You are on page 1of 11

PERKEMBANGAN ANGGARAN SEKTOR PUBLIK DAN

PENDEKATANNYA

I.

PENDAHULUAN
Sistem anggaran sektor publik dalam perkembangannya menjadi instrumen
kebijakan multifungsi yang digunakan sebagai alat untuk mencapai tujuan organisasi. Hal
tersebut tercermin dalam komposisi dan besarnya anggaran yang secara langsung
merefleksikan arah dan tujuan pelayanan masyarakat yang diharapkan.
Anggaran merupakan pernyataan mengenai estimasi kerja yang hendak dicapai
selama periode waktu tertentu yang dinyatakan dalam ukuran financial, sedangkan
penganggaran merupakan proses atau metoda untuk mempersiapkan suatu anggaran.
Penganggaran sektor publik terkait dengan proses penentuan jumlah alokasi dana untuk
setiap program dan aktivitas dalam satuan moneter. Proses penganggaran organisasi sektor
publik dimulai ketika perumusan strategi dan perencanaan strategi telah selesai dilakukan.
Anggaran merupakan artikulasi dari hasil perumusan strategi dan perencanaan strategi
yang telah dibuat. Tahap penganggaran menjadi sangat penting karena anggaran yang
tidak efektif dan tidak berorientasi pada kinerja akan dapat menggagalkan perencanaan
yang sudah disusun.
Rendahnya kualitas pelayanan public merupakan salah satu sorotan yang diarahkan
kepada pemerintah dalam memberikan pelayanan kepada masyarakat. Perbaikan
pelayanan public merupakan salah satu harapan masyarakat, namun dalam perjalanannya
ternyata tidak mengalami perubahan yang signifikan.
Perubahan model manajemen public tradisional menuju system manajemen public
modern yang memberikan perhatian yang lebih besar terhadap pencapaian kinerja dan
akuntabilitas manajer public. Penerapan konsep New Public Management dapat dipandang
sebagai suatu bentuk modernisasi atau reformasi manajemen dan administrasi publik,
depolitisasi kekuasaan atau desentralisasi wewenang yang mendorong demokrasi,
terutama dalam hubungan antara pemerintah dengan masayarakat (Hughes, 1998)

II. PERKEMBANGAN ANGGARAN SEKTOR PUBLIK

ANGGARAN TRADISIONAL Anggaran tradisional merupakan pendekatan yang banyak digunakan di negara berkembang dewasa ini. mekanisme birokrasi menjadi mekanisme yang sangat penting karena besarannya semakin meningkat. Mekanisme birokrasi itu sendiri mempunyai instrument yang disebut system penganggaran yang berfungsi sebagai alat untuk mengalokasikan sumber daya dalam bentuk barang dan jasa yang ada ke masyarakat. Sesuai perkembangan sistem administrasi publik itu sendiri dan tuntutan masyarakat dalam konteks system social serta politik tertentu. Anggaran tradisional atau anggaran konvensional b. Oleh karena tidak tersedianya berbagai informasi tersebut. (d) Bersifat spesifikasi. system penganggaran dapat berkembang. A. Secara garis besar terdapat dua pendekatan utama yang memiliki perbedaan mendasar.Dalam perkembangannya. Kedua pendekatan tersebut adalah: a. Struktur anggaran tradisional dengan ciri-ciri tersebut tidak mampu mengungkapkan besarnya dana yang dikeluarkan untuk setiap kegiatan dan bahkan anggaran tradisional tersebut gagal dalam memberikan informasi tentang besarnya rencana kegiatan. Incrementalism 1 . (b) struktur dan susunan anggaran yang bersifat line item. (c) Cenderung sentralistis. Pendekatan baru yang sering dikenal dengan pendekatan New PublicManagement III. (f) menggunakan prinsip anggaran bruto. (e) tahunan. Pada dasarnya terdapat beberapa jenis pendekatan dalam perencanaan dan penyusunan anggaran sektor publik. maka satu-satunya tolok ukur yang dapat digunakan untuk tujuan pengawasan hanyalah tingkat kepatuhan penggunaan anggaran. Ciri utama pendekatan ini yaitu: (a) cara penyusunan anggaran yang didasarkan atas pendekatan incrementalism.

Aktivitas-aktivitas susulan ini semata-mata dimaksudkan untuk menghabiskan sisa anggaran. kinerja dinilai berdasarkan habis tidaknya anggaran yang diajukan dan bukan berdasarkan pada pertimbangan output yang dihasilkan dari aktivitas yang dilakukan dibandingkan dengan target kinerja yang dikehendaki (outcome). efisiensi dan efektivitas seringkali tidak dijadikan pertimbangan dalam penyusunan anggaran tradisional. walaupun sebenarnya secara riil item tertentu sudah tidak relevan lagi untuk digunakan pada periode sekarang. Hal ini disebabkan karena kita tidak pernah tahu apakah pengeluaran periode sebelumnya yang dijadikan sebagai tahun dasar penyusunan anggaran tahun ini telah didasarkan atas kebutuhan yang wajar. Line-item Line item didasarkan atas dasar sifat dari penerimaan dan pengeluaran. Dengan tidak adanya perhatian terhadap konsep value for money ini. Penggunaan anggaran tradisional tidak memungkinkan untuk dilakukan penilaian kinerja secara akurat karena satu-satunya tolok ukur yang dapat digunakan adalah semata-mata pada ketaatan dalam menggunakan dana yang diusulkan. Masalah utama anggaran tradisional adalah terkait dengan tidak adanya perhatian terhadap konsep value for money. Hal ini disebabkan karena pada pendekatan tradisional. Konsep ekonomi. Pendekatan semacam ini tidak saja belum menjamin terpenuhinya kebutuhan riil. Metode line item budget tidak memungkinkan untuk menghilangkan item-item penerimaan atau pengeluaran yang telah ada dalam struktur anggaran. namun juga dapat mengakibatkan kesalahan yang terus berlanjut.Anggaran tradisional bersifat incrementalism yaitu hanya menambah atau mengurangi jumlah rupiah pada item-item anggaran yang sudah ada sebelumnya dengan menggunakan data tahun sebelumnya sebagai dasar untuk menyesuaikan besarnya penembahan atau pengurangan tanpa dilakukan kajian yang mendalam. Apabila hal tersebut tidak dilakukan akan berdampak pada alokasi anggaran tahun berikutnya. 2 . B. seringkali pada akhir tahun anggaran terjadi kelebihan anggaran yang pengalokasiannya kemudian dipaksakan pada aktivitas-aktivitas yang sebenarnya kurang penting untuk dilaksanakan.

dan kompetisi tender.Penyusunan anggaran menggunakan struktur line item dilandasi alasan adanya orientasi sistem anggaran yang dimaksudkan untuk mengontrol pengeluaran. Aliran informasi (sistem informasi finansial) yang tidak memadai yang menjadi dasar mekanisme pengendalian rutin. ditambah dengan informasi yang tidak memadai menyebabkan lemahnya perencanaan anggaran. Persetujuan anggaran yang terlambat. Sentralisasi penyiapan anggaran. 8. misalnya pendapatan dari pemerintah atasan. atau pengeluaran untuk gaji. Kelemahan anggaran tradisional 1. Sekat-sekat antar departemen yang kaku membuat tujuan nasional secara keseluruhan sulit dicapai. 2. Anggaran tradisional bersifat tahunan. 5. pendapatan dari pajak. bukan berdasar pada tujuan yang ingin dicapai dengan pengeluaran yang dilakukan. 3. Proses anggaran terpisah untuk pengeluaran rutin dan pengeluaran modal/investasi. 6. Sejak pertengahan tahun 1980-an telah terjadi perubahan manajemen sektor publik yang cukup drastis dari 3 . Hal tersebut menyebabkan anggaran tradisional tidak dapat dijadikan sebagai alat untuk membuat kebijakan dan pilihan sumber daya. atau memonitor kinerja. dsb. Pendekatan incremental menyebabkan sejumlah besar pengeluaran tidak pernah diteliti secara menyeluruh efektivitasnya. mengidentifikasi masalah dan tindakan. 9. IV. sehingga gagal memberikan mekanisme pengendalian untuk pengeluaran yang sesuai. NEW PUBLIC MANAGEMENT New public management berfokus pada manajemen sektor publik yang berorientasi pada kinerja. Lebih berorientasi pada input daripada output. bukan pada kebijakan. 7. Hubungan yang tidak memadai antara anggaran tahunan dengan rencana pembangunan jangka panjang. pengeluaran untuk belanja barang. Anggaran tradisional disusun atas dasar sifat penerimaan dan pengeluaran. pemangkasan biaya. Penggunaan paradigma new public management tersebut menimbulkan beberapa konsekuensi bagi pemerintah diantaranya adalah tuntutan untuk melakukan efisiensi. 4.

Pemerintah desentralisasi: dari hierarkhi menjadi partisipatif dan tim kerja. 5. Pemerintah berorientasi pada pelanggan: memenuhi kebutuhan pelanggan. Salah satu model pemerintahan di era New Public Management adalah model pemerintahan yang diajukan oleh Osborne dan Gaebler (1992) yang tertuang dalam pandangannya yang dikenal dengan konsep “reinventing government”. sektor public yang fleksibel dan lebih mengakomodasi pasar. Pemerintah milik masyarakat: memberdayakan masyarakat daripada melayani. PERUBAHAN PENDEKATAN ANGGARAN 4 . 3. 7. 9.sistem manajemen tradisional yang berkesan kaku. Pemerintah wirausaha: mampu menciptakan pendapatan dan tidak sekedar membelanjakan. Salah satu pengaruhnya adalah terjadinya perubahan sistem anggaran dari model anggaran tradisional menjadi anggaran yang lebih berorientasi pada kinerja. 8. 6. 4. Pemerintahan katalis: fokus pada pemberian pengarahan bukan produksi pelayanan publik. Persektif baru pemerintah menurut Osborne dan Gaebler adalah: 1. Paradigma baru yang muncul dalam manajemen sektor publik tersebut adalah pendekatan New Public Management. 10. birokratis dan hierarkis menjadi model manajemen. Pemerintah yang digerakkan oleh misi: mengubah organisasi yang digerakkan oleh peraturan menjadi organisasi yang digerakkan oleh misi. Munculnya konsep New Public Management berpengaruh langsung terhadap konsep anggaran publik. Pemerintah berorientasi pada (mekanisme) pasar: mengadakan perubahan dengan mekanisme pasar (sistem insentif) dan bukan dengan mekanisme administratif (sistem prosedur dan pemaksaan). Pemerintah yang berorientasi hasil: membiayai hasil bukan masukan. bukan birokrasi. Pemerintah antisipatif: berupaya mencegah daripada mengobati. Pemerintah yang kompetitif: menyuntikkan semangat kompetisi dalam pemberian pelayanan publik. 2.

Terintegrasi dan lintas departemen 3. Menurut pendekatan anggaran kinerja. Pemerintah dipaksa bertindak berdasarkan cost minded dan harus efisien. pemerintah akan menyalahgunakan kedudukan mereka dan cenderung boros.Programming. Analisis total cost and benefit 7. Komprehensif/komparatif 2. Selain didorong untuk menggunakan dana secara ekonomis. audit keuangan dan audit kinerja serta evaluasi kinerja eksternal. Adanya pengawasan kinerja ANGGARAN KINERJA Anggaran dengan pendekatan kinerja sangat menekankan pada konsep value for money dan pengawasan atas kinerja output. Berjangka panjang 5. Spesifikasi tujuan dan perangkingan prioritas 6. Berorientasi input. muncul beberapa teknik penganggaran sektor publik misalnya teknik anggaran kinerja (performance budgeting). dominasi pemerintah akan dapat diawasi dan dikendalikan melalui penerapan internal control awarness. and Budgeting System (PPBS). Penilaian kinerja didasarkan pada pelaksanaan value formoney dan efektivitas anggaran. Pendekatan baru dalam sistem anggaran publik cenderung memiliki karakteristik umum sebagai berikut: 1. dan Planning. Pendekatan ini juga mengutamakan mekanisme penentuan dan pembuatan prioritas tujuan serta pendekatan yang sistematik dan rasional dalam proses pengambilan keputusan. Proses pengambilan keputusan yang rasional 4. pemerintah juga 5 . output. Seiring dengan perkembangan tersebut. Zero Based Budgeting (ZBB). dan outcome bukan sekedar input 8. Untuk mengimplementasikan hal-hal tersebut anggaran kinerja dilengkapi dengan teknik penganggaran analitis. Pendekatan ini cenderung menolak pandangan anggaran tradisional yang menganggap bahwa tanpa adanya arahan dan campur tangan.Reformasi sektor publik yang salah satunya ditandai dengan munculnya era NPM telah mendorong usaha untuk mengembangkan pendekatan yang lebih sistematis dalam perencanaan anggaran sektor publik.

ZERO BASED BUDGETING (ZBB) Penyusunan anggaran dengan menggunakan konsep Zero Based Budgeting dapat menghilangkan incrementalism dan line-item karena anggaran diasumsikan mulai dari nol. Identifikasi unit-unit keputusan b. Meranking dan mengevaluasi paket keputusan B. Penerapan sistem anggaran kinerja dalam penyusunan anggaran dimulai dengan perumusan program dan penyusunan struktur organisasi pemerintah yang sesuai dengan program tersebut. agar dapat mencapai tujuan tersebut maka diperlukan adanya progarm dan tolok ukur sebagai standar kinerja. namun penentuan anggaran didasarkan pada kebutuhan saat ini. Dengan Zero Based Budgeting seolah-olah proses anggaran dimulai dari hal yang baru sama sekali. Proses Implementasi Zero Based Budgeting Proses ini terdiri dari tiga tahap: a. Kegiatan tersebut mencakup pula penentuan unit kerja yang bertanggungjawab atas pelaksanaan program. Keunggulan Zero Based Budgeting 6 . serta penentuan indikator kinerja yang digunakan sebagai tolok ukur dalam mencapai tujuan program yang telah ditetapkan. atau mungkin juga muncul item baru. A. Item anggaran yang sudah tidak relevan dan tidak mendukung pencapaian tujuan organisasi dapat hilang dari struktur anggaran. yaitu dengan menyesuaikannya dengan tingkat inflasi atau jumlah penduduk. Zero Based Budgeting tidak berpatokan pada anggaran tahun lalu untuk menyusun anggaran tahun ini.dituntut untuk mampu mencapai tujuan yang ditetapkan. Penyusunan anggaran yang bersifat incremental berdasarkan besarnya realisasi anggaran tahun ini untuk menetapkan anggaran tahun depan. Sistem anggaran kinerja pada dasarnya merupakan sistem yang mencakup kegiatan penyusunan program dan tolok ukur kinerja sebagai instrumen untuk mencapai tujuan dan sasaran program. Penentuan paket-paket keputusan  Paket keputusan mutually exclusive  Paket keputusan incremental c. Oleh karena itu.

membutuhkan biaya yang besar. serta menghasilkan kertas kerja yang menumpuk karena pembuatan paket keputusan. Zero Based Budgeting berfokus pada value for money 3. Jika Zero Based Budgeting dilaksanakan dengan baik maka dapat menghasilkan alokasi sumber daya secara lebih efisien. Meningkatkan partisipasi manajemen level bawah dalam proses penyusunan anggaran 6. Zero Based Budgeting berasumsi bahwa semua staf memiliki kemampuan untuk mengkalkulasi paket keputusan. Memungkinkan munculnya kesan yang keliru bahwa semua paket keputusan harus masuk dalam anggaran. Merupakan cara yang sistematik untuk menggeser status quo dan mendorong organisasi untuk selalu menguji alternatif aktivitas dan pola perilaku biaya serta tingkat pengeluaran.1. Kelemahan Zero Based Budgeting 1. Meningkatkan pengetahuan dan motivasi staf dan manajer. Untuk melakukan perankingan paket keputusan dibutuhkan staf yang memiliki keahlian yang mungkin tidak dimiliki organisasi. PROGRAMING. 7. AND BUDGETING SYSTEM (PPBS) 7 . Mereview ribuan paket keputusan merupakan pekerjaan yang melelahkan dan membosankan. 2. Selain itu dalam perankingan muncul pertimbangan subyektif atau mungkin terdapat tekanan politik sehingga tidak objektif lagi. Prosesnya memakan waktu lama (time consuming) terlalu teoritis dan tidak praktis. Implementasi Zero Based Budgeting menimbulkan masalah keperilakuan dalam organisasi. 6. C. 2. Memudahkan untuk mengidentifikasi terjadinya inefisiensi dan ketidakefektivan biaya. PLANNING. Implementasi Zero Based Budgeting membutuhkan teknologi yang maju 4. 5. sehingga dapat mempengaruhi keputusan. Zero Based Budgeting cenderung menekankan manfaat jangka pendek 3. 5. 4. Masalah besar yang dihadapi Zero Based Budgeting adalah pada proses meranking dan mereview paket keputusan.

PPBS merupakan teknik penganggaran yang didasarkan pada teori system yang berorientasi pada output dan tujuan dengan penekanan utamanya adalah alokasi sumber daya berdasarkan analisis ekonomi. Hal tersebut disebabkan sumber daya yang dimiliki pemerintah terbatas jumlahnya. Dalam keadaan tersebut pemerintah dihadapkan pada pilihan alternatif keputusan yang memberikan manfaat paling besar dalam pencapaian tujuan organisasi secara keseluruhan. estimasi biaya total setiap alternatif program 8 . namun berdasarkan program. Mengidentifikasi program dan kegiatan untuk mencapai tujuan 3. identifikasi tujuan b. Proses Implementasi PPBS Tahapan implementasi PPBS sebagai berikut: 1. PPBS memberikan kerangka untuk membuat pilihan tersebut. yaitu pengelompokkan aktivitas untuk mencapai tujuan tertentu. Pemilihan program yang memiliki manfaat besar dengan biaya kecil 5. sementara tuntutan masyarakat tidak terbatas jumlahnya. Berorientasi masa depan sehingga secara eksplisit menjelaskan implikasi terhadap tahun anggaran. Analisis secara sistematik atas berbagai alternetif program. Alokasi sumber daya ke setiap program yang disetujui Program yang disusun harus terkait dengan tujuan organisasi dan tersebar ke seluruh bagian Organisasi Karakteristik PPBS 1. Berfokus pada tujuan dan aktivitas program untuk mencapai tujuan 2. Sistem anggaran PPBS tidak mendasarkan pada struktur organisasi tradisional yang terdiri dari divisi-divisi. Menentukan tujuan umum organisasi dan tujuan unit organisasi dengan jelas 2. Mempertimbangkan semua biaya yang terjadi 4. identifikasi secara sistematik alternatif program untuk mencapai tujuan c. PPBS adalah salah satu model penganggaran yang ditujukan untuk membantu manajemen pemerintah dalam membuat keputusan alokasi sumber daya secara lebih baik. meliputi a. 3. Mengevaluasi berbagai alternatif program dengan menghitung cost-benefit 4.

Masalah ketidakpastian sumber daya. Seringkali tak memungkinkan perubahan program secara cepat dan tepat 7. ketersediaan data. Memudahkan pendelegasian tanggung jawab dari manajemen puncak ke menengah 2. Memperbaiki kualitas pelayanan melalui pendekatan sadar biaya (cost consciousness/awareness) dalam perencanaan program 4. perubahan politik dan ekonomi 4. Abaikan realitas politik dan organisasi sebagai kumpulan manusia yang kompleks 5. pola kebutuhan di masa yang akan datang. Eliminasi program overlapping atau bertentangan dengan pencapaian tujuan 6. Membutuhkan biaya besar karena membutuhkan teknologi yang canggih 3. Lintas departemen sehingga meningkatkan komunikasi. Kesulitan menentukan tujuan dan perankingan terutama karena conflict of interest 6. Keterbatasan dalam menganalisis semua alternative untuk melakukan aktivitas 2. Pengaplikasiannya menghadapi masalah teknis. utamanya mengukur output 3. estimasi manfaat/hasil yang ingin diperoleh dari setiap alternative program Kelebihan PPBS 1.d. tetapi sulit mengimplementasikan 4. 9 . Pelaksanaan teknik tersebut menimbulkan beban pekerjaan yang sangat berat 5. Dalam jangka panjang mengurangi beban kerja 3. adanya sistem pengukuran dan staf yang berkapabilitas tinggi 2. koordinasi dan kerja sama antar departemen 5. Kelemahan PPBS 1. sulit mengalokasikan biaya karena sifat kegiatan/program yang lintas departemen. Resistance to change berupa hambatan birokrasi dan perlawanan politik 8. Teknik anggaran yang statistically oriented sehingga kurang tajam mengukur efektivitas program dan hanya tepat mengukur beberapa program tertentu 6. mendorong alokasi sumber daya optimal. Sementara itu sistem akuntansi berdasarkan departemen bukan program Masalah utama penggunaan ZBB dan PPBS 1. Pelaksanaannya sering tidak sesuai dengan proses pengambilan keputusan politik. Secara teori bagus. Membutuhkan sistem informasi canggih. Kurangnya data untuk membandingkan semua alternative. Aplikasikan teori marginal utility.

Programming and Budgeting System. Akuntansi Sektor Publik: Suatu Pengantar.html?m=1. Beberapa jenis anggaran dengan pendekatan New Public Management. Programming and Budgeting System dan Anggaran Kinerja perlu dikaji lebih mendalam sebelum diaplikasikan. yaitu pendekatan tradisional dan pendekatan New Public Management. Jakarta. http://auliaarif93. Yogyakarta. Reformasi anggaran sector public dilakukan untuk menjadikan anggaran lebih berorientasi pada kepentingan public dan menekankan value for money. Penerbit Andi. Planing. seperti Zero Based Budgeting. Penerbit Erlangga. Anggaran dengan pendekatan New Public Management sangat menekankan pada konsep value for money dan pengawasan atas kinerja output. zero based budgeting dan Planning. Indra. http://ziajaljayo. karena pada masing-masing jenis anggaran tersebut memiliki kelebihan dan kelemahan. Anggaran dengan pendekatan New Public Management terdiri dari beberapa jenis. http://matkulakuntansi-.9. Bastian. DAFTAR PUSTAKA 1. Perubahan dari system anggaran tradisional menuju system anggaran dengan pendekatan New Public Management merupakan bagian penting dari reformasi anggaran (budgeting reform).com/2013/06/penganggaran. 2002.html?m=1. Anggaran tradisional memiliki ciri utama line item dan incrementalism. 10 . PENUTUP Terdapat dua pendekatan dalam menyusun anggaran sector public.blogspot.html?m=1. 5. Mardiasmo. 2010. 2.blogspot. Akuntansi Sektor Publik. 3.blogspot.com/2011/11/penganggaran-sektor-publik. Pendekatan New Public Management dimaksudkan untuk mengatasi kelemahan dari system tradisional. yaitu anggaran kinerja.com/2013/06/makalah-anggaran-sektor-publik. 4. V. Pemerintah beroperasi pada situasi yang tidak rasional.