You are on page 1of 22

MANUAL DE DERECHO LOCAL

CONSEJO EDITORIAL

Ricardo Alonso García Luis Díez-Picazo Eduardo García de Enterría Jesús González Pérez Aurelio Menéndez Alfredo Montoya Melgar Gonzalo Rodríguez Mourullo

JOSÉ LUIS RIVERO YSERN

Catedrático de Derecho Administrativo. Universidad de Sevilla

MANUAL DE DERECHO LOCAL

SÉPTIMA EDICIÓN

JOSÉ LUIS RIVERO YSERN Catedrático de Derecho Administrativo. Universidad de Sevilla MANUAL DE DERECHO LOCAL SÉPTIMA
JOSÉ LUIS RIVERO YSERN Catedrático de Derecho Administrativo. Universidad de Sevilla MANUAL DE DERECHO LOCAL SÉPTIMA

Reimpresión, 2005 Sexta edición (quinta en Civitas), 2010 Séptima edición (sexta en Civitas), 2014

Reimpresión, 2005 Sexta edición (quinta en Civitas), 2010 Séptima edición (sexta en Civitas), 2014 El editor
Reimpresión, 2005 Sexta edición (quinta en Civitas), 2010 Séptima edición (sexta en Civitas), 2014 El editor

El editor no se hace responsable de las opiniones recogidas, comentarios y manifesta- ciones vertidas por los autores. La presente obra recoge exclusivamente la opinión de su autor como manifestación de su derecho de libertad de expresión.

Cualquier forma de reproducción, distribución, comunicación pública o transfor- mación de esta obra solo puede ser realizada con la autorización de sus titulares, salvo excepción prevista por la ley. Diríjase a CEDRO (Centro Español de Derechos Reprográficos) si necesita fotocopiar o escanear algún fragmento de esta obra (www. conlicencia.com; 91 702 19 70 / 93 272 04 45).

Thomson Reuters y el logotipo de Thomson Reuters son marcas de Thomson Reuters Civitas es una marca de Thomson Reuters (Legal) Limited

© 2014 [Thomson Reuters (Legal) Limited / José Luis Rivero Ysern]

Editorial Aranzadi, SA Camino de Galar, 15

31190

Cizur Menor (Navarra)

ISBN: 978-84-470-3963-0 Depósito Legal: NA 1197/2014

Printed in Spain.

Impreso en España Fotocomposición:

Editorial Aranzadi, SA

Impresión: Rodona Industria Gráfica, SL

Polígono Agustinos, Calle A, Nave D-11

31013

- Pamplona

A Pilar, a Pili y Ana. Os quiero. A Juan Guillén Torralba, Sacerdote, investigador infatigable, hombre sabio, alegre y bueno.

AbREvIATURAS 9
AbREvIATURAS
9

ABREVIATURAS

CC

=

Código Civil.

Ley Orgánica de Tratamiento Automatizado de Datos de carácter

CEAL

=

Carta Europea de la Autonomía local

CE

=

Constitución Española.

E.And

=

Estatuto de Autonomía de Andalucía.

EbEP

=

Estatuto básico del Empleo Público

LAULA

=

Ley andaluza de Autonomía local

LbRL

=

Ley Reguladora de las bases del Régimen Local.

LCE

=

Ley de Contratos del Estado.

LCAP

=

Ley de Contratos de las Administraciones Públicas.

LDMA

=

Ley de Demarcación Municipal de Andalucía.

LFCAE

=

Ley de Funcionarios Civiles de la Administración del Estado.

LJCA

=

Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

LMRFP

=

Ley de Medidas para la reforma de la Función Pública.

LOREG

=

Ley Orgánica del Régimen Electoral General.

LOR-

=

TAD

personal.

LOTA

=

Ley de Organización Territorial de la Comunidad Autónoma de

LPAC

=

Andalucía. Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Pro-

LPAP

=

cedimiento Administrativo Común. Ley del Patrimonio de las Administraciones Públicas

LRHL

=

Ley Reguladora de las Haciendas Locales.

LRJCA

=

Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso administrativa

LRSAL

=

Ley de reforma y sostenimiento de la Administración local

LS

=

Ley del Suelo.

Rb

=

Reglamento de bienes de las Entidades Locales.

RC

=

Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales.

RCE

=

Reglamento de la Ley de Contratos del Sector Público.

RLCSP

=

Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones

RPDT

=

Públicas. Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades

RPEL

=

Locales. Real Decreto 500/1990, de 20 de abril, de desarrollo del Capítulo

ROF

=

primero del Título sexto de la LRHL (materia presupuestaria). Reglamento de Organización y Funcionamiento de las Entidades

RSA

=

Locales. Reglamento de las Situaciones administrativas de los Funcionarios de

RSCCLL

=

la Administración del Estado. Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales.

TRRL

=

Texto Refundido de las Disposiciones legales vigentes en materia de

TRLCSP

=

Régimen local. Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público

10

AbREvIATURAS

Jurisprudenciales

STC

=

Sentencia del Tribunal Constitucional.

STS

=

Sentencia del Tribunal Supremo.

STSJCEE

=

Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidades Europeas.

Revistas

AA

=

Actualidad Administrativa.

ADA

=

Revista Andaluza de Administración Pública. Administración de Anda- lucía.

RArap

=

Revista Aragonesa de Administración Pública

DA

=

Documentación administrativa.

RAP

=

Revista de Administración Pública.

REDC

=

Revista Española de Derecho Constitucional.

RDP

=

Revista de Derecho Político.

RDPU

=

Revista de Derecho Público.

RDU

=

Revista de Derecho Urbanístico.

REDA

=

Revista Española de Derecho Administrativo.

REALA =

 

Revista de Estudios de Administración Local (Anterior Revista de Estu- dios de la vida Local –REvL–).

RJC

=

Revista Jurídica de Cataluña.

RJN

=

Revista Jurídica de Navarra.

RvAP

=

Revista vasca de Administración Pública.

PRóLOGO A LA PRIMERA EDICIóN

11

PRÓLOGO A LA PRIMERA EDICIÓN

El nuevo ordenamiento sobre el Régimen local español que tiene sus bases en la Constitu- ción de 1978, ha ocasionado ya la publicación de Tratados y trabajos de gran importancia doctrinal y práctica. Sin embargo, el presente libro del Profesor José Luis Rivero Ysern viene a llenar un vacío importante ya que se echaba de menos un Manual o Curso asequible a alum- nos universitarios, funcionarios, jueces, abogados y aspirantes a la función pública. Es muy difícil reducir a trescientas cuarenta páginas el tratamiento riguroso y sistemático del conte- nido jurídico del régimen local. El libro que comento pone de relieve que su autor ha tenido el tiempo suficiente para la difícil síntesis y también el rigor necesario para saber seleccionar lo esencial en este amplísimo campo.

La promulgación de una nueva Constitución ha sido siempre un acontecimiento de gran trascendencia para el régimen local y la primera lección del libro es lo suficientemente elocuente al respecto. Lo curioso de la Constitución de 1978 es que su importancia respecto al régimen local no está tanto en lo que dedica específicamente a los Municipios y Provincias como en lo que dedica a las Comunidades Autónomas. Es más, a la Constitución se le ha criticado que le falta proporcionalidad entre el tratamiento dado al régimen local y el de las Comunidades Autónomas, pero sin dejar ello de ser cierto, no hay que olvidar todo lo que para los Munici- pios y Provincias supone la regulación constitucional y estatutaria de las Nacionalidades y Regiones.

La generalización de las Comunidades Autónomas a todo el territorio nacional ha sido importante para el régimen local. Éste habría sido muy distinto si sólo las llamadas naciona- lidades históricas hubieran tenido la autonomía. En este campo hay todavía una cuestión pendiente que es la segunda fase de acceso de consolidación de la autonomía plena para las Comunidades constituidas al amparo del artículo 143 de la Constitución. Se trata de un tema fundamental para el régimen local, dadas las muy diferentes competencias en la materia entre las Comunidades del artículo 151 y las del 143. Se quiera o no, esta segunda fase pasa necesariamente por la reforma de los Estatutos de estas últimas Comunidades.

Como acertadamente se dice en el libro, el régimen local se encuentra vinculado a un doble sistema bifronte. En el aspecto normativo existe el ordenamiento básico del Estado todavía en gran parte no básico, y el ordenamiento autonómico que puede ser muy amplio y, cuando existe razón para ello, diferenciador en las distintas Comunidades Autónomas. En el aspecto del control también existe el del Estado y el de las Comunidades Autónomas. Esta cuestión es minuciosamente abordada en el libro, llegándose a la conclusión de que el sistema gubernati- vo anterior ha sido sustituido por dos sistemas de impugnación judicial que se aproximan al anterior cuando el recurso lleva aparejada la suspensión del acuerdo impugnado.

El gran tema de la competencia municipal y provincial se aborda en el libro con gran de- tenimiento y acierto, llegándose a la conclusión de que el ordenamiento sectorial por servicios, sea éste estatal o autonómico, sigue condicionando esencialmente al contenido de las compe- tencias locales. En este sentido debe señalarse que al tener el principio de autonomía local ran- go constitucional, las leyes sectoriales que se dicten deben estar inspiradas y ser interpretadas de acuerdo con dicho principio. La cuestión de la competencia, como se dice en el libro, es, en cierto modo, inacabada y al respecto se realizan acertados juicios sobre la carta europea de la autonomía local y de la garantía institucional de los entes locales, analizada a través de

12

PRóLOGO A LA PRIMERA EDICIóN

la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. El intento de sustituir la idea de los intereses peculiares por el de participación en las decisiones puede dejar vacío el principio de autono- mía y el de la competencia de las Entidades locales, especialmente en el ámbito municipal. La garantía institucional es un concepto jurídico indeterminado que deja un amplio margen al legislador y a quien tenga que ejecutar el ordenamiento jurídico y en el libro se echa de menos un instrumento eficaz en manos de las Corporaciones locales para hacer valer el principio constitucional de autonomía y de competencia local. La coexistencia de intereses nacionales autonómicos y locales en la regulación y en la aplicación del régimen local no puede dejar desguarnecidos especialmente a los Municipios.

Los recientes enfrentamientos de varias poblaciones municipales frente a decisiones del Estado o de las Comunidades Autónomas sobre ubicación de macrovertederos, polígonos de tiro y cárceles en términos municipales, han puesto en el centro de la cuestión el tema de la au- tonomía municipal y la necesidad de utilizar gran prudencia, estudios alternativos, rigor, au- sencia de arbitrariedad y participación en esta toma de decisiones. El tema se relaciona con la competencia sustitutoria de la Administración del Estado o de la Autonómica para sustituir la originaria competencia municipal en materia de licencias de construcción y de actividades.

Se destaca en el libro la doble e inversa corriente que vive el régimen local. De una parte la diversidad diferenciadora mediante los ordenamientos autonómicos sobre dicha materia y de otra la unidad de soluciones con respecto a las demás Administraciones sobre las grandes instituciones del Derecho Administrativo, cuales son el régimen de impugnación de acuerdos en vía jurisdiccional, las bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos, el proce- dimiento administrativo, la expropiación forzosa, los contratos y concesiones administrativas y el sistema de la responsabilidad patrimonial. Esta unidad se va logrando en gran parte mediante la técnica de la remisión del ordenamiento local al estatal y por la existencia de leyes que regulan las instituciones en relación con todas las Administraciones Públicas.

Se estudian por separado el Municipio y la Provincia. La organización de aquél se siste- matiza en base al estudio de tres grandes temas: la población, el territorio y los órganos muni- cipales, y la Provincia, se aborda desde su perspectiva constitucional y básica; completando el estudio con el ordenamiento autonómico andaluz y catalán sobre Diputaciones Provinciales.

A partir de aquí seis grandes bloques de materias sirven al Profesor José Luis Rivero Ysern para estudiar el régimen local español: entidades locales distintas del Municipio y la Provincia, el patrimonio, los funcionarios, la contratación, los servicios públicos locales y el régimen de acuerdos locales y su impugnación. Puede afirmarse que todo el régimen local está estudiado en el libro, salvo el urbanismo, las haciendas locales y la legislación sectorial por servicios y competencias.

El libro encierra muchos años de experiencia docente del Profesor José Luis Rivero Ysern, un enorme esfuerzo de síntesis que presupone la madurez para decidir lo que hay que seleccio- nar, el tratamiento riguroso y enormemente actualizado de los temas objeto de estudio y una gran claridad expositiva. Se trata de una obra muy valiosa para quienes se inician en el estudio del régimen local y estoy seguro que también para los especialistas de este apasionante campo del Derecho Administrativo. El Instituto Andaluz de Administración Pública, al pa- trocinar la edición de este libro, rinde un gran servicio a los estudiosos de la Administración Local Andaluza y Española.

Sevilla, abril de 1989 Manuel F. Clavero Arévalo

NOTA DEL AUTOR A LA SEGUNDA EDICIóN

13

NOTA DEL AUTOR A LA SEGUNDA EDICIÓN

La presente edición de este Manual de Derecho local que acoge la Editorial Civitas viene motivada y exigida por las reformas legislativas y jurisprudenciales que han afec- tado al Derecho local desde la fecha de su primera edición (Instituto Andaluz de Admi- nistración Pública, 1989).

La Sentencia del Tribunal Constitucional 214/1989, de 21 de diciembre, venía a cuestionar, en fechas muy próximas a la aparición del trabajo, el propio sistema de fuen- tes de las Entidades locales. Tras ella han seguido modificaciones jurídicas de gran trascendencia. La reforma constitucional acordada por las Cortes Generales el 27 de agosto de 1992 para conceder a los ciudadanos europeos el derecho al sufragio pasivo en las elecciones locales; la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Común –suprimiendo con dudoso acierto la vía administrativa para el control de la actividad de los Entes locales y alterando el ré- gimen de responsabilidad de los funcionarios–; el Real Decreto 480/1993, de 2 de abril, por el que se suprime la Munpal, integrando el Régimen Especial de los Funcionarios de la Administración local en el Régimen General de la Seguridad Social; el campo abierto a la negociación colectiva por la Ley 7/1990, de 19 de julio, sobre negociación colectiva y participación de la determinación de las condiciones de trabajo de los empleados; la Ley 10/1993, de 21 de abril, que modifica el régimen de puestos de trabajo reservados a los funcionarios locales con habilitación de carácter nacional. Estas y otras modificaciones (Ley del Suelo de 26 de junio de 1992, por ejemplo) reclamaban una revisión del trabajo inicial.

Junto a esta revisión se han ampliado los temas tratados. En esta ampliación cabe citar un nuevo tema dedicado a las Haciendas y Presupuestos locales o el apartado dedi- cado al status jurídico de los miembros de las Corporaciones locales.

Se ha procurado en esta tarea actualizar la bibliografía inicialmente manejada y para facilitar el estudio más en extenso de los distintos temas se cierra el trabajo con una extensa bibliografía adaptada a las distintas lecciones del Manual. Mi agradecimiento en este punto al Profesor Fernández Ramos por la ayuda prestada, que deseo hacer ex- tensivo al Profesor Mariscal Ruiz y a los restantes miembros de la Cátedra de Derecho administrativo que dirijo en Jerez de la Frontera por el apoyo prestado en la confección de este trabajo.

Jerez de la Frontera, julio de 1993

NOTA DEL AUTOR A LA TERCERA EDICIóN

15

NOTA DEL AUTOR A LA TERCERA EDICIÓN

La presente edición de este Manual de Derecho local ofrece una revisión, actualiza- ción y ampliación de sus iniciales contenidos. En ella se ha tenido en cuenta –siempre de modo selectivo, como exige una obra de estas características– las más significativas aportaciones de la doctrina, los más recientes pronunciamientos de la jurisprudencia y las principales reformas legislativas.

Entre estas últimas pueden citarse: la Ley 39/1994, de 30 de diciembre, por la que se modifica el artículo 70.2 de la Ley de Bases de Régimen Local. Las reformas introduci- das en materia de contratos para la publicación de la Ley 13/1995 de Contratos de las Administraciones Públicas, las leyes de Acompañamiento o la Ley de Medidas Fiscales Administrativas y de Orden Social; Ley 13/1996, de 30 de diciembre. En relación con la organización municipal, se recoge la reforma del Padrón Municipal producida en virtud del Real Decreto 2612/1996 de 20 de diciembre (BOE 16 de enero de 1997) que modi- fica parcialmente el Reglamento de Población y Demarcación Territorial. En materia de personal se recogen, entre otras, las siguientes modificaciones: la Ley 17/1993, de 23 de diciembre, sobre acceso a determinados sectores de la Función pública de los nacionales de los distintos Estados miembros de la Comunidad Europea; Real Decreto 480/1993, de 2 de abril, por el que se regula el Régimen especial de la Seguridad Social de los Fun- cionarios de Administración local; la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal; la Ley 10/1993, de 21 de abril, por la que se regula el régimen de los pues- tos de trabajo reservados a funcionarios con habilitación de carácter nacional; la Ley 22/1993, de 29 de diciembre, de Medidas Fiscales, de Reforma de la Función pública y de la Protección por Desempleo; Real Decreto 1732/1994, de 29 de julio, sobre provisión de puestos de trabajo reservados a funcionarios de Administración local con habilitación de carácter nacional; Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento General de Ingreso del Personal al Servicio de la Administración General del Estado y de Provisión de puestos de trabajo y Promoción profesional de los funcio- narios civiles de la Administración General del Estado; Real Decreto 365/1995 por el que se aprueba el Reglamento de Situaciones Administrativas de los Funcionarios de la Administración General del Estado; Real Decreto 158/1996, de 2 de febrero, sobre com- plementos de destino; Resolución de 8 de junio de 1995 de la Secretaría de Estado para la Administración Pública por la que se ordena la publicación del Acuerdo FEMP-Sin- dicatos de 8 de junio de 1995 sobre condiciones de trabajo en la Función Pública para el período 1995-1997, etc.

Se ha intentado, en todo momento, que el trabajo no perdiera su sentido inicial, esto es, ser un manual para acceder al mundo local. Creemos, no obstante, que la revisión efectuada ha aumentado sus contenidos, haciéndolo asimismo de utilidad para quienes llevan la gestión diaria de nuestras Entidades locales.

Finalizo esta tercera edición en el curso de mi tercer año académico en la Universidad de Sevilla, donde he vuelto a encontrar el apoyo de antiguos compañeros y amigos. Desde esta Universidad recuerdo con gratitud y afecto a mi antiguo equipo de trabajo de la Facultad de Derecho de Jerez de la Frontera. Esta gratitud debe hacerse, una vez más, ex- plícita de forma muy especial a los Profesores Fernández Ramos y Mariscal Ruiz, sin cuyo

16

NOTA DEL AUTOR A LA TERCERA EDICIóN

apoyo la actualización y revisión de esta tercera edición no hubiera sido lo completa que, al menos, se ha pretendido ni hubiera podido llevarse a término en el tiempo requerido.

Vaya, finalmente, mi agradecimiento a los lectores que, con su confianza, han permi- tido que este Manual alcance su tercera edición.

NOTA DEL AUTOR A LA CUARTA EDICIóN

17

NOTA DEL AUTOR A LA CUARTA EDICIÓN

La presente edición de este Manual de Derecho local responde a la necesidad de ade- cuar sus contenidos a la profunda reforma que se ha efectuado en nuestra Administra- ción local por la Ley 11/1999, de 21 de abril, de Reforma de la ley de Bases de Régimen Local.

Surge esta Ley como consecuencia de la labor de diálogo y concertación desarrollada durante varios años entre la Comisión Nacional de Administración local y la Federación Nacional de Municipios y Provincias para consensuar una profunda revisión de las instituciones locales.

La apertura de cauces específicos para la defensa de la autonomía local ante el Tri- bunal Constitucional; la mejora de los medios de control político en el gobierno local –corrección de disfunciones en la tramitación de la moción de censura e introducción de la cuestión de confianza–; una nueva redistribución de competencias entre el Alcalde y el Pleno; modificaciones puntuales en el ejercicio del poder de ordenanza, son alguna de las cuestiones que la reforma aborda, cuestiones todas ellas de especial interés jurídico y político.

A esta reforma específica de lo local se ha de añadir la operada por la Ley 4/1999, de 13 de enero, de modificación de la Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Adminis- traciones Públicas y del Procedimiento administrativo Común, y por la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa, reformas éstas que afectan al régimen sustantivo y especialmente procedimental del control jurisdiccional de la actividad local.

A la vez que se da el debido tratamiento a estas modificaciones legislativas, se inclu- yen en el texto de esta revisión las aportaciones doctrinales y jurisprudenciales de mayor interés, quedando de esta forma afectada la práctica totalidad de los temas objeto de estudio.

Al igual que en ediciones anteriores, se ha procurado que esta actualización y enri- quecimiento del trabajo no fuera a costa de su prioritaria finalidad didáctica. Al igual también que en revisiones anteriores, reiteramos al Profesor Fernández Ramos, de la Universidad de Cádiz, y a don Marcos Mariscal Ruiz, Secretario de Administración local, su colaboración para que esta puesta al día se terminara en fecha tan cercana a la reforma legislativa.

Sevilla, 10 de agosto de 1999

NOTA DEL AUTOR A LA qUINTA EDICIóN

19

NOTA DEL AUTOR A LA QUINTA EDICIÓN

Cumplidos los casi cinco años de la anterior edición, aparece la quinta de este Ma- nual en un nuevo formato editorial.

Es ésta, sin duda, la más profunda revisión y actualización de todas las hechas de este trabajo desde su primera publicación en abril de 1989. Excepción hecha de su ca- pítulo histórico, todas las lecciones de este Manual han sido revisadas y ampliadas en profundidad. En unos casos para introducir las nuevas aportaciones doctrinales y juris- prudenciales. Así sucede con el análisis del principio de autonomía local o de la potestad reglamentaria local en el sistema de fuentes. En otros casos a esta necesidad de poner al día las aportaciones de la doctrina y jurisprudencia se añade la de dar cuenta de la pro- fusa e importante labor de reforma legislativa de estos últimos años en nuestro Derecho.

La importante reforma operada en la Ley de Bases de Régimen Local por la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, modifica profundamente toda la organización municipal estableciendo un régimen especial para los municipios de gran población a la vez que habilita, entre otras medidas de gran transcendencia, la tipificación de infracciones y sanciones por las entidades locales en determinadas materias.

Las normas sobre contratación pública han sido objeto de refundición mediante el Real Decreto legislativo 2/2000, de 16 de junio, que, a su vez, ha sido desarrollado por el Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas. Esta reforma se ha incluido en el texto. Igualmente se da cumplida referencia de la importante Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de 15 de mayo de 2003 (Sala sexta) en la que se afirma claramente que «De los principios así elaborados por la Jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que el estatuto de Derecho privado de una entidad no constituye un criterio que pueda excluir su calificación como entidad adjudicadora en el sentido del artículo 1, letra b), de las Directivas 92/50, 93/36 y 93/37 y, por tanto, del artículo 1, apartado 1, de la Directiva 89/665».

A la vista de esta Sentencia, la Ley de Medidas administrativas fiscales y de orden social de 31 de diciembre ha modificado el propio ámbito de aplicación de la Ley de Con- tratos de las Administraciones públicas.

El anteriormente citado Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administra- ciones públicas modifica también las formas de la clasificación de las gestoras de los servicios públicos, lo que provoca la reforma la modificación del tema dedicado al servicio público local tema al que se añaden unos principios rectores de la gestión de los servicios públicos y el estudio de las entidades públicas empresariales locales.

Del mismo modo resulta alterado el régimen de los bienes de las entidades locales mediante la ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones públicas modificación de la que se da cumplida cuenta en la lección octava tras añadirse previamente una nueva lección dedicada a la cooperación interadministrativa local.

La función pública local ha experimentado igualmente reformas. A título ejemplifica- tivo las introducidas por la ley 57/2003, en cuanto a alguna de las funciones atribuidas

20

NOTA DEL AUTOR A LA qUINTA EDICIóN

a los Funcionarios locales de Habilitación nacional, y las que anualmente incluyen las sucesivas leyes de acompañamiento a los Presupuestos. La última de ellas, que se incluye, es la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social.

También la Reforma de la Ley de Haciendas Locales (Texto Refundido aprobado por Real Decreto legislativo 2/2004, de 5 de marzo) ha provocado una reforma en profundi- dad de este apartado del trabajo.

Se incluyen finalmente las más importantes y recientes aportaciones doctrinales sobre el tema del control de los acuerdos locales, a la vez que se adapta esta materia a las exi- gencias competenciales de la Ley Orgánica 19/3003, de 23 de diciembre, que reforma la Ley Reguladora de la Jurisdicción contencioso administrativa de 13 de julio de 1998.

La mayor parte de los temas del libro han sido objeto de cambios en su sistemática para mejorar su exposición. Se ha mantenido, en todo caso, la finalidad docente que lo preside, propia de un libro que nació en las aulas y vuelve a las aulas. Al igual también que en ediciones anteriores, reiteramos al Profesor Fernández Ramos, de la Universidad de Cádiz, y a don Marcos Mariscal Ruiz, Secretario de Administración local, su colabo- ración en esta laboriosa puesta al día.

Sevilla, abril de 2004.

NOTA DEL AUTOR A LA SExTA EDICIóN

21

NOTA DEL AUTOR A LA SEXTA EDICIÓN

La presente edición de este Manual de Derecho local ve la luz seis años después de la reforma de la Ley Básica de Régimen Local por la Ley 57/2003.

En estos años las modificaciones de nuestro ordenamiento han sido importantes y hacen inaplazable una nueva edición revisada.

El recién publicado Reglamento de la Ley del Patrimonio de las Administraciones Públicas aprobado por Real Decreto 1373/2009 que, poco, pero algo aporta a nuestro Derecho local.

La Ley de Contratos del Sector Público, Ley 30/2007 que, además de derogar buena parte del Derecho de contratación local, establece una nueva regulación general de la contratación pública de aplicación a las Entidades Locales. El mismo Texto legal, que revisa los modos de gestión de los servicios locales.

El Estatuto Básico del Empleado Público aprobado por Ley 7/2007, de 12 de abril, que marca un antes y un después en la legislación en la materia remitiendo buena parte de su contenido a la legislación autonómica de desarrollo.

La repercusión en el mundo de las relaciones interadministrativas y especialmente en la cooperación local por la puesta en marcha de la Directiva 2006/123 CE del Parlamen- to Europeo, relativa a los servicios en el mercado interior.

Una ya consolidada jurisprudencia sobre el sistema de control jurisdiccional de la actividad de las Entidades Locales por el Estado y las Comunidades Autónomas. Es- pecialmente todo ello exigía el trabajo de actualización y reflexión que hoy ofrecemos a nuestros lectores.

Junto a estas innovaciones legislativas hemos querido asimismo dar cuenta del estado del debate sobre los grandes temas del Derecho local: las competencias locales; la defini- ción del núcleo esencial de la autonomía local desde planteamientos superadores de la idea de la autonomía como participación; el papel de la potestad organizatoria local, etc.

Todo ello en el marco de la polémica «interiorización del Derecho local» sobre la que no sabemos, a las fechas –ya inaplazables– de cerrar esta edición, si el Tribunal Cons- titucional va a pronunciarse y cómo va a pronunciarse, en su esperada Sentencia sobre las recientes reformas estatutarias.

Hemos querido ofrecer un estudio completo y de síntesis de todo ello, en el ánimo de que sea un trabajo que, como siempre, mantenga su carácter didáctico y en el que, sin per- juicio del examen riguroso de las instituciones y de los distintos temas, el lector encuentre la claridad y síntesis expositiva que se nos debe exigir a quienes seguimos trabajando en las Aulas de nuestra sufrida Universidad de las que nació este libro y en las que quiere seguir enseñando lo que buenamente pueda.

Con el respeto y responsabilidad con el que siempre debe ofrecer al lector un nuevo trabajo se cierran estas páginas.

22

NOTA DEL AUTOR A LA SExTA EDICIóN

A mis amigos de siempre, al profesor Severiano Fernández Ramos de la Universidad de Cádiz y a D. Marcos Mariscal, Vicesecretario del Exmo. Ayuntamiento de Arcos de la Frontera mi profundo agradecimiento por su ayuda, apoyo y sugerencias.

Sevilla febrero de 2010.

NOTA DEL AUTOR A LA SéPTIMA EDICIóN

23

NOTA DEL AUTOR A LA SÉPTIMA EDICIÓN

Se cumplen este año las bodas de plata del Manual que el lector tiene en sus manos. Veinticinco años hace que una buena amiga y compañera de Departamento, Carmen Ca- lleja de Pablo (q.e.p.d) (en aquella época directora del Instituto Andaluz de Administra- ción Pública) aceptó la publicación de unas lecciones que yo impartía por entonces en la Facultad de Derecho de Sevilla, en un Plan de Estudios que me sigue pareciendo bastante más coherente que los planes que a la sazón utilizamos hoy, en la mayoría de los cuales el Derecho local (junto con su hermana el Derecho urbanístico) son dos asignaturas, en el mejor de los casos, optativas.

Las ediciones de este trabajo han ido desarrollándose al hilo de las más importantes reformas legislativas de esta disciplina. Mi impresión es que, pese a que han sido nu- merosas, ninguna de estas reformas ha conseguido alumbrar un Derecho local de nuevo cuño: democrático, participativo, políticamente reflexivo, moderno en su gestión y en sus técnicas, eficaz y eficiente.

Creo que, pese a ello, o precisamente por ello, todos cuantos dedicamos nuestro trabajo a «lo local», lejos de caer en el desánimo, hemos de intensificar el rigor en el estudio y el realismo en la labor de análisis de las instituciones locales convencidos –como yo lo estoy– de que una reforma social del Estado parte de la reforma y el amejoramiento del Derecho local.

La visión en exceso dogmática del principio de autonomía local, la poco sólida doc- trina constitucional sobre la titularidad de la competencia sobre «lo local» o sobre la reforma del modelo de Estado; la ausencia clamorosa del consenso político en este tema y la falta de una imprescindible cultura de servicio público en gran parte de nuestros gestores de la cosa pública, hacen la tarea compleja pero no por ello menos necesaria e importante. En ese esfuerzo estamos.

La presente Edición de este Manual surge, nuevamente, al amparo de una pretendi- da nueva reforma de la LBRL: la operada por Ley 27/2013, 27 de diciembre, de racio- nalización y sostenibilidad de la Administración Local.

Esta ley –la LRSAL– no constituye realmente una nueva Ley de Régimen local que sustituya a la LBRL, pero sí una modificación de buena parte de su contenido y sobre todo de su espíritu.

La gravedad de la crisis económica y financiera que padecemos y la necesidad de asumir los dictados de la Unión Europea ha venido a justificar una modificación del artículo 135 de la CE consagrando a nivel constitucional y para todas las Administra- ciones públicas el principio de estabilidad presupuestaria. Este principio fue desarrollado el 27 de abril de 2012 por la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibili- dad Financiera de las Administraciones Públicas, ley entre cuyas determinaciones estaba la exigencia de que todas las Administraciones Públicas adecuaran sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestaria y que las Entidades Locales presentaran equili- brio presupuestario. La Ley de Reforma para la Racionalización y Sostenibilidad de la Administración local responde a estas previsiones de la LO de 27 de abril de 2012. Hasta

  • 24 NOTA DEL AUTOR A LA SéPTIMA EDICIóN

tal punto que puede afirmarse que no estamos ante una Reforma del régimen Local sino ante una específica aplicación del «Derecho de Crisis» a las Administraciones locales.

La Ley de Reforma para la Racionalización y Sostenibilidad de la Administración lo- cal ha modificado, en cualquier caso, el sistema competencial de municipios y provincias, la Planta local (incidiendo en competencias autonómicas) la propia iniciativa pública local y el sistema normativo del servicio público y sus medios gestores. Todo ello, como se expone en las correspondientes lecciones de este trabajo, esgrimiendo títulos competen- ciales de dudosa validez y con escaso respeto a las recientes reformas estatutarias y las nuevas leyes autonómicas de Régimen local.

Las consecuencias de esta reforma podían haber sido de mayor gravedad y calado si el Consejo de Estado no hubiera rechazado buena parte del Proyecto.

La presente edición se ha hecho necesaria en el contexto de esta Reforma de la que intentamos dar cumplida cuenta en las páginas de este manual.

Junto a la puesta al día de la mayoría de los temas se ha actualizado la Jurispruden- cia así como la bibliografía general y específica de cada lección.

Especialmente afectados por la revisión están los temas relativos al municipio, la función pública, el servicio público local y la planta local. Se ha dado noticia sucinta del nuevo paquete de Directivas 23/24/25 2014 sobre contratos público recién publicadas y aún no transpuestas.

Lugar preferente ocupa también la reforma de la Provincia que los borradores inicia- les del Proyecto de ley consideraron pieza básica de la reforma competencial en un intento de «provincialización de la gestión de competencias municipales» en los supuestos, tan habituales, de municipios en dificultades (si no quiebra) económica.

Gracias a quienes con sus sugerencias hacen rejuvenecer este libro, ya en su madurez. Gracias, como siempre a Severiano Fernández Ramos, Catedrático de Derecho adminis- trativo de la Universidad de Cádiz por su ayuda, sugerencias y apoyo. Gracias a Marcos Mariscal Ruiz, hoy Secretario del Ayuntamiento de Cádiz que en nuestras conversaciones me trasmite las inquietudes de ese nunca bien ponderado sector de Funcionarios con Ha- bilitación de carácter Nacional. Gracias a Encarnación Montoya Martín, Catedrática de Derecho administrativo de la Universidad de Sevilla en cuyas ideas y trabajos se basa la reforma de las páginas dedicadas al servicio público.

Gracias, finalmente, a los lectores, alumnos y profesionales de las corporaciones loca- les que depositan, año tras año, su confianza en este Manual de Derecho Local.

En el respeto y el sentimiento de responsabilidad que provoca esta confianza reiterada finalizo esta revisión en Sevilla en el mes de junio de 2014.