MIQUEL CAMINAL BADIA (Editor) MANUAL | DE CIENCIA POLITICA Prélogo de JORDI CAPO GIOL Autores CESAREO R. AGUILERA DE PRAT, JOAN ANTON, LUIS BOUZA-BREY, MIQUEL CAMINAL, JAUME COLOMER, ANTONI FERNANDEZ, ANDRES DE FRANCISCO, EDUARD GONZALO, JORDI GUIU, PEDRO IBARRA, JACINT JORDANA, FRANCISCO LETAMENDIA, JOAQUIM LLEIXA, JAUME MAGRE, ENRIC MARTINEZ, JORDI MATAS, JAIME PASTOR, AMADEU RECASENS, FERRAN REQUEJO, RAFAEL RIBO, JORDI SANCHEZ, ANA SANZ, XAVIER TORRENS, PERE VILANOVA SEGUNDA EDICIONDisefio de cubierta: JM. Dominguez y J. Sanchez Cuenca in, 2002 3.* reimpresién, 2003 4." reimpresion, 2004 5.* reimpresién, 2005 Reservados todos los derechos. El contenido de esta obra esta protegido por la Ley, que establece penas de prisién y/o multas, ademas de las correspon- dientes indemnizaciones por dafios y perjuicios, para quienes reprodujeren, plagiaren, distribuyeren o comunicaren publicamente, en todo o en parte, una Obra literaria, artistica 0 cientifica, o su transformacién, interpretacién o eje- cuci6n artistica fijada en cualquier tipo de soporte 0 comunicada a través de cualquier medio, sin la preceptiva autorizacién. © César R. AGUILERA DE PRAT, JOAN ANTON, Luis Bouza-BREY, MIQUEL CAMINAL, Iaume CoLOMER, ANTONI FERNANDEZ, “ANDRES DE FRANCISCO, EDUARD GONZALO, JorD! GutU, PEDRO TBARRA, JACINT JORDANA FRANCISCO LETAMENDIA, JOAQUIM LLEIXA, JaIME Pastor, AMADEU RECASENS, FERRAN REQUEJO, RAFAEL Rup6, JoRDI SANCHEZ, ANA SANZ, XAVIER TORRENS y Pore VILANOVA, 1999 © EDITORIAL TECNOS (GRUPO ANAYA, S. A.), 2005 Juan Ignacio Luca de Tena, 15 - 28027 Madrid ISBN: 84-309-3363-8 Depésito Legal: M. 5.949-2005 Printed in Spain. Impreso en Espafia por MurielINDICE PROLOGO, por Jordi Capo Giol . . Pag. INTRODUCCION: LA POLITICA COMO CIENCIA, por Miquel Caminal 1. La realidad politica y el andlisis de la politica—II. El objeto de la ciencia politi cay su autonomfa como ciencia social—III. La politica como ciencia—IV._ La do- ble cara de la politica: la politica como relacién de poderes y la politica como gobierno. Bibliograffa. : I. EL PODER Y LOS SISTEMAS POLITICOS, por Luis Bouza-Brey L_ La politica y el poder.—Il._ El poder y la sociedad.—III._ La evolucién del po- der. Los modelos hist6ricos de organizaci6n politica de la sociedad. 1. Las formas po- Iiticas preestatales. A) La sociedad acéfala. B) La sociedad segmentada. C) La ciudad: Estado. D) El imperio burocratico. E) El feudalismo, 2. El Estado y su evolucion. A) La monarquia como forma de transicidn desde el feudalismo a la sociedad moder- na. B) El Estado liberal. C) La crisis del Estado liberal y su transformacién, D) El Es- tado democrético-social y su crisis—IV. El poder politico actual—V. El poder po- Iitico como sistema —VI. La teorfa de los sistemas en la ciencia politica VIL. Los limites y componentes del sistema politico.—VIII. La estructura, el proceso y los pos de sistemas politicos—IX. Los sistemas y el cambio politico. 1. La moderniza- cién y el cambio politico. 2. Las categorfas del cambio politico. Bibliografia. Il. LAS IDEOLOGIAS POLITICAS 1, EL LIBERALISMO, por Joan Anton. 1. Concepciones filoséficas de base.—II. Del absolutismo de Hobbes a la plura- lidad de poderes de Locke. El liberalismo inglés.—III. Kant y el Estado de dere- cho—IV. Liberalismo y economia de mercado.—V. Los liberalismos det siglo xIX.—VI.__Los liberalismos del siglo xx. Bibliografia, 2. EL CONSERVADURISMO, por Joaquim Lleixa .. 1 Unestilo de pensamiento—Il. Burke—Ill. Difusién del ideario politico anti- mrevolucionario.—IV. Los contrarrevolucionarios—V. tra matriz del conserva- durismo: los doctrinarios—VI. El nacionalismo conservador—VII._ Muchedum- bres y democracia —VIII. El perfodo de entreguerras.—IX. Evoluciones reciente Bibliografia. 3. EL SOCIALISMO, por Jordi Guiu I. Los origenes del socialismo.—II.__ El primer anarquismo.—III. El socialismo in- glés.—IV. La teorfa politica de Marx. |. El primer ideario politico de Marx. 2. La critica de Marx a la «filosofia» del Estado. 3. La teorfa de la revolucién de Marx.— V. La socialdemocracia clasica—VI._ El «marxismo ortodoxo» de Kautsky.— VII. El «revisionismo» de Bernstein.—VII[. Lenin y la revolucién rusa.— m 19 37 39 85 87 87 106 106 123mi. Iv. MANUAL DE CIENCIA POLITICA IX. La cosificacién dogmética del pensamiento de Marx.—X. Los marxismos del siglo xx.—XI. EI socialismo en Occidente.—XII._ Los tiltimos desarrollos neo- marxistas, Bibliografia, oe EL MARXISMO, por Andrés de Francisco I. Marxismo y socialismo.—II. La posibilidad del socialismo.—III, La factibili- . Bibliografia, dad del socialismo.—IV. La deseabilidad del socialismo y més all: EL NACIONALISMO, por Miquel Caminal ... 1. Nacionalismo y Estado —II, El nacionalismo como ideologia—III. La nacisn po- Itica y la nacién cultural—IV. La naci6n juridica—V. El nacionalismo y la relacién entre las tres acepciones del concepto nacién.—VI._ Las naciones politicas — VII. Las fisuras de la nacién politica—VIII. La nacién liberal y la nacién socia- a—IX. Liberalismo, socialismo y nacionalismo.—X. Federalismo y naciona- ismo. Bibliografia, EL ESTADO DEMOCRATICO Y SOCIAL Las DEMOCRACIAS, por Eduard Gonzalo y Ferran Requejo I. _Fundamentos histéricos de la democracia, 1. La democracia en la antigiiedad. 2. De la democracia antigua a la teorfa y prictica de la democracia moderna. 3. El pa- radigma te6rico de la democracia liberal desde una perspectiva formal. 4. El paradig- ma te6rico de la democracia liberal desde una perspectiva sustantiva.—II. Las teorf- de la democracia en el siglo xx. I. Introduccién. 2. Las teorias sociolégicas. A) El elitismo, a) El elitismo clésico: Pareto, Mosca y Michels. b) El elitismo democratico: Max Weber y Joseph Schumpeter. c) Nuevas perspectivas del elitismo, B) El pluralis- mo. a) Criticas al modelo pluralista. b) Nuevos enfoques pluralistas. c) Una alternati- va al pluralismo: el neocorporativismo. 3. Teorfas econémicas. A) El teorema de Arrow. B) El modelo de Downs. C) Un mundo en dos dimensiones y votantes irracionales. D) El célculo del consenso de Buchanan-Tullock. E) Criticas a las teorias econémicas de la democracia. 4. Las teorfas normativas, A) El liberalismo social de Rawls y Dwor- kin. B) La critica comunitarista. C) La teorfa de la democracia de Jiirgen Habermas. D) El neoliberalismo de Hayek y Nozick.—III. Democracia y globalizacién. Biblio- graf ; ones a EL ESTADO DE BIENESTAR, por Jordi Sanchez 1 Introducci6n.—II. _Antecedentes: los origenes del concepto.—IIL, Periodizaciones. 1. Ex- perimentacin (1870-1925): el nticleo histérico del Estado de Bienestar o liberal break. A) Laexperiencia de Bismarck. B) La Repiiblica de Weimar. 2. Consolidacién. A) El New Deal y el compromiso hist6rico en Suecia. 3. Expansién. A) El consenso alrededor de Ia ecuacién keynesiana. B) El debate sobre el consenso—IV. _Lacrisis del Estado de Bienestar—V. El enfrentamiento ideolégico y el debate actual sobre el Estado de Bie- nestar—VI.__ Los procesos politicos de legitimacién.—VII._Conflictos por la distri- bucién.—VIII. El incierto futuro.—IX. Modelos de Estado de Bienestar. Biblio- grafia. EL PROCESO POLITICO EN LAS DEMOCRACIAS .... La cutrura PoLinica, por Jaume Magre Ferran y Enric Martinez Herrera I. Contexto histérico y metodolégico.—II. El concepto de la cultura politica. 1. Las percepciones subjetivas de la politica. A) El ambito de la subjetividad. B) Las actitu- des. C) Las orientaciones y los objetos politicos. 2. La dimensién colectiva de las orien- 123 141 141 154 154 177 179 179 236, 236 261 263INDICE taciones—II.Transmisién y cambio de la cultura politica: la socializacién politica. 1. La socializacién politica. 2. Los agentes de socializacién politica. A) La familia. B) La escuela. C) Los medios de comunicacién.—IV. El estudio de la cultura polit ca. 1. Las orientaciones hacia el sistema politico en general. A) Orientaciones hacia el régimen. B) Orientaciones hacia la comunidad politica. C) La confianza interperso- nal. 2. Orientaciones relativas al propio papel en la politica, A) El interés politico sub- jetivo. B) La eficacia politica subjetiva. C) Movilizacién cognitiva. 3. Orientaciones hacia el proceso de entrada. A) La dimensi6n izquierda-derecha. B) La dimensién na- cionalista. C) La dimensién materialismo/postmaterialismo. 4. Orientaciones hacia el proceso de salida. A) La confianza en el gobierno.—V. El papel de la cultura politi- ca. 1. Lacultura cfvica. 2. El cambio cultural en las sociedades industriales avanzadas. LA ACCION COLECTIVA Y LAS ASOCIACIONES DE INTERESES, por Jacint Jordana . 1. Asociaciones de intereses, democracia y sociedad. 1. Introduccién. 2. Una con- textualizaci6n de las asociaciones de intereses. 3. Democracia y asociaciones de inte- reses.—II._ Modelos de accién colectiva. 1. ,Qué es la accién colectiva? 2. Los ni- veles de la accién colectiva: grupo, organizacién, comunidad, sociedad. 3. El modelo de Hirschman: salida, voz y lealtad. 4. El modelo de Olson: egofsmo ¢ incentivos. 5. Los lideres, los incentivos y las sanciones como refuerzo de la accién colectiva— III. El papel politico de las asociaciones de intereses. 1. Intereses y Estados. 2. El pluralismo: la percepcién atomista de la politica de intereses. 2. El corporativismo: una perspectiva integrada de la intermediacién de intereses. 3. El enfoque econdmi- co: egofsmo e intercambio como motores de la politica de intereses. 4. La perspecti- va marxista: las clases sociales como dimensién profunda de la articulacién de inte- reses. Bibliograffa. ‘LOS PARTIDOS POLITICOS Y LOS SISTEMAS DE PARTIDOS, por Jordi Matas Dalmases ...... I. Introduccién II. El concepto de partido politico —IIl. El origen de los parti- dos politicos—IV. Las funciones de los partidos politicos. —V. Tipologfas de par- tidos.—VI. La constitucionalizacién de los partidos politicos. —VI._La estructura interna de los partidos politicos —VIII. La direccién de los partidos politicos IX. La financiacién de los partidos politicos—X. El sistema de partidos. Bibliografia ....... LOS SISTEMAS ELECTORALES, por Xavier Torrens I. Funciones de las elecciones.—II._ Evolucién y caracteristicas del sufragio demo- cratico. 1. Universal. 2. Libre. 3. Igual. 4. Directo. 5. Secreto.—III. _Electorado y pro- ceso electoral. 1. Condiciones para ejercer el derecho al voto. 2. Etapas del proceso electoral.—IV. Componentes del sistema electoral. 1. Circunscripcién electoral. 2. Forma de la candidatura. 3. Estructura del voto. 4. Barrera legal. 5. Formula electo- ral. A) Formulas mayoritarias. B) Formulas proporcionales—V. _Tipologia de los sis- temas electorales. 1. Consecuencias politicas del sistema electoral. 2. Sistema mayori- tario, 3Sistema proporcional. Bibliografia. LOS MOVIMIENTOS SOCIALES, por Pedro Ibarra y Francisco Letamendia 1. Primera definicién.—II. Breve historia de los movimientos sociales: repaso his- t6rico—IIL. _Diferencias y semejanzas con otras formas de accién colectiva. 1. Mo- vimientos sociales y partidos politicos. A) Orientaciones hacia el poder politico. B) Re- taciones con los partidos politicos. C) Organizacién. D) Intereses y medios de representacién. 2. Movimientos y otros grupos de interés. A) Orientaciones hacia el poder politico y relaciones con los partidos. B) Organizaci6n; intereses y medios de re- presentacién. 3. Una comparacién conjunta: estrategias y horizontes. A) La accién co- 263 290 290 317 317 34310 MANUAL DE CIENCIA POLITICA lectiva. B) La estrategia conflictiva. C) El horizonte antisistémico.—IIL. Descenso al sistema motivacional. 1. El proceso decisorio. Del descontento a la acci6n. 2. Perfil del activista—IV. Condiciones y contextos—V. Una propuesta conceptual. Bibliografia LA ORGANIZACION INSTITUCIONAL Y ADMINISTRATIVA DEL ESTADO DEMOCRATIC ..... Ee is LA REPRESENTACION Y EL PARLAMENTO, por Miquel Caminal .. 1. Estado moderno y representacién.—II. Los parlamentos modernos.—III._ El mandato representativo.—IV. Parlamentos contempordneos y democracia de parti- dos—V. Estructura y composicién de los parlamentos.—VI.__Las funciones de los parlamentos. 1. La funcién representativa. 2. La funcién legitimadora. 3. La funcin de control legislativo. 4. La funcién de control politico. Bibliografia. EL GOBIERNO, por Joaquim Lleixa I. Lanocién de gobierno. 1, Introduccién. 2. El gobierno como dire ejecutivo. 3. El gobierno y la direccién politica general del Estado.—Il._ Morfologia de las formas de gobierno. 1. Una consideracién de método previa. 2. El parlamenta- rismo. 3. El presidencialismo. 4. Otras formas de gobierno.—III. Organizacién del gobierno. 1. Modalidades de organizaci6n interna. 2. La concentracién del poder de gobierno —IV. El gobierno mediante partidos politicos. |. Impacto de los partidos politicos y de los sistemas de partidos en la forma de gobierno, 2. Un nuevo concep- to: El gobierno mediante partidos. 3. Modalidades del gobierno por partidos. Biblio grafia. . : cién del poder LA ADMINISTRACION PUBLICA, por Ana Sanz L Introduccién.—II Los modelos de administracién ptblica—III. _ El personal de las administraciones publ IV. La organizacion administrativa—V. El deba- te actual en torno a la administracién publica. Bibliografia ...... LAS POLITICS PUBLICAS, por Antoni Ferndndez 1. Unnnuevo enfoque. 1. Crecimiento de los aparatos estatales y del gasto piblico. 2, Multiplicacion de las regulaciones y normas gubernamentales. 3. Confusin de los limites entre publico y privado. 4. La eficacia gubernamental como fuente de legitimi- dad.—II. Origen dé los estudios de politicas pablicas—III. {Qué son las politicas piblicas?—IV. Enfoques y teorfas. |. Los modelos racionales. El policy analysis, 2. El incrementalismo. 3. La eleccién racional. La escuela del public choice. 4. El andli- sis de politicas piblicas.—V. Las fases del proceso de las politicas pablicas. 1. La aparicidn de los problemas puiblicos y su entrada en la agenda. 2. Formulacién de las alternativas. 3. La toma de decisiones. A) La decisién racional. B) La decisi6n no sindptica. 4. La implementacién. A) El enfoque top down, B) El enfoque bottom up. 5. Laevaluacién.—VI._Terminacién y sucesi6n de po- liticas. Bibliograffa. LA ESTRUCTURA TERRITORIAL DEL ESTADO, por Rafael Ribé y Jaime Pastor 1. De la poliarquia medieval al Estado-nacién.—II. La distribucién territorial del poder: motivaciones. 1. Motivaciones técnico-administrativas. 2. Motivaciones demo- créticas. 3. Motivaciones hist6rico-politicas—III. Las formas de Estado segin tribucién territorial del poder. 1. El Estado unitario «puro». 2. La autonomia politica. 3. El Estado federal. 4. Estado federal y cultura politica. 5. La financiacién. 6. Resu- men.—IV. Plurinacionalidad y estructura del Estado.—V. La doble tendencia del poder en las democracias modemas. Bibliografia. 372 403 405 405 427 427 444 as 483 483INDICE 6. EL PODER JUDICIAL Y BL SISTEMA DE JUSTICIA, por Amadeu Recasens I. Modelo de Estado y modelo de administracidn de justicia. 1. Estado liberal y po- der judicial. 2. Derecho, justicia, administraci6n de justicia—II. Poder judicial y po- der de los jueces. 1. El poder de los jueces. 2. El marco del poder judicial. 3. La inde- pendencia judicial. 4. Limites del poder judicial y control de la independencia, A) El control del juez en via procesal. B) El control jerdrquico. 5. Una instancia de con- trol especial: el Tribunal Constitucional. 6. La legitimacién de la actividad judicial. III, Elementos para el estudio del sistema de justicia. 1. El sistema de justicia, més alld de los jueces. A) El aparato policial, selector del sistema. B) La fiscalfa: una ins- titucidn controvertida en el poder judicial. C) Otros operadores del sistema de justicia. 2. El jurado: modelos de panicipaci popular en la actividad judicial IV. Con- clusiones. Bibliograffa. ...... VI. LOS AUTORITARISMOS Y LAS TRANSICIONES POLITICAS .. 1. Los aurorrrarisMos, por Jaume Colomer ... I, Aproximacién conceptual—Il. Origen de los sistemas autoritarios—III_ And- lisis de variables. 1. Némero de actores. 2, Justificaci6n ideol6gica. 3. Nivel de movi- lizacién. 4. Grado de institucionalizacién.—IV. Formas de gobierno autoritarias. 1. For- mas de gobierno tradicionalistas. 2. Formas de gobierno teocréticas y movimientos fundamentalistas. 3. Regimenes militares. 4. Regimenes cfvico-m Regime- nes de partido tinico. 6. Autoritarismos de base éinica. Bibliografia 2. LAS TRANSICIONES POLITICAS, por Cesdreo R. Aguilera de Prat ... 1. Cambio, modernizacién y transicién.—II._ Estabilidad, desarrollo y legitimidad Il. Procesos y dinamica de las transiciones—IV. _Liberalizacién y democratiza- cisn: principales tpologtas—V. Actors y estrategias—VI. La consolidacion Bi- bliograffa. eae VIL. EL ESTADO Y EL SISTEMA INTERNACIONAL, por Pere Vilanova .. I. Distincién y relacidn entre los conceptos «internacional» y «transnacionaly.— Il Lanaturaleza del sistema internacional—III. Las diferencias estructurales entre el Estado como sistema y el sistema internacional—IV. _Tipologia de los actores. V. Orden y desorden en el sistema intermacional—VI._ El concepto de régimen in- ternacional. Bibliograffa. 1 502 502 523 525 525 541 541 559 S61PROLOGO Nacido ciudadano de un Estado libre, y miembro de berano, por débil influencia que pueda tener mi voz en I asuntos piblicos, el derecho de votarlos basta para impo- nerme el deber de instruirme en ellos. J.-J. Rousseau, Del Contrato Social o Principios de De- recho Politico, Libro I. La cita que encabeza este prologo resume un ideal, que no siempre se consigue en nuestras sociedades, y que podriamos formular con otras palabras, diciendo sim- plemente que un sistema democratico necesita ciudadanos instruidos. Se observara, de todas maneras, que la frase de Rousseau es autorreferencial porque esta Ilena de conceptos de contenido politico cuyo conocimiento es indispensable para la correcta comprensién de un pensamiento que, en tiltimo término, se dirige a estimular un ma- yor interés por los asuntos colectivos. Practicamente toda la frase est formada por palabras cuyo sentido es politico y, como se ha dicho en ocasiones, por ello mismo conflictivo. Ciudadano, Estado, libre, miembro, soberano, influencia, voz, publico, derecho, votar, imposicién, deber son referencias directas al mundo de lo politico, que toman su sentido en éste y de éste. Unas remiten al poder como influencia y fuerza; otras remiten a la organizacién social como Estado, con su estructura jerarquizada de derechos y deberes; algunas contraponen individuo y colectivo como ciudadano, miembro, soberano, ptblico que hace pensar inmediatamente en privado. Cada concepto remite, sin duda, a un problema actual: ,Cudl es la carta de ciudadanfa en un mundo con fuertes movimientos migratorios? ,La ciudadania debe basarse en una construccién abstracta del Estado-nacién o, por el contrario, en fundamentaciones de cardcter etnicista? {Qué ocurre hoy con el Estado en los procesos de integracién supraestatales? Donde reside la soberania, en el voto o en los grupos de presién? {Qué es la «voz» en el Estado democratico que garan- tiza la libertad de expresién al mismo tiempo que permite la existencia de podero- sisimos medios de comunicacién? {Qué relaci6n se ha de establecer entre lo pti- blico y lo privado, entre el Estado y e] mercado? Estas preguntas, y otras que pueden estar en la mente de todos, podrian dar lu- gar a numerosos ensayos, propuestas politicas y libros de interpretacion, pero también pueden abordarse desde otra perspectiva, la de analizar los fundamentos y conceptos teéricos que permiten el debate. Explicar cémo se han construido histéricamente nuestros sistemas y nuestros conflictos politicos, su estructura y su funcionamiento actual y las ideologias (del campo politico) y las teorias (del campo cientifico) que, unas y otras, los explican cientificamente y Jegitiman poli- 13)14 MANUAL DE CIENCIA POLITICA ticamente no significa responder directamente a los interrogantes de un mundo que evidentemente est cambiando y, por otra parte, puede ser menos brillante que lanzarse a una respuesta répida, de éstas que muchas veces exigen algunas plataformas de opinién/desinformacién piiblica. Sin embargo, a la larga, puede resultar mucho mas Util socialmente porque sin la existencia de un conocimiento basico, cualquier interpretacién resultara siempre poco convincente. Al mismo tiempo, se aclara de esta forma lo que a veces constituye una sorpresa: Ja referencia a la existencia de una «ciencia» politica. Sin entrar en una discusién so- bre los nombres —teorfa politica, ciencia politica, ciencia de la politica, ciencias po- liticas, politologia, politicologia—, cada uno de ellos con algo mas de su propio ma- tiz y revelador de profundas discordancias metodolégicas, es cierto que la mencién de la posibilidad de una reflexidn cientifica sobre la politica crea en numerosisimas ocasiones un cierto estupor, cuando no un profundo escepticismo puesto que se argu- menta que el ambito de lo politico no puede someterse a una observacién cientifica porque, en lo que se refiere a su objeto (lo politico), éste es aleatorio y dependiente de actuaciones partidistas que, por otra parte, se inmiscuyen en el Ambito metodol6- gico de tal forma que los discursos cientificos no serfan mas que meras racionaliza- ciones del poder y de sus adversarios. No es éste el lugar para sefialar los puntos fuertes y débiles de una posicién de este estilo y el lector encontrard las referencias suficientes a estas criticas en la pro- pia obra como para que aqui tengamos que entretenernos en ellas. Sin embargo, mas alld de las reflexiones te6ricas pertinentes y de los argumentos que puedan aportarse a favor o en contra de cada una de las tesis, esta obra puede ser una de- mostraci6n practica de que existe un espacio para la teorizaci6n y la ciencia, con la elaboracién de explicaciones, hipétesis y marcos referenciales que, segiin los casos, tienen apoyo empirico, légico o heuristico. No queremos sefialar las confusiones que se producen al querer comparar las ciencias «duras» con las ciencias sociales; tampoco queremos entrar en el debate sobre los requisitos comunes que debieran te- ner unas y otras, pero es innegable que en este libro se encontraran suficientes ele- mentos como para observar que existen niveles distintos de conceptualizacién de lo politico que distinguen al politico profesional, al comentarista medidtico y al profe- sor de ciencia politica, asi como una finalidad distinta en los propésitos de cada uno. El politélogo debe aportar conocimiento porque pretende realizar ciencia. Es importante insistir en este punto, los estudios de ciencia politica no se diri- gen a formar directamente, aunque no por eso sea incompatible, a los futuros «politicos» del pais. No ofrecen, por tanto, ni recetas ni soluciones sino explica- ciones, técnicas y métodos que, junto a otros de tipo econémico, estadistico, juri- dico, etc., sirven como arsenal para la comprensién de y el apoyo y asesoramiento a una actividad de un tipo particular, la politica. En este sentido, aunque Jo poli- tico puede ser entendido como un dmbito que afecta a todo el mundo porque na- die se escapa a sus efectos, debe tenerse en cuenta que, frente a este aspecto gene- ral, la politica es también una actividad especializada, reservada de una manera predominante a un grupo de ciudadanos, profesionalizados 0 semiprofesionaliza- dos en la toma de decisiones vinculantes para la colectividad. Corresponde al politico profesional la toma de estas decisiones (ponderando los intereses en juego en un contexto democratico); corresponde al cientifico, por el con- trario, aportar una reflexién teGrica, que tiene otras reglas y otros objetivos. Pero, ad-PROLOGO 15 mitido que sea asi, ,cudles deben ser éstos? Una gran corriente de la ciencia politica ha tenido una tradicién critica y normativa, porque denunciaba las sociedades exis- tentes y buscaba ofrecer modelos para el futuro; otra corriente, mas moderna, ha in- tentado un conocimiento mas empirico y menos orientado prescriptivamente con la creencia de que el saber, por si solo, ya cumple una funcién social sin necesidad de proponerse una transformacién politica. Estas dos corrientes, que podrian quedar acogidas respectivamente con los nombres de teoria politica y ciencia politica, se han enfrentado duramente en los ultimos decenios. En el momento en que parecia que la balanza se habfa inclinado definitivamente en favor de la segunda, las transformacio- nes ocurridas en el mundo de la politica (crisis del Estado de bienestar, derrumba- miento de los paises del Este, internacionalizacién y movimientos nacionalistas, fun- damentalismo isldmico, etc.) han vuelto a poner en primer plano cuestiones que parecian superadas y han obligado a repensar los fundamentos normativos de nues- tras sociedades, al mismo tiempo que controlar su funcionamiento mas concreto por lo que las teorias prescriptivas y las descriptivas se han visto obligadas a poner en re- laciGn sus aportaciones, con la conciencia mutua de sus limites. Este Manual de Ciencia Politica se inscribe en este momento de didlogo de estas dos tradiciones y, por ello, su editor, Miquel Caminal, después de presentar el objeto y el método de la ciencia politica (parte primera), ha procurado un tratamiento equi- librado entre el dmbito de las ideologias (parte segunda), los procesos politicos (parte cuarta) y las instituciones (parte quinta), combinandolo con una reflexién sobre el modelo democratico, su transformaci6n e internacionalizaci6n (partes tercera, quinta y sexta). Para ello se ha rodeado de un amplio equipo de profesores que, aun partien- do de distintas metodologias, han conseguido presentar una panordmica integrada de los principales centros de interés de la ciencia politica actual. Los enfoques variados, subordinados a un objetivo docente unitario, ademas de corresponder al actual desarrollo de la ciencia politica sefialan también otro aspecto destacable de esta obra: la presencia de colaboradores de las tres universidades cata- lanas que imparten la licenciatura de Ciencia Politica y de la Administracién. Pen- sado y estimulado el libro desde la Universitat de Barcelona, la participacién de in- vestigadores de las universidades Autonoma de Barcelona, Pompeu Fabra, Complutense de Madrid, UNED y Universidad del Pais Vasco-Euskal Herriko Uni- bertsitatea demuestra la progresiva institucionalizacién académica de nuestros tra- bajos. La realizacién de un manual es un peldafio mas en esta tarea que pretende combinar la investigacién con una docencia de calidad, lo cual debe mencionarse en un contexto en el que existe una tendencia a minusvalorar los curriculos docentes de los profesores en favor de otro tipo de actividades. A los estudiantes de las licen- ciaturas de Ciencia Politica y de la Administraci6n, Sociologia, Derecho, Economia y Periodismo, y de la diplomatura de Gestién y Administracién Publica va dirigido primordialmente este libro. Ellos seran los criticos mas rigurosos pero estamos se- guros de que el esfuerzo realizado sera de utilidad y provecho para todas aquellas personas interesadas en la ciencia politica. JorDI Capo GIOL, Catedratico de Ciencia Politica y de la Administracién de la Universitat de BarcelonaINTRODUCCIONLA POLITICA COMO CIENCIA MIQUEL CAMINAL BADIA Catedratico de Ciencia Politica y de la Administracién de la Universitat de Barcelona Sumanio: I. La realidad politica y el andlisis de la politica —II. El objeto de la ciencia politica y su autonomia como ciencia social.—III. La politica como ciencia.—IV. La doble cara de la poli- tica: la politica como relacién de poderes y la politica como gobierno, Bibliografia. I. LA REALIDAD POLITICA Y EL ANALISIS DE LA POLITICA Los grandes cambios sociales y politicos han influido e influyen, sin duda, sobre el curso de las ciencias sociales, proyectan nuevos objetos de estudio e inves- tigaci6n, cuestionan metodologias que parecian consolidadas e, incluso, provocan el retorno al punto cero de la epistemologia. En nuestro caso la pregunta episte- molégica es, aparentemente, muy simple, como la planteaba Cerroni: jes posible una politica como ciencia? O bien, formulada de manera mds general: {es posible un conocimiento cientifico de la realidad politica? A pocos aiios del siglo xx1, resulta odiosa e inquietante esta pregunta. Mas todavia, si se comparan los increibles avances producidos en la tecnologia y elec- trénica, desde 1953, por citar el afio que fue publicado The Political System de David Easton, con los progresos mds modestos en las ciencias sociales. Tendremos que aceptar dos velocidades para relacionar los avances en las Ilamadas ciencias de la naturaleza en relacidn con las ciencias de la sociedad. Las primeras lo hacen exponencialmente y en linea recta, las segundas aritméticamente y en espiral. En poco tiempo la distancia puede ser abismal. Y, sin embargo, una sociedad tecnolé- gicamente avanzada necesita una mayor capacidad de resoluci6n de los conflictos sociales. A la larga, puede producirse el fenémeno que Meadows y Randers (1992) definen como overshoot, para referirse al sobrepasamiento o la incapacidad de actuar a tiempo, antes del limite a partir del cual no hay solucién o retorno. La realidad politica se refiere a fenémenos sociales que han sucedido o estan sucediendo y que definimos como propios de la politica. Daniel Bell lo ha escrito con rotundidad: «la politica precede siempre a la racionalidad, y a menudo pertur- baa la racionalidad». El andlisis racional de la politica nos permite acercarnos a la comprensién de lo sucedido y de lo que acontece, teniendo en cuenta una doble consideracién: la dependencia de la informacién y el pluralismo inherente a la interpretaci6n. A lo largo de los tltimos ciento cincuenta aiios, positivismo y marxismo han sido las corrientes doctrinales y metodolégicas dominantes en el desarrollo de las ciencias sociales. Comte y Marx fueron los inspiradores de dos concepciones de la 09)20 MANUAL DE CIENCIA POLITICA sociedad que tenian la misma ambicién en cuanto al conocimiento cientffico de la misma, pero se distinguian radicalmente en funcién de su teleologia. El objetivo cientffico de descubrir las leyes de causalidad que gobiernan los procesos y los cam- bios sociales tenia un horizonte bien distinto en ambas teorfas. Mientras el posi vismo tiene como objeto final la causalidad que explica la estructura y funciona- miento de una sociedad determinada, el marxismo sittia esta causalidad en el contexto mas general del proceso histérico, poniendo como cuestidn final la transformacién y el cambio social. Las dos tradiciones y sus distintas ramificaciones han seguido caminos parale- los que se han presentado como antagénicos, pero que en muchos aspectos eran complementarios. Nacen y se desarrollan con la sociedad industrial, confluyen en una similar idea de progreso y de sistema de las necesidades, tienen una concepcién esencialmente igual del Estado, padecen al mismo nivel la tendencia del eurocen- trismo 0, mejor dicho, norcentrismo y mantienen una confianza ciega en la raz6n y la modernidad, aunque esto no excluye el «pesimismo cultural» de autores como Weber, Simmel o Russell (una cosa es la confianza en la raz6n y otra muy distinta es la concepci6n optimista o pesimista de la modernidad). Es cierto que su esencial diferencia se encuentra en el tratamiento inverso de los dos valores fundamentales de la modernidad: la libertad individual y la igualdad so- cial, pero no en la renuncia de uno en favor del otro. Liberalismo y socialismo han sido su expresién ideolégica, y las grandes panideologias de los siglos XIX y XX, impulsoras y legitimadoras de los cambios en la sociedad y el Estado. Incluso muestran, el positivismo y el marxismo, cierto paralelismo en su eclo- sion final. La obsesi6n cientificista Ilevé tanto al neopositivismo como al neomar- xismo al dogmatismo metodoldgico. Tenia razén Popper en su critica al dogmatis- mo historicista en The Open Society and its Enemies; la misma que le faltaba para reconocer el dogmatismo racionalista que conduce a negar la existencia de lo que no es refutable. Del mismo modo, liberalismo y socialismo han sido (y contintian siendo) ideologias emancipadoras de los movimientos sociales y politicos hasta que son prisioneras del poder estatal que las monopoliza. Un Estado socialista totalita- rio, 0 un Estado liberal autoritario suenan a contradiccién. Pero son contradiccio- nes que existen y han existido. Estamos viviendo el fin de una época, lo cual no implica olvidar que 1a historia es cambio pero también es continuidad. La desaparicién de la URSS y la reunifi- cacién de Alemania han sido los acontecimientos mas trascendentes de la segunda mitad del siglo xx. Nadie los previé hasta que se hicieron evidentes. La rapidez e incluso la facilidad con que se produjeron provocan cierto vértigo. Lo que era im- pensable en 1987 se hizo realidad en los cuatro afios siguientes. La incapacidad para predecir lo que puede suceder a corto plazo contrasta con la audacia y precipitacién de muchos analistas en la definicién del curso futuro de Ja historia. En los tiltimos afios se han escrito miles de paginas con esta ambicién. The end of History and the last man, de Francis Fukuyama ha sido, probablemente, el libro que ha ido mas le- jos. El titulo ya lo dice todo. La consideracién de que la democracia liberal puede constituir el punto final de la evolucién ideoldgica de la humanidad, la forma final de gobierno y, como tal, el fin de la historia, tiene todo el cariz de un nuevo dog- matismo historicista que tanto censuraba Popper, aunque en este caso el desenlace metahist6rico pudiera satisfacerle.LA POLITICA COMO CIENCIA 21 Acontecimientos historicos de la importancia de las revoluciones del este euro- peo, el desmembramiento de la URSS 0 la guerra del golfo Pérsico, reflejan el fi- nal del equilibrio bipolar resultante de la Segunda Guerra Mundial. Pero conviene ser prudentes cuando se quieren estudiar sus efectos sobre el nuevo orden mundial, los modelos econ6micos, los sistemas de gobierno, las ideologias, los valores, etc. El problema que debe resolver el polit6logo es cémo comprender cientifica- mente la realidad politica y sus procesos de cambio. {Qué se entiende por realidad politica? ,Cémo puede estudiarse y con qué metodologia? {Cuil es el objeto del anilisis politico? I. ELOBJETO DE LA CIENCIA POLITICA Y SU AUTONOMIA COMO CIENCIA SOCIAL Dice Sartori que el descubrimiento de la autonomia de la politica no desembo- ca en un método cientifico (Sartori, 1987). Es una frase feliz que distingue la poli- tica como objeto de andlisis de la existencia 0 no de una metodologia aceptada como cientifica. Asf, Maquiavelo podria ser considerado como fundador de la politica como 4rea auténoma del conocimiento social pero seria incorrecto ir ms alla. Su «descubrimiento» de la politica no supone, al mismo tiempo, el nacimiento de la ciencia politica. Esto es verdad hasta cierto punto porque la identificacién del objeto es, tam- bién, una decisién metodolégica y, al mismo tiempo, las reglas metodolégicas son determinadas respecto a objetivos epistemolégicos mas generales (Panebianco, 1989). La prehistoria y la historia de la politica como ciencia constituyen un lar- go camino cuya continuidad de fondo es compatible con las rupturas 0 giros ra- dicales que se han sucedido. La pervivencia y actualidad del pensamiento politi- co clasico no deben confundir ni cuestionar los cambios radicales que han debido producirse para el nacimiento de la ciencia politica. En raz6n de ello, «resulta bas- tante vano hablar de una ciencia politica «perenne» que se prepara con Aristéte- les, nace, o renace, con Maquiavelo y se afirma con autonomia disciplinaria pro-. pia a partir del siglo xix. Antes de aventurarnos a delinear una historia de la ciencia politica «como tal» y que lo sea realmente, se requiere que la ciencia sea «cien- cia» y que la idea de ciencia converja de forma significativa con la idea de poli- tica» (G. Sartori, 1987: p. 204). Las revoluciones metodoldgicas en la prehistoria de la ciencia politica se ca- racterizan por la delimitacién del objeto. En este sentido se producen dos rupturas esenciales: 1) la ruptura entre pensamiento politico clasico y pensamiento politico moderno; 2) la separaci6n entre pensamiento politico y ciencia politica. E] pensa- miento politico adquiere autonomia en la medida que se desprende de su condicio- nante filos6fico y teoldgico. La politica ya no forma parte de la filosofia, de la teo- logia 0, incluso, de la moral. Se hace independiente en la medida que la sociedad moderna se fundamenta en la laicidad y la individualidad, y se organiza fundando- se en el principio de la razén. El Leviatdn es la maxima expresién de este proceso. El Estado es el objeto central en torno al cual gira todo el pensamiento politico mo- derno, desde Maquiavelo a Marx. BIBLIOTECA JUVERSIBAD SPRESARTAL Poe eee ee22 MANUAL DE CIENCIA POLITICA El principe como sujeto constituyente del Estado (Maquiavelo); la reptblica como el recto gobierno con poder soberano (Bodino); el Estado «instituido por convenio o pacto entre una multitud de hombres», como unidad de poder absoluto en represen- tacién de la colectividad (Hobbes); la compatibilidad entre el Estado, como unidad de poder, y la pluralidad de instituciones de gobierno reunidas bajo la supremacfa del po- der legislativo (Locke); el Estado concebido como unidad y equilibrio de poderes (Montesquieu); el derecho como conciliacién entre Estado y sociedad (Kant); el Es- tado como superacién de la sociedad dividida (Hegel); el Estado como instrumento de dominacion de una clase social (Marx). He aqui algunas de las tesis centrales que han marcado la evolucién del pensamiento politico moderno. Todas ellas son teorias generales de metodologia individualista o bien holistica. Tienen la caracteristica co- min de hacer de la politica una interpretacién teleoldgica de la realidad social, cuyo centro de interés se encuentra en la legitimidad del poder del Estado. La politologia, al igual que la economia y la sociologia, no nace y se desarrolla como ciencia hasta que no consigue acotar su objeto y, en cierta medida, distan- ciarse del Estado. No es casualidad que la econom{a, primero, y la sociologia, des- pués, la precedan en su desarrollo cientifico. El homo oeconomicus y la economia de mercado son las bases estructurales sobre las cuales se produce la ruptura con el mercantilismo estatal. The Wealth of Nations (1776) cierra una época y abre el fu- turo de la economfa como ciencia. Entre 1790 y 1860 la ciencia econémica «sus- tancié su reivindicacién de un campo de investigacién determinado; se convirtid en una especialidad perfilada; utiliz6 métodos determinados; sus resultados ganaron en precision; y los economistas, aun siendo todavia personalidades fraccionales, se reconocieron sus titulos reciprocamente y fueron reconocidos todos ellos por el pui- blico mas inequivocamente que hasta entonces» (Schumpeter, 1971: p. 435). De la misma forma, el nacimiento y desarrollo de la sociologia como ciencia es- tan directamente relacionados con las transformaciones sociales inducidas por el ca- pitalismo y con el establecimiento de la sociedad industrial y urbana. A lo largo del siglo xix, la sociologfa emerge también como «un campo de investigacion determi- nado y con métodos propios». Desde L’organisateur (1819) de Saint-Simon, donde inserté su famosa parabola sobre las actividades productivas de la sociedad, y la im- Prescindibilidad de los individuos que las realizan, frente a las improductivas del Es- tado y la prescindibilidad o facil sustitucién de sus actores, hasta la Divisién du tra- vail social (1893) de Durkheim, en la cual establece que la principal funcién de la divisin del trabajo es conseguir y asegurar la cohesién social, la sociologia avanza en su especificidad cientifica y metodoldgica, teniendo en Auguste Comte y su doc- trina, el positivismo (1830-1842), las bases de la nueva ciencia social. La aparici6n y desarrollo de la politologfa como ciencia social se ha producido en mayor medida cuanto el Estado liberal ha avanzado hacia formas liberal-demo- crdaticas. La raz6n es muy simple: la politica, y su andlisis como objeto de estudio, tiene un cardcter radicalmente distinto cuando la inmensa mayoria de sus miembros estan formalmente excluidos de toda accién politica y, por supuesto, no se les re- conoce opinién en relacién al gobierno. Mientras la economia y la sociologia in- cluyen a todo el conjunto social y se hacen necesarias para la propia comprensién y desarrollo del sistema econémico y social, la politologia (que no el pensamiento politico) no tiene un campo de investigacién determinado mas alla del Estado como organizacion e institucién de gobierno.LA POLITICA COMO CIENCIA 23 El dualismo liberal entre Estado y sociedad acentia la dificultad de abrir cami- no al nacimiento de la ciencia politica. El «abstencionismo>» liberal y la suprema- cfa de las libertades negativas situaba la politica en «otro mundo», fuera de la so- ciedad econémica y con la funcién preferente e inexcusable de proteger a ésta. El mundo de la politica empezaba y se agotaba en el Estado. El homo oeconomicus mantenia una relaci6n inversa con la politica: a mayor dedicacién a los negocios menor tiempo para la politica. La consecuencia légica era el principio de represen- tacion politica: los gobernantes ejercen la politica en representacion de los gober- nados para que estos puedan dedicarse a lo suyo, es decir, a lo privado. En la medida que aparecen y se amplian las libertades positivas la politica se hace presente en la sociedad civil. Se reconoce y se regula su existencia. El Estado ya no es la tinica institucién ptiblica porque las libertades puiblicas extienden el dm- bito de la politica al conjunto de la sociedad. Los partidos politicos y el sufragio universal constituyen la maxima expresi6n de este cambio que creard las condicio- nes materiales para la delimitacién de un campo de investigacién que desborda el mundo del Estado para introducirse en 1a sociedad civil. La democratizaci6n del Estado liberal crea las siguientes condiciones para el nacimiento y desarrollo de una ciencia politica: 1) la ampliaci6n del derecho de par- ticipacién politica y el reconocimiento del sufragio universal masculino con inde- pendencia de la condici6n social; 2) el reconocimiento del pluralismo politico y de la posibilidad de impulsar, canalizar y organizar concepciones politicas distintas con igual legitimidad para acceder al gobierno del Estado; 3) la integracion de las clases sociales en el sistema politico poniendo fin a la exclusién politica de la cla- se obrera; 4) la configuracidn del Estado como sistema politico cuyos actores fun- damentales son los partidos politicos. El poder, el Estado o, incluso, el gobierno ya no ocupan todo el espacio del ana- lisis politico y ceden una parte del mismo a la organizacién y funcionamiento del sistema politico, que cobraré mayor importancia con el transcurso del tiempo y en relaci6n directa al proceso de democratizacién. Este es el momento que da sentido al nacimiento de la ciencia politica y a su separacién de lo que hemos dado en Ila- mar pensamiento politico moderno. Cuando la politica ya no es actividad exclusiva de unos pocos, cuando se gene- raliza y se hace anénima en decisiones tan trascendentes como la eleccién de los gobernantes, surge la necesidad de estudiarla de una manera distinta: haciendo uso, como en la sociologia y la economia, del método empirico y las técnicas estadisti- cas. No se trata ya de preguntarse solamente sobre el gobierno justo, ni de propo- ner o explicar teorfas normativas generales sobre el Estado y el gobierno, sino de estudiar, también, el proceso politico, las instituciones, la administracién y el siste- ma politico como un conjunto cohesionado. Ill. LA POLITICA COMO CIENCIA En estas circunstancias la ciencia politica aparece como disciplina independiente, se institucionaliza y nacen las primeras asociaciones que agrupan a los estudiosos y profesionales de esta materia. A lo largo del ultimo tercio del siglo xIx, y desde la fundacion por Emile Boutmy de la Ecole libre des Sciences Politiques (1872), sur-24 MANUAL DE CIENCIA POLITICA gieron en Europa occidental y EEUU instituciones relacionadas con el estudio de la ciencia politica. Los primeros grandes clasicos de la ciencia politica aparecen en EEUU, pero bajo la influencia del pensamiento europeo (K. von Beyme, 1992). Son obras que mantienen una fuerte relacidn con el derecho y el ordenamiento consti- tucional (P. Favre, 1985). Es el caso de T. M. Cooley, General Principles of Cons- titutional Law (1880), 0 de J. W. Burgess, Political Science and Comparative Cons- titutional Law (1890). Lo mismo ocurre con los primeros estudios de la administraci6n por F. Goodnow, Comparative Administrative Law (1893), y Politics and Adminis- tration (1900). Entre 1870 y 1950 se produce un lento y largo proceso de delimitacién del cam- po de investigacién de la ciencia politica y, al mismo tiempo, de reconocimiento re- ciproco y proyeccién ptiblica de los cultivadores de esta disciplina. Sin embargo, la ciencia politica no tiene una gran obra fundacional o una personalidad destacada de cuyos escritos se pueda inferir su fundacién (P. Favre, 1985). Es més, los tltimos analistas globales de la sociedad, como Tocqueville, Marx, Pareto, Mosca, 0 We- ber, dedican al anilisis politico una parte muy importante de su obra (R. Dowse y J. A. Hugues, 1975). Esta dificultad para perfilar la disciplina y para definir suficientemente su obje- to se ha traducido en la misma controversia sobre la denominaci6n de la materia. Se podrian distinguir dos grandes tendencias: la concepcién globalista, que veria en el andlisis politico el punto de encuentro de otras ciencias sociales, y la concep- ci6n secesionista, que cree en la imposibilidad de construir una ciencia politica sin identificar y separar su objeto especifico. Asf, Eisenmann, en Sur l’object et méthode des sciences politiques (1957) in- cluia a la ciencia politica como una més entre las ciencias politicas. Las demas eran la doctrina politica, la historia politica, la sociologia politica y la ciencia del dere- cho. En Gran Bretafia persistié durante largo tiempo la consideracion de la politica como una materia de inevitable estudio interdisciplinario (W. Harrison, 1955). Political Studies era una denominacién mas adecuada que la de Political Science Porque identificaba con mayor amplitud esta materia cuya exploracién se realizaba de forma interdependiente desde distintas ciencias sociales, como la historia, la eco- nomia, la sociologia o la psicologfa. Una posicién extrema en esta direccién era la de quienes propugnaban, incluso, la consideracién de la politica como sintesis 0 en- crucijada de las demas ciencias sociales. Por otra parte, el proceso de «secesién» de la ciencia politica no ha sido facil, especialmente en Europa. Durante largos afios ha vivido sin conseguir despegarse de la filosofia politica, la teorfa del Estado y el derecho ptiblico. Y en la medida que lo ha conseguido, ha quedado prisionera en las redes de la sociologia sin alcanzar un espacio vital suficientemente diferenciado. Asi opinaba Jean Meynaud, cons- ciente de las propias limitaciones de su Introduction a la science politique (1959), cuando hacia notar en las conclusiones tres lagunas esenciales de la ciencia politi- ca para adquirir un estatuto cientffico: 1) la ausencia de una relacin precisa entre sus diversos elementos; 2) la falta de teorfa adecuada para un gran numero de sus temas; y 3) la inexistencia de un marco general de referencia. Esta larga adolescencia, necesitada de la cobertura o tutoria de otras ciencias so- ciales, se ha manifestado hasta épocas recientes en los manuales recomendados en las aulas universitarias. Autores de distintas afinidades ideolégicas y académicasLA POLITICA COMO CIENCIA 25 como Duverger, Abendroth, Burdeau, Lucas Verdi, Mackenzie, Poulantzas, Mili- band, o Dowse y Hugues (por citar sélo algunos de los libros de referencia mas re- comendados en las universidades espafiolas hasta bien entrados los setenta), tenian la caracteristica comin de una ciencia politica todavia dependiente de otras dreas del saber social y juridico. Duverger y Abendroth constituyen dos ejemplos paradigmaticos de lo dicho. La obra de Duverger se apoya en el derecho publico para realizar el andlisis de] Esta- do y las instituciones politicas, y en la sociologfa politica, «como ciencia del po- der», para el andlisis de los partidos, grupos de presién, comportamiento electoral, etc. Abendroth, como director del Instituto de Ciencias Politicas de la Universidad de Marburgo, impulsé en los aiios sesenta junto con Lenk, Neumann y Kammler, una concepcién de la ciencia politica dependiente del proceso hist6rico-social y en- tendida como «ciencia histérica de la sociedad». La politologia no era una ciencia aislada frente a su objeto, sino que se consideraba inserta en la sociedad en cuanto totalidad hist6rica. Partiendo del cardcter histérico y social de lo politico, la tarea constitutiva de la ciencia politica se centraba en el andlisis de las condiciones del poder politico, de sus formas concretas de manifestacién, asi como de sus tenden- cias evolutivas. Los principales objetos de investigacién eran las relaciones entre el poder politico y la sociedad; la consolidacién institucional del poder politico en una forma de dominacién publica, sobre todo en el Estado moderno; el comportamien- to politico, en especial el proceso formativo de la voluntad politica; asf como las teorias e ideologias referidas a la dominacién y ala praxis politica (J. Kammler, 1968). Es una concepci6n teérico-critica de la politologia centrada en el Estado y depen- diente de la historia y de la economia, cuya justa critica a la sociologia empirico- analitica tenia la limitacién de la falta de reconocimiento de las propias opciones ideoldgicas. Establecer cuando ha Ilegado a su madurez, la ciencia politica en Europa es algo en cierto modo convencional. A este respecto, P. Favre ha formulado unas premi- ) denominaci6n reivindicada en comin; 2) acuerdo sobre el cam- igacion de la disciplina; 3) existencia de instituciones de ensefianza e investigacién concebidas como propias de la disciplina, y 4) utilizacién de medios propios y diferenciados de difusidn y didlogo cientifico del area. Si se aceptan es- tas premisas, la ciencia politica europea s6lo ha cobrado un impulso definitivo en los tiltimos veinte aiios, y la espaiiola en los tiltimos diez afios (R. Cotarelo, 1994), En este proceso europeo han contribuido de forma determinante la ciencia po- litica norteamericana y los cambios politicos acaecidos en Europa desde la década de los sesenta. A partir del cambio de siglo, se produce una fuerte expansi6n de la ciencia politica norteamericana en los 4mbitos de la ensefianza universitaria y de la investigacién. En 1904 se funda la American Political Science Association (APSA) y, poco después, aparece el primer ntimero de la American Political Science Review (1906). En los afios cincuenta, la American political science era ya una disciplina consolidada en EEUU, coincidiendo con la revolucién conductista e impregnando a la ciencia politica de una concepcién empirico-analitica. Las cuatro condiciones enumeradas por Favre se cumplfan con creces. Numerosos profesores e investiga- dores universitarios participaban del desarrollo cientifico de una ciencia s¢ con perfil especifico y diferenciado de las demds y con instrumentos propios de difu- si6n (Easton, 1953).26 MANUAL DE CIENCIA POLITICA Politica interior, politica comparada y politica internacional constitufan los tres ejes a partir de los cuales se desarrollaba una 4rea de conocimiento que tenfa la s6lida base de un Estado-nacién en plena expansién y hegemonia internacional. La ciencia politica americana podfa «olvidarse» del Estado para profundizar en el andlisis del sistema politico, de los sistemas comparados y de las relaciones inter- nacionales. El gobierno (no el Estado) era el objeto central de esta ciencia politica concebida como teoria empirica. Las distintas definiciones de politica por parte de politélogos norteamericanos tenian la comin referencia a la forma y proceso de go- bierno del sistema politico. Dos obras clasicas de la ciencia politica norteamerica- na, Man and his government (Friedrich, 1964) y Politics and Government (Deutsch, 1970) sefialan al gobierno como el objeto central de la politica. C. J. Friedrich apuesta, bajo la influencia de Popper, por la posibilidad y utili- dad de una ciencia politica estrictamente positiva: «La busqueda de mas verdad es tarea permanente. Lo que puede ser verdad en un momento determinado deja de ser- lo cuando aparecen nuevos descubrimientos. Estos cambios afectan profundamen- te a la politica, al poder, a la justicia, al orden; es decir, a conceptos que dependen, todos ellos, de lo que se considera verdadero. Filoséficamente hablando, la autori- dad puede entenderse como la configuracién marginal de la verdad, pues mas alld de cada verdad hay otra, un nuevo horizonte, que la convierte en parcial» (Friedrich, 1964: p. 24). Ciencia politica y filosofia politica se hallan estrechamente ligadas, como ocurre en las demds ciencias sociales. Para Friedrich es imposible todo ana- lisis de los temas basicos de la politica sin partir de premisas filos6ficas 0 tedricas y, a su vez, el andlisis empfrico de los hechos puede conducir a la modificacién de aquellas premisas. Fundandose en esta concepcién metodoldgica, Friedrich circunscribe el obje- to nuclear de la politica a la relacién entre persona politica y gobierno. Desde Arist6teles hasta nuestros dfas la pregunta «politica» por excelencia ha sido: ,cémo gobernarse bien? Esta pregunta nace de la premisa aristotélica del hombre como ser politico, que s6lo puede ser entendido en un contexto relacional con sus se- mejantes, y de su consecuencia: el gobierno de la comunidad. El hombre, dice Friedrich en una definicién de clara inspiraci6n aristotélica, es un ser que vive en comunidad, es un ser flexible y adaptable infinitamente, que tiene y comparte pro- yectos que especifican su funcién dentro de la comunidad y que, en fin, posee ex- periencia de si mismo como tal y que se comunica consigo y con los demas a tra- vés del lenguaje. En la medida que la comunidad es causa y efecto del hombre como ser social y politico, constituye un sistema de funciones relacionadas entre si. Entre ellas, el gobierno adquiere especial relieve porque afecta a toda la co- munidad y esta investido de la autoridad suprema para ejercer tres funciones esen- ciales: 1) creacién de normas; 2) resolucién de conflictos; 3) adopcién de medi- das practicas. La generalizacién del modelo de Estado-nacién después de la Segunda Guerra Mundial, el aumento del ntimero de Estados y el creciente peso relativo de la ad- ministraci6n estatal y del sector ptiblico en las sociedades industriales avanzadas tienen una gran influencia en la definici6n de la politica y de su objeto en el pensa- miento de Deutsch. Cuando el Estado social todavia estaba en auge y casi nadie dis- cutia la curva ascendente del sector ptiblico ni la progresiva expansion de la activi- dad piiblica en la prestacién de servicios y la funci6n redistribuidora de los poderesLA POLITICA COMO CIENCIA 27 puiblicos para el desarrollo de los derechos econémicos y sociales, Deutsch esta- blece una relacién directa entre politica, gobierno y decisin publica: «dado que la politica es la toma de decisiones por medios piblicos, se ocupa primordialmente del gobierno, es decir, de la direcci6n y autodireccion de las grandes comunidades hu- manas. La palabra «politica» pone de relieve los resultados de este proceso en tér- minos del control y autocontrol de la comunidad, ya sea ésta la ciudad, el Estado 0 el pais» (Deutsch, 1970: p. 20). Robert Dahl, por su parte, va mas alld en la delimitacién del objeto de la cien- cia politica. A partir de la teorfa sistémica de Easton, elabora su propia concepcién de sistema politico, que define como «un modelo constante de relaciones humanas que implican de forma significativa relaciones de poder, de gobierno o de autori- dad» (Dahl, 1970: p. 28). Es ésta una definicién amplia e imprecisa, como el pro- pio autor reconoce, que pretende comprender la politica dentro de unos limites mas amplios que los existentes cuando se parte de la centralidad del gobierno de la co- munidad. Las grandes cuestiones que se han planteado los politélogos giran alre- dedor de la formaci6én, funcionamiento y cambio del sistema politico. Para aden- trarse en ellos, piensa Dahl, es necesario contestar a preguntas acerca de la especificidad de lo politico y del homo politicus en relaci6n a otros aspectos de la vida humana; la estructura y funcién del poder y la autoridad en los sistemas poli- ticos; las condiciones de estabilidad, cambio 0 revolucién del sistema politico; o los criterios que permiten establecer lo que es comtin y lo que gue a los sistemas politicos. En Modern Political Analysis (1970), Dahl delimitaba el ambito de la politica interseccionando las concepciones de tres autores: Aristételes, Weber y Lasswell. EI punto de encuentro era la politica entendida como relacién de poder 0 autoridad de cardcter supremo y en un espacio territorial determinado. La concepcién mas extensiva de la politica seria la de Lasswell, que la entendia como el conjunto de re- laciones de poder, gobierno o autoridad, en cuyo caso la ciencia politica tendria por objeto el estudio de la formacién y division del poder. En el lado opuesto estaria la concepci6n intensiva de Arist6teles, quien vinculaba politica y gobierno de la po- lis, distinguiéndola de otras relaciones de autoridad, como las establecidas entre amos y esclavos. Y, a un nivel intermedio, se situaria Max Weber al comprender las relaciones de poder dentro de un espacio territorial donde existe una autoridad cen- tral, el gobierno, legitimada para el uso exclusivo de la fuerza. Dahl se acerca en su definici6n a las tesis de Lasswell, aunque localiza las relaciones de poder dentro del sistema politico y, por consiguiente, las vincula al proceso o procesos politicos que permiten comprender el funcionamiento del sistema, su gobierno y, a su vez, su re- lacidn con los demas sistemas politicos. Teoria politica, politica interior (American politics), politica comparada y poli- tica internacional han sido durante largo tiempo las especialidades clasicas de la ciencia politica norteamericana. En 1983, la American Political Science Associa- tion precisaba mas esta distribucién tematica al distinguir metodologia politica y teoria politica, por una parte, y al establecer dentro de la politica interior la dife- rencia entre comportamiento politico (voto, opinién ptiblica, etc.) y proceso politi- co (partidos, parlamentos, federalismo, administraci6n, andlisis de politicas puibli- cas, etc.). En cualquier caso, y teniendo en cuenta las limitaciones que tiene toda clasificacién tematica como consecuencia de la interdependencia entre las distintas28 MANUAL DE CIENCIA POL{TICA subareas, el objeto de la ciencia politica en EEUU ha tenido una inspiracién fun- damental desde Tocqueville hasta hoy en dia: la estabilidad y permanencia del sis- tema politico, y su capacidad de integrar, asimilar 0 adecuarse a los cambios pro- ducidos dentro y fuera del mismo sistema. No ha sido ésta la situacién de Europa en los tltimos cien afios. Basta sélo con reparar en los cambios geopoliticos; en las revoluciones, crisis, transiciones y cam- bios de los sistemas politicos; en los escenarios de guerras civiles y mundiales; en el nacimiento, unificacién, division, defuncién o renacimiento de Estados. El con- texto hist6rico-politico ha influido sobremanera en el hacer de los polit6logos eu- ropeos y en su definicién del objeto de la ciencia politica. En Europa no ha sido po- sible «olvidarse» del Estado. «La democracia en Europa» es, en gran parte, un proyecto. Algunas democracias europeas occidentales y orientales son jévenes 0 re- cientes; sistemas democraticos que parecian consolidados estan en proceso de tran- sicién 0 cambio por razones diversas; los nuevos Estados de la Europa central y oriental pugnan por asentar su soberanj{a territorial en un complejo y explosivo pro- ceso de desintegracién de las ya inexistentes reptiblicas federales de Yugoslavia y la URSS. La construccién politica europea es, en fin, un proyecto repleto de obsta- culos; de ataduras con el pasado que impiden o dificultan la superacién o debilita- cién de los nacionalismos estatales; de espacios econémicos y culturales interde- pendientes pero fragmentados y con intereses, contrapuestos; de desequilibrio: territoriales y sociales; de identidades estatales 0 nacionales fundadas en la etnici- dad que debilitan la proyeccién de una identidad europea. ste es el panorama politico que tiene ante sf la ciencia politica europea. Y no se puede hacer abstraccién del mismo. En la teorfa no existen diferencias sustan- ciales con la ciencia politica norteamericana cuando se trata de definir el objeto de la disciplina o las especialidades que la componen. Pero la diferencia aparece en la practica investigadora, cuando se eligen y concretan los problemas politicos que merecen atencién y estudio. Los mismos temas tienen una urgencia distinta o un tratamiento dependiente de circunstancias muy diversas. El Estado-nacién, los fe- deralismos, las crisis y transiciones de los sistemas politicos, los efectos politicos del proceso de unién econémica y monetaria, la ciudadania y la diversidad cultu- ral, y tantas otras cuestiones forman parte de la especificidad de una ciencia politi- ca europea. Una ciencia politica cuya base geopolitica es un continente en plena ebullicién y cambio histérico. La ciencia politica europea debe encontrar su propio camino, y su independen- cia en relacién a la ciencia politica norteamericana, a partir de la comunicacién y colaboracién cientificas entre los politélogos de los distintos Estados y naciones. El Ambito estatal-nacional como delimitaci6n de la politica interior es inadecuado para la investigacidn de un elevado ntimero de problemas politicos. Debido a la interde- pendencia con los demas Estados y naciones europeas, y especialmente con los Es- tados miembros de la Unidn Europea, un cierto ntimero de cuestiones politicas esen- ciales, como, por ejemplo, los modelos de organizacién territorial de los poderes ptiblicos, los sistemas de partidos 0 la incidencia de los medios de comunicacién en la cultura y el comportamiento politico, son cada vez menos temas de «politica in- terior» de un Estado. Desde los afios sesenta se ha producido en Europa occidental una gran expan- sién del ntimero de profesores e investigadores de ciencia politica y, también, delLA POLITICA COMO CIENCIA 29 numero de publicaciones. La creaci6n de asociaciones de colaboracién cientifica — como el European Consortium for Political Research (1970), que agrupa ya a cer- ca de 200 instituciones— y, en otro plano, la generalizacién del sistema democré- tico han sido aspectos esenciales, no ya para la consolidacién definitiva del érea de ciencia politica (Vallés y Newton, 1991), sino también como elementos impulsores de un «nuevo» espacio de andlisis politolégico. De todos modos, las especificidades nacionales, estatales o transnacionales de la politica y de la ciencia politica particularizan los problemas politicos y estable- cen prioridades cientfficas distintas, aunque ciertamente no cambian las grandes es- pecialidades que definen la ciencia politica. Metodologia politica, historia de las ideas politicas, teorfa politica, politica interior, politica comparada, politica inter- nacional, ciencia de la administracién y andlisis de las politicas publicas constitu- yen las partes (con sus respectivas subdreas) de un todo interdependiente que defi- nimos como ciencia politica. IV. LA DOBLE CARA DE LA POLITICA: LA POLITICA COMO RELACION DE PODERES Y LA POLITICA COMO GOBIERNO Esta enumeracién general de las especialidades de la ciencia politica no debe ser la via tangencial para huir de la cuestién de fondo en la definicién de su objeto central. El dilema est4 en circunscribir el objeto nuclear de la ciencia politica en la teorfa, accién y procesos de gobierno en uno 0 varios sistemas politicos compara- dos dentro del proceso politico internacional, 0 bien en generalizar el objeto de la ciencia politica considerando la politica como un fenémeno que se manifiesta en todos los ambitos de la vida social. David Held y Adrian Leftwich son partidarios radicales de esta segunda opcién: «En nuestra opinién, la politica es un fendmeno que se encuentra en y entre todos los grupos, instituciones (formales e informales) y sociedades, pasando por la vida publica y la privada. Estd involucrada en todas las relaciones, instituciones y es- tructuras que estén implicadas en las actividades de produccién y reproduccién en la vida de las sociedades. Se expresa en todas las actividades de cooperacién, ne- gociacién y lucha por el uso, produccién y distribucién de los recursos que esto aca- trea. La politica crea y condiciona todos los aspectos de nuestra vida, y est en el centro del desarrollo de los problemas en la sociedad y de los modos colectivos de su resoluci6n. Por lo tanto, la politica trata del poder; trata de las fuerzas que influ- yen y reflejan su distribucién y empleo; trata del efecto de esto sobre el empleo y la distribucién de los recursos; de la capacidad de transformacién de los agentes so- ciales, los organismos y las instituciones; no trata del gobierno, o sélo del gobier- no. Donde la politica se considera de manera mas limitada como un rea aparte de la economia o la cultura, esto es como actividad e instituciones gubernamentales, queda fuera de vista un vasto dominio de lo que considerariamos politica. De he- cho no hay nada mds politico que los constantes intentos de excluir cierto tipo de problemas de la politica. Estos intentos representan estrategias de despolitizacin, esto es, estrategias para que ciertos puntos se traten como si no fueran temas ade- cuados de la politica. Lo que en realidad estan pidiendo es que nos abstengamos de participar en la politica, esto es, en decisiones acerca del empleo y distribucién de30 MANUAL DE CIENCIA POLITICA los recursos en relacién con asuntos que son importantes para nuestras vidas. En si, no estén tratando de fomentar, defender o siquiera de aislar la politica, estan inten- tando suprimirla» (pp. 264-265). Es ésta una larga, comprometida y rotunda cita que, a mi modo de ver, plantea dos cuestiones acertadas y, al mismo tiempo, encierra un riesgo imperialista: que- rer abarcar el todo, confundiéndolo con el propio objeto de conocimiento. El primer acierto es la critica a la divisién moderna de lo que es «politico». La politica se refiere, aqui, al gobierno de la sociedad y los procesos que tienen rela- cidn con la formacion, mantenimiento y cambio de aquél. Es el dominio de lo que se considera piiblico en contraposicién a lo privado. Por consiguiente, no formari- an parte de la politica los demas Ambitos de la vida social y de las relaciones de po- der, Desde la clasica distincién de Benjamin Constant entre las libertades de los an- tiguos y las de los modernos, la politica, como realidad y como objeto de estudio, seria ajena al reino de las libertades positivas de los antiguos, y s6lo al de las nega- tivas (en el sentido de Isaiah Berlin) de los modernos. El fundado panico de Cons- tant a la soberania absoluta («es facil a la autoridad oprimir al pueblo como stibdi- to para obligarle a manifestar como soberano la voluntad que ella prescribe»), le Ilev6 al concepto de soberania limitada como condicién imprescindible para prote- ger el dominio de lo privado frente al poder de lo puiblico. Esta es una distincién ideolégica que crea una realidad ficticia de lo que es y no es politico. El «homo oeconomicus» es un actor politico aunque no ejerza como tal, 0 participe de ninguna asociacién politica, o ni siquiera se moleste en emitir su voto. EI mercado constituye un «sistema» politico con sus relaciones de poder, de com- petencia y de dominacién, y con sus formas de «gobierno» de monopolio, oligopo- lio, competencia perfecta, etc. La empresa es una institucidn «politica» en la que la division técnica y social del trabajo es consustancial para su propia existencia. Una determinada organizaci6n econ6mica, social y cultural es el fundamento de los sis- temas politicos modernos. Cuando Robert A. Dahl reconoce y afirma en A Prefacy of Economic Democracy (1985), que no puede desarrollarse la democracia politica sin la democracia econémica, y que ésta debe empezar en el micronivel de la em- presa, est4 planteando, ni mas ni menos, que el dominio de lo politico comprende el conjunto de la sociedad, sus formas de organizacién y de relacién social y, por supuesto, sus efectos y condicionantes sobre la forma de gobierno. El segundo acierto reside en la afirmacién, conscientemente ideoldgica, que ve en la division entre lo politico y lo no politico una estrategia que conduce a la abs- tencion politica. Gobernantes y gobernados, libertades positivas y negativas, Esta- do y sociedad son dicotomias que se presentan como la garantia de defensa de los derechos individuales frente al poder del Estado y de los gobernantes, pero que tien- den a excluir de la politica a la inmensa mayoria de la poblaci6n. Es una ficcién que ha funcionado y que todavia funciona. Pero no hay tal divisi6n sino un continuum entre Estado y sociedad, entre libertades negativas y positivas. El derecho ptiblico define y regula la democracia representativa como un siste- ma politico en que los gobernantes estén legitimados por las elecciones periddicas y pluralistas realizadas mediante sufragio universal, libre, igual, directo y secreto. Sin embargo, desde el punto de vista de la ciencia politica seria un reduccionismo excesivo conceptuar como gobernantes, sdlo a aquellos que ejercen esta funcidn se- guin el ordenamiento juridico, olvidando a los que ejercen influencia, poder 0 autoridadLA POLITICA COMO CIENCIA 31 (utilizando los conceptos de Dahl) sobre las decisiones politicas adoptadas para el gobierno de la sociedad o una parte de ella. Stricto sensu no son gobernantes los que presiden instituciones financieras, industriales, religiosas o de la comunicacién, ni tienen la legitimidad que otorga la eleccién, pero pueden ejercer mayor influen- cia politica que el politico que dirige los destinos del Estado. La mayoria de los ciudadanos, cuando ejercen el derecho de voto, transfieren realmente a los gobernantes la capacidad de decidir en su nombre. Pero las deci- siones politicas dependeran de los procesos politicos, de la composici6n y correla- cién de las fuerzas intervinientes, del contexto internacional en que se produzcan, etc. Y serén pocos los ciudadanos mas influyentes, habré un nimero superior de ciudadanos menos influyentes, y una inmensa mayoria de ciudadanos influidos o relegados en un numero no despreciable a la marginaci6n o a la abstencién. Desde luego, la distincién juridica entre gobernantes y gobernados no ayuda gran cosa a comprender la influencia real de los diversos ciudadanos en los procesos que con- ducen a las decisiones politicas que afectan a la sociedad en su totalidad. La politica esté presente en todos los ambitos de la vida econémica, social y cul- tural, en el dominio de lo piiblico y, también, en el de lo privado. Pero no todos los ciudadanos estan en disposicién, posibilidades y condiciones de intervenir e influir de igual manera. Y, si el objeto central de la ciencia politica esta en descubrir y ex- plicar c6mo se gobierna una sociedad determinada, no sera posible avanzar en esta direcci6n si no se trascienden las fronteras artificiales entre lo politico y lo econd- mico, entre lo politico y lo cultural. No existe un espacio puro de la politica, un reino reservado a la politica, aunque el dualismo liberal bajo el predominio de lo econdémico asi lo haya entendido y propagado. El riesgo de esta concepcién de la politica es su propensi6n a caer en una vision imperialista, invadiendo desde una presunta superioridad de la ciencia politica a las demas ciencias sociales. El reconocimiento de que no es posible una parcelacidn de la sociedad, una divisién en dominios sefioriales pertenecientes a la economia, la politica, el derecho o la sociologia, no implica la generalizacién de lo politico sino, mds bien, la interrelacién e interdependencia entre todas las ciencias sociales, conformando una ciencia de la sociedad. La politica influye en casi todos los subémbitos aut6nomos, pero «el reconoci- miento de que todo es politica confunde cuando no se complementa con la percep- cién de que todo es también economia o cultura» (Von Beyme, 1991: p. 331). Se trata, principalmente, de «recuperar» la politica en la sociedad civil; de «liberarla» del Estado y de las instituciones politicas, y ampliar asi su radio de accién; de extender la pregunta de C. J. Friedrich «,qué gobierno?», a los distintos 4mbitos y subambitos sociales. En Civil Society and Political Theory (1992), J. L. Cohen y A. Arato distinguen entre sociedad civil, sociedad econémica y sociedad politica. La politica estd pre- sente en los tres dmbitos auténomos e interdependientes, pero se manifiesta de for- ma diferente en cada uno de ellos. La sociedad civil se refiere a las estructuras de socializacién y formas organizativas de comunicaci6n que son institucionalizadas o estén en proceso de institucionalizaci6n. Constituye un sistema de interaccién so- cial, de auto-creacién y auto-movilizacién de asociaciones, movimientos sociales y otras formas de comunicacién publica que influyen en la cultura y procesos politi- cos. Se diferencia, desde luego, de la sociedad econémica de los grupos y organi-32 MANUAL DE CIENCIA POL{TICA zaciones de interés. Y se diferencia asimismo de la sociedad politica de los parti- dos y demas instituciones politicas, porque su papel politico no esta directamente relacionado con la conquista, acceso 0 influencia directa sobre los poderes del Es- tado. La sociedad civil tiene que ver con la generacién de influencia a través de la vida de las asociaciones democraticas y de la esfera ptiblica cultural. Esta diversificacion de la politica o «politizacién» de la sociedad civil no debe hacernos olvidar que todo sistema (y por tanto los sistemas 0 subsistemas politicos) tiene una estructura de gobierno que organiza y filtra los procesos decisionales, unas fuerzas sociales, econémicas 0 politicas que influyen en estos procesos, una cultura de autorreferencia que le da identidad y lo diferencia de otros, una relacién de competencia o colaboracién con otros sistemas 0 subsistemas, etc. La politica est4 presente en todos los Ambitos de la sociedad pero se manifiesta de forma dis- tinta en cada uno de ellos. La centralidad de la politica como gobierno reside en el conjunto de institucio- nes piiblicas y politicas. Los poderes publicos del Estado, los partidos politicos, las instituciones politicas internacionales o los gobiernos de otros Estados son prota- gonistas, influyen o contribuyen, en mayor 0 menor grado, a la formacién de los procesos decisionales y a la adopcién de decisiones politicas que vinculan al con- junto de la sociedad civil. Las personas que dirigen o acttian dentro de estas insti- tuciones son actores politicos publicos porque estan investidos de autoridad para defender o tomar decisiones de gobierno en el marco y limites de sus funciones es- tablecidas por ley. Asf, el presidente del Gobierno, el lider de 1a oposicién parla- mentaria, un magistrado del Tribunal Constitucional, un alto cargo de la adminis- tracion, un senador, un alcalde, etc., constituyen ejemplos de personas que actéan en la politica con unas atribuciones explicitas y ptiblicas. La sociedad moderna sélo es concebible como un dmbito territorial y social in- terorganizativo dentro del cual el Estado-organizaci6n tiene un papel dominante (Theda Skocpol, 1985). Nadie discute hoy la importancia y la necesidad de las in- vestigaciones sobre el Estado-organizaci6n o estructura de gobierno. Incluso, se esta produciendo un resurgir de estudios sobre las instituciones estatales, la «crisis» par- lamentaria, la independencia de la administraci6n de la justicia, la organizacién te- rritorial de los poderes del Estado, etc. Un especial auge est teniendo la ciencia de la administracién y investigaciones en torno a la administracion y a las politicas ptiblicas. Tampoco se mantienen ya las posiciones minimalistas del Estado (el mis- mo Nozick, quizé el exponente més inteligente del «Estado minimo», ha rectifica- do y moderado sus postulados favorables a un capitalismo libertario salvaje), lo cual no es incompatible con el reconocimiento de la necesaria resituacién hist6rica del Estado, como una organizacién democratica y eficiente que debe adecuarse a los cambios estructurales de la sociedad y al fendmeno de la mundializacién de la eco- nomia, la cultura y la politica. El riesgo «neohegeliano» de una teoria politolégica centrada en el Estado no estd en la intencidn de establecer una concepcién sistemtica del Estado en la his- toria y en especificar los modos en que los Estados interacttian con otras fuentes de poder (J. A. Hall y G. J. Tkenberry, 1991), sino en la posibilidad de hacerlo sin con- tar con la premisa de que el Estado-organizaci6n 0 estructura de gobierno, que in- fluye en la vida y conducta de los individuos, es también resultado y reflejo de las estructuras de poder, de accién individual, institucional e interinstitucional en unLA POLITICA COMO CIENCIA 33 contexto social determinado, y de las contradicciones que se producen en esta so- ciedad y en mundo que la envuelve. En el mundo actual es tan absurdo mantener Ja opinién de Easton: «ni el Esta- do ni el poder son conceptos que sirvan para llevar a cabo la investigacién politica» (1953: p. 106), como sostener la contraria: «toda la investigacién politica es poder y es Estado». Habrd que buscarse un punto de encuentro que explique la relativa autonomia del Estado-organizacion. Un segundo nivel de manifestacién de la politica lo forman un conjunto de ac- tores formalmente no politicos que influyen, a veces de forma decisiva, en el pro- ceso politico. Los grandes medios de comunicacién, las organizaciones empresa- riales y sindicales, los grupos financieros e industriales, las multinacionales, las instituciones religiosas, culturales 0 depot de gran proyeccién ptblica, las or- ganizaciones no gubernamentales, etc., son instituciones cuyos miembros dirigen- tes, o pblicamente mds relevantes, tienen un peso politico indiscutible a pesar de que no ejercen formalmente ninguna funcién politica. Son instituciones intermedias que inciden tanto sobre el gobierno en su sentido amplio como sobre la misma or- ganizacin de la sociedad econémica y cultural, la formacién de la cultura politica y su traduccion en la opinion ptiblica. Todas ellas constituyen la poliarquia moder- na frente a la poliarquia medieval. Las elites politicas, entendidas como el conjun- to de actores que influyen en el proceso politico, tanto si ejercen como si no ejer- cen la profesién de la politica, proceden o forman parte de estos dos primeros niveles de manifestacién de la politica. El tercer nivel que incluye los dos anteriores, lo forma la propia sociedad civil como conjunto interinstitucional (Friedland y Alford, 1991). Toda persona tiene la opcidn de ser un actor politico y sdlo la persona es el sujeto real de la politica, pero la persona acta en el marco de las instituciones, sean la familia, la empresa, el mer- cado, la universidad o cualquier otra (Elster, 1989). La ciencia politica necesita de las dems ciencias sociales para el conocimiento de la sociedad como una estruc- tura interinstitucional, y como paso previo a la delimitacién de los procesos politi- cos que permitan comprender el gobierno de la misma. En este sentido, toda per- sona est4 necesariamente dentro de la politica en cuanto ser social, pero ello no comporta que sea también un actor de la politica. La mayoria de los ciudadanos son receptores de la politica que hacen otros pero nunca pierden la opcién de implicarse en uno u otro nivel. En cierto modo, todos participan de la politica entendida como relacién de poder en sus respectivos 4m- bitos institucionales de realizacién social, profesional, civica, etc. (Hirschman, 1977). Toda instituci6n tiene una politica concebida como el modo, arte o habilidad de con- ducir un asunto para conseguir el fin deseado, y esta politica es resultado tanto de su estructura interna de relaciones de conflicto 0 cooperacién entre sus miembros, como de su ubicacién y fuerza relativa en la sociedad interinstitucional. Al mismo tiempo, todos los ciudadanos forman parte de la institucién Estado como organizacion social. Su implicaci6n en la politica general puede quedar cir- cunscrita al hecho de ser miembros de una sociedad civil con unos valores y una cultura politica determinada. Esto ya es importante para comprender la continuidad o el cambio de los gobiernos o de los sistemas politicos. El derecho fundamental de participacién politica y la condicién de electores de los ciudadanos mayores de edad34 MANUAL DE CIENCIA POLITICA en las democracias liberales son elementos esenciales de legitimacién de esto: temas politicos. Los ciudadanos deciden libremente su nivel de accién politica y si ésta se rea- liza con la finalidad de defender unas ideas por medio de los partidos politicos, or- ganizaciones no gubernamentales, movimientos sociales u otras formas de partici- pacién e implicacién politica, o bien si va més all a través de un ejercicio profesional de la politica. En cualquier caso, nunca pierden en democracia su derecho a parti- cipar en la politica, a elegir y a ser elegidos por sus conciudadanos. Esta es una di- ferencia clave con los sistemas no democraticos donde la politica esta reservada a una minorfa y a la aceptaci6n por imposici6n de unas normas fuera de las cuales toda accién politica es ilegal y, por consiguiente, es perseguida. En ambos sistemas politicos, democraticos y no democraticos, la politica es una profesién que ejercen unos pocos para que la mayoria de la poblacién pueda dedi- carse a otras actividades profesionales. Esto no implica la renuncia a la accién po- litica como conviccién, al margen de si se ejerce 0 no como actividad profesional. Sin embargo, el problema que surge ante esta divisién es la posibilidad de que la politica profesional vaya alejindose, e incluso pueda subordinar los valores y las ideas generales a la légica de los intereses y de las necesidades en juego. 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La teorfa de los sistemas en la ciencia politica—VIL._ Los tes y componentes del sistema politico —VIII. La estructura, el proceso y los tipos de sistemas politicos.—IX. Los sistemas y el cambio politico. 1. La modemizacién y el cambio politico. 2. Las categorias del cambio politico. Bibliografia. I. LA POLITICA Y EL PODER El hombre es un ser social por naturaleza. Es decir, que le resulta imposible vi- vir aislado: siempre est4 inmerso en un haz de relaciones sociales que determinan sus condiciones de vida. Y a medida que estas condiciones de vida son mas activa- mente configuradas por la accién humana, la interdependencia, lo que Durkheim lamarfa «densidad social», se hace mas intensa. El mundo es cada vez més una «al- dea global» en la que todo repercute en todo. Esta red de relaciones sociales cada vez mds intensa afecta a todos los ambitos de Ja vida humana: cultura, tecnologia, ocio... El hombre se encuentra inmerso, en cada uno de estos Ambitos, en situaciones constituidas por actividades interrelacio- nadas, dirigidas a satisfacer necesidades sociales. Pues bien, la politica es el gobierno de estas situaciones sociales, la activi- dad de dirigirlas, ordenarlas e integrarlas. Toda actividad humana tendente a orientar hacia metas las situaciones sociales: 0 a ordenarlas e integrarlas, asig- nando papeles, recompensas y sanciones y resolviendo conflictos, es una activi- dad politica '. ' El concepto de integracisn, es uno de los mas abstractos y generales de las ciencias sociales. Parsons considera la integracién como uno de los cuatro imperativos funcionales del sistema so- cial, y como la funcién de asegurar la coordinacién necesaria entre las unidades o partes del sistema, sobre todo en lo que se refiere a la contribuci6n de éstas a la organizacién y funcionamiento del con- junto, Ver PARSONS (1951), 139]40 MANUAL DE CIENCIA POLITICA La politica, en este sentido amplio, es la actividad de gobierno de las situacio- nes sociales, su direccién y control ?. Frases como «la empresa sigue una politica de reduccién de plantillas», «La te- levisi6n hace una politica de promocién de los productores nacionales de telefilms», «los sindicatos estan realizando una politica de confrontaci6n con el gobierno», re- flejan este sentido amplio del concepto de politica. Para gobernar estas situaciones sociales es imprescindible el poder, es decir, la capacidad de obtener obediencia de otros. Tiene poder aquel individuo 0 grupo que consigue que otros (individuos 0 grupos) hagan (0 dejen de hacer) lo que él quiere?. Aquel que, en una situacién social, es capaz de imponer a los demas una definicién de metas y un modelo de organizaci6n. En este sentido, el poder es un medio, pero al ser un medio universal, que per- mite realizar los demas valores, se puede transformar en un fin. En palabras de WiseMan afirma que «la integracién se refiere a la interaccién de las unidades, los individuos y colectividades del sistema, y al mantenimiento de la solidaridad y la moral. Las actividades coopera- tivas exigen un consenso procedimental, una pauta aceptada de decisién, y una jerarquia de autoridad dotada del poder legitimo de dar 6rdenes. Tambign exigen normas reguladoras. Es preciso un control social y que, si surgen conflictos, existan procedimientos sociales aceptados para resolverlos.» Vid. WISEMAN (1966, p. 8). WEINER, por su parte, define la integracién como «un amplio conjunto de relaciones y actividades humanas: la integraci6n de lealtades culturales distintas y el desarrollo de un sentido de nacionalidad; la integraci6n de diversas unidades politicas en un marco territorial comtin, sometidas a un gobierno que pueda ejercer autoridad; la integracién de gobernantes y gobernados; la integracién de los ciuda- danos en un proceso politico comtin; y, finalmente, la integracién de los individuos en organizacio- nes para llevar a término proyectos comunes.» Vid. WEINER (1965). ? EASTON, concretamente, considera a fa politica como «la asignacién imperativa de valores para una sociedad». Vid. EASTON (1969, p. 79). EcKSTFIN (1961), afirma que «la politica es la lucha por ocupar los roles de adopcién de deci- nes, por elegir objetivos politicos alternativos, o por cambiar las reglas esenciales del sistema po- iticom. DEUTSCH (1969, p. 152) considera «{...J como la esencia de la politica la firme coordinacién de los esfuerzos y expectativas humanas para el logro de los objetivos de la sociedad». * Los diversos autores dan definiciones similares a ésta acerca del concepto de poder. Asf, Lass- WELL y KaPLan (1950), afirman que

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