Gestin del riesgo

RIESGO Y AMENAZA
Aunque existen avances sustantivos en el estudio de
los fenmenos ssmicos e hidrometeorolgicos en
Amrica Latina, la informacin disponible sobre
amenazas naturales y vulnerabilidad sigue siendo
deficiente y escasamente concuerda con las necesidades de los evaluadores del riesgo y tomadores de
decisiones. No obstante, se conoce que la mayor
incidencia de los desastres principales en Amrica
Latina proviene de las inundaciones, ciclones, deslizamientos, terremotos y sequas. Los daos causados por los procesos naturales se ven agravados por
factores antropognicos: la deforestacin, el sobrepastoreo, la alteracin de los lechos fluviales, la
agricultura no tecnificada en laderas, la expa nsin
urbana e infraestructura caticas y la inadecuada
utilizacin del espacio, entre otras (Figura 4; Mora,
1995; Mora y Barrios, 2000).

La gestin del riesgo se define como el proceso

de identificar, analizar y cuantificar las probabilidades de prdidas y efectos secundarios que se
desprenden de los desastres, as como de las
acciones preventivas, correctivas y reductivas
correspondientes que deben emprenderse.
El riesgo es una funcin de dos variables: la
amenaza y la vulnerabilidad (Figura 3). Ambas
son condiciones necesarias para expresar al rie sgo, el cual se define como la probabilidad de
prdidas, en un punto geogrfico definido y
dentro de un tiempo especfico. Mientras que los
sucesos naturales no son siempre controlables, la
vulnerabilidad s lo es.
El enfoque integral de la gestin del riesgo pone
nfasis en las medidas ex-ante y ex-post y depende esencialmente de: (a) la identificacin y
anlisis del riesgo; (b) la concepcin y aplic acin de medidas de prevencin y mitigacin; (c)
la proteccin financiera mediante la transferencia o retencin del riesgo; y (d) los preparativos
y acciones para las fases posteriores de atencin,
rehabilitacin y reconstruccin.

Existen numerosas definiciones de la vulnerabilidad. De manera general y resumida es posible decir

que consiste en la exposicin, fragilidad y susceptibilidad al deterioro o prdida de los elementos y
aspectos que generan y mejoran la existencia social (Mora y Barrios, 2000). La vulnerabilidad
aceptada significa tambin la sustitucin de un diseo adecuado por uno menos desarrollado, lo que

Figura 3: Amenaza, vulnerabilidad y riesgo

VULNERABILIDAD (V)
Condiciones resultantes de factores fsicos,
socioeconmicos y ambientales que
aumentan la susceptibilidad de la
comunidad a los impactos de amenazas

AMENAZA NATURAL (A)

Procesos o fenmenos naturales con suficiente
intensidad, en un espacio y tiempo especficos,
para causar daos

NO CONTROLABLE O PARCIALMENTE
CONTROLABLE

CONTROLABLE

RIESGO (A, V)
Probabilidad de prdidas fsicas,
socioeconmicas y ambientales como resultado
combinado de la amenaza y la vulnerabilidad

Figura 4: Efectos potenciales de amenazas naturales

Fuente: Mora, 1995

puede resultar en prdidas humanas y de asentamientos, infraestructura y actividades productivas. La vulnerabilidad tambin puede interpretarse como un problema econmico con profundas races sociales y que debe resolverse pronto,
o de lo contrario la inversin para reparar o reponer las obras, bienes y servicios destruidos por
los desastres se har inmanejable y costosa.

y acciones pueden fundamentarse en las fases de un

ciclo para la reduccin de los factores de la vulnerabilidad (Figura 6).
En la actualidad, en los pases de Amrica Latina y el Caribe muchos de los pobladores y su
infraestructura econmica y social son vulnerables a las amenazas naturales. Ello se debe a la
falta de conocimientos sobre el riesgo incurrido
al ubicar sus viviendas en los lugares que hoy
ocupan, por la aplicacin de prcticas inadecuadas de diseo y construccin, por las modificaciones improvisadas y el alto nivel de deterioro de las edificaciones y de la infraestructura
en general, y por la falta de una cultura de mantenim iento. La consideracin de estos aspectos
requiere de la formulacin y realizacin de actividades destinadas a evaluar el riesgo y generar medidas de prevencin y mitigacin, para lo
cual el Banco dispone de un conjunto de
herramientas vigentes y otras ms en vas de
actualizacin e implantacin (ver Anexos 1 y 2
y la Figura 7). Algunas de estas medidas son,
por ejemplo: la creacin de polticas, normas,
marcos regulatorios y protocolos institucio nales
para reducir el riesgo. Una sociedad consciente

En los ltimos decenios, la vulnerabilidad ambiental y ante las amenazas ha aumentado dramticamente en Amrica Latina y el Caribe,
como consecuencia de la degradacin ambiental,
la expansin urbana, rpida y desordenada, el
aumento de la pobreza y la marginalidad, el
desarrollo de la infraestructura y la produccin
de bienes y servicios sin tomar en cuenta las
medidas preventivas adecuadas (diseo, ubic acin, control de calidad de la construccin y
mantenimiento), y el uso incorrecto del espacio
(Figura 5). Debido a todo lo anteriormente expuesto, se impone entonces un cambio de paradigma. As, en lugar de focalizar la atencin en
los desastres ocurridos, la prioridad estara centrada en el an lisis y solucin ex-ante de las
causas y efectos que los generan. Los conceptos

Figura 5. Reduccin de la reduccin de la vulnerabilidad dentro del

proceso de planificacin para el desarrollo

Fuente: Mora, 2003

de su responsabilidad frente al riesgo, y que

toma las acciones apropiadas, reducir con
mayor eficacia su vulnerabilidad.
Conocimiento y an lisis de la zona y de las
amenazas presentes en el rea de un determinado proyecto, tenindose en cuenta que
su influencia puede extenderse mucho ms
all de su punto de origen.

Identificacin de la infraestructura econmica y

social vulnerable y consideracin de criterios
adecuados para sus procesos de planificacin,
diseo, ubicacin, ampliacin, refuerzo y construccin.

Identificacin de planes o sistemas de vig ilancia, alerta y alarma de las amenazas que pueden
afectar a cada sector.

Figura 6. Ciclo para reducir los factores de vulnerabilidad

Principios del Proceso de

Planificacin del Desarrollo
-Subsidiar idad
-Participacin
-Transpare ncia
-Descentralizacin

Reconocer
y priorizar
los factores
del riesgo

Analizar
los factores
de la
vulnerabil idad

Planificacin
del desarrollo

Tomar la decisin
de reducir los
factores de
vulnerabil idad
Actualizar permanenteme nte
los instrumentos de planificacin
incorporando el enfoque de gestin
del riesgo: Planes Estratgico de
Desarrollo, Ordenamiento
Territorial y de Contingencias
Dar seguimiento a los avances de
inversiones en prevencin,
mitigacin, prepar acin,
respuesta y rehabilitacin
rehabilitacin

Identificar potencial impacto de las amen azas

Form ular
opci ones
correctivas y
prospectivas

Concertar
inversiones/
Evaluar recu rsos
disponibles

Fuente: Bollin, com. pers; 2004

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Entender las causas y efectos

relacionados con los factores de
la vulnerabilidad

Formular opciones asociadas con

los escenarios de riesgo
analizados: correct i vas
(mitigacin) y prospecti vas
(prevencin)

Promover intercambio
institucional para inve rsin
Articular las decisiones de inversin
con los procesos de planificacin

Figura 7. Las herramientas del Banco para fomentar la gestin

del riesgo en sus programas y proyectos

Instrumentos del Banco

ANTES

EMERGENCIA

DESPUS

Facilidad para la
prevencin de desastres:
US$5 millones

Facilidad de Respuesta
Inmediata de Emergencia:
US$20 millones

Prstamos para la
reconstruccin

Operaciones con
componentes o actividades
p a r a l a r e d u c c i n d e
riesgo

Reorientacin de prstamos
en ejecucin

Reorientacin de
prstamos en ejecucin

Documento del pas y

ejercicios de programacin

Cooperacin Tcnica para

Emergencia
US$200,000

Cooperacin
tcnica

Cooperacin Tcnica

Fuente: Keipi, et al. 2004

Fomento de la participacin de actores relevantes en las decisiones sobre el riesgo

aceptable y el manejo por la poblacin de su
infraestructura econmica y social.

Diseo e incorporacin de indicadores, dentro del marco de los sistemas de vigilancia,

seguimiento y observacin de impactos, lo
cual permitira evaluar las amenazas y los
factores de vulnerabilidad, y asegurar las inversiones futuras.

Los pases son financieramente vulnerables a los

desastres y los gobiernos enfrentan el reto inmediato de responder a dichas situaciones, para lo
cual tienen que movilizar importantes recursos a
fin de mitigar la adversidad y reactivar la economa nacional. A pesar de la asistencia internacional, por lo general se vuelve inevitable ni crementar la deuda externa y reorientar recursos
y crditos vigentes destinados a sustentar el
proceso de desarrollo en otros sectores y regiones de los pases. Esto trae como resultado la
generalizacin del impacto del desastre, paradjicamente an en sectores y poblaciones que no
haban sido directamente afectados. Algunas
veces los pases afectados reconstruyen la vulnerabilidad y no realizan inversiones en mitigacin.
Todo lo anterior coloca a los pases ante un doble reto: dar continuidad a los procesos para
reducir la vulnerabilidad, con nfasis en la pre-

vencin y mit igacin, y la adopcin de medidas

financieras alternas ex-ante para asegurar la reposicin rpida, segura y eficiente de los bienes y servicios que podran perderse durante un prximo suceso. Se crea de esta manera ms flexibilidad fiscal y
se evita el endeudamiento adicional y el desvo de
los objetivos prioritarios del desarrollo.
Debe admit irse entonces que el conocimiento insuficiente sobre el problema del riesgo y las posibilidades de modificar sus condiciones constituye tambin uno de los elementos determinantes que inciden en la magnitud de los daos ocasionados por
los desastres. Por ejemplo, los Ministerios de Educacin tienen la responsabilidad de crear campaas
de concientizacin para la reduccin del riesgo en la
educacin formal. Una tarea perentoria en el funcionamiento del resto de los sectores es el desarrollo de polticas, herramientas y capacidades que
permitan la concientizacin de los tomadores de
decisin y de la poblacin afectada sobre la prevencin y respuesta ante los desastres. Por un lado, la
inclusin de estos criterios en las actividades propias de cada sector, la formacin de su pe rsonal y la
transmisin de valores, visiones y actitudes preventivas en la poblacin en general, debe ser un eje
prioritario en la poltica de cada sector, de manera
que pasen de ser sujetos impactados por el problema a ser actores fundamentales para su solucin.
Por otra parte, existe la necesidad de reducir su
propia vulnerabilidad, as como de establecer los
enlaces y coordinaciones multisectoriales que facili-

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Recuadro 2
Disminucin de vulnerabilidad a amenazas en el proceso de planificacin:
No generar nuevas vulnerabilidades.
Lo ya construido pero vulnerable debe ser mejorado, de acuerdo con niveles de riesgo
aceptados.
En caso de no poder reducir completamente la vulnerabilidad, debe prepararse para financiar prd idas.
Tener presente que el post de un desastre es inevitablemente el pre del prximo.

ten el acceso a la informacin tcnico-cientfica

necesaria para ello.
CONCIENTIZACIN REGIONAL
El aumento del riesgo en Amrica latina y el
Caribe no slo proviene de la accin de la naturaleza, sino de la vulnerabilidad elevada y manifiesta del tejido socioeconmico y del deterioro
del ambiente y los recursos naturales, empeorado por el crecimiento demogrfico, el desorden
urbano y la visin de corto plazo en que actualmente se inspiran los me rcados, y que promueve
el actual modelo de desarrollo. Es urgente, entonces, impulsar un modelo con visin preventiva
y la concientizacin que incorpore criterios efectivos de prevencin de desastres dentro de la
planificacin territorial, sectorial y socioeconmica. Desde la dcada de los ochenta, la Organizacin de Estados Americanos (OEA) ha liderado una gran cantidad de actividades, acciones y
estudios para comprender el significado del rie sgo y de las vas y opciones para reducirlo. La
CEPAL es reconocida por sus evaluaciones
acerca del impacto econmico, social y ambie ntal de los desastres, las cuales se han utilizado
para fundamentar estrategias y planes de accin.
El trabajo subregional ms avanzado, orientado
a reducir el riesgo, est siendo realizado en los
niveles supra-nacional y subregional por medio
de instituciones tales como CEPREDENAC, el
Centro de Coordinacin para la Prevencin de
Desastres Naturales en Amrica Central, y
CDERA, la Agencia Caribea para la Respuesta
ante las Emergencias causadas por Desastres. En
ambas subregiones ha crecido la conciencia
acerca de la necesidad de mayores acercamie ntos a la gestin del riesgo, con un enfoque en la

dimensin ex-ante, despus de los desastres recie ntes. Sin embargo, la implantacin de las prcticas
no est siempre a la par de los pronu nciamientos en
los discursos polt icos.
La conciencia gubernamental en los pases andinos
est evolucionando hacia la admisin de la necesidad de una gestin del riesgo ms proactiva y en
donde se fomente el beneficio pblico de un entendimiento compartido ms amplio de las opciones de
polticas. Despus de la secuencia de sucesos relacionados con El Nio de 1997-98, el programa de la
regin andina para la prevencin de desastres y
reduccin del riesgo (PREANDINO) fue creado
bajo el amparo de los presidentes de los cinco pases, seguido por el establecimiento, en 2002, del
Comit Andino para la Prevencin y Respuesta a
los Desastres (CAPRADE). Tambin, como innovacin, se puede observar en algunos pases el involucramiento creciente de los Ministerios de Planificacin, o sus equivalentes, en las organizaciones
regionales que promueven la gestin del riesgo,
ampliando el enfoque centrado tradiciona lmente en
la respuesta por parte de las defensas civiles. Sin
embargo, queda por demostrar su eficacia por medio de productos tangibles.
Las organizaciones regionales antes mencionadas
intentan promover la identificacin y dis eminacin
de la informacin acerca de las amenazas naturales,
las polticas de prevencin y la promocin de buenas prcticas para la gestin del riesgo por medio
del trabajo multisectorial. Otros esfuerzos de carcter internacional que pueden mencionarse son promovidos por instituciones como las Naciones Unidas (Estrategia Internacional para la Reduccin de
los Desastres-EIRD) que ha creado la Red de Estudios Sociales para la Prevencin de Desastres en
Latinoamrica (RED), consistente en un grupo in-

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terconectado de instituciones e invest igadores

que trabajan en el rea de la reduccin de la
vulnerabilidad, con el fin de crear una plataforma para la promocin de la gestin del rie sgo.
Tambin existen otras instituciones especializadas en diversos tpicos, como el Centro Regional de Sismologa para Sur Amrica (CER ESIS),

el Centro Sismolgico de Amrica Central (CSAC)

y el Centro Internacional de Huracanes (CIH), el
Centro Regional de Informacin sobre Desastres
(CRID) y el sistema OPS/OMS, las cuales han comenzado a construir bases de informacin muy
importantes acerca de las amenazas naturales y la
vulnerabilidad.

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