EBEP. Informe de La Comisión de Expertos

Comisin para el estudio y preparacin del Estatuto Bsico del Empleado Pblico.
SUMARIO

Introduccin ....................................................................................... Pgina 9

Informe: .............................................................................................. Pgina 19

I. Por qu un Estatuto Bsico del Empleado Pblico ................. Pgina 19

1. Frente a la heterogeneidad creciente del empleo pblico, la legislacin vigente
es demasiado uniforme
2. La uniformidad y rigidez del rgimen jurdico de la funcin pblica ha
provocado su sustitucin parcial por el derecho laboral y la consolidacin de un
modelo dual de empleo pblico
3. Caractersticas y exigencias comunes del empleo pblico y problemas que
genera la dualidad de regmenes jurdicos
4. La solucin ms adecuada es la elaboracin de un Estatuto Bsico para todos
los empleados pblicos
5. En qu ha de consistir el Estatuto

II. El mbito subjetivo del Estatuto Bsico del Empleado Pblico Pg 27

6. Necesidad de definir el mbito de aplicacin
7. Administraciones y entidades a las que debe aplicarse
8. Inaplicacin a determinados colectivos de empleados pblicos
9. Leyes generales de desarrollo y regmenes especiales en el marco del Estatuto
Bsico
10. Necesidad de contemplar las peculiaridades de los empleados de la
Administracin Local

III. Contenido y alcance del Estatuto Bsico................................ Pgina 39

11. La extensin de la legislacin bsica actual sobre el empleo pblico es excesiva
y, por ello, demasiado rgida
12. La legislacin bsica debe ser reducida y, al mismo tiempo, renovada en su
contenido con un objetivo de modernizacin administrativa
13. Lo que debe regular el Estatuto Bsico

IV. Principios ordenadores del empleo pblico ......................... Pgina 44

2
14. Es necesario articular el contenido del Estatuto Bsico del Empleado Pblico
en torno a unos principios ordenadores explcitos
15. Qu principios deben ser recogidos o establecidos en el texto del Estatuto

V. Las clases de empleados pblicos ............................................ Pgina 47

16. Situacin actual y problemas a resolver
17. La clasificacin que se propone
18. Funcionarios pblicos
19. Qu funciones deben corresponder a los funcionarios pblicos, segn el
Estatuto Bsico
20. Necesidad de regular en el Estatuto Bsico las especialidades del rgimen
jurdico de los empleados pblicos con contrato laboral
21. Modalidades y especialidades de la contratacin laboral en el empleo pblico
22. Los empleados pblicos de carcter interino o temporal
23. Necesidad de abordar el problema de la elevada temporalidad existente en el
empleo pblico
24. El personal eventual
25. El personal directivo

VI. Planificacin de recursos humanos y algunos instrumentos de
gestin de personal .......................................................................... Pgina 71

26. Importancia de la gestin de recursos humanos y diversidad de situaciones a
que se aplica
27. La necesidad de potenciar la planificacin de recursos humanos mediante una
regulacin flexible
28. La oferta de empleo pblico
29. Los Registros de Personal
30. La conveniencia de impulsar un sistema de informacin integrado sobre el
empleo pblico y su reflejo en el Estatuto Bsico

VII. Estructura del empleo pblico y ordenacin de la actividad Pg. 78

31. Relevancia de la cuestin y centralidad del puesto de trabajo
32. La necesaria flexibilidad que debe presidir la regulacin bsica de este tipo de
cuestiones
33. Concepto y diseo del puesto de trabajo
34. Instrumentos de ordenacin de los puestos de trabajo
35. Grupos profesionales
36. Agrupacin horizontal de los funcionarios pblicos por niveles de titulacin
acadmica
3

VIII. El acceso al empleo pblico ................................................. Pgina 89

37. Situacin actual y problemas detectados
38. Los principios generales del acceso
39. Requisitos del acceso
40. Sistemas selectivos
41. rganos de seleccin
42. La organizacin del proceso de seleccin
43. La seleccin de personal interino y temporal

IX. La promocin profesional de los empleados pblicos ...... Pgina 102

44. Importancia de la promocin profesional en el empleo pblico y diferencias de
rgimen jurdico
45. Situacin actual de la carrera de los funcionarios pblicos
46. Una nueva carrera administrativa articulada en torno al desempeo del
puesto de trabajo y al desarrollo de las competencias de los empleados pblicos
47. La evaluacin del desempeo
48. La promocin profesional del personal laboral
49. La promocin interna
50. La formacin y perfeccionamiento permanente de los empleados pblicos

X. La provisin de puestos de trabajo y la movilidad de los funcionarios
pblicos............................................................................................. Pgina 117

51. Relevancia de la materia
52. Situacin actual y problemas que se plantean
53. La necesidad de revisar a fondo el sistema de provisin de puestos de trabajo
54. Qu regular en el Estatuto Bsico
55. La movilidad interna de los funcionarios pblicos
56. La movilidad interadministrativa
57. Asignacin de puestos y funciones y movilidad del personal laboral

XI. Situaciones administrativas de los empleados pblicos... Pgina 128

58. El estado actual del rgimen de situaciones administrativas
59. La conveniencia de unificar el rgimen de situaciones administrativas de
funcionarios y contratados laborales
60. Qu debe ser bsico en esta materia
61. En particular, la situacin de servicios especiales
62. La excedencia por servicios en el sector pblico
4

XII. Extincin de la relacin de empleo pblico ...................... Pgina 137

63. Causas de extincin de la relacin de servicio de los empleados pblicos y
reglas complementarias de jubilacin
64. Peculiaridades del despido en el mbito del empleo pblico

XIII. Derechos bsicos de los empleados pblicos .................. Pgina 141

65. La tendencia a la unificacin de los derechos bsicos de todos los empleados
pblicos debe reflejarse en el Estatuto
66. La peculiaridad del derecho a la inamovilidad de los funcionarios pblicos
67. El listado de derechos bsicos de los empleados pblicos

XIV. El sistema retributivo ........................................................... Pgina 145

68. A qu debe atender el sistema retributivo de los empleados pblicos
69. La situacin actual del sistema retributivo en la prctica: el papel del Estado y
del resto de Administraciones Pblicas en la determinacin de los incrementos
retributivos y el impacto de la negociacin colectiva
70. El sistema legal de retribuciones: disfunciones y carencias
71. Otra manera de determinar los incrementos de las retribuciones
72. Sobre las retribuciones bsicas
73. La necesidad de flexibilizar y reformar el sistema de retribuciones
complementarias
74. Consideracin especfica del complemento ligado a la productividad
75. Retribuciones del personal laboral
76. Otras reglas especficas

XV. Representacin, participacin y negociacin colectiva de los
empleados pblicos ....................................................................... Pgina 162

77. Las peculiaridades del rgimen del empleo pblico y su necesaria clarificacin
legal
78. rganos de representacin de los funcionarios pblicos
79. Elecciones a Delegados y Juntas de Personal y procedimiento electoral
80. Crditos horarios para el ejercicio de funciones representativas y sindicales
81. Principios generales de la negociacin colectiva de los funcionarios pblicos
82. Los sujetos legitimados para negociar
83. Entidades competentes para negociar en el mbito de la Administracin Local
84. La posibilidad de creacin de rganos tcnicos especializados en la
negociacin colectiva
5
85. La estructura de la negociacin colectiva y la previsin de crear una Mesa
General de Negociacin de las Administraciones Pblicas
86. Las reglas de funcionamiento de la Mesa negociadora
87. El contenido de la negociacin colectiva
88. Pactos y Acuerdos y negociacin sobre proyectos de ley
89. El procedimiento negociador
90. Vigencia de los acuerdos
91. Solucin extrajudicial de conflictos colectivos
92. Posibilidad de una negociacin colectiva conjunta para el personal
funcionario y laboral y de la fusin de los rganos de representacin a otros
efectos
93. La negociacin colectiva del personal laboral de las Administraciones
Pblicas
94. Derecho de reunin

XVI. Cdigo tico y deberes de los empleados pblicos ........ Pgina 200

95. El fundamento tico de los deberes de los empleados pblicos y la
conveniencia de establecer un listado sistemtico de deberes en el Estatuto
96. El catlogo de deberes bsicos a incluir en el Estatuto

XVII. Sistema de incompatibilidades ........................................ Pgina 207

97. El Estatuto Bsico del Empleado Pblico debe recoger la regulacin de las
incompatibilidades del personal al servicio de las Administraciones Pblicas, en
garanta de la igualdad de todos ellos, y con el mayor mbito posible de aplicacin
98. Incompatibilidad entre actividades pblicas
99. Incompatibilidades en garanta de la imparcialidad
100. Incompatibilidad con otras actividades privadas

XVIII. Principios del rgimen disciplinario .............................. Pgina 214

101. El fundamento del rgimen disciplinario y la conveniencia de establecer
unos mismos principios bsicos para todos los empleados pblicos
102. Principios sustantivos que deben incluirse en el Estatuto Bsico
103. El Estatuto debe establecer un catlogo de posibles sanciones ms flexible
que el actual y adaptado al sistema de promocin profesional y evaluacin de los
empleados pblicos que proponemos
104. La necesidad de agilizar el procedimiento sancionador

XIX. Coordinacin entre las Administraciones Pblicas ........ Pgina 223

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105. La coordinacin entre las diferentes Administraciones Pblicas en materia
de empleo pblico es imprescindible
106. El modelo actual de coordinacin en materia de empleo pblico adolece de
algunos defectos y carencias
107. Es aconsejable la supresin del Consejo Superior de la Funcin Pblica y la
potenciacin de una Conferencia Sectorial de Administracin Pblica
108. Conviene mantener, asimismo, una Comisin de Coordinacin del Empleo
Pblico
109. Debe contemplarse expresamente la posibilidad de aprobar convenios de
colaboracin y planes y programas conjuntos entre las Administraciones
Pblicas en materia de empleo pblico

Compendio de las Recomendaciones del Informe .................. Pgina 230

Anexos:.............................................................................................. Pgina 271

I. Miembros integrantes de la Comisin

II. Consulta realizada por la Comisin a diversos rganos, entidades y
organizaciones

III. Encuentros de trabajo realizados

IV. Jornadas celebradas

7

INTRODUCCIN
8
INTRODUCCIN

Por Orden APU/3018/2004, de 16 de septiembre, se constituy la
Comisin para el estudio y preparacin del Estatuto Bsico del Empleado
Pblico, con la finalidad de llevar a cabo los anlisis y estudios previos
as como la elaboracin de un documento que sirva de base para la
posterior elaboracin del anteproyecto de dicho Estatuto.

La citada Orden considera que el Estatuto -que como texto nico no
se ha aprobado an, transcurridos ms de veinticinco aos desde la
promulgacin de la Constitucin- debe ser un instrumento legislativo
necesario para contar con unas Administraciones Pblicas plenamente
adaptadas a las complejas exigencias sociales de nuestro tiempo.
Asimismo debe responder a una nueva cultura de gestin de los
servicios pblicos en la lnea de los principios inspiradores de la
gobernanza, entendiendo sta como el modo de gestin caracterstico de
nuestra era: principio de la apertura y la transparencia, de la
participacin, responsabilidad, eficacia y coherencia.

Sobre la base de esos principios, es obligacin de los poderes
pblicos, en efecto, configurar una organizacin que permita satisfacer el
derecho a una buena administracin de los asuntos pblicos, al servicio
de los ciudadanos, derecho que reconoce hoy el texto de la Constitucin
para Europa. Esa organizacin administrativa eficaz, objetiva y bien
ordenada es tambin un elemento clave para mejorar la competitividad
de nuestro pas en el plano nacional e internacional, ya que se relaciona
cada vez ms intensamente con el tejido empresarial y debe contribuir a
impulsarlo. Para conseguirla y perfeccionarla, es evidente que el factor
humano tiene, entre los que dan vida a la organizacin, la mayor
importancia.

No puede existir una buena Administracin all donde el sistema
de empleo pblico es deficiente. Por ello, el rgimen jurdico aplicable a
los empleados pblicos debe hacer posible la seleccin de los mejores
candidatos, proporcionarles unas oportunidades de promocin
profesional y una compensacin por su trabajo que estimulen su
dedicacin al servicio pblico, as como la formacin ms apropiada para
atenderlo. Tambin debe establecer un equilibrio adecuado entre sus
derechos e intereses legtimos y sus deberes, obligaciones y
9
responsabilidades, teniendo en cuenta que lo primordial es siempre
garantizar el mejor servicio al conjunto de la ciudadana.

El objetivo de la buena administracin exige proceder en cada
momento a las reformas organizativas y legales necesarias. Desde el
punto de vista estrictamente jurdico, supone una adaptacin continua
del ordenamiento a los cambios que se producen. Dichas adaptaciones se
han venido acordando durante los ltimos aos, por obra de los
legisladores estatal y autonmicos y de las Administraciones interesadas,
en aspectos puntuales o en sectores determinados del empleo pblico. De
vez en cuando, sin embargo, se hace preciso recomponer el sistema legal,
que tiende a la dispersin, y ordenarlo sistemticamente en torno a
aquellos principios y reglas generales que permitan afrontar los
problemas del presente y del prximo futuro.

Como es sabido, en materia de empleo pblico, la ltima reforma
general de importancia, ni siquiera completa, es la que introdujo la Ley
30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Funcin
Pblica. Esta Ley transform de manera significativa nuestro modelo de
funcin pblica, situando en el centro del mismo el puesto de trabajo,
como elemento fundamental de la ordenacin y articulacin del empleo
pblico y de la carrera y retribuciones de los funcionarios pblicos. La
Ley 30/1984 sera despus completada por otros textos legales y
reglamentarios, del Estado y de las Comunidades Autnomas, entre los
que destacan la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de Incompatibilidades
del Personal al Servicio de las Administraciones Pblicas, y la Ley
9/1987, de rganos de Representacin, Determinacin de las
Condiciones de Trabajo y Participacin del Personal al Servicio de las
Administraciones Pblicas.

Desde la aprobacin de estas Leyes, que constituyen an hoy el
armazn de nuestro sistema de empleo pblico, se han producido
numerosos e importantes cambios en el propio sistema y en su entorno.

En particular, nuestras Administraciones Pblicas han
experimentado un desarrollo muy importante. Han asumido nuevas
funciones y han reforzado y extendido algunos servicios, lo que ha
supuesto un incremento notable de sus recursos, de sus efectivos y de su
complejidad organizativa.

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Paralelamente, ha tenido lugar un proceso de descentralizacin sin
precedentes, que ha transformado de manera radical la Administracin
General del Estado hoy la que menos efectivos tiene de los tres niveles
de la organizacin territorial-, ha dado lugar a la creacin ex novo de unas
Administraciones autonmicas que integran ya la mayor parte del
empleo pblico, y a un despliegue no menos acusado de la
Administracin Local, que ha triplicado su personal en el ltimo cuarto
de siglo. As queda de manifiesto con los siguientes grficos:

EVOLUCIN DEL PERSONAL
AL SERVICIO DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS:

Ao 1983

Ao 2005

Administracin del Estado

1.357.000 (80%)

540.868 (23%)

Administraciones Autonmicas

107.000 (6%)

1.162.057 (49%)

Administracin Local

232.000 (14%)

563.392 (24%)

TOTAL

1.696.000 Efectivos

2.358.864 Efectivos*

* El total de efectivos en 2005 los datos estn tomados a enero de dicho ao-, incluye tambin el
personal de Universidades, que asciende a 92.547, es decir, el 4% del total

Fuente: INAP (datos del ao 1983) y Registro Central de Personal (datos del ao 2005)

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PERSONAL, A 1 DE ENERO DE 2005, AL SERVICIO
DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
(TOTAL: 2.358.864 EFECTIVOS)
540.868
ADMINISTRACIN
PBLICA
ESTATAL
(23%)
ADMINISTRACIN
LOCAL
563.392
(24%)
1.162.057
COMUNIDADES
AUTNOMAS
(49%)
UNIVERSIDADES
92.547
(4%)

-Datos del Registro Central de Personal-

En todos estos niveles territoriales de la Administracin han
aparecido nuevos tipos de entes pblicos (entidades empresariales,
entidades independientes de regulacin, agencias) o del sector pblico
(fundaciones y sociedades pblicas) y se han diversificado sus
estructuras, al tiempo que cambiaban parcialmente las funciones
asumidas como propias. A esta diversificacin orgnica y funcional hay
que sumar los cambios en la organizacin del trabajo que comporta la
incorporacin creciente de las nuevas tecnologas de la informacin y las
comunicaciones en el mbito administrativo. Todo ello tiene su reflejo en
el empleo pblico, en su composicin y en los perfiles profesionales de
sus integrantes, en las necesidades y las posibilidades de promocin y
formacin y en el rgimen de retribuciones.

Adems, las distintas Administraciones Pblicas han sustituido la
gestin directa de servicios por formas de gestin indirecta, en mltiples
sectores, opcin sta que se refleja en una reduccin o, mejor, en una
limitacin cuantitativa del incremento del empleo pblico. Analizada
como una oportunidad o como un problema por diferentes agentes
sociales, se trata, no obstante, de una cuestin que desborda el mbito del
encargo conferido a esta Comisin y a la que slo podemos dedicar una
12
atencin tangencial. Pero no puede dejar de sealarse la relacin que la
decisin de contratar externamente algunos servicios tiene con la
situacin y el rgimen legal del empleo pblico.

En fin, durante los ltimos aos se ha multiplicado el nmero de
empleados pblicos con contrato laboral y el de quienes mantienen una
relacin de servicio o laboral de carcter temporal.

Por otra parte, se ha consolidado un sistema de relaciones
sindicales en el mbito de las Administraciones Pblicas, que hasta hace
muy poco tiempo no exista. El impacto de la prctica negocial ha sido
muy importante en la evolucin reciente de las condiciones de empleo en
el sector pblico.

A todas estas transformaciones polticas, econmicas y sociales han
tratado de dar respuesta nuestras Administraciones Pblicas en el marco
de la legislacin vigente. No obstante, es posible constatar un conjunto de
problemas e ineficiencias que se han producido o agravado en el curso de
su aplicacin: la prctica inexistencia de planificacin estratgica de
recursos humanos y la debilidad de los mecanismos de gestin; el
aumento de la temporalidad en el empleo pblico; la desigualdad de
condiciones de trabajo de funcionarios pblicos y personal laboral,
incluso cuando realizan funciones idnticas; la ausencia de un rgimen
especfico para los directivos pblicos; la excesiva rigidez de algunos
procedimientos de acceso y promocin y la falta de garantas de
objetividad de otros; la excesiva movilidad voluntaria interna de los
funcionarios pblicos, que contrasta con los estrictos lmites de la
movilidad forzosa y con una reducida movilidad del personal entre
Administraciones; la escasa consideracin de los resultados y del
desempeo en la carrera y en el sistema retributivo de los empleados
pblicos, etc. Factores, entre otros, que contribuyen a la huida del
rgimen comn por parte de colectivos o sectores determinados de la
funcin pblica o al desbordamiento de facto de las previsiones legales de
obligado cumplimiento en la prctica administrativa.

Tales cambios y problemas detectados permiten afirmar que una
reforma amplia de la legislacin general sobre el empleo pblico resulta
claramente justificada en la actualidad.

A lo largo de su trabajo, la Comisin ha podido verificar,
efectivamente, que existe una opinin muy generalizada a favor de la
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elaboracin de un nuevo Estatuto que ordene y sistematice la legislacin
bsica o comn sobre el empleo pblico, con las necesarias adaptaciones,
y sustituya la pluralidad de textos legales en que hoy se contiene esa
legislacin.

Tal como establece la Orden ministerial que la cre, la Comisin ha
seguido en sus trabajos un esquema participativo y ha tenido la
oportunidad de conocer, directamente o por escrito, la opinin de los
representantes de las Comunidades Autnomas, de la Administracin
Local, de las organizaciones sindicales y de otras organizaciones
portadoras de intereses profesionales, sociales o econmicos relacionados
con el empleo pblico, adems de la de distintos Departamentos y
Entidades de la Administracin General del Estado y del sector pblico
estatal. Las concretas actividades entrevistas, consultas, jornadas de
debate- que hemos llevado a cabo con este fin se reflejan en los Anexos II,
III y IV de este Informe y han enriquecido de manera muy satisfactoria
los debates internos de los miembros de la Comisin.

De este conjunto de relaciones con los interlocutores sociales y
otros expertos se deduce con nitidez aquella opinin comn que, por lo
dems, no constituye una novedad absoluta, ya que la conveniencia de
elaborar un Estatuto Bsico para los empleados pblicos se viene
advirtiendo desde hace algunos aos y dio lugar, como se recordar, a un
Proyecto de Ley presentado en las Cortes Generales en 1999, que, sin
embargo, no lleg a tramitarse.

Pero no slo hemos podido deducir esa coincidencia de principio y
algunas otras, inclusive en aspectos sustanciales del empleo pblico.
Tambin hemos constatado planteamientos que difieren, en aspectos de
matiz o de mayor relieve, sobre el alcance y el contenido de la reforma
legal a acometer.

Como era lgico esperar, de las opiniones recabadas han aflorado
argumentos distintos y an contrapuestos, ya que son muchos y muy
dispares los puntos de vista y los intereses todos ellos legtimos- que
subyacen a la ordenacin y regulacin del empleo pblico. La dificultad
de la tarea, esto es, la que consiste en aprobar un Estatuto Bsico del
Empleado Pblico vlido para todas las Administraciones y para muy
diferentes sectores pblicos en su conjunto, para casi dos millones y
medio de empleados- reside sobre todo en la presencia de tantos y tan
alejados intereses parciales. Esta dificultad no se nos oculta, as como
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tampoco la que supone hallar un equilibrio justo entre todos ellos, en
funcin de las finalidades perseguidas. Sin embargo, est claro que
cualquier Estatuto Bsico sobre esta materia debe fundarse en la
bsqueda del ms alto grado de consenso posible.

Por nuestra parte, una vez conocidas todas las opiniones que se nos
han querido hacer llegar, hemos pretendido exponer en el Informe un
anlisis de la situacin actual del conjunto del empleo pblico, de sus
valores y aspectos positivos que, por fortuna, no son pocos- y de sus
problemas y deficiencias. Y, conforme a la Orden de creacin de la
Comisin, hemos formulado, a modo de propuestas o sugerencias, las
alternativas normativas idneas para la elaboracin de un borrador del
futuro Estatuto Bsico; esto es, las que consideramos ms idneas, entre
las posibles.

En todo caso y sin perjuicio de los intereses en presencia, la
Comisin se ha guiado por el propsito de colaborar a construir una
Administracin ms eficaz y eficiente, al servicio de los ciudadanos,
dentro de los lmites de lo posible.

El Informe que a continuacin presentamos est concebido como
un documento de debate que, en su caso, pueda servir para la redaccin
de un anteproyecto de Estatuto Bsico del Empleado Pblico. Esa es su
finalidad y as es cmo se ha planteado nuestro trabajo. De ah el grado
de concrecin que tienen la mayora de las propuestas. Por ms que stas
puedan resultar polmicas y sin duda algunas o muchas podrn dar pie
a la discusin-, no hemos querido eludir los problemas o limitarnos a
exponer ideas, principios o tendencias generales.

La Comisin es, sin embargo, consciente y quiere poner de
manifiesto desde el primer momento que un Estatuto Bsico, aunque
cuente con el ms elevado consenso, no es de por s suficiente como no
lo es ninguna ley- para reformar y mejorar el funcionamiento de nuestras

De aprobarse, el Estatuto Bsico no ser sino un primer paso en esa
direccin, ya que, por su propia naturaleza y tambin por el contenido
mnimo que nos parece debe tener, ha de ser objeto de una legislacin
de desarrollo muy extensa, de la que depender que se extraigan o no
todas sus virtualidades. Pensamos que sera conveniente en este sentido,
de llegar a aprobarse el Estatuto, que el mismo estableciera un perodo
15
suficiente de vacatio legis, antes de su entrada en vigor, para permitir la
adaptacin de la legislacin vigente del Estado y de las Comunidades
Autnomas, incluida la que se refiere al empleo pblico local. Pensamos
tambin que sera oportuno que el legislador estatal elaborara en breve
plazo una Ley de la Funcin Pblica de la Administracin General del
Estado.

Pero es tambin evidente -y as hemos querido reflejarlo en varios
lugares del Informe- que de poco vale aprobar un nuevo texto legal sobre
el empleo pblico si no se aportan al mismo tiempo las polticas, los
recursos y los medios que son necesarios para aplicarlo de manera
coherente. En especial, entendemos que el tipo de propuestas que
realizamos para el Estatuto Bsico requiere mejoras muy significativas en
la gestin de recursos humanos de las Administraciones Pblicas y un
reforzamiento notable de las unidades administrativas que tienen la
responsabilidad de esa gestin, que permita elevar sustancialmente la
productividad. Corresponde a la sociedad y a quienes la representan en
las instituciones decidir si y hasta qu punto se est dispuesto a hacer
acopio de los recursos que precisa construir una Administracin mejor.

Este objetivo requiere, adems, un esfuerzo de cooperacin entre
todas las Administraciones Pblicas y, muy especialmente, entre las del
Estado y las Comunidades Autnomas. Tambin exige una cooperacin
ms estrecha entre las Entidades Locales, ya que algunos de los
problemas que tienen planteados slo podrn resolverse eficazmente en
el mbito supramunicipal, y entre dichas Entidades y aquellas otras
Administraciones. El Estatuto Bsico, como se dir, debe proporcionar
algunos cauces para esa colaboracin. Pero es responsabilidad de los
gobernantes impulsarla.

En fin, para alcanzar sus fines, el texto del Estatuto debera tambin
penetrar en la cultura administrativa de quienes tienen que aplicarlo y del
conjunto de los empleados pblicos. Debera asimismo impregnar los
usos y actividades de los agentes sociales que defienden los diferentes
intereses en presencia, intereses que deben compaginarse en todo caso
con el derecho de los ciudadanos a la buena administracin. Pues, sin el
concurso de los agentes sociales y de los propios empleados pblicos, el
xito de cualquier reforma legal de este tipo es francamente incierto.

Por estas mismas razones, ha sido tambin nuestro propsito que,
mas all de servir de base a la elaboracin del Estatuto, el Informe de esta
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Comisin contribuya a esos tan necesarios avances en la cultura de
gestin de los servicios pblicos.

Al presentar este Informe, la Comisin y su Presidente, Miguel
Snchez Morn, desean agradecer pblicamente la colaboracin de
cuantos nos han hecho llegar sus observaciones y sugerencias, de quienes
han presentado ponencias o han participado en las reuniones de debate
organizadas por la misma y de quienes han asistido a los encuentros
fijados con representantes de Administraciones Pblicas y organizaciones
sociales.

Asimismo, queremos agradecer el apoyo que nos ha prestado el
Instituto Nacional de Administracin Pblica y la asistencia, tan amable
como eficaz, que hemos recibido en todo momento de los empleados y
becarios del Centro de Nuevas Estrategias de Gobernanza Pblica
(GOBERNA).

Abril de 2005

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INFORME
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INFORME

I. Por qu un Estatuto Bsico del Empleado Pblico

1. Frente a la heterogeneidad creciente del empleo pblico, la legislacin
vigente es demasiado uniforme

El colectivo de los empleados pblicos que existe en el pas es muy
heterogneo. La heterogeneidad deriva en gran medida de la diversidad
de funciones que tienen encomendadas las Administraciones Pblicas en
la actualidad funciones clsicas de soberana y otras que implican
ejercicio de autoridad, prestacin de servicios pblicos de muy distinta
naturaleza, gestin de infraestructuras y bienes pblicos, regulacin y
fomento de la economa, proteccin del medio ambiente y del patrimonio
cultural, etc.-, y de la divisin de tareas y responsabilidades en el seno de
cada Administracin.

Esta pluralidad impide, como es lgico, establecer unas reglas
jurdicas uniformes para todo el personal. No slo eso, sino que no es
posible tampoco encorsetar el conjunto de las relaciones de empleo
pblico en un molde legal nico y detallado, pues ello supondra
introducir elementos de rigidez que repercutiran negativamente en la
organizacin y en la prestacin de los servicios.

La legislacin general vigente en materia de funcin pblica,
elaborada en momentos histricos muy diferentes al nuestro (1964 y
1984), adolece, sin embargo, de un exceso de uniformidad. En parte por
esta misma razn, se ha producido paulatinamente una proliferacin de
regmenes o estatutos especiales para determinados grupos de empleados
pblicos.

Ciertamente, algunos de ellos estn justificados por la especialidad
funcional, como los regmenes propios del personal estatutario de los
servicios de salud o del personal docente e investigador, y otros inclusive
vienen impuestos por previsiones constitucionales especficas, como las
que ataen a los miembros de las Fuerzas Armadas y de los Cuerpos y
Fuerzas de Seguridad, a los Jueces, Magistrados y Fiscales y personal al
servicio de la Administracin de Justicia o al personal de las Cortes
Generales. Pero en otros casos, la dispersin legislativa es manifestacin
directa del deseo de huir de las rigideces de la legislacin bsica comn
19
de la funcin pblica, cada vez menos compatibles con las necesidades de
una gestin gil y flexible de los recursos humanos en las

2. La uniformidad y rigidez del rgimen jurdico de la funcin pblica ha
provocado su sustitucin parcial por el derecho laboral y la
consolidacin de un modelo dual de empleo pblico

La consecuencia ms relevante de esta situacin ha sido y sigue
siendo la exclusin de un porcentaje creciente de empleados pblicos del
estatuto de los funcionarios pblicos y su sometimiento, an con
sensibles peculiaridades, al derecho laboral.

Aunque esta tendencia a la laboralizacin o privatizacin de las
relaciones de empleo pblico, que no es exclusiva de nuestro pas, puede
haber tenido tambin otras causas ms estratgicas, se explica ante y
sobre todo por la conveniencia, sentida por Administraciones o en reas
muy diferentes de la gestin pblica, de eludir el rigor de las normas que
regulan la funcin pblica, sobre todo en aspectos relativos al acceso al
empleo pblico, a la carrera profesional, a la asignacin de tareas, a la
movilidad y al rgimen de retribuciones. Se trata, adems, de una
tendencia tan extendida que no slo alcanza a los empleados pblicos
que se dedican a la prestacin de servicios pblicos, econmicos, sociales
o culturales -empleados que, sociolgicamente hablando, realizan tareas
semejantes a las que podran prestarse o se prestan por las empresas
privadas-, sino tambin a otros que tienen asignadas funciones
tpicamente administrativas de regulacin y control, como sucede con el
personal de algunas de las entidades o autoridades independientes de
regulacin de los mercados.

La dualidad de regmenes jurdicos en el empleo pblico,
estatutario o administrativo y laboral, se ha desarrollado de tal manera en
las ltimas dcadas que es ya consustancial a nuestro paisaje
administrativo, a nuestro modelo de empleo pblico. Es decir, se trata de
una situacin consolidada, al igual que en otros Estados europeos, que si
bien no tiene en el nuestro un expreso respaldo constitucional, como por
ejemplo en Alemania, tampoco puede considerarse contraria a la
Constitucin.

De hecho, el Tribunal Constitucional nunca ha considerado
ilegtima la contratacin de empleados pblicos con sujecin al derecho
20
laboral. Se ha limitado, por el contrario, a sealar la preferencia del texto
constitucional por la relacin estatutaria en el empleo pblico con
carcter general (STC 99/1987, de 11 de junio), preferencia que en la
prctica no se ha respetado. Inclusive las consecuencias que ha deducido
de aquella preferencia, en relacin a la determinacin legal de las
funciones reservadas a funcionarios o que pueden ser desempeadas por
personal laboral, se han flexibilizado de manera considerable en la
jurisprudencia ms reciente (STC 37/2002, de 14 de febrero).

3. Caractersticas y exigencias comunes del empleo pblico y problemas
que genera la dualidad de regmenes jurdicos

Ahora bien, que en el personal de las Administraciones Pblicas se
integren tanto profesionales que son nombrados funcionarios como otros
que tienen un contrato laboral no puede hacer olvidar que unos y otros
forman parte del empleo pblico, por el tipo de entidad para la que
prestan sus servicios, y menos an implica desconocer que el empleo
pblico presenta caractersticas y comporta exigencias que lo diferencian
del empleo en el sector privado.

Es este tambin un axioma universal, aplicable incluso en aquellos
pases en que las relaciones de empleo pblico se han laboralizado
sustancialmente. Puesto que el empleador pblico, esto es, la
Administracin, no es una empresa privada sino que tiene un estatuto
constitucional diferente, puesto que su funcin y, por ende, la de su
personales en todo caso la de servir con objetividad los intereses
generales y puesto que sus empleados son retribuidos con fondos
pblicos, forzoso es deducir algunas consecuencias de rgimen jurdico
aplicables por igual a todos ellos.

Estas peculiaridades comunes del rgimen jurdico del empleo
pblico se han venido reconociendo en buena parte por la legislacin, a
medida que se desarrollaba la dualidad de situaciones jurdicas
mencionada, aunque siempre con cierto retraso.

As, es claro hoy en da que cualquier empleado pblico debe ser
seleccionado con observancia de los principios de igualdad de
oportunidades, mrito y capacidad y en virtud de convocatorias pblicas,
pues la contratacin laboral de una parte de ellos no puede ser una
excusa para incumplir o relajar la aplicacin de estos principios
constitucionales.
21

Es evidente tambin en la actualidad que en la asignacin de
funciones y tareas o en el reconocimiento de categoras, retribuciones o
derechos, ninguna autoridad o gestor pblico puede decidir de manera
arbitraria, se dirija a personal funcionario o laboral.

Sin duda, la mayora de los deberes que pesan sobre los
funcionarios por su condicin y por las funciones que realizan son
tambin exigibles de los empleados pblicos con contrato laboral que
realizan funciones equivalentes, aunque no est as establecido
legalmente de manera expresa. Unos y otros tienen ya en la legislacin
vigente un rgimen comn de incompatibilidades. Por igual se les aplican
los derechos que reconocen las leyes en materia de prevencin de riesgos
en el trabajo y conciliacin de la vida familiar y laboral, entre otras.

Tambin en el caso de uno y otro grupo de empleados pblicos y a
efectos de la negociacin colectiva de sus retribuciones deben respetarse
los lmites presupuestarios de contencin del gasto pblico. No slo eso,
sino que ha sido y es frecuente, a travs de la negociacin colectiva, una
progresiva equiparacin de las condiciones de empleo entre los
funcionarios y contratados laborales al servicio de una misma
Administracin, en aspectos tales como categoras, niveles y promocin
profesional, jornada y horario, vacaciones y permisos, derechos sociales,
formacin, rgimen disciplinario y algunos otros.

Incluso se puede pensar que esta gradual equiparacin de las
condiciones de trabajo de los contratados laborales de las
Administraciones Pblicas a las de los funcionarios es una de las causas
que explican la tendencia o preferencia de algunas de ellas por contratar
la prestacin de servicios y actividades pblicas con empresas privadas.
Este fenmeno conocido vulgarmente como externalizacin de
servicios es tambin caracterstico de nuestro tiempo y constituye, si as
quiere entenderse, una fase ulterior de la evolucin que el rgimen de
prestacin de los servicios pblicos ha experimentado en las ltimas
dcadas. En cualquier caso, no se nos oculta que el fenmeno tiene
tambin causas distintas, de carcter ideolgico y econmico, en las que
este Informe no puede profundizar. Ms an, la Comisin ha constatado
la opinin divergente e incluso contrapuesta de algunas organizaciones
econmicas y sociales sobre el alcance y los lmites deseables de tal
externalizacin de servicios.

22
No es objeto de este Informe pronunciarse tampoco sobre esta
cuestin, que desborda ampliamente el contenido del encargo realizado a
la Comisin. En todo caso, s conviene sealar que la prestacin de
servicios a travs de empresas privadas tiene lmites intrnsecos, puesto
que hay funciones que las Administraciones y Entidades Pblicas no
pueden o no deben dejar de desempear por s mismas mediante gestin
directa, para asegurar la imparcialidad en el ejercicio de las potestades
pblicas, la igualdad de los ciudadanos ante los servicios esenciales, la
solidaridad social y territorial y el control efectivo de actividades
privadas que pueden colisionar con los intereses generales, sin perjuicio
de la colaboracin de la iniciativa privada en mltiples tareas. Adems, es
un hecho que, pese a la externalizacin de servicios, el nmero absoluto
de empleados pblicos no ha descendido, sino que ha aumentado en
varios cientos de miles en el conjunto de nuestras Administraciones
Pblicas durante la ltima dcada. Con independencia de estas
consideraciones nosotros debemos centrarnos en el rgimen jurdico de
los empleados pblicos, cualesquiera y cuantos quiera que stos sean y
cualesquiera que sean las funciones que puedan reservrseles en el
futuro.

Volviendo a esta ltima cuestin el rgimen de los empleados
pblicos-, lo cierto es que la coexistencia de dos regmenes jurdicos
diferentes en el empleo pblico, que no siempre se apoya en razones
funcionales (de hecho pueden encontrarse funcionarios y contratados
laborales que realizan funciones idnticas incluso en una misma
Administracin), plantea problemas de gestin de personal, ya que es
necesario tener en cuenta marcos legales distintos cuando se determinan
o negocian sus condiciones de empleo o se distribuyen las funciones.
Tambin supone algunas inevitables desigualdades de trato que, a su vez,
generan sentimientos de diferenciacin o de agravio comparativo que
perjudican el clima laboral en el seno de la Administracin y, por tanto, la
eficacia de los servicios.

4. La solucin ms adecuada es la elaboracin de un Estatuto Bsico
para todos los empleados pblicos

A la vista de esta situacin y de la evolucin que ha experimentado,
en la realidad administrativa y en sus manifestaciones jurdicas, la
Comisin estima que es necesario abordar sin dilacin la redaccin y
aprobacin de un Estatuto Bsico del Empleado Pblico cuyo mbito
subjetivo de aplicacin se extienda, en principio, a todos cuantos presten
23
sus servicios profesionales en las Administraciones Pblicas o en
cualquier organismo o entidad de ellas dependientes, tanto si tienen la
condicin de funcionarios pblicos como si son empleados con contrato
laboral. Un Estatuto que comprenda, en suma, todas aquellas reglas y
principios de aplicacin comn a todos ellos, que son ya muchos, sin
perjuicio de las normas que convenga establecer de forma diferenciada
para uno u otro colectivo y, dentro de cada uno de ellos, para grupos,
sectores, categoras o reas determinadas del empleo pblico.

Esta solucin aparece a da de hoy en nuestro pas como la ms
razonable y viable para resolver los problemas de indefinicin jurdica, de
elusin de los principios constitucionales sobre el empleo pblico y de
gestin de recursos humanos que hemos sealado.

Por el contrario, la opcin de dotar a todos o a la inmensa mayora
de los empleados pblicos de un estatuto funcionarial en sentido estricto
resulta poco factible. As lo demuestra la experiencia histrica, no slo en
nuestro pas sino en otros de nuestro entorno, ya que incluso en aqullos
que tienen una ms acendrada tradicin de funcin pblica estatutaria se
ha tenido que recurrir para determinadas funciones o tareas a regmenes
contractuales, buscando una mayor flexibilidad. De otro lado, la
funcionarizacin generalizada sera poco adecuada y menos an
comprensible en algunos sectores del empleo pblico, como por ejemplo,
las entidades pblicas empresariales. Una opcin semejante no hara, en
la prctica, sino incrementar probablemente las vas de escape del
rgimen funcionarial.

En cuanto a la alternativa consistente en una laboralizacin general
de la relacin de empleo pblico, an con excepciones y con salvaguarda
de sus peculiaridades, que es la que han adoptado algunos pases
europeos, resulta difcil de proponer en nuestro caso, pues tropieza con
los lmites constitucionales que hemos avanzado y, ms all de ellos, con
una tradicin arraigada, que no es posible desconocer y que tampoco
resulta til abolir, en la medida en que el rgimen de los funcionarios
pblicos adquiera los elementos de flexibilidad hoy imprescindibles.

La aprobacin de un Estatuto Bsico del Empleado Pblico
permitir, en cambio, reafirmar unos mismos principios y valores
esenciales para el conjunto de los profesionales y trabajadores del sector
pblico y, al mismo tiempo, flexibilizar el rgimen de los funcionarios
pblicos en sentido estricto, difuminando sus diferencias con el del resto
24
de los empleados pblicos en lo que sea necesario, sin menoscabo de sus
rasgos caractersticos.

Facilitar la aproximacin de las condiciones de empleo de los
empleados que realicen tareas semejantes y evitar desigualdades y
privilegios basados en razones formales de status, al dotar a todos ellos de
unos mismos derechos y deberes bsicos.

Facultar, en fin, a las diferentes Administraciones y Entidades del
sector pblico la eleccin del tipo de empleados que prefieran y que se
ajuste ms a sus necesidades, pero sin el riesgo de recaer en el puro y
simple desconocimiento de su condicin de empleados pblicos y de los
derechos y obligaciones que comporta para las dos partes de la relacin
de empleo.

5. En qu ha de consistir el Estatuto

Conviene precisar que el Estatuto que se propone no significa una
absoluta confusin o identificacin de regmenes jurdicos ni diluir la
relacin del funcionario o del contratado laboral en un rgimen nico.
Ms en concreto, la aprobacin del Estatuto no debe privar de su
condicin de funcionario a nadie que la tenga adquirida, ni significa
tampoco convertir en funcionarios por ministerio de la ley a quienes no lo
son.

Por eso, el Estatuto del Empleado Pblico debe incluir, junto a los
principios y normas comunes, otras especficas para los funcionarios y
para los contratados laborales, reconociendo a favor de algunos
empleados ese plus de garantas de imparcialidad en el ejercicio de las
funciones que as lo requieren, que es propio de la condicin de
funcionario y que justifica el elemento ms caracterstico y definitorio de
su rgimen jurdico: la inamovilidad en el empleo (que no en el puesto de
trabajo), salvo por causa disciplinaria muy grave. Pero esta cualidad, que
de facto favorece tambin a los dems empleados pblicos de carcter fijo,
cuyo ndice de estabilidad en el empleo es muy elevado, debe atribuirse
en virtud de razones funcionales exclusivamente y no por otros motivos
aleatorios o por la conveniencia y la capacidad de influencia de unos u
otros grupos de empleados.

En cualquier caso, el Estatuto debe acentuar aquellos elementos
comunes que permitan recuperar la cohesin del modelo de empleo
25
pblico en nuestro pas y permitan avanzar hacia la modernizacin de
estas relaciones de empleo, al servicio de los ciudadanos.

La solucin que se propone no debe encontrar, por lo dems,
obstculos de ndole constitucional. Que el artculo 103.3 de la
Constitucin imponga regular por ley el estatuto de los funcionarios
pblicos no significa que no pueda regularse tambin por ley el de otros
empleados pblicos que no son funcionarios, ya que, como se ha visto, no
todos ellos tienen por qu tener esa condicin. En consecuencia, nada
impide regular en una misma ley lo que es comn a todos los empleados
pblicos por el mero hecho de serlo, a condicin de que se mantengan
tambin las reglas especficas aplicables a los funcionarios.

El Estatuto del Empleado Pblico que se propone no es, por tanto,
sino el conjunto de principios y normas peculiares que definen el
conjunto de las relaciones de empleo pblico, diferencindolo del empleo
privado, principios y reglas que, por lo dems, han de inspirarse en lo
que dispone el mismo artculo 103.3 de la Constitucin. Pero ello no
excluye la adicin de otras normas especficas para los funcionarios
pblicos, tambin regidas por esos principios.

Dicho de otro modo, el Estatuto del Empleado Pblico debe
identificar desde un punto de vista sustantivo el empleo pblico como el
ejercicio profesional de las funciones pblicas de todo tipo, entendiendo
por tales las que realizan las Administraciones Pblicas y entidades que
crean y que de ellas dependen, con recursos pblicos y al servicio de los
ciudadanos. De ello deriva la necesidad de establecer un ncleo o bloque
comn de normas para todo el empleo pblico, sin perjuicio de las
distinciones que convenga adoptar en ese marco, fundadas en razones
funcionales, es decir, en el tipo de funciones que hayan de desempear
unos u otros empleados pblicos.

Por todo ello, la Comisin propone la elaboracin y aprobacin de
un Estatuto Bsico del Empleado Pblico, que integre los principios y
normas esenciales aplicables a todos los empleados pblicos, ya tengan
la condicin de funcionarios o de contratados laborales, sin perjuicio de
las reglas especficas que es necesario establecer en el propio texto, por
razones objetivas o funcionales, para los funcionarios pblicos, por un
lado, y para los empleados pblicos con contrato laboral, por otro.

26
II. El mbito subjetivo del Estatuto Bsico del Empleado Pblico

6. Necesidad de definir el mbito de aplicacin

Concebido de la manera amplia que se ha mencionado, el Estatuto
debera aplicarse, en principio y salvo las excepciones contempladas ms
adelante, a todos los empleados de todas las Administraciones,
organismos y entes que componen el sector pblico.

Este mbito de aplicacin debe definirse con cuidado, ya que uno
de los objetivos de la propuesta es que, a diferencia del pasado, no existan
grupos de empleados que merezcan la condicin de pblicos exentos de
los principios y reglas comunes que deben regirlo, en virtud de artificios
jurdicos o formales. En consecuencia, deben contemplarse dos
cuestiones: a los empleados de qu entidades debe aplicarse el Estatuto y
si puede o deber haber algn grupo o colectivo de empleados pblicos a
los que dicho Estatuto no se aplique.

7. Administraciones y entidades a las que debe aplicarse

a) Por lo que se refiere a la primera cuestin, no cabe duda que el
Estatuto Bsico del Empleado Pblico debe ser aplicado en las relaciones
de empleo de las Administraciones territoriales de carcter general, en sus
tres niveles estatal, autonmico y local, dicho sea sin perjuicio de las leyes
y otras normas sobre el empleo pblico que se adopten para cada una de
ellas por los rganos competentes y en los trminos que despus
analizaremos. Como es natural, tambin debe ser aplicado a las Ciudades
Autnomas de Ceuta y Melilla, respetando sus potestades reglamentarias
de desarrollo.

b) Tampoco cabe duda que el Estatuto debe aplicarse en el mbito
de los organismos pblicos dotados de personalidad jurdica propia que
tienen carcter administrativo y cuentan, pues, habitualmente con
personal funcionario y contratado en diversa proporcin, cualquiera que
sea la denominacin que estos organismos reciban en la legislacin del
Estado y de las Comunidades Autnomas o sobre el rgimen local
(organismos autnomos, organismos administrativos, agencias, institutos
pblicos, patronatos, etc.).

Entre ellos, es necesario tambin que las reglas del empleo pblico
se apliquen al personal al servicio de aquellas entidades pblicas que, por
27
razones funcionales, tienen un rgimen especial (por ejemplo, el Banco de
Espaa, la Agencia Tributaria, el Consejo Econmico y Social o el
Instituto Cervantes), incluidas las que ejercen funciones de regulacin y
control independiente de determinados mercados y actividades. Tambin
deben aplicarse al personal de las Universidades pblicas.

No deja de ser sintomtico de la tendencia a la huida del rgimen
general de la funcin pblica que las leyes de creacin de algunas de
estas entidades o autoridades independientes (Comisin Nacional del
Mercado de Valores, Comisin Nacional de la Energa, Comisin del
Mercado de las Telecomunicaciones, etc.) atribuyan a su personal,
incluido el superior o tcnico, el carcter de empleados laborales, cuando
las funciones que se les asignan son tpicamente administrativas, ya sean
de regulacin pblica, inspeccin, control o sancin. Desde luego, el
rgimen jurdico de su relacin de empleo no puede ocultar el carcter
pblico de la misma que, especficamente en estos casos, comporta o debe
comportar deberes e incompatibilidades reforzadas, ajenas por completo
al empleo privado.

c) De la misma manera, el Estatuto debe aplicarse a entidades de
naturaleza administrativa que se crean por diferentes Administraciones
Pblicas para cooperar entre s y que se financian, al menos
mayoritariamente, con fondos pblicos, tales como las mancomunidades de
municipios y los consorcios pblicos, incluso si, en este ltimo caso,
participan en ellos con carcter minoritario entidades privadas.

d) Pero adems, no debe existir ninguna duda de su aplicabilidad a
las entidades pblicas de carcter empresarial, cualquiera que sea su
denominacin (entidades pblicas empresariales, organismos pblicos de
carcter industrial, mercantil o financiero, etc.), esto es, a aquellas
entidades con forma jurdica y organizativa de derecho pblico, pero que
sujetan su actividad a derecho privado (por ejemplo, RENFE-Operadora,
AENA, ICO, etc.). Pues, aunque, como es lgico, el personal de estas
entidades es en su mayor parte personal laboral, no deja de constituir
empleo pblico en el sentido ya indicado.

La aplicacin del Estatuto del Empleado Pblico al personal que
presta servicio en este tipo de entidades empresariales no supondra, por
lo dems, una novedad absoluta, ya que la legislacin del Estado vigente
prev de manera expresa la aplicacin de algunos principios y reglas de
naturaleza pblica a dicho personal. ste es seleccionado mediante
28
convocatoria pblica y sobre la base de los principios de igualdad, mrito
y capacidad y se aplican a la determinacin y modificacin de sus
condiciones retributivas, que tiene lugar mediante negociacin colectiva,
los correspondientes lmites y controles de carcter presupuestario
(artculo 55 de la LOFAGE, para el mbito estatal). Tambin cae bajo el
mbito de aplicacin de la Ley de Incompatibilidades del personal al
servicio de las Administraciones Pblicas. No parece, por otra parte,
ajeno a las caractersticas que ya tienen estas relaciones de empleo la
aplicacin del conjunto de principios, derechos y obligaciones que han de
conformar el Estatuto Bsico del Empleado Pblico, en la medida en que
tambin es aplicable a personal con contrato laboral.

e) Por razones similares, el Estatuto debera aplicarse, con las
necesarias matizaciones, a otras entidades que, creadas por una
Administracin, organismo o entidad pblica, tienen forma jurdica de
sociedad o fundacin, pero dependen de su Administracin matriz y se
financian mayoritariamente con recursos pblicos.

El personal de estas entidades del sector empresarial o fundacional
pblico (segn la denominacin de la Ley General Presupuestaria) tiene
contrato laboral, pero por razn de las funciones que desempea, de la
vinculacin o dependencia pblica de su empresa o entidad y del origen
de los fondos con cargo a los que percibe sus retribuciones, es parte del
empleo pblico en trminos sustantivos y econmicos.

Con frecuencia la creacin de estas entidades de naturaleza jurdica
privada ha tenido por finalidad, precisamente, huir del rgimen del
empleo pblico y ms en concreto de la funcin pblica en sentido
estricto. Pero, sin perjuicio de la flexibilidad requerida, no es aceptable
que este tipo de opciones organizativas persiga o tenga como
consecuencia la inaplicacin de los principios constitucionales. De hecho,
la legislacin reciente ha reaccionado frente a esta situacin y de ah que
la Ley de Fundaciones (art. 46.4) prevea, por lo que se refiere a las del
sector pblico estatal, que la seleccin de su personal debe realizarse con
sujecin a los principios de igualdad, mrito y capacidad y publicidad de
la correspondiente convocatoria.

En cuanto al sector empresarial pblico y, ms especficamente, al
constituido por sociedades mercantiles creadas o dependientes de las
Administraciones y entidades pblicas, parece necesario atender a su
realidad sustantiva, tal y como se ha impuesto, por exigencias del
29
derecho comunitario europeo, en materia de contratacin pblica. Sin
duda muchas de estas empresas, an participadas mayoritariamente por
una Administracin Pblica, se asemejan por las funciones de produccin
de bienes y servicios que realizan a una empresa privada, por lo que no
tendra demasiada justificacin extender a ellas las reglas del Estatuto del
Empleado Pblico, a salvo de alguna alusin general a la observancia de
principios de publicidad e igualdad en la contratacin de su personal.

Sin embargo, se ha extendido en los ltimos aos la creacin de
sociedades de capital ntegra o mayoritariamente pblico dedicadas al
ejercicio de funciones intrnsecamente administrativas, como, por
ejemplo, la contratacin de obras pblicas o la gestin del patrimonio
pblico. En estos casos es necesario aplicar los principios y reglas
comunes del Estatuto que regule el empleo pblico, ya que, en trminos
sustantivos o reales, su personal forma parte del mismo. Se trata, pues, de
aplicar al rgimen del personal los mismos criterios en virtud de los
cuales la legislacin vigente exige hoy que determinadas sociedades del
sector pblico apliquen las normas de la contratacin pblica, esto es
aquellas sociedades creadas por una Administracin o Ente Pblico para
satisfacer especficamente necesidades de inters general que no tengan
carcter industrial o mercantil, que dependan o estn controladas por la
Administracin matriz y que estn mayoritariamente financiadas con
fondos pblicos (artculo 2.1 de la Ley de Contratos de las
Administraciones Pblicas).

Ahora bien, la extensin del alcance del Estatuto a relaciones de
empleo tan distintas en trminos funcionales y a un conjunto tan amplio
de Administraciones y Entidades, lleva aparejado necesariamente dotar
de la flexibilidad necesaria al rgimen comn de los empleados pblicos,
de manera que se pueda aplicar sin esfuerzo y sin dificultad en todos esos
casos. El Estatuto Bsico debe permitir, por tanto, la adopcin de leyes u
otras normas sobre el empleo pblico diferenciadas y ajustadas a aqul,
capaces de satisfacer las necesidades objetivas de cada uno de los mbitos
de aplicacin.

Tambin por este tipo de razones (aparte las que derivan de la
distribucin constitucional de competencias), el Estatuto Bsico del
Empleado Pblico y, en concreto, los preceptos del mismo que se refieran
por igual a funcionarios y contratados laborales, debe ser un Estatuto de
mnimos, esto es, una norma breve, que afirme con claridad la vigencia
de los principios constitucionales en todo el espectro del empleo que
30
materialmente debe considerarse pblico, que adopte las garantas
necesarias para su cumplimiento y que establezca lneas de
modernizacin de las relaciones de empleo pblico en su conjunto, pero
que deje un margen suficiente para la adaptacin de ese ncleo comn a
las muy diferentes realidades a las que ha de aplicarse.

En consecuencia, la Comisin propone que se apliquen las normas
comunes del Estatuto Bsico del Empleado Pblico a las relaciones de
personal de todas las Administraciones, organismos y entidades
pblicas, incluidas las fundaciones del sector pblico y las sociedades
mercantiles dependientes de una Administracin o Ente Pblico
creadas por ellos para satisfacer necesidades de inters general que no
tengan carcter industrial o mercantil y que se financien
mayoritariamente con fondos pblicos, as como a entidades u
organismos pblicos dotados de autonoma o independencia funcional,
sin perjuicio de las leyes y normas especiales que, en el marco del
Estatuto Bsico, puedan aprobarse en cada caso.

8. Inaplicacin a determinados colectivos de empleados pblicos

No obstante la conveniencia de aplicar unos mismos principios y
reglas bsicas a todo el colectivo de los empleados pblicos, en algunos
casos es forzoso establecer excepciones, ya sea por la manifiesta
especificidad de ciertos grupos, que impide su vinculacin por una parte
muy sustancial del rgimen comn, ya sea porque su estatuto debe ser
aprobado, por imperativo constitucional, por medio de ley orgnica o de
otro tipo de norma especial, habida cuenta de que el Estatuto Bsico ha de
tener el carcter de ley ordinaria.

En realidad, la enumeracin de estas excepciones o de la mayora
de ellas, no reviste demasiada dificultad, pues se trata de colectivos que
en la actualidad y desde hace tiempo gozan ya, pacficamente, de un
estatuto especial.

a) Incluimos entre estas excepciones, para empezar, al personal
militar profesional y dems personal militar de las Fuerzas Armadas,
aunque no as al personal civil que presta servicio en la Administracin
militar.

b) Un segundo grupo exceptuado es el de los miembros de las
Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, que tienen su estatuto propio regulado
31
por ley orgnica, conforme al artculo 104 de la Constitucin, si bien en el
caso de las policas autonmicas y, sobre todo locales, las normas de ese
estatuto peculiar afectan slo a una parte limitada de su relacin de
servicio.

c) En conexin con las excepciones anteriores y por las
caractersticas inherentes al ejercicio de sus funciones, parece necesario
excluir tambin de la aplicacin del Estatuto Bsico al personal estatutario
del Centro Nacional de Inteligencia, pues algunos de los principios
bsicos del Estatuto (por ejemplo, la publicidad de la asignacin de
destinos o tareas) no son compatibles con su condicin.

d) En cuarto lugar, han de tener un estatuto especial tambin
regulado por ley orgnica los Jueces y Magistrados de carrera y el
personal al servicio de la Administracin de Justicia (artculo 122.1 de la
Constitucin), as como los integrantes del Ministerio Fiscal (artculo
124.3 de la Constitucin), aunque en este ltimo caso su estatuto se regule
por ley ordinaria.

e) Tambin el personal de las Cortes Generales debe tener un
estatuto propio, regulado en este caso por una norma adoptada de comn
acuerdo por las Cmaras que la componen (artculo 72.1 de la
Constitucin).

f) Igualmente por ley orgnica se regulan hoy las peculiaridades
del estatuto del personal de otros rganos constitucionales, como el
Tribunal Constitucional, el Tribunal de Cuentas, el Defensor del Pueblo y
el Consejo de Estado, peculiaridades que el Estatuto Bsico del Empleado
Pblico debe respetar.

g) Por ltimo, la singularidad del rgimen de los funcionarios
retribuidos por arancel Notarios y Registradores de la Propiedad-, que
no se integran en la organizacin administrativa ni perciben sus
emolumentos con cargo a fondos pblicos, es tal que la mayora de las
normas comunes del empleo pblico, a salvo los principios de mrito y
capacidad o el rgimen de incompatibilidades, no les seran aplicables,
por lo que conviene mantener tambin la excepcionalidad de su rgimen
jurdico.

Todas estas excepciones no obstan a que, como ya sucede en casi
todos los casos mencionados y en mayor o menor medida, tales estatutos
32
singulares se remitan a la legislacin general de funcionarios o sobre el
empleo pblico para completar su regulacin propia, de manera que
aqulla se les aplica con carcter supletorio. Ello no obstante, no es
jurdicamente posible que el Estatuto Bsico a que nos referimos extienda
la aplicabilidad directa de sus preceptos a todos esos grupos de
funcionarios o empleados pblicos.

Por consiguiente la Comisin propone excluir de la aplicacin
directa del Estatuto Bsico del Empleado Pblico a aquellos grupos de
funcionarios o empleados que deben tener un estatuto propio y
diferenciado en virtud de previsiones constitucionales miembros de
las Fuerzas Armadas y de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, Jueces,
Magistrados y Fiscales, personal al servicio de la Administracin de
Justicia y personal de los rganos constitucionales- o a otros para los
que, por razn de su extraordinaria singularidad, como es el caso de los
funcionarios retribuidos por arancel o los del Centro Nacional de
Inteligencia, no sean apropiadas la mayora de los principios y normas
comunes del empleo pblico, sin perjuicio de la aplicacin supletoria
de aquel Estatuto Bsico en los trminos que prevea la legislacin
propia de dichos colectivos.

9. Leyes generales de desarrollo y regmenes especiales en el marco del
Estatuto Bsico

Por su propia naturaleza y contenido, el Estatuto Bsico debe ser
desarrollado, a partir de su aprobacin, por las leyes del Estado y de las
Comunidades Autnomas que regulen el empleo pblico. Estas leyes
pueden comprender, como hasta ahora, la regulacin del estatuto de los
funcionarios propios o bien, como es deseable, extenderse tambin a la
regulacin de los preceptos comunes a aqullos y a los empleados
pblicos con contrato laboral, sin perjuicio de la aplicacin a estos ltimos
de legislacin laboral que corresponde dictar al Estado, conforme al
artculo 149.1.7 de la Constitucin, en los dems aspectos no comunes.

Sin embargo, la diversidad de los colectivos que componen el
empleo pblico hace aconsejable que se mantenga la legislacin especial
aplicable a algunos de ellos, que, en virtud de las funciones que realizan o
de la organizacin de los servicios en que se integran, presentan mayores
rasgos distintivos. Esta legislacin especial debe corresponder al Estado y
a las Comunidades Autnomas en virtud de la distribucin de
competencias sobre cada materia y a la luz de lo dispuesto en el artculo
149.1.18 de la Constitucin.
33

No se trata en estos casos, no obstante, de una pura y simple
inaplicacin del Estatuto Bsico a estos colectivos con estatuto especial.
Muy al contrario, los principios y reglas generales de aqul deben serles
de aplicacin por entero, de manera que todos los estatutos especiales a
que ahora nos referimos deben adaptarse al mismo, con las
peculiaridades necesarias en cada caso. En realidad, ms que de estatutos
especiales cabra hablar ahora de algunas reglas especiales que afectan a
aspectos determinados de su rgimen jurdico (a veces muy numerosos),
pero no a todo l.

Entre estos regmenes especiales a regular en el marco del Estatuto
Bsico deben seguir incluyndose, fundamentalmente, el del personal
estatutario de los Servicios de Salud y el del personal docente
universitario, que son aqullos que tienen una regulacin especfica ms
completa.

Tambin conviene respetar las especificidades y peculiaridades de
otros grupos de personal, como los docentes no universitarios, el personal
investigador, los funcionarios de la Carrera Diplomtica y otro personal
destinado en el extranjero y los funcionarios que todava existen en los
servicios postales y de comunicaciones.

En todos estos casos, la singularidad relativa o parcial de su
rgimen jurdico se debe a razones objetivas e histricamente
contrastadas, por lo que no parece prudente ni til suprimirla.

Ms an, nada impide a las leyes del Estado y de las Comunidades
Autnomas crear otros regmenes igualmente especiales cuando existan
para ello causas funcionales que lo aconsejen, siempre que se respeten los
principios y normas comunes del Estatuto Bsico. Pues el rgimen del
empleo pblico, que engloba colectivos tan diferentes, debe estar al
servicio de las necesidades de la Administracin y facilitar la prestacin
eficaz de los servicios pblicos, para lo cual un exceso de homogeneidad
no resulta lo ms apropiado.

Con todo ello debe adems subrayarse que el Estatuto Bsico del
Empleado Pblico no puede ser sino un primer peldao en el camino de
la modernizacin del rgimen del empleo pblico en nuestro pas. Un
primer paso necesario, puesto que ha de abrir la puerta, hoy semicerrada
por una legislacin demasiado uniforme, a las reformas posteriores que
34
adopten los legisladores competentes, y ha de sealar los lmites, cauces y
orientaciones de esas reformas. Pero su eficacia renovadora no podr
consumarse sin la aprobacin de las normas que han de desarrollarlo en
los tres niveles de la Administracin Pblica existentes.

En consecuencia, la Comisin recalca que el Estatuto Bsico, por su
propia naturaleza, no puede llevar a trmino por s slo la necesaria
reforma del empleo pblico, sino que debe ser desarrollado y detallado
por las leyes del Estado y de las Comunidades sobre la materia, a las
que debe abrir espacios suficientes de regulacin para que puedan
adoptar diferentes modelos.

Adems la Comisin propone que, en el marco del Estatuto Bsico
del Empleado Pblico, se prevea el mantenimiento de los regmenes
especiales que se aplican a determinados colectivos, como el personal
estatutario de los Servicios de Salud y el personal docente
universitario, as como de las peculiaridades que afectan al personal
docente no universitario, el personal investigador, los funcionarios de
la Carrera Diplomtica y otro personal destinado en el extranjero y los
actuales funcionarios del servicio de Correos. Todas estas
especificidades debern regularse por las leyes del Estado o de las
Comunidades Autnomas segn la distribucin constitucional de
competencias, leyes que tambin podrn establecer reglas singulares
aplicables a otros grupos o reas del empleo pblico cuando existan
razones funcionales suficientes.

10. Necesidad de contemplar las peculiaridades de los empleados de la
Administracin Local

Muy en concreto, es necesario tener en cuenta las peculiaridades
que afectan al empleo pblico en el mbito de la Administracin Local.

Careciendo las Entidades Locales de un poder legislativo propio, es
opinin extendida y acertada que la legislacin del Estado y de las
Comunidades Autnomas en materia de funcin pblica no ha tenido
demasiado en cuenta las necesidades y peculiaridades de la
Administracin Local a estos efectos. Ms bien, aquellas leyes estn
pensadas de manera exclusiva para la Administracin General del Estado
y de las Comunidades Autnomas, Administraciones voluminosas y
complejas, a las que si acaso tan solo son equiparables las de algunos
grandes Ayuntamientos. Por el contrario, las singularidades del rgimen
del empleo pblico de las Administraciones Locales se han regulado
35
hasta ahora, sobre todo, en la legislacin de rgimen local y no en la de
funcin pblica. Pero siempre manteniendo la aplicacin supletoria de la
legislacin estatal o autonmica sobre esta ltima materia.

Esta situacin plantea varios problemas importantes. El primero de
ellos, la relativa inseguridad jurdica sobre la legislacin aplicable a los
funcionarios locales, ya que las normas que les afectan se incluyen en
textos legales y reglamentarios distintos, que obedecen a diferentes ttulos
competenciales y que proceden tanto del Estado como de las
Comunidades Autnomas.

En segundo lugar, toda esta extensa legislacin limita la autonoma
de gestin de recursos humanos de cada Corporacin Local y, con
algunas excepciones, desconoce los problemas propios de este nivel de
Administracin.

As, por ejemplo, constituye en la actualidad un rasgo propio de la
Administracin Local el elevado porcentaje de personal contratado
laboral con que cuentan estas Administraciones, as como el tambin
elevado porcentaje de personal temporal ms del 30 por 100-.

Otra nota distintiva es la prctica ausencia y la relativa
innecesariedad de personal directivo, salvo en las Entidades Locales de
cierta dimensin, habida cuenta de que en la mayora de los municipios la
diferencia entre poltica y administracin aparece muy difuminada.

A ello se une la presencia de un porcentaje de personal eventual
sobre el conjunto de los empleados de cada corporacin que, en muchas
de ellas, es muy superior al que existe en las Administraciones estatal y
autonmica. Ciertamente, una parte de este personal ejerce funciones
directivas y sta es la causa de su nombramiento. Pero no todo el
incremento de personal eventual en las Administraciones Locales
obedece a ella.

En tercer lugar, la carrera profesional, entendida como oportunidad
de ocupar sucesivos puestos de trabajo de superior nivel o
responsabilidad, es casi impracticable en el seno de cada corporacin,
salvo en las de mayor dimensin, de modo que, a falta de movilidad
interadministrativa, la inmensa mayora de los empleados locales carece
en realidad de expectativas de carrera en el mbito pblico.

36
Por otra parte, en la mayora de las Entidades Locales es muy difcil
aplicar los sistemas e instrumentos de gestin de recursos humanos,
concebidos para Administraciones ms voluminosas, y que requieren el
empleo de nuevas tecnologas aplicadas a la gestin de recursos humanos
que no estn al alcance de aqullas. Por ejemplo, no tiene sentido aprobar
planes de empleo en los pequeos municipios, que incluso tienen
dificultades para aprobar peridicamente sus ofertas de empleo pblico y
hasta para mantener actualizados sus registros de personal.

Asimismo, es notorio que la negociacin colectiva de los empleados
pblicos plantea problemas peculiares en el mbito local, ya sea porque
en muchas Entidades no existe, o bien porque resulta difcil para cada
corporacin, aisladamente considerada, hallar un equilibrio adecuado
entre las exigencias del inters pblico y del servicio a los ciudadanos y
las demandas de su personal.

Por ltimo y sin nimo de exhaustividad, es necesario destacar la
singularidad que suponen los funcionarios de Administracin Local con
habilitacin de carcter nacional. Estos funcionarios tienen por misin
realizar un control interno, profesional e independiente de legalidad y
econmico-financiero de las Entidades Locales. Estas funciones son
imprescindibles en todo caso y difcilmente pueden garantizarse en las
Entidades Locales de menor dimensin si no es por medio de
funcionarios de carrera dotados de un estatuto que proteja su
imparcialidad. Dicho lo cual, la regulacin de este tipo de personal
constituye, ms bien, una pieza importante y diferenciada del rgimen
local, por lo que la Comisin considera oportuno que sea la legislacin
correspondiente la que aborde su estatuto propio, como ha sucedido
hasta ahora.

En consecuencia, resulta preciso, a la hora de redactar un Estatuto
Bsico del Empleado Pblico, tener en cuenta las singularidades de la
Administracin Local, que no en vano, cuenta ya con casi el 25 por 100
del total de los empleados pblicos del pas.

Dichas peculiaridades deben aparecer, caso por caso, en el texto del
Estatuto Bsico y, con este fin, se contemplarn en este Informe.

Bien entendido que, en ningn caso, las peculiaridades de la
Administracin Local justifican una relajacin de los principios
constitucionales de igualdad, mrito y capacidad, que rigen el acceso a
37
los empleos pblicos -principios que presentan un mayor riesgo de
quiebra en este mbito, segn estudios y opiniones reiteradas-. Por el
contrario, dichos principios deben tener en l, el mismo nivel y
semejantes reglas y modalidades de garanta. Para lo cual sugerimos ms
adelante en este mismo Informe algunas soluciones.

Adems, tambin considera la Comisin que la negociacin
colectiva en la Administracin Local debe obedecer a los mismos
principios y reglas que en el resto de las Administraciones Pblicas. Pero
debe poder estructurarse y conviene que as sea- de manera que afecte
en comn a todas las Entidades Locales o a las de cada Comunidad
Autnoma, o, al menos a las de cada provincia u otros mbitos
supramunicipales, facilitando la aplicacin homognea de unos mismos
convenios y acuerdos.

Por ltimo, la Comisin considera que los empleados de la
Administracin Local deben tener los mismos derechos y deberes bsicos
y el mismo rgimen de incompatibilidades que los dems empleados
pblicos.

A partir de estas premisas, parece conveniente que la legislacin
aplicable a los funcionarios de las Administraciones Locales sea, salvo
excepcin justificada, la que regule la funcin pblica de la respectiva
Comunidad Autnoma, para mayor seguridad jurdica y por la mayor
proximidad y comunicabilidad existente entre los funcionarios de ambas
Administraciones. Esta legislacin, sin embargo, no debe contener una
regulacin tan exhaustiva que imposibilite el despliegue de la autonoma
de cada Entidad Local para adoptar las medidas sobre empleo pblico
que considere apropiadas a sus necesidades.

En definitiva, por lo que se refiere a los empleados de la
Administracin Local, la Comisin considera que sus peculiaridades
deben ser tenidas en cuenta en la elaboracin del Estatuto Bsico del
Empleado Pblico.

Ello no obstante, es necesario aplicar a la Administracin Local el
mismo rgimen de garantas de cumplimiento de los principios de
igualdad, mrito y capacidad en el acceso al empleo pblico que rija
para las dems Administraciones Pblicas.

38
Tambin es necesario reforzar las garantas de imparcialidad en
el ejercicio de sus funciones de los empleados locales y, muy en
especial, de los funcionarios que tienen a su cargo las funciones de
control interno y asesoramiento preceptivo.

Igualmente debe aplicarse en la Administracin Local el mismo
modelo de negociacin colectiva y los mismos lmites existentes en el
resto de las Administraciones Pblicas, aunque debe preverse la
posibilidad de establecer una estructura particular de negociacin para
aqulla, que comprenda una pluralidad de entes locales.

Asimismo, han adoptarse las medidas apropiadas para que los
empleados pblicos locales tengan, efectivamente, los mismos derechos
y deberes bsicos y el mismo rgimen de incompatibilidades que el
resto de los empleados pblicos.

Por otra parte y salvo excepcin justificada y sin merma del
respeto a la autonoma de gestin de las Entidades Locales, la
legislacin de desarrollo aplicable a los funcionarios de las Entidades
Locales debe ser aprobada por la respectiva Comunidad Autnoma.

III. Contenido y alcance del Estatuto Bsico

11. La extensin de la legislacin bsica actual sobre el empleo pblico es
excesiva y, por ello, demasiado rgida

Expuesto lo anterior, es necesario considerar qu materias o qu
aspectos de los que componen la relacin de empleo pblico deben ser
objeto de regulacin en un Estatuto Bsico y con qu alcance o extensin.

sta es una cuestin compleja y muy debatida, sobre la que pueden
constatarse opiniones dispares entre los grupos polticos, los Gobiernos y
Administraciones del Estado, de las Comunidades Autnomas y Locales,
los agentes sociales y otras asociaciones constituidas para la defensa de
los intereses profesionales de los funcionarios.

De otra parte, no es cuestin que pueda resolverse sin ms
mediante la aplicacin de criterios jurdicos. El artculo 149.1.18 de la
Constitucin reserva al Estado la competencia sobre las bases del rgimen
jurdico de los funcionarios, pero no especifica, como es lgico, hasta
dnde han de llegar esas bases. El artculo 149.1.7, por su parte, reserva
al Estado la legislacin laboral, sin excepcin, aunque existe alguna
39
legislacin de naturaleza administrativa que se aplica en comn, ya hoy,
a funcionarios y personal laboral (acceso, incompatibilidades, etc),
legislacin sta que desborda ese ttulo competencial y se integra en el del
artculo 149.1.18.

En definitiva, el legislador estatal goza de una amplia capacidad de
decisin para determinar lo que debe considerarse bsico en esta materia,
dentro de los lmites constitucionales y de los Estatutos de Autonoma.

Segn una opinin bastante extendida, que la Comisin comparte,
la vigente legislacin bsica del Estado en materia de funcin pblica es
demasiado extensa y detallada. No slo eso, sino que existe todava hoy
cierta confusin sobre el carcter bsico o no de algunas normas legales
preconstitucionales, tal como se deduce de la jurisprudencia
constitucional reciente (SSTC 37/2002 y 1/2003, entre otras).

Dicha legislacin bsica, incluida en varios textos legales diferentes,
se elabor como tal, en su mayor parte, a principios de los aos ochenta,
cuando las Comunidades Autnomas empezaban a organizarse y era
difcil vislumbrar el profundo proceso de descentralizacin que ha tenido
lugar desde entonces. Este proceso ha cambiado de manera sustancial la
fisonoma de la Administracin del General Estado y ha dado lugar a la
consolidacin de unas Administraciones voluminosas y complejas en las
Comunidades Autnomas, adems de en algunas Entidades Locales.
Unas y otras renen hoy la mayor parte del empleo pblico y tienen
problemas propios, por lo que deben gozar de la autonoma necesaria
para afrontarlos segn sus propias orientaciones de poltica de personal.

De hecho, esta realidad est reventando las costuras de aquella
legislacin bsica, sea a travs de leyes especiales, por medio de la
prctica de la negociacin colectiva o, como se ha dicho, mediante la
creacin de fundaciones y sociedades mercantiles pblicas u otros
artificios jurdicos, cuando no mediante el recurso a la externalizacin o
contratacin de la gestin de servicios y actividades.

12. La legislacin bsica debe ser reducida y, al mismo tiempo, renovada
en su contenido con un objetivo de modernizacin administrativa

Resulta, pues, imprescindible reducir y flexibilizar la legislacin
bsica vigente sobre funcin pblica, de manera que los legisladores y las
Administraciones que deban aplicarla puedan adoptar las decisiones
40
organizativas y de gestin que consideren ms adecuadas a sus
necesidades. Esta conclusin es obligada tambin por razn de la
amplitud del mbito subjetivo de aplicacin que debera tener el Estatuto
Bsico, segn se ha expuesto.

La legislacin bsica, en el momento actual, debe redactarse con
criterios de subsidiariedad y proporcionalidad semejantes a los que se
aplican en la elaboracin de nuevas normas en la Unin Europea, esto es,
de manera que contenga solamente aquello que convenga regular para el
conjunto de las Administraciones Pblicas con el fin de alcanzar mejor los
objetivos que se pretenden.

Ahora bien, la finalidad de un Estatuto Bsico no puede ser
meramente simplificar y refundir la legislacin vigente, aunque esta labor
tcnica tenga de por s gran inters ante el enmaraado panorama
legislativo actual, desde el punto de vista de la seguridad jurdica. El
objetivo tampoco puede ser el de limitarse a cumplir, por fin, el mandato
del artculo 103.3 de la Constitucin. En el momento presente y habida
cuenta de los cambios que se han producido en los ltimos veinte aos, la
elaboracin de un texto nico que condense las normas bsicas no podra
ser un fin en s mismo.

Lo que debe conseguirse es un texto legal que establezca aquellas
reglas comunes y abra aquellos espacios a la diversidad que permitan
mejorar el funcionamiento de todas las Administraciones y Entidades
Pblicas y del sistema administrativo en su conjunto. El Estatuto Bsico
del Empleado Pblico no debe ser, por tanto, un texto legal asptico o
sin alma, es decir, carente de un impulso sustantivo de reforma. Por el
contrario, el Estatuto debe reforzar las garantas de cumplimento de los
valores y principios consustanciales al empleo pblico servicio al
ciudadano, mrito y capacidad, igualdad, imparcialidad, eficacia y
calidad en la prestacin de los servicios, etc.- y debe establecer los
criterios comunes que permitan abordar la modernizacin y aumentar la
productividad de nuestras Administraciones Pblicas. Eso s, con la
necesaria flexibilidad para adoptar las regulaciones y estrategias
concretas que convengan en cada caso.

A la vista de la experiencia de los ltimos aos y sin perder de vista
que ha de aplicarse a entidades y grupos de empleados pblicos muy
distintos, el Estatuto Bsico debe constituir una apuesta en firme,
ampliamente consensuada, por la mejora del servicio pblico. Para ello, el
41
texto del Estatuto debe combinar las normas de obligado cumplimiento
con aquellas otras habilitadoras y de carcter orientativo o directivo que
permitan a cada Administracin, en el mbito de su autonoma, cumplir
los fines propuestos.

13. Lo que debe regular el Estatuto Bsico

Ms en concreto, el Estatuto Bsico debe articularse mediante
preceptos que, por su contenido, atiendan a las siguientes finalidades:

a) Reforzar las garantas bsicas del cumplimiento de los principios
constitucionales que rigen el empleo pblico.

b) Establecer las normas que garanticen la igualdad bsica de los
derechos y deberes de los empleados pblicos de todas las
Administraciones.

c) Mantener y perfeccionar las normas que faculten al Estado para
ejercer sus competencias relativas a la poltica econmica general y
a la estabilidad presupuestaria, sin perjuicio de la colaboracin del
resto de las Administraciones.

d) Actualizar el modelo de relaciones de servicio y laborales en el
empleo pblico, para favorecer la modernizacin del conjunto de
las Administraciones Pblicas.

e) Facilitar la interconexin o comunicacin de los sistemas de empleo
pblico de los diferentes niveles de administracin y la
coordinacin voluntaria de sus polticas de empleo.

De lo expuesto, y teniendo en cuenta las observaciones que esta
Comisin ha recibido de distintas Administraciones y agentes sociales, se
deduce que, con mayor o menor alcance segn los casos, el Estatuto
Bsico del Empleado Pblico debe abordar las siguientes materias:

- Los principios ordenadores del empleo pblico.
- La determinacin y definicin de las clases de empleados
pblicos, incluido el personal directivo, especificando el tipo de
legislacin aplicable a las relaciones de empleo en cada caso.
42
- Los instrumentos de planificacin, ordenacin y gestin de los
recursos humanos, con la flexibilidad necesaria para que cada
Administracin adopte los que ms le convengan.
- Los requisitos generales para el acceso al empleo pblico y los
elementos que garanticen la efectividad de los principios de
mrito y capacidad e igualdad, as como la transparencia y la
agilidad de los procesos selectivos.
- Los aspectos y garantas bsicas de promocin profesional, sobre
la base de los criterios de mrito y capacidad y de rendimiento y
en atencin a las necesidades del servicio.
- Las normas bsicas sobre situaciones administrativas y extincin
de la relacin de servicio de los empleados pblicos.
- Las normas bsicas que faciliten la movilidad de los empleados
entre las distintas Administraciones Pblicas.
- Los supuestos y causas de extincin de las relaciones de empleo
pblico.
- El conjunto de derechos bsicos de los empleados pblicos.
- Las bases del rgimen retributivo de los funcionarios pblicos.
- El sistema de representacin y la estructura, contenido y efectos
de la negociacin colectiva de los funcionarios pblicos y otros
procedimientos de participacin y de solucin de conflictos y las
reglas especiales aplicables al personal laboral.
- Los principios ticos y deberes bsicos de los empleados
pblicos.
- Las normas bsicas sobre incompatibilidades de los empleados
pblicos.
- Los principios del rgimen disciplinario.
- Las relaciones de cooperacin entre las Administraciones en
materia de empleo pblico.

La Comisin considera, tambin, que la legislacin bsica general
en materia de empleo pblico debe ser sistematizada y reducida en
atencin a criterios de subsidiariedad y proporcionalidad, de manera
que, estableciendo las necesarias garantas de cumplimiento de los
principios ordenadores del empleo pblico, permita a cada legislador y
a cada nivel de Gobierno y Administracin adoptar la regulacin y las
estrategias que considere ms convenientes para alcanzar el objetivo
comn de modernizar la Administracin y mejorar el servicio al
ciudadano.

43
IV. Principios ordenadores del empleo pblico

14. Es necesario articular el contenido del Estatuto Bsico del Empleado
Pblico en torno a unos principios ordenadores explcitos

Toda la regulacin del Estatuto Bsico debe responder a un
conjunto de principios ordenadores del empleo pblico, que deben
figurar en su texto. Algunos de ellos, que afectan al conjunto de dicha
regulacin, deben especificarse en primer lugar, mientras que otros han
de regir aspectos determinados de la misma y han de ser enunciados en
cada caso.

De entre los principios generales, algunos tienen rango
constitucional, por lo que el Estatuto Bsico debe limitarse a recordarlos,
aadiendo si acaso alguna precisin sobre su significado y alcance en esta
materia. Otros, en cambio, aun relacionados con los constitucionales, son
la expresin sinttica de los valores y tendencias a que debe responder el
sistema del empleo pblico en su conjunto y en el momento presente.

No cabe, ciertamente, en estos aspectos mucha innovacin, ya que
unos mismos principios se recogen, con escasas variantes, en textos
jurdicos internacionales y en leyes y proyectos de ley recientes. Pero han
de exponerse de manera ordenada y sencilla. Esto no es un mero requisito
de tcnica legislativa, sino que de los principios ordenadores debe poder
deducir cualquier persona los fundamentos de nuestro modelo de empleo
pblico. Esos fundamentos han de reflejarse despus coherentemente en
el contenido, en el desarrollo y en la interpretacin y aplicacin,
administrativa y judicial, de las normas ms concretas del Estatuto.

Conviene, en todo caso, diferenciar los principios estructurales del
sistema de empleo pblico a los que ahora nos referimos- de lo que debe
configurarse como derechos, principios ticos y deberes de los empleados
pblicos, as como de los instrumentos de ordenacin del personal, sobre
los que trataremos en el lugar oportuno.

En la exposicin y sin que ello implique jerarqua alguna entre los
principios generales que se enuncien, ms all de la que resulte de su
rango normativo de origen, debe darse prioridad a aqullos que, en
mayor medida, reflejen las finalidades que se persiguen con la reforma
legislativa, en sintona con las exigencias de nuestro tiempo. En otros
trminos, su enumeracin no debe responder a criterios formales, sino a
44
las ideas y convicciones en que se basa la reforma que con el Estatuto
Bsico debe impulsarse.

Por lo dems, est claro que los principios generales deben
aplicarse por igual a las relaciones de empleo de los funcionarios pblicos
como del personal laboral, pues ninguna diferencia sustancial cabe
deducir al respecto. Algunos de dichos principios admiten, en cambio,
derogaciones o modulaciones por lo que se refiere al personal eventual e
inclusive a los directivos pblicos, fcilmente deducibles de su respectivo
rgimen jurdico.

15. Qu principios deben ser recogidos o establecidos en el texto del
Estatuto

Como se ha dicho, el objetivo ltimo de la reforma que se propone
es el de contribuir a la buena administracin. En opinin de la Comisin,
este fin requiere asegurar la profesionalidad y calidad de nuestros
empleados pblicos, garantizando al mismo tiempo la flexibilidad en la
gestin del sistema de empleo pblico, que es necesaria para su correcto
funcionamiento.

En virtud de estos criterios, la Comisin considera que debe
destacarse ante todo el principio de servicio a los ciudadanos, que es el
que debe regir en todo momento la organizacin del sistema de empleo
pblico y el comportamiento de sus integrantes. Con ello se quiere
significar que todo ese rgimen jurdico est destinado a conseguir el
mejor servicio posible a los particulares, pues no otra es la razn de ser de
las Administraciones Pblicas como institucin. A este fin se subordinan
los derechos e intereses legtimos de quienes forman parte de la
organizacin y no al contrario.

En segundo lugar, han de recogerse los principios de igualdad,
mrito y capacidad, as como el de publicidad, en el acceso al empleo
pblico y en la promocin, que denotan la caracterstica esencial de
nuestro modelo de empleo pblico, esto es, la profesionalidad que, slo
como rigurosa excepcin, admite nombramientos por razones de
confianza poltica.

En relacin con este ltimo rasgo, es necesario recordar tambin en
el texto del Estatuto Bsico los principios de objetividad o neutralidad y
de imparcialidad del servicio, principios de naturaleza constitucional que
45
afectan a todos los empleados pblicos profesionales, aunque requiera de
especiales garantas para el ejercicio de ciertas funciones, que han de
reservarse por ello a quienes tengan la condicin de funcionarios y un
derecho instrumental de inamovilidad en esa condicin.

Preciso es mencionar tambin el principio de legalidad o de
sometimiento a la ley y al Derecho, puesto que, tratndose de un
principio general de la actividad administrativa, debe guiar la de sus
empleados y la de las propias Administraciones en sus relaciones con
ellos. Bien entendido que, en la actualidad, ha quedado superado el
modelo burocrtico clsico en virtud del cual se estimaba que la funcin
administrativa consista en pura ejecucin de las leyes. Entendida hoy
dicha funcin como servicio de los intereses generales y la de los
empleados pblicos como servicio a los ciudadanos, segn se ha dicho,
est claro tambin que dicha funcin slo puede ejercerse de conformidad
a Derecho y en el marco de la legalidad.

El principio constitucional de eficacia administrativa, muy en
particular por lo que se refiere a la previsin o planificacin y a la gestin
de los recursos humanos, adquiere cada vez mayor relevancia, por lo que
se hace imprescindible su mencin.

Tambin conviene aadir un principio que exprese la necesidad de
desarrollar las capacidades o cualidades de cada empleado pblico, a
travs de su promocin y formacin profesional, que debe ser la mayor
garanta de la calidad del servicio, rasgo definitorio de las metas que un
sistema de empleo pblico eficaz y eficiente debe alcanzar.

La Constitucin reconoce tambin el principio de jerarqua, que, si
bien debe hoy tener en cuenta las formas de gestin de personal que
priman el trabajo en equipo, sigue siendo esencial para la asignacin de
tareas y la ordenacin de su ejecucin por los empleados pblicos.

La transparencia de la gestin administrativa es otro de los
principios caractersticos de nuestro tiempo, destacado hoy, por ejemplo,
y con el mayor rango normativo, en el derecho de la Unin Europea. Su
aplicacin al sistema de empleo pblico es evidente e importante, sea en
conexin con la garanta de los principios de igualdad, mrito y
capacidad o con los valores ticos del servicio. Por eso debe tambin ser
incluido en el texto del Estatuto Bsico.

46
Tambin ha ido adquiriendo el relieve de un principio general en
nuestros das, partiendo de una realidad histrica completamente
opuesta, la participacin de los empleados pblicos, a travs de sus
representantes, en la determinacin y garanta de sus condiciones de
empleo, mediante la negociacin colectiva u otros procedimientos
legalmente establecidos. El reconocimiento legal de esa participacin es
ya otro de los elementos definitorios de nuestro modelo, tal como sucede
en otros muchos pases.

Por ltimo, en un sistema de empleo pblico como el nuestro,
esencialmente descentralizado, resulta necesario apelar a los principios
generales de coordinacin y cooperacin entre las Administraciones
Pblicas, que han de asegurar la correcta articulacin del sistema y
facilitar el ejercicio de los derechos de los empleados pblicos a su carrera
profesional.

Por todo lo cual, la Comisin estima que deben incluirse en el
texto del Estatuto Bsico del Empleado Pblico, como principios
generales ordenadores del mismo, los siguientes:

a) Servicio a los ciudadanos.
b) Igualdad, mrito y capacidad en el acceso y en la promocin
profesional.
c) Sometimiento pleno a la ley y al Derecho.
d) Objetividad e imparcialidad en el servicio.
e) Eficacia en la previsin y gestin de los recursos humanos.
f) Desarrollo y cualificacin profesional permanente de los
empleados pblicos.
g) Transparencia en la gestin.
h) Jerarqua en la atribucin, ordenacin y desempeo de las
funciones.
i) Participacin y negociacin colectiva, a travs de los
representantes, en la determinacin de las condiciones de
empleo.
j) Coordinacin y cooperacin entre las Administraciones Pblicas
en la regulacin y gestin del sistema de empleo pblico.

V. Las clases de empleados pblicos

16. Situacin actual y problemas a resolver

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Analizamos a continuacin cules son los principales problemas
que se plantean en la actualidad en relacin con la clasificacin de los
empleados pblicos, para sealar ms adelante las posibles soluciones y
aqullas que conviene abordar en el Estatuto Bsico.

a) Como ya se ha dicho, la situacin actual del empleo pblico en
nuestro pas se caracteriza, entre otras cosas, por la existencia de un
sistema dual consolidado, que comprende funcionarios pblicos y
contratados laborales. Tambin se ha explicado que la Comisin no
considera viable ni oportuno en la actualidad suprimir esa dualidad de
regmenes jurdicos, aunque debe aproximarse todo lo posible el
contenido de uno y otro.

Ahora bien, en muchas Administraciones coexiste el personal
funcionario y el laboral desempeando puestos de trabajo de similar
naturaleza, pero bajo un rgimen jurdico distinto y ello crea diferencias
injustificadas y agravios, al tiempo que perjudica la gestin eficaz de los
recursos humanos. La resolucin de este problema debe basarse en una
regla de oro elemental, esto es, establecer, en la medida de lo posible,
un solo rgimen jurdico para los empleados que realizan cada tipo de
funcin pblica. Esta premisa obliga al legislador a definir con precisin
qu funciones corresponden al personal funcionario y cules otras al
personal laboral.

b) Un segundo problema, que se ha agravado en los ltimos
tiempos, es el abuso de la temporalidad en el empleo pblico, que, segn
los datos estadsticos disponibles -informe del Consejo Econmico y
Social, La temporalidad en el empleo en el sector pblico, diciembre de 2004- ,
alcanza en la actualidad a ms del 22,8 por 100 del conjunto de los
empleados pblicos, en las Corporaciones Locales a ms del 30 por 100 y
en la sanidad, a casi el 30 por 100. Las Administraciones Pblicas no han
quedado, pues, al margen de ese fenmeno de la temporalidad en el
empleo, propio de nuestro tiempo.

No cabe duda de que en ocasiones es preciso acudir a modalidades
de empleo temporal para la ejecucin de programas que tienen ese
carcter, subvenir a necesidades perentorias o mantener la operatividad
de los servicios pblicos cuando no es posible contar, en tiempo hbil,
con personal fijo. Ello no obstante, no es deseable en absoluto, ni en
trminos sociales ni desde el punto de vista de la eficacia en la prestacin
48
de los servicios, que se mantenga una alta tasa de temporalidad y menos
an, si cabe, en el sector pblico.

De todas formas, el problema fundamental que presenta la
temporalidad en el empleo pblico es que a menudo es artificial o ficticia.
Es decir, afecta a muchos funcionarios interinos y empleados con contrato
temporal que desempean funciones de carcter permanente y que
prolongan de manera indefinida su situacin.

c) En tercer lugar, aunque con otra dimensin, se plantea el
problema de diferenciar los puestos de trabajo que han de ser
desempeados por empleados pblicos profesionales, ya sean
funcionarios o no, de los que pueden ser ocupados por personas que
deben su nombramiento a meros criterios de confianza poltica o
personal. Esta ltima clase de empleados, el denominado personal
eventual, ha de seguir existiendo, como siempre ha ocurrido y sucede en
todos los pases que mantienen un sistema de empleo pblico de carcter
profesional o basado en el mrito, ya que es razonable que los altos
cargos de naturaleza poltica tengan el apoyo de un reducido grupo de
personas de su confianza. Sin embargo, esta modalidad de acceso a los
cargos pblicos no puede dejar de constituir una rigurosa excepcin, pues
de lo contrario se subvertiran los fundamentos de nuestro modelo
constitucional.

An a falta de datos o estadsticas completas, de la informacin
disponible y de algunos anlisis acadmicos se deduce que, al menos en
algunas Administraciones Pblicas, en particular en las Locales, el
volumen y el porcentaje de personal eventual est creciendo de manera
significativa. Es preciso, en consecuencia, abordar este problema con el
fin de limitar a sus justos trminos el nmero de cargos o puestos de
trabajo que pueden ser desempeados por esta clase de personal, que en
ningn caso debe ser confundida, ni siquiera terminolgicamente, con los
funcionarios pblicos.

d) Una parte de los nombramientos de personal eventual tiene
como finalidad, en realidad, el desempeo de funciones gerenciales o de
direccin administrativa. Para este mismo objetivo, las Administraciones
utilizan a veces otras vas jurdicas, sean los contratos laborales de alta
direccin, sea el nombramiento de funcionarios pblicos en servicios
especiales. Tambin hay funcionarios en activo que, normalmente
mediante libre designacin, desempean funciones directivas.
49

En realidad, por uno u otro cauce, ha venido emergiendo un
colectivo de empleados del sector pblico del ms alto nivel y
responsabilidad, caracterizado por su competencia y experiencia
profesional en tareas de gestin o direccin. Esta realidad manifiesta tiene
reflejo en aquellas normas organizativas que reservan determinadas
funciones a esta clase de personal, as como en actividades especficas de
formacin que programan, entre otras entidades, las propias

A pesar de ello, el rgimen jurdico aplicable a los directivos
pblicos dista de estar claro y, en opinin de muchos, constituye una
asignatura pendiente de nuestro sistema de empleo pblico. La necesidad
que la Administracin moderna tiene de esta clase de personal hace
preciso singularizarlo y avanzar en la configuracin de las especialidades
de su rgimen jurdico.

17. La clasificacin que se propone

En virtud de lo expuesto, la Comisin propone que el Estatuto
Bsico del Empleo Pblico diferencie cuatro clases de personal:

a) Funcionarios pblicos, ya sean de carrera o de carcter temporal.
b) Personal laboral, ya sea fijo o temporal.
c) Personal eventual.
d) Personal directivo.

Como es obvio, no todas las Administraciones estn obligadas a
contar con todos estos tipos de personal, sino que corresponde a cada una
determinar cul es la estructura de su propio empleo.

En relacin con esta clasificacin se hace preciso abordar los
problemas enunciados.

18. Funcionarios pblicos

El colectivo de los funcionarios pblicos, como ya se ha sealado,
es muy heterogneo y comprende todos aquellos empleados pblicos
vinculados a una Administracin Pblica por un acto de nombramiento y
una relacin estatutaria regulada esencialmente por el derecho
50
administrativo, segn la definicin tradicional, que no es necesario
cambiar.

En el seno de dicho colectivo debe entenderse hoy comprendido el
personal estatutario de los servicios de salud, mxime tras la aprobacin
de su Estatuto Marco por Ley 55/2003, de 16 de diciembre, que define su
situacin como una relacin funcionarial especial. Sin menoscabo de
esa especialidad, que asegura su legislacin propia, y pese al elevado
nmero de sus efectivos, no hay razn suficiente para una consideracin
separada de este personal estatutario en el Estatuto Bsico del Empleado
Pblico. Dicho sea sin perjuicio de que el Estatuto Bsico contemple la
especialidad como tal y se remita a dicha legislacin.

La condicin de funcionario no tiene porqu implicar, por lo
dems, la dedicacin a tiempo completo en el servicio pblico, sino que
es compatible con modalidades de trabajo a tiempo parcial o, en su caso,
a domicilio u otras que pudieran establecerse por las leyes
correspondientes y en funcin de las necesidades.

19. Qu funciones deben corresponder a los funcionarios pblicos, segn
el Estatuto Bsico

Puesto que, como se dicho, el concepto de empleado pblico
engloba tanto a los funcionarios como a los empleados con contrato
laboral y deben diferenciarse con claridad los puestos de trabajo que
corresponden a unos y otros, es preciso responder a esta cuestin
esencial.

En cualquier caso, la solucin que se d a la misma debera perder
el carcter en exceso polmico que ha tenido hasta ahora, pues lo que se
pretende con la aprobacin de un Estatuto Bsico del Empleado pblico
es, precisamente, reducir las distancias de rgimen jurdico entre ambos
colectivos. Ni la contratacin de personal laboral puede constituir una
pura y simple huida de los principios constitucionales sobre el empleo
pblico, ni el rgimen de los funcionarios pblicos puede tener ya las
condiciones de rigidez, en cuanto a movilidad en el puesto de trabajo,
asignacin de tareas y sistema retributivo, que ha sido caracterstica del
mismo hasta la fecha.

De otra parte, como tambin se ha apuntado, el Tribunal
Constitucional ha relajado o relativizado su doctrina inicial sobre la
51
preferencia constitucional por el rgimen estatutario, al considerar que
la reserva de funciones pblicas a funcionarios puede establecerse sobre
la base de criterios generales como los que se establecen en el artculo 92.2
de la Ley de Bases del Rgimen Local, es decir, la mejor garanta de la
objetividad, imparcialidad e independencia en el ejercicio de la funcin.

En fin, ha de tenerse en cuenta que un Estatuto Bsico elaborado
con criterios de subsidiariedad y que pretenda aplicarse por muy
distintas Administraciones, no debe prejuzgar de manera concreta qu
puestos o funciones deben quedar reservados a funcionarios y cules
pueden ser desempeados por personal laboral. sta es una decisin que
debe corresponder, tal como hoy sucede, al legislador en el mbito del
Estado y de las Comunidades Autnomas y a las Entidades Locales en el
marco de las leyes sobre el rgimen local, y de lo que pueda disponer el
propio Estatuto Bsico del Empleado Pblico.

Ello no obstante, podemos afirmar que existe en nuestro
ordenamiento jurdico un principio general, an no claramente
explicitado en la legislacin general, por el que resulta necesario reservar
al personal funcionario el ejercicio directo de las potestades
administrativas o, en expresin ms ambigua, las funciones de
autoridad. De ah, por ejemplo, que no puedan ejercer este tipo de
funciones las sociedades mercantiles y fundaciones del sector pblico,
que no cuentan con personal funcionario como tal.

Por su parte, el Tribunal de Justicia de la Unin Europea viene
estableciendo, a efectos de fijar los lmites del principio de libre
circulacin de los trabajadores en el mbito pblico, la posibilidad de
reservar a los ciudadanos de cada Estado miembro por su legislacin
nacional, los puestos de trabajo que impliquen una participacin directa
o indirecta en el ejercicio de la potestad pblico y en la salvaguarda de los
intereses generales del Estado y dems Entidades Pblicas. Esta
definicin es indicativa del ncleo esencial de la funcin pblica de
carrera (cualquiera que sea el rgimen jurdico formal aplicable) en el
mbito europeo y nos parece plenamente aplicable a la definicin que,
desde su condicin de norma mnima, puede y debe formular el Estatuto
Bsico del Empleado Pblico en nuestro derecho interno.

Bien entendido que, respetando este mnimo comn, las leyes
generales o sectoriales del Estado y de las Comunidades Autnomas y las
52
que regulan la Administracin Local deben delimitar con mayor precisin
la frontera entre funcionarios y laborales.

Por lo dems, segn se ha sealado, el Estatuto Bsico no debera
por s privar forzosamente de su condicin de funcionario o de laboral a
quienes la tuvieran en el momento de su entrada en vigor, de manera que
aquella nueva definicin debera slo tener efectos pro futuro. Entre tanto,
la confusin existente debe solventarse con criterios de transitoriedad, en
la medida ms razonable que sea posible y dirigida a evitar que puedan
quedar puestos vacantes o funciones sin ejecutar por corresponder segn
la nueva legislacin a uno u otro colectivo.

Por lo tanto, la Comisin propone que el Estatuto Bsico del
Empleado Pblico remita a la legislacin relativa a la Administracin
General del Estado, de las Comunidades Autnomas y de la
Administracin Local y a la legislacin sectorial correspondiente la
determinacin de los puestos y funciones reservados a funcionarios
pblicos (incluido el llamado personal estatutario de los Servicios de
Salud), con la nica salvedad de atribuir necesariamente a aqullos los
puestos que impliquen una participacin, directa o indirecta, en el
ejercicio de potestades pblicas y en la salvaguarda de los intereses
generales del Estado y dems Entidades Pblicas.

En cualquier caso, dicha legislacin debe establecer, en la medida
de lo posible, un nico tipo de rgimen jurdico, estatutario o laboral,
para los empleados que realizan cada tipo de funcin.

20. Necesidad de regular en el Estatuto Bsico las especialidades del
rgimen jurdico de los empleados pblicos con contrato laboral

Por lo que se refiere al personal laboral al servicio de las
Administraciones y Entidades Pblicas, que se ha incrementado
paulatinamente y que, previsiblemente, seguir siendo numeroso, el
principal problema que se plantea hoy es de inseguridad jurdica sobre el
rgimen que le es aplicable.

Esta inseguridad deriva del hecho de que, mientras la
Administracin, como empleadora o parte de un contrato de trabajo est
sometida en principio al derecho laboral, en razn de su estatuto
constitucional no puede dejar de estar sometida tambin al derecho
pblico o administrativo. La tensin que produce la vinculacin a estos
dos sectores del ordenamiento jurdico cada uno de ellos fundado en
53
principios y finalidades distintas- se hace evidente en muchos aspectos de
la relacin laboral, hasta hacer engaosa la afirmacin radical que an se
contiene en la Ley de Funcionarios Civiles del Estado de 1964 de que
estos trabajadores son contratados de acuerdo con la legislacin laboral,
que les ser plenamente aplicable.

En realidad, como ya se ha dicho, a los empleados pblicos de
carcter laboral se les aplica una parte de la legislacin administrativa
sobre el empleo pblico, como la que se refiere a la seleccin de personal,
el rgimen de incompatibilidades o los lmites presupuestarios de los
convenios colectivos.

En otros aspectos, la mencionada tensin entre los principios del
derecho laboral y del derecho administrativo ha venido siendo resuelta,
no sin algunas contradicciones, por la jurisprudencia del Tribunal
Supremo, que no puede dejar de tener en cuenta las exigencias de los
principios constitucionales de mrito y capacidad, legalidad e
interdiccin de la arbitrariedad de los poderes pblicos, entre otros,
cuando de empleo pblico se trata.

Como tambin se viene diciendo, todas estas excepciones o
modulaciones de la legislacin laboral aproximan el contenido de la
relacin jurdica de los empleados pblicos con contrato laboral a la de
los funcionarios, aproximacin que tambin se produce de hecho en
virtud de los convenios colectivos firmados en el mbito de las diferentes
Administraciones Pblicas, que a menudo establecen condiciones de
empleo para los laborales muy semejantes a las de los funcionarios y
directamente inspirada en la legislacin aplicable a estos ltimos.

Por eso y por otras razones que ya hemos explicado, el Estatuto
Bsico del Empleado Pblico debera dar carta de naturaleza legal a este
proceso de smosis o acercamiento, estableciendo una regulacin comn
para ambos tipos de personal en mltiples aspectos y favoreciendo, en
otros, que la igualdad de las condiciones de empleo para profesionales de
similar categora y especialidad se alcance a travs de la negociacin
colectiva.

En cualquier caso, al igual que han de existir algunas normas
especficas para los funcionarios, tambin han de recogerse en el Estatuto
otras singulares para el personal laboral, que, junto a las comunes
aplicables a ste y aqullos, configuran lo que podemos denominar una
54
relacin laboral especial de empleo pblico. A travs de dichas normas,
el Estatuto debe clarificar el rgimen aplicable a los empleados pblicos
con contrato laboral all donde todava est confuso, sin perjuicio de
remitirse al Estatuto de los Trabajadores y al resto de la normativa laboral
comn como legislacin subsidiaria.

Estas normas especficas aluden, como se sealar a travs de este
Informe, a la misma contratacin de personal, a la promocin profesional,
a determinadas condiciones de empleo, a la representacin del personal y
la negociacin colectiva y a la extincin de la relacin laboral, entre otros
aspectos.

En consecuencia, la Comisin propone que se regulen en el
Estatuto Bsico del Empleado Pblico las peculiaridades de la relacin
laboral especial de empleo pblico, relativas a la contratacin,
promocin interna, derechos y deberes bsicos, negociacin colectiva y
extincin de la relacin laboral, entre otros extremos, adems de las que
sean aplicables en comn a todos los empleados pblicos, sin perjuicio
de la aplicacin subsidiaria de la legislacin laboral general.

21. Modalidades y especialidades de la contratacin laboral en el empleo
pblico

Partiendo de esta premisa, el Estatuto Bsico del Empleado Pblico
debe establecer, ante todo, que las Administraciones y Entidades a las
que se aplica pueden contratar su personal laboral aplicando cualquiera
de los tipos de contrato previstos en la legislacin laboral comn, incluido
el contrato a tiempo parcial por tiempo indefinido, cuando la naturaleza
de la actividad a desarrollar lo justifique.

Esta regla permite dotar a la contratacin de personal de la
flexibilidad necesaria, pero siempre en el marco de las normas aplicables
al conjunto de los trabajadores, sin privilegios ni discriminaciones.

Al mismo tiempo, el Estatuto debe recalcar que la Administracin
ha de seleccionar previamente a dicho personal de conformidad con los
principios constitucionales y que no puede concertar contratos, pactos y
condiciones que sean contrarios al inters pblico, al ordenamiento
jurdico y a los principios de buena administracin, segn el principio
general que se toma de la Ley de Contratos de las Administraciones
Pblicas (art. 4). Estas condiciones derivan necesariamente del estatuto
55
constitucional de la Administracin que, incluso en su funcin de
empleador, no puede desconocer sus diferencias con el empresario
privado, ya que toda su actuacin est vinculada a las exigencias del
inters general y porque est obligada a respetar la igualdad de los
ciudadanos.

En consecuencia, deben considerarse nulos los contratos que se
firmen en infraccin de los principios de igualdad, mrito y capacidad y
publicidad en la seleccin. Igualmente deben entenderse nulos aquellos
contratos que no respondan a necesidades objetivas de prestacin de los
servicios pblicos sino que se firmen en desviacin de poder o, sin
justificacin alguna, para favorecer a personas determinadas.

Los contratos de los empleados pblicos, por lo dems, deben
acordarse por escrito, como cualquier contrato firmado por una
Administracin o Entidad Pblica.

En fin, la Administracin debe motivar siempre su decisin de que
el trabajador no ha superado el perodo de prueba, pues se trata de una
decisin desfavorable y discrecional que no puede ser adoptada de
manera arbitraria y en fraude de los principios de igualdad, mrito y
capacidad.

La Comisin propone, pues, que el Estatuto contemple la facultad
de las Administraciones Pblicas y Entidades a las que se aplica de
utilizar cualquiera de las modalidades de contratacin de personal
previstas en la legislacin laboral, previa seleccin fundada en los
principios constitucionales y con observancia de la prohibicin de
celebrar contratos contrarios al inters pblico, al ordenamiento
jurdico y a los principios de buena administracin, siendo nulos los
contratos que se firmen en infraccin de aquellos principios y de esta
prohibicin.

Los contratos laborales en el empleo pblico deben acordarse por
escrito, y debe establecerse la obligacin de la Administracin
contratante de motivar, en su caso, la decisin de no haber superado el
trabajador el perodo de prueba.

22. Los empleados pblicos de carcter interino o temporal

Conforme a nuestra legislacin histrica y vigente en materia de
empleo pblico, el Estatuto Bsico del Empleado Pblico debe hacer
56
mencin de los empleados de carcter interino o temporal y establecer
una mnima regulacin bsica de estas figuras. Estos empleados pueden
tener tambin, como es sabido, la condicin de funcionarios o de
laborales.

En el caso del personal laboral de carcter temporal, bastara
remitirse a las modalidades de contratacin temporal que establece la
legislacin laboral comn, sin perjuicio de abordar el problema de la
contratacin temporal irregular y de la excesiva tasa de temporalidad
existente en el empleo pblico, a los que nos referimos ms adelante.

Por lo que se refiere a los funcionarios interinos, stos carecen en
realidad del rasgo ms definitorio de la situacin jurdica de los
funcionarios de carrera, que es la inamovilidad en la relacin de servicio.
Por ello es lcito poner en duda, desde un punto de vista sustantivo, su
condicin de verdaderos funcionarios. No obstante, para evitar cualquier
confusin jurdica y en la medida en que ejercen transitoria o
temporalmente funciones atribuidas normalmente a funcionarios de
carrera, no existe reparo alguno en que conserven su condicin de
funcionarios y accedan a ella a travs de un nombramiento legal y no de
un contrato, siempre que se respeten, como es lgico, los principios de
mrito y capacidad.

La finalidad que el nombramiento de esta clase de funcionarios
tiene se ha diversificado con el tiempo. En un principio, funcionario
interino era el que ocupaba una plaza de plantilla vacante en tanto no
pudiera ser desempeada por un funcionario de carrera, siempre que
concurrieran circunstancias de necesidad o urgencia en el desempeo del
puesto de trabajo correspondiente.

Esta finalidad especfica, que es la que caracteriza la interinidad en
sentido propio, se ha completado desde siempre con la de sustitucin de
funcionarios ausentes por diferentes motivos que tengan reservada la
plaza (servicios especiales, licencias de distinto tipo, inclusive
vacaciones), situacin que es muy frecuente en numerosos servicios, entre
ellos, significativamente, la docencia y la sanidad pblicas.

Ms adelante, el nombramiento de interinos se ha utilizado
tambin para el desempeo de funciones reservadas a funcionarios,
cuando resulta necesario para el desarrollo de programas temporales que
respondan a necesidades no permanentes de la Administracin o a
57
situaciones imprevistas de necesidad o urgencia que hagan necesario
contar, durante un perodo ms o menos breve, con un aumento de los
efectivos. E inclusive pueden encontrarse en la legislacin sectorial por
ejemplo, en el reciente Estatuto Marco del Personal Estatutario de los
Servicios de Salud- otras causas semejantes de nombramiento en rgimen
temporal de personal de carcter funcionarial o estatutario.

La Comisin entiende que el Estatuto Bsico del Empleado Pblico,
por su propia naturaleza y mbito de aplicacin, debe contemplar estos
supuestos de interinidad o temporalidad, en aquellos casos en que estn
justificados en razn de las necesidades objetivas de los servicios. De esta
manera se permite que las Administraciones competentes puedan, con la
flexibilidad necesaria, subvenir a sus necesidades.

Cosa distinta es que se adopten medidas para limitar la
preocupante tasa de temporalidad del empleo pblico, problema que
abordamos de inmediato. Pero estas medidas, que deben ser objeto de
negociacin con los agentes sociales, como hoy en da sucede, y, en su
caso, abordarse en el marco de la planificacin estratgica de los recursos
humanos, no deben traducirse en la prohibicin legal de la interinidad o
de la contratacin temporal en el empleo pblico, ni en una limitacin
apriorstica de las causas que la justifican. Con ello slo se introduciran
nuevos elementos de rigidez incompatibles con las necesidades del
servicio pblico que, probablemente, propiciaran la utilizacin de
frmulas de gestin indirecta o externalizacin u otras salidas
semejantes del propio sistema del empleo pblico.

Desde un punto de vista jurdico, est claro que la interinidad o
temporalidad no justifican la inaplicacin de las garantas de igualdad,
mrito y capacidad en la seleccin. Por giles y rpidos que sean los
procedimientos para su nombramiento o contratacin que deben serlo-,
la legislacin bsica debe seguir manteniendo la vigencia de tales
principios.

Por ello, la Comisin propone que en el Estatuto Bsico del
Empleado Pblico se prevea la posibilidad de nombrar personal
funcionario o laboral de carcter interino o temporal para el desempeo
de puestos de trabajo o funciones reservadas a funcionarios de carrera o
a contratados laborales fijos, respectivamente, mientras no puedan ser
desempeadas por stos o para la sustitucin transitoria de los mismos,
58
o bien para subvenir a situaciones extraordinarias de necesidad y
urgencia o para la ejecucin de programas de carcter temporal.

La seleccin de este tipo de personal debe realizarse con
observancia de los principios de igualdad, mrito y capacidad y
publicidad, mediante aquellos procedimientos giles que, en atencin a
las necesidades del servicio, establezcan las leyes o las
Administraciones competentes.

23. Necesidad de abordar el problema de la elevada temporalidad
existente en el empleo pblico

Dicho lo anterior, no es posible desconocer el problema que supone
la alta tasa de temporalidad o precariedad en el empleo pblico, que han
puesto de manifiesto en toda su extensin dos documentos recientes: el
informe del Defensor del Pueblo titulado Funcionarios interinos y personal
eventual: la provisionalidad y temporalidad en el empleo pblico (2003), y el
ms reciente informe del Consejo Econmico y Social denominado La
temporalidad en el empleo en el sector pblico (diciembre de 2004). Estos
informes revelan que el aumento de la temporalidad en el empleo pblico
y, particularmente, en algunos sectores, como la sanidad y la educacin,
en el mbito local y en algunas Comunidades Autnomas, ha sido muy
intenso en los ltimos aos.

Revelan adems que el volumen de temporalidad hoy existente en
el sector pblico parece exceder del que sera razonable para atender a
las necesidades temporales de prestacin de servicios y actividades
pblicas de las distintas Administraciones y que, en realidad, se
formalizan como interinidades o contrataciones temporales actividades
que responden a necesidades permanentes y que se prolongan o reiteran
ao tras ao. Una parte importante de esa temporalidad tiene, por tanto,
un carcter ficticio o artificial.

Las causas que han originado esta situacin son mltiples y
algunas de ellas tienen relacin directa, segn los mencionados informes,
con la legislacin vigente en materia de empleo pblico y presupuestaria
en especial, las severas limitaciones impuestas en los ltimos aos al
reclutamiento de nuevos efectivos de plantilla por las Leyes de
Presupuestos Generales del Estado- o con las carencias de aquella
legislacin o su deficiente aplicacin: ausencia de normas que impongan
la inclusin de las vacantes en las ofertas anuales de empleo pblico o
59
imprecisin de las mismas; retraso de las convocatorias y falta de agilidad
de los procesos de seleccin; falta de planificacin de personal; problemas
de ordenacin de los efectivos y dificultades para la movilidad interna e
interadministrativa, etc.

La Comisin considera que la temporalidad en el empleo pblico
no debe desbordar los lmites estrictos derivados de las necesidades
transitorias de personal de las Administraciones Pblicas y,
especialmente, que no puede dar lugar a que el personal interino o
temporal asuma funciones o cubra necesidades que, en realidad, tienen
carcter permanente, prolongndose de esta manera su situacin con
carcter indefinido. En consecuencia, la legislacin sobre el empleo
pblico debe establecer un conjunto de garantas al respecto, algunas de
las cuales podran figurar en el Estatuto Bsico, dado el alcance general
del problema, teniendo en cuenta las distintas causas de temporalidad
posibles.

Una parte de esas garantas debe derivar de la aplicacin efectiva
de la planificacin del personal y de la supresin de los lmites a la
asuncin de personal fijo de plantilla que ha supuesto la tasa de
reposicin de efectivos recogida en las Leyes de Presupuestos Generales
del Estado de los ltimos aos. Tambin la adecuada utilizacin de otros
instrumentos de ordenacin y gestin del personal puede contribuir a
paliar el problema. Y lo mismo cabe decir de la mayor agilidad o
celeridad de los procedimientos de seleccin. Pero aparte esos remedios,
que se tratarn en el lugar oportuno de este Informe, entendemos
necesario proponer ahora las siguientes medidas especficas:

a) Si se trata del desempeo de plazas vacantes de plantilla, debe
establecerse la necesidad de incluirlas en la primera oferta de empleo
pblico posterior a la interinidad, salvo que se decida su amortizacin.
Adems conforme a las recomendaciones del Defensor del Pueblo y del
Consejo Econmico y Social, en las leyes del Estado y de las
Comunidades Autnomas deben fijarse plazos mximos para la
provisin de las vacantes por personal fijo, transcurridos los cuales la
plaza se entendera amortizada.

b) Si se trata de un nombramiento o contrato para sustituir a un
empleado ausente, debe disponerse el cese del interino o contratado, en
todo caso, cuando se reincorpore el funcionario o contratado fijo
60
sustituido o ste pierda el derecho a la reincorporacin en el mismo
puesto de trabajo.

c) Si se trata de subvenir a necesidades urgentes, extraordinarias y
circunstanciales de incremento de la actividad con el nombramiento de
personal temporal, ste debe cesar en cuanto dichas necesidades
desaparezcan y, en todo caso, en el plazo mximo que establezca la
legislacin laboral.

d) Y, si se trata de ejecutar programas temporales, debe exigirse
que los mismos tengan una duracin determinada y que los funcionarios
o el personal laboral nombrados con tal carcter cesen necesariamente a
su finalizacin. Ms an, debe prohibirse que se prorroguen o se reiteren
programas temporales de similar contenido, sin que medie un informe
previo sobre su eventual justificacin o sobre si procede, por el contrario,
la creacin de plazas de carcter permanente y su provisin con personal
fijo.

Pero estas previsiones elementales no son suficientes, pues es un
hecho que, an estando legalmente establecidas, con harta frecuencia y en
muchas Administraciones Pblicas la relacin de empleo o de servicio de
carcter temporal se prolonga de manera irregular, al finalizar el plazo de
duracin del contrato o la causa que legitim la contratacin o el
nombramiento del funcionario interino.

Estas situaciones, que se han venido repitiendo, son las que han
originado la formacin de colectivos o grupos numerosos de personal
interino o temporal que mantiene sine die su condicin de precariedad,
pero que difcilmente puede acceder a la condicin de fijo, si no es a
travs de un procedimiento selectivo, pues de lo contrario se
defraudaran los principios constitucionales de igualdad, mrito y
capacidad, como pone de relieve la jurisprudencia muy abundante, por
cierto- de nuestros Tribunales, empezando por la del Tribunal
Constitucional.

Por la misma razn y en lo que se refiere al personal laboral, el
Tribunal Supremo suele excluir en tales casos, an con matices, la
aplicacin del artculo 15.3 del Estatuto de los Trabajadores, que
supondra considerar como contratos por tiempo indefinido aqullos de
carcter temporal que se mantienen a su finalizacin o se prorrogan
ilegalmente. Por el contrario, viene estableciendo que la situacin del
61
empleado en que concurren tales circunstancias irregulares es la de un
contratado por tiempo indefinido, pero no fijo de plantilla, de forma que
pierde su puesto de trabajo cuando el puesto que ocupa se cubre por el
sistema ordinario de seleccin o cuando es amortizado, al igual que un
funcionario interino nombrado para cubrir una vacante.

Sin duda, las diferentes Administraciones deberan establecer una
poltica de recursos humanos que contribuyera a reducir paulatinamente
la temporalidad a sus justos trminos, como viene haciendo la
Administracin General del Estado en virtud de sucesivos Acuerdos con
los sindicatos y, en la actualidad, en el marco de la Declaracin para el
Dilogo Social en las Administraciones Pblicas de septiembre de 2004, y
algunas Comunidades Autnomas.

Para atajar este problema de cara al futuro, se hace preciso tambin,
a nuestro juicio, hacer hincapi en la responsabilidad de las autoridades o
funcionarios a los que se atribuya la prolongacin irregular de la relacin
de servicio o laboral del empleado interino o temporal.

Para ello, se debera establecer legalmente la exigencia de informe
previo del titular del rgano que tenga a su cargo el asesoramiento legal
de la Administracin, organismo o departamento en que presta sus
servicios el trabajador sobre la irregularidad de la prrroga expresa o
implcita del contrato, informe que debe emitir de oficio, bajo su
responsabilidad, con la antelacin necesaria para adoptar la decisin que
corresponda segn la legislacin aplicable.

Emitido dicho informe, el titular del rgano de contratacin
asumira la responsabilidad que le pudiera corresponder por la
irregularidad cometida, ya sea de carcter disciplinario, patrimonial o, en
su caso, penal, de acuerdo con la legislacin vigente y as debe quedar
reflejado en el Estatuto Bsico del Empleado Pblico, por ser sta una
regla que debe aplicarse por igual a todas las Administraciones Pblicas y
que afronta un problema comn y cada vez ms grave.

De ah que, sin perjuicio de otras medidas a las que nos referimos
ms adelante, propongamos la inclusin en el texto del Estatuto de un
conjunto de normas como las que siguen.

62
El cese del personal funcionario o contratado interino o temporal
debe producirse, en todo caso, cuando finalice la situacin transitoria
que dio lugar a su nombramiento.

A tal efecto, en el caso de que desempee una plaza vacante de
plantilla, la misma debe incluirse en la primera oferta de empleo
Asimismo, las leyes generales o sectoriales sobre el empleo pblico
deben establecer plazos mximos para la convocatoria de las vacantes,
transcurridos los cuales se entenderan amortizadas.

El empleado de carcter temporal que sustituye a otro ausente por
cualquier causa, debe cesar cuando ste se reincorpore a su puesto o
pierda el derecho a reincorporarse.

Si el nombramiento o contrato temporal se debe a la necesidad de
atender situaciones imprevistas o extraordinarias que supongan un
incremento de la actividad administrativa para salvaguardar los
intereses pblicos, el empleado debe cesar en cuanto tales situaciones
desaparezcan o, a lo sumo, transcurrido el plazo mximo que establezca
la legislacin laboral.

Si el nombramiento o contratacin se realiza para la ejecucin de
un programa temporal, de duracin necesariamente determinada, el
cese debe producirse a la finalizacin del mismo, sin que pueda
prorrogarse el programa o iniciarse uno nuevo de similares
caractersticas, a no ser mediante un informe justificativo de su
necesidad y de la improcedencia de creacin de plazas de carcter
permanente para atender a las funciones o tareas correspondientes.

Ha de emitirse informe jurdico preceptivo, por el titular del
rgano competente en cada caso, bajo su propia responsabilidad, sobre
la imposibilidad legal de prorrogar de manera expresa o implcita el
nombramiento de interino o contrato temporal que finaliza. Emitido
dicho informe, el titular del rgano de contratacin asume la
responsabilidad personal de naturaleza disciplinaria, patrimonial o, en
su caso, penal, que le corresponda segn la legislacin vigente por la
prolongacin irregular de la relacin de servicio o laboral.

24. El personal eventual

63
Como ya se ha dicho, si bien la existencia de esta clase de personal,
de nombramiento y cese enteramente libre, no es cuestionable, causa
cierta preocupacin que su nmero y las funciones que normalmente
realiza desborden el carcter excepcional que debe tener en un sistema de
empleo pblico profesional regido por los principios de mrito y
capacidad. Esa preocupacin se acenta si se tienen en cuenta
informaciones recientes que, an parciales, indican un incremento
notable del porcentaje de eventuales sobre el conjunto de empleados en
algunas Administraciones Pblicas, en especial las Locales. Bien es
verdad que ello se explica, en parte, como ya se ha dicho, porque sta ha
sido la forma de reclutar personal directivo en las Administraciones
Locales, conforme a la legislacin vigente (dejando ahora al margen el
nuevo rgimen de los municipios de gran poblacin). Pero no todo el
personal eventual de las Entidades Locales tiene carcter directivo.

El nombramiento de personal eventual en todas y cada una de las
Administraciones Pblicas debe quedar reducido a las funciones que
exigen una estricta relacin de confianza poltica y no debe extenderse a
la realizacin de actividades ordinarias de gestin o de carcter tcnico ni
al desempeo de puestos de trabajo estructurales y permanentes. Ahora
bien, este tipo de funciones no puede ser definido, sino mediante
conceptos muy generales e indeterminados, por un Estatuto que tiene
carcter bsico. Adems, el desempeo de un puesto de trabajo reservado
a personal eventual no puede constituir, en ningn caso, mrito para el
acceso al empleo pblico o a la promocin profesional. El personal
eventual debe cesar automticamente cuando cese la autoridad a la que
preste su funcin de confianza.

Ha de corresponder, por tanto, a la Administracin General del
Estado, a la Administracin de las Comunidades Autnomas, y a las
Corporaciones Locales y otras entidades administrativas, dentro de los
mrgenes de la legislacin que les sea aplicable, especificar el nmero
mximo de puestos que pueden ser desempeados por personal
eventual, los altos cargos que pueden disponer de este tipo de personal y
las funciones que puede desempear. Las leyes que desarrollen el
Estatuto Bsico deberan contener suficientes precisiones para evitar que
el margen de discrecionalidad gubernativa sea prcticamente ilimitado y
que se puedan producir abusos. Esas mismas leyes deberan adems
diferenciar con claridad las funciones propias del personal eventual y las
que corresponden al personal directivo.

64
En cualquier caso, es preciso reforzar el control poltico y social
sobre las decisiones que puedan adoptarse al respecto. Para ello debe
establecerse que las Administraciones Pblicas han de hacer pblica
peridicamente la informacin sobre el personal eventual con que
cuentan, las funciones que desempean y los rganos en que prestan
servicio, as como sus retribuciones, con indicaciones comparativas
respecto de la ltima informacin proporcionada.

La Comisin considera, por tanto, que el personal eventual, de
libre nombramiento y cese, slo debe desempear funciones
expresamente calificadas por las leyes como de confianza poltica y
debe cesar automticamente cuando lo haga la autoridad a la que presta
su funcin de confianza. El desempeo de este tipo de funciones no
debe poder constituir mrito para el acceso al empleo pblico o para la
promocin profesional.

Debe establecerse la obligacin de las Administraciones Pblicas
de informar peridicamente al pblico del nmero de empleados
eventuales con que cuentan, funciones que realizan, rganos en que
prestan servicios y retribuciones globales, as como de las variaciones
que se produzcan en esa situacin.

25. El personal directivo

Una Administracin moderna, que no se limita ya a la aplicacin
impersonal y objetiva de las normas jurdicas, sino que se responsabiliza
de la creacin y prestacin de una pluralidad de servicios, que debe
responder a las demandas sociales con eficacia y eficiencia crecientes y
que basa, por ello, una buena parte de su actuacin en una lgica
empresarial, necesita disponer de directivos cualificados.

Esta premisa, ampliamente compartida en la actualidad, ha dado
lugar durante los ltimos aos y en casi todos los pases desarrollados, a
la aparicin de un mbito diferenciado para la gerencia o direccin
pblica profesional en las Administraciones Pblicas. Puede afirmarse
incluso que uno de los ejes de las reformas administrativas caractersticas
de nuestro tiempo pasa por la consolidacin e institucionalizacin del
directivo pblico profesional, que es la persona que posee la capacidad de
liderazgo, la formacin especfica y las habilidades necesarias para hacer
funcionar adecuadamente, bajo las instrucciones polticas del Gobierno
correspondiente, la compleja maquinaria administrativa. Aunque su
espacio propio resulta difcil de definir con precisin, el directivo
65
profesional ha de contribuir a la definicin de las estrategias del
departamento y, fundamentalmente, asume la responsabilidad superior
de ejecucin de los programas, para lo que ha de contar con las
competencias de organizacin y de gestin presupuestaria y de personal
correspondientes.

La regulacin de la funcin directiva, sin embargo, ha asumido
connotaciones muy distintas en unos y otros pases, conforme a sus
tradiciones y a su evolucin. En casi todos ellos ha tropezado con
dificultades, ya que supone no slo introducir un modelo de gestin
pblica que contrasta con usos burocrticos muy asentados, sino tambin
crear un nuevo grupo profesional que se inserta entre la direccin poltica
y la funcin pblica superior de carrera, precisamente en ese espacio
difuso y nunca bien delimitado en que se separan y confluyen al mismo
tiempo la poltica y la administracin.

Entre nosotros y a diferencia de otras legislaciones extranjeras que
cuentan con una regulacin especfica de este grupo profesional (senior
civil service, dirigenza, etc.), no ha existido hasta ahora un rgimen o
estatuto propio para la misma. Eso no quiere decir que no existan
directivos pblicos, es decir profesionales con la cualificacin requerida
que ejercen esta actividad gerencial. No slo existen, por fortuna, sino
que la legislacin estatal ms reciente, desde la LOFAGE en 1997 hasta la
Ley 57/2003, de Modernizacin del Gobierno Local, ha pretendido abrir
un cierto mbito propio al grupo directivo, reservando ciertos cargos o
puestos, as denominados, a profesionales que proceden de la funcin
superior o, excepcionalmente, del sector privado, reclutados en atencin a
criterios de competencia profesional y experiencia. Aunque el
establecimiento de tales criterios no ha venido acompaado, hasta ahora,
de elementos objetivos de comprobacin.

Pero, en ausencia de una normativa especfica, las
Administraciones Pblicas han de acogerse, para nombrar y definir las
condiciones de trabajo de sus directivos, a la propia del personal
eventual, al contrato de alta direccin o, tratndose de funcionarios, a la
situacin de servicios especiales o a la de servicio activo, si acaso con
algunas peculiaridades en materia retributiva y de incompatibilidades, tal
como se ha dicho ya.

Esta situacin dista de ser satisfactoria. Antes bien, adolece de una
serie de inconvenientes y contradicciones que limitan el desarrollo y
66
consolidacin de un grupo profesional directivo, con la estabilidad y
caractersticas que el proceso de modernizacin de nuestras
Administraciones Pblicas necesita.

Por poner algunos ejemplos, los directivos pblicos asumen un
conjunto de responsabilidades muy importantes y de alto valor aadido,
desde luego no menores que las de los directivos de las empresas
privadas. Sin embargo, sus retribuciones se acomodan, con pequeas
diferencias, a las del resto de los funcionarios pblicos, cuyas
responsabilidades y horario real de trabajo suelen ser muy inferiores. Ello
determina adems que el personal directivo tenga unos niveles
retributivos que suelen quedar lejos de los del sector privado.

La situacin puede ser elogiable en trminos de austeridad y
limitacin del gasto pblico. Pero en la prctica aleja de la
Administracin a muchos buenos profesionales e impide atraer hacia el
sector pblico a otros cuyo concurso puede ser muy conveniente. Para
paliar estos efectos, en la prctica es frecuente que se utilicen frmulas
artificiales, como los contratos de alta direccin o la creacin de
sociedades de capital pblico o de otras entidades en las que aquellos
lmites retributivos no son aplicables. Pero estas soluciones, que no
siempre son jurdicamente posibles, incrementan la complejidad de la
estructura administrativa y menoscaban la transparencia de la
organizacin, presupuestaria y del rgimen del personal.

De otro lado, puesto que la negociacin colectiva alcanza hoy a
todos los empleados pblicos, se da la paradoja de que el directivo
pblico negocia con los sindicatos en nombre de la Administracin
condiciones laborales que, al menos en parte, le van a ser aplicadas
personalmente.

La falta de regulacin de las condiciones especficas de la funcin
directiva aumenta el riesgo no slo de descapitalizacin profesional de las
Administraciones Pblicas, con la consiguiente merma de eficacia, sino
tambin de captura de quienes ejercen esas funciones por agentes
privados que les pueden asegurar un mejor futuro profesional. La
legislacin de incompatibilidades de los altos cargos y el nfasis en la
tica del servicio pblico slo resuelve estos problemas en parte, ya que,
sin otras compensaciones, refuerza la tendencia a la fuga hacia el sector
privado y difcilmente evita el peligro de colusin de intereses.

67
Por lo dems y junto a ello, aunque en el Estado y en algunas
Comunidades Autnomas se han dado pasos importantes hacia la
formacin de directivos, la ausencia de perfiles propios en la legislacin
vigente no puede evitar que el nombramiento para el desempeo de
cargos que requieren habilidades gerenciales recaiga sobre personas
nombradas por exclusivas razones de confianza poltica o personal o
sobre funcionarios que carecen de ellas. De lo cual suele resentirse de
inmediato el funcionamiento de los servicios.

La regulacin de un estatuto del directivo pblico, como una clase
de personal al servicio de las Administraciones Pblicas diferenciado de
otras, resulta, por tanto, altamente conveniente, por no decir
imprescindible.

Esta regulacin debera abordar el acceso a este grupo profesional
que, a juicio de la Comisin, no debe constituir en ningn caso un nuevo
cuerpo de funcionarios, sino una estructura ms flexible, pero en todo
caso separada de la direccin propiamente poltica y del personal
eventual.

En consecuencia, es necesario determinar si y en qu casos el acceso
queda reservado a quienes ya son funcionarios superiores o si se opta por
un modelo ms abierto, que incluya a profesionales procedentes del
sector privado, con niveles de cualificacin y experiencia adecuados. En
todo caso habra que establecer si es necesario algn proceso de seleccin
o si, como parece ms plausible, el nombramiento ha de conjugar razones
de confianza con la posesin de ciertos requisitos de capacidad y mrito,
ya acreditados o sometidos a algn tipo de verificacin o escrutinio
previo. Pues debe quedar claro que slo pueden ser directivos pblicos
quienes posean una cualificacin profesional contrastada.

Una regulacin semejante presupone la atribucin legal de ciertas
funciones, cargos o puestos de trabajo, competencias y responsabilidades
propias al personal directivo, que, lgicamente, no pueden ser las mismas
en todos los casos y en todas las Administraciones. Las leyes, pues,
deberan determinar esas competencias, diferencindolas de las que
corresponden a los altos cargos de naturaleza poltica y a los funcionarios
de carrera de los niveles superiores.

Tambin implica definir el grado de autonoma con que los
gestores pblicos pueden desempearlas y, por tanto, sus relaciones con
68
los rganos de naturaleza poltica. Asimismo supone determinar si el cese
en el ejercicio del cargo directivo puede producirse libremente o si, por el
contrario conviene asegurar un mnimo de estabilidad en el cargo, salvo
que concurran causas tasadas para el cese.

Aspecto esencial de cualquier estatuto de los directivos pblicos es
la regulacin de sus condiciones de empleo y, en particular, las
retributivas que -es obvio, a juicio de la Comisin- deben quedar al
margen de la negociacin colectiva en el empleo pblico, por las razones
apuntadas. A tal efecto debe determinarse si y qu parte de esas
retribuciones han de vincularse a la consecucin de objetivos o
resultados. Igualmente puede ser conveniente establecer, para los
directivos que sean funcionarios pblicos, ciertas garantas retributivas de
estabilidad con posterioridad al cese (que, por lo dems, hoy en da ya
existen en algunos casos).

En fin, el sistema de control y evaluacin del personal directivo, el
rgimen de responsabilidad y de incompatibilidades son otros tantos
elementos inherentes a su estatuto especfico.

La Comisin considera que, en el momento actual, es necesario
avanzar en la regulacin de la funcin directiva profesional, como ya
propona, por cierto, el Proyecto de Estatuto Bsico de la Funcin Pblica
de 1999. Esta regulacin y, ms en concreto, la consolidacin del estrato
directivo que conlleva, debe ser un factor clave de modernizacin de la
gestin pblica, que la sociedad reclama.

Ello no obstante, la Comisin ha podido constatar a lo largo de su
trabajo que es prcticamente imposible adoptar un estatuto unitario para
los directivos pblicos, en parte porque las caractersticas y las
condiciones de la funcin directiva no son ni pueden ser homogneas en
el conjunto de las Administraciones Pblicas y de los sectores que las
componen, y en parte porque la cuestin no est madura por igual en el
mbito del Estado, de cada Comunidad Autnoma y de la
Administracin Local en su conjunto.

En consecuencia, la Comisin entiende que el Estatuto Bsico del
Empleado Pblico debe limitarse a contemplar la figura de los directivos
pblicos como una clase de personal, entre las dems, remitiendo
prcticamente por entero a las leyes del Estado y de las Comunidades
Autnomas la regulacin, en su caso, de la funcin directiva, de los
69
cargos, rganos o funciones que le correspondera desempear y del
rgimen de acceso y de cese, condiciones de empleo, sistema de control,
evaluacin y responsabilidad y rgimen de incompatibilidades del
personal directivo.

Las nicas normas bsicas que deberan establecerse al respecto,
puesto que nos parecen inherentes a esta clase de personal, han de ser las
siguientes: que la eventual regulacin del estatuto especfico de este
personal y de sus condiciones de trabajo queda excluida de la negociacin
colectiva; que el personal directivo, designado en virtud de sus
cualidades profesionales contrastadas, debe ser evaluado en su funcin y
queda sometido a control por los rganos superiores competentes; y que
una parte de las retribuciones del directivo pblico deben fijarse en
funcin de los resultados de su gestin. Las dos primeras se
contemplaban ya en el citado Proyecto de 1999, mientras que la tercera
nos parece una consecuencia directa de los principios del rgimen
retributivo que, con carcter general, proponemos ms adelante.

De esta manera, el Estatuto Bsico ha de abrir las puertas o despejar
el camino de una regulacin propia para aquellas Administraciones que
deseen ir adelante en la direccin sealada, sin imponerla en modo
alguno a aquellas otras que la rechacen, optando por otro modelo, o
prefieran esperar un tiempo para iniciar las reformas.

Por tanto, la Comisin propone que el Estatuto Bsico del
Empleado Pblico prevea la figura de los directivos pblicos, como una
clase ms de personal, remitiendo la regulacin, en su caso, de su
estatuto especfico y de las funciones que le corresponden a las leyes
del Estado y de las Comunidades Autnomas.

En todo caso, la elaboracin de dicho estatuto y la determinacin
de las condiciones de trabajo de los directivos pblicos deben quedar
excluidas de la negociacin colectiva, y los directivos, designados en
funcin de su capacidad profesional contrastada, deben quedar
sometidos a evaluacin del rendimiento y al control de los rganos
superiores, debiendo vincularse una parte de sus retribuciones a los
resultados de su gestin.

70
VI. La planificacin de recursos humanos y algunos instrumentos de
gestin de personal

26. Importancia de la gestin de recursos humanos y diversidad de
situaciones a que se aplica

Por las mismas razones que se han sealado en el apartado
anterior, hay que ser consciente de que ninguna Administracin puede
funcionar correctamente si carece de una estrategia adecuada de gestin
de su personal y de los medios necesarios para ejecutarla.

La legislacin sobre empleo pblico, que no resuelve por s misma
este tipo de problemas, como es natural, debe tener en cuenta las
exigencias de una gestin eficiente al regular cada una de las piezas del
sistema (procedimientos de seleccin, provisin de puestos, promocin,
retribuciones, formacin, evaluacin, procedimientos sancionadores, etc.).
Pero adems, debe proveer a las Administraciones y a sus gestores de
ciertos instrumentos o herramientas generales y posibilitar la
planificacin de los recursos humanos.

Los instrumentos a que ahora aludimos los Registros de Personal,
la Oferta de Empleo Pblico, las Relaciones de Puestos de Trabajo- se han
desarrollado sobre todo a partir de la Ley 30/1984, de Medidas para la
Reforma de la Funcin Pblica, pero de manera paulatina y desigual. No
todas las Administraciones Pblicas cuentan hoy en da, en la prctica,
con aqullos que, entre los mencionados, estn previstos con carcter
general por las leyes. Por ejemplo, son muchos an los municipios que
carecen de Relacin de Puestos de Trabajo. El funcionamiento de otros
instrumentos puede, sin duda, mejorarse y tampoco la necesidad de
todos ellos es la misma en unas y otras Administraciones y Entidades
Pblicas.

Por lo que se refiere a la planificacin, su regulacin es reciente y
limitada los planes de empleo que introdujo la Ley 22/1993, de 29 de
diciembre- y la aplicacin de la misma ha sido muy escasa en el pasado y,
por las informaciones de que disponemos, tambin en la actualidad.

Cualquier Administracin que aspire a prestar con eficacia y
eficiencia servicios de elevada calidad, precisa de estos instrumentos de
ordenacin y gestin de recursos humanos o de otros semejantes. La
Comisin considera, por consiguiente, que las diferentes
71
Administraciones Pblicas deben hacer un esfuerzo sostenido por
mejorar su diseo y su funcionamiento.

Ahora bien, como se ha dicho, las necesidades de planificacin, de
ordenacin del personal y de organizacin del trabajo varan
sustancialmente entre unas y otras Administraciones y presentan
igualmente exigencias distintas entre unos y otros sectores del empleo
pblico. De otra parte, la adopcin de unas u otras herramientas de
gestin es materia intrnsecamente ligada a la autonoma organizativa de
cada Administracin, cuando menos en los niveles territoriales de
gobierno, estatal, autonmico y local.

Por ello, la Comisin entiende que el Estatuto Bsico del Empleado
Pblico debe contener al respecto muy pocas normas prescriptivas,
apenas las imprescindibles para asegurar un mnimo de coordinacin
entre Administraciones. Su funcin debe ser, ms bien, la de impulsar la
buena gestin, reconociendo con gran flexibilidad el instrumental que
parece adecuado para ello y la posibilidad de introducir tcnicas o
modelos innovadores.

27. La necesidad de potenciar la planificacin de recursos humanos
mediante una regulacin flexible

Ante todo nos parece necesario que se introduzca y se consolide
como mtodo la planificacin de recursos humanos. Es decir, que, en
lugar de conformar el sistema de empleo pblico de manera improvisada
o reactiva, se pongan en marcha mecanismos de programacin para
optimizar el volumen y la distribucin del personal.

La planificacin debe ajustar de manera previsora el personal
disponible a las necesidades de la organizacin y a un coste razonable, en
coordinacin con los criterios de poltica econmica. De esta manera, ha
de ser ms factible evitar los excesos estructurales de personal, que suelen
dar lugar tal como ensea el pasado reciente y la situacin actual en
algunos pases vecinos- a drsticas reacciones presupuestarias de control
(tasa de reposicin de efectivos, limitacin general de retribuciones). Y
tambin ser ms fcil combatir las repentinas carencias de empleados de
carcter fijo para funciones determinadas, que es una de las causas
esenciales del incremento de la temporalidad en el empleo pblico.

72
El Estatuto Bsico ha de contemplar, por tanto, esta funcin, sin
adentrarse en una regulacin de sus posibles modalidades. Parece, en
cambio, oportuno que, al igual que la legislacin vigente, seale a ttulo
indicativo los tipos de medidas que, entre otros, pueden contener los
instrumentos de planificacin, ya se dirijan a dimensionar los efectivos de
personal, incluyendo la reasignacin de efectivos en su caso, como a la
incorporacin de recursos adicionales, a mejorar la formacin y la
capacitacin, facilitar la promocin y la movilidad del personal u otros
que se estimen apropiados.

Como tambin se establece en la actualidad, los planes de empleo,
cualquiera que sea su denominacin y contenido, deben poder afectar
tanto al personal funcionario como el laboral.

La Comisin propone, pues, que el Estatuto Bsico del Empleado
Pblico contemple la planificacin de recursos humanos, que, de
acuerdo con la legislacin del Estado o de las Comunidades
Autnomas, podr adoptar cada Administracin, con objeto de
dimensionar adecuadamente sus efectivos, lograr su mejor distribucin
y facilitar su formacin y promocin profesional y la movilidad. Todo
ello con la finalidad de lograr la mayor eficacia en el servicio a los
ciudadanos y aumentar la productividad, en el marco de los recursos
econmicos disponibles.

El Estatuto debera sealar a ttulo indicativo los tipos de
previsiones y medidas que, de acuerdo con la ley aplicable en cada
caso, puedan contener los planes, incluyendo la reasignacin de
efectivos.

28. La oferta de empleo pblico

Asimismo el Estatuto Bsico debe mantener esta herramienta
vinculada a la programacin de personal y previa a los procesos de
seleccin de empleados de carcter indefinido, ya sean funcionarios o
laborales.

Puede discutirse si un instrumento semejante debe incluirse en el
Estatuto con carcter bsico y necesario o no. A diferencia de la
planificacin de recursos humanos, est aqu en juego la publicidad de las
ofertas, que es lo ms caracterstico de las mismas, y, por tanto, el derecho
de los ciudadanos a conocer con antelacin y en igualdad de condiciones
las oportunidades de empleo pblico que les puedan interesar, en
73
cualquier Administracin y en cualquier parte del territorio. Este
elemento justifica que se establezca la necesidad de hacer pblica la oferta
de plazas o de vacantes que cada Administracin tiene previsto cubrir en
el perodo inmediato con personal de nuevo ingreso.

Ms all de ello, nos parece adecuado que el Estatuto se remita por
entero a lo que dispongan las leyes del Estado y de las Comunidades
Autnomas aplicables en cada caso y, como es natural, a las decisiones
que, en el marco de las mismas, adopte cada Administracin. Han de ser
esas leyes las que dispongan, entre otras cosas, si es preciso o no cubrir
una vacante con efectivos existentes antes de incluirla en la oferta pblica
de empleo.

Incluso si, como a veces sucede, las expectativas que abre una
oferta se ven frustradas en la prctica por la ausencia o el retraso
desorbitado de las convocatorias de seleccin que anuncia, no debe el
Estatuto Bsico establecer por s mismo ninguna regla general para evitar
este tipo de irregularidades, ms all de recordar la obligacin de
convocar las plazas ofertadas en el plazo mximo que establezcan las
leyes aplicables, ya que tales dilaciones pueden depender de factores muy
diversos. Debern ser, en su caso, aquellas leyes de desarrollo las que
establezcan las medidas que estimen oportunas para impedir o corregir
tales prcticas.

Por lo que se refiere a la oferta de empleo pblico, el Estatuto
Bsico debe limitarse a establecer que las vacantes que cada
Administracin decida cubrir mediante la incorporacin de nuevo
personal con carcter indefinido deben ser objeto de una oferta pblica
y publicada en los diarios oficiales correspondientes con anterioridad a
la convocatoria del procedimiento selectivo, en los trminos y con los
requisitos y condiciones que establezcan las leyes que desarrollen
dicho Estatuto. La publicacin de la oferta comporta la obligacin de
convocar las correspondientes pruebas selectivas, conforme a lo que
dispongan dichas leyes.

29. Los Registros de Personal

Es otro instrumento de gestin que conviene mantener en todas las
Administraciones Pblicas, mejorando su actual funcionamiento.

74
La funcin actual de los Registros de Personal es doble: por un lado
acreditativa de los actos que afecten a la vida profesional de cada
empleado pblico y, por otro lado, informativa. Esta ltima funcin tiene
una evidente relacin instrumental con la ordenacin y la planificacin de
los recursos humanos.

Sin embargo, no en todas las Administraciones se han cumplido
sus objetivos con el mismo rigor. Adems, la creacin de nuevas
entidades dependientes de las Administraciones Pblicas territoriales (en
particular sociedades y fundaciones del sector pblico), pero no
integradas en ellas, ha significado dejar al margen de los Registros de
Personal a una parte de los empleados que, segn los criterios que hemos
mantenido en este Informe, deben considerarse pblicos.

La flexibilidad con que deben regularse en un Estatuto Bsico los
instrumentos de ordenacin y gestin del empleo pblico impone que se
remita a la legislacin del Estado y de las Comunidades Autnomas y a la
legislacin sobre el rgimen local la determinacin de la informacin que
debe constar en los Registros de Personal de cada Administracin y las
normas sobre acceso y utilizacin de dicha informacin, que deben
respetar, como es lgico, el derecho a la proteccin de datos de carcter
personal.

No obstante, existe al respecto una necesidad de coordinacin entre
todas las Administraciones Pblicas, ya que el conocimiento de la
informacin contenida en los Registros de Personal resulta muy
importante para la adopcin de decisiones que afectan a todas ellas, como
son las propias opciones de la legislacin bsica o aquellas otras de
poltica presupuestaria que ataen al conjunto del empleo pblico y al
gasto pblico en materia de personal.

Por otra parte, la utilizacin recproca de los datos de los Registros
de Personal puede ser imprescindible en caso de movilidad
interadministrativa de los empleados, a efectos de conocer su historial,
condicin y situacin por Administraciones distintas a la de origen.

La coordinacin de los Registros exige que se establezcan algunas
reglas comunes y homogneas de la informacin que debe contenerse en
ellos y que se regulen los deberes de cooperacin entre Administraciones
a efectos de la transmisin de los datos.

75
Esas reglas deberan elaborarse de comn acuerdo, entre el Estado
y las Comunidades Autnomas, previa consulta en su caso a la entidad
representativa de las Administraciones Locales, bien mediante convenio
de Conferencia Sectorial o, dado el carcter tcnico de esa regulacin,
mediante acuerdo adoptado en la Comisin de Coordinacin del Empleo
Pblico.

La Comisin propone, por tanto, que el Estatuto Bsico del
Empleado Pblico recoja la institucin de los Registros de Personal de
las Administraciones Pblicas, en los que deben ser inscritos todos los
empleados pblicos sin excepcin.

A la legislacin del Estado y de las Comunidades Autnomas o
sobre el rgimen local que desarrolle el Estatuto Bsico debe
corresponder la determinacin de los datos que deben inscribirse en el
Registro y de las reglas de acceso y utilizacin de los mismos, de
conformidad con las normas sobre proteccin de datos personales.

Mediante convenio de Conferencia Sectorial o acuerdo adoptado
en la Comisin de Coordinacin del Empleo Pblico, previa consulta a
la entidad representativa de las Entidades Locales, han de establecerse
las reglas homogneas sobre el contenido de los Registros de Personal e
intercambio de datos e informaciones que contengan.

30. La conveniencia de impulsar un sistema de informacin integrado
sobre el empleo pblico y su reflejo en el Estatuto Bsico

En relacin con lo que se viene diciendo, es evidente que el
conjunto de las Administraciones Pblicas debe disponer de una
informacin cada vez ms extensa y detallada sobre la realidad, la
evolucin y los problemas del sistema de empleo pblico. La informacin
es la base de partida para elaborar una correcta poltica de personal, para
mejorar los criterios e instrumentos de gestin y, en particular, para
desarrollar la planificacin estratgica en la materia, que consideramos
necesario implantar efectivamente.

Cada Administracin Pblica debera tener su propio sistema
informtico integrado de gestin de recursos humanos. Este tipo de
sistemas se va adoptando paulatinamente en muchas de ellas, pero otras
Administraciones, en especial la mayora de las Administraciones
Locales, carecen de la capacidad necesaria. Si bien es sta una cuestin de
la exclusiva incumbencia de cada organizacin, un Estatuto Bsico que se
76
orienta decididamente a favor de la modernizacin de nuestras
Administraciones no puede dejar de hacer una referencia a la cuestin,
aunque sea para alentar la asistencia econmica y tcnica a los municipios
con este fin.

Por otra parte, no existe en la actualidad un nivel de informacin
suficiente, disponible por todas las Administraciones Pblicas. Esta
carencia dificulta la adopcin de aquellas decisiones que les afectan en
comn, as como el intercambio de experiencias. Por eso, resulta
altamente oportuno crear un sistema de informacin general, que recabe
y ordene las informaciones existentes, facilite su estudio y anlisis y
permita ofrecer al pblico, a los gobernantes y administradores, los datos
que sean relevantes. As se desprende igualmente de la reciente
Declaracin para el Dilogo Social en las Administraciones Pblicas, donde se
prev la constitucin de un Observatorio del Empleo Pblico.

Dada su conexin con la planificacin de recursos humanos como
instrumento de gestin y con la coordinacin entre las Administraciones
Pblicas en la materia, dicha previsin debera figurar en el texto del
Estatuto Bsico del Empleado Pblico.

El citado Observatorio, cualquiera que fuese su denominacin,
debe abrirse a la participacin de las Comunidades Autnomas y de la
Administracin Local. Su estructura debera ser, a juicio de la Comisin,
lo ms sencilla posible, ya se le dote o no de personalidad jurdica,
aspectos estos que no precisan regularse en el Estatuto Bsico. S
convendra reflejar, en cambio, su vinculacin funcional con la
Conferencia Sectorial de Administracin Pblica.

Por consiguiente, el Estatuto Bsico del Empleado Pblico debe
impulsar la adopcin de sistemas informticos integrados de gestin de
recursos humanos por las diferentes Administraciones Pblicas y, en
concreto, la asistencia de la Administracin General del Estado y de las
Comunidades Autnomas a las Administraciones Locales que lo
requieran con este fin.

Adems, debe contemplarse en el Estatuto la creacin de un
centro de informacin u Observatorio del Empleo Pblico con la
funcin de recabar, ordenar, analizar y difundir la informacin en

77
Su naturaleza jurdica y estructura debe ser abierta a la
participacin de las Comunidades Autnomas y de la Administracin
Local. Por acuerdo de la Conferencia Sectorial de Administracin
Pblica se deberan poder establecer los deberes de informacin y
cooperacin de todas las Administraciones Pblicas al respecto, as
como la encomienda de estudios o actuaciones especficas al citado
centro de informacin.

VII. Estructura del empleo pblico y ordenacin de la actividad

31. Relevancia de la cuestin y centralidad del puesto de trabajo

Cuando hablamos de estructura del empleo pblico, apuntamos al
modo de organizar la relacin entre las personas y las tareas en una
organizacin, as como a la ordenacin y jerarquizacin de los diferentes
tipos de tareas del modo que resulte ms adecuado en cada caso para
garantizar el buen funcionamiento del sistema en su conjunto.

Tradicionalmente, la funcin pblica en Espaa se ha organizado
en cuerpos y escalas, lo que no ha impedido ulteriormente la insercin del
puesto de trabajo como uno de los elementos estructurales bsicos del
sistema de empleo pblico. Esta insercin se lleva a cabo a partir de la
Ley de Funcionarios Civiles del Estado de 1964 y, con mayor nfasis, en la
Ley 30/1984, de Medidas para la Reforma de la Funcin Pblica. Sin
embargo, la insercin del puesto de trabajo en el sistema no se ha
desarrollado en plenitud y ha dado lugar a ambigedades que afectan
negativamente a diferentes reas de la gestin de recursos humanos en el
empleo pblico.

As, sigue faltando una definicin legal precisa de lo que haya de
entenderse por puesto de trabajo y una clarificacin de cmo la gestin
por puestos se combina con la existencia de cuerpos, escalas, clases y
categoras. Esta ambigedad ha generado frecuentemente la percepcin
de que el modelo encierra una contradiccin no resuelta entre dos
modelos antitticos de gestin del empleo. En nuestra opinin, se trata de
una falsa antinomia, que el Estatuto Bsico debera ayudar a resolver.

En cualquier caso, la organizacin de la funcin pblica no es igual,
en la prctica, en todas las Administraciones. Por ejemplo, es obvio que
en muchas Entidades Locales la ordenacin en cuerpos y escalas no existe
o tiene menor relevancia. Por otra parte, y por lo que se refiere al personal
78
laboral, la estructura del empleo pblico suele ser ms flexible,
dependiendo de la negociacin colectiva, aunque en ocasiones se tiende a
reproducir a travs de sta un modelo de clasificacin de grupos y
categoras de empleados similar al de la funcin pblica.

La Comisin considera que el puesto de trabajo debe ser
contemplado en todas las Administraciones Pblicas como el ncleo
bsico de gestin de recursos humanos. Su centralidad es incuestionable,
dado que en torno a l se deberan desarrollar necesariamente y, en la
prctica, se desarrollan ya hoy en buena medida- diferentes componentes
de la gestin de recursos humanos: a) la definicin de los perfiles de
idoneidad de las personas para el desempeo de las funciones; b) la
asignacin y supervisin de las tareas; c) la evaluacin del desempeo de
los empleados; d) la fijacin de la retribucin, o mejor dicho, de una parte
de ella; e) una de las modalidades de carrera profesional, aqulla que
implica cambio de puesto de trabajo.

En ocasiones, incluso el acceso al empleo pblico se produce
directamente a travs del puesto de trabajo y no de un cuerpo o escala.
Pinsese en pequeos municipios y en el empleo pblico laboral.

Todas las Administraciones y Entidades Pblicas deberan, por
tanto, disear sus puestos de trabajo, y tambin deberan ordenarlos y
clasificarlos, con el fin de identificar su estructura global de organizacin
del trabajo y jerarquizacin de las tareas.

No slo eso, sino que, cualquiera que sea la forma que se adopte
para ello (catlogos, relaciones de puestos, etc.), la necesidad de disponer
de alguna clase de instrumento global de ordenacin es universal.

Adems, resulta necesario en muchas Administraciones definir y
crear agrupaciones de puestos por una o ms de las siguientes razones:

a) Para organizar la seleccin de empleados de manera ms
eficiente que si se hiciera puesto por puesto. A partir de cierta dimensin
organizativa, es imprescindible agrupar los puestos, definiendo unos
perfiles de competencias ms genricos que los que corresponderan a
cada puesto de trabajo objeto de agrupacin, y organizar el acceso de los
empleados a la organizacin sobre esta base. Son las agrupaciones que
denominamos cuerpos, escalas, clases, especialidades...

79
b) Para organizar adecuadamente la movilidad funcional
(movimientos de las personas entre puestos de la misma organizacin),
huyendo tanto de la dispersin, que comprometera la idoneidad, como
del excesivo encasillamiento, que sera un factor de rigidez a la hora de
gestionar el empleo. Este propsito puede exigir la definicin de reas
funcionales, familias o grupos profesionales especficos en diferentes
Administraciones.

c) Para otras finalidades conectadas con la planificacin y la gestin
del empleo pblico.

32. La necesaria flexibilidad que debe presidir la regulacin bsica de este
tipo de cuestiones

Dicho lo anterior, consideramos que no tiene sentido extender a
todas las Administraciones y organizaciones pblicas un mismo formato
de clasificacin de puestos, funciones, grupos y categoras de empleados,
como hace la legislacin bsica vigente. Por cierto, sin que esa relativa
uniformidad de lo bsico d cuenta de la realidad, esto es, de la actual
fragmentacin de la estructura del empleo pblico que se ha venido
produciendo en unas y otras Administraciones.

El nmero de niveles de clasificacin, los criterios de jerarquizacin
de puestos y su eventual relacin con los grupos de titulacin, la
atribucin de un grado personal ligado a la ocupacin de puestos, as
como los criterios de consolidacin de aqul, etc., son materias cuya
adecuada regulacin viene necesariamente determinada o condicionada
por las caractersticas de cada organizacin, su tamao y sus
peculiaridades.

En concreto, resulta a todas luces artificial, hoy en da, aplicar un
sistema de clasificacin homogneo de puestos de trabajo en treinta
niveles a organizaciones tan dispares como son la Administracin
General del Estado, las Administraciones Autonmicas, y la heterognea
Administracin Local, por no hablar de las Universidades y de
organismos y Entidades Pblicas de diverso tipo. De hecho, por
paradjico que pueda parecer, tal estructura supuestamente comn se ha
ido convirtiendo con el tiempo, como no poda ser de otra manera, en un
obstculo ms que en una ventaja. Adems, no permite realizar
comparaciones realistas entre los niveles de empleados pblicos de las
distintas Administraciones. Tal es la diversidad de criterios que se
80
encubren hoy bajo la aparente unidad del modelo de clasificacin de
puestos de trabajo.

Lo mismo cabe decir respecto de los instrumentos de ordenacin.
Carece de sentido imponer a todas las Administraciones Pblicas un
mismo modelo de Relaciones de Puestos de Trabajo elaboradas con unos
criterios y unos formatos determinados, que no se compagina con la
diversidad de aqullas.

Por consiguiente, la regulacin bsica en este tipo de materias debe
ser reducida y flexible. Nos inclinamos por mantener que la ordenacin
del empleo pblico en el Estado y en las Comunidades Autnomas debe
hacerse por medio de ley de sus respectivos Parlamentos. Y, por lo que
refiere a la Administracin Local, las leyes que regulen esta materia
deben abrir un amplio espacio al ejercicio de sus potestades
autoorganizativas.

Ahora bien, el Estatuto Bsico del Empleado Pblico debe contener
unas prescripciones mnimas que permitan equilibrar la inevitable y
deseable diversidad con las exigencias de la coordinacin del sistema de
empleo pblico en su conjunto y que faciliten el ejercicio del derecho de
los empleados pblicos a la movilidad interadministrativa.

Al mismo tiempo, el Estatuto Bsico puede contener ciertas normas
orientativas que guen la adopcin de decisiones por las
Administraciones Pblicas que as lo deseen, sin perjuicio tambin del
carcter supletorio de la legislacin del Estado sobre su propia funcin
pblica. Con una y otra cautela pueden resolverse adecuadamente los
vacos e incertidumbres que la regulacin ms genrica del Estatuto
Bsico pueda producir a la hora de ordenar o reordenar la estructura del
empleo pblico en cada Administracin.

Por consiguiente, la Comisin considera que el Estatuto Bsico del
Empleado Pblico debe preservar al mximo la flexibilidad del diseo
estructural del empleo pblico en cada Administracin y la posibilidad
de actualizarlo, sin perjuicio de algunas normas mnimas, prescriptivas
u orientativas, que coordinen el conjunto del sistema, faciliten la
movilidad interadministrativa y guen, en su caso, aquella
actualizacin. Adems, no debe olvidarse a este respecto la funcin
supletoria que ha de cumplir la legislacin del Estado sobre su propia
81
funcin pblica, que sera aplicable en aquellas Comunidades
Autnomas que lo deseen.

33. Concepto y diseo del puesto de trabajo

El puesto de trabajo, considerado como el ncleo bsico de la
estructura del empleo pblico, segn se ha dicho, se define como el
conjunto de tareas, funciones, responsabilidades y finalidades que se
asignan a una persona en una Administracin Pblica. Toda organizacin
pblica debera, pues, identificar adecuadamente sus puestos de trabajo o
tipos de puestos de trabajo en los correspondientes instrumentos de
gestin interna.

La identificacin de cada puesto debera tener en cuenta, entre
otros elementos, los siguientes:

a) Su contenido funcional.
b) La ubicacin del puesto en la estructura organizativa.
c) El perfil de competencias que se requiere para ocuparlo, que debe
ser coherente, obviamente, con las exigencias funcionales del
puesto.
d) El carcter de fijo o temporal del puesto de trabajo, si se trata de un
puesto a tiempo completo o parcial, etc.

Ahora bien, la ordenacin de los puestos debe ser flexible. Por ello, la
descripcin de los contenidos funcionales del puesto debe hacerse de tal
manera que haga compatible la claridad de las responsabilidades
individuales con las necesidades de adaptacin de la organizacin a un
entorno cambiante de exigencias. Por otra parte, por necesidades del
servicio, todo empleado debe poder ser requerido para la realizacin de
tareas que no formen parte del contenido del puesto que ocupa, si tiene el
perfil de competencias preciso para ello.

Por tanto, el Estatuto Bsico del Empleado Pblico debera
establecer que la prestacin de servicios de los empleados pblicos se
realizar mediante el desempeo de puestos de trabajo, entendidos
como conjunto de tareas, funciones, y responsabilidades asignadas a
cada empleado e identificados por su contenido funcional, ubicacin en
la estructura organizativa, perfil de competencias y otras caractersticas.
No obstante, la asignacin de los puestos no debe impedir que el
empleado pblico realice tareas distintas, si tiene el perfil de
82
competencias preciso, cuando corresponda por necesidades del servicio,
ni enervar las facultades de la Administracin para alterar el diseo del
puesto por razones justificadas, sin perjuicio de los derechos que
correspondan a aqul.

34. Instrumentos de ordenacin de los puestos de trabajo

Una cosa es, sin embargo, la identificacin de los puestos de trabajo
y de su contenido funcional, y otra distinta el documento pblico en el
que se establecen los requisitos para desempearlo y los efectos ligados a
su desempeo.

Entre nosotros, a raz de la Ley 30/1984, el instrumento bsico para
ordenar la actividad han sido las Relaciones de Puestos de Trabajo,
fundadas en una clasificacin y diseo previo de los puestos, de sus
caractersticas esenciales y de los requisitos exigidos para su desempeo.
Sobre este instrumento ha girado, por lo dems, todo el sistema de
carrera administrativa.

La Relacin de Puestos de Trabajo ha sido, sin duda, un
instrumento decisivo del proceso de modernizacin que han
experimentado nuestras Administraciones Pblicas (o la mayora de
ellas) en los ltimos decenios. Ello no obstante, su regulacin actual y su
aplicacin prctica han planteado tambin algunos problemas, que
conviene afrontar.

Por una parte, el diseo de los puestos de trabajo presenta
dificultades tcnicas, que las Administraciones ms pequeas o menos
dotadas sobre todo en el mbito local- no pueden resolver por s
mismas. De ah que muchos pequeos municipios carezcan, an hoy, de
Relacin de Puestos de Trabajo. Pero hay que aadir de inmediato que no
siempre son, en esas pequeas entidades locales y en otras reas, un
instrumento imprescindible y til, ya que cuentan con muy pocos
empleados, que estn llamados a desempear funciones mltiples y muy
diversas.

En Administraciones ms grandes, las Relaciones de Puestos de
Trabajo se han generalizado, pero han planteado otro tipo de problemas,
ligados a la excesiva rigidez y falta de versatilidad con que, a veces, se
define en ellas el contenido de los puestos, lo que dificulta la distribucin
de las tareas que son necesarias y genera conflictos internos e ineficiencia.
83
Ello sin mencionar ahora el problema que supone la inflacin de puestos
de niveles superiores, derivada no de necesidades organizativas, sino de
la presin por alcanzar incrementos retributivos que el sistema vigente no
permite conseguir de otra forma. En realidad este ltimo problema ha
llegado a distorsionar en muy buena medida la funcin de las Relaciones
de Puestos de Trabajo: en vez de definir las caractersticas de cada puesto,
de la que derivaran sus consecuencias retributivas, han pasado a ser en
muchos casos el reflejo y la justificacin formal (o artificial) de decisiones
previas sobre las retribuciones a asignar a cada puesto (o empleado
pblico). Pero sobre esta cuestin hemos de remitirnos al anlisis del
modelo de carrera profesional que se realiza ms adelante.

Dicho que la ordenacin del trabajo en el mbito pblico debe
seguir basndose, como regla general, en un sistema de puestos de
trabajo, no es, sin embargo, imprescindible que todas y cada una de las
Administraciones Pblicas cuenten con su Relacin de Puestos de
Trabajo, tal como ahora estn configuradas. Basta que, en ejercicio de su
potestad organizativa, establezcan alguna clase de instrumento global de
ordenacin de la estructura de puestos, cualquiera que sea su
denominacin y sus peculiaridades.

Adems, segn hemos sealado, debera diferenciarse el
documento pblico llmese Relacin de Puestos de Trabajo, Catlogo o
de otra forma-, que clasifique los puestos de trabajo y seale el perfil o los
requisitos esenciales exigidos para su desempeo, as como las
retribuciones correspondientes a cada puesto, de la identificacin precisa
de su contenido funcional. Esta ltima debe establecerse ms bien en
instrumentos de carcter interno y de mera gestin, carentes de valor
jurdico y fcilmente modificables, con el fin de evitar la rigidez excesiva
del diseo de los puestos a que nos hemos referido.

Por otra parte, conviene crear organizaciones ms planas
mediante la agrupacin de puestos equivalentes y su definicin como
puestos no singularizados o bien como puestos-tipo o puestos genricos,
dejando abierto el grado de especializacin o polivalencia de estas
agrupaciones, para adaptarlo a las necesidades de cada Administracin y
de su poltica de recursos humanos.

En cualquier caso, como se ha expuesto, la diversidad de entornos
organizativos a los que el Estatuto habr de aplicarse aconseja regular en
l las agrupaciones de puestos con gran flexibilidad y, por tanto, de
84
manera muy escueta. Eso s, la clasificacin y ordenacin de los puestos
de trabajo deben tener en cuenta los elementos generales del sistema
comn, esto es, la agrupacin por grupos de titulacin y, en su caso, por
reas funcionales, sectores o especialidades.

En consecuencia, en materia de ordenacin de los puestos de
trabajo, el Estatuto Bsico del Empleado Pblico debe limitarse a
establecer que cada Administracin, de acuerdo con la legislacin que
le sea aplicable y en ejercicio de sus potestades de organizacin interna,
ordenar los puestos, plazas o funciones que deba desempear el
personal a su servicio mediante aquellos instrumentos que considere
ms adecuados a sus necesidades, pudiendo establecerse, en su caso,
determinados puestos-tipo, no singularizados o genricos.

35. Grupos profesionales

Asimismo, debe preverse que, a efectos de esta gestin, las
Administraciones Pblicas puedan asignar los puestos de trabajo a
cuerpos, escalas o grupos profesionales, estableciendo para ello
elementos comunes en materia de acceso y carrera. Adems, las
Administraciones Pblicas deben poder integrar los puestos de trabajo,
de manera complementaria o alternativa, en diferentes reas funcionales,
en atencin a las necesidades de la organizacin.

La creacin, modificacin y supresin de los cuerpos, escalas o
grupos profesionales de funcionarios debe preverse por las leyes que
regulen la funcin pblica del Estado, de las Comunidades Autnomas y,
en su caso, de la Administracin Local.

En ejercicio de sus potestades organizativas, las Administraciones
Pblicas podrn tambin establecer los grupos profesionales de su
personal laboral.

Por consiguiente, corresponder a las leyes del Estado y de las
Comunidades Autnomas que regulen su respectiva funcin pblica y
a cada Administracin Local crear, modificar o suprimir los cuerpos,
escalas y grupos de funcionarios, as como las reas funcionales o
sectores del empleo pblico que se estimen convenientes. En ejercicio
de su potestad organizativa, cada Administracin podr tambin
determinar los grupos profesionales del personal laboral con que
cuenten. As debe ser previsto en el Estatuto Bsico.

85
36. Agrupacin horizontal de los funcionarios pblicos por niveles de
titulacin acadmica

La segmentacin del empleo pblico funcionarial por grupos
horizontales, articulada por referencia a las distintas etapas del sistema
educativo (grupos de titulacin), como sucede en la actualidad, es una
tcnica de clasificacin a la que cabe oponer algunos reparos de
importancia.

Ante todo, introduce una distorsin consistente en sustituir, como
criterio de organizacin del trabajo, el anlisis y valoracin de las tareas
por un cierto tipo de requisito formal (titulacin) de las personas que las
desempean.

Al vincular una parte del salario a la titulacin acadmica de
acceso, desvincula la retribucin de la contribucin efectiva, cuyo
referente debiera ser la valoracin de la tarea asignada y no uno de los
requisitos (que no siempre es el ms importante) del perfil del ocupante
del puesto de trabajo. Lo anterior da lugar en no pocas ocasiones a
problemas de equidad interna, cuando un puesto puede ser
desempeado por empleados pertenecientes a diferentes grupos de
titulacin, rompindose el principio a trabajo igual-salario igual. En fin,
tambin crea, en ocasiones, barreras injustificadas a la promocin
profesional de los empleados pblicos.

Por todas estas razones, si lo que ahora se estuviera planteando
fuera una eventual introduccin de este modelo de ordenacin por
grupos de titulacin en nuestro sistema de funcin pblica, nuestra
opinin sera ms bien negativa. Pero debe tenerse en cuenta que
prescindir del mismo en la actualidad tendra repercusiones no
desdeables y complejas.

Por una parte, los grupos de titulacin son hoy la va principal
mediante la cual la legislacin presupuestaria del Estado aborda de
manera unificada las retribuciones bsicas de los funcionarios, con los
consiguientes efectos en orden al control del gasto pblico. Asimismo,
sirven de referente para la fijacin de los derechos pasivos de stos. Por
otra parte, constituyen una tradicin de nuestro ordenamiento
funcionarial, significativamente enraizada en la cultura de las
Administraciones Pblicas. Lo mismo sucede, por lo dems, en otros
pases de nuestro entorno, y en el mbito de la funcin pblica de la
86
Unin Europea. No slo eso, sino que los grupos de titulacin
constituyen, y deben seguir constituyendo, un referente mnimo para
homogeneizar y ordenar el sistema del empleo pblico en su conjunto.
Todas estas razones aconsejan el mantenimiento de este sistema de
clasificacin, con carcter bsico.

Ahora bien, resulta imprescindible una revisin en profundidad de
la tipologa actual de grupos de titulacin, debido a la evolucin de
nuestro sistema educativo y a la creacin de un espacio europeo de
educacin superior (Declaracin de Bolonia) que est cambiando la
estructura de las titulaciones universitarias (Reales Decretos 55/2005 y
56/2005, de 21 de enero, que establecen la estructura de las enseanzas
universitarias y regulan los estudios universitarios oficiales de grado y
postgrado). Una y otra razn apuntan a una reduccin de los grupos de
titulacin contemplados por la legislacin actual, en sintona con la
clasificacin que ya existe en otros pases europeos.

Esta reordenacin debe ser cuidadosamente pensada, por sus
importantes implicaciones tanto en la carrera de los empleados pblicos
como presupuestarias. Conviene, pues, no precipitarse en la solucin,
mxime si se tiene en cuenta que las nuevas titulaciones universitarias
tardarn an varios aos en ser realmente efectivas.

En cualquier caso, y a ttulo orientativo, la Comisin considera que
una nueva tipologa de grupos de funcionarios, ms adaptada a las
nuevas realidades, debera llevar a la definicin de los siguientes grupos
de titulacin:

- El grupo inferior debera integrar aquellas funciones, puestos o
grupos de acceso para los que se exija la titulacin de enseanza
secundaria obligatoria. Por debajo de l, cualquier otro grupo de
funcionarios preexistente debe considerarse a extinguir.

- Un segundo grupo debera comprender las funciones, puestos o
grupos de acceso para los que se exija la titulacin de bachillerato o
equivalente.

- Por encima, habra que situar, bien un grupo integrador de las
titulaciones universitarias o bien, como nos parece aconsejable, dos
grupos diferenciados o dos subgrupos dentro de aqul. La diferencia
permitira integrar en el grupo o subgrupo superior aquellos supuestos
87
en que se exija un ttulo de postgrado e inclusive un ttulo de grado de, al
menos, 240 crditos, criterio este de diferenciacin que tambin recoge
hoy, por ejemplo, el Estatuto de los funcionarios de la Unin Europea. El
grupo o subgrupo inferior podra integrar, entonces, aquellos supuestos
en que se exija tan slo un ttulo de grado inferior a 240 crditos.

Esta propuesta no supone, por lo dems, adaptar obligatoriamente
o de manera automtica la actual clasificacin de cuerpos, escalas o
grupos, sino en el caso y en la medida en que se fuera considerando
procedente en funcin de las equivalencias de ttulos antiguos y nuevos.

En cuanto al personal laboral, es lgico que se establezca la misma
clasificacin por niveles de titulacin. As puede hacerse en el propio
Estatuto Bsico y es lo que proponemos-, salvo que se prefiera seguir
remitiendo la cuestin a las decisiones que se adopten en el marco de las
potestades organizativas y de la negociacin colectiva, que
previsiblemente tendern a adaptarse a la clasificacin propia de los
funcionarios.

La Comisin propone, por tanto, mantener la clasificacin de los
grupos de funcionarios pblicos en funcin de los niveles de titulacin
acadmica, si bien, adecundolos a la estructura actual y prevista del
sistema educativo, lo que apunta a una reduccin del nmero de grupos
hoy establecida.

Si bien, el Estatuto Bsico del Empleado Pblico podra remitir la
decisin correspondiente a la fecha en que est implantado
efectivamente el nuevo sistema de titulaciones universitarias, parece
aconsejable que se cree un grupo relativo a la titulacin de enseanza
secundaria obligatoria, otro relativo a la titulacin de bachillerato o
equivalente, y un grupo dividido en dos subgrupos, o en su caso, dos
grupos, referidos a las nuevas titulaciones universitarias (o
equivalentes), entendiendo que la diferencia entre ambos, como sucede
en la Unin Europea, debe trazarse en funcin del nmero de crditos
mnimos de cada grado y, como es lgico, incluyendo en el grupo
superior todos aquellos supuestos en los que se exija un ttulo de
postgrado.

La misma clasificacin es extensible al personal laboral y as debe
establecerse, preferentemente, en el propio Estatuto Bsico del
Empleado Pblico.

88
VIII. El acceso al empleo pblico

37. Situacin actual y problemas detectados

El acceso al empleo pblico debe considerarse, sin duda, una de las
piezas clave de todo el sistema de empleo pblico. Adems, guarda
estrecha relacin con principios fundamentales del Estado de Derecho,
que deben ser estrictamente garantizados en todas las Administraciones y
a lo largo de todo el territorio.

Teniendo en cuenta esta premisa, no sera justo dejar de reconocer
el esfuerzo que muchas Administraciones Pblicas han desarrollado en
los ltimos aos para objetivar los procedimientos de seleccin de sus
empleados, con el fin de que se respeten con rigor los principios de
publicidad, mrito y capacidad, y para vincular eficazmente dicha
seleccin a las necesidades de personal cualificado de cada organizacin
pblica. La Comisin considera, como se ha puesto de relieve en algunos
estudios, que muchos procesos de seleccin son rigurosos, se tramitan y
resuelven por rganos dotados de la necesaria especializacin e
imparcialidad, mediante pruebas razonables y con un grado suficiente de
transparencia.

Sin embargo, tambin hay que ser consciente de que otros procesos
de seleccin no renen esas caractersticas. Bien porque carecen de
suficiente publicidad y transparencia, bien porque no se adoptan las
garantas exigibles de igualdad entre los aspirantes o por otras causas que
conducen a discriminaciones, interferencias clientelares y favoritismos de
diverso tipo, que son percibidos de manera muy crtica por la sociedad.

Habra que aadir que la fiabilidad del sistema de seleccin no es el
mismo en todas las Administraciones Pblicas y que, con frecuencia, la
huida hacia el empleo pblico con contrato laboral se ha explicado y an
se explica por la relativa relajacin de las garantas de acceso en este
mbito.

Inclusive, el problema se ha agravado en los ltimos tiempos, sea
mediante el incremento de la temporalidad en el empleo pblico, ya que,
como es lgico, el reclutamiento de empleados temporales no exige las
mismas garantas, sea en virtud de los procesos consiguientes de
consolidacin o estabilizacin del empleo pblico, que suponen en la
prctica integrar, mediante cursos breves o pruebas muy simples, como
89
personal fijo, en su mayor parte funcionario, a empleados que en su da
fueron nombrados o contratados sin una verificacin rigurosa de sus
mritos y capacidades o sin ningn tipo de seleccin abierta.

Esta dinmica de seleccin de personal temporal y posterior
estabilizacin de los empleados temporales al cabo de unos aos est
poniendo seriamente en cuestin todo el sistema constitucional de
garantas relativo al acceso al empleo pblico e inclusive est llevando a
la quiebra otros elementos del propio sistema, como la misma oferta de
empleo pblico, con la garanta de publicidad que supone.

Hay que recalcar que el fenmeno que ahora criticamos se est
produciendo no obstante las reiteradas sentencias contrarias de nuestros
ms altos Tribunales y sin justificacin jurdica alguna. Pues, si bien la
Comisin considera -y as ha quedado claro en otra parte de este Informe-
que debe reducirse la temporalidad en el empleo pblico y consolidarse
en mayor medida el empleo estable, una cosa es la consolidacin de los
empleos y otra muy distinta la subjetiva o particular de aquellos
empleados que se han integrado en la Administracin por
procedimientos excepcionales y escasamente competitivos, gozando de
una situacin de privilegio frente a otros posibles interesados.

Un segundo problema, distinto del anterior, es el excesivo
formalismo y falta de agilidad en la realizacin de las pruebas de
seleccin del personal fijo, que tambin debe ser abordado. Bien
entendido que este segundo problema no puede servir como excusa a la
pura y simple huida de las normas y procedimientos de seleccin
ordinarios configurados por la legislacin del empleo pblico.

A la vista de estos problemas reales, la Comisin considera que una
regulacin general del acceso al empleo pblico debe quedar claramente
establecida en el Estatuto Bsico, tanto por lo que se refiere al personal
funcionario como al personal laboral, mediante la enunciacin de los
principios que han de regir en esta materia y mediante el reforzamiento
de aquellas garantas bsicas que aseguren su cumplimiento en el ms
alto grado posible.

Ello no obstante, hay que ser consciente que la pluralidad de
situaciones a que el Estatuto Bsico se refiere obliga a regular con la
suficiente flexibilidad los instrumentos de seleccin, potenciando tambin
90
las innovaciones ensayadas con xito en otros mbitos que resulten ms
adecuadas en cada caso.

38. Los principios generales del acceso

An a fuer de reiterar principios que estn ya inscritos en la
Constitucin (y no se olvide- en los textos internacionales de proteccin
de los derechos humanos-) o que son tambin ordenadores del conjunto
del sistema del empleo pblico, ya enunciados en este Informe, la
Comisin no considera superfluo que el Estatuto Bsico del Empleado
Pblico destaque los que deben presidir por entero y sin excepcin
alguna el acceso al empleo pblico.

Estos principios son los siguientes:

- Publicidad, entendiendo por tal la difusin efectiva de las
convocatorias en unas condiciones que permitan su conocimiento
por la totalidad de los candidatos potenciales.
- Libre concurrencia e igualdad, de acuerdo con los requisitos
generales de acceso al empleo pblico y con los requerimientos
propios del perfil que corresponde al contenido funcional del
puesto o grupo profesional correspondiente.
- Mrito y capacidad, que supone la eleccin del mejor o los
mejores candidatos.
- Transparencia en la gestin del proceso y en el funcionamiento
de los rganos de seleccin, sin perjuicio del carcter reservado
de sus deliberaciones.
- Especializacin y profesionalidad de las personas encargadas de
resolver los procedimientos de acceso.
- Garanta de la independencia del rgano de seleccin y de la
imparcialidad de cada uno de sus miembros individualmente
considerados.
- Fiabilidad y validez de los instrumentos utilizados para verificar
la capacidad de los aspirantes, teniendo en cuenta su adecuacin
para evaluar las competencias que forman parte del perfil de
idoneidad previamente definido.
- Eficacia de los procesos de seleccin para garantizar la
adecuacin de los candidatos seleccionados al perfil
correspondiente.
91
- Eficiencia y agilidad de los procesos de seleccin, sin perjuicio
del respeto de todas y cada una de las garantas que deben
caracterizar el proceso.

39. Requisitos del acceso

De acuerdo con nuestra legislacin histrica, el Estatuto Bsico del
Empleado Pblico debe establecer tambin unos requisitos de validez
general para el acceso al empleo pblico, debidamente actualizados.
Normalmente, no existe un gran debate doctrinal o poltico acerca de
estos requisitos, ni tampoco en cuanto a su naturaleza bsica. Pero resulta
necesario hacer algunas puntualizaciones.

a) Por lo que se refiere a la nacionalidad, el Estatuto Bsico debera,
como es obvio, recoger la exigencia, para acceder a la condicin de
funcionario pblico, de poseer la nacionalidad espaola o de cualquier
otro Estado de la Unin Europea, en este ltimo caso con las excepciones
previstas en la legislacin vigente. No obstante, debera contemplarse la
posibilidad de admitir, por ley, a ciudadanos comunitarios tambin para
otro tipo de funciones que hoy les estn vedadas. Por ejemplo, carece de
sentido que un ciudadano comunitario pueda ser Alcalde en nuestro pas,
y por lo tanto, jefe superior de la polica local, mientras que no pueda
integrarse en este cuerpo.

Tambin debera recoger el Estatuto la posibilidad de que
ciudadanos extracomunitarios accedan al empleo pblico de carcter
laboral, como hoy est establecido.

La nica novedad que sugerimos incorporar es que, en virtud de
ley, se pueda abrir el acceso a la condicin de funcionario pblico, en
empleos determinados, de ciudadanos extracomunitarios sin condicin
de reciprocidad, cuando existan necesidades o causas justificadas. Esta
novedad tiene en cuenta, por un lado, las eventuales necesidades de
nuestras Administraciones Pblicas de contar con este tipo de personal en
ausencia de nacionales o comunitarios, tal como se ha puesto de
manifiesto, por ejemplo, en el caso del personal de tropa y marinera. Por
otra parte, tiene en cuenta nuestra actual realidad demogrfica,
caracterizada por un proceso avanzado de integracin de inmigrantes
que cuentan con una situacin suficientemente estable en nuestra
sociedad. En ltimo extremo, y habida cuenta de la fungibilidad que hoy
tiene la condicin de laboral y de funcionario para muchas tareas, no es
92
explicable que ciudadanos extracomunitarios puedan desempear como
contratados en unas Administraciones algunas funciones que en otras no
estn a su alcance, por haber quedado reservadas a funcionarios pblicos
en estas ltimas.

b) Por lo que se refiere a la edad, parece necesario en un Estatuto
Bsico que se refiere a todos los empleados pblicos, establecer la edad
mnima de diecisis aos, conforme a la legislacin laboral, sin que se
adviertan hoy en da razones para mantener una diferencia de rgimen
para los funcionarios pblicos.

En cuanto a la posibilidad de establecer una edad mxima para
ciertas funciones o tareas, debe quedar estrictamente justificada en las
leyes.

c) Se debe recoger tambin la exigencia de la titulacin adecuada en
cada caso, conforme a lo anteriormente sealado.

d) El requisito de la ausencia de enfermedades o defectos fsicos
impeditivos debe hacerse compatible con el acceso al empleo pblico de
las personas con discapacidad. En un pas como el nuestro, con cerca de
tres millones y medio de personas con discapacidad, resulta necesario
impulsar medidas de discriminacin positiva, avaladas ya por los
Tribunales, para fomentar la incorporacin de este colectivo a la
Administracin Pblica. En consecuencia, el Estatuto Bsico debera
incorporar entre sus prescripciones esta cuestin.

Son varias las Administraciones que exigen ya la reserva de un
cupo de plazas para ser ofertadas a las personas con discapacidad,
entendiendo por tales las que define la Ley 51/2003, de 2 de diciembre,
de igualdad de oportunidades, no discriminacin y accesibilidad
universal de las personas con discapacidad, es decir, aqullas a quienes se
les haya reconocido un grado de minusvala igual o superior al treinta y
tres por ciento.

En esta lnea, el Estatuto Bsico debera obligar a todas las
Administraciones a reservar, en las ofertas de empleo pblico, un cupo
no inferior al 5 por 100 de las vacantes para ser cubiertas entre personas
con discapacidad. Con la base de esta obligacin genrica, cada
Administracin podra optar por incluir las plazas reservadas dentro de
las convocatorias de plazas de ingreso ordinario, o bien convocarlas en un
93
turno independiente. Del mismo modo, la regla ha de ser la de que el
porcentaje reservado (el mnimo del 5 por 100) se aplique en el ciclo anual
de ofertas: cada organizacin pblica sera la que realizara la distribucin
de la reserva de plazas dando preferencia y mayor cupo de reserva a las
vacantes en cuerpos, escalas o categoras cuyos integrantes normalmente
desempeen actividades compatibles en mayor medida con la posible
existencia de una minusvala.

En la lnea de fomentar la prctica de acciones positivas que
favorezcan la igualdad de oportunidades, cada Administracin, en el
marco de su potestad organizativa, debera prever la adopcin de
medidas de adaptacin y ajustes razonables a las necesidades de las
personas con discapacidad en el desarrollo del proceso selectivo, as como
posteriormente en el lugar de trabajo.

e) Por lo que se refiere al conocimiento de lenguas cooficiales como
requisito para acceder al empleo pblico, el Estatuto debe remitirse a la
legislacin lingstica de las Comunidades Autnomas. Asimismo, debe
preverse para supuestos especiales que pueda exigirse (y no slo
valorarse) el conocimiento de idiomas extranjeros.

f) Un supuesto singular es el del requisito de no haber sido
separado del servicio mediante expediente disciplinario, ya que en la
actualidad atribuye a esta sancin un carcter permanente en el tiempo, al
contrario de lo que sucede con la inhabilitacin del funcionario acordada
por resolucin judicial. Podra contemplarse un lmite temporal de
aquella prohibicin, coincidente con la pena mxima de inhabilitacin
para el ejercicio de funciones pblicas contemplada en el Cdigo Penal.

g) Cualquier otro requisito especfico que pudiera establecerse, en
todo caso por ley, para el acceso a funciones pblicas determinadas, slo
debe considerarse lcito si se formula en trminos abstractos y generales
que guarden una relacin directa con el mrito y la capacidad y que
tengan una justificacin objetiva y razonable en atencin a las funciones
consideradas. El Estatuto Bsico debera incorporar una clusula general
con este contenido.

En su virtud, el Estatuto Bsico del Empleado Pblico debera
establecer los requisitos generales para el acceso a los empleos
pblicos, en los siguientes trminos:

94
- En materia de nacionalidad, debe recogerse lo previsto en la
legislacin vigente, ampliando la posibilidad de admitir, por ley, el
acceso de los ciudadanos de pases de la Unin Europea a empleos que
hoy les estn vedados, as como el acceso de ciudadanos
extracomunitarios al ejercicio de determinados puestos o empleos
reservados a funcionarios pblicos, sin condicin de reciprocidad,
cuando existan causas justificadas de inters pblico.

- La edad mnima para el acceso al empleo pblico debe ser la de
diecisis aos. Slo por ley y en virtud de causa justificada podr
establecerse una edad mxima para el acceso.

- Se podrn exigir las aptitudes fsicas que sean necesarias para el
desempeo de las funciones de que se trate en cada caso. No obstante,
cada Administracin debe reservar un mnimo del 5 por 100 de las
plazas que convoque, en cmputo anual de ofertas, para el acceso de
discapacitados, ya sea mediante reserva de ese porcentaje en las
convocatorias generales o mediante turnos especficos, y debern
adaptar las modalidades de realizacin de las pruebas a las necesidades
de los discapacitados que participen en ellas.

- Los interesados deben poseer la titulacin acadmica que en
cada caso se requiera, en virtud de los grupos de titulacin generales y
del perfil de las funciones a desempear.

- Se podr exigir el conocimiento de las lenguas cooficiales en las
Comunidades Autnomas o territorios que las tengan, de acuerdo con
la legislacin lingstica aplicable en cada caso, as como, por razn de
las funciones a desempear, el conocimiento de idiomas extranjeros.

- En cuanto al requisito de no haber sido separado del servicio
como funcionario pblico, debe fijarse un plazo mximo de sus efectos,
coincidente con el plazo mximo de las penas de inhabilitacin para el
ejercicio de cargos pblicos previstas en el Cdigo Penal.

- No podr exigirse para el acceso ningn otro requisito
especfico que no guarde relacin objetiva y proporcionada con las
funciones a desempear y no se establezca de manera abstracta y
general.

40. Sistemas selectivos

95
Como es sabido, la regulacin vigente se basa al respecto en la
clsica divisin tripartita de estos sistemas en oposicin, concurso y
concurso-oposicin. Sin menoscabo de esta terminologa, acuada desde
hace tiempo, la Comisin considera que la regulacin de los sistemas de
seleccin debe basarse en un orden de conceptos que den cuenta de la
variedad de frmulas de seleccin existentes o deseables, variedad que no
refleja adecuadamente aquella divisin tripartita, sobre todo cuando es
entendida por relacin a modelos estereotipados.

De hecho, en ese contexto, la imagen que se tiene de la oposicin es
la de un conjunto de pruebas esencialmente memorsticas, que a veces
tienen poco que ver con el desempeo posterior del empleado pblico, y
que dan lugar un procedimiento excesivamente formalizado y abstracto
de seleccin, que exige largos periodos de estudio y preparacin de los
aspirantes. Sin embargo, no toda oposicin tiene o ha de tener un formato
tan rgido. Al contrario, cada vez es ms frecuente la introduccin de
ejercicios prcticos y otras pruebas no memorsticas.

Por su parte, el concurso, como sistema de mera valoracin de
mritos ya adquiridos por los concursantes, no siempre ofrece las
necesarias garantas de igualdad, en la medida en que se admita, como
hoy ocurre, una amplia discrecionalidad de cada Administracin para
determinar los mritos del baremo correspondiente. Es demasiado
frecuente, por ejemplo, que se utilice este sistema para la consolidacin en
el empleo de interinos o contratados temporales que han accedido a esa
condicin sin un verdadero procedimiento competitivo, sobrevalorando
como mrito los servicios prestados. Estas prcticas se vienen repitiendo
en los procedimientos de concurso y tambin en los de concurso-
oposicin.

La Comisin considera que es razonable que los instrumentos de
seleccin puedan variar de acuerdo con las circunstancias, esto es, con el
tipo de empleo o el perfil objetivo de las funciones a desempear. Por
tanto, no hace falta reproducir expresamente la mencionada triloga. Al
contrario, en ciertos casos, otras frmulas e instrumentos, como las
entrevistas personales, los cursos verdaderamente selectivos o los
perodos de prueba, pueden tener mayor importancia que hasta ahora y
resultar mtodos de seleccin ms eficaces.

Tambin es necesario atender a las exigencias de agilidad,
especialmente acuciantes en aquellos casos en que concurren a un
96
proceso de seleccin varios cientos o miles de personas, situacin que se
repite con frecuencia, sobre todo en el acceso a cuerpos y escalas de
funcionarios de los grupos de titulacin inferiores.

Ahora bien, como garanta bsica del cumplimiento de los
principios de igualdad, mrito y capacidad, el Estatuto Bsico debera
contener un conjunto de reglas y garantas suficientes. La Comisin
considera que tales reglas deben ser las que se enuncian a continuacin:

- Debe quedar garantizado en todo caso y debidamente el principio
de publicidad, considerndose nulas de pleno derecho las pruebas que
no tengan posibilidad efectiva de conocer cualesquiera interesados en
concurrir a ellas.

- Deben quedar absolutamente prohibidas las pruebas restringidas
de todo tipo, sin perjuicio de lo que se establezca a efectos de
promocin interna y de las medidas de discriminacin positiva para las
personas discapacitadas, ya mencionadas.

- En todo caso, el proceso selectivo para empleados fijos,
funcionarios o laborales, debe incluir una o varias pruebas de
capacidad. Estas pruebas pueden consistir en la verificacin de
conocimientos, con carcter oral o escrito, la realizacin de pruebas de
aptitud y de capacidades cognitivas, la realizacin de ejercicios y
simulaciones demostrativos de la posesin de habilidades y destrezas
y, en su caso, la superacin de pruebas fsicas.

- Slo excepcionalmente, en virtud de ley y de manera justificada,
puede excepcionarse la realizacin de una prueba de capacidad y
sustituirse por una mera valoracin de mritos.

- Cuando se combinen pruebas de capacidad con valoraciones de
mritos, la puntuacin que se otorgue a esta ltima fase y, en particular,
a los mritos consistentes en la valoracin de servicios ya prestados,
debe ser proporcionada y no determinar por s misma el resultado del
proceso selectivo.

- La prueba o pruebas de capacidad pueden ser completadas con
instrumentos de informacin biogrfica de los candidatos y valoracin
de mritos y referencias, con la superacin de pruebas psicomtricas o
de exmenes mdicos o con la realizacin de entrevistas de seleccin,
verificadas por personal especializado.
97

- Las pruebas de capacidad pueden ser tambin completadas o
parcialmente sustituidas por la realizacin de cursos selectivos de
formacin en escuelas o centros oficiales.

- La legislacin aplicable puede condicionar la consolidacin del
acceso a un periodo de prueba por plazo breve y razonable, que
deseablemente debera ser tutelado o guiado por algn empleado
pblico. La decisin negativa sobre la superacin del periodo de
prueba debe ser estrictamente motivada. La misma exigencia de
motivacin debe aplicarse en aquellos casos en que se aplique el
periodo de prueba previsto en la legislacin laboral.

- Especialmente en el caso de procedimientos de seleccin que
previsiblemente susciten una muy amplia concurrencia y, sobre todo, si
se trata del acceso a empleos con exigencia de titulacin de los grupos
inferiores, el proceso puede dividirse en dos fases, una de
reclutamiento o preseleccin y otra especficamente selectiva para
quienes hayan superado la primera, que tendrn adems derecho a
concurrir a la segunda fase en nuevas convocatorias durante un plazo
limitado.

41. rganos de seleccin

No cabe duda de que una de las claves fundamentales de la
credibilidad de todo proceso de seleccin para el acceso al empleo
pblico gira en torno a la imparcialidad y objetividad de los rganos de
seleccin. Eso significa que su composicin debe quedar por completo al
margen de toda influencia o interferencia partidaria, gremial o
corporativa. Debe, pues, asegurarse al mximo la independencia de
actuacin de los mismos.

Requisito esencial para ello es que quien seleccione lo haga sobre la
base de estrictos criterios de profesionalidad. Las personas que formen
parte de aquellos rganos deben poseer, pues, un amplio conocimiento
del rea profesional en que estn incardinados los puestos o funciones a
que se dirige la seleccin o un dominio de las tcnicas y habilidades
especficas de seleccin de personal, o ambas cosas al mismo tiempo.

Es indudable que en nuestro pas se ha hecho un esfuerzo durante
los ltimos aos en diferentes Administraciones para avanzar en estas
garantas elementales de los principios de igualdad en el acceso y de
98
mrito y capacidad. Pero ese esfuerzo no ha sido el mismo en todos los
casos. As puede constatarse mediante la simple lectura de las bases de
algunas convocatorias y de normas de diferente rango y mbito de
aplicacin, que an hoy, con excesiva frecuencia (y sin ningn reparo),
determinan la composicin de ciertos rganos de seleccin mediante la
designacin de sus miembros por o en representacin de grupos
polticos o sindicales o, en menor medida, de otras asociaciones u
organizaciones.

Estas prcticas no slo carecen de toda justificacin objetiva, sino
que resultan absolutamente discordantes con las reglas consolidadas
desde hace tiempo en los pases democrticos de nuestro entorno. En
consecuencia, el Estatuto Bsico del Empleado Pblico debera ser
riguroso en este punto, como estamos convencidos- el conjunto de
nuestra sociedad espera y desea. Al efecto, debe recalcarse el carcter
exclusivamente tcnico que debe tener la composicin de aquellos
rganos. Ms an, el Estatuto debe incluir, como hace la legislacin de
otros pases europeos, ciertas reglas mnimas de exclusin, exigidas por
los citados principios de especializacin, imparcialidad y profesionalidad.
Nos parece que sta debe ser una de las aportaciones ms ntidas que la
nueva legislacin sobre el empleo pblico debe realizar, para garantizar
efectivamente el derecho fundamental establecido en el artculo 23.2 de
la Constitucin.

Las mismas reglas deben aplicarse en el mbito de la
Administracin Local, pues no es obstculo para ello que, aisladamente
consideradas, no cuenten con suficiente personal especializado, ya que
nada les impide nombrar como miembros de los rganos de seleccin a
profesionales ajenos a su organizacin. Para ello podran contar con la
asistencia de las Comunidades Autnomas o, en su caso, Diputaciones
Provinciales o Forales, tal como hoy sucede ya parcialmente.

Por ello, la Comisin propone que el Estatuto Bsico establezca de
manera expresa que la composicin de los rganos de seleccin de
empleados pblicos de todo tipo debe ajustarse a estrictos criterios de
imparcialidad y profesionalidad de sus miembros, excluyndose en
todo caso de formar parte de ellos el personal de eleccin o designacin
poltica, comprendido el personal eventual, representantes de los
sindicatos, rganos unitarios de representacin del personal o
asociaciones que ejerzan funciones representativas de los empleados
pblicos, personas que hayan intervenido en la preparacin de los
99
candidatos y todas aquellas afectadas por alguna causa de abstencin o
recusacin.

42. La organizacin del proceso de seleccin

Adems de lo expuesto y, asimismo, en garanta de los mismos
principios de igualdad y de mrito y capacidad, debe pensarse en la
configuracin de rganos estables dedicados a la organizacin de los
procesos selectivos, rganos que deberan estar dotados de un alto nivel
de independencia funcional.

Este tipo de rganos existe tambin en muchos pases de nuestro
entorno y, desde fecha reciente, en la Unin Europea. sta ha creado una
Oficina de Seleccin de Personal por Decisin de 25 de julio de 2002, cuya
funcin es organizar los procesos de seleccin generales para funcionarios
de las diferentes instituciones comunitarias, que deben solicitrselo
oportunamente, estudiar y proponer los mtodos y tcnicas de seleccin
adecuados y resolver las reclamaciones contra las decisiones en materia
de seleccin.

La Comisin entiende que las Administraciones ms grandes y
capaces deberan contar con un rgano semejante no parece necesario,
aunque sea posible, que se configure como agencia o se dote de
personalidad jurdica-, que asumira la organizacin de los procesos de
seleccin de todo el empleo pblico de su mbito, incluido el de los entes
instrumentales dependientes de aqullas, o, por lo menos, supervisara a
priori la adecuacin de todo proceso selectivo a realizar, adems de
contar con otras funciones de estudio y propuesta en la materia. Los
rganos en cuestin deberan estar dotados de un estatuto de
independencia funcional, incluyendo la estabilidad en el cargo durante
un plazo razonable de su presidente y los miembros de sus consejos u
rganos colegiados.

Por lo que se refiere a la resolucin de reclamaciones contra las
decisiones de los rganos de seleccin, la competencia podra atribuirse
tambin a aquella oficina u rgano de organizacin de los procesos
selectivos o bien a otros diferentes encargados de resolver cualquier
reclamacin fundada en la vulneracin de los principios de mrito y
capacidad en el seno de una Administracin, como despus sealaremos.
Ms an, nos parece aconsejable concentrar todas estas funciones en un
solo rgano administrativo de garanta de los principios de igualdad,
100
mrito y capacidad en el empleo pblico, para evitar una mayor inflacin
orgnica, aunque pueda dividirse en varias secciones o unidades
especializadas.

El Estatuto Bsico puede y, a nuestro juicio, debe establecer esta
previsin, directamente, para la Administracin General del Estado, al
tratarse de una ley estatal. Ms dudoso es que pueda imponer este
modelo organizativo a las Comunidades Autnomas, sin invadir sus
potestades de autoorganizacin, aunque puede sugerirlo y remitir la
decisin al legislador autonmico.

Por lo que se refiere a la Administracin Local, es claro que slo los
ms grandes municipios tienen la posibilidad de contar con un rgano
propio de esta naturaleza. En los dems casos, las leyes correspondientes
pueden prever la atribucin de esas funciones, por encomienda, a
rganos independientes de las Comunidades Autnomas o de carcter
supramunicipal.

An cuando la Comisin es consciente de que la necesidad objetiva
de este tipo de organizacin independiente es comn a todas las
Administraciones Pblicas, los lmites competenciales a observar impiden
que el Estatuto Bsico generalice por s mismo esta solucin.

Por consiguiente, la Comisin considera que el Estatuto Bsico
debera prever la creacin de rganos especficos destinados a la
organizacin de los procesos de seleccin, dotados de un estatuto de
independencia, que pudieran tambin, en su caso, resolver las
reclamaciones formuladas contra las propuestas de los rganos
selectivos. El propio Estatuto Bsico debera crear un rgano semejante
para el mbito de la Administracin General del Estado y las entidades
dependientes o vinculadas a ella, remitiendo la decisin
correspondiente a las leyes de las Comunidades Autnomas y a las que
regulen la Administracin Local.

43. La seleccin de personal interino y temporal

Como es natural, tambin la seleccin de este tipo de personal debe
ajustarse a los principios de igualdad, mrito y capacidad, aunque debe
ser, por fuerza, mucho ms gil y rpida. Esto ltimo suele conllevar un
menor rigor en la seleccin, lo que, unido a la prolongacin indebida de
la situacin de temporalidad y a la ulterior y frecuente reivindicacin
101
para la estabilizacin en el empleo provoca los problemas, hoy tan
comunes, que ya hemos analizado.

Como viene siendo costumbre en algunas Administraciones, la
objetivacin de la seleccin de este personal puede producirse a travs de
la formacin de listas de reserva o bolsas de empleo temporal
constituidas por quienes no aprobaron los ltimos procesos selectivos, en
orden descendente de puntuacin. La posible utilizacin de procesos de
seleccin en dos fases o de preseleccin, a que ya nos hemos referido,
facilita tambin la solucin, pues permite el nombramiento o contratacin
temporal de los preseleccionados.

La frmula mencionada no es sino una de las posibles. Lo que
resulta necesario ms an si cabe en estos casos- es que, en garanta de la
objetividad de la seleccin, intervengan los rganos especializados e
independientes que hemos mencionado en los apartados anteriores.
Aparte, claro est, de la no perpetuacin irregular de las situaciones de
temporalidad o interinidad, que tambin hemos propuesto garantizar
ms arriba.

La Comisin propone, pues, que la seleccin del personal interino
y temporal se ajuste tambin a los principios de igualdad, mrito y
capacidad y publicidad, mediante procedimientos o criterios objetivos
compatibles con la agilidad de la seleccin, y que sean resueltos por
rganos dotados de las mismas garantas de imparcialidad y
especializacin aplicables a la seleccin del resto de los empleados
pblicos.

IX. La promocin profesional de los empleados pblicos

44. Importancia de la promocin profesional en el empleo pblico y
diferencias de rgimen jurdico

Cualquier anlisis y reflexin sobre el empleo pblico debe hacer
hincapi en la promocin profesional de las personas que lo integran,
tanto si son funcionarios pblicos como si se trata de personal laboral con
contrato indefinido. Y ello por dos tipos de razones. En primer trmino,
porque un buen diseo de carrera permite mejorar el rendimiento y la
productividad del empleado pblico y, en definitiva, la eficacia de la
Administracin. En segundo lugar, porque de las posibilidades de carrera
o promocin en el empleo pblico depende la motivacin y satisfaccin
102
profesional de cada empleado e inclusive, en muchos casos, la
permanencia misma en el empleo pblico.

En este contexto, la promocin profesional de los empleados
pblicos debe ser abordada como un itinerario de avance o crecimiento
profesional en la relacin de los empleados pblicos con su trabajo y debe
comprender tanto el ascenso jerrquico, esto es, la promocin a puestos
de rango superior, como el incremento de reconocimiento obtenido por
un empleado sin cambiar de puesto de trabajo (carrera horizontal).

La promocin profesional debe ofrecer expectativas de progresin
cuya satisfaccin dependa de factores objetivos -relacionados con las
necesidades de la organizacin de crear, mantener y cubrir ciertos
puestos o reconocer determinados niveles de excelencia profesional- y de
factores subjetivos -consistentes en la consecucin y acreditacin por los
empleados de niveles superiores de cualificacin y desempeo, con el
alcance y en la forma prevista para producir un reconocimiento
organizativo de los mismos-.

En suma, la promocin profesional de los empleados pblicos
podra definirse como el conjunto ordenado de expectativas de progreso
que se les ofrecen dentro de la Administracin en que prestan sus
servicios, conforme a los principios de igualdad, mrito y capacidad.

La definicin es vlida para cualquier tipo de empleado pblico de
cualquier Administracin. Ahora bien, hasta el momento la legislacin ha
regulado de manera minuciosa la carrera de los funcionarios pblicos, sin
dedicar prcticamente espacio alguno a la promocin profesional del
personal laboral, remitida a decisiones del empleador o, en su caso, a la
negociacin colectiva. Por otra parte, las posibilidades de carrera del
funcionario y el rgimen jurdico que se aplica varan segn reas o
sectores del funcionariado y en razn de las caractersticas de la
organizacin. Todas estas diferencias deben ser tenidas en cuenta en
nuestro anlisis y en nuestras propuestas para el Estatuto Bsico.

45. Situacin actual de la carrera de los funcionarios pblicos

En la actualidad y de acuerdo con el diseo establecido en la Ley
30/1984, la carrera de los funcionarios pblicos opera,
fundamentalmente, a travs de la ocupacin sucesiva de diferentes
puestos de trabajo, puesto que a ella se vincula la consolidacin del grado
103
personal. Existe al respecto una amplia coincidencia en la crtica de este
modelo de carrera, que podemos sintetizar como sigue.

La estructura de los puestos de trabajo es algo que interesa a la
organizacin, que en cada momento es la que debe decidir qu puestos de
trabajo han de existir, con qu caractersticas y cundo han de cubrirse,
todo ello en funcin de los intereses generales o de sus necesidades
objetivas de prestacin de los servicios. En cambio, la carrera depende
tambin del inters subjetivo de los empleados en progresar profesional y
econmicamente y en encontrar reconocimiento a su esfuerzo. Por eso no
es lgico que la estructura de puestos quede absolutamente supeditada a
la carrera, ni que la carrera quede subordinada a aqulla.

En la situacin actual, sin embargo, el funcionario se ve obligado a
cambiar de puesto de trabajo para poder progresar profesional y
econmicamente. Y como no siempre existe o puede o quiere esperar a
que exista una vacante en su rea de especialidad y que le interese,
muchas veces termina por desplazarse hacia otras reas para las que tiene
menor cualificacin y competencia. Se genera as una movilidad artificial
y excesiva, que es perjudicial desde el punto de vista del funcionamiento
eficiente de la organizacin y de la optimizacin de los recursos
humanos.

Por otra parte, al hacer descansar la promocin econmica sobre el
puesto de trabajo, se produce una espiral artificiosa de creacin de
puestos que no difieren sustancialmente en sus contenidos y a los que se
otorga, sin embargo, un diferente complemento de destino o
complemento especfico, con el propsito de que los funcionarios, sin
alterar los requerimientos y exigencias profesionales, obtengan una
mejora econmica y puedan ser retenidos por la organizacin en la que
prestan servicio.

Esto supone, no solamente una desnaturalizacin del sistema
retributivo y unas estructuras organizativas poco racionales, sino tambin
un constante proceso de convocatorias de puestos de trabajo que
sobrecarga a las unidades de gestin de recursos humanos.

De otro lado, los niveles de los puestos de ingreso de los
funcionarios de muchos cuerpos y escalas, en particular del Grupo A de
titulacin, son muy elevados, habida cuenta de lo limitado de las
retribuciones anejas al puesto. Por ejemplo, en la Administracin General
104
del Estado se viene estableciendo para algunos cuerpos el nivel 26 como
el primer puesto a desempear. Incluso se conocen algunos casos en que
el nivel de los puestos de ingreso es el 28, de los 30 niveles que integran
actualmente la clasificacin de los puestos. Algo parecido sucede tambin
en relacin con otros grupos de titulacin en algunas Administraciones.
Eso significa que la carrera de los funcionarios tiene muy poco recorrido,
pues es posible llegar muy pronto a consolidar el grado superior, ms all
del cual no hay otras expectativas.

Este ltimo problema afecta especialmente a los funcionarios del
Grupo A, dado que los de Grupos de titulacin inferiores pueden siempre
progresar en su carrera mediante procedimientos de promocin interna,
previa obtencin de la titulacin necesaria en cada caso. En la prctica
aquella limitacin se traduce en el cada vez ms frecuente abandono de la
funcin pblica por numerosos profesionales, que prefieren buscar
mejores oportunidades en el sector privado. O bien, en la reduccin de su
dedicacin efectiva al servicio pblico, para poder compatibilizar una
dedicacin parcial con alguna ocupacin o actividad privada. La
descapitalizacin del empleo pblico que con ello se produce debe ser
motivo de seria preocupacin.

Finalmente debe tenerse en cuenta que en no pocas organizaciones
una carrera basada en el puesto de trabajo es materialmente imposible, ya
que no existen en ella puestos o puestos suficientes que permitan la
progresin. As sucede en la inmensa mayora de la Entidades Locales. La
consecuencia suele ser, entonces, la acomodacin ms o menos rutinaria
al nico puesto que el funcionario puede ocupar o la bsqueda de
oportunidades en otras Administraciones ms extensas o en la empresa
privada.

En definitiva y por lo que aqu interesa, en estas condiciones resulta
ciertamente difcil hablar de un sistema de carrera real y eficiente.

46. Una nueva carrera administrativa articulada en torno al desempeo
del puesto de trabajo y al desarrollo de las competencias de los
empleados pblicos

Sin perjuicio de las posibilidades de promocin que ofrece el
desempeo de diferentes puestos de trabajo a lo largo de la vida
profesional del funcionario, estimamos muy conveniente en la actualidad
introducir mecanismos horizontales de progresin y reconocimiento en la
105
carrera, que permitan avanzar al funcionario, tanto desde un punto de
vista retributivo como de prestigio, y consolidar la posicin alcanzada en
su trayectoria profesional.

Debe entenderse por promocin horizontal, en el sentido aqu
expuesto, el reconocimiento por parte de la organizacin del desarrollo
profesional de sus empleados, cuando aqulla no implique el acceso a un
puesto de trabajo distinto del que se vena ocupando. La promocin
horizontal debe estar vinculada en estos casos al desarrollo de las
competencias relacionadas con el puesto de trabajo, manifestado en el
rendimiento del empleado y acreditado en la forma especficamente
prevista para ello. Y debe llevar aparejada, como es natural, un
reconocimiento formal, en forma de categora o similar, y un incremento
retributivo.

Para hacer posibles las carreras profesionales horizontales de sus
empleados, en los casos en que las mismas se consideren procedentes, las
Administraciones debern:

- Identificar los colectivos profesionales a los que sera aplicable esta
modalidad de promocin, ya que no debera imponerse
obligatoriamente con carcter general y menos an por un Estatuto
Bsico.
- Establecer los abanicos y tramos de progresin llmense
categoras, como ha sido habitual entre nosotros, o de otro modo-
as como, en su caso, los niveles intermedios.
- Vincular la progresin entre las diferentes categoras (o escalones
equivalentes) a la acreditacin de determinados grados de
competencias profesionales y establecer, si procede, el tiempo
mnimo de permanencia en cada nivel.
- Establecer la compensacin retributiva diferenciada que
corresponde a cada una de las categoras o escalones de progresin
profesional que se hayan fijado.
- Formular los criterios y reglas de procedimiento que se utilizarn
para evaluar el desempeo de los empleados en lo que respecta a la
acreditacin de las competencias necesarias para promocionar a las
categoras superiores.

No parece lgico que el Estatuto Bsico del Empleado Pblico
imponga esta solucin con carcter universal, habida cuenta de la
diversidad de Administraciones y situaciones a las que debe aplicarse.
106
Por el contrario, es comprensible que en algunas organizaciones o
sectores se prefiera otra modalidad de carrera, incluso aqulla que se
funda de manera exclusiva o casi en la sucesiva ocupacin de puestos de
trabajo. Adems, la implantacin de un modelo de carrera horizontal no
es sencilla, si, como propugnamos, debe ligarse a la evaluacin del
desempeo de los funcionarios. Pues nada sera peor, a nuestro juicio,
que vincular la progresin en la carrera, sustancialmente, al criterio
formal (y desmotivador) de la antigedad.

Lo que el Estatuto debe hacer es, pues, abrir esta posibilidad, hoy
cerrada, y legitimar las opciones que los diferentes legisladores y
Administraciones puedan adoptar al respecto. Entendemos que no se
debera ir ms all en la legislacin bsica, sin perjuicio de que el rgimen
ms preciso que se establezca despus para la Administracin General
del Estado pueda servir de referencia a otras Administraciones.

Por consiguiente, la Comisin propone que el Estatuto Bsico del
Empleado Pblico permita a las Administraciones que lo deseen
implantar un sistema de carrera horizontal, que no descanse en la
movilidad jerrquica o vertical de ascenso a puestos de trabajo de nivel
superior, sino en el reconocimiento de los conocimientos tcnicos y de
trabajo desarrollado por el empleado pblico, mediante la
determinacin de distintas categoras (o modalidades equivalentes),
fijando el nmero de categoras, los criterios de progresin de una a
otra y la compensacin retributiva correspondiente a cada una.

47. La evaluacin del desempeo

De lo indicado anteriormente se desprende tambin que la
evaluacin del desempeo de los empleados pblicos es un requisito
esencial para la gestin de su carrera profesional, cualquiera que sea la
modalidad de sta. Bien entendido que la finalidad de la evaluacin va
ms all de la promocin, ya que debe desplegar sus efectos en otras
parcelas de la gestin de recursos humanos, especialmente en las
retributivas.

La evaluacin del desempeo, est llamada a ser, si se aplica bien,
un factor fundamental de mejora de la motivacin y el rendimiento del
empleado pblico. Ms an, la Comisin considera que ste debe ser un
elemento central de cualquier reforma modernizadora de nuestras
Administraciones Pblicas, tal como ya ocurre en otros pases vecinos y
107
como ha establecido tambin recientemente la Unin Europea para su
propio personal.

Si bien es verdad que la evaluacin del desempeo no ha formado
parte hasta hoy de nuestra cultura administrativa, tambin hay que
subrayar que en algunos mbitos sectoriales y Administraciones
contamos ya con experiencias suficientemente ilustrativas y positivas de
evaluacin. Estas experiencias deberan generalizarse (y difundirse) en la
mayor medida posible.

Siendo este un factor decisivo de modernizacin de nuestro sistema
administrativo, entendemos que el Estatuto Bsico debera establecer la
obligatoriedad, para todas las Administraciones, de organizar sistemas de
evaluacin del desempeo de sus empleados.

Estos sistemas deben disearse de tal forma que garanticen la
objetividad e imparcialidad de la evaluacin, mediante la determinacin
previa de criterios objetivos, transparentes y previsibles de evaluacin y
mediante la aplicacin de tcnicas adaptadas al contenido funcional de
los puestos de trabajo y a las finalidades perseguidas por la evaluacin en
cada caso. Dicho sea sin perjuicio de los informes de valoracin que
emitan los rganos competentes superiores y del valor que se atribuya a
los mismos.

Para la evaluacin del desempeo debieran ser admisibles tanto los
sistemas de evaluacin del rendimiento individual como de grupo,
equipo o unidad de trabajo, y tanto los que se basan en la apreciacin de
los resultados obtenidos como aqullos que lo hacen en la valoracin de
comportamientos o conductas de las personas.

Pero, ms all de unas orientaciones generales, la regulacin de la
forma precisa de realizar la evaluacin debe quedar remitida a normas
posteriores de carcter no bsico, por respeto a la autonoma y en
reconocimiento de la diversidad de supuestos y de soluciones posibles.

El Estatuto debera establecer, sin embargo, expresamente la
vinculacin de la evaluacin del desempeo: a) con la promocin y
carrera de los empleados pblicos; y b) con la aplicacin, cuando proceda,
de complementos de productividad o cualesquiera otros conceptos
retributivos ligados al rendimiento, o en su caso, con la no percepcin de
los mismos.
108

Conviene no olvidar, adems, que la implantacin de buenos
sistemas de la evaluacin del desempeo exige el desarrollo en las
organizaciones pblicas de importantes capacidades internas: sistemas de
definicin de objetivos, indicadores de rendimiento, instrumentos para
valorar competencias, tcnicos especializados, directivos capacitados y
comprometidos... Ello exige una mayor inversin en la gestin de
recursos humanos y reforzar las unidades especializadas dedicadas a
dicha gestin. Sin embargo, la Comisin considera que sta es una de las
inversiones ms rentables, a medio y largo plazo, que puede hacerse en
nuestro sector pblico.

El Estatuto Bsico debera prever, pues, que la aplicacin efectiva
de innovaciones tan importantes como los incentivos al rendimiento o las
carreras horizontales vinculadas a la evaluacin del desempeo pudiera
ser gradual, dependiendo de la capacidad de cada organizacin para
evaluar el desempeo y las competencias de sus empleados. Sin esas
capacidades, las polticas de recursos humanos ms vinculadas a la
existencia de dicha evaluacin no pueden desarrollarse, o corren el riesgo
de hacerlo inadecuadamente, entrando incluso en contradiccin con las
finalidades pretendidas.

Por ltimo, somos conscientes de que la introduccin de sistemas
de evaluacin del rendimiento puede dar lugar a un aumento de la
conflictividad jurdica en el seno del empleo pblico, tal como ha
sucedido en algunas experiencias conocidas (vgr. el personal docente
universitario). A tales efectos sera conveniente prever que las
reclamaciones que puedan plantearse sean resueltas por los rganos
especializados de garanta de los principios de igualdad, mrito y
capacidad a los que nos venimos refiriendo en este informe.

Por todo ello, consideramos que el Estatuto Bsico del Empleado
Pblico debe hacer hincapi en la obligacin de todas las
Administraciones Pblicas de introducir sistemas de evaluacin del
rendimiento de sus empleados, mediante la aplicacin de criterios y
tcnicas que garanticen la objetividad e imparcialidad de la evaluacin,
vinculando expresamente a sus resultados la promocin profesional y
los complementos de productividad o similares de los empleados
pblicos.

109
Ello no obstante, conviene prever la posibilidad de una
aplicacin gradual de estos sistemas, ligada al reforzamiento de las
capacidades de gestin de recursos humanos de cada Administracin.

Igualmente, el Estatuto debe prever la posibilidad de
reclamaciones de los interesados contra las decisiones de evaluacin
ante los rganos administrativos especializados correspondientes, en
aquellas Administraciones Pblicas que los establezcan.

48. La promocin profesional del personal laboral

A diferencia de la carrera de los funcionarios, esta cuestin ha
quedado remitida a la negociacin colectiva, aunque puede observarse
que muchos convenios colectivos del personal laboral de las
Administraciones Pblicas procuran adaptar el sistema de carrera al de
los funcionarios pblicos.

Teniendo en cuenta estos datos, as como la diversidad del empleo
pblico laboral al que proponemos aplicar el Estatuto Bsico, la Comisin
considera que no deben establecerse en l reglas especficas de carrera
para este personal. A lo sumo puede preverse la mera posibilidad de que
la promocin profesional del personal laboral se adapte a los principios y
criterios que rigen para el personal funcionario, a travs de la negociacin
colectiva.

En su virtud, la Comisin propone que el Estatuto Bsico remita a
la negociacin colectiva la determinacin del rgimen de promocin
profesional de los empleados pblicos con contrato laboral, sin
perjuicio de la posibilidad de adaptarlo a los principios y criterios
aplicables a los funcionarios, a travs de la negociacin.

49. La promocin interna

La denominada promocin interna, que consiste actualmente en el
acceso a cuerpos, escalas o puestos de un grupo de titulacin superior (o
incluso de la misma titulacin promocin horizontal-, aunque sea menos
habitual en la prctica) previa la acreditacin por el funcionario de que
posee la titulacin requerida, es un sistema que, sin perjuicio de su
vertiente selectiva, debe considerarse ms bien como una forma de
promocin profesional de los empleados pblicos.

110
Esta modalidad de carrera administrativa ha tenido, a partir sobre
todo de la Ley 30/1984, una innegable importancia en la funcin pblica
espaola, a la par que ha constituido un notable incentivo para que los
funcionarios pblicos mejoraran sus niveles de estudios acadmicos.
Mantenindose, como proponemos, los grupos de titulacin como un
elemento estructural del sistema de empleo pblico, consideramos
tambin necesaria la pervivencia del sistema de promocin interna.

Es ms, nos parece que un diseo adecuado de la promocin
profesional debe prever la posibilidad de que los empleados puedan
acceder a tareas cuyo desempeo exige la pertenencia a un grupo de
titulacin superior, mediante procedimientos que, respetando los
principios de mrito y capacidad, tengan en cuenta el esfuerzo de
capacitacin realizado y las competencias adquiridas. Sera incluso
deseable -recordando imgenes un tanto mticas-, que un empleado que
ingrese en uno de los grupos inferiores tuviera la posibilidad de acceder a
los ms altos niveles del empleo pblico a lo largo de su carrera.

Ahora bien, la experiencia de los ltimos aos nos lleva a proponer
algunos ajustes y modificaciones en el sistema vigente, que pasamos a
detallar.

En primer lugar, es preciso destacar que la promocin interna debe
ofrecer oportunidades semejantes, dentro del mismo nivel de
cualificacin y la misma especializacin, a quienes tengan el estatuto de
funcionarios pblicos como a los empleados pblicos con contrato
laboral. Desde este punto de vista, conviene destacar la posibilidad de
promocin desde la condicin de empleado laboral a cuerpos, escalas y
grupos de funcionarios, con los requisitos y mediante las pruebas
correspondientes. Esto ltimo es lo que se viene denominando
promocin cruzada, que el Estatuto Bsico debera contemplar como
posible.

Por otra parte, como venimos sealando, en todo lo que se refiere al
sistema de promocin profesional, carrera y provisin de puestos, cada
Administracin debe gozar de un margen de autonoma imprescindible
para atender a sus propias necesidades. De lo que se deduce que la
regulacin a incluir en el Estatuto Bsico debe ser muy general y no
coartar indebidamente tales posibilidades de adoptar polticas de
personal propias.

111
No obstante, sera oportuno establecer un conjunto de principios
que deben inspirar todo proceso de promocin interna, flexibilizando, a
su vez, la regulacin de los mecanismos y cauces para hacerla efectiva.

As, para acceder a cualquier grupo de titulacin superior, los
empleados pblicos debern acreditar, como regla general, estar en
posesin de la titulacin exigida para el desempeo de puestos de trabajo
en los que se requiera la titulacin pertinente. Pero pueden preverse
excepciones justificadas, como la que existe para el acceso del actual
grupo D al C, con ciertos requisitos de antigedad. No es descartable que
las leyes de desarrollo puedan establecer otras, en supuestos
determinados y previa la imprescindible justificacin.

Adems, para acceder a cualquier cuerpo, escala, grupo o
especialidad diferente, sea de titulacin superior o no, el empleado
pblico debe acreditar que cumple el perfil de competencia requerido.

Los procesos de promocin interna que lleven a cabo las
Administraciones Pblicas deben fundarse en los principios
constitucionales de igualdad, mrito y capacidad y prever las pruebas
correspondientes que permitan garantizar su cumplimiento. Sin perjuicio
de ello, es conveniente y debe establecerse como posible en el Estatuto
Bsico que dichos procesos de promocin no obliguen a los interesados a
superar pruebas acreditativas de su capacidad y conocimientos cuando
una y otros hubieran sido ya acreditados previamente en el acceso al
cuerpo, grupo o colectivo de origen, y en la medida en que lo hubieran
sido.

Tambin cabe hacer referencia a la posibilidad de que las
Administraciones Pblicas organicen cursos selectivos en el proceso de
promocin interna, pero siempre que exista al mismo tiempo algn tipo
de prueba de capacidad, como viene recalcando la jurisprudencia. No
parece aceptable, a tenor de sta, que puedan concretarse medidas de
promocin interna de cualquier naturaleza, ya sea de carcter horizontal
o de carcter cruzado (incluyendo los llamados procesos de
funcionarizacin), mediante la pura y simple realizacin de un curso de
formacin.

Por ltimo, para facilitar la promocin interna, las
Administraciones Pblicas deberan conceder a los empleados que
estuvieran interesados derechos especficos, tales como el disfrute de
112
licencias o reducciones proporcionadas de la jornada laboral o inclusive la
obtencin de becas de formacin. El Estatuto Bsico debera prever esta
posibilidad.

En cuanto a los requisitos exigibles para participar en un
procedimiento de promocin, aparte de la titulacin necesaria, es
razonable que se pueda establecer un tiempo mnimo de permanencia en
el cuerpo, grupo o colectivo de origen, antes de solicitar dicha
participacin. Sin embargo, deben ser las leyes posteriores y no el
Estatuto Bsico el que fije ese periodo de antigedad. Tambin deben ser
dichas leyes las que determinen el tipo de convocatorias, independientes
o no de las de acceso libre, a efectos de promocin interna y la posibilidad
de restringir dicha posibilidad en el marco de reas funcionales o sectores
especficos. Al fin y al cabo, estas posibilidades guardan una relacin
directa con la planificacin estratgica de los recursos humanos en cada
Administracin, que slo a ella corresponde ordenar.

De hecho, es importante que las Administraciones vinculen la
promocin interna a procesos ordenados de planificacin y que no se
contemplen como un simple mecanismo para conseguir incrementos
retributivos a favor de colectivos, ms o menos amplios, del empleo
pblico.

En resumen, en materia de promocin interna, la Comisin
propone que el Estatuto Bsico prevea esta posibilidad, tanto para el
personal funcionario como para el personal laboral, y ya sea en su
modalidad de acceso a grupos de titulacin superior a la de origen,
como a grupos o colectivos de titulacin equivalente (promocin
horizontal) y desde el empleo pblico laboral a la funcin pblica o
viceversa (promocin cruzada).

En todo caso, los procedimientos de promocin interna deben
observar los principios constitucionales de igualdad, mrito y
capacidad, si bien no debe ser exigible que se repitan, en ese proceso,
pruebas relativas a conocimientos y capacidades ya acreditados por el
empleado pblico en el procedimiento selectivo de acceso.

La previsin de cursos especficos de seleccin para la promocin
interna de cualquier tipo no debe excluir la superacin de las pruebas
selectivas necesarias en todo caso.

113
Debe corresponder a la legislacin que aplique el Estatuto Bsico
para las diferentes Administraciones Pblicas determinar los requisitos
necesarios, incluido el de antigedad, para concurrir a las convocatorias
de promocin interna, el carcter independiente o no de stas en
relacin con las de libre acceso, y, en su caso, la limitacin de la
promocin interna a reas funcionales o sectores determinados del
empleo pblico.

El Estatuto Bsico debe prever tambin que las Administraciones
Pblicas puedan reconocer derechos especficos de disponibilidad de
una parte del tiempo de trabajo y becas de formacin a aquellos
empleados que pretendan participar en los procedimientos de
promocin interna que se organicen, en cualquier caso condicionados a
las necesidades del servicio.

50. La formacin y perfeccionamiento permanente de los empleados
pblicos

Desde la perspectiva de las Administraciones Pblicas, la
formacin profesional continua y el reciclaje profesional de todos los
empleados pblicos ha constituido de siempre una necesidad
imprescindible en orden a conseguir sus objetivos permanentes de
eficacia y de modernizacin. Pero acaso hoy en da su necesidad sea an
ms sentida, dada la rpida evolucin de los conocimientos y de las
tecnologas de la informacin y de las comunicaciones y, con ello, de los
requerimientos de la Administracin a sus empleados. La formacin
constituye un factor relevante para incrementar la productividad de cada
empleado pblico y de la organizacin en su conjunto. Este objetivo es
esencial para alcanzar los niveles de competitividad a que debe aspirar
un pas como el nuestro, en el marco de la Unin Europea que viene
recalcando estas necesidades- y en la dinmica de la globalizacin.

No slo la formacin contribuye a la mejor calidad del trabajo
desarrollado, sino que sirve como instrumento de motivacin y
compromiso del personal, de difusin de cultura y valores, de progreso
personal y profesional y de transmisin y conservacin del conocimiento.
Todos estos elementos influyen de modo directo en el mejor desempeo y
son uno de los signos distintivos de las organizaciones ms avanzadas y
eficientes. No por ser un tpico deja de ser verdad la afirmacin de que la
formacin es una inversin, una de las mejores inversiones que puede
hacer cualquier organizacin.

114
Paralelamente, desde la posicin de los empleados pblicos, la
formacin profesional constituye sin duda el prius lgico para poder
llevar a efecto una carrera profesional, promocional o retributiva.

En este preciso sentido, la Declaracin para el Dilogo Social en las
Administraciones Pblicas, firmada el 21 de septiembre de 2004 por los
sindicatos CC.OO, UGT y CSI-CSIF con el Ministro de Administraciones
Pblicas, estableca la voluntad de impulsar y fomentar la Formacin
Continua vinculndola a la promocin, carrera profesional y adecuacin
de los perfiles profesionales a las nuevas necesidades de las
Administraciones Pblicas y de estudiar frmulas que permitan
compensar la ausencia de cotizacin por formacin profesional de los
funcionarios no acogidos al Rgimen General de la Seguridad Social.

Este propsito engarza con el mandato que el artculo 40.2 de la
Constitucin dirige a los poderes pblicos de fomentar una poltica que
garantice la formacin y readaptacin profesionales y con el artculo 35.1
de la misma, que reconoce el derecho al trabajo y a la promocin
profesional.

Hay que reconocer que en los ltimos tiempos, la mayora de las
Administraciones Pblicas de cierta dimensin han promovido y
financiado de manera abundante las actividades de formacin profesional
de su personal, sea a travs de la creacin de escuelas o institutos propios,
sea mediante cursos especiales de muy distinto contenido, sea en
colaboracin con las organizaciones sindicales y con las Universidades.
Ms an, es de justicia decir que los programas de formacin continua
han allegado recursos financieros para este fin a las Administraciones
Pblicas en medida muy superior a lo que sucede en otros pases.

Las Administraciones Pblicas han adoptado, de esta manera, un
modelo positivo o activo de formacin profesional, en virtud del cual
han asumido las cargas que requiere proporcionar la formacin
profesional necesaria o conveniente para sus empleados. Si bien tienen
igualmente el reto de optimizar la utilizacin de los recursos destinados a
estos fines, reto que han de asumir con la mayor atencin.

Desde este punto de vista y puesto que poco cabe prescribir en un
Estatuto Bsico, la Comisin debe limitarse a alentar los esfuerzos que
vienen hacindose, sugiriendo, eso s, que se conecten las actividades y
programas de formacin con la planificacin estratgica de los recursos
115
humanos, con los diseos de las carreras profesionales y con las tareas
reales de los empleados pblicos, de manera que la formacin se
convierta en un proceso permanente de perfeccionamiento. A tal efecto,
deben ponerse en marcha procesos de deteccin de necesidades
formativas mediante herramientas de diagnstico adecuadas y deben
evaluarse los programas de formacin para medir su impacto sobre la
mejora del rendimiento, sometiendo a control efectivo su ejecucin.

Desde el punto de vista del empleado pblico, la formacin debe
ser reconocida como un derecho y como un deber. As proponemos que
lo haga el Estatuto Bsico en los lugares oportunos.

En consecuencia, los empleados no slo deben tener reconocido el
derecho a acceder a determinadas actividades formativas, salvo que lo
impidan imperiosamente las exigencias del servicio, sino que tambin
pueden ser obligados por su Administracin a tomar parte en actividades
del mismo gnero, durante el tiempo que se precise para incrementar sus
capacidades. Para hacer efectivo este derecho y este deber de formacin
servir de considerable ayuda que las Administraciones logren implantar
sistemas de evaluacin del desempeo, como ha recomendado esta
Comisin, pues, adems de los beneficios que despliegan en otras reas,
en el campo de la formacin constituyen un instrumento importante para
la deteccin de necesidades.

Finalmente, la Comisin quiere llamar la atencin sobre la
conveniencia de organizar cursos, encuentros y otras actividades de
formacin en los que puedan participar empleados de distintas
Administraciones, lo que, sin duda, favorecera la movilidad y la
integracin entre los grupos y colectivos del personal de todas ellas.
Como es obvio, corresponde a la Conferencia Sectorial de Administracin
Pblica y a las propias Administraciones interesadas, mediante los
acuerdos pertinentes, llevar a cabo estas iniciativas.

La Comisin recomienda, por tanto, que en el Estatuto Bsico se
haga referencia a la necesidad de las Administraciones Pblicas de
dedicar los recursos necesarios a la formacin y perfeccionamiento de
sus empleados y de que establezcan los derechos y deberes de los
mismos al respecto. Las actividades de formacin deben someterse a los
criterios de programacin, gestin y evaluacin pertinentes para el
logro de sus fines.

116
X. La provisin de puestos de trabajo y la movilidad de los funcionarios
pblicos

51. Relevancia de la materia

No obstante todo lo anterior, la existencia de un rgimen correcto
de provisin de puestos de trabajo constituye tambin un elemento
decisivo en cualquier modelo de recursos humanos. De hecho, una
organizacin slo puede ser altamente eficiente si sabe situar en los
puestos de trabajo a los empleados ms capacitados. Adems, los
sistemas de provisin de puestos de trabajo en la funcin pblica deben
basarse, igualmente, en los principios constitucionales de igualdad,
mrito y capacidad, sin perjuicio de otros factores objetivos, tal como se
desprende de la jurisprudencia constitucional. En fin, la confianza de los
empleados pblicos en un sistema justo de provisin de puestos de
trabajo es determinante para sus expectativas de promocin y constituye
un factor de primer orden para su implicacin, compromiso y
motivacin.

Si se optara por implantar sistemas de carrera horizontal, basada en
una progresin profesional de los empleados que no implique el cambio
de puesto de trabajo, conforme a la propuesta formulada en los apartados
anteriores, necesariamente habr de reducirse la estructura y tipologa de
los puestos de trabajo diferenciados que tengan un reconocimiento de sus
caractersticas especiales a travs de un mayor complemento de puesto.
La existencia de estos puestos se limitar a aquellos casos en que la
estructura organizativa exija dar carta de naturaleza a responsabilidades
de mando, de direccin y de coordinacin de equipos o a determinadas
cualificaciones o responsabilidades especiales.

No obstante, incluso en esa hiptesis, el puesto de trabajo debera
conservar su importancia, pues a travs de l se realiza la definicin de
perfiles de idoneidad, la atribucin de tareas y evaluacin de su
desempeo, elementos imprescindibles para una correcta gestin de
recursos humanos, como se ha indicado ms arriba.

52. Situacin actual y problemas que se plantean

El sistema de provisin de puestos de trabajo existente en la
actualidad en nuestro pas suscita no pocas crticas, tanto desde el punto
117
de vista de los gestores pblicos, como de los empleados. En general, se
detecta una falta de confianza de unos y otros en ese sistema.

Un primer problema radica en la insuficiente definicin de los
perfiles profesionales de los puestos de trabajo. Resulta habitual que el
perfil de los puestos slo se efecte en el momento en que cada puesto va
a convocarse a provisin y en funcin de sta, de forma muchas veces
improvisada y sin responder a un modelo o sistema previo de gestin. Al
igual que se ha distorsionado la clasificacin o relacin de puestos de
trabajo para hacerla depender de las exigencias retributivas de los
empleados como hemos visto-, tambin se ha distorsionado, con alta
frecuencia, la definicin de los puestos, hacindola depender de los
concursos e inclusive de los posibles concursantes, y no al revs. Por ello,
en muchas ocasiones se acotan excesivamente dichos perfiles de modo no
justificado, requiriendo o valorando como mrito para concursar la
realizacin de cursos excesivamente especficos o limitando la experiencia
profesional valorable a reas de trabajo muy restringidas o incluso a la
experiencia en los propios rganos o unidades en que se localiza la
vacante.

Estas disfunciones reducen el espectro de candidatos que pueden
concurrir al proceso de provisin, lo que afecta en mayor o menor
medida al principio de igualdad. Adems, refuerza la desconfianza en el
sistema por parte de los empleados, quienes perciben que no se
garantizan los principios constitucionales ni sus expectativas de carrera.

Un segundo problema consiste en que la forma ordinaria de
provisin, el concurso, se regula y, sobre todo, se lleva a la prctica de
manera excesivamente rgida y formal, a travs de baremos de mritos
demasiado detallados o reglados, de manera que no permite valorar
muchas veces la capacidad real y las habilidades de los candidatos. En
realidad, para efectuar una adecuada valoracin tcnica del trabajo
desarrollado con anterioridad y de las aptitudes, capacidades y
habilidades, es necesario contar con las herramientas adecuadas, entre
ellas la realizacin de entrevistas o tests por profesionales
especializados.

A estos efectos debe sealarse tambin la escasa especializacin de
las comisiones de valoracin para la provisin de puestos de trabajo
existentes en las Administraciones Pblicas (all donde existen). En ellas,
la presencia de las unidades de recursos humanos no suele resultar
118
decisiva, por lo que prepondera la visin de la propia organizacin o
unidad de lnea que selecciona y, en su caso, de los representantes de los
empleados.

Por otra parte, no existen en nuestras Administraciones Pblicas
rganos independientes que controlen y vigilen la correcta actuacin de
las comisiones de valoracin y, ms ampliamente, la adecuacin de los
sistemas de provisin a los principios de igualdad, mrito y capacidad,
resolviendo las reclamaciones de los interesados, que se ven impelidos a
acudir a la va judicial en defensa de sus derechos.

Los riesgos de una inadecuada seleccin por concurso se agravan
ante las consecuencias prcticamente irreparables de la misma, ya que
hoy en da la remocin del funcionario del puesto que ha obtenido
mediante ese procedimiento slo se puede producir, legalmente, tras un
procedimiento largo y complicado, en el que hay que acreditar la concreta
falta de rendimiento del empleado, algo que resulta casi imposible en la
prctica, mxime en organizaciones donde no existe tradicin de
evaluacin del desempeo. Se produce, pues, una autntica hipertrofia de
la inamovilidad en el puesto de trabajo, situacin sta que es la que
conlleva los efectos ms perniciosos. Entre otras cosas, esa garanta
prcticamente absoluta de la inamovilidad genera un sentimiento de
seguridad, igualmente absoluta, en el puesto, que no contribuye a
estimular la iniciativa, esfuerzo y dedicacin del funcionario ni a reforzar
la capacidad de direccin de los superiores o la de exigir
responsabilidades.

A ello hay que aadir la falta de agilidad y la lentitud de muchos
procedimientos de concurso, que, en organizaciones voluminosas, como
la Administracin General del Estado y otras, convocan a cientos de
aspirantes y que se resuelven muchos meses despus de iniciados.

La multiplicacin de los problemas descritos se ha traducido en el
uso habitual que se viene haciendo de las comisiones de servicio, que en
algunas organizaciones se ha convertido de facto en el sistema normal de
provisin de puestos de trabajo. Este instrumento, diseado en la ley para
permitir la movilidad funcional y geogrfica en situaciones de urgencia,
se arbitra como medio de cubrir una plaza vacante por funcionarios
informalmente preseleccionados y funciona a la manera de un periodo de
prueba, en el sentido de que transcurrido un cierto tiempo, en su caso el
plazo mximo de la comisin de servicios (o incluso superior), se pone en
119
marcha el concurso correspondiente, adecuado a las caractersticas,
capacidades y mritos del candidato ya probado.

Otro de los problemas prcticos a que conduce la rigidez de los
concursos es la extensin inmoderada del sistema de libre designacin,
que, en teora, debera ser un procedimiento excepcional, limitado a
puestos muy determinados, de carcter directivo, de confianza o de alta
responsabilidad. Pero los puestos de trabajo que, en el conjunto de las
Administraciones Pblicas, se proveen por libre designacin han
desbordado ese mbito tan estricto.

Adems, este procedimiento exige convocatoria pblica como ha
tenido que recordar recientemente el Tribunal Constitucional- y debe
fundarse tambin en la exigencia de determinados requisitos de los
candidatos. Pero, en la realidad, dichos requisitos suelen limitarse a la
pertenencia a un grupo de titulacin. En consecuencia, el procedimiento
de libre designacin se ha convertido en una forma de provisin en la que
rige una discrecionalidad prcticamente absoluta, pues no es necesario
definir, acreditar ni motivar la concurrencia de mritos de los interesados.

En virtud de todo lo anterior, se ha venido difundiendo una
acusada falta de confianza en el modelo de provisin de puestos de
trabajo entre los empleados pblicos, lo que muchas veces inhibe a
candidatos cualificados de participar en procesos de provisin y, en todo
caso, reduce su motivacin.

53. La necesidad de revisar a fondo el sistema de provisin de puestos de
trabajo

La Comisin considera que el sistema actual debe ser
sustancialmente reformado, para atender tanto a los principios de mrito
y capacidad en la provisin de puestos y destinos, como a las exigencias
de eficacia y eficiencia administrativa, que no deben ser incompatibles
con aquellos principios.

Por de pronto, es recomendable flexibilizar la actual regulacin de
los concursos, de manera que se tengan en cuenta significativamente los
resultados de la evaluacin del rendimiento de los empleados pblicos,
ms que otros mritos o supuestos mritos ms formales. Tambin sera
aconsejable realizar entrevistas o tests de seleccin, siempre que se
120
encomienden a profesionales especializados, o acudir a la valoracin de
memorias, proyectos o simulaciones.

En cualquier caso, en las grandes organizaciones al menos (puesto
que en las ms pequeas resulta prcticamente imposible), la funcin de
seleccin debera tecnificarse, dotando a las comisiones de valoracin de
especialistas procedentes de los departamentos de recursos humanos, que
deberan reforzarse, sin perjuicio de que puedan contar con asesores
externos, si la ocasin lo requiere. Como es lgico, dichas comisiones
deben contar con un rgimen de independencia funcional, no siendo
recomendable que formen parte de ellas cargos de naturaleza poltica ni
representantes sindicales u otras personas afectadas por causas de
abstencin.

Las decisiones de las comisiones de valoracin deberan poder ser
recurridas en la va administrativa ante instancias dotadas igualmente de
independencia funcional, que resolveran los recursos o reclamaciones
mediante procedimientos rpidos y sencillos, en garanta de los
principios de igualdad, mrito y capacidad, aunque respetando el ncleo
de la discrecionalidad tcnica de las comisiones de valoracin. Lo
deseable es, si existe un rgano u oficina semejante para velar por la
regularidad de los procedimientos de acceso al empleo pblico, que la
competencia para resolver aquellos recursos y reclamaciones se atribuya
al mismo rgano, dado que existe una unidad temtica entre los
procedimientos de acceso y los de provisin de puestos de trabajo (e
inclusive los de evaluacin del rendimiento, como se ha dicho) a estos
efectos.

Por otra parte, el acceso a un puesto de trabajo mediante concurso o
un procedimiento de seleccin semejante no tiene por qu suponer que el
funcionario adquiere un derecho vitalicio a ese cargo. Por el contrario, la
Comisin entiende que, con carcter general, se debe establecer que el
derecho al desempeo de un puesto de trabajo no tenga carcter
temporalmente ilimitado, correspondiendo a las leyes y dems normas
reguladoras de cada Administracin determinar el plazo mnimo, en todo
caso razonable, de garanta del puesto, transcurrido el cual, la
continuidad en l dependera de razones objetivas fundadas en la
evaluacin del desempeo.

Incluso puede establecerse un breve perodo de prueba, dentro del
cual la Administracin pueda acordar motivadamente el reintegro del
121
funcionario seleccionado a su puesto de procedencia, tal como prevea,
por cierto, el Proyecto de Estatuto Bsico de la Funcin Pblica de 1999.

Estas ltimas novedades, sin duda muy importantes en nuestro
rgimen de funcin pblica, no pueden desvincularse de la introduccin
de un modelo de carrera que no se funde slo en la provisin de puestos
de trabajo, sino que se combine y equilibre con una carrera horizontal,
como propugnamos.

Tambin deben preverse, para puestos determinados y reducidos,
procedimientos de provisin en los que el rgano competente no
especializado goce de un mayor margen de discrecionalidad, llmense o
no libre designacin. Ahora bien, con excepcin de los puestos cuyo
desempeo requiere condiciones de estricta confianza personal (por
ejemplo, las secretaras de los altos cargos) y sin perjuicio de lo que las
leyes relativas a cada Administracin dispongan sobre el personal
directivo en sentido igualmente estricto (como ya dijimos), la seleccin
discrecional debe fundarse en requisitos previamente conocidos y no
debe prescindir de alguna intervencin de los rganos o comisiones de
valoracin de mritos. stas, a ttulo de ejemplo, podran avalar con
carcter previo la capacidad de los candidatos, o bien proponer varios de
ellos al rgano competente.

Correlativamente, el nombramiento discrecional no tiene por qu
significar siempre libertad de cese o remocin del designado. Es normal
que esa libertad exista cuando se trate de puestos que requieran una
estricta confianza personal. Tambin podra preverse as para el personal
directivo, en las leyes que lo regulen. Sin embargo, para otros puestos de
trabajo a los que se accede por el procedimiento de libre designacin o
similares, debera garantizarse un plazo mnimo para el desempeo del
cargo, salvo que concurran causas objetivas de remocin, que se apliquen
por resolucin motivada.

Este modelo ms flexible, pero al mismo tiempo ms respetuoso del
principio de mrito y capacidad, que propugnamos debera reconducir el
instrumento de las comisiones de servicio a su verdadera funcin.
Aunque no se nos oculta que seguir constituyendo en muchos casos una
vlvula de excepcionalidad. Pero sobre ello volveremos ms adelante.

54. Qu regular en el Estatuto Bsico

122
No todas las propuestas y recomendaciones que sugerimos en el
apartado anterior pueden llevarse, sin embargo, al texto del Estatuto
Bsico del Empleado Pblico, sea por respeto a la autonoma de las
Comunidades Autnomas que deseen regular por ley un modelo propio
de carrera o promocin profesional en todos sus aspectos, sea porque lo
que es razonable para algunas Administraciones puede ser disfuncional o
sencillamente inaplicable en otras, en razn de su dimensin, de las
funciones que le corresponden, del tipo de personal con que cuentan, o de
otras caractersticas.

Incluso algunas de las que conviene introducir, como factores de
modernizacin de nuestro sistema de empleo pblico, deben incorporarse
a normas de carcter orientativo y no prescriptivo, de manera que abran
posibilidades de decisin a los legisladores que hayan de desarrollar o
complementar la legislacin bsica.

El Estatuto debera, eso s, establecer que la provisin de puestos
de trabajo debe llevarse a cabo por procedimientos basados en los
principios de publicidad, mrito y capacidad.

Debera establecer que, con carcter general, la valoracin de
mritos y capacidades, a estos efectos, debe corresponder a rganos
colegiados imparciales y especializados, de composicin estrictamente
tcnica, y que la legislacin aplicable en cada caso podr prever la
posibilidad de recurso o reclamacin contra sus decisiones o propuestas
ante rganos administrativos no sometidos a instrucciones jerrquicas.

El Estatuto Bsico debera disponer, asimismo, que las leyes en
cada caso aplicables podrn prever la provisin de determinados
puestos de trabajo singularizados de carcter directivo, de confianza
personal o de alta responsabilidad, mediante una decisin discrecional
del rgano competente, y en el ltimo caso mediante acreditacin de la
idoneidad de los candidatos o la preseleccin de algunos de ellos por
un rgano tcnico de valoracin.

En tercer lugar, el Estatuto debe establecer que los titulares de los
puestos de trabajo que han accedido a ellos mediante un procedimiento
selectivo de provisin, tienen derecho a desempear su puesto durante
el plazo mnimo razonable que establezca la legislacin en cada caso
aplicable, pudiendo ser prorrogado dicho plazo automticamente en
virtud de la evaluacin de su rendimiento.

123
Asimismo el Estatuto debe prever que la legislacin aplicable en
cada caso permita a la Administracin competente acordar
motivadamente el reintegro a su puesto de origen del funcionario que
ha accedido a un puesto de trabajo, durante un breve perodo de
prueba.

De la misma manera el Estatuto debe prever el libre cese de los
titulares de puestos de trabajo que hayan accedido a ellos en virtud de
decisin discrecional, si bien condicionando el cese a causas objetivas y
justificadas durante un perodo mnimo de permanencia determinado
por la legislacin aplicable, cuando la provisin se fund en la
acreditacin de idoneidad o la preseleccin de un rgano tcnico de
valoracin.

55. La movilidad interna de los funcionarios pblicos

La movilidad de los empleados, esto es, la posibilidad de cambio
de puesto de trabajo o de funciones, es otro elemento esencial en una
Administracin que debe ser eficaz y eficiente, por lo que debe poder
utilizar los recursos humanos de que dispone para la prestacin adecuada
de los servicios que la sociedad demanda.

La movilidad a que nos referimos puede tener lugar, segn la
legislacin vigente, con carcter voluntario o forzoso. La primera se
produce a travs de los mencionados procedimientos de provisin de
puestos de trabajo, incluidas las comisiones de servicio voluntarias. La
segunda obedece a causas objetivas de inters pblico, pero est limitada
por los derechos a la estabilidad funcional y geogrfica que la legislacin
vigente reconoce a los empleados pblicos.

En la prctica sucede, sin embargo, que la movilidad voluntaria
est muy extendida, pues ha pasado a concebirse como un derecho casi
ilimitado del funcionario en el seno de su propia Administracin,
mientras que la movilidad forzosa tropieza con grandes dificultades y
resistencias, que dificultan la planificacin estratgica de recursos
humanos y la correcta distribucin del personal. Hasta el punto de que,
en ocasiones, una Administracin no puede recurrir a personal excedente
en ciertas reas o unidades para cubrir las necesidades surgidas en otras.
Esto ltimo lleva frecuentemente a las Administraciones Pblicas a
contratar personal temporal o a la externalizacin de servicios y
actividades, como solucin ms simple. Efectos que no deberan
minusvalorarse en ningn caso.
124

Uno de los principios que consagr la Ley 30/1984 fue el de
adscripcin indistinta de los funcionarios a los puestos de trabajo,
sometido a algunas excepciones. Sin discutir la finalidad pretendida con
esta medida, que evita la patrimonializacin de determinadas
funciones por ciertos cuerpos y escalas, lo cierto es que el principio,
llevado a sus ltimas consecuencias, rompe la exigencia de una mnima
especializacin para desempear los puestos de trabajo y da lugar a una
inadecuada utilizacin de las capacidades de los funcionarios.

Algunas modificaciones normativas han pretendido poner lmites a
la excesiva movilidad voluntaria que aquel principio produce,
estableciendo limitaciones de participacin en los concursos de provisin
de puestos para funcionarios de reas, sectores o departamentos distintos
a los del puesto a cubrir. Pero el mantenimiento del principio de
adscripcin indistinta dificulta tales restricciones, por ms que estn
justificadas, y ha creado una cierta litigiosidad al respecto.

Para resolver este tipo de problemas, las Administraciones Pblicas
deberan tener la posibilidad de ordenar la provisin de puestos de
trabajo diferenciando reas de especializacin o sectores, a los que
debera ceirse la posibilidad de movilidad voluntaria de sus
funcionarios. Este tipo de ordenacin reconduce la movilidad funcional a
puestos que guarden similitud en cuanto a los conocimientos,
capacidades y experiencias requeridas o convenientes para
desempearlos.

Por las razones de flexibilidad que venimos apuntando, el Estatuto
Bsico del Empleado Pblico no debera imponer este tipo de solucin a
los problemas de la excesiva movilidad entre reas. Pero s debera
permitirla claramente.

En cuanto a la movilidad forzosa, en la medida en que afecta al
derecho del funcionario al cargo o puesto de trabajo, el Estatuto Bsico
debe incluir una regulacin, siquiera mnima. Bastar remitirse a lo que
dispongan las leyes aplicables en cada caso, pero garantizando el respeto
a las retribuciones, condiciones esenciales de empleo y lugar de
residencia del empleado, entendiendo esta ltima garanta como
posibilidad del funcionario de desplazarse a su centro de trabajo en un
tiempo razonable.

125
Slo por necesidades urgentes e inaplazables y con carcter
temporal, mediante comisin de servicios y con la necesaria
compensacin, sera posible limitar el derecho del funcionario a un
puesto de trabajo compatible con su lugar de residencia.

Por ello, la Comisin propone que las leyes que regulen la funcin
pblica de las distintas Administraciones determinen, en su caso, los
lmites funcionales de la movilidad voluntaria de los funcionarios
pblicos, pudiendo facultar a las Administraciones competentes para
que limiten la participacin en los procedimientos de provisin de
puestos de trabajo a los empleados de determinadas reas funcionales o
sectores de actividad.

Las referidas leyes han de regular, asimismo, los supuestos y
procedimientos de movilidad forzosa, que en todo caso deben respetar
las retribuciones de los funcionarios, sus condiciones esenciales de
empleo y el derecho a un puesto de trabajo al que puedan desplazarse
desde su residencia en un tiempo razonable. Slo por causas urgentes e
inaplazables de inters pblico, con carcter temporal y mediante la
compensacin que corresponda, puede imponerse al funcionario un
cambio de trabajo que implique modificar su lugar de residencia.

56. La movilidad interadministrativa

Una de las sugerencias que con ms frecuencia ha recibido esta
Comisin de las organizaciones que le han enviado sus observaciones ha
sido la necesidad de incrementar las posibilidades de movilidad de los
empleados pblicos entre las distintas Administraciones Pblicas.

La legislacin bsica vigente permite esa movilidad, si bien de
acuerdo con lo que establezcan las relaciones de puestos de trabajo. En
la prctica y en virtud de stas, las posibilidades de movilidad no son
demasiado amplias hoy en da, pues muchas Administraciones exigen
como requisito para el desempeo de puestos de trabajo tener la
condicin de funcionario o contratado de la propia Entidad.

Aumentar las posibilidades de movilidad no es, sin embargo, una
preferencia general, ya sea por el inters de los empleados de cada
Administracin de reservarse las oportunidades de carrera en la misma,
ya sea porque algunas entidades, en particular locales, temen que otras
multipliquen sus ofertas de trabajo abiertas y que sus empleados puedan
concurrir a ellas abandonando la Administracin de origen. De hecho,
126
slo en 2003 se promovi un Acuerdo para la Administracin General del
Estado y las Comunidades Autnomas que se adhirieran a l, a fin de que
al menos un 5 por 100 de las convocatorias de provisin de puestos de
trabajo de todas ellas quedaran abiertas a funcionarios de otras
Administraciones. Sin embargo, no son numerosas las Comunidades
Autnomas que se han adherido a dicho Acuerdo.

La necesidad de fomentar las posibilidades de movilidad
interadministrativa es mayor hoy en da, si cabe, habida cuenta del
enorme proceso de descentralizacin del empleo pblico que se ha
producido en los ltimos aos, especialmente en las reas docente y
sanitaria.

Sin embargo, imponer a travs de una norma bsica reglas precisas
de movilidad no es fcil. Habra que determinar para ello un porcentaje
mnimo de vacantes a proveer por convocatorias abiertas pero entonces
qu porcentaje y en qu reas- u optar por una regla general que prohba
limitar cualquier convocatoria a empleados de la propia Administracin
convocante.

Esta ltima opcin tampoco sera razonable en trminos generales,
ya que es lgico que cada Administracin prefiera contar con el personal
que ella misma ha seleccionado y formado, dado que no es posible
determinar a priori que el de otras entidades rene requisitos semejantes
de competencia, capacidad y formacin.

A nuestro entender, estos problemas deben abordarse mediante un
doble expediente. Primero impulsando desde el Estatuto Bsico los
acuerdos o convenios entre Administraciones Pblicas que hagan posible
extender la movilidad y permitiendo que en reas o servicios
determinados pueda imponerse como regla general por leyes especiales.
En segundo lugar, creando un sistema de homologacin de los grupos
profesionales, clases y categoras de personal de las distintas
Administraciones, que facilite y garantice las posibilidades de movilidad.

El sistema de homologacin debera ser adoptado, con carcter
general o sector por sector, en virtud de acuerdo de la Conferencia
Sectorial de Administracin Pblica, y ser encomendado a algn rgano
u organismo especializado dependiente de la misma. Este rgano u
organismo fijara requisitos mnimos para el acceso a cuerpos, escalas,
categoras o grupos profesionales equivalentes en las distintas
127
Administraciones y acreditara la calidad de los correspondientes
procesos de seleccin y ascenso de categora, de manera que los
empleados de los servicios o reas acreditadas de cada Administracin
pudieran participar en igualdad de condiciones con los de otras en las
convocatorias de provisin de puestos de trabajo. La adhesin de las
Administraciones Pblicas al sistema sera voluntaria, salvo que se
estableciera por ley especial en algn sector del empleo pblico.

En consecuencia, la Comisin entiende que el Estatuto Bsico del
Empleado Pblico debe impulsar las posibilidades de movilidad
interadministrativa de los empleados pblicos, haciendo referencia a
los convenios y acuerdos que puedan adoptar entre ellas, en su caso en
el marco de la Conferencia Sectorial de Administracin Pblica y sin
perjuicio de los derechos de movilidad voluntaria que puedan
establecerse por ley especial para sectores determinados.

A efectos de facilitar la movilidad administrativa, el Estatuto
debe prever un sistema de homologacin de los sistemas selectivos y de
los grupos profesionales, clases y categoras de empleados de las
distintas Administraciones Pblicas. La gestin de dicho sistema debe
encomendarse a algn rgano u organismo creado por la citada
Conferencia Sectorial y de ella dependiente, salvo lo que pueda

57. Asignacin de puestos y funciones y movilidad del personal laboral

En el mbito laboral, estas cuestiones no han sido objeto de la
regulacin legal y reglamentaria, ciertamente minuciosa, relativa a los
funcionarios pblicos. Ello no obstante, a veces este ltimo modelo ha
sido adaptado a la promocin profesional del personal laboral a travs de
la negociacin colectiva.

Por las mismas razones expuestas ms arriba (apartado 48), la
Comisin considera que se debe seguir confiando la regulacin de la
provisin de puestos o asignacin de funciones al personal laboral y el
reconocimiento de derechos o la sujecin a deberes de movilidad a lo que
dispongan los convenios colectivos, sin perjuicio de que stos puedan
adaptarse a las normas previstas para los funcionarios pblicos.

XI. Situaciones administrativas de los empleados pblicos

58. El estado actual del rgimen de situaciones administrativas
128

A lo largo de la vida profesional del empleado pblico puede
producirse un variado catlogo de circunstancias que den lugar a una
cesacin de la prestacin del servicio activo, pero que, por deberse a
razones que precisan o aconsejan alguna proteccin jurdica, no tienen
como consecuencia la extincin de la relacin de servicios, sino una mera
interrupcin o suspensin de la misma.

Esas circunstancias y las condiciones, perodos y lmites con que
puede producirse la interrupcin del servicio activo, as como el derecho
a reintegrarse en el mismo, constituyen el objeto del rgimen de
situaciones administrativas de los funcionarios pblicos, establecido en
normas legales y reglamentarias.

Tambin el Estatuto de los Trabajadores (arts. 45 y 46) establece un
rgimen de suspensin del contrato y de excedencias del trabajador, que
puede ser complementado o extendido a supuestos distintos por la
negociacin colectiva. Es ms, podemos afirmar que un elevado nmero
de convenios colectivos aplicables al personal laboral de las distintas
Administraciones Pblicas ha venido ampliando la regulacin del
Estatuto de los Trabajadores precisamente para hacer coincidir,
prcticamente por entero, el rgimen de situaciones aplicable a ese
personal con el establecido para los funcionarios pblicos. Ms an, la
regulacin de algunos supuestos de excedencia en leyes ms o menos
recientes de carcter social excedencia para el cuidado de familiares y
para facilitar la conciliacin de la vida laboral y familiar, excedencia por
razn de violencia de gnero- se ha llevado a cabo en paralelo para
trabajadores por cuenta ajena y funcionarios pblicos.

Por otra parte, en materia de situaciones administrativas de los
funcionarios pblicos, la legislacin bsica del Estado se ha desplegado
con una gran amplitud, hasta agotar prcticamente la regulacin de la
materia. Tanto es as, que la legislacin de algunas Comunidades
Autnomas ni siquiera llega a establecer una regulacin propia, sino que
se remite sin ms a la legislacin del Estado, frmula que, por cierto, evita
tener que modificar de modo permanente la legislacin autonmica para
recoger las frecuentes modificaciones de la legislacin bsica estatal que
se han venido estableciendo por medio de leyes especiales protectoras en
caso de determinadas contingencias sociales, a las que hemos aludido. De
esta manera, las situaciones administrativas de los empleados pblicos
129
gozan de un rgimen muy uniforme, que garantiza una amplia igualdad
de derechos en esta materia para todos ellos.

Las nicas especialidades existentes -por lo dems no demasiado
sustantivas- son las que afectan a colectivos como el personal militar,
Jueces, Magistrados y Fiscales y Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, que,
como se ha explicado en los epgrafes iniciales de este Informe, no
deberan estar incluidos en el mbito de aplicacin del Estatuto Bsico.

Por otra parte, las contestaciones recibidas por esta Comisin a la
consulta formulada a Administraciones y agentes sociales no ponen de
relieve, por lo general, una especial preocupacin por modificar la
regulacin existente, ms all de algunas declaraciones genricas que
apuntan a la voluntad de ciertas Administraciones autonmicas de gozar
de un mayor margen de autonoma en esta materia, sin mayores
precisiones.

Cabe concluir, pues, que el rgimen actual de las situaciones
administrativas resulta muy homogneo y, por lo general, bastante
pacfico, con las salvedades que se apuntarn, sin que existan demandas o
motivos de peso para modificarlo con carcter general.

59. La conveniencia de unificar el rgimen de situaciones administrativas
de funcionarios y contratados laborales

Como los problemas detectados en esta materia no son numerosos,
las modificaciones de la legislacin vigente que proponemos tampoco
pueden serlo.

La primera de ellas, sin embargo, puede parecer de gran calado,
pues se trata de unificar en el texto del Estatuto Bsico el rgimen de
situaciones de los funcionarios y del personal laboral. Esta medida
responde a la filosofa en que se basa este Informe, de aproximar, hasta
donde sea posible, el rgimen de todos los empleados pblicos, con
independencia del vnculo jurdico que les une a la Administracin. Pero
no se trata de una propuesta basada en un planteamiento dogmtico ni,
por lo dems, su trascendencia prctica es elevada. Lo que se propone es
llevar a la letra de la ley lo que sucede en la realidad, dado que el rgimen
de las situaciones administrativas se ha venido unificando por medio de
los convenios colectivos.

130
No vemos razones sustantivas para mantener formalmente
separados los regmenes estatutario y laboral en esta materia, ya que las
circunstancias, contingencias o avatares de la relacin profesional que
justifican la previsin de situaciones administrativas pueden afectar por
igual y en los mismos trminos exactamente a unos y otros empleados. La
relacin laboral especial de empleo pblico debe integrar, por tanto, el
rgimen de situaciones administrativas previsto para los funcionarios
pblicos.

Empleado Pblico disponga la aplicacin del mismo rgimen de
situaciones administrativas a los funcionarios pblicos y a los
empleados pblicos con contrato laboral.

60. Qu debe ser bsico en esta materia

La segunda cuestin que debe plantearse, partiendo del panorama
altamente uniforme que el rgimen de situaciones administrativas
presenta en todas las Administraciones Pblicas, es si resulta conveniente
flexibilizar este marco tan homogneo, qu ventajas reportara dicha
flexibilizacin y en qu razones se sustentan las opciones posibles.

No conviene olvidar, al respecto, que las situaciones
administrativas implican un reconocimiento de derechos de los
empleados pblicos y que, al igual que ocurre con el resto de los derechos
que se incluyan en el Estatuto Bsico, una reduccin de la extensin de la
legislacin bsica dara lugar a que tales derechos puedan ser reconocidos
con mayor o menor amplitud (o incluso desconocidos) en las leyes del
Estado y de las Comunidades Autnomas reguladoras de la respectiva
funcin pblica y de la local. Esta consecuencia y, en concreto, el riesgo
de vaciado de estos derechos si el Estatuto Bsico optara por no otorgar
carcter bsico a la regulacin de las situaciones administrativas resulta
difcilmente admisible. Mxime cuando algunas de las situaciones
administrativas, como las excedencias forzosas o especiales por ejercicio
de cargo pblico, las excedencias voluntarias por cuidado de hijos o
familiares e incluso las excedencias voluntarias (en este caso con distintos
requisitos y efectos) tienen una extensin universal en las relaciones de
empleo pblico y privado. Adems, la regulacin de otras situaciones,
como la de servicios especiales o servicios en otra Administracin distinta
de la de origen implican la movilidad del empleado pblico entre
131
diferentes Administraciones autnomas, lo que exige tambin una
regulacin coordinada.

En realidad, es preciso distinguir segn el tipo de situaciones
administrativas de que se trate y de los fundamentos de su regulacin.

a) Existe un primer grupo de situaciones administrativas cuya
concesin puede afectar a dos Administraciones distintas. Es el caso de
las que acabamos de mencionar.

En primer lugar, la situacin de servicio en otras Administraciones
pblicas (no ya slo en Comunidades Autnomas, como todava
establece la legislacin bsica vigente), que tiene lugar cuando un
funcionario de una Administracin es transferido o se traslada
voluntariamente a otra, pero sin perder su condicin de origen.

Es el caso tambin de la situacin de servicios especiales, mediante
la que empleados de una Administracin del Estado, autonmica o
local- pueden pasar a prestar servicio no slo en cargos superiores o de
confianza poltica de la propia sino tambin de otra diferente, adems de
en rganos constitucionales y organismos internacionales, pero con la
obligacin de la primera de reservarles el puesto, plaza o destino de
origen.

Es obvio que si tanto el Estado como las Comunidades Autnomas
pudieran extender a su voluntad, con efectos generales, los cargos a los
que se accede en servicios especiales, se estaran imponiendo a
Administraciones ajenas deberes de reserva de puestos de trabajo a
empleados que las abandonan, de manera ilimitada. Por eso debe existir
una regulacin bsica uniforme de este tipo de situaciones.

b) No cabe desconocer tampoco que algunas de las situaciones
administrativas que han ido surgiendo en los ltimos aos responden a la
preocupacin de los poderes pblicos por dar efectividad a determinados
mandatos constitucionales en materia de proteccin social, econmica y
jurdica de la familia, por favorecer las condiciones que permitan la
conciliacin de la vida profesional y familiar, por promover la igualdad
de oportunidades y de trato entre hombres y mujeres y por brindar el
apoyo necesario a las mujeres que sufren violencia de gnero.

132
Ese fundamento constitucional explica que estas situaciones hayan
sido introducidas en leyes especiales que alcanzan tanto al personal
laboral sometido al derecho privado como al personal sometido al
rgimen estatutario para garantizar condiciones de igualdad en el
disfrute de estos derechos. As ha ocurrido con la Ley 39/1999, de 5 de
noviembre, de Conciliacin de la Vida Laboral y Familiar de las personas
trabajadoras, con la Ley 40/2003, de 18 de noviembre, de Proteccin a las
Familias Numerosas, o de la Ley Orgnica 1/2004, de 28 de diciembre,
sobre la Violencia de Gnero. En estos supuestos u otros semejantes que
puedan contemplarse en el futuro, la garanta de la regulacin comn, de
aplicacin general de todo tipo de empleados, conlleva incluirla en el
Estatuto Bsico. Ello sin perjuicio de las mejoras que, para abordar tales
circunstancias, puedan preverse en la legislacin de desarrollo.

c) Existen otras situaciones, que son excepcionales, y que estn
ligadas, sin embargo, a opciones organizativas y de gestin de personal.
Es el caso de las actuales situaciones de expectativa de destino y
excedencia forzosa, as como la de excedencia voluntaria incentivada. Su
regulacin depende de la planificacin estratgica de recursos humanos o
pretende dar una salida a problemas transitorios de exceso de personal,
necesidades de reestructuracin interna u otros similares, que pueden
afectar de manera muy distinta a unas u otras Administraciones Pblicas.
En estos casos, la legislacin bsica debe ser mnima, esto es, debe
garantizar unos derechos mnimos a todos los empleados y reconocer
mrgenes de regulacin a las Comunidades Autnomas, que hasta ahora
no existen.

d) Lo mismo puede decirse de la excedencia por prestacin de
servicios en el sector pblico tambin denominada por
incompatibilidad en alguna legislacin autonmica-, cuando se aplica a
empleados que se integran en cuerpos o escalas de su propia
Administracin de origen o que pasan a prestar servicio en organismos o
entidades dependientes o vinculadas a la misma. Los derechos que
comporte esta situacin, en particular a efectos de un eventual retorno al
cuerpo, escala o grupo profesional anterior, deben poder ser regulados de
manera diferente, pues no se trata de otra cosa que de facilitar la
movilidad interna del personal.

e) Por lo que atae a la excedencia voluntaria por inters particular,
parece conveniente mantener una regulacin mnima de los requisitos
para solicitarla y del derecho a solicitar el reingreso, puesto que con ello
133
se regulan derechos bsicos de todo empleado pblico. Pero no debe
descartarse la posibilidad de que las leyes del Estado y de las
Comunidades Autnomas completen, mejoren o eleven esas condiciones
mnimas en funcin de sus necesidades y de su propia poltica de
personal, por ejemplo en lo que se refiere a la reduccin del perodo de
servicios para obtener la excedencia o del plazo mximo de permanencia
en la misma o a eventuales derechos de prelacin en el reingreso.

f) En fin, por lo que se refiere a las situaciones de suspensin de la
relacin de empleo por causa sancionadora, habr que aplicar en comn
la legislacin penal, si la suspensin se acuerda en el marco de un proceso
penal, y los lmites que diremos en su momento, cuando se trate de la
suspensin cautelar o definitiva en un procedimiento disciplinario.

En todo caso, nos parece que la prdida de la condicin de
funcionario o de empleado pblico debe ser materia regulada por el
Estatuto Bsico y que no deben preverse como tendremos ocasin de
explicar en el epgrafe siguiente-, otras causas de extincin de las
relaciones de empleo pblico que las expresamente contempladas en
aqul. Por ello, la determinacin de este efecto como consecuencia del
agotamiento de plazos mximos de duracin de algunas situaciones
administrativas o por el incumplimiento de los requisitos impuestos a
quienes disfruten de algunas de ellas (suspensin firme, excedencia
forzosa o excedencia voluntaria incentivada o no) debe ser objeto tambin
de regulacin comn en el Estatuto Bsico.

As pues, la Comisin estima, en lnea con lo apuntado, que el
Estatuto Bsico debera regular las distintas situaciones administrativas
de los empleados pblicos, si bien con diferente grado de intensidad.

La regulacin debe ser comn y prcticamente uniforme por lo
que se refiere a las situaciones de servicios especiales y servicio en otra
Administracin Pblica (no ya slo en Comunidades Autnomas), y en
lo que respecta a todas aquellas situaciones que tienen su fundamento
en la legislacin especial de proteccin social de los trabajadores, tales
como las relativas a la conciliacin de la vida profesional y familiar,
proteccin de las familias numerosas, proteccin frente a la violencia de
gnero y similares. En este ltimo caso, debe mantenerse en el Estatuto
Bsico la regulacin vigente.

La regulacin debe ser mnima en cuanto a las situaciones
excepcionales de expectativa de destino y excedencia forzosa o
134
similares, en cuanto a la excedencia voluntaria incentivada y en cuanto
a la excedencia por prestacin de servicios en el sector pblico
correspondiente a la propia Administracin de origen, de manera que
pueda ser desarrollada o complementada por las leyes del Estado o de
las Comunidades Autnomas en funcin de sus necesidades y de sus
opciones de autoorganizacin y gestin de personal.

El Estatuto Bsico debe establecer tambin una regulacin
mnima del derecho a la excedencia voluntaria, en trminos parecidos a
los actuales, sin perjuicio de que pueda ser completada por las leyes de
aplicacin del mismo.

La situacin de suspensin de funciones o de empleo debe
regularse en parte por remisin a la legislacin penal y, en otra parte, a
la del rgimen disciplinario de los empleados pblicos.

En todo caso debe regularse en el Estatuto Bsico la prdida de la
condicin de empleado pblico que pueda derivar del agotamiento de
los plazos o del incumplimiento de las obligaciones impuestas a
quienes se encuentren en determinadas situaciones.

61. En particular, la situacin de servicios especiales

La situacin de servicios especiales ha tenido tradicionalmente su
causa en el ejercicio de cargos pblicos de naturaleza o confianza poltica,
bien sean de carcter electivo o por designacin, y en el desempeo de
puestos relevantes en organismos internacionales y rganos
constitucionales. La especial entidad de estos cargos, as como su ndole
temporal, recomienda dotar a los interesados de la garanta de poder
reintegrarse al trmino de su mandato o ejercicio a su puesto, plaza o
destino de origen, sin merma alguna de derechos. Pero, con el tiempo, la
aplicacin de esta figura se ha ido extendiendo a numerosos supuestos
distintos de los originarios, ya se trate de puestos directivos o inclusive de
todos los funcionarios de algunos organismos o entidades pblicas,
producindose una cierta desnaturalizacin de la misma.

La razn de esta extensin de la situacin de servicios especiales
hay que buscarla en los efectos ventajosos que otorga a los empleados que
se encuentren en la misma (cmputo de servicios a efectos de carrera, de
antigedad y derechos pasivos, as como la reserva de destino) y en el
inters de los gobiernos y rganos constitucionales de atraerse de esta
manera a los empleados de su preferencia para funciones de carcter
135
temporal, aunque no sean de estricta confianza poltica. Dicha extensin
se ha producido sea mediante adiciones de nuevos supuestos en la
legislacin bsica del Estado, sea por interpretacin extensiva de la
misma, sea, en definitiva, a travs de leyes especiales.

La Comisin considera que la situacin de servicios especiales debe
seguir teniendo carcter excepcional, puesto que no deja de tratarse de
una situacin privilegiada, como la jurisprudencia destaca, y que los
beneficios que de ella derivan deberan restringirse a los cargos electivos,
a los de naturaleza o confianza poltica en sentido estricto, as como a
quienes ocupen puestos relevantes y de carcter temporal en organismos
internacionales y en los rganos constitucionales o equivalentes de las
Comunidades Autnomas. Consecuentemente se debera proceder a una
regulacin de esta situacin de servicios especiales en el Estatuto Bsico
que simplifique los supuestos actualmente previstos.

En concreto, el nombramiento de empleados pblicos para puestos
de carcter directivo en el propio sector pblico y las consecuencias
jurdicas que ello conlleva para su condicin de origen debera encontrar
acomodo en el rgimen estatutario especfico de los directivos pblicos,
cuya elaboracin ha propuesto esta Comisin. Dicha regulacin debera
establecer los supuestos de reserva de puesto de trabajo o, en su caso, de
reincorporacin preferente. Por lo que se refiere a aquellos supuestos de
empleados a los que se declara en esta situacin por el mero hecho de
estar destinados en determinados organismos o entidades pblicos,
deberan dejar de estar, sin ms, amparados por la misma, salvo si aquel
destino hiciera imposible en la prctica el retorno a la plaza o puesto de
origen.

La Comisin propone, por tanto, que se simplifique el listado de
supuestos en que cabe aplicar la situacin de servicios especiales,
remitiendo la regulacin de las situaciones del personal directivo a su
regulacin propia y excluyendo la aplicacin de dicha situacin a la
generalidad de los empleados de organismos o entidades determinadas
del sector pblico, por el mero hecho de serlo, salvo excepcin
estrictamente justificada.

62. La excedencia por servicios en el sector pblico

Otra situacin administrativa cuya regulacin no se considera
totalmente satisfactoria es la recogida en el vigente artculo 29.3 a) de la
136
Ley 30/1984, relativa a la excedencia voluntaria por prestacin de
servicios en otros organismos o entidades del sector pblico o por
encontrarse en servicio activo en otro cuerpo o escala diferente del de
origen. Inicialmente los efectos de esta situacin administrativa no
diferan de los de la excedencia voluntaria por inters particular y, por lo
tanto, el tiempo de permanencia en aquella situacin no era computable a
efectos de ascensos, trienios y derechos pasivos (sin perjuicio del
cmputo recproco de perodos de cotizacin entre los diferentes
regmenes de Seguridad Social). Esa prdida de los beneficios derivados
de la condicin de funcionario en activo, en cuanto a antigedad, carrera
y garantas de regreso, ha venido constituyendo un obstculo a la
movilidad hacia estos organismos o entidades del sector pblico, que
muchas veces se ven precisados por ello de acudir al mercado privado,
cuando dentro de la propia Administracin Pblica de la que dependen o
a la que estn adscritos podran encontrar personal especializado con las
capacidades adecuadas.

Slo a partir del ao 2004 se aadi a esta situacin el beneficio
adicional del cmputo de los servicios a efectos de trienios. No obstante,
el problema dista de estar resuelto y precisa de una solucin que otorgue
mayores garantas a los empleados pblicos que pasen a esta situacin y
que favorezca y estimule la movilidad hacia este tipo de organismos y
entidades. La solucin no debera consistir en la reserva absoluta de
puesto, que sera excesivamente gravosa para la Administracin de
origen, pero s podra establecerse un derecho preferente al reingreso en
relacin con los empleados que se encuentren en situacin de excedencia
voluntaria por inters particular, siempre que existiese vacante del grupo,
cuerpo, escala o categora en el momento en que ste se solicite, con
ocasin del cese en la entidad u organismo de destino.

La Comisin entiende, por tanto, que la regulacin bsica de la
situacin de excedencia voluntaria por prestacin de servicios en el
sector pblico debera no slo reconocer el tiempo de permanencia en
la misma a efectos de trienios y derechos pasivos, sino contemplar
tambin un derecho de reingreso preferente en el puesto de origen u
otro similar, con ocasin de vacante.

XII. Extincin de la relacin de empleo pblico

63 Causas de extincin de la relacin de servicio de los empleados
pblicos y reglas complementarias de jubilacin
137

El Estatuto Bsico del Empleado Pblico ha de referirse tambin a
esta cuestin, en garanta de la igualdad bsica de derechos de todos los
empleados pblicos. Sobre esta afirmacin no se ha planteado duda u
objecin alguna por quienes han participado, con sus observaciones o
sugerencias, en el trabajo de esta Comisin.

Conviene, no obstante, a estos efectos diferenciar ahora entre el
personal funcionario de carrera y el personal laboral fijo pues ya nos
hemos referido a los empleados temporales e interinos de todo tipo-, ya
que uno de los rasgos distintivos del rgimen jurdico de los funcionarios,
si no el ms importante, es la inamovilidad en su condicin de tales,
caracterstica no aplicable jurdicamente hablando- a los empleados con
contrato laboral.

Por lo que se refiere a los funcionarios pblicos, la Comisin
considera razonable mantener, en trminos generales, la regulacin de las
causas de extincin de la relacin de servicios actualmente en vigor, pues
no se aprecian razones suficientes para modificarla, salvo en aspectos
secundarios.

Bien es verdad que pueden producirse, como ha ocurrido en el
pasado en nuestro pas y hoy sucede en nuestros vecinos ms prximos,
Francia y Portugal, situaciones de exceso de personal, que deban ser
afrontadas con decisin para la salvaguarda de la estabilidad de las
finanzas pblicas. Ahora bien, para ello no es necesario establecer nuevas
causas de extincin (colectiva) de la relacin de servicio. Bastar acudir a
otros instrumentos como pueden ser los de movilidad forzosa
excepcional o reasignacin de efectivos, incentivacin de jubilaciones
anticipadas, excedencias voluntarias o reducciones de jornadaque
deberan preverse en las leyes- y, sobre todo, limitaciones a la reposicin
de efectivos o amortizacin de vacantes.

En consecuencia, deben seguir contemplndose como causas de
extincin de la relacin de servicio de los empleados pblicos la renuncia
aceptada por la Administracin, la prdida de la nacionalidad que sea
necesaria para desempear el empleo pblico de que se trate, la pena de
inhabilitacin para cargo pblico, conforme a lo dispuesto en el Cdigo
Penal, la separacin del servicio del funcionario y la jubilacin.

138
En cuanto a esta ltima, debe mantenerse la edad general de
jubilacin forzosa, as como la posibilidad de prolongacin voluntaria del
servicio activo hasta los setenta aos y la de jubilacin voluntaria
anticipada, siempre que el funcionario cumpla los requisitos establecidos
por el rgimen de Seguridad Social que le sea aplicable. Tambin debe
contemplarse la posibilidad de que, por ley, se establezcan normas
especiales de jubilacin para algunos grupos o colectivos de funcionarios,
como hoy sucede, y tambin para los empleados pblicos con
discapacidad.

Ahora bien, es muy conveniente introducir la prrroga en el
servicio activo, a instancia de los interesados, cuando al cumplir la edad
de jubilacin forzosa resten seis aos o menos de cotizacin para causar la
pensin y el funcionario rena la capacidad funcional necesaria para el
ejercicio de su actividad, tal como se establece en la legislacin laboral y
hoy tambin en el Estatuto Marco del Personal Estatutario de los
Servicios de Salud, aprobado en 2003.

Igualmente conviene introducir la posibilidad de jubilacin
voluntaria parcial de los funcionarios, en trminos similares a los que
prev la legislacin laboral (art. 12.6 del Estatuto de los Trabajadores). Se
trata de una jubilacin parcial, con reduccin proporcional de
retribuciones, que puede solicitarse desde cinco aos antes de la edad de
jubilacin forzosa o incluso despus de esta edad, en este ltimo caso
como modalidad de prolongacin voluntaria del servicio activo. La
aceptacin de la solicitud debe condicionarse a las necesidades del
servicio.

La Comisin propone, pues, que se mantengan en el Estatuto
Bsico del Empleado Pblico las causas de extincin de la relacin de
servicio de los empleados pblicos previstas en la actualidad: renuncia,
prdida del requisito de nacionalidad que proceda, inhabilitacin
penal, separacin del servicio y jubilacin.

Igualmente considera que debe mantenerse el mismo rgimen y
modalidades de jubilacin previstas en esa legislacin general, con dos
adiciones.

Debe contemplarse el derecho del funcionario a la prrroga del
servicio activo a efectos de alcanzar el perodo de cotizacin necesario
para causar pensin, siempre que no sean ms de seis aos y el
139
funcionario rena la capacidad funcional necesaria para el ejercicio de
su actividad.

Tambin debe contemplarse la jubilacin voluntaria parcial del
funcionario pblico, desde cinco aos antes de la edad de jubilacin
forzosa o incluso despus de esta edad, en este ltimo caso como
modalidad de prolongacin voluntaria del servicio activo, y en todo
caso con reduccin proporcional de retribuciones y condicionada a las
necesidades del servicio.

64 Peculiaridades del despido en el mbito del empleo pblico

Por lo que se refiere al personal laboral, resulta adecuado remitirse
a las causas de extincin de la relacin de empleo previstas en la
legislacin laboral comn, an cuando alguna de ellas tenga difcil
aplicacin prctica si el empleador es una Administracin Pblica.

La nica pero no por ello menos relevante- peculiaridad debe
consistir en la supresin de la figura del despido improcedente o sin
causa en el mbito del empleo pblico. La razn de esta propuesta es
sencilla. La Administracin no es un empresario privado sino que tiene
un estatuto constitucional que le impone actuar siempre por razones
justificadas de inters pblico y con sometimiento pleno a la ley y al
Derecho. No se aviene a esta premisa la facultad de despedir cuando no
existe una causa objetiva y legalmente prevista. Por otra parte, el despido
improcedente puede volatilizar la garanta de igualdad, mrito y
capacidad en el acceso al empleo pblico del personal laboral, pues
bastara despedir al seleccionado en funcin de estos principios sin una
causa legal para burlar esa garanta.

Estas razones llevan a la Comisin a proponer la supresin del
despido improcedente en el Estatuto Bsico del Empleado Pblico.
Propuesta sta tanto ms razonable si se considera que, tal como hemos
propuesto, el contrato de trabajo debe entenderse nulo si se firma en
infraccin de aquellos mismos principios de igualdad, mrito y
capacidad. Y tambin si se firma en infraccin de principios de buena
administracin o del inters pblico, esto es, sin que exista causa objetiva
alguna que justifique la contratacin o sta se deba a la mera voluntad
subjetiva o arbitrio del titular del rgano contratante. La infraccin de
aquellos y estos principios a travs de una contratacin irregular debe
constituir tambin una causa de extincin de la relacin laboral creada
140
por ellos, previa anulacin del contrato correspondiente. Ahora bien,
celebrado un contrato vlido, slo debe caber el despido causal o
procedente en el mbito del empleo pblico, en los supuestos previstos
en el Estatuto de los Trabajadores.

En consecuencia, la Comisin recomienda la supresin del
despido improcedente en el Estatuto Bsico del Empleado Pblico para
el personal con contrato laboral al que se aplique, de manera que
declarada la nulidad del despido proceda en todo caso la readmisin
del trabajador.

XIII. Derechos bsicos de los empleados pblicos

65. La tendencia a la unificacin de los derechos bsicos de todos los
empleados pblicos debe reflejarse en el Estatuto

La legislacin general de la funcin pblica ha establecido,
tradicionalmente, un listado de derechos de los funcionarios. En la
actualidad, esos derechos se hallan regulados, de manera fragmentaria,
en la Ley de Funcionarios Civiles del Estado de 1964, modificada por
algunos de los preceptos de la Ley de Medidas de 1984.

Bien entendido que se trata en todo caso de derechos de carcter
bsico o esencial, ya que la regulacin detallada de los derechos de cada
funcionario, en funcin de su grupo, categora, nivel y Administracin de
pertenencia, se establece en una pluralidad de normas de muy distinto
rango y procedencia.

Por lo que se refiere a los empleados pblicos con contrato laboral,
el Estatuto de los Trabajadores establece en su artculo 4 un conjunto de
derechos que denomina expresamente bsicos. Estos derechos se
especifican o concretan, pues, de acuerdo con el principio de autonoma
colectiva, a travs de los convenios colectivos.

Por lo que se refiere a todos estos derechos de naturaleza bsica,
dejando de lado ahora las previsiones ms especficas sobre promocin
profesional, retribuciones y derechos colectivos, las diferencias no son
abultadas. Adems y a pesar de las que subsisten en el texto de las leyes,
se viene observando que, a travs de la negociacin colectiva, se han ido
aproximando durante los ltimos aos el conjunto de derechos de los
empleados de una misma Administracin, que, en buena parte, son hoy
141
los mismos o muy similares para quienes ostentan categoras
equivalentes y desempean funciones anlogas, con independencia del
vnculo estatutario o contractual que les une a la Administracin.

Adems, la legislacin reciente de proteccin social o de los
trabajadores, como por ejemplo la relativa a la conciliacin de la vida
laboral y familiar, la que incrementa la proteccin de la intimidad y la
dignidad en el trabajo o la legislacin en materia de seguridad y salud
laboral, se aplica indistintamente a ambos colectivos, cualquiera que sea
el rgimen jurdico propio de su relacin profesional.

Quiere ello decir, en consecuencia, que existe una marcada
tendencia a la unificacin de los derechos bsicos de todos los empleados
pblicos, tendencia que el Estatuto Bsico debera recoger y consolidar a
travs de un listado nico de derechos, de aplicacin general.

66. La peculiaridad del derecho a la inamovilidad de los funcionarios
pblicos

En realidad, la diferencia esencial entre el rgimen de la funcin
pblica y el rgimen laboral, que es necesario mantener, como hemos
explicado desde el inicio de este Informe, es el reconocimiento del
derecho de los funcionarios pblicos a la inamovilidad en su condicin de
tales, elemento cardinal de nuestro sistema de funcin pblica (y de
otros) desde su origen.

Este derecho a la inamovilidad no constituye un privilegio personal
del funcionario pblico, aunque a veces pueda considerarse as, de
manera peyorativa, desde otros sectores sociales, mxime desde que el
trabajo indefinido y para toda la vida se ha convertido en una situacin
no habitual en el sector privado.

La inamovilidad, sin embargo, no debe percibirse como una
situacin privilegiada y, por ello, denostable, sino que tiene una
fundamentacin histrica y una justificacin objetiva, pues constituye la
garanta esencial de la imparcialidad del funcionario pblico en el
ejercicio de las funciones pblicas que le corresponden. Ese derecho
significa, sencillamente, que ningn funcionario puede ser privado de su
condicin, salvo mediante la sancin de separacin del servicio por falta
muy grave y a travs del correspondiente expediente contradictorio. Esta
garanta protege al funcionario frente a cualquier pretensin arbitraria del
142
poder poltico de expulsarle de la Administracin sin que exista aquella
grave causa objetiva.

De otro lado, la supresin del despido improcedente, que hemos
propuesto, aproxima el rgimen del personal laboral, tambin en este
punto, al de los funcionarios, puesto que refuerza sus garantas de
estabilidad.

Sin embargo, la inamovilidad no se aplica ni debe aplicarse de la
misma manera por lo que se refiere a la permanencia en un puesto de
trabajo determinado. Este denominado tradicionalmente derecho al
cargo es, por el contrario, un derecho relativo, condicionado a lo que en
cada caso dispongan las leyes, en atencin no slo a la estabilidad en el
empleo y a la promocin profesional sino tambin a las necesidades del
servicio y a los procesos de reorganizacin administrativa y, como
proponemos, a la evaluacin del desempeo.

En realidad, ms que un derecho al cargo en s mismo considerado,
el funcionario pblico tiene el derecho a desempear las funciones o
tareas que en cada caso le correspondan, ocupando el puesto de trabajo al
que ha accedido y mientras contine en l. Pero esta situacin, que
excluye tambin la facultad de la Administracin de cesar de su puesto o
cargo al funcionario de manera arbitraria, es aplicable igualmente a los
empleados pblicos con contrato laboral.

En definitiva, los derechos bsicos de los empleados pblicos
pueden ser regulados de manera comn para todos ellos, con la nica y
notoria excepcin del derecho de los funcionarios a la inamovilidad en su
condicin.

67. El listado de derechos bsicos de los empleados pblicos

Dicho lo cual, es evidente que el Estatuto Bsico del Empleado
Pblico debe contener ese listado de derechos y en ello estn de acuerdo
todos cuantos han manifestado sus opiniones sobre este particular ante la
Comisin.

Por nuestra parte, consideramos que el Estatuto debe sistematizar
la mayor parte de los derechos bsicos contenidos con ese carcter en la
legislacin bsica de la funcin pblica, teniendo en cuenta tambin lo
143
dispuesto en el Estatuto de los Trabajadores, si bien con algunas
actualizaciones y omitiendo ciertos derechos que han quedado obsoletos.

Pero, adems, se deben recoger otros derechos que, o bien tienen
relacin con el nuevo diseo de promocin profesional y carrera que se
propone en este Informe, o bien recogen algunas demandas sociales
prioritarias, de carcter colectivo o personal.

Conforme a lo anterior, la Comisin formula el siguiente catlogo
de derechos bsicos a incluir en el Estatuto, diferenciando los derechos
de carcter individual y los de carcter colectivo:

a) Derechos de carcter individual:

- A la inamovilidad en la condicin de funcionario pblico de
quienes tengan este carcter.
- Al desempeo efectivo de las funciones o tareas propias de su
condicin profesional.
- A la promocin profesional segn principios de igualdad,
mrito y capacidad y de acuerdo con los procedimientos
establecidos en cada caso.
- A ser evaluado de forma objetiva y transparente en el ejercicio
de sus funciones.
- A percibir las retribuciones y las indemnizaciones por razn
del servicio que procedan.
- A participar en la consecucin de los objetivos atribuidos a la
unidad donde preste sus servicios y a ser informado por sus
jefes o superiores de las tareas a desarrollar.
- A recibir asistencia jurdica y proteccin de la Administracin
Pblica en el ejercicio legtimo de su actividad profesional,
conforme a la legislacin vigente.
- A las distinciones y recompensas que le correspondan por el
cumplimiento sobresaliente de sus funciones.
- A la formacin profesional y a la actualizacin permanente de
sus conocimientos y capacidades profesionales.
- A que sea respetada su intimidad, orientacin sexual, propia
imagen y dignidad en el trabajo, especialmente frente al acoso
sexual y moral.
- A la conciliacin de la vida laboral y familiar.
- A la libertad de expresin, dentro de los lmites derivados de
la Constitucin y las leyes.
144
- A recibir proteccin eficaz en materia de seguridad y salud en
el trabajo.
- A vacaciones, descansos y permisos.
- A la jubilacin segn los trminos y condiciones establecidas
en las normas aplicables.
- A las prestaciones de la Seguridad Social correspondientes al
rgimen que les sea de aplicacin.

b) Derechos de carcter colectivo:

- A la libertad sindical.
- A la libre asociacin profesional.
- A la negociacin colectiva y a la participacin en la
determinacin de las condiciones de trabajo.
- De huelga, con los lmites establecidos por la ley y la garanta
del mantenimiento de los servicios esenciales de la
comunidad.
- Al planteamiento de conflictos colectivos de trabajo, en los
trminos establecidos por la legislacin aplicable en cada caso.
- De reunin.

XIV. El sistema retributivo

68. A qu debe atender el sistema retributivo de los empleados pblicos

El sistema retributivo es una parte integrante del sistema total de
recompensas del empleado pblico, que consiste en el conjunto de
compensaciones, econmicas y no econmicas, que el empleado percibe
por su trabajo. En efecto, cualquier empleado pblico espera, a cambio de
su trabajo y dedicacin, no slo una retribucin en forma de salario, sino
tambin expectativas de promocin, de formacin, prestaciones sociales
en un sentido amplio y otras recompensas menos tangibles como la
sensacin de competencia, la realizacin personal, el reconocimiento
social Incluso, hoy en da, muchos trabajadores perciben una mayor
facilidad para conciliar la vida familiar y laboral en el empleo pblico y
un mayor reconocimiento, en ese mbito, de la igualdad retributiva y de
condiciones de trabajo entre personas de distinto sexo.

Dicho lo anterior, es obvio que el sistema retributivo ocupa un
lugar destacado en el sistema de recompensas. Desde este punto de vista,
lo primero que hay que preguntarse es a qu objetivos debe servir y qu
caractersticas debe reunir para el logro de los mismos.
145

Un sistema retributivo adecuado ha de responder, entre otros, a los
siguientes objetivos generales: seleccin de buenos profesionales;
orientacin al logro de resultados; retencin de los profesionales valiosos;
aumento del grado de satisfaccin personal y de calidad de la vida
laboral; reforzamiento de la cultura de servicio pblico, actuando como
factor de integracin en la organizacin y como motor de innovacin, y,
por ltimo, fomento del desarrollo de las capacidades de los empleados
pblicos que respondan a las necesidades organizativas. El sistema
retributivo es, pues, una variable estratgica en cualquier poltica de
recursos humanos, cuya finalidad esencial se resume en tres conceptos:
atraer, retener y motivar a los empleados pblicos de cualquier tipo.

La retribucin de los empleados pblicos ha de ser, por ello y en
todos los niveles y colectivos, digna y suficiente para el mantenimiento de
un nivel de vida adecuado y para asegurar la dedicacin de los
empleados al servicio pblico. Ha de servir, tambin, para garantizar la
imparcialidad e independencia de los empleados pblicos y debe
responder, en consecuencia, a un criterio de equidad. Por tal entendemos
que es preciso hallar las diferencias y equivalencias adecuadas de
retribuciones entre los distintos empleos pblicos y de las distintas
Administraciones Pblicas (equidad interna) y, asimismo, que es
necesario que las remuneraciones de los empleados pblicos sean
satisfactorias por comparacin con las que perciben otros empleados del
mismo nivel y especialidad en mbitos ajenos al sector pblico (equidad
externa).

Ahora bien, a diferencia de las retribuciones de los trabajadores del
sector privado, las de los empleados pblicos no se determinan, en
realidad, en funcin de variables puramente econmicas o de mercado, o
de exclusivos criterios de gestin de los recursos humanos, sino que su
determinacin forma parte y muy importante- de la poltica
presupuestaria. Aunque hoy en da tambin dependen del resultado de la
negociacin colectiva en el mbito pblico, es claro que la propia
negociacin colectiva debe subordinarse a las decisiones presupuestarias
de los Parlamentos, tal como sanciona la jurisprudencia del Tribunal
Constitucional y del Tribunal Supremo (ltimamente, Sentencia del
Tribunal Supremo de 21 de marzo de 2002 y Auto del Tribunal
Constitucional de 31 de enero de 2005).

146
En atencin a todo ello, el sistema retributivo (especficamente el de
los funcionarios pblicos) se desglosa legalmente en un conjunto de
elementos o de componentes que, tradicional y lgicamente, vienen a
recompensar tres cosas: lo que el funcionario es, es decir, sus
capacidades demostradas en el acceso al empleo pblico y en virtud de su
experiencia o antigedad; lo que el funcionario hace, esto es, las
caractersticas de su actividad o del puesto que desempea; y cmo lo
hace, es decir, el modo, la intensidad o el rendimiento con que el
funcionario cumple las tareas inherentes a su puesto de trabajo.

69. La situacin actual del sistema retributivo en la prctica: el papel del
Estado y del resto de Administraciones Pblicas en la determinacin de
los incrementos retributivos y el impacto de la negociacin colectiva

En nuestro modelo actual, como es sabido, los incrementos
retributivos generales se determinan, jurdicamente hablando, en funcin
de lo que establecen anualmente las Leyes de Presupuestos Generales del
Estado. stas vienen disponiendo lmites mximos para el aumento de las
retribuciones en todas las Administraciones Pblicas. Ello supone una
limitacin de su respectiva autonoma de gasto, que el Tribunal
Constitucional ha considerado reiteradamente conforme a la
Constitucin, por razones de igualdad, solidaridad y, sobre todo, en
virtud de la competencia estatal sobre la poltica econmica general, ya
que se trata con ello de controlar la expansin de uno de los elementos
esenciales del gasto pblico.

Sin embargo, en este aspecto se observa la primera quiebra del
modelo, dado que los porcentajes de incremento de las Leyes de
Presupuestos no reflejan el crecimiento real de las retribuciones de los
empleados pblicos. Estas retribuciones han sido superiores, sin duda
alguna, en trminos generales.

Lo que queremos decir se demuestra con los datos que a
continuacin exponemos grficamente (Fuente: Ministerio de Economa y
Hacienda, Direccin General de Costes de Personal y Pensiones Pblicas), que
comparan los incrementos retributivos de las Leyes de Presupuestos, el
ndice general de precios al consumo y el incremento de las retribuciones
medias de los funcionarios de la Administracin General del Estado:

147
COMPARACIN ENTRE EL INCREMENTO RETRIBUTIVO
Y EL NDICE GENERAL DE PRECIOS AL CONSUMO (en base 100):

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Presupuestos
Generales del
Estado

100 102,10 103,93 106,01 108,13 110,29 112,50
ndice
General
Precios al
Consumo
100 101,4 104,34 108,51 111,44 115,90 118,91

Incremento
retribuciones
medias AGE
100 102,45 107,90 113,24 117,21 122,06 127,61
Comparacin
del
incremento
retributivo
con el IPC
100 101,03 103,41 104,35 105,17 105,31 107,31

No hemos podido contar con informacin completa de las
Comunidades Autnomas ni de la Administracin Local, pero de la
evolucin del presupuesto de gastos de personal de estas
Administraciones podemos deducir que los incrementos retributivos son,
en muchas de ellas, probablemente superiores a los del Estado.

Podemos afirmar tambin, en consecuencia, que se ha producido
una falta de uniformidad en el incremento de retribuciones entre las
distintas Administraciones Pblicas y entre los distintos sectores,
colectivos y niveles del empleo pblico. Todo ello se explica por la
autonoma de gasto de cada Administracin que, mediante medidas de
promocin profesional o la fijacin de complementos especficos y fondos
adicionales, altera las previsiones de los Presupuestos Generales del
Estado. Y tambin se explica en virtud del desarrollo de la negociacin
colectiva, que, en la prctica, no ha beneficiado por igual a todos los
estratos del empleo pblico.

148
Entre otras cosas, algunas Comunidades Autnomas y Entes
Locales (y, en algunos sectores, la propia Administracin General del
Estado) suelen iniciar la negociacin colectiva tomando los incrementos
establecidos en las Leyes Generales de Presupuestos del Estado no como
un porcentaje a respetar estrictamente, sino como punto de partida. De
ello deriva una dinmica incrementalista del gasto pblico, sin especiales
contrapartidas desde el punto de vista de la organizacin y mejora de los
servicios. Adems, los incrementos adicionales derivados de la
negociacin colectiva en el mbito autonmico y local (o en otras
Administraciones dotadas de autonoma de gasto) suelen pesar ms en
las organizaciones menos estructuradas y donde existe mayor
proximidad entre el nivel de decisin poltica y los empleados, por lo que
tienen normalmente menor capacidad para contener las presiones
retributivas.

Estos mecanismos producen con el tiempo diferencias retributivas
entre colectivos de un mismo sector pero pertenecientes a distintas
Administraciones, lo que, a su vez, provoca, en no pocas ocasiones, la
apertura de procesos de negociacin salarial con el propsito de lograr la
equiparacin a la Administracin Pblica que ha alcanzado niveles
retributivos ms altos. Se producen as deslizamientos salariales que,
cuando afectan a colectivos de empleados numerosos, representan
elevados costes para los presupuestos de las Administraciones. Este
fenmeno se ha observado de forma notoria en sectores como la
educacin, la sanidad o los servicios de empleo.

Por otra parte, las decisiones que se adoptan frecuentemente a
travs de negociacin colectiva- en relacin con otros subsistemas del
empleo pblico, como la promocin profesional y la carrera
administrativa, tienen evidentes repercusiones sobre los gastos de
personal, deslizando al alza las previsiones presupuestarias.

Adems, en la negociacin colectiva se alcanzan tambin
compromisos que implican la asignacin de fondos adicionales sobre la
masa salarial, dirigidos a la consecucin de determinados objetivos o a
mejorar las condiciones de determinados colectivos o mbitos que se
consideran prioritarios, muchas veces primando aquellos grupos que
cuentan con mayor respaldo sindical.

Tampoco revelan totalmente los datos que conocemos las
diferencias de incrementos retributivos que pueden existir, en el mismo
149
periodo, entre el sector pblico y el sector privado. Sin embargo, un
estudio reciente (Estudios para la reforma de la Administracin Pblica, INAP,
Madrid, 2004) fundndose en informes estadsticos, concluye al respecto
no slo que las retribuciones en la Administracin son inferiores por regla
general, sino que esa inferioridad se agudiza en los empleos directivos y
de nivel superior y a medida que se progresa en las carreras. Como dicho
estudio revela, en la Administracin las retribuciones pueden ser
equiparables a las del sector privado al inicio de la carrera e incluso estar
por encima de stas, pero el diferencial se ensancha gradualmente con
posterioridad, pues el itinerario profesional de la Administracin es ms
corto, y en el caso de los grupos superiores de manera significativa (pg.
507).

70. El sistema legal de retribuciones: disfunciones y carencias

La situacin descrita supone reconocer que se ha desbordado el
sistema legal de retribuciones, lo que en parte se explica tambin en
virtud de algunas de sus caractersticas.

El sistema retributivo implantado por la reforma de 1984 parti,
como ya estableca la Ley de Funcionarios Civiles del Estado de 1964 y
como se viene a establecer en la mayora de los pases de nuestro entorno-
de la distincin entre retribuciones bsicas y retribuciones
complementarias. Las primeras se conciben como retribucin personal o
por usar las expresiones que ya hemos sealado- como compensacin de
lo que el funcionario es, mientras que las segundas pretenden retribuir lo
que hace y cmo lo hace.

La experiencia acumulada tras dos dcadas desde la entrada en
vigor de este modelo, ha demostrado una vez ms en el ya largo devenir
histrico de los sistemas retributivos de los funcionarios pblicos- que el
mismo no ha funcionado correctamente, ya sea por errores en su diseo
(que a posteriori pueden ser fcilmente apuntados, bien es verdad), por la
ausencia o insuficiencia de herramientas metodolgicas de gestin de los
recursos humanos o por la desnaturalizacin del sistema y de sus
elementos o de sus componentes.

Por lo que se refiere a las retribuciones bsicas, y aparte de su
menor incremento (pues los de stas s se determinan absolutamente por
los Presupuestos Generales del Estado), el mayor grado de insatisfaccin
150
se produce en cuanto a las pagas extraordinarias, que, a diferencia del
sector privado, quedan lejos del importe de una mensualidad completa.

En cuanto al complemento de destino, su cuanta es demasiado
escasa, mxime si se tiene en cuenta que el elemento central de
ordenacin de la funcin pblica en la Ley de Medidas de 1984 vena a
ser el puesto de trabajo y la clasificacin de los puestos en niveles, a los
que ha quedado vinculada la progresin en la carrera.

Por el contrario, y en compensacin, el complemento especfico se
ha generalizado, lo que inicialmente no estaba previsto, y adems se
determina normalmente mediante una cuanta global e inespecfica para
cada puesto de trabajo, sin que se acierte a comprender bien cules son
las caractersticas diferenciales que justifican su importe. No se ha
cumplido rigurosamente la ley, que parece vincular la cuanta de este
complemento a factores o caractersticas diferenciales propias de cada
puesto de trabajo y de ello deriva una manifiesta falta de transparencia en
su determinacin y un sentimiento de desigualdad y falta de confianza en
el sistema por sus destinatarios. Mxime cuando el importe de este
complemento marca sensibles diferencias retributivas entre unos y otros
empleos.

Por ltimo, y en cuanto al complemento de productividad, su
aplicacin ha sido uno de los puntos ms dbiles del sistema, ya que no
ha cumplido la funcin de incentivacin de los empleados pblicos por
obtencin de resultados a que estaba llamado.

Cuatro causas han contribuido decisivamente, a nuestro juicio, al
notorio fracaso de este complemento. La primera de ellas ha sido su
desnaturalizacin, es decir, su utilizacin para finalidades distintas a las
contempladas en la norma, ya que se ha utilizado, en demasiadas
ocasiones, para compensar diferencias retributivas derivadas de los
incrementos de sueldo establecidos en las leyes presupuestarias, retribuir
la prolongacin de la jornada de trabajo y, en algunos supuestos incluso,
como un mecanismo de favor injustificado. La segunda razn consiste en
la notoria ausencia de capacidad de gestin en las unidades de recursos
humanos para la aplicacin del mismo. En tercer lugar, la prctica
desconexin de este complemento de otras polticas de gestin de los
recursos humanos en el sector pblico, como la carrera administrativa y la
formacin. Por ltimo, su escasa relevancia en el montante global de las
retribuciones y el hecho de no constituir un complemento salarial necesario,
151
expresin manifiesta de la escasa confianza de los gestores en su
virtualidad y eficacia como elemento motivador.

An de menor importancia, otras disfunciones observadas
consisten en la utilizacin de algunas indemnizaciones por razn del
servicio. En particular, la asistencia a consejos de administracin de
entidades pblicas o a otros rganos colegiados, para paliar en parte la
escasez de las retribuciones del personal directivo o equivalente, as como
la previsin de fondos denominados de accin socialo similares, con
que algunas Administraciones intentan suplir las retribuciones de parte
de su personal, sobre todo de los grupos inferiores en este ltimo caso.

71. Otra manera de determinar los incrementos de las retribuciones

En funcin del anlisis expuesto, la Comisin considera que se hace
necesario introducir algunas correcciones en el modelo vigente, que
deben empezar por la forma en que se determinan las retribuciones de los
empleados pblicos.

Dada la heterogeneidad del sector pblico y de las funciones que
cumple, as como el grado de descentralizacin administrativa que se ha
alcanzado, la idea de establecer un modelo de retribuciones uniforme
para todos los empleados de todas las Administraciones Pblicas ha de
ser necesariamente rechazada. Por el contrario, conviene dotar al sistema
legal de una mayor flexibilidad y adaptabilidad a las diferentes
organizaciones a las que ha de aplicarse el Estatuto Bsico del Empleado
Pblico, reconociendo lo que ya es una situacin real.

Esta propuesta coincide, por otra parte, con las tendencias ms
recientes en materia de retribuciones del sector pblico, al menos en la
mayor parte de los pases de la OCDE, que abandonan progresivamente
el principio universalista e introducen criterios de flexibilizacin de las
retribuciones, descentralizando la toma de decisiones y primando
aqullas que se vinculan al desempeo. Adems, se trata de una
tendencia que, como hemos visto, ya se ha venido haciendo realidad en
nuestro pas, pese a los lmites generales de las Leyes de Presupuestos.

Ahora bien, dicha mayor flexibilidad debe articularse con la
salvaguarda de la competencia del Estado para garantizar la estabilidad
de las cuentas pblicas y, dentro de ellas, para equilibrar el gasto de
personal. Esa potestad no slo le pertenece por disposicin constitucional,
152
sino que es tambin una garanta de la estabilidad presupuestaria y
permite cumplir los compromisos contrados en el marco de la Unin
Europea.

A nuestro modo de ver y dado que establecer incrementos
generales de las retribuciones de todos los empleados pblicos,
individualmente considerados, no sirve de mucho (y es imposible de
controlar), puede ser ms realista y efectivo determinar por los
Presupuestos Generales del Estado, siempre que se estime necesario,
lmites globales al crecimiento anual de la masa salarial de las distintas
Administraciones Pblicas, de manera que cada una de ellas pueda
distribuir los incrementos retributivos entre sus empleados de manera
lineal o diferenciada, segn estime conveniente.

Por otra parte, hay que tener en cuenta tambin a estos efectos el
extraordinario grado de descentralizacin del empleo pblico que se ha
alcanzado en nuestro pas. Ello supone no slo que el grueso de los
efectivos se concentre hoy en las Administraciones autonmicas y locales
(como ya hemos cifrado en otro lugar), sino tambin que el peso relativo
del captulo de gastos de personal del Estado haya ido descendiendo de
ao en ao, hasta situarse en el entorno del 11 por 100 del total del
Presupuesto, porcentaje que se reducira incluso al 8 por 100 si se
dedujera el gasto correspondiente a las clases pasivas del Estado. Por el
contrario, el porcentaje de gasto que las Comunidades Autnomas
destinan a retribuir a sus empleados pblicos es ms elevado y alcanza,
en 2004, el 29,69 por 100 en su conjunto, segn datos suministrados por la
Direccin General de Costes de Personal y Pensiones Pblicas del
Ministerio de Economa y Hacienda. Sin embargo, este ltimo dato no es
uniforme en todas las Comunidades Autnomas.

Aunque carecemos de datos completos referidos a la
Administracin Local en su conjunto, probablemente en este mbito el
porcentaje de gasto del captulo de personal sea superior, en virtud (pero
no slo) del tipo de funciones que esta Administracin realiza.

A la vista de ello, hay que concluir que las decisiones que las Cortes
Generales vienen adoptando en materia retributiva a travs de las Leyes
Generales de Presupuestos afectan en mucho mayor medida a
Administraciones distintas de la propia del Estado, que tienen
necesidades y problemas especficos.

153
No obstante lo anterior, no existen en la actualidad los cauces
institucionales que faciliten la participacin eficaz de esas otras
Administraciones, autonmicas o locales, en el proceso de adopcin de
decisiones que tanto les interesan. De hecho, cuando se procede
anualmente a elaborar el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del
Estado, la propuesta de incremento retributivo mximo para los
empleados pblicos se presenta casi de manera simultnea a las
Comunidades Autnomas y a las organizaciones sindicales, sin margen
apenas para una negociacin con aqullas. Menos an existe un cauce de
relacin eficaz con las Administraciones Locales a estos efectos, siendo as
que se requerira un esfuerzo especial de coordinacin en este mbito,
que es donde se plantean, con toda probabilidad, mayores problemas de
control de la aplicacin de las decisiones sobre incrementos de
retribuciones.

Por todo ello, la Comisin considera que el Estado debe ejercer las
competencias que constitucionalmente le corresponden para determinar
lmites de las retribuciones de los empleados pblicos a travs de
procedimientos o frmulas que atribuyan una participacin eficaz en la
decisin a las Comunidades Autnomas y a la Administracin Local.
Unas y otra, a travs de sus representantes, deben ser consultadas antes
de establecer las cifras o porcentajes de referencia para los incrementos
anuales. Esta participacin podra canalizarse a travs de la Conferencia
Sectorial de Administracin Pblica o mediante contactos o negociaciones
ad hoc. Pero en todo caso nos parece necesaria.

Este esquema de participacin no pretende, por lo dems, minorar
la importancia de la negociacin que debe abrirse con las organizaciones
sindicales. Al contrario, la determinacin acordada de los porcentajes de
incremento aceptables o previsibles habra de ser previa a la negociacin
colectiva, una negociacin que, como ms adelante explicaremos,
consideramos que debe ser consensuada, en la medida de lo posible,
entre las diferentes Administraciones y realizada a travs de una Mesa
General de las Administraciones Pblicas.

Nos parece, a priori, que estas propuestas pueden facilitar la
negociacin con las organizaciones sindicales y favorecen la
corresponsabilidad de todas las Administraciones Pblicas en la
aplicacin de las decisiones conjuntas en materia retributiva, sin perjuicio
de las excepciones o modalidades que en esas mismas decisiones se
contemplen.
154

Empleado Pblico salvaguarde expresamente la competencia del Estado
para establecer lmites generales al incremento del gasto de personal de
las Administraciones Pblicas, si bien mediante la fijacin, en su caso,
de porcentajes mximos de aumento de la masa salarial global de
cada una de las Administraciones Pblicas.

La adopcin de dichos lmites de los incrementos retributivos
debe realizarse previa consulta a las Comunidades Autnomas y a los
representantes de la Administracin Local, sea en el seno de la
Conferencia Sectorial de Administracin Pblica o en otros foros o de
otra forma, como paso previo a la negociacin colectiva con las
organizaciones sindicales sobre estos extremos.

72. Sobre las retribuciones bsicas

Dicho lo anterior, parece conveniente mantener la distincin actual
sobre retribuciones bsicas y complementarias, ya que unas y otras
compensan, como se ha dicho, diferentes aspectos de la relacin de
servicio de los funcionarios pblicos.

Tambin estimamos razonable que las retribuciones bsicas se
determinen en funcin del Grupo de titulacin del cuerpo, escala,
categora, especialidad o colectivo al que pertenezca cada funcionario,
adaptndolas a las modificaciones del actual esquema de Grupos de
titulacin que, como hemos visto, es necesario introducir.

Por esta misma razn, pero tambin porque constituyen el
elemento de igualacin retributiva bsica de los funcionarios y por su
directa conexin con el sistema de clases pasivas que financia el Estado
(pero que beneficia a muchos funcionarios que prestan servicio en otras
Administraciones), la decisin sobre la cuanta y los incrementos
retributivos de esas retribuciones bsicas debe corresponder tambin al
legislador estatal, a travs de los Presupuestos Generales, si bien
mediante los procedimientos de consulta a otras Administraciones y de
negociacin colectiva que hemos mencionado.

En cualquier caso, y en funcin de los datos que nos proporciona la
Direccin General de Costes de Personal y Pensiones Pblicas del
Ministerio de Economa y Hacienda, las retribuciones bsicas no superan,
155
como trmino medio, el 50 por 100 de la retribucin total, como
demuestra el siguiente cuadro:

PESO RELATIVO DE LAS RETRIBUCIONES BSICAS SOBRE EL
TOTAL RETRIBUTIVO EN LA ADMINISTRACIN GENERAL DEL
ESTADO Y COMUNIDADES AUTNOMAS EN EL AO 2002:

Retribuciones

Administracin
General del Estado
Comunidades
Autnomas
Total Bsicas 44,63 45,79
Total
Complementarias
55,36 54,20

Observaciones: el cuadro slo recoge datos de funcionarios. En las retribuciones bsicas no se
incluye antigedad, por lo que slo computa el concepto sueldo.

De los datos anteriores, se deriva que an manteniendo la
uniformidad de las retribuciones bsicas, cualquier Administracin goza
de un margen suficiente para establecer su propia poltica retributiva.

Ms an, entendemos que conforme a la tendencia actual, las pagas
extraordinarias deben incluir el importe de una mensualidad ntegra del
sueldo y complementos, aunque ello se lleve a aplicacin gradualmente.
En consecuencia, tambin una parte de las retribuciones bsicas
dependera de los complementos que se fijen en otras Administraciones y
de sus cuantas.

La Comisin propone, pues, que la cuanta de las retribuciones
bsicas de todos los funcionarios pblicos y, en concreto, del sueldo
base y los trienios, se siga fijando por el Estado a travs de las Leyes de
Presupuestos, aunque previa consulta al resto de las Administraciones
y negociacin colectiva.

Por lo que se refiere a las pagas extraordinarias, deben alcanzar,
siquiera sea gradualmente, el importe de una mensualidad ntegra de
las retribuciones de cada funcionario, incluidas las retribuciones
complementarias de carcter fijo.

73. La necesidad de flexibilizar y reformar el sistema de retribuciones
complementarias
156

Por lo que se refiere a las retribuciones complementarias, las leyes
del Estado y de las Comunidades Autnomas y las que regulen la
Administracin Local o sectores determinados del empleo pblico deben
poder establecer su propio sistema retributivo. La flexibilidad que
predicamos se ha de centrar en ellas, tal como ya sucede en la realidad,
pues para diferentes colectivos (docentes universitarios, personal
estatutario de los Servicios de Salud, etc.) han venido apareciendo
complementos de distinta ndole y, a veces, de cuanta variable en unas y
otras Administraciones y es lgico suponer que as va a seguir siendo en
el futuro, de manera imparable.

A estos efectos, el Estatuto Bsico del Empleado Pblico debera
establecer, simplemente, una cesta de finalidades, criterios o conceptos
a los que deberan responder esas retribuciones complementarias
cualquiera que sea su denominacin e importancia relativa.

En coherencia con la propuesta de introducir sistemas de carrera
horizontal para los funcionarios pblicos que hemos formulado ms
arriba, y en aquellas Administraciones que la acepten, debera preverse
un complemento de carrera o similar, variable segn el grado o categora
alcanzado por cada funcionario.

Otro u otros complementos deberan retribuir la actividad
efectivamente realizada por cada funcionario pblico o, en su caso, las
caractersticas del puesto que desempee. Ahora bien, este tipo de
complementos debera diferenciar con mayor precisin, por razones de
equidad o fiabilidad y de transparencia, aquellos componentes o factores
integrantes de la cuanta global (por ejemplo, peligrosidad, prolongacin
de jornada, atencin al pblico, especial responsabilidad, utilizacin
necesaria de varios idiomas o lenguas, exclusividad en la dedicacin o
incompatibilidad absoluta factor ste ltimo sobre el que volveremos
ms adelante-, etc.). En otros trminos, este tipo de complementos debera
desglosarse en un conjunto de factores, elementos o componentes, que
permitieran asignar con mayor precisin y equidad la retribucin
correspondiente al puesto de trabajo o a lo que el funcionario en realidad
hace.

Para mayor transparencia del sistema retributivo, deberan
considerarse tambin como retribuciones complementarias otras que se
puedan pactar con los agentes sociales, en forma de fondos sociales o de
157
planes de pensiones o similares, pues todos estos fondos deben
considerarse componentes del propio sistema retributivo en un sentido
amplio.

En fin, consideramos muy importante que una parte significativa
de las retribuciones complementarias ha de orientarse a reforzar el
compromiso del funcionario con los objetivos de la organizacin. Pero a
este aspecto hemos de dedicar una reflexin aparte.

En resumen, la Comisin considera que el Estatuto Bsico del
Empleado Pblico debe reconocer a las leyes que regulen la funcin
pblica del Estado, de las Comunidades Autnomas y de la
Administracin Local o sectores determinados de ella la posibilidad de
establecer su propio modelo de retribuciones complementarias,
vinculndolas sea a la progresin alcanzada en la carrera, sea a las
caractersticas del puesto, actividad o funciones que desempee el
funcionario, en atencin en su caso a sus diferentes factores o
componentes, sea a travs de fondos sociales o de salarios diferidos, sea
en atencin a la productividad o rendimiento de cada funcionario en el
ejercicio de su cargo.

74. Consideracin especfica del complemento ligado a la productividad

Como se ha indicado a lo largo de este Informe, entendemos que el
proceso de modernizacin de nuestras Administraciones Pblicas a que
el Estatuto Bsico del Empleado Pblico y la legislacin que lo desarrolle
deben contribuir no puede desligarse de la evaluacin del desempeo o
rendimiento de los empleados pblicos. Esta misma pieza esencial de las
reformas que proponemos ha de tenerse en cuenta tambin a la hora de
determinar las retribuciones, de forma que pueda superarse
definitivamente la vieja idea de que la Administracin paga lo mismo a
sus funcionarios con independencia de cmo realicen su trabajo. Por
consiguiente, lo que hoy denominamos el complemento de
productividad, esto es, el destinado a compensar el rendimiento, la
participacin del funcionario en los resultados de la organizacin o el
inters o iniciativa con que desempee sus tareas, ha de dejar de
considerarse como un elemento opcional en el sistema retributivo.

Ahora bien, en la perspectiva de la generalizacin de este tipo de
complemento en todas las reas y sectores del empleo pblico, se hace
preciso tener en cuenta algunas consideraciones derivadas de la
158
experiencia reciente, de manera que se consiga una aplicacin lo ms
adecuada y eficaz del mismo.

La evaluacin de la actividad del funcionario que se realice a estos
efectos debe basarse, en la medida de lo posible, en indicadores objetivos
y que se puedan medir. Dicho sea sin perjuicio de que se tengan en
cuenta tambin informes personales suficientemente fundamentados.

Ahora bien, es evidente que no siempre resulta fcil medir el
rendimiento individual (o de un equipo) en funcin de los resultados
obtenidos, pues no todas las actividades pblicas son medibles de la
misma manera y menos an conforme a criterios o parmetros
cuantitativos. Adems, establecer y aplicar sistemas de evaluacin del
desempeo en las Administraciones Pblicas es tarea compleja, que
puede comportar costes adicionales de gestin. En consecuencia, puede
existir la tentacin nada inslita en la prctica actual- de pactar criterios
de distribucin de este complemento de carcter lineal o proporcional al
nivel del puesto de trabajo.

Pese a estos riesgos, la Comisin considera que, al igual que sucede
en pases de nuestro entorno y en el rgimen del empleo pblico de la
Unin Europea, debe hacerse un esfuerzo por poner en marcha esos
sistemas de evaluacin. Como ya se dijo, somos conscientes de que ello
implicar reforzar las unidades de gestin de recursos humanos en
nuestras Administraciones Pblicas. Pero sin una apuesta decidida por
este reforzamiento es difcil conseguir el modelo de empleo pblico que
necesitamos.

En cualquier caso, la evaluacin de cada funcionario a efectos de
distribucin de un complemento de productividad o similar puede
hacerse de muchas maneras y adoptar diferentes modalidades. Algunas
experiencias que ya existen en nuestras Administraciones Pblicas as lo
indican, al tiempo que demuestran que no es imposible evaluar. Hay
casos en que la evaluacin de un grupo o colectivo, por ejemplo, de
quienes realizan funciones sencillas o repetitivas, puede basarse en
criterios simples y poco numerosos y an as tiles para premiar los
rendimientos o actitudes especialmente positivos o para penalizar
retributivamente (al margen de las sanciones disciplinarias si proceden)
los especialmente negativos. Lo importante es, en todo caso, estimular el
trabajo bien hecho y avanzar hacia una cultura de servicio que favorezca
al funcionario activo y cumplidor.
159

Por ello, cada Administracin debe determinar para cada rama,
sector y nivel de su propio empleo pblico las formas de evaluacin,
los criterios a tener en cuenta y las consecuencias, favorables o
desfavorables en trminos de percepcin del mencionado complemento
de productividad o similar.

75. Retribuciones del personal laboral

Hasta ahora, las retribuciones del personal laboral al servicio de las
Administraciones Pblicas se han determinado a travs de la negociacin
colectiva y no en virtud de un sistema legal como el de los funcionarios
pblicos. Ello no excluye que la negociacin colectiva se inspire muchas
veces en el modelo retributivo propio de stos y as suele suceder sobre
todo en aquellas Administraciones en que tiene lugar un proceso de
negociacin paralelo (conjunto en la prctica, con independencia de los
instrumentos jurdicos en que se plasme) para funcionarios y contratados
laborales. Por otra parte, las retribuciones de los estos ltimos quedan
tambin condicionadas por los incrementos mximos previstos en las
Leyes de Presupuestos, de manera que no se consideran vlidos los
convenios colectivos que superen esos lmites.

La idea central que subyace al Estatuto Bsico del Empleado
Pblico a que se refiere este Informe, desde que fue encargado a esta
Comisin, no es otra que aproximar, en trminos razonables y lgicos, las
condiciones de trabajo de los empleados pblicos que realizan funciones
equivalentes y poseen unas mismas competencias, con independencia del
vnculo jurdico que les une a la Administracin. Ello no obstante, por las
razones ms arriba apuntadas, no parece posible aunar en un solo
colectivo a todo el empleo pblico.

Por lo que se refiere a los aspectos retributivos, la equiparacin por
va legal de personal laboral al funcionario, aparte de las implicaciones
presupuestarias que, sin duda, tendra (y que no nos es posible evaluar),
no parece la solucin ms adecuada, ya que introducira elementos de
rigidez en el empleo pblico laboral no siempre justificados. No es igual,
por ejemplo, la situacin del personal laboral de una Administracin
territorial que realiza funciones similares a personal funcionario de la
misma, que la del personal laboral que compone el empleo total o casi
total de una entidad pblica empresarial.

160
Por esta razn y tras sopesar cuidadosamente ventajas e
inconvenientes, la Comisin entiende que los empleados pblicos con
contrato laboral deben seguir rigindose, en materia de retribuciones, por
la legislacin laboral comn y, por ende, por la negociacin colectiva, sin
perjuicio de los lmites del gasto pblico de necesaria observancia que
establezcan los Presupuestos Generales del Estado. Ello no obstante,
como ya es habitual en muchos casos, sus condiciones retributivas se
podran adaptar a las de los funcionarios a travs de la negociacin
colectiva. As ser, a buen seguro, cuando exista una negociacin paralela
o conjunta para funcionarios y laborales, de la que en este Informe
trataremos ms adelante.

Por tanto, la Comisin propone que las retribuciones del personal
laboral al servicio de las Administraciones Pblicas se determinen a
travs de la negociacin colectiva, respetando las reglas de la
legislacin laboral comn y los lmites presupuestarios que puedan
establecerse, pudiendo adaptarse a travs de la negociacin a las
propias de los funcionarios en sectores y mbitos determinados.

76. Otras reglas especficas

La regulacin contenida en el Estatuto Bsico en materia de
retribuciones podra completarse con algunas reglas sobre percepcin de
las retribuciones, algunas de las cuales forman parte de la legislacin
actual. La Comisin entiende, no obstante, conforme a su criterio de que
se elabore un Estatuto de mnimos, que esas otras reglas deberan ser
las imprescindibles. As, la que recuerde la deduccin proporcional de
haberes por la parte de la jornada no realizada en caso de huelga o por
otras causas. Quiz tambin otra regla para recordar el derecho a la
percepcin de intereses legales de demora por el impago de las
retribuciones en el momento del devengo.

El Estatuto Bsico del Empleado Pblico podra completarse con
la regla de deduccin proporcional de retribuciones en caso de huelga o
de no realizacin de la jornada y con el reconocimiento expreso del
derecho de los empleados pblicos a los intereses legales de demora en
caso de impago de sus retribuciones, desde la fecha del devengo.

161
XV. Representacin, participacin y negociacin colectiva de los
empleados pblicos

77. Las peculiaridades del rgimen del empleo pblico y su necesaria
clarificacin legal

El ejercicio del derecho de sindicacin de los funcionarios pblicos
puede estar sujeto a una serie de peculiaridades, tal y como se deriva del
artculo 103.3 de la Constitucin. Sin embargo, la Ley Orgnica 11/1985,
de 2 de agosto, de Libertad Sindical (LOLS) ha regulado en comn el
ejercicio del derecho de libre sindicacin de todos los trabajadores,
incluidos los funcionarios pblicos, abarcando aspectos tales como el
rgimen de libertad sindical, el rgimen jurdico de los sindicatos, la
representatividad sindical, la accin sindical, la tutela de la libertad
sindical y la represin de las conductas antisindicales. Slo algunas leyes
especiales, referidas a colectivos muy singularizados del empleo pblico,
han mantenido las mencionadas peculiaridades (Fuerzas y Cuerpos de
Seguridad) o incluso, en el marco de la Constitucin, excepciones a la
titularidad de aquel derecho fundamental (personal sometido a disciplina
militar, y Jueces, Magistrados y Fiscales). Pero se trata de colectivos que,
por las razones ya expuestas, quedan fuera del mbito de aplicacin
previsto para el Estatuto Bsico del Empleado Pblico. En consecuencia,
no corresponde a ste regular las materias que comprende aquella Ley
Orgnica, aunque afecten a los empleados pblicos.

Algo parecido puede decirse del derecho de huelga de estos
empleados, que la jurisprudencia viene entendiendo regulado en comn
con el resto de los trabajadores por el Real Decreto-ley 17/1977, de 4 de
marzo, sobre relaciones de trabajo, sin perjuicio de la exclusin de tal
derecho para determinados grupos de funcionarios de acuerdo con su
legislacin especfica y en virtud de la Constitucin. Pero se trata, de
nuevo, de colectivos que quedan al margen del Estatuto Bsico, en los
trminos en que lo propugnamos.

No sucede lo mismo con el sistema de representacin,
participacin en la determinacin de las condiciones de trabajo y
negociacin colectiva de los empleados pblicos. Como es sabido, estas
materias se regulan para los trabajadores por cuenta ajena en la propia
LOLS y en el Estatuto de los Trabajadores, que se aplica tambin (con
algunos matices o lmites) a los empleados pblicos con contrato laboral.
Por su parte, la Ley 9/1987, de 12 de junio, de rganos de
162
Representacin, Determinacin de las Condiciones de Trabajo, y
Participacin del Personal al Servicio de las Administraciones Pblicas
(LORAP) - con las importantes modificaciones legales introducidas por la
Ley 7/1990, de 19 de julio, sobre negociacin colectiva y participacin en
la determinacin de las condiciones de trabajo de los empleados pblicos-
, regula estas materias exclusivamente para los funcionarios pblicos, sin
perjuicio de lo previsto en la LOLS. Dicha Ley 9/1987 tiene la
consideracin de normativa bsica en la mayor parte de sus preceptos, tal
y como establece su Disposicin Final, aunque dicho carcter ha sido
matizado por el Tribunal Constitucional.

Es necesario reflejar en este punto que, segn la jurisprudencia
constitucional, el derecho de negociacin colectiva en la funcin pblica,
a diferencia del mbito propiamente laboral, es un derecho de
configuracin legal y, por tanto, solamente puede ser ejercido en los
trminos establecidos por el legislador, al que se reconoce una amplia
habilitacin constitucional para condicionarlo en el marco de una
pluralidad posible de ordenaciones. En todo caso, se trata de un derecho
que, pese a su reciente regulacin legal, se ha consolidado plenamente en
el mbito de nuestras Administraciones Pblicas y que, segn
entendemos, tiene un contenido esencial o mnimo que el legislador debe
respetar en todo caso.

Sin duda, el Estatuto Bsico del Empleado Pblico ha de regular las
materias referidas a la representacin, participacin y negociacin
colectiva de los funcionarios pblicos, al constituir estas materias parte
del rgimen estatutario de dicho colectivo. Ms an, dicha regulacin
puede tener una densidad superior a la de otras materias propias del
Estatuto, por su directa relacin con la libertad sindical y la necesidad de
garantizar un mismo marco bsico de relaciones sindicales en todas las

No obstante, los casi dieciocho aos transcurridos desde la entrada
en vigor de la Ley 9/1987 han puesto de manifiesto una serie de
disfunciones que es preciso abordar en la futura norma. A juicio no slo
de esta Comisin, sino tambin de muchos de quienes han formulado sus
opiniones ante ella, la experiencia de estos aos no ha sido excesivamente
positiva. As lo demuestra, por ejemplo, la ausencia de negociacin en
algunas Administraciones (gran parte de las Entidades Locales), la
inseguridad jurdica derivada de la actual configuracin de los acuerdos,
la confusin entre los supuestos en los que se requiere la negociacin y en
163
los que cabe una mera consulta a los sindicatos, la deficiente articulacin
de la negociacin entre las Mesas, o la escasa coordinacin de la posicin
negocial de las diferentes Administraciones. La imprecisin de la Ley, en
estos y otros aspectos, ha dado lugar a una copiosa jurisprudencia, en
algunos extremos contradictoria. Todo ello demuestra la necesidad de
acometer una revisin parcial del vigente rgimen legal, que clarifique las
dudas y puntos conflictivos hoy existentes.

En los trminos que expondremos a continuacin, la futura norma
debera reflejar una serie de principios aplicables a todas las
Administraciones y empleados pblicos, que refuercen los derechos que
corresponden a estos ltimos, pero que, a la vez, dejen constancia de las
potestades que la Administracin Pblica tiene en esta materia y que
caracterizan y vienen a matizar sus derechos de negociacin colectiva, en
comparacin con el que tienen los trabajadores del sector privado.

Pero, como se ha dicho, la Ley 9/1987 no es de aplicacin al
personal laboral (salvo en lo que se refiere a ciertos derechos de
participacin y a determinados aspectos de las elecciones a
representantes del personal laboral al servicio de las Administraciones
Pblicas), ya que la representacin sindical y unitaria de dicho personal
se regula en la LOLS y en el Ttulo II del Estatuto de los Trabajadores,
respectivamente, y la negociacin colectiva del mismo viene regulada por
el Ttulo III del Estatuto de los Trabajadores. Ello no obstante, tambin la
negociacin colectiva de este personal laboral presenta algunas
peculiaridades con respecto a la del resto de trabajadores, que derivan de
la condicin pblica que en este caso ostenta la parte empresarial. Esas
peculiaridades afectan a la delimitacin de las unidades de negociacin,
la legitimacin para negociar, ciertos lmites presupuestarios o legales del
contenido de la negociacin, el procedimiento de aprobacin o la propia
vigencia temporal de los convenios colectivos.

A pesar de tales peculiaridades, la Comisin entiende que el
Estatuto Bsico del Empleado Pblico no debe modificar en general la
regulacin establecida en el Estatuto de los Trabajadores y, como es
obvio, no puede modificar las LOLS, dado el carcter de ley orgnica de
sta, por lo que son estas leyes laborales las que han de seguir regulando
el sistema de representacin y negociacin colectiva del personal con
rgimen laboral que presta sus servicios en las Administraciones
Pblicas. Junto a las razones que expondremos ms adelante acerca del
rgimen de la negociacin colectiva, no hay que olvidar que la legislacin
164
laboral es competencia exclusiva del Estado, mientras que la que regula
en sus aspectos bsicos la funcin pblica puede ser objeto de desarrollo
por leyes de las Comunidades Autnomas.

Tan slo y en aras a la clarificacin del sistema, deben introducirse
en el Estatuto Bsico aquellas reglas especficas mnimas e
imprescindibles, que responden a una serie de principios comunes para
todos los empleados pblicos. Esta opcin es coherente con los
fundamentos ltimos de la propuesta que formulamos en este Informe,
que consiste no en la unificacin sino en la aproximacin del rgimen
jurdico de los empleados pblicos con vnculo estatuario y laboral.

Eso s, la mencionada clarificacin debe facilitar a las
Administraciones Pblicas la creacin de rganos de negociacin
comunes para el personal funcionario y laboral, posibilidad que el
Estatuto Bsico debera contemplar expresamente, en los trminos que
diremos, mxime cuando actualmente gran parte de la regulacin de sus
condiciones de trabajo es similar y cuando dicha negociacin en comn
tiene lugar ya de facto en no pocas de nuestras Administraciones.

De la misma manera debe posibilitarse que los rganos de
representacin unitaria de los funcionarios pblicos y del personal
laboral, en el ejercicio de funciones distintas a la negociacin colectiva,
puedan actuar en comn y relacionarse as con la Administracin a la que
pertenezcan.

En cualquier caso, la bsqueda del consenso que subyace a la
elaboracin del Estatuto Bsico es ms importante si cabe en materia de
representacin del personal, participacin y negociacin colectiva. La
regulacin por la que se opte debiera ser, en su mayor parte, compartida
y aceptada por los distintos actores implicados, tanto los representantes
sindicales como los de las Administraciones Pblicas que han de negociar
con ellos. Slo mediante un amplio y reforzado consenso sera posible,
segn entendemos, dar mayores pasos adelante en la va de la unificacin
del rgimen jurdico del personal funcionario y laboral en estas materias.

A continuacin se abordan singularizadamente las cuestiones que,
a juicio de esta Comisin, debe incluir el Estatuto Bsico del Empleado
Pblico en materia de representacin, participacin y negociacin
colectiva de los empleados pblicos.

165
78. rganos de representacin de los funcionarios pblicos

El Estatuto Bsico debe recoger entre su articulado los aspectos
relativos a los rganos especficos de representacin de los funcionarios
pblicos, es decir, los Delegados de Personal y las Juntas de Personal,
delimitando el nmero de representantes y el nmero mnimo de
funcionarios de las unidades electorales en las que se constituyan.

La determinacin de las concretas unidades electorales en las que
han de constituirse los rganos de representacin no ha de ser normativa
bsica, ya que afecta a la organizacin interna de cada Administracin.
Por ello dichas unidades deben ser reguladas por el Estado y por cada
Comunidad Autnoma, de acuerdo con sus competencias legislativas,
incluso por lo que se refiere a las unidades electorales para la constitucin
de los rganos de representacin de las Administraciones Locales, sin
vaciar la potestad de autoorganizacin de los Entes Locales.

En cualquier caso, a travs de esas leyes posteriores al Estatuto
Bsico ser necesario modificar las propias reglas de constitucin de los
rganos de representacin unitaria, pues es obvio que el modelo centro
de trabajo o empresa propiamente laboral no sirve como referencia y
el recogido actualmente en el artculo 7 de la LORAP no se adapta a las
nuevas estructuras internas de las Administraciones Pblicas
(especialmente en el caso de las Entidades Locales y de organismos
autnomos, empresas pblicas, consorcios, fundaciones etc.).

Asimismo, resulta conveniente introducir la posibilidad de que,
previa negociacin sindical y con el objetivo de alcanzar una mayor
flexibilidad organizativa y la bsqueda de la mayor representatividad
posible, los rganos de gobierno de las Administraciones Pblicas
establezcan unidades electorales distintas a las que recojan expresamente
en cada mbito las respectivas leyes que desarrollen el Estatuto.

Por otra parte, el Estatuto ha de sealar las facultades y
legitimacin de los rganos de representacin, as como las garantas y
derechos de sus miembros y la duracin de su mandato, que nos parece
razonable siga siendo de cuatro aos actuales con la posibilidad de
reeleccin. Parece tambin necesario clarificar y actualizar las funciones
atribuidas actualmente a la Junta de Personal (o Delegados de Personal),
por el artculo 9 de la Ley 9/1987. La regulacin de estos aspectos del
166
sistema de representacin debe seguir considerndose bsica, en razn de
su directa conexin con el derecho de libertad sindical.

En consecuencia, el Estatuto Bsico ha de recoger la regulacin
relativa a los rganos de representacin de los funcionarios pblicos
Delegados de Personal y Juntas de Personal-, su nmero en cada una de
las unidades electorales que se constituyan, las facultades y
legitimacin de los rganos de representacin, as como las garantas y
derechos de sus miembros. Tambin ha de regular la duracin de su
mandato, en los mismos trminos de la legislacin vigente.

No obstante, debe remitirse a las leyes del Estado y de las
Comunidades Autnomas y a las que regulen la Administracin Local
la posibilidad de establecer las respectivas unidades electorales y la de
permitir que las que establezcan sean modificadas por los rganos de
gobierno, previa negociacin con los sindicatos.

79. Elecciones a Delegados y Juntas de Personal y procedimiento
electoral

El Estatuto Bsico ha de incorporar la regulacin de los aspectos
relativos a la eleccin de los representantes unitarios de los funcionarios
pblicos, es decir, Delegados y Juntas de Personal.

A tal efecto y en primer lugar, es preciso delimitar quines estn
legitimados para promover la celebracin de elecciones. Conviene
mantener en ese caso la regulacin vigente de la LORAP, que est en
concordancia con lo establecido en el Ttulo III de la representatividad
sindical- de la Ley Orgnica 11/1985, de 2 de agosto, de Libertad Sindical.

Tambin resulta necesario incluir en la futura norma bsica una
regulacin del procedimiento electoral para estos rganos de
representacin, que garantice una igualdad bsica del ejercicio de estos
derechos, tan directamente vinculados a la libertad sindical, en todas las
Administraciones y en todo el territorio.

Ahora bien, la legislacin vigente (artculos 13 a 29 de la Ley
9/1987) contiene una muy exhaustiva regulacin, que apenas deja
margen a ningn desarrollo ulterior por las leyes aplicables a cada
Administracin y que no nos parece necesario mantener en su integridad,
habida cuenta del carcter efectivamente bsico y de mnimos de la
norma que proponemos. Tampoco nos parece adecuado que la regulacin
167
del procedimiento electoral se remita por entero a una norma
reglamentaria estatal bsica, como prevea el Proyecto de Estatuto Bsico
de la Funcin Pblica de 1999, lo que ya fue objeto de crtica por el
Consejo de Estado, en razn del rango de la norma prevista. Entendemos,
por tanto, que el Estatuto Bsico del Empleado Pblico ha de regular tan
slo el ncleo indisponible del procedimiento electoral, de manera que
quede garantizada una regulacin bsica comn para el conjunto de las
Administraciones Pblicas sin que por ello se agote la capacidad
legislativa de desarrollo posterior.

Por lo tanto, la Comisin propone mantener el esquema vigente
en la actualidad para la promocin de elecciones a Delegados y Juntas
de Personal y para el procedimiento electoral, si bien reduciendo el
contenido bsico de la mencionada normativa a un conjunto de reglas
generales que garanticen la igualdad bsica de derechos de todos los
funcionarios pblicos y de los candidatos a las elecciones.

En concreto, se propone que, en materia de procedimiento
electoral, el contenido el Estatuto aborde las siguientes cuestiones:

- Determinacin de la condicin de elector y elegible.
- Modalidad del sufragio, que en todo caso ser personal, libre,
directo y secreto.
- Requisitos para la presentacin de candidaturas.
- Sistema de listas.
- Supuestos de sustituciones, revocaciones, dimisiones y
extinciones de los mandatos.
- Funciones de las mesas electorales.
- Acto de votacin y escrutinio.
- Sistema de cmputo y certificacin de resultados.
- Existencia de un procedimiento arbitral para la resolucin de
las impugnaciones en materia electoral.

80. Crditos horarios para el ejercicio de funciones representativas y
sindicales

La legislacin vigente (LOLS, LORAP y Estatuto de los
Trabajadores) regula, entre los derechos de los representantes unitarios y
sindicales de los empleados pblicos (Delegados Sindicales, Delegados de
Personal y miembros de las Juntas de Personal y de los Comits de
Empresa), el nmero de horas mensuales retribuidas dentro de la jornada
168
de trabajo que pueden utilizar para el ejercicio de sus funciones
representativas, siendo ampliable este nmero por la negociacin
colectiva. En garanta de la igualdad de derechos de dichos
representantes, parece conveniente mantener dicha regulacin legal.

Como es natural, el nmero de crditos horarios para el ejercicio de
funciones de representacin en el sector pblico debe ser razonable y
proporcionado a las tareas que los representantes deben desarrollar. Ms
all de esta consideracin es muy difcil fijar reglas y lmites precisos y no
procede establecerlos en un Estatuto Bsico.

Ahora bien, al igual que los dems aspectos de las relaciones de
empleo pblico, el principio de transparencia debe inspirar los acuerdos y
decisiones que se adopten a estos efectos. Sera bueno que los ciudadanos
pudieran conocer los datos que existan acerca de los crditos de horas
mensuales retribuidas para el ejercicio de las funciones representativas en
cada Administracin, y su coste, as como la evolucin peridica de estos
datos. Sucede a este respecto algo semejante a lo que dijimos sobre el
nmero y evolucin del personal eventual que se nombra al servicio de
cada Administracin, para el que es difcil sealar lmites legales
generales, pero sobre el que debe facilitarse peridicamente la
informacin disponible, como una forma de control social, y as lo hemos
propugnado.

Por consiguiente, la Comisin sugiere a las Administraciones
Pblicas y a las organizaciones sindicales el estudio de esta posibilidad.

81. Principios generales de la negociacin colectiva de los funcionarios
pblicos

Entrando ahora en el anlisis de la negociacin colectiva, hay que
reiterar que no puede aplicarse un mismo rgimen a los empleados
pblicos con vnculo estatutario y a los contratados laborales mientras se
mantenga la distincin entre estos dos grupos de empleados, tal como
venimos propugnando. Ello sin perjuicio de que, como tambin diremos,
el rgimen de negociacin colectiva de unos y otros pueda aproximarse
hasta hacer posible, en la prctica, una negociacin conjunta en
Administraciones y sectores determinados.

Por lo que se refiere a los funcionarios, la negociacin colectiva no
puede tener el mismo alcance que en el rgimen laboral. No slo porque
169
la Administracin no es libre para negociar modificaciones de las
condiciones de empleo que tengan directa o indirectamente efectos
presupuestarios, ya que corresponde al Parlamento aprobar la totalidad
de los gastos del sector pblico; pues esta limitacin es tambin aplicable
a la negociacin colectiva de los empleados pblicos laborales. Pero
adems, en el derecho administrativo el principio de legalidad tiene una
eficacia distinta y ms estricta que en el mbito del derecho laboral, lo
que no puede dejar de tenerse en cuenta. Estas limitaciones deben
equilibrarse con el reconocimiento y el fortalecimiento del derecho de los
funcionarios pblicos a la negociacin colectiva para la determinacin de
sus condiciones de trabajo. Dicho de otra manera, la Comisin entiende
que debe dejarse claro qu puede negociarse o no y con qu efectos
jurdicos, pero tambin que en las materias en que proceda debe existir
una verdadera negociacin colectiva, aunque no se ajuste por entero al
modelo de negociacin del derecho del trabajo.

En su virtud, este equilibrio debe reflejarse en un conjunto de
principios jurdicos que, de manera expresa o implcita, han de quedar
expuestos en el texto de un futuro Estatuto Bsico del Empleado Pblico.

De estos principios hay que destacar, en primer lugar, el principio
de legalidad, que supone que los acuerdos alcanzados en virtud de la
negociacin colectiva no pueden vulnerar ni desconocer lo dispuesto en
las leyes, ni la reserva constitucional de ley en determinadas materias que
afectan al empleo pblico. Ello no obsta, sin embargo, a que pueda
negociarse, como hoy ocurre, el contenido de los proyectos de ley a
presentar por el respectivo Gobierno ante los Parlamentos estatal o
autonmicos. sta es una modalidad de negociacin sin duda diferente
por sus efectos a aqulla que puede plasmarse en un pacto o acuerdo de
eficacia directa. Pero no por ello deja de formar parte del derecho a la
negociacin colectiva de los funcionarios pblicos, por ms que sea
imprescindible reconocer y regular esas peculiaridades.

En segundo lugar, junto al principio de legalidad, hay que hacer
referencia al de cobertura presupuestaria, ya que las previsiones de gasto
y otras especficas de las Leyes de Presupuestos, constituyen un lmite
insuperable para la negociacin colectiva, tal como han sancionado los
Tribunales (Sentencia del Tribunal Supremo de 21 de marzo de 2002 y
Auto del Tribunal Constitucional de 31 de enero de 2005). Es evidente
que cualquier Estatuto de los empleados pblicos debe atenerse a esta
doctrina jurdica.
170

En tercer lugar, es preciso que quede tambin reflejado en el texto
del Estatuto el principio de obligatoriedad de la negociacin, lo que
implica que las Administraciones Pblicas competentes estn obligadas a
negociar con los sindicatos aquellos aspectos del rgimen jurdico de los
funcionarios pblicos que expresamente se establezcan en el Estatuto
Bsico. En virtud de este principio, se garantiza una forma especfica de
regulacin de las condiciones de empleo que no puede ser sustituida por
otra, salvo en los casos expresamente previstos en el propio Estatuto, so
pena de nulidad de la decisin que se adopte, por prescindir del
procedimiento debido de adopcin de las decisiones.

En cuarto lugar, y como es comn a cualquier rgimen de
negociacin colectiva, es preciso otorgar la relevancia que merece al
principio de buena fe. Este principio implica el necesario cumplimiento
por las partes de ciertas obligaciones. Entre ellas, la disposicin a negociar
y a asumir discusiones significativas sin otras restricciones que las
establecidas legalmente. Tambin, el cumplimiento de los principios de
lealtad y colaboracin en la convocatoria de la Mesa negociadora y en la
fijacin de posiciones. Asimismo, la implicacin en el proceso de
negociacin realizando un esfuerzo continuo y recproco para llegar a un
acuerdo, manteniendo el principio de contradiccin y motivando la
negativa a aceptar las propuestas de la otra parte y la coherencia de las
propias. Por ltimo, la obligacin de informacin y prohibicin de
situaciones de violencia sobre las personas o cosas o intimidacin. Este
tipo de situaciones legitimara la suspensin inmediata de la negociacin.

En quinto lugar, la negociacin colectiva debe quedar sujeta a un
principio de publicidad de los acuerdos adoptados entre las
Administraciones y las organizaciones sindicales, as como a un principio
de transparencia de los trminos y resultados del proceso negociador.

En consecuencia, la Comisin propone que la regulacin de la
negociacin colectiva de los empleados pblicos se funde en los
principios de legalidad, cobertura presupuestaria, obligatoriedad de la
negociacin en las materias propias de sta, buena fe negocial y
publicidad y transparencia, y que tales principios se establezcan de
forma expresa o implcita en el texto del Estatuto.

82. Los sujetos legitimados para negociar

171
Un claro elemento de distincin entre el modelo negocial previsto
en el Estatuto de los Trabajadores y el recogido en la LORAP se encuentra
en que, mientras que en el primero se reconoce como sujeto legitimado
para negociar a la representacin unitaria (Delegados de Personal y
Comit de Empresa) en el nivel de empresa o inferior, la LORAP limita la
legitimacin negocial, nica y exclusivamente, a los sindicatos. stos
tienen atribuido, en este ltimo rgimen legal, el monopolio del derecho a
negociar.

Sin embargo, a nuestro entender, la exclusin de cualquier
intervencin de las Juntas de Personal (o Delegados del personal
funcionario) como sujetos legitimados para negociar colectivamente
puede restar agilidad y flexibilidad a la propia negociacin colectiva y
limitar su alcance real, especialmente en el caso, de nuevo, de las
Entidades Locales de menor poblacin, ya que los sindicatos pueden
carecer de representatividad entre el personal de muchas de ellas.
Adems, no puede desconocerse que la representatividad de los
sindicatos que negocian las condiciones de empleo de los funcionarios
pblicos no es, en absoluto, la misma, entre todos los grupos y colectivos
de funcionarios y que algunos de stos no se consideran adecuadamente
representados por aqullos.

Por eso creemos conveniente, apelando de nuevo al consenso en
estas materias, que, mediante negociacin colectiva en la Mesa General de
las Administraciones Pblicas, se pueda establecer para determinados
mbitos inferiores y, muy en particular, para las Entidades Locales que,
adems de los sujetos hoy legitimados, tambin puedan negociar
colectivamente las Juntas de Personal y Delegados del personal
funcionario. Como puede verse, se dejara en manos de la Administracin
y de los sindicatos ms representativos la posibilidad de variar o
complementar en este punto la legislacin bsica.

De alcanzarse un acuerdo semejante, se debera prever que la Junta
de Personal manifestase su voluntad negociadora por mayora absoluta
de sus miembros. En caso de que tanto la Junta de Personal como las
organizaciones sindicales legitimadas expresaran su voluntad de
negociar, sera la Administracin Pblica correspondiente, a semejanza
de lo que sucede en el mbito laboral, la que reconociese a su interlocutor
negocial nico.

172
De no admitirse la legitimacin negociadora de las Juntas de
Personal y de los Delegados del personal funcionario, debera al menos
preverse su derecho a participar en la correspondiente Mesa negociadora
con voz pero sin voto. Esto permitira al menos a la representacin
unitaria de los funcionarios, elegida por todos ellos, estar presente en el
mbito de la negociacin de las condiciones de trabajo de los
funcionarios.

Por tanto, la Comisin considera que, previo acuerdo con los
sindicatos en la Mesa General de las Administraciones Pblicas, se
pueda introducir en la legislacin bsica la posibilidad de que se
reconozca capacidad para negociar tambin a las Juntas de Personal y a
los Delegados del personal funcionario en mbitos determinados y,
muy especialmente, en aquellos mbitos locales en que los sindicatos
carezcan de una presencia efectiva.

Caso de aceptarse y pactarse tal posibilidad, la representacin
unitaria expresara su voluntad negocial por mayora de sus miembros.
La Administracin competente elegira el interlocutor en la negociacin
cuando tanto la representacin unitaria como las organizaciones
sindicales legitimadas expresaran su voluntad de negociar.

Cuando menos, debera establecerse en el Estatuto Bsico el
derecho de los miembros de la Junta de Personal o Delegados del
personal funcionario de participar en las Mesas de negociacin con voz
pero sin voto.

83. Entidades competentes para negociar en el mbito de la
Administracin Local

Por lo que se refiere a las Administraciones Pblicas, es obvio que
cada uno de los tres niveles territoriales, el de la Administracin General
del Estado, el de las Comunidades Autnomas y el de la Administracin
Local, han de tener reconocidas su capacidad para negociar en el mbito
de sus competencias.

En el marco de su autonoma, cada una de estas Administraciones
debe determinar el mbito de las Mesas de negociacin y los rganos,
organismos o entidades dependientes de las mismas a las que atribuir la
correspondiente competencia para negociar.

173
Sin embargo, la prctica viene demostrando la existencia de
algunos problemas en el mbito de la Administracin Local, ya que en
muchos pequeos municipios la negociacin colectiva no existe y en otros
parece conveniente llevar a cabo una negociacin en mbitos
supramunicipales, para homogeneizar las condiciones de empleo del
personal y facilitar un procedimiento de negociacin ms objetivo y
riguroso.

Cabe plantearse, pues, reconocer la legitimacin negocial de las
asociaciones de municipios, as como la de entes locales intermedios, de
creacin legal o de base asociativa, tales como mancomunidades de
municipios, comarcas, reas metropolitanas y otras agrupaciones de
municipios legalmente previstas, as como que la negociacin colectiva
pueda realizarse en un marco provincial por las Diputaciones
Provinciales o Forales o, en su caso, la Comunidad Autnoma.

En este caso, la legitimacin negocial por parte de las asociaciones
de municipios o entidades supramunicipales correspondientes se
ejercitara sobre la base de una adhesin previa por parte de las Entidades
Locales interesadas, que asumiran, asimismo, el compromiso de
presentar el documento acordado ante el rgano propio competente
(normalmente, el Pleno) para su eventual ratificacin. Y junto a ello,
tambin cabra la posterior adhesin por parte de las Entidades Locales
que, por cualquier motivo, no se hubieran adherido con carcter previo al
inicio de la correspondiente negociacin. En este ltimo caso, el resultado
de la negociacin podra ser asumido por el Pleno de cada Entidad Local,
sin que previamente debiera constituirse una Mesa General de
negociacin en ella.

En estos ltimos casos, es obvio que los sindicatos legitimados para
negociar seran aqullos que tengan representatividad a nivel estatal o de
Comunidad Autnoma ms los que hubieran obtenido el diez por ciento
o ms de los representantes en las elecciones para Delegados y Juntas de
Personal en el mbito territorial correspondiente.

En consecuencia, la Comisin considera necesario que se admita
la legitimacin negocial de las asociaciones de municipios, as como de
las Entidades Locales de mbito supramunicipal, previendo la
posibilidad de adhesin previa o sucesiva de los municipios a la
negociacin colectiva que puedan llevar a cabo en el mbito
correspondiente.
174

84. La posibilidad de creacin de rganos tcnicos especializados en la
negociacin colectiva

Desde una perspectiva distinta, cabe tambin considerar como una
posible alternativa, la creacin de rganos u organismos especializados
que negocien en nombre de las Administraciones Pblicas competentes
los correspondientes acuerdos con los sindicatos. Esta posibilidad, ya
experimentada en otros pases (por ejemplo, en Italia, donde existe una
Agencia especfica para estos fines), tiene el objetivo de agilizar y
profesionalizar desde la perspectiva de los representantes pblicos la
propia negociacin colectiva.

La razn que justifica esta opcin es el hecho de que, en muchos
casos, los representantes pblicos se ven muy condicionados en la
negociacin por elementos de carcter poltico como, por ejemplo, la
tendencia al consenso y a la consecucin de acuerdos a toda costa-, de lo
que pueden derivar consecuencias no siempre positivas para el inters
pblico o extralimitaciones del marco legal establecido. Adems, sobre
todo en el caso de las pequeas Entidades Locales, los negociadores
pueden desconocer o conocer slo parcialmente el alcance y el
procedimiento de la propia negociacin colectiva funcionarial.

Por ello, resultara muy til que las Administraciones Pblicas
pudieran crear rganos u organismos tcnicos en los que pudieran
delegar expresamente y previas las instrucciones polticas
correspondientes, las actividades de negociacin. Ello dotara a la
negociacin colectiva en el empleo pblico no slo de un carcter ms
estable, sino tambin mucho ms tcnico. Como es lgico, el rgano u
organismo negociador debera presentar el acuerdo alcanzado ante el
rgano poltico o administrativo competente para su ratificacin.

Ahora bien, la Comisin considera que esta posibilidad afecta a la
autonoma organizativa de las distintas Administraciones Pblicas, por lo
que dicha previsin debe establecerse como una mera posibilidad abierta
a su propia decisin y no venir impuesta con carcter obligatorio en el
texto del Estatuto.

Por todo ello, entendemos que el Estatuto Bsico del Empleado
Pblico debe prever la posibilidad de que las distintas
Administraciones Pblicas encarguen el desarrollo de las actividades
175
de negociacin colectiva a rganos u organismos creados por aqullas o
por las leyes correspondientes y de naturaleza estrictamente tcnica,
que ostentaran su representacin en la negociacin colectiva, previas
las instrucciones polticas correspondientes y sin perjuicio de la
ratificacin de los acuerdos alcanzados por los rganos de gobierno o
administrativos con competencia para ello.

85. La estructura de la negociacin colectiva y la previsin de crear una
Mesa General de Negociacin de las Administraciones Pblicas

Como es sabido, la negociacin colectiva para la determinacin de
las condiciones de trabajo de los funcionarios pblicos se articula en torno
a las Mesas de negociacin que se constituyen con los representantes de
la Administracin Pblica y de las organizaciones sindicales.

La legislacin actual, partiendo de la capacidad representativa que
la LOLS (artculos 6 y 7) atribuye a las organizaciones sindicales,
establece Mesas generales de negociacin para la Administracin General
del Estado, las Comunidades Autnomas, y cada una de las
Administraciones Locales, as como determinadas Mesas sectoriales en
mbitos especficos para negociar condiciones particulares que no hayan
sido objeto de decisin por la Mesa general.

Sin perjuicio de lo anteriormente sealado, esta estructura de
negociacin puede mantenerse, siempre que se flexibilice la posibilidad
de creacin de Mesas sectoriales en aquellos casos en que sean realmente
convenientes. Por consiguiente y sin perjuicio de aquellos supuestos en
que puedan venir establecidas por leyes especiales, deben ser las Mesas
generales las que adopten el acuerdo de constitucin de cualquier Mesa
sectorial en atencin a las singularidades que las justifiquen.

Ahora bien, la legislacin hasta ahora vigente olvida que adems
de las condiciones de trabajo propias de cada Administracin Pblica es
obligatorio negociar determinados contenidos de un Estatuto Bsico y
comn, que el Estado es competente para aprobar, as como que algunas
condiciones esenciales de trabajo, de orden retributivo, se determinan o
se delimitan para el conjunto de las Administraciones Pblicas a travs de
los Presupuestos Generales del Estado.

De la misma manera, tambin se olvida que determinadas normas
sobre funcin pblica que han de aprobar las Comunidades Autnomas
176
se aplican tambin al personal funcionario de las Entidades Locales en su
territorio, as como al personal de las Universidades pblicas.

Estas realidades deben tenerse en cuenta al establecer la estructura
de la negociacin colectiva y deben abordarse distinguiendo entre la
negociacin que afecta exclusivamente a los funcionarios de cada
Administracin y aquella otra que atae en comn a los funcionarios de
todas las Administraciones o de la Administracin Autonmica y Local (o
universitaria).

En funcin de esta distincin, sera conveniente establecer un
espacio de dilogo o de negociacin comn para todas las
Administraciones Pblicas y, en el mbito de las Comunidades
Autnomas, un espacio de dilogo o de negociacin comn para aquellas
materias que hayan de regularse en comn para los funcionarios de las
propias Comunidades Autnomas y de las Entidades Locales de su
territorio o, en su caso, de las Universidades dependientes de aqullas.
Dicho espacio debe posibilitar la coordinacin de la posicin negociadora
de las Administraciones Pblicas implicadas.

Por lo que se refiere a las condiciones de empleo que afectan a
todos los funcionarios pblicos (o, en algunos casos, a todos los
empleados pblicos) en comn, debe tenerse en cuenta que la regulacin
de estas condiciones es de competencia del Estado, sea a ttulo de
legislacin bsica de la funcin pblica, sea en virtud de sus
competencias presupuestarias o sobre el control general del gasto
pblico, sea cuando se trate de personal no funcionario en el ejercicio de
sus competencias sobre la legislacin laboral.

Para posibilitar la coordinacin entre Administraciones Pblicas a
que nos hemos referido, sera conveniente, a estos ltimos efectos, crear
una Mesa General en la que estuvieran representadas todas las
Administraciones Pblicas. Pero ello supondra otorgar a la
Administracin Autonmica y Local una capacidad negociadora sobre
materias que son competencias del Estado y tendra el riesgo de
configurar esta negociacin como un proceso a tres o cuatro bandas en
el que todos los negociadores pareceran estar en una situacin de
igualdad.

Este riesgo aconseja, en opinin de esta Comisin, que la
coordinacin entre los distintos niveles de Administracin a la hora de
177
negociar con los sindicatos el contenido de la negociacin de la
legislacin bsica, de las reglas comunes de los Presupuestos Generales
del Estado o de la legislacin laboral especial sobre empleo pblico, se
produzca con carcter previo a la apertura de la Mesa de negociacin que
haya de tratar este tipo de cuestiones. Dicha coordinacin puede tener
lugar en el marco de la Conferencia Sectorial de Administracin Pblica o
en otros foros especficos. Pero, a continuacin, la capacidad negociadora
debe reconocerse en exclusiva a la Administracin General del Estado o a
aquellos rganos, organismos o representantes que ella designe.

Ello no obsta a que la Administracin General del Estado pueda
decidir la inclusin en la Mesa General a que nos referimos de
representantes de la Administracin Autonmica o Local a ttulo de
observadores o cualquier otro. Pero esa debe ser una decisin de la propia
Administracin General del Estado de acuerdo con criterios de
conveniencia u oportunidad.

Tambin debe ser posible que las distintas Administraciones
Pblicas acuerden negociar en comn con los sindicatos materias de la
competencia de todas ellas por poner un ejemplo, vacaciones o
permisos-, a efectos de unificar u homogeneizar las condiciones de
empleo o de evitar la espiral de los agravios comparativos territoriales.
En tal caso, podra constituirse una Mesa General (o una composicin
especial de la ya propuesta) con representantes de todas las
Administraciones, estatal, autonmica o local. Dicho sea sin perjuicio de
la posibilidad de crear otros foros comunes de dilogo social, de
naturaleza no negociadora.

Por lo que se refiere al banco social, en esta Mesa General de las
Administraciones Pblicas, deberan estar presentes las organizaciones
sindicales ms representativas a nivel estatal y de Comunidad
Autnoma, as como los sindicatos que hayan obtenido el diez por ciento
o ms de representacin en el mbito correspondiente, sea el especfico de
los funcionarios pblicos cuando la Mesa trate exclusivamente de
condiciones que afecten a stos, sea el del conjunto de los empleados
pblicos en otros casos.

Un esquema similar debera reproducirse en el mbito de las
Comunidades Autnomas cuando se negocien condiciones de empleo
que afecten en comn a sus empleados y a los de la Administracin Local.

178
Por tanto, la Comisin recomienda que el Estatuto Bsico del
Empleado Pblico recoja la estructura de Mesas generales y Mesas
sectoriales de negociacin previstas en la legislacin vigente, si bien
flexibilizando el rgimen de las sectoriales, para que puedan ser
creadas por acuerdo de la Mesa general correspondiente por causa
justificada, sin perjuicio de lo que pueda establecer la legislacin
sectorial aplicable.

La Comisin recomienda tambin que se prevea la constitucin
de una Mesa General de las Administraciones Pblicas para negociar
aquellas condiciones de trabajo que, debiendo ser establecidas por la
legislacin del Estado, afecten al conjunto de los empleados pblicos, o
de los funcionarios pblicos, como es el caso de las reglas o lmites
generales que pueden establecer las Leyes de Presupuestos del Estado,
la legislacin bsica de los funcionarios pblicos, y la legislacin
laboral especial para los empleados pblicos.

La legitimacin para negociar en esta Mesa General
correspondera a la Administracin General del Estado, que, no
obstante, debera coordinar previamente su posicin negociadora con
las Comunidades Autnomas y los representantes de la Administracin
Local en la Conferencia Sectorial de Administracin Pblica o en foros
especficos.

Ello sin perjuicio de que la propia Administracin General del
Estado invite a formar parte de la Mesa a representantes de otras
Administraciones sea a ttulo de observadores o cualquier otro. Por
acuerdos entre ellas, no obstante, podran abordarse en dicha Mesa
General asuntos de la competencia de diferentes Administraciones
Pblicas que deseen negociar en comn, dotndose a la Mesa entonces
de la composicin adecuada en su parte administrativa.

La legitimacin para negociar en representacin de los empleados
pblicos en la Mesa General de las Administraciones Pblicas debe
reconocerse a las organizaciones sindicales ms representativas a nivel
estatal y de Comunidad Autnoma, as como a los sindicatos que hayan
obtenido el diez por ciento o ms de representacin en el mbito
correspondiente, sea el especfico de los funcionarios pblicos cuando
la Mesa trate exclusivamente de condiciones que afecten a stos, sea el
del conjunto de los empleados pblicos en otros casos.

179
El Estatuto Bsico debera prever tambin la posibilidad, con
carcter meramente facultativo, de que una estructura similar se creara
en el mbito de cada Comunidad Autnoma para la negociacin de las
condiciones de trabajo comunes al personal de la propia Comunidad
Autnoma y de las Entidades Locales de su territorio.

86. Las reglas de funcionamiento de la Mesa negociadora

En el marco de las reglas de funcionamiento de las Mesas
negociadoras, el rgimen actual de la LORAP ha creado algunos
problemas prcticos, que podran resolverse con criterios similares a los
existentes en el mbito laboral.

Un primer problema se refiere al nmero de miembros de la
Comisin negociadora, que la LORAP no regula. Nos parece que debe
existir un nmero mximo de miembros que debe situarse, al igual que
en la normativa laboral, en un mximo de doce o quince miembros de
cada una de las partes, o en todo caso, como estableca el Proyecto de
Estatuto Bsico de la Funcin Pblica de 1999, en un mximo de quince
miembros.

En segundo lugar, y por lo que se refiere a la composicin de la
representacin sindical, la ausencia de reglas especficas en la LORAP ha
llevado a los Tribunales a optar por un criterio de estricta paridad. Este
criterio margina el principio de mayora y proporcionalidad que
consideramos subyacente a todo sistema democrtico de libertad sindical
y de participacin de asociaciones u organizaciones sociales en el mbito
pblico. De hecho, el reconocimiento legal de la negociacin colectiva
ampara el derecho de acceso del sindicato a la Mesa de negociacin, pero
ampara tambin su derecho a participar en proporcin a su
representatividad. En este sentido, la Sentencia del Tribunal
Constitucional 187/1987, de 24 de noviembre, recuerda que la exclusin
de la comisin negociadora y la reduccin de la cuota representativa de
los sindicatos producen anlogos efectos desde la perspectiva de la
libertad sindical.

Partiendo de ello, en el caso de la negociacin colectiva de los
funcionarios pblicos, en la que los sindicatos ms representativos
ostentan el derecho a integrar las diversas Mesas negociadoras con
independencia de su representatividad real en el concreto mbito
negocial, debera optarse por integrar una representacin de todos los
180
sujetos legitimados para participar en la negociacin y corregir el nmero
de miembros que corresponde a cada sindicato en el correspondiente
banco social con un criterio de proporcionalidad, segn los resultados
electorales obtenidos en la representacin unitaria de referencia.

Se tratara, pues, de combinar el criterio de proporcionalidad con la
presencia de los sindicatos ms representativos, lo que llevara a
reconocer un representante como mnimo para cada organizacin sindical
con legitimacin negocial y, posteriormente, repartir los restantes puestos
de la Mesa negociadora de forma proporcional a los resultados electorales
obtenidos en la representacin unitaria de referencia. Un criterio
semejante de proporcionalidad aparece ya recogido en alguna legislacin
autonmica (por ejemplo en el artculo 107.3 del Decreto Legislativo
1/1997, de 31 de octubre, por el que se aprueba la refundicin en un texto
nico de los preceptos de determinados textos legales vigentes en
Catalua en materia de funcin pblica).

Adems, no basta con un reparto proporcional de los puestos del
banco social de la Mesa negociadora, sino que tambin es necesario que
el acuerdo celebrado, en su caso, respete en su adopcin la
correspondiente representatividad y proporcionalidad, sin que resulte
admisible, a nuestro juicio, mantener el modelo actual de la LORAP,
segn el cual es plenamente vlido el acuerdo adoptado entre la
Administracin Pblica correspondiente y una sola organizacin sindical
minoritaria, incluso si no tiene representacin en la concreta unidad a que
el acuerdo se refiere. Por el contrario, debe exigirse una representatividad
suficiente de las organizaciones sindicales presentes para la vlida
constitucin de la Mesa negociadora y el voto favorable de la mayora de
los representantes de los funcionarios en la Mesa. En definitiva, se deben
trasladar a este mbito las reglas que rigen en el derecho laboral.

Empleado Pblico fije el nmero mximo de miembros de la Mesa
negociadora en el de doce o quince para cada una de las partes.

Por lo que se refiere a los representantes de los funcionarios en
las Mesas y de acuerdo con los principios de representatividad y de
proporcionalidad, debe reconocerse la presencia de un representante
como mnimo- para cada organizacin sindical con legitimacin para
negociar y repartirse los restantes puestos en la Mesa de forma
181
proporcional a los resultados electorales en el mbito especfico de
referencia.

La Mesa negociadora quedar vlidamente constituida, sin
perjuicio del derecho de todos los sujetos legitimados a participar en
ella en proporcin a su representatividad, cuando las organizaciones
sindicales presentes representen, como mnimo, a la mayora absoluta
de los miembros de las Juntas de Personal y Delegados de Personal de
la correspondiente unidad de referencia.

El acuerdo de la Mesa negociadora requerir el voto favorable de
la mayora de los miembros de la misma, que sean representantes de
los funcionarios.

87. El contenido de la negociacin colectiva

Uno de los aspectos que regula la legislacin bsica vigente en esta
materia es el relativo a la determinacin del objeto de negociacin. La
Comisin considera que un aspecto tan central del derecho de
negociacin colectiva de los funcionarios pblicos, debe estar presente, en
todo caso, en el Estatuto Bsico del Empleado Pblico.

El artculo 32 de la Ley 9/1987 (en su redaccin dada por la Ley
7/1990) estableci un amplio listado de materias negociables, de
contornos bastante imprecisos y, en algunos casos, ambiguos, de forma
que una interpretacin extensiva de alguna de estas materias llevara,
incluso, a referir la negociacin colectiva a aspectos del rgimen
administrativo que slo de manera indirecta afectan a las condiciones de
trabajo de los funcionarios.

La mencionada imprecisin de algunas de las clusulas del citado
artculo 32 ha dado lugar con posterioridad a una aplicacin judicial
contradictoria y, en muchos casos, restrictiva. Todo ello ha originado una
situacin real de manifiesta inseguridad jurdica.

El Proyecto de Ley del Estatuto Bsico de la Funcin Pblica de
1999 depuraba ya en algunos extremos la relacin originaria de materias
negociables, excluyendo algunas por entero (por ejemplo, la clasificacin
de puestos de trabajo) y matizando el alcance de otras.

A nuestro modo de ver, es conveniente partir ahora del deslinde de
materias negociables que ya se hizo al elaborar ese ltimo Proyecto de
182
Ley, ampliamente consensuado con los sindicatos en estos aspectos,
introduciendo si acaso algunas precisiones adicionales para mayor
seguridad.

En consecuencia, entendemos que debe diferenciarse con la mayor
claridad posible lo que puede ser objeto de negociacin o, en su caso, tan
solo de consulta a las organizaciones sindicales, por tratarse de materias
que, afectando a las potestades de organizacin administrativa y gestin
de personal, repercutan slo en parte o de manera indirecta en las
condiciones de empleo.

En realidad, las nicas materias objeto de negociacin segn el
Proyecto de 1999 que nos suscitan algunas dudas, son las relativas al
acceso, carrera o promocin profesional, sistemas de evaluacin y
provisin de puestos de trabajo, en la medida en que las decisiones
correspondientes deben estar estrictamente regidas por los principios
constitucionales de igualdad, mrito y capacidad, como explicaremos de
inmediato.

Por lo que se refiere a las materias expresamente excluidas de la
negociacin, se deben mencionar en el Estatuto Bsico, en primer lugar,
las decisiones de las Administraciones Pblicas que afecten a sus
potestades de organizacin, en la triple acepcin de poderes de
estructuracin de competencias y rganos administrativos, poderes de
eleccin de las modalidades de gestin y poderes de dotacin o
asignacin de medios.

En estas materias, de acuerdo con la regulacin vigente, cuando las
respectivas decisiones tengan repercusin sobre las condiciones de
trabajo de los funcionarios pblicos, debe proceder una consulta a las
organizaciones sindicales con capacidad para negociar. Cul sea el
alcance real de este tipo de consultas es algo que la ley no puede ni debe
determinar, aunque la Comisin es consciente de que muchas veces da
lugar a una negociacin de facto. Lo que ocurre es que en estas materias no
existe, en ningn caso, la obligacin de negociar, ni tampoco los
compromisos que se puedan alcanzar tienen la eficacia jurdica de los
Pactos y Acuerdos producto de la negociacin colectiva.

Tambin hay que excluir de la negociacin, y de la consulta, los
poderes de direccin y control propios de la relacin jerrquica, que es
cuestin inherente a la potestad pblica.
183

Una tercera materia que debe quedar excluida de la negociacin, y
de la consulta, ha de ser la regulacin del ejercicio de los derechos de los
ciudadanos y de los usuarios de los servicios pblicos, as como el
procedimiento de formacin de los actos y las disposiciones
administrativas, ya que los acuerdos bilaterales de la negociacin no
pueden afectar a derechos e intereses de terceros ni al rgimen general y
comn de produccin de las decisiones de las Administraciones Pblicas,
por ser sta una cuestin de orden pblico reservada a la Ley.

Por ltimo, hay otras dos materias a excluir de la negociacin en las
que, por su naturaleza, tampoco debe existir derecho de consulta a las
organizaciones sindicales.

La primera es la que se refiere a las condiciones de empleo del
personal directivo, tal como qued dicho en su momento. La razn es
simple, ya que sern los directivos los que, normalmente, negocien con
los sindicatos en nombre de la Administracin.

La segunda es la regulacin concreta y la determinacin en cada
caso de los sistemas, criterios, rganos y procedimientos de acceso y
promocin profesional. Conviene recalcar, a este respecto, que se trata de
materias que afectan al derecho fundamental de igualdad de los
ciudadanos en el acceso a los cargos y funciones pblicas, respecto de las
cuales la Administracin ejerce potestades pblicas por esencia, que no
pueden ser objeto de renuncia o transaccin. Son las normas objetivas,
elaboradas exclusivamente en cumplimiento de aquel derecho
fundamental, y las decisiones de los rganos pblicos responsables de
aplicarlas las que deben garantizar la igualdad de oportunidades entre
quienes ya son empleados pblicos y los que no lo son o entre unos y
otros grupos de empleados.

Por este conjunto de razones, proponemos una sola modificacin
del bloque de materias objeto de negociacin ya previsto en el Proyecto
de 1999, cual es la relativa al acceso, la carrera profesional, los sistemas
de evaluacin y la provisin.

En consecuencia, la Comisin recomienda que, en cada mbito
respectivo y segn las competencias de cada Administracin Pblica,
sean objeto de negociacin, las siguientes materias:

184
- El incremento de las retribuciones del personal al servicio de
las Administraciones Pblicas que proceda incluir en el
Proyecto de ley de Presupuestos Generales del Estado de cada
ao.
- La determinacin y aplicacin de las retribuciones de los
funcionarios.
- Los criterios generales de los planes y fondos para la
formacin y la promocin interna.
- Los criterios generales para la determinacin de prestaciones
sociales y pensiones de clases pasivas.
- Las propuestas sobre derechos sindicales y de participacin.
- La fijacin de los criterios generales de accin social y
aquellas materias en que as se establezca en la normativa
sobre prevencin de riesgos laborales.
- Las materias que afecten a las retribuciones y a las condiciones
de trabajo de los funcionarios y cuya regulacin exija norma
con rango de ley.
- Los criterios generales sobre ofertas de empleo pblico.
- Las materias referidas a calendario laboral, horarios, jornadas,
vacaciones, permisos y movilidad funcional y geogrfica, as
como los criterios generales sobre la planificacin estratgica
de los recursos humanos, en aquellos aspectos que afecten a
condiciones de trabajo de los empleados pblicos.

Por otra parte, deben quedar excluidas de la negociacin, las
siguientes materias:

- Las decisiones de las Administraciones Pblicas que afecten a
sus potestades de organizacin, en la triple acepcin de
poderes de estructuracin de competencias y rganos
administrativos, poderes de eleccin de las modalidades de
gestin y poderes de dotacin o asignacin de medios. En
estos casos, las organizaciones sindicales deben tener derecho
a ser consultadas, cuando el ejercicio de aquellas potestades
tengan repercusin sobre las condiciones de trabajo de los
funcionarios.
- Los poderes de direccin y control propios de la relacin
jerrquica.
- La regulacin del ejercicio de los derechos de los ciudadanos y
de los usuarios de los servicios pblicos, as como el
administrativas.
185
- La determinacin de las condiciones de empleo del personal
directivo.
- La regulacin y la determinacin concreta, en cada caso, de los
sistemas, criterios, rganos y procedimientos de acceso y

88. Pactos y Acuerdos y negociacin sobre proyectos de ley

La legislacin vigente, por lo que se refiere al instrumento jurdico
en que se recoge el resultado de la negociacin, diferencia entre Pactos y
Acuerdos, segn se celebren sobre materias que correspondan al mbito
competencial de rganos administrativos o a competencias de los rganos
de gobierno de las Administraciones Pblicas. En este ltimo caso,
requieren la aprobacin o ratificacin expresa de tales rganos de
gobierno.

Adems, y tambin para mayor seguridad jurdica, conviene
diferenciar, sobre la base de una jurisprudencia ya muy consolidada, la
distincin entre la negociacin sobre materias que deben ser reguladas
por norma con rango de ley, del Estado o de las Comunidades
Autnomas, de aquellas otras materias que no precisan ese tipo de
regulacin.

En el primer caso, los acuerdos que se alcancen en la negociacin
colectiva tienen un contenido meramente obligacional, puesto que
imponen al Gobierno correspondiente la obligacin de aprobar un
proyecto de ley que recoja el contenido de los acuerdos en el plazo que se
hubiera estipulado. Dicho sea, como es lgico, sin merma de las
facultades soberanas del rgano parlamentario competente. Y dicho sea
tambin sin perjuicio de la facultad de los miembros de este rgano de
formular las proposiciones de ley que consideren oportunas.

Por el contrario, todas aquellas materias negociables que no
precisen ser reguladas por una norma con rango de ley deben ser objeto
de una negociacin colectiva de eficacia directa, en su caso previa la
ratificacin del Acuerdo correspondiente por el rgano de gobierno
estatal, autonmico, o local competente. Por cierto, debera precisarse que
en el mbito local y a estos efectos son rganos de gobierno el Pleno, el
Alcalde o Presidente y la Junta de Gobierno Local.

186
En el caso de que el Acuerdo alcanzado no fuera ratificado por el
rgano de gobierno, se debera reiniciar la negociacin. Bien entendido
que esta regla no debe ser de aplicacin a aquellos Acuerdos que
implican la negociacin de un proyecto de ley, ya que ello podra suponer
un retraso no deseable en el proceso legislativo.

Cuando los Acuerdos no tengan por finalidad la elaboracin de un
proyecto de ley, pero tengan un contenido de naturaleza normativa, las
partes podrn convenir que tengan eficacia normativa y no slo
obligacional por s mismos, o bien que den lugar a la redaccin de un
texto reglamentario que recoja el contenido de los propios Acuerdos.

Si no se estipula la elaboracin de un reglamento, tales Acuerdos de
contenido normativo pueden considerarse en s mismos una norma
jurdica de obligado cumplimiento, una vez ratificados y publicados en el
correspondiente Diario Oficial. As debe precisarse en el Estatuto Bsico.
Esto supone, como ya ha admitido la jurisprudencia, la consolidacin de
una nueva fuente del derecho en este mbito. Un tipo de norma
negociada, que, por otra parte, no resulta una novedad absoluta en el
mbito del derecho administrativo, que hoy en da reconoce a otros
efectos distintos (por ejemplo, en materia urbanstica, educativa,
econmica, etc) la existencia de pactos, acuerdos, convenios o conciertos,
que por su contenido tienen eficacia normativa propia.

Esa norma negociada debe tener, como es lgico, el rango
jerrquico correspondiente al rgano que la firma o ratifica, insertndose
con dicho rango en el ordenamiento jurdico. Por consiguiente, tales
Acuerdos normativos pueden derogar, modificar o sustituir las normas
reglamentarias, que hasta su celebracin, hayan venido regulando las
mismas materias.

Tambin los Pactos, si tuvieran contenido normativo, deben
considerarse normas jurdicas, para lo cual precisan de la correspondiente
publicacin en un Diario Oficial.

Si los Pactos y Acuerdos tienen un contenido distinto (por ejemplo,
establecen compromisos de carcter programtico o se limitan a crear
comisiones de estudio), han de tener el contenido obligacional que en
cada caso corresponda, sin necesidad de su publicacin en los Diarios
Oficiales.

187
Pensamos que este esquema clarifica, en mayor medida que la
regulacin vigente, los efectos de la negociacin colectiva de los
funcionarios pblicos, distinguiendo entre aquellos supuestos que lo
precisan.

Por todo lo cual, la Comisin propone que el Estatuto Bsico del
Empleado Pblico diferencie entre Pactos y Acuerdos adoptados en el
marco de la negociacin colectiva de los funcionarios pblicos, segn
se celebren sobre materias de competencia de los rganos
administrativos o de los rganos de gobierno de las Administraciones
Pblicas. A tales efectos, en el mbito de la Administracin Local
deben entenderse por rganos de gobierno, el Pleno, el Alcalde o
Presidente y la Junta de Gobierno Local de las respectivas
Corporaciones u rganos equivalentes de entidades supramunicipales.

Si los Acuerdos tratan sobre materias que deben ser reguladas
por una ley, el Estatuto debe establecer que su eficacia se agote con el
cumplimiento por el rgano de gobierno correspondiente de la
obligacin de aprobar y enviar al Parlamento un proyecto de ley que
recoja lo acordado.

Si los Acuerdos o Pactos versan sobre materias que no precisan
ser reguladas por una ley, pero tienen contenido normativo, las partes
podran convenir si alcanzan por s mismos eficacia normativa o deben
dar lugar a la elaboracin y aprobacin, obligada, de una norma
reglamentaria.

En el primer caso, los Pactos y Acuerdos de contenido normativo,
una vez ratificados los segundos, deben ser objeto de publicacin en el
Diario Oficial correspondiente como requisito de su eficacia normativa.

Si los Pactos y Acuerdos carecen de contenido normativo, tendrn
la eficacia obligacional que en cada caso corresponda, y no precisan de
publicacin oficial para alcanzar su eficacia propia.

89. El procedimiento negociador

Sobre la base de los principios de obligatoriedad de la negociacin
y de buena fe a los que antes nos hemos referido, es conveniente articular
un proceso de negociacin real, que permita abocar a los
correspondientes Pactos y Acuerdos con la debida participacin de los
188
sindicatos legitimados, salvo que se constatara manifiestamente la
imposibilidad de alcanzar un Acuerdo.

Ciertamente, la tutela de los intereses pblicos aconseja mantener la
norma hoy vigente y tambin prevista en el Proyecto de Ley de 1999,
segn la cual, de no producirse un acuerdo en la negociacin,
corresponder a los rganos de gobierno de las Administraciones
Pblicas determinar unilateralmente las condiciones de trabajo de los
funcionarios, con las excepciones previstas. Pero sta debe ser la
consecuencia final y excepcional de un proceso de negociacin realmente
perseguido, aunque fallido. No puede ser, en cambio, una excusa para
convertir el proceso de negociacin en un mero trmite formal.

En este sentido, y una vez establecida la obligacin de negociar,
adquiere gran importancia determinar cundo se ha producido una
negociacin efectiva y real o cundo se ha asistido a un simulacro de
negociacin con la nica finalidad de dotar de cobertura formal a una
disposicin o decisin previamente preparada. Pues, habra que entender
que en este ltimo caso nos encontramos ante una norma o acto que se ha
dictado prescindiendo del procedimiento establecido, lo que determinara
su nulidad o anulabilidad, segn las circunstancias.

Desde esta perspectiva, adquiere especial relevancia, como ya
ocurre en el marco laboral, la obligacin de negociar de buena fe, con
todo lo que implica. Como ya hemos dicho ms arriba, ello exige
constatar una disposicin a negociar de manera contradictoria, fijando las
respectivas posiciones de manera razonada y realizando un esfuerzo
recproco por llegar a un acuerdo.

Por otra parte, y siguiendo el modelo de la legislacin laboral,
conviene regular en el Estatuto Bsico los aspectos formales y sustanciales
de la iniciativa de la negociacin y de la publicidad de la misma. Debe
preverse que quien inicie la negociacin lo comunicar a la otra parte,
expresando detalladamente en la comunicacin escrita correspondiente
su legitimacin, el mbito del acuerdo y las materias objeto de
negociacin.

La parte receptora de la comunicacin solo podra negarse a iniciar
la negociacin colectiva por causa legalmente prevista o por graves
razones de inters pblico suficientemente motivadas.

189
En el plazo mximo de un mes a partir de la recepcin de la
comunicacin mencionada y si no existe oposicin justificada a negociar,
se debera proceder a constituir la Mesa negociadora, estableciendo
ambas partes el calendario o plan de negociacin. A estos efectos debera
derogarse lo dispuesto en el artculo 31.3 de la LORAP, con el fin de
facilitar la reunin de las Mesas negociadoras, ya que tiene poco sentido
exigir, como actualmente, la solicitud de todas las organizaciones
sindicales presentes para poder reunirlas.

Ha de recogerse tambin la norma que prev el contenido mnimo
de los Pactos y Acuerdos, que debe determinar las partes que los
conciertan, el mbito de aplicacin de los mismos, las comisiones de
seguimiento, su plazo de vigencia, as como la forma, plazo y condiciones
de denuncia de los mismos. Tambin debe precisarse que los acuerdos se
celebren por escrito, en todo caso.

El Estatuto debe prever, igualmente, que los Pactos y Acuerdos se
remitan a aquellas oficinas pblicas, del Estado o de las Comunidades
Autnomas, que cumplan las funciones de depsito, previo control de la
legalidad formal de aqullos, y ordenen su publicacin en el Diario
Oficial que corresponda.

Tambin debera preverse expresamente la posibilidad de adhesin
de Administraciones y Entidades Pblicas a los acuerdos alcanzados por
otras de su misma naturaleza (de un Ayuntamiento a otro, o de una
Universidad a otra, dentro de la misma Comunidad Autnoma), aparte
de los Acuerdos que se negocien en un mbito supramunicipal o para el
conjunto de las Universidades de la misma Comunidad Autnoma.

El reconocimiento de la frmula de la adhesin permitira aplicar
decisiones adoptadas por negociacin colectiva funcionarial a entidades
en que una negociacin colectiva propia es imposible o difcil,
especialmente en el mbito de la Administracin Local.

A la vista de cuanto antecede, la Comisin propone que el
Estatuto Bsico del Empleado Pblico disponga expresamente que el
procedimiento de negociacin debe fundarse en el principio de buena
fe y que slo es posible rechazar la iniciativa de negociacin de una de
las partes por causa legalmente prevista o por razones de inters
pblico suficientemente motivadas.

190
Las Mesas negociadoras deben constituirse en el plazo mximo
de un mes desde la recepcin de la comunicacin de iniciativa para
negociar y pueden establecer, desde entonces, un calendario o plan de
negociacin, sin que sea necesaria la solicitud de todas las
organizaciones sindicales componentes de una Mesa para reunirla.

Los Pactos y Acuerdos deben celebrarse por escrito y determinar,
como mnimo, las partes que los conciertan, su mbito de aplicacin, la
comisin de seguimiento, el plazo de vigencia, y los plazos, formas y
condiciones de su denuncia.

Una vez celebrados los Pactos y ratificados los Acuerdos, deben
ser remitidos a la oficina pblica competente para su depsito, previo
control de legalidad formal, y a efectos de su publicacin posterior en
el Diario Oficial correspondiente.

El Estatuto debe prever expresamente frmulas de adhesin de
una Administracin o Entidad Pblica a los Acuerdos alcanzados por
otra de su misma naturaleza y rango dentro del territorio de cada
Comunidad Autnoma, o a los Acuerdos alcanzados en un mbito
supramunicipal o para un conjunto de Universidades Pblicas.

Slo si no se alcanza un acuerdo en la negociacin llevada a cabo
de buena fe y, en su caso, agotados los procedimientos de solucin
extrajudicial de conflictos, debera admitirse que la Administracin
competente proceda a determinar por norma o decisin unilateral las
condiciones de trabajo de los funcionarios o a elaborar el proyecto de
ley correspondiente.

90. Vigencia de los acuerdos

A nuestro entender, los Pactos y Acuerdos pueden tener vigencia
anual o plurianual. No es necesario atribuir en todo caso a la negociacin
colectiva una duracin anual. Pero s debe serlo cuando se trate de
negociar los incrementos retributivos que deben figurar en los respectivos
Presupuestos Generales, dado el principio de anualidad presupuestaria,
que es necesario respetar. De esta manera, se evitarn los problemas que
han surgido en el pasado en virtud de la firma de Acuerdos sobre
retribuciones para varias anualidades, que pueden quedar desvirtuados o
ponerse en cuestin con el cambio de las circunstancias y, en su caso, de
las mayoras parlamentarias.

191
En el resto de las materias, no existe motivo alguno para introducir
esos lmites, ya que la existencia de Acuerdos de vigencia plurianual
favorece la estabilidad temporal de la negociacin.

En cualquier caso, todos los Pactos y Acuerdos deben tener un
plazo expreso de vigencia, salvo si se refieren a la aprobacin de un
proyecto de ley o de un reglamento. El problema fundamental que se
plantea es el de determinar cules son las condiciones laborales aplicables
en el caso de que finalice ese plazo de vigencia sin que se hayan
sustituido los Pactos o Acuerdos por otros nuevos.

A estos efectos y con la finalidad de mantener temporalmente las
condiciones recogidas en el Acuerdo y dar un cierto margen para lograr
su eventual renovacin, resultara conveniente trasladar parcialmente la
figura de la ultractividad del derecho laboral, an con limitaciones.
Consideramos razonable que, una vez agotado el plazo pactado
inicialmente, el Pacto o Acuerdo se mantenga en vigor durante un plazo
mximo adicional de seis meses, una vez transcurrido el cual perdera
totalmente su eficacia. Entonces, a falta de nuevo Pacto o Acuerdo la
Administracin Pblica recuperara la potestad de fijar unilateralmente
las condiciones de trabajo de los funcionarios que podra elaborar, en
previsin de una situacin semejante, durante el periodo de ultractividad.

Como es lgico, esta solucin no es aplicable a aquellos casos en los
que el resultado de la negociacin colectiva es una norma con rango legal
o un reglamento, en cuyo caso deben aplicarse las reglas generales de
vigencia de las normas jurdicas.

Adems, para casos rigurosamente excepcionales en que la
aplicacin de un Acuerdo de carcter plurianual pudiera producir
consecuencias gravemente daosas para el inters pblico o impedir el
cumplimiento de compromisos de carcter internacional o supranacional,
debe preverse expresamente la posibilidad legal de que el Gobierno del
Estado o de las Comunidades Autnomas decida modificar ante tempus el
contenido de un Pacto o Acuerdo en vigor. Debe dejarse claro que sta es,
simplemente, una vlvula de seguridad del rgimen de negociacin
colectiva de los funcionarios, semejante al ius variandi que la
Administracin tiene en la contratacin pblica y que no puede ser
interpretada extensivamente ni desvirtuar en la prctica el ejercicio del
derecho de negociacin colectiva.

192
Por esta razn, cuando un Gobierno estatal o autonmico (y no
cualquier otro rgano) pretenda el ejercicio de esa facultad de
modificacin unilateral o ius variandi, debe, antes que nada, reunir la
Mesa de negociacin para intentar la renegociacin de los Pactos o
Acuerdos lesivos del inters pblico, en los trminos indicados,
motivando su iniciativa. Slo a falta de un nuevo acuerdo con las
organizaciones sindicales en un plazo razonable, se podra proceder a la
modificacin mediante norma o decisin unilateral y con estricto respeto
al principio de proporcionalidad.

La Comisin propone que el Estatuto Bsico establezca que los
Pactos y Acuerdos pueden tener vigencia plurianual, salvo cuando
estipulen el incremento de las retribuciones que haya de establecerse
en los Presupuestos Generales de las distintas Administraciones
Pblicas.

En todo caso, los Pactos y Acuerdos deben tener un plazo de
vigencia, salvo cuando tengan por contenido la elaboracin de un
proyecto de ley (distinto de la Ley de Presupuestos Generales) o la
elaboracin de un reglamento. A estos ltimos casos deben aplicarse las
reglas generales sobre vigencia de las normas jurdicas, por relacin a
las leyes y reglamentos derivados de la negociacin colectiva.

Cuando el resto de los Pactos o Acuerdos agoten su plazo de
vigencia sin que se haya acordado su sustitucin, prrroga o
renovacin, deben prolongar su vigencia durante un perodo mximo
de seis meses a partir del cual la Administracin competente podra
regular de manera unilateral las condiciones de trabajo a que se
refieren.

Excepcionalmente y por causa grave de inters pblico derivada
de una alteracin sustancial de las circunstancias econmicas o de la
necesidad de cumplir compromisos internacionales o supranacionales,
se debera admitir que, previo intento de renegociacin en la Mesa
correspondiente, el Gobierno del Estado o de la Comunidad Autnoma
pudieran acordar una modificacin o revisin de Acuerdos ya firmados
de carcter plurianual, en la medida estrictamente necesaria para
salvaguardar el inters pblico o cumplir los citados compromisos.

91. Solucin extrajudicial de conflictos colectivos

193
La legislacin vigente en materia de funcin pblica carece de un
sistema de solucin extrajudicial de conflictos colectivos que vaya ms
all del artculo 38 de la Ley 9/1987, en el que se prev una mediacin
voluntaria para los casos en que no resulte posible llegar a un acuerdo en
la negociacin o cuando surjan conflictos en el cumplimiento de Pactos o
Acuerdos.

Parece conveniente aproximarse ms en este punto a la regulacin
existente en el mbito laboral, y adoptar procedimientos de mediacin y
arbitraje en aquellos casos.

A nuestro entender, la mediacin debera ser obligatoria, siempre
que una de las dos partes negociadoras la solicitara. La nica excepcin
debe preverse para aquellos casos en los que lo que se negocia es el
contenido de un proyecto de ley, incluidas las Leyes de Presupuestos.
Entonces, las exigencias de plazos del procedimiento parlamentario o de
la dinmica de negociacin poltica parecen incompatibles con la sujecin
a un sistema previo de mediacin cuya duracin siempre es difcil de
prever.

El recurso al arbitraje, en este mbito pblico, debe ser siempre
voluntario y aceptado por ambas partes, pues no parece razonable
imponerlo ni a los sindicatos ni a la Administracin, en este ltimo caso
porque significara obligarla a aceptar una decisin heternoma del
conflicto cuando, en ltimo trmino, y an negociando de buena fe,
puede decidir por s misma a falta de acuerdo. Pero, caso de recurrirse al
arbitraje, el laudo arbitral sera vinculante.

En cualquier caso, la eficacia jurdica de los Pactos y Acuerdos no
podra verse alterada por una eventual mediacin o arbitraje. Los medios
de solucin han de ser una institucin de composicin de los conflictos
surgidos en los procesos de negociacin y en la interpretacin y
aplicacin de los acuerdos alcanzados, pero no deberan ser una segunda
instancia negociadora donde la parte que ha resultado ser ms dbil o
inexperta en la negociacin intente obtener con la presencia de un tercero
aquellos resultados que no pudo alcanzar en la correspondiente Mesa
negociadora.

Por lo tanto, a juicio de la Comisin, resulta conveniente
introducir en el Estatuto Bsico la posibilidad de acudir a
procedimientos de solucin extrajudicial de conflictos colectivos, como
194
el arbitraje y, fundamentalmente, la mediacin, que sirvieran para
resolver conflictos derivados de la negociacin o de la aplicacin e
interpretacin de Pactos y Acuerdos. La mediacin sera obligatoria
siempre que una de las dos partes la solicitara, salvo cuando se trate de
negociar proyectos de ley. El arbitraje debera requerir la conformidad
de ambas partes, si bien el laudo arbitral sera vinculante.

92. Posibilidad de una negociacin colectiva conjunta para el personal
funcionario y laboral y de la fusin de los rganos de representacin a
otros efectos

Como hemos venido sealando, cabe plantearse, desde una
perspectiva terica, si resultara conveniente y viable el ejercicio conjunto
del derecho de negociacin colectiva por parte de los funcionarios y
trabajadores laborales al servicio de las Administraciones Pblicas.

En principio, esta posibilidad parecera lgica y defendible en aras
de la consecucin de los principios de igualdad, economa procedimental
y eficacia administrativa. Adems, la negociacin conjunta de ambos
colectivos sera til, particularmente en el mbito de las Entidades
Locales, en las que es ms frecuente que realicen funciones equivalentes
los funcionarios y los contratados laborales, y por el nmero limitado de
los sujetos afectados por la negociacin colectiva en gran parte de esas
Entidades.

En la prctica, esa negociacin conjunta ya se da, especialmente en
las Entidades Locales, pero tambin en Comunidades Autnomas y otros
Entes Pblicos. Pero, como no est prevista legalmente, los Tribunales
vienen considerando contrarios a derecho los Acuerdos o convenios
colectivos que se aplican por igual a uno y otro tipo de personal. As las
cosas, para salvar esta situacin, se ha difundido un modelo mediante el
que unas mismas condiciones laborales de fondo se incluyen en dos
textos que se aprueban al mismo tiempo, un Acuerdo para funcionarios y
un convenio para laborales, cuyo contenido es una copia exacta en uno y
otro.

Ciertamente, a nuestro entender, proponer la negociacin colectiva
conjunta del personal laboral y funcionario de las Administraciones
Pblicas resulta actualmente difcil, ya que las diferencias existentes entre
la legislacin administrativa y laboral a este respecto son muchas y
afectan a aspectos esenciales: los sujetos legitimados para negociar, la
195
estructura negocial, las materias negociables o el procedimiento
negociador.

No slo eso sino que el grado de autonoma de la negociacin
colectiva de los funcionarios pblicos es manifiestamente ms limitado
que el reconocido al personal laboral en el artculo 85 del Estatuto de los
Trabajadores, y la situacin de supremaca de una de las partes, reflejada
en el artculo 35 de la LORAP al requerir la validez y eficacia de los
Pactos y Acuerdos negociados la aprobacin expresa y formal- no tiene
correlacin en el mbito laboral, ni existe en ste la posibilidad de que la
Administracin adopte una decisin unilateral cuando fracasa la
negociacin colectiva.

En realidad, establecer un rgimen negocial conjunto para los
funcionarios pblicos y el personal laboral slo sera posible mediante
una ampliacin de las competencias de la negociacin colectiva
funcionarial (asimilndolas a las previstas en el Estatuto de los
Trabajadores) o, a la inversa, restringiendo la negociacin laboral en las
Administraciones Pblicas a los lmites de la vigente LORAP o
semejantes, lo que implicara cambios muy importantes y restrictivos en
la legislacin laboral. Ninguna de estas opciones parece viable
actualmente, salvo en casos excepcionales y cuando se trata de negociar
pura y simplemente algunos proyectos de ley que les afecten en comn,
como sucede en el caso de la Mesa General de las Administraciones
Pblicas, a la que ya nos hemos referido. Dicho sea mientras no exista un
amplio consenso entre Administraciones y sindicatos al respecto.

Ahora bien, al menos de momento, y mientras no se decida dar un
paso de mayor alcance en esa direccin, debe preverse la posibilidad de
que en las Administraciones Pblicas pueda constituirse un rgano de
negociacin comn para el personal funcionario y laboral, para todas
aquellas condiciones de trabajo que les sean comunes. Dicho rgano se
compondra, en su parte social, por la fusin de los representantes del
personal funcionario y del personal laboral, de conformidad con los
criterios establecidos en la legislacin respectiva. Como ya sucede en la
realidad, los acuerdos alcanzados por ese rgano de negociacin comn
se consideraran, a todos los efectos, Pactos y Acuerdos para los
funcionarios, y convenios colectivos para los laborales, de conformidad
con la legislacin aplicable a unos y otros.

196
Esta posibilidad, que no supone sino llevar a la letra de la ley lo que
sucede muchas veces en la prctica, estaba ya contemplada en el Proyecto
de Ley de 1999, y debe ser reiterada ahora.

De la misma manera, ningn obstculo debe haber para que, a
efectos distintos de la negociacin colectiva, se constituyan rganos
conjuntos de representacin unitaria formados por los Delegados de
Personal funcionario y laboral de la misma Administracin, que puedan
relacionarse conjuntamente con ella y ejercitar tambin conjuntamente las
funciones de informacin, audiencia, participacin, vigilancia y
colaboracin que les son propias. No existe, realmente, una diferencia
sensible entre las funciones de tales rganos segn la legislacin
administrativa y laboral con excepcin, insistimos, de la negociacin
colectiva-, por lo que parece bastante razonable que se pueda acordar
dicha fusin, por acuerdo entre la Administracin y los propios
representantes del personal.

As pues, esta Comisin entiende que las diferencias existentes en
la materia en la legislacin administrativa y laboral impiden establecer
una negociacin colectiva conjunta para el personal funcionario y
laboral al servicio de las Administraciones Pblicas. No obstante, s es
necesario que el Estatuto Bsico prevea la posibilidad de que las
Administraciones Pblicas constituyan un rgano de negociacin
comn para el personal funcionario y laboral, para todas aquellas
condiciones de trabajo que les sean comunes, teniendo los Acuerdos,
Pactos, y convenios colectivos resultantes, diferentes efectos jurdicos
segn el colectivo al que sean de aplicacin.

Tambin habra de recogerse la posibilidad de que, previo
acuerdo, se constituyan rganos conjuntos de representantes unitarios
de funcionarios y laborales, habida cuenta de la identidad de funciones
de unos y otros, con excepcin de la funcin de negociacin colectiva
que slo tienen los ltimos mencionados.

93. La negociacin colectiva del personal laboral de las Administraciones
Pblicas

Dado que, como se ha venido diciendo, resulta inapropiado, o por
lo menos prematuro, unificar el rgimen de negociacin colectiva del
personal funcionario y del personal laboral, est claro que para ste
ltimo debe seguir aplicndose el regulado en el Estatuto de los
Trabajadores, como ahora sucede.
197

Ello no obstante, hay que sealar que la negociacin colectiva de los
empleados pblicos con contrato laboral no carece en la actualidad de
lmites especficos, no aplicables en el sector privado. Esos lmites son
consecuencia del principio de generalidad de los Presupuestos, en virtud
del cual todos los gastos pblicos deben estar recogidos en los
Presupuestos correspondientes. Tambin son consecuencia del principio
de anualidad presupuestaria.

Por esta razn, aunque nada digan al respecto las leyes sobre
funcin pblica, en las Leyes de Presupuestos Generales del Estado de
cada ao se viene repitiendo la obligacin de que los convenios colectivos
en el sector pblico se acomoden a los incrementos retributivos previstos
en la propia Ley, y que aquellos convenios que estipulen incrementos
superiores deben experimentar la oportuna adecuacin, considerndose
inaplicables en caso contrario las clusulas que sean contrarias a aquellas
Leyes. Esta norma, no obstante su vigencia temporal, ha pasado ya a
formar parte, prcticamente, de nuestro ordenamiento jurdico general,
dada su mecnica reproduccin en todas las leyes de presupuestos.

Parece conveniente, pues, que un Estatuto Bsico que establece
tambin las peculiaridades del rgimen laboral de los empleados
pblicos, recoja dicha norma.

De otro lado, es frecuente que se prevea, en el mbito del Estado y
en el de las Comunidades Autnomas, un control previo de los convenios
colectivos aprobados, que llevan a cabo los rganos correspondientes de
la Hacienda pblica, y que tienen por finalidad verificar si tales convenios
se ajustan o no a los lmites presupuestarios. Lgicamente, el Estatuto
Bsico de los Empleados Pblicos debe prever esta posibilidad de control,
remitiendo su aplicacin a las Administraciones competentes.

Por ltimo, tendra poco sentido que la facultad extraordinaria o
excepcional de modificacin gubernativa de los Pactos y Acuerdos de la
negociacin colectiva de los funcionarios en caso de grave perjuicio
sobrevenido para el inters pblico, no se aplicara por igual a los
convenios colectivos de los empleados pblicos, ya que el fin pblico que
se trata de proteger con esa medida excepcional afecta al gasto de
personal en su conjunto. Por consiguiente, la segunda y, a nuestro juicio,
ltima regla especial de negociacin colectiva que hay que introducir
198
para los contratados laborales de las Administraciones Pblicas, es
justamente aqulla.

La Comisin propone, pues, que el Estatuto Bsico del Empleado
Pblico disponga que la negociacin colectiva de los empleados
pblicos con contrato laboral se rija por el Estatuto de los Trabajadores.

Ello no obstante, los convenios colectivos que se celebren deben
ajustarse a los incrementos retributivos que establezcan las respectivas
Leyes de Presupuestos anuales, deviniendo inaplicables las clusulas
que se opongan a ellas.

Las Administraciones Pblicas podrn establecer una
fiscalizacin previa de los convenios colectivos para verificar el
cumplimiento de dichos lmites presupuestarios.

La facultad extraordinaria de modificacin unilateral de lo
pactado con carcter plurianual que, para casos de grave perjuicio para
el inters pblico, se debera reconocer a los Gobiernos del Estado y de
las Comunidades Autnomas, ha de poder aplicarse tambin a los
convenios colectivos del sector pblico, en los mismos trminos que a
los Pactos y Acuerdos para los funcionarios.

94. Derecho de reunin

Para cerrar el captulo relativo a la representacin, participacin y
negociacin colectiva de los empleados pblicos, el Estatuto Bsico debe
referirse al derecho de reunin, tal como hace la LORAP y el Estatuto de
los Trabajadores.

A este respecto se observan en la legislacin sobre funcionarios y
personal laboral pequeas diferencias en cuanto a los sujetos legitimados
para convocar las reuniones, lugar y horas en que pueden convocarse,
requisitos de la convocatoria y otros extremos.

A nuestro entender, carece de justificacin mantener dos regmenes
diferenciados sobre el derecho de reunin con estas finalidades. Por lo
tanto, sera conveniente unificar la regulacin para todos los empleados
pblicos.

Sin necesidad de entrar en los detalles, parece ms adecuado tomar
como base de esta unificacin de regmenes la regulacin de la LORAP,
199
ley posterior en el tiempo al Estatuto de los Trabajadores, que est
pensada ms especficamente para el mbito de las Administraciones
Pblicas, dicho sea sin perjuicio de las actualizaciones que procedan.

Incluso podra pensarse en la posibilidad de aligerar la vigente
regulacin administrativa en aspectos puramente formales o
procedimentales, de manera que estos extremos pudieran ser objeto de
regulacin diferenciada en las leyes de la Administracin del Estado y de
las Comunidades Autnomas o a travs de la negociacin colectiva.

Por consiguiente, la Comisin considera necesario que el Estatuto
Bsico contenga una regulacin unitaria del derecho de reunin con
fines sindicales para los funcionarios pblicos y para el personal
laboral, sin perjuicio de las necesarias actualizaciones y reduciendo, en
su caso, dicha regulacin a lo estrictamente bsico.

XVI. Cdigo tico y deberes de los empleados pblicos

95. El fundamento tico de los deberes de los empleados pblicos y la
conveniencia de establecer un listado sistemtico de deberes en el
Estatuto

Es obvio que los empleados pblicos deben respetar un conjunto de
deberes y tienen obligaciones que han de cumplir escrupulosamente para
el buen funcionamiento de los servicios. Ello no obstante, a diferencia de
los derechos, nuestra legislacin histrica no ha establecido, hasta ahora,
un listado sistemtico ni completo de deberes y obligaciones. Unos y
otras se han tenido que inducir, en consecuencia, por va doctrinal o
jurisprudencial, de normas dispersas y, fundamentalmente, de los
preceptos que tipifican las infracciones disciplinarias. Esta ausencia
testimonia cul ha sido la preocupacin esencial de dicha legislacin,
mucho ms inclinada a la tutela de la posicin jurdica individual del
funcionario pblico que a la garanta de las obligaciones del servicio.

Desde hace algunas dcadas, el cambio de cultura administrativa,
ahora centrada en la gestin de los servicios en beneficio del ciudadano,
ha situado en lugar de mayor relieve la regulacin de los deberes de los
empleados pblicos.

Desde esta ptica, se han venido elaborando en muchos Estados y
en organizaciones internacionales, cdigos de tica y conducta de los
200
empleados pblicos, con un contenido bastante similar, pero con eficacia
y consecuencias jurdicas muy diferentes en cada caso. La propia OCDE y
el Consejo de Europa han impulsado la asuncin de estos cdigos por los
Estados miembros de esas organizaciones, con la finalidad de fortalecer
las relaciones e incrementar la confianza entre las instituciones pblicas y
los ciudadanos.

Ciertamente, la aplicacin de tales cdigos ticos y de conducta
puede garantizar un mejor servicio a los ciudadanos y representar un
factor adicional de competitividad, clave en toda sociedad moderna.
Dichos cdigos subyacen tambin a la idea de buena administracin
entendida como un derecho ms de los ciudadanos, en garanta de sus
intereses legtimos en sus relaciones con las Administraciones Pblicas.

Recientemente, el Consejo de Ministros ha aprobado un Cdigo de
Buen Gobierno para los miembros del Gobierno y Altos Cargos de la
Administracin General del Estado (Acuerdo de 18 de febrero de 2005),
que recoge el compromiso con los principios y valores que han de regir
su actuacin y cuya trascendencia jurdica vara en cada caso. Adems, en
distintas Administraciones y sectores del empleo pblico se estn
proponiendo o elaborando cdigos de conducta especficos, adaptados a
las caractersticas de las funciones a realizar. As, por ejemplo, el reciente
Acuerdo del Consejo de Ministros de 25 de febrero de 2005 ordena al
Ministerio de Economa y Hacienda elaborar un cdigo de buenas
prcticas en las empresas pblicas, que recoja las pautas elaboradas por la
OCDE, y al Ministerio de Administraciones Pblicas que elabore un
cdigo de conducta para los empleados pblicos involucrados en
procesos de contratacin.

En el mbito del empleo pblico, algunos pases, deudores de una
tradicin muy distinta a la nuestra, han codificado tambin los principios
ticos como un catlogo de deberes deontolgicos, objeto de sistemas de
autocontrol o de control corporativo o asociativo. Por el contrario, en los
pases como el nuestro y los de nuestro entorno, dichos principios ticos
se hacen presentes a travs de la regulacin legal de los deberes y
obligaciones de los empleados pblicos, cuya inobservancia tiene, por lo
general, efectos disciplinarios. Ello sin perjuicio de su valor intrnseco, as
como de otros efectos menos evidentes sobre la promocin profesional y
la carrera. Y tambin sin perjuicio del control deontolgico que puedan
realizar, para sus propios miembros que sean empleados pblicos, los
201
colegios profesionales u otras entidades en el marco de sus respectivas
funciones.

A efectos de la elaboracin del Estatuto Bsico del Empleado
Pblico, la Comisin considera que debe establecerse el listado de los
deberes bsicos de todos los empleados pblicos, inspirado en los
mismos principios de tica y conducta, aparte otras exigencias
funcionales.

Tambin hemos constatado, entre quienes han sido interlocutores
de la Comisin, que existe una amplia coincidencia en la necesidad de
establecer ese conjunto sistemtico de deberes bsicos.

Por ltimo, nos parece claro que los mismos deberes bsicos deben
ser aplicables a los funcionarios pblicos y contratados laborales de las
Administracin y Entidades Pblicas, regulacin que, para estos ltimos,
supone complementar la del actual artculo 5 del Estatuto de los
Trabajadores, elaborada ms bien desde la ptica de la empresa privada
y no del servicio pblico. Para nosotros resulta claro que quienes sirven
en la misma organizacin y realizan funciones equiparables no pueden,
por principio, sujetarse a deberes bsicos diferentes. Por eso, se debe
llevar a cabo en el Estatuto la unificacin del catlogo de deberes y
obligaciones bsicas exigibles a todos los empleados pblicos, cualquiera
que sea su rgimen jurdico.

En funcin de todo lo anterior, la Comisin ha procedido, teniendo
muy en cuenta los documentos internacionales sobre la materia y el
propio Cdigo de Buen Gobierno recientemente aprobado, a identificar
cules son los principios de conducta de los empleados pblicos que
deben tenerse en cuenta y aplicarse en la actualidad. A raz de esta
determinacin, se ha concretado el enunciado de los deberes y
obligaciones que han de figurar, a nuestro entender, en el texto del
Estatuto. A partir de ellos, ser posible deducir la tipificacin de las
conductas sancionables, en un proceso inverso al que hasta ahora ha sido
necesario. Dicho sea sin merma de la posibilidad de que cada
Administracin o Entidad Pblica, al menos en ciertos sectores, complete
el listado de deberes con normas de conducta ms especficas y
detalladas. Y dicho sea tambin sin perjuicio de la obligacin de cumplir
tales deberes de buena fe an cuando el incumplimiento carezca de
trascendencia disciplinaria.

202
Conforme a lo dicho, consideramos que los principios de tica y
conducta a tener en cuenta son los siguientes: la proteccin del inters
pblico de acuerdo con el ordenamiento jurdico, la lealtad
institucional, la imparcialidad y objetividad, la integridad, honestidad
y ejemplaridad, la austeridad, la profesionalidad, la iniciativa,
diligencia y receptividad, la responsabilidad y la transparencia, as
como la confidencialidad cuando proceda.

96. El catlogo de deberes bsicos a incluir en el Estatuto

Sobre la base de estos principios, podemos enunciar un conjunto de
deberes cuyo contenido es necesario glosar brevemente.

El primero de ellos es el deber de respeto a la Constitucin, a los
Estatutos de Autonoma y al resto del ordenamiento jurdico. Este deber
no ha de entenderse slo como una obligacin pasiva de acatamiento,
sino como la necesidad de un compromiso de todo empleado pblico con
los valores y principios constitucionales, y muy en particular, con el
respeto y promocin de los derechos fundamentales en su actuacin
profesional. Como es obvio, no implica, sin embargo, una exigencia de
identificacin personal de los empleados pblicos con el texto de la
Constitucin ni del respectivo Estatuto.

En segundo lugar, los empleados pblicos deben ejercer sus
funciones con imparcialidad, respetando la igualdad de los ciudadanos
ante la ley, sin incurrir en discriminacin alguna por razn de nacimiento,
raza, nacionalidad, sexo, religin, ideologa o cualquier otra condicin o
circunstancia personal o social. Asimismo, no deben dispensar trato de
favor a personas o grupos de personas, por ningn tipo de razones, salvo
en los supuestos de discriminacin positiva legalmente previstos, como es
lgico. Tambin deben cumplir sus tareas con objetividad, fundndose en
elementos objetivos y ponderando los intereses en juego. Muy en
particular, es necesario que los empleados pblicos acten respetando y
promoviendo la igualdad entre hombres y mujeres, tanto de quienes
formen parte del empleo pblico, como de las personas con quienes se
relacionen en el ejercicio de sus funciones.

Los empleados pblicos tienen, asimismo, un deber de obediencia,
reflejo no slo de la jerarqua sino de un principio de lealtad hacia el
Gobierno correspondiente, que les impone cumplir con diligencia las
instrucciones y rdenes que reciban, salvo en el supuesto de que la orden
203
recibida sea manifiestamente ilegal. Este deber de obediencia incluye el
de someterse al control por parte de los superiores que, en cada caso,
corresponda.

A continuacin, hay que considerar el deber de los empleados
pblicos de realizar las tareas que se les encomienden con aplicacin y
diligencia. Este deber incluye el de resolver en plazo los procedimientos
administrativos por aquellos empleados que tengan dicha competencia,
tal como se deduce de la legislacin administrativa general. Condicin
esencial de este deber de diligencia es que las funciones o tareas a
desempear o que se les encomienden sean propias de su grupo,
categora o especialidad, salvo causa justificada en razones de urgencia o
de inters pblico superior.

Los empleados pblicos deben quedar sujetos, tambin, a deberes
de colaboracin con sus superiores y compaeros, y a cooperar a la
mejora de los servicios y a la consecucin de los fines y objetivos de la
organizacin. Este deber no excluye ni limita, sino todo lo contrario, las
sugerencias, propuestas o iniciativas que permitan mejorar el servicio.

Otro deber que debe tenerse en cuenta es el de cumplir la jornada
de trabajo, en los trminos que se establezcan en cada caso, deber
vinculado tanto a la eficacia administrativa como al principio tico de
profesionalidad.

Han de incluirse en el Estatuto Bsico igualmente los deberes de
secreto y de discrecin profesional. El primero de ellos consiste en la
absoluta prohibicin del empleado pblico de dar a conocer, difundir o
permitir la difusin de aquellas informaciones que tengan carcter de
secreto o que sean confidenciales, segn la legislacin en vigor. No se
trata slo, como es obvio, de las informaciones que tienen carcter de
secreto oficial, sino tambin de los deberes que hoy regula una prolija
legislacin relativa a la proteccin de datos que afecten a la intimidad e
imagen de las personas, a sus datos fiscales y censales, al secreto
comercial e industrial, o que tengan su causa en otras razones justificadas
de inters pblico. En todo caso, el deber se integra por remisin a todas
las normas jurdicas que protegen de manera expresa determinados datos
o informaciones.

Por lo que se refiere a la discrecin profesional, tradicionalmente
denominada sigilo en nuestra legislacin, se trata de un deber ms
204
indeterminado, que se extiende a todo aquello de lo que no sea obligado
informar al pblico y cuyo conocimiento por terceros pueda perjudicar la
buena marcha de los servicios.

Ahora bien, tales deberes de secreto y discrecin deben
compaginarse con un deber de informacin al ciudadano, hasta ahora no
contemplado de manera expresa en nuestro ordenamiento con carcter
general, que obliga a los empleados pblicos a facilitar, sin ningn tipo de
trabas, el acceso de los particulares a los documentos administrativos que
tienen derecho a conocer, as como a facilitarles el ejercicio de sus
derechos y el cumplimiento de sus obligaciones satisfaciendo las
demandas de informacin al respecto. Deber ste que tiene tambin su
fundamento en un principio tico de transparencia.

Los empleados pblicos estn obligados a tratar con atencin y
respeto a sus superiores, compaeros y subordinados.

Por otra parte, cada vez tienen mayor importancia y deben
reflejarse en el Estatuto los deberes de integridad, que impiden al
empleado pblico contraer obligaciones econmicas o de otro tipo con
personas u organizaciones que puedan desviarles del cumplimiento de
sus deberes, y de honestidad, que les imponen la obligacin de declarar
cualquier inters privado, propio, que se relacione con el ejercicio de sus
funciones aunque no entrae un conflicto de intereses.

En conexin con tales deberes, ha de recordarse el de abstencin en
todos aquellos asuntos en los que el empleado tenga un inters personal,
en los trminos establecidos en la legislacin administrativa general.

Procede igualmente incluir en el Estatuto Bsico el deber de
austeridad, que exige utilizar los recursos y bienes pblicos como si
fueran propios, velando por su conservacin y de acuerdo
exclusivamente con los intereses pblicos. A ello se une la prohibicin de
utilizar los bienes de la Administracin en provecho propio o de personas
afines.

En fin, deben tenerse en cuenta dos deberes de carcter laboral. El
primero es el deber de formacin profesional, en los trminos en que se
establezca en cada caso al que ya nos hemos referido anteriormente-. El
segundo es el deber de observar las normas de seguridad y salud en el
trabajo que pesa sobre cualquier empleado pblico o privado.
205

En su virtud, la Comisin considera que en el Estatuto debe
incluirse el siguiente catlogo de deberes bsicos de los empleados
pblicos:

- Respetar la Constitucin, los Estatutos de Autonoma y el
resto del ordenamiento jurdico.
- Deberes de imparcialidad en el ejercicio de sus funciones y de
servicio con objetividad de los intereses generales.
- Promover el respeto a la igualdad entre hombres y mujeres en
el servicio pblico.
- Obedecer las instrucciones y rdenes de los superiores, salvo
cuando se trate de rdenes manifiestamente ilegales.
- Cumplir con diligencia las tareas que les correspondan o se les
encomienden, y, en su caso, resolver dentro de plazo los
procedimientos o expedientes de su competencia.
- Deber de colaboracin con los superiores y compaeros.
- Cumplir la jornada y el horario establecidos.
- Guardar secreto de aquellas informaciones que tengan dicho
carcter segn la legislacin en vigor.
- Deber de discrecin en relacin con aquellos asuntos que
conozcan por razn de su cargo, sin que puedan hacer uso de
la informacin obtenida para beneficio propio o de terceros, o
en perjuicio del inters pblico.
- Deber de informacin a los ciudadanos sobre todas aquellas
materias o asuntos que tengan derecho a conocer, as como
para facilitarles el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento
de sus obligaciones.
- Tratar con atencin y respeto a los ciudadanos y a sus
superiores, compaeros y subordinados.
- No contraer obligaciones econmicas o de otro tipo con
personas o entidades que puedan desviarle del cumplimiento
de sus deberes.
- Declarar cualquier inters propio relacionado con el ejercicio
de sus funciones, aunque no entrae un conflicto de intereses.
- Abstenerse en aquellos asuntos en que tenga un inters
personal conforme a la legislacin vigente.
- No utilizar los recursos y bienes de la Administracin en
provecho propio o de personas allegadas y deber de velar por
su conservacin.
206
- Deber de formacin profesional, en los trminos que se
establezcan.
- Observar las normas de seguridad y salud laboral.

El Estatuto debe tambin prever que las Administraciones
Pblicas, en el marco de su respectiva competencia, puedan promover
la elaboracin de cdigos de conducta especficos para sus empleados o
para sectores o grupos determinados de ellos, que completen o
especifiquen sus deberes ticos de servicio.

XVII. El sistema de incompatibilidades

97. El Estatuto Bsico del Empleado Pblico debe recoger la regulacin
de las incompatibilidades del personal al servicio de las
Administraciones Pblicas, en garanta de la igualdad de todos ellos, y
con el mayor mbito posible de aplicacin

Vinculado tambin a los principios ticos y funcionales del empleo
pblico, la legislacin regula un sistema de incompatibilidades. No cabe
duda de que esta materia debe ser regulada en el Estatuto Bsico del
Empleado Pblico, incluso con cierto grado de detalle, para garantizar la
igualdad de los empleados en este aspecto clave de la relacin de servicio.
Tambin sobre ello la Comisin ha percibido un alto grado de consenso.

Debe tenerse en cuenta, a estos efectos, que el rgimen de
incompatibilidades constituye un conjunto de lmites al derecho
constitucional al trabajo y a la libre eleccin de profesin y oficio (artculo
35 de la Constitucin). Esto explica que el Estatuto Bsico pueda
mantener una cierta densidad normativa en estos aspectos. Si bien, como
veremos, tampoco ha de agotar la materia, sino que la legislacin
autonmica ha de tener un espacio propio, en particular por lo que se
refiere a aquellos supuestos de incompatibilidad que encuentran su
fundamento en el mantenimiento de la eficacia administrativa.

Por otro lado, la legislacin vigente en nuestro pas, esto es, la Ley
53/1984, de 26 de diciembre, de Incompatibilidades del personal al
servicio de las Administraciones Pblicas, se aplica ya tanto al personal
funcionario como al personal laboral. Constituye, en este sentido, una
manifestacin pionera de la idea de aproximacin y unificacin parcial de
regmenes en que se funda nuestro Informe.

207
Adems, la Ley de Incompatibilidades de 1984 debe ser destacada
porque abarca al conjunto del sector pblico, sin excepcin alguna. Ms
an, su regulacin fue extendida a aquellos colectivos cuyas relaciones de
empleo se regulan necesariamente por leyes orgnicas, a travs de la Ley
Orgnica 1/1985, de 18 de enero. La voluntad del legislador de establecer
un rgimen unitario para todos y cada uno de los empleados pblicos en
esta materia es evidente. A nuestro entender, es ste un elemento muy
importante de la regulacin de las incompatibilidades, que debe
mantenerse de manera rigurosa. Por consiguiente, debe quedar claro en el
Estatuto no slo el carcter bsico de este captulo, conforme a la
jurisprudencia constitucional (Sentencia 178/1989 y otras), sino tambin
la necesidad de no introducir mediante leyes especiales otras reglas que
no sean las que se incluyan en el propio Estatuto Bsico, referidas a
grupos, colectivos o funciones especficas en el mbito de la
Administracin General del Estado o de los rganos constitucionales,
incluida la Administracin de Justicia. Esto es, cualquier regla especial o
excepcin a las generales debe llevarse al texto del Estatuto Bsico, por
razones de igualdad y de mayor transparencia y seguridad jurdica. La
extensin absoluta del mbito de aplicacin del captulo de
incompatibilidades figuraba ya, precisamente, en el texto del Proyecto de
Ley de Estatuto Bsico de la Funcin Pblica de 1999. Y con esta solucin
la Comisin se muestra de acuerdo, aunque en ciertos casos deba ser
ratificada por una ley orgnica.

En cualquier caso, y conforme a la legislacin vigente, debemos
distinguir a efectos de nuestro anlisis y propuestas, la incompatibilidad
entre dos o ms actividades pblicas, aqulla que afecta a actividades
privadas que pueden implicar un conflicto de intereses o perjudicar la
imparcialidad, independencia o integridad del empleado pblico en el
cumplimiento de sus deberes y, finalmente, la incompatibilidad con
cualesquiera otras actividades privadas en las que no exista riesgo de que
se produzca dicha colusin de intereses.

98. Incompatibilidad entre actividades pblicas

Por lo que se refiere a la posibilidad de compatibilizar el puesto de
trabajo principal con una segunda actividad en el sector pblico, previa la
autorizacin correspondiente, la legislacin vigente es claramente
restrictiva.

208
La Comisin entiende que no existe motivo alguno para variar este
criterio. Antes bien, desde este punto de vista, la Ley de
Incompatibilidades de 1984 constituy un punto de inflexin y un factor
clave de moralizacin y de modernizacin de nuestro sistema de empleo
pblico, que debe ser destacado. Pues, con anterioridad a ella, la
posibilidad de compatibilizar dos e incluso ms actividades profesionales
dentro del propio sector pblico se hallaba bastante extendida, sobre todo
(aunque no slo) entre los altos cuerpos de la Administracin del Estado.
Pero, en la mayor parte de los casos, esas compatibilidades carecan de
cualquier justificacin objetiva, suponiendo autnticos privilegios y
prebendas personales. Adems, hay que tener en cuenta el criterio
favorable del reparto del trabajo en el sector pblico, que nos parece
conveniente reafirmar por razones de solidaridad.

Entendemos que la legislacin actual ha identificado claramente
aquellos contados supuestos en que este tipo de compatibilidad entre dos
actividades o cargos pblicos tiene una justificacin razonable. Sin que
pueda excluirse algn otro supuesto semejante, no vislumbramos por
nuestra parte la necesidad de ningn cambio al respecto. Dicho sea sin
perjuicio de la posibilidad de completar este captulo del Estatuto Bsico
cuando se crea conveniente.

En particular, la Comisin ha debatido sobre la posibilidad de
integrar en las retribuciones generales de aquellos empleados que formen
parte de consejos de administracin de organismos, entidades o empresas
pblicas, la remuneracin que les corresponda percibir en concepto de
asistencias, para incrementar la transparencia retributiva. Pero este
problema afecta sobre todo al rgimen de los altos cargos, sobre el que
este Informe no se pronuncia, y al de los directivos pblicos, cuyo
rgimen debe ser establecido, en su caso, por leyes o normas propias de
cada nivel de Administracin, segn hemos justificado ms arriba.
Aunque pueda ser adecuada esa integracin retributiva, por la razn
expuesta, la Comisin entiende que no debe abundar en esta cuestin.

Por consiguiente, la Comisin considera que el Estatuto Bsico
del Empleado Pblico debe recoger la regulacin de las
incompatibilidades entre dos o ms actividades pblicas establecida en
la legislacin vigente.

99. Incompatibilidades en garanta de la imparcialidad

209
Algo semejante puede decirse de este otro tipo de
incompatibilidades sobre las que es necesario poner el mayor nfasis, en
virtud de los principios ticos de imparcialidad, neutralidad, objetividad,
honestidad e integridad a que antes hemos hecho referencia, y dada la
cada vez ms frecuente relacin e interdependencia entre las actividades
pblicas y el sector privado.

Nos parece que la regulacin vigente es suficientemente explcita
de esta preocupacin y de la finalidad de garanta de tales principios.
Ahora bien, consideramos igualmente que dicha legislacin debe ser
desarrollada o completada adecuadamente, en mbitos y sectores
determinados del empleo pblico. Entre ellos debemos mencionar el de
aquellos funcionarios o, en su caso, otros empleados, que realizan sus
funciones en los rganos de unidades administrativas o de cualesquiera
entidades pblicas y privadas del sector pblico que tienen atribuidos
poderes de adjudicacin, no slo de contratos pblicos sino tambin de
otros derechos a particulares, como autorizaciones, licencias o
subvenciones. Debe asegurarse que estos funcionarios o empleados, en
particular, quienes tengan facultades de decisin o de informe, no puedan
compatibilizarlas incluso con posterioridad a su ejercicio, con el servicio a
aquellos intereses o entidades privadas que se relacionen con sus
funciones pblicas.

Un criterio semejante debe establecerse para los funcionarios o
empleados pblicos de determinado nivel que desempean sus funciones
al servicio de las autoridades independientes de regulacin. Por ltimo,
quienes realizan funciones inspectoras o de instruccin o resolucin de
expedientes sancionadores deben quedar afectados tambin por un
rgimen ms estricto de incompatibilidad, inclusive ex post, con personas
o entidades que tengan relacin con el ejercicio de dichas funciones en la
Administracin, departamento, organismo o agencia correspondiente.

La salvaguarda de la neutralidad de la Administracin Pblica en
el mbito de las relaciones econmicas, as como de su funcin de
supervisin y control de las mismas, ha de quedar reforzado con estas
normas ms estrictas de incompatibilidad.

Por consiguiente, se propone que el Estatuto Bsico mantenga, en
trminos generales, la regulacin actualmente vigente sobre
incompatibilidades de los empleados pblicos con actividades privadas
que puedan implicar un conflicto de intereses, desviarles del
210
cumplimiento de sus deberes o comprometer su imparcialidad e
independencia.

Estas reglas generales deberan ser completadas con algunas otras
especficas, ms estrictas, referidas a aquellos empleados,
fundamentalmente de nivel superior, que ejerzan funciones relativas a
la adjudicacin de contratos, autorizaciones, licencias, subvenciones y
otros derechos, as como para los empleados de las autoridades u
organismos de regulacin y control de los mercados, y para quienes
desempean funciones de inspeccin y de sancin sobre particulares y
empresas privadas.

100. Incompatibilidad con otras actividades privadas

Cuando se trata de compatibilizar el empleo pblico con una
actividad privada, normalmente secundaria y a tiempo parcial, que nada
tiene que ver con la que el empleado realiza en el servicio pblico, o que
no interfiere con el cumplimiento de sus obligaciones, las soluciones han
sido siempre ms polmicas.

Por un lado, se ha apelado al derecho de toda persona a elegir
libremente su trabajo para justificar que, si en la funcin pblica
correspondiente se cumple el horario establecido y el puesto de trabajo se
desempea correctamente, no debe existir ningn obstculo para la
compatibilidad. Segn algunas opiniones, este tipo de obstculos podra
ser incluso inconstitucional, conclusin sta que fue rechazada por la
mencionada Sentencia 178/1989 del Tribunal Constitucional.

En realidad, en este caso no se trata de impedir de por s que se
mantengan dos actividades distintas, una privada y otra pblica, sino
sencillamente, de asegurar que la segunda se desempea de manera
correcta y efectiva, en las mejores condiciones y con garantas de
rendimiento debido.

Otra explicacin de estos lmites a la libertad de trabajo reside en la
conveniencia de distribuir el empleo en su conjunto. Sin duda, esta ltima
razn fue tenida en cuenta por la Ley de Incompatibilidades de 1984, que
se aprob en una situacin de crisis econmica y alto ndice de
desempleo. Pero en la actualidad, tal finalidad no tiene la misma
importancia. Por el contrario, en la perspectiva de un sistema que
contempla nuevas modalidades de empleo pblico a tiempo parcial, o a
211
domicilio o a distancia, y la eventualidad de una reduccin paulatina de
la jornada laboral ordinaria, resulta bastante lgico que muchos
empleados deseen asumir nuevas actividades remuneradas en el mbito
privado en sus horas libres y que puedan hacerlo.

De hecho, desde la Ley de Incompatibilidades de 1984 se han
producido algunos cambios legislativos, aparte de otros intentos de
modificacin. Dicha Ley exclua de la compatibilidad con actividades
privadas de esta naturaleza slo a aquellos empleados que percibieran
complemento especfico. Cuando se aprob esa Ley, no estaba previsto
que el complemento especfico se generalizara, como ocurri despus. De
ah que posteriormente, en 1991, la Ley precisara que podra reconocerse
la compatibilidad a los empleados cuyo complemento especfico o
concepto equiparable no superara el treinta por ciento de su retribucin
bsica.

De otro lado, al referirse la Ley al complemento especfico, que es
un concepto relativo al rgimen retributivo de los funcionarios pblicos,
dejaba de contemplar al personal laboral a estos efectos, lo que, como la
Comisin ha constatado, ha dado lugar en algunos casos a un rgimen de
incompatibilidades diferente, dentro de la misma Administracin y para
el ejercicio de funciones equivalentes, segn el empleado fuera un
funcionario o un contratado laboral.

Resolver este tipo de problemas con equidad no es fcil, habida
cuenta del nmero y diversidad de situaciones que se pueden plantear en
la prctica. Ahora bien, la Comisin considera que, por las razones de
productividad antes mencionadas, resulta conveniente mantener la
incompatibilidad legal con actividades privadas para una parte
significativa del empleo pblico.

Segn el nuevo modelo retributivo que proponemos, el criterio
para determinar cundo procede o no reconocer la compatibilidad no
podra ser ya el de un porcentaje determinado del complemento
especfico, dado que este concepto retributivo puede dejar de existir como
tal en muchas Administraciones Pblicas.

Lo decisivo, aunque pueda ser ms difcil de gestionar, es que la
Administracin atribuya un complemento o factor especfico de
incompatibilidad o de dedicacin exclusiva o excluyente a determinados
puestos de trabajos o a determinadas funciones. A tenor de ello, no
212
podra reconocerse la compatibilidad a aquellos empleados pblicos, sean
funcionarios o laborales, que perciban ese tipo de complemento u otro
equivalente.

Como es lgico, el complemento o factor que retribuye la
incompatibilidad debera tener una cuanta suficiente para incentivar la
dedicacin absoluta, no slo en trminos legales, sino tambin en la
realidad.

De todas formas, el reconocimiento de compatibilidad con
cualquier actividad privada debe quedar sujeto a una doble condicin. En
primer lugar, que se cumpla estrictamente el horario y la jornada en la
Administracin. En segundo trmino, que el empleado pblico supere
positivamente las evaluaciones peridicas de su desempeo que se
realicen. El Estatuto debe precisar que el incumplimiento de cualquiera
de estas dos condiciones obliga a la Administracin a revocar la
compatibilidad acordada, sin perjuicio de otras posibles consecuencias
jurdicas.

Por lo dems, el Estatuto Bsico debe mantener las especialidades
existentes a este respecto para determinados sectores del empleo pblico,
como el de los docentes universitarios y el sector sanitario, remitiendo a
las leyes correspondientes su regulacin.

Asimismo, debe mantenerse el listado de actividades exceptuadas
del rgimen de incompatibilidades previsto por la legislacin vigente
(vgr: la administracin del patrimonio personal o familiar, cursos y
conferencias, participacin en pruebas selectivas, exmenes y
evaluaciones, la creacin literaria, artstica, cientfica y tcnica, etc.). Este
listado puede engrosarse con algn supuesto justificado ms como, por
ejemplo, la colaboracin no retribuida en organizaciones no
gubernamentales.

Por consiguiente, la Comisin propone que el Estatuto subordine
el reconocimiento de compatibilidad para realizar actividades privadas
-no contempladas en el epgrafe anterior-, a que no se retribuya al
empleado pblico mediante un complemento o factor de
incompatibilidad o de dedicacin exclusiva. Incluso cuando se
reconozca dicha compatibilidad, sta debe quedar condicionada al
estricto cumplimiento del horario y jornada en la Administracin y a la
evaluacin positiva del desempeo, debiendo la Administracin
213
revocar la autorizacin o reconocimiento de compatibilidad si se
incumplen estas condiciones.

Entendemos que deben mantenerse los regmenes especiales ya
existentes, como el del personal docente universitario y el del personal
sanitario, as como el rgimen de excepciones previsto en la Ley de
Incompatibilidades.

XVIII. Principios del rgimen disciplinario

101. El fundamento del rgimen disciplinario y la conveniencia de
establecer unos mismos principios bsicos para todos los empleados
pblicos

Aunque la difusin de los valores ticos del servicio, sea a travs de
su asuncin cultural por el conjunto de los empleados pblicos, sea a
travs de actividades especficas de formacin, sea a travs de cdigos de
conducta, constituya una garanta cada vez ms importante del
cumplimiento de los deberes de los empleados pblicos, es obvio que la
regulacin de un rgimen disciplinario efectivo resulta imprescindible
para asegurar la responsabilidad de aqullos. Dicho sea sin perjuicio de
los regmenes de responsabilidad penal y civil de los empleados pblicos,
a los que este Informe no se refiere por estar regulados en normas
separadas de la legislacin de empleo pblico.

Debemos cuestionarnos si el rgimen disciplinario vigente, al
menos el que se establece con carcter general, cumple efectivamente su
finalidad. Quiz sea as, en trminos generales, desde el punto de vista de
la tipificacin de las infracciones y otros aspectos legales sustantivos, pero
resulta muy dudoso por lo que se refiere a su aplicacin prctica.
Algunos de los defectos ms notorios que nos llevan a esta conclusin son
la insuficiente regulacin de las sanciones y, sobre todo, la aplicacin de
unos principios y de unos procedimientos excesivamente garantistas, que
dificultan el ejercicio efectivo de la potestad disciplinaria.

Buena parte de estos problemas, en el plano estrictamente jurdico,
derivan de la aplicacin mecnica al rgimen disciplinario de principios y
reglas propias del derecho administrativo sancionador general,
inspiradas a su vez en el derecho penal. Estas reglas estn pensadas para
la tutela de fines pblicos o bienes jurdicos de inters general y no tanto
para asegurar el buen funcionamiento interno de una organizacin y de
214
los servicios que presta. Esta ltima es, precisamente, la finalidad
especfica del rgimen de sanciones regulado en el derecho del trabajo,
mucho ms gil y efectivo. Y debera considerarse, tambin, la finalidad
esencial del rgimen disciplinario de los funcionarios pblicos, que
encuentra su fundamento ms en los principios del artculo 103 de la
Constitucin que en los principios generales sobre el ejercicio de la
potestad disciplinaria.

Eso no quiere decir que propugnemos la traslacin, sin ms, del
rgimen laboral al empleo pblico, ya que la Administracin est sujeta a
lmites en parte distintos a los de un empresario privado. Tampoco
significa inaplicar sin ms principios y garantas generales del rgimen
sancionador, reconocidos en todos los rdenes del derecho. Pero la
necesidad de hacer efectivo el rgimen disciplinario tambin para los
funcionarios pblicos aconseja flexibilizar la legislacin hasta ahora
vigente y aproximarla, tambin en este punto, al derecho laboral.

En realidad, la propia jurisprudencia sobre el rgimen disciplinario
de los funcionarios pblicos testimonia las dificultades dogmticas con
que tropieza la aplicacin indiscriminada del rgimen sancionador
general al empleo pblico. As, por ejemplo, en lo que se refiere al
principio de legalidad, que queda sujeto a excepciones en su aplicacin al
rgimen disciplinario de los funcionarios pblicos, que han tendido a ser
explicadas apelando a la discutible teora de las relaciones especiales de
sujecin. As tambin, por lo que se refiere a la aplicacin del principio
non bis in idem, que encuentra dificultades en este mbito, dada la
habitual diferencia de fundamento entre las sanciones penales y
disciplinarias a los funcionarios aunque se impongan por unos mismos
hechos.

En consecuencia, creemos que el rgimen disciplinario de los
empleados pblicos debe encontrar su fundamento propio y as sucede
ya en la prctica- en la necesidad de asegurar el buen funcionamiento de
la Administracin y de los servicios que presta, sin perjuicio de otras
finalidades secundarias. Ello no quiere decir que no existan principios y
reglas comunes de todo tipo de potestad sancionadora, incluida la
disciplinaria. Pero estos principios deben matizarse en este mbito, en
funcin de aquella perspectiva.

Una vez adoptado este cambio de enfoque, resulta lgico aplicar
unos mismos principios de rgimen disciplinario a los funcionarios
215
pblicos y al personal laboral al servicio de las Administraciones
Pblicas. Tambin hay que decir que esta unificacin se ha venido
produciendo ya en la realidad por la va de la negociacin colectiva, pues
son muchos los convenios colectivos del personal laboral que adoptan,
con muy pequeos matices, el rgimen disciplinario aplicable en la
Administracin correspondiente a los funcionarios.

Estos mismos principios de rgimen disciplinario debern ser
objeto de concrecin por las leyes y reglamentos del Estado y de las
Comunidades Autnomas y los aplicables a la Administracin Local, en
lo que se refiera a los funcionarios pblicos. Por el contrario, dada la
estructura del ordenamiento jurdico laboral y la distribucin de
competencias en esta materia, podrn y entendemos que debern ser
objeto de desarrollo mediante convenios colectivos para el personal
laboral.

De esta manera, el Estatuto Bsico del Empleado Pblico debe
establecer una garanta de la igualdad bsica del cumplimiento de los
deberes de los empleados pblicos. Creemos, no obstante, que el Estatuto
no debe ir ms all y que no debe incluir una regulacin de detalle, que
conviene dejar a esas otras leyes y reglamentos y a la negociacin
colectiva, en los trminos sealados. No slo por abrir mayores espacios a
la autonoma legislativa en esta materia, sino tambin porque es muy
difcil establecer reglas precisas que sean aplicables con la misma
efectividad a sectores y colectivos tan diferentes del empleo pblico como
los que habran de quedar englobados en el mbito subjetivo del Estatuto
Bsico. Es mucho mejor que sean las leyes referidas a cada sector o
inclusive a cada grupo profesional las que concreten aquellos principios.

Por lo tanto, la Comisin considera que el Estatuto Bsico debe
recoger unos principios generales del rgimen disciplinario aplicables
a todos los empleados pblicos, que han de ser objeto de concrecin y
desarrollo para los funcionarios por las leyes y reglamentos de
aplicacin de aqul y para el personal laboral a travs de los convenios
colectivos.

102. Principios sustantivos que deben incluirse en el Estatuto Bsico

A la vista de los principios generales de nuestro ordenamiento
jurdico, de la legislacin vigente y de las consideraciones que acabamos
216
de exponer, nos parece que el Estatuto Bsico del Empleado Pblico
debera establecer los siguientes principios de rgimen disciplinario:

En primer lugar, los principios de legalidad y tipicidad,
entendiendo por tal la necesidad de que las normas jurdicas o, en su
caso, los convenios colectivos, tipifiquen con el suficiente grado de
precisin las infracciones y las sanciones aplicables, clasificando unas y
otras segn su gravedad. Tambin conviene precisar que la tipificacin de
las infracciones debe realizarse, en todo caso, por relacin al
incumplimiento de los deberes bsicos que establece el Estatuto y de
cualesquiera otros que puedan aadir otras leyes que lo desarrollen.

Ahora bien, no creemos necesario que sea el propio Estatuto Bsico
del Empleado Pblico la norma que contenga el listado de las
infracciones sancionables. A nuestro juicio, una regulacin semejante
supondra descender a un grado de detalle poco compatible con la idea
de Estatuto de mnimos que venimos sosteniendo. Tampoco tendra
demasiada explicacin que se tipificaran en el Estatuto slo algunas
infracciones, las muy graves, y otras no, pues entendemos que deben ser
las leyes del Estado y de las Comunidades Autnomas las que
determinen en cada caso qu gravedad se atribuye a cada tipo
sancionador.

En segundo lugar y en conexin con el principio de legalidad, debe
recogerse en el Estatuto Bsico el principio de irretroactividad de las
disposiciones sancionadoras no favorables y de la retroactividad de las
favorables.

Por lo que se refiere al principio non bis in idem, debe quedar claro
en el Estatuto Bsico que ha de aplicarse tambin en el rgimen
disciplinario, pero slo cuando el fundamento de la sancin disciplinaria
que se pretenda imponer sea el mismo que el que persigue la sancin
penal que se hubiera impuesto o que se pudiera imponer por los mismos
hechos. Si el fundamento fuera distinto y dado que, en el primer caso, se
refiriere por definicin a la tutela del buen funcionamiento interno de la
organizacin administrativa, de las relaciones de jerarqua y al buen
funcionamiento de los servicios pblicos, la instruccin de un
procedimiento penal no debe excluir la tramitacin del expediente
disciplinario a que haya lugar. Como es natural, sin embargo, la
Administracin debe adecuarse a los hechos probados que se establezcan
por sentencia judicial.
217

Otro principio de imprescindible mencin en el Estatuto Bsico es
el de proporcionalidad. Significa que tanto la clasificacin de las faltas
como la aplicacin de las sanciones deben guardar una adecuada relacin
con la gravedad de los daos causados al inters pblico o a los
ciudadanos, el grado de intencionalidad de la conducta sancionable y el
grado de participacin del inculpado, as como la eventual reiteracin o
reincidencia.

Igualmente, deben establecerse los principios de culpabilidad y
presuncin de inocencia, de manera que quede claro que no puede
imponerse ninguna sancin sin culpa o negligencia del infractor y sin una
prueba de cargo suficiente para destruir aquella presuncin.

Parece tambin necesario que el Estatuto Bsico disponga un plazo
mximo de prescripcin de las infracciones y de las sanciones segn su
gravedad, al objeto de igualar los derechos de todos los empleados
pblicos al respecto. No es necesario, sin embargo, pronunciarse ahora
sobre los concretos plazos de prescripcin que podran establecerse.

La Comisin es consciente de que los problemas tericos y
prcticos de aplicacin del rgimen disciplinario, como de cualquier otro
ordenamiento sancionador, son mltiples y complejos. Pinsese, por
ejemplo, en los que se refieren al concurso de infracciones, a las
infracciones continuadas o a la existencia de una pluralidad de sujetos
responsables, que hayan tomado parte en los hechos de manera
diferenciada. Pero pensamos que el Estatuto Bsico, por su propia
naturaleza, no debe adentrarse en estas cuestiones, que deberan, en
cambio, ser objeto de regulacin detallada en las leyes de aplicacin del
Estatuto.

Por consiguiente, la Comisin considera necesario que el Estatuto
Bsico recoja los siguientes principios del rgimen disciplinario, segn
la definicin que hemos expuesto:

- Principios de legalidad y tipicidad, o de predeterminacin
normativa de las faltas y las sanciones, a travs de convenios
colectivos para el personal laboral.
- Principios de irretroactividad de las disposiciones
sancionadoras no favorables y retroactividad de las favorables.
218
- Principio non bis in idem, que impide la imposicin de dos
sanciones por los mismos hechos y la tramitacin de un
expediente disciplinario pendiente una instruccin penal,
cuando la eventual sancin disciplinaria hubiera de tener el
mismo fundamento que la pena que pudiera imponerse.
- Principio de proporcionalidad, aplicable a la clasificacin de
las infracciones y sanciones, y a la aplicacin de las mismas.
- Principios de culpabilidad y presuncin de inocencia.

Asimismo, el Estatuto debera recoger las reglas bsicas de
prescripcin de las infracciones y sanciones disciplinarias.

103. El Estatuto debe establecer un catlogo de posibles sanciones ms
flexible que el actual y adaptado al sistema de promocin profesional y
evaluacin de los empleados pblicos que proponemos

El listado de posibles sanciones del rgimen disciplinario de los
funcionarios pblicos que establece la vigente legislacin del Estado es
demasiado elemental y, en buena medida, ha quedado obsoleto. De
hecho, las leyes de funcin pblica de algunas Comunidades Autnomas
han venido actualizndolo para su propia Administracin, en funcin de
las caractersticas de la misma. Tambin ha sucedido as en algunas leyes
especiales del Estado, como por ejemplo, el Estatuto Marco del Personal
Estatutario de los Servicios de Salud.

En funcin de todo ello, el Estatuto Bsico debe proceder a ampliar
y flexibilizar el catlogo de sanciones, indicando las modalidades que
pueden adoptar, para que sean las leyes posteriores o los convenios
colectivos para el caso del personal laboral los que precisen el nmero y
tipo de sanciones que pueden imponerse en cada caso. Tambin a este
respecto, la legislacin bsica debe reducirse al mnimo, con esa finalidad
orientativa, sin cerrar la posibilidad de que se introduzcan otros tipos de
sancin por leyes generales o sectoriales. S parece oportuno, en cambio,
establecer como garanta bsica que la sancin ms rigurosa, esto es, la
separacin del servicio, slo puede aplicarse por faltas muy graves.

De otro lado, la finalidad del Estatuto debe ser tambin vincular el
rgimen de sanciones con el modelo de empleo pblico que de l debera
deducirse a nuestro entender, esto es, un modelo basado en la promocin
profesional a travs de la evaluacin del desempeo y en el
reforzamiento de los valores ticos del servicio. Por consiguiente, es
219
imprescindible introducir sanciones que consistan, sea en la limitacin de
oportunidades de promocin profesional, e inclusive en la regresin o
retroceso en la carrera.

Adems, teniendo en cuenta que los principios del rgimen
disciplinario deben aplicarse tambin al personal laboral, hay que incluir
en el catlogo de sanciones posibles el despido disciplinario, que al igual
que la separacin del servicio de los funcionarios pblicos, debe
comportar la inhabilitacin del sancionado para suscribir un nuevo
contrato laboral con las Administraciones Pblicas durante un plazo
determinado.

En definitiva, proponemos que el Estatuto Bsico contemple el
siguiente elenco de sanciones disciplinarias posibles:

- Separacin del servicio de los funcionarios, que slo podr
aplicarse por la comisin de faltas muy graves.
- Despido disciplinario del personal laboral, que comportar la
inhabilitacin para ser titular de un nuevo contrato durante un
plazo mximo establecido en funcin de la gravedad de la
falta.
- Suspensin de empleo y sueldo hasta un mximo de seis aos
de duracin.
- Traslado forzoso, con o sin cambio de localidad de residencia,
y sin derecho a indemnizacin, por el periodo que en cada
caso se establezca.
- Prohibicin temporal de participar en procedimientos de
provisin de puestos de trabajo o de movilidad voluntaria o
en procedimientos de evaluacin para el ascenso de categora.
- Regresin en la categora.
- Apercibimiento.
- Cualquiera otra que establezca la ley.

Las leyes del Estado y de las Comunidades Autnomas
especificarn el cuadro de sanciones aplicables en cada caso y la
duracin y efectos concretos de las mismas.

104. La necesidad de agilizar el procedimiento sancionador

En la actualidad, el procedimiento disciplinario establecido en la
legislacin del Estado, que se aplica tambin supletoriamente en muchas
220
otras Administraciones, es un procedimiento extraordinariamente rgido
que prima el elemento garantista en detrimento de la efectividad de este
rgimen sancionador. Resulta sintomtico comprobar cmo dicho
procedimiento, que ofrece al inculpado reiteradas posibilidades de
defensa, se aplica por igual a todo tipo de infracciones, con
independencia de su gravedad, salvo a las ms leves. Esta es, sin duda,
otra manifestacin de aquella idea que considera el derecho disciplinario
de los funcionarios como una manifestacin ms del ius puniendi del
Estado. Adems, este rgimen disciplinario no se ha librado de ciertas
adherencias corporativas del pasado.

El sistema de garantas aplicable al empleo pblico no slo
comprende las de cada empleado individualmente considerado, sino
tambin la garanta del cumplimiento efectivo de los deberes de stos y,
en definitiva, del buen funcionamiento de los servicios, que es lo que el
ciudadano demanda. Adems, un rgimen disciplinario eficaz fortalece la
conviccin de los propios empleados pblicos, en su inmensa mayora
cumplidores, en los valores del servicio, ya que muchas veces resulta
desmoralizador que quienes cometen infracciones notorias no puedan ser
sancionados, o lo sean con penalidades mnimas.

Por tanto, debe hallarse un equilibrio ms adecuado entre la
finalidad de inters pblico y de servicio a que cualquier rgimen
disciplinario responde, con el respeto de los derechos bsicos de defensa
de cualquier empleado que se halle incurso en un procedimiento de esta
naturaleza.

Teniendo en cuenta el carcter de mnimos que el Estatuto Bsico
debe tener en esta materia, la Comisin propone que se incluya en l,
simplemente, la regla segn la cual el procedimiento disciplinario ha de
obedecer a principios de contradiccin y defensa, pero tambin de
eficacia y de economa procesal. Desde este punto de vista, no nos parece
necesario mantener la separacin entre la fase instructora y sancionadora
del expediente, atribuyndola a distintas autoridades o funcionarios,
salvo en aquellos casos en que pudieran recaer las sanciones de mayor
gravedad. Por el contrario, el procedimiento ordinario debe garantizar,
como es obvio, los derechos de audiencia y prctica de pruebas, pero en
trminos que sean compatibles con la necesaria agilidad. En fin, para
meras sanciones de apercibimiento, basta la posibilidad de que el
empleado pueda exponer con brevedad sus alegaciones, antes de la
resolucin.
221

Todo lo anterior se entiende sin perjuicio de la intervencin en el
procedimiento disciplinario de los representantes de los trabajadores en
los casos y trminos previstos en la legislacin laboral. Tambin se
entiende sin perjuicio de la posible intervencin del denunciante
perjudicado cuando as lo establezcan las leyes aplicables en cada caso.

Finalmente, es conveniente recoger tambin en el Estatuto Bsico la
posibilidad de adopcin de medidas cautelares en el procedimiento
disciplinario, que pueden consistir, incluso, en la suspensin provisional
de funciones del expedientado, como hoy sucede. Pero, en conexin con
lo ya expuesto en materia de situaciones administrativas y por tratarse de
un lmite a derechos bsicos de los empleados pblicos, conviene
establecer en el propio Estatuto el periodo mximo de suspensin
provisional. Nos parece lgico que este plazo mximo siga siendo el de
seis meses, salvo paralizacin del expediente por causa imputable al
interesado, como hasta ahora.

La Comisin propone, pues, que el Estatuto Bsico establezca que
el procedimiento disciplinario debe fundarse en principios de
celeridad y economa procesal, sin perjuicio del pleno respeto a los
derechos y garantas de defensa del inculpado.

La separacin entre la fase instructora y sancionadora del
procedimiento debe quedar garantizada, en todo caso, cuando se prevea
que las faltas puedan ser sancionadas con la mayor gravedad. En el
procedimiento ordinario debe bastar, en cambio, que el inculpado
pueda exponer en trmite de audiencia sus alegaciones y solicitar la
prctica de pruebas que estime procedentes. Para las sanciones leves,
como la de apercibimiento, el inculpado tiene derecho a exponer sus
alegaciones antes de la resolucin.

El Estatuto debe remitirse a la legislacin laboral y en su caso a la
legislacin aplicable, por lo que se refiere a la posible intervencin de
los representantes de los trabajadores y de los denunciantes
perjudicados en el procedimiento disciplinario.

El Estatuto debe prever tambin la posibilidad de adoptar
medidas cautelares en el procedimiento, que pueden consistir en la
suspensin provisional del inculpado por un plazo mximo de seis
meses, salvo paralizacin del expediente por causa imputable al mismo.

222
XIX. Coordinacin entre las Administraciones Pblicas

105. La coordinacin entre las diferentes Administraciones Pblicas en
materia de empleo pblico es imprescindible

No hace falta reiterar en este Informe que el funcionamiento de un
Estado complejo y que se funda en una amplia descentralizacin precisa
de instrumentos de coordinacin y cooperacin entre los Gobiernos y
Administraciones que lo integran. As se deduce de la Constitucin y de
los Estatutos de Autonoma, de las leyes vigentes, entre ellas
particularmente la Ley de Rgimen Jurdico de las Administraciones
Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn y de la Ley de Bases
del Rgimen Local, y de la jurisprudencia. Esa necesidad es ms evidente
an en aquellas materias en que todas las Administraciones Pblicas
ejercen competencias concurrentes o compartidas.

Por lo que se refiere al sistema de empleo pblico, la exigencia de
coordinacin ha estado siempre presente desde la creacin de las
Comunidades Autnomas, mxime si se tiene en cuenta que una parte
considerable del personal al servicio de stas procede de las
transferencias del Estado. Pero, en un modelo que ha alcanzado cotas de
descentralizacin tan elevadas como el nuestro y que, como
propugnamos en este Informe, debe reducir a un mnimo la legislacin
bsica o comn, esa coordinacin es sencillamente imprescindible.
Cuanto mayor es el volumen del empleo pblico descentralizado y mayor
es el margen de regulacin propia de cada Administracin, ms se
advierte la importancia de contar con un esquema de coordinacin entre
todas ellas que sea adecuado y efectivo.

No se trata de un planteamiento apriorstico, sino basado en
consideraciones pragmticas y en el anlisis de los problemas que se han
venido suscitando en estos aos.

Aunque cada Administracin tiene responsabilidad propia y
diferenciada sobre su organizacin y una amplia autonoma para
conformarla y gestionarla, el Estado mantiene algunas potestades,
conforme al sistema de distribucin de competencias, segn se ha
expuesto. As, la aprobacin de la legislacin bsica sobre funcin pblica
y la que regule la relacin laboral especial de empleo pblico o las
facultades presupuestarias de determinacin de los lmites del gasto
pblico. Sin embargo, es altamente conveniente que tales potestades
223
estatales se ejerzan en cooperacin con las Comunidades Autnomas y
teniendo en cuenta la opinin de las Administraciones Locales, como
tambin venimos sealando. Conveniencia que no slo viene avalada por
el hecho de que las decisiones estatales correspondientes se aplican hoy a
mucho ms personal ajeno que propio, sino que tambin -hay que
subrayar- por razones de efectividad de las decisiones que se adopten.

La experiencia demuestra, por ejemplo, que el cumplimiento de las
limitaciones al crecimiento de las plantillas y al incremento de las
retribuciones contenidas en las Leyes de Presupuestos Generales del
Estado ha sido menor o ms relativa en Administraciones distintas de la
del Estado. Quiz se mejorara la efectividad de tales medidas si fueran
previamente debatidas y, a ser posible, consensuadas entre ellas.

Desde otro punto de vista, slo la coordinacin y colaboracin
entre las diferentes Administraciones puede hacer posible la movilidad
voluntaria interadministrativa de los empleados pblicos, que es
unnimemente reivindicada como un derecho por sus organizaciones
representativas y apoyada por muchas de las Administraciones y
Entidades que han expresado su parecer ante esta Comisin.

En tercer lugar, la coordinacin de las polticas de empleo es muy
conveniente a la hora de negociar con los sindicatos las condiciones de
trabajo, a efectos de definir posiciones negociadoras unitarias o no
excesivamente dispares, que eviten el agravio comparativo y la
consiguiente espiral de reivindicaciones por pura emulacin y fomenten,
en cambio, la solidaridad entre todos los empleados pblicos, fundada en
una igualdad sustancial de derechos y deberes. Nos remitimos a lo que ya
hemos indicado a este respecto en otros apartados de este Informe.

Por ltimo, la cooperacin debe facilitar, como hoy ya ocurre, el
intercambio de informacin y de experiencias y, en su virtud, la mejora
del rgimen y de las prcticas de gestin de personal en todas las

106. El modelo actual de coordinacin en materia de empleo pblico
adolece de algunos defectos y carencias

Hasta ahora, la coordinacin entre Administraciones Pblicas en
este tipo de asuntos se ha fundado, sobre todo, en dos rganos previstos
224
por la Ley 30/1984, el Consejo Superior de la Funcin Pblica y la
Comisin de Coordinacin de la Funcin Pblica.

El Consejo Superior, que incluye representaciones de las
Administraciones del Estado, de las Comunidades Autnomas y Local y
de las organizaciones sindicales, con un alto nmero de miembros y de
elevado rango, ha sido muy poco operativo. Se ha reunido muy pocas
veces y ms que nada para emitir los informes preceptivos contemplados
en las leyes. Ni siquiera su Comisin Permanente ha servido para
revitalizarlo. Adems, su importancia como rgano de participacin de
los sindicatos se ha reducido drsticamente desde el momento en que se
introdujo la negociacin colectiva en la funcin pblica.

Por el contrario, la Comisin de Coordinacin de la Funcin
Pblica s ha constituido un rgano de encuentro real y de intercambio de
informacin entre responsables de funcin pblica del Estado y de las
Comunidades Autnomas, aunque su operatividad no haya sido siempre
la misma. Sin embargo, dado el nivel orgnico de sus integrantes en
realidad los Directores Generales competentes- su capacidad para
alcanzar acuerdos o compromisos polticos no puede ser muy grande.

Ante este panorama, no precisamente el mejor posible, puede
decirse que ha habido muy poca o nula (segn los momentos)
participacin de las Comunidades Autnomas en la adopcin de las
lneas maestras de la poltica general sobre el empleo pblico diseada
por el Estado a travs, sobre todo, de la legislacin bsica y de las Leyes
de Presupuestos.

Tampoco ha habido coordinacin entre Administraciones de cara a
la negociacin colectiva, con la consecuencia de que el Estado ha venido
alcanzando unilateralmente acuerdos con los sindicatos, reflejados
despus en normas vinculantes para todo el empleo pblico, y el resto de
las Administraciones ha llevado a cabo su propia negociacin, a menudo
en contradiccin con aquellas normas vinculantes.

Finalmente, existe una carencia muy significativa por lo que se
refiere a la coordinacin de las polticas de empleo, del Estado y de las
Comunidades Autnomas, con la Administracin Local, que lleva a
considerar a sus representantes que se ignora su realidad, tan diferente a
ciertos efectos, cuando se legisla o se negocia sobre determinaciones que
son tambin vinculantes para ella.
225

La necesidad de coordinacin efectiva obliga a replantear el
esquema vigente, que la Comisin entiende debe hacerse en los trminos
que a continuacin se exponen. Bien entendido que el buen
funcionamiento de cualquier mecanismo de coordinacin depende de la
lealtad recproca entre los Gobiernos y para con el sistema mismo, y de la
voluntad poltica de sus miembros.

107. Es aconsejable la supresin del Consejo Superior de la Funcin
Pblica y la potenciacin de una Conferencia Sectorial de
Administracin Pblica

No tiene sentido, a la luz de lo expuesto, mantener un rgano como
el Consejo Superior de la Funcin Pblica, con su actual composicin y
funciones. Menos an lo tiene, si se considera la conveniencia de aplicar
en materia de empleo pblico el modelo de cooperacin orgnica entre el
Estado y las Comunidades Autnomas que establece con carcter general
la Ley de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del
Procedimiento Administrativo Comn, centrado en las Conferencias
Sectoriales.

Este ltimo tipo de rgano cuenta ya, en la prctica del Estado de
las Autonomas, con un rodaje y un sustrato de cultura administrativa
que le permite constituirse en un foro de debate poltico y de conjuncin
de voluntades, idneo para los fines que se pretenden.

De hecho, desde 2003 existe ya una Conferencia Sectorial de
Administraciones Pblicas, aunque no haya tenido an una vida muy
activa. En su seno quiz definiendo con mayor precisin sus funciones-
debera poder articularse la coordinacin entre las polticas del Estado y
de las Comunidades Autnomas sobre empleo pblico, entre otras, pues
no parece necesario ni adecuado crear un rgano ad hoc, con el mismo
rango de representacin (gubernativo) slo para el empleo pblico.

Ahora bien, cuando se trate este ltimo tipo de asuntos (al menos),
debe contarse con la presencia de la Administracin Local, a travs de su
asociacin o, en su caso, asociaciones ms representativas.

La Conferencia Sectorial, por lo dems, puede organizar comisiones
o subcomisiones propias, integrando, por ejemplo, las hoy existentes en
materia de empleo pblico, como la misma Comisin de Coordinacin de
226
la Funcin Pblica (o de Empleo Pblico), la de Formacin Continua, la
de Escuelas de Formacin, de Tecnologas de la Informacin y las
Comunicaciones, y otras de nueva creacin destinadas a facilitar una
gestin integrada del empleo pblico.

Estas previsiones deberan ser objeto de mencin en el texto del
Estatuto Bsico, aunque de manera escueta, remitiendo la regulacin de
cualquier aspecto de detalle a la legislacin de desarrollo, incluida la
composicin concreta de la Conferencia Sectorial, su rgimen de
funcionamiento interno y el de sus acuerdos, de conformidad con lo
dispuesto en la citada Ley de Rgimen Jurdico.

La Comisin propone, pues, suprimir el Consejo Superior de la
Funcin Pblica y articular la cooperacin poltica en materia de
empleo pblico en torno a la Conferencia Sectorial de Administracin
Pblica y a las comisiones que se puedan crear en su seno,
mencionndolo en el Estatuto Bsico.

En todo caso, cuando en la Conferencia Sectorial se aborden
cuestiones relacionadas con el empleo pblico que afecten tambin a la
Administracin Local, debe preverse la incorporacin a los debates de
representantes de la misma, designados por sus asociaciones ms
representativas.

108. Conviene mantener, asimismo, una Comisin de Coordinacin del
Empleo Pblico

Con esta nueva denominacin, obligada en virtud de la ampliacin
de su objeto a todo el personal, funcionario o no, la actual Comisin de
Coordinacin debe mantenerse y, en la prctica, reforzarse, pues
constituye un instrumento til de colaboracin e informacin recproca.

Sin embargo, ahora debe configurarse como una Comisin de la
Conferencia Sectorial, dependiente de sta, con funciones de preparacin
y estudio y desarrollo de sus acuerdos en materia de empleo pblico, y
con funciones de debate e intercambio de informacin entre las

De la misma manera sera necesario prever la incorporacin a la
misma de representantes de la Administracin Local, ya sea con carcter
permanente o puntual.

227
El Estatuto debe mantener la Comisin de Coordinacin del
Empleo Pblico (en vez de Funcin Pblica), con una composicin
similar a la actual y como comisin de trabajo de la Conferencia
Sectorial, con funciones de preparacin, estudio, desarrollo de acuerdos
de aqulla, informacin y debate en la materia.

Tambin debe preverse la incorporacin de una representacin
de la Administracin Local a esa Comisin.

109. Debe contemplarse expresamente la posibilidad de aprobar
convenios de colaboracin y planes y programas conjuntos entre
Administraciones Pblicas en materia de empleo pblico

Estos instrumentos de cooperacin, previstos en la legislacin
administrativa general (arts. 6 y 7 de la Ley 30/1992) pueden tener
aplicaciones de inters en el mbito del empleo pblico, tal como ya
sucede en la realidad (convenios de formacin, acuerdos para facilitar la
movilidad interadministrativa de personal, etc.). Su mencin en el
Estatuto Bsico del Empleado Pblico, aunque no resulte imprescindible,
dada la aplicacin en este mbito de aquella legislacin general, es
conveniente, para potenciar y difundir su uso.

El Estatuto debe, pues, contemplar expresamente la posibilidad de
que las Administraciones Pblicas celebren convenios de colaboracin
y acuerden la realizacin de planes y programas conjuntos de actuacin
para el logro de objetivos comunes en materia de empleo pblico.

228

RECOMENDACIONES
DE LA COMISIN
229
COMPENDIO DE LAS RECOMENDACIONES

mbito y contenido del Estatuto Bsico del Empleado Pblico

Un mismo Estatuto Bsico para funcionarios y empleados pblicos
con contrato laboral

Se propone la elaboracin y aprobacin de un Estatuto Bsico del
Empleado Pblico, que integre los principios y normas esenciales
aplicables a todos los empleados pblicos, ya tengan la condicin de
funcionarios o de contratados laborales, sin perjuicio de las reglas
especficas que es necesario establecer en el propio texto, por razones
objetivas o funcionales, para los funcionarios pblicos, por un lado, y
para los empleados pblicos con contrato laboral, por otro.

mbito subjetivo de aplicacin del Estatuto

Las normas comunes del Estatuto Bsico del Empleado Pblico deben
aplicarse a las relaciones de empleo de todas las Administraciones,
organismos y entidades pblicas, incluidas las fundaciones del sector
pblico y las sociedades mercantiles dependientes de una
Administracin o ente pblico, creadas por ellos para satisfacer
necesidades de inters general que no tengan carcter industrial o
mercantil y que se financien mayoritariamente con fondos pblicos,
as como a entidades u organismos pblicos dotados de autonoma o
independencia funcional, sin perjuicio de las leyes y normas especiales
que, en el marco del Estatuto Bsico, puedan aprobarse en cada caso.

Personal que debe excluirse de su mbito de aplicacin

Se ha de excluir de la aplicacin directa del Estatuto Bsico del
Empleado Pblico tan slo a aquellos grupos de funcionarios o
empleados que deben tener un estatuto propio y diferenciado en
virtud de previsiones constitucionales miembros de las Fuerzas
Armadas y de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, Jueces,
Magistrados y Fiscales, personal al servicio de la Administracin de
Justicia y personal de los rganos constitucionales- o a otros para los
que, por razn de su extraordinaria singularidad, como es el caso de
los funcionarios retribuidos por arancel o los del Centro Nacional de
Inteligencia, no sean apropiadas la mayora de los principios y normas
230
comunes del empleo pblico, sin perjuicio de la aplicacin supletoria
de aquel Estatuto Bsico en los trminos que prevea la legislacin
propia de dichos colectivos.

Leyes generales y sectoriales de desarrollo y aplicacin del Estatuto
Bsico

El Estatuto Bsico, por su propia naturaleza, no puede llevar a trmino
por s slo la necesaria reforma del empleo pblico, sino que debe ser
desarrollado y detallado por las leyes del Estado y de las
Comunidades sobre la materia, a las que debe abrir espacios
suficientes de regulacin para que puedan adoptar diferentes
modelos.

En el marco del Estatuto Bsico del Empleado Pblico, debe preverse
el mantenimiento de los regmenes especiales que se aplican a
determinados colectivos, como el personal estatutario de los Servicios
de Salud y el personal docente universitario, as como de las
peculiaridades que afectan al personal docente no universitario, el
personal investigador, los funcionarios de la Carrera Diplomtica y
otro personal destinado en el extranjero y los actuales funcionarios del
servicio de Correos. Todas estas especificidades debern regularse por
las leyes del Estado o de las Comunidades Autnomas segn la
distribucin constitucional de competencias, leyes que tambin
podrn establecer reglas singulares aplicables a otros grupos o reas
del empleo pblico cuando existan razones funcionales suficientes.

Peculiaridades de los empleados de la Administracin Local

Las peculiaridades que afectan a los empleados pblicos de la
Administracin Local deben ser tenidas en cuenta, en todo momento,
en la elaboracin del Estatuto Bsico del Empleado Pblico.

Ello no obstante, es necesario aplicar a la Administracin Local el
mismo rgimen de garantas de cumplimiento de los principios de
igualdad, mrito y capacidad en el acceso al empleo pblico que rija
para las dems Administraciones Pblicas.

Tambin es necesario reforzar las garantas de imparcialidad en el
ejercicio de sus funciones de los empleados locales y, muy en especial,
231
de los funcionarios que tienen a su cargo las funciones de control
interno y asesoramiento preceptivo.

Debe aplicarse en la Administracin Local el mismo modelo de
negociacin colectiva y los mismos lmites existentes en el resto de las
Administraciones Pblicas, aunque debe preverse la posibilidad de
establecer una estructura particular de negociacin para aqulla, que
comprenda una pluralidad de entes locales.

En fin, han de adoptarse las medidas apropiadas para que los
empleados pblicos locales tengan, efectivamente, los mismos
derechos y deberes bsicos y el mismo rgimen de incompatibilidades
que el resto de los empleados pblicos.

Por otra parte y salvo excepcin justificada y sin merma del respeto a
la autonoma de gestin de las Entidades Locales, la legislacin de
desarrollo aplicable a los funcionarios de las Entidades Locales debe
ser aprobada por la respectiva Comunidad Autnoma.

Materias que debe regular el Estatuto y principios de subsidiariedad y
proporcionalidad de su regulacin

El Estatuto Bsico del Empleado Pblico debe abordar las siguientes
materias:

- Los principios ordenadores del empleo pblico.
- La determinacin y definicin de las clases de empleados
pblicos, incluido el personal directivo, especificando el tipo de
legislacin aplicable a las relaciones de empleo en cada caso.
- Los instrumentos de planificacin, ordenacin y gestin de los
recursos humanos, con la flexibilidad necesaria para que cada
Administracin adopte los que ms le convengan.
- Los requisitos generales para el acceso al empleo pblico y los
elementos que garanticen la efectividad de los principios de
mrito y capacidad e igualdad, as como la transparencia y la
agilidad de los procesos selectivos.
- Los aspectos y garantas bsicas de promocin profesional de
los funcionarios, sobre la base de los criterios de mrito y
capacidad y de rendimiento y en atencin a las necesidades del
servicio.
232
- Las normas bsicas sobre situaciones administrativas y
extincin de la relacin de servicio de los empleados pblicos.
- Las normas bsicas que faciliten la movilidad de los empleados
entre las distintas Administraciones Pblicas.
- El conjunto de derechos bsicos de los empleados pblicos.
- Las bases del rgimen retributivo de los funcionarios pblicos.
- El sistema de representacin y la estructura, contenido y efectos
de la negociacin colectiva de los funcionarios pblicos, las
peculiaridades aplicables al empleo pblico laboral a este
respecto y otros procedimientos de participacin y de solucin
de conflictos.
- Los principios ticos y los deberes bsicos de los empleados
pblicos.
- Las normas bsicas sobre incompatibilidades de los empleados
pblicos.
- Los principios del rgimen de responsabilidad disciplinaria de
los empleados pblicos.
- Las relaciones de cooperacin entre las Administraciones en

La Comisin considera, tambin, que la legislacin bsica general en
materia de empleo pblico debe ser sistematizada y reducida en
atencin a criterios de subsidiariedad y proporcionalidad, de manera
que, estableciendo las necesarias garantas de cumplimiento de los
principios ordenadores del empleo pblico, permita a cada legislador
y a cada nivel de Gobierno y Administracin adoptar la regulacin y
las estrategias que considere ms convenientes para alcanzar el
objetivo comn de modernizar la Administracin y mejorar el servicio
al ciudadano.

Principios ordenadores del empleo pblico

Deben incluirse en el texto del Estatuto Bsico, como principios
generales ordenadores del empleo pblico, los siguientes:

a) Servicio a los ciudadanos.
b) Igualdad, mrito y capacidad en el acceso y en la promocin
profesional.
c) Sometimiento pleno a la ley y al Derecho.
d) Objetividad e imparcialidad en el servicio.
e) Eficacia en la previsin y gestin de los recursos humanos.
233
f) Desarrollo y cualificacin profesional permanente de los
empleados pblicos.
g) Transparencia en la gestin.
h) Jerarqua en la atribucin, ordenacin y desempeo de las
funciones.
i) Participacin y negociacin colectiva, a travs de los
representantes, en la determinacin de las condiciones de
empleo.
j) Coordinacin y cooperacin entre las Administraciones Pblicas
en la regulacin y gestin del sistema de empleo pblico.

Las clases de empleados pblicos

Clasificacin del personal y determinacin de funciones reservadas a
funcionarios pblicos

El Estatuto Bsico del Empleado Pblico debera diferenciar cuatro
clases de personal:

a) Funcionarios pblicos, ya sean de carrera o de carcter
temporal.
b) Personal laboral, ya sea fijo o temporal.
c) Personal eventual.
d) Personal directivo.

El Estatuto Bsico del Empleado Pblico ha de remitir a la legislacin
que regule el personal de la Administracin General del Estado, de las
Comunidades Autnomas y de la Administracin Local y a la
legislacin sectorial correspondiente, la determinacin de los puestos
y funciones reservados a funcionarios pblicos (incluido el llamado
personal estatutario de los Servicios de Salud), con la nica salvedad
de atribuir necesariamente a aqullos los puestos que impliquen una
participacin, directa o indirecta, en el ejercicio de potestades pblicas
y en la salvaguarda de los intereses generales del Estado y dems
Entidades pblicas.

En cualquier caso, dicha legislacin de desarrollo debe establecer, en la
medida de lo posible, un nico tipo de rgimen jurdico, estatutario o
laboral, para los empleados que realizan cada tipo de funcin.

234
El Estatuto debe prever modalidades de prestacin de los servicios a
tiempo parcial y a domicilio o a distancia, inclusive para el personal
funcionario.

Regulacin de una relacin laboral especial de empleo pblico en el
Estatuto

El Estatuto Bsico del Empleado Pblico ha de regular las
peculiaridades de la relacin laboral especial de empleo pblico,
relativas a la contratacin, promocin interna, derechos y deberes
bsicos, negociacin colectiva y extincin de la relacin laboral, entre
otros extremos, adems de las que sean aplicables en comn a todos
los empleados pblicos, sin perjuicio de la aplicacin subsidiaria de la
legislacin laboral general.

El Estatuto debera contemplar la facultad de las Administraciones
Pblicas y entidades a las que se aplica de utilizar cualquiera de las
modalidades de contratacin de personal previstas en la legislacin
laboral, previa seleccin fundada en los principios constitucionales y
con observancia de la prohibicin de celebrar contratos contrarios al
inters pblico, al ordenamiento jurdico y a los principios de buena
administracin, siendo nulos los contratos que se firmen en infraccin
de aquellos principios y de esta prohibicin.

Los contratos laborales en el empleo pblico deben acordarse por
escrito, y debe establecerse la obligacin de la Administracin
contratante de motivar, en su caso, la decisin de no haber superado el
trabajador el perodo de prueba.

Reduccin de la temporalidad en el empleo pblico

El Estatuto Bsico del Empleado Pblico debera mantener la
posibilidad de nombrar personal funcionario o laboral de carcter
interino o temporal, pero slo para el desempeo de puestos de
trabajo o funciones reservadas a funcionarios de carrera o a
contratados laborales fijos, respectivamente, mientras no puedan ser
desempeadas por stos, o para la sustitucin transitoria de los
mismos, o bien para subvenir a situaciones extraordinarias de
necesidad y urgencia o para la ejecucin de programas de carcter
temporal.

235
La seleccin de este tipo de personal debe realizarse con observancia
de los principios de igualdad, mrito y capacidad y publicidad,
mediante aquellos procedimientos giles que, en atencin a las
necesidades del servicio, establezcan las leyes o las Administraciones
competentes.

Para reducir la excesiva tasa de temporalidad en el empleo pblico, el
cese del personal funcionario o contratado interino o temporal debe
producirse, en todo caso, cuando finalice la situacin transitoria que
dio lugar a su nombramiento.

A tal efecto, en el caso de que desempee una plaza vacante de
plantilla, la misma debe incluirse en la primera oferta de empleo
Asimismo, las leyes generales o sectoriales sobre el empleo pblico
deben establecer plazos mximos para la convocatoria de las vacantes,
transcurridos los cuales se entenderan amortizadas.

El empleado de carcter temporal que sustituye a otro ausente por
cualquier causa, debe cesar cuando ste se reincorpore a su puesto o
pierda el derecho a reincorporarse.

Si el nombramiento o contrato temporal se debe a la necesidad de
atender situaciones imprevistas o extraordinarias que supongan un
incremento de la actividad administrativa para salvaguardar los
intereses pblicos, el empleado debe cesar en cuanto tales situaciones
desaparezcan, o a lo sumo, transcurrido el plazo mximo que
establezca la legislacin laboral.

Si el nombramiento o contratacin se realiza para la ejecucin de un
programa temporal, de duracin necesariamente determinada, el cese
debe producirse a la finalizacin del mismo, sin que pueda
prorrogarse el programa o iniciarse uno nuevo de similares
caractersticas, a no ser mediante un informe justificativo de su
necesidad y de la improcedencia de creacin de plazas de carcter
permanente para atender a las funciones o tareas correspondientes.

Ha de emitirse informe jurdico preceptivo, por el titular del rgano
competente en cada caso, bajo su propia responsabilidad, sobre la
imposibilidad legal de prorrogar de manera expresa o implcita el
nombramiento de interino o contrato temporal que finaliza. Emitido
236
dicho informe, el titular del rgano de contratacin asume la
responsabilidad personal de naturaleza disciplinaria, patrimonial o, en
su caso, penal, que le corresponda segn la legislacin vigente por la
prolongacin irregular de la relacin de servicio o laboral.

Lmites del personal eventual y obligacin de transparencia

La Comisin considera que el personal eventual, de libre
nombramiento y cese, slo debe desempear funciones expresamente
calificadas por las leyes como de confianza poltica y debe cesar
automticamente cuando lo haga la autoridad a la que presta su
funcin de confianza. El desempeo de este tipo de funciones no debe
poder constituir mrito para el acceso al empleo pblico o para la

Debe establecerse la obligacin de las Administraciones Pblicas de
informar peridicamente al pblico del nmero de empleados
eventuales con que cuentan, funciones que realizan, rganos en que
prestan servicios y retribuciones globales, as como de las variaciones
que se produzcan en esa situacin.

Previsin de la figura del directivo pblico

El Estatuto Bsico del Empleado Pblico debe prever la figura de los
directivos pblicos, como una clase ms de personal, remitiendo la
regulacin, en su caso, de su estatuto especfico y de las funciones que
le corresponden a las leyes del Estado y de las Comunidades
Autnomas.

En todo caso, la elaboracin de dicho estatuto y la determinacin de
las condiciones de trabajo de los directivos pblicos deben quedar
excluidas de la negociacin colectiva y los directivos, designados en
funcin de su capacidad profesional contrastada, deben quedar
sometidos a evaluacin del rendimiento y al control de los rganos
superiores, debiendo vincularse una parte de sus retribuciones a los
resultados de su gestin.

Planificacin de recursos humanos, gestin de personal y ordenacin
de la actividad

Necesidad de una planificacin estratgica de recursos humanos
237

El Estatuto Bsico del Empleado Pblico ha de contemplar la
planificacin de recursos humanos, que, de acuerdo con la legislacin
del Estado o de las Comunidades Autnomas, podr adoptar cada
Administracin, con objeto de dimensionar adecuadamente sus
efectivos, lograr su mejor distribucin y facilitar su formacin y
promocin profesional y la movilidad, todo ello con la finalidad de
lograr la mayor eficacia en el servicio a los ciudadanos y aumentar la
productividad, en el marco de los recursos econmicos disponibles.

El Estatuto debera sealar a ttulo indicativo los tipos de previsiones y
medidas que, de acuerdo con la ley aplicable en cada caso, puedan
contener los planes, incluyendo la reasignacin de efectivos.

Oferta de empleo pblico

Por lo que se refiere a la oferta de empleo pblico, el Estatuto Bsico
debe limitarse a establecer que las vacantes que cada Administracin
decida cubrir mediante la incorporacin de nuevo personal con
carcter indefinido deben ser objeto de una oferta pblica y publicada
en los diarios oficiales correspondientes con anterioridad a la
convocatoria del procedimiento selectivo, en los trminos y con los
requisitos y condiciones que establezcan las leyes que desarrollen
dicho Estatuto. La publicacin de la oferta comporta la obligacin de
convocar las correspondientes pruebas selectivas, conforme a lo que
dispongan dichas leyes.

Registros de Personal y Observatorio del Empleo Pblico

El Estatuto Bsico ha de recoger la institucin de los Registros de
Personal de las Administraciones Pblicas, en los que deben ser
inscritos todos los empleados pblicos sin excepcin.

A la legislacin del Estado y de las Comunidades Autnomas o sobre
el rgimen local que desarrolle el Estatuto Bsico debe corresponder la
determinacin de los datos que deben inscribirse en el Registro y de
las reglas de acceso y utilizacin de los mismos, de conformidad con
las normas sobre proteccin de datos personales.

Mediante convenio de Conferencia Sectorial o acuerdo adoptado en la
Comisin de Coordinacin del Empleo Pblico, previa consulta a la
238
entidad representativa de las Entidades Locales, han de establecerse
las reglas homogneas sobre el contenido de los Registros de Personal
e intercambio de datos e informaciones que contengan.

El Estatuto Bsico del Empleado Pblico debe impulsar la adopcin de
sistemas informticos integrados de gestin de recursos humanos por
las diferentes Administraciones Pblicas y, en concreto, la asistencia
de la Administracin General del Estado y de las Comunidades
Autnomas a las Administraciones Locales que lo requieran con este
fin.

Adems, debe contemplarse en el Estatuto la creacin de un centro de
informacin u Observatorio del Empleo Pblico con la funcin de
recabar, ordenar, analizar y difundir la informacin en materia de
empleo pblico.

Su naturaleza jurdica y estructura debe ser abierta a la participacin
de las Comunidades Autnomas y de la Administracin Local. Por
acuerdo de la Conferencia Sectorial de Administracin Pblica se
deberan poder establecer los deberes de informacin y cooperacin de
todas las Administraciones Pblicas al respecto, as como la
encomienda de estudios o actuaciones especficas al citado centro de
informacin.

Estructura del empleo pblico y ordenacin de la actividad

El Estatuto Bsico del Empleado Pblico debe preservar al mximo la
flexibilidad del diseo estructural del empleo pblico en cada
Administracin y la posibilidad de actualizarlo, sin perjuicio de
algunas normas mnimas, prescriptivas u orientativas, que coordinen
el conjunto del sistema, faciliten la movilidad interadministrativa y
guen, en su caso, aquella actualizacin. Adems, no debe olvidarse a
este respecto la funcin supletoria que ha de cumplir la legislacin del
Estado sobre su propia funcin pblica, que sera aplicable en aquellas
Comunidades Autnomas que lo deseen.

Asimismo, el Estatuto Bsico debera establecer que la prestacin de
servicios de los empleados pblicos se realizar mediante el
desempeo de puestos de trabajo, entendidos como conjunto de
tareas, funciones, y responsabilidades asignadas a cada empleado e
identificados por su contenido funcional, ubicacin en la estructura
239
organizativa, perfil de competencias y otras caractersticas. No
obstante, la asignacin de los puestos no debe impedir que el
empleado pblico realice tareas distintas, si tiene el perfil de
competencias preciso, cuando corresponda por necesidades del
servicio, ni enervar las facultades de la Administracin para alterar el
diseo del puesto por razones justificadas, sin perjuicio de los
derechos que correspondan a aqul.

En materia de ordenacin de los puestos de trabajo, el Estatuto Bsico
debe limitarse a establecer que cada Administracin, de acuerdo con la
legislacin que le sea aplicable y en ejercicio de sus potestades de
organizacin interna, ordenar los puestos, plazas o funciones que
deba desempear el personal a su servicio mediante aquellos
instrumentos que considere ms adecuados a sus necesidades,
pudiendo establecerse, en su caso, determinados puestos-tipo, no
singularizados o genricos.

Debe establecerse, por otra parte, que corresponde a las leyes del
Estado y de las Comunidades Autnomas que regulen su respectiva
funcin pblica y a cada Administracin Local crear, modificar o
suprimir los cuerpos, escalas y grupos de funcionarios, as como las
reas funcionales o sectores del empleo pblico que se estimen
convenientes. En ejercicio de su potestad organizativa, cada
Administracin podr tambin determinar los grupos profesionales
del personal laboral con que cuenten.

Clasificacin de los funcionarios por niveles de titulacin acadmica

La Comisin propone mantener la clasificacin de los grupos de
funcionarios pblicos en funcin de los niveles de titulacin
acadmica, si bien, adecundolos a la estructura actual y prevista del
sistema educativo, lo que apunta a una reduccin del nmero de
grupos hoy establecida.

Aunque el Estatuto Bsico del Empleado Pblico podra remitir la
decisin correspondiente a la fecha en que est implantado
efectivamente el nuevo sistema de titulaciones universitarias, parece
aconsejable que se cree un grupo relativo a la titulacin de enseanza
secundaria obligatoria, otro relativo a la titulacin de bachillerato o
equivalente, y un grupo dividido en dos subgrupos, o en su caso, dos
grupos, referidos a las nuevas titulaciones universitarias (o
240
equivalentes). La diferencia entre estos dos ltimos, como sucede en la
Unin Europea, debe trazarse en funcin del nmero de crditos
mnimos de cada grado universitario y, como es lgico, incluyendo en
el grupo superior todos aquellos supuestos en los que se exija un ttulo
de postgrado.

La misma clasificacin es extensible al personal laboral y as debe
establecerse, preferentemente, en el propio Estatuto Bsico del
Empleado Pblico.

El acceso al empleo pblico

Los principios generales del acceso al empleo pblico

Como tales deben establecerse expresamente en el Estatuto Bsico los
siguientes:

- Publicidad, entendiendo por tal la difusin efectiva de las
convocatorias en unas condiciones que permitan su conocimiento
por la totalidad de los candidatos potenciales.
- Libre concurrencia e igualdad, de acuerdo con los requisitos
generales de acceso al empleo pblico y con los requerimientos
propios del perfil que corresponde al contenido funcional del
puesto o grupo profesional correspondiente.
- Mrito y capacidad, que supone la eleccin del mejor o los mejores
candidatos.
- Transparencia en la gestin del proceso y en el funcionamiento de
los rganos de seleccin, sin perjuicio del carcter reservado de sus
deliberaciones.
- Especializacin y profesionalidad de las personas encargadas de
resolver los procedimientos de acceso.
- Garanta de la independencia del rgano de seleccin y de la
imparcialidad de cada uno de sus miembros individualmente
considerados.
- Fiabilidad y validez de los instrumentos utilizados para verificar la
capacidad de los aspirantes, teniendo en cuenta su adecuacin para
evaluar las competencias que forman parte del perfil de idoneidad
previamente definido.
- Eficacia de los procesos de seleccin para garantizar la adecuacin
de los candidatos seleccionados al perfil correspondiente.
241
- Eficiencia y agilidad de los procesos de seleccin, sin perjuicio del
respeto de todas y cada una de las garantas que deben caracterizar
el proceso.

Requisitos generales para el acceso

El Estatuto Bsico del Empleado Pblico debera establecer los
requisitos generales para el acceso a los empleos pblicos, en los
siguientes trminos:

En materia de nacionalidad, debe recogerse lo previsto en la
legislacin vigente, ampliando la posibilidad de admitir, por ley, el
acceso de los ciudadanos de pases de la Unin Europea a empleos
que hoy les estn vedados, as como el acceso de ciudadanos
extracomunitarios al ejercicio de determinados puestos o empleos
reservados a funcionarios pblicos, sin condicin de reciprocidad,
cuando existan causas justificadas de inters pblico.

La edad mnima para el acceso al empleo pblico debe ser la de
diecisis aos. Slo por ley y en virtud de causa justificada podr
establecerse una edad mxima para el acceso.

Se podrn exigir las aptitudes fsicas que sean necesarias para el
desempeo de las funciones de que se trate en cada caso. No obstante,
cada Administracin debe reservar un mnimo del 5 por 100 de las
plazas que convoque, en cmputo anual de ofertas, para el acceso de
discapacitados, ya sea mediante reserva de ese porcentaje en las
convocatorias generales o mediante turnos especficos, y debern
adaptar las modalidades de realizacin de las pruebas a las
necesidades de los discapacitados que participen en ellas.

Los interesados deben poseer la titulacin acadmica que en cada caso
se requiera, en virtud de los grupos de titulacin generales y del perfil
de las funciones a desempear.

Se podr exigir el conocimiento de las lenguas cooficiales en las
Comunidades Autnomas o territorios que las tengan, de acuerdo con
la legislacin lingstica aplicable en cada caso, as como, por razn de
las funciones a desempear, el conocimiento de idiomas extranjeros.

242
En cuanto al requisito de no haber sido separado del servicio como
funcionario pblico, debe fijarse un plazo mximo de sus efectos,
coincidente con el plazo mximo de las penas de inhabilitacin para el
ejercicio de cargos pblicos previstas en el Cdigo Penal.

No podr exigirse para el acceso ningn otro requisito especfico que
no guarde relacin objetiva y proporcionada con las funciones a
desempear y no se establezca de manera abstracta y general.

Sistemas y procedimientos de seleccin

Como garanta bsica del cumplimiento de los principios de igualdad,
mrito y capacidad, el Estatuto Bsico debera contener un conjunto de
reglas y garantas suficientes. La Comisin considera que tales reglas
deben ser las que se enuncian a continuacin:

Debe quedar garantizado en todo caso y debidamente el principio de
publicidad, considerndose nulas de pleno derecho las pruebas que no
tengan posibilidad efectiva de conocer cualesquiera interesados en
concurrir a ellas.

Deben quedar absolutamente prohibidas las pruebas restringidas de
todo tipo, sin perjuicio de lo que se establezca a efectos de promocin
interna y de las medidas de discriminacin positiva para las personas
discapacitadas, ya mencionadas.

En todo caso, el proceso selectivo para empleados fijos, funcionarios o
laborales, debe incluir una o varias pruebas de capacidad. Estas
pruebas pueden consistir en la verificacin de conocimientos, con
carcter oral o escrito, la realizacin de pruebas de aptitud y de
capacidades cognitivas, la realizacin de ejercicios y simulaciones
demostrativos de la posesin de habilidades y destrezas y, en su caso,
la superacin de pruebas fsicas.

Slo excepcionalmente, en virtud de ley y de manera justificada,
puede excepcionarse la realizacin de una prueba de capacidad y
sustituirse por una mera valoracin de mritos.

Cuando se combinen pruebas de capacidad con valoraciones de
mritos, la puntuacin que se otorgue a esta ltima fase y, en
particular, a los mritos consistentes en la valoracin de servicios ya
243
prestados, debe ser proporcionada y no determinar por s misma el
resultado del proceso selectivo.

La prueba o pruebas de capacidad pueden ser completadas con
instrumentos de informacin biogrfica de los candidatos y valoracin
de mritos y referencias, con la superacin de pruebas psicomtricas o
de exmenes mdicos o con la realizacin de entrevistas de seleccin,
verificadas por personal especializado.

Las pruebas de capacidad pueden ser tambin completadas o
parcialmente sustituidas por la realizacin de cursos selectivos de
formacin en escuelas o centros oficiales.

La legislacin aplicable puede condicionar la consolidacin del acceso
a un periodo de prueba por plazo breve y razonable, que
deseablemente debera ser tutelado o guiado por algn empleado
pblico. La decisin negativa sobre la superacin del periodo de
prueba debe ser estrictamente motivada. La misma exigencia de
motivacin debe aplicarse en aquellos casos en que se aplique el
periodo de prueba previsto en la legislacin laboral.

Especialmente en el caso de procedimientos de seleccin que
previsiblemente susciten una muy amplia concurrencia y, sobre todo,
si se trata del acceso a empleos con exigencia de titulacin de los
grupos inferiores, el proceso puede dividirse en dos fases, una de
reclutamiento o preseleccin y otra especficamente selectiva para
quienes hayan superado la primera, que tendrn adems derecho a
concurrir a la segunda fase en nuevas convocatorias durante un plazo
limitado.

Composicin de los rganos de seleccin

La Comisin propone que el Estatuto Bsico establezca de manera
expresa que la composicin de los rganos de seleccin de empleados
pblicos de todo tipo debe ajustarse a estrictos criterios de
imparcialidad y profesionalidad de sus miembros, excluyndose en
todo caso de formar parte de ellos al personal de eleccin o
designacin poltica, comprendido el personal eventual,
representantes de los sindicatos, rganos unitarios de representacin
del personal o asociaciones que ejerzan funciones representativas de
los empleados pblicos, personas que hayan intervenido en la
244
preparacin de los candidatos y todas aquellas afectadas por alguna
causa de abstencin o recusacin.

Creacin de rganos independientes de garanta

El Estatuto Bsico debera prever la creacin de rganos especficos
destinados a la organizacin de los procesos de seleccin, dotados de
un estatuto de independencia, que pudieran tambin, en su caso,
resolver las reclamaciones formuladas contra las propuestas de los
rganos selectivos. El propio Estatuto Bsico debera crear un rgano
semejante para el mbito de la Administracin General del Estado y
las entidades dependientes o vinculadas a ella, remitiendo la decisin
correspondiente a las leyes de las Comunidades Autnomas y a las
que regulen la Administracin Local.

Seleccin del personal temporal

Asimismo, la Comisin propone que la seleccin del personal interino
y temporal se ajuste tambin a los principios de igualdad, mrito y
capacidad y publicidad, mediante procedimientos o criterios objetivos
compatibles con la agilidad de la seleccin, y que sean resueltos por
rganos dotados de las mismas garantas de imparcialidad y
especializacin aplicables a la seleccin del resto de los empleados
pblicos.

La promocin profesional de los empleados pblicos

Sistemas de carrera horizontal

El Estatuto Bsico del Empleado Pblico ha de permitir a las
Administraciones que lo deseen implantar un sistema de carrera
horizontal, que no descanse en la movilidad jerrquica o vertical de
ascenso a puestos de trabajo de nivel superior, sino en el
reconocimiento de los conocimientos tcnicos y del trabajo
desarrollado por el empleado pblico, mediante la determinacin de
distintas categoras (o modalidades equivalentes), fijando el nmero
de categoras, los criterios de progresin de una a otra y la
compensacin retributiva correspondiente a cada una.

Necesidad de generalizar los sistemas de evaluacin del rendimiento

245
El Estatuto Bsico debe hacer hincapi en la obligacin de todas las
Administraciones Pblicas de introducir sistemas de evaluacin del
rendimiento de sus empleados, mediante la aplicacin de criterios y
tcnicas que garanticen la objetividad e imparcialidad de la
evaluacin, vinculando expresamente a sus resultados la promocin
profesional y los complementos de productividad o similares de los
empleados pblicos.

Ello no obstante, conviene prever la posibilidad de una aplicacin
gradual de estos sistemas, ligada al reforzamiento de las capacidades
de gestin de recursos humanos de cada Administracin.

Igualmente, el Estatuto debe prever la posibilidad de reclamaciones de
los interesados contra las decisiones de evaluacin ante los rganos
administrativos especializados correspondientes, en aquellas
Administraciones Pblicas que los establezcan.

Promocin profesional del personal laboral

Se propone, asimismo, que el Estatuto Bsico remita a la negociacin
colectiva la determinacin del rgimen de promocin profesional de
los empleados pblicos con contrato laboral, sin perjuicio de la
posibilidad de adaptarlo a los principios y criterios aplicables a los
funcionarios, a travs de la negociacin.

Promocin interna

En materia de promocin interna, la Comisin propone que el Estatuto
Bsico la prevea, tanto para el personal funcionario como para el
personal laboral, y ya sea en su modalidad de acceso a grupos de
titulacin superior a la de origen, como a grupos o colectivos de
titulacin equivalente (promocin horizontal) y desde el empleo
pblico laboral a la funcin pblica o viceversa (promocin cruzada).

En todo caso, los procedimientos de promocin interna deben
observar los principios constitucionales de igualdad, mrito y
capacidad, si bien no debe ser exigible que se repitan, en ese proceso,
pruebas relativas a conocimientos y capacidades ya acreditados por el
empleado pblico en el procedimiento selectivo de acceso.

246
La previsin de cursos especficos de seleccin para la promocin
interna de cualquier tipo no debe excluir la superacin de las pruebas
selectivas necesarias en todo caso.

Debe corresponder a la legislacin que aplique el Estatuto Bsico para
las diferentes Administraciones Pblicas determinar los requisitos
necesarios, incluido el de antigedad, para concurrir a las
convocatorias de promocin interna, el carcter independiente o no de
stas en relacin con las de libre acceso, y en su caso la limitacin de la
promocin interna a reas funcionales o sectores determinados del
empleo pblico.

El Estatuto Bsico debe prever, tambin, que las Administraciones
Pblicas puedan reconocer derechos especficos de disponibilidad de
una parte del tiempo de trabajo y becas de formacin a aquellos
empleados que pretendan participar en los procedimientos de
promocin interna que se organicen, en cualquier caso condicionados
a las necesidades del servicio.

Formacin de los empleados pblicos

La Comisin recomienda, por tanto, que en el Estatuto Bsico se haga
referencia a la necesidad de las Administraciones Pblicas de dedicar
los recursos necesarios a la formacin y perfeccionamiento de sus
empleados y de que establezcan los derechos y deberes de los mismos
al respecto. Las actividades de formacin deben someterse a los
criterios de programacin, gestin y evaluacin pertinentes para el
logro de sus fines.

Provisin de puestos de trabajo

El Estatuto debera establecer que la provisin de puestos de trabajo
debe llevarse a cabo por procedimientos basados en los principios de
publicidad, mrito y capacidad.

Con carcter general, la valoracin de mritos y capacidades, a estos
efectos, debe corresponder a rganos colegiados imparciales y
especializados, de composicin estrictamente tcnica; la legislacin
aplicable en cada caso podra prever la posibilidad de recurso o
reclamacin contra sus decisiones o propuestas ante rganos
administrativos no sometidos a instrucciones jerrquicas.
247

El Estatuto Bsico debera disponer, asimismo, que las leyes en cada
caso aplicables puedan prever la provisin de determinados puestos
de trabajo singularizados de carcter directivo, de confianza personal
o de alta responsabilidad, mediante una decisin discrecional del
rgano competente, y en el ltimo caso mediante acreditacin de la
idoneidad de los candidatos o la preseleccin de algunos de ellos por
un rgano tcnico de valoracin.

Continuidad en el puesto de trabajo, evaluacin peridica y supuestos
de cese

El Estatuto debe establecer que los titulares de los puestos de trabajo a
que han accedido a ellos mediante un procedimiento selectivo de
provisin, tengan derecho a desempear su puesto durante el plazo
mnimo razonable que establezca la legislacin en cada caso aplicable,
pudiendo ser prorrogado dicho plazo automticamente en virtud de la
evaluacin de su rendimiento.

Asimismo el Estatuto debe prever que la legislacin aplicable en cada
caso permita a la Administracin competente acordar motivadamente
el reintegro a su puesto de origen del funcionario que ha accedido a
un puesto de trabajo, durante un breve perodo de prueba.

De la misma manera, el Estatuto debe prever el libre cese de los
titulares de puestos de trabajo que hayan accedido a ellos en virtud de
decisin discrecional, si bien condicionando el cese a causas objetivas
y justificadas durante un perodo mnimo de permanencia
determinado por la legislacin aplicable, cuando la provisin se fund
en la acreditacin de idoneidad o la preseleccin de un rgano tcnico
de valoracin.

Movilidad de los empleados pblicos

La Comisin propone que las leyes que regulen la funcin pblica de
las distintas Administraciones determinen, en su caso, los lmites
funcionales de la movilidad voluntaria de los funcionarios pblicos,
pudiendo facultar a las Administraciones competentes para que
limiten la participacin en los procedimientos de provisin de puestos
de trabajo a los empleados de determinadas reas funcionales o
sectores de actividad.
248

Las referidas leyes han de regular asimismo los supuestos y
procedimientos de movilidad forzosa, que en todo caso deben respetar
las retribuciones de los funcionarios, sus condiciones esenciales de
empleo y el derecho a un puesto de trabajo al que puedan desplazarse
desde su residencia en un tiempo razonable. Slo por causas urgentes
e inaplazables de inters pblico, con carcter temporal y mediante la
compensacin que corresponda, puede imponerse al funcionario un
cambio de trabajo que implique modificar su lugar de residencia.

La Comisin entiende que el Estatuto Bsico del Empleado Pblico
debe impulsar las posibilidades de movilidad interadministrativa de
los empleados pblicos, haciendo referencia a los convenios y
acuerdos que puedan adoptar entre ellas, en su caso en el marco de la
Conferencia Sectorial de Administracin Pblica y sin perjuicio de los
derechos de movilidad voluntaria que puedan establecerse por ley
especial para sectores determinados.

A efectos de facilitar la movilidad administrativa, el Estatuto debe
prever un sistema de homologacin de los sistemas selectivos y de los
grupos profesionales, clases y categoras de empleados de las distintas
Administraciones Pblicas. La gestin de dicho sistema debe
encomendarse a algn rgano u organismo creado por la citada
Conferencia Sectorial y de ella dependiente, salvo lo que pueda

Situaciones administrativas de los empleados pblicos

El Estatuto Bsico del Empleado Pblico debera disponer la
aplicacin del mismo rgimen de situaciones administrativas a los
funcionarios pblicos y a los empleados pblicos con contrato laboral.

El Estatuto Bsico debera regular las distintas situaciones
administrativas de los empleados pblicos, si bien con diferente grado
de intensidad.

La regulacin debe ser comn y prcticamente uniforme por lo que se
refiere a las situaciones de servicios especiales y servicio en otra
Administracin Pblica (no ya slo en Comunidades Autnomas), y
en lo que respecta a todas aquellas situaciones que tienen su
fundamento en la legislacin especial de proteccin social de los
249
trabajadores, tales como las relativas a la conciliacin de la vida
profesional y familiar, proteccin de las familias numerosas,
proteccin frente a la violencia de gnero y similares. En este ltimo
caso, debe mantenerse en el Estatuto Bsico la regulacin vigente.

La regulacin debe ser mnima en cuanto a las situaciones
excepcionales de expectativa de destino y excedencia forzosa o
similares, en cuanto a la excedencia voluntaria incentivada y en cuanto
a la excedencia por prestacin de servicios en el sector pblico
correspondiente a la propia Administracin de origen, de manera que
pueda ser desarrollada o complementada por las leyes del Estado o de
las Comunidades Autnomas en funcin de sus necesidades y de sus
opciones de autoorganizacin y gestin de personal.

El Estatuto Bsico debe establecer tambin una regulacin mnima del
derecho a la excedencia voluntaria, en trminos parecidos a los
actuales, sin perjuicio de que pueda ser completada por las leyes de
aplicacin del mismo.

La situacin de suspensin de funciones o de empleo debe regularse
en parte por remisin a la legislacin penal y, en otra parte, a la del
rgimen disciplinario de los empleados pblicos.

En todo caso debe regularse en el Estatuto Bsico la prdida de la
condicin de empleado pblico que pueda derivar del agotamiento de
los plazos o del incumplimiento de las obligaciones impuestas a
quienes se encuentren en determinadas situaciones.

Se propone, por otra parte, que se simplifique el listado de supuestos
en que cabe aplicar la situacin de servicios especiales, remitiendo la
regulacin de las situaciones del personal directivo a su regulacin
propia y excluyendo la aplicacin de dicha situacin a la generalidad
de los empleados de organismos o entidades determinadas del sector
pblico, por el mero hecho de serlo, salvo excepcin estrictamente
justificada.

La Comisin entiende tambin que la regulacin bsica de la situacin
de excedencia voluntaria por prestacin de servicios en el sector
pblico debera no slo reconocer el tiempo de permanencia en la
misma a efectos de trienios y derechos pasivos, sino contemplar
250
tambin un derecho de reingreso preferente en el puesto de origen u
otro similar, con ocasin de vacante.

Extincin de la relacin de empleo pblico

Causas de extincin de la relacin de servicio de los funcionarios

Se propone que se mantengan en el Estatuto Bsico del Empleado
Pblico las causas de extincin de la relacin de servicio de los
funcionarios pblicos previstas en la actualidad: renuncia, prdida del
requisito de nacionalidad que proceda, inhabilitacin penal,
separacin del servicio y jubilacin.

Igualmente, se considera que debe mantenerse el mismo rgimen y
modalidades de jubilacin previstas en la legislacin general, con dos
adiciones:

- Debe contemplarse el derecho del funcionario a la prrroga del
servicio activo a efectos de alcanzar el perodo de cotizacin
necesario para causar pensin, siempre que no sean ms de seis
aos y el funcionario rena la capacidad funcional necesaria para el
ejercicio de su actividad.

- Tambin debe contemplarse la jubilacin voluntaria parcial del
funcionario pblico, desde cinco aos antes de la edad de
jubilacin forzosa o incluso despus de esta edad, en este ltimo
caso como modalidad de prolongacin voluntaria del servicio
activo, y en todo caso con reduccin proporcional de retribuciones
y condicionada a las necesidades del servicio.

Supresin del despido improcedente para los empleados pblicos con
contrato laboral

La Comisin recomienda la supresin del despido improcedente en el
Estatuto Bsico del Empleado Pblico para el personal con contrato
laboral al que se aplique, de manera que declarada la nulidad del
despido proceda en todo caso la readmisin del trabajador.

Derechos bsicos de los empleados pblicos

251
La Comisin propone que se incluya en el Estatuto el siguiente
catlogo de derechos bsicos de los empleados pblicos:

a) Derechos de carcter individual:

- A la inamovilidad en la condicin de funcionario pblico de
quienes tengan este carcter.
- Al desempeo efectivo de las funciones o tareas propias de su
condicin profesional.
- A la promocin profesional segn principios de igualdad,
mrito y capacidad y de acuerdo con los procedimientos
establecidos en cada caso.
- A ser evaluado de forma objetiva y transparente en el ejercicio
de sus funciones.
- A percibir las retribuciones y las indemnizaciones por razn del
servicio que procedan.
- A participar en la consecucin de los objetivos atribuidos a la
unidad donde preste sus servicios y a ser informado por sus
jefes o superiores de las tareas a desarrollar.
- A recibir asistencia jurdica y proteccin de la Administracin
Pblica en el ejercicio legtimo de su actividad profesional,
conforme a la legislacin vigente.
- A las distinciones y recompensas que le correspondan por el
cumplimiento sobresaliente de sus funciones.
- A la formacin profesional y a la actualizacin permanente de
sus conocimientos y capacidades profesionales.
- A que sea respetada su intimidad, orientacin sexual, propia
imagen y dignidad en el trabajo, especialmente frente al acoso
sexual y moral.
- A la conciliacin de la vida laboral y familiar.
- A la libertad de expresin, dentro de los lmites derivados de la
Constitucin y las leyes.
- A recibir proteccin eficaz en materia de seguridad y salud en el
trabajo.
- A vacaciones, descansos y permisos.
- A la jubilacin segn los trminos y condiciones establecidas en
las normas aplicables.
- A las prestaciones de la Seguridad Social correspondientes al
rgimen que les sea de aplicacin.

b) Derechos de carcter colectivo:
252

- A la libertad sindical.
- A la libre asociacin profesional.
- A la negociacin colectiva y a la participacin en la
determinacin de las condiciones de trabajo.
- De huelga, con los lmites establecidos por la ley y la garanta
del mantenimiento de los servicios esenciales de la comunidad.
- Al planteamiento de conflictos colectivos de trabajo, de acuerdo
con la legislacin aplicable en cada caso.
- De reunin.

El sistema retributivo

Reserva al Estado de la competencia para establecer porcentajes
mximos de incremento de la masa salarial aplicables en todas las
Administraciones Pblicas, previa consulta a las mismas

La Comisin propone que el Estatuto Bsico del Empleado Pblico
salvaguarde expresamente la competencia del Estado para establecer
lmites generales al incremento del gasto de personal de las
Administraciones Pblicas, si bien mediante la fijacin, en su caso, de
porcentajes mximos de aumento de la masa salarial global de cada
una de las Administraciones Pblicas.

La adopcin de dichos lmites de los incrementos retributivos debe
realizarse previa consulta a las Comunidades Autnomas y a los
representantes de la Administracin Local, sea en el seno de la
Conferencia Sectorial de Administracin Pblica o en otros foros o de
otra forma, como paso previo a la negociacin colectiva con las
organizaciones sindicales sobre estos extremos.

Retribuciones bsicas y, en particular, las pagas extraordinarias

En cuanto a la cuanta de las retribuciones bsicas de todos los
funcionarios pblicos y, en concreto, del sueldo base y los trienios, se
propone que se siga fijando por el Estado a travs de las Leyes de
Presupuestos, aunque previa consulta al resto de las Administraciones
y previa negociacin colectiva.

Por lo que se refiere a las pagas extraordinarias, deben alcanzar,
siquiera sea gradualmente, el importe de una mensualidad ntegra de
253
las retribuciones de cada funcionario, incluidas las retribuciones
complementarias de carcter fijo.

Variedad de retribuciones complementarias y complemento de
productividad

El Estatuto Bsico del Empleado Pblico debe reconocer a las leyes
que regulen la funcin pblica del Estado, de las Comunidades
Autnomas y de la Administracin Local o sectores determinados de
ella la posibilidad de establecer su propio modelo de retribuciones
complementarias, vinculndolas sea a la progresin alcanzada en la
carrera, sea a las caractersticas del puesto, actividad o funciones que
desempee el funcionario, en atencin en su caso a sus diferentes
factores o componentes, sea a travs de fondos sociales o de salarios
diferidos, sea en atencin a la productividad o rendimiento de cada
funcionario en el ejercicio de su cargo.

El complemento que retribuye la productividad debera generalizarse,
en la mayor medida posible. Cada Administracin debe determinar
para cada rama, sector y nivel de su propio empleo pblico las formas
de evaluacin, los criterios a tener en cuenta y las consecuencias,
favorables o desfavorables en trminos de percepcin del mencionado
complemento de productividad o similar.

Retribuciones del personal laboral

La Comisin propone que las retribuciones del personal laboral al
servicio de las Administraciones Pblicas se determinen a travs de la
negociacin colectiva, respetando las reglas de la legislacin laboral
comn y los lmites presupuestarios que puedan establecerse,
pudiendo adaptarse a travs de la negociacin a las propias de los
funcionarios en sectores y mbitos determinados.

Otras reglas especficas

El Estatuto Bsico del Empleado Pblico podra completarse con la
regla de deduccin proporcional de retribuciones en caso de huelga o
de no realizacin de la jornada, y con el reconocimiento expreso del
derecho de los empleados pblicos a los intereses legales de demora
en caso de impago de sus retribuciones, desde la fecha del devengo.

254
Representacin, participacin y negociacin colectiva de los empleados
pblicos

rganos de representacin de los funcionarios pblicos y elecciones

El Estatuto Bsico ha de recoger la regulacin relativa a los rganos de
representacin de los funcionarios pblicos Delegados de Personal y
Juntas de Personal-, su nmero en cada una de las unidades
electorales que se constituyan, las facultades y legitimacin de los
rganos de representacin, as como las garantas y derechos de sus
miembros. Tambin ha de regular la duracin de su mandato, en los
mismos trminos de la legislacin vigente.

No obstante, debe remitirse a las leyes del Estado y de las
Comunidades Autnomas y a las que regulen la Administracin Local
la posibilidad de establecer las respectivas unidades electorales y la de
permitir que las que establezcan sean modificadas por los rganos de
gobierno, previa negociacin con los sindicatos.

Se propone mantener el esquema vigente en la actualidad para la
promocin de elecciones a Delegados y Juntas de Personal y para el
procedimiento electoral, si bien reduciendo el contenido bsico de la
mencionada normativa a un conjunto de reglas generales que
garanticen la igualdad bsica de derechos de todos los funcionarios
pblicos y de los candidatos a las elecciones.

En concreto, se propone que, en materia de procedimiento electoral, el
contenido el Estatuto aborde las siguientes cuestiones:

- Determinacin de la condicin de elector y elegible.
- Modalidad del sufragio, que en todo caso ser personal, libre,
directo y secreto.
- Requisitos para la presentacin de candidaturas.
- Sistema de listas.
- Supuestos de sustituciones, revocaciones, dimisiones y extinciones
de los mandatos.
- Funciones de las mesas electorales.
- Acto de votacin y escrutinio.
- Sistema de cmputo y certificacin de resultados.
- Existencia de un procedimiento arbitral para la resolucin de las
impugnaciones en materia electoral.
255

Negociacin colectiva de los funcionarios: principios, sujetos y
estructura de la negociacin

La regulacin de la negociacin colectiva de los empleados pblicos
ha de fundarse en los principios de legalidad, cobertura
presupuestaria, obligatoriedad de la negociacin en las materias
propias de sta, buena fe negocial y publicidad y transparencia; tales
principios han de establecerse de forma expresa o implcita en el texto
del Estatuto.

En materia de legitimacin, se recomienda que, previo acuerdo con los
sindicatos en la Mesa General de las Administraciones Pblicas, se
pueda introducir en la legislacin bsica la posibilidad de que se
reconozca capacidad para negociar, adems de a aqullos, a las Juntas
de Personal y a los Delegados de Personal de los funcionarios en
mbitos determinados y, muy especialmente, en aquellos mbitos
locales en que los sindicatos carezcan de una presencia efectiva.

Caso de aceptarse y pactarse tal posibilidad, la representacin unitaria
expresara su voluntad negocial por mayora de sus miembros. La
Administracin competente elegira el interlocutor en la negociacin
cuando tanto la representacin unitaria como las organizaciones
sindicales legitimadas expresaran su voluntad de negociar.

Cuando menos, debera establecerse en el Estatuto Bsico el derecho
de los miembros de la Junta de Personal o Delegados del Personal de
los funcionarios de participar en las Mesas de negociacin con voz
pero sin voto.

Se considera necesario, por otra parte, que se admita la legitimacin
negocial de las asociaciones de municipios, as como de las Entidades
Locales de mbito supramunicipal, previendo la posibilidad de
adhesin previa o sucesiva de los municipios a la negociacin
colectiva que puedan llevar a cabo en el mbito correspondiente.

El Estatuto Bsico del Empleado Pblico debe prever tambin la
posibilidad de que las distintas Administraciones Pblicas encarguen
el desarrollo de las actividades de negociacin colectiva a rganos u
organismos creados por aqullas o por las leyes correspondientes y de
naturaleza estrictamente tcnica, que ostentaran su representacin en
256
la negociacin colectiva, previas las instrucciones polticas
correspondientes y sin perjuicio de la ratificacin de los acuerdos
alcanzados por los rganos de gobierno o administrativos con
competencia para ello.

El Estatuto Bsico del Empleado Pblico debe recoger la estructura de
Mesas generales y Mesas sectoriales de negociacin previstas en la
legislacin vigente, si bien flexibilizando el rgimen de las sectoriales
para que puedan ser creadas por acuerdo de la Mesa general
correspondiente por causa justificada, sin perjuicio de lo que pueda
establecer la legislacin sectorial aplicable.

Mesa General de las Administraciones Pblicas

La Comisin recomienda tambin que se prevea la constitucin de una
Mesa General de las Administraciones Pblicas para negociar aquellas
condiciones de trabajo que, debiendo ser establecidas por la
legislacin del Estado, afecten al conjunto de los empleados pblicos,
o de los funcionarios pblicos, como es el caso de las reglas o lmites
generales que pueden establecer las Leyes de Presupuestos del Estado,
la legislacin bsica de los funcionarios pblicos, y la legislacin
laboral especial para los empleados pblicos.

La legitimacin para negociar en esta Mesa General correspondera a
la Administracin General del Estado, que, no obstante, debera
coordinar previamente su posicin negociadora con las Comunidades
Autnomas y los representantes de la Administracin Local en la
Conferencia Sectorial de Administracin Pblica o en foros especficos.

Ello sin perjuicio de que la propia Administracin General del Estado
invite a formar parte de la Mesa a representantes de otras
Administraciones, sea a ttulo de observadores o cualquier otro. Por
acuerdos entre ellas, no obstante, podran abordarse en dicha Mesa
General asuntos de la competencia de diferentes Administraciones
Pblicas que deseen negociar en comn, dotndose a la Mesa entonces
de la composicin adecuada en su parte administrativa.

La legitimacin para negociar en representacin de los empleados
pblicos en la Mesa General de las Administraciones Pblicas debe
reconocerse a las organizaciones sindicales ms representativas a nivel
estatal y de Comunidad Autnoma, as como a los sindicatos que
257
hayan obtenido el diez por ciento o ms de representacin en el
mbito correspondiente, sea el especfico de los funcionarios pblicos
cuando la Mesa trate exclusivamente de condiciones que afecten a
stos, sea el del conjunto de los empleados pblicos en otros casos.

El Estatuto Bsico debera prever tambin la posibilidad, con carcter
meramente facultativo, de que una estructura similar se creara en el
mbito de cada Comunidad Autnoma para la negociacin de las
condiciones de trabajo comunes al personal de la propia Comunidad
Autnoma y de las Entidades Locales (o tambin de las Universidades
pblicas) de su territorio.

Funcionamiento de las Mesas

El Estatuto Bsico del Empleado Pblico debe fijar el nmero mximo
de miembros de la Mesa negociadora, en el de doce o quince para cada
una de las partes.

Por lo que se refiere a los representantes de los funcionarios en las
Mesas y de acuerdo con los principios de representatividad y de
proporcionalidad, debe reconocerse la presencia de un representante
como mnimo- para cada organizacin sindical con legitimacin para
negociar y repartirse los restantes puestos en la Mesa de forma
proporcional a los resultados electorales en el mbito especfico de
referencia.

El Estatuto debe establecer que la Mesa negociadora quedar
vlidamente constituida, sin perjuicio del derecho de todos los sujetos
legitimados a participar en ella en proporcin a su representatividad,
cuando las organizaciones sindicales presentes representen, como
mnimo, a la mayora absoluta de los miembros de las Juntas de
Personal y Delegados de Personal de la correspondiente unidad de
referencia.

El acuerdo de la Mesa negociadora requerir el voto favorable de la
mayora de los miembros de la misma, que sean representantes de los
funcionarios.

Materias negociables y materias excluidas de la negociacin

258
La Comisin recomienda que, en cada mbito respectivo y segn las
competencias de cada Administracin Pblica, sean objeto de
negociacin las siguientes materias:

- El incremento de las retribuciones del personal al servicio de las
Administraciones Pblicas que proceda incluir en el Proyecto de
Ley de Presupuestos Generales del Estado de cada ao.
- La determinacin y aplicacin de las retribuciones de los
funcionarios.
- Los criterios generales de los planes y fondos para la formacin
y de la promocin interna.
- Los criterios generales para la determinacin de prestaciones
sociales y pensiones de clases pasivas.
- Las propuestas sobre derechos sindicales y de participacin.
- La fijacin de los criterios generales de accin social y aquellas
materias en que as se establezca en la normativa sobre
prevencin de riesgos laborales.
- Las materias que afecten a las retribuciones y a las condiciones
de trabajo de los funcionarios y cuya regulacin exija norma con
rango de ley.
- Los criterios generales sobre ofertas de empleo pblico.
- Las materias referidas a calendario laboral, horarios, jornadas,
vacaciones, permisos y movilidad funcional y geogrfica, as
como los criterios generales sobre la planificacin estratgica de
los recursos humanos, en aquellos aspectos que afecten a
condiciones de trabajo de los empleados pblicos.

Por otra parte, deben quedar excluidas de la negociacin, las
siguientes materias:

- Las decisiones de las Administraciones Pblicas que afecten a
sus potestades de organizacin, en la triple acepcin de poderes
de estructuracin de competencias y rganos administrativos,
poderes de eleccin de las modalidades de gestin y poderes de
dotacin o asignacin de medios. En estos casos, las
organizaciones sindicales deben tener derecho a ser consultadas,
cuando el ejercicio de aquellas potestades tengan repercusin
sobre las condiciones de trabajo de los funcionarios.
- Los poderes de direccin y control propios de la relacin
jerrquica.
259
- La regulacin del ejercicio de los derechos de los ciudadanos y
de los usuarios de los servicios pblicos, as como el
administrativas.
- La determinacin de las condiciones de empleo del personal
directivo.
- La regulacin y la determinacin concreta, en cada caso, de los
sistemas, criterios, rganos y procedimientos de acceso y

Pactos, Acuerdos y negociacin sobre proyectos de ley

Se propone que el Estatuto Bsico del Empleado Pblico diferencie
entre Pactos y Acuerdos adoptados en el marco de la negociacin
colectiva de los funcionarios pblicos, segn se celebren sobre
materias de competencia de los rganos administrativos o de los
rganos de gobierno de las Administraciones Pblicas. A tales efectos,
en el mbito de la Administracin Local deben entenderse por rganos
de gobierno, el Pleno, el Alcalde o Presidente y la Junta de Gobierno
Local de las respectivas Corporaciones u rganos equivalentes de las
entidades supramunicipales.

Si los Acuerdos tratan sobre materias que deben ser reguladas por una
ley, el Estatuto debe establecer que su eficacia se agote con el
cumplimiento por el rgano de gobierno correspondiente de la
obligacin de aprobar y enviar al Parlamento un proyecto de ley que
recoja lo acordado.

Si los Acuerdos o Pactos versan sobre materias que no precisan ser
reguladas por una ley, pero tienen contenido normativo, las partes
podran convenir si alcanzan por s mismos eficacia normativa o
deben dar lugar a la elaboracin y aprobacin, obligada, de una norma
reglamentaria.

En el primer caso, los Pactos y Acuerdos de contenido normativo, una
vez ratificados los segundos, deben ser objeto de publicacin en el
diario oficial correspondiente como requisito de su eficacia normativa.

Si los Pactos y Acuerdos carecen de contenido normativo, tendrn la
eficacia obligacional que en cada caso corresponda, y no precisan de
publicacin oficial para alcanzar su eficacia propia.
260

Procedimiento de negociacin y obligacin de negociar de buena fe

El Estatuto Bsico del Empleado Pblico debe disponer expresamente
que el procedimiento de negociacin debe fundarse en el principio de
buena fe y que slo es posible rechazar la iniciativa de negociacin de
una de las partes por causa legalmente prevista o por razones de
inters pblico suficientemente motivadas.

Las Mesas negociadoras deben constituirse en el plazo mximo de un
mes desde la recepcin de la comunicacin de la iniciativa para
negociar y pueden establecer, desde entonces, un calendario o plan de
negociacin, sin que sea necesaria la solicitud de todas las
organizaciones sindicales componentes de una Mesa para reunirla.

Los Pactos y Acuerdos deben celebrarse por escrito y determinar,
como mnimo, las partes que los conciertan, su mbito de aplicacin, la
comisin de seguimiento, el plazo de vigencia y los plazos, formas y
condiciones de su denuncia.

Una vez celebrados los Pactos y ratificados los Acuerdos, deben ser
remitidos a la oficina pblica competente para su depsito, previo
control de legalidad formal, y a efectos de su publicacin posterior en
el diario oficial correspondiente.

El Estatuto debe prever expresamente frmulas de adhesin de una
Administracin o Entidad Pblica a los Acuerdos alcanzados por otra
de su misma naturaleza y rango dentro del territorio de cada
Comunidad Autnoma, o a los Acuerdos alcanzados en un mbito
supramunicipal o para un conjunto de Universidades pblicas.

Slo si no se alcanza un acuerdo en la negociacin llevada a cabo de
buena fe y, en su caso, agotados los procedimientos de solucin
extrajudicial de conflictos, debera admitirse que la Administracin
competente proceda a determinar por norma o decisin unilateral las
condiciones de trabajo de los funcionarios o a elaborar el proyecto de
ley correspondiente.

Vigencia de los Pactos y Acuerdos

261
El Estatuto Bsico establecer que los Pactos y Acuerdos pueden tener
vigencia plurianual, salvo cuando estipulen el incremento de las
retribuciones que haya de establecerse en los Presupuestos Generales
de las distintas Administraciones Pblicas.

En todo caso, los Pactos y Acuerdos deben tener un plazo de vigencia,
salvo cuando tengan por contenido la elaboracin de un proyecto de
ley (distinto de la Ley de Presupuestos Generales) o la elaboracin de
un reglamento. A estos ltimos casos deben aplicarse las reglas
generales sobre vigencia de las normas jurdicas, por relacin a las
leyes y reglamentos derivados de la negociacin colectiva.

Cuando el resto de los Pactos o Acuerdos agoten su plazo de vigencia
sin que se haya acordado su sustitucin, prrroga o renovacin, deben
prolongar su vigencia durante un perodo mximo de seis meses a
partir del cual la Administracin competente podra regular de
manera unilateral las condiciones de trabajo a que se refieren.

Excepcionalmente y por causa grave de inters pblico derivada de
una alteracin sustancial de las circunstancias econmicas o de la
necesidad de cumplir compromisos internacionales o supranacionales,
se debera admitir que, previo intento de renegociacin en la Mesa
correspondiente, el Gobierno del Estado o de la Comunidad
Autnoma pudieran acordar una modificacin o revisin de Acuerdos
ya firmados de carcter plurianual, en la medida estrictamente
necesaria para salvaguardar el inters pblico o cumplir los citados
compromisos.

Solucin extrajudicial de conflictos

Resulta conveniente introducir en el Estatuto Bsico la posibilidad de
acudir a procedimientos de solucin extrajudicial de conflictos
colectivos, como el arbitraje y, fundamentalmente, la mediacin, que
sirvieran para resolver conflictos derivados de la negociacin o de la
aplicacin e interpretacin de Pactos y Acuerdos. La mediacin sera
obligatoria siempre que una de las dos partes la solicitara, salvo
cuando se trate de negociar proyectos de ley. El arbitraje debera
requerir la conformidad de ambas partes, si bien el laudo arbitral sera
vinculante.

262
Negociacin comn para funcionarios y personal laboral y reglas
especiales para la de este ltimo

La Comisin entiende que las diferencias existentes en la materia en la
legislacin administrativa y laboral impiden establecer una
negociacin colectiva conjunta para el personal funcionario y laboral
al servicio de las Administraciones Pblicas. No obstante, s es
necesario que el Estatuto Bsico prevea la posibilidad de que las
Administraciones Pblicas constituyan un rgano de negociacin
comn para el personal funcionario y laboral, para todas aquellas
condiciones de trabajo que les sean comunes, teniendo los Acuerdos,
Pactos y convenios colectivos resultantes diferentes efectos segn el
colectivo al que sean de aplicacin.

Tambin habra de recogerse la posibilidad de que, previo acuerdo, se
constituyan rganos conjuntos de representantes unitarios de
funcionarios y laborales, habida cuenta de la identidad de funciones
de unos y otros, con excepcin de la funcin de negociacin colectiva
que slo tienen los ltimos mencionados.

El Estatuto Bsico del Empleado Pblico ha de disponer que la
negociacin colectiva de los empleados pblicos con contrato laboral
se rija por el Estatuto de los Trabajadores.

Ello no obstante, los convenios colectivos que se celebren deben
ajustarse a los incrementos retributivos que establezcan las respectivas
Leyes de Presupuestos, deviniendo inaplicables las clusulas que se
opongan a ellas.

Las Administraciones Pblicas podrn establecer una fiscalizacin
previa de los convenios colectivos para verificar el cumplimiento de
dichos lmites presupuestarios.

La facultad extraordinaria de modificacin unilateral de lo pactado
con carcter plurianual que, para casos de grave perjuicio para el
inters pblico, se debera reconocer a los Gobiernos del Estado y de
las Comunidades Autnomas, ha de poder aplicarse tambin a los
convenios colectivos del sector pblico, en los mismos trminos que a
los Pactos y Acuerdos para los funcionarios.

Derecho de reunin
263

El Estatuto Bsico debera contener una regulacin unitaria del
derecho de reunin con fines sindicales para los funcionarios pblicos
y para el personal laboral, sin perjuicio de las necesarias
actualizaciones y reduciendo, en su caso, dicha regulacin a lo
estrictamente bsico.

Cdigo tico y deberes de los empleados pblicos

Resulta necesario, a juicio de la Comisin, reforzar las exigencias ticas
en el empleo pblico, conforme a un conjunto de principios
establecidos por organizaciones internacionales, que seran los
siguientes: la proteccin del inters pblico de acuerdo con el
ordenamiento jurdico, la lealtad institucional, la imparcialidad y
objetividad, la integridad, honestidad y ejemplaridad, la austeridad, la
profesionalidad, la iniciativa, diligencia y receptividad, la
responsabilidad y la transparencia, as como la confidencialidad
cuando proceda.

Conforme a ellos, la Comisin considera que en el Estatuto debe
incluirse el siguiente catlogo de deberes bsicos de los empleados
pblicos:

- Respetar la Constitucin, los Estatutos de Autonoma y el resto
del ordenamiento jurdico.
- Deberes de imparcialidad y neutralidad en el ejercicio de sus
funciones, y de servicio con objetividad a los intereses generales.
- Promover el respeto a la igualdad entre hombres y mujeres en el
servicio pblico.
- Obedecer las instrucciones y rdenes de los superiores, salvo
cuando se trate de rdenes manifiestamente ilegales.
- Cumplir con diligencia las tareas que les correspondan o se les
encomienden, y, en su caso, resolver dentro de plazo los
procedimientos o expedientes de su competencia.
- Deber de colaboracin con los superiores y compaeros.
- Cumplir la jornada y el horario establecidos.
- Guardar secreto de aquellas informaciones que tengan dicho
carcter segn la legislacin en vigor.
- Deber de discrecin en relacin con aquellos asuntos que
conozcan por razn de su cargo, sin que puedan hacer uso de la
264
informacin obtenida para beneficio propio o de terceros, o en
perjuicio del inters pblico.
- Deber de informacin a los ciudadanos sobre todas aquellas
materias o asuntos que tengan derecho a conocer, as como para
facilitarles el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus
obligaciones.
- Tratar con atencin y respeto a los ciudadanos y a sus
superiores, compaeros y subordinados.
- No contraer obligaciones econmicas o de otro tipo con
personas o entidades que puedan desviarles del cumplimiento
de sus deberes.
- Declarar cualquier inters propio relacionado con el ejercicio de
sus funciones, aunque no entrae un conflicto de intereses.
- Deber de abstencin en aquellos asuntos en que tenga un inters
personal conforme a la legislacin vigente.
- No utilizar los recursos y bienes de la Administracin en
provecho propio o de personas allegadas y deber de velar por su
conservacin.
- Deber de formacin profesional, en los trminos que se
establezcan.
- Observar las normas de seguridad y salud laboral.

El Estatuto debe tambin prever que las Administraciones Pblicas, en
el marco de su respectiva competencia, puedan promover la
elaboracin de cdigos de conducta especficos para sus empleados o
para sectores o grupos determinados de ellos, que completen o
especifiquen sus deberes ticos de servicio.

Sistema de incompatibilidades

El Estatuto Bsico del Empleado Pblico debe recoger la regulacin de
las incompatibilidades entre dos o ms actividades pblicas
establecida en la legislacin vigente.

Por otra parte, se propone que el Estatuto Bsico mantenga, en
trminos generales, la regulacin actualmente vigente sobre
incompatibilidades de los empleados pblicos con actividades
privadas que puedan implicar un conflicto de intereses, desviarles del
cumplimiento de sus deberes o comprometer su imparcialidad e
independencia.

265
Estas reglas generales deberan ser completadas con algunas otras
especficas, ms estrictas, referidas a aquellos empleados,
fundamentalmente de nivel superior, que ejerzan funciones relativas a
la adjudicacin de contratos, autorizaciones, licencias, subvenciones y
otros derechos, as como para los empleados de las autoridades u
organismos de regulacin y control de los mercados y para quienes
desempean funciones de inspeccin y de sancin sobre particulares y
empresas privadas.

Asimismo, la Comisin propone que el Estatuto subordine el
reconocimiento de compatibilidad para realizar actividades privadas
no contempladas en los dos prrafos anteriores, a que no se retribuya
al empleado pblico mediante un complemento o factor de
incompatibilidad o de dedicacin exclusiva. Incluso cuando se
reconozca dicha compatibilidad, sta debe quedar condicionada al
estricto cumplimiento del horario y jornada en la Administracin y a
la evaluacin positiva del desempeo, debiendo la Administracin
revocar la autorizacin o reconocimiento de compatibilidad si se
incumplen estas condiciones.

Entendemos que deben mantenerse los regmenes especiales ya
existentes, como el del personal docente universitario y el del personal
sanitario, as como el rgimen de excepciones previsto en la Ley de
Incompatibilidades.

Principios del rgimen disciplinario

El Estatuto Bsico debe recoger unos principios generales del rgimen
disciplinario aplicables a todos los empleados pblicos, que han de ser
objeto de concrecin y desarrollo para los funcionarios por las leyes y
reglamentos de aplicacin de aqul y para el personal laboral a travs
de los convenios colectivos.

Se considera necesario que el Estatuto Bsico recoja los siguientes
principios del rgimen disciplinario:

- Principios de legalidad y tipicidad, o de predeterminacin
normativa de las faltas y las sanciones, a travs de convenios
colectivos para el personal laboral.
- Principios de irretroactividad de las disposiciones
sancionadoras no favorables y retroactividad de las favorables.
266
- Principio non bis in idem, que impide la imposicin de dos
sanciones por los mismos hechos y la tramitacin de un
expediente disciplinario pendiente una instruccin penal,
cuando la eventual sancin disciplinaria hubiera de tener el
mismo fundamento que la pena que pudiera imponerse.
- Principio de proporcionalidad, aplicable a la clasificacin de las
infracciones y sanciones, y a la aplicacin de las mismas.
- Principios de culpabilidad y presuncin de inocencia.

Asimismo, el Estatuto debera recoger las reglas bsicas de
prescripcin de las infracciones y sanciones disciplinarias.

El Estatuto Bsico ha de contemplar, por otra parte, el siguiente elenco
de sanciones disciplinarias posibles:

- Separacin del servicio de los funcionarios, que slo podr
aplicarse por la comisin de faltas muy graves.
- Despido disciplinario del personal laboral, que comportar la
inhabilitacin para ser titular de un nuevo contrato durante un
plazo mximo establecido en funcin de la gravedad de la falta.
- Suspensin de empleo y sueldo hasta un mximo de seis aos
de duracin.
- Traslado forzoso, con o sin cambio de localidad de residencia, y
sin derecho a indemnizacin, por el periodo que en cada caso se
establezca.
- Prohibicin temporal de participar en procedimientos de
provisin de puestos de trabajo o de movilidad voluntaria o en
procedimientos de evaluacin para el ascenso de categora.
- Regresin en la categora.
- Apercibimiento.
- Cualquiera otra que establezca la ley.

Debe corresponder a las leyes del Estado y de las Comunidades
Autnomas especificar el cuadro de sanciones aplicables en cada caso
y la duracin y efectos concretos de las mismas.

Asimismo, la Comisin propone que el Estatuto Bsico establezca que
el procedimiento disciplinario debe fundarse en principios de
celeridad y economa procesal, sin perjuicio del pleno respeto a los
derechos y garantas de defensa del inculpado.

267
La separacin entre la fase instructora y sancionadora del
procedimiento debe quedar garantizada, en todo caso, cuando se
prevea que las faltas puedan ser sancionadas con la mayor gravedad.
En el procedimiento ordinario debe bastar, en cambio, que el
inculpado pueda exponer en trmite de audiencia sus alegaciones y
solicitar la prctica de pruebas que estime procedentes. Para las
sanciones leves, como la de apercibimiento, el inculpado tiene derecho
a exponer sus alegaciones antes de la resolucin.

El Estatuto debe remitirse a la legislacin laboral y en su caso a la
legislacin aplicable, por lo que se refiere a la posible intervencin de
los representantes de los trabajadores y de los denunciantes
perjudicados en el procedimiento disciplinario.

El Estatuto debe prever tambin la posibilidad de adoptar medidas
cautelares en el procedimiento, que pueden consistir en la suspensin
provisional del inculpado por un plazo mximo de seis meses, salvo
paralizacin del expediente por causa imputable al mismo.

Coordinacin entre las Administraciones Pblicas

Se propone la supresin del Consejo Superior de la Funcin Pblica y
articular la cooperacin poltica en materia de empleo pblico en torno
a la Conferencia Sectorial de Administracin Pblica y a las
comisiones que se puedan crear en su seno, mencionndolo en el
Estatuto Bsico.

En todo caso, cuando en la Conferencia Sectorial se aborden
cuestiones relacionadas con el empleo pblico que afecten tambin a la
Administracin Local, debe preverse la incorporacin a los debates de
representantes de la misma, designados por sus asociaciones ms
representativas.

El Estatuto debe mantener la Comisin de Coordinacin del Empleo
Pblico (en vez de Funcin Pblica), con una composicin similar a la
actual y como comisin de trabajo de la Conferencia Sectorial, con
funciones de preparacin, estudio, desarrollo de acuerdos de aqulla,
informacin y debate en la materia.

Tambin debe preverse la incorporacin de una representacin de la
Administracin Local a esa Comisin.
268

El Estatuto debe contemplar, expresamente, la posibilidad de que las
Administraciones Pblicas celebren convenios de colaboracin y
acuerden la realizacin de planes y programas conjuntos de actuacin
para el logro de objetivos comunes en materia de empleo pblico.

269

ANEXOS
270
ANEXO I

MIEMBROS INTEGRANTES DE LA COMISIN

Presidente:

- Miguel Snchez Morn: Catedrtico de Derecho
Administrativo de la Universidad de Alcal.

Vocales:

- Jos Ignacio Cases Mndez: Profesor Titular de Ciencia Poltica
y de la Administracin de la Universidad Carlos III de Madrid.
- Federico A. Castillo Blanco: Profesor Titular de Derecho
Administrativo de la Universidad de Granada.
- ngel Criado Herrero: Subdirector General de la Inspeccin
General de Servicios de la Administracin General del Estado.
- Fernando Daz de Liao y Argelles: Vocal Asesor del
Secretario General para la Administracin Pblica. Ministerio de
- Carlos Galindo Meo: Vocal Asesor en el Gabinete de la
Presidencia del Gobierno.
- Pedro Guilln Marina: Vocal Asesor del Secretario General para
la Administracin Pblica. Ministerio de Administraciones
Pblicas.
- Rafael Jimnez Asensio: Catedrtico de Derecho Constitucional
de la Universidad Ramon Llull y Director de los Servicios
Jurdicos del Ayuntamiento de Barcelona.
- Francisco Longo Martnez: Director del Instituto de Direccin y
Gestin Pblica de ESADE.
- Julia Marchena Navarro: Directora de la Divisin de
Consultora, Asesoramiento y Asistencia de Recursos Humanos.
Ministerio de Administraciones Pblicas.
- Aldo Olcese Santonja: Acadmico Numerario de la Real
Academia de Ciencias Econmicas y Financieras y Presidente de
la Fundacin de Estudios Financieros.
- Luis Ortega lvarez: Catedrtico de Derecho Administrativo y
Director del Centro de Estudios Europeos de la Universidad de
Castilla-La Mancha.
271
- Salvador del Rey Guanter: Catedrtico de Derecho del Trabajo
y de la Seguridad Social de la Universidad Pompeu Fabra, y
Consejero del Consejo Econmico y Social.
- Toms Sala Franco: Catedrtico de Derecho del Trabajo y de la
Seguridad Social de la Universidad de Valencia, y Presidente de
la Comisin Consultiva Nacional de Convenios Colectivos.
- Sara Ugarte Alonso-Vega: Subdirectora General de Costes y
Anlisis de Retribuciones del Personal Funcionario. Ministerio
de Economa y Hacienda.
- Vicente Vigil-Escalera Pacheco: Director del rea Funcional de
Trabajo y Asuntos Sociales de la Delegacin del Gobierno en
Andaluca.

272
ANEXO II

ADMINISTRACIONES PBLICAS, ENTIDADES Y
ORGANIZACIONES QUE HAN DIRIGIDO SUS OBSERVACIONES
A LA COMISIN

El apartado cuarto de la Orden de creacin de la Comisin para el
estudio y preparacin del Estatuto Bsico del Empleado Pblico
estableci que la Comisin, en su funcionamiento, seguira un esquema
participativo, articulando los instrumentos necesarios para la
participacin de Comunidades Autnomas, Corporaciones Locales,
organizaciones sindicales y otras organizaciones representativas.

En este marco participativo, la Comisin realiz una consulta
general dirigida a diferentes rganos, entidades y organizaciones. Se
sealan a continuacin aqullas, de entre las organizaciones consultadas
u otras, que han remitido sus observaciones a la Comisin:

- Agencia Tributaria
- Asociacin de Funcionarios Internacionales Espaoles
- Asociacin Nacional de Recaudacin AEAT
- Asociacin Profesional del Cuerpo Tcnico de Auditoria y
Contabilidad
- Asociacin Profesional de Funcionarios Gestores de la
Administracin General del Estado
- Asociacin Profesional de Ponentes de los Tribunales Econmico-
Administrativos
- Asociacin Profesional de Tcnicos de Aduanas
- Asociacin de Titulados Superiores y Medios Laborales de la
Administracin General del Estado (ATSUME)
- Ayuntamiento de Cdiz
- Ayuntamiento de Madrid
- Banco de Espaa
- Ciudad Autnoma de Melilla
- Comisiones Obreras (FSAP-CC.OO)
- Comunidad Autnoma de Madrid
- Concello de Vigo
- Confederacin Intersindical Galega (CIG)
- Consejo General de Colegios Mdicos
273
- Consejo General de Secretarios, Interventores y Tesoreros de
Administracin Local (COSITAL)
- Federacin de Asociaciones de Cuerpos Superiores de la
Administracin Civil del Estado (FEDECA)
- Federacin Espaola de Municipios y Provincias (FEMP)
- Generalitat de Catalunya
- Generalitat Valenciana
- Gobierno de Aragn
- Gobierno de Cantabria
- Gobierno del Principado de Asturias
- Gobierno Vasco
- Instituto Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo del
Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales
- Junta de Castilla y Len
- Junta de Extremadura
- Ministerio de Educacin y Ciencia
- Ministerio de Fomento
- Ministerio de Sanidad y Consumo
- Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales
- Regin de Murcia
- Sindicato Convergencia Estatal de Mdicos y Ayudantes Tcnicos
Sanitarios (CEMSATSE)
- Sindicato de Tcnicos del Ministerio de Hacienda (GESTHA)
- Sindicatos de Trabajadores y Trabajadoras de la Enseanza (STES)
- Unin General de Trabajadores (FSP-UGT)
- Unin Sindical Obrera (FEP-USO)
- Universidad de Zaragoza

274
ANEXO III

ENCUENTROS DE TRABAJO REALIZADOS

Dentro del marco participativo de actuacin ya mencionado, se
realizaron diversos encuentros de trabajo con algunos de los
representantes de aquellos sectores que ms pueden verse afectados por
la ulterior aprobacin del Estatuto Bsico.

A continuacin se detallan las reuniones celebradas:

1. Reunin celebrada el 13 de diciembre de 2004 con representantes
empresariales, en concreto, de la Confederacin Espaola de
Organizaciones Empresariales (CEOE) y del Crculo de Empresarios.

2. Reunin celebrada el 16 de diciembre de 2004 con representantes
sindicales, en concreto, de Comisiones Obreras (CC.OO.), Unin General
de Trabajadores (UGT) y CSI-CSIF.

3. Reunin celebrada el 13 de enero de 2005 con representantes de la
Federacin Espaola de Municipios y Provincias (FEMP).

4. Reunin celebrada el 27 de enero de 2005 con la Federacin de
Asociaciones de Cuerpos Superiores de la Administracin del Estado
(FEDECA).

5. Reunin mantenida con responsables en materia de empleo
pblico de las Comunidades Autnomas. Esta reunin tuvo lugar en
Puigcerd, en el marco de la reunin de la Comisin de Coordinacin de
la Funcin Pblica, organizada por la Generalitat de Catalunya, que se
desarroll los das 7 y 8 de febrero de 2005.
275

ANEXO IV

JORNADAS CELEBRADAS

Se realizaron tres jornadas monogrficas sobre algunas de las
materias que pueden ser de mayor relevancia para el Estatuto Bsico:

1. Jornada sobre el rgimen legal de los directivos pblicos,
celebrada en Barcelona el 20 de diciembre de 2004. Esta Jornada cont con
la colaboracin del Ayuntamiento de Barcelona. Fueron ponentes de la
misma:

- D. Luis Maeso Seco, Profesor de Derecho Comunitario de la
Universidad de Castilla-La Mancha.

- D. Carles Rami Matas, Profesor de Ciencias Polticas y de la
Administracin de la Universidad Pompeu Fabra.

- D. Javier Valero Iglesias, Administrador Civil del Estado, en la
actualidad Secretario General de la Sociedad Estatal de Enseanza
Aeronutica.

2. Jornada sobre carrera profesional y evaluacin del rendimiento
del empleado pblico, celebrada en Sevilla el 17 de enero de 2005. Esta
Jornada cont con la colaboracin de la Junta de Andaluca a travs de la
Consejera de Justicia y Administracin Pblica y del Instituto Andaluz
de Administracin Pblica. Fueron ponentes de esta Jornada:

- D. Celso Gonzlez Gonzlez, Director Adjunto de Recursos
Humanos de la Agencia Estatal de Administracin Tributaria.

- D. Alberto Palomar Olmeda, Profesor de la Universidad Carlos III
de Madrid.

3. Jornada sobre representacin, participacin y negociacin
colectiva del empleado pblico, celebrada en Valencia el 2 de febrero de
2005. Esta Jornada cont con la colaboracin de la Generalitat Valenciana,
a travs de la Consejera de Justicia y Administraciones Pblicas, as
como con la colaboracin de la Subdelegacin del Gobierno en Valencia.
Fueron ponentes de esta Jornada:
276

- D. Joan Mauri Majs, Profesor de Derecho Administrativo de la
Universidad de Barcelona.

- D. Remedios Roqueta Buj, Catedrtica de Derecho del Trabajo y
Seguridad Social de la Universidad de Illes Balears.

277

EBEP. Informe de La Comisión de Expertos

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