บทที่ 1

บทนำำ

ควำมเป็ นมำและควำมสำำคัญของปั ญหำ
นั บตั้งแต่ปี

พ.ศ.2540

ภาวะวิกฤตเศรษฐกิจการเงิน

ประเทศไทยประสบกับปั ญหา

ที่ร้ายแรง

และย่ง่ ยากมากกว่าที่

ผ่านมา จนรัฐบาลไทยภายใต้การนำาของพลเอกชวลิต ยงใจย่ทธ
ตัดสินใจก้้วิกฤติเศรษฐกิจ

ด้วยการเจรจาขอความช่วยเหลือ

ทางการเงินจากกองท่นการเงินระหว่างประเทศ
Monetary

( International

Fund ) ซึ่งกองท่นการเงินระหว่างประเทศ หรือ

IMF ได้ ตกลงให้ความช่วยเหลือเพื่อฟื้ นฟ้เศรษฐกิจ

และมี

การกำาหนดเงื่อนไขการปฏิร้ประบบราชการอันเป็ นกลไกส่วนหนึ่ ง
ในการสร้างธรรมาภิบาล ( Good Governance) โดยมีประเด็น

สำาคัญเกี่ยวกับการจัดบทบาทของภาครัฐให้เหมาะสมในสังคม ซึ่ง

รวมถึงการกระจายอำานาจหน้าที่ให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

การสร้างระบบการตรวจสอบเพื่อความโปร่งใส การมีส่วนร่วมของ

สาธารณะชนเพื่อป้ องกันและปราบปรามการท่จริตคอรัปชัน
่ ( วริ
ศรา รัตนสมัย 2543 : 1 )

การปกครองตนเองโดยร้ปแบบการปกครองส่วนท้องถิ่น

( Local Self Government ) เป็ นจ่ดม่่งหมายสำาคัญอย่างหนึ่ งใน
การพัฒนาประเทศ และมีความสำาคัญอย่างยิ่งต่อการบริหารงาน
พัฒนาชนบทให้สอดคล้องกับสถานการณ์ปัจจ่บัน

เพื่อให้ท้อง

ถิ่นสามารถพึ่งตนเองได้ อย่างมีประสิทธิภาพ ทั้งยังเป็ น

ศ้นย์กลางในการพัฒนาทางด้านเศรษฐกิจ สังคมและการเมือง

อันเป็ น การเสริมสร้างความเข้มแข็งให้แก่ท้องถิ่น และประเทศ
ชาติโดยรวม

องค์การบริหารส่วนตำาบลเป็ นหน่วยการปกครองส่วนท้อง

ถิ่นขนาดเล็กที่ส่ดซี่งมีฐานะเป็ นนิ ติบ่คคลและเป็ นราชการส่วนท้อง

ถิ่น สามารถดำาเนิ นกิจกรรมต่าง ๆ ได้ตามกฎหมาย โดยองค์การ
บริหารส่วนตำาบลมีความสำาคัญต่อช่มชนในลักษณะที่เป็ นองค์กร

พื้ นฐานของท้องถิ่นและเป็ นกลไกที่สำาคัญต่อการบริหารการพัฒนา
ระดับตำาบลทั้งในทางทฤษฏี และในทางปฏิบัติ

ในทางทฤษฏีมี

ความเชื่อว่า องค์การบริหารส่วนตำาบลมีแนวโน้มว่าจะมีศักยภาพ

ส้งในการพัฒนาชนบท เป็ นองค์กรที่มีพลังของประชาชนในท้อง
ถิ่น อย่้ใกล้ชิดกับประชาชนและทรัพยากรต่าง ๆ ในชนบท

จึง

น่าจะร้้ปัญหาความต้องการที่แท้จริงรวมทั้งแนวทางแก้ไขปั ญหาได้
เป็ นอย่างดี อันจะส่งผลต่อความสำาเร็จ หรือความล้มเหลวของ
การพัฒนาด้านเศรษฐกิจ สังคม การเมือง และ

สิ่ง

แวดล้อมในช่มชน ( วิรช
ั วิรช
ั นิ ภาวรรณ 2536 : 279 )
2

และ

เป็ นองค์กรที่เปิ ดโอกาสให้

ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในการ

บริหารงาน และจัดการทรัพยากรและพัฒนาท้องถิ่นของตนเองได้
อย่างมีอิสระและคล่องตัวมากขึ้น ( สำานั กประเมินผล สำานั กงบ
ประมาณ 2540 : 1 )

องค์การบริหารส่วนตำาบลถ้กจัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติ

สภาตำาบลและองค์การบริหารส่วนตำาบล พ.ศ. 2537 เป็ น

กฎหมายที่ใช้จัดระเบียบการบริหารงานในตำาแหน่งแทนประกาศ
คณะปฏิวัติ

ฉบับที่ 326 ลงวันที่ 13 ธันวาคม 2515 นั บ

ตั้งแต่พระราชบัญญัติสภาตำาบลและ องค์การบริหารส่วนตำาบล

พ.ศ. 2537 มีผลบังคับใช้เมื่อวันที่ 2 มีนาคม 2538 ทำาให้มีการ
ปรับฐานะการบริหารงานในระดับตำาบล โดยเฉพาะการ

เปลี่ยนแปลงร้ปแบบของสภาตำาบลทัว่ ประเทศออกเป็ น 2 ร้ป
แบบ ดังนี้ ( โกวิทย์ พวงงาม 2544 : 170 )
นิ ติบ่คคล

1. ร้ปแบบ

“ สภาตำาบล ” ได้รบ
ั การยกฐานะเป็ น

อันได้แก่ สภาตำาบลที่มีรายได้โดยไม่รวมเงินอ่ดหน่ น

ตำ่ากว่า 150,000 บาท

2. ร้ ปแบบ “ องค์ การบริห ารส่ ว นตำา บล ” ( อบต. )

ตั้ งขึ้ นจากสภาตำา บลที่ มี ร ายได้

(โดยไม่ ร วมเงิ น อ่ ด หน่ น)ใน

ปี งบประมาณที่ล่วงมาติดต่อกันสามปี เฉลี่ยไม่ตำ่ากว่าปี ละ 150,000
บาทได้รบ
ั การยกฐานะเป็ นองค์การบริหารส่วนตำา บล มีฐานะเป็ น
นิ ติบ่คคลและเป็ นราชการส่วนท้องถิ่น

ซึ่ ง การจั ด ตั้ ง องค์ ก ารบริห ารส่ ว นตำา บลมี เ จตนารมณ์
กองราชการส่วนตำาบล 2539 : 43 )
3

ดั ง นี้

(

2.1 กระจายอำานาจการตัดสินใจและแก้ไขปั ญหา

ภายในตำาบล และตอบสนองความต้องการของประชาชน อำานาจ
ที่รฐั มอบให้ต้องมีขอบเขตตามที่รฐั กำาหนด

2.2 เปิ ดโอกาสให้หน่วยบริหารราชการท้องถิ่น

ปกครองตนเอง ทำาหน้าที่และกิจกรรมเพื่อพัฒนาและบริหารตาม
สมควร

ให้มีการปกครองที่เข้มแข็งเป็ นการแบ่งเบาภาระของ

รัฐบาล รัฐบาลกำาหนดให้องค์การบริหารส่วนตำาบล มีรายได้หลาย
ทางรวมทั้งเงินอ่ดหน่ น

2.3 เพื่อเสริมสร้างแนวคิดประชาธิปไตยและการมี

ส่วนร่วมของประชาชน โดยให้มีกระบวนการสอดคล้องกับการ
ปกครองระบอบประชาธิปไตย มีการเลือกตั้ง มีการถ่วง

ด่ลอำานาจระหว่างฝ่ ายสภากับฝ่ ายบริหาร และที่สำาคัญส่งเสริมการ
มีส่วนร่วมของประชาชนอย่าง กว้างขวางในการเสนอแก้ปัญหา

รวมถึงการตรวจสอบการปฏิบัติงานขององค์การบริหารส่วนตำาบล
จากเจตนารมณ์ดังกล่าว จะเห็นว่าการจัดตั้งองค์การ

บริหารส่วนตำาบลมีลักษณะตรงตามองค์ประกอบของธรรมาภิบาล

(Good Governance) ในประเด็นหลักๆหลายประเด็น โดยเฉพาะ
หลักการมีส่วนร่วมของสาธารณชน ( PublicParticipation ) หลัก
ความโปร่งใส

(Tran sparency) ซึ่งถือได้ว่าเป็ น

ปั จจัยหนึ่ งที่สำาคัญต่อการกำาหนดความสำาเร็จ หรือความล้มเหลว
ขององค์การบริหารส่วนตำาบล

จึงกล่าวได้ว่าองค์การบริหารส่วนตำาบล เป็ นองค์กรที่มี

ความสำาคัญยิ่งในการบริหารงานพัฒนาในระดับตำาบล เป็ นองค์กร
4

ที่ได้รบ
ั การคาดหวังว่าจะเป็ นหลักหรือเป็ นแกนนำาที่สำาคัญในการ

พัฒนาที่จะแก้ไขปั ญหาทั้งทางด้านเศรษฐกิจ สังคมและการเมือง
ในระดับตำาบล ตลอดจนกระต้่นให้ประชาชนในพื้ นที่ได้ต่ ืนตัว
และร่วมกิจกรรมพัฒนาในด้านต่างๆ

แต่ปรากฏข้อเท็จจริงว่า

ความสามารถในการดำาเนิ นงานขององค์การบริหารส่วนตำาบลตาม

นโยบายรัฐบาลที่ม่งหวังให้องค์การบริหารส่วนตำาบล เป็ นองค์กร
ดำาเนิ นงานพัฒนาในท้องถิ่นนั้ นประสบผลสำาเร็จแตกต่างกันออก
ไป ความสำาเร็จในการพัฒนา

ส่วนหนึ่ งขึ้นอย่้กับนายกองค์การ

บริหารส่วนตำาบล ซึง่ ตามกฎหมายมาตรา 60 ได้กำาหนดให้นายก
องค์การบริหารส่วนตำาบล เป็ นตัวแทนขององค์การบริหารส่วน
ตำาบล

ดังนั้ นนายกองค์การบริหารส่วนตำาบล จึงเป็ นผ้้ท่ีมี

บทบาท และมีความสำาคัญต่อ

การบริหารงานพัฒนาของ

องค์การบริหารส่วนตำาบล หากนายกองค์การบริหารส่วนตำาบล
บริหารงานโดยยึดหลักธรรมาภิบาลคือหลักนิ ติธรรม
ค่ณธรรม หลักความโปร่งใส

หลัก

หลักความรับผิดชอบ หลัก

ประสิทธิภาพ และหลักการมีส่วนร่วมแล้ว เป็ นที่เข้าใจกันโดย

ทัว่ ไปว่า ถ้าระบบการบริหารมีความย่ติธรรม โปร่งใสตรวจสอบ
ได้ และให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมเพื่อกำาหนดแนวทางการ
พัฒนาร่วมกัน นอกจากจะทำาให้องค์การบริหารส่วนตำาบลมี
บรรยากาศ

การทำางานแบบมีส่วนร่วมและมีประสิทธิภาพ

ยังสร้างความน่าเชื่อถือให้กับองค์กร สามารถนำาไปส่้ความโปร่งใส

ในองค์การบริหารส่วนตำาบลและลดการท่จริตซึ่งเป็ นปั ญหาเรื้ อรังที่
ผ่านมาลงได้

5

การศึกษาวิจัยครั้งนี้ กำาหนดให้องค์การบริหารส่วนตำาบล ใน

เขตพื้ นที่จังหวัดร้อยเอ็ด เป็ นพื้ นที่ศึกษาวิจัย ซึ่งข้อม้ลที่ได้จาก
การศึกษาวิจัยจะเป็ นประโยชน์อย่างยิ่ง ต่อการปรับปร่ง

การ

บริหารจัดการภายในองค์การบริหารส่วนตำาบล โดยรวมให้ดีย่ิงขึ้น

วั ต ถุ ป ร ะ ส ง ค์ ข อ ง ก ำ ร วิ จั ย
2
3

1. เพื่อศึกษาระดับความเป็ นธรรมาภิบาลของ

นายกองค์การบริหารส่วนตำาบลในจังหวัดร้อยเอ็ด

2. เพื่อศึกษาปั จจัยที่มีความสัมพันธ์กับความเป็ นธรรมาภิ

บาลของนายกองค์การบริหารส่วนตำาบล ในจังหวัดร้อยเอ็ด

ป ร ะ โ ย ช น์ ที่ ค ำ ด ว่ ำ จ ะ ไ ด้ รั บ
1. ผลการศึ กษาใช้ เ ป็ นแนวทางแก่ ห น่ ว ยงานที่ เ กี่ ย วข้ อ ง
โดยเฉพาะ หน่วยงานปกครอง

ส่วนท้องถิ่นในระดับอำาเภอและจังหวัด ในการปรับปร่งและพัฒนา
ธรรมาภิบาลของนายกองค์การบริหารส่วนตำาบล ในจังหวัด
ร้อยเอ็ด

2. ผลการศึกษานำาไปส่้การส่งเสริมบทบาทการปกครอง

แบบธรรมาภิบาลของนายกองค์การบริหารส่วนตำาบล ในจังหวัด
ร้อยเอ็ด ให้มีประสิทธิภาพยิ่งขึ้นในอนาคต
6

ขอบเขตของกำรวิจัย
1.ขอบเขตด้ำนพื้ นที่และประชำกร
ตำาบล

ในการศึกษาวิจัยครั้งนี้ จะศึกษาองค์การบริหารส่วน

ในเขตพื้ นที่จังหวัดร้อยเอ็ดทั้งหมดจำานวน 186 แห่ง

ครอบคล่มพื้ นที่ 17 อำาเภอ 3 กิ่งอำาเภอ โดยทำาการศึกษาจาก
นายกองค์การบริหารส่วนตำาบล รวมประชากรที่ใช้ในการศึกษา
วิจัยทั้งสิ้น จำานวน 186 คน
2. ขอบเขตตัวแปร

จากแนวคิดทฤษฎีและผลงานวิจัยที่เกี่ยวข้อง ผ้้วิจัยได้

นำามาใช้ประโยชน์ใน

การกำาหนดตัวแปรที่ถือเป็ นปั จจัยที่มี

ความสัมพันธ์กับธรรมาภิบาล จึงพอสร่ปกรอบแนวคิด
กับการวิจัยได้ดังนี้

เกี่ยว

2.1 ตัวแปรอิสระ ( Independent Variables )

ประกอบด้วย

2.1.1 อาย่

2.1.2 ระดับการศึกษา

2.1.3 ความร้้ความเข้าใจ แยกเป็ น ความร้้ความ

เข้าใจในบทบาทหน้าที่ และความร้้ ความเข้าใจในการปกครอง
ด้วยหลักธรรมาภิบาล

2.2. ตัวแปรตาม ( Dependent Variables ) กำาหนด

ศึกษาธรรมาภิบาลภายใต้ 6 ประเด็นสำาคัญ คือ

2.2.1

หลักนิ ติธรรม

7

2.2.2

หลักความโปร่งใส

2.2.4

หลักความมีประสิทธิภาพ

2.2.3
2.2.5
2.2.6

หลักความรับผิดชอบ
หลักการมีส่วนร่วม
หลักค่ณธรรม

กรอบแนวคิดในกำรวิจัย
กรอบแนวคิดในการวิจัย แสดงถึงความสัมพันธ์ระหว่าง

ตัวแปรอิสระและตัวแปรตาม ดังรายละเอียด ที่แสดงในแผนภ้มิ
ที่ 1 ดังนี้

ตัวแปรอิสระ (X)

ตัวแปร

ตาม (Y)
1.

ธรรมาภิบาลของนายก

อาย่

องค์การบริหารส่วน

2. ระดับการศึกษา

ตำาบล

3. ความร้้ความเข้าใจ

- ความร้้ความเข้าใจในการ

ป ก ค ร อ ง ด้ ว ย
ห ลั ก ธ ร ร ม า ภิ บ า ล

8

- หลักนิ ติธรรม

- หลักค่ณธรรม

- หลักความรับผิดชอบ

แผนภูมิที่ 1 ความสัมพันธ์ระหว่างตัวแปรอิสระและตัวแปรตาม

ติ

อาย่ ระดับการศึกษา

ด้ วยหลักธรรมาภิ บาล

วิ

จั

ความร้้ความเข้าใจในการปกครอง

และความร้้ ความเข้ าใจในบทบาทหน้ าที่

ของนายกองค์การบริหารส่วนตำาบล

มีความสัมพันธ์กับธรรมาภิ

บาลของนายกองค์ ก ารบริห ารส่ ว นตำา บล ในจั ง หวั ด ร้ อ ยเอ็ ด

นิ ยำมศัพท์เฉพำะ
การศึกษาวิจัยครั้งนี้ ผ้้วิจัยได้ให้ความหมายศัพท์เฉพาะที่

เกี่ยวข้องกับการศึกษา เรื่องการศึกษาความเป็ นธรรมาภิบาลของ
นายกองค์การบริหารส่วนตำาบล ในจังหวัดร้อยเอ็ด ไว้ดังนี้

1. องค์กำรบริหำรส่วนตำำบล หมายถึง องค์การบริหาร

ส่วนตำาบล ในจังหวัดร้อยเอ็ด จำานวน 186 องค์การบริหารส่วน
ตำาบล ที่มีฐานะเป็ นนิ ติบ่คคลและเป็ นราชการส่วนท้องถิ่น มี
อำานาจตัดสินใจในการบริหารงานของตำาบล ตามที่กฎหมาย
กำาหนดไว้

2. นำยกองค์กำรบริหำรส่วนตำำบล หมายถึง ผ้บ
้ ริหาร

องค์การบริหารส่วนตำาบลและเป็ นตัวแทนองค์กรองค์การบริหาร
9

ส่วนตำาบล ซึ่งสภาองค์การบริหารส่วนตำาบลเลือกจากสมาชิกสภา
องค์การบริหารส่วนตำาบล แล้วเสนอให้นายอำาเภอแต่งตั้ง

3. อำยุ หมายถึง อาย่จริงของนายกองค์การบริหารส่วน

ตำาบลที่ตอบแบบสอบถาม โดยนั บอาย่เต็มปี ปฏิทินจนถึง
พ.ศ.2546 ซึ่งเป็ นปี ที่ตอบแบบสอบถาม

4. ระดับกำรศึกษำ หมายถึง ระดับการศึกษาขั้นส้งส่ดของ

นายกองค์การบริหารส่วนตำาบล แบ่งออกเป็ น 4 ระดับ คือ

4.1 ประถมศึกษา 4.2 มัธยมศึกษา 4.3 ปวช. ปวส. อน่
ปริญญาอื่นๆ 4.4 ปริญญาตรี หรือส้งกว่าปริญญาตรี

5. ควำมรู้ควำมเข้ำใจในกำรปกครองด้วยหลักธรรมำภิบำล

หมายถึ ง

การที่ น ายก องค์ ก ารบริห ารส่ ว นตำา บลได้ ท ราบถึ ง

ข้ อ ม้ ล ข้ อ เท็ จ จริง และแนวทางการนำา หลั ก การพื้ นฐานของธร
รมาภิ บ าล ตามระเบี ย บสำา นั ก นายกรัฐ มนตรีว่ า ด้ ว ยการบริห าร
กิ จ การบ้ า นเมื อ งและสั ง คมที่ ดี

พ.ศ.2542 ไปปรับ ใช้ ใ นการ

บ ริ ห า ร ง า น แ ล ะ ก า ร ป ฏิ บั ติ ง า น ข อ ง อ ง ค์ ก ร
6. ควำมรู้ควำมเข้ำใจในบทบำทหน้ำที่ หมายถึง การที่

นายกองค์การบริหารส่วนตำาบล มีความร้้ และเข้าใจในบทบาท
หน้าที่ตามที่กำาหนดไว้ในพระราชบัญญัติสภาตำาบลและองค์การ

บริหารส่วนตำาบล พ.ศ. 2537 ( แก้ไขเพิ่มเติม ฉบับที่ 4 พ.ศ
2546)

7. ธรรมำภิบำล หมายถึงหลักการพื้ นฐาน 6 ประการ

ตามพระราชบัญญัติว่าด้วย

การสร้างระบบการบริหารกิจการ

บ้านเมืองและสังคมที่ดี ได้แก่หลักนิ ติธรรม หลักค่ณธรรม หลัก
10

ความโปร่งใส หลักการมีส่วนร่วม หลักความรับผิดชอบ หลัก
ประสิทธิภาพ

8. หลักนิ ติธรรม หมายถึง

การที่องค์การบริหารส่วน

ตำาบลปฏิบัติเกี่ยวกับการตรากฎหมาย กฎข้อบังคับให้ทันสมัย
และเป็ นธรรมเป็ นที่ยอมรับของคนในช่มชน และช่มชนยอม
ปฏิบัติการตามกฎหมาย

9. หลักคุณธรรม หมายถึง การปฏิบัติงานที่ยึดมัน
่ ใน

ความถ้กต้องดีงาม ปฏิบัติงานด้วยความซื่อสัตย์ ส่จริต

ยึด

หลักความถ้กต้องให้เป็ นไปตามระเบียบ กฎหมายที่กำาหนดไว้

10. หลักควำมโปร่งใส หมายถึง การที่องค์การบริหาร

ส่วนตำาบล มีการเปิ ดเผยข้อม้ลข่าวสารอย่างตรงไปตรงมาให้

ประชาชนเข้าถึงข้อม้ล ได้สะดวก และมีกระบวนการให้ประชาชน
ตรวจสอบได้ โดย ถือปฏิบัติในการเผยแพร่ข้อม้ลข่าวสารให้

ประชาชนทราบตามพระราชบัญญัติ ข้อม้ลข่าวสาร พ.ศ.2539

11. หลักกำรมีส่วนร่วม หมายถึง การที่องค์การบริหาร

ส่วนตำาบลเปิ ดโอกาสให้ผ้มีส่วนเกี่ยวข้องกับการปฏิบัติงานของ

องค์การบริหารส่วนตำาบล มีส่วนร่วมในท่กขั้นตอน ได้แก่ การ
เลือกตั้งสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนตำาบล
การรับร้้ข้อม้ลข่าวสาร

หรือผ้้บริหาร

การแสดงความคิดเห็น การ

ประเมินผลงานของ องค์การบริหารส่วนตำาบล

12. หลักควำมรับผิดชอบ หมายถึง การปฏิบัติงานตาม

บทบาทหน้าที่อย่างเคร่งครัดโดยคำานึ งถึงผลกระทบที่จะเกิดขึ้นต่อ
ประชาชน ได้แก่การตระหนั กในหน้าที่
11

ที่จะต้องปฏิบัติต่อ

ประชาชนใส่ใจต่อปั ญหาของช่มชนมีความกระตือรือร้นในการแก้

ปั ญหาความเดือดร้อนของประชาชนให้บรรล่ผล และกล้ายอมรับ
ผลการกระทำา

13. หลักประสิทธิภำพ หมายถึง การบริหารงานอย่างมี

ประสิ ท ธิ ภ าพ โดยใช้ ท รัพ ยากร/งบประมาณ ให้ เ กิ ด ประโยชน์
ส้ ง ส่ ด แก่ ป ระชาชน ได้ แ ก่ การจั ด ซื้ อ-จั ด จ้ า งที่ ม่ ง ให้ เ กิ ด การ
ประหยั ด มี ก ารจั ด ลำา ดั บ ขั้ นการดำา เนิ นงาน

การจั ด ตั้ งคณะ

ก ร ร ม ก า ร ติ ด ต า ม ต ร ว จ ส อ บ ก า ร ใ ช้ จ่ า ย ง บ ป ร ะ ม า ณ

12

13