You are on page 1of 30

PRACA DYPLOMOWA

Uniwersytet im. Adama Mickiewicza w Poznaniu Wydział Nauk Społecznych Kierunek: Politologia Specjalność Podyplomowe Studium dla Nauczycieli Wiedzy o Społeczeństwie i Historii Najnowszej.

Reforma administracji publicznej w Polsce.

mgr Maria Chlastawa Poznań 2000 Praca napisana pod kierunkiem dr A. Stelmacha

Plan pracy

Wstęp Rozdział I. Reforma struktur i zasad funkcjonowania administracji publicznej. Reforma administracji w latach 1989 – 1999. Ustawy kreujące nowy kształt władzy publicznej. Podstawy konstytucyjne reformy. Rozdział II. Ustrój terytorialny administracji. Podstawowe słabości modelu administracji publicznej do końca 1989 roku. Cele reformy administracji. Zasady reformy administracji. Rozdział odpowiedzialności publicznoprawnej. Rozdział III. Zasady i kompetencje samorządu terytorialnego.

Rozdział zadań i kompetencji między gminę, powiat i województwo. Nowe kompetencje samorządu terytorialnego. Dochody jednostek samorządu terytorialnego. Zakończenie. Bibliografia.

Można pokusić się o stwierdzenie, że podwaliny pod trójszczeblowy podział administracyjny powstały już w Rzeczypospolitej szlacheckiej. Zakorzeniony w świadomości społecznej trójszczeblowy podział administracyjny, utrzymał się również w II Rzeczypospolitej. Istniało wówczas 16 dużych województw, które dzieliły się na powiaty, te natomiast na gminy. Znamienną cechą organizacji administracji terenowej było zespolenie większości działów administracji specjalnej z organami administracji ogólnej1. W historii Polski powojennej wyróżnić można kilka etapów kształtowania się aparatu administracji terenowej. Ich granice czasowe wyznaczają reformy zmieniające w sposób istotny bądź to kompetencje poszczególnych organów, bądź całą strukturę aparatu administracyjnego. Pierwszy etap obejmuje lata 1944 – 50 – odbudowy aparatu administracyjnego dokonano w oparciu o zasady wyrażone w Manifeście PKWN. PKWN sprawowało władzę poprzez wojewódzkie, powiatowe, miejskie i gminne rady narodowe. W 1950 roku przekształcono rady narodowe w instytucje władzy państwowej. Ponadto zmieniono organy administracji ogólnej i nie zespolonej przekazując ich kompetencje terenowym radom narodowym i ich organom wykonawczym. Kolejna reforma przeprowadzona w 1954 roku, dokonała zmian w siatce podziału zasadniczego, zniesiono wszystkie istniejące gminy tworząc w ich miejsce trzykrotnie mniejsze jednostki podziału terytorialnego - gromady2. W latach 1950 – 1975 administracja terenowa działała w układzie trójstopniowego podziału terytorialnego. Funkcjonowało 17 województw i 5 miast wyłączonych3, ponad 300 powiatów, a do 1954 roku około 300 gmin, zastąpionych w 1954 roku gromadami. Zasadnicze zmiany nastąpiły w 1975 roku4. Zniesiono powiaty, przekazując zadania i kompetencje organów powiatowych gminom i województwom5. Dwustopniowy podział administracyjny oznaczał zerwanie z tradycją podziału trójszczeblowego, z powiatem jako jednostką pośrednią pomiędzy gminą a województwem6.

I.

Reforma struktur i zasad funkcjonowania administracji publicznej.

Reforma administracji w latach 1989 – 1999.

Od 1989 roku reformy wewnętrzne w Polsce szły w trzech głównych kierunkach: - zmiany o charakterze politycznym, a więc tworzące zręby ładu demokratycznego, podstawy wolności jednostki, swobód obywatelskich i politycznych; - reformy ustroju gospodarczego, mające na celu zaprowadzenie gospodarki rynkowej opartej na prywatnej własności; - reformy związane z ustrojem państwa, przede wszystkim dotyczące struktur i zasad funkcjonowania administracji publicznej. W 1990 roku zlikwidowano rady narodowe i reaktywowano samorząd terytorialny. Zadania publiczne wykonywały odtąd w gminach organy samorządu terytorialnego – rada gminy, pochodząca z wyborów powszechnych oraz wyłaniany przez nią zarząd z wójtem lub burmistrzem7. Ustawa z 1990 roku przyznawała kompetencje prawodawcze wojewodzie i radzie gminy8. Dalsze etapy reformy administracyjnej przygotowane były w latach 1991 – 93. opracowano wtedy i skierowano do Sejmu projekty reformy powiatowej, mapę powiatową i warianty nowej mapy wojewódzkiej oraz ponad 150 projektów ustawodawczych. Przez cztery lata rządów postkomunistycznych trwał zastój. Zahamowano prace nad reformą terytorialną. Dopiero w latach 1996 – 97 przyjęto dwie ustawy reformujące zasady funkcjonowania rządu, odkładając do początku 1999roku wejście w życie ustawy o działaniach administracji rządowej. Gdy jesienią 1997 roku władzę w Polsce objęła z powrotem koalicja partii solidarnościowych rząd Jerzego Buzka jako swoją misję przyjął wyzwanie naprawy państwa. Oznaczało to wolę przebudowy ustroju administracyjnego po to, by na tej podstawie zreformować i uzdrowić liczne dziedziny życia publicznego. Reforma administracji publicznej jest faktem prawnym i politycznym. Wszystkie akty prawne reformy obowiązują - zostały przyjęte przez parlament i opublikowane w dziennikach ustaw. Obok uchwalenia nowych ustaw zmieniono, niekiedy w znacznym stopniu, prawie 200 ustaw obowiązujących, z zakresu różnych dziedzin administracji publicznej. W październiku 1998 roku odbyły się wybory do władz stanowiących wszystkie szczeble samorządu terytorialnego. Od 1 stycznia 1999 roku obowiązuje nowy podział administracyjny państwa i rozpoczęły pracę władze samorządowe wszystkich szczebli oraz zreformowana administracja rządowa. Ustawy kreujące nowy kształt terytorialnej władzy publicznej w Polsce.

1) 2)

ustawa z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie województwa (Dz. U. Nr 91, poz. 576) ustawa z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (Dz. U. Nr 91, poz. 578)

3) ustawa z dnia 5 czerwca 1998 roku o administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 91. poz. 577) 4) ustawa z dnia 1 lipca 1998 roku o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej ( Dz. U. Nr 106, poz. 668) 5) ustawa z dnia 16 lipca 1998 roku. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików wojewódzkich ( Dz. U. Nr 95, poz. 602) 6) ustawa z dnia 24 lipca 1998 roku o wejściu w życie ustawy o samorządzie województwa oraz ustawy o administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 99, poz. 631) 7) ustawa z dnia 24 lipca 1998 roku o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa (Dz. U. Nr 96, poz.603) zwana dalej ustawą o podziale terytorialnym 8) ustawa z dnia 24 lipca 1998 roku o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej – w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668) zwana dalej ustawą kompetencyjną; 9) ustawa z 13 października 1998 roku. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872) 10) ustawa z 26 listopada 1998 roku o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 i 2000 (Dz. U. Nr 150, poz. 983) 11) ustawa z 26 listopada 1998 roku o finansach publicznych (Dz. U. Nr 155, poz. 10140 12) ustawa z 29 grudnia 1998 roku o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. Nr 162, poz.1126), w której dokonano m. in. zmiany ustawy o samorządzie terytorialnym, noszącej od 1 stycznia 1999 roku tytuł „ ustawa o samorządzie gminnym” oraz kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto w drodze odrębnych nowelizacji zmieniono kolka innych ustaw ustrojowych, w tym w szczególności o regionalnych izbach obrachunkowych (ustawa z 18 grudnia 1998 roku – Dz. U. Nr 160, poz. 1062) i o samorządowych kolegiach odwoławczych (ustawa z grudnia 1998 roku – Dz. U. Nr 162, poz. 1124). Podstawy konstytucyjne reformy.

Od 1997 roku obowiązuje w Polsce nowa Konstytucja. Przyjęte rozwiązania strukturalne decentralizujące ustrój administracyjny państwa wynikają z zasad ustrojowych Rzeczypospolitej zawartych w konstytucji: - zasada unitarności (jedności) państwa polskiego9, - zasada podziału i wzajemnego równoważenia się władz10, - klauzula korporacyjna11, - zasada decentralizacji władzy publicznej12.

Stanowią one praktyczną, ustrojową konsekwencję nowej filozofii państwowej, zanotowanej już w preambule do konstytucji, opartej na fundamencie pomocniczości i solidarności. Decentralizacja terytorialna nie jest zatem, w świetle art. 15 ust. 1 Konstytucji, żadnym szczególnym przywilejem społeczności lokalnych i regionalnych, lecz podstawową zasadą ustrojową Rzeczypospolitej. Funkcję w stosunku do niej pierwotną, bo podstawową, spełnia klauzula korporacyjna „ Wspólnota samorządowa „ jest związkiem publiczno prawnym osób zamieszkujących daną jednostkę terytorialną. Decentralizacja terytorialna dotyczy nie tylko porządku prawnego i administracyjnego, lecz odnosi się do społeczności lokalnych i regionalnych i dotyczy w związku z tym również zasad wykonywania władzy politycznej13. Klauzula korporacyjna ma swoją konsekwencję w postaci podmiotowości publicznoprawnej jednostek samorządu terytorialnego, które wykonują przypisane im zadania publiczne „ w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność14. Z powodu dyskusji w sprawie powiatów, która się toczyła przez kilka lat, w konstytucji nie wymieniono, poza gminą, żadnych innych nazw jednostek samorządu terytorialnego, pozostawiając ich ustalenie do ustawy zwykłej, razem z rozstrzygnięciem kształtu podziału administracyjnego państwa15. W rezultacie samorząd terytorialny został w konstytucji opisany za pomocą kategorii ogólnych, odnoszących się do regionalnego lub lokalnego charakteru spraw publicznych, a zatem do funkcji spełnianych przez poszczególne segmenty władzy terytorialnej. W takim ujęciu konstytucja wymienia samorząd oraz samorząd lokalny, przy zastrzeżeniu podstawowego charakteru gminy. Poza gminą, do tej kategorii samorządu lokalnego ustawodawstwo zaliczyło jeszcze powiat16. natomiast samorząd regionalny funkcjonuje w województwie17.

II.

Ustrój terytorialny administracji w Polsce.

Podstawowe słabości modelu administracji publicznej do końca 1998 r.

1)

Kwestie ustrojowe:

a) chaotyczność i konfliktowość podziału zadań i kompetencji między administracją rządową i samorządem terytorialnym, a także między poszczególnymi „poziomami” władzy w konsekwencji powodujące rozmycie odpowiedzialności i prowadzące do obniżenia autorytetu władzy publicznej w Polsce; b) brak możliwości wpływania obywateli na politykę prowadzoną przez władze i brak obywatelskiej kontroli nad działaniami administracji publicznej w ogromnej przestrzeni rozciągającej się między gminą, której organy odpowiadały politycznie przed lokalną wspólnotą mieszkańców, a centrum państwa, gdzie rząd wykonywał postanowienia Sejmu, odpowiedzialnego przed całym narodem; c) wysoki poziom centralizacji systemu budżetowego, w którym udział publicznych wydatków lokalnych, realizowanych przez gminy wynosił zaledwie 15% wydatków publicznych ogółem18; d) utrzymywanie z środków budżetu państwa całej, bardzo rozbudowanej struktury, tworzącej rdzeń sektora publicznego, zwanej potocznie „sferą budżetową”; e) rozbudowana sieć administracji rządowej, w tym w szczególności specjalnej, tak w układzie pionowym jak i poziomym19. Równocześnie przestarzałe i nieskoordynowane systemy informacyjne powodowały, że poszczególne organy administracji nie posiadały precyzyjnych informacji niezbędnych do celów regulacyjnych i zarządzania.

2)

Podział terytorialny kraju na 49 województw20.

a) nie stanowiły jednostek terytorialnych, które można określić mianem regionu w znaczeniu geograficznym, przestrzennym i historycznym, b) nie dysponowały porównywalnymi potencjałami rozwojowymi, bowiem obok województw silnych ekonomicznie występowały takie, które nie posiadały zasobów niezbędnych do samodzielnego rozwoju, c) nie dysponowały one żadnymi instrumentami realizacji polityki intraregionalnej21np. własnym budżetem, d) nie posiadały ciał przedstawicielskich dysponujących mandatem do prowadzenia własnej polityki regionalnej, a wojewoda był jedynie reprezentantem rządu centralnego i nie mógł pełnić roli autentycznego gospodarza regionu. Cele reformy administracji.

1) Zwiększenie sterowalności państwa poprzez przeniesienie wielu zadań i kompetencji z centrum do województwa oraz z województwa do powiatów lub gmin i tym samym skupienie aktywności władz centralnych na kwestiach strategicznych. 2) Uporządkowanie systemu terytorialnego poprzez stworzenie dwóch, dotąd nieistniejących, kategorii jednostek samorządu terytorialnego – podmiotów prawa publicznego: a) dużych województw, zdolnych do prowadzenia polityki regionalnej i wykonywania tych zadań, które posiadają charakter ponad lokalny, a równocześnie nie mają charakteru ogólnopaństwowego i nie obejmują całego kraju, ich znaczenie wzrasta i podołanie im stanowić będzie jedno z głównych wyzwań początku przyszłego stulecia, b) powiatów wykonujących te wszystkie zadania o charakterze lokalnym, których nie może samodzielnie wykonywać gmina.

3) Zmiana systemu finansów publicznych, w szczególności poprzez zmianę relacji między sumą budżetów jednostek samorządu terytorialnego a PKB, 4) Budowa demokratycznych instytucji społeczeństwa obywatelskiego na wszystkich stopniach zasadniczego podziału terytorialnego kraju: w gminie, powiecie i województwie; oznacza to wprowadzenie w nowym województwie i w powiecie reprezentacji społeczności regionalnej i lokalnej, wybieranej w wyborach bezpośrednich. 5) Przystosowanie organizacji terytorialnej kraju i struktur samorządu terytorialnego do standardów Unii Europejskiej. Umożliwi to wykorzystanie instrumentów prawnych i ekonomicznych wypracowanych przez Unię a służących rozwojowi regionalnemu i lokalnemu, a także współpracy międzyregionalnej.

Osiągnięcie tych celów jest niezbędne, jeśli Polska ma zasługiwać na miano demokratycznego państwa zdecentralizowanego, o dominującym układzie terytorialnym, zdolnego do długookresowego rozwoju. Zasady reformy administracji.

Reformowanie wszelkiej władzy publicznej powinno odbywać się przy uwzględnieniu aprobowanego systemu wartości historycznych doświadczeń, praktyki ustrojowej, co wyraża się w przyjęciu określonych reguł i postulatów odnoszących się do kształtowanego nowego ustroju, w tym przypadku terytorialnego, państwa. Zasada pomocniczości (subsydiarności) oznacza takie rozłożenie zadań, zgodnie z który państwo jako całość wykonuje tylko te zadania, które nie mogą być realizowane przez

samych obywateli lub przez ich wspólnoty czy organizacje. Podstawową wartością jest człowiek – obywatel, który we współdziałaniu z innymi powinien rządzić na różnych poziomach sprawowania władzy publicznej22. Państwo natomiast bierze na siebie to, czego żadna struktura obywatelska wykonać nie potrafi i nie może. Zasada pomocniczości rozumiana jako zasada organizacji państwa posiada dwa aspekty: - negatywny, zgodnie z którym wszelka władza, w tym administracja, nie powinna przeszkadzać indywidualnej i lokalnej aktywności publicznej - pozytywny, oznaczający misję administracji do pobudzania, podtrzymywania i uzupełniania wysiłków tych podmiotów, które nie są samowystarczalne.

W praktyce ustrojowej zasada pomocniczości wyznacza określone postulaty organizacyjne dla administracji: · Postulat decentralizacji, czyli takiego rozłożenia zadań między szczeblem centralnym i niższymi, w którym nie występuje hierarchiczne podporządkowanie organów ani w zakresie osobowym, ani rzeczowym, zaś organy szczebli niższych korzystają z prawa ustanowionej samodzielności i niezależności, podlegając jedynie nadzorowi sprawowanemu według kryterium legalności. · Postulat dekoncentracji, który w obrębie ograniczonej sfery podlegającej administracji rządowej nakazuje wyposażyć w możliwie szerokie uprawnienia, kosztem administracji centralnej, lokalne i regionalne agendy rządowe. Zasada unitarnego charakteru państwa. Polska jest krajem w którym pełną i wyłączną suwerenność posiada państwo jako całość, zaś jednostki samorządu terytorialnego, nawet te ukształtowane na najwyższym stopniu podziału terytorialnego, czyli województwa, nie mają żadnych atrybutów, charakterystycznych dla państwa federalnego lub państwa, w którym występują regiony autonomiczne jak np. własne konstytucje, ustawodawstwo, parlament, system sądowniczy etc. Gwarancje utrzymania unitarnego charakteru państwa: · jeden i jednolity system prawny tworzony przez Sejm i Senat jako jedyne konstytucyjne organy ustawodawcze23, · jednolite obywatelstwo związane z państwem, a nie z jego poszczególnymi jednostkami terytorialnymi · jednolite zasady organizacji aparatu administracji publicznej, przewidującej, w szczególności, wprowadzenie pojęcia władzy administracji ogólnej, czyli takiej, która jest odpowiedzialna na każdym poziomie podziału terytorialnego za realizację interesu ogólnopaństwowego, czyli za sam skutek działania administracji24,

· ustawowe określenie zasad ustrojowych samorządu lokalnego (gminnego i powiatowego) i regionalnego (wojewódzkiego) dotyczące, w szczególności, systemu organów, ich wzajemnych relacji, składu, trybu powoływania, nadzoru, · identyczny status prawny wszystkich jednostek samorządu terytorialnego danego szczebla25, · ustawowe i jednolite określenie systemu finansowego, w tym zwłaszcza podatkowego, zakładającego przyznanie organom jednostek samorządu terytorialnego nie władztwa podatkowego, a jedynie prawa do określania: wysokości stawek podatkowych, kategorii ulg, stosowania zwolnień itp. · ukształtowanie silnego sądu administracyjnego w systemie nadzoru nad samorządem terytorialnym, w tym wojewódzkim. Trzecim zasadniczym założeniem reformy było przywrócenie trójstopniowego podziału terytorialnego obejmującego gminy, powiaty i województwa, jako najwłaściwsze dla Polski. Argumenty za takim rozwiązaniem związane są z charakterem oraz zakresem zadań i kompetencji przypisanych poszczególnym kategoriom jednostek samorządu terytorialnego, a także z postulatem zbudowania struktur administracji publicznej porównywalnych ze strukturami występującymi w państwach Unii Europejskiej o zbliżonych do Polski parametrach powierzchni i liczby ludności. We Francji, Włoszech, Hiszpanii, a także w Niemczech, występuje trójstopniowy zasadniczy podział terytorialny kraju i jest to rezultat długiej ewolucji, zakończonej dopiero przed niewielu laty, wtedy, gdy rozwój cywilizacyjny tych państw wraz z procesem integracji europejskiej unaocznił konieczność utworzenia, obok istniejących dwóch poziomów władzy lokalnej, nowych26dużych, ponad lokalnych struktur władzy publicznej. Nikt dzisiaj w tych krajach nie neguje odniesienia dla działań państwa, zwłaszcza w sferze gospodarczej, a także jest podmiotem współpracy międzynarodowej i adresatem znaczącej pomocy ze strony organów Unii. Rozdział odpowiedzialności publicznoprawnej.

Zgodnie z konstytucją, sprawy publiczne dzielą się na sprawy o charakterze ogólnopaństwowym i na sprawy dotyczące wspólnot samorządowych różnych szczebli. Podział ten wyznacza różne porządki organizacyjne w administracji, w ramach których są prowadzone sprawy publiczne. W sprawach o charakterze ogólnopaństwowym domniemanie odpowiedzialności przysługuje Radzie Ministrów kierującej administracją rządową, przy czym do kategorii tych spraw ustawodawca konstytucyjny zalicza także zadania zastrzeżone na podstawie ustaw do prowadzenia przez samorząd terytorialny27. Są to sprawy z zakresu administracji rządowej, wykonywane przez samorząd jako zadania zlecone28. rozwinięcie tych ustaleń konstytucyjnych następuje w art. 1 i 2 ustawy o administracji rządowej w województwie29. w sprawach dotyczących wspólnot samorządowych różnych szczebli30pireszeństwo przysługuje właściwym władzom samorządu terytorialnego31, przy czym zadania publiczne służą

zaspakajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadanie własne32. zasada domniemania odpowiedzialności samorządu terytorialnego w sprawach lokalnych i regionalnych uzupełniona jest istotnym domniemaniem odpowiedzialności gminy jako pierwotnej33. Domniemanie odpowiedzialności gminy jako pierwotnej dotyczy obu układów kompetencyjnych, w których działa gmina: zarówno porządku lokalnego34, gdzie pozycja gminy wynika z faktu, iż jest ona podstawową jednostką samorządu teryt.36 W sferze rozdziału odpowiedzialności ważna jest zasada przysługiwania samorządom „istotnej części” zadań publicznych37, która stanowi materialnoprawną gwarancję procesu decentralizacji. Drugą zasadą jest gwarancja zabezpieczenia finansowego realizacji zadań przez samorząd, ujęta w postaci zasady adekwatności (odpowiedzialności środków do zadań przyjęta z Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego ratyfikowanej przez Polskę w 1994 roku.

III. Zadania i kompetencje samorządu terytorialnego. Zasady rozdziału zadań i kompetencji między: gminę, powiat i województwo.

Spośród trzech szczebli samorządu terytorialnego, jedynie w odniesieniu do samorządu powiatowego, przyjęto za wyłączną podstawę wyznaczenia zakresu jego działania, enumeracje przedmiotową. Zarówno bowiem gmina, jak i samorząd województwa, obok ich zadań i kompetencji wyraźnie określonych ustawami, opierają swój zakres działania na klauzulach generalnych zakresu odpowiedzialności: gmina w zakresie spraw lokalnych, samorząd województwa w zakresie spraw o znaczeniu wojewódzkim (regionalnym). Ustawa powiatowa stwierdza, że do zakresu działania powiatu należą tylko określony ustawami zadania publiczne o charakterze ponad gminnym38 Zakres odpowiedzialności gminy bazuje na klauzuli generalnej39. stosunki między powiatem a gminą zostały oparte na zasadzie uzupełniania, a nie podległości (podporządkowania). Podstawowy charakter gminy wyraża się w podwójnym domniemaniu jej kompetencji: jest ona właściwa we wszystkich sprawach publicznych o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżonych na rzecz innych podmiotów, co rozstrzyga w przypadku ewentualnej konkurencji z powiatem. Ponadto gmina jest także właściwa w zakresie wszystkich zadań samorządu terytorialnego nie zastrzeżonych dla innych jednostek samorządu40, co z kolei jest istotne, zwłaszcza dla dużych miast, w relacjach z samorządem województwa. Samorząd województwa właściwy jest w sprawach regionalnych41wykonuje zadania publiczne o znaczeniu wojewódzkim, nie zastrzeżone ustawami na rzecz organów administracji rządowej, przy czym zakres działania samorządu województwa nie narusza samodzielności powiatu i gminy42 . Inne zadania komunalne o charakterze ponad gminnym tzn. zadania przekraczające zdolność pojedynczych gmin, które jednak nie zostały wyraźnie przypisane do zakresu działania odpowiedzialności gmin i są przez nie wykonywane w formach współdziałania między komunalnego.

Powiat ani tym bardziej województwo nie może przejmować takich zadań43, a gdyby tak się stało, będzie to działanie podjęte z naruszeniem prawa. W powyższym stanie rzeczy, inaczej niż w odniesieniu do gminy i do samorządu województwa, do powiatu nie ma zastosowania podział zadań publicznych na zadania o charakterze dobrowolnym i obowiązkowym. Nie ma bowiem w powiecie takich zadań, których podjęcie zależy zaledwie od woli władzy i posiadania środków, co jest charakterystyką zadania dobrowolnego. Wszystkie zadania powiatowe są enumeratywnie wyliczone i określone ustawowo, są więc w tym sensie obowiązkowe, że jeśli powiat ich nie podejmuje, to jedynie dlatego, iż nie ma takiej potrzeby, bo nie ma przedmiotu działania44. powiat nie może uchylić od odpowiedzialności w żadnym zakresie przypisanych mu spraw, choć w niektórych dziedzinach władze powiatu mogą, na gruncie przepisów szczegółowych, dokonać wyboru co do formy organizacyjnej (finansowej itp.) prowadzonego zadania. Zlecanie jednostkom samorządu terytorialnego prowadzenia zadań z zakresu administracji rządowej może obecnie dochodzić do skutku na podstawie ustawy lub w drodze porozumienia, przy czym ta druga formuła odnosi się jedynie do samorządu lokalnego (gminy i powiatu), na gruncie ogólnych podstaw prawnych zawartych w obu odnośnych ustawach ustrojowych45. Ustawowe zlecenie władzom samorządu terytorialnego prowadzenia zadań z zakresu administracji rządowej przybiera obecnie dwie podstawowe formy. Pierwsza stosowana do wszystkich jednostek samorządu terytorialnego polega na przekazywaniu zadania rządowego, które samorząd wykonuje przy pomocy własnych organów i jednostek organizacyjnych. Druga ma zastosowanie wyłącznie w powiecie i polega na przekazywaniu do powiatu, wraz z zadaniem z zakresu administracji rządowej również organów administracyjnych prowadzących dane zadanie46. przy zastosowaniu tej konstrukcji władze powiatu stały się zwornikiem między interesami lokalnymi i lokalną odpowiedzialnością władz samorządowych za stan porządku publicznego i bezpieczeństwa zbiorowego na danym terenie a funkcjami ogólnopaństwowymi47, wykonywanymi w terenie za pośrednictwem administracji specjalnych należących do powiatowej administracji zespolonej. W tym zakresie szczególne znaczenie, obok zespolenia organizacyjnego ma kwestia zwierzchnictwa starosty nad administracjami specjalnymi: służbami, inspekcjami, strażami. W nowym ustroju terytorialnym również organy administracji rządowej w województwie (w tym i sam wojewoda) działają na podstawie i w granicach określonych przez ustawy48. oznacza to, że zakres działania wojewody i innych terenowych organów administracji rządowej oparty został na ustaleniach pozytywnych, wynikających z samej ustawy o administracji rządowej i z innych ustaw prawa przedmiotowego, bez zastosowania klauzuli generalnej. Nowe kompetencje samorządu terytorialnego.

Zmiany dotyczące zadań i finansów gminy:

opiniowanie planów zagospodarowania przestrzennego województw oraz uzgadnianie z województwami kwestii związanych z umieszczaniem w planach gminnych zadań regionalnych49; wydawanie pozwoleń na budowę i decyzji administracyjnych w ramach prawa budowlanego – na podstawie porozumienia ze starostą50; przejęcie na wniosek gminy zadań starosty z zakresu geodezji i kartografii, po spełnieniu warunków określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów51; ustalanie opłat w gminnym transporcie zbiorowym oraz w taksówkach;

przeprowadzanie kontroli przestrzegania przepisów o ochronie środowiska (zarząd gminny) oraz występowanie w charakterze oskarżyciela publicznego w sprawach o wykroczenia przeciw tym przepisom (wójt, burmistrz)52; prowadzenie gimnazjów, ewidencji szkól i placówek niepublicznych, zakładanie własnych placówek oświatowych o zasięgu gminnym53; pełnienie funkcji organu założycielskiego wobec samodzielnych publicznych ZOZ – ów (lecznictwo otwarte)54; zarządzanie ewakuacji i podejmowanie innych działań wobec zagrożeń oraz inne uprawnienia dotyczące organizowania akcji ratowniczych, w tym koordynacja zadań w ramach krajowego systemu ratowniczo – gaśniczego na obszarze gminy55; uchwalanie założeń planu zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i gaz w gminie, a w razie nie realizowania tych założeń przez przedsiębiorstwa energetyczne możliwość opracowania i uchwalania planu zaopatrzenia gminy w te media, ze wskazaniem zadań obligatoryjnych dla przedsiębiorstw56; opiniowanie udzielania koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie oraz wyrażanie zgody na wydobywanie kopalin pospolitych (wójt, burmistrz); opiniowanie kandydata na komendanta komisariatu Policji (wójt, burmistrz)57.

Wzrosły możliwości przejmowania przez gminy niektórych zbędnych innym podmiotom składników mienia publicznego, pod warunkiem ich wykorzystania do realizacji swoich zadań publicznych. Nieznacznemu rozszerzeniu uległy też zadania administracyjne gmin. Ponadto organy gmin uzyskały następujące uprawnienia wobec różnych służb i inspekcji w zakresie stanu bezpieczeństwa na terenie gminy: a) rozpatrywanie informacji o stanie bezpieczeństwa na terenie gminy i ewentualne wskazanie niezbędnych kierunków działań odpowiednich służb (rada gminy) w dziedzinach ochrony środowiska (PIOŚ), bezpieczeństwa sanitarnego (PIS) oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego (Policja); b) wydawanie poleceń służbom i inspekcjom (wójt, burmistrz) w przypadku wystąpienia bezpośredniego zagrożenia społeczności lokalnej w zakresie bezpieczeństwa: środowisk (PIOŚ), sanitarnego (PIS), sanitarno – weterynaryjnego (powiatowemu lekarzowi

weterynarii), przeciw pożarowego (straży pożarnej), bezpieczeństwa i porządku publicznego (Policji).

Zadania powiatów.

Wszystkie sprawy lokalne, które nie są realizowane przez gminy, w tym zwłaszcza te zadania administracyjne i z zakresu usług publicznych, których zasięg jest ponadgminne (przekracza obszar przeciętnej gminy), otrzymuje do wykonywania samorząd powiatowy.

Zadania administracyjne powiatów obejmują: a) zadania z zakresu prawa budowlanego z możliwością przekazania gminom w drodze porozumienia58, b) sprawy z zakresu geodezji i kartografii, z obowiązkiem przekazania (na wniosek) gminom, które spełniły warunki określone w rozporządzeniu59, c) rejestracja pojazdów, wydawanie i zatrzymywanie praw jazdy oraz szkolenie kierowców60, d) niektórych spraw z zakresu ochrony środowiska (odpadów), prawa wodnego i ochrony przyrody61, e) niektórych spraw dotyczących zabezpieczenia imprez masowych, organizowania uroczystości i pielgrzymek religijnych, prowadzenia zbiórek publicznych itp. (na obszarze powiatu), f) g) prowadzenia niektórych ewidencji i rejestrów, nadzór nad stowarzyszeniami62, zmiana imion i nazwisk oraz niektórych spraw dotyczących obywatelstwa63,

h) niektórych spraw z zakresu geologicznego i górniczego, prowadzenia administracji geologicznej64, i) ewidencjonowanie i nadawanie uprawnień średnim szkołom niepublicznym65, j) niektóre decyzje z zakresu pomocy społecznej, zatrudnienia i przeciwdziałania bezrobociu, ubezpieczeń społecznych, zaopatrzenia emerytalnego66, k) wydawanie określonych w ustawach decyzji z zakresu działania powiatowej inspekcji weterynaryjnej, inspekcji sanitarnej i nadzoru budowlanego oraz innych przejętych w drodze porozumienia służb i inspekcji (starostowie), a także sprawy administracyjne z zakresu działania Policji i Straży Pożarnej (komendanci powiatowi jako I instancja)67.

Zadania z zakresu usług i organizowania życia zbiorowego społeczności powiatowych obejmują:

a) opiniowanie planów zagospodarowania przestrzennego gmin i województwa oraz – fakultatywnie- własne prace analityczne i studialne w tym zakresie68, b) przydzielanie gruntów Skarbu Państwa ogrodom działkowym (zlecone)69,

c) możliwość nieodpłatnego uzyskania (na wniosek zarządu powiatu) nieruchomości, z niektórych części zasobu Skarbu Państwa, d) zadania z zakresu geodezji i kartografii (zasób powiatowy: ewidencja gruntów i budynków, gleboznawcza klasyfikacja gruntów, ewidencja sieci uzbrojenia terenu, a także m.in.: wykonywanie mapy podstawowej, zakładanie osnów szczegółowych oraz prowadzenie powszechnej taksacji nieruchomości), e) budowa, utrzymanie, modernizacja i zarządzanie siecią dróg powiatowych, zaliczanie dróg do tej kategorii oraz ustalanie ich przebiegu, opiniowanie zaliczania i przebiegu dróg wojewódzkich70, f) g) zarządzanie ruchem na drogach gminnych i powiatowych, organizowanie i prowadzenie powiatowego transportu publicznego,

h) przeprowadzanie kontroli przestrzegania przepisów o ochronie środowiska oraz występowanie w charakterze oskarżyciela publicznego w sprawach o wykroczenia przeciw tym przepisom, i) dysponowanie powiatowym funduszem ochrony środowiska – na cele związane z zagospodarowaniem odpadów stałych, j) niektóre zadania z dziedziny ochrony przyrody oraz ochrony gruntów rolnych i leśnych71, k) koordynowanie akcji społecznej w wypadku klęski żywiołowej na terenie powiatu oraz udziału w krajowym systemie ratowniczym, l) wykonywanie funkcji organu założycielskiego wobec publicznych szpitali ogólnych, wykonywanie niektórych innych zadań z zakresu ochrony zdrowia72, m) n) prowadzenie powiatowych instytucji kulturalnych i bibliotek publicznych73, prowadzenie powiatowych instytucji kultury fizycznej,

o) prowadzenie publicznych szkół średnich i innych placówek oświatowych, wychowawczych i pedagogicznych (w tym bibliotek)74,

p) zadania z zakresu przeciwdziałania praktykom monopolistycznym i zwalczania nieuczciwej konkurencji ochrony interesów – powiatowy rzecznik konsumentów75, q) niewielkie zadania dotyczące rolnictwa i dziedzin pokrewnych,

r) ponad gminne zadania z zakresu pomocy społecznej, w tym prowadzenia powiatowych centrów pomocy rodzinie oraz z zakresu zatrudnienia, przeciwdziałania bezrobociu76.

Powiat otrzymał ponadto część zadań z zakresu policji, służb inspekcji i nadzorów: ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, ochrony przeciwpożarowej i ratownictwa, powiatowego inspektora sanitarnego, powiatowego lekarza weterynarii, powiatowego inspektora nadzoru budowlanego77.

W drodze porozumienia powiat może przejmować inne zadania inspekcyjno – policyjne od wojewodów, w zakresie: inspekcji ochrony środowiska, służby konserwacji zabytków, inspekcji ochrony roślin, inspekcji skupu i przetwórstwa artykułów rolnych, inspekcji nasiennej.

Ponadto organy powiatu (analogicznie jak gminy uzyskują uprawnienia wobec różnych służb i inspekcji w zakresie stanu bezpieczeństwa na terenie powiatu.

Zadania samorządów województw.

Samorządy województw jako podmioty polityki regionalnej otrzymały przede wszystkim zadania związane z realizacją tej polityki. Prowadzą także usługi publiczne i niektóre inne zadania publiczne o zasięgu regionalnym. Uprawnienia administracyjne samorządów województw są nieliczne i nie dotyczą indywidualnej obsługi administracyjnej obywateli. Samorządy województw nie uczestniczą też w realizowaniu zadań z zakresu policji, służb, inspekcji i nadzoru. Do zadań i uprawnień samorządów województwa w zakresie prowadzenia polityki regionalnej należy: a) prowadzenie własnej polityki rozwoju regionalnego78 : opracowywanie i uchwalanie strategii rozwoju regionu,

podejmowanie współpracy z innymi jednostkami samorządu terytorialnego i innymi podmiotami, w celu realizacji określonych strategii kierunków rozwoju79, tworzenia i przystępowania do spółek prawa handlowego – bez ograniczeń w sferze użyteczności publicznej, a poza nią w spółkach prowadzących promocję, edukację i działalność wydawniczą, służącą rozwojowi województwa80. b) udział w realizacji zadań ujętych w polityce regionalnej państwa81:

opracowywanie projektów dotyczących realizacji zadań ujętych w polityce regionalnej państwa, prowadzenie negocjacji w sprawie warunków realizacji tych projektów,

zawieranie z rządem kontraktów regionalnych, umożliwiających gwarantowanie środków na ich realizację, zarówno w budżecie państwa, jak i w budżecie województwa przez okres kilku lat, c) prowadzenie współpracy z Rządowym Centrum Studiów Strategicznych; realizacja programów regionalnych Unii Europejskiej: w ramach umów z rządem – w zakresie programów uzgadnianych z UE przez rząd82,

w ramach umów zawieranych bezpośrednio z dyrekcjami Komisji Europejskiej – w zakresie programów adresowanych przez UE do regionów; d) wykorzystywanie innych instrumentów z zakresu uprawnień samorządów województw jako narzędzi prowadzenia polityki regionalnej, w tym: opracowywanie i uchwalanie planów zagospodarowania województw oraz negocjowania z gminami umieszczenia wynikających z nich zadań w planach zagospodarowania przestrzennego gmin83,

wykorzystywanie pozostających w gestii województw funduszów celowych do stymulowania rozwoju województwa w kierunkach określonych w przyjętej strategii rozwoju84.

Usługi publiczne i inne zadania z zakresu organizowania życia publicznego o zasięgu regionalnym:

a) zadania z zakresu planowania przestrzennego, w tym: sporządzanie i uchwalanie planu zagospodarowania województwa, uchwalanie programów wynikających z planu i z przyjętej strategii rozwoju, opiniowanie planów zagospodarowania przestrzennego gminy85; b) możliwość nieodpłatnego uzyskania niektórych rodzajów nieruchomości z zasobu Skarbu Państwa86; c) zadania z zakresu geodezji i kartografii, w tym prowadzenie zasobu wojewódzkiego oraz wykonywanie map topograficznych i tematycznych dla obszaru województwa87; d) budowa, utrzymanie, modernizacja i zarządzanie siecią dróg wojewódzkich, zaliczanie dróg do tej kategorii oraz ustalanie ich przebiegu, opiniowanie zaliczania i przebiegu dróg krajowych; e) zarządzanie ruchem na drogach wojewódzkich i ewentualnie krajowych;

f) organizowanie i nadzór nad funkcjonowaniem wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego; g) organizowanie i prowadzenie wojewódzkiego transportu publicznego88;

h) powoływanie rady nadzorczej Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i delegowanie do niej przedstawicieli; i) podejmowanie w porozumieniu z wojewodą działań w celu usunięcia nadzwyczajnych zagrożeń dla środowiska i usuwania ich skutków; j) prowadzenie rachunków redystrybucyjnych dla wszystkich opłat związanych z korzystaniem ze środowiska; k) opinia założeń programów energetycznych i wniosków o udzielenie koncesji w zakresie energetyki, a także opiniowanie gospodarki zasobami wód śródlądowych; l) niektóre zadania z zakresu ochrony przyrody oraz gruntów rolnych i leśnych89;

m) wykonywania funkcji organów założycielskich wobec samodzielnych publicznych szpitali specjalistycznych (wojewódzkich), wykonywanie wobec nich funkcji właścicielskich, wykonywanie niektórych innych zadań z zakresu ochrony zdrowia90; n) prowadzenie wojewódzkich instytucji kulturalnych i bibliotek publicznych oraz wojewódzkich instytucji kultury fizycznej91; o) prowadzenie niektórych placówek oświatowo – wychowawczych oraz placówek kształcenia i dokształcania nauczycieli; p) możliwość dofinansowania szkół wyższych, inicjatywa w tworzeniu i zakładaniu wyższych szkół zawodowych92; q) r) występowanie z inicjatywą komercjalizacji przedsiębiorstw państwowych; niektóre zadania dotyczące rolnictwa i dziedzin pokrewnych;

s) regionalne zadania z zakresu pomocy społecznej, w tym prowadzenie regionalnych ośrodków polityki społecznej; t) wykonywanie zadań z zakresu zatrudnienia i przeciwdziałania bezrobociu93.

Ustawa ustrojowa o samorządzie województwa, która doprowadziła do powstania w Polsce po raz pierwszy w jej dziejach podmiotów polityki regionalnej, określiła jednocześnie podstawowe kierunki działań, jakie samorządy województw będą podejmować w tym zakresie. Ustawa kompetencyjna wprowadziła wiele nowych rozwiązań, które choć ulegną jeszcze w przyszłości licznym uzupełnieniom i modyfikacją dają także gminom i powiatom określone narzędzia aktywnego wpływu na politykę rozwoju regionalnego. Dochody jednostek samorządu terytorialnego94

Podstawowym warunkiem właściwego wykonywania zadań przez organy lokalne jest wyposażenie ich w odpowiednie środki finansowe. Rozwiązania prawne dotyczące dochodów decydują o zakresie i możliwości działania tych organów. Struktura gospodarki budżetowej będąca konsekwencją podziału terytorialnego państwa wymaga stosownego podziału dochodów. Podstawowym sposobem podziału dochodów jest podział poszczególnych źródeł pomiędzy szczeble gospodarki budżetowej. Dochodami gminy są95: a) wpływy z ustalania i pobierania na podstawie odrębnych ustaw podatków: od nieruchomości, rolnego, leśnego, od środków transportowych, działalności gospodarczej osób fizycznych, spadków i darowizn, posiadania psów; b) wpływy z opłat: skarbowej, eksploatacyjnej, lokalnych itp.;

c)

udziały w podatkach stanowiących dochód budżetu państwa w wysokości:

27,6% wpływów z podatków dochodowego od osób fizycznych, zamieszkałych na terenie gminy, 5% wpływów z podatku dochodowego od osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, mających siedzibę na terenie gminy; d) subwencja ogólna;

e) dochody uzyskiwane przez jednostki budżetowe gmin oraz wpłaty od zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych gminy; f) dotacje celowe z budżetu państw z zakresu administracji rządowej zlecone gminom oraz inne zadania zlecone ustawami; g) h) odsetki od środków finansowych gminy gromadzonych na rachunkach bankowych; dochody z majątku gminy.

Ponadto dochodami gminy mogą być: dotacje celowe na dofinansowanie własnych zadań gmin,

dotacje celowe na zadania realizowane przez gminę na podstawie porozumień z organami administracji rządowej lub z innymi jednostkami samorządu terytorialnego, dotacje celowe z budżetu państwa na usuwanie bezpośrednich zagrożeń dla bezpieczeństwa i porządku publicznego, dotacje z funduszy celowych, spadki, zapisy i darowizny, odsetki od pożyczek udzielanych przez gminę,

opłata prolongacyjna oraz odsetki od nieterminowo regulowanych należności, stanowiących dochody gmin, odsetki i dywidendy od kapitału wniesionego do spółek, dochody z kar pieniężnych i grzywien, określonych odrębnymi przepisami, inne dochody należne gminom na podstawie odrębnych przepisów .

Dochodami powiatów są96:

udział, w wysokości 1% wpływów, ze stanowiącego dochód budżetu państwa dochodowego od osób fizycznych, zamieszkałych na terenie powiatu; subwencja ogólna;

dochody uzyskiwane przez jednostki budżetowe powiatu oraz wpłaty od zakładów budżetowych powiatu; dotacje celowe z budżetu państwa na realizację zadań służb, inspekcji i straży, o których mowa w ustawie o samorządzie powiatowym; dotacje celowe z budżetu państwa na zadania z zakresu administracji rządowej, wykonywane przez powiat; dotacje celowe z budżetu państwa na finansowanie zadań własnych powiatu; odsetki od środków finansowych powiatu, gromadzonych na rachunkach bankowych; dochody w majątku powiatu.

Ponadto dochodami powiatu mogą być97: dotacje celowe na dofinansowanie zadań własnych powiatów, ---dotacje celowe z budżetu państwa na usuwanie bezpośrednich zagrożeń dla bezpieczeństwa i porządku publicznego, dotacje z funduszy celowych, dotacje celowe na zadania wykonywane przez powiat na podstawie,

porozumień zawartych z organami administracji rządowej lub z innymi jednostkami samorządu terytorialnego, spadki, zapisy i darowizny, odsetki od pożyczek udzielanych przez powiat, odsetki od nieterminowo przekazywanych należności, stanowiących dochody powiatu, odsetki i dywidendy od kapitału wniesionego do spółek, dochody z kar pieniężnych i grzywien określonych odrębnymi przepisami, inne dochody należne powiatom na podstawie odrębnych przepisów.

Dochodami województwa są98: udziały w podatkach stanowiących dochód budżetu państwa w wysokości:

a) 1,5 % wpływów z podatku dochodowego od osób fizycznych, zamieszkałych na terenie województwa, b) 0,5 % wpływów z podatku dochodowego od osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, mających siedzibę na terenie województwa, subwencja ogólna,

dochody uzyskiwane przez jednostki budżetowe województwa oraz opłaty od zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych województwa, dotacje celowe z budżetu państwa na zadania z zakresu administracji rządowej wykonywane przez województwo na podstawie odrębnych przepisów, dotacje celowe z budżetu państwa na finansowanie zadań własnych województwa, dochody z majątku województwa.

Ponadto dochodami województwa mogą być:99: dotacje celowe na dofinansowanie zadań województwa,

dotacje celowe na zadania wykonywane przez województwo na podstawie porozumień zawartych z organami administracji rządowej lub z innymi jednostkami samorządu terytorialnego, dotacje celowe dla państwowych uczelni zawodowych, utworzonych na wniosek sejmiku województwa, dotacje z funduszy celowych, spadki, zapisy i darowizny, odsetki od pożyczek udzielanych przez województwo,

odsetki za nieterminowe przekazywanie należności stanowiących dochody województwa, odsetki i dywidendy od wniesionego kapitału, dochody z kar pieniężnych i grzywien, określonych odrębnymi przepisami, inne dochody należne województwom na podstawie odrębnych przepisów.

Podział dochodów pomiędzy poszczególne szczeble gospodarki budżetowej powinien być adekwatny do podziału zadań i musi służyć jak najpełniejszej realizacji tych zadań. W związku z tym analiza treści samej ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego bez odpowiednich analiz ekonomicznych nie pozwala ocenić adekwatności podziału dochodów do zadań, jakie stoją przed poszczególnymi szczeblami samorządu terytorialnego i

poszczególnymi jednostkami. Można co najwyżej powiedzieć, że jej stosowanie ujawni w sposób pełny, potrzeby dochodowe poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego, które nie są jeszcze dostatecznie rozpoznane. Zakończenie

W wyniku uporządkowania systemu administracji publicznej w Polsce odtworzone zostało pojęcie władzy administracyjnej o odpowiedzialności ogólnej. Taka władza administracyjna o odpowiedzialności ogólnej występuje obecnie w każdej skali terytorialnej, zarówno w samorządzie terytorialnym, jak i w administracji rządowej w województwie. Przepisy wyraźnie sytuują w tym miejscu z jednej strony odpowiedzialność za rezultaty działania danej administracji, z drugiej stwarzają warunki ustrojowe, prawne i organizacyjne, w tym finansowe do wykonania tego zadania. Wskazane osoby urzędowe ponoszą odpowiedzialność ogólną w zakresie działania danej władzy administracyjnej, rządowej czy samorządowej, niezależnie od tego, jakie są im przypisane realne kompetencje administracyjne w poszczególnych dziedzinach. Kompetencje administracyjne i organy o właściwości ogólnej lub szczególnej, organizacyjnie zespolone na różne sposoby z urzędem są bowiem rozłożone, zgodnie z zasadami koncentracji i specjalizacji, w całym obszarze władztwa administracyjnego danego podmiotu. Niezależnie jednak od takiego czy innego ułożenia tych organów i kompetencji, ogólne zwierzchnictwo przypisane jest władzy administracyjnej o odpowiedzialności ogólnej, wraz z wynikającymi stąd uprawnieniami organizacyjnymi, służbowymi, personalnymi względem licznych jednostek organizacyjnych, w tym służb, inspekcji i straży o różnym zakresie odpowiedzialności. W nowym systemie administracji publiczne, obok aspektu podmiotowego wyodrębnia się silnie aspekt funkcjonalny. W tym zakresie wymaga zwłaszcza podkreślenia mechanizm służący realizacji klasycznej funkcji administracji państwa, jaką jest funkcja ochrony porządku publicznego i bezpieczeństwa zbiorowego. Została ona przeprowadzona przez różne rządowe i samorządowe – elementy struktury władzy publicznej w Polsce. Na poziomie powiatu wchodzi ona w zakres odpowiedzialności starosty, na szczeblu wojewódzkim odpowiedzialność w zakresie tej funkcji przypisana jest wojewodzie, organowi administracji rządowej reprezentantowi rządu w województwie. O ile – starosta ponosi odpowiedzialność w tym zakresie przed miejscową społecznością, o tyle wojewoda odpowiada za stan rzeczy w tych sprawach przed premierem i rządem. Właśnie system zespolenia administracyjnego służy pogodzeniu odpowiedzialności służbowej oraz elementów operacyjnych i fachowych w poszczególnych systemach administracji porządku publicznego i bezpieczeństwa zbiorowego, z czynnikiem odpowiedzialności cywilnej w tym zakresie. Podsumowując należy podkreślić, że cele przeprowadzonej reformy mają zarówno charakter państwowy i cywilizacyjny, jak też organizacyjny i prawny. Wszystkie one zostały osiągnięte w znacznym stopniu.

Przede wszystkim nastąpiło uporządkowanie struktur państwa – likwidacja wielkiego bałaganu organizacyjnego, powielanie się funkcji i struktur administracyjnych, z negatywnymi konsekwencjami tego stanu rzeczy, również w dziedzinie finansów publicznych. Wskazać tu trzeba zwłaszcza uporządkowanie samej organizacji administracji publicznej oraz struktury podziału administracyjnego państwa. Warto również zauważyć w tym ostatnim aspekcie, iż po latach administracyjnego rozdrobnienia nastąpiła reintegracja terytorialna Polski. Przeprowadzono skutecznie demokratyczny projekt budowy państwa obywatelskiego. Nastąpiła znacząca decentralizacja zadań i kompetencji, a także majątku publicznego i środków finansowych. Równocześnie nastąpiła istotna konsolidacja władztwa administracyjnego i odpowiedzialności publicznoprawnej na poszczególnych szczeblach władzy publicznej. Wszystko to, od strony strukturalnej, ale także w aspekcie społecznym, wzmacnia znacząco państwo polskie. Obecna reforma musi być traktowana jako bardzo ważny, ale pierwszy krok w łańcuchu przeobrażeń ustrojowych. Nie istnieje nic takiego, jak „ ostateczny model ustroju”. Każdy stan ustroju jest bowiem stanem przejściowym, odpowiadającym aktualnym potrzebom i możliwościom społeczeństwa. Jest więc oczywiste, że w ciągu najbliższych lat będą dokonywane dalsze zmiany w obecnie przyjętych ustawach i regulacjach prawnych, gdyż i nasza gospodarka i my sami będziemy się rozwijać. Będą powstawać nowe potrzeby, jak i wzrastać możliwości ich zaspokojenia. Nie należy zjawiska stałej ewolucji norm traktować jako negatywnej oceny obecnych reform. Ponieważ funkcjonowanie państwa zależy od zachowań ludzi.

Bibliografia: Gilowska Z., Gorzelak G. Kierunki polityki regionalnej Polski Warszawa 1998 Izdebski H. Historia administracji Warszawa 1996 Jałowiecki B. Społeczne przetwarzanie przestrzeni K i W, Warszawa 1988 Janowski M. Podstawowe założenia reformy ustrojowej w Polsce, Mat. szk. RAP, zesz. nr 1 Kulesza M. Reforma administracji publicznej w Polsce. Wprowadzenie powiatów. Mat. szk. RAP, zesz. nr 1 Kiers L.Ustrój województwa samorządowego Mat. szk. RAP, zesz. nr 1

Lipowicz J. Reforma samorządowa – ustrój powiatu a ustrój gminy Mat. szk. RAP, zesz. nr 1 Olczak D. Historia podziałów administracyjnych w Polsce , Polis Nr 29/30 1999r. Ustawa o samorządzie terytorialnym z 8 marca 1990 r. ( z późniejszymi zmianami) Ustawa o samorządzie powiatowym z 5 czerwca 1998 r. Ustawa o samorządzie wojewódzkim z 5 czerwca 1998 r. Ustawa administracji rządowej w województwie z 5 czerwca 1998 r. Porawski A. Nowe kompetencje samorządu terytorialnego Mat. szk. RAP, zesz. nr 2 Stec M. Ustrój terytorialny administracji publicznej w Polsce Mat. szk RAP, zesz. nr 1 Stec M. Podział zadań i kompetencji w nowym ustroju terytorialnym Polski Mat. szk. RAP, zesz. nr 2 Stępień J., Głowacka – Mazur D. Podział terytorialny kraju Mat. szk. RAP, zesz. nr 1 Tomaszewski W. Treści reformy ustrojowej Mat. szk. RAP, zesz. nr 2 Winiarski B. Polityka regionalna, PWE, Warszawa 1976r.

1 D. Olczak Historia podziałów administracyjnych w Polsce Nr 29/30 1999r. S.19 2 Celem reformy z 1954 roku miało by c przyspieszenie kolektywizacji rolnictwa oraz zbliżenie organów decyzyjnych niższego stopnia do obywatela. H. Izdebski Historia administracji Warszawa 1996 rok, s. 38 3 Warszawa, Łódź., Kraków, Poznań, Wrocław 4 Ustawa z dnia 28 maja 1975 roku o dwustopniowym podziale administracyjnym państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych. H. Izdebski Historia.........s. 39.

5 Utworzono aż 49 województw, w tym 3 województwa miejskie: stołeczne warszawskie, krakowskie i łódzkie, oraz niewielkie woj. Wrocławskie obejmujące miasto i otaczające je gminy, w których funkcje organów wojewódzkich pełniła Rada Miasta Wrocławia i Prezydent Wrocławia. D. Olczak Historia ....s. 20 6 Likwidacja powiatów jak okazało się później, miała charakter formalny, w rezultacie bowiem zadania dawnych powiatów wykonywały rejony administracyjne, w których działały organy administracji ogólnej (przyp. autora) 7 Gmina posiada osobowość prawną, a zadania publiczne wykonuje we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność, art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym 8 Kompetencje wojewody jako przedstawiciela rządu w terenie i organu rządowej administracji ogólnej określiła ustawa o terytorialnych organach rządowej administracji ogólnej z 22 marca 1990r. 9 Rzeczpospolita jest państwem jednolitym art. 3 Konstytucji R.P. 10 Ustrój Rzeczypospolitej Polskiej opiera się na podziale i równowadze władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej, art. 10 Konstytucji 11 Ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową (art. 16 ust. 1 Konstytucji) 12 Ustrój terytorialny Rzeczypospolitej Polskiej zapewnia decentralizację władzy publicznej (art. 15, ust. 1 Konstytucji R.P.) 13 Oznacza więc podział uprawnień władzy wykonawczej, a także odpowiedzialności między rząd i wspólnoty terytorialne. M. Kulesza Reforma administracji publicznej w Polsce. Mat. Szk. RAP, zesz. Nr 1, str. 7 14 Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 16 ust. 2 Konstytucji) 15 Podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina. Inne jednostki samorządu regionalnego albo lokalnego i regionalnego określa ustawa art. 164 ust.1 i 2 konstytucji 16 Mieszkańcy powiatu tworzą z mocy prawa lokalną wspólnotę samorządową. Ilekroć w ustawie mowa o powiecie należy przez to rozumieć lokalną wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium. Art. 1 pkt. 1 i 2 ustawy z 5.VI.1998 roku o samorządzie powiatowym. 17 Mieszkańcy województwa tworzą z mocy prawa regionalnego wspólnotę samorządową. Województwo oznacza: jednostkę samorządu terytorialnego – regionalną wspólnotę samorządową, największą jednostkę zasadniczego podziału terytorialnego kraju w celu wykonania administracji publicznej. Art. 1 ust. 5.VI.1998roku o samorządzie wojewódzkim

18 Co stanowi ok. PKB. Dla porównania w państwach o rozwiniętym systemie samorządowym udział ten wynosi ponad 30% i stanowi więcej niż 10% PKB. cyt .wg. m. Stec Ustrój terytorialny administracji publicznej w Polsce Mat. RAP, zesz.1 str. 45 19 Układ pionowy w istocie składający się z 5 szczebli, obejmujący: centrum, okręgi administracji specjalnych – najczęściej w układzie dawnych 17 województw, 49 województw, rejony administracji ogólnej i specjalnej, odpowiadających w zasadzie dawnym powiatom oraz gminy w zakresie zadań zleconych. Układ poziomy – ponad 60 różnych podziałów terytorialnych dla potrzeb administracji specjalnych. M. Stec Ustrój.....s. 46 20 Wprowadzony w 1975 roku w sposób całkowicie sztuczny i wyłącznie z przyczyn politycznych, arbitralnie zerwał z historycznie ukształtowanymi strukturami powiatów i województw. Ograniczył cywilizacyjną siłę oddziaływania dużych miast na otaczające je regiony. M. Stec Ustrój.......s. 46 21 wewnątrz regionalnej 22 F. Kampka Refleksje o zasadach reformy administracyjnej Rada ds. Reform Ustrojowych Państwa, Biuletyn nr 1, marzec 1998 r. 23 Nie przewiduje on tworzenia prawa rangi ustawowej przez przedstawicielskie ciała regionalne i tym samym, w konsekwencji, występowania kilku porządków prawnych na terenie jednego państwa. Stec M. Ustrój......s 48 24 Dotyczy to zwłaszcza odpowiedzialności za bezpieczeństwo i porządek np. w województwie podmiotem tym będzie wojewoda – przedstawiciel rządu i organ administracji rządowej. Art. 14 pkt. 14 u. os. w. 25 Co w szczególności w odniesieniu do województwa oznacza wykluczenie możliwości tworzenia województw w ramach postępowania, w którym przyznawanie tego statusu następować będzie dopiero po spełnieniu określonych wymogów, a one same mogą mieć zróżnicowane zadania i kompetencje ze względu na stopień „dojrzałości” regionalnej M. Stec Ustrój.......s.49 26 J. Panejko Geneza i podstawy samorządu europejskiego, Paryż 1926, s. 36, 38, 41. 27 Rada Ministrów prowadzi politykę wewnętrzną i zagraniczną Rzeczypospolitej Polskiej. Art.146 ust. 1, 2, 3, Konst. R.P. 28 Jeżeli wynika to z uzasadnionych potrzeb państwa, ustawa może zlecić jednostkom samorządu terytorialnego wykonywanie innych zadań publicznych. Art. 166 ust. 2 Konstytucji. 29 Do zakresu działań samorządu województwa należy wykonywanie zadań publicznych o charakterze wojewódzkim, nie zastrzeżonych ustawami na rzecz organów administracji rządowej Art. 2 u.os.w. 30 Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonu7je w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Art. 16 ust 2 u.oc.w.

31 Samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych Art.163 Konst.R.P. 32 Zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadania własne Art. 166 pkt. 2 Konst R.P. 33 Gmina wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego nie zastrzeżone dla innych jednostek samorządu . art. 164 ust. 3 Konst.R.P. 34 Do zakresu gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Art. 164 ust. 3 Konst.R.P. 36 Art. 164 ust. 1 Konst. R.P. 37 Jednostkom samorządu terytorialnego zapewnia się udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań. Zmiany w zakresie zadań i kompetencji jednostek samorządu terytorialnego następują wraz z odpowiednimi zmianami w podziale dochodów publicznych. Art. 164 ust. 1,4 Konst. 38 Art. 4 ust. 1 u.os.p. 39 Art. 6 ust. 1,2 u.os.g. 40 Art.164 ust. 3 Konstytucji 41 Art. 1 oraz klauzula generalna z art. 2 ust 2 u.os.w. 42 Art. 4 ust. 1 u.os.w. 43 Art. zesz. nr 1, str. 9 44 M. Kulesza Reforma administracji publicznej w Polsce, str. 9 45 Tamże s. 9, Art. 2 ust 2 u.os w 46 Art. 4 ust. 2 w zw. z art. 33 u.os.p. 47 Art. 146 ust. 2 in fine konstytucji 48 Art. 3 ustawy o administracji rządowej w województwie 49 Art. 7 ust. 1 o sam. gminnym 50 Zmiany w ustawie z 7 VII 1994 r.

51 Przekazanie dotychczasowych kompetencji urzędów rejonowych z zakresu scalania i wymiany gruntów gminom, jako zadania zleconego z zakresu administracji rządowej, w wyniku zmiany w ustawie z 26 III 1982 roku o scalaniu i wymianie gruntów. 52 Art. 7 ust. 1 ust .o sam. gminnym 53 Art. 7 ust. 8 54 Art. 7 ust. 5 55 Art. 32 ust. 1, art. 10 ust. 2 56 Art. 7 ust. 3 57 W. Tomaszewski Treści reformy .....s. 39 58 Art. 4 ust. 11 ust. o sam. powiatowym 59 W. Tomaszewski Treści.......s.27 60 Tamże s.23 61 Art. 4 ust. 12 i 13 ust. o sam. powiatowym 62 Prawo o stowarzyszeniach ( Dz. U. Nr20 poz. 104, z 1990 r. Nr 14, poz.86, z 1996 r. 63 W. Tomaszewski Treści .....s.37 64 Tamże s. 33 65 Art. 4 ust. 1 ust. o sam. pow. 66 Art. 4 ust. 3 i 4 ust. o sam. pow. 67 Art.33 ust. o sam. pow. 68 Art. 4 ust. 11 69 W wyniku zmiany ustawy z 29 VI 1963 roku, o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych i ustawy z 6 V 1981 roku o pracowniczych ogrodach działkowych. W. Tomaszewski Treści......s. 26 70 Na podstawie artykułu 103 ustawy 1ustawy – Przepisy wprowadzające Rada Ministrów określiła w rozporządzeniu z dnia 15. XII. 1998 roku obowiązujący od 1. I. 1999 roku wykaz dróg krajowych i wojewódzkich. 71 W. Tomaszewski Treść ref.......s.29 72 Art. Ust. 2 u.os.p.

73 Art.4 ust. 1 i 7 u.os.p. 74 Ustawa z dnia 25 VII 1998 roku o zmianie ustawy o systemie oświaty. 75 Art. 4 ust. 8 u.os.p. 76 Art. 4 ust. 3, 4, 5, 17 u.os.p. 77 Art. 4 ust. 16 u.os.p., art. 35 ust. 2,3 u.os.p., art. 36 ust. 2 u.os.p. 78 Art. 11 ust. o.os.w. 79 Art. 12 ust. 1 – 6 u.os.w. 80 Art. 13 ust. 1 – 3 u.os.w. 81 G. Kęsicka Program rozwoju regionalnego, Mat. Szk. RAP, zesz. nr 10, str. 58 - 59 82 Art. 18 ust. 14 u.os. w. 83 Art. 18 ust. 12 u.os.w. 84 Art. 61 ust.16 u.os.w. 85 Art. 14 ust. 7 u.os.w., art. 18 ust. 3 u.os.w. 86 Art. 50 ust. 1 – 3 u.os.w. 87 W. Tomaszewski Treści ref..........s 27 88 Art. 14 ust. 10 u.os.w. 89 W. Tomaszewski Treści...s. 29 90 Art. 14 ust. 2 u.os.w. 91 Art. 14 ust. 3 i 11 u.os.w., art. 2 ust. 7 u.os.w. 92 Art. 2 ust. 6 u.os.w. 93 Art. 14 ust. 2 pkt. 15 u.os.w. 94 Ustawa z dnia 26 listopada 1998 roku o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 i 2000 (Dz. U. Nr 150 poz. 983) 95 Atr. 3 ustawa zawiera unormowania określające poszczególne podatki i opłaty jako dochody gminy. 96 Art. 6 ust. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego

97 Art. 9 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego 98 Art. 11 tamże 99 Art. 11 tamże