La distinction des contentieux de la légalité et de pleine juridiction

Introduction
La structure du contentieux administratif  Théorie de LAFERRIERE (vice président du CE à la fin du XIXe s.)qui se focalisait sur les pouvoirs du juge. Il distinguait 4 branches : o Contentieux de pleine juridiction : le juge dispose des pouvoirs les plus larges o Contentieux de l’annulation (dont le REP) o Contentieux de l’interprétation :  Sens d’un acte : recours en interprétation  Hypothèse où l’on demande à un juge de se prononcer sur la légalité d’un acte administratif. Dans ce cas, le juge ne peut que prendre position sur la légalité d’un acte. o Contentieux de la répression  Théorie de DUGUIT- HAURIOU o Contentieux objectif : le juge apprécie la conformité de l’acte à la légalité o Contentieux subjectif : le juge se demande si l’intéressé est titulaire d’un droit.  Combinaison des 2 : o contentieux des recours Il regroupe les recours formés contre une décision : REP, recours en appréciation de légalité, recours en appréciation d’inexistence. CE ass 1950 « Dame Lamotte » : définit le REP comme le recours ouvert, même sans texte, contre tout acte administratif et qui a pour effet d’assurer conformément aux PGD, le respect de la légalité. Ce contentieux se subdivise entre le contentieux de l’excès de pouvoir (REP, recours en appréciation de légalité, recours en appréciation d’inexistence) et le contentieux de pleine juridiction. o le contentieux des poursuites : contentieux intenté contre une personne afin que le juge administratif lui inflige une sanction. A priori, la distinction entre le REP et le RPJ est très nette  Caractéristiques du REP o C’est un procès fait à un acte parce que la seule question posée au JA est celle de la légalité de l’acte administratif. Autrement dit, la situation de l’administré importe peu. On dit que le REP a un caractère altruiste car le requérant agit plus dans l’intérêt de la collectivité que dans le sien. HAURIOU la qualifie même de « ministère public », de « procureur du droit ». Le juge « s’il annule la décision, ce ne sera pas pour réparer le tord fait au requérant, ce sera pour assurer le rétablissement de la légalité méconnue ». Dès lors, le juge doit se placer au jour où l’acte a été édicté. Autrement dit, la légalité d’un acte ne saurait être influencée par des évènements postérieurs. o Recours d’utilité publique : Dans ces conditions, on doit faciliter son exercice : ouvert même sans texte, dispensé du ministère d’avocat, jugé rapidement. o Recours d’ordre public (CHAPUS) Cela revient à dire qu’en tout temps, on peut contester un acte par un REP, et que cela serait donc imprescriptible, et donc impossible. En réalité, cela signifie que l’on ne peut pas renoncer à l’exercice du recours, ni au bénéfice de la chose jugée. Le moyen tiré de l’annulation d’un acte administratif est un moyen d’ordre public.  Caractéristiques du RPJ o Le juge administratif dispose d’un pouvoir de réformation. Il va substituer à l’acte qui fait l’objet d’un recours, un acte valable. Il corrige l’acte illégal.

o Le juge administratif statue sur le droit subjectif des administrés. Dès lors, il va
se placer à la date à laquelle il statue. Autrement dit, d’éventuels changements de circonstances peuvent être pris en considération. Une distinction qui s’est brouillée  Développement du « recours objectif de plein contentieux » Cette expression est surprenante. Il s’agit de litiges qui amènent le juge administratif à se prononcer sur des droits dont bénéficient un administré et qui en même temps laissent une place centrale à une question de légalité. CHAPUS y voit l’ébauche d’un nouveau REP. Ex : contentieux fiscal, électoral, des pensions civiles et militaires de retraite, ICPE, recours objectif tendant à la condamnation à une amende.  Le REP est exceptionnellement admis contre un contrat o Déféré préfectoral d’un contrat d’une collectivité territoriale o CE 1998 contre le contrat de recrutement d’un agent public. R : CE 2007 « société tropic travaux signalisation » : n’est pas un REP, mais un contentieux de pleine juridiction.  CE ass 2004 : « AC ! » : Le CE reconnaît au juge de l’excès de pouvoir la faculté d’organiser dans le temps, la rétroactivité de ces décisions. Le juge peut abroger l’acte qu’on lui demande d’annuler. Cet arrêt est important, car il brouille considérablement la distinction entre les contentieux de l’excès de pouvoir et de pleine juridiction. Le juge de l’excès de pouvoir va au delà du simple prononcé d’une annulation car il s’intéresse aux conséquences de l’annulation. En prononçant une simple abrogation, le juge administratif se place nécessairement à la date à laquelle il statue. Cet arrêt est révolutionnaire parce que normalement, le juge administratif est enfermé dans l’alternative qui consiste soit à annuler un acte administratif soit à rejeter le REP. Cette alternative est a priori exclusive. La difficulté réside dans le fait que l’annulation ayant un caractère rétroactif, elle entraînera une disparition de l’acte depuis le jour de son édiction, le risque est de déboucher sur un vide juridique. Pour le combler, une solution consiste à dire que l’annulation remet en vigueur la réglementation antérieure. L’annulation d’un acte administratif fragilise les actes qui ont été pris sur sa base. Le juge administratif s’est efforcé de trouver des moyens de limiter les inconvénients inhérents au caractère rétroactif en nuançant les effets automatiques de l’annulation. A la base il y a une réalité factuelle. La position du juge est de dire qu’un acte annulé est censé n’avoir jamais existé. Or, c’est une fiction. La réalité factuelle, c’est qu’au moment de son annulation, l’acte n’a jamais cessé de produire des effets pendant des mois, des années. Il a existé jusqu’à son annulation. Le juge ne peut pas remettre en case certains faits, situations qui se sont produites. P WEIL : « l’acte annulé a bel et bien existé jusqu’à son annulation, cette vérité de fait l’emporte chaque jour d’avantage sur la vérité de droit selon laquelle un acte nul ne peut produire aucun effet ».

I/ L’avant CE ass 2004 « AC ! » : la stratégie d’évitement du juge administratif. Il évitait de prononcer une annulation si elle pouvait avoir des effets pervers. A/ L’annulation évitée Si l’on constate que l’annulation aura des effets indésirables, le juge va essayer de ne pas conclure l’illégalité de l’acte afin de ne pas prononcer l’annulation. 1/ Le juge peut se comporter comme un auxiliaire de l’administration et se reconnaître un pouvoir de réformation de l’acte administratif Il va réécrire l’acte afin de prouver qu’il est licite. Il gomme les malfaçons qui entachent un acte. Il peut recourir à la substitution de motifs, c’est à dire que l’administration a pris sa décision en se fondant sur un motif précis. Un requérant conteste l’acte. Le juge considère qu’il a raison. L’acte est illégal, c’est une certitude. Néanmoins, le juge administratif peut décider de ne pas prononcer l’annulation dans l’hypothèse où l’administration devrait reprendre automatiquement et immédiatement la même décision. 2/ Le juge fait œuvre d’administrateur parce que différentes solutions sont envisageables : substitution, tri parmi les fondements choisis par l’administration ( les fondements illégaux sont ils décisifs ou surabondants ?) CE ass 1968 « ministère de l’économie et des finances c/ Dame Perrot ». Le juge de l’excès de pouvoir fait moins œuvre d’administrateur dans le cadre de la substitution des motifs que dans le cadre de la substitution de base légale (le juge reconnaît que l’administration s’est trompée, il substitue un fondement concret) CE 2004 : « Dame Hallal » B/ L’annulation modulée Le juge joue parfois sur les conséquences temporelles de l’annulation. Il a développé 2 types de stratégies qui ont pour point commun que l’annulation ne déploie pas de conséquences immédiates. L’administration va disposer d’un délai lui permettant de corriger son acte. Ce n’est que sa carence prolongée qui fera que l’annulation aura lieu. 1/ Le juge va avertir l’administration (carton jaune) CE ass 2002 : « Villemain » (travail dans une ambassade, circulaire) : l’abstention du pouvoir réglementaire si elle se prolongeait au delà d’un délai raisonnable serait entachée d’illégalité. 2/ Le juge peut prononcer une sanction assortie de l’octroi d’un délai Le juge saisi d’un recours contre un acte administratif. L’acte est entaché d’une illégalité facile à corriger. Le juge a tendance à prononcer une annulation qui ne produira effet que postérieurement (délai pour corriger l’acte en question). CE ass 2001 « Titran » : arrêtés du garde des sceaux relatifs à la mise en œuvre d’un système de gestion automatisé des procédures judiciaires. Il laisse un délai de 2 mois au garde des sceaux pour rétablir la légalité.

II/ L’après « AC ! » : la modulation assumée des conséquences de l’annulation CE ass 11 mai 2004 « AC ! » : REP contre des arrêtés du ministre du travail qui se rapportaient au régime de l’assurance chômage. Le CE relève quelques illégalités, vices de procédure, 2 vices de légalité internes. Il a accepté pour la 1e fois de limiter les effets dans le temps d’une annulation. Dans un 1e temps, il annule les arrêtés, mais dans un 2nd temps, il va examiner les conséquences de l’annulation et procéder à l’application de la théorie du bilan. Il estime que les inconvénients d’une remise en cause de ces actes. Il gèle les effets produits par la réglementation litigieuse. S’il n’est procédé à aucune régularisation, l’annulation aura les effets d’une abrogation (date du prononcé de l’arrêt), et donc pas d’effet rétroactif. A/ Fondements  Souci d’être en prise avec la réalité, la continuité du service public (// théorie du fonctionnaire de fait)  Droit comparé : mécanisme qui existe dans un certain nombre d’Etats membres et la CJCE.  Pédagogique : il précise les conséquences de l’annulation afin de faciliter le respect de l’exécution de la chose jugée par l’administration. L’annulation demeure le principe, la limitation de ses effets ne peut être qu’exceptionnelle. Le juge prend sa décision en balançant les intérêts. - les conséquences de la rétroactivité de l’annulation pour les différents intérêts privés ou publics en présence - les inconvénients qu’une limitation dans le temps des effets de l’annulation pourraient présenter au regard du principe de légalité et du droit des justiciables à un recours effectif. C’est une solution qui respecte la sécurité juridique. Et qui annonce les arrêts CE 2006 « KPMG », CE 2007 « société tropic travaux signalisation », CE 2007 « Sire (application de la jurisprudence « AC ! » à une décision individuelle).