You are on page 1of 14

1

OBRAZAC
SUDJELOVANJA U SAVJETOVANJU O NACRTU PRIJEDLOGA ISKAZA O PROCJENI
UINAKA PROPISA ZA NACRT PRIJEDLOGA OBITELJSKOGA ZAKONA
Naziv
nacrta
zakona,
drugoga
propisa ili
akta

Nacrt prijedloga iskaza o procjeni uinaka propisa za Nacrt


prijedloga Obiteljskoga zakona

Naziv tijela
nadlenoga
za izradu
nacrta

Ministarstvo socijalne politike i mladih

Razdoblje
savjetovanj
a

10.2.2015.-12.3.2015.

Ime
sudionika
savjetovanj
a
Tematsko
podruje i
brojnost
korisnika
koje
predstavljat
e, odnosno
interes koji
zastupate
Naelne
primjedbe
na
predloeni
nacrt

Petar Marija Radelj

Vladavina prava,

Pravnost propisa,

Legitimna oekivanja adresata obiteljskoga zakona (a to su dvije


treine hrvatskih graana),

Potovanje osnova demokracije,

Transparentnost i javnost rada tijela javne vlasti,

Ustavnost i zakonitost objektivnoga pravnoga poretka.

Oitovanje u drugu javnu raspravu o Nacrtu obiteljskoga


zakona 2015. i u prvo savjetovanje o tezama / iskazu procjene
uinaka propisa za obiteljski zakon 2015.
Saetak
I. Javna rasprava o Nacrtu obiteljskoga zakona nije mogua dok se ne utvrdi
Iskaz procjene uinaka toga propisa.
II. Savjetovanje o tezama i Prijedlogu iskaza nije mogue dok se ono nijee,
onemoguuje, obezvrjeuje i prejudicira raspravom o nacrtu konanoga
prijedloga zakona.
III. Savjetovanje o tezama / Prijedlogu iskaza ni javna rasprava o Nacrtu
obiteljskoga zakona nisu uvrtene u Plan savjetovanja MSPM-a.
IV. Sastav savjeta, radne skupine ili strunoga povjerenstva koje je sastavilo
akte dane u savjetovanje i javnu raspravu i dalje je, protivno zakonu,
nepoznat javnosti.
V. Sve to ukazuje na ozbiljne nedostatke demokratinosti, transparentnosti i
javnosti rada u MSPM-u.
VI. Predlaem da se javna rasprava o Nacrtu obiteljskoga zakona obustavi
(opozove), a savjetovanje o tezama (Prijedlogu iskaza procjene uinaka
propisa) produlji ili ponovno otvori na novih 30 dana kako bi se moglo krenuti
iz poetka.
VII. Predlaem da se objavi kad e i gdje biti izlaganje materije koja je
predmet savjetovanja.
VIII. Predlaem da se objavi odluka o osnivanju savjeta, radne skupine ili

2
strunoga povjerenstva radi izrade novoga obiteljskoga zakona.
IX. Predlaem da se odravanje svakoga savjetovanja i javne rasprave
unaprijed najavi u Planu savjetovanja MSPM-a.
Prilaem detaljno obrazloenje gornjih tvrdnji i prijedloga.

Povodom druge javne rasprave o Nacrtu Obiteljskoga zakona


2015.
1. Ministarstvo socijalne politike i mladih otvorilo je 10. veljae 2015. u 20.17
Savjetovanje o Nacrtu prijedloga iskaza o procjeni uinaka propisa za Nacrt
prijedloga obiteljskoga zakona i javnu raspravu o Nacrtu prijedloga
obiteljskoga zakona s konanim prijedlogom zakona. U naslovu objave, na
prvom je mjestu istaknuta javna rasprava o Nacrtu obiteljskoga zakona, a na
drugom je mjestu savjetovanje o procjeni uinaka propisa, iako ono po naravi
stvari prethodi pisanju zakonskoga teksta.

Obavijest od 10. veljae 2015. o otvaranju javnih rasprava vezanih uz planirani obiteljski
zakon.

I. Ponovno bitne povrjede postupka


2. Dakle, otvorene su dvije javne rasprave o obiteljskom zakonu koje traju
istodobno: prethodna, o Tezama (procjeni uinaka buduega zakona) i
zavrna, o samom Nacrtu obiteljskoga zakona. Takva paralelnost ni pravno ni
stvarno nije mogua ni dopustiva u hrvatskom ustavnopravnom poretku.
Naprotiv, ona je protuzakonita i protivna zdravoj pameti i javnom
moralu. Njome su prekrena osnovna pravila javne rasprave: pomno
utvrditi cilj savjetovanja kao i raspored aktivnosti (toka 8.2. Smjernica za
primjenu Kodeksa savjetovanja sa zainteresiranom javnou u postupcima
donoenja zakona iz 2010.).
2.1. Prva je od tih dviju rasprava besmislena ako se njezin ishod unaprijed
prejudicira ve dovrenim nacrtom novoga zakona. Time javno savjetovanje o
procjeni uinaka propisa i o tezama za budui zakon gubi svrhu. Smisao
javnoga savjetovanja jest razmotriti to struna i zainteresirana javnost dri o
samim tezama te, ovisno o argumentima i miljenju koje e prevladavati,
donijeti odluku hoe li, tko i kad, s kojim sve smjernicama, pristupiti izradi
zakonskoga nacrta. Ovako se unaprijed ignoriraju ocjena stanja, pravna
shvaanja i razlozi koje bi mogla imati druga ministarstva, Vladini uredi,
struna i zainteresirana javnost. Odravanje prethodne rasprave, javne
rasprave o tezama ili internetskoga savjetovanja o nacrtu prijedloga iskaza o
procjeni uinaka propisa (tri izraza za istu stvar), nije mogue dok se ne
opozove istodobna javna rasprava o njezinu sljedniku, ve napisanomu

nacrtu zakona. Toka 6.4. Smjernica za primjenu Kodeksa podsjea:


Savjetovanje bi trebalo biti otvoren i smislen proces eli li postii
odreenu razinu vjerodostojnosti. Istodobno odravanje dviju javnih
rasprava koje bi trebale slijediti jedna nakon druge, nije otvoren proces, nije
smislen postupak i nema vjerodostojnost.
2.2. Druga od tih dviju rasprava nije doputena ni mogua dok nije
provedena prva rasprava. Savjetovanje o Nacrtu prijedloga iskaza od 10.
veljae 2015. (klasa 011-02/15-02/1, ur. broj 519-03-1-1/6-15-10) otvoreno je
stoga to je u Prethodnoj procjeni od 4. veljae 2015. Ministarstvo utvrdilo:
(6.) da izraene teze zahtijevaju izmjenu vrjedeega zakonodavstva; (9.) da
e navedeno normativno rjeenje imati vaan uinak na socijalno osjetljive
skupine, socijalni status graana, uzdravanih osoba, djecu tijekom i nakon
rastave braka, djecu bez odgovarajue roditeljske skrbi i na posvojenu djecu;
(11.) da izraene teze zahtijevaju reviziju postojeih rjeenja i provedbu
upravnih i sudbenih postupaka; (12.) da e za postizanje cilja biti nuan
povezan rad centara za socijalnu skrb i sudova i (13.) da je isti problem (nije
navedeno koji tono problem) postojao te da je rijeen u zakonodavstvu
zemalja Europske unije i treih zemalja (iako ta tvrdnja nije bilo im
potkrijepljena). U svakom sluaju, kad su najmanje dva odgovora u tom
obrascu potvrdna, uvodna odredba Priloga 1. Uredbe o provedbi postupka
procjene uinaka propisa (NN 66/12) i lanak 19. Zakona o procjeni uinaka
propisa (NN 90/11) propisuju da treba sastaviti prijedlog iskaza o procjeni
uinaka propisa i provesti tridesetodnevno savjetovanje o tezama. lanak 19.
stavak 4. toga Zakona dodatno odreuje: Nakon provedenoga savjetovanja,
struni nositelj izrade propisa je putem svoga Koordinatora duan
razmotriti sve primjedbe, prijedloge i miljenja javnosti i zainteresirane
javnosti na Nacrt prijedloga iskaza te o prihvaenim i neprihvaenim
primjedbama i prijedlozima obavijestiti javnost i zainteresiranu javnost
putem svoje internetske stranice.
2.3. I Poslovnik Hrvatskoga sabora (NN 81/13), koji ima pravnu snagu
organskoga zakona,1 u lanku 173. stavku 4. odreuje: Nakon provedene
prethodne rasprave sva stajalita, miljenja i prijedlozi dostavljaju se
predlagatelju koji je obvezan pri izradi prijedloga zakona uzeti ih u obzir
te posebno obrazloiti one koje nije mogao prihvatiti. Odvijanjem javne
rasprave o nacrtu ve konanoga prijedloga zakona sprjeava se prethodna
rasprava jer nositelj izrade propisa ne e uzeti u obzir moebitna oitovanja
na prethodnu raspravu pri izradi prijedloga budui da je nacrt ve izradio i o
njem proveo javnu raspravu prije utvrenja uinaka provedenoga
savjetovanja.
2.4. Kodeks savjetovanja sa zainteresiranom javnou u postupcima
donoenja zakona (NN 140/09) u poglavlju IV. toki 4. odreuje: Da bi bilo
djelotvorno, savjetovanje sa zainteresiranom javnou pokree se u
vrijeme kada jo uvijek postoji mogunost utjecaja na nacrte zakona,
propisa i drugih akata, dakle u ranoj fazi njihove izrade kada su jo sve opcije
za njihovu doradu i promjenu otvorene. Zbog toga se u toki 4.3. Smjernica
za primjenu Kodeksa upozorava: U fazi kad je propis ve konano oblikovan,
kad nema dovoljno vremena za bilo kakav oblik savjetovanja i kada je suen
prostor za bilo kakve izmjene, savjetovanje vie nije mogue. Postavlja se
pitanje, to je cilj savjetovanja o Nacrtu prijedloga iskaza o procjeni uinaka
propisa za obiteljski zakon? Kako se stajalita iz toga savjetovanja mogu
iskoristiti ako je nacrt propisa ve napisan, dapae tobonja e javna
rasprava o njem zavriti prije nego to budu poznati rezultati prethodnoga

1 Tako je, zbog njegove naravi i potrebne veine za njegovo donoenje, utvrdio Ustavni sud: u toki 4.
Odluke U-II-1744/2001 od 11. veljae 2004. (NN 21/04), toki 4. Odluke U-I-4480/2004 od 5. lipnja
2007. (NN 69/07), u tokama 3.5. i 4. Rjeenja U-I-2488/2004 od 14. studenoga 2007. (NN 133/07), u
toki 4. Odluke U-I-396/2008 od 29. svibnja 2012. (NN 66/12), rimskim brojem signature Odluke U-I1925/2008 od 29. svibnja 2012. (NN 66/12) i u toki 19.1. Izvjea U-X-99/2013 od 23. sijenja 2013.
(NN 12/13).

savjetovanja?
2.5. Za ovaj je sluaj kljuna odredba lanka 21. stavka 1. Zakona o procjeni
uinaka propisa koji odreuje: Nakon provedenoga savjetovanja i
pribavljenoga miljenja nadlenih tijela na Nacrt prijedloga iskaza struni
nositelj izrade propisa pristupa izradi propisa i Prijedloga iskaza.2 Nacrt
propisa poinje se pisati tek kad se rasprave sve primjedbe i prijedlozi iz
prethodne rasprave.
Budui da se Ministarstvo ponaa kao da ne razumije znaenje rijei nakon,
treba ponoviti da je to prijedlog, tj. vrsta rije koja oznauje podreenost
jedne punoznane rijei drugoj i time izrie meusobni odnos predmeta ili
radnji koje izriu punoznane rijei; konkretno nakon znai neposrednu
poslijevremenost,3 ono to dolazi po svretku ega, za kim ili im u
vremenskom smislu, poslije, iza. Sklop nakon to izrie da se radnja glavne
reenice dogaa poslije radnje ovisne vremenske reenice. Zakonodavac nije
zamislio ni dopustio da se ove dvije javne rasprave mogu odvijati istodobno,
nego samo jedna nakon druge.

2 Za one koji iz petnih ila ele nametnuti ideoloki obiteljski zakon, ali na hrvatskom jeziku ne
razumiju redoslijed propisanih koraka, evo iste odredbe na engleskom: After completing the
consultation and obtaining the opinion from the competent authorities concerning the Draft Proposal of
the Statement, the qualified authority responsible for drafting regulations shall commence with the
drafting of the regulation and the Proposal of the Statement (Article 21, paragraph 1 of the Act on
Regulatory Impact Assessment Official Gazette, no. 90/11).

3 Slavko Pavei Stjepko Teak Stjepan Babi, u: Povijesni pregled, glasovi i oblici hrvatskoga
knjievnog jezika, Zagreb, 1991., str. 724, br. 718, i str. 732, br. 735.

U priruniku Procjena uinaka propisa - Smjernicama za dravne slubenike, Zagreb,


lipanj 2012., na str. 28, objavljen je Shematski prikaz postupka procjene uinaka
propisa. Ministarstvo socijalne politike i mladih uope ga se ne pridrava jer je za
donoenje obiteljskoga zakona 2015. preskoilo toke 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 11 i 15.

2.6. U toki 6.4. Smjernica za primjenu Kodeksa istie se: Postupak


savjetovanja trebao bi biti posve jasan u odnosu na aktualni stadij,
odnosno prethodne korake u razvoju odreene politike, nain provedbe
savjetovanja i, gdje god je mogue, trebao bi pojasniti to se oekuje
nakon to postupak savjetovanja formalno zavri.
2.7. Savjetovanje o tezama i o nacrtu propisa ne moe biti istodobno,
paralelno, nego susljedno, posljedino. Nakon okonanja prvoga
savjetovanja, o tezama, treba javno objaviti njegove rezultate i oitovanja
Ministarstva na prispjela oitovanja. Tako desetljeima stoji u udbeniku
nomotehnike: Predlaga zakona posebno je duan izjasniti se o miljenjima i
prijedlozima iznesenima u javnoj raspravi koja smatra neprihvatljivim i
navesti razloge zbog ega.4 Zatim Ministarstvo treba dobiti suglasnost Ureda
za zakonodavstvo i pozitivna miljenja drugih resora o utvrenoj procjeni

socijalnih, gospodarskih, ekolokih i fiskalnih uinaka. Tek nakon toga se


smije i moe pristupiti izradi nacrta propisa.

U priruniku za procjenu ekonomskih uinaka Poboljavanje informiranosti hrvatske


poslovne zajednice BIZimpact II, Zagreb, veljaa 2014., na str. 97 objavljen je
shematski prikaz: Cjelokupni zakonodavni postupak od izrade Teza o sadraju propisa
do Hrvatskoga sabora. Ministarstvo socijalne politike i mladih pri nametanju
obiteljskoga zakona 2015. kri sve korake redom.

2.8.
U
oitovanju
od
6.
veljae
2015.
(https://www.scribd.com/doc/255700568/, toke 7.-9.) Povodom prve javne
rasprave u istoj pravnoj stvari i u izjavi od 8. veljae 2015. (narod.hr, toka
5.) upozorio sam da javna rasprava o Nacrtu novoga obiteljskoga zakona nije
doputena, nije legalna ni legitimna jer joj je trebalo prethoditi savjetovanje o
tezama za taj zakon.
2.9. Petoga veljae 2015. pozvao sam Vladin Ured za zakonodavstvo, a 6.
veljae 2015. i Povjerenicu za informiranje, da upozore drugu potpredsjednicu
Vlade Milanku Opai i njezino Ministarstvo na neprihvatljivost takvoga
postupanja. Ministarstvo se ogluilo o zakon i upozorenja tijela dravne vlasti
mjerodavna za koordinaciju procjene uinaka propisa i osiguranje prava na
javnu raspravu i poinilo je niz novih napadaja: na hrvatskim Ustavom
zajamene slobode: misli, miljenja i izraavanja (l. 38.), na ustavno naelo
vladavine prava (l. 3.), na ustavno jamstvo pristupa informacijama (l. 38.) i

4 Ivo Borkovi, Postupak i tehnika izrade pravnih propisa, Zagreb, 1985., str. 58.

na ustavno pravo peticije (l. 46.).


3. Objavom Ministarstva od 10. veljae 2015. prekrena je i odredba lanka
19. stavka 3. Zakona o procjeni uinaka propisa (NN 90/11) koja odreuje:
Za vrijeme razdoblja savjetovanja, struni nositelj izrade propisa duan je
putem svojega koordinatora, ovisno o sloenosti materije koja se propisom
ureuje, provesti jedno ili vie javnih izlaganja materije koja je predmet
savjetovanja. lanak 7. Zakona o pravu na pristup informacijama (NN 25/13)
odreuje: Informacije koje tijela javne vlasti objavljuju odnosno daju moraju
biti pravodobne, potpune i tone. Neobjavom da e se, kad i gdje odrati
javna izlaganja materije koja je predmet savjetovanja, Ministarstvo je
pokazalo da ne namjerava javnosti predstaviti svoj zakonski projekt. Ako se
pak naknadno predomisli i odlui pokoriti zakonskoj obvezi, ostaje injenica
da je uskratilo kljune podatke koje je trebalo unaprijed objaviti i time
prekrilo lanak 7. i lanak 17. stavak 1. Zakona o pravu na pristup
informacijama.
4. Osim to je otvorilo dvije istodobne javne rasprave posveene novomu
obiteljskomu zakonu, Ministarstvo socijale nije opozvalo, obustavilo, ukinulo
ili stavilo izvan snage odluku o provedbi prve javne rasprave o nacrtu
obiteljskoga zakona iz 2015. koja je otvorena 4. veljae i koja traje do 19.
veljae 2015., niti je priopilo to se s njom dogaa nakon to je otvorilo
drugu javnu raspravu o istoj zakonskoj osnovi?!

Slubena objava na stranici Ministarstva socijalne politike i mladih kao dokaz da je 12.
veljae 2015., tj. trei dan od otvaranja dvaju novih javnih rasprava, jo uvijek bila
otvorena i trea (po vremenu otvaranja prva) javna rasprava o novom obiteljskom
zakonu, s razdobljem trajanja od samo 15 dana (4.19. veljae 2015.).

U razdoblju od 10. do 19. veljae 2015. traju ak tri javne rasprave u istoj
pravnoj stvari, o obiteljskom zakonu koji Ministarstvo i dalje kani donijeti u
Saboru do kraja oujka 2015., kako stoji u toki 5. Prethodne procjene koja je
radni materijal svih triju javnih rasprava.
5. Na obrascu sudjelovanja o tezama stoji da je rije o savjetovanju koje traje
od 10. veljae do 12. oujka 2015., a na novom obrascu sudjelovanja o nacrtu
zakona pie da je rije o savjetovanju koje traje od 4. veljae do 12. oujka
2015. U meuvremenu je s internetskih stranica obrisana obavijest o
odravanju prve javne rasprave pa na slubenim stranicama Ministarstva vie
nije utvrdivo da je javna rasprava otvorena 4. veljae. Kako se moe prvo
otvoriti javna rasprava o nacrtu propisa, a tek naknadno o tezama za njega,

kad logika i zakon trae da to bude obrnuto i jedno tek nakon zavretka
drugoga?
6. Ovim ministrica Opai jo jednom potvruje da nije usvojila metodologiju
rada demokratskoga politikoga sustava u kojem su procedura, njezina
pravila i svrha temelj svake javne djelatnosti.
II. Nerazumijevanje biti internetskoga savjetovanja
7. Postupanje Ministarstva socijalne politike i mladih ukazuje da u njegovim
strukturama postoji nerazumijevanje biti internetskoga savjetovanja. Na
hrvatskoj se Wikipediji o svrsi internetskoga savjetovanja istie:
Internetsko savjetovanje ili elektronike konzultacije odnose se na
razmjenu izmeu vlasti i graana koji se slue internetom. To je oblik
mrene rasprave, traenja rjeenja, promiljanja. Sastoji se u uporabi
interneta da se od skupine ljudi dobije miljenje o pojedinoj temi,
omoguujui ustupke i ravnoteu meu sudionicima. Openito, sa
skupinom ljudi se savjetuje kako bi se dobilo njihovo miljenje o nekom
pitanju, pothvatu ili politici koji se razvija ili provodi, primjerice da bi se
utvrdile mogunosti ili im se pristupilo, ili vrjednovalo djelatnost koja je u
tijeku. To omoguuje vladi da oblikuje politiku koja je usredotoenija na
graanina.
Kroz zauzimanje preko mree, vlasti je omogueno da provodi interaktivni
dijalog s javnou jer ima izravan put do miljenja graana pomou
interneta.
Internetsko savjetovanje upotpunjuje klasine javne rasprave, licem u
licem, i pomae stvoriti veu transparentnost demokratskoga
postupanja.5
8. Hrvatski udbenici umijea sastavljanja propisa pouavaju:
Postupak po kojem se donose normativni akti jest skup propisanih
radnji koje donositelj nekoga opega akta mora obaviti pri njegovu
donoenju, da bi on bio ustavno-pravno valjan.6
Utvrena pravila procedure obvezuju donositelja odgovarajuega
pravnoga propisa na nain to ovaj mora prilikom donoenja pravnoga
propisa ispuniti zahtjeve propisanoga postupka da bi njegov propis
bio donesen na formalno dopustiv nain. Grjeka u proceduri donoenja
pravnoga propisa dovodi u pitanje formalnopravnu valjanost pravnoga
propisa i ini osnovu za postavljanje pitanja njegove ustavnosti odnosno
zakonitosti.7
Ako se obligatorna rasprava ne bi provela, to bi predstavljalo bitnu
povrjedu postupka donoenja propisa, zbog ega bi takav propis mogao
biti ukinut.8
9. U Uredbi 1049/2001 Europskoga parlamenta i Vijea od 30. svibnja 2001.
o javnom pristupu ispravama Europskoga parlamenta, Vijea i Komisije istie
se da se u Uniji odluke donose na to otvoreniji nain i na razini to je
mogue blioj graaninu. (Uvod, stavak 1.) kao i: Otvorenost omoguuje
bolje sudjelovanje graana u procesu odluivanja i jami da administracija
uiva veu legitimnost i da je uinkovitija i odgovornija prema graaninu
u demokratskom sustavu. Otvorenost pridonosi
jaanju
naela

5 Internetsko savjetovanje, Wikipedija, Slobodna enciklopedija, pristupljeno 15. veljae 2015.


6 Ivo Borkovi, Postupak i tehnika izrade pravnih propisa, Zagreb, 1985., str. 49.
7 Ivo Borkovi, Postupak i tehnika izrade pravnih propisa, Zagreb, 1985., str. 50.
8 uro Gatari, Stvaranje prava, Zagreb, 1991., str. 481.

demokracije i potovanju temeljnih prava (Uvod, stavak 2.).


10. Europski parlament u Rezoluciji o javnom pristupu ispravama od 11.
oujka 2014. istie:
C. budui da vrijedi ope pravilo potpunoga pruanja pristupa
zakonodavnim ispravama;
D. budui da je transparentnost kljuna za demokratsku Europsku uniju
graana u kojoj oni mogu u cijelosti sudjelovati u demokratskom
postupku i provoenju javnog nadzora; budui da transparentna
uprava radi u korist interesa graana, borbe protiv korupcije i
legitimnosti politikoga sustava i zakonodavstva Unije; []
G. budui da graani imaju pravo znati na koji se nain odvija postupak
donoenja odluka, kako njihovi predstavnici djeluju i za to ih drati
odgovornima te znati na koji se nain dodjeljuje i troi javni novac; []
1. podsjea da je transparentnost ope pravilo i da Ugovor iz Lisabona
utvruje temeljno pravo na pristup ispravama;
2. podsjea da je potreban najiri mogui javni pristup ispravama kako bi
se graanima i civilnom drutvu osiguralo da na uinkovit nain
iznesu svoje stajalite o svim aspektima aktivnosti; []
38. istie da miljenja pravnih slubi institucija moraju u naelu biti
otkrivena, kako je utvreno odlukom Suda u predmetu Turco da se
Uredbom br. 1049/2001 nastoji pruiti javnosti to obuhvatnije mogue
pravo na pristup ispravama institucija /Zajedniki predmeti vedska i
Turco protiv Vijea i Komisije (C-39/05 P i C-52/05 P), toka 35/; []
40. poziva institucije da potuju presudu Turco o miljenjima pravnih slubi
sastavljenu u okviru zakonodavnoga postupka, u kojoj je presueno da
je upravo otvorenost u tom pogledu ono to pridonosi davanju vee
legitimnosti institucijama u oima europskih graana i poveanju
njihova povjerenja u te institucije, omoguujui otvorenu raspravu o
razliitim stajalitima te da zapravo nedostatak informacija i rasprave
dovodi do pojave nedoumica kod graana, ne samo u odnosu na
zakonitost pojedinoga akta nego i u vezi s legitimnou postupka
odluivanja u cijelosti /Zajedniki postupci vedska i Turco protiv Vijea
i Komisije (C-39/05 P i C-52/05 P), toka 59/.
11. Vladavinu prava i demokratski viestranaki sustav kao najvie vrjednote
hrvatskoga ustavnoga poretka najbolje se moe i treba uvati
procedurom. Samo pravilno, ujednaeno, nepristrano postupanje, tj.
pridravanje pravila postupka jami da e se svakomu nastojati i moi pruiti
ono to mu pripada i na taj nain teiti pravednosti. Stari su Rimljani,
utemeljujui pravo kao sustav drutvenoga reguliranja odnosa, to izrekli
naelom: Serva ordinem et ordo serbavit te uvaj red pa e red uvati tebe.
12. Pravila o obliku poduzimanja aktivnosti prisilne su naravi, ne mogu se
tumaiti ni provoditi ovako i onako nego samo ujednaeno, utrtim i
istovjetnim putem. Moe se dvojiti je li neki propis isto tehnike,
administrativne naravi, ali svaki je propis po definiciji razumska i razumna
odredba koja se donosi za zajedniko dobro. Javnu se raspravu ne moe
prejudicirati, niti ju se smije ograniavati stavljanjem pred svren in kao to
se ini otvaranjem javne rasprave o nacrtu zakona prije nego je provedena
javna rasprava o tezama za taj zakon. Isto tako, javnu se raspravu u cijelosti
onemoguuje uskratom potrebnoga vremenskoga okvira ako se najavljuje da
e zakon u Saboru biti donesen do kraja prvoga tromjeseja 2015.!
13. Slijeenje zakonom propisane forme pretpostavka je pravne valjanosti
poduzetih radnji. Forma je:
zakleti neprijatelj samovoljnosti i

blizanac slobode.

Strogost pravila o obliku postupanja:

10

sprjeava neprilino djelovanje,

osigurava fair play i jednakost sudionika,

titi od proizvoljnosti i

jami zakonitost.

14. Zbog svega toga Ustavni je sud u Odluci U-II-1118/2013 od 22. svibnja
2013. (NN 65/13) istaknuo vano mjerilo za ocjenu ustavnosti svakoga
pripisa: Esencijalna naela na kojima se temelji demokratsko drutvo imaju i
svoj proceduralni aspekt. Drugim rijeima, demokratinost procedure u
okviru koje se odvija drutveni dijalog o pitanjima od opega interesa jest ono
to sam akt, kao ishod te procedure, moe odrediti kao ustavnopravno
prihvatljiv ili neprihvatljiv.9
III. Tko sve stoji iza pothvata?
15. Ministarstvo ponovno nije objavilo sastav strunoga savjeta, radne
skupine ili strunoga povjerenstva koje je sastavilo est isprava priloenih
objavi od 10. veljae 2015., iako je o tom trebalo donijeti odluku iz lanka 69.
stavka 2. Uredbe o unutarnjem ustrojstvu Ministarstva socijalne politike i
mladih (NN 102/13) te takvu odluku objaviti sukladno lanku 10. stavku 1.
toki 2. Zakona o pravu na pristup informacijama (NN 25/13).
16. Upravo je aktualna Vlada Uredbom o provedbi postupka procjene
uinaka propisa (NN 66/12) odredila da treba objavljivati imena sudionika
izrade propisa radi procjene uinaka propisa: Prilog 4, toka 3: (Neposredni
dionici u izradi ovog Nacrta prijedloga iskaza su: ). No, ovdje je ponovno
zatajeno tko su autori tih isprava. Dakle, ministrica Opai osobno kri propis
za ije je donoenje glasovala 14. lipnja 2012.
17. Naelo vladavine prava (l. 3. Ustava) trai da se uspostavi dosljednost i
sljedivost. Kad se propis predlae u Saboru, onda se od poetka zna tko je na
njemu radio, i od strunjaka, i od slubenika. Nekoliko pravnih miljenja
Povjerenice za informiranje potvruje da tu vrstu javnosti rada treba ostvariti
i u izvrnoj vlasti kad izrauje propise, objavljujui na internetskoj stranici
nositelja izrade propisa sastav radnih skupina ili povjerenstava za izradu
propisa. Tako u uputi od 10. lipnja 2014. Povjerenica za informiranje istie:
Ako je za izradu navedenih nacrta propisa imenovana radna skupina ili
povjerenstvo upuujemo da objavite i sastav tih radnih skupina ili
povjerenstava na internetskoj stranici Ministarstva. U uputi 26. studenoga
2014. ponavlja: Povjerenica za informiranje upuuje Ministarstvo da
objavljuje sastave radnih skupina. U dopisu 4. prosinca 2014. trai:
Povjerenica za informiranje upuuje Ministarstvo da objavljuje imenovane
radne skupine ili povjerenstva na internetskoj stranici.

9 Engleski: The essential principles on which a democratic society is based, within the meaning of
Articles 1 and 3 of the Constitution the principles of pluralism, tolerance and free-thinking also have
a procedural aspect. In other words, the democratic nature of the procedure, within which social
dialogue takes place on questions of general interest, is what the act itself, as the outcome of that
procedure, may define as acceptable or unacceptable in Constitutional law ( 8 of the Croatian
Constitutional Court Decision No. U-II-1118/2013 of 22 May 2013). Francuski: Les principes essentiels
qui constituent les fondements dune socit dmocratique, au sens des articles 1 et 3 de la
Constitution (pluralisme, tolrance et libert de pense), ont un aspect procdural. Plus prcisment,
le fait quun acte soit considr comme acceptable ou inacceptable au regard du droit constitutionnel
dpend du caractre dmocratique de la procdure lissue de laquelle il a t adopt, notamment
lorsque sont en cause des questions dintrt gnral supposant le recours au dialogue social ( 8 de
la Dcision de la Cour constitutionnelle de la Rpublique de Croatie, n U-II-1118/2013 du 22 mai
2013).

11

18. Stavak 16. Preambule Direktive 2003/98/EZ Europskog parlamenta i


Vijea od 17. studenoga 2003. o ponovnoj uporabi informacija javnoga
sektora odreuje: Objavljivanje svih opedostupnih isprava u posjedu
javnoga sektora, koje se odnose ne samo na politiki postupak, nego i na
pravni i upravni postupak, temeljno je sredstvo proirenja prava na
znanje, koje je osnovno naelo demokracije.
19. U Uredbi 1049/2001 Europskoga parlamenta i Vijea od 30. svibnja 2001.
o javnom pristupu ispravama Europskoga parlamenta, Vijea i Komisije se
istie:

iri pristup ispravama bi trebalo odobriti u sluajevima kada


institucije djeluju u zakonodavnom svojstvu (Uvod, stavak 6.).

(Korisnici i podruje primjene) Osobito e se uiniti izravno


dostupnima, u skladu s lankom 12., isprave sastavljene ili
zaprimljene tijekom zakonodavnoga postupka (lanak 2. stavak
4.).

(Izravan pristup) Posebno bi trebalo uiniti izravno dostupnima


zakonodavne isprave, tj. isprave sastavljene ili zaprimljene tijekom
postupaka za donoenje akata koji su pravno obvezujui (lanak
12. stavak 2.).

20. U obrazloenju Prijedloga rezolucije Europskoga parlamenta,


prihvaenom 20. veljae 2014., istie se: Transparentnost je kljuna za
demokratsku politiku uniju graana u kojoj oni mogu u cijelosti sudjelovati u
demokratskom postupku. Transparentna uprava radi u korist interesa
graana, borbe protiv korupcije i legitimnosti politikoga sustava i
zakonodavstva. Graani zahtijevaju vie transparentnosti. Preesto se javnost
mora oslanjati na curenje podataka i zvidae kako bi doznala o
nezakonitom djelovanju institucija. To ozbiljno ugroava povjerenje. Sve
institucije EU-a trebale bi imenovati slubenika za transparentnost.
21. Europski parlament donio je 11. oujka 2014. Rezoluciju o javnom
pristupu ispravama u kojoj se istie: 27. poziva Komisiju da pobolja
transparentnost strunih skupina i odbora tako da odravanje njihovih
sastanaka bude javno te objavljivanjem postupka odabira lanova, kao i
informacija u vezi s lanstvom, radom, razmotrenim ispravama,
glasovanjem, odlukama i zapisnikom sastanaka, to bi trebalo biti
objavljeno na internetu u standardnom obliku; istie da se lanovi strunih
skupina i odbora moraju unaprijed izjasniti o tome imaju li osobni interes
za teme o kojima se raspravlja; poziva Komisiju da pobolja i u potpunosti
provede interne smjernice za postupak zapoljavanja za sve glavne uprave
(primjerice, u vezi s uravnoteenim sastavom, politikom sukoba interesa,
javnim pozivima) i pravilima o naknadi trokova.
22. Ustaljena su pravna shvaanja Povjerenice za informiranje i Visokoga
upravnoga suda Republike Hrvatske:

Cilj Zakona o pravu na pristup informacijama je omoguiti i osigurati


ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamenoga prava na pristup
informacijama putem otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti,
a u to zasigurno ne spada ograniavanje uvida u interne procese
donoenja odluka tijela javne vlasti odnosno ispunjavanje propisanih
obveza (1. Nalog Vladi od 24. travnja 2014.; 2. Nalog Vladi od 17. srpnja
2014.; 3. Nalog Ministarstvu zdravstva od 18. srpnja 2014.; 4. Nalog
Ministarstvu vanjskih i europskih poslova od 18. srpnja 2014.; 5. Nalog
Ministarstvu unutarnjih poslova od 8. rujna 2014.; 6. Nalog Ministarstvu
uprave od 31. listopada 2014.).

12

Uredbom 1049/2001 Europskoga parlamenta i Vijea od 30. svibnja


2001. o javnom pristupu ispravama Europskoga parlamenta, Vijea i
Komisije propisano je da se odluke donose na to otvoreniji nain i na
razini to je mogue blioj graaninu, da otvorenost omoguuje
graanima da tjenje sudjeluju u procesu odluivanja i jami da
administracija uiva veu legitimnost i da je uinkovitija i odgovornija
prema graaninu u demokratskom sustavu, da otvorenost pridonosi
jaanju naela demokracije i potovanju temeljnih prava. Istom je
Uredbom propisano da bi iri pristup ispravama trebalo odobriti u sluaju
kad institucije djeluju u zakonodavnom svojstvu i da bi takve isprave
trebale biti izravno dostupne u najveoj moguoj mjeri (1. Nalog
Ministarstvu unutarnjih poslova od 8. rujna 2014.; 2. Nalog Ministarstvu
uprave od 31. listopada 2014.).

U konkretnom sluaju nije rije o miljenju za internu uporabu kao dio


rasprave nego o izradi miljenja za izradu Nacrta zakona koji je podloan
sudu javnosti i sudjelovanju javnosti u javnoj raspravi. Osim toga treba
rei da Uredba 1049/2001 Europskoga parlamenta i Vijea od 30. svibnja
2001. propisuje i da se odluke donose na to otvoreniji nain i na razini
to je mogue blie graaninu, da otvorenost omoguuje graanima da
tjenje sudjeluju u procesu odluivanja i jami da administracija uiva
veu legitimnost i da je uinkovitija i odgovornija prema graaninu u
demokratskom sustavu, da otvorenost pridonosi jaanju naela
demokracije i potivanju temeljnih prava, kao i da bi iri pristup
ispravama trebalo odobriti u sluaju kada institucije djeluju u svom
zakonodavnom svojstvu i da bi takve isprave trebale biti izravno
dostupne u najveoj moguoj mjeri (Presuda Visokoga upravnoga suda
UsII-80/2014-10 od 15. listopada 2014.).

Izrada strunih miljenja jedan je od elemenata u zakonodavnom


procesu. Budui da je sve vea tendencija poveanja transparentnosti i
demokratizacije spomenutoga procesa, struna miljenja tijela javnih
vlasti bi trebala biti javno dostupna kako bi se unaprijedila javna rasprava
o nacrtima propisa te kako bi javnost kritiki razmotrila predmetna
miljenja koja tijela javne vlasti izrauju u sklopu svoje slubene
dunosti (1. Nalog Vladi od 17. srpnja 2014.; 2. Nalog Ministarstvu
vanjskih i europskih poslova od 18. srpnja 2014.; 3. Nalog Ministarstvu
zdravstva od 18. srpnja 2014.; 4. Nalog Ministarstvu unutarnjih poslova
od 8. rujna 2014.).
Sudjelovanje javnosti u odluivanju i postupcima izrade propisa sve vie
dobiva na znaenju budui da se otvoreno i demokratsko drutvo upravo
temelji na dijalogu, a ne monologu (Nalog Ministarstvu unutarnjih
poslova od 8. rujna 2014.).
Povjerenica za informiranje smatra kako bi omoguavanje uvida u
struna miljenja unaprijedilo savjesnost, ispravnost postupanja i
odgovornost svih ukljuenih (1. Nalog Vladi od 17. srpnja 2014.; 2.
Nalog Ministarstvu zdravstva od 18. srpnja 2014.; 3. Nalog Ministarstvu
vanjskih i europskih poslova od 18. srpnja 2014. i 4. Nalog Ministarstvu
unutarnjih poslova od 8. rujna 2014.).
Pravilno je Povjerenica za informiranje ocijenila da je izrada strunih
miljenja jedan od elemenata u zakonodavnom procesu. Budui da je sve
vea
tendencija
poveanja
transparentnosti
i
demokratizacije
spomenutoga procesa struna miljenja tijela javnih vlasti bi trebala biti
javno dostupna kako bi se unaprijedila javna rasprava o nacrtima propisa
te kako bi javnost kritiki razmotrila predmetna miljenja koja tijela javna
vlasti izrauju u sklopu svoje slubene dunosti. (Presuda Visokoga
upravnoga suda UsII-79/2014-7 od 16. listopada 2014.)

Ako navedena naela dostupnosti vrijede za struna miljenja,


transparentnost tim vie mora postojati za osobe kojima se povjerava

13

sastavljanje propisa. Naime, sastav radne skupine i njezin mandat polazina


su toka, prvi element u zakonodavnom postupku. Budui da zakonita vlast
priznaje potrebu poveanja transparentnosti i demokratizacije postupka
sastavljanja i donoenja propisa, sastav strunih povjerenstava, vijea,
savjeta ili radnih skupina, formalno imenovanih ili ad hoc okupljenih, treba
biti javno dostupan kako bi se unaprijedila javna rasprava o nacrtima propisa
te kako bi javnost kritiki razmotrila njihov uradak.
23. Sastavljanje propisa drutveno je odgovoran i koristan posao i nije ga
mogue ni dopustivo obavljati iz anonimnosti, nego iza njega treba stajati
savjeu, imenom i prezimenom. Autori nacrta propisa snose strunu
odgovornost za loginost, nomotehniku ureenost teksta i njegovu
radiografiju (odgovara li onomu to bi trebao urediti). Odgovornost u
propisodavnom postupku nikako se ne moe uspostaviti dok se ne pone
popisivati tko je uope sudjelovao u sastavljanju kojega propisa, kako bi taj
posao bio podvrgnut sudu javnosti i struke. Zakonodavna djelatnost postoji u
javnom interesu i ne moe se skrivati iza privatnosti.

IV. Posljedice izigravanja stvarne javne rasprave


24. Na posljedice izigravanja stvarne javne rasprave 13. veljae 2015. javno
je upozorio Nenad Hlaa, predstojnik Katedre za obiteljsko pravo Pravnoga
fakulteta u Rijeci: ini se da je doista skandalozan postupak prvotnoga i
opetovanoga pokuaja donoenja Obiteljskoga zakona u Republici Hrvatskoj
bjelodani dokaz da nema sustavnih znanstvenih i komparativnih promiljanja
znaaja i vanosti graanskih kodifikacija ini se da nitko od civilista
znanstvenika i praktiara graanskoga prava u Hrvatskoj nije sudjelovao i dao
doprinos u javnoj raspravi u kojoj je donesen zakon koji bez ikakvih teorijskih
pojanjenja dokida povijesni koncept potpunoga lienja poslovne
sposobnosti Razuman laik, a kamoli pravnik, opravdano e se zapitati to je
s pravnom sigurnou i valjanosti pravnih poslova u pravnom sustavu koji se
temelji na odredbama Obiteljskoga zakona u svezi sa sklapanjem pravnih
poslova? Moj je odgovor da je to i u svjetskim razmjerima primjer anarhije,
potiranja ideje vladavine prava i temeljnih pravnih instituta na kojima
se gradi zatita i uvaavanje temeljnih ljudskih prava fizike osobe pojedinca
kao pravoga subjekta, ali i vjerodostojnost pravnoga sustava u cjelini.

V. Umjesto zakljuka
25. Sve dok Ministarstvo ne obustavi, ne povue ili ne opozove javnu
raspravu o Nacrtu obiteljskoga zakona iz 2015., ono zapravo onemoguuje
slobodno, neprejudicirano i demokratsko savjetovanje o tezama (procjeni
uinaka propisa) pa javna rasprava ni o jednom od dvaju predmeta
savjetovanja koja su ponuena 10. veljae 2015. do daljnjega nije mogua.

U Zagrebu 19. veljae 2015.


Petar Marija Radelj
Primjedbe
na pojedine
lanke
nacrta
zakona,
drugoga

Primjedbe na konkretne akte nije mogue dati dok se ne stvore pretpostavke


da se savjetovanje odvija u skladu sa zakonom i svojom svrhom.

14

propisa ili
dijelove
akta
Ime i
prezime
osobe koja
je
sastavljala
primjedbe
ili osobe
ovlatene
za
zastupanje

Petar Marija Radelj

Datum
dostavljanj
a obrasca

19. veljae 2015.

Jeste li
suglasni da se
ovaj obrazac,
s imenom
sudionika
savjetovanja,
objavi na
internetskoj
stranici
nadlenoga
tijela?10

Kontakt
E-mail:
Telefon:

DA

Vana napomena:
Popunjeni obrazac dostaviti na adresu elektronike pote:
suncica.loncar@mspm.hr
zakljuno do: 12. oujka 2015.

10 Sukladno Zakonu o zatiti osobnih podataka (NN 106/12), osobni podatci nee se koristiti u druge
svrhe, osim u povijesne, statistike ili znanstvene svrhe, uz uvjet poduzimanja odgovarajuih zatitnih
mjera. Anonimni, uvrjedljivi ili irelevantni komentari ne e se objaviti.