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Dfinition
La politique budgtaire est une politique conomique qui consiste utiliser les variations de l'quilibre
budgtaire de l'Etat pour atteindre certains objectifs. Au XXme sicle, les analyses de Keynes ont sembl
donner une justification l'ide que le budget puisse tre autre chose qu'une caisse destine procurer des
ressources l'Etat afin d'assurer le bon fonctionnement des administrations. Certes, les politiques de grands
travaux n'ont attendu ni le XX sicle, ni Keynes. Ce dernier, peut-on dire, les a intgres dans un
raisonnement macroconomique pour des situations bien dlimites. Il n'est pas excessif de dire que
l'opinion commune a oubli et l'un et, surtout, les autres. Quant au raisonnement macroconomique, Keynes
a montr que l'utilisation du dficit budgtaire pouvait influencer la demande des agents conomiques
(consommation des mnages, investissement des entreprises) et, ce faisant, empcher la spirale de la
dpression. Parmi les conditions de validit de cette approche, il y a l'ide que la demande globale soit
structurellement insuffisante du fait d'une pargne excessive. On peut s'interroger sur la pertinence de cette
hypothse dans un monde tellement marqu par la frnsie de la consommation et qui, dans certains pays,
prfre l'endettement l'pargne.
Le fait que, en France, l'Etat emploie directement ou indirectement, prs du quart de la population active, et
o les dpenses publiques reprsentent 54% du PIB, pourrait sembler un gage d'efficacit de la politique
budgtaire. En ralit, comme cette politique porte sur les variations (transformation de l'excdent
budgtaire en dficit et inversement) et sur les soldes (excdent ou dficit budgtaire), la politique
budgtaire exige une grande flexibilit de la dpense publique.
En suivant la typologie des politiques conomiques de Musgrave (stabilisation, allocation et redistribution),
on pourrait assigner trois objectifs la politique budgtaire (ce sont du moins ceux qui sont le plus souvent
avancs) :
1. La stabilisation de l'activit (lissage des cycles) : le cycle peut difficilement tre considr comme un
phnomne d'quilibre traduisant l'ajustement optimal d'une conomie.
2. Une distribution quitable des ressources entre gnrations et l'intrieur d'une gnration donne
3. La promotion d'un sentier de croissance optimal fond sur l'accumulation du capital.
Il n'y a pas de conflits d'objectifs et donc d'arbitrage entre ces trois lments, et la perte de soutenabilit de
la politique budgtaire rduit son efficacit au regard de tous les objectifs la fois.
Analyse
Il est d'usage d'opposer deux conceptions de la politique budgtaire :
1. La politique budgtaire"keynsienne"
L'utilisation de l'outil budgtaire se fonde principalement sur la rigidit des prix et des salaires nominaux.
Une action sur la demande globale au travers du solde du budget est la fois possible et souhaitable (voir
Solow, 2002), sauf en cas de trappe liquidit. Cela drive du primat accord la demande sur l'offre, au
court terme sur le long terme et la politique budgtaire sur la politique montaire. L'analyse en terme de
schma IS-LM et de courbe de Phillips poussent intervenir.
2. La politique budgtaire"noclassique"
La politique de relance est peu inefficace (montaristes), totalement inefficace (cole de l'offre) et mme
dangereuse (cole des cycles d affaire rels). Lorsque l'tat a recours l'emprunt pour financer les dpenses,
il pousse la hausse les taux d'intrt ce qui tend dprimer l'investissement d'un montant quivalent la
relance. Barro (1974) ajoute que les agents savent qu' terme le taux d'imposition augmentera pour
rembourser l'emprunt, et qu'en prvision de ces impts futurs ils rduisent leur consommation (ils font leur
la contrainte budgtaire inter-temporelle de l'Etat). L'efficacit de la relance est donc contrecarre par les
anticipations des agents. Dans ces conditions, que faire ? Promouvoir l'quilibre budgtaire sur l'ensemble
du cycle afin de ne pas peser sur l'pargne nationale, faire attention en amont l'origine des fonds (neutralit
fiscale) et en aval l'utilit sociale des investissements publics.
Aujourd'hui, cette opposition n'est plus pertinente : les no-keynsiens eux-mmes (G. Mankiw, par
exemple), marquent une prfrence de plus en plus grande la politique montaire plutt qu' la politique
budgtaire comme instrument de stabilisation court terme.
Les conditions d'efficacit de la politique budgtaire apparaissent rarement dans les dbats publics. Elles
font pourtant l'objet d'un consensus chez les conomistes.
1. La politique budgtaire est efficace s'il y a une forte propension consommer et une faible propension
importer, si la demande de monnaie est fortement lastique au taux d'intrt et l'investissement faiblement
lastique au mme taux d'intrt.
2. Dans sa mise en uvre, elle suppose une grande clairvoyance et une grande probit des autorits
publiques.
3. Son instrument essentiel, le dficit budgtaire discrtionnaire, peut tre obtenu de deux faons: un
accroissement des dpenses recettes fiscales inchanges et une diminution des impts dpenses
publiques inchanges. Il s'avre que la France a eu, historiquement, une prfrence marque pour la
premire formule avec, en voie de consquence, un accroissement tendanciel du poids des dpenses
publiques dans le PIB. Au contraire, les Etats-Unis ont utilis principalement le Tax cut, que ce soit J. F.
Kennedy dans les annes 1960 ou Ronald Reagan dans les annes 1980, pour ne citer que deux plans bien
connus. Or, l'efficacit de la politique budgtaire apparat plus grande dans le second cas que dans le
premier.
Obstacles
dans les systmes fiscaux des pays de l'OCDE), alors le mode de financement des dpenses publiques n'est
plus neutre et la taxation optimale consiste fixer un taux d'imposition constant en ligne avec le taux de
croissance naturel de l'conomie et qui permette de respecter la contrainte budgtaire intertemporelle de
l'Etat..
Des pistes
Pour restaurer la soutenabilit, la prvisibilit et l'efficacit de la politique budgtaire, et refaire du budget
vot par les reprsentants du peuple un acte qui ne ment pas, plusieurs pistes ont t exprimentes (cf.
l'tude de cas sur le pacte de stabilit, disponible sur ce site) ; deux russites mritent une attention
particulire :
1. La rgle d'or des finances publiques
Au Royaume-Uni, deux rgles ont t poses en 1997 :
a- La rgle d'or des finances publiques : au cours du cycle, non seulement le dficit ne peut pas dpasser
l'investissement brut (ce que prvoit la loi fondamentale allemande ), mais il ne peut dpasser
l'investissement net (on retranche l'amortissement). On est ici aux antipodes de certains dbats hexagonaux
ou l'on propose que les dpenses d'investissement des autorits publiques puissent sortir de la rigueur
budgtaire du pacte de stabilit au prtexte que ce sont des dpenses d'avenir.
b- Une rgle d'endettement ou"rgle de l'investissement soutenable": au cours du cycle, le rapport de la dette
nette au PIB ne doit pas excder un niveau"prudent", fix 40%. La rforme de l'administration anglaise
une dcennie plus tt (rforme"Next Steps", 1988) aide garder ce cap. Depuis le milieu des annes 90,
l'endettement public du royaume a (en pourcentage du PIB) nettement baiss.
Conclusion
La popularisation des versions simplificatrices des thses keynsiennes (thme de"la relance") rend
politiquement coteux pour un gouvernement de sembler rester inactif en cas de ralentissement de la
conjoncture. De plus, avec l'autonomisation des Banques centrales, les gouvernements ne disposent plus de
l'outil montaire. Il peut donc tre tentant de recourir l'action budgtaire, mais la dcentralisation et
l'ouverture des conomies rendent trs incertains les rsultats ; par ailleurs, la globalisation et les incidences
du vieillissement sur les dpenses obligent prter plus attention l'endettement et rend proccupante la
l'outil montaire. Il peut donc tre tentant de recourir l'action budgtaire, mais la dcentralisation et
l'ouverture des conomies rendent trs incertains les rsultats ; par ailleurs, la globalisation et les incidences
du vieillissement sur les dpenses obligent prter plus attention l'endettement et rend proccupante la
difficult qu'ont tous les Etats rduire les dficits.
Un point crucial est la discipline budgtaire en phase haute du cycle : exploiter les marges de manoeuvre
procures par les priodes d'expansion pour restaurer les quilibres budgtaires. Cela suppose une
certaine"culture du cycle"qui, si l'on en juge par l'volution de la composante structurelle des dficits
publics, n'est manifestement pas la spcialit des gouvernements franais (1988-1990 ; 1998-2000 ).
Annexe