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ACCION DE CUMPLIMIENTO - Improcedente por existencia de otro

instrumento de defensa judicial y no acreditarse perjuicio irremediable /
ACCION DE CUMPLIMIENTO - Improcedente para perseguir cumplimiento de
normas que establezcan gastos

Por lo anterior, es claro que el demandante cuenta con otro mecanismo judicial
para que se atiendan sus pretensiones, lo cual significa que se configura la causal
de improcedibilidad de la acción prevista en el inciso segundo del artículo 9º de la
Ley 393 de 1997, y por ello, se impone modificar la sentencia impugnada …Por las
anteriores razones, y en especial por la existencia de otro mecanismo judicial para
debatir las pretensiones del demandante, así como la imposibilidad de ordenar
gasto alguno por conducto de la presente acción, se modificará la sentencia
impugnada y en su lugar se rechazará por improcedente la acción de
cumplimiento ejercida por el actor.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 87 / LEY 393 DE
1997 - ARTICULO 9 / LEY 393 DE 1997 - ARTICULO 10


CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejero ponente: MAURICIO TORRES CUERVO

Bogotá, D.C., veintiuno (21) de junio de dos mil doce (2012)

Radicación número: 05001-23-31-000-2006-01095-01(ACU)

Actor: CARLOS ALBERTO BALLESTEROS BARON

Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA Y OTROS


Se resuelve la impugnación interpuesta contra la sentencia de 7 de febrero de
2012 dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las
pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES

1.1. La demanda.

El señor Carlos Ballesteros Barón, en nombre propio, y en representación de otras
personas
1

1
Cuyos nombres constan en los folios 1 y 2 del expediente.
, en ejercicio de la acción prevista por la Ley 393 de 1997, demandaron
a la Presidencia de la República, Ministerio del Interior y de J usticia (escindido por
la Ley 1444 de 2011, hoy Ministerio de J usticia y del Derecho) y al Ministerio de
Hacienda y Crédito Público para que se les ordene “…en forma retroactiva LA
NIVELACION SALARIAL CONSAGRADA EN LA LEY 4ª DE 1992, en el sentido de
revisar el sistema de remuneración de los empleados de la Rama Judicial
(JUECES Y FISCALES) sobre la base de nivelación o reclasificación atendiendo
criterios de equidad.”. (fl. 2).

Dichas pretensiones las fundamentó en los siguientes hechos:

• Que la Ley 4ª de 1992 “…consagró la obligación de revisar el sistema de
remuneración de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la
base de la nivelación o reclasificación atendiendo a criterios de equidad. Lo
que denota un mandato (imperativo) por parte del legislador.”.

• Que la citada ley fue reglamentada por el Decreto 610 de 26 de marzo de
1998, por medio de la cual se establece una bonificación por compensación de
los Magistrados de Tribunal y otros funcionarios; posteriormente el Decreto
1239 de 2 de julio de 1998, adicionó el Decreto 610 de 1998.

• Que el Gobierno Nacional expidió el Decreto 3131 de 9 de septiembre de 2005
por medio del cual se estableció una bonificación de actividad judicial para
jueces y fiscales, que dicho decreto fue modificado por el artículo primero por
el Decreto 3382 de 23 de septiembre de 2005 en cuanto a que la bonificación
sería reconocida a quienes ocuparan los empleos allí señalados, cualquiera
que sea su forma de vinculación.

• Que a pesar de la expedición de los decretos reglamentarios, el Gobierno
Nacional no ha cumplido a cabalidad con lo ordenado en la Ley 4ª de 1992
“…que determina que la nivelación de los funcionarios y empleados de la
Rama Judicial se determinará a tendiendo (sic) a los criterios de equidad.”.

• Que “…El sistema de remuneración de los jueces y fiscales del País no atiende
los criterios de equidad, ni con la creación de la bonificación de que habla el
decreto (sic) 3131 de 2005, modificado por el decreto (sic) 3382 del 23 de
septiembre se alcanza tan siquiera el 40 por ciento de la remuneración q1ue
(sic) devengan los Magistrados del Tribunal, creando discriminaciones odiosas
y por fuera de la contextura que debe de imperar en un Estado Social de
Derecho que busca la igualdad real entre todos los administrados.”.

• Que “La ley (sic) 4 de 1992 consagró la obligación de revisar el sistema de
remuneración de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la
base de nivelación o reclasificación y atendiendo criterios de equidad, pero no
dijo que se discriminara a los jueces y fiscales de la república (sic) como se
está haciendo en la actualidad, es más la única diferencia que se presenta
entre estos funcionarios y los Magistrados de los Tribunales es en cuanto al
grado o escala laboral, entendemos que es dable que exista una diferencia de
acuerdo al grado y funciones, lo que no debe de permitir es que haya una
diferencia tan marcada entre la remuneración de un juez del circuito y un
Magistrado de un Tribunal.”.

• Que el 22 de diciembre de 2005 solicitaron a la Presidencia de la República, al
Ministerio del Interior y de J usticia (escindido por la Ley 1444 de 2011, hoy
Ministerio de J usticia y del Derecho) y al Ministerio de Hacienda y Crédito
Público dar cumplimiento a la Ley 4ª de 1992 “…para que se procediera a
dictar el decreto reglamentario igual o con los mismos fundamentos
establecidos en los decretos (sic) 610 y 1239 de 1998 que se estableció a favor
de los magistrados de las altas Cortes del (sic) Tribunales del Distrito, con el fin
de nivelar los salarios de los jueces y fiscales con criterios de equidad.”. (fls. 2
a 8).


En consecuencia, solicitó al juez constitucional:

“…Primero: Que con fundamento en el artículo 189, ordinal 11, de la
Constitución política de Colombia proceda a ordenar en forma retroactiva
LA NIVELACION SALARIAL CONSAGRADA EN LA LEY 4ª DE 1992, en
el sentido de revisar el sistema de remuneración de los Empleados de la
Rama Judicial (JUECES Y FISCALES) sobre la base de nivelación o
reclasificación atendiendo criterios de equidad.”. (fl. 2).

El Tribunal Administrativo de Antioquia en auto de 29 de marzo de 2006 admitió la
demanda instaurada por el señor Carlos Ballesteros Barón, pero la rechazó frente
a los demás actores porque no acreditaron el cumplimiento del requisito de
procedibilidad (fls. 172 a175).


1.2. La contestación de la demanda.

1.2.1. El apoderado del Departamento Administrativo de la Presidencia de la
República solicitó que se declarara improcedente la acción ejercida, en razón a
que “…las normas que se señalan como incumplidas no comportan un mandato
imperativo, inobjetable y expreso para el Señor Presidente de la República cuyo
cumplimiento pueda ser exigido a través del mecanismo que se tramita en la
presente oportunidad….”.

Señaló que la Ley 4ª de 1992 es una ley marco que no contiene deberes
imperativos sino directrices para que sean desarrolladas posteriormente por el
Gobierno. (fls. 194 a 200).


1.2.2. El apoderado del Ministerio del Interior y de J usticia (escindido por la Ley
1444 de 2011, hoy Ministerio de J usticia y del Derecho) solicitó que se denegaran
las pretensiones de la demanda.

Adujo que con la expedición del Decreto 57 de 1993, “…el Gobierno Nacional si ha
dado cumplimiento al artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, creando un nuevo régimen
salarial y prestacional para los empleos de la Rama Judicial estableciendo
asignaciones salariales iguales para los empleos de iguales.”. (fls. 219 a 223).

1.2.3. La Asesora de la Dirección Superior del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público solicitó que se declarara la improcedencia de la acción ejercida, por no ser
el mecanismo idóneo para hacer efectivas las pretensiones de los demandantes.

Sostuvo que la nivelación salarial de que trata el parágrafo del artículo 14 de la
Ley 4ª de 1992 implica el reconocimiento y pago de primas y otras prestaciones
sociales, situación que genera gastos en el presupuesto nacional, razón por la
cual es improcedente la presente acción de cumplimiento.

Señaló que para que proceda la acción ejercida es necesario que la norma cuyo
cumplimiento se demanda contenga deberes concretos y específicos, no
regulaciones generales, como ocurre con la Ley 4ª de 1992 que es una ley marco
o cuadro; por tanto, en razón de su naturaleza genérica y abstracta, no
“…contiene una (sic) deber imperativo o una orden clara y precisa para el
Gobierno Nacional relacionada con el reconocimiento y pago de prestaciones
sociales o nivelaciones salariales para los servidores públicos allí indicados, por el
contrario, la norma en cita, únicamente contiene los parámetros y lineamientos
generales a los cuales debe ceñirse el Gobierno Nacional para efectos de fijar los
regímenes salariales y prestacionales de los servidores públicos, obligación que
por demás ha sido cumplida por el Gobierno Nacional con suficiencia y atendiendo
el principio de equidad, …”. (fls. 182 a 192).


1.3. La sentencia impugnada.

Es la dictada el 7 de febrero de 2012 por el Tribunal Administrativo de Antioquia
que negó las pretensiones de la demanda.

Consideró el a quo que la obligación contenida en la norma invocada y reclamada
por el actor tiene por objeto la revisión integral del sistema de remuneración de los
empleados y funcionarios de la Rama J udicial, pero ello no implica que
necesariamente se deban expedir actos administrativos, ni conceder derecho
alguno.

Sostuvo que en desarrollo de la Ley 4ª de 1992 se han expedido los Decretos
Reglamentarios 57 de 1993, 3131 de 2005, 3382 de 2005 y 3382 de 2006 que
“…acreditan que el Gobierno Nacional ha sido diligente con su obligación de
examinar los distintos regímenes salariares que presentan los funcionarios de la
Rama Judicial en sus distintos grados y categorías, buscando en todo momento
dar aplicación a criterios de equidad entre aquellos que poseen cualidades
semejantes.”.

Agregó que si el actor “…considera que lo dispuesto en los decretos
reglamentarios es ilegal, desproporcionado y violatorio de derechos fundamentales
como la igualdad y dignidad, corresponderá al demandante hacer uso de las
acciones contenciosas pertinentes, para atacar dichos actos administrativos.”.

Por último, precisó que la petición relacionada con ordenar en forma retroactiva la
nivelación salarial consagrada en la Ley 4ª de 1992 “…es improcedente por
disposición legal en las acciones de cumplimiento, como quiera que dicha
nivelación salarial implicaría la incursión en gastos no contemplados ni en la ley de
la cual se pretende dar cumplimiento ni en ninguna ley de presupuesto.”. (fls. 295
a 302).


1.4. La impugnación.

El accionante en su impugnación solicitó que se revocara la sentencia de primera
instancia y en su lugar, se acceda a lo pedido en la demanda.

Adujo que contrario a lo definido por el Tribunal Administrativo de Antioquia “…LA
REALIDAD es que el Gobierno Nacional no ha dado cumplimiento estricto y
suficiente a lo establecido por la Ley 1 (sic) de 1992 sobre la revisión de la
remuneración de la Rama Judicial sobre criterios de equidad.”.

Sostuvo que “…la necesidad de realizar erogaciones que se deriva (sic) del
cumplimiento de una norma no puede ser inexorablemente, el sustento para que
se declare la improcedencia de la acción de cumplimiento. Cada caso define si
ello ocurre o no y, para el caso que se analiza y que dio origen a la presente
acción, no es estrictamente necesario que para que el Gobierno de cumplimiento a
la exigencia de la Ley 4 de 1992 sobre la revisión del sistema salarial de los
funcionarios de la Rama Judicial para superar la inequidad que pueda existir y las
brechas que entre las diferentes jerarquías existen, deban disponerse erogaciones
del Tesoro Público.”. (fls. 303 a 306).


II. CONSIDERACIONES

2.1. Competencia.

Esta Sección es competente para resolver la impugnación contra el fallo dictado
por el Tribunal Administrativo de Antioquia, de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 129 del C.C.A que le confiere al Consejo de Estado la competencia para
conocer en segunda instancia las apelaciones de las sentencias dictadas en
primera instancia por los tribunales administrativos.

Por otra parte, el Acuerdo 015 del 22 de febrero del 2011 establece que la Sección
Quinta conoce de “Las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese
recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en
las acciones de cumplimiento”.


2.2. De la acción de cumplimiento.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 87 de la Constitución Política,
desarrollada por la Ley 393 de 1997, la acción de cumplimiento tiene por objeto
otorgar a toda persona la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para lograr
que las autoridades y los particulares que ejerzan funciones públicas, acaten
normas aplicables con fuerza material de ley y los actos administrativos.

En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el
cumplimiento del deber omitido.

La jurisprudencia de la Corporación ha precisado que para la prosperidad de una
acción de cumplimiento es necesario que se presenten, en forma concurrente los
siguientes presupuestos: i) que la obligación que se pida hacer cumplir esté
consignada en una norma con fuerza material de ley o acto administrativo, lo cual
excluye de su fundamento las normas de la Constitución Política, que por lo
general consagran principios y directrices; ii) que la norma esté vigente; iii) que la
norma contenga un deber jurídico claro, expreso y exigible a cargo del accionado
y; iv) que se pruebe la renuencia del exigido a cumplir, o se pruebe que el
cumplimiento se ha pedido directamente a la autoridad de que se trate.
2



2.3. Objeto de la impugnación.

El problema jurídico a resolver en esta instancia consiste en determinar si las
pretensiones del actor guardan relación con las normas señaladas como
incumplidas, y si como consecuencia de ello, en ejercicio de la presente acción,
es procedente o no ordenar “…en forma retroactiva LA NIVELACION SALARIAL
CONSAGRADA EN LA LEY 4ª DE 1992, en el sentido de revisar el sistema de
remuneración de los empleados de la Rama Judicial (JUECES Y FISCALES)
sobre la base de nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad.”.


2.4. Marco jurídico del asunto.

Está conformado por el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4ª de 18 de mayo de
1992 “Por la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el
Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los
empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza
Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores
Oficiales y se dictan otras disposiciones”.

Dice la norma:

“…El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30 por
ciento ni superior al 60 por ciento del salario básico, sin carácter
salarial para los Magistrados de todo orden de los Tribunales
Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes
del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los
Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del
Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción

2
Ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia del 6
de noviembre de 1997, expediente ACU-032.y Sección Quinta, Sentencia del 6 de febrero de 2003,
expediente ACU 1688 y de 4 de agosto de 2006, expediente 2004-02394.

Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la
Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1o.) de
enero de 1993.

Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente
artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del
Estado Civil, los Registradores del Distrito Capital y los niveles
Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil.

PARAGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de
remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial
sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo
criterios de equidad.”

(Negrillas y subrayas del aparte cuyo cumplimiento se solicita en la
presente acción).


2.5. El caso concreto.


2.5.1. Del agotamiento del requisito de procedibilidad

El señor Carlos Alberto Ballesteros Barón agotó el requisito de procedibilidad
establecido por el artículo 8º de la Ley 393 de 1997, según se desprende de los
oficios radicados el 20 de diciembre de 2005 dirigido al Presidente de la
República, el 23 de enero de 2006 dirigidos al Ministro del Interior y de J usticia
(escindido por la Ley 1444 de 2011, hoy Ministerio de J usticia y del Derecho) y al
Ministro de Hacienda y Crédito Público, porque en esos documentos solicitó a las
entidades demandadas que dieran cumplimiento al parágrafo del artículo 14 de la
Ley 4ª de 1992. (fls. 148 a 154).

 La Presidencia de la República mediante oficio No.63772 del 23 de diciembre
de 2005 respondió que “…el parágrafo objeto de la renuencia no contiene un
mandato imperativo, preciso y delimitado en el tiempo que deba cumplir el
Presidente de la República que deba cumplir el Primer Mandatario
directamente.”

Agregó que las “Leyes Marco o Cuadro” no contienen deberes imperativos sino
directrices para que sean desarrolladas por el Gobierno, en la medida de las
posibilidades. (fls. 155 a 158).

 El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, consideró que la solicitud de
renuencia era una competencia del Departamento Administrativo de la Función
Pública, razón por la cual remitió el escrito a esa entidad para que le diera
respuesta al accionante. (fl. 159).

Por su parte, el Departamento Administrativo de la Función Pública contestó al
accionante el 15 de febrero de 2006, que los mandatos de la norma invocada,
incluida la revisión del sistema de remuneración de funcionarios y empleados
de la rama judicial, sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo
criterios de equidad, “…encuentran desarrollo en los Decretos dictados por el
Gobierno Nacional, con fundamento en las facultades otorgadas en los literales
d) y f) del numeral 19 de la Constitución Política y en los criterios y normas
generales plasmados en la en desarrollo de la Ley 4ª de 1992…”.

Señaló que el Gobierno Nacional expidió el Decreto 57 de 1993 “Por el cual se
dictan unas disposiciones en materia salarial y prestacional de la Rama
Judicial, del Ministerio Público, de la Justicia Penal Militar y se dictan otras
disposiciones”, con el cual “…dio pleno desarrollo a este mandato legal, al
dictar normas sobre el régimen salarial y prestacional para los servidores
públicos de la rama judicial y de la Justicia Penal Militar.”

Sostuvo que a partir del año 1994 de manera ordinaria el Gobierno Nacional
dictó decretos en desarrollo de las normas generales señaladas en la Ley 4ª de
1992, en los que dispuso los respectivos reajustes salariales anuales a todos
los empleos de la Rama J udicial, (fls. 160 a 170) tales como:


DECRETOS
AÑO REGIMEN ANTIGUO - ORDINARIO REGIMEN
OBLIGATORIO
1994 104 de 13 de enero 106 de 13 de enero
1995 47 de 10 de enero 43 de 10 de enero
1996 34 de 5 de enero 36 de 5 de enero
1997 47 de 10 de enero 76 de 10 de enero
1998 65 de 10 de enero 64 de 10 de enero
1999 43 de 8 de enero 44 de 8 de enero
2000 2739 de 27 de diciembre 2740 de 27 de diciembre
2001 2724 de 17 de diciembre 2777 de 27 de diciembre
2002 682 de 10 de abril 673 de 10 de abril
2003 3568 de 11 de diciembre 3569 de 11 de diciembre
2004 4171 de 10 de diciembre 4172 de 10 de diciembre
2005 935 de 30 de marzo 936 de 30 de marzo

 El Ministerio del Interior y de J usticia, (escindido por la Ley 1444 de 2011, hoy
Ministerio de J usticia y del Derecho) no dio respuesta a la solicitud del actor.


2.5.2. Estudio del recurso.

En el sub lite se demanda el cumplimiento de la norma transcrita con la finalidad
de que se ordene a las accionadas “…en forma retroactiva LA NIVELACION
SALARIAL CONSAGRADA EN LA LEY 4ª DE 1992, en el sentido de revisar el
sistema de remuneración de los empleados de la Rama Judicial (JUECES Y
FISCALES) sobre la base de nivelación o reclasificación atendiendo criterios de
equidad.”.

El Tribunal negó las pretensiones de la demanda porque consideró que en
desarrollo de la Ley 4ª de 1992 se han expedido los Decretos Reglamentarios 57
de 1993, 3131 de 2005, 3382 de 2005 y 3382 de 2006 que “…acreditan que el
Gobierno Nacional ha sido diligente con su obligación de examinar los distintos
regímenes salariares que presentan los funcionarios de la Rama Judicial en sus
distintos grados y categorías, buscando en todo momento dar aplicación a criterios
de equidad entre aquellos que poseen cualidades semejantes.”.

Agregó que si el actor “…considera que lo dispuesto en los decretos
reglamentarios es ilegal, desproporcionado y violatorio de derechos fundamentales
como la igualdad y dignidad, corresponderá al demandante hacer uso de las
acciones contenciosas pertinentes, para atacar dichos actos administrativos.”

Por último dijo que la petición relacionada con ordenar en forma retroactiva la
nivelación salarial consagrada en la Ley 4ª de 1992 “…es improcedente por
disposición legal en las acciones de cumplimiento, como quiera que dicha
nivelación salarial implicaría la incursión en gastos no contemplados ni en la ley de
la cual se pretende dar cumplimiento ni en ninguna ley de presupuesto.”


2.5.2.1. Del deber jurídico claro, expreso y exigible a cargo del accionado, y
de la procedibilidad de la presente acción.

La norma cuyo cumplimiento solicita el actor prevé que el Gobierno Nacional
“revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama
Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de
equidad.”

Como se ve, la Sala precisa que dicha norma no incorpora una obligación clara,
expresa y exigible cuyo acatamiento pueda ordenarse en forma imperativa por
conducto de la presente acción, toda vez que el legislador no incorporó deber
alguno de indefectible cumplimiento.

En efecto, analizada la norma invocada por el demandante es claro que el deber a
cargo del Gobierno Nacional es meramente el de revisar “el sistema de
remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial”; pese a lo
anterior, el actor pretende que con fundamento en dicha norma se le ordene a los
demandados realizar, de manera retroactiva, nivelación salarial en favor de
“JUECES Y FISCALES”. Por tanto, resulta evidente que no hay identidad entre el
contenido de la norma y lo pretendido por el actor. Pues el texto del parágrafo del
artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 dispone que se revise el sistema de remuneración
de funcionarios y empleados de la Rama J udicial atendiendo criterios de equidad,
lo cual supone un juicio o raciocinio de valor de este concepto, que se aplica de
acuerdo con circunstancias determinadas en el contexto salarial. Criterio que
siempre no es fácil de determinar o establecer de manera objetiva e indiscutible.

A lo expuesto con anterioridad, la Sala no puede pasar por alto el hecho que si
bien el mandato previsto en la norma transcrita consistente en revisar el sistema
de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama J udicial sobre la base
de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad, el Gobierno
Nacional con fundamento en la referida norma expidió los Decretos 57 de 1993
“por el cual se dictan normas sobre el régimen salarial y prestacional para los
servidores públicos de la rama judicial y de la justicia penal militar y se dictan otras
disposiciones”; 3131 de 2005, “por el cual se establece una bonificación de
actividad judicial para jueces y fiscales”; 3382 de 2005 “por el cual se modifica el
Decreto 3131 de 2005”; 2435 de 2006 “por el cual se modifican los decretos 3131
y 3382 de 2005”, normas que en distintas épocas, distintos gobiernos han
examinado el régimen salarial de los funcionarios y empleados y en su criterio,
fijaron ajustes salariales.

Ahora bien, si a juicio del actor los referidos decretos expedidos por el Gobierno
Nacional “…no han cumplido a cabalidad con lo ordenado en la ley 4 de 1992, que
determina que la nivelación de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial
se determinará atendiendo a los criterios de equidad", no satisfacen sus
expectativas o considera que ellos son contrarios a la propia Ley 4ª de 1992, la
presente acción no es el mecanismo para controvertir su legalidad, habida
consideración de que para ello el actor tiene otro mecanismo de defensa judicial,
como es la acción de nulidad o la de nulidad y restablecimiento del derecho
previstas en los artículos 84 y 85 del C.C.A.; porque, se subraya, la acción de
cumplimiento no tiene por objeto resolver conflictos, ni reconocer derechos, ni para
ordenar que se incremente el quantum de los derechos del régimen salarial y
prestacional para los servidores públicos de la rama judicial, concretamente a los
jueces y fiscales, como lo pretende el accionante.


Por lo anterior, es claro que el demandante cuenta con otro mecanismo judicial
para que se atiendan sus pretensiones, lo cual significa que se configura la causal
de improcedibilidad de la acción prevista en el inciso segundo del artículo 9º de la
Ley 393 de 1997, y por ello, se impone modificar la sentencia impugnada.


Igualmente, la presente acción también es improcedente de conformidad con lo
previsto en el parágrafo del artículo 9º de la Ley 393 de 1997 según el cual “…la
acción regulada en la presente Ley no podrá perseguir el cumplimiento de normas
que establezcan gastos”, toda vez que en el caso concreto el actor pide que se
ordene en forma retroactiva la nivelación salarial y ello impone que las
demandadas incurran en gastos producto del pago retroactivo de los salarios que,
en criterio del accionante tienen derecho los jueces y fiscales en razón a que
“…existe en la actualidad una considerable desproporción que viola inclusive el
derecho a la igualdad, pues no es razonable desde ningún punto de vista que
exista tanta diferencia salarial entre los Magistrados de la Altas Cortes y los jueces
y fiscales del País.”.

Al respecto, el Consejo de Estado ha dicho:

“La improcedencia de la acción de cumplimiento respecto de normas
que impliquen gastos se justifica en la medida en que no se puede
perseguir el cumplimiento de normas que establezcan la realización de
una nueva erogación, sin que a su vez se haya asignado la partida
correspondiente en el presupuesto. El artículo 345 de la Constitución
Política es terminante al prohibir cualquier erogación con cargo al
tesoro que no se halle incluido en el presupuesto de rentas y gastos.
En su inciso segundo prohíbe cualquier gasto público que no haya
sido decretado por el Congreso, las Asambleas o los Concejos. Lo
anterior quiere decir que un acto administrativo que genere gastos y
que no esté debidamente presupuestado, no puede hacerse efectivo
mientras no se hayan hecho las correspondientes apropiaciones, pues
el acto administrativo así emanado estaría afectado de nulidad,
conforme a las causales previstas en el artículo 84 del C.C.A. Sin
embargo, dentro de la actuación debe obtenerse certeza de que la ley
o el acto administrativo que impliquen gasto han sido incluido en la ley
de apropiaciones, aspecto que debe ser materia de conclusión, previo
análisis de fondo del asunto.”
3


En ese sentido la Corte Constitucional ha señalado:

“En el marco de la acción de cumplimiento, facultar al juez para que el
gasto previsto en una ley se incorpore en la ley de presupuesto o que
la partida que en ésta se contempla se ejecute, quebranta el sistema
presupuestal diseñado por el Constituyente, lo mismo que el orden de
competencias y procedimientos que lo sustentan. La acción de
cumplimiento tiene un campo propio en el que ampliamente puede
desplegar su virtualidad. La eficacia del novedoso mecanismo debe
garantizarse y promoverse por la ley. Sin embargo, ello no puede
perseguirse a costa de alterar las restantes instituciones y
mecanismos constitucionales. Por lo demás, resulta insólita la
pretensión que se expresa con la fórmula según la cual “todo gasto
ordenado por las normas legales habrá de ejecutarse”, que pretende
erigir un sistema presupuestal inflexible, apto para servir de
escarmiento al abuso o ligereza de la democracia que ordena gastos
que a la postre no se realizan. Los recursos del erario provienen de los
impuestos de los ciudadanos. De su manejo desordenado y
descuidado no puede surgir la receta para curar el mal que con razón
se censura”.
4


Por las anteriores razones, y en especial por la existencia de otro mecanismo
judicial para debatir las pretensiones del demandante, así como la imposibilidad de
ordenar gasto alguno por conducto de la presente acción, se modificará la
sentencia impugnada y en su lugar se rechazará por improcedente la acción de
cumplimiento ejercida por el actor.



3
Consejo de Estado, Sección Primera. Expediente ACU-4749.
4
Corte Constitucional, sentencia C-157 del 29 de abril de 1998.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y
por autoridad de la ley,


F A L L A :

PRIMERO: MODIFICASE la sentencia del 7 de febrero de 2012 dictada por el
Tribunal Administrativo de Antioquia, y en su lugar, RECHAZASE por
improcedente la acción de cumplimiento ejercida por el señor Carlos Alberto
Ballesteros Barón.

SEGUNDO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de
origen.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.



SUSANA BUITRAGO VALENCIA
Presidente




MAURICIO TORRES CUERVO ALBERTO YEPES
BARREIRO