SISTEM POLITIK INDONESIA

SISTEM PERWAKILAN POLITIK: CHECK AND BALANCES dan
PROBLEM AKUNTABILITAS










Arief Yuswan Febriadi
NIM 1301114414




PROGRAM STUDI ILMU KOMUNIKASI
JURUSAN ILMU KOMUNIKASI
FAKULTAS ILMU SOSIAL DAN POLITIK
UNIVERSITAS RIAU
2014
2

KATA PENGANTAR

Puji dan Syukur kami panjatkan ke Hadirat Tuhan Yang Maha Esa, karena berkat
limpahan Rahmat dan Karunia-nya sehingga kami dapat menyusun makalah ini dengan baik dan
tepat pada waktunya. Dalam makalah ini kami membahas mengenai SISTEM PERWAKILAN
POLITIK: CHECK AND BALANCES dan PROBLEM AKUNTABILITAS
Makalah ini dibuat dengan berbagai observasi dan beberapa bantuan dari berbagai pihak
untuk membantu menyelesaikan tantangan dan hambatan selama mengerjakan makalah ini. Oleh
karena itu, kami mengucapkan terima kasih yang sebesar-besarnya kepada semua pihak yang
telah membantu dalam penyusunan makalah ini.
Kami menyadari bahwa masih banyak kekurangan yang mendasar pada makalah ini.
Oleh karena itu kami mengundang pembaca untuk memberikan saran serta kritik yang dapat
membangun kami. Kritik konstruktif dari pembaca sangat kami harapkan untuk penyempurnaan
makalah selanjutnya.
Akhir kata semoga makalah ini dapat memberikan manfaat bagi kita sekalian.


Pekanbaru, Mei 2014



Penulis







3

DAFTAR ISI

KATA PENGANTAR ……………………………………………………………………. 2
DAFTAR ISI ……………………………………………………………………………… 3
BAB I ………………………………………………………………………………………4
1.1 PENDAHULUAN ……………………………………………………………. 5
1.2 RUMUSAN MASALAH ……………………………………………………...5
1.3 TUJUAN ……………………………………………………………………….5
BAB II ……………………………………………………………………………………...6.
2.1 KONSEP PERWAKILAN …………………………………………………….6
2.2 PENGUATAN LEMBAGA PERWAKILAN ………………………………...10
2.3 MASYARAKAT ………………………………………………………………14
2.4 SISTEM QUASI DUA KAMAR?..…................................................................18
2.5 MASALAH PERWAKILAN KEL.MARGINAL SECARA POLITIK.............22
BAB III …………………………………………………………………………………….26
3.1 KESIMPULAN ……………………………………………………………… ..26
3.2 SARAN ………………………………………………………………………. .26
DAFTAR PUSTAKA





4

BAB I
1.1 PENDAHULUAN
Konstruksi demokrasi di dalam sistem politik Indonesia, sebagaimana di negara-negara
modern lainnya, adalah menggunakan sistem perwakilan (representative democracy). Sistem ini
berbeda dengan sistem demokrasi langsung, sebagaimana pernah terjadi secara empiris pada
masa Yunani kuno, di mana rakyat terlibat secara langsung dalam proses-proses politik tanpa
melalui perwakilan. Di dalam sistem perwakilan, “citizens do not make decisions on political
outcomes directly-rather, political outcomes sre decided by some group of 'representative'
(Brennan dan Alan Hamlin, 2000: 1,56-7). Karena itu, esensi penting di dalam sistem perwakilan
adalah adanya sekelompok kecil orang yang memiliki peran besar di dalam proses pembuatan
dan pelaksanaan keputusan-keputusan politik, dan sekelompok besar orang yang mewakilkan
kepentingan-kepentingannya kepada sekelompok kecil orang itu. Proses mewakilkan itu
dilakukan melalui pemilu yang bebas dan adil. Sekelompok kecil itu disebut wakil
(representative) yang mewakili, dan banyak orang yang diwakili (represented).
Sistem perwakilan sudah dipakai ketika kali pertama Indonesia merdeka. Hanya saja, institusi
yang menjalankan fungsi perwakilan itu tidak semuanya terkonstruksi secara demokratis.
Contohnya, baik pada masa pemerintahan Soekarno maupun Soeharto, terdapat wakil rakyat
yang tidak dipilih melalui pemilu, seperti utusan golongan, atau ada pejabat-pejabat politik yang
ditunjuk (appointed). Kalaupun ada para wakil yang dipilih melalui pemilu, hal itu tidak
dilakukan secara demokratis. Di samping itu, mengingat proses-proses politik lebih cenderung
bercorak elitis, yang terjadi kemudian adalah bahwa para wakil rakyat itu tampak lebih
mengedepankan dirinya sebagai ,trustees representation' (Andeweg dan Thomassen, 2005: 509)
tanpa reserve. Di dalam corak demikian, para wakil cenderung bergerak sendiri-sendiri seolah-
5

oleh memperoleh kepercayaan penuh dari para pemilihnya. Konsekuensinya, paru wakil itu
kurang menunjukkan dirinya sebagai 'delegates representation', yaitu berusaha memperjuangkan
terdapatnya kebijakan-kebijakan sebagaimana diinginkan oleh para konstituen. Memang, di
awal-awal kemerdekaan, sistem perwakilan politik kita memiliki warna demokratis. Hanya saja,
sistem itu tidak bekerja secara efektif dan efisien, yang tercermin dari instabilitas di dalam
pemerintahan.
Pembahasan ini memperbincangkan sistem perwakilan politik pasca runtuhnya
pemerintahan Soeharto. Pertama-tama dibahas mengenai konsep perwakilan politik. Kedua,
berkaitan dengan pelembagaan sistem perwakilan politik baru, termasuk di dalamnya adalah
adanya upaya untuk membangun sistem dua kamar. Terakhir, berkaitan dengan relasi
antarawakil dengan terwakil.
1.2 RUMUSAN MASALAH
1. Apa itu konsep perwakilan?
2. Bagaimana konsep perwakiilan Indonesia?
3. Bagaimana sistem perwakilan politik mengakomodir kelompok-kelompok marginal?
1.3 TUJUAN
Mengetahui sistem perwakilan politik dan bagaimana cara kerjanya secara singkat, serta
memahami bagaimana sistem perwakilan politik di indonesia dapat berlangsung.


6


BAB II
2.1 KONSEP PERWAKILAN
Sebagai konsep politik, perwakilan (representation) tidak muncul bersamaan dengan
lahirnya ilmu politik pada masa yunani kuno. Sebagaimana dikemukakan oleh Hanna F. Pitkin
(1967: 2) pada masa Yunani kuno tidak dikenal konsep perwakilan. Kalaupun ketika itu sudah
mulai ada lembaga-lembaga perwakilan politik, karena ada sejumlah pejabat yang dipilih dan
duta yang diutus ke negara lain, lembaga-lembaga ini memiliki peran yang kurang signifikan.
Hal ini tidak lepas dari karakteristik sistem politik yunani kuno ketika itu yang bercorak
langsung (direct democracy).
Istilah perwakilan sendiri baru muncul pada masa Romawi kuno, meskipun tidak secara
langsung bermakna politik. Di dalam bahasa Romawi, 'representation' berasal dari kata
'represaentare'. Menurut Pitkin (1969: 2), di dalam bahasa Latin klasik, 'represaentare meant
simply to make present or manifest or to present again, and it was applied almost exclusively to
inanimate objects'. Dengan kata lain, kata 'represaentare' tidak memiliki kaitan sama sekali,
misalnya saja, adanya 'orang' atau 'sekelompok orang' yang mewakili orang lain.
Pada Abad Pertengahan, kata perwakilan banyak dipakai oleh gereja. Pitkin memberi
gambaran, misalnya saja, 'the pope and cardinals were spoken of as representing the person of
Christ and the Apostles-not as their agents, but as their image and embodiment, their mystical re-
incorporation' . Setelah itu, seiring dengan berkembangnya lembaga-lembaga politik di Eropa,
khususnya setelah lahirnya lembaga parlemen, kata perwakilan dipakai sebagai orang atau
sekelompok orang yang mewakili orang lain. Pada abad ketujuh belas, kata perwakilan sudah
dikaitkan dengan 'agency and acting for others'. Di sini, konsep perwakilan sudah berkaitan
7

dengan adanya sekelompok kecil orang yang bertindak atas nama atau mewakili orang atau
banyak orang lain.
Sebagaimana dikemukakan oleh Hannah Pitkin, perwakilan termasuk konsep yang sering
diperdebatkan maknanya di dalam ilmu politik. Bahkan, perdebatan itu terus berlangsung di
awal-awal abad ke dua puluh satu (Andeweg dan Thomassen ,2005; Brennan dan Hamlin, 2000;
Mansbridge, 2003). Perdebatan itu, di antaranya, berkaitan dengan apa yang harus dilakukan
oleh para wakil ketika berhadapan dengan terwakil, yaitu apakah akan bertindak sebagai
'delegates' ataukah sebagai 'trustees' . Sebagai 'delegates', para wakil semata-mata hanya
mengikuti apa yang menjadi pilihan dari para konstituen. James Madison, termasuk ilmuwan
politik yang memandang pentingnya para wakil sebagai 'delegates'.
Sementara itu, sebagai 'trustees' berarti para wakil mencoba untuk bertindak atas nama
para wakil sebagaimana para wakil itu memahami permasalahan-permasalahan yang dihadapi
oleh konstituen. Edmund Burke, termasuk pendukung konsep ini. Di antara dua pandangan itu,
terdapat pandangan ketiga, yakni ketika para wakil bertindak sebagai 'politico'. Di sini, para
wakil bergerak secara kontitum antara 'delegates' dan 'trustees'. Menurut Pitkin, kita tidak harus
memadukan dua pandangan seperti itu. Dalam pandangan dia, yang lebih penting adalah
bagaimana membangun relasi yang baik antara wakil dan terwakil. Di satu sisi, para wakil harus
bertindak sebagaimana dikehendaki oleh terwakil (the autonomy of the represented), sehingga
akuntabel. Di sisi yang lain, mereka juga memiliki kemampuan secara lebih independen dari
keinginan-keinginan para terwakil (the autonomy of representative).
Berangkat dari argumentasi seperti itu, Pitkin lalu mengelompokkan perwakilan ke dalam
empat kategori.
8


Pertama adalah perwakilan formal (formalistic representation). Di dalam kategori ini,
perwakilan dipahami di dalam dua dimensi: otorisasi dan akuntabilitas. Dimensi pertama
berkaitan dengan otorisasi apa saja yang diberikan kepada para wakil. Ketika wakil melakukan
sesuatu di luar otoritasnya, dia tidak lagi menjalankan fungsi perwakilannya. Sedangkan dimensi
akuntabilitas menuntut adanya pertanggungjawaban dari para wakil tentang apa yang telah
dikerjakan. Keduanya, menurut Pitkin, acap kali tidak berjalan seiring.
Kedua, perwakilan deskriptif (descriptive representation), yaitu adanya para wakil yang
berasal dari berbagai kelompok yang diwakili (standing for), meskipun tidak bertindak untuk
yang diwakilinya. Para wakil biasanya merefleksikan kelompok-kelompok yang ada di dalam
masyarakat (seperti yang diwakilinya) tetapi tidak secara inheren melakukan sesuatu untuk
kepentingan orang-orang yang diwakilinya tersebut.
Ketiga, perwakilan simbolik (symbolic representation), di mana para wakil merupakan
simbol perwakilan dari kelompok atau bangsa yang diwakili. Seperti dikatakan oleh Pitkin
bahwa 'all representatiln as kind of symbolization, so that political representative is to be
understood on the model of flag representing the nation, or emblem representing a cult' (Pitkin,
1967: 92).
Keempat, adalah perwakilan substantif (substantive representation), di mana para wakil
berusaha bertindak sebaik mungkin atas keinginan dan kehendak orang-orang yang diwakilinya
atau publik (acting in the best interest of the public).


9


Jean Mansbridge (2003), juga mengelompokkan perwakilan ke dalam empat kategori.
Yang menjadi pijakan juga berkaitan dengan relasi antara wakil dan terwakil. Tetapi,
Mansbridge lebih menekankan relasi itu berkaitan dengan kebijakan-kebijakan yang dibuat oleh
para wakil, Adapun keempat kategori perwakilan itu adalah 'promissory', 'anticipatory' ,
'gyroscopic' , dan 'surrogacy'.
Pertama, perwakilan 'promissory' adalah bentuk perwakilan di mana penilaian terhadap
para wakil itu didasarkan pada janji-janji yang telah dibuat di hadapan konstituen pada saat
kampanye, jenis tipe perwakilan demikian tidak berbeda jauh dengan konsep Pitkin tentang
perwakilan formal.
Kedua adalah perwakilan 'anticipatory' adalah kebalikan dari yang pertama. Para wakil
lebih berpikir tentang apa yang akan terjadi pada pemilu yang akan datang, bukan menaruh
perhatian pada apa yang telah mereka janjikan pada saat kampanye.
Ketiga adalah perwakilan 'gyroscopic', yaitu para wakil yang berangkat dari 'dalam diri
sendiri', pengalaman diri sendiri, ketika memperbincangkan kepentingan dan prinsip-prinsip
yang berkaitan dengan konstituen.
Keempat adalah perwakilan 'surrogate', yaitu para wakil yang berusaha mewakili
konstituen di luar daerah pemilihannya.
Terlepas dari pemahaman yang tidak sama, ketika memperbincangkan perwakilan,
sebenarnya bukan sekadar pada relasi antara kelompok wakil dan terwakil. Paling tidak ada
empat hal ketika memperbincangkan konsep perwakilan yaitu:

Pertama adalah adanya sekelompok orang yang mewakili, yang termanifestasi ke dalam
10

bentuk lembaga perwakilan, organisasi, gerakan, dan lembaga-lembaga negara yang lain.
Kedua, adanya sekelompok orang yang diwakili, seperti konstituen dan klien.
Ketiga, adanya sesuatu yang diwakili, seperti pendapat, kepentingan, dan perspektif.
Keempat adalah konteks politik di mana perwakilan itu berlangsung.
Dalam situasi seperti itu, perwakilan politik berarti adanya relasi antara wakil dan
terwakili, yang terbalut oleh kepentingan-kepentingan, baik kepentingan terwakil maupun wakil,
di dalam konteks politik tertentu. Yang terakhir ini bisa mencakup desain kelembagaan politik
maupun budaya politik yang berkembang di dalam masyarakat. Karena berkaitan dengan
kepentingan, relasi ,antara wakil dan terwakil itu tidak lepas dari adanya transaksi dan
akuntabilitas. Baik transaksi dan akuntabilitas bisa terjadi pada saat pemilu. Ketika itu, antara
wakil dan terwakil, misalnya, bisa memperbincangkan tentang kepentingan kepentingan atau
kebijakan-kebijakan yang hendak diperjuangkan oleh para wakil. Pada saat yang sama, para
pemilih juga bisa melakukan evaluasi, apakah transaksi sebelumnya sudah dilaksanakan oleh
para wakil atau tidak. Secara politik, para wakil bisa dikatakan accountable manakala para
pemilih memilihnya kembali.

2.2 PENGUATAN LEMBAGA PERWAKILAN
Wujud formal kelembagaan perwakilan di Indonesia memang sudah ada sejak lama.
Tetapi, lembaga perwakilan itu mengalami kemandekan sejak akhir 1950-an sampai kejatuhan
pemerintahan Soeharto ketika Indonesia dalam suasana pemerintahan otoriter. Hal ini terjadi
karena adanya konstruksi kekuasaan yang tersentralisasi, khususnya di lembaga
kepresidenan/pemerintah daerah atau eksekutif. Sebagai konsekuensinya, lembaga perwakilan
rakyat (DPR/D) lebih merepresentasikan kekuasaan dan kepentingan presiden atau eksekutif
11

daripada rakyat yang memilihnya.
Adanya istilah DPR/D sebagai lembaga pemberi 'stempel', paling tidak, memberi
gambaran betapa lembaga ini berada di bawah bayang-bayang kekuasaan eksekutif. Sebagian
besar formulasi kebijakan-kebijakan pemerintah dilakukan oleh eksekutif, sementara DPR/D
lebih berperan sebagai pemberi keabsahan bagi kebijakan-kebijakan itu. Hal ini perlu dilakukan
karena secara konstitutional kekuasaan legislasi memang berada di tangan DPR/D bersama-sama
presiden/pemerintah daerah. Hanya saja, konstruksi konstitusi semacam itu ditafsirkan bahwa
draft kebijakan kebijakan penting (RUU dan Raperda) berasal dari eksekutif, sementara DPR/D
hanya secara formal saja membahas dan mengabsahkannya.
Selain itu, fungsi kontrol yang seharusnya dijalankan oleh DPR/D juga tidak dilakukan
secara baik. Dengan kata lain, mekanisme checks and balances tidak cukup kuat. Desain
kelembagaan yang dimunculkan pasca-pemerintahan Soeharto adalah untuk membangun
lembaga perwakilan yang memiliki otoritas lebih besar. Maksudnya, lembaga itu tidak saja
mampu menjalankan fungsi perwakilan, melainkan juga memperjuangkan kepentingan-
kepentingan dari konstituen atau rakyat yang diwakilinya.
Lembaga demikian juga berfungsi untuk melakukan pengawasan atau kontrol terhadap
pemerintah atau eksekutif. Penguatan ini terlihat dari adanya pengeksplisitan fungsi DPR, yaitu
fungsi legislasi, anggaran dan kontrol. Selain itu, DPR/D juga diberikan otoritas di dalam
mengalokasikan dan mendistribusikan sumber-sumber keuangan melalui APBN/D. Otoritas yang
terakhir ini dimaksudkan agar DPR/D memperjuangkan kepentingan-kepentingan konstituen
melalui kebijakan anggaran. Selain itu, DPR/D juga memiliki otoritas di dalam mengalokasikan
anggaran untuk dirinya agar bisa menjalankan fungsi-fungsi perwakilan lebih maksimal.
Penguatan itu, sekali lagi, tidak hanya di DPR melainkan juga di DPRD. Hanya saja,
12

untuk yang terakhir ini terdapat perbedaan, yaitu apakah DPRD itu bisa menjalankan fungsi
sebagai legislatif sebagaimana DPR ataukah DPRD merupakan bagian dari pemerintahan di
daerah.
Perdebatan ini berkaitan dengan pemahaman tentang negara kesatuan. Di satu sisi,
terdapat perspektif bahwa DPRD itu merupakan lembaga legislatif di daerah, Di sini, posisi
DPRD tidak berbeda dengan posisi DPR. Di sisi lain, terdapat perspektif bahwa di dalam negara
kesatuan, yang berfungsi sebagai lembaga legislatif hanya DPR. Di sini, DPRD dilihat sebagai
bagian dari pemerintahan daerah yang di antaranya, memiliki tugas untuk mengimplementasikan
kebijakan pemerintah pusat. Yang terakhir ini tidak lepas dari pandangan bahwa DPR/D
bersama-sama Kepala Daerah menjalankan fungsi-fungsi pemerintahan di daerah setelah
memperoleh otoritas dari pemerintah pusat melalui kebijakan otonomi daerah atau desentralisasi.
Adapun yang membuat kebijakan otonomi daerah itu merupakan eksekutif pemerintah
pusat. Hal ini lalu ditafsirkan bahwa Kepala Daerah bersamasama DPRD memiliki kaitan dengan
pemerintah pusat.
Pada masa pemerintahan Orde Baru, DPRD, merupakan bagian dari Pemerintah Daerah.
Di dalam Pasal 13 UU No. 5 Tahun 1974 dikatakan, 'Pemerintah Daerah adalah Kepala Daerah
dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah'. DPRD, dalam posisi seperti ini berada dalam
subordinasi Kepala Daerah. Relasi di antara keduanya tidak seimbang. Proses perumusan,
pembuatan, dan implementasi kebijakan kebijakan di daerah lebih banyak ditentukan oleh
Kepala Daerah daripada DPRD. Relasi ini juga merefleksikan relasi antara eksekutif (Presiden)
dengan legislatif (DPR) di pusat, di mana eksekutif memiliki kekuasaan yang jauh lebih kuat
kalau dibandingkan dengan legislatif.
Setelah terdapat demokratisasi pasca runtuhnya pemerintahan Soeharto, terdapat upaya
13

untuk membangun checks and balances di daerah. DPRD diberi otoritas yang lebih besar. Hal ini
terlihat di dalam UU No. 22 Tahun 1999. Di dalam UU ini, terlihat betapa DPRD dikonstruksi
memiliki otoritas lebih besar. DPRD merupakan lembaga perwakilan rakyat di daerah, dan
merupakan Badan Legislatif Daerah. DPRD tidak hanya memiliki kekuasaan di bidang legislasi,
merumuskan dan menetapkan Perda, bersama-sama Kepala Daerah. DPRD memiliki otoritas
untuk memilih, mengangkat dan mengusulkan pemberhentian Kepala Daerah berkaitan dengan
penolakan LPJ. Kekuasaan besar yang diberikan kepada DPRD itu merefleksikan masuknya
perspektif DPRD sebagai kekuatan legislatif di daerah.
Di dalam perspektif demikian, posisi DPRD tidak berbeda jauh dengan posisi DPR di
pusat. DPRD dipandang sebagai institusi yang memungkinkan berjalannya demokrasi di daerah
karena tidak hanya berfungsi sebagai institusi yang memiliki otoritas di dalam perumusan dan
pembuatan aturan di daerah (Perda) melainkan juga sebagai institusi yang memiliki fungsi
kontrol terhadap eksekutif. Dalam posisi seperti itu, mekanisme checks and balances di daerah
diharapkan bisa berjalan. Hanya saja, kekuasaan yang besar itu kemudian direvisi. Hal ini tidak
lepas dari adanya kritik bahwa setelah ada perubahan seperti itu, relasi antara eksekutif dengan
legislatif lebih cenderung ke model legislative heavy. Konstruksi seperti ini dianggap
menjauhkan Indonesia dari negara kesatuan, dan sebaliknya lebih mendekati negara federal.
Daerah, dalam konstruksi seperti itu, dipandang seolah-olah berdiri sendiri-sendiri dan tidak
memiliki ikatan kuat dengan pemerintah pusat.
Kritik ini berasal dari argumentasi bahwa pemerintah daerah itu bukanlah pemerintahan
yang berdiri sendiri dan terpisah dari pusat. Otoritas yang dimiliki daerah itu merupakan
pemberian dari pemerintah pusat. Dengan demikian, jalannya pemerintahan di daerah tidak bisa
dilepaskan dari jalannya pemerintahan yang ada di pusat. Derivasi dari argumentasi demikian
14

adalah bahwa otoritas DPRD sebagai lembaga legislatif tidak bisa dilepaskan dari pemerintah
pusat. DPRD tidak bisa leluasa membuat Perda tanpa merujuk pada peraturan-peraturan yang
dimiliki oleh pemerintah pusat.
Revisi UU itu, yang berwujud UU No. 32 Tahun 2004 adalah adanya pengurangan fungsi
otoritatif DPRD. DPRD memang masih disebut sebagai lembaga perwakilan rakyat. Hanya saja
bukan lembaga perwakilan rakyat di daerah, melainkan lembaga perwakilan rakyat daerah.
Selain itu, secara eksplisit DPRD tidak lagi disebut sebagai Badan Legislatif Daerah, meskipun
memiliki fungsi legislasi di samping fungsi-fungsi anggaran dan pengawasan. Terhadap Kepala
Daerah, DPRD tidak lagi memiliki otoritas untuk mengusulkan pemberhentian yang berkaitan
dengan LPJ sebagaimana sebelumnya.
Meskipun demikian, posisi DPRD sebagaimana terlihat di dalam UU No. 32 Tahun 2O04
itu lebih kuat kalau dibandingkan dengan posisi DPRD pada masa pemerintahan Orde Baru.
Paling tidak hal ini tercermin dari tiga fungsi hak pokok yang dimiliki oleh DPRD, yaitu untuk
menjalankan fungsi legislasi, pengawasan dan anggaran. Selain itu, DPRD juga memiliki hak-
hak yang tidak berbeda jauh dengan hak-hak yang dimiliki oleh DPR.





15


2.3 SISTEM QUASI DUA KAMAR?
Di dalam UUD 1945 yang belum diamendemen, institusi yang menjalankan fungsi
perwakilan adalah MPR dan DPR/D. MPR merupakan lembaga tertinggi negara yang memiliki
otoritas dalam membuat kebijakan-kebijakan paling strategis. Di antara otoritasnya adalah MPR
bisa melakukan perubahan-perubahan terhadap konstitusi, menetapkan GBHN, dan memilih
presiden/wakil presiden. Karena fungsinya yang sangat strategis, keanggotaan MPR terdiri dari
para anggota DPR dan wakil dari utusan daerah dan golongan golongan. DPR dikonstruksi
sebagai refleksi hasil pemilu.
Sementara itu, utusan daerah merupakan wakil dari daerah-daerah (provinsi), dan utusan
golongan merupakan perwakilan dari golongan-golongan yang ada di dalam masyarakat,
khususnya golongan-golongan yang tidak atau belum terwakili di DPR melalui pemilu.
Hanya saja, sebagai representasi dari rakyat, baik DPR maupun MPR tidak terkonstruksi secara
demokratis, yaitu para anggotanya haruslah merupakan pilihan dari rakyat secara langsung.
Kenyataannya, di samping terdapat para anggota yang terpilih melalui pemilu (elected), terdapat
juga orang-orang yang menjadi anggota karena tunjukan (appointed). Di DPR, di samping
terdapat para wakil yang berasal dari PPB Golkar, dan PDI yang dipilih melalui pemilu, terdapat
juga para wakil dari TNI/Polri. Sementara itu, di MPR terdapat utusan dari golongan-golongan
yang proses seleksinya pada dasarnya melalui proses tunjukan juga.
Agar konstruksi lembaga perwakilan itu lebih demokratis, konstitusi baru yang sudah
diamendemen lalu mengamanatkan agar semua orang yang duduk di lembaga perwakilan politik
itu dipilih secara langsung melalui pemilu. Secara teoritis, sistem demikian memungkinkan para
wakil itu menjalankan mandat yang diberikan oleh rakyat kepadanya, yaitu membuat keputusan-
16

keputusan politik sebagaimana diinginkan oleh rakyat (Andeweg dan Thomassen, 2005; Brennan
dan Hamlin, 2000; Mansbridge, 2003). Pada akhirnya, para wakil itu akan memiliki akuntabilitas
kepada rakyat yang memilihnya.
Secara politik, adanya akuntabilitas itu akan terlihat manakala para wakil rakyat itu bisa
dipilih kembali di dalam pemilu (Manin et al., 1999; Mulgan,2003) Adanya perubahan proses
seleksi para wakil rakyat yang duduk di lembaga perwakilan, ditambah dengan adanya
konstruksi baru mengenai kedaulatan sebagaimana disebutkan di atas, memiliki implikasi
terhadap konstruksi lembaga perwakilan sendiri. Hal ini terlihat dari diperkenalkannya sistem
bikameral dalam sistem perwakilan di Indonesia, meskipun masih dilakukan secara terbatas.
Melalui sistem bikameral ini, MPR tidak lagi terdiri dari anggota DPR dan utusan golongan-
golongan, melainkan terdiri dari para anggota DPR dan anggota DPD (Dewan Perwakilan
Daerah). Konstruksi bikameral itu berangkat dari pandangan bahwa lembaga perwakilan yang
ada (untuk sementara ini baru terbatas pada apa yang ada di Jakarta saja) itu mencerminkan dua
perwakilan. DPR merupakan lembaga yang terkonstruksi sebagai wakil dari orang (penduduk).
Sementara itu, DPD merupakan lembaga yang terkonstruksi sebagai wakil dari daerah.
Konstruksi seperti ini didasarkan pada realitas bahwa Indonesia merupakan negara bangsa yang
terdiri dari daerah-daerah.
Dengan demikian, diperlukan para wakil yang memperjuangkan kepentingan daerah-
daerah. Karena itu, prinsip dasar di dalam menentukan jumlah para wakil yang mewakili daerah
(DPD) tidak didasarkan pada jumlah penduduk sebagaimana di DPR (meskipun tidak
sepenuhnya demikian), melainkan pada persamaan pandangan terhadap daerah-daerah itu.
Sehingga, sebagaimana terlihat pada DPD hasil pemilu 2004 dan 2009, masing-masing daerah
diwakili oleh empat anggota DPD, tidak peduli daerah itu berpenduduk kecil seperti Provinsi
17

Gorontalo maupun yang berpenduduk besar seperti Jawa Barat dan Jawa Timur.
Perubahan seperti itu berpengaruh terhadap ritme kerja lembaga perwakilan. Pada masa
lalu, MPR menjalankan fungsinya dalam waktu tertentu saja, yaitu lima tahunan saja. Karena itu,
yang menjalankan fungsi perwakilan sehari-hari hanyalah para anggota DPR. Saat ini, para
anggota MPR, yaitu pada anggota DPR dan DPD, menjalankan fungsi terwakilan sehari-hari.
Sebagaimana para anggota DPR, para anggota DPD dituntut bekerja full time. Mereka
melakukan fungsi perwakilan di dalam ritme kerja sehari-hari. Hanya saja, mengingat sistem
bikameral yang dipakai masih terbatas, yaitu berkaitan dengan kebijakan-kebijakan strategis
mengenai daerah, peran DPD juga masih terbatas juga. DPD, misalnya saja, tidak bisa
menjalankan fungsi legislasi sebagaimana dimiliki oleh DPR.
Dengan demikian, meskipun saat ini sudah terdapat lembaga DPD, ritme kerja dan
performance lembaga perwakilan itu tidak berbeda jauh dengan sebelum adanya DPD. Tidaklah
mengherankan kalau kemudian ada ungkapan, “DPD itu antara ada dan tiada”. DPD yang pada
awalnya dirancang sebagai lembaga perwakilan daerah yang bisa menjalankan fungsi-fungsi
perwakilan seperti fungsi legislasi, kontrol dan anggaran, pada kenyataannya hanya menjalankan
sebagian saja fungsi-fungsi demikian. Karena itu, konsep Dua Kamar di dalam sistem perwakilan
lebih tepat disebut sebagai "sistem Satu Setengah Kamar".
Sistem semacam itu tidak lepas dari konstruksi sistem perwakilan sebagaimana terdapat
di dalam konstitusi yang telah diamandemen. Karena itu, upaya untuk menjadikan Sistem Dua
Kamar tidak bisa dilakukan sebelum diadakannya perubahan lanjutan di dalam konstitusi. Para
anggota DPD telah berusaha melakukan hal itu. Tetapi, upaya-upaya yang telah dilakukan masih
belum memperoleh dukungan memadai dari DPR. Kalaupun terdapat perubahan yang berkaitan
dengan DPD, hal itu lebih berkaitan dengan sumber rekrutmen. Pada pemilu 2004, DPD
18

dikonstruksi sebagai wakil daerah yang berasal dari orang orang nonpartai (independen).
Kalaupun ada orang partai yang hendak mencalonkan diri, harus terlebih dahulu mengundurkan
diri.
Pada pemilu 2009 tedapat perubahan. Calon anggota DPD bukan hanya orang-orang
nonpartai. Anggota dan pengurus partai pun diperbolehkan tanpa ada keharusan untuk
mengundurkan diri sebagaimana sebelumnya.

2.4 MASALAH PERWAKILAN KELOMPOK MARGINAL SECARA POLITIK
Salah satu masalah yang sering diperbincangkan di dalam sistem perwakilan adalah
bagaimana mengakomodasi kelompok-kelompok yang marginal secara politik. Yang termasuk di
dalam kelompok demikian adalah kelompok perempuan dan minoritas. Maksudnya, agar
kelompok-kelompok yang tergolong marginal ini terakomodasi dan diperhatikan kepentingan-
kepentingannya di tengah banyak kepentingan.
Permasalahan demikian tidak hanya terjadi di Indonesia, malainkan juga terjadi di
negara-negara lain. Dalam sistem negara demokrasi liberal, upaya untuk mengakomodasi
kelompok-kelompok marginal itu dilakukan melalui pemberian kesempatan yang sama kepada
semua warga negara (equal opportunin) untuk mengambil bagian di dalam proses-proses politik,
seperti adanya kesempatan yang sama untuk memilih dan dipilih. Semua warga negara memiliki
kedudukan yang sama, tanpa mempertimbangkan karakteristik-karakteristik dasar seseorang,
untuk mencalonkan diri sebagai calon wakil rakyat, misalnya, baik di dalam jabatan parlemen
maupun di dalam jabatan eksekutif. Kalaupun kemudian terdapat persyaratan-persyaratan
tertentu di dalam menduduki jabatan-jabatan politik, hal itu dilakukan tidak berkaitan dengan
karakteristik dasar tertentu seperti jenis kelamin, etnisitas, warna kulit dan sejenisnya.
19

Kerangka kesempatan yang sama seperti ini telah dimasukkan di dalam perundang-
undangan yang berkaitan dengan pemilihan para wakil rakyat. Hanya saja, konstruksi semacam
itu pada kenyataannya masih tidak memungkinkan adanya sistem perwakilan yang menampung
secara memadai kelompok-kelompok marginal itu di dalam lembaga lembaga perwakilan. Studi
perbandingan di berbagai negara, misalnya, menunjukkan bahwa kelompok perempuan yang
menjadi wakil rakyat itu jumlahnya jauh lebih sedikit kalau dibandingkan dengan kelompok laki-
laki. Kelompok-kelompok minoritas juga sulit menembus lembaga perwakilan, meskipun sudah
ada kesempatan yang sama. Halangan halangan kultural, seperti adanya konstruksi nilai-nilai
tertentu yang memungkinkan adanya pemihakan-pemihakan kepada kelompok kelompok
tertentu, dan halangan-halangan struktural seperti adanya pemihakan-pemihakan akibat sistem
tertentu, sering dipandang sebagai penyebab mengapa kesempatan yang sama itu masih saja
tidak memungkinkan adanya kelompok-kelompok marginal menjadi bagian dari para wakil.
Berdasarkan realitas semacam itu, terdapat gagasan untuk memberikan kekhususan
terhadap kelompok-kelompok marginal itu melalui kebijakan afirmatif (Afirmative action
policy). Kebijakan ini diperlukan karena didasarkan pada pemahaman bahwa adanya kesempatan
yang sama itu masih belum mampu menghasilkan sesuatu yang sama (similar result). Kelompok-
kelompok yang termarginalkan secara politik itu pada kenyataannya tidak memiliki titik pijak
yang sama ketika harus bersaing dengan kelompok-kelornpok yang lain. Implikasinya,. mereka
selalu kalah di dalam persaingan.
Di Indonesia, kebijakan khusus itu diberikah kepada kelompok perempuan atau yang
dikenal sebagai kebijakan kuota. Kebijakan semacam ini dikeluarkan setelah memperoleh
desakan dari berbagai kelompok yang menginginkan adanya kesempatan yang lebih besar
kepada politisi perempuan untuk duduk di lembaga perwakilan rakyat (Siregar 2007). Meskipun
20

jumlah perempuan tidak berbeda dengan jumlah laki-laki, seperti yang terlihat di pada
.
Priode Jumlah
Perempuan
Total %
1950-1955(DPRS)
1955-1960
1956-1959(Konstituante)
1971-1977
1977-1982
1982-1987
1987-1992
1992-1997
1997-1999
1999-2004
2004-2009
2009-2014

9
17
25
36
19
39
65
62
54
45
63
102
236
272
488
460
460
460
500
500
500
500
560
560
3,8
6,3
5,1
7,8
6,3
8,5
13
12,5
10,8
9
11,5
18,21
Sumber: Siregar (2005); KPU

Hanya saja, kebijakan afirmatif itu tidak lagi bermakna penting pada pemilu 2009. Dalam
pemilu ini, penentuan siapa yang akan terpilih untuk mewakili partai yang memperoleh alokasi
kursi di DPR/D tidak lagi didasarkan pada nomor urut, melainkan pada perolehan suara
terbanyak. Keputusan alokasi kursi berdasarkan perolehan suara terbanyak itu dikeluarkan oleh
21

MK pada Pemilu 2009. Artinya, biar pun seorang calon berada pada nomor urut bawah, ia tetap
berkemungkinan untuk terpilih asalkan memperoleh suara terbanyak dan partainya memperoleh
alokasi kursi.
Kebijakan yang didasarkan pada keputusan MK itu pada awalnya ditentang oleh banyak
aktivis perempuan. Dalarn pandangan mereka, perempuan seharusnya memperoleh perhatian
khusus. Kebijakan suara terbanyak, dipandang hanya akan menguntungkan politisi laki laki.
Pandangan demikian didasarkan pada fakta di sejumlah negara lain, bahwa sistem pemilu
proporsional dengan daftar tertutup itu lebih ramah terhadap calon perempuan apabila
dibandingkan dengan sistem proporsional dengan daftar terbuka. Hanya saja, seperti yang
terlihat di daiam Tabel 3.1 persentase jumlah perempuan yang terpilih sebagai anggota DPR
justru meningkat tajam pada pemilu 2009, menjadi 18,04%. Ini merupakan jumlah persentase
tertinggi kalau dibandingkan dengan pemilu-pemilu sebelumnya. Realitas demikian sliring
dengan analisis Wahidah Siregar (2007) bahwa, untuk meningkatkan jumlah kursi perempuan di
DPR/D, Indonesia sebaiknya menggunakan sistem pemilu dengan daftar terbuka.
Di samping perempuan, isu lain berkaitan dengan keterwakilan kelompok-kelompok
tertentu yang secara politik marginal. Sebelumnva, hal ini secara kelembagaan dianggap tidak
bermasalah. Konstitusi memberi jaminan bahwa ada perwakilan kelompok-kelompok terientu di
MPR, berupa utusan golongan. Setelah terjadinya perubahan-perubahan di dalam konstitusi,
semua para wakil rakyat harus dipilih melalui pemilu. Konsekuensinya, semua kelompok yang
hendak memiliki wakil, harus ikut serta di dalam pemilu, atau berafiliasi kepada partai tertentu
untuk mengikuti pemilu. Hanya saja, secara kelembagaan, proses pemilu yang terbuka sekarang
ini lebih menyulitkan bagi kelompok-kelompok marginal untuk memiliki wakil di lembaga
perwakilan rakyat. Hal ini tidak lepas dari realitas bahwa para wakil itu harus memperoleh
22

dukungan dalam jumlah tertentu. Manakala jumlahnya terbatas, apalagi menyebar ke dalam
banyak daerah, kelompok-kelompok marginal itu memiliki kesulitan di dalam menempatkan
wakilnya. Kemungkinan adanya anggota kelompok marginal duduk di lembaga perwakilan
memang masih terbuka, manakala anggota-anggota itu bergabung di dalam organisasi politik
yang memiliki model keanggotaan inklusif dan anggota-anggota itu memperoleh penerimaan
yang lebih luas. Dalam situasi semacam ini, yang lebih menjadi titik tolak adalah kualitas
anggota itu dan tingkat penerimaan dari kelompok-kelompok yang lain.
Hanya saja, manakala hal itu yang terjadi, menjadi lebih sulit untuk mengatakan bahwa
anggota kelompok marginal yang terpilih itu merupakan wakil dari kelompok marginal. Hal ini
tidak lepas dari realitas bahwa keterpilihannya tidak lepas dari dukungan kelompok kelompok
lain yang lebih luas. Implikasinya, yang terpilih itu juga disimbolkan sebagai wakil kelompok-
kelompok lain yang lebih luas.
2.5 RELASI WAKIL TERWAKILI DAN AKUNTABILITAS
Secara substansial, perwakilan berarti adanya para wakil yang bertindak sebagaimana
kepentingan atau yang diinginkan oleh orang orang yang diwakilinya. Dalam hal ini, Suzanne
Dovi, lebih jauh mengatakan: a good representative is simply one who advances the policy
preferences of her constituents (provided that those policy preferences are lawful), Good
representatives are good lackeys (the theoretical literature calls such representatives "delegates")'
In fact, most contemporory empirical research on representation assumes that democratic
representation occurs when a repre' sentative's actions reflect and respond to constituents'
expressed policy preferences. According to this way of thinking, there is nothing more to
reprenting in a demouatic fashion than responsiveness to democratic citizens' policy preferences
(Dovi 2007:1).
23

Adanya wakil rakyat yang berkarakter semacam inilah yang diharapkan bisa terjadi
setelah pemerintahan Orde Baru jatuh. Hanya saja, seperti telah disinggung sebelumnya, harapan
itu belum menjadi kenyataan karena masih terjadi disconnect electoral antara para wakil dan
terwakil. Secara kelembagaan, sudah diupayakan untuk membangun relasi vang lebih baik antara
wakil dengan terwakil. Adanya sistem pendapilan yang dimulai sejak pemilu 2004, merupakan
contohnya. Melalui sistem ini, bisa teridentifikasi lebih jelas tentang siapa mewakili siapa dan
dari daerah mana. Para wakil bisa menyadari bahwa mereka terpilih karena mewakili orang dan
daerah tertentu. Sebaliknya, para pemilih juga bisa mengetahui siapa yang mewakili mereka dan
daerahnya, baik di DPR maupun DPRD.
Di samping itu, secara kelembagaan, para wakil juga didorong untuk mengadakan
kunjungan secara rutin ke daerah pemilihannya masing-masing, baik pada masa reses maupun
pada saat hari-hari kerja. Program itu disebut sebagai program Jaring Aspirasi Masyarakat
(Jaring Asmara). Melalui program ini, para wakil rakyat bisa mengetahui permasalahan-
permasalahan apa yang serius dihadapi oleh masyarakat di daerah pemilihannya. Pada saat itu,
masyarakat juga bisa menyalurkan aspirasi yang dimilikinya secara langsung. Diharapkan,
melalui kegiatan semacam itu para wakil rakyat berusaha memperjuangkan kepentingan dan
berupaya menyelesaikan permasalahan di daerah pemilihannya melalui kebijakan-kebijakan
vang dibuat bersama-sama pemerintah. Para wakil rakyat juga bisa menyalurkan jalan
pemecahannya melalui institusi-institusi yang terkait langsung dengan permasalahan yang
dihadapi oleh masyarakat.
Kerangka kelembagaan itu dirancang agar para wakil rakyat lebih responsif terhadap isu-
isu yang berkembang di daerah pemilihannya masing-masing, yakni melalui proses
pengumpulan berbagai masukan dan memperjuangkannya melalui keputusan-keputusan politik.
24

Selain itu, secara politik, mekanisme kelembagaan semacam itu juga memungkinkan terjadinya
akuntabilitas dari wakil rakyat. Secara politik, para wakil rakyat dikatakan accountable ketika
masyarakat memberi hadiah untuk memilihnya kembali sebagai wakil rakyat pada pemilu
berikutnya. Sebaliknya, dikatakan tidak accountable ketika mereka gagal memperoleh mandat
kembali.
Melalui desain semacam itu, relasi antara para wakil rakyat sebagai agent dengan para
pemilih sebagai principal, diharapkan bisa lebih melembaga. Sebagai agent, para wakil rakyat
diharapkan lebih banyak mendengar, mengartikulasikan dan mengagregasikan kepentingan
konstituen yang diwakilinya. Sementara itu, konstituen sebagai principal diharapkan bisa lebih
intens melakukan pengawasan, dan bisa memberikan reward dan punishment kepada para wakil.
Manakala para wakil bekerja cukup baik untuk rakyat, bisa diberi reward meialui keterpilihan
kembali. Sebaliknya, ketika tidak berkerja untuk rakyat, dihukum berupa ketidakterpilihan
kembali. Meskipun demikian, mekanisme kelembagaan semacam itu ternyata tidak membawa
perubahan yang cukup berarti. Hal ini terlihat dari realitas bahwa tingkat kepercayaan
masyarakat terhadap anggota DPR periode 2004-2009 itu tidak lebih baik kalau dibandingkan
dengan periode sebelumnya. Padahal, dari tingkat pendidikan, misalnya, anggota DPR periode
2004-2009 itu lebih baik dari sebelumnya. Mereka juga sudah dipilih berdasarkan daerah
pemilihan tertentu, dan disokong oleh program yang lebih jelas untuk berinteraksi dengan
konstituen. Masalah akuntabilitas para wakil juga masih menjadi masalah yang cukup serius,
bukan hanya berkait dengan para wakil sendiri, melainkan juga terjadi ketika dikaitkan dengan
konstituen.
Hal ini terkait dengan realitas bahwa para pemilih tidak sepenuhnya memiliki informasi
yang cukup terhadap kinerja para wakilnya. Padahal, penguasaan informasi yang cukup
25

merupakan dasar yang sangat penting bagi para pemilih rasional dalam menentukan pilihannya,
termasuk apakah akan tetap mempertahankan para wakilnya ataukah memilih alternatif yang
lain, baik dari partainya sendiri maupun dari partai lain. Di samping itu, seperti disinggung di
bab yang lain, para pemilih juga tidak semuanya rasional. Di kalangan pemilih masih terdapat
pemilih-pemilih yang memiliki keterkaitan dogmatis ideologis'dan kulrural yang kuat. Di
kalangan pemilih demikian, terdapat pandangan 'baik atau tidak, benar atau salah', yang penting
memilih partainya sendiri. Kalaupun belakangan ini semakin menguat munculnya pemilih
rasional, mereka tidak semuanya merupakan pemilih rasional gagasan, melainkan pemilih
rasional-material (Marijan, 2009). Di dalam pemilih demikian, yang menjadi pertimbangan
pokoknya bukan pada program-program apa yang sudah diperbuat atau yang akan ditawarkan,
melainkan materi apa yang telah diberikan dan akan diberikan.








26


3.1 KESIMPULAN
Demokrasi modern adalah berkaitan dengan perwakilan, karena proses-proses politik
tidak bisa dilakukan secara langsung oleh rakyat mengingat jumlah cakupan wilayah dan
masalah-masalah teknis lainnya. Tetapi, di negara demokratis manapun, terdapat upaya untuk
membangun sistem perwakilan yang memungkinkan para wakil menjalankan fungsi-fungsi
keterwakilannya secara baik.
Serangkaian perbaikan kelembagaan politik telah dilakukan untuk memperbaiki relasi
antara wakil dengan terwakil. Tetapi, perubahan kelembagaan ini tidak serta-merta bisa
memperbaiki relasi itu. Konteks kepentingan dan budaya politik, baik wakil yang terpilih
maupun pemilih, memiliki pengaruh pada berjalan tidaknya desain seperti itu. Perubahan
kelembagaan di dalam lembaga perwakilan, dengan demikian, perlu diiringi oleh perubahan
budaya politik, misalnya.
3.3 SARAN
Perubahan budaya politik sangat diperlukan dalam sistem relasi antara wakil dengan
terwakil agar sistem yang ada saat ini dapat berjalan maksimal. Karena akan percuma saja
rasanya apabila perubahan kelambagaan didalam perwakilan ini apabila tanpa diiringi perubahan
budaya politik dan mental tentunya.



27

DAFTAR PUSTAKA
Alfian. 1978. Pemikiran dan Perubahan Politik Indonesia. Jakarta: Gramedia
Grant, Alan. 2004. The American Political Process. New York. Routledge Publishing
Kartasasmita, Ginandjar (2003) “Reinventing Indonesia”, Lecture at the Graduate School of Asia
and Pacific Studies, Waseda University, February 2004.
Lipset, Seymor Martin. (1996) In L. Diamond et al., editors. The Global Resurgence of
Democracy. 149-153. Baltimore, Maryland: The John Hopkins University Press.
MPR RI (2004) Jejak Langkah MPR dalam Era Reformasi, Gambaran Singkat Pelaksanaan
Tugas dan Wewenang MPR RI Periode 2004-2009, Sekretariat Jenderal MPR RI
Marijan. Kacung. (2010) “ Sistem Politik Indonesia, Konsolidasi Demokrasi Pasca Orde Baru”
Kencana Predana Media Group. Jakarta.
Budiarjo, Prof. Miriam.Dasar –Dasar Ilmu Politik.Jakarta:Gramedia Pustaka Utama,2008.
Busroh, H. Abu Daud,S.H.Ilmu Negara.Jakarta:Bumi Aksara,1990