CURSO DE EXPERTO UNIVERSITARIO EN DERECHO

ADMINISTRATIVO SANCIONADOR PRCTICO

CAPTULO VIII.
LA EJECUCIN DE LAS SANCIONES
GUA DEL CAPTULO
1. OBJETO.
El objeto de este captulo es el estudio de la ejecucin de las sanciones
administrativas.
2. CONCEPTOS FUNDAMENTALES.
Ejecutividad del acto administrativo.
Actos que ponen fin a la va administrativa.
Actos firmes.
Suspensin cautelar en sede judicial.
3. MATERIALES.
Manual (pginas 88!"#$.
%ormativa.
&urisprudencia.
'aso prctico
(est de autoevaluacin.
4. CONSEJOS ESPECIALES.
Se aconseja revisar los conceptos generales de )erec*o administrativo
de ejecutividad del acto administrativo.
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ADMINISTRATIVO SANCIONADOR PRCTICO
NORMATIVA
Ley 3!1""2
Artculo +. (tulo.
". ,as Administraciones -.blicas no iniciarn ninguna actuacin material de ejecucin de
resoluciones que limite derec*os de los particulares sin que previamente *a/a sido adoptada la
resolucin que le sirva de fundamento jurdico.
0. El rgano que ordene un acto de ejecucin material de resoluciones estar obligado a notificar
al particular interesado la resolucin que autorice la actuacin administrativa.
Artculo 1. Ejecutoriedad.
,os actos de las Administraciones -.blicas sujetos al )erec*o Administrativo sern
inmediatamente ejecutivos2 salvo lo previsto en los artculos """ / "+82 / en aquellos casos en
que una disposicin estable3ca lo contrario o necesiten aprobacin o autori3acin superior.
Artculo 4. Ejecucin for3osa.
,as Administraciones -.blicas2 a trav5s de sus rganos competentes en cada caso2 podrn
proceder2 previo apercibimiento2 a la ejecucin for3osa de los actos administrativos2 salvo en los
supuestos en que se suspenda la ejecucin de acuerdo con la le/2 o cuando la 'onstitucin o la le/
e6ijan la intervencin de los (ribunales.
Artculo 7. Medios de ejecucin for3osa.
". ,a ejecucin for3osa por las Administraciones -.blicas se efectuar2 respetando siempre el
principio de proporcionalidad2 por los siguientes medios8
A$ Apremio sobre el patrimonio.
9$ Ejecucin subsidiaria.
'$ Multa coercitiva.
)$ 'ompulsin sobre las personas.
0. Si fueran varios los medios de ejecucin admisibles se elegir el menos restrictivo de la libertad
individual.
2
+. Si fuese necesario entrar en el domicilio del afectado2 las Administraciones -.blicas debern
obtener el consentimiento del mismo o2 en su defecto2 la oportuna autori3acin judicial.
Artculo :. Apremio sobre el patrimonio.
". Si en virtud de acto administrativo *ubiera de satisfacerse cantidad lquida se seguir el
procedimiento previsto en las normas reguladoras del procedimiento recaudatorio en va ejecutiva.
0. En cualquier caso no podr imponerse a los administrados una obligacin pecuniaria que no
estuviese establecida con arreglo a una norma de rango legal.
Artculo 8. Ejecucin subsidiaria.
". ;abr lugar a la ejecucin subsidiaria cuando se trate de actos que por no ser personalsimos
puedan ser reali3ados por sujeto distinto del obligado.
0. En este caso2 las Administraciones -.blicas reali3arn el acto2 por s o a trav5s de las personas
que determinen2 a costa del obligado.
+. El importe de los gastos2 da<os / perjuicios se e6igir conforme a lo dispuesto en el artculo
anterior.
1. )ic*o importe podr liquidarse de forma provisional / reali3arse antes de la ejecucin2 a reserva
de la liquidacin definitiva.
Artculo . Multa coercitiva.
". 'uando as lo autoricen las le/es2 / en la forma / cuanta que 5stas determinen2 las
Administraciones -.blicas pueden2 para la ejecucin de determinados actos2 imponer multas
coercitivas2 reiteradas por lapsos de tiempo que sean suficientes para cumplir lo ordenado2 en los
siguientes supuestos8
A$ Actos personalsimos en que no proceda la compulsin directa sobre la persona del obligado.
9$ Actos en que2 procediendo la compulsin2 la Administracin no la estimara conveniente.
'$ Actos cu/a ejecucin pueda el obligado encargar a otra persona.
0. ,a multa coercitiva es independiente de las sanciones que puedan imponerse con tal carcter /
compatible con ellas.
Artculo "##. 'ompulsin sobre las personas.
". ,os actos administrativos que impongan una obligacin personalsima de no *acer o soportar
podrn ser ejecutados por compulsin directa sobre las personas en los casos en que la ,e/
e6presamente lo autorice2 / dentro siempre del respeto debido a su dignidad / a los derec*os
reconocidos en la 'onstitucin.
0. Si2 tratndose de obligaciones personalsimas de *acer2 no se reali3ase la prestacin2 el obligado
deber resarcir los da<os / perjuicios2 a cu/a liquidacin / cobro se proceder en va
administrativa.
Artculo "#". -ro*ibicin de interdictos.
%o se admitirn a trmite interdictos contra las actuaciones de los rganos administrativos
reali3adas en materia de su competencia / de acuerdo con el procedimiento legalmente
establecido.
Artculo "+8. =esolucin.
3
". ,a resolucin que ponga fin al procedimiento *abr de ser motivada / resolver todas las
cuestiones planteadas en el e6pediente.
0. En la resolucin no se podrn aceptar *ec*os distintos de los determinados en el curso del
procedimiento2 con independencia de su diferente valoracin jurdica.
+. ,a resolucin ser ejecutiva cuando ponga fin a la va administrativa. En la resolucin se
adoptarn2 en su caso2 las disposiciones cautelares precisas para garanti3ar su eficacia en tanto no
sea ejecutiva.
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JURISPRUDENCIA
Se#$e#%&' (e) (ribunal 'onstitucional 01 de julio de 0##72 01>0##7
S')' -rimera
P*#e#$e MA=?A EM@,@A 'ASAS 9AAMA%)E
,a Sala -rimera del (ribunal 'onstitucional2 compuesta por do<a Mara Emilia 'asas 9aamonde2
-residenta2 don &avier )elgado 9arrio2 don =oberto Barca!'alvo / Montiel2 don &orge =odrgue3!Capata
-5re32 don Manuel Aragn =e/es / don -ablo -5re3 (remps2 Magistrados2 *a pronunciado
E% %AM9=E )E, =ED
la siguiente
En el recurso de amparo n.m. "8:8!0##02 promovido por Agropor2 S.,.2 representada por el -rocurador
de los (ribunales don =.B.-.2 asistido por el Abogado don =.=.M.2 contra la Sentencia 88>0##02 de "4 de
febrero2 de la Seccin -rimera de la Sala de lo 'ontencioso!Administrativo del (ribunal Superior de
&usticia de la =egin de Murcia2 recada en el procedimiento ordinario "+7!0###. ;an intervenido el
Ministerio Eiscal / el ,etrado de la 'omunidad Autnoma de la =egin de Murcia. ;a sido -onente la
-residenta do<a Mara Emilia 'asas 9aamonde2 quien e6presa el parecer de la Sala.
A#$e%e(e#$e+ (e He%,*
1. El 0: de mar3o de 0##0 el -rocurador de los (ribunales don =.B.-.2 en nombre / representacin de
Agropor2 S.,.2 interpuso recurso de amparo contra la resolucin judicial de que se *ace m5rito en el
encabe3amiento por entender que vulnera el art. 01." 'E.
2. ,a demanda de amparo tiene su origen en los siguientes *ec*os8
'- El 04 de noviembre de "8 la @nspeccin de (rabajo reali3 una visita al centro de trabajo de la
empresa Agropor2 S.,.2 que dio origen al acta de infraccin "8+>!;2 por no *aber comunicado la
empresa a la autoridad competente un accidente laboral grave sufrido por uno de sus trabajadores. El
e6pediente sancionador culmin con la =esolucin de 0" de junio de " del )irector Beneral de
(rabajo de la =egin de Murcia que2 calificando la conducta como infraccin grave del art. 1:.+ de la ,e/
5
+">"42 de 8 de noviembre2 de prevencin de riesgos laborales2 impuso a Agropor2 S.,.2 una multa de
04#.##" pesetas.
.- ,a citada sociedad mercantil present el 0+ de julio de " recurso de al3ada contra la =esolucin
anterior2 alegando que el accidente en cuestin no poda calificarse de grave /2 por lo tanto2 que no deba
ser comunicado a la autoridad laboral.
%- Sin que el recurso de al3ada *ubiera sido resuelto e6presamente2 mediante Arden de "8 de
septiembre de 0###2 el 'onsejero de (rabajo / -oltica Social de la =egin de Murcia declar la firme3a
de la resolucin sancionadora a los efectos de proceder a su inmediata ejecucin. En los antecedentes de
*ec*o de esta Arden se se<ala que desde la interposicin del recurso administrativo *aba transcurrido el
pla3o m6imo para dictar / notificar su resolucin2 que era de tres meses seg.n lo dispuesto en el art.
""4.0 de la ,e/ +#>"02 de 07 de noviembre2 de r5gimen jurdico de las Administraciones p.blicas / del
procedimiento administrativo com.n (,-'$ / que2 en consecuencia2 deba entenderse desestimado por
silencio negativo. Asimismo2 se considera transcurrido el pla3o de seis meses previsto en el art. 17." de
la ,e/ 0>"82 de "+ de julio2 reguladora de la jurisdiccin contencioso!administrativa (,&'A$. ,a
fundamentacin jurdica de la Arden e6pone2 por un lado2 que2 tal / como dispone el art. 1+.+ ,-'2 la
desestimacin por silencio negativo tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposicin
del recurso que resulte procedenteF /2 por otro2 que el transcurso del pla3o para interponer el recurso
contencioso!administrativo contra la desestimacin presunta del recurso administrativo previo sin que se
*a/a *ec*o uso de tal posibilidad trae consigo la firme3a del acto presunto que confirma la resolucin
administrativa sancionadora2 as como su ejecutividad2 de conformidad con lo dispuesto en el art. 01."
del =eglamento general sobre procedimientos para la imposicin de sanciones por infracciones del orden
social / para la e6tensin de actas de liquidacin de cuotas de la Seguridad Social2 aprobado por =eal
)ecreto 08>"8.
(- ,a Arden fue notificada a la entidad demandante el 1 de octubre de 0### con indicacin de que pona
fin a la va administrativa / de que era susceptible de recurso ante la Sala de lo 'ontencioso!
Administrativo del (ribunal Superior de &usticia de Murcia en el pla3o de dos meses desde el da siguiente
al de su notificacin. En esta se signific igualmente que de no acreditarse en los quince das siguientes
la interposicin de recurso contencioso!administrativo el importe de la multa debera ser ingresado en
perodo voluntario en igual pla3o de quince das2 de acuerdo con el art. 04." b$ del antes citado
=eglamento general sobre procedimientos para la imposicin de sanciones por infracciones del orden
social / para la e6tensin de actas de liquidacin de cuotas de la Seguridad Social.
e- El "7 de noviembre de 0### Agropor2 S.,.2 interpuso recurso contencioso!administrativo contra la
Arden anterior2 que se tramit por el procedimiento ordinario "+7!0### ante la Seccin -rimera de la
Sala de lo 'ontencioso!Administrativo del (ribunal Superior de &usticia de Murcia. ,a demanda se bas
en la obligacin legal de la Administracin de resolver e6presamente las solicitudes que se le formulen2
establecida en el art. 10 ,-'2 / en que el art. "": de la misma ,e/ estableca que transcurridos tres
meses sin *aberse resuelto el recurso de al3ada 5ste se podra entender desestimado2 quedando
e6pedita la va judicial procedenteF seg.n la recurrente2 la Administracin2 en ve3 de resolver el recurso
*aba declarado la firme3a de la resolucin recurrida / de la sancin2 *aciendo recaer en el administrado
las consecuencias negativas de su inactividad. 'on cita / transcripcin parcial de una Sentencia del
(ribunal Supremo de 0 de octubre de ":2 la cual2 a su ve32 se refera a la S(' 7>"872 de 0" de enero2
/ con invocacin del art. 01." 'E2 se solicit la nulidad de la Arden impugnada. En su contestacin a la
demanda2 el ,etrado de la 'omunidad Autnoma de la =egin de Murcia2 tras e6poner que la empresa
recurrente no *aba formulado ning.n tipo de alegacin sobre el fondo del asunto2 sino que diriga toda
su argumentacin contra la declaracin de firme3a acordada en la Arden impugnada2 consider2 en lo
que aqu interesa2 que la declaracin de firme3a constitua precisamente la resolucin e6presa2 aunque
implcita2 del recurso administrativo2 con lo cual no se *aba ocasionado ning.n perjuicio al recurrente2
/a que 5ste *aba podido recurrir ante la jurisdiccin contencioso!administrativa tal resolucin. Solicit
que se desestimara la demanda por ser conforme a )erec*o la Arden impugnada.
/- En Sentencia n.m. 88>0##02 de "4 de febrero2 la Sala desestim el recurso contencioso!
administrativo. Eundamenta la Sala la desestimacin en que2 transcurridos tres meses desde la
interposicin del recurso de al3ada / puesto que la Administracin no lo *aba resuelto e6presamente2 en
virtud de lo dispuesto en el art. ""4.0 ,-'2 la empresa tena abierta la va contencioso!administrativa2
durante un perodo de seis meses2 tal / como dispone el art. 17." ,&'A. Seg.n la Sala2 es claro que en
el momento de dictarse la firme3a de la sancin2 el "8 de septiembre de 0###2 ambos pla3os *aban
transcurrido en e6ceso2 por lo cual tal declaracin es conforme a )erec*o2 debi5ndose2 en consecuencia2
desestimarse el recurso.
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0- Al interponer el recurso contencioso!administrativo la *o/ demandante solicit la suspensin cautelar
de la Arden recurrida. En Auto de "+ de diciembre de 0### la Sala acord la suspensin de la
ejecutividad del acto impugnado si se presentaba aval ante la Administracin por importe igual al de la
suma reclamada.
3. En la demanda de amparo se insta la revocacin de la Sentencia recurrida2 por considerar que la
misma vulnera directa e inmediatamente el derec*o a la tutela judicial efectiva (art. 01." 'E$ de la
recurrente. 9asndose en la obligacin de la Administracin de resolver e6presamente cuantas
solicitudes se le formulen2 / con cita e6presa de las Sentencias del (ribunal Supremo de "8 de mar3o de
"4 / de 08 de octubre de "72 / de las SS(' 7>"872 de 0" de enero2 / 0">"+2 de "8 de octubre2
la recurrente considera que la Arden que declara la firme3a de la sancin recurrida no puede
considerarse fundada en )erec*o2 pues el criterio mantenido en la misma /2 acogido tambi5n por el
(ribunal Superior de &usticia2 le sit.a en situacin de indefensin2 al *acer recaer sobre ella las
consecuencias negativas del silencio administrativo2 sin tener en cuenta que 5ste constitu/e una ficcin
jurdica creada en garanta del acceso a la tutela judicial.
1. -or providencia de : de enero de 0##12 la Seccin Segunda acord admitir a trmite la demanda de
amparo / requerir a la Sala de lo 'ontencioso!Administrativo del (ribunal Superior de &usticia de Murcia
/ a la 'onsejera de (rabajo / -oltica Social de la 'omunidad Autnoma de la =egin de Murcia la
remisin de sus respectivas actuaciones2 as como el empla3amiento de las personas que fueron parte en
las mismas2 con e6cepcin de la recurrente en amparo. El 1 de febrero de 0##1 tuvo entrada en el
=egistro Beneral del (ribunal escrito del )irector Beneral de (rabajo de la =egin de Murcia acompa<ado
del e6pediente administrativo solicitado. =eiterada la solicitud de remisin de las actuaciones judiciales
por diligencias de 8 de mar3o / 08 de abril de 0##12 el 0 de julio de 0##1 tuvieron las mismas entrada
en este (ribunal2 remitidas por la Sala de lo 'ontencioso!Administrativo del (ribunal Superior de &usticia
de la =egin de Murcia.
2. El +# de mar3o de 0##1 se registr en este (ribunal escrito del ,etrado de la 'omunidad Autnoma de
la =egin de Murcia solicitando que se le tuviera por comparecido en el presente proceso en la
representacin que invocaba.
3. -or diligencia de ordenacin de la Secretara de la Seccin Segunda de 8 de julio de 0##1 se dio vista
de las actuaciones al Ministerio Eiscal2 al -rocurador de la recurrente / a la representacin de la
'omunidad Autnoma2 a quienes se concedi el pla3o de veinte das presentar alegaciones.
4. En escrito que registr el 00 de julio de 0##1 el Ministerio Eiscal solicit la estimacin del recurso de
amparo2 por vulneracin del derec*o a la tutela judicial efectiva (art. 01." 'E$2 con anulacin de la
Sentencia / retroaccin de las actuaciones al momento procesal inmediatamente anterior al de ser
dictada. (ras remitirse a las SS(' "88>0##+2 de 0: de octubre2 / 00#>0##+2 de "4 de diciembre2 que
considera que se pronuncian sobre cuestiones sustancialmente coincidentes con las del presente recurso
de amparo2 adujo que la interpretacin del art. 17." ,&'A *ec*a por la Sala de lo 'ontencioso!
Administrativo no tiene en cuenta que los arts. ""4.0 / 1+.0 ,-' se limitan a conceder al ciudadano el
derec*o a considerar desestimada su peticin administrativa2 lo cual conlleva que de estas normas no se
desprende necesariamente el inicio del pla3o desde que debi entenderse desestimado el recurso de
al3ada2 pues el ciudadano tambi5n puede optar por esperar a su resolucin e6presa por parte de la
Administracin. A ello se a<ade2 seg.n el Ministerio Eiscal2 que la representacin de la propia 'omunidad
Autnoma demandada no plante objecin alguna sobre la admisibilidad del recurso contencioso!
administrativo por su e6temporaneidad2 sino que inst su desestimacin despu5s de considerar que la
declaracin de firme3a de la multa inicialmente recurrida constitua una resolucin e6presa del recurso
de al3ada.
5. El 8 de septiembre de 0##1 present sus alegaciones el -rocurador de la entidad recurrente2 que
interes la estimacin del recurso / la revocacin de la Sentencia impugnada. (ras remitirse a la
demanda de amparo en relacin con los *ec*os / los requisitos procesales2 la representacin de la
recurrente parte de dos premisas8 el deber de resolver e6presamente que tiene la Administracin / la
facultad que asiste al administrado para recurrir ante el silencio administrativo. En opinin de la
recurrente2 la Sentencia impugnada *a invertido ambas premisas al convertir la obligacin de resolver de
la Administracin en una facultad para no *acerlo2 / la facultad del administrado de esperar a una
resolucin e6presa2 aunque sea tarda2 en la obligacin de recurrir el silencio administrativo2 vulnerando
con tal interpretacin de los arts. 10 / ""4." ,-'2 su derec*o a la tutela judicial efectiva sin sufrir
indefensin2 al *acer recaer sobre ella las consecuencias negativas del silencio administrativo2 con olvido
de la obligacin legal de resolver / de que la institucin del silencio negativo constitu/e una ficcin
jurdica creada en garanta del acceso a la tutela judicial por parte de los ciudadanos. En apo/o de este
7
criterio reiter el -rocurador Sr. Brani3o -alomeque la cita de las Sentencias del (ribunal Supremo de "8
de mar3o de "4 / de 08 de octubre de "7 / de las SS(' 7>"872 de 0" de enero2 / 0">"+2 de
"8 de octubre2 /a invocadas en su demanda de amparo.
". El ,etrado de la 'omunidad Autnoma de la =egin de Murcia present sus alegaciones el "+ de
septiembre de 0##1. E6puso que la recurrente simplemente discute la interpretacin de la legalidad
*ec*a por el (ribunal Superior de &usticia en la Sentencia recurrida2 que2 en su opinin2 es una
resolucin judicial fundada en )erec*o2 que no *a causado ning.n tipo de indefensin al recurrente.
-uesto que la Sentencia impugnada desestim el recurso contencioso!administrativo2 considera que la
S(' 7>"87 no es aplicable al presente caso2 puesto que se refera a un supuesto en el que se *aba
declarado la inadmisibilidad del recurso jurisdiccional interpuesto2 e6clu/endo con ello el derec*o a
obtener una sentencia de fondo. (ambi5n se rec*a3a que la S(' 0">"+2 de "8 de octubre2 constitu/a
un precedente adecuado2 puesto que la misma tena por objeto la inscripcin de una asociacin /
afectaba al art. 00." 'E2 / no al art. 01." 'E.
1. -or providencia de "4 de junio de 0##7 se se<al para deliberacin / votacin de la presente
Sentencia el da " del mismo mes / a<o2 fec*a en que se inici el trmite que *a finali3ado el da de la
fec*a.
F6#('7e#$*+ (e De8e%,*
1. El objeto del presente proceso es determinar si la Sentencia 88>0##02 de "4 de febrero2 de la Seccin
-rimera de la Sala de lo 'ontencioso!Administrativo del (ribunal Superior de &usticia de Murcia vulner el
derec*o a la tutela judicial efectiva de la empresa recurrente al desestimar el recurso contencioso!
administrativo presentado por la misma contra la Arden del 'onsejero de (rabajo / -oltica Social de la
=egin de Murcia2 de "8 de septiembre de 0###2 que declar la firme3a de la =esolucin de 0" de junio
de " del )irector Beneral de (rabajo de esta 'omunidad Autnoma. Esta resolucin2 que *aba
sancionado a la recurrente con una multa de 04#.##" pesetas por no *aber comunicado a la autoridad
laboral un accidente de trabajo sufrido por uno de sus empleados2 fue recurrida en al3ada2 sin que en la
fec*a en que se dict la Arden tal recurso *ubiese sido resuelto e6presamente.
,a demandante de amparo interesa la anulacin de la Sentencia impugnada por vulnerar su derec*o a la
tutela judicial efectiva sin indefensin (art. 01." 'E$2 al acoger una interpretacin de la le/ procesal
contencioso!administrativa contraria al acceso a la tutela judicial efectiva2 por cuanto *ace recaer sobre
el recurrente las consecuencias negativas del silencio administrativo desconociendo el deber de resolver2
en todo caso / de manera e6presa2 las reclamaciones formuladas por los administrados. )el mismo
parecer es el Ministerio Eiscal. -or el contrario2 la 'omunidad Autnoma de la =egin de Murcia2
comparecida en este proceso constitucional2 pide la desestimacin del recurso2 sosteniendo la
ine6istencia de la vulneracin constitucional alegada / la correccin de la interpretacin judicial.
2. Antes de entrar en el fondo de la queja es preciso reali3ar dos consideraciones previas Gfirmemente
conectadas entre sG para delimitar correctamente el mbito del presente recurso de amparo2 a la vista
de la ambigHedad de la demanda.
,a primera afecta a la determinacin del objeto del recurso. ,a demandante dice que formula su recurso
de acuerdo con las previsiones del art. 11 ,A(' / afirma Ila imputabilidad inmediata / directa de la
violacin del derec*o fundamental a la tutela judicial efectiva a la actuacin del rgano judicialJF el .nico
acto de los poderes p.blicos cu/a anulacin (revocacin$ pide en la s.plica de la demanda es la
Sentencia 88>0##02 de "4 de febrero2 de la Seccin -rimera de la Sala de lo 'ontencioso!Administrativo
del (ribunal Superior de &usticia de la =egin de Murcia. 'abra entender que los reproc*es que se
contienen en la demanda / en las posteriores alegaciones de la entidad recurrente se dirigen realmente
contra la Administracin de la =egin de Murcia2 a la que se censura que2 en lugar de resolver
e6presamente en el pla3o de tres meses que impone el art. ""4.0 de la ,e/ +#>"02 de 07 de
noviembre2 de r5gimen jurdico de las Administraciones p.blicas / del procedimiento administrativo
com.n (,-'$ el recurso de al3ada que *aba promovido contra la resolucin sancionadora2 dictara la
Arden (de la 'onsejera de (rabajo / -oltica Social$ de "8 de septiembre de 0### dando por firme /
consentida2 seg.n interpreta la demandante2 la sancin. Sera la Arden la que le *abra producido
indefensin2 al *acer recaer sobre ella las consecuencias negativas del silencio administrativo2 sin tener
en cuenta que 5ste constitu/e una ficcin jurdica creada en garanta del acceso a la tutela judicial2 con
arreglo2 en su opinin2 al art. 10 ,-'. Sin embargo2 el derec*o fundamental invocado2 el derec*o a la
tutela judicial efectiva sin indefensin del art. 01." 'E2 e6clu/e de inmediato que nos encontramos ante
un amparo del art. 1+ ,A('2 pues2 seg.n *emos declarado reiteradamente2 aunque es imaginable que
ese derec*o fundamental resulte vulnerado por actos dictados por rganos no judiciales2 Ien aquellos
8
casos que no se permita al interesado2 o se le dificulte2 el acceso a los (ribunalesJ (S(' ":>"882 de 01
de octubre2 E& +F en el mismo sentido2 entre otras resoluciones2 A(' +>0##+ de "4 de diciembre$2 el
mismo2 Ien cuanto es el poder jurdico que tienen los titulares de derec*os e intereses legtimos de
acudir a los rganos jurisdiccionales para reclamar la solucin de un conflicto2 tiene su lugar propio de
satisfaccin en un proceso judicialJ2 de manera que Ison los &ueces / (ribunales los que *an de otorgar
la tutela judicial efectiva / los .nicos2 en consecuencia2 a los que cabe imputar su violacinJ.
(ambi5n procede dilucidar en qu5 *a podido consistir la vulneracin del art. 01." 'E que la demandante
dice *aber sufrido. El Eiscal2 que en sus alegaciones sostiene e6presamente que nos encontramos ante
una decisin que cierra el acceso al proceso e impide un pronunciamiento sobre el fondo de la
pretensin2 entiende que la dimensin de la tutela judicial efectiva concernida en el presente caso es la
relativa al acceso a la jurisdiccin. )e la invocacin que en la demanda se *ace de nuestras SS('
7>"872 de 0" de enero2 / 0">"+2 de "8 de octubre2 se deduce que 5sa es tambi5n la vertiente del
derec*o a la tutela judicial efectiva que la demandante entiende principalmente lesionada. -ero la
demandante se queja2 adems2 en alg.n pasaje de su demanda2 de que la Sentencia impugnada no
puede considerarse una resolucin fundada en )erec*o.
;emos declarado reiteradamente (por ejemplo2 en la S(' "48>0###2 de "0 de junio$ que la concrecin
del objeto procesal se lleva a cabo en la demanda de amparo2 pues es en ella donde se identifica el acto
o la disposicin cu/a nulidad se pretende / se esgrimen las ra3ones en que se funda dic*a pretensin.
'onsecuentemente debemos limitar nuestro anlisis a determinar si la mencionada Sentencia del
(ribunal Superior de &usticia de la =egin de Murcia vulner el derec*o fundamental de la demandante a
acceder a la jurisdiccin2 por una parte2 /2 en su caso2 si fue respetuosa con el derec*o de aqu5lla a
obtener un pronunciamiento fundado en )erec*o.
%o sera suficiente para rec*a3ar la queja de la entidad demandante sobre la vulneracin de su derec*o
a acceder a la jurisdiccin la simple constatacin de que el (ribunal que pronunci la Sentencia
impugnada dict un fallo desestimatorio Kart. 78." b$ de la ,e/ 0>"82 de "+ de julio2 reguladora de la
jurisdiccin contencioso!administrativa8 ,&'AL del recurso contencioso!administrativo / no de
inadmisibilidad Kart. 78." a$ ,&'AL. ,a e6periencia demuestra que2 en ocasiones2 un fallo desestimatorio
/2 que por tanto2 en principio2 debera resolver en el fondo sobre las pretensiones de las partes2
contiene2 en realidad un pronunciamiento de inadmisin. As sucedi en los casos resueltos en las SS('
01+>0##42 de "# de octubre2 o +>0##12 de "1 de enero2 por no citar sino dos recientes decisiones2 en las
que enjuiciamos la constitucionalidad de Sentencias desestimatorias2 pero que materialmente suponan
la negativa a conocer del fondo de las pretensiones de los recurrentes. -ara decidir si efectivamente se
produjo la vulneracin constitucional denunciada es necesario2 pues2 determinar2 en primer lugar2 si el
fallo impugnado2 pese a su apariencia desestimatoria es2 en realidad2 de inadmisin de la pretensin
formulada por la recurrente ante el (ribunal Superior de &usticia de la =egin de Murcia. Si la respuesta
a este interrogante no resultara afirmativa deberamos e6aminar si se *a vulnerado el derec*o
fundamental a la tutela judicial efectiva en cuanto abarca el de recibir una resolucin fundada en
)erec*o (S(' 00>"12 de 0: de enero2 entre otras muc*as$.
3. 'abe descartar de inmediato que la *ipot5tica respuesta de inadmisin se *a/a producido en relacin
con pretensiones de la entidad demandante que tuvieran por objeto la =esolucin sancionadora dictada
el 0" de junio de " por el )irector Beneral de (rabajo de la =egin de Murcia2 pues tanto en el
escrito de interposicin del recurso contencioso!administrativo en el que se dict la Sentencia
impugnada2 como en la demanda presentada en ese proceso2 la demandante identific como .nico acto
recurrido la reiteradamente mencionada Arden de la 'onsejera de (rabajo / -oltica Social de "8 de
septiembre de 0###F en la demanda contencioso!administrativa pidi que se dictara sentencia anulatoria
del acto administrativo recurrido2 que era e6clusivamente la citada Arden2 alegando2 seg.n *emos
detallado en los antecedentes2 que2 en lugar de resolver e6presamente el recurso de al3ada interpuesto
contra aquella resolucin2 se *aba declarado su firme3a2 *aciendo recaer en el administrado las
consecuencias negativas de la inactividad administrativa. -uesto que la recurrente no *aba formulado
pretensin alguna en relacin con la resolucin sancionadora tampoco formul en la va contencioso!
administrativa alegaciones contra ella2 como e6presamente puso de manifiesto en aquel proceso la
representacin de la Administracin de la =egin de Murcia. (ampoco aleg que una supuesta invalide3
de la resolucin sancionadora impidiera iniciar su ejecucin. El debate vers e6clusivamente sobre el
incumplimiento por la Administracin de su deber de resolver e6presamente el recurso de al3ada2 esto
es sobre circunstancias sobrevenidas a la adopcin de la resolucin sancionadora. En los t5rminos en
que se plante aqu5l la consecuencia de un *ipot5tico fallo ntegramente estimatorio del recurso
contencioso!administrativo *abra sido2 pues2 la anulacin de la Arden Kart. :." a$ ,&'AL2 dejando sin
efecto la declaracin de firme3a que contenaF pero en ning.n caso la Sentencia podra *aberse
pronunciado sobre la valide3 de la resolucin sancionadora que2 como se *a dic*o2 no *aba sido
impugnada2 pues los rganos contencioso!administrativos *an de ju3gar dentro del lmite de las
pretensiones formuladas por las partes (art. ++." ,&'A$. ,a resolucin2 aun en la *iptesis de un fallo
ntegramente estimatorio que *ubiese anulado la Arden2 *abra conservado la presuncin de valide3
establecida en el art. 4:." ,-'. ,a denunciada denegacin de la tutela judicial no pudo producirse2 en
consecuencia2 respecto de la valide3 de la resolucin de la )ireccin Beneral de (rabajo de la =egin de
Murcia de 0" de junio de "2 /a que la .nica pretensin *ec*a valer en el proceso en el que se dict la
Sentencia impugnada no tuvo por objeto ni directa ni indirectamente ese acto administrativo.
9
'ontrariamente2 pues2 a lo que entiende el Ministerio Eiscal2 la Sentencia impugnada no *i3o uso de las
normas sobre el transcurso del pla3o para dictar resolucin e6presa a fin de e6cluir el control
jurisdiccional de la resolucin sancionadora2 sino para declarar que la misma era susceptible de
ejecucin2 lo que es una cuestin de legalidad ordinaria2 carente de trascendencia constitucional (S('
"0#>"+2 de " de abril2 E& +$. En efecto2 la determinacin del pla3o en el que la Administracin debe
resolver un recurso / si2 transcurrido el mismo2 aqu5l *a de entenderse o no desestimado2 son
cuestiones de legalidad ordinaria2 slo fiscali3ables por este (ribunal en el caso de que deba apreciarse la
e6istencia de arbitrariedad2 irra3onabilidad o error patente (S(' "">0##"2 de " de octubre$2 tac*as que
la demanda no imputa a la Sentencia impugnada. Euera del caso en que la actuacin de la
Administracin incida sobre un derec*o fundamental2 la figura del silencio administrativo Gmecanismo
preventivo Icontra patologas del procedimientoJ2 seg.n el prembulo de la ,e/ 1>"2 de "+ de enero2
que estableci su r5gimen al modificar la ,e/ del procedimiento administrativo com.nG carece en
principio de toda relevancia en esta jurisdiccin de amparo. -ara este (ribunal2 lo relevante es
e6clusivamente si la interpretacin de las normas que lo disciplinan vulnera o no derec*os
fundamentales.
El n.cleo de la queja de la sociedad demandante en la va contencioso!administrativa fue que la
Administracin acordara proceder a la ejecucin de la sancin sin *aber resuelto e6presamente el
recurso de al3ada promovido contra la resolucin sancionadora. Sin perjuicio de que en ese
planteamiento2 la supuesta vulneracin constitucional sera imputable primariamente a la Administracin
/ no al rgano judicial2 *emos de reiterar que /a desde el A(' ++0>"802 de 0: de octubre2 declaramos
que2 puesto que el art. 01." 'E constitucionali3a el derec*o a la jurisdiccin2 no resulta imputable a la
Administracin la violacin de dic*a norma porque no *a/a resuelto un recurso de al3adaF o2 en otros
t5rminos2 la obligacin de la Administracin de dictar una resolucin e6presa en los procedimientos
administrativos no genera un derec*o susceptible de amparo constitucional (S(' +>"82 de "7 de
febrero$2 sin perjuicio de que el incumplimiento de tal obligacin pueda lesionar derec*os fundamentales
que s lo sean2 como aconteci con el derec*o de asociacin en el caso resuelto en nuestra S('
0">"+2 de "8 de octubre. ,a doctrina constitucional sobre el silencio administrativo negativo2 a la que
se apela en la demanda de amparo2 no *a sido construida para garanti3ar un ine6istente derec*o
fundamental a obtener resolucin e6presa en los procedimientos administrativos2 sino desde la
perspectiva de garanti3ar otros derec*os fundamentales /2 singularmente2 el de acceso a la jurisdiccin
(S(' "88>0##+2 de 0: de octubre2 E& 7$.
Antes de *acer referencia a tal doctrina2 cu/a formulacin inicial tuvo lugar cuando la disciplina del
silencio administrativo derivaba2 al menos en parte2 de normas preconstitucionales2 resulta pertinente
recordar que en el A(' "#>0##72 de ": de enero2 consideramos manifiestamente infundado el
cuestionamiento2 desde la perspectiva del art. 01." 'E2 de la constitucionalidad del r5gimen del silencio
administrativo en va de recurso sin que constaran las ra3ones por las que dic*o instituto impide a los
ciudadanos impetrar la tutela de los rganos jurisdiccionales (E& 1$. D es que la mencionada doctrina se
forj en supuestos en los que la interpretacin por los rganos judiciales del r5gimen / de las
consecuencias legales de la inactividad resolutoria de la Administracin se utili3 para e6cluir el control
jurisdiccional sobre 5sta8 bien con la objecin de que no e6ista acto administrativo impugnable2 caso de
las SS(' 01>"12 de : de noviembreF "+7>"42 de 04 de septiembreF / 87>"82 de 0" de abril2 por
una parte2 as como2 por otra2 de las SS(' +>0##"2 de "4 de enero2 "81>0##12 de 0 de noviembre /
:+>0##42 de 1 de abril (5stas tres .ltimas en relacin con la falta de solicitud de la certificacin de actos
presuntos regulada en la redaccin originaria del art. 11 ,-'$F bien con el argumento de que no se *aba
agotado la va administrativa2 al considerarse que el recurso de al3ada contra la resolucin presunta
desestimatoria de la peticin del recurrente por silencio negativo *aba sido e6temporneo2 caso de la
S(' 7>"872 de "0 de febrero2 que invoca el demandante de amparoF bien porque las resoluciones
e6presas posteriores a los actos presuntamente adoptados por silencio se reputaban meramente
confirmatorias de 5stos2 los cuales se estimaban consentidos por no *aber sido recurridos en tiempo /
forma2 caso de la S(' 0#1>"8:2 de 0" de diciembre2 as como de las SS(' "88>0##+2 de 0: de octubre2
/ 00#>0##+2 de "4 de diciembre2 que invoca el Ministerio Eiscal. En todos estos casos se censuraron
constitucionalmente determinadas interpretaciones del r5gimen del silencio que impidieron el control
jurisdiccional de la legalidad de resoluciones administrativas. -ero no es eso lo sucedido en el caso sobre
el que a*ora nos pronunciamos2 en el que la entidad demandante cuestion ante el (ribunal contencioso!
administrativo no la valide3 de la resolucin sancionadora sino2 e6clusivamente2 su firme3a /
ejecutividad /2 como veremos despu5s2 sobre esta cuestin obtuvo un pronunciamiento de fondo.
Es cierto que la Sentencia impugnada2 que consider que la Arden que declar firme la resolucin
sancionadora para proceder a su ejecucin era conforme a )erec*o2 alude a la circunstancia de que en el
momento de declararse la firme3a *aba transcurrido no slo el pla3o para resolver e6presamente el
recurso de al3ada2 sino tambi5n el pla3o de seis meses del art. 17." ,&'A2 durante el cual puede
interponerse el recurso contencioso!administrativo contra actos presuntos. ,a referencia a este .ltimo
precepto *a sido entendida por la recurrente como una declaracin de que la sancin impuesta *a sido
dada por firme / consentida. El Ministerio Eiscal deduce2 por su parte2 de esa referencia que estamos
ante una cuestin de caducidad de acciones procesales. %o corresponde a este (ribunal desentra<ar el
sentido que tiene esa referencia de la Sentencia al pla3o de seis meses fijado en el art. 17." ,&'A. Es
posible que se trate de un argumento a ma/or abundamiento2 que partira del entendimiento de que el
transcurso del primero de los pla3os Gel establecido para resolver el recurso de al3ada en el art. ""4.0
,-'G era suficiente para dotar de firme3a a la resolucin sancionadora2 lo que permitira iniciar su
10
ejecucin. %o cabe2 sin embargo2 eludir que es posible que dic*a referencia suponga la e6presin de un
criterio interpretativo2 seg.n el cual2 adems2 la sancin slo sera impugnable ante el orden
contencioso!administrativo dentro los seis meses siguientes al de e6piracin del pla3o establecido para
resolver el recurso administrativo. Mue 5ste sea2 si es que lo es2 el criterio del rgano judicial2 resulta2
sin embargo2 intranscendente a los efectos de este recurso de amparo. En primer lugar2 porque para
resolver la cuestin sometida por la demandante de amparo a la consideracin del rgano judicial Gla
firme3a de la resolucin sancionadora a efectos de su inmediata ejecucinG el argumento de que *aba
e6pirado el pla3o para su impugnacin contencioso!administrativa es perfectamente innecesario2 pues
para iniciar la ejecucin de una sancin la Administracin no tiene que esperar a que *a/a transcurrido
dic*o pla3o ni2 menos a.n2 a que2 si durante el mismo se *a interpuesto recurso contencioso!
administrativo2 5ste *a/a sido resuelto o inadmitido por resolucin judicial firme2 como se deduce con
facilidad del art. "+8.0 ,-'. ,a sola referencia al pla3o del art. ""4.0 ,-'2 con la interpretacin que el
rgano judicial confiere a la previsin de dic*o precepto2 en el sentido de que transcurrido aqu5l sin que
*a/a recado resolucin puede entenderse firme el acto administrativo e6preso objeto del recurso de
al3ada2 *abra deparado la desestimacin del recurso contencioso!administrativo2 sin necesidad de *acer
referencia al transcurso del pla3o del art. 17." ,&'A. D2 en segundo lugar2 porque la Sentencia
impugnada no *a *ec*o uso de la causa de inadmisibilidad del art. 7 e$ ,&'A2 como parece entender el
Eiscal2 ni *a considerado inatacable directa o indirectamente la resolucin sancionadora2 pues2 como
*emos ra3onado ampliamente / como2 por lo dems2 es obvio2 5sta ni fue impugnada
jurisdiccionalmente2 ni su pretendida invalide3 se utili3 como argumento para impugnar la Arden de la
'onsejera de (rabajo / -oltica Social de "8 de septiembre de 0###. En consecuencia2 aquella
interpretacin del art. 17." ,&'A2 cualquiera que sea el juicio que nos mere3ca2 incluso desde el punto
de vista constitucional2 no materiali3 lesin efectiva alguna del derec*o de la demandante a acceder a
la jurisdiccin2 en lo que se refiere al control de la =esolucin sancionadora dictada el 0" de junio de
" por el )irector Beneral de (rabajo de la =egin de Murcia. En definitiva2 si la demandante de
amparo se considera asistida2 por virtud de su derec*o a la tutela judicial efectiva2 del poder jurdico de
impugnar el referido acto administrativo sin sujecin al pla3o de caducidad de seis meses del art. 17."
,&'A en tanto no sea resuelto su recurso de al3ada2 debe intentar el recurso jurisdiccional / plantear
derec*amente la cuestin ante los rganos judiciales competentes.
Ese derec*o fundamental es un derec*o prestacional configurado bajo el principio de justicia rogada2 una
de cu/as manifestaciones es que la iniciativa en la promocin de la actuacin judicial corresponde a
quien est interesado en obtenerla2 de forma tal que no puede alegar que no *a sido tutelado quien no
*a solicitado que se le dispensara la tutela de sus derec*os o intereses. En este punto la queja de la
demandante slo puede ser calificada de meramente *ipot5tica2 lo que *ace inviable su recurso de
amparo. El recurso de amparo2 en efecto2 protege frente a violaciones efectivas / reales de los derec*os
fundamentales a que se refiere el art. 4+.0 'E2 pero no es un instrumento apto ni para corregir
interpretaciones abstractas de las normas supuestamente errneas o indebidas (A(' 041>0##"2 de 0# de
septiembre$F ni para satisfacer pretensiones declarativas de futuras lesiones de derec*os2 en tanto no se
*a/an traducido en violaciones efectivas (S(' 0:>":2 de "" de febrero$F ni tampoco para oponerse a
lesiones meramente posibles o *ipot5ticas (A(' 0+4>0##12 de 8 de junio$2 sino solo / e6clusivamente
(art. 1".+ ,A('$ para resolver sobre pretensiones dirigidas Ia restablecer o preservar los derec*os
fundamentales cuando se *a alegado una vulneracin concreta / efectiva de los mismosJ (S('
""#>0###2 de 4 de ma/o2 E& +$2 vulneracin que en este caso no se *a producido.
Es preciso2 finalmente2 aclarar que constatar la firme3a de la resolucin sancionadora a efectos de su
inmediata ejecucin2 que es lo que *i3o la Arden que la Sentencia impugnada consider ajustada a
)erec*o2 nada dice sobre la posibilidad o imposibilidad de impugnar la sancin en va jurisdiccional. ,as
resoluciones administrativas no sancionadoras son2 en principio2 inmediatamente ejecutivas (art. 1
,-'$2 a.n antes de ser firmes en va administrativa2 /2 por tanto2 antes2 incluso2 de ser impugnables ante
los rganos jurisdiccionales contencioso!administrativos (art. 04." ,&'A$F la ,e/ de r5gimen jurdico de
las Administraciones p.blicas / del procedimiento administrativo com.n no e6cepciona a las sanciones
administrativas de la regla de la ejecutividad2 si bien e6ige que la resolucin correspondiente ponga fin a
la va administrativa (art. "+8.+ ,-'$. As lo prev5 igualmente el art. 01." del =eglamento general sobre
procedimientos para la imposicin de sanciones por infracciones de orden social / para los e6pedientes
liquidatorios de cuotas de la Seguridad Social2 aprobado por =eal )ecreto 08>"82 de "1 de ma/o2
que2 invocado en el fundamento jurdico segundo de la Arden2 establece literalmente que Ilas
resoluciones sancionadoras firmes en va administrativa sern inmediatamente ejecutivasJ. Seg.n
se<alaremos seguidamente la posibilidad de que la Administracin ejecute sus actos antes de que *a/a
e6pirado el pla3o para cuestionar su valide3 ante los (ribunales2 o a.n encontrndose 5sta sub iudice2 no
es2 en principio2 constitucionalmente censurable. -odemos concluir que la demandante no solicit
pronunciamiento alguno del rgano judicial sobre la valide3 de la resolucin sancionadora / que2 por
tanto2 no puede denunciar a*ora no *aber recibido una respuesta judicial de fondo sobre esa cuestin en
la Sentencia impugnada.
1. ,a Sentencia impugnada se pronuncia e6clusivamente2 pues2 sobre la .nica pretensin formulada en
el recurso contencioso!administrativo2 pretensin que tena por objeto la Arden que *aba declarado la
firme3a de la resolucin sancionadora2 .nico2 a su ve32 acto impugnado. 'omo *emos declarado en
reiteradas ocasiones2 la pretensin se delimita tanto por lo que se pide como por las ra3ones fcticas /
11
jurdicas de lo pedido (S(' "40>0##72 de 00 de ma/o2 E& 4$. En este caso2 la entidad demandante pidi
al rgano contencioso!administrativo que anulara la citada Arden porque el incumplimiento por la
Administracin de su obligacin de resolver e6presamente el recurso de al3ada2 establecida en el art. 10
,-'2 en el pla3o fijado en el art. ""4 (precepto al que *a/ que entender referida la cita del art. "": que
se formul$ de la misma ,e/ no permita declarar la firme3a de la sancin2 pues ello supona *acer
recaer en el administrado las consecuencias negativas de la inactividad administrativa. Es claro el
contenido desestimatorio del fallo de la Sentencia2 as como que en su fundamentacin se da respuesta
negativa a la pretensin de la demandante con un ra3onamiento2 al que despu5s nos referiremos2
e6presivo de su ratio decidendi. ,a Sentencia viene a entender conforme a )erec*o que la
Administracin declare la firme3a2 a fin de proceder a su ejecucin2 de una resolucin sancionadora
recurrida en al3ada2 tan pronto como *a/an transcurrido los pla3os establecidos en los arts. ""4.0 ,-' /
17." ,&'A para resolver el recurso / para impugnar los actos presuntos respectivamente.
En este punto2 a tenor de lo alegado en la demanda de amparo2 slo nos incumbe verificar si la
demandante *a obtenido la tutela judicial que *aba impetrado en relacin con la ejecutividad de la
resolucin sancionadora. En efecto2 el derec*o a la tutela judicial efectiva del art. 01." 'E2
gen5ricamente invocado en la demanda de amparo2 implica que los ciudadanos puedan acudir a los
(ribunales no slo para impugnar los actos de la Administracin (arts. "#7." / "":.+ 'E$2 sino tambi5n
para obtener un pronunciamiento sobre la ejecutividad o la suspensin de los mismos (S(' 0>0##02 de
00 de abril2 E& +$. Es indudable que esa ejecutividad2 que seg.n *emos declarado reiteradamente no
resulta2 en s misma2 contraria a la 'onstitucin (S(' 77>"812 de 7 de junio2 E& +$2 es2 sin embargo2
relevante desde la perspectiva del art. 01." 'E. En este sentido *emos dic*o que la ejecutividad resulta
compatible con las e6igencias del art. 01." 'E2 siempre que la misma pueda ser sometida al control de
los (ribunales (A(' 18>0##12 de "0 de febrero2 E& 0F / S(' 0">0###2 de +# de noviembre2 E& 4$. )e la
apreciacin de que es constitucionalmente legtima la ejecutividad de los actos administrativos no *emos
e6ceptuado a los que tienen carcter sancionador2 en tanto no se impida2 dificulte o condicione el posible
recurso jurisdiccional contra ellos ni se menoscabe la posibilidad de solicitar / obtener de los (ribunales
su suspensin cautelar (S(' +1">"+2 de "8 de noviembre2 E& "0$. ,as cuestiones constitucionales
planteadas en el caso que enjuiciamos estn ms pr6imas a las suscitadas en el recurso resuelto en
nuestra S(' :8>"72 de 0# de ma/o2 que a las e6aminadas en las Sentencias que invocan la
demandante / el Ministerio Eiscal. En aquel caso el recurrente se al3 contra una determinada resolucin
administrativa que *aba ordenado la ejecucin de una sancin disciplinaria que le *aba sido impuesta2
que no era firme en va administrativa. Si all concedimos el amparo no fue porque considersemos
improcedente la ejecucin sin la previa resolucin del recurso administrativo pendiente2 sino porque en
las circunstancias de aquel caso la ejecucin inmediata impidi al recurrente obtener de los (ribunales un
pronunciamiento sobre la suspensin de la ejecucin que consideramos lesivo del art. 01." 'E (E& 4$.
%o es preciso demorarse en justificar que si las cuestiones suscitadas el proceso resuelto en la S('
:8>"72 de 0# de ma/o2 son semejantes a las que a*ora e6aminamos2 las circunstancias del presente
recurso son diferentes de las que rodearon aqu5l. 'omo *emos e6puesto en los antecedentes2 la orden
que abra la ejecucin fue notificada a la entidad demandante con la indicacin no slo de que era
susceptible de recurso contencioso!administrativo2 sino tambi5n con la concesin de un pla3o de quince
das para poder acreditar su interposicin antes de abrir el perodo de ingreso voluntario de la multa. ,a
tutela judicial efectiva en cuanto se refiere a la ejecutividad de los actos administrativos se satisface
facilitando que la misma pueda ser sometida a la decisin de un (ribunal / que 5ste resuelva sobre su
suspensin (S(' "18>"+2 de 0 de abril2 entre otras$. ,a demandante tuvo la oportunidad tanto de
someter a control del rgano contencioso!administrativo competente la legalidad de la declaracin de
firme3a de la resolucin sancionadora2 como de solicitar la suspensin cautelar del acto impugnado en
tanto aqu5l se pronunciaba2 e *i3o uso2 sin restriccin alguna2 de dic*as oportunidades2 obteniendo del
rgano judicial la adopcin de la medida cautelar interesada.
2. -ero la demandante no pretenda slo una medida cautelar2 sino discutir la ejecutividad de la sancin2
a la vista de que no se *aba resuelto e6presamente el recurso de al3ada que *aba interpuesto contra
ella. Abviamente2 en este mbito la respuesta a la que tiene derec*o quien impetra la tutela judicial es
una respuesta no slo motivada formalmente2 sino tambi5n fundada en )erec*o. -uesto que es
indudable que la demandante pudo someter / someti efectivamente a la consideracin del (ribunal
Superior de &usticia de la =egin de Murcia la cuestin de la ejecutividad de la sancin que tena
recurrida en va administrativa2 la denunciada vulneracin de su derec*o a la tutela judicial efectiva del
art. 01." 'E *a de derivar2 de *aberse producido2 de la circunstancia de que la Sentencia dictada por
dic*o rgano judicial no pueda reputarse realmente una resolucin fundada en )erec*o. 'omo *emos
dic*o reiteradamente la respuesta judicial a la que los litigantes tienen derec*o *a de ser ra3onada2 sin
que ello signifique que por medio de la invocacin del art. 01." 'E pueda la jurisdiccin de amparo
enjuiciar el acierto o desacierto judicial en la seleccin2 interpretacin / aplicacin de las disposiciones
legales. Este (ribunal *a declarado repetidamente que para que quepa admitir2 desde la perspectiva
constitucional2 que una resolucin constitu/e la prestacin de tutela judicial a que da derec*o el art.
01." 'E es necesario que la misma responda a un verdadero ra3onamiento. 'uando lo que se debate es2
como sucede en este caso2 la interpretacin / aplicacin de preceptos legales que no afectan a derec*os
fundamentales susceptibles de amparo2 tan slo podr considerarse que la resolucin judicial impugnada
vulnera el derec*o a la tutela judicial efectiva cuando el ra3onamiento que la funda incurra en tal grado
12
de arbitrariedad2 irra3onabilidad o error que2 por su evidencia / contenido2 sean tan manifiestos / graves
que para cualquier observador resulte patente que la resolucin de *ec*o carece de toda motivacin o
ra3onamiento. ;emos venido e6igiendo2 pues2 la co*erencia lgica del ra3onamiento / e6clu/endo que
puedan considerarse ra3onadas aquellas resoluciones judiciales respecto de las que2 a primera vista / sin
necesidad de ma/or esfuer3o intelectual / argumental2 se advierte Ique parten de premisas ine6istentes
o patentemente errneas o siguen un desarrollo argumental que incurre en quiebras lgicas de tal
magnitud que las conclusiones alcan3adas no pueden considerarse basadas en ninguna de las ra3ones
aducidasJ (por todas2 S(' ""8>0##72 de 01 de abril2 E& 4$.
Da *emos anticipado que la fijacin del pla3o en el que la Administracin debe resolver un recurso2 la
determinacin del sentido estimatorio o desestimatorio del silencio de la Administracin / sus efectos
son cuestiones de legalidad ordinaria2 ajenas a nuestra jurisdiccin. (ambi5n lo sera2 en principio2 la
cuestin concretamente planteada en la va judicial de si la previsin del art. ""4.0 ,-' de que el
transcurso del pla3o de tres meses establecido para resolver un recurso de al3ada sin que recaiga
resolucin permite tenerlo por desestimado2 autori3a a la Administracin a considerar firme el acto
e6preso originario e iniciar su ejecucin. ,a Sentencia impugnada entiende que la respuesta que *a de
darse a esta cuestin es afirmativa / ning.n reparo cabra *acerle desde el punto de vista constitucional
si tal respuesta fuera consecuencia de una e65gesis racional del Ardenamiento. Sucede que no lo es en
las concretas circunstancias del caso. ,a entidad demandante no *aba discutido en el seno de su
recurso contencioso!administrativo que no *ubiera transcurrido dic*o pla3oF lo que *aba negado2 en
contra de lo decidido en la orden que impugnaba2 es que2 *abiendo incumplido la Administracin su
obligacin de resolver e6presamente el recurso de al3ada2 tuviera que soportar la ejecucin de la
sancin que se iniciaba mediante aquel acto administrativo. ,a Administracin autora de la orden objeto
del recurso contencioso!administrativo defendi que la misma supona Ila resolucin e6presa2 aunque
implcita del recursoJ administrativo. ,a Sentencia impugnada verifica que el pla3o para resolver el
recurso de al3ada *aba e6pirado2 al igual que el establecido en el art. 17." ,&'A para interponer el
recurso contencioso!administrativo. -ero de esa sola verificacin no se e6trae como conclusin lgica la
firme3a / la consiguiente ejecutividad de la resolucin sancionadora2 cuando frente a la misma penda un
recurso de al3ada.
El art. ""4.0 ,-' se refiere al transcurso del pla3o de tres meses en el que la Administracin *a de
resolver el recurso de al3ada / notificar lo resuelto. ,a regla en 5l contenida2 que autori3a a entender
desestimado el recurso no resuelto e6presamente2 salvo en un supuesto ajeno a la cuestin aqu
suscitada2 sirve de argumento jurdico a la Sentencia impugnada para declarar ajustada a )erec*o la
firme3a de la sancin2 declarada en la orden objeto del recurso contencioso!administrativo. Sin embargo2
el enunciado del art. ""4.0 ,-' no menciona e6presamente la firme3a del acto objeto de la al3adaF esa
firme3a tampoco se presenta como una consecuencia lgica ineludible de lo que el precepto dice
e6presamente2 que es que2 transcurrido el pla3o para dictar / notificar la resolucin2 Ise podr entender
desestimado el recursoJ. Sin necesidad de desentra<ar si la frmula impersonal del enunciado legal
refiere esa posibilidad slo al recurrente o tambi5n a otros interesados o2 incluso2 a la propia
Administracin2 basta con efectuar una apro6imacin a la nocin de firme3a en va administrativa para
apreciar que el ra3onamiento del rgano judicial es insuficiente / no est completo.
En efecto2 frente a una resolucin firme la Administracin2 por s misma2 slo puede declarar de oficio su
nulidad en el supuesto de que concurra alguna de las causas tasadas que enumera el art. 70." ,-' (art.
"#0." ,-'$2 o revocarla2 si se interpone el recurso e6traordinario de revisin por alguna de las causas
igualmente tasadas que recoge el art. ""8." ,-'. Sin embargo2 el vencimiento del pla3o para resolver un
recurso administrativo no deja desapoderada a la Administracin frente a lo resuelto por ella misma en
el acto impugnado. 'uando se trata del recurso de al3ada contra actos e6presos2 el legislador *a
previsto2 seg.n *emos e6puesto antes2 que la e6piracin del pla3o para resolverlo autori3a a tenerlo por
desestimado (art. ""4.0 ,-'$2 a fin de permitir al recurrente acudir ante los rganos jurisdiccionales del
orden contencioso!administrativo (art. 1+.+ ,-'$. -ero el transcurso de dic*o pla3o no e6ime a la
Administracin de su deber de resolver e6presamente el recurso (art. 1+." ,-'$. -ues bien2 tal
Iresolucin e6presa posterior al vencimiento del pla3o se adoptar por la Administracin sin vinculacin
alguna al sentido del silencioJ2 seg.n prev5 el art. 1+.1 b$ ,-'2 esto es estimando o desestimando total o
parcialmente el recurso de al3ada. ,as resoluciones de los recursos de al3ada2 con arreglo al art. "# a$
,-' ponen fin a la va administrativa / contra ellas no cabr2 dice el art. ""4.+ ,-'2 Ining.n otro recurso
administrativo2 salvo el recurso e6traordinario de revisin en los casos establecidos en el art. ""8."J.
Estas previsiones2 en especial las que determinan que el recurso de al3ada contra actos e6presos *a de
ser resuelto en todo caso2 aun e6temporneamente2 / sin vinculacin alguna al sentido desestimatorio
que el recurrente puede atribuir al silencio de la Administracin a fin de acudir a los (ribunales2 e6clu/en
que la resolucin objeto de un recurso de al3ada pueda alcan3ar firme3a *asta que no se desestime 5ste
e6presa / totalmente2 pues *asta ese momento la Administracin puede decidir cuantas cuestiones
plantee el recurso2 tanto de forma como de fondo2 de modo congruente con las peticiones formuladas
por el recurrente (art. ""+.+ ,-'$. El deber de la Administracin de resolver el recurso / su potestad de
*acerlo en sentido estimatorio2 revocando o anulando totalmente la resolucin impugnada en al3ada2
resultan incompatibles con la atribucin a 5sta de la nota de firme3a antes de la resolucin e6presa de
aqu5l / esa incompatibilidad2 que se inicia con la interposicin tempornea del recurso2 subsiste en tanto
no se produ3ca esa resolucin e6presa2 con independencia de que ello tenga lugar dentro del pla3o legal
concedido a la Administracin o una ve3 e6pirado 5ste. %o puede dejar de tenerse en cuenta que2 con
13
ma/or e6plicitud que el antes transcrito art. 01." del =eglamento general sobre procedimientos para la
imposicin de sanciones por infracciones de orden social / para los e6pedientes liquidatorios de cuotas
de la Seguridad Social2 aplicable por ra3n de especialidad2 el art. 0".0 del =eglamento del
procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora2 aprobado por =eal )ecreto "+8>"+2 de 1
de agosto2 establece que Ilas resoluciones KsancionadorasL que no pongan fin a la va administrativa no
sern ejecutivas en tanto no *a/a recado resolucin del recurso ordinario que2 en su caso2 se *a/a
interpuesto o *a/a transcurrido el pla3o para su interposicin sin que 5sta se *a/a producidoJ2
disposicin que *a/ que entender *o/2 despu5s de la entrada en vigor de la ,e/ 1>"2 de "+ de enero2
de modificacin de la ,e/ del procedimiento administrativo com.n2 referida al recurso de al3ada.
(ampoco el transcurso del pla3o establecido en el art. 17." ,&'A para interponer el recurso contencioso!
administrativo contra actos presuntos sin *acer uso del mismo permite lgicamente atribuir firme3a a la
resolucin administrativa combatida en el recurso de al3ada no resuelto. Es cierto que2 como regla
general2 el recurso contencioso!administrativo se dirige contra actos que pongan fin a la va
administrativa (art. 04." ,&'A$2 actos que2 en principio2 son firmes en esa va. -ero es de se<alar que
una de las e6cepciones a esa regla general es la posibilidad de impugnar actos e6presos que *an sido
objeto de un recurso de al3ada no resuelto por la Administracin dentro del pla3o establecido en el art.
""4." ,-'F la e6cepcin se dirige a evitar el riesgo2 que la regla general podra materiali3ar2 de que la
posibilidad de control jurisdiccional de la actuacin de la Administracin quedara a disposicin de 5sta2
que podra eludirlo o demorarlo sin ms que omitir o retrasar el dictado de la resolucin final de la va
administrativa2 lo que no sera conforme con el derec*o a la tutela judicial efectiva de los titulares de
derec*os e intereses legtimos del art. 01." 'E G*emos calificado de inadmisible que la inactividad
consistente en la no reali3acin de un acto al que la Administracin venga legalmente obligada / del que
depende un derec*o del administrado pueda resultar inmune al control judicial (S(' "+7>"42 de 04 de
septiembre2 E& 1$G / *ara inviable o inefica3 el control de la legalidad de actuacin administrativa que
el art. "#7." 'E encomienda a los (ribunales. ,a interposicin del recurso contencioso!administrativo
dentro del pla3o de seis meses fijado en el art. 17." ,&'A no e6ime a la Administracin de su deber de
resolver el recurso de al3ada ni impide que la resolucin del mismo sea totalmente estimatoria2 como se
desprende con claridad de los arts. +7.1 / :7 ,&'A2 que dan por supuesta la eventualidad de que el
cumplimiento tardo por la Administracin de su deber de resolver se produ3ca una ve3 promovido el
recurso contencioso!administrativoF otro tanto sucede con la e6piracin de aquel pla3o sin que llegue a
interponerse el recurso jurisdiccional2 de modo que ninguno de esos dos *ec*os supone la firme3a del
acto administrativo originario. ,a incompatibilidad lgica entre la pendencia en la resolucin de la al3ada
/ la firme3a del acto administrativo e6preso objeto de la misma subsiste2 en consecuencia2 a.n e6pirado
el pla3o de seis meses a que alude el art. 17." ,&'A / al margen de si se *a formulado o no el recurso
contencioso!administrativo.
,a argumentacin de la Sentencia impugnada2 que funda la ejecutividad de la resolucin sancionadora
en su firme3a / 5sta en el transcurso de los dos pla3os a que se *a venido *aciendo referencia2 es2 pues2
notoriamente insuficiente en cuanto afecta a esta .ltima nota2 que2 a su ve32 es condicin de la primera
en virtud de lo previsto en el art. "+8.+ ,-'. ,a argumentacin de la Sentencia no *ace referencia
alguna a la incidencia que sobre la firme3a del acto poda tener el deber de la Administracin de resolver
e6presamente2 impuesto con carcter general en el primer prrafo del art. 10." ,-'2 cu/o
incumplimiento *aba sido esgrimido en la demanda como factor obstativo a aquella firme3aF por otra
parte2 la Sentencia no afirma ra3onadamente que2 como sostena la representacin procesal de la
Administracin demandada en su contestacin2 la orden impugnada *aba supuesto el cumplimiento2
bien que e6temporneo2 de tal deberF tampoco justifica de cualquier otro modo que2 pese a lo alegado
por la entidad recurrente2 el incumplimiento por la Administracin de su obligacin de resolver era
irrelevante para que la resolucin sancionadora alcan3ara firme3a.
'omo *emos e6puesto antes2 la Sentencia impugnada se pronunci sobre cuestiones de estricta
legalidad ordinaria2 / el ejercicio de la potestad jurisdiccional en todo tipo de procesos2 ju3gando /
*aciendo ejecutar lo ju3gado est reservado por el art. "":.+ 'E a los &u3gados / (ribunales / no a este
(ribunal2 que en el seno del recurso de amparo2 debe limitarse a concretar si se *an violado derec*os /
libertades del demandante2 con el deber2 e6presamente enunciado en el art. 41 ,A('2 de abstenerse de
cualquier otra consideracin sobre la actuacin de los rganos judiciales. %os incumbe .nicamente poner
de manifiesto que el ra3onamiento del rgano judicial *a omitido premisas que justifiquen / e6pliquen su
fallo. El .nico argumento de la fundamentacin jurdica de la Sentencia impugnada (la indiscutible
e6piracin de los pla3os a que en ella se alude$ es manifiestamente insuficiente para sustentar aqu5l
desde un punto de vista lgico / jurdico. Sin descartar2 obviamente2 que la cuestin debatida pueda
llegar a ser decidida en contra de lo alegado por la demandante2 decisin que no nos compete2 resulta2
sin embargo2 que el ra3onamiento de la Sentencia impugnada no permite alcan3ar la conclusin que
determina su fallo desestimatorio2 /a que no e6iste vinculacin lgica directa entre su .nica premisa2 la
e6piracin de los pla3os a que se refieren los arts. ""4.0 ,-' / 17." ,&'A2 / la conclusin alcan3ada2 la
firme3a de la resolucin sancionadora2 presupuesto de su ejecutividad. ,a conclusin alcan3ada en la
Sentencia impugnada incurrira igualmente en falta de ra3onabilidad a.n cuando considersemos que
contena implcita una segunda premisa2 consistente en la afirmacin de la circunstancia de que la
demandante no *aba llegado a interponer recurso contencioso!administrativo contra la resolucin
sancionadora dentro del pla3o de seis meses establecido en el art. 17." ,&'A2 pues de esa pasividad de
la recurrente se podrn deducir2 qui3s2 otras consecuencias2 pero no la firme3a de aqu5lla2 seg.n
acabamos de e6poner.
14
%os encontramos2 por tanto2 ante una resolucin judicial que no respeta el canon constitucional
predicable de la fundamentacin de las resoluciones judiciales2 en cuanto que *a alcan3ado una
conclusin Gla firme3a de la sancinG2 sin que pueda considerarse que la misma est5 basada ni en la
ra3n que e6plcitamente aduce ni en la que podra entenderse implcitamente complementaria de 5sta /
que2 por ello2 vulnera el derec*o de la recurrente a la tutela judicial efectiva del art. 01." 'E2 pues
constitu/e doctrina plenamente asentada de este (ribunal2 sinteti3ada2 entre otras2 en las SS('
4>0##+2 de 01 de mar3o2 / "+0>0##42 de 0+ de ma/o2 que el derec*o a obtener de los &ueces /
(ribunales una resolucin ra3onable2 motivada / fundada en )erec*o sobre el fondo de las pretensiones
oportunamente deducidas por las partes se erige en un elemento esencial del contenido del citado
derec*o fundamental / que si la aplicacin de la legalidad es manifiestamente irra3onada o irra3onable la
resolucin no podra considerarse fundada en )erec*o (S(' 4>0##72 de 0: de febrero2 E& +2 entre otras
muc*as$. Ello debe conducir a la estimacin del recurso de amparo2 con anulacin de la Sentencia
impugnada2 a fin de que el rgano que la pronunci dicte otra respetuosa con el derec*o de la
recurrente a obtener una resolucin motivada / fundada en )erec*o sobre el fondo de su pretensin2
cualquiera que sea el sentido de su fallo.
F'))*
En atencin a todo lo e6puesto2 el (ribunal 'onstitucional2 -A= ,A AN(A=@)A) MNE ,E 'A%E@E=E ,A
'A%S(@(N'@O% )E ,A %A'@O% ES-APA,A2
;a decidido
Atorgar el amparo solicitado por Agropor2 S.,. /2 en consecuencia8
"Q =econocer su derec*o a la tutela judicial efectiva sin indefensin (art. 01." 'E$.
0Q Anular la Sentencia 88>0##02 de "4 de febrero2 de la Seccin -rimera de la Sala de lo 'ontencioso!
Administrativo del (ribunal Superior de &usticia de la =egin de Murcia2 recada en el procedimiento
ordinario "+7!0###.
+Q =etrotraer las actuaciones al momento inmediatamente anterior al de dictar sentencia a fin de que
dic*o rgano jurisdiccional pronuncie otra2 respetuosa con el derec*o fundamental reconocido.
-ublquese esta Sentencia en el I9oletn Aficial del EstadoJ.
)ada en Madrid2 a veinticuatro de julio de dos mil seis.
15
CURSO DE EXPERTO UNIVERSITARIO EN DERECHO
ADMINISTRATIVO SANCIONADOR PRCTICO
CASO PRCTICO
,a Secretara de Estado de (elecomunicaciones del Ministerio de @ndustria dict
=esolucin Sancionadora por la que impona una sancin pecuniaria a EM@SA=A )E
=A)@A2 S.,. as como ordenaba el precinto de la emisora de radio con la que la
citada mercantil reali3aba emisiones sin disponer de autori3acin administrativa.
Erente a dic*a resolucin sancionadora2 EM@SA=A )E =A)@A2 S.,. present en
tiempo / forma ante el rgano competente para su resolucin2 recurso de
reposicin en el que adems de alegar frente a la sancin impuesta2 argumentaba
diversas ra3ones por las que no proceda la ejecucin de dic*a resolucin
sancionadora / solicitaba e6presamente la medida cautelar de suspensin de la
ejecucin de dic*a resolucin sancionadora (tanto en cuanto a la multa como en
cuanto al precinto de la emisora de radio$.
-asados "0# das desde la interposicin del recurso de reposicin2 EM@SA=A )E
=A)@A2 S.,. recibe resolucin desestimando el recurso de reposicin sin que e6ista
en el mismo pronunciamiento de ning.n tipo sobre la solicitud de medida cautelar
de suspensin de la ejecucin2 efectuada por EM@SA=A )E =A)@A2 S.,. en su
escrito de recurso de reposicin.
)entro del pla3o de dos meses desde la fec*a de notificacin de la resolucin
desestimatoria del recurso de reposicin2 EM@SA=A )E =A)@A2 S.,. formula en
tiempo / forma2 ante el rgano judicial competente2 recurso contencioso!
administrativo frente a la resolucin desestimatoria del recurso de reposicin. En el
citado recurso contencioso!administrativo se inclu/e la solicitud al rgano judicial2
para que por 5ste se adopte la medida cautelar de suspensin de la ejecucin de la
resolucin sancionadora.
'on posterioridad a que EM@SA=A )E =A)@A2 S.,. interpusiera el citado recurso
contencioso!administrativo en el que solicita la medida cautelar de suspensin de la
resolucin administrativa impugnada2 / sin que a.n el rgano judicial que conoce
16
del recurso contencioso2 *a/a a.n resuelto sobre la solicitud de medida cautelar de
suspensin2 la Secretara de Estado de (elecomunicaciones notifica a EM@SA=A )E
=A)@A2 S.,. que se *a acordado inicia la ejecucin de la resolucin sancionadora /
que en determinada fec*a pr6ima se personar en la sede de la emisora para
proceder a su precinto / consecuente cese de actividad.
Actividad
=edactar el escrito de recurso de reposicin que EM@SA=A )E =A)@A2 S.,.
interpone frente al acto de inicio de ejecucin notificado por la Secretara de Estado
de (elecomunicaciones.
)octrina a tener en cuenta8 pginas 88 a "# del manual.
,egislacin a tener en cuenta8
- Artculos """.+2 """.1 / "+8.+ todos ellos de la ,e/ +#>"0 de =5gimen
&urdico de las Administraciones -.blicas / del -rocedimiento Administrativo
'om.n. Art. 01." 'E
&urisprudencia aplicable8 SS(S 0!"0!0##02 "+!1!0##4 (Sala +R =ec. 4:07>0##0$2
"+!4!0##4 (Sala +R =ec. :":>0##+$2 1!"0!0##+ (Sala +R =ecurso 008>0##"$2
Sentencia n.m. 048>0##: de 08 febrero del (ribunal Superior de &usticia de Balicia
(Sala de lo 'ontencioso!Administrativo2 Seccin +R$2 S(' :8>"72 de 0# de ma/o,
Y S(' 77>"81; Sentencia n.m. "#0>" de ": febrero2 del (ribunal Superior de
&usticia de Madrid (Sala de lo 'ontencioso!Administrativo2 Seccin 8R$. S(S de 0
diciembre de 0#"" dictada por la Sala de lo contencioso administrativo2 seccin 4R2
en el recurso 4#8>0#"#.
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CURSO DE EXPERTO UNIVERSITARIO EN DERECHO
ADMINISTRATIVO SANCIONADOR PRCTICO
TEST AUTOEVALUACIN
". ,a ejecucin de las resoluciones sancionadoras tiene un r5gimen
completamente diferente a la ejecucin del resto de los actos
administrativos8
a. Serdadero.
b. Ealso.
0. ,os actos sancionadores tienen el mismo r5gimen de ejecutoriedad que el
resto de actos administrativos.
a. Serdadero.
b. Ealso.
+. ,os actos sancionadores son ejecutivos8
a. 'uando ponen fin a la va administrativa.
b. (ras su resolucin.
c. 'uando son confirmados por sentencia judicial.
1. %o cabe ejecutar una sancin *asta que se resuelva e6presamente el
recurso de al3ada.
a. Serdadero.
b. Ealso.
4. %o cabe ejecutar una sancin *asta que se resuelva e6presamente el
recurso de al3ada.
a. Serdadero.
b. Ealso.
7. Euera del procedimiento tributario2 no cabe imponer intereses de demora por
la suspensin cautelar de las multas en sede contencioso!administrativa.
a. Serdadero.
b. Ealso.
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