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燃油税改革 “难产 ”背后的利益博弈

陈旭东
(天津财经大学MPA教育中心,天津,
300222)

摘要 : 燃油税改革是中国税费改革的重要突破口,对于完善我国税制体系,体现税收

公平和实现资源有效使用均有重要意义。然而从上世纪中期就提出的此项改革在历经十年之

后至今仍然不能预期何时退出。一项利国利民的好政策为何十余年难产,我们似乎应当对公

共政策的制定程序进行思考。

关键词: 燃油税,利益博弈,公共政策

【案例描述】

一、案例背景
作为中国税费改革的重要突破口,所谓燃油税,是将现今普遍征收的养路费和
其他费用合并成燃油税,通过法律约定整合各部门间的利益关系,从而最大限度地
节省能源和基础设施开支。它将使车辆的使用成本结构发生较大变化,先前不同车辆
间几乎一视同仁缴纳的养路费、车船使用税等固定支出,将被与车辆耗油量直接联系
的变动支出――燃油税所取代。无论是理论上还是在现实中,燃油税都普遍被视为一
种公平且有效的财政调节手段。它的意义并非仅仅“税费之间的转换”,更重要的是它
能够更加公平地分配税费负担,节约能源消耗,提高能源使用效率,筹集资金进行
道路建设与维护。燃油税的公平性体现在它使纳税人的负担与能源消耗、道路使用、最
终与道路修建耗费情况紧密相连,“多跑多出钱,少跑少出钱”,“多用路多出钱,少
用路少出钱”。燃油税早已成为国际社会调控汽车产销与使用的最有力杠杆。相比较现
在的养路费和其他费用而言,无论出门与否,每辆车都要缴纳相同数额的费用;而
燃油税则是和自己消耗的燃油挂钩,省去了很多不该花的“冤枉钱”。
从国际上看,上世纪 70 年代欧洲诸国开始推行燃油税,德国的燃油税为油品价

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的 260%,法国更高达 300%。依赖原油进口的日本,其燃油税税率亦达 120%。以拥有
一辆车重 1100 公斤、排量 1800cc、价格 180 万日元的乘用车为例:日本消费者从购置
到完成九年使用期间,共需支付约 164 万日元的汽车相关税,约为购车价 91%;其
中汽油税一项便达到 44 万日元,已接近购车价格的 25%。
近年来,中国已成为全球第二大石油进口国,在能源供需方面的矛盾越来越突
出。特别是汽车产业的迅猛增势,让中国的石油战略面临前所未有的压力。“节约能
源”已经被有关专家提升到基本国策的战略高度,因此开征燃油税即动用价格杠杆,
利用税收手段推进节能显然已是势在必行。
二、燃油税改革的 “好事多磨 ”
几乎所有人都承认,实行燃油税改革,总体而言利大于弊。然而,就是这样一件
利国利民的“好事”却“多磨”了十余年至今仍在“襁褓”之中,使得这项改革名副其实
的成了一项“跨世纪”的“重大工程”。此项改革为什么会如此“难产”呢?
(一)燃油税的改革历程回顾:
早在 1994 年,有关部门就正式提出了开征燃油税的动议。
1997 年全国人大通过的《公路法》,首次提出以“燃油附加费”替代养路费等,拟
于 1998 年 1 月 1 日起实施,具体办法由国务院决定。
1998 年底,时任财政部部长项怀诚就在公开场合说过:眼下汽车车辆费、公路管
理费加起来有 217 项之多,因此,费改税应从取消养路费,实施燃油税开始。
1999 年 10 月 31 日,九届全国人大常委会十二次会议通过了《公路法》修正案,
将第三十六条有关条款修改为:“国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金,具体
实施办法和步骤由国务院规定。” 这项法律规定,标志着对交通车辆开征燃油税正式
上升到法律层面。
此后 2000 年,国务院批转的财政部、国家计委等十二个部门《交通和车辆税费改
革实施方案》的通知(国发[2000]34 号文件)对我国燃油税的纳税人、纳税环节等都
做了明确规定。
2001 年 1 月,当时的国家税务总局局长金人庆透露,燃油税出台工作已就绪,
将在适当时候开征该税种;2002 年,金人庆再次称燃油税将择机出台;2004 年 1 月,
国家税务总局局长谢旭人表示,取消养路费、开征燃油税的工作已经进入审批程序之
中。2004 年 11 月,国家发改委发布《节能中长期专项规划》,提出鼓励发展节能车型
和加快淘汰高油耗车辆的财政税收政策,择机实行燃油税改革方案,取消一切不合

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理的限制低油耗、小排量、低排放汽车使用和运营的规定。2005 年 1 月 11 日,谢旭人
再次透露,燃油税改革的方案经过研究已有了初步意见,但需要在比较合适的时间
推出。同年 1 月 22 日,国务院发展研究中心发布报告说,我国已经制定征收汽车燃油
税的方案,并将择机在全国公布推行。甚至当年的两会记者招待会上,财政部部长金
人庆面对各国记者也说,“整个(燃油税)的税收设计方案,包括税票都准备好了”。
一切都似乎表明,燃油税的出台已经指日可待了,当时甚至还有专家和媒体预
测,2006 年将会征收燃油税。然而,随着 2006 年的过去,一些预测不攻自破,一切
又似乎恢复了平静。直至最近,2007 年 9 月 13 日国家税务总局地税司副巡视员曹聪
在网络公开答疑时表示,我国今后要开征燃油税,替代养路费。曹聪表示,按照有关
方案的设计,今后对汽油、柴油开征燃油税之后,养路费、客运附加费等多项行政收
费将同时停收。就在此前,财政部税政司司长史耀斌在天津表示,“中国汽车产业发
展迅速,但也给资源和环境带来沉重压力,目前财政部正考虑出台系列税收政策,
促进节能和环保型汽车发展。根据道路交通税费改革的总体思路,结合成品油价格形
成机制的改革情况,进一步完善燃油税改革方案。目前大量的准备工作已经完成,将
选择一个合适的时机出台。”
(二)燃油税改革的阻力到底在哪里
可以说,从上世纪末到今天,历经两届政府,三任财政部长和税务局长,公开
与非公开、正式与非正式、官方与半官方的燃油税的“适时开征”之说,公众听了不下
十余次。但是,为何这项改革十年难产,千呼万唤不出来呢?
先看政府部门比较一致的解释:燃油税改革方案出台受原油价格因素影响,而
目前原油价格一直居高不下,因此需要找一个合适的时机。
然而“油价太高”真的是燃油税迟迟不能出台的主要原因吗?对此,国务院发展
研究中心宏观经济研究部米建国的看法相当鲜明:油价居高不下,不应是推迟燃油
税出台的理由。他解释,希望油价回落到以前的水平已不可能,油价上涨不应是燃油
税改革的阻力,反而应是改革的动力和契机,因为燃油税是鼓励节约用油,油价高
才更需要节约,即需要尽快动用价格杠杆并结合税收手段,对燃油供应乃至整个经
济结构进行调节。
据介绍,最初设计燃油税方案时,国际油价为 15 美元/桶,后来,业界根据国际
油价走高的趋势普遍认为,推出燃油税方案的适度空间为“国际油价 20 美元至 25 美

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元”。然而近年来,国际原油价格一直处于高位运行。近期在美联储降息预期和库存下
降的刺激下,国际原油期货 9 月 18 日再创新高,纽约商品交易所(NYMEX)10 月
份交割轻质原油突破 81 美元/桶,最高升至 81.24 美元/桶的历史新高。今年 8 月 22 日
以来,国际原油价格在短短不到一个月的时间内飙升了 12.61 美元,涨幅高达
18.37%。因此,有学者指出,如果非要等国际油价跌到 20 美元以下再推出燃油税,
中国不如干脆宣布终止燃油税改革,因为种种迹象表明,世界已进入高油价时代。
其实,燃油税到底什么时候推出,表面上看是取决于国际原油价格的高低,但
实际情况却是各个利益部门博弈的结果。其中主要涉及主要是交通部门和财税部门利
益分配;同时,燃油税的开征还涉及地方财政收入,地方和中央如何分配燃油税收
入,也是个很大的问题。
推行燃油税的最大阻力首先来自公路交通部门,因为一旦推行燃油税,交通部
门不仅失掉了一大块收入,最重要的是失掉了上路稽查的权力,摘下“大盖帽”,变
成“筑路工”,这恐怕是最难令他们接受的。据交通部网站介绍,公路司的一项职责就
是负责全国公路规费稽征、公路养护、路政、收费公路的管理。
交通部的态度,也决定了燃油税政策能否顺利出台。该部公路司一位官员曾经表
示,“我知道财政部一直在搞燃油税,但他们一直没征求过我们的意见”。这位官员说
燃油税的开征显然要涉及到养路费等,“人家车主养路费一交就是半年或一年,怎么
转换?”此外,开征燃油税还要涉及到全国交通系统 27 万养路费征稽人员的安置问
题。据了解,2000 年前后燃油税推出功亏一篑,与当时需要安置 27 万名路桥收费人
员有很大关系。因为那之前,税务部门提出要接收 12 万人,没料到一下子多出了 15
万人。
推行燃油税的第二大阻力来自地方政府。因为现在超过 1000 亿元的养路费属于
地方政府收入,改为燃油税后这笔巨款将全部进入中央财政“腰包”。虽然这笔钱可以
通过划拨或转移支付的形式返还和补贴给地方政府和交通、城建主管部门,但是由于
中央财政支出具有较强的预算性以及中央与地方的利益相互独立,各地得到的补贴
总额显然无法达到改革以前的收费水平。此外,现有的路桥收费也是由公路监管部门
来收取,其中相当一部分也会进入地方政府,改成燃油税后,这笔钱也将上缴国家
财政。由此,地方政府对燃油税的改革也毫无兴趣,甚至怀有抵触心理。
当然,燃油税的改革也确实存在一些技术问题:例如,对农业、船舶、航空、建筑

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工地车辆、发电及其他非公路运输车辆用油的处理问题。但是这些并不能成为燃油税
改革一拖十余年的理由。
令人欣喜的是,作为燃油税改革试点的海南省,在 1994 年 1 月 1 日开始在全国
率先实行燃油附加费,虽然还存在一定的问题,但总得来说已经取得了相当的成效。
全省公路没有一个收费站,车辆畅通无阻。尽管海南目前所实行的制度仍然被称为
“燃油附加费 ”而非 “燃油税 ”,但其成功运行就可以充分表明全国范围内开征燃油税
并无操作障碍。

【案例分析】
燃油税改革方案拖了十余年仍无法实施,在整个过程中充分暴露了市场经济条
件下的政府行为的局限性和政治决策中的利益集团的博弈过程。对此,我们从政府失
灵和公共选择理论的角度可以以下分析:
第一、燃油税十年难产的事实已经表明,目前税收作为重要的公共政策引起不同
集团间的利益博弈已经开始显性化。因此,税制需要加快改革步伐,关键是打破部门
利益格局,真正从国民经济健康平稳的发展出发,真正从广大公众的切身利益出发。
所有的公共政策的制定,包括税制改革都是一个公共选择的过程,也是一个各方
博弈的过程,这个过程不仅是征纳双方利益分配的过程,更是权力部门(包括财政
税务和其它相关利益部门,还包括中央部门与地方部门)之间利益分配的过程。但关
键问题是博弈各方的信息严重不对称,而且话语权掌控在各个权力部门,广大纳税
人是没有什么话语权的。其结果便是权力部门之间的无休止的协调再协调,对于公众
而言,便是漫长的等待再等待。可见,目前税收作为重要的公共政策引起不同集团间
的利益博弈已经开始显性化。但不管怎样,税制调整的最终目的是保证公共利益最大
化。
第二,经济改革不仅仅是提高效率的前提,更是社会博弈的结果。“效率”是纯粹经
济学问题,而“社会博弈”则是复杂的政治经济过程。税制改革同样可以理解为社会中
各利益集团相互博弈的产物,即基于每个利益集团最优化计算的互动过程的博弈均
衡。这个过程不仅仅是征纳双方利益分配的过程,更是权力部门(包括财政税务和其
它相关利益部门,还包括中央部门与地方部门)之间利益分配的过程。但关键问题是
博弈各方的信息严重不对称,而且话语权掌控在各个权力部门,公众的利益表达机

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制并不完善,公众的参与决策权并未得到真正的尊重和落实。其结果便是权力部门之
间的无休止的协调再协调,对于公众而言,便是漫长的等待再等待。因此,从根本上
说,燃油税的改革并不是方案的问题,而是决策的问题。
第三,在公共选择理论家眼中,政府不过是个无意识、无偏好的“稻草人”,公共
行为和公共目标在很大程度上受政治家和官员的动机支配,政府并不仅仅是公共政
策的供给者,它也是由众多具有独立个人意识的理性经济人组成。因此,政府组织其
实也是一类具有某种利益目标的特殊利益集团。正如“诺斯悖论”中所说,国家(政
府)的存在是经济增长的关键,然而国家(政府)又是人为经济衰退的根源。当政府
官员利用手中的公共权力盲目的,甚至不择手段的扩大自身利益,侵占社会公共利
益时,政府失灵便不可避免。这是某些像燃油税改革这样的公共政策制定久拖不决的
重要原因。
从社会公众的层面上讲,经济改革的最终目的是提高社会公众的整体福利水平,
促进经济社会的健康发展。广大社会公众是改革过程的参与者,改革利益的享有者和
改革成本的最终承担者。从这个意义上讲,如果脱离广大社会公众的参与和支持,任
何改革,包括税制改革都不可能取得成功。同时,市场经济条件下税收问题的实质是
公民财产权与政府财政权的互动,二者是对立统一的。其对立性的根源是经济资源的
稀缺。可以说,物质财富首先是以公民劳动成果的形式存在的,然后才有国家这个公
共机构加以提取。也就是说,公民权利是公民劳动成果的转化或派生形式,国家权力
则是国家以税收等法定形式抽取自公民社会的物质财富的转化形式。而这一切都需要
完善的社会公众对于财税改革参与机制和利益表达机制,同时强化社会各方面对政
府的监督制约机制。

参考文献:

[1] 何禹欣,李其谚.“燃油税遭遇中国式难题”.财经[J].2005-02-07.

[2] 方福前.公共选择理论[M].北京:中国人民大学出版社,2000.

[3] 胡立彪.“燃油税的难产及阵痛”.中国质量报[N].2005-10-13.