La charte de l’environnement

La loi constitutionnelle du 28 février 2005 promulguée le 1 e mars 2005 est conçue comme l’équivalent de la DDHC et du préambule de 1946, sous l’influence de la volonté du président de la république J Chirac. Elle entend énoncer des valeurs particulièrement nécessaires à notre temps : déclaration des droits (droit de vivre dans un environnement sain, droit à l’information en matière environnementale). Sa plus grande originalité réside dans les devoirs à l’intention des citoyens. Cela provoqué des remous au parlement et en doctrine. Critiques :  Il est inutile d’inscrire des devoirs de l’homme dans une constitution : Pr RIVERO : « le respect de l’autre, inhérent à la formulation des droits, suffit à fonder l’éthique minimum dont une société ne peut se passer sans que soit nécessaire une certaine formulation de devoirs qui dépasse l’ordre juridique pour relever les exigences supérieures de la conscience ».  Cet engouement n’a traditionnellement séduit que les dictatures. Pourtant, ce n’est pas une perversion de la démocratie. La CEDH favorise l’émergence de véritables droits de l’homme à l’environnement, et notamment à vivre dans un environnement sain (a 8 CEDH : droit au respect de la vie privée et familiale). On assiste à un renouvellement de la conception des devoirs de l’homme (conception + moderne et démocratique) qui conduit à imposer à l’individu le devoir de respecter les droits de l’homme des autres individus. Pour cela, elle a eu recours à la notion d’effet horizontal (litiges interindividuels) et a dégagé la notion d’obligations positives. Normalement, la CEDH était conçue comme une DDHC pouvant être saisie par les individus (effet vertical). C’est en 1985 qu’elle a souhaité élargir le rayonnement de la convention en reconnaissant son application horizontale. Lorsqu’un individu méconnaît ses devoirs, on considère que l’Etat a manqué à son obligation positive. Ces devoirs de l’homme sont placés au service d’une sorte d’individualisme solidaire, ce qui leur faire perdre leur tonalité suspecte.  L’expression emprunte plus à la morale et aux devoirs politiques qu’à la technique juridique. En droit, on ne connaît pas le concept de devoirs. Défense :  Renouvellement de la conception : le DEDH légitime cette conception.  Ces devoirs contrebalancent des droits que la charte reconnaît à l’homme  On ne voit pas comment protéger l’environnement de manière efficace sans imposer à ces individus et collectivités des restrictions à l’exercice des activités économiques. La portée juridique de la charte va varier dans le temps. Ses rédacteurs ont inséré un certain nombre de verrous qui sont censés exclure une interprétation trop dynamique de ce texte. Ces verrous vont progressivement sauter. CE 1998 : « Association Greenpeace France ». Dans cet arrêt, le CE a consacré le principe de précaution. Or la loi Barnier de 1995 semblait imposer une médiation législative (le principe de précaution inspire les politiques à suivre dans le cadre des lois qui en définissent la portée). Portée voulue ≠ interprétation des juridictions.

I/ La charte de l’environnement vue par ses rédacteurs A/ La normativité contrastée des dispositions de la charte 1/ Eléments à caractères essentiellement politiques  Certains éléments correspondent à des engagements politiques dépourvus de conséquences juridiques : textes proclamatoires (considérants de la charte). Ex : les ressources et équilibre naturels ont conditionné l’émergence de l’humanité ; l’avenir et l’existence de l’humanité sont indissociables de son milieu naturel.  Eléments qui sont assez peu opératoires. Ils dictent une conduite déterminée aux autorités politiques, mais dont la portée juridique reste extrêmement faible. Ex : l’environnement est le patrimoine commun des êtres humains. 2/ Eléments ayant indéniablement une portée juridique Ils impliquent une médiation législative avant d’être invoqués devant le juge. En revanche, les principes sont directement invocables devant le juge. La distinction entre les objectifs et les principes se fait sur la base de 3 critères : le caractère +/- impératif de l’énoncé, l’importance de la norme du point de vue social, intention des auteurs du texte. A/ objectifs non directement invocables  Principaux o Nécessité de rechercher la préservation de l’environnement au même titre que les autres intérêts fondamentaux de la nation (trop vague ou théorie du bilan ?) o Obligation de tenir compte dans les choix du présent, des besoins des générations futures et des autres peuples.  Autres types o Objectifs par détermination de la charte parce qu’elle prévoit l’intervention du législateur. Ex : devoir de prévention devra être concrétisé par le législateur comme le droit à l’information et à la participation. o Objectifs implicites : dispositions lorsque l’intervention législative n’est pas expressément prévue, mais qui paraît néanmoins indispensable. Ex : a 1 : chacun a le droit de vivre dans un environnement sain, devoir de promouvoir un développement durable. B/ Le principe directement applicable : principe de précaution C’est l’un des apports de la charte qui renverse une jurisprudence constitutionnelle. CC 27 juin 2001 sur la loi relative à l’IVG et à la contraception : le CC avait dénié toute valeur constitutionnelle au principe de précaution. B/ Source d’inspiration de la charte : l’obligation d’anticiper les risques environnementaux Cette obligation permet de fédérer le principe de prévention et de précaution et relègue le principe de réparation. 1/ La mise au 1e plan des principes de prévention et de précaution La prévention consiste à prendre les mesures indispensables pour faire face à un risque connu et certain (connaissances scientifiquement prouvées) Le principe de précaution s’applique à un risque dont la survenance est incertaine (gestion de l’improbable). Ce n’est pas un principe d’abstention, d’inaction, mais un principe d’action. En doctrine, on dit de la précaution : « dans le doute mets tout en œuvre pour agir au mieux ».

A/ Le principe de prévention Il va de pair avec la correction à la source des atteintes à l’environnement. Il est protégé par le droit communautaire (a 174 TCE, L 110-1 code de l’environnement, loi Barnier 1995) Il n’a été que très peu utilisé par le juge. Dans ces conditions, il paraît logique que l’a 3 de la Charte soit aussi peu utilisé. Les appréciations qui y sont portées sont qu’il ne sert à rien, et qu’il se décline en un ensemble de procédures d’évaluation environnementales (multitude de polices et procédures de prévention des dommages à l’environnement). En vertu de ce principe, les autorités administratives ont une triple obligation  Obligation de se tenir informée afin de connaître le risque  Obligation de prendre les réglementations appropriées  Obligation de s’assurer de la bonne exécution de la réglementation. En cas de manquement, on assiste paradoxalement à un transfert de responsabilité aux autorités publiques. La cause 1e du manquement n’est pas le comportement fautif de l’auteur du dommage, mais au contraire la défaillance de la puissance publique (obligation positive en droit européen). Ce transfert de responsabilité a été contrebalancé par le développement très important des polices de l’environnement. B/ Le principe de précaution Elle va plus loin que la prévention en ce sens qu’elle oblige l’etat à agir par anticipation lorsque l’on redoute un risque qui n’est pas démontré au moment où l’Etat agit. On a pu parler qu’il s’agissait, conduisait à l’élaboration du « catastrophisme éclairé ». On redoute les conséquences catastrophiques, on s’efforce d’en limiter les conséquences. On peut estimer que 2 interprétations s’opposent :  Thèse maximaliste exige la preuve absolue de l’absence de tout risque avant d’agir  Thèse qui considère qu’il faut seulement imposer une démarche prudentielle et l’adoption de mesures proportionnées aux risques. C’est celle là qui a été retenue par l’a 5 de la Charte (mise en œuvre d’une procédure d’évaluation voire de mesures provisoires et proportionnées afin de parer à la réalisation du dommage) Il y a une ambiguïté par rapport au principe d’indemnisation des victimes qui ne doit pas être invoqué pour bloquer tout progrès scientifique ou technologique. L’a 5 suggère que c’est un principe de minimalisation des risques : gestion de l’incertain. Cependant, on ne saurait atteindre le risque zéro. Autrement dit, les pouvoirs publics ne doivent pas attendre la preuve intangible de l’absence d’un risque pour agir. Il faut rechercher un rapport de proportionnalité entre le risque encouru et les activités en cause. ( // place de l’expert : désengagement du politique) La charte précise le champ d’application du principe de précaution et rappelle qu’il concerne le risque improbable. Il ne joue que lorsque la réalisation d’un dommage, bien qu’incertaine en l’état des connaissances scientifiques que lorsqu’il pourrait affecter de manière grave et irréversible l’environnement. (débat scientifique ouvert, mais non encore tranché). Il ne s’applique qu’en cas de risques irréversibles dont seuls les autorités administratives peuvent répondre (Etat, puis concurrence des collectivités territoriales par le biais de leur police administrative générale). Méthodes d’application : La détermination par l’autorité publique et sous sa responsabilité du niveau de risque jugé inacceptable à partir duquel on prendra des mesures de précaution. La phase la + délicate est que l’administration doit trancher sans disposer d’évaluation scientifique complète et doit distinguer la crainte non fondée alors qu’elle peut être bruyamment relayée par les médias et le doute scientifique sérieux quant à l’existence d’un risque lourd pour l’environnement. L’administration doit mettre en œuvre une procédure d’évaluation scientifique du risque. La veille scientifique doit perdurer aussi longtemps que le doute n’est pas levé, et lorsqu’il le sera en basculera dans la prévention.

Il faut adopter des mesures appropriées à la menace (critères L 110-1 c environnement dont l’exigence d’un coût économique acceptable au regard de l’importance du risque) 2/ L’affirmation subsidiaire d’une obligation de responsabilité Dans ce système l’obligation de réparation joue un rôle second. Cette obligation joue malgré tout un rôle important afin de donner du crédit à ces principes. S’il n’y a pas de sanction, il n’y aura pas d’action. En cas de sanctions lourdes, l’obligation de réparation est très contraignante afin qu’ils s’engagent dans une politique de prévention de l’environnement. (principe du pollueur payeur : 2 interprétation : 1- principe incitant les individus à privilégier des stratégies d’anticipation et de financement des mesures de prévention 2- droit à polluer). Ce principe n’est pas mentionné dans la charte de l’environnement, mais dans le code de l’environnement. Il n’a donc apparemment pas de valeur constitutionnelle. La plupart des commentateurs considèrent le contraire pace qu’il entre dans le principe de réparation énoncé à l’a 4 « toute personne doit contribuer à la réparation des dommages qu’elle cause à l’environnement dans les conditions définies par la loi » Est il alors nécessaire de poser ce principe ? Non, car le CC a dégagé un principe général de responsabilité le 22 octobre 1982 concernant la « loi relative au développement des institutions représentatives du personnel » : « nul n’ayant droit de nuire à autrui, en principe, tout fait quelconque de l’homme qui cause un dommage oblige celui par la faute duquel il est arrivé à le réparer ». La charte innove :  Nature du préjudice, dommage indemnisable : en principe en droit commun de la responsabilité, on ne répare que les dommages aux biens des personnes. Ici, l’innovation, c’est les dommages à l’environnement (pas d’appropriation nécessaire).  L’auteur du dommage causé à l’environnement doit seulement contribuer à sa réparation. En droit commun, c’est une réparation intégrale. La charte n’exclut pas la réparation intégrale, cependant si l’auteur ne peut pas supporter l’intégralité de la réparation, il devra néanmoins contribuer à celle ci. Le partage de responsabilité en cas de co-action, socialisation du risque. II/ La charte de l’environnement saisie par les juges A/ Appréhension par le CC 1/ CC 24 MARS 2005 : requêtes de Hauchemaille et Meyet Contestations qui concernaient les décrets qui organisaient la campagne référendaire relative aux traité établissant une constitution européenne. Ils estimaient que ce traité était contraire à l’a 5 de la charte de l’environnement « en tout état de cause, le traité ne méconnaît pas la charte constitutionnelle de l’environnement ». On invite le CC à contrôler un texte par rapport à un texte postérieur. 2/CC 28 avril 2005 relative à la création du registre international français C’est la 1e décision rendue par le CC dans le cadre du contrôle de constitutionnalité des lois, dans laquelle la charte de l’environnement était invoquée. La saisine porte sur la violation de l’a 6 (théorie du bilan). Le CC va estimer qu’un justiciable peut se prévaloir d’autres dispositions. Le moyen tiré de la violation de l’a 6 est opérant. A priori, l’ensemble de la charte était intégrée au bloc de constitutionnalité. Cela concerne une loi qui n’a pas principalement vocation à protéger l’environnement, et malgré tout, on peut s’en prévaloir (invocable à l’encontre de toute loi). + CC 7 juillet 2005 : loi de programme fixant les orientations de la politique énergétique. B/ L’appréhension de la charte par les juridictions ordinaires 1/ Cass crim confrontées aux faucheurs volontaires Crim 7 février 2007 : il repousse la tentative de légalisation de la destruction des plans d’OGM sur le fondement d’une précaution radicale. Selon cette notion, l’existence d’une incertitude scientifique permettrait à tout un chacun de détruire la source du risque incertain. Elle réaffirme son refus de voir, d’appréhender les incertitudes liées à la culture des OGM, un fait justificatif relevant de

l’état de nécessité. La cour va également écarter l’argument tiré de la violation du principe de précaution radical. Principe de précaution : il joue beaucoup plus souvent en faveur des industriels et de l’administration qu’en faveur des défenseurs de l’environnement. Autrement dit, ce principe est instrumentalisé ou non compris. Il n’interdit pas les expérimentations, bien au contraire, il les justifie à conditions qu’elles soient encadrées. Ce n’est pas un principe d’inaction. Le temps de la précaution est un temps transitoire, c’est à dire uniquement dans la période destinée à permettre de saisir et de cerner un risque éventuel et hypothétique. Il conduit à mettre en place des procédures de levée des incertitudes scientifiques. Pour se faire, il faut dégager des informations qui permettront de confirmer ou d’infirmer les risques que l’on suspectait au départ, mais sans avoir de preuve. Ce principe de précaution justifie l’expérimentation afin d’obtenir des informations. Etat de nécessité : c’est un fait justificatif, une cause d’exonération de la responsabilité pénale. Un péril réel et non hypothétique. = On ne peut se prévaloir que de l’un des arguments et non des deux. 2/ Les juridictions administratives confrontées à l’invocation de la charte Le juge administratif a du prendre parti sur 2 points : la valeur de la charte et son effectivité. La charte a indéniablement une valeur constitutionnelle. En effet, le constituant a entendu la placer au même rang que la DDHC ou le préambule de 1946. Dans ces conditions, la conclusion s’impose. Cette charte a elle même valeur constitutionnelle. CE 19 juin 2006 « association eau et rivières de Bretagne » : Lorsque le législateur est intervenu pour mettre en œuvre la disposition de la charte, on ne pourra contester une décision administrative qu’au regard de ces dispositions législatives (on ne peut pas se prévaloir directement de la charte). Limite : lorsque les dispositions législatives sont antérieures à l’entrée en vigueur de la charte, le requérant ne pourra se prévaloir de la loi que si elle n’est pas incompatible avec la charte (// préambule de 1946) Remarques : La question n’est pas tranchée. Est ce que l’on peut se prévaloir de la charte dans le cas où une des dispositions de la charte relève du pouvoir réglementaire autonome : logique de permettre au justiciable de se prévaloir directement de la charte. Contrôle des lois par le CC CE 2000 : « syndicat national des huissiers de justice », ordonnance Boisvert. CE 6 avril 2006 : LPO : a 5 de la Charte : le CE va se référer à la tradition législative (code de l’environnement). III/ Principe de précaution en droit communautaire C’est le juge communautaire qui a consacré ce principe dans l’arrêt CJCE 1983 « Sandoz ». Dans cet arrêt la CJCE n’utilise pas expressément le principe de précaution, mais son raisonnement l’invoque. A 174 TICE : le principe de précaution ne devrait s’appliquer qu’en matière de protection de l’environnement (lecture littérale). Le juge communautaire en a considérablement élargi le domaine. C’est un principe transversal qui a vocation à s’appliquer dans toutes les politiques. C’est un PGD Communautaire qui concerne tous les domaines de l’action européenne. TPICE 2002 « Artegodan » : principe de précaution a un champ plus vaste que la simple politique de l’environnement. Il généralise le champ d’application : santé, sécurité des consommateurs, ensemble des domaines d’action de la communauté.