
ti enen mucho de arte, de combi naci n de teor a y prcti ca. M ucha razn
ten a L. M umford al sostener que la regin es una obra colectiva de
arte.
Volvi endo ahora a la cuesti n de la coordi naci n en organi zaci ones
complej as en relaci n a si tuaci ones tambi n complej as ( regi n y desarro-
llo regi onal) , pi nsese en un ej emplo sobre si mpli fi cado de tres actores
cada uno de los cuales enfrenta un abani co de pocas opci ones; i magi ne-
mos que el pri mer actor es un em presario ( propi etari o o admi ni strador)
que al inici o del per odo en cuesti n puede destinar recursos excedentari os
a comprar una l nea de producci n de segunda mano ( pero que an as
representa una moderni zaci n ) o a comprar una l nea de producci n de
tecnolog a de punta, pero que lo obli gar a a confi gurar un si stema de so-
porte local ampli o y competente, o a construi r un nuevo edi fi ci o, o a i nver-
68 SERG I O BO I SI ER
ti r especulati vamente en una Bolsa de Valores extranj era; que el segundo
actor sea una universidad regional, cuyos proyectos i nmedi atos consi sten
en el estableci mi ento de una nueva carrera profesi onal de alta valoraci n
soci al, o en una reforma estructural para poner la uni versi dad a tono
con la regi n, o en la creaci n de un i nsti tuto tecnolgi co li gado a un
recurso natural regi onal, o en un mej orami ento general de remuneraci o-
nes; que el tercer actor sea el propi o gobierno regionalcuya agenda con-
templa como pri mera opci n hacer ms de lo mi smo , o entrenar a la
cpula burocrti ca en la epi stemolog a del desarrollo regi onal para mo-
derni zar la acci n del gobi erno, o establecer un observatori o coyuntural
para moni torear el entorno regi onal.
Produci r si nerg a para el desarrollo de la regi n a parti r de la coordi -
naci n de estos tres actores y once opci ones supone: a] reuni r cara a
cara a los actores en torno a una mesa si nergti ca ; b] evaluar y
j erarqui zar la contri buci n de cada opci n al desarrollo de la regi n; c]
construi r una m alla de opci ones ( no una si mple suma) ; d] obtener com-
promi sos de ej ecuci n; d] establecer un mecani smo de segui mi ento y re-
troali mentaci n. Es fci l i magi nar las di fi cultades de este senci llo ej emplo
y es tambi n fci l i magi nar la casi i mposi bi li dad de reali zar esta coordi -
naci n en una si tuacin real, de, di gamos, dosci entos o ms actores, cada
uno con una ampli a vari edad de opci ones.
I nevi tablemente el pensami ento de F. Flores ( 1989) adqui ere, en si -
tuaci ones como la descri ta, enorme vi genci a ya que resulta evi dente que
la coordi naci n, un proceso entre pares, es un proceso de conversaci o-
nes y compromi sos. Seala Flores que si tuaci ones como sta dan lugar a
una nueva forma de admi ni straci n: La administracin debe estar inte-
resada en articular y activar la red de compromisos, producida prima-
riamente a travs de promesas y peticiones. Pero aunque esto carac-
teriza muchas de las actividades administrativas, necesitamos, sin
embargo, establecer su responsabilidad ms esencial, ser capaces de
escuchar y ser la autoridad con la cual tendrn relacin todas las ac-
tividades y compromisos en la red. En suma la administracin es ese
proceso de apertura, de escuchar y de producir compromisos, que
incluye un inters por la articulacin y activacin de la red de com-
promisos, producidos primariamente a travs de promesas y peticio-
nes, permitiendo la autonoma de la unidades productivas.
La construcci n del proyecto pol ti co regi onal ( o proyecto soci etal, o
proyecto colecti vo) se confi gura como el pri nci pal mecani smo de coordi -
naci n medi ante la producci n si stemti ca de i nformaci n, su ci rculaci n,
su modi fi caci n y su convergenci a fi nal a un consenso. La coordi naci n
69 EL VUELO DE UNA CO META. UNA METFO RA PARA UNA TEO R A DEL DESARRO LLO ...
no puede ser i mpuesta se produci r a en tal caso una contradi cci n l-
gi ca en los trmi nos ella debe surgi r del mi smo trabaj o grupal y de la
j erarqu a estableci da en el si stema. No hace senti do establecer en el apa-
rato de gobi erno regi onal un departamento de coordi naci n ; se trata de
una cuesti n i ncorporada en la manera de admi ni strar y no un rgano de
admi ni straci n.
Para evaluar y j erarqui zar las di sti ntas opci ones de acci n de los
di ferentes actores en funci n de su contri buci n al desarrollo regi onal se
requi ere saber en qu consi ste preci samente el desarrollo regi onal, hay
que di sponer de una conceptuali zaci n del fenmeno, una conceptuali -
zaci n ms prxi ma a una convenci n que a un deri vado teri co, por el
hecho de ser el desarrollo regi onal un macro problema di fusamente es-
tructurado, como se coment. C onvenci onalmente y para fi nes de evalua-
ci n, puede conveni rse en que el desarrollo regi onal es una suerte de
vector cuyos elementos son la autonom a creci ente, la tambi n creci ente
capaci dad de retenci n ( y rei nversi n) de una proporci n del excedente,
la i nclusi n soci al ( tanto en trmi nos di stri buti vos i nter-personales como
de parti ci paci n pol ti ca) , la sustentabi li dad ambi ental y la autoi den-
ti fi caci n soci o-terri tori al.
El proyecto pol ti co coordi na actores y crea poder poltico social. El
poder no es un stock dado, si no una capaci dad de control que se modi -
fi ca a cada i nstante, por el cambi o de posi ci n relati va de los actores,
por transferenci a deli berada de poder de unos a otros ( v a, por ej emplo,
un proyecto descentrali zador naci onal) y medi ante la asoci ati vi dad, el
consenso y el pacto ( recurdese el vi ej o proverbi o popular: la uni n hace
la fuerza ) . El poder regi onal creado medi ante el proyecto pol ti co es el
recurso ms i mportante para acelerar el creci mi ento y para transformar el
creci mi ento en desarrollo, en tanto es el recurso que permi te a la regi n o
al terri tori o modi fi car su i nserci n en la estructura de domi naci n/depen-
denci a que arti cula los elementos del si stema terri tori al ( naci onal) y que
i mpone restri cci ones debi do a la ley de la desmaxi mi zaci n cuanti ta-
ti vas y/o cuali tati vas a muchos de los elementos del si stema a fi n de
opti mi zar el resultado del todo, algo que presupone la subopti mi zaci n
de las partes.
Los grfi cos i nsertos a conti nuaci n pretenden resumi r i lustradamente
la l nea argumental desarrollada ac. La pregunta es si empre la mi sma,
una pregunta sufi ci ente para qui tar el sueo a cualqui er autori dad pol ti ca
terri tori al: de qu depende el desarrollo terri tori al en las condi ci ones
actuales, es deci r, en econom as de mercado, al mi smo ti empo abi ertas y
descentrali zadas?
70 SERG I O BO I SI ER
La Fi gura 1 ofrece una pri mera respuesta de carcter genri co al
apuntar al papel que el terri tori o en cuesti n j ugar a en un proyecto na-
cional que conti ene una ci erta terri tori ali dad expresada en una determi -
nada propuesta de ordenami ento terri tori al. Esto es algo obvi o; para cual-
qui er regi n su desti no ser muy di ferente si la soci edad naci onal le asi g-
na un papel de productor de bi enes pri mari os o bi en, uno como produc-
tor de bi enes con alto conteni do tecnolgi co. Puesto que una propuesta
de ordenami ento va de la mano con la confi guraci n de la estructura de
domi naci n/dependenci a, surge la cuesti n ya comentada en relaci n a
la acumulaci n de poder pol ti co para modi fi carla. La Fi gura 2 abre la
mi sma pregunta a la consi deraci n de los factores exgenos y por tanto
se refi ere al creci mi ento econmi co del rea. La Fi gura 3 hace un ej erci -
ci o si mi lar en relaci n al desarrollo propi amente tal y llama la atenci n al
potenci ami ento de los factores endgenos . La Fi gura 4 resume los dos
elementos esenci ales del desarrollo terri tori al: conocimiento y poder y la
Fi gura 5 consti tuye un resumen de todo el argumento.
71 EL VUELO DE UNA CO META. UNA METFO RA PARA UNA TEO R A DEL DESARRO LLO ...
FIGURAS 1 Y 2
72 SERG I O BO I SI ER
FIGURAS 3 Y 4
73 EL VUELO DE UNA CO META. UNA METFO RA PARA UNA TEO R A DEL DESARRO LLO ...
FIGURA 5
74 SERG I O BO I SI ER
5. CO NCLUSI O NES
SI UNA CO M ETA VUELA, PO R Q UE NO UNA CO M PETENCI A?
Si la armazn teri ca del desarrollo regi onal presentada a lo largo de
este documento consi ste en un conj unto no contradi ctori o y no i ndepen-
di ente de hi ptesi s del cual es posi ble extraer conocim iento para la ac-
cin y si tal propuesta puede ser apli cada exi tosamente en una regi n o
en un terri tori o ( Arqu medes ped a nada ms que un punto de apoyo para
levantar el globo terrqueo y probar sus hi ptesi s) , por qu no habr a de
ser repli cada en todas las regi ones?
Q ue todas las regi ones hagan lo mi smo, si hay alguna esperanza de
xi to en ello, no podr a ser en modo alguno cri ti cable, por el contrari o.
M s an, si se ti ene en cuenta el carcter descentralizado del modelo
de fomento del desarrollo regi onal di scuti do. Se estar a entonces en per-
fecta si nton a con la tendenci a descentrali zadora actual, a merced de la
cual, aumenta progresi vamente la transferenci a de la responsabi li dad de
fomentar el desarrollo desde el ni vel naci onal haci a vari os ni veles sub-
naci onales, algo si n duda loable, slo que esta transferenci a se hace si n
crear el conocimiento pertinente, asumi endo que el desarrollo a esca-
las terri tori ales ms baj as equi vale a un desarrollo en chi co , menospre-
ci ando, como se i ndi c, el cambi o estructural cuali tati vo i ncorporado en
un cambi o cuanti tati vo de escala ( haci a abaj o) .
En estas ci rcunstanci as, la descentrali zaci n terri tori al del desarrollo
generar a una si tuaci n cati ca y desordenada en el senti do ms tri vi al
de estas palabras, al prevalecer estados contradi ctori os en cualqui er
soluci n si stmi ca. Basta i magi nar un si stema naci onal compuesto de,
di gamos, una docena de regi ones, para que la descentralizacin
descontrolada, de la responsabi li dad de hacer propuestas de desarrollo
termi ne en una i ncoherenci a total, que pol ti camente, slo podr a produci r
una regresi n centrali zadora.
Una si tuaci n como la descri ta, nada de i nfrecuente en la prcti ca,
resulta de un abandono, por parte del Estado, de una responsabi li dad
i ndelegable en tanto se enti ende al Estado como la estructura pol ti ca
garante del bi en comn o de la opti mi zaci n del resultado del si stema
( naci onal) como un todo: la responsabi li dad de estructurar un fluj o de
i nformaci n bi di recci onal ( del centro abaj o y vi ceversa) que i terati va y
monotni camente logre una convergenci a a una soluci n fi nal coherente
entre las i ni ci ales propuestas divergentes. Esta funcin, hoy ausente en
vari os pases, debe formar parte de una poltica regi onal, de una poltica
nacional de desarrollo regional, casi i nexistente ahora en Amri ca Latina.
75 EL VUELO DE UNA CO META. UNA METFO RA PARA UNA TEO R A DEL DESARRO LLO ...
Desde otro punto de vi sta, la globalizacin puede ser, para las di s-
ti ntas regi ones de un pa s, lo que la llama de la lmpara es a la mari posa
nocturna: una atraccin fatal, si la aproxi maci n a la globali zaci n es
descui dada, si n una i nteli genci a conductora que si rva de gu a . Q ui n
puede proveer di cha conducci n i nteli gente, si no el Estado? O tra vez,
una pol ti ca regi onal aparece como una condi ci n para mi ni mi zar las po-
si bi li dades de fracaso en la i nserci n de las regi ones al j uego de la
globali zaci n , un j uego que, se sabe, produce ms perdedores que ga-
nadores.
La mi sma globali zaci n, vi sta como una aceleraci n exponen-
ci almente creci ente de la i nteracti vi dad y como la confi guraci n de una
red di nmi ca de creci mi ento , hace cada vez ms profunda la si tuaci n
de ganador o perdedor . Dada la veloci dad del cambi o, se gana o se
pi erde mucho; de aqu la i mportanci a de estar en condi ci ones de j ugar a
ganador. Se i nsi nu que si endo el j uego globali zador un j uego de alta
complej i dad ( transacci n de bi enes y servi ci os complej os, reglas del j ue-
go complej as, cdi gos complej os, etc. ) , maxi mi zar las posi bi li dades de
ganar si gni fi ca, para cada regi n, com plejizar m s y m s sus propias
estructuras, ( nuevamente, la ley de la vari edad necesari a de Ashby) y
sto consti tuye claramente una responsabi li dad endgena de la regi n.
En otras palabras, bienvenida la competencia entre cometas!Bien-
venida la competencia entre regiones, pero una competencia regula-
da por el Estado mediante una poltica regional.
Una pol ti ca regi onal contempornea, es deci r, una pol ti ca regi onal
para el Si glo XXI , puede ser esquemti camente vi suali zada como una
matriz de cuatro vectores, cada vector confi gurando una pol ti ca ms espe-
c fi ca y cada elemento vectorial representando un i nstrumento de pol ti ca.
Un pri mer vector corresponde al ordenamiento territorial, i nclu-
yendo i nstrumentos como: a] una di vi si n pol ti ca-admi ni strati va; b] una
asi gnaci n de funci ones a cada uni dad de esa di vi sn, en el proyecto
naci onal; c] una especi fi caci n de pri ori dades de desarrollo en el ti empo;
d] una propuesta de asentami entos humanos; e] una propuesta de mega-
usos del suelo.
Un segundo vector corresponde a la descentralizacin poltica y te-
rritorial, con i nstrumentos como: a) arquitectura i nstituci onal y admini strati -
va de cada uni dad de la divisin pol ti co-admi ni strati va; b) reparto de com-
petencias; c) fi scalidad; d) sistema de control y resolucin de conflictos.
Un tercer vector de pol ti ca corresponde a la pol ti ca de fomento.
Los i nstrumentos bsi cos son en este caso: a) ayuda a la competi ti vi dad;
b) ayuda a la reconversi n producti va; c) ayuda a la equi dad i ntra-regi o-
nal; d) generaci n y di fusi n de conoci mi ento.
76 SERG I O BO I SI ER
Un cuarto vector, fi nalmente, corresponde a la pol ti ca de coheren-
cia i nter-regi onal, basada en el uso de i nstrumentos como los si gui entes:
a) modeli zaci n; b) procedi mi ento i terati vo convergente; c) soluci n de
creci mi ento econmi co coherente regi n/naci n.
Una pol ti ca regi onal efi ci ente necesari amente debe mantener estri c-
ta correspondenci a con el esti lo global de desarrollo . Si tal esti lo es
economi ci sta y efi ci enti sta, as tambi n ser la marca de la pol ti ca regi o-
nal, guste o n. Hace casi vei nte aos que J. Hi lhorst, en un i mportante
Semi nari o I nternaci onal sobre Esti los de Desarrollo y Estrategi as Naci ona-
les de Desarrollo Regi onal, celebrado en Bogot en 1979, llam la aten-
ci n sobre este punto al comentar acerca de la i ngenui dad de atri bui r
obj eti vos soci ales a una estrategi a naci onal de desarrollo regi onal si ello
no se correspond a con el esti lo del desarrollo global. De manera que
una pol ti ca regi onal contempornea es una pol ti ca que apuesta a las
regi ones que ms rpi damente pueden contri bui r al logro de los obj eti vos
globales predomi nantes: creci mi ento econmi co, moderni zaci n, apertu-
ra, reducci n de presi ones i nflaci onari as, etc. Una pol ti ca as defi ni da se
expresa, y ello se enti ende ahora claramente, medi ante el uso de i nstru-
mentos hori zontales si n contemplar di scri mi naci n terri tori al alguna, de-
j ando que las regi ones compi tan por su uso, competenci a en la cual se
adi vi nan las regi ones ganadoras.
Ser tan crudamente darwi ni ana una pol ti ca regi onal actual? Pa-
rece que n, si se ti ene en cuenta el cri teri o de la O rgani zaci n M undi al
del C omerci o, verdadero Angel G uardi n del li bre comerci o. El Acuerdo
sobre Subvenci ones y M edi das C ompensatori as de la Ronda Uruguay
( Parte I V, Art culo 8, secci n 8. 2 b) establece claramente la asi stenci a
para regi ones desfavoreci das, siem pre que dicha asistencia se preste con
arrreglo a un m arco general de desarrollo regional. O sea, hay espaci o
para una pol ti ca regi onal tanto naci onal como espec fi camente di ri gi da a
regi ones dadas. O tra cosa es que la ortodoxi a domi nante no use tal es-
paci o.
N o hay ninguna receta que garantice el xito en m ateria de desarrollo. Pero s hay
por lo m enos dos afirm aciones ciertas: si el desarrollo se encuentra en nuestro futu-
ro, no ser con las ideas del pasado que lo alcanzarem os; si el desarrollo es un
producto de la propia com unidad, no sern otros, sino sus propios m iem bros quie-
nes lo construyan.
77 EL VUELO DE UNA CO META. UNA METFO RA PARA UNA TEO R A DEL DESARRO LLO ...
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