1

Caminhos para a municipalizao do atendimento

socioeducativo em meio aberto:
liberdade assistida e prestao de servios
comunidade
2
Presidente da Repblica
Luiz Incio Lula da Silva
Ministro da SEDH Secretaria Especial dos Direitos Humanos
Paulo Vanuchi
Secretrio Adjunto
Rogrio Sottili
Subsecretria de Promoo dos Direitos da Criana e do Adolescente
Carmen Silveira de Oliveira
Copyright 2008 SEDH Secretaria Especial dos Direitos Humanos
Esplanada dos Ministrios Bloco T sala 420
Edifcio-Sede do Ministrio da Justia
70064-900 Braslia DF
Fone: (61) 3429-3142 / 3454 / 9925 / 3106 | Fax (61) 3223-2260
A reproduo do todo ou parte deste documento permitida, sem fins lucrativos, somente
com a autorizao prvia e oficial da SEDH.
Contedo disponvel tambm no site da SEDH www.presidencia.gov.br/sedh
Impresso no Brasil Tiragem desta edio: 1.000 exemplares impressos
1 edio: 2008
Dados Internacionais de catalogao na publicao
S7293 Souza, Rosimere de
Caminhos para a municipalizao do atendimento socioeducativo em meio
aberto: liberdade assistida e prestao de servios comunidade / Rosimere de Souza [e]
Vilnia Batista de Lira.
Rio de Janeiro : IBAM/DES ; Braslia: SPDCA/SEDH, 2008.
96 p. ; 23cm
ISBN: 978-85-7403-026-5
Convnio: IBAM/SEDH.
1. Assistncia a Menores. 2. Medidas socioeducativas. 3. Municipalizao. I.
Lira, Vilnia Batista de. II. Instituto Brasileiro de Administrao Municipal. rea de
Desenvolvimento Econmico e Social. III. Brasil. Secretaria Especial dos Direitos Humanos.
Subsecretaria de Promoo dos Direitos da Criana e do Adolescente.
CDD 362.7
3
Caminhos para a municipalizao do
atendimento socioeducativo em meio
aberto:
liberdade assistida e prestao de servios
comunidade
Rio de Janeiro 2008
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REPRESENTANTES GOVERNAMENTAIS
CASA CIVIL DA PRESIDNCIA DA REPBLICA
Titular: IVANILDO TAJRA FRANZOSI
Suplente: MARIANA BANDEIRA DE MELLO
MI NISTRI O DO DESENVOLVIMENTO SOCIAL E COMBATE FOME MDS
Titular: ANA LGIA GOMES
Suplente: SOLANGE STELLA SERRA MARTI NS
MI NISTRI O DA CULTURA
Titular: RICARDO ANAIR BARBOSA DE LIMA
Suplente: NAPOLEO ALVARENGA
MI NISTRI O DA EDUCAO
Tiitular: LEANDRO DA COSTA FIALHO
Suplente: VERA REGI NA RODRIGUES
MI NISTRI O DO ESPORTE
Titular: RICARDO NASCIMENTO DE AVELLAR FONSECA
Suplente: LUCIANA HOMIRICH DE CECCO
MI NISTRI O DA FAZENDA
Titular: ROGRI O BAPTISTA TEI XEIRA FERNANDES
Suplente: SERGI O RICARDO DE BRITO GADELHA
MI NISTRI O DA PREVIDENCIA SOCIAL
Titular: EDUARDO BASSO
Suplente: BENEDITO ADALBERTO BRUNCA
MI NISTRI O DA SADE
Titular: THEREZA DE LAMARE FRANCO NETTO
Suplente: ANA CECILIA SUCUPIRA
MI NISTRI O DAS RELAES EXTERI ORES
Titular: MRCIA MARIA ADORNO CAVALCANTI RAMOS
Suplente: PATRCIA MARIA OLIVEIRA LIMA
MI NISTRI O DO PLANEJAMENTO, ORAMENTO E GESTO MP
Titular: LUIS FERNANDO DE LARA RESENDE
Suplente: LUSENI MARIA CORDEIRO DE AQUI NO
5
MINISTRI O DO TRABALHO E EMPREGO
Titular: LEONARDO SOARES DE OLIVEIRA
Suplente: DEUZI NEA DA SILVA LOPES
MI NISTRI O DA JUSTIA
Titular: J OSE EDUARDO ELIAS ROMO
Suplente: JLIA GALIZA DE OLIVEIRA
SECRETARIA ESPECIAL DOS DIREITOS HUMANOS DA PRESIDNCIA DA REPBLICA
Titular: CARMEN SILVEIRA DE OLIVEIRA (PRESIDENTE)
Suplente: MARCIA USTRA SOARES
SECRETARIA ESPECIAL DE POLTICAS DE PROMOO DA IGUALDADE RACIAL DA
PRESIDNCIA DA REPBLICA
Titular: CRISTI NA DE FTIMA GUIMARES
Suplente: DENISE ANTONIA DE PAULA PACHECO
REPRESENTANTES DE ENTIDADES NO-GOVERNAMENTAIS TITULARES NO
CONANDA
1) FEDERAO BRASILEIRA DAS ASSOCIAES CRISTS DE MOOS
Representante: J OS RICARDO CALZA CAPORAL
2) ORDEM DOS ADVOGADOS DO BRASIL 0AB CONSELHO FEDERAL
Representante: MARTA MARLIA TONI N
3) FUNDAO F E ALEGRIA DO BRASIL
Representante: ISAIAS BEZERRA DE ARAJ O
4) CONSELHO FEDERAL DE PSICOLOGIA
Representante: MARIA LUIZA MOURA OLIVEIRA
5) I NSPETORIA SO J OO BOSCO SALESIANOS
Representante: MIRIAM MARIA J OS DOS SANTOS
6) CONFEDERAO NACI ONAL DOS BISPOS DO BRASIL CNBB/ PASTORAL DO
MENOR
Representante: MARIA AURILENE MOREIRA VIDAL
7) UBEE UNIO BRASILEIRA DE EDUCAO E ENSI NO
Representante: FABI O FEITOSA DA SILVA
8) FEDERAO NACI ONAL DOS EMPREGADOS EM I NSTITUIES BENEFICENTES,
RELIGI OSAS E FILANTRPICAS FENATIBREF
Representante: ANTONI O PEREIRA DA SILVA FILHO
6
9) MOVIMENTO NACI ONAL DE MENI NOS E MENI NAS DE RUA
Representante: MARIA JLIA ROSA CHAVES DEPTULSKI ( VICE PRESIDENTE)
10) SOCIEDADE BRASILEIRA DE PEDIATRIA SBP
Representante: ALDA ELIZABETH BOEHLER IGLESIAS AZEVEDO
11) Movimento Nacional de Direitos Humanos
Representante: ARIEL DE CASTRO ALVES
12) PASTORAL DA CRIANA Organismo de Ao Social da CNBB
Representante: IRM BEATRIZ HOBOLD
13) FUNDAO ABRI NQ PELOS DIREITOS DA CRIANA ABRI NQ
Representante: MARIA IGNS ROCHA DE SOUZA BIERRENBACH
14.CENTRAL NICA DOS TRABALHADORES CUT
Representante: RAIMUNDA NBIA LOPES DA SILVA
REPRESENTANTES DE ENTIDADES NO-GOVERNAMENTAIS SUPLENTES
15) ASSOCIAO BRASILEIRA DE MAGISTRADOS E PROMOTORES DA JUSTIA, DA
I NFNCIA E DA JUVENTUDE/ABMP
Representante: MANOEL ONOFRE DE SOUZA NETO
16) PONTIFCIA UNIVERSIDADE CATLICA DE SO PAULO PUC/SP
Representante: MARIA STELA SANTOS GRACIANI
17) ANCED ASSOCIAO NACI ONAL DOS CENTROS DE DEFESA DA CRIANA E DO
ADOLESCENTE
Representante: PATRCIA KELLY CAMPOS DE SOUZA
18) CONSELHO FEDERAL DE SERVIO SOCIAL CFESS
Representante: ELISABETE BORGIANNI
19) FEDERAO NACI ONAL DAS APAEs
Representante: DIVA DA SILVA MARI NHO
20) SOCIEDADE LITERRIA CARITATIVA SANTO AGOSTI NHO
Representante: IRALDA CASSOL PEREIRA
21) ALDEIAS I NFANTIS SOS/BRASIL
Representante: SANDRA GRECO DA FONSECA
22) I NSTITUTO BRASILEIRO DE I NOVAES EM SADE SOCIAL IBISS
Representante: NANKO G. VAN BUUREN
23) VISO MUNDIAL
Representante: MARIA CAROLI NA DA SILVA
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24) ASSEMBLIA ESPIRITUAL NACI ONAL DOS BAHS DO BRASIL
Representante: FERIAL SAMI
25) ASSOCIAO DA IGREJA METODISTA
Representante: FBI O TEI XEIRA ALVES
26) FUNDO CRISTO PARA A CRIANA
Representante: GERSON PACHECO
27 ) CENTRO DE I NTEGRAO EMPRESA ESCOLA CIEE
Representante: MOISS DO ESPRITO SANTO JNI OR
28) CONGRESSO NACI ONAL AFRO-BRASILEIRO CNAB
Representante:J OS ANDR ALVES DE SOUZA
8
Agradecimentos Especiais
queles que colaboraram na reviso tcnica do documento
Bianca Mota de Moraes; Carlos Nicodemos ; Carolina Brando;
Clisnger Ferreira Gonalves; Fbio Silvestre; Julia Galiza de Oliveira;
Leila Machado; Marco Antonio Natalino; Patrcia Silveira Tavares;
Paulo Marques; Pedro Pereira; Renato de Paula; Equipe do CONGEMAS
Colegiado Nacional de Gestores Municipais da Assistncia Social e Equipe do
FONSEAS Frum Nacional de Secretrios de Estado de Assistncia Social
Equipe Tcnica do IBAM
Superviso geral
Alexandre C. de Albuquerque Santos
Coordenao geral
Rosimere de Souza
Redao
Rosimere de Souza
Vilnia Batista de Lira
Coordenao Editorial
Sandra Mager
Reviso
Cludia Ajuz
Projeto grfico e Diagramao
Equipe IBAM
9
Lista de Siglas
BPC Benefcio de Prestao Continuada
CDCA Conselho Distrital dos Direitos da Criana e do Adolescente
CEDCA Conselho Estadual dos Direitos da Criana e do Adolescente
CF Constituio Federal
CMDCA Conselho Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente
CONANDA Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente
CREAS Centros de Referncia Especializada em Assistncia Social
ECA Estatuto da Criana e do Adolescente
FIA Fundo para Infncia e Adolescncia
FNAS Fundo Nacional de Assistncia Social
IBAM Instituto Brasileiro de Administrao Municipal
LA Liberdade Assistida
LOAS Lei Orgnica de Assistncia Social
MDS Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate a Fome
NOB/SUAS Norma Operacional Bsica do Sistema nico de Assistncia Social
PAIF Programa de Ateno Integral Famlia
PIA Plano Individualizado de Atendimento
PNAS Poltica Nacional de Assistncia Social
PSB Proteo Social Bsica
PSC Prestao de Servios Comunidade
PSE Proteo Social Especial
SEDH Secretaria Especial dos Direitos Humanos
SGD Sistema de Garantias de Direitos
SI NASE Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo
SIPIA II/INFOINFRA Sistema de Informao para Infncia e Adolescncia
SPDCA Subsecretaria de Promoo dos Direitos da Criana e do Adolescente
SUAS Sistema nico de Assistncia Social
UNICEF Fundo das Naes Unidas para a Infncia
10
Sumrio
Apresentao ................................................................................................ 13
Introduo ..................................................................................................... 15
1. A natureza e o significado das medidas socioeducativas no processo de
atendimento e orientao aos adolescentes
autores de ato infracional ....................................................................... 19
1.1. O que o ato infracional? .................................................................................. 20
1.2. O Sistema de Justia Juvenil ............................................................................... 21
1.3. O que so medidas socioeducativas? ................................................................. 26
1.4. O processo de execuo da medida socioeducativa ......................................... 31
2. A poltica de atendimento socioeducativo
e a sua Gesto ........................................................................................... 35
2.1. A poltica de atendimento criana e ao adolescente
e a poltica de assistncia social ......................................................................... 37
2.2. Os princpios do SI NASE Sistema Nacional de Atendimento
Socioeducativo .................................................................................................. 44
2.3. A Organizao do Sistema Socioeducativo........................................................ 46
2.4. Composio do Sistema Socioeducativo ........................................................... 51
3. O financiamento da poltica de atendimento socioeducativo ................. 57
3.1. Fontes de financiamento do Sistema de Atendimento Socioeducativo............. 57
3.2. Formas de cooperao financeira com as trs esferas de
Governo e com entidades pblicas .................................................................. 59
3.3. A poltica de assistncia social e o atendimento ao adolescente
autor de ato infracional em meio aberto .......................................................... 60
4. O papel do Municpio no atendimento socioeducativo em meio aberto 63
4.1. Quem so os agentes envolvidos com a municipalizao do atendimento
socioeducativo? ................................................................................................. 66
5. A gesto dos programas de atendimento socioeducativo
em meio aberto ........................................................................................ 71
11
5.1. Metodologias de gesto ..................................................................................... 73
5.2. O planejamento e a execuo das iniciativas de atendimento socioeducativo em
meio aberto ...................................................................................................... 75
5.3. O projeto pedaggico e o atendimento socioeducativo ................................... 79
5.4. A figura do orientador no atendimento s medidas de
Liberdade Assistida e de Prestao de Servios Comunidade ....................... 81
5.5. O Plano Individualizado de Atendimento .......................................................... 83
6. Lies aprendidas e algumas recomendaes ......................................... 85
Bibliografia Utilizada ..................................................................................... 90
Sites para consulta ........................................................................................ 95
12
13
Apresentao
No ano em que o Estatuto da Criana e do Adolescente completa 18 anos de vigncia,
o pas avana na desmontagem do modelo Febem e implementao do Sistema
Nacional de Atendimento Socioeducativo (Sinase), com a devida priorizao s medidas
em meio aberto.
Estamos prximos de chegar universalizao de programas municipais nas capitais
brasileiras, bem como nos municpios de mdio porte em todo o territrio nacional.
Atravs da Agenda Social Criana e Adolescente, lanada pelo Presidente Lula em
2007, so garantidos o co-financiamento destes programas como ao continuada,
superando a lgica de projetos pontuais, bem como a implantao de um sistema
integrado de informao, articulando as delegacias, varas, promotorias, unidades de
internao e prefeituras.
Visando apoiar este processo, a Secretaria Especial dos Direitos Humanos da
Presidencia da Republica, atravs da Sub-Secretaria de Promoo dos Direitos da
Criana e do Adolescente (SPDCA) estabeleceu parcerias com a UFRJ e tambm com
o Instituto Brasileiro de Administrao Municipal (IBAM) para a avaliao de projetos
que foram viabilizados nos ltimos anos atravs do Fundo Nacional/Conanda, com
recursos da Petrobrs.
Como resultado do mapeamento realizado pelo IBAM, apresentamos para CONSULTA
PBLICA este Guia de Recomendaes, com a finalidade de auxiliar os gestores da
esfera pblica municipal para o desenvolvimento da municipalizao das medidas
socioeducativas em meio aberto, com foco na qualificao dos procedimentos de
gesto da poltica socioeducativa.
Nesta obra, o leitor encontrar, para anlise e sugestes, informaes sobre a natureza
e o significado das medidas em meio aberto, a poltica de atendimento e sua gesto no
contexto do SI NASE e suas relaes de interface com o Sistema nico de Assistncia
Social, o papel dos Conselhos de Direitos e das trs esferas de governo e, em especial,
os mecanismos municipais de gesto.
14
Com a concluso deste processo de consulta pblica, a SPDCA juntamente com o
Ministrio de Desenvolvimento Social, pretende iniciar uma srie de publicaes visando
subsidiar os gestores municipais e qualificar as equipes e a rede de proteo para a
plena efetivao das diretrizes do ECA e do Sinase. Em pauta, uma meta fundamental:
a promoo dos direitos humanos dos adolescentes em conflito com a lei, a comear
pela reverso dos estigmas a eles relacionados em nossas cidades.
Carmen Silveira de Oliveira
Subsecretria de Promoo dos Direitos da Criana e do Adolescentes
Secretaria Especial dos Direitos Humanos da Presidncia da Repblica
15
Introduo
Esta publicao resulta de um projeto de pesquisa e avaliao realizado no mbito do
Programa Gesto Pblica Municipal e Direitos Humanos do Instituto Brasileiro de
Administrao Municipal IBAM junto a iniciativas de atendimento socioeducativo em
meio aberto Liberdade Assistida e Prestao de Servios Comunidade a
adolescentes autores de ato infracional geridos por Governos locais.
Neste projeto denominado Municipalizao do atendimento s medidas socioeducativas
a construo de um modelo de gesto municipal foram avaliadas 13 (treze) experincias
de atendimento socioeducativo localizadas em diferentes regies do Brasil, que haviam
sido apoiadas financeiramente pela Subsecretaria de Promoo dos Direitos da Criana
e do Adolescente da Secretaria Especial dos Direitos Humanos da Presidncia da
Repblica (SPDCA/SEDH-Pr) no perodo compreendido entre os anos de 2002 e
2005. Estas experincias foram avaliadas nos aspectos relacionados estruturao e
ao funcionamento.
Este Guia de Recomendaes busca, portanto, auxiliar os gestores da esfera pblica
municipal na implementao de aes similares, a partir das lies aprendidas nesta
pesquisa e do estudo dos marcos institucionais para iniciativas desta natureza. Alm
disso, pretende contribuir para a qualificao dos procedimentos de gesto do
atendimento socioeducativo em meio aberto nas localidades.
Desde logo, necessrio esclarecer que a inteno deste instrumento no disseminar
um modelo de gesto nico e inflexvel, e, sim, apresentar um ponto de partida ou um
caminho a fim de incentivar e sensibilizar, em contextos diversos, agentes pblicos e
privados no nvel local para a temtica da municipalizao de medidas socioeducativas
em meio aberto.
Os temas abordados neste documento seguem uma ordem proposital de apresentao.
Para tratar sobre o processo de municipalizao do atendimento s medidas
socioeducativas em meio aberto torna-se imperioso compreender, em primeiro lugar,
o significado das medidas socioeducativas, passando pela necessria articulao dos
programas com a poltica de atendimento socioeducativo e, a partir da, explorar os
condicionantes l egais e institucionais destas iniciativas e seus mecanismos de
financiamento, para, finalmente, nos determos nos procedimentos especficos da gesto
de iniciativas desta natureza nos Municpios. Vale destacar que o conceito de Municpio
16
abordado no presente texto compreende os diversos atores que se localizam e
interagem no contextos das cidades, com nfase na sua dimenso administrativa ou da
gesto dos servios e aes o que inclui a prefeitura com toda a sua estrutura, em
especial os Conselhos dos Direitos e Conselhos Tutelares. Na medida em que a poltica
de atendimento criana e o adolescente regida pelo princpio da prioridade absoluta,
tal conceito de Municpio inclui tambm a sociedade civil organizada ou no e outros
atores de esferas de governo supra municipais mas que tenham uma significativa atuao
na questo em pauta, como o Ministrio Pblico e o Judicirio. Ou seja, no se est
falando de prefeiturizao do atendimento mas sim de municipalizao num processo
coordenado pela dimenso executiva de governo.
Assim, no tpico 1 trata-se da natureza e do significado das medidas socioeducativas
e da diferena entre os paradigmas de punio e de responsabilizao de adolescentes
autores de ato infracional. A se reala a educao como uma importante dimenso
dos propsitos que permeiam a execuo das medidas. O Estatuto da Criana e do
Adolescente ECA e o Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo (SI NASE),
que balizam as perspectivas protetivas e educativas das medidas socioeducativas
retratadas neste trabalho so neste tpico sumariamente apresentados.
No tpico 2 A poltica de atendimento socioeducativo e sua gesto explora-se a
concepo e o suporte institucional da poltica nacional de proteo e socioeducao
de crianas e adolescentes autores de ato infracional, analisando-a no contexto do
SI NASE e do ECA, de suas relaes no mbito do SUAS Sistema nico de Assistncia
Social. Destaque especial ser conferido cooperao intergovernamental e aos papis
especficos a cada esfera de Governo em sua implementao, relao com o Poder
Judicirio, as organizaes da sociedade civil e populao de uma forma geral.
No tpico 3, ainda tratando a questo de um forma ampla e geral, sero balizados os
mecanismos de financiamento previstos na legislao para dar suporte e viabilizao s
iniciativas, em especial quelas afetas ao nvel local de Governo.
No tpico 4 O papel do Municpio no atendimento socioeducativo em meio aberto
finalmente sero especificados os procedimentos e as recomendaes aos gestores
locais visando implementao e obteno de resultados eficazes das medidas
socioeducativas em sua localidade.
No tpico 5 A gesto dos programas de atendimento socioeducativo em meio
aberto so exploradas as lies aprendidas nas situaes avaliadas e, com base nelas,
so alinhadas recomendaes especficas ao conjunto dos atores locais necessariamente
envolvidos no processo, de modo a permitir que as iniciativas locais nas distintas
localidades do pas possam resultar em sucesso no esforo de incluso representado
pela poltica deste grupo social.
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O documento finalizado por algumas concluses de carter geral. Assim, ao oferecer,
por meio desta publicao, informaes e instrumentos aos gestores e agentes locais
para que conduzam de forma adequada em suas localidades iniciativas de atendimento
socioeducativo em meio aberto de adolescentes que cometeram ato infracional, o
IBAM e a Subsecretaria de Promoo dos Direitos da Criana e do Adolescente da
Secretaria Especial dos Direitos Humanos (SPDCA/SEDH) esperam estar contribuindo
decisivamente para que nossas novas geraes possam desfrutar de melhores
oportunidades de futuro e para a construo sustentvel de uma sociedade mais justa,
tolerante e inclusiva.
Vale realar que, tendo em vista o processo de regulamentao do atendimento
socioeducativo em meio aberto no mbito da assistncia social, esta publicao est
sob consulta, no sendo ainda, portanto, a verso final das recomendaes para os
gestores pblicos.
18
19
1. A natureza e o significado das medidas
socioeducativas no processo de atendimento e
orientao aos adolescentes autores de ato
infracional
Neste captulo tomamos como ponto de partida o debate acerca da natureza e do
significado das medidas socioeducativas no mbito do ECA Estatuto da Criana e do
Adolescente (Lei 8.069/90) e do SI NASE Sistema Nacional de Atendimento
Socioeducativo (Resoluo n 119 do CONANDA, de 11 de dezembro de 2006),
documentos que representam um marco no processo de ruptura com a lgica punitiva
e repressiva destinada a um determinado segmento da populao infanto-juvenil em
nosso pas.
SINASE Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo
O SINASE um subsistema dentro do Sistema de Garantia dos Direitos (SGD) que rege
a poltica de proteo especial e de justia, compreendendo aqui o atendimento ao
adolescente autor de ato infracional desde o processo de apurao at a aplicao e a
execuo da medida socioeducativa. O SI NASE se comunica e sofre interferncia dos
demais subsistemas internos ao Sistema de Garantia dos Direitos (tais como sade,
educao, assistncia social, justia e segurana pblica). Por isso um dos principais conceitos
definidos no documento que o apresenta o da incompletude institucional que traz em
seu bojo a idia de integrao das polticas na realizao dos direitos dos adolescentes
autores de ato infracional.
SGD Sistema de Garantia dos Direitos da Criana e do Adolescente
O SGD constitui-se na articulao e integrao das instncias pblicas governamentais e
da sociedade civil, na aplicao de instrumentos normativos e no funcionamento dos
mecanismos de promoo, defesa e controle para a efetivao dos direitos humanos da
criana e do adolescente, nos nveis Federal, Estadual, Distrital e Municipal. Compete ao
Sistema de Garantia dos Direitos da Criana e do Adolescente promover, defender e
controlar a efetivao dos direitos civis, polticos, econmicos, sociais, culturais, coletivos
e difusos, em sua integralidade, em favor de todas as crianas e adolescentes, de modo
que sejam reconhecidos e respeitados como sujeitos de direitos e pessoas em condio
peculiar de desenvolvimento; colocando-os a salvo de ameaas e violaes a quaisquer de
seus direitos, alm de garantir a apurao e reparao dessas ameaas e violaes.
20
O SI NASE resultou de um amplo e longo processo de debates e consultas pblicas
que enredou numerosos agentes pblicos e privados e gerou iniciativas das mais variadas
ordens voltadas para este segmento: concursos de projetos, premiaes, seminrios,
congressos, dentre outros.
Fique atento!
O Poder Executivo j encami-
nhou para a Cmara dos De-
putados o Proj eto de Lei
1627/2007 que dispe sobre
os sistemas de atendimento
socioeducativo e regulamenta
a execuo das medidas desti-
nadas ao adolescente, em ra-
zo de ato infracional. A soci-
edade pode acompanhar o an-
damento do PL no si t e
www.camara.gov.br e partici-
par intervindo junto aos depu-
tados que apreciam a matria.
Vamos comear entendendo o que o ato
infracional.
1.1. O que o ato infracional?
uma ao prati cada por cri ana ou
adolescente, caracterizada na lei como crime
ou contraveno penal (ECA, art 103). De
acordo com a Constituio Federal (art 228),
Estatuto da Criana e do Adolescente (art 104)
e Cdigo Penal (art 27) o adolescente autor de
ato infracional inimputvel penalmente, ou
seja, no tem responsabilidade penal e por isso
submetido uma responsabilizao jurdica
especial.
S se fala que o adolescente autor de ato
infracional quando depois de transitado um
processo judicial se comprova a materialidade
no
Voc precisa saber!
De acordo com o artigo 12 do Estatuto da Criana e do Adolescente:
Criana toda pessoa com at 12 anos de idade incompletos.
Adolescente aquela pessoa com idade entre 12 e 18 anos de idade.
De acordo com o artigo 1 da Conveno dos Direitos da Criana:
Criana todo ser humano menor de 18 anos, salvo se, nos termos da lei que
lhe for aplicvel, atingir a maioridade mais cedo.
21
cometimento do ato infracional. Est l no ECA que nenhum adolescente ser
responsabilizado ou privado de sua liberdade sem o devido processo legal. Este um
princpio muito importante que tambm est na Constituio Federal na parte que
trata dos direitos e garantias fundamentais!
J aceito, por todos os pases e todas as sociedades, que uma criana ou adolescente
que comete uma infrao penal requer proteo e tratamento especial. Isto um fato
reconhecido, em nvel internacional, pela existncia de instrumentos especificamente
elaborados para proteger os direitos e interesses do infrator juvenil. Este conjunto de
instrumentos internacionais integra o Sistema de Justia Juvenil.
1.2. O Sistema de Justia Juvenil
A comunidade internacional, mediante cinco instrumentos jurdicos, reconheceu a
situao especial das crianas e adolescentes que se deparam com a lei como autores
de ato infracional e estabeleceu que, em razo de tais circunstncias, medidas especiais
para a preveno da delinqncia juvenil
1
devem ser tomadas com o objetivo de retirar
as crianas e adolescentes do sistema de justia penal e redirecion-los comunidade.
A partir do momento em que reconheceu os documentos e tratados internacionais que
versam sobre este tema em mbito internacional, o Brasil se comprometeu a envidar
todos os esforos para cumprir com o que for necessrio para garantir a proteo integral
de adolescentes em tais situaes.
O Sistema de Justia Juvenil constitui, portanto, neste contexto um conjunto de
disposies,instrumentos e mecanismos que visa oferecer proteo especial adicional
aos direitos de crianas e adolescentes quando em contato com o Sistema Judicial. O
seu objetivo o de assegurar que qualquer reao aqueles que estiverem nestas
circunstncias em razo de suspeita ou comprovao do cometimento de um ato
1
O termo delinqncia juvenil ou delinqente aparecer no texto sempre em itlico para de-
marcar que a transcrio literal do texto original da normativa. As definies e a terminologia
so particularmente importantes nesta matria. Em primeiro lugar, os documentos internaci-
onais no so coerentes neste sentido, e necessrio determinar exatamente a quem se refe-
rem os conceitos para utiliz-los de forma adequada. Em segundo lugar, muitos termos tm
conotaes negativas e preciso evitar seu uso para garantir o respeito das normas pertinen-
tes. As Diretrizes de Riad por exemplo falam com freqncia de delinqncia quando descre-
vem o fenmeno coletivo dos atos cometidos por pessoas jovens. Nas Regras de Beijing o
legislador preferiu utilizar as palavras menor delinqente. Estas incluem no significado dessa
expresso a toda criana ou jovem a quem se imputou o cometimento de um ato infracional
praticado o se o tenha considerado culpado do cometimento de um ato infracional praticado.
22
infracional seja proporcional s sua circunstncia de pessoa em condio peculiar de
desenvolvimento e ao ato infracional praticado. Os adolescentes autores de ato
infracional devem ser retirados do sistema de justia penal e redirecionados aos servios
de apoio da comunidade sempre que possvel.
Estas disposies esto descritas em alguns instrumentos Internacionais Declaraes,
Convenes, Resolues e Diretrizes que governam o Sistema de Justia Juvenil e que
tm como finalidade: (i) proteger os direitos humanos da criana e adolescente; (ii) proteger
o bem-estar da criana e adolescente que se depara com a lei; (iii) proteger a criana e
adolescente contra a violncia, a negligncia e a explorao; e (iv) introduzir medidas especiais
para prevenir a delinqncia juvenil. Reala-se que tais documentos foram fonte de inspirao
do legislador ao elaborar o Estatuto da Criana e do Adolescente na parte que trata do ato
infracional. So eles:
Declarao de Genebra (1924) Adotada pela Liga das Naes
Reconhece o dever da humanidade em relao infncia a quem cabe
proteg-la acima de qualquer considerao de raa, nacionalidade ou
crena.
Declarao Universal dos Direitos do Homem. Adotada e proclamada pela
Resoluo n 217-a (III) da Assemblia Geral das Naes Unidas (ONU), em
10/12/1948
Fixou alguns princpios de proteo famlia e a seus membros declarando,
expressamente, no seu art. 25 item 2, que a maternidade e a infncia tm
direito a cuidados e assistncia especiais. Todas as crianas, nascidas dentro
ou fora do matrimnio gozaro da mesma proteo social.
Declarao Universal dos Direitos da Criana Aprovada pela Assemblia
Geral das Naes Unidas em 10/11/1959, por meio da Resoluo n 1.386
(XIV) da qual o Brasil um signatrio
Visa que a criana tenha uma infncia feliz e possa gozar, em seu prprio
benefcio e no da sociedade, os direitos e as liberdades nela enunciados.
Apela a que os pais, os homens e as melhores em sua qualidade de
indivduos, e as organizaes voluntrias, as autoridades locais e os Governos
nacionais reconheam este direitos e se empenhem pela sua observncia
mediante medidas legislativas e de outra natureza, progressivamente
institudas, de conformidade com alguns princpios nela estabelecidos.
Tem efeito recomendatrio para os Estados, no como um instrumento
obrigatrio e significou, por mais de trinta anos (at a aprovao da
23
Conveno sobre os Direitos da Criana CDC), a base de um autntico
direito consuetudinrio.
Conveno Interamericana de Direitos Humanos (OEA 1969). Ratificado pelo
Brasil em 06/11/1992, Decreto n 678
tambm conhecida como Pacto de San Jos e possui normas especficas
de proteo famlia e infncia, declarando, expressamente no art. 19
que toda criana tem direito s medidas de proteo que a sua condio
de menor requer por parte de sua famlia, da sociedade e do Estado.
Promulgada pelo Decreto 678 de 06/11/92.
Regras de Beijing ou Regras mnimas da ONU para a administrao da Justia
de Menores (1985). Resoluo n 40/33, de 29/11/1985
Representa um conjunto de normas que refletem as condies mnimas
aceitveis pela ONU para o tratamento de menores de 18 anos infratores,
no importa o sistema jurdico que pertenam. Recomenda que, em cada
jurisdio nacional, procurar-se- promulgar um conjunto de leis aplicveis
especialmente aos jovens infratores, assim como aos rgos e instituies
encarregadas das funes de administrao da Justia especializada.
Conveno sobre os Direitos da Criana (CDC) da ONU - Resoluo 44/25 da
ONU, de 20/11/1989. Ratificada pelo Brasil pelo Decreto n 99.710, de 21/
09/1990
A principal preocupao da CDC com o interesse superior da criana que em
sntese significa que devem ser adotadas as medidas que melhor contribuam
para o desenvolvimento sadio de crianas e adolescentes. Assim, todas as medidas
prescritas na Conveno tomam este princpio como ponto de partida.
A CDC um tratado e, como tal, cria obrigaes legais aos Estados-membros
para assegurar que seus dispositivos sejam implementados em sua totalidade
em nvel nacional. A CDC faz com que os Estados-partes (artigos 33 a 36)
tomem medidas que combatam a violncia, a negligncia e a explorao
para com as crianas. As medidas que podem ser tomadas para esta
finalidade incluem (mas no se limitam a elas) a adaptao da legislao
vigente pertinente criana ou a adoo de uma nova legislao nos termos
dos dispositivos estabelecidos na Conveno.
Define nos artigos 37 e 40 as razes e os direitos que devem ser observado
pelos estados partes em relao s crianas privadas de liberdade destacado
que esta deve ser uma medida excepcional, como ltimo recurso, e durante
o mais breve perodo de tempo que for apropriado.
24
Esta normativa primordial na administrao da justia juvenil, propiciando
uma ampla srie de medidas que visam proteger os interesses diretos da
criana e buscam, entre outros, evitar que ela entre em contato com o
sistema de justia em razo do ato infracional.
Diretrizes de Ryad para a preveno da delinqncia juvenil ONU (1990).
Resoluo n 45/112, de 14/12/1990
Determinam que a preveno da delinqncia juvenil fundamental para
prevenir o crime na sociedade e que os jovens podem e devem desenvolver
atividades no criminais.
Determinam tambm que devem ser estabelecidos servios e programas
de carter comunitrio que respondam s necessidades dos jovens e
ofeream a eles e s suas famlias, assessoria e orientao adequadas.
Estabelecem, finalmente que, somente em ltimo caso, devero os jovens
ser internados em instituies e pelo menor tempo necessrio.
Concentram-se na preveno da delinqncia juvenil medi ant e a
participao de todas as camadas da sociedade e a adoo de uma abordagem
volt ada criana. No sentido de foment ar aes de preveno da
delinqncia o instrumento define o papel da famlia, da educao, da
comunidade e da mdia para as massas, e ainda estabelece o papel e a
responsabilidade da poltica social, da legislao, da administrao da justia
juvenil, da pesquisa e desenvolvimento e coordenao de polticas. As
diretrizes exortam os Estados a elaborar e implementar planos abrangentes,
em todos os nveis de Governo, para a preveno da delinqncia juvenil.
Deve haver pessoal especializado em todos os nveis.
Regras mnimas das Naes Unidas para a proteo de jovens privados de
liberdade ONU (1990). Resoluo n 45/113, de 14/12/1990
Essas regras tm como objetivo estabelecer as normas mnimas para
proteo dos privados de liberdade em todo o mundo, devendo ser garantido
o direito de desfrutar de atividades e programas teis que sirvam para
fomentar o desenvolvimento saudvel e com dignidade, promovendo seu
sentido de responsabilidade.
um instrumento elaborado para assegurar que as crianas e adolescentes
privados de sua liberdade sejam mantidos em instituies somente quando
houver uma necessidade absoluta de faz-lo.
As crianas e adolescentes detidos devem ser tratados humanamente, com
considerao por sua condio e com respeito total a seus direitos humanos,
25
pois, ao serem privados de sua liberdade, so altamente vulnerveis a abusos,
vitimizao e violaes de seus direitos, sendo esta mais uma razo para
que sua deteno permanea uma medida a ser tomada em ltimo caso.
O Sistema de Justia Juvenil no Brasil, tambm denominado de Sistema de Justia da
Infncia e Juventude, compreende um conjunto de normas baseadas naqueles
documentos internacionais citados anteriormente. Vale lembrar que o tema do
adolescente autor de ato infracional matria de preocupao do setor de direitos
humanos e, portanto, toda a referncia normativa tem origem no Sistema Internacional
de Proteo aos Direitos Humanos
2
. Tal sistema, do ponto de vista operacional,
abrange uma diversidade de organismos que sero vistos com mais detalhes no tpico
seguinte.
1.3. O que so medidas socioeducativas?
As medidas socioeducativas constituem parte do sistema de responsabilizao jurdica
especial que apresenta perspectivas diferenciadas do sistema criminal adulto
fundamentado na idia de pena , aplicadas aos adolescentes sobre os quais se verificou
a prtica de ato infracional. Nelas esto presentes dois elementos que traduzem a sua
finalidade: defesa social e interveno educativa.
Isto significa dizer que, as medidas socioeducativas possuem uma natureza sociopedaggica
condicionada garantia de direitos fundamentais e ao desenvolvimento de aes que visem
formao para o exerccio da cidadania.
Ao adolescente que praticar ato infracional podero ser aplicadas seis medidas
socioeducativas previstas no artigo 112 do ECA:
2
Com destaque aqui para o Sistema das Naes Unidas e o Sistema Interamericano de
Direitos Humanos.
26
Quadro 1
Medidas socioeducativas previstas no artigo 112 do ECA
27
Neste guia vamos tratar apenas das medidas socioeducativas de Liberdade Assistida e
Prestao de Servios Comunidade, uma vez que o seu atendimento est no campo
de ao do Governo Municipal.
Alm destas, outras seis medidas, podero ser aplicadas pelo juiz ao adolescente que
cometeu ato infracional e pelos conselheiros tutelares s crianas que cometeram o
mesmo ato. Tratam-se das medidas de proteo previstas no artigo 101, incisos I a VI,
do ECA, que tambm so aplicveis s crianas e adolescentes que cometem ato
infracional:
encaminhamento aos pais ou responsvel, mediante termo de responsabilidade;
orientao, apoio e acompanhamento temporrios;
matrcula e freqncia obrigatrias em estabelecimento oficial de ensino
fundamental;
incluso em programa comunitrio ou oficial de auxlio famlia, criana e ao
adolescente;
requisio de tratamento mdico, psicolgico ou psiquitrico, em regime
hospitalar ou ambulatorial; incluso em programa oficial ou comunitrio de
auxlio, orientao e tratamento a alcolatras e toxicmanos.
1.3.1. Medidas socioeducativas x punio
O carter de responsabilizao das medidas socioeducativas est edificado em valores
pedaggicos, educativos e da prtica cidad.
Na aplicao das medidas,
levar-se-o em conta as
necessidades pedaggicas,
preferindo-se aquelas que
visem ao fortalecimento
dos vnculos familiares e
comunitrios.
No momento em que a autoridade competente (o
juiz) aplica uma medida socioeducativa, a entidade
ou programa de atendimento responsvel pelo
adolescente deve prepar-lo para estabelecer
relaes sociais, desenvolvendo potencial pessoal
e social livre do envolvimento com a quebra de
normas sociais, descritas juridicamente como ato
infracional.
O processo de impl ementao das medidas
socioeducativas deve, antes de tudo, fortalecer a
auto-estima do adolescente e proporcionar-lhe a
possibilidade de projetar novas perspectivas em sua histria de vida. As medidas
28
socioeducativas, por conseguinte, no podem ser vistas como uma forma de punio
dirigida s condutas consideradas desviantes em relao norma penal, entretanto
devem ser eficazes a ponto de interromper o ciclo de envolvimento do adolescente
com o ato infracional.
Para melhor ilustrar a idia de punio direcionada s situaes de condutas infratoras
da norma penal, vale relembrar como se processou a construo do significado social
da infncia pobre ao final do sculo XIX
3
e no decorrer do sculo XX, perodo histrico
em que crianas e adolescentes desfavorecidas economicamente ou que cometiam
infraes legais representavam, nestas condies, perigo e ameaa a ordem social
estando, portanto, em situao irregular.
Procurava-se assim a correo dos considerados desvios por meio de tratamento
psicossocial em internatos de correo e recuperao de menores.
3
Indicao de leitura acerca do debate histrico de construo social da infncia no pas:
PILLOT, F. e RIZZI NI, Irene. A arte de governar crianas: a histria das polticas sociais, da
legislao e da assistncia infncia no Brasil. RJ: Universidade Santa rsula, 1995.
Ateno!
Inimputabilidade no
significa
impunidade (no
responsabilizao)
No moment o em que t ratamos de medi das
socioeducativas, no paradigma da Proteo Integral e
no mais naquele da situao irregular, nos distanciamos
destas concepes e esti gmas di ri gi dos a uma
determinada parcela da populao infanto-juvenil que,
pelas condies sociais de existncia, s conheceu
privaes de toda espcie. A ao socioeducativa deve,
portanto, ser um componente fundamental no processo de crescimento da
personalidade do adolescente, independente de circunstncia social, tnico-racial,
econmica ou cultural.
Esta distino entre a punio e a ao socioeducativa remonta a duas doutrinas
que marcam a construo histrica dos direitos da infncia e da adolescncia em nossa
sociedade: a Doutrina da Situao Irregular e a Doutrina da Proteo Integral.
29
A proteo integral e a defesa de direitos a toda e qualquer criana e adolescente
independente da situao de vulnerabilidade social consistem na principal diferena
entre as duas doutrinas citadas.
Com a promulgao do Estatuto da Criana e do Adolescente em 1990 transforma-se
do ponto de vista legal a concepo de situao irregular, centrada na idia de
criminalizao e de controle da pobreza.
O Estatuto da Criana e do Adolescente ao reconhecer a liberdade, o respeito e a
dignidade humana de crianas e adolescentes merecedores da proteo integral por
parte da famlia, da sociedade e do Estado, representou uma nova perspectiva de
transformao em busca de uma efetiva concepo garantidora de direitos situando-
os em um quadro de garantias especiais, referendando, neste sentido, as determinaes
emanadas da prpria Constituio Federal:
30
Artigo 227 da Constituio Federal de 1988
dever da famlia, da sociedade e do Estado assegurar criana e ao
adolescente, com absoluta prioridade, o direito vida, sade,
alimentao, educao, ao lazer, profissionalizao, cultura,
dignidade, ao respeito, liberdade e convivncia familiar e comunitria,
alm de coloc-los a salvo de toda forma de negligncia, discriminao,
explorao, violncia, crueldade e opresso.
At que o adolescente receba a medida socioeducativa e chegue a um programa de
atendimento h um processo bastante complexo de tramitao que envolve diversos
agentes pblicos. Este trmi te tem influncias sobre o processo pedaggico
desenvolvido pelos programas. Por isto importante voc saber como funciona o
sistema de justia da infncia e adolescncia no que diz respeito aos adolescentes autores
de ato infracional, j que este abrange vrias instituies, entre elas a sua organizao
que executa a medida socioeducativa!
O Sistema de Justia Juvenil abrange:
Segurana Pblica:
Polcia Civil: Responsvel pela investigao e apurao das infraes penais e
execuo dos mandados de busca e apreenso. Vale realar que em muitos
estados existem Delegacias Especializadas na apurao do ato infracional
cometidos pelos adolescentes e dos crimes atentados contra crianas e
adolescentes.
Polcia Militar: :: :: Responsvel pela apreenso em flagrante e policiamento
ostensivo e preservao da ordem pblica.
Defensoria Pblica: Instituio pblica responsvel pela orientao e assistncia jurdica
integral e gratuita e a defesa, em todos os graus, dos necessitados (art 134 CF/88).
Centros de Defesa da Criana e do Adolescente: Organizaes no- governamentais
compostas por advogados e outros profissionais que tm como objetivo prestar
assistncia jurdica aos casos de adolescentes que esto sendo acusados de cometerem
o ato infracional.
Promotorias da Infncia e Juventude: Promotores das Varas Especiais da Infncia e
Juventude responsveis pela promoo e acompanhamento dos procedimentos
relativos s infraes atribudas a adolescentes. Fiscaliza o processo de execuo. Oficia
em todos os processos e respectivos incidentes de execuo de medida socioeducativa.
31
Justia da Infncia e da Juventude: Representada pelo juiz da Infncia e da Juventude
ou pelo juiz que exerce essa funo, na forma da lei de organizao judiciria local a
quem compete, dentre outras atribuies, aplicar as medidas socioeducativas e
coordenar e garantir o processo de execuo das mesmas.
rgo executivo da medida socioeducativa: Instituies governamentais e no
governamentais inscritas no CMDCA que desenvolvem atendimento aos adolescentes
em cumprimento de medidas socioeducativas em regime de restrio de liberdade
(Internao e Semiliberdade) e em meio aberto (Liberdade Assistida e Prestao de
Servios Comunidade).
Conselhos Tutelares: so responsveis por zelar pelo cumprimento dos direitos
fundamentais de crianas e adolescentes independente da sua condio jurdica.
Conselhos dos Direitos da Criana e do Adolescente: so responsveis por deliberar
sobre toda a poltica de atendimento em sua esfera de Governo.
4
1.4. O processo de execuo da medida socioeducativa
O ECA no definiu um processo de execuo com procedimento prprio nem
especificou quem seriam os agentes preferindo, de acordo com Liberati,
5
utilizar os
mecanismos de atendimento j existentes.
Contudo, o processo de execuo da medida socioeducativa se inicia no momento
em que a autoridade judiciria define a medida e fundamenta a sua escolha com
parmetros legais. Alguns desses parmetros esto baseados nos documentos
internacionais de proteo aos direitos do adolescente autor de ato infracional que
vimos anteriormente. Eles orientam que toda medida deve atender a pelo menos os
seguintes princpios:
a) ser individualizada;
b) respeitar a condio de pessoa desenvolvimento, ou seja, no deve ser imputada
uma medida que o adolescente no tenha condies de cumprir;
c) ter o carter educativo preponderante ao sancionatrio, ou seja, nenhuma
atividade deve ser designada ao adolescente que viole ou ameace os seus diretos
fundamentais.
4
Conselhos Tutelares e Conselhos dos Direitos foram considerados como agentes do siste-
ma de justia juvenil por terem alguma influncia direta ou indireta na realizao da Justia.
5
LIBERATI, Wilson Donizeti. Execuo das medidas em meio aberto Prestao de Servi-
os Comunidade e Liberdade Assistida. In: Justia, Adolescente e Ato Infracional:
socioeducao e responsabilizao.
32
O segundo momento, de acordo com Liberati, se d em audincia pblica admonitria
(audincia de advertncia e aconselhamento) quando o adolescente toma cincia da
sano imposta e do procedimento de sua execuo, podendo o juiz cumular medida
socioeducativa com medida protetiva.
Esta audincia importante para todos o adolescente, seus familiares ou responsveis,
os defensores e o programa de atendimento que receber o adolescente para o
cumprimento da medida.
Veja o que acontece nesta audincia:
so intimados, alm do adolescente e seus pais ou responsvel, o defensor, o
representante do Ministrio Pblico e da entidade encarregada da execuo
da medida;
o juiz deve informar ao adolescente e aos seus pais ou responsvel sobre os
critrios de avaliao utilizados, o que pode contribuir muito para a construo
do Plano Individualizado de Atendimento (PIA)
6
;
o juiz deve advertir o adolescente, seus pais ou responsveis sobre as
implicaes do descumprimento injustificado da medida, ou seja, pode haver
uma sano por conta deste descuido e o programa deve estar atento a estas
questes uma vez que o responsvel por ajudar o adolescente a cumpri-la!
o jui z mat eriali za a aplicao da medida soci oeducativa por mei o da
expedio de uma guia de execues na qual constaro obrigatoriamente
informaes sobre: a) nome, qualificao e filiao do adolescente juntando
t odos os document os que o mesmo possui r; b) data do i n ci o do
cumprimento da medida; c) cpia da sentena que aplicou a medida ou das
principais peas do processo d) cpia da representao do Ministrio
Pblico; e) histrico escolar do adolescente; f) cpia do estudo psicossocial
realizado pela equipe interprofissional do Juizado da infncia e Juventude; g)
outros documentos que o Juiz considera teis ou necessrios execuo da
6
Este instrumento pedaggico ser mais bem trabalhado no captulo 5 que trata da Gesto
dos programas de atendimento socioeducativo em meio aberto.
33
medida socioeducativa alm de informaes posteriores sobre progresso,
regresso e substituio de medida.
No caso de Liberdade Assistida o juiz deve nomear pessoa capacitada para acompanhar
o caso ou encarregar entidade especializada para este fim. Essa pessoa ou entidade
executa a medida com o apoio e a superviso da autoridade judiciria e a fiscalizao
do MP.
Concluindo...
Neste contexto, as medidas socioeducativas podem ser consideradas como a resposta
dada pelo Estado prtica do ato infracional, cuja finalidade visa favorecer a emancipao
e o protagonismo do adolescente, pessoa em condio peculiar de desenvolvimento
individual e social conforme reza o artigo 6 do ECA.
Isto significa que os agentes envolvidos com o atendimento socioeducativo precisam,
portanto, estimular os adolescentes nestas circunstncias, ou seja, em cumprimento
de medida socioeducativa, a organizar um projeto de vida, definindo objetivos e metas
alcanveis, tendo em vista a transformao de valores e atitudes, matria-prima da
prtica socioeducativa.
Aps esta breve apresentao histrica da construo dos direitos
da criana e do adolescente possvel definir quais so as perspectivas
protetivas e educativas das medidas socioeducativas!
34
Marque bem estes fatos!
35
2. A poltica de atendimento socioeducativo
e a sua gesto
No primeiro tpico voc pde conhecer em linhas gerais o que so medidas
socioeducativas, como elas so aplicadas e como se inscrevem no contexto da legislao
atual e na Poltica de Proteo Integral da Criana e do Adolescente. Agora importante
conhecer com maior profundidade o que mesmo esta poltica e como ela vem
sendo implementada. Fique atento!
A poltica de proteo integral dos direitos da criana e do adolescente consiste em
um conjunto articulado de aes governamentais, da Unio, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios e das organizaes da sociedade civil.
Esta concepo de poltica pressupe que a organizao e a gesto dos servios e
programas so responsabilidade dos Governos dos trs entes da Federao, em aes
que so complementares ou exclusivas de um ou outro nvel de Governo.
So linhas de ao da poltica de atendimento a crianas e adolescentes:
Polticas sociais bsicas
aquelas que alcanam todas as crianas e adolescentes, independente de sua
situao jurdica (direito educao, sade, ao lazer, cultura).
Polticas de assistncia social
voltadas para quem se encontra em estado de vulnerabilidade social ou
necessidade temporria ou permanente.
Polticas de proteo especial
atingem aqueles com integridade fsica, psicolgica e moral violada ou ameaada
de violao.
Polticas de garantia de direitos
destinam-se queles que necessitam da atuao do poder pblico no sentido
de defender seus j consagrados direitos.
A conjugao articulada dessas quatro polticas pelo Estado brasileiro conforma o que
se define como a poltica de proteo integral.
A poltica de atendimento socioeducativo implica, portanto, a conjugao de aes
que se situam nos quatro campos de polticas enumeradas anteriormente e compreende
o conjunto de diretrizes, princpios, estruturas, procedimentos e arranjos institucionais
voltados para o atendimento ao adolescente autor de ato infracional.
36
Como vimos anteriormente, desde
junho de 2006 o Brasil conta com a
exi st nci a de di r et ri zes para a
organizao e o funcionamento do
SI NASE. Um dos mais importantes
princpios do SI NASE orienta que o
at endimento soci oeducativo no
pode estar i sol ado das demai s
pol ti cas pbl i cas, devendo ser
articulado com os demais servios e
programas que visem atender os
direitos dos adolescentes (sade,
def esa j ur di ca, t rabal ho,
profissi onali zao, escolari zao
etc.). da que emerge o
entendimento da rede integrada de
atendimento.
Para tant o, as demai s pol ti cas,
pri nci pal ment e as de cart er
universal, devem ser prestadas com
eficincia e de forma integrada e
i ndi scri mi nada s cri anas e
adolescentes que tenham praticado
ato infracional da mesma forma com
que se atende aquelas que no esto
em conflito com a lei.
Alm disso, importante realar que, atualmente, estamos implementando, tambm
em regime de cooperao federativa, o Sistema nico de Assistncia Social SUAS a
Poltica Nacional de Assistncia Social. Tal movimento tambm bastante importante
para o atendimento ao adolescente autor de ato infracional. Isto porque, no novo
modelo socioassistencial brasileiro, o adolescente em cumprimento de medida
socioeducativa em regime de Liberdade Assistida e Prestao de Servios
Comunidade e a sua famlia so definidos como usurios da poltica de assistncia social.
Observe o Quadro 1 do
primeiro captulo, quando
identificamos as medidas
socioeducativas previstas no
Estatuto da Criana e do
Adolescente.
Veja que ali as quatro
primeiras direcionam-se aos
adolescentes que se
encontram em regime
aberto.
A PSC e a LA so de
responsabilidade dos
Governos Municipais, que, por
certo, devero contar com o
apoio dos demais nveis de
Governo, da sociedade local,
dos agentes do Judicirio que
atuam na localidade.
37
Vamos conhecer um pouco mais sobre este novo cenrio
e como chegamos at ele.
2.1. A poltica de atendimento criana e ao adolescente
e a poltica de assistncia social
Desde que o Estado comeou a intervir no campo social no Brasil, as questes relativas
criana e do adolescente, aos idosos, s pessoas com deficincia, entre outros,
tornaram-se campos especficos de atuao da assistncia social. Por esta razo
importante apresentar em linhas gerais algumas especificidades da nova Poltica de
Assistncia Social consagrada na Carta Magna de 1988.
Aps a Constituio de 1988 a assistncia social legalmente concebida como uma
poltica pblica de seguridade social que integra as funes de proteo social do Estado.
Tal poltica passa a ser nomeada como um direito do cidado e um dever do Estado,
contrapondo-se noo da assistncia como um conjunto de iniciativas de carter
assistencialista, dependente da boa vontade e de favores. fora do campo do direito
cidadania.
O reconhecimento da assistncia social como direito a partir da Constituio Federal,
e, logo depois, a regulamentao da Lei Orgnica de Assistncia Social em 1993 e
atualmente com a publicao em 2004 do novo texto da Poltica Nacional de Assistncia
Social (PNAS), constituem processos polticos que possibilitaram a organizao do
Sistema nico de Assistncia Social (SUAS). O referido sistema representa um novo
modelo socioassistencial a ser desenvolvido pelo Estado brasileiro.
Voc deve estar se perguntando o que h de novo nesta histria se voc sempre
soube que adolescentes que se encontravam em situao de vulnerabilidade e risco
social eram pblico-alvo da assistncia social? Vamos explicar: em muitos Estados so
as Secretarias de Estado de Assistncia Social ou congneres as responsveis pela gesto
do sistema socioeducativo. Alm disso, em muitos dos Municpios, os Conselhos
Tutelares e os Conselhos dos Direitos so vinculados s Secretarias Municipais de
Assistncia Social ou similares.
Ocorre que depois da aprovao da Poltica Nacional de Assistncia Social e da instituio
do SUAS algumas mudanas no que diz respeito concepo da assistncia social e
forma de organizao e gesto da poltica marcam o campo da assistncia e projetam
a universalizao do atendimento na perspectiva da cidadania e dos direitos.
38
A nova poltica de assistncia social em muito se assemelha ao que dispe a poltica de
atendimento criana e ao adolescente prevista no Estatuto da Criana e do
Adolescente, mas apresenta alguns pontos para debate. Tais pontos sero destacados
adiante na oportunidade de se abordar o SI NASE e o SUAS. Desta forma sero
resgatados alguns aspectos que caracterizam tambm as polticas que lhes do origem.
2.1.1. Usurios das polticas de assistncia social e de atendimento a crianas e ao
adolescente
O primeiro aspecto a ser comparado diz respeito ao pblico ao qual se destinam
ambas as polticas.
A poltica de assistncia social tem como usurios os cidados e grupos que se encontram
em situao de vulnerabilidade e submetidos a riscos que resultem em fragilidade ou
corte dos vnculos familiares, comunitrios e/ou societrios, estando entre eles os
adolescentes autores de ato infracional. Tal poltica prev um atendimento especfico
para aqueles adolescentes que se encontram em situao de vulnerabilidade por uma
dada circunstncia, a do cometimento do ato infracional. O entendimento de que o
ambiente familiar o primeiro a exercer a funo de proteo social e que, por isso,
deve ser fortalecido faz com que o grupo familiar seja tambm usurio da poltica.
A poltica definida no ECA, bom lembrar, est voltada para o atendimento de todas
as crianas e adolescentes independe da condio social.
2.1.2. Descentralizao poltico-administrativa e papel dos conselhos
O segundo elemento de comparao consiste no fato de ambas operacionalizarem o
mandamento do artigo 204 da Constituio Federal de 1988 que preconiza a
descentralizao poltico-administrativa e a participao popular por meio de
organizaes representativas quando definem a existncia de conselhos e instncias
de participao popular. Aqui surge tambm uma diferena fundamental para se
contextualizar a poltica de atendimento criana e ao adolescente no mbito da poltica
de assistncia social. Ou seja, a distino entre o carter dos Conselhos dos Direitos e
os Conselhos de Assistncia em todos os nveis. Essa diferenciao importante para
se ter bem claro o papel de cada um na formulao, gesto e execuo da poltica
socioeducativa.
Os Conselhos dos Direitos da Criana e do Adolescente nacional, estadual e municipais
so rgos controladores, deliberativos e formuladores de polticas no campo dos
direitos da criana e do adolescente com a participao da sociedade civil. J os
Conselhos de Assistncia Social so instncias deliberativas do sistema descentralizado
e participativo de assistncia social, de carter permanente e composio paritria
entre Governo e sociedade civil. Ou seja, um delibera sobre as principais diretrizes da
39
poltica e outro sobre a operacionalizao dos servios, projetos, programas e demais
aes dentre outras questes no mbito da poltica de assistncia social.
Note que a diferena est no carter deliberativo e formulador de polticas do Conselho
dos Direitos no campo da infncia, o que, na prtica, na organizao da poltica de
atendimento, demanda a observncia das disposies emanadas pelo Conselho dos
Direitos nas trs esferas.
Isto tem grande significado em especial para o caso dos programas de atendimento ao
adolescente autor de ato infracional que cumpre medida socioeducativa em meio aberto
Liberdade Assistida e Prestao de Servios Comunidade que, de acordo com o
novo modelo socioassistencial, integra os servios da proteo social especial de mdia
complexidade.
2.1.3. Integrao das aes e organizao da poltica em sistemas articulados
Alm disso, ambas as polticas partem do princpio de que a realizao dos direitos
fundamentais (previstos no ECA) e dos direitos socioassistenciais (definidos no mbito
da PNAS) somente ser possvel a partir da integrao das polticas e, partindo da
noo de incompletude institucional, buscam organizar-se em sistemas articulados de
aes entre as trs esferas de Governo.
O SI NASE neste sentido prope algumas diretrizes para a organizao do sistema em
todos os nveis definindo as competncias e atribuies gerais das trs esferas de
Governo, competncias e atribuies e recomendaes aos rgos de deliberao,
gesto e execuo da poltica socioeducativa e de controle, bem como das entidades
de atendimento envolvidas direta ou indiretamente com o adolescente autor de ato
infracional no processo de apurao, aplicao e execuo de medidas socioeducativas.
Esta competncia compartilhada, que responsabiliza uma diversidade de agentes pela
promoo da poltica de atendimento criana e ao adolescente, tem por objetivo
ampliar o prprio alcance da proteo dos direitos infanto-juvenis.
Por sua vez, o SUAS prope, sob a primazia da responsabilidade do Estado, a
organizao em todo o territrio nacional de servios socioassistenciais destinados a
milhes de brasileiros, em todas as faixas etrias, com a participao e a mobilizao
da sociedade civil nos processos de implantao e implementao do sistema.
De acordo com o documento que institui o SI NASE, ambos os sistemas so subsistemas
que integram um outro mais amplo que consiste no Sistema de Garantia dos Direitos
SGD
7
e da mesma forma se comunicam e sofrem interferncia dos demais
subsistemas tais como os de educao, sade, justia e segurana pblica, conforme
grfico
8
a seguir.
40
7
De acordo com a Resoluo 113 do CONANDA, aprovada em Assemblia Ordinria em
19 de abril de 2006, o Sistema de Garantia dos Direitos da Criana e do Adolescente
constitui-se na articulao e integrao das instncias pblicas governamentais e da socieda-
de civil, na aplicao de instrumentos normativos e no funcionamento dos mecanismos de
promoo, defesa e controle para efetivao dos direitos humanos da criana e do adoles-
cente, nos nveis Federal, Estadual, Distrital e Municipal.
8
Grfico retirado do texto do SI NASE.
41
2.1.4. Organizao de polticas x organizao da poltica
O ECA prope a organizao das polticas pblicas, em especial de corte social
como sade, educao, assistncia social, habitao sob a gide dos mandamentos
constitucionais (art. 227 que estabelece a criana e o adolescente como prioridade
absoluta) e complementares (como o prprio Estatuto) que versam sobre a proteo
integral criana e ao adolescente.
A Lei Orgnica da Assistncia Social prope a organizao das aes de uma poltica,
a poltica de assistncia social.
Deste modo, a diretriz do artigo 86 do ECA que trata da municipalizao do
atendimento socioeducativo no deixa de ser um desafio. Fica claro que o Estatuto da
Criana e do Adolescente uma lei transversal: atravessa todas as polticas setoriais
pblicas e fomenta parceria entre Estado e sociedade civil. E como se v, a eficcia da
proteo integral fica intrinsecamente ligada construo da prpria democracia
participativa.
Observe as diferenas!
2.1.5. Proteo Social Especial na Poltica de
Assistncia Social x Proteo Especial no
mbito do ECA e do SINASE
Um outro conceito que se diferencia em uma e
em outra poltica (direitos da assistncia social e
direitos de crianas e adolescentes) e que vai ter reflexos sobre o atendimento ao
adolescente autor de ato infracional o de Proteo Especial.
Proteo Social Especial SUAS
No SUAS a Proteo Especial um dos nveis da Proteo Social. Os servios
socioassistenciais so divididos em dois nveis de proteo social: Proteo Social Bsica
e Proteo Social Especial de Mdia e de Alta Complexidade. Esta diviso foi definida
em 2004, na PNAS que prope a reorganizao do setor e, por conseqncia, dos
programas, servios, projetos e benefcios socioassistenciais de acordo com a
complexidade do atendimento.
Assim temos:
n Proteo Social Bsica So aes de proteo social de carter preventivo
cujo objetivo fortalecer os laos familiares e comunitrios. Exemplos:
42
Programa de Ateno Integral Famlia (PAIF), aes voltadas para crianas de
zero a seis anos de idade, atividades de socializao e convivncia.
Proteo Social Especial de Mdia Complexidade So aes de proteo
social destinadas a situaes onde os direitos do indivduo e da famlia j foram
violados, mas ainda h vnculo familiar e comunitrio. Os servios deste nvel
de complexidade exigem uma estrutura tcnica e operacional especializada,
com atendimento individualizado e monitoramento sistemtico. O atendimento
aos adol escentes cumprindo medidas socioeducativas em meio aberto
(Liberdade Assistida e Prestao de Servios Comunidade) um exemplo de
servio de mdia complexidade, bem como o atendimento populao em
situao de rua e o servio de combate explorao e ao abuso sexual de
crianas e adolescentes.
Proteo Social Especial de Alta Complexidade Atende a casos onde
os direitos do indivduo ou da famlia j foram violados, e tambm quando o
vnculo familiar rompido. Eles garantem proteo integral moradia,
alimentao, trabalho para quem est em situao de ameaa, necessitando
deixar o ncleo familiar ou comunitrio. Abrigos e albergues so alguns exemplos
de servios de proteo social de alta complexidade.
Proteo Especial no mbito do ECA
No mbito da poltica de atendimento prevista no ECA a criana e o adolescente
passam a ser vistos como sujeito de direitos, cuja proteo especial est diretamente
ligada ao fato de que suas personalidades esto em processo de desenvolvimento
intelectual, moral e social.
Para que este desenvolvimento ocorra sem percalos, so assegurados expressamente:
o direito liberdade, convivncia familiar, educao, cultura, ao esporte, ao lazer,
de proteo especial nas relaes de trabalho, dentre outros previstos no corpo da
legislao especial.
Em outras palavras, o artigo 227 da Constituio Federal traz a sntese do pensamento
do legislador constituinte, expresso na consagrao do preceito de que:
os direitos de todas as crianas e adolescentes devem ser universalmente
reconhecidos. So direitos especiais e especficos, pela condio de pessoas
em desenvolvimento. Assim, as leis internas e o direito de cada sistema
nacional devem garantir a satisfao de todas as necessidades das pessoas
de at 18 anos, no incluindo apenas o aspecto penal do ato praticado pela
ou contra a criana, mas o seu direito vida, sade, educao, convivncia,
lazer, profissionalizao, liberdade e outros. (Joo Gilberto Lucas Coelho,
43
Criana e Adolescente: a Conveno da ONU e a Constituio Brasileira,
UNICEF, p. 3).
Alis, a inspirao de reconhecer proteo especial para a criana e o adolescente no
nova. J a Declarao de Genebra de 1924 determinava a necessidade de
proporcionar criana uma proteo especial; da mesma forma que a Declarao
Universal dos Direitos Humanos das Naes Unidas (Paris, 1948) apelava ao direito
a cuidados e assistncia especiais; na mesma orientao, a Conveno Americana
sobre os Direitos Humanos (Pacto de So Jos, 1969) alinhavava, em seu art. 19:
Toda criana tem direito s medidas de proteo que na sua condio de menor
requer, por parte da famlia, da sociedade e do Estado.
Fique atento!
Ento se depreende que a noo de proteo especial para a poltica de assistncia
parte do nvel de complexidade das situaes de vulnerabilidade. E no caso da poltica
de atendimento criana e ao adolescente com base no que dispe o ECA entende-
se que a proteo especial inerente condio etria e humana do segmento ao
qual se destina. Esta perspectiva exige, portanto uma ao positiva na prestao dos
servios voltados para este segmento por parte do Estado. Deste modo, crianas e
adolescentes so prioridade absoluta na Constituio Federal e esta prioridade deve
se materializar na prestao dos servios e na aplicao dos recursos financeiros.
2.1.6. Formas de atendimento
O atendimento s medidas socioeducativas em meio aberto, conforme previsto no
ECA, de responsabilidade de rgos do Governo e da sociedade civil.
No mbito da poltica de assistncia social est que o rgo competentes para prestar
este atendimento o CREAS Centro de Referncia Especializado de Assistncia
Social.
Os CREAS so equipamentos pblicos da assistncia social de responsabilidade dos
Governos Estaduais e dos Municpios que podem ser implantados com abrangncia
local ou regional, de acordo com o porte do Municpio, nvel de gesto e demanda,
alm do grau de incidncia e complexidade das situaes de risco e violao de direitos.
Os CREAS de abrangncia regional sero implantados, por exemplo, nos casos em
que a demanda do Municpio no justificar a sua existncia, no seu mbito, de servios
continuados no nvel de proteo especial de mdia complexidade; ou nos casos em
que o Municpio, devido ao seu porte ou nvel de gesto, no tenha condies de
gesto individual de um servio em seu territrio.
44
Na regionalizao do atendimento dever ser observada a proximidade geogrfica
entre os Municpios envolvidos, de forma a viabilizar o acesso dos usurios aos servios.
Uma vez que o atendimento ao adolescente autor de ato infracional est neste
organismo, bom que o gestor fique atento para que a organizao do servio no
viole o direito convivncia familiar e comunitria e nem fira o principio da
municipalizao do atendimento.
2.1.7. Prevalncia dos direitos humanos
Finalmente vale realar que ambas as polticas so regidas pelos fundamentos dignidade
humana e prevalncia dos direitos humanos. E este talvez seja o gancho para
abordarmos o tema da gesto da poltica de atendimento socioeducativo, comeando
pelos balizadores desta poltica, os princpios.
2.2. Os princpios do SINASE Sistema Nacional de
Atendimento Socioeducativo
Relembrando...
O SINASE constitui-se de uma poltica pblica destinada incluso do adolescente autor de
ato infracional que se correlaciona e demanda iniciativas dos diferentes campos das polticas
pblicas e sociais. Essa poltica tem interfaces com diferentes sistemas e polticas e exige
atuao diferenciada que coadune responsabilizao (com a necessria limitao de direitos
determinada por lei e aplicada por sentena) e satisfaa direitos (SINASE, p. 23).
O SI NASE se orienta pelas normativas nacionais e internacionais das quais o Brasil
signatrio e os princpios do atendimento socioeducativo se somam queles integrantes
e orientadores do Sistema de Proteo dos Direitos da Criana e do Adolescente
9
.
Ele orienta a organizao dos sistemas federal, estadual e municipal, alm de definir as
competncias para cada esfera de Governo. Este documento dita um conjunto de
princpios que atingem indistintamente todas as medidas socioeducativas e que advm
da Constituio Federal, do ECA e de outros documentos de proteo criana e ao
adolescente. So eles:
1. Respeito aos direitos humanos.
2. Responsabilidade solidria da famlia, sociedade e Estado pela promoo e defesa
dos direitos de crianas e adolescentes art. 227 da Constituio Federal e art,
4 do ECA.
3. Adolescentes como pessoa em situao peculiar de desenvolvimento, sujeito
de direitos e responsabilidades art. 227, 3, inciso V, da CF; e 3, 6 e 15 do
ECA.
45
4. Prioridade absoluta para crianas e adolescentes art. 227 da Constituio
Federal e art. 4 do ECA.
5. Legalidade.
6. Respeito ao devido processo legal art. 227, 3, inciso IV da CF, 40 da
Conveno das Naes Unidas sobre os Direitos da Criana e 108, 110 e 111
do ECA e nos tratados internacionais.
7. Excepcionalidade, brevidade e respeito condio peculiar de pessoa em
desenvolvimento.
8. Incolumidade, integridade fsica e segurana art 124 e 125 do ECA.
9. Respeito capacidade do adolescente de cumprir a medida; s circunstncias;
gravidade da infrao e s necessidades pedaggicas do adolescente na escolha
da medida, com preferncia pelas que visem ao fortalecimento dos vnculos
familiares e comunitrios arts. 100, 112, 1, e 112 3 do ECA.
10. Incompletude institucional, caracterizada pela utilizao do mximo possvel
de servios na comunidade, responsabilizando as polticas setoriais pelo
atendimento aos adolescentes art. 86 do ECA.
11. Garantia do atendimento especializado para adolescentes com deficincia
art. 227, pargrafo nico, inciso II da CF.
12. Municipalizao do atendimento art. 88, inciso I do ECA.
13. Descentralizao poltico-administrativa mediante a criao e manuteno de
programas especficos art. 204, inciso I, da CF e art. 88, inciso II do ECA.
14. Gesto democrtica e participativa na formulao das polticas e no controle
das aes em todos os nveis.
15. Co-r esponsabi l i dade no fi nanci ament o do at endi ment o s medi das
socioeducativas.
16. Mobilizao da opinio pblica no sentido da indispensvel participao dos
diversos segmentos da sociedade.
9
Este Sistema compreende os organismos internacionais que determinam as diretrizes no
campo de proteo aos direitos da criana e do adolescente, propugnando e zelando para
que sejam cumpridos pelos pases-membros. Abarca tambm um conjunto de instrumen-
tos de proteo tais como Declaraes, Convenes e Resolues.
46
Todos estes princpios devem estar bem claros para aqueles
envolvidos na organizao
do sistema nos trs nveis de Governo, em especial nos
Estados e nos Municpios.
Voc pode consultar o documento original
do SINASE, que est disponvel no site da SEDH
www.presidncia.gov.br/sedh e conhecer melhor sobre
cada um desses princpios.
2.3. A Organizao do Sistema Socioeducativo
Na organizao do Sistema Socioeducativo devem ser observadas algumas disposies
contidas na Constituio Federal e no ECA acerca das competncias de cada ente em
especial em matria de infncia, cabendo Unio a coordenao e a edio de normas
gerais para todo o territrio nacional.
Como vimos anteriormente, no ordenamento da poltica de atendimento nesta rea
em nvel federal cabe ao CONANDA formular polticas, e nos nveis estaduais e
municipais respectivamente aos Conselhos dos Direitos da Criana. Isto quer dizer
que atendimento socioeducativo a adolescentes autores de ato infracional e deve
ser objeto de discusso dos conselhos tambm no nvel municipal.
Para entender melhor como se organiza o sistema importante saber quais so as
competncias e atribuies dos entes federados, pois h competncias: (1) comuns s
trs esferas; (2) comuns aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios; (3) especficas
esfera federal; especficas esfera estadual e especficas esfera municipal. Estas
competncias por si j estabelecem aes que devem ser empreendidas.
47
Competncias comuns s trs esferas de acordo com o SINASE
Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios, no mbito de atuao de
cada uma destas esferas de Governo, cabe:
1) Estabelecer normas sobre o atendimento socioeducativo mediante a
edio de leis, decretos, resolues (expedidas pelos Conselhos dos Direitos
e Setoriais), portarias, instrues normativas e demais atos normativos e
administrativos.
2) Financiar, conjuntamente com os entes federativos, a execuo de
programas e aes destinados ao atendimento inicial de adolescente em
processo de apurao de at o infraci onal ou que est eja sob medi da
socioeducativa.
3) Garantir a publicidade de todas as informaes pertinentes execuo das
medidas socioeducativas.
4) Garantir transparncia dos atos pblicos pertinentes execuo das
medidas socioeducativas
5) Fornecer, via Poder Executivo, os meios e os instrumentos necessrios
ao pleno funcionamento dos respectivos Conselhos dos Direitos da
Criana e do Adolescente, respeitando os princpios da paridade e do carter
deliberativo e controlador que regem tais rgos.
6) Elaborar e aprovar junto ao competente Conselho dos Direitos da Criana e
do Adolescente o Plano de Atendimento Socioeducativo.
Competncias comuns aos Estados, Distrito Federal e Municpios:
1) Monitorar, supervisionar e avaliar o sistema, a poltica, os programas e
as aes sob a responsabilidade do ente federativo ou por ele delegado
voltadas ao atendimento do adolescente desde o processo de apurao do ato
infracional at a aplicao e execuo de medida socioeducativa.
2) Fornecer, via Poder Executivo, os meios e os instrumentos necessrios
ao pleno funcionamento do Planto Interinstitucional nos termos
previstos no art. 88, V, do ECA.
3) Proporcionar formao inicial e continuada sobre a temtica Criana
e Adolescente para os servidores pblicos e as equipes das entidades
conveniadas envolvidas no atendimento ao adolescente autor de ato infracional,
48
especialmente s equipes de atendimento e de rgos responsveis pela
execuo de polticas de sade, educao, segurana e outras destinadas aos
adolescentes.
4) Submeter ao competente Conselho dos Direitos da Criana e do
Adolescente os programas socioeducativos executados diretamente pela
Administrao Pblica.
5) Implantar e alimentar cotidianamente, por meio de todos os rgos estaduais
e entidades conveniadas, o SIPIA II/ INFOINFRA.
6) Viabilizar o acesso das entidades de defesa dos direitos da criana e do
adolescente e de di rei tos humanos em geral s unidades de
atendimento socioeducativo que estejam sob sua responsabilidade.
Competncias especficas da Unio:
1) Coordenar o Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo.
2) Formular e executar a poltica nacional de atendimento socioeducativo,
exercendo funes de carter geral e de supl ementao dos recursos
necessrios ao desenvolvimento dos sistemas estaduais, distrital e municipais.
3) Elaborar o Plano Nacional de Atendimento Socioeducativo, com a
colaborao dos Estados, Distrito Federal e Municpios.
4) Constituir e gerenciar, por meio da Subsecretaria de Promoo dos Direitos
da Criana e do Adolescente da Secretaria Especial dos Direitos Humanos,
um sistema nacional de cadastro e informao que possibilite o
monitoramento e a avaliao dos sistemas, no que se refere s polticas,
programas e aes (nacional, estaduais e municipais) voltados ao atendimento
dos adolescentes submetidos a processo judicial de apurao de ato infracional
e sob medida socioeducativa.
5) Prestar assistncia tcnica aos Estados, consrcios intermunicipais e
Municpios na construo e na implementao do Sistema Socioeducativo,
nele compreendidas as polticas, planos, programas e demais aes voltadas ao
atendimento de adolescentes submetidos a processo judicial de apurao de ato
infracional (atendimento inicial) e/ou sob medida socioeducativa.
6) Colher informaes sobre a organizao e funcionamento dos sistemas,
entidades e programas de atendimento e oferecer subsdios para a
sua qualificao.
49
7) Estabelecer diretrizes gerais sobre a organizao e funcionamento dos
programas de atendimento e sobre as condies mnimas das estruturas fsicas
e dos recursos humanos e materiais dos programas e unidades destinados ao
cumprimento das medidas de internao e semiliberdade.
8) Instituir e manter processo de avaliao dos sistemas, entidades e
programas de atendimento.
9) Organizar e coordenar o Sistema de Informaes da Criana e do
Adolescente SIPIA II articulando-o com outros sistemas existentes, como
por exemplo o SUAS.
10) Disponibilizar, aos Estados, consrcios intermunicipais e Municpios,
as informaes obtidas a partir do SIPIA II/INFOINFRA, com vistas a
subsidiar o aprimoramento da poltica de ateno aos direitos de crianas e
adolescentes.
Competncias especficas dos Estados e do Distrito Federal:
1) Coordenar o Sistema Estadual de Atendimento Socioeducativo
10
.
2) Elaborar o Plano Estadual de Atendimento Socioeducativo, em
cooperao com os Municpios.
3) Insti tui r, regular e manter o seu Sistema de Atendimento
Socioeducativo, respeitadas as diretrizes gerais fixadas pela Unio.
4) Prestar assistncia tcnica aos Municpios na construo e na
implementao do Sistema Socioeducativo, nele compreendidos as
polticas, planos, programas e demais aes voltadas ao atendimento ao
adolescente a quem se atribui ato infracional desde o processo de apurao,
aplicao e execuo de medida socioeducativa.
5) Criar, manter e desenvolver os programas de atendimento para a
execuo das medidas de semiliberdade e internao, inclusive de
internao provisria.
6) Editar normas complementares para a organizao e funcionamento do
seu sistema de atendimento e dos sistemas municipais.
7) Estabelecer com os Municpios as formas de colaborao para o
atendimento socioeducativo em meio aberto.
10
As atribuies da esfera estadual se estendem, no que couber, ao Distrito Federal.
50
8) Prestar assistncia tcnica e suplementao financeira aos Municpios
e s organizaes da sociedade civil para a regular oferta de programas
de meio aberto.
Competncias especficas dos Municpios:
1) Coordenar o Sistema Municipal de Atendimento Socioeducativo.
2) Instituir, regular e manter o seu sistema de atendimento socioeducativo,
respeitadas as diretrizes gerais fixadas pela Unio e pelo respectivo Estado.
3) Elaborar o Plano Municipal de Atendimento Socioeducativo.
4) Editar normas complementares para a organizao e funcionamento dos
programas de seu sistema.
5) Fornecer, via Poder Executivo, os meios e os instrumentos necessrios
ao pleno exerccio da funo fiscalizadora do Conselho Tutelar.
6) Criar e manter os programas de atendimento para a execuo das
medidas de meio aberto.
7) Estabelecer consrcios intermunicipais, e, subsidiariamente, em
cooperao com o Estado, para o desenvolvimento das medidas
socioeducativas de sua competncia.
Conforme se pde observar todos os Governos tm grandes responsabilidades na
organizao e funcionamento do sistema socioeducativo. Por isso a integrao entre
os mesmos fundamental para o alcance da proteo integral dos adolescentes que
cometeram ato infracional.
Ao Municpio, alm de criar e manter os programas de atendimento para a execuo
das medidas em meio aberto, cabe principalmente o desafio de promover a integrao
das polticas setoriais no atendimento socioeducativo.
O rol de competncias sugere, alm das responsabilidades, a necessidade de criao
de arranjos institucionais para dar conta da poltica de atendimento como, por exemplo,
sistemas de monitoramento e avaliao e medidas de fortalecimento dos organismos
de controle social e de fiscalizao no campo da proteo dos direitos (os Conselhos
dos Direitos e os Conselhos Tutelares). Conforme veremos no tpico seguinte o
SI NASE apresenta ainda um novo modelo de gesto para a poltica socioeducativa em
cada esfera.
51
2.4. Composio do Sistema Socioeducativo
O sistema de atendimento socioeducativo deve ser composto por rgos de
deliberao, rgos de gesto e execuo da poltica, das entidades de atendimento,
rgos de controle e por rgos de financiamento. Todas estas instncias esto previstas
para os trs nveis: Unio, Estados e Municpios, conforme se pode ver no grfico
seguinte:
52
rgos de deliberao
Em cada Municpio
deve existir um
Conselho Municipal
dos Direitos da
Criana!
Conforme j vimos antes, os rgos que detm poder
deliberativo sobre a poltica na rea da infncia e da
juventude so os Conselhos dos Direitos. nesta
instncia que comea a construo da poltica de
atendimento socioeducativo.
Cabe aos Conselhos dos Direitos
11
:
1) Editar e acompanhar a implementao de
polticas e planos, existentes nos trs nveis, de ateno a adolescentes
submetidos a processo judicial de apurao de ato infracional (atendimento
inicial) e/ou sob medida socioeducativa.
2) Promover e articular a realizao de campanhas e aes dirigidas sociedade
em geral, que favoream o desenvolvimento do adolescente em conflito com
a lei.
3) Deliberar pela utilizao de recursos do Fundo dos Direitos da Criana e do
Adolescente;
4) Participar do processo de elaborao do Plano Plurianual, da Lei de Diretrizes
Oramentrias e da Lei Oramentria Anual.
11
H diferenas entre as responsabilidades dos conselhos de acordo com cada nvel de
governo. Mais informaes podem ser encontradas no documento original do SI NASE.
53
rgos de gesto
Os rgos de gesto e execuo da poltica socioeducativa so aqueles vinculados aos
Ministrios no nvel federal, s Secretarias, Departamentos, ou s Fundaes nos nveis
estadual, distrital e municipal responsveis pela coordenao do sistema.
Vale lembrar que esta coordenao vai gerir polticas, programas e planos e demais
aes voltadas ao atendimento de adolescentes submetidos a processo judicial de
apurao do ato infracional (atendimento inicial) ou sob medida socioeducativa.
Aos rgos gestores cabe:
1) Coordenar, moni t orar, supervi si onar e aval i ar a i mpl antao e o
desenvolvimento do Sistema Socioeducativo, cumprindo-se o deliberado pelo
competente Conselho dos Direitos da Criana e do Adolescente. Para a
realizao de suas atividades de gesto e execuo pode valer-se de rgos
agregados prpria estrutura ou de outras entidades estatais que mantenham
parceria formal, indicando as funes e as responsabilidades atinentes a cada
rgo pblico envolvido.
2) Supervisionar tecnicamente as entidades de atendimento, realizando, inclusive,
processos de avaliao e monitoramento.
Programa socioeducativo o nome genrico dado ao conjunto de aes que
compem o atendimento do adol escente sentenciado com uma medida
socioeducativa por ato infracional. Cada programa socioeducativo para seu fun-
cionamento, deve ser inscrito no Conselho Municipal dos Direitos da Criana e
do Adolescente (CMDCA) da localidade em que se desenvolva ou se pretenda
desenvolver. No caso de um rgo governamental ou organizao no governa-
mental executar dois ou mais programas, em regimes de atendimento diferenci-
ado, devem ser considerados separadamente cada um dos programas, para fins
de inscrio junto ao CMDCA (SINASE).
54
3) Articular e facilitar a promoo da intersetorialidade em nvel governamental e
com os demais poderes de forma a realizar uma ao articulada e harmnica.
4) Submeter ao competente Conselho dos Direitos da Criana e do Adolescente
qualquer mudana que se pretenda operar no Sistema Socioeducativo ou em
polticas, planos, programas e aes que os componham.
5) Estabelecer convnios, termos de parceria e outras formas de contratos
destinados ao atendimento de adolescentes em conflito com a lei e sob medida
socioeducativa.
6) Publicizar, mensalmente, por meio eletrnico e impresso, dados e informaes
atualizados sobre o Sistema Socioeducativo.
7) Emitir relatrios anuais com informaes obtidas e condensadas a partir do
Sistema de Avaliao e Monitoramento.
8) Implantar e manter em pleno funcionamento o SIPIA II/I NFOI NFRA.
9) Promover e articular a realizao de campanhas e aes, dirigidas sociedade
em geral, que favoream o desenvolvimento de adolescentes inseridos no
SI NASE.
Entidades de atendimento
As entidades de atendimento tm um papel fundamental e desempenham funo
pblica na poltica de atendimento socioeducativo. Como j foi visto em referncia ao
artigo 90 do ECA, elas so responsveis pelos recursos humanos e elos materiais
necessrios ao desenvolvimento do programa de atendimento, cabendo-lhes, portanto:
1) Elaborar o programa (organi zao e funci onament o) da uni dade de
atendimento.
2) Inscrever o programa e suas alteraes posteriores no Conselho Municipal/
Distrital dos Direitos da Criana e do Adolescente (CMDCA/CDCA) de cada
uma das localidades de execuo.
3) Desenvolver os programas de atendimento no mbito de sua competncia
conforme aprovado pelo CMDCA/CDCA.
4) Prestar contas tcnica e financeiramente sobre o desenvolvimento do
programa ao rgo gestor ao qual se vincula.
Voc aprender mais sobre o programa de atendimento, como el e deve ser
organizado, quais os principais aspectos que deve considerar no atendimento ao
adolescente autor de ato infracional, dentre outros, no captulo 5, que trata da gesto
dos programas de atendimento socioeducativo em meio aberto.
55
rgos de controle
So diversos os rgos de controle das aes pblicas na rea da infncia e da
adolescncia. A funo desses rgos garantir a legitimidade e a eficincia das aes
em todos os nveis federativos.
Controle interno e externo das aes
da Administrao Pblica
O exerccio da funo pblica e o desempenho de atividades
pblicas devem sempre, segundo a Constituio Federal, estar
sujeitos a controle interno e externo prpria Administrao
Pblica.
O cont rol e i nt erno exerci do no mbi t o da prpri a
Administrao Pblica sobre seus servios (diretos e indiretos)
e agentes.
O controle externo sobre os atos do Executivo feito pela
sociedade civil, pelos Poderes Legislativo e Judicirio como forma
de manter o equilbrio entre os poderes ou verificar a legalidade
de determinado ato.
Veja no quadro seguinte como se dividem pelas esferas os diversos rgos de controle
no mbito da poltica de atendimento criana e ao adolescente:
56
57
3. O financiamento da poltica de atendimento
socioeducativo
toda poltica pblica deve corresponder uma forma de financiamento. No caso das
polticas de ateno aos direitos da criana e do adolescente, que so vistas como
prioridade da Nao, a tal prerrogativa deve ser conferida absoluta prioridade.
Neste captulo voc ir conhecer um pouco
sobre oramento pblico e financiamento a
programas de ateno a crianas e adolescentes,
com destaque para o financiamento do Sistema
de Atendimento Socioeducativo nos Estados e
nos Municpios e os programas de atendimento
socioeducativo em meio aberto Liberdade
Assistida e Prestao de Servios Comunidade.
3.1. Fontes de financiamento do
Sistema de Atendimento
Socioeducativo
Vale lembrar que a Constituio Federal no
artigo 227 7 determina que: no atendimento
dos direitos da criana e do adolescente levar-
se- em considerao o disposto no art. 204.
Este artigo, por sua vez, afirma que as aes governamentais na rea da assistncia
social sero realizadas com recursos do oramento da Seguridade Social, previstos no
art. 195, alm de outras fontes.
Neste sentido, cabe lembrar que compete ao Municpio na organizao do Sistema de
Atendimento Socioeducativo: (a) instituir, regular e manter o seu sistema de
atendimento socioeducativo, respeitadas as diretrizes gerais fixadas pela Unio e pelo
respectivo Estado; (b) criar e manter os programas de atendimento para a execuo
das medidas de meio aberto, ainda que por meio do estabelecimento de consrcios
intermunicipais, e subsidiariamente em cooperao com o Estado.
Vimos anteriormente, que a poltica pblica de assistncia social est em pleno processo
de estruturao, com novas regras que envolvem o redimensionamento das formas
de repasse dos recursos entre os entes, antes via convnios e, a partir da instituio
do SUAS Sistema nico de Assistncia Social por meio do repasse de Pisos de
Proteo Social (sobre o qual discorreremos mais adiante) do fundo nacional para os
O princpio da prioridade ab-
soluta um comando de or-
dem constitucional dirigido ao
Poder Pblico, famlia e so-
ciedade em geral no sentido
de fazer com que a criana e o
adolescente sejam a preocupa-
o primeira dos administra-
dores pblicos em geral e alvo
preferencial e prioritrio das
aes e programas de Gover-
no. A comear pela priorida-
de oramentria.
58
fundos estaduais e municipais de acordo com os nveis de gesto nos quais esto
classificados os Municpios (Inicial, Bsica e Plena). Esta categorizao corresponde
capacidade de gesto que cada cidade tem de executar e co-financiar os servios da
assistncia social.
Cabe aos trs entes federativos buscar, conjuntamente, aperfeioar, em curto prazo,
os seus mecanismos de financiamento do sistema, tendo o processo oramentrio
comum que compreende a elaborao do Plano Plurianual de Governo, da Lei de
Diretrizes Oramentrias e da Lei Oramentria Anual e as demais fontes de receita
do Fundo da Criana e do Adolescente como base.
Fundo da Infncia e Adolescncia (FIA)
Os fundos so institutos previstos e normatizados na Lei 4.320/64. O Fundo da
Infncia e Adolescncia est previsto no artigo 260 do Estatuto da Criana e do
Adolescente (ECA). um fundo especial que existe nas esferas federal, estadual
e municipal, normatizado por meio de leis federais. um instrumento de captao
de recursos, que se destinam prioritariamente aos programas de proteo
especial a crianas e adolescentes, em situao de risco pessoal e social, cuja
necessidade de ateno extrapola o mbito de atuao das polticas sociais
bsicas. Nos mbitos municipal e estadual cada fundo deve ser criado por meio
de projeto de lei de iniciativa do Poder Executivo, e ser gerenciado, nos termos
da lei, pelos Conselhos dos Direitos da Criana e do Adolescente.
Podem ser fontes de recursos do fundo, dotaes oramentrias do
Executivo, doaes de pessoas fsicas ou jurdicas nos termos da legislao
vigente, as multas relativas condenao em aes cveis e aplicao de
penali dades previstas no ECA, t ransf erncias das demais esf eras
governamentais, convnios com entidades nacionais e internacionais e
receitas financeiras.
59
A organizao da poltica de atendimento socioeducativo vai exigir o esforo de todas as
reas de Governo na definio dos servios e programas que sero direcionados para a
incluso social dos adolescentes autores de ato infracional, em especial nas reas de
sade, educao e assistncia social. Tal empenho dos agentes pblicos no processo de
planejamento das polticas compreende, portanto, a definio de aes prioritrias e de
recursos nos instrumentos oramentrios, em especial no Plano Plurianual de Governo
e na Lei Oramentria Anual. Como vimos nas competncias dos entes federativos em
relao organizao do sistema, prevista a cooperao financeira da poltica entre os
trs nveis de Governo.
3.2. Formas de cooperao financeira com as trs esferas de
Governo e com entidades pblicas
A cooperao financeira com as trs esferas de Governo e com entidades pblicas
para viabilizar a implementao do sistema poder ocorrer mediante trs formas,
consideradas as disposies legais e administrativas:
60
A aplicao dos recursos do Fundo para a Infncia e Adolescncia deve considerar as
deliberaes dos Conselhos da Criana. Vale lembrar que so estes Conselhos que so
competentes para decidir sobre o uso dos recursos uma vez que tm a funo de viabilizar
as polticas por eles formuladas. Alm disso, o uso dos recursos do fundo devem estar
associados aos objetivos da poltica socioeducativa definida para aquele Municpio ou Estado.
Nos ltimos anos as resolues do CONANDA estabeleceram que os projetos a
serem financiados pelo Fundo Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente
(FNCA), governamentais ou no, deveriam ter registro e/ou aprovao nos Conselhos
dos Direitos nos nveis estaduais e municipais e estar de acordo com os planos de
atendimento socioeducativo nessas mesmas esferas de Governo. Estas exigncias
fizeram com que tais organismos tivessem que se organizar em torno da discusso
desta temtica sob pena de inviabilizar a realizao de servios voltados para os
adolescentes autores de ato infracional. Desta forma deu-se um primeiro passo na
conformao dos sistemas de atendimento socioeducativo.
3.3. A poltica de assistncia social e o atendimento
ao adolescente autor de ato infracional em meio aberto
no campo da assistncia social que se encontra o maior montante de recursos para
o atendimento aos direitos infanto-juvenis. Esta concentrao setorial corresponde
da mesma maneira a uma maior quantidade de aes desenvolvidas pelos Municpios
nesse segmento.
Os Fundos de Assistncia Social tm, no Sistema nico de Assistncia Social, reforado
seu papel de instncia de financiamento dessa poltica pblica nas trs esferas de
Governo. No mbito da Unio e dos Estados, a deliberao dos conselhos deve ser
antecedida de pactuao nas Comisses Intergestores equivalentes.
O Fundo Nacional de Assistncia Social a instncia, no mbito da Unio, na qual so
alocados os recursos destinados ao financiamento das aes dessa poltica, destacadas
na Lei Orgnica de Assistncia Social como benefcios, servios, programas e projetos,
devendo as demais esferas de Governo instituir tais fundos em seus mbitos como
unidades oramentrias, com alocao de recursos prprios para subsdio s aes
programticas e co-financiamento da poltica, garantida a diretriz do comando nico e
da primazia da responsabilidade do Estado.
O financiamento com os recursos dos Fundos Nacional, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios, no mbito jurdico de suas respectivas competncias, deve
ser di r eci onado para os servi os, os programas,
os projetos e os benefcios de Assistncia Social e para o aprimoramento da gesto.
61
Ademais, a Norma Operacional Bsica do Sistema nico de Assistncia Social NOB-
SUAS instituiu novos mecanismos e formas de transferncia legal de recursos financeiros
do Fundo Nacional para os Fundos de Assistncia Social dos Estados, dos Municpios e
do Distrito Federal, bem como dos Fundos estaduais para os Fundos municipais de
Assistncia Social, para co-financiamento das aes assistenciais prestadas no seu mbito.
Trata-se dos Pisos de Proteo Social.
Tais mecanismos buscam consolidar o repasse regular e automtico fundo a fundo,
com o objetivo de apoiar tcnica e financeiramente os Municpios, os Estados e o
Di st ri t o Federal nas despesas rel ati vas aos servi os de Assi st nci a Soci al
reconhecidamente de proteo social bsica e/ou especial, prestados gratuitamente
pelas entidades e organizaes pblicas ou privadas, com vistas a garantir a consolidao
da Poltica de Assistncia Social.
Essa providncia altera a gesto financeira da Assistncia Social, garante a continuidade
dos atendimentos, agiliza os fluxos de transferncia desses recursos, assegura
regularidade nos repasses, continuidade na prestao dos servios, em consonncia
com a forma descentralizada preconizada no rol da legislao brasileira nesta rea,
dirimindo grande parte das questes burocrticas vigentes.
Vale realar a importncia dos Conselhos dos Direitos como instrumentos de gesto,
proposio, negociao e aprovao dos critrios de transferncia de recursos para
Estados, Distrito Federal e Municpios no mbito da poltica de direitos da criana e do
adolescente.
Para que cumpra com sua misso de formular polticas na rea, o conselho deve
desenvolver o dilogo e a integrao com instncias similares existentes em outras
reas, nomeadamente a de assistncia social pelos motivos que j expusemos
anteriormente.
No caso do atendimento socioeducativo em meio aberto realizado no mbito dos
servios de proteo social especial de mdia complexidade cabe primordialmente
aos Conselhos dos Direitos garantir a aplicabilidade dos princpios determinados pelo
ECA e regulamentados pelo SI NASE que regem a organizao e a gesto dos
programas, bem como os parmetros de gesto pedaggica no atendimento.
Uma vez que congrega atores do Sistema de Garantia dos Direitos situados nos seus
diversos eixos, nveis de poder e setores de Governo o espao privilegiado para a
promoo de uma poltica com enfoque verdadeiramente em direitos e em direo
proteo integral de crianas e adolescentes.
62
63
4. O papel do Municpio no atendimento
socioeducativo em meio aberto
No primeiro captulo deste documento de orientao vimos que o propsito da medida
socioeducativa preparar o adolescente para o convvio em sociedade sem a
contrariedade de normas sociais. No segundo captulo exploramos as informaes de
carter geral e abrangncia nacional que estabelecem as bases normativas da poltica
de atendimento socioeducativo tomando-se com referncia os ditames do ECA, da
PNAS e SUAS, e, em especial, do SI NASE. Particularmente a realamos a diviso de
competncias e de responsabilidades entre os nveis de Governo no cumprimento das
medidas preconizadas na lei. No captulo anterior, ainda tratando a questo de um
ponto de vista mais abrangente nos detivemos no financiamento e tambm buscamos
realar os caminhos para os Municpios sustentarem seus programas.
Ao longo de todo o texto, procuramos tornar evidente que a participao de todos
nesta ao condio bsica para que o adolescente seja capaz de reavaliar valores e
atitudes. Aqui, vamos nos deter na ao do Municpio, que afinal o assunto de seu
especial interesse. Neste sentido no nos limitaremos ao que cabe ao Governo realizar,
mas como dever faz-lo e com que parceiros poder ou ter de contar.
O maior desafio saber como possvel contar com a participao da populao local
no processo socioeducativo do adolescente autor de ato infracional.
Aqui voc ter a oportunidade de conhecer um pouco mais sobre as responsabilidades
do Poder Pblico local em parceria com os diferentes setores da sociedade no processo
de municipalizao do atendimento s medidas socioeducativas em meio aberto.
A Constituio Federal trouxe em seu contedo uma reivindicao da sociedade civil
e, at mesmo, uma necessidade poltico-administrativa que se fazia essencial para traar
as polticas pblicas em nosso pas. Estamos falando da autonomia poltico-administrativa
que foi outorgada aos Governos locais pela Constituio. Esta l no artigo 18 da
Constituio: A organizao politico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil
compreende a Unio, os Estados, o Distri to Federal e os Municpios, todos
autnomos.
Dentre os entes da Federao, os Municpios so os que se encontram mais prximos
da populao a ser atendida pelas polticas pblicas. Alm disso, tambm est consagrada
na nossa Constituio a essencial participao da sociedade na discusso e elaborao
destas polticas.
A Constituio amplia, portanto, a responsabilidade dos Governos municipais e das
respectivas comunidades na gesto do desenvolvimento de seus equipamentos pblicos
(escolas, hospitais, centros de assistncia social etc.).
64
Por esta razo, a Constituio reala o papel do Municpio na implementao de polticas
como fundamental para o sadio desenvolvimento de suas crianas e adolescentes.
com esse propsito que, como j visto, o Estatuto da Criana e do Adolescente traz em
seu artigo 88 a municipalizao como uma das diretrizes da poltica de atendimento. Contudo
o Municpio no est sozinho.
A Consti tuio Federal realou as relaes
intergovernamentais em amplas possibilidades de
cooperao entre os Governos para o trato de assuntos
de interesse comum. O artigo 204 da Constituio Federal
ilustra bem essa nova ordem constitucional mencionada
ao estabel ecer a descentrali zao das aes
governamentais na rea de assistncia social, j
demonstrando a necessidade de articulao entre os trs
nveis de Governo no cumprimento dos objetivos traados
para o desenvolvimento social do pas.
O Estatuto da Criana e do Adolescente seguiu o mesmo
princpio da Constituio Federal e foi bem claro ao afirmar, em seu artigo 86, que a poltica
de atendimento dos direitos da criana e do adolescente ser realizada por meio de um
conjunto articulado de aes governamentais e no governamentais, da Unio, dos Estados,
do Distrito Federal e dos Municpios.
Como tambm j vimos, o Estatuto da Criana e do Adolescente define em seu artigo
112 as medidas socioeducativas cabveis a adolescentes autores de ato infracional.
Dentro do conceito de municipalizao que hoje se aceita, o Municpio atenderia aos
adolescentes que recebessem as seguintes medidas socioeducativas:
prestao de servio comunidade;
liberdade assistida.
De acordo com as recomendaes do SINASE, a municipalizao do atendimento deve
levar em considerao os limites geogrficos do Municpio, de maneira a facilitar o contato
e o fortalecimento dos vnculos familiares e comunitrios do adolescente, bem como
efetivar sua insero social e de sua famlia nos equipamentos e rede de servios pblicos
locais.
Neste processo de
municipalizao
importante ficar
atento s
recomendaes do
Sistema Nacional de
Atendimento
Socioeducativo
(SI NASE)
65
Contudo necessrio, alm desses requisitos,
que os Municpios recebam apoio tcnico e
financeiro da Unio e do Estado-membro ao
qual pertencem, uma vez que a maioria dos
Municpios brasileiros no tem experincia no
atendimento socioeducativo e, muitas vezes,
a capacidade oramentria para arcar com o
custo da poltica de atendimento. Consulte
novamente o item 2.3 para lembrar das
competncias dos entes na organizao do
sistema socioeducativo.
A prpria Constituio Federal determina
que a competncia federal se restrinja
coordenao nacional e formulao de
regras gerais do atendimento, enquanto os
Estados e Municpios devero gerenciar e
coordenar programas de atendimento no
mbito de sua competncia.
Os atores locais envolvidos na rea da infncia
e da juventude devem encarar a
municipalizao do atendimento como contedo programtico, estabelecendo-a como
objetivo a ser perseguido e realizado sempre que houver recursos materiais para tanto.
Reala-se que a legislao caminha definitivamente na direo da desjurisdicionalizao
dos programas socioeducativos e corrige atuais distores, definindo as responsabilidades
dos agentes envolvidos.
Reflita sobre estes aspectos!
O mesmo acontece em seu Municpio?
Municipalizar o atendimento s
medidas socioeducativas em
meio aberto significa dizer que
o Municpio deve elaborar e
implementar sua poltica de
atendimento socioeducativo a
adolescentes que cumprem
medida de prestao de servio
comunidade ou Liberdade
Assistida, utilizando sua rede
local de servios pblicos
(estrutura material, rgos,
agentes e equipamentos
pblicos), e tendo os atores
locais como protagonistas.
66
Em sntese o acesso s polticas sociais, indispensvel ao desenvolvimento dos
adolescentes dar-se-, preferencialmente, por meio dos equipamentos pblicos mais
prximos do local de residncia do adolescente (pais ou responsveis) ou de
cumprimento da medida.
Concluindo...
Voc j percebeu que a municipalizao do atendimento s medidas socioeducativas
em meio aberto responsabilidade da comunidade local e, por isso, envolve uma
rede de servios do Poder Pblico e de instituies no governamentais ou privadas.
O papel dos Municpios na poltica de atendimento, sua atuao ativa, principalmente
na poltica socioeducativa, devem ser vistos como uma forma de evitar o senso comum
de que todo adolescente que cometeu o ato infracional deve ser enviado a uma unidade
de internao.
Parece claro o papel de protagonista concedido aos Municpios na poltica de atendimento
aos direitos da criana e do adolescente. Este relevante papel ponto fundamental de
mudana do paradigma de atendimento socioeducativo e de consolidao do Estatuto
da Criana e do Adolescente.
4.1. Quem so os agentes envolvidos com a municipalizao
do atendimento socioeducativo?
So muitos os agentes envolvidos neste processo: os Conselhos dos Direitos, os
Conselhos Tutelares, as organizaes da sociedade civil, as secretarias setoriais do
Municpio e mesmo do Estado e respectivos conselhos, enfim, diversos integrantes do
Sistema de Garantia dos Direitos de todos os nveis de Governo e poderes.
Os Conselhos de Direito da Criana e do Adolescente e o Conselho Tutelar possuem
atribuies distintas. Contudo, devem manter contato estreito e permanente entre si
e com a sociedade civil organizada. Ambos tm importantes misses a cumprir na
poltica local de atendimento socioeducativo.
Como j vimos, cabe aos Conselhos de Direito da Criana e do Adolescente deliberar
e controlar as polticas pblicas voltadas a crianas e adolescentes, assim como monitorar
e avaliar sua execuo. Desta forma, auxiliam e controlam as aes do Poder Executivo
sobre os prprios rumos que a poltica pblica deve tomar. neste espao que a
sociedade civil e a comunidade participam, de forma democrtica, do processo
decisrio que ir construir e aprimorar a poltica de atendimento socioeducativo. Na
sua funo deliberativa, os Conselhos dos Direitos da criana e do adolescente tm a
responsabilidade de sempre fundamentar suas decises em diagnsticos e em dilogos
diretos com os demais integrantes do Sistema de Garantia dos Direitos, tais como o
Poder Judicirio e o Ministrio Pblico. Tambm de responsabilidade dos conselhos
67
a gesto do FIA (Fundo para a Infncia e Adolescncia) e a assessoria ao Executivo na
elaborao do oramento para a rea.
Como j mencionamos anteriormente, a poltica socioeducativa uma entre as demais
que compe a chamada poltica de proteo integral. Para que a lei seja cumprida e as
crianas e adolescentes do pas possam ter seus direitos resguardados e promovidos,
necessria uma constante articulao entre a poltica de atendimento socioeducativo
e as polticas pblicas de diferentes reas e em todos os nveis do poder.
sabido que a distncia entre as instituies (Unio, Estados e Municpios; Legislativo,
Executivo e Judicirio), que tanto prejudica a concretizao de uma plena poltica de
atendimento integral, s poder ser sanada com articulao (comunicao e ao) e
integrao institucional permanente.
Neste contexto, os Conselhos dos Direitos podem ser utilizados como ferramentas
estratgicas e pontes institucionais de aes integradas, pois podem aproveitar o fato
de serem rgos que possuem o mesmo objetivo e natureza, com a vantagem de
estarem localizados em nveis distintos do Poder Executivo. Deve-se enfatizar aqui
que papel do Conselho dos Direitos deliberar e acompanhar a poltica de atendimento
socioeducativo, visto o senso comum que acredita que uma vez aplicada a medida
socioeducativa problema apenas do Estado e que no mais precisa ser tratada no
mbito do Conselho. A mesma importncia neste processo pode ser dada ao papel
dos Conselhos Tutelares a quem cabe zelar pelo cumprimento dos direitos e subsidiar
os Conselhos dos Direitos com informaes sobre o atendimento. Uma das formas
de faz-lo efetivando a fiscalizao dos programas e das entidades de atendimento.
Entre outras aes que podem favorecer o desenvolvimento da articulao entre os
nveis de Governo a partir do espao dos Conselhos dos Direitos destacam-se as
seguintes:
estmulo prtica da intersetorialidade;
campanhas conjuntas destinadas sociedade em geral e aos profissionais da
rea, com vistas concretizao da Doutrina de Proteo Integral adotada
pelo ECA;
promoo de discusses, encontros, seminrios (gerais e temticos) conjuntos;
respeito s competncias e atribuies de cada ente federativo e de seus rgos,
evitando-se a sobreposio de aes e otimizando a gesto da poltica de
atendimento;
discusso e elaborao, com os demais setores do Poder Pblico, para expedio
de atos normativos que visem ao aprimoramento do sistema de atendimento;
expedio de resolues conjuntas, disciplinando matrias relacionadas
ateno a adolescentes inseridos no SI NASE.
68
Por sua vez, o Conselho Tutelar um rgo permanente e autnomo, no jurisdicional,
encarregado pela sociedade de zelar pelo cumprimento dos direitos da criana e do
adolescente. Conforme o estabelecido no artigo 131 do Estatuto da Criana e do Adolescente,
em cada Municpio deve existir no mnimo um Conselho Tutelar composto de cinco membros,
escolhidos pela comunidade local para mandato de trs anos, permitida a reconduo.
So atribuies do Conselho Tutelar:
atender e aconselhar os pais ou responsveis;
promover a execuo de suas decises;
encaminhar ao Ministrio Pblico notcia de fato que constitua infrao
administrativa ou penal contra os direitos da criana ou adolescente;
assessorar o Poder Executivo local na elaborao da proposta oramentria
para planos e programas de atendimento dos direitos da criana e do
adolescente;
mobilizar a opinio pblica, em conjunto com os demais agentes da poltica
socioeducativa, sobre a importncia da participao da famlia e da comunidade
na recuperao do socioeducando.
Como se v, os Conselhos Tutelares so rgos de extrema
importncia para a defesa e promoo dos direitos da criana e
do adolescente. So rgos, de acordo com o Estatuto da
Criana e do Adolescente, que tm atuao em mbito local,
inclusive com lei municipal dispondo sobre o local, dia e horrio
de seu funcionamento. Da mesma forma que para o CMDCA,
a Lei Oramentria Municipal tambm dever prever os
recursos necessrios para o seu funcionamento.
Os Conselhos dos Direitos da Criana e do Adolescente e o
Conselho Tutelar tm posies estratgicas dentro da estrutura administrativa. Eles
faro, unidos e articulados, presso nos diferentes nveis do Poder Executivo em prol
do fortalecimento da rede de atendimento e, conseqentemente, da poltica de
atendimento socioeducativo, inclusive em mbito local. Por tal razo, fundamental
que haja um plano comum de trabalho entre eles, que contemple a articulao com os
de outras reas, como os conselhos da sade e da educao.
Alis, voc
conhece o
trabalho
desenvolvido
pelo Conselho
Tutelar do seu
Municpio?
69
4.1.2. O que a populao local, grupos e entidades devem
fazer neste processo?
Os agentes envolvidos com o processo socioeducativo so responsveis por fazer
com que o adolescente se perceba como um sujeito de direitos e deveres, um indivduo
capaz de auto-avaliar atitudes, superar desafios e estabelecer relaes construtivas
consigo mesmo, com a famlia e com a comunidade.
O caminho para alcanar este objetivo pode ser realizado por meio de oportunidades
reais de insero dos adolescentes nos diferentes espaos de aprendizagem e de
integrao social tais como os de oficinas culturais ou profissionalizantes, bem como
out ras oportuni dades em que sejam desenvolvi das aes soci oeducativas,
proporcionando-lhes a chance de:
ter acesso educao bsica e preparao intelectual, sendo recebido na
escola como um adolescente e no como um autor de ato infracional;
receber informaes necessrias para orientao e formao tcnica a respeito
do mundo do trabalho;
receber atendimento nos equipamentos e servios pblicos e privados,
protegido contra qualquer atitude discriminatria;
participar de espaos onde se discuta acerca de temas transversais ao contexto
da adolescncia e da juventude (sexualidade, uso de drogas, cidadania, mundo
do trabalho, violncia...).
Os resultados positivos da medida socioeducativa tm uma relao direta com a
promoo da perspectiva educaci onal, uma vez que exercem influncia no
desenvolvimento individual e social do adolescente que teve, em algum momento, em
sua trajetria de vida envolvimento com ato infracional.
O cumprimento da medida socioeducativa deve auxiliar o adolescente a superar
obstculos e a fortalecer vnculos familiares e comunitrios, principalmente por aqueles
que no tiveram assegurados direitos bsicos de sade, educao e alimentao. A
problemtica do no exerccio de direitos bsicos aumenta a responsabilidade dos
agentes envolvidos no processo educacional, uma vez que o sucesso das aes
socioeducativas depende de uma rede estruturada de alternativas para encaminhar os
adolescentes aos servios e programas das reas de educao, sade, profissionalizao
e assistncia social, sejam elas pblicas ou privadas (realizadas pelas ONGs).
A prevalncia da ao pedaggica no cumprimento da medida socioeducativa no
significa irresponsabilidade diante da conduta contrria ao ordenamento jurdico. O
Estatuto no contempla s direitos, mas prev tambm obrigaes/responsabilidades
por meio de medidas socioeducativas, tratam-se, portanto, de medidas sociais e
70
educativas, compreendendo o adolescente como um ser social e no como objeto de
tratamento patolgico ou moral (herana da doutrina de situao irregular).
71
5. A gesto dos programas de atendimento
socioeducativo em meio aberto
Voc sabia?
As entidades somente podero funcionar se estiverem devidamente
registradas nos respectivos Conselhos Municipais dos Direitos da
Criana e do Adolescente!
que o Conselho, de acordo com o artigo 91 do ECA,
responsvel por deliberar e controlar as aes direcionadas para
crianas e adolescentes na sua esfera
de competncia. Ou seja: o CONANDA delibera
e controla na esfera federal, os CEDCAS na esfera estadual e os
CMDCAs tambm chamados de COMDICAS na esfera
municipal.
Os programas socioeducativos em meio aberto, assim como os de proteo esto
previstos no artigo 90 do ECA. A manuteno das prprias unidades, o planejamento
e execuo dos programas so de responsabilidade das entidades de atendimento
governamentais e no governamentais que devem inscrev-los no Conselho Municipal
dos Direitos da Criana e do Adolescente.
As diretrizes para o funcionamento dos programas so definidas por leis federais e
complementadas por lei municipal no que couber. Por exemplo, o artigo 94 do ECA
estabelece algumas obrigaes para as entidades que desenvolvem programas de
internao.
Na prtica, mui tos programas de at endimento soci oeducativo esto sob a
responsabilidade das Secretarias de Assistncia Social nas esferas estaduais e nas
municipais de Governo, sendo influenciados, portanto, pelas diretrizes da Poltica
Nacional de Assistncia Social e, mais recentemente, integrando os Programas de
Prot eo Especial de Mdia Compl exidade de acordo com o novo model o
socioassistencial denominado SUAS Sistema nico de Assistncia Social.
12
72
Este fato indica que Conselhos de Assistncia e Conselhos da Criana devem ter um
dilogo permanente para promover o atendimento na perspectiva da garantia dos
direitos conforme prev a Constituio Federal de 1988, o ECA e a LOAS Lei Orgnica
de Assistncia Social.
Tudo isto voc j sabe, pois exploramos e repetimos muito estes pontos nas sesses
anteriores, no mesmo? Mas, o importante ter em mente que o xito das atividades
desenvolvidas nos programas est diretamente relacionado com a qualidade de seus
processos de gesto. Ou seja...
12
Tambm h situaes em que o Judicirio ainda executa o atendimento socioeducativo ao que
o PL 1627/2007 que dispe sobre os sistemas de atendimento socioeducativo e regulamenta a
execuo das medidas destinadas ao adolescente dentre outras providncias, estabelece que:
Art. 43. Os programas socioeducativos, atualmente sob a responsabilidade do Poder Judicirio,
sero obrigatoriamente transferidos ao Poder Executivo no prazo mximo de um ano, de acor-
do com a poltica de oferta dos programas de atendimento definida nesta Lei, assim como os
programas de internao e semiliberdade, sob a responsabilidade dos Municpios, que sero
transferidos para o Poder Executivo do respectivo Estado. Pargrafo nico. A ausncia da trans-
ferncia, no prazo assinalado, importar a interdio do programa e caracterizar ato de
improbidade administrativa do agente responsvel, sendo vedada, ademais, ao Poder Judicirio e
ao Poder Executivo municipal, ao final do prazo, a realizao de despesas para a sua manuten-
o.
O impacto de social de seus servios ser maior ou menor conforme
a capacidade de planejar com eficincia, de definir sua misso com
clareza, de formatar seus servios atendendo adequadamente a
necessidade de seus destinatrios (adol escentes) (...) A gesto
participativa configura-se como a mais aproximada para responder com
efici ncia, eficcia e efetividades s demandas do atendimento
socioeducativo.
SI NASE, p. 40
Por isso, vamos explorar um pouco esta questo da eficcia da gesto, tomando como
referncia, como comentado na Apresentao, algumas coisas que aprendemos nas
experincias que tivemos oportunidade de conhecer e analisar.
73
5.1. Metodologias de gesto
O conceito de gesto dos programas no SI NASE o da gesto participativa que
compreende a participao ampliada de agentes que integram a execuo do
atendimento socioeducativo. Esta forma de gesto est associada ao compartilhamento
de responsabilidades, mediante compromisso coletivo com os resultados.
Esta modalidade de gesto implica a existncia de instncias que articulem os agentes
em forma de colegiado, denominado Grupo Gestor ou Colegiado Gestor. Saiba mais
sobre a sua composio, criao e funcionamento e competncia na imagem seguinte:
Sim Nina, eu sei.
O dirigente do sistema
o principal articulador e
gestor da execuo das
aes da Poltica
Estadual. Ele tem o papel
de mediar os princpios e
diretrizes dos sistemas
socioeducativos das
demais esferas e os
projetos pedaggicos.
E sobre as equipes
diretivas/gerenciais? Voc
sabe alguma coisa?
Sobre os diretores de unidades
nem precisa dizer! Eu sei quem
so! So os lderes das entidades
ou programas de atendimento
socioeducativo que buscam
apoio nos documentos
orientadores e normativos do
sistema para concretizar as
metas gerenciais.
Joo, voc sabe quem
o dirigente do Sistema
Socioeducativo?
Isso mesmo! Estes so os
diretores das unidades!
Agora vamos para o
almoo?
Sim eu sei ! As
equipes diretivas/
gerenciais so
constitudas por
profissionais de
diversas reas de
conhecimento. Eles
assessoram o
dirigente do Sistema
cabendo-lhes
tambm o
planejamento, a
coordenao o
monitoramento etc.
no sentido e de
promover as
transformaes.
74
Quem quem no Colegiado Gestor?
A Comunidade Socioeducativa o principal objetivo a ser alcanado. No conceito que
o SI NASE aborda, comunidade Socioeducativa composta por profissionais e
adolescentes das unidades e/ou programas de atendimento socioeducativo. Para
alcan-la existem alguns dispositivos que devem ser acionados, so eles:
gesto deliberativa que contemple a participao fundamental de todos na
organizao e nas decises sobre o programa de atendimento;
diagnstico situacional dinmico e permanente sobre a situao do programa
em seus diversos aspectos (administrativo, pedaggico, segurana, de gesto,
entre outros);
comisses temticas ou grupos de trabalho objetivando solucionar questes
levantadas no diagnstico;
Colegiado Gestor Estadual, Distrital e Municipal
75
assemblias com a comunidade socioeducativa para discusso de assuntos
relevantes para a vida organizacional contemplando sempre a participao de
adolescentes e seus familiares, bem como representantes de vrios segmentos;
avaliao participativa do trabalho, da direo, da equipe, dos funcionrios e
dos adolescentes;
rede interna institucional (articulao e parceria entre os setores de uma
mesma secretaria ou de esfera de Governo) no sentido de facilitar a gesto do
programa;
mapeamento da rede de atendimento externa desde o momento da
acolhida do adolescente at o seu desligamento;
composio de equipes multidisciplinares por profissionais de diferentes
reas de conhecimento (assistentes sociais, psiclogos, profissionais da sade,
operadores do direito etc.);
projeto pedaggico documentado contendo os principais norteadores da
proposta educativa com os adolescentes;
definio das rotinas de funcionamento das unidades e/ou programas de
atendimento, como, por exemplo, os momentos da proposta pedaggica.
Ateno!
Consulte no documento do SINASE os Parmetros da Gesto
Pedaggica no Atendimento Socioeducativo
5.2. O planejamento e a execuo das iniciativas de
atendimento socioeducativo em meio aberto
A seguir faremos uma breve abordagem sobre as etapas de implementao dos
programas o planejamento, o monitoramento e a avaliao , componentes
substanciais da Gesto da Ao Socioeducativa. Estes pontos dizem respeito aos
programas de um modo geral e no a um ou outro adolescente. Neste contexto, o
Plano Individualizado de Atendimento e o Projeto Pedaggico configuram-se como
ferramentas fundamentais na gesto do atendimento socioeducativo. O PIA, por sua
76
vez, deve ser planejado de forma individualizada, de acordo com a realidade e as
possibilidades de cada adolescente, como ser visto mais adiante.
Mas ambas as atividades pedem a elaborao de um plano, de um exerccio de
planejamento.
5.2.1. O planejamento
Planejar o atendimento o primeiro passo para que se tenha sucesso no trabalho
pedaggico que ser desenvolvido junto aos adolescentes durante o tempo em que
os mesmos permanecero sob a responsabilidade do programa cumprindo a medida
socioeducativa determinada pelo juiz. Vale lembrar ainda que o programa dever se
organizar para dar conta de diversas atividades que concorrero para a incluso social
destes adol escentes tais como encaminhamento e acompanhamento escolar,
profissionalizante, atividades de lazer, acompanhamento familiar, dentre outras. Estas
atividades envolvero a colaborao de outras reas, em especial as da educao e da
sade.
O planejamento um processo no qual so levantados problemas e decises so
tomadas em coletivo, seja na fase de elaborao de propostas de trabalho ou mesmo
no tempo de pr em prtica as aes elaboradas.
Sugere-se que neste momento os gestores discutam sobre os seguintes aspectos que
devem ser contemplados no plano do atendimento a ser realizado:
1) Exposio das linhas gerais, dos mtodos e das tcnicas pedaggicas, com a
especificao das atividades de natureza coletiva.
2) Indicao da estrutura material, dos recursos humanos e das estratgias de
segurana compatveis com as necessidades da respectiva unidade.
3) Apresentao das normas gerais para a propositura e cumprimento do Plano
Individualizado de Atendimento (PIA).
4) Detalhamento das atribuies e responsabilidades do dirigente, de seus
prepostos, dos membros da equipe tcnica e dos demais educadores.
5) Poltica de formao dos recursos humanos.
6) Sanes disciplinares e o respectivo procedimento de aplicao observando-
se as seguintes condies restritivas:
previso de sano somente em razo da prtica de falta disciplinar
anteriormente prevista e divulgada, no podendo ser o adolescente
responsabilizado mais de uma vez pela mesma transgresso;
77
proibio de sano que implique tratamento cruel, desumano e
degradante, assim como qualquer tipo de sano coletiva;
garantia da observncia da proporcionalidade, sem prejuzo da aplicao
da advertncia, sempre que cabvel em qualquer hiptese, vedadas
sanes severas para faltas leves;
possibilidade de aplicao somente por colegiado, vedada a participao
de adolescentes na aplicao ou execuo das sanes;
definio de um procedimento para aplicao da sano, no qual se
contemple a observncia do devido processo legal;
proibio da incomunicabilidade e da restrio de visita, assim como
qualquer sano que importe prejuzo escolarizao, profissionalizao
e s medidas especiais de ateno sade.
5.2.2. Monitoramento
O monitoramento e a avaliao so etapas importantes no processo de atendimento
socioeducativo. O monitoramento um mecanismo de gesto que visa acompanhar
e garantir que os planos elaborados sejam efetivamente implementados e para que se
tenha o controle das mudanas que vo surgindo no decorrer do desenvolvimento
das aes e, assim, se minimize os impactos advindos de tais mudanas.
Existem diferentes formas de monitoramento, tais como:
reunies peridicas entre a equipe;
dilogos com os usurios sobre suas impresses acerca do atendimento;
sistematizao e processamento de dados sobre o atendimento (nmero de
casos, perfil dos atendidos, custos etc.) em fichas ou banco de dados para este
fim.
O monitoramento composto por diferentes instrumentos de trabalho, combinados
ou no, que acompanham periodicamente a realizao do atendimento de forma a
considerar as vozes e os olhares do pblico atendido, da equipe tcnica, das instituies
parceiras e dos demais grupos de interesse.
5.2.3. Avaliao
A avaliao, por sua vez, tem como propsito atribuir valor positivo ou negativo ao
modelo de atendimento elaborado, verificar se os objetivos e metas foram alcanados
ou no, averiguar entraves e apreender as estratgias bem-sucedidas.
78
Ela pode ser uma avaliao de processo (desenvolvimento), de resultados ou de
impacto. Na avaliao de processo os indicadores definidos para informar o alcance
dos resultados esperados vo sendo medidos gradativamente at que se chegue ao
encerramento de uma etapa (por exemplo, de um curso profissionalizante, de um
perodo escolar, de um acompanhamento teraputico) ou de todo o processo. A
implantao de uma metodologia de avaliao de resultados e de impacto, por sua
vez, requer um perodo considervel de existncia da experincia de atendimento.
O importante destacar que:
sem plano no possvel estabelecer metas e objetivos;
sem monitoramento no possvel verificar se os objetivos propostos esto
sendo alcanados de forma a criar e recriar apoio aos adolescentes com
dificuldades;
sem avaliao no possvel fazer uma reviso da metodologia observando o
que deu certo ou o que precisa ser modificado.
Em todos estes processos planejamento, monitoramento e avaliao fundamental
a participao dos adolescentes e de seus familiares. Eles so os principais interessados
nos resultados do programa.Tambm importante o registro dos acontecimentos
para que se possa produzir conhecimentos e lies aprendidas em cima da experincia
e aperfeio-la cada vez mais.
79
Lembre-se que o SINASE organiza as diretrizes pedaggicas
do atendimento socioeducativo em seis dimenses bsicas.
Leia o SINASE e tome conhecimento sobre elas!
O proj et o pedaggico deve pri ori zar os aspect os educativos das medi das
socioeducativas, fundamentando-se nos pressupostos da rea da educao, em especial
a Educao Social
13
, voltado para a preparao de adolescentes ou de jovens ao convvio
social pleno, salvo de toda forma de negligncia, discriminao, explorao, violncia,
crueldade e opresso, seja como vtimas ou como autores deste tipo de prtica.
A metodologia adotada deve estabelecer espaos claros e definidos de participao
dos atendidos em todo o processo socioeducativo (planejamento, monitoramento e
avaliao) e potencializar as capacidades e habilidades dos adolescentes, levando em
considerao o estgio de crescimento pessoal e social de cada um para no exigir
Vale lembrar que
o artigo 100 do
ECA reza que na
aplicao da
medida
socioeducativa
deve prevalecer o
seu carter
pedaggico
5.3. O projeto pedaggico e o atendimento socioeducativo
O projeto pedaggico visa colaborar para transformao de valores e para a construo
do projeto de vida do adolescente. Influencia, portanto, na definio de objetivos e
metas organizados no campo educacional, profissional, material e emocional do
adolescente, preparando-o para o enfrentamento das dificuldades, certo de que
receber apoio das pessoas de seu convvio social e familiar.
Alm disso, o projeto pedaggico deve respeitar as
necessidades educacionais do adolescente pessoa em
processo de formao que est em momento crtico de
construo de sua identidade , fortal ecendo laos
familiares e comunitrios numa perspectiva cidad e de
incluso social.
O proj eto pedaggico tambm um instrumento
ordenador da Gesto da Ao Socioeducativa, uma vez
que o ciclo do planejamento, o monitoramento e a avaliao
das aes socioeducativas esto diretamente relacionados
gesto dos programas.
13
A idia de educao social de carter socioeducativo foi inspirada nos Parmetros para
Formao do Socioeducador publicado pela Secretaria Especial de Direitos Humanos da Pre-
sidncia da Repblica.
80
realizaes impossveis de serem colocadas em prtica. Somente em uma gesto
democrtica este objetivo pode ser atingido.
O dilogo permanente entre educadores e educandos princpio da conduo da
gesto democrtica educadores como responsveis pelo direcionamento das aes
e educandos com espao definido de participao no processo socioeducativo.
Discutir, conceituar e desenvolver metodologias que levem em considerao a
diversidade cultural do pblico atendido; as questes tnico-raciais, de gnero e de
orientao sexual, significa substituir prticas assistencialistas e repressoras do
atendimento por aes de carter socioeducativo estrategicamente planejadas em
uma perspectiva pedaggica emancipadora que promova a proteo integral.
A discriminao dos adolescentes autores de ato infracional deve ser evitada inclusive no
momento em que se planejam as aes de atendimento socioeducativo. Gestores,
tcnicos e educadores que atuam nesta rea devem concordar que no h uma
metodologia especial para atender demanda dos adolescentes envolvidos com questes
de natureza jurdica. Espera-se, na verdade, que os agentes envolvidos com a temtica
tenham em mente que o adolescente autor de ato infracional , antes de tudo, um
adolescente, e por esta razo que reafirmamos a citao de Antnio Carlos Gomes da
Costa: Tudo que serve para trabalhar com adolescentes serve para trabalhar com o adolescente
em conflito com a lei.
14
14
COSTA, Antnio Carlos Gomes da. Os regimes de atendimento no Estatuto da Criana e do
Adolescente perspectivas e desafios. Secretaria Especial dos Direitos Humanos. Subsecretaria
de Promoo dos Direitos da Criana e do Adolescente, abril, 2004 (no prelo).
O caminho a ser seguido para alcanar tal objetivo a criao de oportunidades
educativas que favoream o crescimento pessoal e social do educando. Sendo assim,
reconhecemos o papel central da educao como via de transformao de valores e
atitudes, da participao ativa e qualitativa da famlia e da comunidade no processo
socioeducativo e da formao continuada dos gestores, tcnicos e educadores
envolvidos no atendimento socioeducativo, sobretudo no que diz respeito aos direitos
humanos.
81
Observe que a funo do orientador no tarefa de fcil realizao, pois requer
identificao com a defesa dos direitos da criana e do adolescente e conhecimento
amplo sobre a rede de servios, programas e projetos em nvel local.
O SI NASE tambm recomenda para entidades ou programas que executam medida
socioeducativa de Liberdade Assistida a colocao de orientadores para fazer o
acompanhamento dos casos, de preferncia pessoas com referncia na localidade
5.4. A figura do orientador no atendimento s medidas de
Liberdade Assistida e de Prestao de Servios
Comunidade
A orientao ao adolescente sob regime de Liberdade Assistida demanda uma
organizao com condies operacionais e tcnicas adequadas ao apoio educativo e o
acompanhamento social a que se prope. Cabe ao orientador, recomendado pelo
programa ou pela autoridade competente, a atribuio de acompanhar, auxiliar e
orientar o adolescente e sua famlia em seu crescimento pessoal e insero social.
Vejamos agora o que o Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA) fala sobre a figura
do orientador na Liberdade Assistida.
Artigo 119. Incube ao orientador, com apoio e superviso da autoridade
competente, a realizao dos seguintes encargos:
I. promover socialmente o adolescente e sua famlia, fornecendo-
lhes orientao e inserindo-os, se necessrio, em programa oficial ou
comunitrio de auxlio e assistncia social;
II. supervisionar a freqncia e o aproveitamento escolar do
adolescente, promovendo, inclusive, sua matrcula;
III. diligenciar no sentido de profissionalizao do adolescente e de
sua insero no mercado de trabalho;
IV. apresentar relatrio de caso.
Voc viu quantos aspectos importantes devem ser considerados no
processo de municipalizao do atendimento s medidas
socioeducativas e, por conseqncia, na elaborao da proposta
pedaggica de atendimento socioeducativo! Ento, prepare-se!
Comece a pensar em como voc ir contemplar tudo isto
na sua prtica de trabalho!
82
onde residem os adolescentes atendidos e dispostos a desenvolver as atribuies de
forma voluntria. Os trabalhos desempenhados pelo orientador so supervisionados
por um tcnico que compe a equipe profissional da entidade ou programa.
Seja o orientador um profissional da equipe tcnica ou um voluntrio selecionado para
exercer a funo, deve ser tecnicamente preparado acerca dos procedimentos jurdicos
e sociais envolvidos na execuo da Liberdade Assistida. Para tanto seria necessrio,
no momento da sua escolha, delimi tar os
requisitos essenciais e definir conhecimentos,
valores, atitudes e habilidades esperadas para
exercer as at ri bui es de ori entador de
adolescentes em regime de Liberdade Assistida.
Na medida socioeducativa de prestao de
servi o comuni dade no h a fi gura do
orientador prevista no Estatuto da Criana e do
Adol escente, mas o SI NASE sugere que os
adol escentes sejam acompanhados por um
profissional de referncia socioeducativa e um
guia socioeducativo.
Observe que a Liberdade Assistida e a Prestao
de Servio Comunidade indicam demanda de
trabalho diferenciadas, seja pelo tempo de
permanncia do adolescente em cumprimento da medida ou pelos procedimentos
tcnicos e operacionais necessrios. A elaborao do Plano Individualizado de
Atendimento (PIA) e o acompanhamento do desenvolvimento pessoal e social do
adol escent e devem l evar em consi derao as especifici dades das medi das
socioeducativas em questo.
O profissional conhecido como referncia socioeducativa
o tcnico do programa de atendimento socioeducativo, sendo responsvel
geral pelos adolescentes que esto cumprindo a prestao de servio. O
referncia socioeducativa deve manter contato direto com o guia
socioeducativo que um representante do local de prestao de servio
diretamente ligado ao exerccio da atividade realizada pelo adolescente.
A relao entre
orientador e
adolescente deve ser
circunscrita numa
dimenso relacional
entre educador e
educando, em que o
educador toma a
direo do processo
educativo respeitando a
fase de formao da
personalidade do
educando
83
A finalidade do PIA planejar e acompanhar as atividades educacionais
dos adolescentes atendidos;
e o orientador, como j mencionado, um profissional ou voluntrio
habilitado para acompanhar e fornecer orientao especfica ao
adolescente sob superviso
5.5. O Plano Individualizado de Atendimento
De acordo com as orientaes do SI NASE, o Plano Individualizado de Atendimento
(PIA) e a presena da figura do orientador so aspectos imprescindveis ao mtodo de
trabalho.
O Plano Individualizado de Atendimento consiste em um mecanismo de sistematizao
do processo socioeducativo. Ou seja, trata-se de um instrumento pedaggico que
organiza dados pessoais e familiares de cada caso atendido e contm informaes
sobre as atividades que o adolescente dever realizar durante o cumprimento da medida
socioeducativa de Liberdade Assistida ou da Prestao de Servio Comunidade.
Durante a construo do plano indispensvel a participao do adolescente,
explicando-lhe a proposta do Plano Individualizado de Atendimento e as atividades
que o programa pode oferecer ou encaminhar. Aps este procedimento possvel
conhecer necessidades e potencialidades do adolescente e, a partir da, traar metas e
objetivos.
O Plano Individualizado de Atendimento o que garante a individualizao da medida
socioeducativa, princpio importante neste processo. um documento que deve estar
sempre atualizado e deve contemplar pelo menos os seguintes itens:
a) os objetivos sociopedaggicos a serem atingidos durante o cumprimento da
medida socioeducativa;
b) diagnstico da demanda de atendimento;
c) proposta de insero comunitria.
Ele constitudo por meio de estudo de caso a partir de anlise interdisciplinar (social,
psicologia, pedaggica, mdica, teraputica, jurdica) e deve abranger os seguintes
aspectos:
a) escolarizao se o adolescente est ou no matriculado; quando se efetivou
a matrcula; como o desempenho escolar;
b) sade se o adolescente apresenta algum problema de sade; se toma
remdios; se necessita de algum tratamento; quais so as demandas nestes
campo;
84
c) lazer quais so os interesses culturais do adolescente; se possui e adepto de
alguma religio, seita, ritual religioso; se pratica algum esporte; quais so as
demandas nestes campo;
d) relaes familiares composio e dinmica familiar;
e) relaes afetivas referncias afetivas do adolescente;
f) relaes sociais referncias sociais do adolescente;
g) relaes comunitrias e institucionais referncias comunitrias (grupos, clubes,
associaes de moradores, lideranas etc.) e institucionais (tcnicos de outras
instituies pelas quais tenha passado anteriormente) do adolescente;
h) situao jurdica documentos que possui e que precisam ser providenciados;
processos aos quais esteja respondendo enquanto vtima ou agente.
Conclumos que no Plano Individualizado de Atendimento (PIA) a presena do
orientador (no caso de execuo da Liberdade Assistida), do profissional de referncia
socioeducativa e do guia socioeducativo (para a prestao de servio a comunidade)
deve ser considerada como ponto de partida de qualquer projeto pedaggico elaborado
pelas entidades ou programas de execuo da Liberdade Assistida e prestao de servio
comunidade.
85
6. Lies aprendidas e algumas recomendaes
Chegamos ao final deste Documento de Recomendaes cientes dos desafios e das
possibilidades que a municipalizao do atendimento s medidas em meio aberto
representam na vida dos adolescentes e seus familiares, bem como para os agentes
envolvidos direta e indiretamente com o atendimento socioeducativo, em especial
para os gastos pblicos.
No poderamos deixar de reforar mais uma vez que muitas das recomendaes
aqui colocadas resultam da avaliao junto s experincias municipais estudadas em
todo ano de 2006: Aracaju (SE), Belo Horizonte (MG), Boa Vista (RR), Campina Grande
(PB), Colatina (ES), Diadema (SP), Fortaleza (CE), Juiz de Fora (MG), Olinda (PE),
Recife (PE), So Bernardo do Campo (SP), So Paulo (SP), Uberlndia (MG). Por esta
razo importante relembrar, em linhas gerais, como se desenvolveram as anlises
dos programas municipais conveniados com a Subsecretaria de Promoo dos Direitos
da Criana e do Adolescente (SPDCA-SEDH).
Os programas de atendimento socioeducativo dos respectivos Municpios foram
analisados em quatro etapas distintas e inter-relacionadas, a saber: (1) anlise jurdica
das competncias municipais na questo do ato infracional, (2) mapeamento e seleo
das experincias, (3) avaliao das iniciativas selecionadas a partir de critrios de
excelncia e (4) construo de recomendaes a serem difundidas junto aos gestores
municipais. O processo de trabalho das etapas 1, 2, e 3 pode ser mais aprofundado no
Relatrio Geral de Pesquisa que est disponvel na Secretaria Especial dos Direitos
Humanos da Presidncia da Repblica e no acervo da Biblioteca Cleantho de Paiva
Leite, do Instituto Brasileiro de Administrao Municipal IBAM. A etapa (4) o produto
final da pesquisa representado por esta publicao.
Realamos em especial o aprendizado decorrente da anlise dos programas que fizeram
parte do universo da pesquisa de campo e participaram da avaliao in loco por meio
de entrevistas semi-estruturadas junto aos gestores pblicos municipais (neste caso os
secretrios/as municipais de assistncia social e gerentes de fundaes municipais),
aos coordenadores e tcnicos responsveis pela execuo dos programas, aos
representantes dos Conselhos dos Direitos da Criana e do Adolescente e dos
Conselhos Tutelares, equipe tcnica dos Juizados da Infncia e Juventude e do
Ministrio Pblico e s instituies parceiras e grupos de apoio identificados em cada
localidade. Em dada oportunidade nos aproximamos, tambm, para fins de anlise
qualitativa do programa, dos adolescentes e das famlias atendidas por meio da realizao
de Grupos Focais.
Tendo em vista os diferentes arranjos organizacionais; o contexto cultural, poltico e
social de cada localidade e os objetivos especficos dos programas sob observao, no
processo de execuo do atendimento socioeducativo, no poderamos deixar de tornar
86
pblicas algumas lies aprendidas com os seguintes programas, que fizeram parte do
estudo de campo:
Aracaju (SE) Programa Viver Legal;
Boa Vista (RR) Programa Construindo o Futuro;
Campina Grande (PB) Servio Integrado de Atendimento Socioeducativo ao
Adolescente;
Colatina (ES) Programa Medidas Socioeducativas No Privativas de Liberdade;
Fortaleza (CE) Programa Ressignificando Valores e Atitudes;
So Bernardo do Campo (SP) Do Olhar Transformador a Transformao do
Olhar.
A seguir observe um sucinto demonstrativo das lies aprendidas com estas iniciativas
municipais pesquisadas.
Oferecer ao adolescente a oportunidade de ter participao
ativa e solidria em seu meio social
A experincia com a Prestao de Servio Comunidade (PSC) do Programa Viver
Legal nos mostrou que possvel oferecer ao adolescente uma oportunidade de ter
uma participao ativa e solidria em seu meio social . Constatamos que os
entrevistados de duas instituies onde os adolescentes cumpriam PSC demonstraram
uma certa preocupao com a natureza das atividades desempenhadas. Por exemplo,
os adolescentes sob PSC participavam de atividades ldicas e de recreao com o
objetivo de serem preparados para dinamizar brincadeiras, jogos, gincanas e festas
com o pblico atendido do Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (PETI). Neste
espao, os adolescentes acompanhados em PSC estavam contribuindo para a realizao
de um programa que tem a inteno de retirar crianas e adolescentes de sete a 15
anos do trabalho perigoso, penoso, insalubre e degradante. Com este exemplo
possvel perceber que impor ao adolescente uma tarefa para que ele se sinta castigado
ou envergonhado no caracteriza a finalidade das medidas socioeducativas e muito
menos da prestao de servio comunidade.
Compreender o adolescente autor de ato infracional como
um adolescente
Em Boa Vista o trabalho desenvolvido pelo Programa Construindo o Futuro pode ser
resumido da seguinte forma compreender o adolescente autor de ato infracional
como um adolescente. J nesta experincia, os adolescentes atendidos tm a efetiva
oportunidade de retornar a escola, de participar de atividades recreativas e culturais,
de aprender um ofcio e comercializar os produtos confeccionados por meio de uma
cooperativa. Alm de receberem acompanhamento no cumprimento de medidas
87
socioeducativas de Liberdade Assistida e de prestao de servio comunidade, os
adolescentes so inseridos tambm no Projeto Crescer, organizado de forma
intersetorial visando incluso social e assegurando direitos.
Municipalizar trazer o tema em discusso para o nvel local
envolvendo diferentes setores da sociedade
A Secretaria Municipal de Assistncia Social SEMAS de Campina Grande atende aos
adolescentes em regime de Liberdade Assistida e prestao de servio comunidade
nos Centros de Referncia de Assistncia Social CRAS localizados nos bairros de
maior ndice de vulnerabilidade social. Nestes centros os adolescentes so inseridos
nas atividades socioeducativas e nos servios, programas e projetos sociais disponveis,
desta maneira o adolescente autor de ato infracional inserido nas aes oferecidas
pela rede de proteo social bsica, implementada por uma equipe multiprofissional,
por meio de um atendimento que prioriza a integrao com a comunidade. Esta
experincia exprime a idia de que municipalizar trazer o tema em discusso para
o nvel local envolvendo diferentes setores da sociedade.
A promoo de aes de sensibilizao da comunidade acerca
dos direitos da criana e do adolescente pode significar o
primeiro passo para a incluso social destes adolescentes
Nos seis programas pesquisados constatou-se que h uma significativa resistncia dos
educadores e diretores das escolas em aceitar alunos que estejam cumprindo medidas
socioeducativas. A sensibilizao da comunidade acerca dos direitos da criana e do
adolescente, em especial da proteo integral aos adolescentes em conflito com lei,
revela-se como uma ao imprescindvel no processo de municipalizao.
A experincia de Colatina com a divulgao do trabalho desenvolvido pelo Programa
Medidas Socioeducativas No Privativas de Liberdade, seja por meio de realizao de
encontros grupais com os adolescentes e familiares, ou por organizao de eventos
em locais pblicos, refora mais uma vez que: aes de sensibilizao da comunidade
podem gerar o primeiro passo para a incluso social do adolescente no momento em
que h compreenso sobre o significado das medidas socioeducativas.
Estabelecer parcerias com instituies envolvidas com a
defesa dos direitos da criana e do adolescente
Elaborar estratgias para estabelecer parcerias com instituies envolvidas com a defesa
dos direitos da criana e do adolescente colabora com um dos princpios fundamentais
para a municipalizao a intersetorialidade no atendimento. A construo de rede
de parcerias com programas e projetos (pblicos e privados) em conjunto com a rede
de servios pblicos (nas reas de educao, sade, cultura...) viabiliza que o adolescente
88
possa transitar por vrios grupos, associaes e instituies locais usufruindo os bens
culturais e sociais em circulao em diferentes contextos, e, por outro lado, amplia o
poder de articulao pol tica da organi zao responsvel pel o at endimento
socioeducativo.
Neste campo interessante ilustrar a iniciativa do Programa Ressignificando Valores e
Atitudes do Municpio de Fortaleza ao estabelecer parceria com o Centro de Assessoria
Jurdica Universitria CAJU da Universidade Federal do Cear. Em 2006 foi assinado
um termo de compromisso entre as partes para implantao de um Projeto de
Extenso de Pesquisa de Defesa Tcnica, que consiste no levantamento de dados
junto aos adolescentes em conflito com lei sobre a percepo dos mesmos sobre o
instrumental jurdico existente no Municpio. A partir da anlise dos dados ser possvel
fazer um diagnstico das principais deficincias e avanos na defesa tcnica do Poder
Judicirio e desenhar uma caracterizao dos adolescentes que cumprem medidas
socioeducativas no Municpio. Pesquisas como estas representam um passo adiante
no processo de municipalizao, uma vez que h uma sistematizao de informaes
sobre o pblico atendido.
Qualificar a equipe tcnica
A qualificao da equipe tcnica um outro aspecto importante no atendimento
socioeducativo, pois o processo de municipalizao pressupe competncia tcnica
e poltica dos agentes envolvidos com a execuo das medidas socioeducativas. Neste
sentido, ressaltamos a experincia encontrada no Municpio de So Bernardo do
Campo, onde os tcnicos responsveis pelo acompanhamento e orientao dos
adolescentes participam de oficinas, seminrios e encontros, organizados por
consultores contratados pelo Centro de Ateno Medida Socioeducativa CASE,
para discutir temas transversais ao contexto dos direitos da criana e do adolescente.
Sendo assim, a equipe tcnica do Programa Gesto Pblica Municipal e Direitos
Humanos do IBAM chega ao final deste trabalho satisfeita em difundir prticas e saberes
produzidos no campo da promoo, proteo e defesa dos direitos de crianas e
adolescentes em nosso pas.
89
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