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n83
n83
A cheval donn,
on ne regarde pas les dents
Les mcanismes et les impacts de laide
vus par des praticiens nigriens
Fvrier 2010
Sommaire
INTRODUCTION ............................................................................................................3
I. LE MEILLEUR PROJET QUON AIT EU, CEST CELTEL : UNE AIDE
INDISPENSABLE, MAIS PEU EFFICIENTE ...................................................................... 19
AVEC LAIDE, ON PEUT FAIRE DES CHOSES BIEN ....................................................................................... 19
DES IMPACTS TRES LIMITES POUR LES POPULATIONS ................................................................................ 20
UNE AIDE TRES PEU EFFICIENTE .............................................................................................................. 21
UNE ECONOMIE DE LAIDE, POUR UNE PARTIE DE LA CLASSE MOYENNE................................................... 23
UNE AIDE DEVENUE STRUCTURELLE........................................................................................................ 24
UN COMPROMIS ENTRE PROJETS DIVERGENTS, UN MAL NECESSAIRE ? ................................................. 26
II. LES LOGIQUES DES INSTITUTIONS DAIDE : ENTRE INTERETS ET
LOGIQUES BUREAUCRATIQUES .................................................................................. 27
DES INTERETS ECONOMIQUES ET STRATEGIQUES, PLUS OU MOINS EXPLICITES ......................................... 28
UNE DIVERSITE DE POSITIONS .................................................................................................................. 29
LES LOGIQUES DES INSTITUTIONS DAIDE : TIRER SUR LA TIGE DE MIL POUR LA FAIRE
POUSSER ............................................................................................................................................... 30
ON NE MORD PAS LA MAIN QUI VOUS EST TENDUE .............................................................................. 32
III. UNE AIDE LARGEMENT INSTRUMENTALISEE DANS LE JEU
POLITIQUE ET LES LOGIQUES NEOPATRIMONIALES DE LETAT ................................. 34
QUELQUES CARACTERISTIQUES DE LETAT .............................................................................................. 34
UNE AIDE ORIENTEE GEOGRAPHIQUEMENT OU ETHNIQUEMENT , UNE RECUPERATION
POLITIQUE ............................................................................................................................................... 37
UNE AIDE INSTRUMENTALISEE DANS LE JEU POLITIQUE ........................................................................... 40
LAIDE COMME ENJEU ECONOMIQUE POUR LES INDIVIDUS ....................................................................... 41
FALSIFICATION ET DETOURNEMENT DE LAIDE : UNE CULTURE DE LA CORRUPTION ................................ 44
UNE RESPONSABILITE DES BAILLEURS DE FONDS ? ................................................................................... 51
IV.
V.
CONCLUSIONS................................................................................................ 100
A cheval donn,
on ne regarde pas les dents
Introduction
Laide, ses paradoxes, ses ambiguts
Conue initialement comme un apport temporaire, pour permettre un dcollage conomique,
laide internationale est devenue structurelle dans un certain nombre de pays en
dveloppement. Elle est mme structurante, par les volumes financiers quelle reprsente (de
lordre de 400 millions de $/an au Niger soit 200 milliards de FCFA), par sa place dans les
budgets publics (environ 50 %) et les investissements (90 %)1, par linfluence quelle donne aux
pays donateurs sur les politiques publiques des pays bnficiaires. Et aussi par toute la
machinerie quelle induit, par le nombre de projets qui couvrent une bonne partie du
territoire, par le nombre de cadres vivant, directement ou indirectement, du systme daide.
Laide internationale est lobjet de nombreuses analyses et critiques, tant de la part des
praticiens et experts que de la part des sciences sociales. La littrature est la fois rcurrente
(on retrouve les mmes dbats depuis 40 ans2) et abondante. Elle est aussi marque par les
dbats du moment : les thmes de lefficacit de laide et de la dpendance laide ont ainsi
(re)surgi une priode de fatigue de laide o les institutions internationales cherchaient
justifier une baisse des montants de laide et une plus grande slectivit
Les sciences sociales sont le plus souvent extrmement critiques sur laide, dnonant
limposition de logiques par les acteurs du Nord, labsurdit de certains projets, le dcalage
rcurrent avec les ralits sociales locales, les effets pervers de laide tant au niveau local que
national : elle encourage la passivit, le clientlisme, la corruption. Pour une bonne partie des
chercheurs, laide est un systme de domination idologique et financier, un mcanisme
fondamentalement pervers qui gnre des effets ngatifs toutes les chelles, dpossde lEtat
de ses responsabilits et contribue la fragilit des Etats bnficiaires. Tout en ayant une
approche plus empirique et moins mcanique, en voulant viter les dnonciations
idologiques, en sintressant aux jeux dacteurs au sein de linterface entre dveloppeurs et
dvelopps , lanthropologie du dveloppement (Olivier de Sardan, 1995) montre aussi que
lintervention de dveloppement est ncessairement traverse de contradictions, dambiguts,
dinstrumentalisation rciproques, au sein des arnes locales, et quil y a un fort dcalage entre
les discours et les ralits.
Ces critiques posent de srieuses questions laide. On doit srieusement sinterroger sur le
rle de laide pour les pays donateurs et les institutions internationales, sur son impact sur les
socits et les Etats des pays bnficiaires (Glennie, 2008), sur la question de lautonomie
politique de pays sous rgime daide dans un monde libralis3, et sur les effets du systme
daide. Les critiques radicales sont pourtant un peu trop mcaniques et englobantes :
dune part, elles sont unilatrales et ne prennent pas en compte les dimensions
positives de laide, malgr ou au del de ses ambiguts et effets pervers ;
asymtrique : la main qui reoit est toujours en dessous de la main qui donne . Personne
aujourdhui ne dfend srieusement lide dune aide totalement dsintresse, neutre,
naturellement efficace car venant combler des besoins fondamentaux identifis par le pays
receveur.
6 Les conomistes considrent que le niveau daide est lev ou trs lev si elle monte plus de 100 USD
par personne, ou 30 % du produit intrieur brut (Lensik et White, 1999). Selon cette dfinition, peu de pays sont
dpendants de laide, mais dans la majeure partie des pays, les problmes majeurs semblent tre soit le manque de capacits,
soit le manque dimplication, soit les deux, ou que laide soit inefficace pour quelque autre raison .
ETUDES ET TRAVAUX DU LASDEL N83
matire d'investissement. Dans le mme temps, par ses objets toujours ponctuels, il est de nature
multiplier les situations de cration de besoins non reproductibles (Naudet, 2000 : 185).
Bref, laide risque dinduire une "dcapitalisation des ressources propres", travers un vritable
cercle vicieux o la croissance des besoins s'accompagne d'une diminution constante de la capacit les
satisfaire, et donc o le bnficiaire est dans une situation de sujtion croissante envers le dtenteur de
ressources extrieures (idem : 181). Les multiples effets pervers rencontrs montrent que le pire ennemi
de l'aide est l'aide elle-mme. Le systme de coopration ne doit rien tant redouter, et tenter de prvenir,
que ses propres excs (Naudet, 1999). Dans cette optique, un certain nombre de pistes de
rforme, cherchant combiner retenue et quilibre taient proposes.
Il est assez significatif que ce thme de la dpendance laide, qui se centre sur les dynamiques
induites dans les pays receveurs et met clairement laccent sur la responsabilit du systme
daide lui-mme, ait t vacu au profit du dbat sur lefficacit de laide. La question de
lefficacit est centre sur laide elle-mme, sa capacit atteindre ses propres objectifs, et non
sur ses impacts sur la socit qui la reoit. Du point de vue des institutions internationales, le
thme de lefficacit merge en raison de limpact limit des vastes montants daide sur le
dveloppement conomique des pays, mais aussi pour une part du constat de leur faible
capacit faire appliquer les politiques conomiques (de libralisation) quelles jugent
indispensables ce mme dcollage. Mme avec peu de ressources, les Etats receveurs ont une
certaine capacit contourner des rformes dont ils ne veulent pas, ne pas appliquer les
conditionnalits, jouer la montre , etc. De nombreux chercheurs et praticiens questionnent
le principe des conditionnalits, en mettant en lumire leur faible efficacit : la Banque
Mondiale peut-elle assurer la mise en uvre de ses propres conditionnalits ? 7 sinterroge ainsi
Thomas (2004).
Ds lors, certains auteurs prnent une plus grande slectivit - aidons les pays qui ont dj les
bonnes politiques quand dautres mettent laccent sur les faons damener les pays les
adopter, travers un renforcement des conditionnalits et de nouvelles procdures
(dcaissements par tranche, etc.) rendant plus difficiles les stratgies dchappatoire. La
thmatique de lappropriation ( ownership ) en dcoule, qui recouvre parfois la
conception du type : renonons des conditionnalits peu opratoires, et mettons en avant
des mesures pour que les politiques de dveloppement soient rellement portes par les
dcideurs politiques nationaux .
Systmatisant un ensemble de rflexions internes au systme daide, la Dclaration de Paris,
nouveau paradigme de laide internationale sign en 2005, est cense marquer un
renversement de tendance. Alors que laide a t de plus en plus intrusive, largissant son
champ des investissements conomiques aux rformes politiques et sociales, largissant le
champ des conditionnalits aux rformes de ladministration et des finances publiques,
simpliquant plus explicitement dans la dfinition des politiques8, il sagit dinverser la
machine, de redonner lEtat une place centrale, de se mettre en appui des politiques
dfinies et appropries ( owned ) par lEtat.
7 Pour faciliter la lecture, toutes les citations de travaux en anglais sont traduites par nous.
8 Ce que traduit, sans doute, le passage du terme bailleurs de fonds partenaires techniques et financiers , qui
met en avant la dimension de partenariat (avec ses ambiguts), mais aussi lgitime lintervention technique
des bailleurs.
6
Les annes 2000 ont ainsi vu une forte effervescence dans les dbats sur laide (dcoulant pour
certains dune perte de lgitimit de laide dans un contexte post-guerre froide) et un
renversement de tendance, dans les discours et, en partie, dans les faits : de plus en plus, la
question des stratgies nationales est mise en avant et les bailleurs de fonds sy rfrent pour
dfinir leurs propres stratgies ; les mcanismes de concertation et de coordination sont de plus
en plus nombreux, tant entre bailleurs quentre Etats et bailleurs de fonds ; des logiques de
programmes cherchent se substituer la multiplication dsordonne des projets. Le Niger
nest pas le dernier dans cette dynamique de mise en uvre de la Dclaration de Paris et
lvaluation rcente de laide apporte au Niger par 5 bailleurs europens, visant faire le
point sur les volutions, tmoigne dun souci accru de coordination et de cohrence.
Les volutions sont cependant trs rcentes, et font lobjet danalyses contradictoires. Dans un
ouvrage tout juste publi, Whitfield et ses collgues interrogent les conditions et modalits de
ngociation entre Etats et bailleurs de fonds et Etats receveurs, dans une perspective
dconomie politique. Pour eux, il y a beaucoup de raisons dtre sceptiques sur la Dclaration de
Paris (Whitfield et Fraser, 2009a : 2). Dune part, la signification de lappropriation pour
les bailleurs de fonds est un raccourci pour le degr dengagement montr par les gouvernements
bnficiaires dans la mise en uvre des rformes que les bailleurs les encouragent adopter plus que le
degr de contrle que les gouvernements receveurs sont capables dassurer sur les rsultats des politiques
mises en uvre (qui est la dfinition de lownership quils utilisent dans leur recherche).
Dautre part, elle intervient dans un contexte o les volutions des 10 annes prcdentes (les
SRP) ont abouti une participation accrue des bailleurs de fonds et un enchevtrement croissant des
institutions des bailleurs de fonds et des systmes administratifs des pays receveurs et que les efforts en
cours pour amliorer lefficacit de laide ont souvent accru limplication des bailleurs de fonds dans les
processus de dfinition de politiques (idem : 19), rduisant encore la souverainet des Etats et
construisant une gouvernance multiple o personne ne peut tre tenu pour responsable et nest
donc redevable. Ceci a induit un changement dans la stratgie des gouvernements receveurs,
allant de la rsistance passive des efforts pour rentrer partiellement dans le modle des
bailleurs et maximiser ainsi les flux d'aide, donner confiance aux bailleurs de fonds en esprant
que cela soulage la charge administrative (idem : 21).
9 Une exception notable tant louvrage de lIRAM Regards du Sud (IRAM, 2000), en particulier pp. 215-253
Voir aussi de Noray, 2000.
ETUDES ET TRAVAUX DU LASDEL N83
exprience et leur analyse, parce que leur position institutionnelle ne leur en laisse gure la
possibilit (que ce soit en tant que cadre de lEtat ou consultant dpendant des marchs parce
quils nen ont gure lopportunit. Les nombreuses valuations auxquelles ils participent sont
plus ou moins pr-formates et rarement trs ouvertes lanalyse distancie ; les entretiens que
sollicitent les consultants internationaux ou les chercheurs sont souvent cibls sur leurs propres
questionnements.
Tout en sappuyant sur des nombreuses observations et entretiens, les analyses de sciences
sociales tendent ngliger les acteurs nationaux, soit quelles se situent un niveau macro
( lEtat , les bailleurs ) ne laissant gure de place la nuance et aux diffrences, soit parce
quelles considrent implicitement ces acteurs comme tant otages de dynamiques plus larges :
instruments des stratgies nopatrimoniales des lites, pour les cadres de ladministration ;
mercenaires de laide, pour les consultants ; en qute de la permanence dun emploi, pour les
membres dOng. Ds lors, lexprience, la rflexivit, la capacit danalyse des acteurs
nationaux sont rarement sollicites en tant que telles, pour elles-mmes.
(ou pas assez) une attitude critique et slective. Il est souvent peru comme malvenu de
critiquer laide ou de refuser ce qui est propos. A cheval donn, on ne regarde pas les dents ,
comme rsumait un de nos interlocuteurs. Pour de nombreuses personnes, ce proverbe rsume
assez bien lattitude des bnficiaires de laide, aussi bien au niveau gouvernemental qu celui
des populations. Nous le reprenons donc comme titre de cette tude. Sans que cela ait t
prvu au dpart, le prsent rapport met donc un accent particulier sur la question de la
dpendance laide et sur les potentialits et limites des nouvelles modalits de laide par
rapport cette dpendance10. Un travail bibliographique spcifique cette question a t
ralis pour cela. Notons que les changements (potentiels ou dj l) induits par la Dclaration
de Paris font lobjet danalyses assez contradictoires, selon les personnes, leur position
institutionnelle et leur positionnement politique.
10 Ltude prolonge et complte donc celle mene en 2008 par Ibro Abdou (ISEP) et Mahaman Tijani Alou
(LASDEL), dont les rsultats sont trs convergents. Cf. Forum du Tiers-Monde et ISEP, 2009, et la synthse dans
Polet, 2009.
11 Cf. les rapports intermdiaires, SEE 2009 a et b.
ETUDES ET TRAVAUX DU LASDEL N83
Cette tude est cependant indpendante de lvaluation conjointe au sens o elle est fonde
sur une logique de recherche, selon un questionnement et une mthodologie proposs par le
LASDEL. Les financeurs de ltude ont accept ce questionnement et cette mthodologie,
sans interfrences. De plus, loin de se limiter un rapport confidentiel, les rsultats de cette
recherche ont fait lobjet dune restitution publique dans le cadre des Mardis du LASDEL, le 10
novembre 2009, et le prsent rapport de recherche, disponible sur le site du LASDEL, est
destin un public largi. Le matriau est ainsi disponible pour tous, et tous peuvent sen
saisir, le critiquer, lutiliser.
Mthodologie
Un choix de dpart : les perceptions dacteurs nigriens de laide
Ltude porte sur les perceptions de laide, telle quelle est vcue par ses utilisateurs , dfinis
ici comme les acteurs des institutions publiques, prives ou associatives du Sud qui dfinissent
des actions de dveloppement, en assurent la matrise douvrage ou la tutelle, les mettent en
uvre, les valuent, etc. Bref, lensemble des acteurs nigriens de laide, non pas les
bnficiaires finaux, les paysans, les populations urbaines, mais ceux qui sont en interface
directe avec le systme daide international.
Il sagit l dun choix mthodologique clair. Les bnficiaires finaux sont bien videmment les
premiers concerns par laide. Ils en ont eux-aussi un vcu important, qui porte tant sur son
impact dans leurs conditions de vie quotidienne ( travers les infrastructures et quipements
financs par laide) que sur lutilit des rflexions, formations, et autres appuis reus, que sur
les modes de relations avec le systme daide. Sur ce dernier point, de nombreuses recherches
au LASDEL ou ailleurs sont assez convergentes : mme si laide a significativement amlior
laccs aux services de base, et permis de nombreux leaders locaux de se construire une
vision, la majeure partie de la population a une perception fondamentalement clientliste de
laide. Laide est perue comme marginale par rapport la vie quotidienne, mme si elle
amliore les quipements et infrastructures. Le langage du dveloppement reste limit aux
courtiers locaux et aux runions avec les agents de dveloppement. Les populations ont une
faible comprhension des logiques des intervenants externes et des poroze ( projet dans
les langues locales). Les acteurs locaux nont gure de matrise des nombreux projets ou Ong
qui arrivent dans la zone pour des enqutes le plus souvent sans lendemain, et quils ne
peuvent quessayer de retenir en rpondant ce quils pensent tre les rponses qui leur plaisent.
Loffre dappui est parfois pertinente mais souvent en dcalage par rapport aux ralits, dans
son objet ou ses modalits, et ils ne peuvent souvent que tirer quelques bnfices parfois
indirects ; des logiques de courtage (Bierschenk et al, dir, 2000) et de surdtermination par
loffre (Chauveau et Lavigne Delville, 1998) induites par cette dpendance par rapport aux
moyens externes et cette absence de matrise sur les opportunits dappui dans la zone.
Cette tude ne cherche pas complter ou approfondir ces lments. Elle est dlibrment
oriente vers dautres acteurs, tout aussi directement concerns par laide, titre personnel et
titre de citoyens, et qui, par leur formation et leur exprience professionnelle, en ont une
connaissance et un vcu intime : les acteurs impliqus dans laide. Il sagit de donner voir la
faon dont ces acteurs, dont les analyses sont rarement publiques, peroivent et analysent
laide, ses mcanismes, ses impacts. Ces acteurs sont certes juges et parties (comme le sont
aussi les agents des agences daide, les expatris, les villageois, etc.). Mais cest aussi cette
position dacteurs dinterface qui rend particulirement intressants leurs points de vue de
10
professionnels et de citoyens, connaissant tant lunivers de laide que leur propre socit et leur
propre administration.
Cette tude est oriente sur les perceptions, sur les reprsentations. Elle ne vise pas faire une
analyse objective de la faon dont laide est mise en uvre au Niger (il faudrait pour cela bien
dautres moyens et dautres outils). Elle ne porte en aucune faon sur tel projet, tel dispositif,
tel bailleur de fonds, qui ne sont cits ou voqus qu titre illustratif de questions plus
gnrales. Ltude cherche faire merger par lenqute la faon dont un chantillon de ces
acteurs dinterface peroit laide et ses impacts, et restituer ces perceptions par lanalyse et la
restitution des rsultats.
Un mot est ncessaire sur cette question des perceptions et des reprsentations, inhabituelle
pour les lecteurs plus habitus aux tudes chiffres quaux analyses qualitatives. Sintresser
aux reprsentations, cest sintresser la faon dont des acteurs pensent et parlent dun sujet
donn, partir de leur vcu et de leur exprience. Chacun structure ses faons dtre et dagir
en fonction de la faon dont il se reprsente le contexte o il agit, et aussi de sa propre
position, de ses valeurs ou rfrences. Ces reprsentations sont plus ou moins structures,
formalises et analytiques. Elles ne sont pas moins rvlatrices. Lentretien ouvert ou semidirectif est le mode denqute privilgi pour travailler sur les reprsentations : lobjectif est de
permettre aux interlocuteurs de sexprimer le plus librement possible, avec leurs propres mots,
sans la contrainte dun questionnaire qui pr-formate les questions et la faon de les poser. Le
rapport cherche restituer au plus prs ces reprsentations, travers de nombreuses citations
(retravailles au minimum sur la forme pour faciliter la lecture) qui font loriginalit de ce
travail.
Des entretiens semi-directifs approfondis, avec un chantillon significatif de personnes
Suivant les mthodes de recherche qualitative en sciences sociales, cette tude se base sur des
entretiens approfondis avec un ensemble raisonn dinterlocuteurs. Il sagit danalyser la faon
dont ces acteurs peroivent laide, tant dans sa finalit, que dans ses modalits de mise en
uvre, et ses impacts sur les grandes questions du dveloppement conomique et social : la
lutte contre la pauvret, la construction de lEtat et le renforcement des capacits, etc.
Un questionnement large a t dfini en amont, autour de quelques grands thmes (cf. annexe
1) :
1/ Les logiques de laide pour les acteurs du Nord, et du Sud ; la diversit des bailleurs et leurs
effets ;
2/ La ngociation des projets et de laide ;
3/ Les projets, leur fonctionnement, leur rle pour les acteurs de laide ;
4/ Les procdures et leurs impacts ;
5/ Les impacts directs de laide pour les populations ;
6/ Les impacts socio-conomiques de laide pour les acteurs nigriens de laide et les effets
induits ;
7/ Limpact sur lEtat et ladministration, les institutions, la gouvernance ;
8/ Les volutions rcentes de discours et de stratgies.
11
12 Les entretiens de lIRAM (1998) avec des praticiens dAfrique de louest le confirment : ce qui est le plus mal
ressenti, cest ce mlange dimposition, de particularisme, darrogance, de non coute et de non considration des soi-disant
partenaire. () Les expressions sont nombreuses et manifestent, parfois avec humour, une blessure profonde (230-231).
13 Cf. annexe 2.
12
Le format de ltude na pas permis de sortir de Niamey (nous avons cependant interrog deux
expatris bass sur le terrain, deux lus locaux, un de Niamey et un dune petite ville), ni de
rencontrer dputs et responsables dorganisations professionnelles (organisations paysannes,
fdrations dartisans, etc.). Une extension de ltude permettrait de le faire et dlargir ainsi le
nombre et la gamme des acteurs rencontrs.
Le mode de conduite de lentretien vise favoriser lexpression la plus libre possible, et viter
les effets dauto-censure ou de discours convenu : le monde du dveloppement est en effet
satur de rhtorique quand ce nest pas de langue de bois ou de langue de coton 14 - qui
multiplie les mots valise (partenariat, synergie, participation, etc.) et vite finalement tout
rapport au rel. Les acteurs de laide (du Nord et du Sud) sont rds ce discours, qui remplit
trop souvent les ateliers et les rendez-vous institutionnels. Il sagit au contraire dinciter les
personnes rencontres se positionner sur leur vcu, leur exprience. Le questionnement est
trs ouvert : pas de questionnaire, ni de guide dentretien ferm. Il sagit de se rapprocher le
plus possible dune conversation, de faire oublier le magntophone et le cahier. Aprs une
introduction situant lobjectif de ltude, lentretien dmarre en gnral par une brve
biographie de la personne, nous permettant de situer sa trajectoire et ses expriences, de
positionner la discussion sur lexprience concrte de linterlocuteur, et nous donnant des cls
pour rebondir dans le questionnement par rapport une exprience antrieure. Il souvre
ensuite sur un questionnement trs ouvert pour vous, partir de votre exprience, cest quoi
laide ? de faon faire merger les principales proccupations. Lentretien se poursuit ensuite
en fonction de la porte dentre choisie par lenqut, le questionnement visant
progressivement balayer lensemble des grands champs de questionnement identifis, les
enquteurs rebondissant sur les paroles pour inciter approfondir ou aborder de nouvelles
entres. Il sagit donc dentretiens semi-directifs, au sens o une grille de questionnement a t
dfinie, mais o elle est utilise de faon trs souple, en fonction du droulement de lentretien
et des thmes sur lesquels linterlocuteur souhaite sappesantir. Il ne sagit pas de traiter
systmatiquement toutes les questions au mme degr, mais dapprofondir celles sur lesquelles
linterlocuteur souhaite sexprimer.
Lanonymat est garanti chaque interlocuteur. Ceci est aussi un choix mthodologique. Le
milieu de laide est marqu par les discours convenus. Il y a des enjeux de contrat, de
financement pour de nombreux interlocuteurs qui peuvent craindre des retombes ngatives si
des propos trop libres sont retranscrits. Nous avons appris que certaines personnes, aprs que
nous les ayons sollicites, ont pris des contacts pour savoir si elles pouvaient parler
librement A partir du moment o nous souhaitions restituer la parole et les discours des
acteurs (et non pas seulement une synthse noyant leurs paroles derrire linterprtation du
chercheur), lanonymat tait une condition pour une parole libre.
Les entretiens ont t enregistrs, sauf lorsque linterlocuteur a refus ou tait rticent :
enregistrer permet de reprendre lintgralit du propos dans lanalyse, sans dformation lie
une mmoire ou une prise de note slectives. Mais la prise de notes (pendant entretien ou
aprs, selon les cas) a t privilgie lorsque linterlocuteur a refus ou que lon a senti une
rticence lenregistrement, de faon leur offrir la plus grande libert de parole. Les
entretiens ont dur en gnral entre 1 h 30 et 2 h 30. Pour lessentiel, il sest agi dentretiens
14 Reprenant une expression de JF Huyghe, Perrot (2002) qualifie ainsi la langue des institutions internationales,
qui est douce et consensuelle (contrairement la langue de bois), qui a rponse tout parce qu'elle n'nonce
presque rien. Ou trop, ce qui revient au mme. C'est surtout la langue sans rplique, consensuelle par excellence .
ETUDES ET TRAVAUX DU LASDEL N83
13
individuels, mais deux personnes ont convi un ou deux proches collaborateurs lentretien.
La plupart des entretiens ont t mens deux, permettant de croiser les regards et les
questionnements, et de favoriser une prise de notes plus complte. Ils se sont drouls selon les
cas au bureau de la personne ou au LASDEL. Il sest rvl difficile de proposer des entretiens
dans des lieux neutres aux cadres ayant des responsabilits.
Nous navons eu que peu de refus dentretien. Ils ont malheureusement concern les deux
Ministres les plus directement concerns dans la ngociation de laide : un responsable de la
ngociation de laide au Ministre des Affaires Etrangres a refus ; les entretiens au Ministre
des Finances ont un temps t bloqus par un dsaccord du Ministre sur les analyses
prliminaires des consultants de lvaluation conjointe15. Dans certains cas, nos interlocuteurs
se sont interrogs sur le but et le commanditaire de notre recherche. Pour ne pas biaiser, nous
navons explicit le lien avec lvaluation conjointe que pour ceux qui en taient informs ou
avaient toutes les chances de ltre, et bien sr pour ceux qui nous ont questionns sur les
commanditaires.
Interprtation et vracit
Cette question nous paraissait aller de soi, en termes sociologiques, ds lors quon parlait de
reprsentations et de mthodes qualitatives, mais des prcisions sont apparues ncessaires.
Lenqute qualitative suppose de prendre au srieux ce que les gens disent, ce qui ne veut pas
dire le prendre pour argent comptant. Cest une donne de base de lenqute en sciences
sociales : ce qui est dit dans lentretien renvoie ce que pense linterlocuteur, mais aussi aux
conditions de lenqute (selon que le cadre est plus ou moins formel, selon la faon dont le
chercheur est peru, etc.) et aux propres enjeux de linterlocuteur par rapport au sujet. Il peut
avoir tendance noircir le tableau ou au contraire lenjoliver, se prsenter en hros ou
en victime . Il y a ncessairement une part de subjectivit dans ce que nous disent nos
interlocuteurs, en fonction de leur vcu, leur position, leur connaissance ou leur matrise des
sujets, etc. Il y a aussi des enjeux pour certains faire passer telle ou telle ide.
En particulier, des responsables de bailleurs de fonds ont t choqus de lire dans le rapport
provisoire, sur des projets quils financent ou sur leurs procdures, des affirmations qui sont
factuellement fausses ou quils jugent trs orientes. Ainsi, alors quun interlocuteur considre
que les reliquats du FED repartent en Europe, lUE prcise que le 9me FED au Niger est pass
d'une dotation initiale de 212 M en 2002 332,8 M aprs l'avenant mi parcours sign en 2005, du
fait de l'intgration des reliquats des FED antrieurs - les montants non dpenss de ces FED antrieurs ne
sont pas repartis mais ont bien t affects au Niger - et de l'augmentation nette de l'enveloppe grce la
capacit d'absorption du Niger . Il ne nous appartient pas de trancher sur ce point, ni sur les
ventuels effets cumulatifs de reports successifs. Ce qui nous semble retenir, cest que
plusieurs acteurs nigriens considrent quil y a des flous sur les chiffres, sur les volumes daide
rellement mobiliss, entre les annonces et les montants contractuels, entre ceux-ci et les
sommes rellement dpenses. Si la citation sur les reliquats du FED est factuellement
fausse , elle est nanmoins rvlatrice au sens o elle tmoigne dun malaise relativement
15 Des points de vue contraires la position du Ministre avaient semble-t-il t tenus aux consultants au sein du
Ministre.
14
partag sur ce point, quelle interroge sur la transparence des chiffres et leur accessibilit dans
le systme daide16 et sur la clart de la communication sur les rgles et procdures.
Ceci renvoie la question de la vracit : nous restituons ce que nos interlocuteurs nous ont
dit, avec leurs propres mots. Nous restituons ainsi la faon dont ils peroivent et pensent telle
ou telle question. Cela ne signifie pas que ce quils disent est toujours juste ou vrai . Cela
peut tre parfois factuellement faux, par mconnaissance, par stratgie ou par effet de style
(pour insister sur une ide), et il ne nous appartient pas de trancher sur ce point : notre travail
porte sur les reprsentations de laide, et non pas sur laide elle-mme.
Par contre, il ne sagit pas de tout restituer en brut. Au moment de lentretien et lors de son
analyse, cest le savoir faire du chercheur qui lui permet de sentir sur quel registre se droule
lentretien (ou les tapes de lentretien, car il passe souvent par des phases diffrentes), de
distinguer le discours formel du rcit dexprience, et de sinterroger sur la signification de ce
qui est dit. Au cours de lanalyse et de la rdaction, cest la confrontation des points de vue,
leur convergence ou au contraire leurs divergences, qui font choisir de mobiliser ou non tel ou
tel extrait dentretien pour citation. Bien souvent, nous avions notre disposition sur une
question donne des extraits dentretiens trs voisins, provenant de personnes dans des
positions institutionnelles trs diffrentes. Parfois un sujet, pourtant important dans notre
perspective, na t abord que par un ou deux interlocuteurs, et il a fallu arbitrer entre le
conserver ou lliminer, et dans le premier cas, sur la faon de laborder.
Il y a donc un travail dinterprtation pour passer de plus de 400 pages de transcriptions brutes
un rapport structur dune centaine de pages, travail qui consiste analyser les entretiens,
slectionner les passages significatifs, les mettre en perspective par rapport aux autres,
construire lanalyse partir de ce matriau en assurant un maximum de plausibilit
linterprtation, tenter dchapper aux diffrents risques de surinterprtation17.
Ds lors que notre objet tait les reprsentations de laide et de ses impacts, nous avons retenu
des citations ds lors quelles pointaient une ou des questions de fond. Ainsi, propos du
versement dune aide financire ou la signature dun contrat de financement dans une
conjoncture politique controverse : certains acteurs y voient un soutien objectif au rgime,
alors que les bailleurs de fonds argumentent que leurs dcisions de financement sont
laboutissement de procdures longues et que leur timing na rien voir avec la conjoncture
politique. Sans doute, mais on ne peut pas empcher les acteurs locaux danalyser ces
concidences en termes politiques, de la mme faon que lmergence dune affaire judiciaire
impliquant des politiques en priode pr-lectorale est toujours suspecte, au Nord comme au
Sud, tort ou raison, dtre le produit dune instrumentalisation politique.
Bref, nous assumons totalement la responsabilit du choix des problmatiques abordes dans
les citations retenues, mais ne nous engageons pas sur la vracit ou non de ce qui est dit, qui
doit tre considr pour ce quil est, cest--dire comme un discours dacteur recueilli dans le
contexte qui a t celui de lenqute.
16 Le fait que les valuateurs de lvaluation conjointe aient d consacrer une part importante de la revue
documentaire rassembler et compiler linformation sur les diffrents projets financs par les cinq bailleurs entre
2000 et 2008 semble indiquer que les informations synthtiques dans la dure ne sont pas toujours disponibles,
mme chez les bailleurs.
17 Sur les problmes de linterprtation en sciences sociales, et plus largement les conditions de rigueur dans les
enqutes qualitatives, voir Olivier de Sardan, 2008.
ETUDES ET TRAVAUX DU LASDEL N83
15
les hauts cadres des Ministres ont moins de libert de parole du fait de leur
position, et sont sans doute moins en situation de reconnatre la dpendance de
lEtat par rapport aux bailleurs ou une faible capacit de leur Ministre se doter
dune stratgie propre que des consultants ou agents dagence daide. Les chefs de
projet ne peuvent pas, aussi facilement quun consultant, insister sur les problmes
dadquation de loffre des projets aux attentes des populations ou sur lexistence de
mcanismes dlictueux en leur sein.
Les hauts cadres de ladministration sont dans une position particulirement ambige, ou
difficile, au sens o ils sappuient sur une administration aux faibles ressources humaines,
connaissent la dpendance de leur institution (et des cadres qui la composent) par rapport aux
ressources de laide, tout en pouvant difficilement lexpliciter. Cela nest pas un obstacle pour
tous, comme on le verra. Certaines personnes, ayant eu des responsabilits dans
ladministration, refusent cependant de sexprimer sur le politique : excusez-moi Messieurs, moi,
je ne veux pas trop parler de nos dirigeants. Je parle en tant quconomiste (un directeur de socit
publique, ancien haut cadre dun ministre).
Cette diversit renvoie aussi au secteur dintervention (les stratgies et les pratiques variant
dun secteur lautre) et au degr de rflexivit de la personne (ou en tous cas ce quil a bien
voulu en livrer dans lentretien), et sa capacit de prise de distance. Pour certains
interlocuteurs, tout va bien, les objectifs de laide sont dfinis en dialogue, sans aucune
contradiction ; les choses avancent dans le bon sens ; les lments critiquables relvent du
pass ou de transitions encore inacheves. Pour dautres au contraire, les logiques structurelles
de laide perdurent et les volutions rcentes sont au mieux balbutiantes, au pire virtuelles et
de lordre du discours. Sans que ce soit systmatique, ce clivage recoupe assez fortement les
positions institutionnelles, entre les responsables politiques et les autres, mais aussi les
positionnements politiques : un certain nombre de gens considrent quil y a changement
(dans lattitude de lEtat, dans la corruption dans les projets, etc.) depuis 1999 (ce qui
correspond la fois la stabilisation institutionnelle du Niger et larrive au pouvoir du
Prsident Tanja), alors que pour dautres, rien na chang.
Par rapport aux nouvelles modalits de laide, on notera le fort contraste entre lapprciation
des volutions rcentes par les agents de ladministration, le plus souvent assez positives, et
celle des acteurs plus extrieurs, en gnral beaucoup plus sceptiques. Pour autant, il serait un
peu facile, dans une posture critique systmatique, de disqualifier tous les discours positifs
16
tenus par les agents de lEtat sous prtextes quils seraient langue de bois . Il est important
de prendre au srieux les arguments avancs. Des volutions importantes peuvent se jouer
dans les rapports entre Etat et bailleurs, dans le quotidien des pratiques, sans que des acteurs
plus lointains en aient connaissance ou en prennent encore la mesure.
Deux autres points sont noter : dabord la frquence de discours indirects du type il faudrait
que , il faudrait faire ceci ou cela , que lon peut interprter comme un mlange du discours
normatif du dveloppement (plus enclin se projeter dans lavenir et dire ce quil faudrait
que les choses soient qu dire prcisment comment les choses sont aujourdhui) et dun refus
plus ou moins explicite de critiquer explicitement (le fait de dire il faudrait que tant une
faon implicite de dire que cela nest pas, justement). Mais qui, coupl la frquence du terme
malheureusement pour dcrire la ralit, les pratiques, le fait que les volutions souhaites
naient pas eu lieu, tmoigne aussi sans doute dun sentiment dimpuissance par rapport un
tat de fait. Et ensuite, le fait que plusieurs interlocuteurs, principalement des cadres ayant
quitt ladministration mais pas seulement, voquent leur souffrance personnelle ( a fait mal
de voir a ), en parlant de certaines pratiques de ladministration (la corruption, labsence de
sens), ou bien des modalits de dialogue entre lEtat et lagence o ils travaillent.
Enfin, il ne surprendra personne que les critiques les plus fortes proviennent dacteurs plutt
en marge du systme (observateurs mdias, chercheurs, socit civile -, certains consultants,
certains expatris), y compris des gens ayant eu de hautes responsabilits (anciens ministres,
etc.). La connaissance pratique des mcanismes de laide et des volutions rcentes varie selon
ces acteurs : certaines organisations, qui participent activement aux dbats sur la Dclaration
de Paris, en ont une parfaite matrise, quand dautres sont plus loignes et ont une
connaissance plus lointaine des mcanismes lis aux nouvelles modalits de laide.
17
Notre tude donne donc une image globale des perceptions de laide, de lEtat, par un
ensemble dinterlocuteurs impliqus dans laide ou lobservant de prs. Les dbats lors de la
restitution et diverses discussions suite au rapport provisoire confirment le tableau
densemble : vous avez restitu fidlement (des personnes que nous avions interroges), ce que
vous dites de la corruption, cest vrai (responsable dassociation de lutte contre la corruption),
nous nous retrouvons mieux dans ce que vous dites dans les discours mielleux o tout est bien. Vous,
vous avez adopt une dmarche universitaire pour dire la vrit (responsable de rseau dONG).
Ltude restitue un profond malaise, qui doit interroger tant les acteurs publics et associatifs
nigriens que les bailleurs de fonds et les Ong internationales. Mais elle ne prtend pas donner
une image complte, avec toutes les nuances : il aurait fallu une recherche de long terme.
Le fait davoir mis laccent sur laide en gnral a pu biaiser dans ce sens o la dure de
lentretien ne permettait pas toujours de questionner aussi sur ce qui marche bien, lorsque
linterlocuteur nen parlait pas spontanment. Or, cest vident, il existe des gens remarquables
et engags, qui font fonctionner les services, ladministration ou les projets ; il existe des
projets pertinents et efficaces ; une bonne partie des acteurs de laide sont motivs et
comptents ; des volutions significatives ont lieu, au moins en germe. Il nen demeure pas
moins que les logiques institutionnelles simposent aux acteurs et que les actions remarquables
ou mme simplement russies prennent place dans un contexte global marqu par les
processus que ce rapport met en avant, et qui conditionnent fortement les marges de
manuvre des acteurs engags.
A ct dun approfondissement de cette tude, largissant le nombre et la gamme des positions
institutionnelles des acteurs rencontrs, une suite possible cette tude serait une enqute sur
ce que les acteurs nationaux considrent comme des projets russis, des formes daction qui
font sens, et les conditions (politiques, institutionnelles, mthodologiques, en termes de
ressources humaines, de conduite du processus, etc.) qui les ont rendues possibles. Pour faire
merger non pas des best practices dcontextualises et censes tre universelles, mais des
bonnes pratiques dans le contexte nigrien actuel .
18
I.
Dans le Nord du pays, je faisais lvaluation dun projet. Dans une discussion avec un groupe de
femmes, je demandais : quel a t le meilleur projet que vous avez connu ? . Silence des femmes.
Puis une femme dit cest Celtel ! Je lui demande pourquoi : Si je nai plus dargent, jappelle
mon fils qui est en ville, et jai de quoi manger. Si ma fille doit accoucher, jappelle et il menvoie
pour les frais. Vous, avec vos projets, quand on a une priorit, a vient aprs 3 ans, 4 ans. On a
oubli, ou bien ce nest plus notre priorit : on sest dbrouilles autrement depuis ! (consultante)
En gnral, les impacts de laide sont faibles compars aux moyens mobiliss. Le problme
demeure le mme : inefficacit et inefficience de laide. (directeur de service technique)
Laide au dveloppement mon avis nest pas une aide oriente vers le dveloppement la
base. (assistant technique expatri).
Globalement, le fonctionnement des points deau nest pas si mauvais. On entend beaucoup dire
au Niger, les adductions deau ne marchent pas . En fait, on a fait un tat des lieux avec les
communes. Globalement, 90 % des points deau sont fonctionnels. En fait, leau est tellement
essentielle que les gens se dbrouillent pour que a marche peu prs. (assistant technique
expatri)
La coopration au dveloppement nest pas une russite mais elle essaie de samliorer de plus en
plus. La dclaration de Paris va dans le bons sens. (assistant technique expatri)
Limpact sur le terrain est ngligeable. Cest sans commune mesure avec les montants annoncs.
a a permis simplement lEtat de se maintenir. Laide la plus visible cest toujours laide
budgtaire, le complment pour le payement des salaires ou dautres choses. Cest beaucoup plus
visible mais on na pas limpression que cette aide ait permis daboutir quelque chose, mme du
point de vue de la formation en vue de remettre niveau les aptitudes des cadres dans la
conception ou la ralisation. (responsable dun rseau dOSC)
Si laide parvenait rellement aux bnficiaires, on ne serait pas ici ; il y aurait eu changement. Pour
preuve, laide devrait permettre ne pas devenir pauvre ; mais on se rend compte quaprs 40 ans,
on est toujours pauvre (directeur de socit publique).
19
Quand on regarde avec 15 ans de recul, par rapport avant les dmarches de dveloppement local,
il y a tout de mme pas mal dvolutions. Il ny a plus de ralisations qui ne rpondent pas des
demandes, qui ne sont pas utilises. (consultante internationale).
Lexcution de ce projet nous a amens apporter beaucoup de corrections dans la gestion des
affaires de la commune. Donc sans que cela soit une contrainte pour nous, a a t vraiment un
facteur de formation. (lu).
Lorsquon interroge sur les secteurs o laide a fait une contribution essentielle, lamlioration
de laccs leau, la sant, lducation (mme si un vrai problme de qualit se pose) sont
frquemment cits.
Est-ce quil y a eu des volutions grce laide ? Oui, sur lducation, il y a eu de lalphabtisation,
des infrastructures en milieu rural, des gens qui organisent eux-mmes des centres
dalphabtisation. Dans lhydraulique aussi, en termes daccs leau potable, dhygine, les
volutions sont videntes. En sant, cest plus difficile dire. Il existe des centres de sant, plus
quavant, mais avec le recouvrement des cots, tout le monde ny a pas accs. En agriculturelevage, les techniques de production voluent, cest incontestable. Mais est-ce que a a des
rsultats suffisants durables face au poids des facteurs externes ? (consultante).
Pour les femmes des zones rurales qui bnficient de points deau, pour les mnages qui ont
un centre de sant proximit, pour les paysans qui ont pu remettre en culture des zones
dgrades, lapport de laide est incontestable. Cet apport est aussi vident en termes
dquipement des hpitaux et centres de recherche. Pourtant, on ne peut pas dire que laide ait
chang la vie des gens, leur niveau de vie en tous cas.
Laide nest pas importante sur la socit nigrienne. Quand tu prends lessentiel de la socit
nigrienne, laide nest pas importante. Je veux dire, peut tre quelle a des retombes mais
honntement, quand tu vas dans un village ordinaire nigrien, il est pauvre comme dhabitude, ou
quand il a ses petites ressources, il vit l-dessus. (chercheur).
Pour les populations, laide ne joue finalement qu la marge, sur certains quipements et
services.
En 20 ans, il y a seulement deux choses qui ont chang dans les villages. Ce sont les charrettes, et
cest surtout le tlphone portable. (chercheur).
Mme lors de la crise alimentaire de 2005, qui a donn lieu des distributions massives daide
alimentaire, les tudes du LASDEL laissent penser que les envois dargent des migrants ont
20
t plus importants pour les mnages que les distributions daide18. Limpact conomique est
donc faible, pour la grande majorit de la population.
les logiques politiques de laide, du point de vue des bailleurs et des Etats
rcipiendaires ;
Laide nest jamais dsintress. Dans ces conditions, toutes les activits auxquelles elle va donner
lieu sont directement ou indirectement lies aux rsultats que vise le donateur et parfois le pays. La
coopration, cest un enchevtrement dintrt et bien dautres. Souvent les intrts sont
convergents et souvent ils sont divergents. Ce qui est sr, dans toute action commandite par un
donateur il y a en filigrane ses intrts. (consultant).
Laide quon amne est conditionne par dautres lments et dautres stratgies qui ne sont pas
que le dveloppement des populations la base dj. Maintenant, la petite partie que pourraient
utiliser les populations, elle est, malheureusement, normment filtre, perturbe par toutes ces
logiques l : les grosses voitures, les per diem, etc. Laide, elle nest pas l que pour les populations
la base. Elle est aussi capte par ces jeux de reprsentations, depuis le ministre jusquaux cadres
des projets, aux fonctionnaires. (expatri).
le cot de la gestion de laide, que ce soit au niveau des appareils des bailleurs
de fonds et des Ong internationales, ou au niveau des quipes oprationnelles.
Sur 100 milliards daide annonce, il ny a que 30 milliards qui arrivent, les 70 autres milliards sont
dans ce que lon appelle le cot de laide, les charges de laide. Laide se soutient elle-mme. Donc
ce nest pas une aide. (responsable dOSC).
Tous ces projets viennent avec des gros 4x4 de 30 40 millions qui, je suis dsol, nen valent pas
la peine. Parce quune double cabine de 15 millions permettra de toucher les paysans et donc cette
diffrence de 25 35 millions peut tre utilise pour faire autre chose. (consultant).
Gnralement, quand on nous aide cest pour envoyer un expatri qui accompagne le projet et qui
va venir avec un gros salaire, une 4x4, un logement, des indemnits et une prise en charge alors
quil y a un Nigrien qui a fait une cole comme lui qui pouvait lexcuter. (responsable dOSC)
Quand jai regard le projet dappui la commune, jai fait mes calculs, et jai vu que lappui
technique faisait 45 % du budget. Jai dit, cest bien si vous payez, mais pour moi, laide accorde
la commune, cest les 55 %. (lu).
21
Avec un projet Tahoua, au dbut des annes 80, on a fait lexercice sur la gestion de projet. On a
pris le budget. 17 % retournait directement dans le pays donateur (assistance technique, vhicules,
etc.). En ajoutant le fonctionnement local, ce quil restait pour les investissements tait trs faible.
Pourtant, les bailleurs disent que le fonctionnement ne devrait pas dpasser 25 %. (consultante).
En plus, ce qui arrive nest pas toujours le plus pertinent pour les gens. Dune part, du fait des
dcalages de logiques et de reprsentations par rapport aux populations :
Le constat est quen ralit laide nagre pas le dsir des bnficiaires. Parfois nous, les
intellectuels, on est en dphasage. Parfois on se renferme dans nos bureaux et on fait des
sollicitations auprs de bailleurs, sans pour autant recueillir lavis de la base, ce qui fait que
gnralement beaucoup de projets chouent. (responsables dOSC).
Les groupements sont formats par les projets. Ils sont faits pour mettre en place une case de
sant, un forage, etc. Donc, ils disparaissent aprs. Parfois en cas de panne, les gens se
dbrouillent. En fait, la socit nigrienne nest pas communautaire. On se met ensemble pour
faire quelque chose, aprs on se spare, et on continue comme dhabitude. Mais on a un
responsable capable de mobiliser pour a. Cest a la ralit de laction collective. Mais les projets
conoivent beaucoup de choses sur le collectif. Les gens disent on a t forms pour travailler
pour le projet, selon ses rgles et ses procdures . Aprs, il ny a pas de raison que a continue,
puisque ctait fait pour le processus projet. En fait, cest la machine projet qui a besoin de ces
groupements. (consultante).
Dautre part, du fait des logiques institutionnelles dans la mise en uvre de laide.
On a des limites dans nos choix qui ne vont pas forcement dans le sens de lintrt des
populations, mais dabord dans celui lintrt de la structure qui met en uvre, de
loprationnalisation, de la visibilit, et tout a. Il y a toutes ces logiques l, qui font souvent quon
est ct de la satisfaction des vrais besoins et des vraies attentes des populations. Il est plus facile
de dpenser 10 millions sur un puits ou un btiment que de financer 50 charrettes avec les
difficults de recouvrement de cots. Avec la dcentralisation, cest facile. On fait un sige de
mairie 40 millions, cest un oprateur qui met en uvre, on fait un contrat, cest excut, on est
visible, dessus on voit financ par tel et tout le monde est content avec a. (assistant technique
expatri).
Les projets financent des choses qui se voient, des btiments, des quipements. Mais les petits
soutiens dont les gens ont besoin au quotidien ne sont pas couverts : cest trop compliqu
mettre en uvre, cela demande trop de suivi. Dans lappui la dcentralisation, on ne compte
22
plus les siges de mairies construits grands frais. On finance de nombreuses formations en
salle, qui sont peu efficaces. Plusieurs interlocuteurs sont soulign labsurdit des formations
dlus, dispenses de faon dsordonnes : les mmes lus ont t forms plusieurs fois sur les
mmes thmes et pas du tout sur dautres ; certains lus renoncent une formation parce que
dautres proposent des per diem plus levs, etc.
Au lendemain de la dcentralisation tous les partenaires on fait des formations gauche, droite
sans concertation. Nous on voulait faire une formation discussion avec les maires ils nous
disent voila, on a une formation demain , ils ont eux mme appris a lavant-veille, ils nont pas
voulu nous le dire. On a eu une concertation darbitrage o les maires devaient tre l, comme ils
avaient une formation avec lOng XXX o ils devaient toucher des per diem, les maires sont
venus le matin trs tt on a fait louverture et certains sont partis la runion de XXX. a cest
nous qui lavons cr. (assistant technique expatri).
En contraste avec cette abondance de formations thoriques, sans suivi, combien de projets
accompagnent au quotidien les maires dans lapprentissage de leur rle, dans la conduite de
runions, dans la tenue des pices administratives ? Sans oublier que la dcentralisation a fait
oublier lappui la production agricole
Les problmes de coordination sont nombreux, amenant doublons, contradictions et
neutralisation rciproque.
Laide ne rpond pas vritablement aux attentes. Il y a un problme de coordination de laide
publique au dveloppement. Il y a une espce de dperdition, une sorte de duplicata o plusieurs
bailleurs font la mme chose dans la mme zone, do un gaspillage en termes de ressources
humaines, financires et matrielles. (cadre de cellule de coordination).
Vous allez voir des projets qui interviennent localement mais qui saffrontent mme sur certaines
ralits. Chacun dit que non, a cest mon groupe cible . Cest pourquoi je pense quil faut quil y
ait une forme beaucoup plus harmonise et cohrente dinterventions. (consultant).
23
Je suis trs reconnaissant [.. Ong internationale] pour tout ce que jy ai appris, aux diffrents
postes que jai occups. Je my suis vraiment beaucoup panoui. () Je suis persuad que dans
ladministration, je naurais pas eu cette possibilit de changer et dinnover : la prfecture de
Maradi, o javais fait mon stage, javais eu la malencontreuse ide de donner mon point de vue
des suprieurs qui mont dit : toi tu es stagiaire, il y a ton bureau l-bas derrire et que tu ne viens
plus discuter avec nous . (). Au contraire, [], jai pu mexprimer et prendre de la hauteur sur
un certain nombre de choses. Je crois que cest pour cette possibilit de pouvoir sexprimer que
beaucoup de cadres prfrent travaillent avec les ONG que pour les administrations o on sait que
quand on veut apporter des changements, cest difficile. (responsable dOng nationale).
Mais surtout, lexistence mme des dispositifs daide induit une dpendance laide. Loin de
devenir inutile, elle devient indispensable, tant pour rpondre aux besoins que dans les
logiques des acteurs, tous les niveaux de lEtat et de la socit.
Le problme quon rencontre, cest que laide tend se perptuer. Elle devient presque une finalit.
On vous aide, mais on met en place des mcanismes qui font que vous tes perptuellement aid.
Est-ce que a, cest le but de laide ? Normalement laide doit aider se passer de laide. Et nous
navons pas limpression que laide de lUnion europenne ou des partenaires en gnral soit une
aide qui nous permette de nous passer de laide dfinitivement (responsable dOSC).
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La manire dont cette aide est utilise renforce plutt une attente vis--vis de laide. Tous les
gaspillages auxquels cela donne lieu font quil y a une propension dfinir une conomie de laide.
Laide devient alors une finalit qui fait vivre les gouvernants et fait vivre aussi les cadres. Les seuls
perdants, cest peut-tre les populations. (responsable dOSC).
Jusqu prsent les cadres attendent toujours. Cest--dire que, pour nimporte quelle activit, on
attend toujours quun projet vienne intervenir. Pour dfinir nimporte quelle politique, on attend
un sminaire qui donne loccasion daller Kollo pour le faire. La crainte que nous avons, cest que
a dveloppe une attente de nos cadres pour ce type dinterventions. C'est--dire, quaujourdhui,
vous ne pouvez pas leur faire entreprendre quoi que ce soit en dehors de ce mcanisme. Cest en
ce sens que a devient ngatif. (responsable dOSC).
Je pense quil ny a pas eu chez les lites africaines cette volont de se dire que laide est moyen
damorcer des travaux de transformations politiques, sociale, conomiques, susceptibles de
permettre ses Etats de se passer un jour de laide. Il ny a pas eu de telle vision de la part des
lites africaines, et on a assist un phnomne de contagion au sein des populations africaines, et
si bien quon a limpression que nos Etats se sont abonns laide internationale, et tout laisse
croire quils nont pas envie de sortir de ce cercle vicieux. (consultant, ancien ministre).
Le caractre structurel de laide est donc intrioris. Laide est intgre dans les stratgies
conomiques et sociales de nombreux acteurs, des courtiers locaux du dveloppement qui
assurent dans les villages et les quartiers linterface avec le systme daide jusquaux plus
hautes autorits de lEtat.
On a une lite locale quon a cre, quon a faonne, qui est l et qui essaie de jouer le jeu quelle
joue [dans la mcanique de laide]20. Il y a une forme de servitude qui se cre parce que,
localement, vous avez des gens qui par le fait dtre habitus laide narrivent pas fournir
suffisamment defforts. (consultant de projets)
Il y a comme une sorte de dcouragement ou comme une sorte de fatalisme qui sest accapar de
lesprit des lites africaines, et mme des populations africaines de manire gnrale. De ce point
de vue, on est vraiment dans le cercle vicieux de la dpendance de laide. (consultant, ancien
ministre)
Certains acteurs, pas tous, considrent quil faut apprendre progressivement sen passer,
dvelopper les ressources propres.
Nous avons un problme de mentalit. Cest cela le problme. Laide nest pas un mal en soi, mais
est-ce que la personne peut toujours avoir les moyens de nous aider ternellement ? Nous aussi,
nous avons intrt savoir que laide a une limite. Nous ne pouvons pas tre ternellement
demandeurs daide. Mais un certain moment, il faut savoir que vous tes mieux placs pour vous
aider vous-mme. (directeur de socit publique, ancien cadre suprieur de ministre)
Notre vision sur laide, cest quil faut que laide puisse nous permettre de nous passer de laide. En
fait cest philosophique et moral. Laide ne doit pas tre peru comme tant une ncessite absolue.
(responsable dOSC)
Mais, parmi les personnes rencontres, peu dacteurs (un consultant, un expatri vivant au
Niger depuis longtemps) vont jusqu considrer quun sevrage est indispensable pour
repartir sur de nouvelles bases.
Nous sommes plusieurs penser quune rduction de laide est une condition pour un projet
politique autonome, vu la situation de dpendance que laide internationale a cr dans nos Etats.
On peut se poser la question de savoir si on ne va pas aboutir une catastrophe si du jour au
lendemain, les choses sarrtent. Pourtant ce sevrage est ncessaire ; il est mme indispensable
25
pour obliger les gens prendre en charge leur avenir et pour mettre aussi les pays donateurs dans
des situations o ils crent moins de frustrations dans leurs populations. (consultant, ancien
ministre)
26
27
La ngociation et la mise en uvre de laide sont fortement conditionnes par les logiques des
institutions daide et par les rgles quelles dfinissent.
Les intrts des bailleurs, tels quils sont perus, peuvent tre varis :
28
Rcemment, cest donc la fonction stratgique de laide qui prend le dessus. Un pays comme les
USA marque une prsence au Niger cause du terrorisme. (chercheur).
lis aux intrts des entreprises du pays donateur dans le pays dintervention, aux
ngociations commerciales bi- ou multi-latrales. un pays qui pse tant de millions
deuros daide, on coute plus ce quil dit sur les autres sujets ;
lis aux intrts commerciaux et aux pressions pour la libralisation des changes,
dont on sait quel point ils ont t dsquilibrs et fatals de nombreux secteurs
des pays du Sud21.
Pour certains, ce sont bien ces enjeux commerciaux qui lemportent, que ce soit travers la
ngociation de libralisation des conomies, qui ouvrent les marchs aux produits des pays
donateurs, laccs aux matires premires stratgiques, ou ventuellement le potentiel
demploi que reprsentent les bureaux dtudes et entreprises travaillant dans les pays en
dveloppement.
La logique de laide, cest de structurer nos conomies selon une logique de march, et de mettre
en place les institutions qui vont avec. On veut des marchs publics transparents, mais surtout
ouverts sur lextrieur. (consultant).
Ces intrts sont plus ou moins explicites, interfrent plus ou moins directement avec les choix
de thme daction et de modalits. Les intrts peuvent se matrialiser de faon moins
vidente, dans le choix de ce qui est finanable ou pas.
Il est inimaginable que des bailleurs financent des choses qui iraient contre leurs intrts
commerciaux. La viande du Niger est excellente, elle est bio. Mais qui financerait le montage dune
filire dexportation de viande bio en Europe ? On se heurterait des blocages de financement,
des normes ingrables (expatri).
Le lien avec lobjet du financement de laide peut tre indirect, travers des accords sur
dautres plans.
Parfois, travers laide le partenaire trouve aussi son compte. Par exemple la coopration franaise
peut dire quelle est daccord pour vous financer un programme de 20 milliards pour ramnager
une partie du bassin du fleuve Niger mais on vous demande de faire en sorte que le code minier du
Niger soit assez favorable AREVA par exemple. En fait dans les papiers, on ne va pas aller
jusqu dire AREVA , mais on peut vous dire de faire en sorte que le cadre institutionnel
dinvestissement dans le domaine minier par exemple puisse tre assez accessible. Et l, on sait que
les conditions daccessibilit quon va poser sont peut tre favorables AREVA. (consultant).
21 Ha-Joon Chang (2005) montre bien combien les pays qui ont historiquement russi leur dveloppement
conomique lont fait sur de toutes autres bases que la libralisation des changes : Etat fort passant alliance avec
les lites conomiques, protectionnisme le temps de mettre niveau les entreprises, non respect de la proprit
intellectuelle, etc. Ds lors, les prescriptions internationales promouvant la libralisation des changes
internationaux des pays pauvres reviennent leur retirer lchelle .
ETUDES ET TRAVAUX DU LASDEL N83
29
position gostratgique du Niger, avec des pays comme la Libye, lAlgrie, le Nigeria, des pays o
tout peut arriver tout moment. (journaliste)
Ceux de la Chine galement, autour des matires premires, et il est vident beaucoup que le
don pour la construction du pont cache des accords sur les matires premires.
Comme la Chine est un bon ami du Niger, la Chine dcide de faire un second pont sur le fleuve
Niger. Une infrastructure, un ouvrage que personne dautre na accept de prendre en charge. Mais
au fond la Chine le fait parce quelle a des intrts immdiats, sinon des intrts futurs au Niger.
Par exemple si aujourdhui la Chine a le gisement dAzelik, cest parce quelle fait beaucoup de
pressions. Je ne sais pas sil y a eu des dessous de tables, mais il y a eu des pressions et aussi de la
propagande. On dit que la Chine donne sans contrepartie parce que la Chine veut aider. On dit
que la Chine a rgl le problme deau Zinder, on dit que la Chine veut construire un deuxime
pont. Mais ce quon ne dit pas cest que la Chine fait tout a parce quelle a des intrts. Dabord
parce que le Niger a de luranium mais le Niger aura bientt du ciment, Kaou, dans la rgion de
Tahoua. Et la Chine est pressentie comme le partenaire qui va exploiter les mines de Kaou. Il y a
peut-tre des infrastructures en amont, mais en arrire plan il y a vraiment des intrts
conomiques extrmement importants (journaliste).
Ils sont moins vidents pour dautres pays, certains considrant que le fait mme daider peut
tre un enjeu pour lopinion publique, dans les pays dEurope du Nord.
Le XXX a un cot trs faible, ce qui est positif. Il ny a pas denjeux conomiques pour lui, ni
dinfluence. Cest un avantage. Je pense que dans leur aide, il ny a pas de connotation. Ce quils
font, ils le font clairement. En fait, lenjeu du XXX cest moi je veux apporter 1 % de mon PIB
dans les pays pour pouvoir faire voluer le monde sur lenvironnement, etc. Il ya un enjeu
national pour mieux contribuer. Lenjeu dont je parle nest pas un truc commercial. Cest tre dans
le monde, dire nous, on nest pas isols . Pour les habitants du pays, psychologiquement, cest
important. (assistant technique).
Les logiques des institutions daide : tirer sur la tige de mil pour la faire
pousser
Les logiques politiques et conomiques globales des pays donateurs se couplent avec les
logiques de reproduction des bureaucraties de laide, en particulier pour les institutions
internationales et les Ong : chacune a sa propre vision, ses propres objectifs oprationnels, ses
propres exigences de rsultats, quelle a besoin de matrialiser et de concrtiser.
Les organisations internationales se sont accapar le dveloppement. Il y a une
dresponsabilisation totale qui va avec le proverbe dAmadou Hampat Ba qui dit que la main qui
donne est toujours au dessus de celle qui reoit. On a cr un tas dorganisations bilatrales,
gouvernementales, non gouvernementales et chacun vient avec sa vision messianique, ou avec un
discours un peu discours idologique pour justifier son intervention. Dans les institutions des
Nations Unies, on dfinit la vrit, et ensuite on envoie des apparatchiks sur le terrain pour
prcher la bonne parole, et il faut que a passe, il faut que a passe dans tous les pays. Les gens qui
sont sur le terrain au Niger, ici, ont intrt avoir des rsultats, sinon on leur tape sur les doigts. Et
comme la plupart des carrires ne sont pas garanties, il faut bien que a marche. Alors, ils tirent sur
la tige de mil pour la faire pousser. Bon, a na jamais fait pousser la tige de mil, a, a peut
larracher mais pas la faire pousser. Il en rsulte une verticalit des interventions, une centralisation
norme. Et les Ministres, ils suivent. On dit ils sont libres , mais cest la libert dans un train. Et
a ne marche pas. a ne marche pas. (assistant technique expatri).
Dans le contexte des relations ambigus qui lient les pays industrialiss et les pays non
industrialiss, laide forcment devient un problme. Dans ce que jai vu des institutions
internationales, il y a la fois une volont de domination et les effets de la machinerie de laide. Les
personnes qui ont conu, pens cette forme de solidarit internationale, nont pas vu ce qui
30
pouvait arriver. Les experts sont pour la plupart courte vue, ils ont des instincts, comment diraisje, grgaires. Finalement, on se dit que lassistance est faite pour les trangers qui en tirent plus de
profit que les nationaux. (responsable dOng, ancienne fonctionnaire internationale)
La figure de la tige de mil est assez significative des dcalages de rythme et dchances entre
institutions daide et institutions nationales : mme lorsque les innovations induites de
lextrieur sont pertinentes, les chances imposes par les bailleurs ou les institutions
internationales ne permettent pas aux institutions nationales dvoluer, aux acteurs de
sapproprier des nouvelles ides ou savoir-faire, pour rellement les faire leur. Du coup, elles
sont sans cesse sous pression, devant suivre et subir les modes et les volutions, au lieu de les
intgrer et de les prendre en charge. Pour acclrer (en apparence) les volutions, les bailleurs
tendent choisir les institutions qui sont les plus aptes mettre en uvre laide, selon des
circuits courts (Naudet, 1999) qui contournent et fragilisent les institutions nationales.
Quatre points sont mis en avant.
31
projet est fini. Un projet de 4 ou 5 ans, sil ny a pas de suite, a scroule. Ce nest pas que ce
ntait pas pertinent, cest que a ne suffit pas pour le rythme des gens. Dans les zones o il y a eu
des projets qui marchaient bien et qui ont pris fin, les gens sont dcourags. (consultante).
[le problme pour les bailleurs, cest que] on ne dcaisse pas. On nest pas capables de dcaisser.
Cest un problme de capacit dabsorption, mais aussi de faon de dpenser. On a estim que le
Niger avait besoin de, mettons, 30 milliards de FCFA par an pour tel secteur. OK, alors on vient
avec des Canadairs et hop, on jette largent sur le pays. Je caricature peine. Ce quil faut ici, cest
de lirrigation, cest du goutte--goutte, qui assure que largent aille l o sont les besoins, en
fonction des besoins. (assistant technique expatri).
Tant les bailleurs que les oprateurs (et lEtat) ont intrt montrer un succs
dapparence la fin du projet, mme si les choses seffondrent le lendemain. De ce
fait, la rflexion critique nest pas toujours encourage, elle peut mme tre
dissuade au profit dune application stricte de ce qui est programm.
Mme si le bailleur X dit quil veut accompagner notre manire de faire, il ne va pas aller l o a a
chou parce quil vient avec des milliards et en venant avec cet argent quil investit si X sait que l
o il va visiter cest mauvais, il fait de la mauvaise publicit vis--vis de ses suprieurs ou des autres
bailleurs. Donc quelque part, il y a cette forme dhypocrisie qui anime les bailleurs. On voudrait
aller voir l o a a russi, et moi en tant que prsident du comit de pilotage je me sens plus
laise de dire voil l o a a russi que de dire l o cest ngatif. Pour rpondre nettement
votre question je dis ceci : que a soit les gouvernement ou les bailleurs, ils veulent dans la plupart
des cas aller voir l o a a russi, mais pas l o a a chou, parce que cest plus facile de faire la
publicit autour de ce qui est joli voir quautour de ce qui est vilain. (consultant).
Les gens trop engags, ils perturbent. Cest plus facile [pour un chef de projet] davoir en face
quelquun qui va dire oui patron . Parce que, un expatri, il est l pour maximum 3 5 ans.
Donc le gars, ce quil veut, cest quau bout de 3 ans, il nait pas demmerdes. Si les ennuis
comment la 4 anne mais que lui, entre temps, il a fait ce qui tait prvu, il a eu telle visibilit,
etc., tout va bien. Donc, il ne va pas rechercher trop dlments critiques, parce quil sait quil a
des obligations de rsultats, tous les ans il a une valuation. Mais a pose problme par rapport
une exigence de qualit. (expatri).
22 Il semble que la conscience de cette dpendance rciproque soit parfois rcente, y compris chez des
responsables : maintenant, on a compris que les bailleurs aussi avaient besoin de nous pour exister .
23 Un interlocuteur de la socit civile, ancien haut responsable politique, nous renvoie un chapitre dun ouvrage
sur laide, plutt que de dire lui-mme ce quil pense : tout est dit l-dedans .
32
Dans toute action commandite par un donateur il y a en filigrane ses intrts et cest tout fait
lgitime. Ce que moi je condamne, cest le fait que les bnficiaires de laide ne sinscrivent pas
dans la logique de la dfense de leurs intrts. (consultant).
Ds lors, et en mme temps quils dcrivent de faon prcise les pratiques et leurs effets
induits, nos interlocuteurs ne sont pas, dans leur majorit, dans une posture dnonciatrice24.
Nombre dentre eux sont plus critiques envers lEtat quenvers les bailleurs de fonds, et
prfrent mettre en avant la responsabilit de lEtat dans sa faon de ngocier laide.
Lefficacit de laide dpend plus de celui qui la reoit, que de celui qui la donne. Au del des
conventions nationales ou internationales, des politiques, des relations extrieures auxquelles le
pays donateur est li, lutilisation rationnelle pour que a serve au dveloppement dpend du pays
bnficiaire (cadre de projet bilatral).
24 On aurait pu sattendre des discours trs anti-imprialistes : laide est une machination pour la domination
du Nord ; les Institutions Internationales ne visent quune libralisation totale des marchs dans lintrt des pays
du Nord, etc.
ETUDES ET TRAVAUX DU LASDEL N83
33
III.
Le processus de mise en uvre de laide nimplique pas une simple relation mcanique entre
celui qui donne et celui qui reoit. Dans ce processus, il stablit une relation multiples
facettes, laide devenant la fois une ressource prcieuse, un enjeu et un instrument au
service des logiques et des pratiques des acteurs de laide, pas toujours compatibles avec les
principes qui la fondent et les objectifs quelle veut atteindre.
Les utilisateurs de laide ont aussi leurs logiques et leurs intrts. Dans les pratiques
quotidiennes des acteurs qui reoivent laide et la mettent en uvre, celle-ci est partiellement
accapare, instrumentalise et parfois dtourne de sa vritable finalit. Le processus de
reproduction du jeu politique et de lEtat intgre laide dans ses reprsentations, dans ses
logiques, dans ses priorits. La politique est un levier pour accder aux ressources de lEtat, et
donc pour accder la rente de laide publique au dveloppement, et inversement. Laide est
instrumentalise par le jeu politique tous les niveaux (niveau national et niveau local). Elle
est au cur du clientlisme politique local.
Ces dimensions sont largement dtailles par nos interlocuteurs.
34
que le chef cherche le pouvoir pour le pouvoir, pas pour mettre en uvre une vision, parce quil
nen a pas. (consultant, ancien ministre).
La dpendance financire oblige rechercher laide extrieure. Mais cela se fait au prix dune
soumission, plus ou moins grande, aux objectifs et priorits des bailleurs de fonds, soumission
formule de faon plus ou moins directe :
Quand on cherche un financement, on cherche concilier ce quon veut avec les ides du
partenaire (cadre institution publique).
Il faut faire lne pour avoir le foin (consultant, ancien ministre).
La fragmentation de laide, le fait que chaque ministre, chaque direction technique, ngocie
de faon autonome, induit une absence de cohrence, voire une impossibilit de cohrence
stratgique.
LEtat a une responsabilit de faire des politiques. LEtat du Niger na pas vraiment lintention de
dfinir une vision claire. Ce qui induit labsence de vision, de leadership national. Or sil y avait
cela, la relation laide serait totalement diffrente, laide naurait pas eu les travers quelle a
aujourdhui. LEtat aurait ainsi cr un tat desprit. Si cela se produisait, les bailleurs suivraient. En
ce moment on pourra slectionner laide. (cadre dune agence daide).
35
dlaisss. Et quelques fois, cest-eux mmes qui vont des runions la place des directeurs ou
des titulaires. Donc il y a une ncessite de la rorganisation de lensemble de ladministration pour
quelle soit une administration de dveloppement, et que des politiques de dveloppement soient
connues et que les stratgies sectorielles soient si possible affines. (responsable rseau dONG).
Actuellement, les agents de lEtat sont souvent compltement vacus. En mme temps, il faut
comprendre leur situation. On dit : pourquoi ils demandent des per diem, alors que cest leur
travail de tous les jours ? . Mais ils nont pas forcment de per diem, ni mme de salaire.
(consultante).
De plus, les opportunits de travail dans le systme daide dbauchent les meilleurs cadres.
Extriorit de lEtat, faible niveau de qualification des fonctionnaires, salaires drisoires ne
permettant pas dentretenir sa famille se conjuguent pour produire une culture bureaucratique
qui nest pas fonde sur une notion de service public et sur la qualit du travail25.
Jai limpression quil y a une culture des fonctionnaires qui fait quils ne peuvent pas russir. Mme
si lEtat a la volont, il ny a pas la culture ncessaire. Mme sil y a une volont de lEtat et une
bonne politique, il faut se demander quelles sont les proccupations, les objectifs des prfets. Vous
parlez de corruption, de clientlisme. Il y a tout cela. On sintresse gagner beaucoup dargent,
sans faire defforts, en tant dans ses certitudes et en mprisant lautre qui na pas fait dtudes.
Donc, mme avec beaucoup dargent Je travaille au quotidien, avec ladministration, avec les
Ministres. a fait mal de voir comment les choses se passent. On a mis beaucoup dargent dans
laide, mais si cest ladministration, cest la bamboula. Cest presque dsesprant. Je suis sorti trs
malheureux. (cadre dune agence daide).
Le faible niveau des ressources humaines est relev par de nombreux interlocuteurs. Ceci ne
suffit pas tout expliquer pour autant :
La question de ressources humaines est une question forte quon ne peut pas nier, mais je pense
que cest trs souvent avanc comme prtexte. Je vous donne un exemple, mon avis les meilleurs
responsables politiques quon ait eus en termes de gestion de lEtat, ce sont ceux de la Premire
Rpublique. Je le dis sans aucune prise de position partisane. Et pourtant ces personnes ont
travaill dans un contexte de raret de ressources matrielles, financires et humaines. A lpoque,
les cadres de ladministration navaient que le certificat dtudes mais ces personnes ont pu jeter les
bases dun dveloppement quilibr. Quand ces personnes l sont parties, quand elles ont t
renverses, le pays avait beaucoup plus de ressources financires, matrielles et corrlativement de
ressources humaines. On ne peut pas comparer les ressources humaines que le Niger a aujourdhui
avec celles quil avait dans les annes 60-70. A mon avis, lEtat a suffisamment des ressources
humaines, aujourdhui, pour faire des propositions, des contre-propositions face des projets, des
programmes qui lui proposs par une institution financire internationale ou par dautres
cooprations. (consultant, ancien ministre).
Il y a aussi un vrai problme de capacits des nationaux. Les gens ne lisent pas. Comment peut-on
progresser quand on ne lit pas ? Je ne pense pas que le problme de formation initiale soit
dterminant. Les gens apprennent en travaillant, sils sont motivs, sil y a des incitations. Il faut
aussi dvelopper lthique. (cadre suprieur de ministre).
Cest dans ce contexte, qui dcoule en partie des impacts de laide (cf. section suivante) quil
faut analyser la faon dont laide est instrumentalise dans les logiques sociales et politiques.
On mettra en avant trois points : linstrumentalisation politique des projets dans des logiques
clientlistes, lutilisation des ressources de laide dans des stratgies politiques, et enfin les
diffrentes modalits de dtournements de laide fins denrichissement personnel.
Cet autre interlocuteur est plus explicite. Il met en vidence la faon dont des hommes
politiques rcuprent les projets comme ressource pour en tirer partie politiquement dans
leur village dorigine.
Laide peut-tre utilise plusieurs fins. Aujourdhui je suis responsable dun gros programme
dhydraulique, je peux aller intervenir dans ma rgion. Donc je dois faire des puits, des forages et je
peux faire lexploitation politique de cela. Je viens dans un village et je dis que, voil, cest parce
que je suis trs sensible leur situation que je suis l. Et pourtant, laide a prvu que je parte
investir dans ce village, mais eux, les villageois, ne le savent peut-tre pas. Ou bien je suis leader
local, je dis aux villageois, voil, je suis parti Niamey pour ngocier un gros programme qui va
venir pour vous faire des forages et des puits, parce que jai vu que vos femmes souffrent. Et,
demain si je postule la dputation je serai applaudi dans ces localits. Donc, il est difficile de
dissocier laide de ces enjeux, parce que lexploitation politique de laide est inluctable. Mme au
26 Les mmes pratiques sont observes lors des oprations de distribution gratuite des vivres offerts par les
projets. Les chefs traditionnels et les leaders locaux saccaparent ces vivres pour les donner leurs clients, leurs
militants et leur base lectorale.
ETUDES ET TRAVAUX DU LASDEL N83
37
Les rcits faisant tat de lorientation de laide sont nombreux. Les projets sont souvent
orients par ceux qui les mettent en uvre vers leur rgion dorigine, leur village natal ou leurs
clients politiques. Ils peuvent galement tre dtourns par des autorits, des notables,
des acteurs puissants qui nont pas de rapport direct aux projets et donc qui nagissent pas
directement dans la mise en uvre des projets. Ces acteurs indirects des projets utilisent
plusieurs canaux, selon les circonstances : coup de tlphone, trafic dinfluence, liens de
parent ou clientlistes, etc. On raconte le cas dune importante autorit du rgime qui avait
demand, en priv, au responsable dun projet des mutuelles de crdit populaires douvrir
une mutuelle dans son village natal, alors mme que ce choix napparaissait pas pertinent
pour le responsable de la mutuelle. Usant de sa position politique, cette autorit avait estim
quelle avait peut-tre le pouvoir (et le droit) dinfluencer le processus en amenant les
responsables du projet reconsidrer leurs propres priorits.
Parfois, cette instrumentalisation politique est peu visible, car passant par les procdures
bureaucratiques normales.
Comment les gens dtournent laide au profit de leur rgion, leur ranch ? En fait, cest dans les
programmations classiques de lEtat. Mais a marche parce que ladministration est politise, tu
nas pas une administration neutre. Tu as une administration de gens placs par des partis
politiques. Tu as certains ministres, le ministre, est de tel parti, tous les grands cadres sont de tel
parti. Tu vois ? Donc a se passe dans lallocation des ressources. a prend une voie totalement
neutre. Mais en mme temps quand tu fais une analyse dallocation, tu vas voir que ce nest pas
ncessairement selon les priorits. (chercheur).
Selon les cas, les projets sont plus ou moins sensibles ce type de pression. Des tudes de
faisabilit techniques, des stratgies (gographiques, de choix des sites) claires, des outils de
planification locale, limitent les risques.
Le clientlisme politique, surtout avec les Ong nationales qui choisissent leurs zones
dintervention. Dans les gros projets, cest balis par les tudes de faisabilit. (consultante)
Pour leau par exemple, qui est cruciale dans la zone, on a demand chaque maire de faire un
travail avec le service de lhydraulique, pour localiser l o sont les quipements. On an a vu la
couverture gnrale du dpartement, tu as des zones rouges, des zones vertes, etc. en fonction de
laccs actuel leau. Les maires ont arbitr [sur la localisation des quipements financer par le
projet], et pour la plupart ils ont donn pour une zone rouge. Et mme les villages o ils ont pens
que a va tre l, quand ils ont vu quil y avait dj de leau, il ny a pas eu de rsistance. On a fait
une distribution trs correcte. (assistant technique projet bilatral).
Mais lchelle dune zone dintervention, les dimensions politiques du choix des sites
peuvent chapper aux techniciens ou aux bailleurs. Les projets jouent ainsi, volontairement ou
leur corps dfendant, un rle important dans la comptition politique locale
Une comptition politique entre opposants se joue aussi sur le champ du courtage en
dveloppement. Cest qui saura mobiliser les partenaires extrieurs pour obtenir une intervention
auprs de son lectorat. Cest surtout le cas au Gorouol o les deux clans semploient
intensivement faire venir les projets chez eux. Ainsi le chef de canton du Gorouol a pu,
notamment travers ses relations avec le Prsident de la Rpublique du Niger, trouver les
38
financements pour la ralisation dune piste rurale entre Kolmane (chef-lieu de canton o il rside)
et Teguey (chef-lieu, toujours non officiel et provisoire, de la commune de Gorouol). De lautre
ct, ses adversaires sont la tte de la commune et ont de ce fait la lgitimit dlus aux yeux des
projets (Goy ga Zaada, PAC, etc.) qui sadressent eux pour mettre en uvre leur programme. En
outre, le clan de la majorit communale a pu obtenir des interventions de SOS Sahel et de Boogu,
dont certains patrons tiennent les rnes. Les ressortissants vivant Niamey jouent dans ce sens
un rle dterminant. Certains dentre eux ont leur propre ONG ou association et ont montr leur
savoir-faire en matire de courtage (en commenant souvent par leur propre village), dautres
nhsitent pas mettre la main la poche pour encourager les partenaires financer des actions de
dveloppement sachant que ces derniers sont enclins le faire si des dynamiques locales sont
perceptibles. (Hahonou, 2009 : 35-36).
Le programme spcial du Prsident , mobilisant les fonds de la remise de dette puis dautres
sources de financement, est pour plusieurs interlocuteurs un cas extrme de personnalisation
de fonds publics, des fins de clientliste lectoral.
Des financements issus des fonds de remise de dette sont mis au service dune extrme
personnalisation de laide, sont grs par un dispositif spcial, en dehors des Ministres sectoriels
concerns. Quel village, quel type dacteurs, na pas bnfici des largesses du Prsident : cest le
barrage du Prsident . Les agents oprationnels du PSPRN, qui sont gnralement les
conseillers du prsident Tandja, les prfets et les gouverneurs talent, de longues heures durant, les
bienfaits du programme spcial sur le plateau de la tlvision publique. La dimension
politicienne et lectoraliste est trs vidente. Les ralisations et les divers investissements dans les
villages sont mis lactif de Tandja, quelle que soit leur origine. (chercheur).
Cela ne fait pas plus de quatre mois, nous avons vu quelquun la tlvision prsenter une mairie
quon a construite dans une commune que je ne cite pas ici dans le cadre de notre projet. Il a fait
croire que cest une ralisation du programme spcial ! Si cest pour faire plaisir au Prsident de la
Rpublique cest bien. Mais si cest pour faire du sige construit par notre projet celui du prsident
de la rpublique, cest quil a vol. (cadre dun projet bilatral).
En termes institutionnels, il ny avait aucune clause l-dessus dans les accords PPTE. Il ny avait
rien qui contraignait le Prsident de la Rpublique mettre des fonds dans une dimension
multisectorielle. Quand vous prenez le Burkina, le Mali et le Sngal, les fonds PTTE sont logs
dans les ministres. Mais ici, a t centralis au niveau de la Prsidence, cest des fins politiques,
cest parce quil avait son projet Tazartch. Lui l, son entreprise, ce nest pas aujourdhui, mme si
cest maintenant que les gens le dcouvrent. Il sait que dans un rgime semi prsidentiel, cest le
premier ministre qui doit conduire la politique nationale et cest lui qui met en uvre, le Prsident,
lui, coordonne. Comme lui, il avait lambition de faire tout a l, il met en place son propre
programme qui fait ombrage la politique nationale parce quavec son programme, la politique
nationale a disparu, le premier ministre est devenu un inaugurateur de sminaires. Quand il y a un
vnement, il va, il inaugure et il revient. Lui, le Prsident, il a tout mis l-bas et cest beaucoup
dargent. Le problme, l o il va se poser, cest dans laudit de ce programme. Moi, je me
demande sil ne dveloppe pas une crainte dun audit. (responsable dOSC).
Ces processus sont plus ambigus lorsquils induisent un clientlisme ethnique. Laide est alors
capte par des membres dun groupe lignager ou par une clique de copains. Les ONG
(nationales et internationales) sont les lieux par excellence o lon retrouve ces pratiques, cette
forme de clientlisme ethnique, rgionaliste ou factionnel. Lexemple dune ONG
internationale oprant principalement dans la rgion dAgadez est cet gard significatif : le
directeur local et la majorit de ses employs appartiennent un mme groupe touareg.
Il se raconte un peu partout que lONG [] qui intervient dans la rgion dAgadez est la
proprit des Ihaggaren. Ils en seraient les seuls acteurs, sinon les acteurs majoritaires. En tous
les cas, son responsable rgional, A. S, est un des Ihaggaren les plus en vue Agadez. Il a amass
une fortune impressionnante en quelques annes, ce qui lui a ouvert beaucoup de portes. Il a aussi
39
dvelopp de solides rseaux de relations, qui lauraient protg quand une mission [] dpche
de Niamey (ou []) est venue enquter Agadez sur des soupons de dtournement de vivres qui
pesaient sur lui. Son clan Ihaggaren et ses rseaux se seraient mobiliss pour faire chec cette
enqute . (Aghali, 2007 : 12).
27 Plus de 4 milliards de francs dtourns, selon plusieurs sources. Daprs un cadre suprieur du MEN, ces
sommes seraient en fait gonfles, recouvrant de vraies malversations pour quelques centaines de millions, et des
affectations lgitimes mais non conformes aux rgles du fonds commun (payer les agents contractuels dans une
40
est lexpression la plus illustrative de cette collusion entre les commerants, le pouvoir
central et laide au secteur de lducation de base. Des commerants proches du pouvoir se
sont vus octroyer des marchs de gr gr valus plusieurs centaines de millions, sur la
base de correspondances officielles dlibrment entaches de favoritisme entre les ministres
concerns et la primature.
Tous ceux qui se sont trouvs dans cette affaire, ou qui ont donn des marchs, ou qui ont
bnfici des marchs, sont des militants des deux plus grands partis de la majorit : le MNSD et la
CDS. Je ne crois pas que cela ait permis de financer des partis, mais a a vraiment servi enrichir
des individus. Parce que, lorsque vous prenez par exemple la CDS qui avait un ministre qui a
profit de ces ressources, le parti na pas t tout fait solidaire autour de son ministre. Cela veut
dire que ce nest pas le parti qui a gagn mais cest le ministre, et peut tre avec sa clientle
politique. Ce qui est un peu diffrent dans le cas du MNSD o on a enregistr beaucoup de
marchs accords des militants du parti. Et cest le premier ministre qui identifie les personnes
qui on doit attribuer les marchs : des dputs, des commerants, des militants influents qui sont
dans les rgions. Peut-tre, dans ce cas, on peut parler de financement des partis politiques. Mais
fondamentalement, dans le cas des deux ministres, ou ils ont donn des marchs et en contrepartie
ils ont des commissions, ou cest des commerants qui ont reu des marchs, qui les ont excuts
pour certains, ou qui ont engrang des ressources sans excuter le march : ils ont pris largent, ils
lont mis dans leur poche et ils nont amen ni stylo ni cahier. Donc cela a permis de renforcer des
individus, a leur a galement permis de renforcer leur assise, puisque tous les deux ministres sont
responsables des sections rgionales de leur parti (journaliste).
Depuis deux dcennies, on assiste une nigrienisation du personnel des projets et des
institutions daide. Cette tendance est normale et lgitime, car la substitution par des assistants
priode de tension budgtaire). En octobre, au moment de la rentre, on sest trouvs dans une forte tension de trsorerie, et
dans lincapacit de payer les pcules des contractuels. Cela menaait la rentre. De plus, les contractuels sont rpartis dans tous le
pays, loin des villes, on ne peut pas les bancariser. Lhabitude, cest que le chef de secteur prend les salaires en liquide et va leur
remettre. Cela fait beaucoup dargent, a manque de pices, mais a ne veut pas dire que a a t dtourn ! En fait, les dpenses
vraiment contestes portent sur 690 millions, sur le march des fournitures scolaires. Un des fournisseurs a dit je ne peux pas
livrer si vous naugmentez pas les prix . Le ministre a cass le march, et il la saucissonn pour le passer des copains. Cest le
seul problme .
28 Sur les projets de dveloppement dans larne nationale , cf. Alou, 1996.
ETUDES ET TRAVAUX DU LASDEL N83
41
Tout en tant une volution logique, cette nigrienisation du personnel des projets et des
agences daide revt une certaine ambigut, dans un contexte de raret de cadres. Pour
certains, elle a des effets pervers en ce quelle prive lEtat de ses meilleurs cadres, laffaiblissant
encore. Les salaires confortables et les meilleures conditions de travail poussent les cadres, en
gnral les plus comptents, vers les projets. On rencontre le mme phnomne entre Ong
nationales et internationales : les carts de niveau de salaire et la recherche des cadres
comptents produit une inflation des salaires et des logiques de dbauchages au dtriment
des Ong nationales. Ce drainage de cerveaux pourrait tre positif sil permettait des
cadres de se confronter dautres logiques, dautres pratiques et de renforcer leurs
comptences, avant de retourner occuper des postes dans ladministration ou les Ong
nationales pour y mettre profit leurs acquis. Mais la culture dintervention directe de
nombreuses Ong et projets accrot le nombre de postes offerts, et les diffrentiels de salaires
sont tels que, une fois quils sont passs dans les projets, voire ont t formats , par les
projets ou les institutions daide o ils ont eu travailler, ces cadres ne reviennent plus dans
ladministration nigrienne, considre comme dmotive et dmotivante. Ils ont dvelopp
des nouveaux rflexes et une nouvelle culture qui les loignent davantage dune
administration frustrante o ils arrivent peine gagner leur vie.
Au Niger, ladministration est en train de perdre un certain nombre de comptences parce que
cest par exemple difficile pour tous ceux qui travaillent dans les projets et certaines agences de
dveloppement de revenir travailler dans ladministration. Et mme sils ne quittent pas le pays, il
est difficile pour eux de revenir dans ladministration parce quils sont l en train de farroter
autour des projets et a, cest une perte pour lEtat. (responsable de direction technique).
Dautres par contre en vantent les avantages aussi bien pour les cadres concerns, eux-mmes,
que pour lEtat. Il arrive ainsi que certains cadres se comportent en avocats de lEtat au sein
des projets o ils sont employs. Ils dnoncent le contournement de lEtat par les bailleurs qui
prfrent investir directement dans les ONG ou dans les villages par le biais de lapproche
projet. Ces pratiques, selon eux, affaiblissent lEtat. Srigeant en dfenseurs de lEtat face aux
PTF, ils prnent souvent le retour dans ladministration des cadres ayant acquis lexpertise des
projets, pour renforcer les capacits institutionnelles de lEtat sapproprier laide et la
rendre plus efficiente, plus efficace. Ceux qui se comportent ainsi, le font quelque fois sans
tats dme, avec conviction. Ils prnent carrment lapproche programme qui semble
responsabiliser lEtat.
Mais cette nigrienisation nest pas toujours sans effets induits sur les relations humaines entre
divers acteurs. En effet, cette russite cre souvent de la jalousie entre fonctionnaires des
projets , mais galement entre ces derniers et les fonctionnaires de lEtat. Au niveau des
projets, la jalousie, ou mme la rivalit entre fonctionnaires, sexprime souvent par des
pratiques ostentatoires impliquant des dpenses et des investissements de prestige : villas,
voitures 4x4, etc. Au niveau de lEtat, certains fonctionnaires estiment tre sous-pays. Ils
42
estiment galement quils ne disposent pas dassez de marge de manuvre pour mettre en
ouvre leurs ides et leur expertise. Les missions avec des projets, la culture des per diem, parfois
une mission dexpertise, leur permettent eux-aussi de complter leurs revenus. Cette course au
per diem a des consquences videntes sur la qualit du travail de ladministration.
Il y a beaucoup de missions dans le cadre du ministre. Cest vrai que cest important. On ne peut
pas reprocher aux gens de chercher des complments de revenu lorsque le salaire de base ne
permet pas de vivre. Mais il est difficile de dissuader les gens daller en mission Diffa, mme
lorsquil y a du travail faire ici. On voit des gens qui reviennent aprs un mois dabsence, et qui
protestent lorsquils ne sont pas sur les listes pour repartir le lendemain On a beau leur dire
Mais mon cher, comment veux-tu faire ton travail ici, si tu repars tout de suite ? . (assistant
technique expatri).
Les complments de salaire, les per diem, cest vrai, mais aujourdhui cest ce qui donne la possibilit
un fonctionnaire de travailler. Le salaire quil a ne peut mme pas couvrir ses charges familiales.
Donc, les gens prfrent courir dans les comits de pilotage, dans les missions pour avoir un per
diem que de rester faire le travail. (responsable de rseau dOng).
Largement produite par la politique des bailleurs voulant acheter la mobilisation des
acteurs, la culture du per diem, de la captation de moyens, parat particulirement forte des
assistants techniques venant dautres contextes.
Je nai jamais vu cette histoire de per diem quand je travaillais au XXX. Je ne sais pas si cest une
stratgie de survie ou si a devient maladif. Toujours est-il quil y a cette volont de captation de
largent. Il y a aussi des gens qui veulent donner du sens ce quils font, je connais trois ou quatre
collgues comme a. Mais le problme cest quils ont des salaires minables et des conditions de
travail minables. Donc, mme des gens comme a, quand il y a possibilit dans un atelier de
toucher cinq mille francs de frais de taxi, ou quand il y a possibilit daller en mission dans le cadre
du projet, de toucher vingt cinq mille francs la nuite, ils vont faire le boulot, ils vont dresser le
rapport mais ils vont toucher largent ! Quand je prends le budget du cadre de concertation quils
mont donn, moi jai 7000 F CFA /jour alors que la runion se tient 800 m de mon bureau, le
gouverneur a 50.000 F de forfait, le secrtaire gnral adjoint 25.000 F, le prfet et son chauffeur,
ainsi de suite (assistant technique expatri).
La troisime faon de complter ses revenus consiste, pour des agents de lEtat, se mettre en
disponibilit pour raliser des missions dexpertise. L encore, les possibilits daccs
lexpertise sont trs ingales, et sa rentabilit galement. Lexpertise occasionnelle de la
part de fonctionnaires renforce le risque de complaisance vis--vis des gens valuer, qui sont
souvent ses pairs ou ses amis.
Quelles soient lgales (honoraires, salaires, primes, per diem) ou non (manipulation des bons
dessence, corruption, etc.), les ressources apportes par les projets (et par laide en gnral)
constituent des complments de revenus ou des opportunits denrichissement pour tous les
acteurs qui participent laide.
Cest clair quun certain nombre de fonctionnaires en profitent. Souvent, les ONG qui ont accs
laide remplissent des fonctions tatiques c'est--dire quelles sont dans les espaces o lEtat sest
retir. Donc elles font office dEtat quelque part. Moi je pense que limpact principal de ces
ressources de laide, cest les niches de prosprit que a cre dans lEtat. (chercheur).
Un des effets induits de ces niches de prosprit lies laide est quelles structurent les
stratgies des acteurs publics : les fonctionnaires ngligent leurs missions lies aux politiques de
dveloppement, pour se concentrer sur la seule recherche de "rentes". Le potentiel d'un projet en ressources
distribuer finit par compter davantage que son impact potentiel en termes de dveloppement. Dans un
contexte de sous-financement de l'administration et des fonctionnaires, ces ressources servent alimenter
43
les rseaux de soutien personnaliss davantage qu' financer les politiques publiques et les investissements
dont la population a cruellement besoin (Polet, 2009 : 37)
La rente de laide est capte de plusieurs faons, parmi lesquelles lon peut retenir diverses
stratgies de dtournement et de falsification.
Les dtournements financiers sont nombreux. Les projets sont perus comme des vaches lait
dont il faut profiter. Une culture de la corruption sest dveloppe. Il est clair que celle-ci nest
pas limite aux projets : il y avait un terreau favorable que laide a aggrav (un banquier).
Plusieurs interlocuteurs considrent dailleurs quil y a plus de dtournements avec largent
public quavec largent de laide.
Il est clair quil est beaucoup plus risqu de dtourner largent provenant de laide internationale,
que largent provenant des ressources internes de lEtat. Une raison simple, cest que, quand cest
des ressources provenant de laide internationale, il y a des contrles priodiques qui sont oprs et
si loccasion de ces contrles priodes, il y a des dtournements qui sont dcouverts, videment
lune des exigences des sources de financement, cest la mise en uvre des sanctions pnales,
Ceci rend dautant plus frappant les multiples exemples de corruption dans laide, et le constat
de nombreux acteurs quelle est quasi-gnralise.
Dans les projets, cest difficile de faire une gestion honnte. Le 2nd directeur du projet o jai
travaill avant tait trs critiqu parce quil tait honnte : a cest un pauvre type, il ne sera jamais
riche . Les fonctionnaires, les commerants, tout le monde le critiquait. Les gens honntes sont
perus comme des cas pathologiques. Et ils sont rares. Dans ce projet, les chauffeurs mme se
construisaient des maisons ! Tous les camions devaient rentrer 19 h. En fait, les chauffeurs
repartaient 23 h, chargeaient de loignon et faisaient du commerce clandestin. (cadre dune
agence daide).
Ces pratiques renvoient clairement, pour certains, une culture de ladministration, qui sest
dveloppe avec le temps.
[Quand je suis arriv mon premier poste, dans un service technique local], jai tout de suite
compris comment se grait les sous, tout le business qui se faisait l. La 1re formation que jai
reue de mes collgues, cest quon ma montr comment magouiller ! La faon de fausser les
devis, de sarranger avec les commerants sur les factures. Mme sur les 45 000 F de dotation
trimestrielle quon avait lpoque ! (cadre dune agence daide).
Quand jtais la tte dun service technique, il y a quelques annes, mes agents me conseillaient
daccepter de jouer le jeu en faisant des fiches dopration truques . Et quand je moffusquais,
on me disait toi aussi, il ne faut pas tre bte . La culture de ladministration cest de chercher de
largent. Si tu ne fonctionnes pas comme a, cest que tu es bte . Cest l que jai commenc
devenir inquiet. Jai trs tt compris : est-ce que je voulais tre un marginal, ou est-ce que je rentre
dans le rang, en acceptant ces pratiques ? Jai t nomm sur un projet, mais je nai pas voulu y
aller, car tout le monde savait que le projet tait plein de choses pas catholiques, on piquait dans les
stocks daide alimentaire, pour un ministre. (cadre dune agence daide).
Mais les dtournements ne concernent pas que des petits arrangements de la part des agents.
Ils peuvent aussi impliquer des personnalits haut places.
Loprateur du projet avait la responsabilit de ses financements, et les suivait de faon rigoureuse,
mais pas des fonds de contre partie. Les stocks daide alimentaire taient grs par ladministration.
Et l, il y avait plein de malversations. Loprateur le savait, mais on lavait prvenu : si tu dcides
dattaquer, tu tattaques au ministre Jai vu des vivres destins normalement aux paysans
prendre la direction de Niamey. Les agents (chauffeurs, manuvres, plantons) venaient me dire
ma gida (chef) nous navons pas reu notre part de vivres . Jtais surpris, je rtorquai que je nai
ETUDES ET TRAVAUX DU LASDEL N83
45
rien compris et ils me rpondent quhabituellement les chefs qui mavaient prcds leur donnaient
une partie des vivres que le projet destinait aux paysans. Pour eux, cest un droit. Tout le monde
est concern. On sarrose, on arrose le ministre, les sous-prfets. Cest a, la culture des projets et
de ladministration. Ils sont tous impliqus. (cadre dune agence daide).
Passations de march
Depuis la monte en puissance du faire faire et la multiplication des marchs, cest l que
se situe le mode principal de dtournement, avec des surfacturations systmatiques - et parfois
normes - , des procdures dappel doffres contournes ou biaises : gr gr sur des sommes
ncessitant un appel doffres ; biais dans linformation sur les marchs ouverts ; circulation du
devis confidentiel , lui-mme volontairement survalu, auprs des fournisseurs pr-flchs ;
ententes entre fournisseurs ou offres bidons de la part dentreprises fictives pour donner
lapparence du respect de la concurrence. Le tout le plus souvent organis par les
commanditaires du march eux-mmes, qui font payer ce service .
Les surfacturations, les dessous de table sur le moindre march, cest quasiment systmatique.
Cest des surfacturations de 120%, que a soit la construction des classes, lachat des fournitures,
etc. Il y a des surfacturations mais il y a galement des cas o rien nest livr. On leur donne le
march, ils empochent largent sans rien livrer, ou alors ils livrent moiti. (journaliste)
Un autre intrt des cadres au ministre, cest tous ces dossiers de march. Cest un march
important dans les projets. Cest eux qui signent. Ds quil y a des histoires de pot de vin, cest vrai
quil y a de quoi se construire sa maison. (assistant technique expatri).
Lorsquon est en dessous du seuil de lappel doffres, il faut trois devis. On les fait faire par
lentrepreneur choisi, au nom dentreprises fictives. Lors de lappel doffres, les entrepreneurs
peuvent sarranger entre eux, pour proposer des devis surestims, ou se rpartir les marchs.
La mobilisation dingnieurs conseils en appui matrise douvrage est cense cadrer les
marchs, travers les devis confidentiels o ils calculent une fourchette de cot pour
lopration. Cela ne rsout pas le problme : ils font des devis confidentiels largement
survalus, organisent les fuites auprs de leurs amis entrepreneurs, qui se calent sur ce
montant. Lorsque les volumes financiers sont corrects, le fait quil faille verser un dessous-detable fait que lentrepreneur na pas les moyens de faire srieusement le travail. Il va rogner sur
les matriaux, la qualit, quitte livrer des quipements de mauvaise qualit, ou mme non
fonctionnels, aux populations, en accord avec ceux qui rceptionnent et vont toucher leur part
pour accepter32. Tout cela a des consquences videntes sur la qualit des ralisations.
La dernire fois, jtais parti rceptionner des forages raliss par un des nos partenaires. Je suis
arriv lavant dernier forage qui ne marchait pas et les gens du projet voulaient quon
rceptionne. Jai dit non, moi, je ne peux pas rceptionner un forage qui a t dit improductif,
alors mme que les gens ont vers leur contrepartie pour avoir leau. Quand jai investigu, jai vu
que le forage tait productif quand ils lont for, mais quils ont mis une pompe doccasion dessus.
Il y avait certainement un tuyau qui tait fissur, une fuite. Moi, ma conscience ne me permet pas
de signer des choses comme a. Voil les constats que jai fait apparatre dans le PV des rceptions,
parce que demain, si le bailleur veut payer et quon me demande en me et conscience est-ce quil
faut payer lentrepreneur, il faut que je puisse dire quil a fait son travail. Ils sont repartis faire le
PV. Mais si je ntais pas battu, si javais t un autre qui peut avaler tout ce quon lui donne.
Moi, je ne peux pas tre complice dun dtournement, parce que a, cest un dtournement. Vous
tes partis prlever une pompe sur un forage qui ne marche pas pour venir la placer sur un
nouveau forage, a veut dire que largent qui est affect la pompe l, vous allez vous la partager
entre vous et les entrepreneurs. Moi, je nai rien gagn, et vous voulez que je vous signe des choses
comme a ? (lu local).
Jai eu participer des valuations, petites ou mini, sinscrivant dans le cadre du Programme
Spcial. Et jai vu que pour un travail assez russi, la rmunration peut tre 3 fois moins
importante que pour celui qui est bcl. Malheureusement ce dernier est factur 3 fois plus que le
premier. (cadre dun projet bilatral).
32 Exemples concrets dbattus dans le cadre de la capitalisation dun petit projet de micro-ralisations, pourtant
rput pour sa rigueur technique et financire.
ETUDES ET TRAVAUX DU LASDEL N83
47
ouvert ou non, vitent soigneusement les projets qui sont connus pour tre des machines
corruption, et comptent sur leur notorit et la qualit de leur offre technique pour ne pas
devoir verser de dessous de table.
Dans les marchs de consultation, il y a trop daffaires. Il y a des projets qui font des marchs avec
des dessous de table. Tu reverses 10 % du montant. Donc, forcment, dans ces cas, il y a
complaisance dans le choix. Cest un copain, il ta appel, etc. Cest trs frquent. Tu viens pour
signer le contrat, et tu signes avec la commission des marchs, qui ne sont pas des techniciens.
Cest l que tu ngocies les 10 %. (consultant).
Les retards et dlais dans la ralisation des marchs, la mdiocre qualit des dossiers dappel
doffres, peuvent trouver l une part de leur explication, plus que dans une incomptence des
agents.
Javais rpondu une valuation, et on mavait appele : vous ntes pas retenue . Bon, trs bien.
5 mois aprs, on me rappelle : cest vous qui avez gagn . En fait, javais fait la meilleure offre
technique. Mais le contrat avait t donn quelquun dautre. Le bailleur a regard et dit cest
celle-l qui est la meilleure, il faut lappeler et lui demander de reprendre son offre pour tre dans
lenveloppe financire . Mais celui qui avait t retenu avait lhabitude de verser 10 %. Et ils ont
fait traner. Ils attendaient les 10 %. Ils me disaient de venir au bureau et je savais que ctait pour
a, donc je ny allais pas. Le bailleur a fini par rouspter et jai sign, deux ans aprs. (consultante).
Cest sur les procdures de marchs quil y a le plus de problmes. Il faut un ANO du bailleur. Le
dossier dAO est souvent mal fait, et il y a des allers et retours entre Ministre et bailleur, et a peut
prendre des mois. Il y a l-dedans une trs grosse part de responsabilit du Ministre, lie
linsuffisance de cadres comptents. La qualit des dossiers dAO est trs discutable et trs
dcevante. Il y a plein de fautes dinattention, de ngligences, qui obligent annuler le dossier. Par
exemple, on dit louverture des plis sera 10 h , et il faut pour cela que les diffrentes parties
soient prsentes. Mais on a un dossier o cest crit 10-12 h . Du coup, certains viennent 10 h,
dautres 12 h, et on dpouille finalement 12 h, quand une partie des gens qui devaient tre l
sont repartis Ou alors il y a deux dates diffrentes selon les dossiers. Je pensais que les cadres
faisaient du coup-coll sans faire attention. Mais jai vu un dossier de march portant sur des
fournitures lectriques, o il tait crit fournisseurs de lait ! (assistant technique expatri).
Il y a des dossiers de demande de financement qui sont en souffrance depuis des mois au
Ministre, et il ne se passe rien. Mes collgues ne regardent que leur intrt. Ils sont prts laisser
tomber une opportunit de financement de plusieurs millions deuros pour le pays, sils ne
trouvent pas leur avantage personnel dedans. (assistant technique expatri).
Plusieurs interlocuteurs pensent que les problmes sont plus limits lchelle locale, car les
montants en jeu sont eux-mmes plus limits.
Plus vous quittez le niveau central qui est trs politique en descendant vers les niveaux les moins
politiques, les acteurs ont beaucoup plus peur du contrle. Donc, mme si la corruption existe, elle
nest pas assez forte au niveau local. (consultant).
48
Mais ct projet, on a notre propre suivi technique . Ils ont fait appel aux services techniques
dconcentrs pour les tudes techniques, avec une trs mauvaise qualit : parfois surdimensionn,
surbudgtis comme pour les salles de classe. Parfois sous-estim, comme certains puits, o les
services techniques ont ils ont dimensionn la louche, sans aller voir sur le terrain la profondeur
de leau dans les puits voisins. Total, bien souvent, il fallait creuser beaucoup plus que prvu. En
plus le contrle des travaux a t fait aussi par ladministration Donc, il y avait beaucoup de
collusions dintrts. Le suivi technique de lOng a montr quil y avait des choses refaire sur
toutes les ralisations. Certaines taient mme refaire parce quelles taient dangereuses : un toit
dcole qui tait prt seffondrer. Pourquoi cela ? Pour certains maires, cest un manque de
comptences, ils ont voulu conomiser sans en mesurer les enjeux. Pour dautres, ctait
intentionnel, ils ont fait leur business avec les services techniques et les entreprises. (consultante
internationale).
Des stratgies de manipulation des valuations sont mises en uvre : prslection des sites
visiter et prparation des populations pour quelles disent ce quil faut ; visites sur des sites
financs par dautres bailleurs, etc. Les valuateurs qui enqutent dans les villages nigriens
sur lexcution des activits des projets sont souvent victimes de leur mconnaissance du
terrain, dune certaine navet et de la prdominance des pratiques collusives , localement
mises en uvre par les ONG nationales ou les quipes projet pour masquer le dtournement
de largent des projets destin la ralisation des activits de dveloppement. Ainsi, il est
apparemment courant de voir les responsables dune ONG balader les consultants sur les
ralisations effectues par dautres ONG parce quils nont pas fait le travail pour lequel ils ont
bnfici de financement.
Parfois, en valuation, les villageois te disent lanimateur est venu hier mais quand tu creuses, tu
dcouvres quen fait, il nest pas venu depuis 6 mois. Lanimateur est venu hier, il nous a dit que
des gens allaient venir et poser telle et telle question, et quil fallait rpondre a . Les femmes
murmuraient entre elles elle na pas pos les questions que lanimateur avait dit , cest comme a
que je men suis aperue ! (consultante).
Une semaine durant, des quipes travaillent pour monter des scnarios en attendant les
valuateurs, qui narrivent pas souvent distinguer les montages des ralits. Les Africains eux,
dclent facilement les montages. Cest pourquoi, nous avons dit quil nest pas prudent de faire
des valuations uniquement avec des experts trangers, mais plutt avec des nationaux qui sont
plus en contact avec les populations pour savoir ce qui est mont et ce qui ne lest pas. (cadre dun
projet bilatral).
Certains valuateurs sont complaisants, et partie prenante du jeu, dautant que lEtat et mme
le bailleur nont pas toujours envie de savoir la vrit. Les valuateurs (nationaux comme
internationaux) qui veulent tre objectifs peuvent tre manipuls, sils nont pas une
connaissance pralable de la zone, les moyens de dcrypter les discours.
ETUDES ET TRAVAUX DU LASDEL N83
49
Seulement, lvaluateur, il est pris au pige parce quon lui prsente ce quon voudrait quil voie.
Cest l o on pense quon a russi, quon accepte de lui prsenter, mais il y a des localits o on ne
va pas prsenter. (consultant).
Mme si, aujourdhui il y a une nette amlioration, les valuations sont frquemment biaises
par des contraintes structurelles du contexte nigrien. Si les valuateurs nationaux sont en
gnral moins tromps du fait de leur connaissance du terrain et des ralits villageoises, ils
sont par contre moins prsents dans les valuations commandes par les PTF, largement
domines par les valuateurs expatris. Or ces derniers ont souvent des difficults distinguer
les montages des ralits . Ignorant totalement le contexte dans lequel ils enqutent, ils sont
facilement induits en erreur par leurs interlocuteurs qui leur crent souvent des biais pour
instrumentaliser lvaluation des fins personnelles
In fine, le contrle du contenu des valuations est un enjeu fort.
Souvent, la restitution des valuations est pnible. Cest comme si le projet est accus. Il y a la
runion avec plein de monde, et le rapport est lu la virgule prs. Pas sur le fond, mais sur limage
du projet : ici, on nest pas daccord . Il faut tenir tte si ce quon a mis est solide, si cest
vraiment dit par les gens. Tu nas pas compris, on a voulu faire comme a , Tu ne peux pas
vrifier sur le terrain . Cest plus compliqu quand cest le projet qui commandite lvaluation. De
plus en plus, on signe le contrat avec lquipe projet, et on est moins indpendants. (consultante).
Lapptit des acteurs nationaux pour les politiques de renforcement de capacits, pour les
processus participatifs, pour llaboration concerte de politiques sectorielles dcoule aussi de
ces stratgies.
quotidiennes. La prgnance de la corruption dans ce milieu est galement due au fait que ces
ONG manquent souvent de personnel qualifi en expertise managriale. Elles nont pas de
procdures de gestion et sont surtout gres par une seule personne, en gnral le prsident
fondateur.
Dautres semblent ne pas sen faire, ou considrer que cest une fatalit. Mais rares sont ceux
qui prennent les mesures ncessaires : suspendre ou stopper un projet pour cause de
dtournements est une dcision difficile, et de nombreux agents des agences daide prfrent
fermer les yeux. Dautant que leurs pratiques ne sont pas toujours exemplaires et quils
peuvent chercher influer sur les prestataires choisis ou rendre des services. Certains
interlocuteurs accusent en effet les projets et certains PTF dtre laxistes, dencourager par
leurs attitudes les pratiques corruptives et limplication du jeu politique dans les dispositifs de
laide. En acceptant le recrutement dun agent pistonn par un ministre ou un homme
politique haut plac, certains responsables des projets ouvrent la voie, malgr eux peut-tre,
51
lorientation de laide, son instrumentalisation par les pratiques politiques, par le clientlisme
politique
Un autre aspect, cest que la corruption est parfois favorise par ceux qui donnent laide. Par
exemple, ils exigent quon associe telle structure dans la distribution ou telle compagnie de
transport pour lacheminement de laide. Il y a donc un interventionnisme qui est un corollaire de
la corruption. Les conditions normales voudraient quon procde par un avis dappel doffre o les
soumissionnaires les plus offrants seront choisis en toute transparence. (responsable dassociation
de lutte contre la corruption)
Le placement de quelquun, a se fait aussi parce quil y a de fortes connivences, de fortes
collusions entre les cooprants et les nationaux. On est amis quoi ! Je veux dire, tu es chef dun
projet et moi je suis grand responsable administratif quelque part. Je te connais depuis une
quinzaine dannes. Ds que tu es venu au Niger, tu mas cherch, on se frquente, on mange
ensemble, nos femmes se connaissent, nos enfants se connaissent. Si je te dis man, tu ne peux
pas me prendre untel ? ou jai un commerant, il faut lui donner un lot , tu vas essayer
darranger a. Cest la personnalisation qui cre et favorise ces situations. Parce que les gens se
connaissent. Par exemple, je peux te dire jai un petit frre, tu ne peux pas le prendre dans ton
projet ou voir avec tes copains ? . Etant donn que jai t gentil avec toi quand tu es venu, tu vas
voir comment tu peux maider. Tu vois quoi ! Et cest des choses comme a. Sans oublier que tu
peux tomber sur des cooprants affairistes. (chercheur).
Sans oublier que certains bailleurs financent largement certaines structures ou services, voire
certains acteurs dont ils veulent se faire des allis, et contribuent directement fausser les
rgles du jeu.
Certains projets ou PTF sont plus ou moins otages de linstrumentalisation de laide par le jeu
du clientlisme politique. Ils subissent un chantage quotidien de la part de tel ministre ou de
tel agent influent de projet, qui compte sur sa relation avec tel ou tel ministre.
Admettons que je sois venu par un biais politique, par un partage de postes. Je vous dis Ecoutez
messieurs les bailleurs, ce nest pas pour la beaut de vos yeux que je suis ici. Le financement est
acquis, largent est l dans le compte du projet qui dpend de mon ministre qui doit passer ses
marchs. Les marchs dinfrastructures dpendent rellement de mon ministre, il vous serait
difficile davoir un bon contrle sur les conditions de passation des marchs (consultant).
Certains sont regardants et fermes sur ces pratiques corruptives, dautres pas. La rigueur de
gestion dun projet tient la fois la politique du bailleur, au montage institutionnel et
lautonomie de gestion, la personnalit des responsables (nationaux comme expatris). Il
existe dailleurs des cas de dtournements et, plus frquent, de clientlisme, de la part des
bailleurs ou dassistants techniques expatris.
Si le bailleur est dans les commissions, sur place, a diminue les risques. Le fait quil y ait des AT,
a aide aussi la transparence, cest utile. Les grandes cooprations bilatrales, ils ont les moyens
de mettre de bonnes quipes en place, de superviser. Ils ont des projets srieux, suivis avec
beaucoup de rigueur. Cest surtout au niveau de la Banque Mondiale quil y a des problmes, je ne
sais pas pourquoi. Il ny a pas de contrle. Dans les petites Ong aussi, il y a des problmes. Les
grosses Ong fonctionnent plutt bien. (consultante).
Certains bailleurs mettent en avant une rigueur financire inbranlable. Ils refusent de se
soumettre au diktat et aux injonctions des prestataires et des agents du ministre de lconomie
et des finances. Pour eux, la rigueur des procdures est une condition incontournables,
ncessite tant par la redevabilit vis--vis du citoyen du pays donateur que par une exigence
dapprentissage dune gestion transparente par les institutions nationales. Mais les acteurs
nationaux savent jouer la guerre dusure en faisant traner les procdures, et certains bailleurs
52
finissent par laisser passer les choses, de guerre lasse, parce quils ont besoin que les choses
avancent sur le terrain
Les projets sur prt de certaines institutions internationales ont plusieurs fois t cits comme
plus soumis ces dysfonctionnements, du fait quil sagit de prts et que le bailleur ne
supervise pas la comptabilit, et quils sont sous tutelle de lEtat (et donc plus soumis au
recrutement politique). Pour nos interlocuteurs, dans lensemble33, les cooprations bilatrales
ont la rputation dtre plus rigoureuses : le clientlisme serait plus fort dans les institutions
internationales.
Quand vous prenez lquipe de la XX, soyez-en sr, la consommation est suivie, il ny a rien
faire. Ils savent que tel vhicule consomme tant de litres aux 100 kilomtres et quand vous
dpassez cette consommation vous allez dclarer et on va vrifier. Et gnralement ils font mme
des contrles pratiquement mensuels pour vrifier et voir si la consommation est en train de
diminuer ou daugmenter. De toutes les faons quand vous prenez le bon de carburant vous devez
enregistrer et ils peuvent le vrifier mme au niveau des stations services. Avec donc ces genres
dinstitutions, cest un peu compliqu et difficile de magouiller. (consultant).
Dans les institutions internationales, ils ont mme des fichiers des lments de cots. Si par
exemple vous prvoyez votre budget, ils savent que le dictaphone cote moins de 500.000
600.000 francs. Donc, mme si vous allez faire le systme de surfacturation, vous tes oblig de
rester dans cette fourchette. Mais si vous restez avec les institutions locales vous tes libre de
manuvrer. Il y a des bailleurs qui sont trs regardants l-dessus, qui partent rellement pour
fouiller dans les papiers, qui cherchent savoir comment vous avez pass le march, qui essaient
dappeler et vrifier les prix au niveau des diffrents fournisseurs et sans que vous le sachiez. Si
dans votre PV vous dites que vous avez, par exemple, contact x, y et z socits, ils peuvent aller
vrifier au niveau de ces socits combien cote un dictaphone. Si vous dites que cest un million
et quau niveau de ces 3 socits, le dictaphone ce temps se trouvait 450.000 francs, 475.000
francs et 500.000 francs a veut dire quil y a un problme quelque part. Donc, il y a des bailleurs
qui fouillent. (consultant).
A YYY, les gens trouvent que nous sommes des monstres. Par rapport aux factures, nous avons
eu toujours des appels. Mais nous avons toujours refus de satisfaire ces appels. Les propritaires
de factures sont parvenus connatre le circuit interne suivis par les factures au niveau de YYY.
Souvent ce sont les agents du ministre des finances qui nous appellent. (cadre dune agence
daide).
33 Mais nous navons rencontr que peu de personnes travaillant dans les institutions multilatrales.
ETUDES ET TRAVAUX DU LASDEL N83
53
peuvent tre utiliss, soit parce quils sont massifs et rendus publics par la presse, et quil nest
plus possible de les ignorer, soit parce quils sont utiliss pour faire pression sur lEtat.
Vous savez les questions de dtournement, aucune grosse institution ne souhaite quon en parle,
parce que a produit un effet catastrophique sur leur image et sur limage des personnes qui sont
sur toute la chane. Si cest possible de fermer les yeux, videmment, ils le feront. Mais, bien
souvent aussi, la mise en uvre de sanctions est utilise par les bailleurs tantt des fins de
pressions conomiques, tantt des fins de ractions face une situation devenue intolrable.
Cest une sorte de message fort qui est envoy au gouvernement pour dire par exemple : la
situation de la corruption est insupportable dans votre pays. On a attir votre attention plusieurs
fois, il faut quil y ait quelque chose de fait . Mais a peut tre utilis des fins de pressions
politiques. (consultant, ancien ministre).
Laffaire MEBA est assez exemplaire de ce point de vue. Impliquant des dtournements
massifs, elle a t rvle par la presse avant que les bailleurs de fonds ne ragissent. Le
scandale impliquait des gens au plus haut sommet de lEtat, et a t favoris par le fait que la
commission des marchs tait rattache au cabinet du Premier Ministre.
Cest que les rgles de passation des marchs publics nont pas du tout t respectes. Il y a
galement lintrusion du politique dans la commission centrale des marchs publics. Parce que la
commission centrale des marchs est rattache au cabinet du Premier Ministre. Donc, cest un
service sur lequel le Premier Ministre a une prise. Il donnait des instructions. Et on a pu avoir des
documents sur lattribution des marchs o il y a des annotations du premier ministre, de donner
le march un tel. On contourne la commission - or, malgr tout la commission a fait preuve de
beaucoup de responsabilit et dans beaucoup de cas elle a refus certaines offres- on passe outre la
commission pour passer le march, et cest ce qui sest pass. Pour contourner la commission on
fait du gr gr, en fractionnant les marchs. Par exemple on fractionne un march de 50 millions
pour viter de passer devant la commission des marchs publics. Alors on fait des marchs de
4 995 000 F CFA, lessentiel cest de ne pas atteindre 5 millions puisqu partir de 5 millions il faut
faire un appel doffres. Il y a galement des prte-noms, c'est--dire entreprises, qui
soumissionnent et qui gagnent des marchs. Tout a, cest des moyens dguiss pour dtourner de
largent, puisqu lavance on sait qui est destin ce march. (journaliste).
Les bailleurs de fonds ont suspendu laide pendant quelques annes, et ont rclam des
volutions institutionnelles.
La traabilit est plus facile faire aujourdhui. Le suivi, la reddition de comptes, tout est huil. Il y
a aujourdhui une bonne transparence sur les marchs. On a mis en place tout un mcanisme de
suivi de la distribution des manuels. On a un dispositif de contrle interne, on a fait un effort
norme sur la gestion. Il a fallu ce contexte [affaire MEBA] pour le faire. (cadre suprieur de
ministre).
Pour autant, plusieurs interlocuteurs se demandent comment les bailleurs nont rien vu venir,
malgr leurs outils de suivi.
Nous-mmes, a nous a surpris que les bailleurs de fonds naient rien vu venir. Nous, on a eu des
documents et on a fait un premier article l-dessus. Cest suite a que les bailleurs ont demand
de commanditer un audit. Et cest cet article l - on a eu loccasion de le savoir au niveau de
certaines chancelleries - qui leur a ouvert un peu les yeux. Je ne connais pas trs bien leurs
mcanismes de contrle, mais je crois quil y a un premier contrle au dbut et un autre la fin du
programme. Mais l ils taient obligs, tout de suite dengager des contrles pour voir si le journal
na pas racont des histoires. Laudit quils ont commandit leur a permis de parvenir presque au
mme montant que celui que nous avions annonc : plus de 4 milliards de FCFA. Et cest ce
moment que les partenaires ont pos des conditions, en demandant au gouvernement des
explications. Parce que cest quand mme largent de leurs contribuables. Ils disent ne pas
comprendre comment il peut y avoir un dtournement dune telle ampleur sans que le
gouvernement nait dtect quoi que se soit. Surtout pour un tel secteur, le secteur de lducation
54
de base. On ne peut pas comprendre quon nait pas pu voir venir cela. Mais jusqu la date
daujourdhui, on na pas pu savoir ce qui est lorigine de linertie des partenaires techniques et
financiers. (journaliste).
Si les bailleurs ont ferm les yeux dessus, cest quils sont responsables aussi. (assistant technique
expatri).
Il y a deux niveaux de responsabilit au niveau de lAffaire MEBA. Pour le premier niveau de
responsabilit, le Niger a pay politiquement et institutionnellement et mme financirement.
Financirement, les remboursements ont t faits, beaucoup de commerants qui ont rembours
les surfacturations, il y a des milliards qui sont rentrs. Politiquement le Niger a pay : un chef de
gouvernement est tomb politiquement, il y a des ministres qui sont partis en prison. Je le dis,
politiquement, dmocratiquement, institutionnellement, le Niger a pay. Mais les bailleurs, ceux qui
contre-signent le principe de la coresponsabilit, de la responsabilit mutuelle ? Est-ce que les
bailleurs qui sont chargs dapposer leurs signature, de contresigner les chques, le font sans
regarder le plan de dpenses et autres ? Il y a quand mme des garanties, des prcautions qui ont
d tre prises pour que largent ne soit pas dtourn. Dans un contrat, il y a le plan de dpenses, il
y a une commission de march. Or, le ministre fait ce quil veut, il droule son plan de dpenses,
les bailleurs ne le dnoncent pas alors quils ont la possibilit de le faire. Ils ne lont pas fait, ils ont
regard largent du PDDE dtourn. Donc, ils ont une responsabilit. Moi jai dit quil faut que
cette responsabilit soit situe mme si cest moralement. Cest pourquoi je dis laffaire MEBA est
un scandale nigrien mais cest aussi un scandale des bailleurs. Il faut que les bailleurs sassument
moralement, il faut quon se demande comment cest arriv sans quils le sachent. (responsable
dOSC).
55
IV.
Ces ressources et lespoir dun dveloppement rapide ont induit des investissements et un
endettement massif, et la chute brutale des cours de luranium a entran une crise plus
violente encore que dans les pays voisins.
56
Cest vrai quon avait trop de ressources et lEtat na pas t trs prudent. On a pris tout ce quon
nous donnait sans mettre laccent sur la gestion parcimonieuse de ces ressources l. On pensait que
luranium allait tre comme maintenant l. En 82 et 83, tous les grands projets-programmes ont
commenc, il y a eu des problmes. (directeur de socit publique).
Fin des annes 80, alors que la crise de la dette avait commenc, les rapports entre bailleurs de
fonds et administration taient encore marqus par des ngociations et des rapports de force,
ladministration ayant un point de vue affirm. Lendettement de lEtat la oblig rentrer
dans la ngociation de plans dajustement structurel au dbut des annes 80, avec le cortge de
mesures habituelles : privatisations des entreprises publiques, dgraissage de la fonction
publique, coupe dans les budgets sociaux (ducation, sant, etc.).
En 82-83, on tait oblig de faire un plan de consolidation puisquon navait plus de ressources. Et
partir de ce moment l, les missions [du FMI] ont commenc. Avec la priode de lajustement,
les gens taient beaucoup plus centrs sur le court terme. Il ny avait pas de visions, encore moins
de ressources, on tait derrire le FMI et la Banque qui dirigeaient.
Q. : Et l, cest le FMI qui dfinit les conditions ?
Cest clair. Par exemple, quand vous partez contracter un prt et que vous narrivez pas payer, le
banquier vous impose car il lui faut rentrer dans ses droits. Cest ce qui nous est arriv. On ne
pouvait pas ponger nos dettes, il fallait donc ngocier pour allger ou pour des remises de dette.
Et puis, nos ressources taient des produits de base comme luranium [dont le prix avait chut].
On avait beaucoup plus de charges, laide bilatrale comme multilatrale a diminu. On avait
beaucoup de problmes quil fallait rgler afin de rgler ou dquilibrer nos charges et nos
ressources. Et il faut aussi avoir un accord avec la banque sans quoi les bilatraux ou les
multilatraux ne vous apportent pas laide publique au dveloppement. Et cest l que tous les
problmes ont commenc. La dgradation de laspect social. (ancien cadre du Ministre du Plan).
Pour lEtat, laccs aux ressources financires dpend daccords avec les institutions de Bretton
Wood, et donc de la soumission des conditionnalits macro-conomiques.
Les privatisations visaient amliorer les performances de gestion, et protger les entreprises
des pressions politiques. En fait, le rsultat a t plus que mitig. Dune part, les dficits des
socits publiques taient autant lis aux prlvements de fonds de la part dun Etat aux abois
que de problmes intrinsques de rentabilit. Dautre part, les privatisations imposes, au
Niger comme ailleurs34, sont une opportunit de bradage de socits au profit dacteurs
internationaux et dentrepreneurs ou hommes politiques nationaux, un transfert de capital de
lEtat vers le priv, sans que les critres defficacit soient toujours prioritaires. Plusieurs cas
nous ont t cits, le plus rcent tant la Sonitel dont le cas a rcemment dfray la chronique.
Ces socits faisaient de trs gros bnfices au moment o il y avait le boom de luranium. Ils ont
dpos des comptes au niveau de la BDRN, de la Caisse dEpargne. Un moment donn, lEtat
tant dans les problmes, a commenc prendre ces pargnes. (ancien cadre du Ministre du
Plan).
Pratiquement toutes les entreprises publiques ont t privatises et au jour daujourdhui, il en reste
peine trois ou quatre. On pensait quen privatisant, a pouvait permettre, premirement
damliorer loffre, deuximement de crer des emplois, et troisimement de permettre lEtat
dengranger des ressources par le biais des impts, des redevances et autres. Mais on sest rendu
compte que certaines entreprises ont carrment mis la clef sous le paillasson pour navoir pas t
la hauteur. Et l lEtat ntait plus en mesure de mobiliser suffisamment de ressources linterne.
34 Cf. lanalyse de J.Stiglitz (2002) sur la faon dont la transition lconomie de march a t gre dans lex
URSS.
ETUDES ET TRAVAUX DU LASDEL N83
57
Cest vrai que certaines entreprises ont t carrment brades, cest le cas de la socit nigrienne
des tlcommunications (Sonitel), qui non seulement a t brade mais on a recrut des gens qui
nont aucune expertise. Consquence, la socit nest plus mesure de payer les salaires, de
recruter, ou mme doffrir des services. Tout a, parce quil y a une sorte de faiblesse de lEtat
quelque part. (journaliste).
On tait oblig de le faire limage dun malade qui a le pied gangrn. Pas de choix donc. Si on ne
fait pas a, on naura pas de ressources pour payer nos fonctionnaires et si on ne les paie pas, cest
la rue. (ancien cadre du Ministre du Plan).
Enfin, malgr leurs problmes de gestion, certaines socits publiques jouaient des rles
essentiels, qui nont pas t remplacs par le secteur priv.
Ctait quand mme des entits qui pouvaient nous permettre dviter beaucoup de choses. On la
vu quand elles ntaient plus l. Aujourdhui, on sent labsence dun instrument comme par
exemple la caisse pour les crdits agricoles, lUNCC pour les crdits quon accorde aux paysans, la
BDRN dans lconomie nigrienne. (ancien cadre du Ministre du Plan).
Les coupes dans les budgets de lEtat se traduisent par de nombreux dparts de fonctionnaires
expriments, et laccent mis sur la contractualisation, avec des effets massifs, tant sur la
qualit et lefficacit de la fonction publique, que sur les secteurs sociaux. Les impacts sur
lducation ont t catastrophiques, et sont mis en avant par de trs nombreux interlocuteurs,
quelque soit leur secteur dactivits.
Le PAS, chez nous, a a t la contractualisation. La masse salariale reprsentait 87 % du budget
du secteur. Il y avait floraison dtablissements privs ce moment l, une baisse de lducation en
milieu rural. La masse salariale a t perue comme la variable dajustement. On a recrut des
volontaires transforms en contractuels. La capacit de production denseignants par les Ecoles
Normales dInstituteurs a t juge trop faible, donc on a baiss le niveau de formation. Il y a eu
des recrutements massifs denseignants sans aucune formation : plus de 8000. Cela a induit une
forte dgradation de la qualit des enseignements, et par suite, du niveau des enfants. On a fait
trois tests quelques annes dintervalle, on a observ une dgringolade dramatique du niveau.
(cadre suprieur du MEN).
Lducation est dans limpasse. LEtat na pas su limiter temps le nombre de contractuels (80%)
par rapport au nombre denseignants titulaires. LEtat na pas su limiter les conditionnalits des
bailleurs temps. Il a failli sa mission dans le secteur ducatif. (directeur de service technique).
58
On peut donc conclure, avec Polet que cette dgradation dramatique des capacits de planification
et de leadership au sein de l'administration nigrienne - elles sont incomparables avec ce qu'elles taient
dans les annes 1970 - est pour une bonne part le rsultat des restructurations imposes par les bailleurs de
fonds eux-mmes, une poque o le "moins d'Etat" avait la cote. Ce sont eux qui ont exig la disparition
de l'ancien Ministre des Finances et du Plan et impos la priorit du respect de conditionnalits macroconomiques dfinies Washington (Polet : 2009 : 28-39)
Les PAS ont ainsi impos lEtat un chapelet de mesures draconiennes : rduction du train de
vie de lEtat, gel des incidences financires des avancements indiciaires, rduction du volume
de bourses aux lves et tudiants, rduction du personnel de la fonction publique, suppression
de lorientation automatique aprs le Bac, gel des recrutements la fonction publique, etc. Ces
mesures se sont traduites par une incapacit croissante de lEtat dlivrer des services publics,
y compris dans les secteurs sociaux de base, tels que la sant et lducation. LEtat sest trouv
incapable dassumer son rle et ses prrogatives de souverainet envers ses citoyens. Tous les
secteurs taient casss . Ladministration elle-mme tait totalement dmotive parce que
les fonctionnaires ne recevaient plus les salaires terme chu . Les grves taient rptitives
dans tous les secteurs. Aucun ntait pargn. Les annes blanches se succdaient.
Si vous voyez, de 1983 aujourdhui, lEtat ne manifeste pas une capacit, lEtat est fragilis. Vous
le remarquez dans ladministration, a ne fonctionne pas, les autorits elles-mmes narrivent pas
mobiliser les ressources humaines quil y a dans ces ministres parce que progressivement, le
dsengagement de lEtat sest fait au dtriment de sa capacit intervenir. Aujourdhui, vous avez
des chefs de services qui sont contractuels dans les ministres. On a mme limit les recrutements.
Le nombre de fonctionnaires tourne autour de 26.000, alors quil y a plus de 40.000 contractuels.
Vous ne pouvez pas dans ces conditions, prtendre avoir un instrument qui va travailler
convenablement et surtout, neutre, qui va travailler indpendamment de celui qui dirige. Ce nest
pas possible. Aujourdhui, en fonction de qui dirige vous avez jusquau planton qui change. Donc,
vous navez pas de capacit vritablement. (responsable dOSC).
Lajustement tait certes dur mais ncessaire reconnait cet ancien cadre du Ministre du Plan.
Les ngociations avec le FMI ont montr quel point nous, en tant que jeune pays, nous avions
intrt bien nous occuper de laspect macroconomique parce quavant, pour certains, cest barbare,
laspect macroconomique, le taux de croissance, etc. . La question nest donc pas tant lutilit dun
redressement des comptes publics et dun quilibre macro-conomique, mais, dune part, la
faon dont lajustement a t men, avec une vision normative, en partie idologique,
renforce aprs la chute du mur de Berlin par une volont den finir avec tout ce qui pouvait
rappeler un projet politique socialiste, et dautre part, la dresponsabilisation croissante de
lEtat quinduisait cette prise de contrle des politiques par les institutions internationales.
Il y a un changement de mentalit au niveau des gens entre les situations o cest toi-mme qui
dtient des ressources et celles o cest quelquun qui les dtient ta place. (ancien cadre du
Ministre du Plan).
59
ressources, un discours qui tend la main, o toutes les lites se structurent sur comment accder
laide et dans un contexte o, ds la fin des annes 80, laide se politise (chercheur).
Cette soumission aux conditionnalits des Institutions de Bretton Woord est, pour plusieurs
observateurs, le dbut de la dresponsabilisation de lEtat, renforc par le fait que lensemble
des cooprations bilatrales salignent progressivement sur ces positions et que les ressources
alternatives sont rares ou limites en volume.
Dans des pays comme le Niger, il fut un moment o mme la nomenclature budgtaire, cest
partir de New York que a se fait. Le ministre des Finances va lAssemble Nationale pour le
vote de la loi de finances, il est oblig dappeler New York pour dire bon voil les observations
de lAssemble Nationale. Quest-ce que vous en dites ? . Si on dit que cest bon, cest bon. Le
parlement vote une loi de finance partir de New York ! (responsable dOSC).
Quand les PAS, les programmes dajustement structurel arrivent, en fait, ils font que lEtat se retire
dans beaucoup de secteurs. Mais en mme temps ils introduisent des conditionnalits et je pense
que cest la dresponsabilisation. Le fait que pour accder des ressources de laide, il faille avoir
des performances telles que les dfinissent les bailleurs de fonds, moi, je pense que cest a qui,
terme, a cr cette dresponsabilisation totale. Je me souviens toujours de Hama Amadou au point
fort de la coalition qualit quit contre la vie chre au Niger, quand il disait que lui, il ne peut
rien faire, parce que cest la Banque mondiale. Il la dit quand le DG du FMI tait Niamey, il a
dit : voil, vous me demandez de faire a et voil ce que a me donne sur le plan social . Parce
que, effectivement, ctait en application des mesures dajustement structurel quils ont augment
le prix dun certain nombre de denres de premire ncessit, ce qui a provoqu tout ce toll.
Donc, je pense que le PAS a contribu dresponsabiliser lEtat, dplacer la responsabilit des
Etats vers les institutions financires internationales. Et je pense que a sest gnralis, y compris
la technocratie europenne. Il y avait cette ide que si vous navez pas de programme avec la
Banque, vous ne pouvez pas accdez des points intressants tels que les aides budgtaires qui
sont au fond pour les Etats les trucs les plus intressants. Vous ne pouvez pas accder aux crdits
dajustement. (chercheur).
60
programme simple, on devait simplement renoncer aux effets financiers de nos avancements.
C'est--dire si tu changes dindice, tu changes sur ton bulletin de salaire, mais tu maintiens le mme
salaire. On gle de fait le salaire.
Personnellement jtais un acteur de la confrence nationale souveraine. Jtais tudiant et jtais
dans la dlgation des tudiants, et cest vrai que nous, on tait favorable la rduction du train de
vie de lEtat. Il y a beaucoup dargent qui est dpens pour faire fonctionner les institutions de
lEtat. Il y avait beaucoup de portefeuilles ministriels, alors quil suffisait de mettre des gens
comptents, et pas seulement sur la base de leur appartenance politique pour que les choses aillent
comme sur des roulettes. (journaliste).
Fonde sur un rejet du PAS, la confrence nationale a donn aux nouveaux dirigeants du pays
un mandat fond sur la mobilisation des ressources propres, et le rejet de lajustement. Mais
les mmes syndicats ont rejet les mesures daustrit indispensables pour retrouver un
quilibre budgtaire, et laide de certains pays (Tawan) na pas suffi.
Moi je pense que la confrence nationale a eu le mrite douvrir les portes de la dmocratie. Mais la
confrence nationale nincarnait pas une vision et, mme si elle lincarnait, elle na pas pu la
partager avec le plus grand nombre. La preuve cest que, quand elle a rejet lajustement structurel,
les syndicats qui taient majoritaires la confrence nationale nont pas hsit dclencher plus
tard un moment de grve illimite. Il y a eu des mouvements de grves pour rclamer le paiement
des salaires. En fait, les gens avaient oubli quils taient les acteurs de la confrence nationale. Il
ny a avait pas cette vision dEtat, il ny avait pas cet esprit de sacrifice donc de solidarit interne. Si
tous les salaris se sont sentis en situation dimpossibilit de faire face aux responsabilits qui
taient les leurs parce quils ne percevaient pas des salaires, cest parce quils staient inscrit dans
des modles de vie. Il fallait avoir une voiture, avoir ceci, avoir cela. Vous voyez, cest a, cest rien
dautre que cela, ils ont oubli quils taient les acteurs de la confrence nationale quils avaient
poss des exigences etc. Sils avaient tenu, je suis sr quils allaient pouvoir tenir des modles
politique, des modles conomiques qui nous auraient permis de nous affranchir compltement
des institutions financires internationales. Non pas de vivre en autarcie, mais au moins de crer
une certaine identit, un certain modle assez original qui puisse permettre nos pays de se
dvelopper. (consultant, ancien ministre).
35 Cette prime annonce ds le discours de la Baule (1990) numre un certain nombre de promesses daide aux
dirigeants africains qui accepteraient dengager leur pays dans un processus dmocratique ouvert au pluralisme
politique et lexpression des liberts fondamentales dans les mdias et les socits civiles. Le respect des droits de
lhomme et la question du genre sont des lments importants dans ces conditionnalits.
ETUDES ET TRAVAUX DU LASDEL N83
61
Labsence de prime la dmocratie, malgr les discours des bailleurs, a pour plusieurs
interlocuteurs contribu dcourager les responsables politiques nigriens et les convaincre
quil ny avait pas dalternative, aggravant la perte de recherche de politiques autonomes.
Je me rendais compte avec les politiques dajustements structurels que tous les discours quon
pouvait avoir taient des discours dimpuissance de nos hommes politiques. Quand jtais lENA,
jai lu tous les statuts des partis politiques parce que je voulais aussi mengager. Je vous assure que
je nai vu aucun parti qui ne voulait pas dvelopper le programme dajustement structurel. Ctait
comme si, en fait, si le parti ne le faisait pas, les bailleurs de fonds nallaient pas le soutenir. Nos
Etats taient pris la gorge et navaient pas dautres choix que de faire ce que voulait la Banque
Mondiale. Mais nempche, on aurait pu avoir de notre part quelques alternatives, quelques issues
pour au moins prserver lessentiel et on ne la pas fait. Cest--dire quon a tout brad. Par
exemple on aurait pu jouer avec tout sauf la sant, sauf lducation. (responsable dOng nationale).
62
succds, avec une dizaine de Premiers Ministres et des gouvernements qui ne se comptent plus. Cette
instabilit, au plus haut niveau, a amplifi la politisation de lAdministration, acclr la mobilit des
cadres et la dgradation de la gestion publique. De fait, elle a entran la dgradation des finances
publiques. Les salaires ont t gels puis rduits. Des arrirs se sont accumuls. Les cadres ont ainsi t
dmotivs. Les plus dynamiques sont partis pour les entreprises prives, les projets et les programmes de
dveloppement, ou carrment lextrieur du pays (Forum du Tiers Monde et ISEP, 2009 : 75)
63
rpercute jusquau niveau des villages parce que dans la vie des projets, on dit attention,
ladministration l, cest des mauvaises gouvernants, cest des voleurs, cest des tricheurs, cest des
dtourneurs, ne leur faites pas confiance. Donc, l on fait plutt confiance une autre race de gens
qui, eux nont absolument rien de local. (directeur dinstitution publique).
Vous connaissez les efforts fournis par la Banque mondiale et le FMI pour casser notre
administration, depuis les annes 80. Les institutions telles que le FMI et la Banque mondiale ont
tout fait pour ramener notre administration juste des simples signataires. Ils lont totalement
vide. (cadre de projet).
Contournement de lEtat dans la dfinition et la supervision des projets, baisse des ressources
publiques par transfert de laide directement vers les projets, recrutement des meilleurs cadres
(cf. section prcdente), aggravation des disparits de conditions entre personnel des projets et
personnel de ladministration, tout cela se conjugue pour affaiblir sens de lEtat et capacits,
induisant une passivit croissante et des stratgies de rcupration.
Cest vrai quil y a des cooprations qui font du bon travail, mais du coup, lEtat nest plus l.
Aujourdhui, en pratique, dans un projet, le seul niveau de supervision, cest le bailleur. Les services
techniques ne viennent pas. Si cest une commune, le maire ne suit pas. Il faudrait renforcer la
matrise douvrage, mme en termes dapprentissages. (consultante).
Les effets pervers de politiques salariales disproportionnes sont longuement mis en vidence,
dans ce quils induisent en termes de dsquilibre de relation entre quipes projets et
administration, et dincapacit de lEtat jouer son rle de contrle36.
Lors de la discussion sur un projet, la Banque est venue me dire par rapport la grille salariale que
les cadres qui devaient tre mis en place dans le projet devraient avoir un salaire de 1 million cinq
cent mille franc environs. Ctait dj 10 fois mon salaire moi en tant que directeur des tudes et
de la planification. Donc le directeur de ce projet, qui na de comptence que sur les acteurs du
projet, toucherait 10 fois mon salaire, moi qui avais pratiquement toute la question du
dveloppement agricole et rural comme responsabilit ! Donc, quest ce qui se passe ? Si les cadres
ont la possibilit daller l-bas, ils vont partir, vous comprenez. Et puis en faisant cela, la Banque
mousse ma capacit grer ce directeur l. Moi je suis cens tre son patron, cest moi quil doit
rendre compte, parce quen tant que DEP, je suis cens tre le directeur de lensemble des projets
que je dois superviser sur le plan technique et financier. Mais puisquon a fait ceci, on na pas cr
les conditions pour que moi je puisse superviser ce directeur de projet l. (directeur dinstitution
publique).
Aucun fonctionnaire nigrien ne peut aller en mission sans lappui dun projet. Notre systme
budgtaire ne nous le permet pas. Mme si vous avez du carburant, vous navez pas de quoi payer
votre htel. Quelle que soit limportance de la mission, il vous faut un projet ct. Si vous devez
faire une mission qui va occasionner ses dpenses, mieux vaut vous abstenir parce que le systme
de gestion de largent du Niger ne le permet pas. Et mme sil y a les moyens, il faut attendre un ou
deux mois. (ancien DEP).
On a mis en place au niveau de ce projet une dizaine de cadres bien pays qui nont de champ de
comptence que ce petit projet l. Des gens qui auraient pu rester dans leur administration
dorigine, donner leur gnie crateur et promouvoir le dveloppement. Non, on ne le fait pas. On
prend les crmes, les cadres les plus comptents, on les met dans une petite quipe, on leur donne
des salaires normes pour un travail minime, et du coup ceux qui sont rests dans ladministration
et qui doivent faire lessentiel du travail du pays, ils sont mal pays, ils sont mal motivs et ils sont
mal inspirs. Alors je crois que dans ces conditions, on est en train de faire un dveloppement
dsarticul, vous voyez ce que je veux dire, entre ceux qui soccupe de lensemble du territoire
36 Sans oublier lincitation la recherche de rente et de per diem pour ceux qui ne sont pas salaris de projets, cf.
section 2.
64
national et ceux auxquels on confie une portion du territoire, en tant que projet avec des moyens
normes. a cre donc un grand dcalage, on fait donc un dveloppement plusieurs vitesses.
Une vitesse artificielle qui est celle de ceux qui sont dans les projets et une vitesse relle qui tait
celle de nous autres qui sommes dans ladministration. Cest celle l que nous avons, mais nous
marchons pas de tortue alors que, eux marchent pas de gant. Du coup, vous voyez bien quil
ny a pas dincitation. Ces gens et ceux de ladministration, ils se regardent presque en chiens de
faence. Donc il ny a pas de communicabilit positive, lenvironnement nest pas fait de faon
permettre une bonne circulation de comptences par rapport ladministration et il ne permet pas
aussi ladministration daller vers ces gens de projet pour pouvoir essayer de russir leur mission
rgalienne de contrle. Tout se passe comme si les bailleurs de fonds le font exprs pour couper
ladministration des projets et considrer les projets comme tant des petits chevaux, comme a,
en dehors du contrle de lEtat. (directeur dinstitution publique).
Jtais oblig dans certaines circonstances de massocier des missions. Les cadres qui taient avec
moi quand je devrais les faire partir en mission, ils navaient pas la force daller en mission, vous
comprenez. Vous avez un cadre qui touche 80 000 FCFA par mois, qui doit aller contrler des
cadres de projet dont le minimum de salaire est de 1 million de franc CFA. (ancien DEP)
Cette politique de projets autonomes accrot la dresponsabilisation de lEtat. Pays par les
bailleurs de fonds, les consultants sont avant tout redevables devant eux. Les projets sont
dfinis avec une participation formelle des agents de lEtat, mais sans position dcisionnaire.
La validation est avant tout formelle.
On vous dira que le ministre est en position de chauffeur, mais en fait, ce sont les projets qui
dcident. On vous dira les cadres du ministre ont t associs . Mais associs , a ne veut pas
dire en position de dcision. (cadre suprieur de ministre).
Il y a des cas o les consultants viennent dj avec des ides prconues, et ne scartent jamais des
proccupations des bailleurs de fonds, parce quils sont contractuels du bailleur de fonds. Ils ne
sont pas contractuels du Niger. Dans beaucoup de cas, les contractuels que nous avons sont des
contractuels du bailleur qui signe un contrat avec eux pour aider le Niger. Donc dans ces
conditions, le consultant a beaucoup plus dgards pour le bailleur que pour le pays quil va
appuyer. (directeur dinstitution technique).
Les consquences en chane se font sentir tous les niveaux, y compris au niveau local, dans
la perception quont les populations de lEtat.
Cela a eu de fortes consquences sur lEtat. Avant, il y avait les COTEAR (comits techniques
darrondissement) et les COTEDEP (Comit techniques dpartementaux) qui runissaient les
services techniques, sous la coordination du prfet ou du sous-prfet. Aujourdhui, ces structures
locales de planification ont disparu ou sont devenues des coquilles vides. Un sous-prfet ma dit
je nai pas le temps de participer ces runions ! Un autre il faut que le projet sapproprie le
COTEAR . Cest le contraire ! Or les projets ont besoin de lEtat pour bien fonctionner. Dans le
projet Tahoua, cest nous qui demandions des runions du COTEAR. Elles se passaient chez
nous. Le sous-prfet venait chez nous pour les runions, ctait dramatique. (cadre dune agence
bilatrale).
Le problme est que les populations ne sentent plus lEtat. Les gens disent on aime ceux qui
nous aident parce que lEtat ne nous aide plus. Ils nont plus dargent, ils ont tout bouff . Les
bailleurs ont fragilis lEtat, y compris dans les perceptions locales. (consultante).
Lappui la dcentralisation lui-mme nest pas protg de ces tendances : alors mme que sa
finalit de cet appui est une finalit de construction institutionnelle (des communes fortes,
comptentes, redevables devant leur population), de nombreux projets dappui poursuivent ces
stratgies de circuit court et de dresponsabilisation des lus, dotant les communes
dquipements financs et mis en uvre sous le contrle des UGP, sans leur permettre de
65
Le cercle vicieux est le suivant : la faiblesse des institutions nigriennes est l'origine de l'engagement des
donneurs dans ces dernires. Leur rle croissant dans le fonctionnement de ces institutions et les prises de
dcisions politiques tend dresponsabiliser le gouvernement et les fonctionnaires. La mise disposition
d'une assistance technique pressante, de ressources financires et de solutions incite les acteurs nationaux
se reposer sur la coopration pour rsoudre les problmes de gestion publique et se consacrer la qute de
ressources privatisables. Les comptences administratives et techniques ncessaires la "mise en uvre"
des politiques de dveloppement en viennent compter moins que l'art de "mettre en scne" le
dveloppement pour rassurer ou convaincre les bailleurs. Cette conduite assistancialiste et opportuniste,
qui se vrifie de la base au sommet de l'administration, finit par amoindrir les capacits, dj faibles
l'origine, prendre des initiatives. Cette passivit incite la coopration s'impliquer davantage, etc.
(Polet, 2009 : 37-38).
Si cette analyse est juste, alors, la situation actuelle est plus le rsultat des annes 80-90, et du
cercle vicieux qui sest renforc cette priode, que la consquence ncessaire de laide ellemme37. Sans que cela soit unilatral, et sans quelle en porte lentire responsabilit
videmment, laide a nanmoins jou un rle important dans ces volutions, partir du
moment o elle a fortement influ sur les pratiques de lEtat, sur laffectation des moyens et
sur les dispositifs institutionnels de dfinition et de mise en uvre de laide. Les pratiques des
annes 80 et 90 ont abouti une participation accrue des bailleurs de fonds et un enchevtrement
croissant des institutions des bailleurs de fonds et des systmes administratifs des pays receveurs et que
les efforts en cours pour amliorer lefficacit de laide ont souvent accru limplication des bailleurs de
fonds dans les processus de dfinition de politiques (Whitfield et Fraser, 2009 a : 19), rduisant
encore la souverainet des Etats et construisant une gouvernance multiple o personne ne
peut tre tenu pour responsable et nest donc redevable. Ceci a induit un changement dans la
stratgie des gouvernements receveurs, allant de la rsistance passive des efforts pour rentrer
partiellement dans le modle des bailleurs et maximiser ainsi les flux d'aide, donner confiance
aux bailleurs de fonds en esprant que cela soulage la charge administrative (idem : 21).
Pour certains analystes, une telle stratgie part de la reconnaissance de la subordination chronique
de lEtat receveur et, de ce fait, mine la force de ngociation propre du pays, perptuant sa faiblesse
(idem). Elle ne peut pas tre interprte comme une tentative de scuriser la souverainet, mais plutt
comme un simple instinct de survie de la classe au pouvoir (Fraser, 2009 : 70).
37 Cf. la priodisation en annexe. Diverses tudes internationales confirment cette priodisation, et que les pays qui
sen sortent le mieux sont ceux qui ont russi chapper lajustement.
ETUDES ET TRAVAUX DU LASDEL N83
67
V.
Dans ce contexte, comment laide est-elle mise en uvre ? En quoi les procdures et les
dispositifs oprationnels influent-ils sur la pertinence et la qualit des actions ? On sattachera
ici aux modalits classiques de mise en uvre, sans revenir sur les points soulevs section
1, et en rservant pour la section 8 la discussion des volutions induites par la Dclaration de
Paris.
La part croissante prise par les bailleurs dans la dfinition et la mise en uvre de laide se
traduit dans des modalits pratiques, en particulier les procdures, celles des bailleurs tendant
supplanter les procdures nationales, contribuant au contournement de lEtat, lobligeant
jongler entre de multiples rfrentiels, ou aggravant les diffrences de statut et de conditions en
fonction de la position dans le systme.
Quand on passe dune coopration lautre, il faut rapprendre les rgles internes. Les procdures
sont diffrentes. Ainsi, lUE fonctionne par devis-programme, et la coopration belge par une
approche projet, qui avance vers plus dalignement. (assistant technique expatri).
Les choses sont aussi diffrentes dans les dtails : ainsi sur la question des per diem. Tel pays saligne
sur les tarifs du ministre. Mais les accords signs entre tel autre bailleur et lEtat prvoient quils
sont suprieurs aux rgles internes du pays, y compris une directive du ministre. Ainsi, quelquun
du ministre qui part en mission sur des fonds de ce bailleur recevra les per diem du bailleur, selon
les barmes du devis-programme, et ceux-ci sont suprieurs de 5 ou 6000 FCFA/j ceux du
ministre. (assistant technique expatri).
Pour une haute responsable dun ministre, les procdures et les modalits de mise en uvre
ne sont pas souvent bien matrises par ladministration. Chez certains partenaires, les
procdures sont simples, les mcanismes sont aiss . Par contre, chez dautres, leur aide nest pas une
aide .
Les procdures renvoient pour une bonne partie des besoins de rigueur dorganisation et de
gestion. Cest pour les bailleurs de fonds une condition de transparence et de bonne gestion
(mme si on a vu que cela ne protge que partiellement) : Au nom de quoi devrions-nous
considrer que les Africains ne peuvent pas faire face aux mmes exigences de la transparence des fonds
publics que les pays industrialiss ? Ce serait dmagogique (un bailleur de fonds). Il nest donc pas
68
question de nier limportance et la lgitimit dune transparence dans lutilisation des fonds de
la coopration.
Mais les procdures renvoient aussi une culture organisationnelle et bureaucratique, qui peut
sembler aller de soi quand on baigne dedans, mais qui est souvent complexe apprhender
lorsque cela nest pas le cas, et qui est dautant plus difficile intgrer que des quipes rduites
doivent travailler avec de nombreux bailleurs diffrents, qui ont chacun leurs rgles, leurs
exigences, leur culture propre. La question se pose aussi pour les petites organisations, pour
qui les contraintes de forme sont difficilement comprhensibles.
Au-del de ce qui assure la transparence budgtaire ou est cense lassurer, la prsentation des
projets et les comptes-rendus dactivits se font dans des formats spcifiques chaque bailleur,
formats qui renvoient parfois plus aux contraintes bureaucratique de supervision des bailleurs
qu une logique de restitution dactivits complexes. La standardisation des procdures de
conception et de suivi de projets autour du cadre logique est symptomatique de cette volution
vers une technicisation de la gestion du dveloppement (Giovalucchi et Olivier de Sardan,
2009). qui pose dautant plus question que les objectifs deviennent de plus en plus sociaux ou
politiques (les relations de genre, la citoyennet, les relations entre lus et citoyens locaux) et
plus seulement techniques (faire un puits). Et que cette formalisation du projet est en
contradiction avec lvolution des modes de conception et de mise en uvre de projets dans
les pays du Nord, o les dimensions dapprentissage collectif sont de plus en plus mises en
avant, tant dans les projets industriels (Midler, 2004) quurbains (Pinson, 2009).
Pour certains, ces procdures ne posent pas de problme, cest avant tout une question de
matrise et de savoir-faire.
Jai vu diffrents projets, honntement, je peux vous dire que les critiques sur la lourdeur des
procdures du FED, ce nest pas vrai. Ds lors quon ne sapproprie pas les procdures, cest vrai
que a peut sembler compliqu. Mais il en faut bien. Normalement, il en faut un minimum, on ne
peut pas dmarrer sans un document finalis qui dfinit les procdures internes de management et
de gestion. Il serait mme bon quil y en ait un au pralable. Si on attend 3 mois aprs le dmarrage
du projet pour dfinir les procdures de gestion, on aura dj commis des dgts. (cadre dune
cellule de coordination de laide).
Mais leur lourdeur renvoie la politique des bailleurs et au degr de centralisation de leur
organisation.
Il y a en fait beaucoup de flexibilit par rapport dautres projets ou bailleurs. Dabord cest des
subventions, il y a des chances de dcaissement. Sil y a des problmes, on peut toujours
discuter. Dans dautres projets, si le Niger nhonore pas ses engagements, si le dcaissement ne se
fait pas, le projet est stopp. Au Fida, par exemple. Le FED, cest flexible. Vous avez la possibilit
de demander des avenants. Avec lIDA, une demande de non objection doit aller jusqu
Washington. Au FIDA, a doit aller lUNOPS, Abidjan, qui assure la gestion des projets FIDA.
Ici, si le devis budget est fait, pas besoin de non-objection. Il faut juste faire ce qui est prvu. Sil
faut, on fait un avenant. (cadre dune cellule de coordination de laide).
La lourdeur des procdures, leur complexit, sont soulignes par beaucoup. Censes garantir
un bon usage des ressources, elles freinent les actions, elles contribuent au faible taux de
dcaissement.
Ce nest pas que laide est trop importante, cest que les procdures sont telles que le rcipiendaire
ne peut pas dpenser plus de 20 %. Cest a lhypocrisie. XXX sait que, de la manire dont elle
droule son aide, quaucun pays receveur ne peut lavoir dpense au terme des 5 ans. Cest
comme si on vous donne largent, vous tes un nain, on place largent sur une armoire de deux
mtres. Vous voyez largent et vous dites donnez-moi une chelle , on vous dit non, monsieur,
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on ne vous donne pas dchelle, mais vous avez cinq ans pour le prendre. Vous vous servez
dune petite brique, peine vous touchez largent que les cinq ans sont puiss et on relocalise
largent. Cest a, XXX, lhistoire du nain et de larmoire. (responsable de rseau dOSC).
Ces dernires annes, la politique du faire-faire a introduit au cur mme des projets la
mcanique des appels doffres, des slections, de la redevabilit, aggravant la bureaucratisation
de la mise en uvre de laide (et dplaant les opportunits dinstrumentalisation). La faon
dorganiser la mise en uvre dpend alors parfois de logiques institutionnelles et de facilits de
gestion, plus que dune cohrence en termes de dveloppement.
Trop souvent, les choix institutionnels rpondent plus des contraintes propres au bailleur et aux
ngociations avec lEtat qu une vraie cohrence oprationnelle. (consultante internationale)
Dans le projet XXX, ils savent depuis la conception du projet quon ne peut pas avoir dans la
rgion un oprateur local qui peut faire toutes ces infrastructures prvues. Donc, ils ont dit il faut
faire des petits lots . Mais le bailleur a impos que a soit des gros lots. Ils ont aujourdhui des
problmes pour trouver des oprateurs comme a. Alors que, localement, tout le monde savait
quil aurait t oprationnel de faire des lots de moins de 10 puits, des choses comme a. Mais,
pour des logiques de mise en uvre, de contractualisation ils ont prfr faire des gros lots de
puits. Il y a plein dexemples comme a, a ne sert pas les intrts de la population. (assistant
technique expatri)
La contradiction est encore plus forte lorsque ces contraintes sont reportes sur de petites
organisations, qui on demande des conditions difficiles remplir du fait de leur nature et de
leur exprience.
Tout dernirement, [une Ong internationale] a t slectionne par le Comit de coordination
national du Fonds mondial, pour la mise en uvre des activits. On ne lui a pas demand une
caution bancaire. Maintenant, ils veulent que les ONG nationales distribuent des moustiquaires au
niveau communautaire et eux, ils demandent aux ONG de prsenter des cautions bancaires ! Cela
les dispense de voir si lONG remplit toutes les conditions pour pouvoir faire ce travail ou si
lONG na pas de comptence. Au lieu de faire a, on demande une ONG damener une caution
pour distribuer, alors que lEtat nigrien na pas demand une caution ! Ils vous font monter un
dossier comme si cest pour passer une agrgation, moi je trouve que cest une perte de temps,
lheure o les gens sont en train de mourir des les villages faute de moustiquaires. (responsable
dun rseau dOng).
70
Au-del de ce qui a dj t dit (logiques des bailleurs, contournement de lEtat), les problmes
soulevs touchent aux contraintes propres la logique projet : les dures dinstruction, les
contradictions entre dure et moyens, et les difficults se mettre en logique dapprentissage
(les deux tant bien sr lis).
Des femmes me disaient Vous, avec vos projets, quand on a une priorit, a vient aprs 3 ans, 4
ans. On a oubli, ou bien ce nest plus notre priorit : on sest dbrouilles autrement depuis !
(consultante).
Cest lavantage de la coopration dcentralise, elle est moins coince par des objectifs de
dcaissement. Dans dautres projets, on sait que a ne va pas, mais comme il faut avoir fait X
ralisations, dpens Y millions, on continue. (consultante internationale).
Quand on arrive pour faire du dveloppement, il y a des partenaires locaux, il y a toujours des gens
prts simpliquer, faire beaucoup de choses. Quand a sarrte et que a reprend 2 ans aprs, les
gens sont partis. Il faut repartir de zro. Cest mieux de sinscrire dans la dure, sur 15 ans, 18 ans,
20 ans, en travaillant samliorer. Il ne sagit pas de faire la mme chose pendant 20 ans : il y a des
phases, des valuations. La dernire phase, a ne ressemble pas la premire. L, on peut sortir des
bonnes pratiques parce quon a test dans plusieurs zones, on a appris. On nest pas seulement l
pour excuter un projet prdfini, on est l pour apprendre. Sinon, on a dpens largent, cest
tout. Trois ans, puis deux ans de suspension, puis trois ans, a na pas de sens. Quand on sinscrit
dans la dure, on peut accompagner ces populations. Au dbut, on leur apprend, ensuite, elles
peuvent chercher des fonds elles-mmes, ou travailler sans fonds. Dans ce type de projet, on arrive
71
la fin avec des gens qui disent, quand un autre projet vient les voir : nous, on ne travaille pas
comme a. Si cest comme a, a ne nous intresse pas . (consultante).
Franchement, la course la montre pour atteindre les rsultats constitue une entrave la qualit de
ces rsultats et cest l le danger parce que, de ce quon fait, cest la qualit qui reste. (consultant).
Toutes les oprations de dveloppement de YYYY stalent sur 10 15 ans. Cest laspect le plus
intressant pour moi, pas parce que je fais partie du personnel du projet, mais parce que nous
sommes dans une situation o les appuis trop ponctuels ne portent pas de fruits sur cinq ans.
(cadre dun projet).
On a vu des btiments que dautres avaient construit. La rception a t faite avant la fin des
travaux [parce que le projet se clturait]. Maintenant, a a t mal fait, mais pour tous les travaux
quil y a faire, lentreprise nest plus l. Je crois que, nous les PTF, on a une responsabilit parce
quon veut que a russisse trop vite. (assistant technique expatri)
Le problme nest pas tant le fait de se donner des exigences de rsultats, que la cohrence
entre rsultats attendus et calendrier, sachant que les objectifs dfinis lors des identifications
sont souvent trop ambitieux voire carrment irralistes (pour convaincre, pour justifier que
cest un bon investissement, par irresponsabilit des consultants qui ne sont pas ceux qui
mettent en uvre ensuite, etc.), et sont dfinis sur des rsultats dactivits plus que sur des
impacts (X personnes formes, et pas X personnes utilisant ces nouveaux savoir-faire ; X
coles construites, et pas XXX lves scolariss dans des conditions correctes) et que les
mcanismes de pilotage permettant de rviser ne sont pas fonctionnels.
Ds lors, les quipes sont dans lobligation de donner limpression davoir atteint les rsultats
souhaits. Il faut avancer, parfois marche force mme si on sait que a ne fonctionne pas.
La rflexivit, la critique, ne sont pas valorises, elles ne sont gure recevables en cours de
phase. Du coup, la majorit des acteurs va au plus simple et fait ce quon lui demande, mme
sil sait que cest inadquat.
Une ONG nationale qui a un projet est vraiment dans un carcan mcanique parce que, vis--vis de
son bailleur, elle doit aboutir aux rsultats dfinis dans le projet. Dans le cadre multilatral aussi, le
problme quil y a cest la grande machinerie. Pour moi, le plus grand pch des projets
multilatraux, cest la machinerie. (consultant).
Cest suite ces apports quon sest pos ces questions : Pourquoi on ne discute pas avec les
gens ? Quest-ce que les gens pensent ?. Mais la programmation tait dj faite par la mission
didentification. On sest pos la question en cours de phase, et les marges de manuvre taient
limites. (ancien cadre de projet).
Il y a une complicit de tout le monde, de lexpatri au cadre local et aux reprsentants du
ministre voire des populations. Ce nest pas tout le monde qui a envie de sinterroger tous les
matins sur lefficience de ce quon fait, aussi bien cadres nigriens quexpatris. Par facilit, on
emprunte une route et on arrte de se poser de questions parce que, cest vrai, il faut dpenser de
largent. La contrainte cest de dpenser largent. Tous, ils vont dans le sens de l o il y a largent
et personne nosera remettre en cause la possibilit davoir un salaire en sopposant par rapport
a, cest clair. Mme les gens du ministre sopposent rarement. Concrtement, o sont les gens
qui argumentent, avec de la qualit et des propositions concrtes et oprationnelles ? Il ny en a
pas, quasiment pas. (assistant technique).
De fait, les projets diffrent grandement, selon quils visent lapplication mcanique dun
programme dactivits prdfini et intangible, ou quils cherchent accompagner des
dynamiques locales, que leurs responsables sintressent avant tout atteindre les rsultats
fixs davance ou ajuster leurs stratgies en fonction des ralits, pour une plus grande
pertinence et efficacit.
72
Un cadre dune cellule de coordination justifie cette dure courte par le fait que les projets
travaillent sur des sujets matriss. Or, ceci est rarement vrifi en pratique, ds que lon
touche au dveloppement social, o lon est toujours sur des processus complexes, qui ne sont
quen partie planifiables, et o il y a chaque fois adapter les stratgies au contexte prcis.
Par ailleurs, lapsus ou non, laccent est mis sur les domaines que le bailleur matrise, et sur la
seule matrise des procdures par lquipe
Cest vrai que les projets de YYY ont une dure de vie courte, de 3 ans en gnral. Cest d au fait
que les projets sont sur des domaines quelle matrise. Normalement, les gens connaissent les
procdures, donc on suppose que quelquun qui a travaill depuis 10 ans dans le secteur, il sait
comment les mettre en uvre. (cadre dune cellule de coordination, soulign par nous).
Un des problmes de la standardisation des projets et de leurs outils (cadre logique, etc.), cest
quelle interdit de distinguer des actions de nature diffrente.
Laide des grosses machines, je ne dis pas quil ne faut pas le faire, au contraire. Quand la
coopration europenne peut venir faire des btiments, faire du lourd, ou la coopration allemande
qui fait des pistes, des routes, des seuils, des choses comme a, cest utile. Je pense que le pays a
besoin dinfrastructures, dinvestissements structurants. Mais quand on veut travailler avec la
masse, avec les populations, je crois quil faut donner des outils beaucoup plus pragmatiques,
souples et qui ncessitent mon avis des profils dacteurs beaucoup plus engags. (assistant
technique expatri).
Il faut une certaine souplesse dans les projets. Les gens ont t forms au cadre logique, au
calendrier et truc, et ds que tu sors de a, ils sont perturbs, a ne marche pas, on arrte tout. Or,
on ne peut pas travailler avec a, Moi cest le gros souci que jai au XXX, je passe un peu pour le
rebelle ou un truc comme a. Parce que les autres fonctionnent dans cette logique-l, mais moi je
ne peux pas accompagner des dynamiques sociales dans cette logique-l. On est sur des processus,
des projets o on fixe des objectifs et on nest mme pas srs dy arriver, comment on va y arriver.
(assistant technique expatri).
La personnalit des responsables, leur tat desprit, leur style de management, influent
beaucoup.
Ce sont les personnes qui font les institutions. Quand tu changes les personnes, beaucoup de
choses changent. Jai limpression quil y a des spcialistes , qui essaient de samliorer. Ils
sinscrivent dans la dure, ils essaient de samliorer, de se remettre en cause, ils se font
accompagner par la recherche. Ceux-l, oui, ils apprennent. Mais il y a aussi ceux qui napprennent
pas. Il y a des nouveaux qui arrivent et ils refont les mmes erreurs quil y a 20 ans. Il y en a qui ont
de largent dpenser avant telle date, et cest a lefficacit pour eux, alors que pour les
populations, on ne peut pas dpenser aussi vite. Dans certaines cooprations, cest a le critre
principal. Leur sige va leur dire si tu nas pas dpens, cest que tu nen avais pas besoin , et le
ETUDES ET TRAVAUX DU LASDEL N83
73
financement quils vont avoir lanne suivante va baisser. Ils se font valuer en fonction du
dcaissement. (consultante).
Les meilleurs projets, en termes de dfinition, sur le papier, ne sont pas toujours les meilleurs sur le
terrain. Cela dpend beaucoup du profil des gens retenus. On connat la dure de vie des projets.
Donc, les gens aux postes de responsabilit doivent tre totalement oprationnels. La qualit des
gens retenus est essentielle. Ils doivent avoir une vision commune avec les objectifs du projet. Il y
a souvent un problme de leadership au niveau des projets, des lacunes en termes de management,
de coordination. Il y a aussi souvent des bagarres entre des individus. La faon dont sont grs les
projets a aussi un lien avec la culture des responsables, qui sont des fonctionnaires. (cadre dune
cellule de coordination)
Lensemble de ces lments aboutit des qualits trs variables des projets.
Malheureusement, en termes de qualit des projets, on a tous les cas de figure. Je pensais quavec
toute cette exprience accumule, on nen serait pas ce stade. Mais je viens de recevoir un
rapport sur un gros projet. Il faut larrter, au bout de deux ans : le projet tait excut comme
dans les annes 70-80. (cadre dune agence daide).
Globalement, loutil projet nest pas remis en cause pour lui-mme (en particulier par rapport
laide budgtaire ; cf. ci-dessous), car :
lui seul permet un rel contrle sur les dpenses : cela nempche pas les fuites ou
surfacturations, mais les limite ;
Des quipes lgres, ractives, peuvent faire beaucoup pour accompagner les acteurs, favoriser
les processus dinnovation et dapprentissage.
Laide au dveloppement est comme un outil qui doit aller dans le sens de faciliter le fait pour les
communauts locales de prendre le risque. Par exemple, il y a des risques quil serait difficile un
paysan de prendre. Mais le projet doit subventionner la prise de ces risques jusqu ce que a ne
constitue plus un risque. (consultant).
Pour un directeur dinstitution publique, qui nest pas dans les priorits stratgiques de son
ministre, laide par projet, sous forme de petits appuis de la coopration bilatrale, et de plus
en plus, sous forme dchanges avec des professionnels du secteur au Nord, lui permet de
squiper et de renforcer les comptences de ses agents. Un lu est trs satisfait du type de
dialogue quil a avec la coopration dcentralise et les projets intervenants dans sa commune.
Mais les Units de Gestion de Projet autonomes et le recrutement de personnel contractuel
sont fortement critiqus. Forte intgration dans la stratgie nationale, clair ancrage
institutionnel dans lEtat, recours du personnel de la fonction publique pouvant remobiliser
ses comptences ensuite au service de lEtat, logique dapprentissage et dinterrogation critique
74
fondes sur la recherche de rsultats durables, sont les grandes conditions de pertinence
soulignes dans les entretiens.
Je trouve que cest une grosse erreur. On ne peut pas ternellement avoir affaire des projets
autonomes. (cadre dun projet bilatral autonome ).
Si aujourdhui un projet ouvre ses portes au Niger, lEtat nigrien est en droit dexiger que tout le
personnel quil aura employer soit des agents dtachs de ladministration publique. Et de dire
voil les conditions de dtachement, il y a juste de frais additionnels. Vous transfrez leurs
salaires chez moi en tant quEtat. Ils font le travail, ils dveloppent une expertise avec tout ce que
cela veut dire. Parce quaujourdhui, moi, jai vcu ces type de projet de XXX, et je sais que cest de
trs bonnes expriences en matire de conception, de pilotage, cest des choses magnifiques quon
peut transposer au niveau de ladministration publique. Seul lEtat peut lexiger ou encore leur
demander de rentrer dans la logique de lapproche programme et l vous amenez votre expertise
lintrieur de LEtat. Cest ce qui fera la force de lEtat. (cadre dun projet bilatral).
Quelque chose qui pour moi va dans le bons sens, cest lapproche programme o on travaille
ensemble, petite chelle. Cest le cas du projet o je travaille : il a la dimension de toute la rgion,
il est mis en uvre par la direction rgionale. On est deux le diriger. Moi je suis coresponsable, et
le responsable est le directeur rgional. On a une double signature. Je trouve a bien parce quil y a
dabord quelquun dimportant, le directeur rgional qui a quand mme de largent pour faire
fonctionner ses services, et ensuite parce que, dans la mesure du possible, nous employons toutes
les ressources humaines de la direction mme. Cest ce niveau l que moi je trouve quil y a un
renforcement des capacits qui se fait dans ce genre dapproches. (assistant technique expatri).
Un acteur travaillant au sein dun important projet de laide bilatrale est particulirement
clair et rsume bien la tonalit gnrale :
Jai appris beaucoup dans ce projet [autonome, pilot par une agence dexcution internationale].
Globalement, il travaille bien, fait du travail de qualit. Mais il faut arrter ce type de montage. Cela
na plus de sens aujourdhui. Ce quil faut, cest faire le pas de responsabiliser lEtat dans la mise en
uvre de sa politique, et lui en donner les moyens. Je le dis mes collgues expatris, aprs cette
phase, il ne devrait plus y avoir de phase nouvelle du projet. Je pense quil faut arrter le principe
de crer des projets autonomes. Je ne dis pas non des quipes lgres qui accompagnent les
processus de mise en uvre des engagements de leur pays. Une quipe de 3 ou 4 personnes,
finance par la coopration, qui est l en train daccompagner le Niger, je trouve cela logique et
normal, cela permettra aussi au bailleur de voir comment leur argent est utilis. Mais rentrer encore
dans une logique de projets autonomes, cest dpasser dans les 5 annes venir. (cadre dun
projet bilatral).
75
Le mme volume daide ne serait-il pas plus efficace sil permettait ladministration de faire son
travail ? (consultant).
Dautres, du ct de la socit civile, des Ong (y compris pour danciens hauts fonctionnaires),
lEtat nest pas le mieux plac pour la mise en uvre. Par dfinition, un service technique est
au service dobjectifs globaux et nest pas fait pour tre oprationnel, ractif, au service des
populations. En plus, vu la politisation de ladministration, on ne peut pas attendre de
redevabilit de la part des services techniques, en particulier financire.
Les ministres nont pas une obligation de rsultat. Ils nont pas dobligation. Pourquoi ? Cest que
les responsables quils mettent l, quand a ne marche pas, quest-ce quon en fait ? On les dplace,
on met dautres leur place. Il ny a aucune sanction. Et puis, chez nous ici, comment vivent les
ministres ? Les ministres vivent sur leffort des projets. Cest clair, le fonctionnement des
ministres se fait sur leffort des projets, mais les projets ont dautres obligations. (responsable
dOng, ancien haut fonctionnaire).
Pour ceux-l, il faut que lEtat dlgue la mise en uvre, des associations, des
organisations professionnelles, ou des agences selon les cas. Cette sparation des rles
permet lEtat dexercer ses vritables responsabilits, de dfinition des politiques, de
supervision, de contrle. Cela rend possible la ngociation des objectifs entre Etat et structure
matre duvre, permet une double valuation du travail fait, par lEtat et les bailleurs, et une
relle responsabilisation des responsable de la structure oprationnelle, qui peut tre poursuivi
en justice en cas de malversation. Une telle dlgation nest, pour ces acteurs, pas une
soumission au dogme nolibral de la privatisation, mais, dans lconomie politique du pays,
une condition pour une action publique plus redevable et plus efficace.
Finalement, beaucoup dinterlocuteurs considrent que lefficacit de laide dpend plus de celui
qui la reoit que de celui qui la donne et que la responsabilit, l encore, est dans les mains de
lEtat. Pour autant, on sent des positions politiques diffrentes sur le rle de lEtat (entre faire,
ou faire faire et contrler) et une tension, voire des contradictions, dans les discours, entre le
souhaitable et le raliste, entre des positions politiques poussant une responsabilisation
maximale de lEtat et des positions pratiques, sinquitant des effets possibles, vu la nature de
lEtat et lconomie politique de laide.
En tous cas, il semble clair que le dbat actuel pose dans de nouveaux termes le double
dilemme contrle/ownership et efficacit/cohrence, identifi par Naudet (1999 : 206-207) :
La mise en uvre des actions daide soulve un double dilemme entre dune part lexigence de contrle et
la ncessit de lownership et dautre part lexigence defficacit (pour laction considre
individuellement) et le souci de cohrence (qui est ncessaire lefficacit vue sous un angle plus global).
On ne peut pas gagner sur les deux tableaux et le choix des circuits courts [fait pour assurer efficacit
des actions et contrle des bailleurs sur lutilisation des fonds] doit tre fait en connaissance de
cause par les deux parties. La faiblesse de lownership dans ce type de mcanisme () nest pas une
lacune que lon pourrait corriger en adaptant la marge. Cest lobjectif mme de ces circuits courts que de
limiter au maximum, voire de supprimer, lintervention des structures locales dans les processus, dans le
but dviter le plus possible les risques. On ne peut recourir ces mcanismes en poursuivant en mme
temps lobjectif de renforcer lownership.
La prise de conscience unanime des impasses des circuits courts amnent une volution vers
plus downership, plus de cohrence institutionnelle, avec le dbat sur la faon de le faire, sans
pour autant sacrifier lefficacit et la redevabilit sur les moyens financiers.
76
VI.
Nous poserons cette question deux niveaux, celle des logiques induites par 40 ans daide, et
celle des changements ventuels lis aux nouvelles modalits de laide, la Dclaration de
Paris, et au nouveau contexte de relations entre bailleurs et Etat. Les analyses prcdentes
(section 5) ont largement montr quon ne peut poser la question de la volont et de la capacit
de lEtat sans mise en perspective historique. Si lon se place au dbut des annes 2000 (avant
la Dclaration de Paris), la rponse la question de la volont et de la capacit de lEtat fait
assez consensus :
LEtat du Niger na pas vraiment lintention de dfinir une vision claire. Ce qui induit labsence de
vision, de leadership national. Or sil y avait cela, la relation laide serait totalement diffrente,
laide naurait pas eu les travers quelle a aujourdhui. LEtat aurait ainsi cr un tat desprit. Si cela
se produisait, les bailleurs suivraient. En ce moment on pourra slectionner laide. (cadre dune
agence bilatrale).
La responsabilit, elle est du ct de lEtat. Si le pays qui exprime le besoin daide sorganise pour
bien exprimer son aide, pour bien la recevoir, il ny a pas de places pour la divagation. Mais
videmment, la nature a horreur du vide. Si le pays receveur cre un vide, le partenaire peut avoir
tendance faire ce quil veut. Mais ce nest pas ce quil veut qui est important mais ce quon veut.
Si le pays na pas une expression, eh bien pour justifier son aide, le partenaire fera sa propre
expression et mettra son aide comme il veut. (directeur dinstitution publique, soulign par nous)
Il faut faire lne pour avoir le foin : une relation asymtrique, une
passivit induite en partie par loffre
Le besoin de financement du Niger, les logiques clientlistes et politiques de laide,
rencontrent une offre daide, qui est la fois, comme le dit Naudet, une offre et une demande :
une offre de financements et une demande de partenaires, dinstitutions rceptrices. Dans un
contexte o lEtat ne peut se passer de laide, o loffre est (relativement) abondante en tous
cas par rapport aux ressources propres de lEtat -, o elle propose la fois financements et
ides (et adhsion aux ides pour avoir les financements), et o lacceptation des conditions
des bailleurs est une condition pour obtenir laide, la relation est fondamentalement
dsquilibre.
On a cr des liens entre le rcipiendaire qui est le Niger et les donateurs qui sont les
partenaires , des liens qui ne sont srement pas des liens de partenariat, parce que, dans le
partenariat, il y a le postulat dgalit, et quici, de la manire dont on est partis, cest le postulat de
lingalit qui est pos. (consultant).
Si vous avez un pays pour lequel la marge de manuvre nest pas trs leve et qui dpend
essentiellement de lextrieur pour assurer ses dpendances de souverainet, par exemple pour
assurer ses salaires si vos capacits de collecte dimpts sont trs faibles, et mme si elles ne sont
pas faibles si votre base nest pas importante, vous ntes pas en mesure de ngocier comme il se
doit. (cadre suprieur de ministre, charg de la ngociation de laide).
77
De fait, les ngociations avec les institutions internationales sont largement dsquilibres, et
souvent trs pnibles .
Jai parfois mal, en tant qu la fois Nigrien et personnel dune agence de coopration laquelle je
midentifie, quand je vois la faon dont on aborde certaines problmatiques avec les institutions de
lEtat. On parachute certaines ides qui sont prendre ou laisser. En termes de coopration, a
na aucun sens, et cest le trs mauvais ct. Aujourdhui si on conoit un projet, la participation du
gouvernement nigrien est insignifiante. Tout au plus, vous avez une personne qui participe contre
9 10 experts expatris au nom du gouvernement du Nord, et finalement, videmment, la dcision
est majoritairement celle du pays du Nord... Cette exprience est triste car la coopration se
renferme sur elle pour faire cavalier seul, en grant les interventions comme elle lentend. (cadre
dune coopration bilatrale).
Par exemple, [lquipe du FMI ou de la Banque Mondiale] vient vous dire votre niveau de
recettes fiscales est trs faible, voil ce que nous suggrons pour augmenter ces recettes. Si vous
avez une autre alternative, vous pouvez nous dire . Vous proposez, mais on vous dit que ce nest
pas raliste... Donc cest des discussions souvent trs pnibles et si vous navez pas dautre
alternative, vous dites bon, on va voir ce que a va donner (cadre suprieur de ministre,
charg de la ngociation de laide).
Comme cette offre se greffe sur une exprience douloureuse de limpossibilit dchapper aux
PAS et aux stratgies des bailleurs, elle induit aisment une attitude de dmission politique, de
soumission apparente et dopportunisme, du plus haut sommet de lEtat jusquaux villages.
Je vois que justement, cette grosse machine de dveloppement, les gens lont intgre. Ils savent
comment faire avec pour en tirer le meilleur sans saffoler. Cest pour a quils ne sont pas trop
actifs. Ils ont compris tout a et eux, ils sont moins anxieux que moi sur ces logiques l. Cest-dire quils ont trs bien compris les rgles, les limites, ils ne se font pas plus dillusion que a. Et
chacun trouve son compte. (assistant technique expatri).
Parce quil y a ce fatalisme, la rflexion, jai comme limpression, sest arrte. Si tel bailleur labore
un programme, a des propositions pour le Niger, je ne suis pas sr quil ait des personnes capables
de faire des contre-propositions. Notre administration est pauvre en ressources humaines, mais je
ne suis pas sr que mme avec un travail denrichissement en ressources humaines, lon puisse
aboutir des situations significativement diffrentes parce quil y a ce fatalisme ambiant. Il y a cette
perte de confiance en soi, en ses capacits travail, pour transformer la situation dans laquelle on
se trouve. Aussi longtemps quon naura pas travaill ce problme, je pense quon aura toujours
cette situation de dpendance laide internationale. La mentalit actuelle si vous voulez, cest une
mentalit de fatalit, cest une mentalit dabonnement laide. (consultant, ancien ministre).
Souvent, on cre des besoins qui nen sont pas, parce quil y a opportunit de financement. (cadre
dune cellule de coordination).
Le fait est quil ny a pas de rflexion en amont [sur ce quon veut faire de laide]. Donc celui qui
vient, pourvu quil ait son discours et quil nous dise par exemple quil va investir trois milliards
dans les deux ans venir, on lui dit ah ! trois milliards, cest bon et on reoit linvestissement
sans rflchir. (responsable dOng).
Au Niger, on na pas des dcideurs politiques capables de dire non. Cest ce qui manque, et je
pense que cette situation pse beaucoup sur lorientation de laide. (cadre dun projet bilatral).
38 Cette remarque vaut pour les Ong nationales cherchant des financements : Les ambassades ont une mission dans les
pays et si vous ntes pas dans la mouvance, a ne marche pas quoi. (rires) Il suffit dtre raliste tout simplement, on sait bien
quentre loffre dappui et la demande , il y a des mondes. Les gars, ils ont leur ordre du jour, leur agenda. Bon, si vous
nentrez pas dans mon agenda, vous nentrez pas donc, ce nest pas la peine de gesticuler (responsable dOng nationale).
78
Si lEtat est consquent, il peut dire a, on ne peut pas y arriver dans ces dlais, mme si on a
largent, on a un problme de capacits . LEtat le sait, les bailleurs le savent aussi. On peut se dire
a, cest impossible atteindre au Niger et adopter ensemble des objectifs ralistes. Mais
personne ne le fait, on fait semblant que cest faisable. (cadre dune agence daide).
Soumis la difficult, ou limpossibilit pratique de faire valoir leurs points de vue face au
pouvoir de dcision et la capacit argumentative des bailleurs de fonds, les acteurs nigriens
tendent se replier sur ce quils peuvent ngocier, ce qui correspond loffre, ou bien, les
modalits et les moyens. Par l mme, en se contentant de satisfaire les conditions des institutions
internationales pour obtenir le dcaissement des fonds associs, l'Etat nigrien a progressivement
abandonn toute prtention planifier lui-mme son dveloppement (Polet, 2009 : 39).
Cette attitude se retrouve tout au long de la chane de laide, y compris dans le fait
dabandonner aux consultants internationaux la dfinition des stratgies, ou dans labsence de
ractions solides ces tudes ou danalyse des enjeux de tel ou tel projet,
Tous les projets sont labors avec les pays, ils sont valids par le ministre avant que le ministre
des Finances ne signe. Le problme est plutt au niveau de lintrt ou limportance que le pays
met dans cette phase [dlaboration des programmes pluri-annuels]. Souvent, ils la ngligent, mme
sil y a une mise disposition de quelquun de la DEP. Il ny a pas une vraie volont de peser, du
coup, videmment, comme on ne peut pas empcher le consultant international de vouloir mettre
ses ides, sil ny a pas en face une vision claire ou une volont de peser On a le sentiment que,
pour le ministre, le plus important est dobtenir le budget. Du coup, cest aprs que le ministre se
plaint on navait pas compris que a signifiait a et a . Mais une fois que cest sign, cest trop
tard ! (assistant technique expatri)
LEtat ne suit pas. Ds que les accords entre, par exemple, les gouvernements nigrien et XXX
sont signs, cest lagence de coopration de XXX qui va mettre en uvre le programme de la
coopration et cest fini. LEtat est juste l pour le comit de pilotage et autres. Mais lEtat na pas
un mcanisme qui lui permette de suivre lutilisation de ces fonds. Et je pense que quelque part,
lEtat doit jouer ce rle parce que, en thorie, ds que les accords sont signs, on considre que
cest des fonds publics de lEtat du Niger. (cadre dun projet bilatral).
Ou dans les retards dans la production des rapports censs permettre la dlivrance des
financements, puisque les bailleurs ont besoin de dcaisser et quil y a des assistants techniques
pour faire le travail la place.
La substitution, cest une question permanente dans un contexte de faiblesse des ressources
humaines. Assez souvent, on se retrouve dans une situation o on est obligs de faire de la
substitution. On le regrette. On nous le reproche, tort ou raison. Moi, je voudrais soutenir le
ministre vis--vis de ses partenaires, pour quil nencourage pas les mmes reproches de leur part
quil y a deux ans, lors de la revue. En 2007-2008, le ministre tait malheureux de ces critiques.
Mais il faut des gens pour que le ministre fasse son travail. Par exemple, il faut un rapport pour le
15 juillet. Cest a que les bailleurs attendent. Le 10 juillet, il ny a toujours pas de draft. Si je ne
minvestis pas, il ny aura pas de document, et a va tout bloquer : le programme ne sera pas valid,
les financements ne seront pas disponibles, les structures nauront pas les moyens dont elles ont
79
besoin, et les populations vont en ptir. Donc, je my mets un week-end, je fais un draft. Les
cadres du ministre relisent, corrigent un peu, et on y va. (assistant technique expatri).
Par un cercle vicieux, la passivit mme de lEtat stimule loffre des bailleurs, qui elle-mme
rduit la rflexion propre de lEtat.
Dans les pays pauvres que nous sommes, nous navons toujours pas pu exprimer rellement les
besoins qui sont les ntres. Si le besoin nest pas exprim par les pays, il est exprim par celui qui
fait laide. Certains organismes, quand ils veulent aider, ils vous disent : mais est-ce que vous ne
voudriez pas tre aids dans tel ou tel domaine ? . Ces domaines l ne sont pas forcement vos
priorits. Mais quand on dit par exemple : est-ce que vous voulez tre aids dans ceci ou dans
cela , a vous tente, c'est--dire que vous, a vous empche davoir vos propre rflexions par
rapport ce que devraient tre vos propres besoins, parce que celui qui aide est venu dj avec une
recette. (directeur dinstitution publique).
1/ les bailleurs ont besoin de dpenser leur argent et les pays peuvent compter sur
des montants pr-affects,
Les Etats africains ont un problme avec laide parce que dabord souvent laide leur vient sans
pour autant quils en expriment le besoin. Parce que cest une sorte daide statutaire. Chaque cinq
ans, on sait quil y a de largent que tel bailleur donne chaque pays o il intervient. Donc, il y a
des pays qui ne programment rien, laide vient, elle attend la programmation et cest le bailleur qui
envoie des mmos pour rappeler au ministre des finances quelle attend sa programmation, cest
trs grave. (responsable dOSC).
Les pratiques des bailleurs (et plus largement du systme daide) ont donc l aussi une
responsabilit, dautant quils multiplient les instances ad hoc, contournant lorganisation
administrative.
Avec la multiplication des Comits et cellules ad hoc, lautorit et la responsabilit des structures
ordinaires sont totalement dilues. Les moyens, les comptences, le dynamisme et donc lautorit sont
essentiellement situes dans les structures transversales actives, et lorganigramme ordinaire du Ministre
est une coquille largement vide de son contenu. () Le ddoublement des structures nationales est
amplifi par la tendance croissante des donateurs se situer dans des problmatiques transversales aux
80
ambitions sectorielles ou aux comptences gographiques des institutions nationales : lutte contre la
pauvret, scurit alimentaire, bonne gouvernance, dveloppement local, etc. Ces thmes ont la
particularit de dpasser les comptences des ministres sectoriels. Ds lors, le problme de la tutelle des
actions qui en dcoulent est en pratique presque insoluble . (Naudet, 1999 : 202-205).
Et quils contournent parfois la ngociation technique au profit daccords politiques avec le
ministre, dont lintrt porte plus sur le volume du portefeuille que sur son contenu (ancien DEP) :
Certains partenaires ont dabord un niveau de ngociation politique avant daller au technique, or
l, on renverse la chose. Et les ministres, eux, ils sont un peu soucieux de la question du
portefeuille mais pas du contenu du portefeuille. Eux, ce qui les intresse, cest de comptabiliser
quun projet a t ngoci avec la Banque Mondiale. Or, la direction des tudes et de la
programmation est une direction fortement stratgique, o les cadres doivent sinvestir dune
certaine responsabilit. Mais on ne leur a pas donn cette responsabilit, ils ne sont pas vraiment
responsables [puisquon les court-circuite]. Donc, l du coup, ils ne sont plus enthousiastes.
(ancien DEP).
Le rsultat est une attitude de laisser-faire, un renoncement matriser les choses. Et, du coup,
une tendance faire porter la ngociation plus sur les volumes que sur les politiques.
Etant donn que les bnficiaires ont renonc tout effort de rflexion, ils salignent en gnral
sur la position de celui qui finance, pour dire exactement, cest a quon veut . Cest a le
problme, parce que celui qui finance et qui a son objectif, il se donne la capacit de dfendre, de
convaincre. Le bnficiaire qui, lui, est passif, ne se casse pas trop la tte et se pose toujours la
question de savoir combien il va recevoir dindemnits sil participe tel comit de pilotage. Et
bien, il est tout fait logique que, dans beaucoup de cas, les rflexions courent le risque de se
ranger sur les positions du commanditaire, parce que lui aurait au moins la capacit de dfendre
son point de vue et de le faire partager. (consultant international).
Du point de vue des politiques, toutes les stratgies sectorielles ont t mises en place par des
bureaux dtude. On peut se poser des questions aujourdhui sur lexistence de la politique dans les
Etats. Sur tous les secteurs dactivit, lEtat na pas doptions. Souvent, il laisse les bureaucraties
dcider, que ce soit la bureaucratie nationale ou internationale, travers les consultants et autres.
Et lui, il se contente dapprouver leurs options. Comme si toute laction publique stait technicise
de sa conception son valuation. (chercheur).
Des contre-exemples
Ces tats de fait ne sont cependant pas systmatiques. Dans le mme temps o ils les
dcrivent, nos interlocuteurs citent des exemples de ngociations, voire de bras de fer ou de
rsistance durable, passs ou en cours.
[on apprcie davoir des interlocuteurs sur place au niveau des bailleurs, cela facilite le dialogue].
Par exemple, trs souvent, si on se rend compte ensemble avec le partenaire que la conditionnalit
quil a propose nest pas ralisable et quon arrive le convaincre, on demande une drogation. Et
il nhsite pas aller devant son conseil dadministration pour lui dire que : voil compte tenu de
telles raisons on ne peut pas appliquer ce qui est prvu au dpart / Cest pourquoi il y a un intrt
davoir des vieux routiers qui sont reprsentants dans vos pays pour quils arrivent dbloquer la
situation au niveau de leurs siges. (cadre suprieur dune instance de coordination de laide).
Il nous est arriv de refuser de laide. Par exemple si un partenaire fait un programme pour dire
quil veut intervenir et que voil ce quil propose de faire, on regarde si cest conforme. Et mme si
cest conforme, quand on constate que toute son intervention va assurer le fonctionnement, cest-dire que par exemple plus de la moiti va aller lachat de vhicules et autres, on refuse et on
rejette. (cadre suprieur dune instance de coordination de laide)
81
Laugmentation des taxes imposes par le FMI en 2004 a t loccasion de sappuyer sur les
manifestations contre la vie chre, pour contrer cette mesure.
Le FMI avait estim que notre niveau de recettes fiscales ntait pas assez lev, et a demand de
mettre les fameuses taxes sur le riz et le sucre. On a essay de refuser mais on na pas pu. On a fait
voter une loi de finances rectificative pour intgrer les taxes. Cela a provoqu les soulvements
contre la vie chre, et on a dit au FMI, vous voyez, on ne peut pas faire a . (cadre suprieur,
impliqu dans la ngociation de laide).
La politique des districts sanitaires ne faisait pas consensus avec les bailleurs, et lEtat a d
insister pour que les bailleurs lacceptent.
Dans les annes 95 et 96, tout le monde ntait pas daccord avec notre politique sectorielle,
certains ne voyaient pas la ncessit des districts sanitaires. En rponse, nous leur avons dit que
cest dans le cadre de la responsabilisation, de la planification, de la mise en uvre de la politique
sectorielle, les districts sanitaires sont ncessaires. Les dcoupages comme le district sanitaire, son
hpital, les diffrents CSI qui permettent davoir un ensemble probant, cohrent pour les
populations tant urbaines que rurales. Aujourdhui, tout le monde est daccord. (ancien DEP).
82
Dans le cas de la stratgie dducation de base, le conflit se situe avec la Banque Mondiale, les
autres bailleurs du secteur soutenant la position de lEtat.
En fait, cest seulement avec la Banque Mondiale quon a des dsaccords. Avec les autres, on est
daccord sur lessentiel : ds le dpart, ils taient contre la contractualisation. On a mis en place un
groupe de rflexion sur la qualit [NB sous impulsion des bailleurs, semble-t-il], on travaille sur le
niveau de formation dans les Ecoles Normales dInstituteurs. Dans le cadre du PAS, la dure de
formation a t rduite un an. Nous voulons la porter deux ans. On a beaucoup de bagarres
avec la Banque Mondiale, qui dit que la dure de la formation des enseignants na pas dimpact sur
leur niveau. La Banque nintervient pas beaucoup sur le secteur, mais elle est trs influente au
niveau macro, sur lappui budgtaire, les politiques conomiques globales, etc. Ils font des analyses
purement conomiques : si tu vas par l, on ne peut pas mettre notre argent . Mais il est temps
que les nationaux disent ce quils veulent. La difficult, cest que la qualit de lenseignement de
base nest pas la priorit des gens ici, y compris de la socit civile, qui devrait tre notre allie : en
fait, si on a 87 % de contractuels, ils sont en milieu rural, tous les fonctionnaires sont en ville, voire
Niamey... (cadre suprieur, ministre de lducation nationale).
Ce dernier exemple montre que la relation nest pas toujours dopposition entre lEtat et
lensemble des bailleurs, mais peut opposer les bailleurs entre eux, lEtat sappuyant alors sur
certains contre dautres, ce qui renforce sa position. Vu les effets dramatiques de lajustement,
la stratgie du Ministre de lducation nationale, soutenue par les bailleurs bilatraux, est
clairement de revenir progressivement sur ses fondements et de recrer un enseignement
public : augmentation du niveau de formation des instituteurs, recrutement progressif des
contractuels dans la fonction publique, etc.39
Des structures publiques, des instances autonomes de mise en uvre dune politique
sectorielle, peuvent se trouver en relative position de force, ds lors quelles ont une politique
claire, un mandat institutionnel incontournable, et sont suffisamment soutenues pour tre
incontournables.
Au niveau du secrtariat permanent, il y a une politique claire. Nous avons la mme ambition, nous
avons la mme approche. Ce qui nous facilite normment la tache vis--vis des partenaires, du
gouvernement et des acteurs nigriens comme des acteurs non nigriens. Ce sont des lments
fondamentaux que nous partageons, et a nous renforce beaucoup. Aujourdhui cest nous-mmes
qui rentrons en contact avec les partenaires techniques. Nous avons consolid le Code rural,
mobilis de nombreux partenaires autour de cette stratgie, et je crois que nous avons atteint un
point de non-retour. Quelque soit le partenaire technique ou financier qui vient au Niger dans le
cadre du dveloppement rural, il est tenu dintgrer le foncier dans son approche. (directeur
dinstitution publique).
39 Ce qui se heurte aussi aux stratgies dquilibre macro-conomique du Ministre des Finances. (cadre suprieur
du MEN).
ETUDES ET TRAVAUX DU LASDEL N83
83
Vision stratgique, enjeu de la question pour lEtat (fut-ce pour partie un enjeu de contrle de
la rente de lapprovisionnement), alliances avec certains bailleurs, capacit de ngociation sont
ainsi des conditions pour tre en capacit de ngociation, mme dans un rapport a priori
dsquilibr.
84
VII.
Au Niger, on a notre stratgie de rduction de la pauvret qui dfinit les diffrentes orientations
dans chacun des secteurs, et en plus de cela, il y a des secteurs pour lesquels il y a des politiques et
plans daction qui sont trs prcis. Chaque bailleur de fonds qui vient doit normalement inscrire
son action dans le cadre de ces stratgies de ces politiques sectorielles. (cadre impliqu dans la
ngociation de laide).
A lheure actuelle, on parle beaucoup de stratgies nationales. Mais est-ce que les stratgies sont l
uniquement parce que les bailleurs le demandent, ou parce que cest une volont de lEtat ? (cadre
dune agence daide).
Le systme daide a pris conscience de ces problmes, et laccent mis sur les questions de
coordination, dharmonisation, de priorit donne aux politiques, en est le rsultat. La volont
de rompre avec la phase de multiplication de projets dsordonns et de contournement de
lEtat marque le dbut de ce quon appelle les nouvelles modalits de laide , depuis la fin
des annes 2000. Ces modalits ne sont pas forcment si nouvelles : du temps de la
planification, avant le basculement lre des projets, on tait dans une sorte de logique
programme . Lalignement de fait des bailleurs bilatraux sur les Institutions de Bretton
Wood a en pratique reprsent une forme de coordination sur les stratgies entre bailleurs.
Plus rcemment, le PNUD a semble-t-il t parmi les premiers mettre en avant lapproche
programme.
La direction de lartisanat a t cre en 1988, avec lappui du Pnud sur requte de lEtat du Niger.
LEtat du Niger a dit quil ne peut pas intervenir dans un secteur aussi vaste que celui de lartisanat
sans pour autant se fixer un certain nombre dobjectifs. Et la premire des choses ctait de se dire
quil fallait une politique nationale de dveloppement de lartisanat. Donc, de 1988 1992, avec
lappui du Pnud, lobjectif a t dabord de connatre le secteur de lartisanat, y compris la partie
nationale, mais y compris aussi le Pnud qui nous appuyait. Pour ce faire il a t organis plusieurs
sminaires pour faire le diagnostic et dgager les objectifs court, moyen et long terme.
Diffrentes commissions ont travaill et la fin un sminaire national a valid lensemble de ces
travaux pour donner naissance au projet de politique et ce projet de politique a t accept par
consensus par les partenaires et soumis lEtat. En 92 a eu lieu ce quon appelle une consultation
sectorielle des bailleurs de fonds. Pendant 2 ou 3 jours, nous avons discut ensemble pour dire
voil la politique que nous proposons avec un plan daction en court et moyen terme et on a
demand ces partenaires de se prononcer. Et cest a qui a permis la coopration de dire : Ah
voil un cadre lgal qui est l et moi je ne vais pas intervenir nimporte o . Chaque partenaire
un moment donn pendant cette priode intervient dans un domaine bien prcis et ensemble nous
avons fait en sorte que lensemble du programme soit couvert. (ancien cadre suprieur la
Direction de lartisanat).
Mais ce sont les nouvelles stratgies de lutte contre la pauvret, avec les Documents
stratgiques de rduction de la pauvret, qui en ont rellement marqu la systmatisation.
Pour la premire fois, on demande aux pays de dfinir leur stratgie, les bailleurs de fonds
sengageant, en thorie, saligner dessus.
La Dclaration de Paris (DP), signe en 2005, constitue une nouvelle tape. Les matres-mots
en sont appropriation (des politiques par lEtat), alignement (des bailleurs derrire ces
politiques), harmonisation (des procdures daide sur les procdures nationales), coordination
(entre bailleurs), co-responsabilit (face aux rsultats). La Dclaration de Paris est cense
ETUDES ET TRAVAUX DU LASDEL N83
85
et beaucoup de gens avaient critiqu la Banque mondiale et le FMI pour dire que leurs politiques
sont anti-sociales, ils ne font rien pour lducation, pour la sant. Donc les institutions de Brettons
Wood se sont senties interpelles et elles ont senti quil faut faire quelque chose pour ces secteurs,
et ils ont mis a comme conditionnalits pour que les pays aient accs aux points de dcisions
PPTE. Cest--dire que, pour que les pays bnficient de lallgement de la dette, il faut quils
fassent le DRSP, mme si cest de faon intrimaire41. (cadre impliqu dans la ngociation de
laide).
Ce qui fait que les premiers DRSP taient tous centrs sur lducation et la sant, cest que pour
les institutions de Brettons Wood, ctait une faon de rpondre aux critiques parce quen ce
moment l il y avait une monte importante de la socit civile dans nos pays. Donc ces
institutions ont dit quil faut que lensemble de nos pays qui sont candidats linitiative PPTE
fassent le DRSP, ce qui fait que lensemble des pays sy est attel et le FMI particulirement la
Banque mondiale a dit que parmi les critres pour quelle puisse donner son aide financire aux
pays, il faut quils aient le DRSP. Gnralement pour les pays qui ont des gardes budgtaires cest
le FMI qui se fait lavocat et il dit galement que pour que ces pays bnficient de son appui, il faut
un DSRP. (cadre impliqu dans la ngociation de laide).
Pour eux42, la SRP ne rompt pas avec le cadrage no-libral de lajustement structurel.
Le problme cest quon nest toujours pas sorti de la logique de lajustement structurel. Avec la
SRP, on amne quelques structures pour leur demander de dfinir quelques actions de lutte contre
la pauvret, mais ces structures ne sont pas censes rflchir sur lorientation globale. Ce qui ma le
plus surpris dans la SRP, cest que le cadre macro conomique reste un cadre libral. En fait, vous
ntes pas autoris le discuter. Cest une donne, le cadre macro-conomique, vous tes une
conomie qui est insre dans le march. Donc, tous ces critres sont stabiliss. Or, vous ne
pouvez pas en mme temps chercher vous insrer dans une jungle dans laquelle vous ne
contrlez rien du tout, et prtendre raliser des objectifs ambitieux dquit et de justice. Voila la
contradiction quon relve dans les stratgies de rduction de la pauvret. On se demande sil ne
serait pas plus judicieux pour que laide soit plus efficace quon joue sur certains leviers comme le
commerce international. C'est--dire que les Etats uvrent dans le sens de rendre les changes
entre eux plus galitaires, au lieu de compter sur une aide hypothtique, ce qui permettrait de
gnrer plus de ressources pour les mettre la disposition des secteurs sociaux de base.
(responsable dOSC).
Or, partir du moment o la SDRP est la rfrence des bailleurs (dans une logique
dalignement), les stratgies sont enfermes dans le cadrage no-libral, mme sur les secteurs
comme lducation o il y a un consensus croissant sur la ncessit den sortir
lheure actuelle, encore beaucoup dinstitutions continuent penser que cest a qui doit tre le
document dorientation parce quil faut quon lutte contre la pauvret. Mais le dbat est vraiment
relanc parce quil y en a beaucoup qui estiment que cest vrai quil faut lutter contre la pauvret
mais en faisant une cole ou un centre de sant, est-ce quon a rsolu le problme si le problme
de laccs nest pas rsolu ? Donc le dbat est lanc. Mais au niveau du FMI, ils continuent
penser que cest le DRSP et a influence parce que mme maintenant si vous avez une agence de
dveloppement qui vient, elle va vous demander si vous avez un document [de stratgie] et le
premier document cest la SDRP. (cadre impliqu dans la ngociation de laide).
En ce qui concerne la premire stratgie, les avis convergent assez nettement sur le rle des
bailleurs de fonds.
41 Effectivement, dans plusieurs pays, des remises de dettes ont t faites sur prsentation des documents
intermdiaires, et non finaux, prouvant que les bailleurs de fonds ne respectent pas eux-mmes les rgles quils
dfinissent, tant ils ont besoin que les choses avancent pour mettre en uvre ce quils ont dcid de faire.
42 Comme pour de nombreux observateurs. Cf. Lautier, 2002.
ETUDES ET TRAVAUX DU LASDEL N83
87
Les DSRP de 2002 et de 2007, cest nous qui les avons labors, mais pour le tout premier, il faut
avouer que ctait en relation avec surtout les bailleurs de fonds (cadre impliqu dans la
ngociation de laide).
Cette position est dbattue. Dabord sur la ralit de la participation. Mais surtout, selon
plusieurs interlocuteurs, la Banque Mondiale aurait jou un rle essentiel dans la finalisation.
Le document de croissance acclre du Niger, cest le document qui a t tir de la SRP de la 2e
gnration. Les priorits sont belles parce quelles mettent en relief les facteurs sociaux de base.
Mais quand la Banque Mondiale a pris le document, elle a dit que ce document ne reflte pas ses
priorits. Elle a appel un Sngalais, un consultant, qui est venu reprendre le document du Niger
en une semaine lhtel Gaweye. Et pour a, cest des millions que la Banque a mis. Mais
comment peut-on parler dun Etat souverain, dappropriation ? Le gouvernement a dit : voil
mes priorits pour le dveloppement acclr . La Banque Mondiale regarde, elle dit : non, a ne
prend pas en compte un certain nombre de mes orientations et directives . Elle embauche un
consultant, il vient il dtourne tous les objectifs du document et il en sort un autre ! (responsable
dun rseau dOSC).
Selon plusieurs tmoins, lexercice a un peu fait figure dexercice impos. La somme des
thmatiques intgres dans la SDRP de 2007 renvoie plus au fait que, tant la rfrence des
bailleurs, chaque secteur veut y tre reprsent, qu la construction dune vision cohrente et
hirarchise, identifiant des leviers stratgiques.
Je ne crois pas que la stratgie de rduction de la pauvret telle quelle a t labore et telle quelle
est en train dtre mise en uvre, puisse tre la solution. Il ny a pas de politique cohrente derrire
tout a. Tout se passe comme si les gens croisent les bras et attendent quil y ait de laide. Un
moment, le processus tait mme bloqu parce quil ny avait plus de financement extrieur. Mme
la faon dont ce projet a t labor, mme si cest la toute premire fois, je reste convaincu que ce
nest pas lexpression dune volont politique nationale, puisque vous retrouvez a au Sngal et un
peu partout. Cest toujours une injonction des bailleurs de fonds. A partir du moment o les gens
croisent les bras pour attendre les partenaires techniques et financiers pour quils veuillent indiquer
la voie suivre et donner les ressources ncessaires, je dis quil y a problme. Ca veut dire quon
est en panne de projets politiques cohrents. Et cest pourquoi chaque fois on essaie de ractualiser
cette stratgie l. On se rappelle que tel secteur na pas t pris en compte, il faut lintgrer, et ainsi
de suite. Cest pourquoi moi je pense quil y a beaucoup plus une volont de captation des
financements extrieurs. (journaliste).
Souvent limpression que tout cela se fait sans vritable matrise. On fait la DSRP comme a se fait
au Mali, au Burkina ou partout ailleurs. Les ressources ont t mises sans vritablement rflchir.
Jen sais quelque chose, puisque jai travaill avec des gens qui ont particip llaboration.
Souvent on dit venez, rdigez-nous rapidement quelque chose dans tel ou tel domaine . Quand
mme, une stratgie cest quelque chose qui doit faire lobjet de beaucoup de dlibrations, de
rflexions, a doit tre approfondi. On vient trouver un expert et on lui dit coute, rdige nous
cette partie . En deux jours, vous vous enfermez, vous rdigez la commande. Convenez que cest
assez lger. Sincrement comme cest quelque chose qui est la mode, lessentiel cest quen
laborant votre stratgie, vous faites une table ronde avec les partenaires, et a y est. (responsable
dOSC).
88
Par ailleurs, la mise en uvre et le suivi de la SRP mobilisent un certain nombre dinstances,
hors hirarchie administrative, dont la fonctionnalit est dbattue.
Dans le processus de la SRP, dans le cadre dune meilleure concertation entre les acteurs, ils ont
mis en place un comit de pilotage au niveau du Premier Ministre, un comit de partenariat qui est
dirig par le ministre des finances et un comit de dialogue de la socit civile qui est prsid par
le ministre de lamnagement du territoire et du dveloppement communautaire. Je vous avoue
que ces structures, ou du moins, ces cadres ont t mis en place, mais ils ne sont pas oprationnels.
Nous avons la charge de participer ses runions et on se rend compte que a ne fonctionne pas,
il ny a pas de communication. Les structures ne se runissent pas, cest un problme. (responsable
de rseau dOng).
De lavis gnral, une grosse lacune de la SDRP tait labsence de prise en compte du secteur
rural, ce qui a induit le lancement de la Stratgie de Dveloppement Rural.
Dans le premier DSRP, tel quil a t formul, le secteur rural a peu t pris en compte. Les PTF
lont dit. Ce qui explique en partie la ncessit dune stratgie spcifique, la SDR, qui a mobilis
aussi bien les Nigriens que les PTF. On a abouti un consensus entre le gouvernement et les
PTF, ainsi quavec la socit civile. (cadre suprieur du ministre).
89
Signe en 2005, la DP est mise en uvre au Niger depuis 2007, elle se traduit par une srie
dvolutions, plus ou moins avances selon les secteurs (sant et ducation tant en tte).
Multiplication des mcanismes de coordination, appui llaboration de stratgies et de plans
nationaux, passage dune logique projets une logique programme , mise en place de
fonds communs, aide budgtaire cible ou libre en sont les principales mesures.
Le rythme dappropriation (par les bailleurs comme par lEtat), le rythme de renouvellement
des conventions de financement, font que une telle volution ne peut se faire en un jour,
dautant quelle rompt dans ses principes avec des habitudes, des faons de faire, ancres
90
dans 40 ans daide et surtout dans 20 ans de contournement de lEtat. Nos interlocuteurs
mettent en avant des volutions significatives, mais aussi beaucoup dinterrogations.
Lamlioration du dialogue est note par la majorit des acteurs. Chacun apprend se
construire une vision globale, et sortir de son raisonnement projet mme si les projets
demeurent une forme importante daide. Il est plus facile de ngocier des moyens pour des
besoins vidents, mais pas prvus, chaque bailleur y mettant du sien. Le fait de faire un bilan
ETUDES ET TRAVAUX DU LASDEL N83
91
commun permet de mettre chacun, Etat comme bailleurs, devant ses responsabilits et permet
de dbloquer des situations.
Vous voyez la raction des PTF, chacun ragit et prochainement chacun fera en sorte quon ne
vienne pas citer son nom. Donc, la comptition se fait non seulement au sein des structures mais
avec les PTF galement. (cadre dune cellule de coordination).
Il est prvu par la SDR que chaque rgion doit mettre en uvre la stratgie. Nous, on a particip
llaboration de la stratgie, mais on na pas tellement particip financirement parce que ce nest
pas du tout notre objectif. Donc une fois quils ont boucl la SDR, on est dans la stratgie de mise
en uvre, par rgion. Cest l o il y a eu discussion, Agadez et Dosso navaient pas eu dtude
rgionale de la SRD. Quand notre coopration a appris a, on a discut avec la SDR, et on a dit
bon, on peut prendre a en charge sur Dosso parce quon veut aller dans la stratgie . Ils ont
donc demand est-ce que vous pouvez prendre Agadez ? . On a dit oui il ny a pas de
problme, on nest pas fig sur Dosso . Donc ltude rgionale de la stratgie de la SDR AgadezDosso a t finance par notre coopration. Les consultants ont t pays par elle mais cest le
secrtaire excutif [de la SRP] qui a gr le dossier. Et a ne veut pas dire que nous allons aller
demain intervenir Agadez. (assistant technique expatri).
[les campagnes de vaccination] que a soit BCG, ou autre, ce ntait pas prvu dans la planification
mais ctait dans le budget de lEtat. Etant entendu quils avaient des difficults avec lUnicef pour
ponger les arrirs, le fond commun a pris 1,7 milliards. Vous voyez donc cette flexibilit : sur le
champ on a dbloqu pour quil ny ait pas de rupture avec toutes les performances quon avait en
matire de vaccination. Cest pour vous dire que tout se fait en concertation avec lensemble des
PTF et chacun sait dans la planification quest-ce qui lui a t octroy et ce quil doit prendre
comme activits dj valides. Donc ce ne sont pas des activits que lOMS ou lUnicef imposent
aux structures [de lEtat], ce sont les structures qui font leur planification. (cadre dune cellule
dappui).
Ces volutions sont sensibles mme avec les bailleurs qui ne sont pas dans le fonds commun,
qui participent aux cadres de concertation et se prparent, pour certains, intgrer lapproche
programme lors du renouvellement de leur portefeuille de projets ou de la rengociation de
leur accord de partenariat pluriannuel.
AFD et Banque Mondiale sont dans le fonds commun. Les autres fonctionnent par projet, mais il
y a une coordination correcte par rapport au programme, une planification commune, des
runions mensuelles. (assistant technique).
Tel quon a sign le cadre de partenariat, on a dit quau fur et mesure que les accords existant
arrivent expiration, ces partenaires intgrent le fond commun. On a dit que, pour linstant, on ne
peut pas empcher que les accords qui sont en cours puissent sexcuter sous forme de projet de
faon isole. Mais le souhait du ministre dans le cadre partenarial, cest quau fur et mesure que
ces accords arrivent expiration, les partenaires intgrent le fond commun. (cadre dune cellule
dappui).
92
dune valuation des capacits quils ont constat quil faut renforcer par du personnel contractuel
nigrien. Cest ce titre quon a un spcialiste en passation de march, un contrleur de gestion
pour le suivi des procdures, il y a un comptable et puis moi qui suis conseillre en gestion. Donc,
tout ce qui concerne lappui la coordination je le fais au secrtariat gnral. Pour nous cest
vraiment une innovation, du moment o ce nest pas une unit de coordination part, ce ne sont
pas des structures parallles, ce sont les structures du ministre elles-mmes qui excutent leurs
activits en fonction de leur planification. (cadre dune cellule dappui).
Dans lapproche programme, en dehors de toute considration, ses instances sont au service de
ladministration, non pas au service des bailleurs de fonds, mme si cest le bailleur de fonds qui
paye leur salaire, ils sont au service de ladministration. (directeur de service technique).
Pour la coopration XX, on a dbut avec une assistance technique qui travaille pratiquement sur
tous les programmes qui ne sont mme pas issus du programme de XX. On a eu un deuxime
assistant quon a recrut grce un bailleur. Eux deux sont l, la disposition du ministre, pas de
telle coopration qui les a recruts. Et ils sont l aussi pour tout autre programme qui peut venir.
Et cest dj une avance, rflchir sans tenir compte de la spcificit ou bien de la modalit. Cest
une avance. Je pense, cest dans ce sens quil faut parler, comme a on conomise les nergies.
(cadre suprieur de ministre).
Des interrogations
De vrais problmes de mobilisation des fonds : temps de calage ou enlisement par
double procdure ?
Malgr ces avances, les problmes de calage de calendrier et de dblocage des fonds ne
semblent pas rsolus, pour une srie de raisons, lies au calage du cycle sectoriel et du cycle
budgtaire public, la somme des tapes franchir pour dbloquer les fonds, au manque de
ractivit de ladministration, aux problmes de calage avec le ministre des finances.
La mise en uvre pose des problmes. Les procdures nationales ne sont pas prpares et nous
avons eu beaucoup de problmes pour harmoniser les procdures. Les premires ressources sont
venues de coopration nordiques : Pays-Bas, Norvge, Danemark. LAFD et lUE ont rejoint.
93
Mais les fonds nont pas pu tre utiliss entre 2004 et 2006. Il y a bien un fonds commun, mais la
loi de finance, qui dfinit les dpenses possibles, avait t vote avant. Donc, on ne pouvait pas
utiliser ces fonds. (cadre suprieur de ministre).
Chaque mois de juin, on a une revue conjointe avec les bailleurs. Chacun annonce sa contribution,
on tablit sur cette base un budget programme, qui est discut avec le MEF. En septembre, un
atelier avec les PTF permet de valider. Mais le budget de lEtat nigrien est cal sur lanne civile, il
est vot par lAssemble au 31/12 et les fonds sont librs tardivement, souvent en mars, alors que
nous sommes sur un cycle danne scolaire : ils arrivent alors que lanne scolaire est presque
finie. Il y a donc un double problme, celui du dcalage de cycle entre cycle budgtaire et cycle
scolaire, et celui des dlais de dcaissement. (cadre suprieur de ministre).
Il y a des retards normes dans la mise en uvre. Le programme est valid en mai, le plan daction
et le budget en juin, et largent arrive en aot. On a moins de 6 mois pour faire les activits prvues
sur un an ! Largent est dbloqu suite des requtes faites par le ministre, qui doivent remonter
Paris pour tre valides, or souvent les critres ne sont pas remplis, la requte nest pas faite dans
les formes, donc cest rejet et on perd du temps. Par exemple, la Banque dit : dans le contrat, il
est dit que le rapport doit tre envoy au plus tard 30 j avant la runion de programmation, pour
que nos services aient le temps de ltudier et que la dcision puise tre prise lors de la runion .
Or, le rapport arrive 10 j avant, et a doit aller Washington et New York. Donc, la runion ne
peut pas se tenir ou tre dcisionnelle. Il est dit que le rapport doit contenir ceci et cela, mais a ny
est pas (assistant technique expatri).
Au ministre, nous avons un budget programme, nous avons un Cadre de Dpenses Moyen
terme. Mais tant que les procdures nationales ne seront pas adaptes, cela coincera. Les dlais
sont souvent longs dans les procdures dengagement du Trsor national. On envoie une
autorisation de dpenses Zinder, Malheureusement, si le payeur de Zinder na pas dargent, il
attend. Or, il peut demander que de largent lui soit vers directement partir du fonds commun.
Mais ils ne sont pas au courant, ou bien ils prfrent faire comme dhabitude et engager seulement
lorsquils ont les moyens sur leur compte. Donc a prend beaucoup de temps, alors que cest
simple. Le problme nest pas tant dans les procdures que dans les habitudes des payeurs, qui ont
lhabitude de faire avec les ressources qui sont l. (cadre suprieur de ministre).
Globalement, le nombre de ralisations a baiss par rapport aux annes prcdentes. Est-ce que
cest la faute des procdures des bailleurs ? Des procdures de lEtat ? Des capacits des
entreprises ? De problmes danimation sociale ? On ne sait pas. Et on a limpression que
personne na vraiment envie de savoir. Ce qui est sr, cest que, avec laide programme, on tend
coupler les lourdeurs des bailleurs avec celles de lEtat et a enlise. (assistant technique expatri).
Au niveau du ministre des finances et de lconomie, ils nont pas encore cette vision. Le Niger a
adopt lapproche programme mais elle nest pas gnralise. Dans sa mise en uvre, elle est
contourne parce que les arbitrages se font au niveau du budget, se font par le ministre des
finances. Et si le ministre des finances nest pas prpar a, videmment a pose problme.
Cest ce quon a remarqu dans le domaine de lducation, de la sant. Le ministre des finances na
pas un CDMT pour le financement du budget de lEtat. (responsable dOSC).
pour lEtat, et on peut penser que ni les uns ni les autres ne les anticipaient vraiment
totalement.
Aussi bien les PTF que le gouvernement (les ministres sectoriels, le MEFI) devaient apprendre.
(cadre suprieur de ministre).
Au dbut, le plan de dveloppement sanitaire, ctait contraignant mais ils se sont finalement rendu
compte que cest un cadre clair et cohrent. a facilite la mobilisation des ressources et on expose
les rsultats devant tout le monde. (ancien DEP).
Aprs 5 ans dexprience, a commence se rder. Dans les revues avec les PTF, il a chaque fois
un choc avec le MEF. Sinon, entre bailleurs, lharmonisation est faite. Il y a des procdures
uniques pour le fonds commun, on a fait une tude de traabilit des fonds, une tude de
satisfaction des bnficiaires, une revue des dpenses publiques. (cadre suprieur de ministre).
Je vous assure cette anne nous, nous tions tous contents puisque, juste aprs approbation des
cas, on nous a envoy dj nos dossiers de passation de march. Donc a prouve effectivement
que nous avons au fur et mesure internalis lexercice et il y a eu des amliorations assez
significatives. (cadre dune cellule dappui).
Mais ces problmes peuvent aussi tmoigner dun manque dappropriation, dune absence de
volont politique, de stratgies de rsistance des volutions qui remettent en cause des
intrts personnels.
On a cr une machine parce que des experts sont venus la mettre en place, parce quon a dit que
ctait bien de le faire, mais il ny a pas dappropriation relle du dispositif. Je vois a tous les jours.
Petit petit, il y a une appropriation qui est en train de se faire, mais elle nest pas totale. (assistant
technique).
Vous savez, cest la base qui est un peu fausse. Le moule tant le mme, on essaie de sadapter, de
faire comme si on a bien compris mais au fond, il y a encore des difficults. Cest peut-tre une
appropriation par dfaut parce quon a chant partout que tout le monde est a. Cest comme
une sorte de mode qui prend tout le monde. Donc, on shabille la mode, ce nest pas parce quon
est convaincu. Je ne dis pas que ce nest pas un bon outil, mais je dis aussi bon que cet outil soit-il,
la prparation de cet outil a mon avis a quelque chose de dfectueux. (directeur dinstitution
technique).
Il y a aussi des inquitudes par rapport la DP. Beaucoup de gens vont y perdre : si on saligne sur
les procdures nationales, les complments de salaire lis aux projets vont disparatre (assistant
technique expatri).
Une des causes de ce manque dappropriation tient au fait que lvolution vers la dclaration
de Paris, comme les autres paradigmes de laide, est donor-driven . Les bailleurs ont fait
leur stratgie, ils ont besoin que les choses avancent pour pouvoir atteindre leurs propres
objectifs. Alors quelle est cense renverser les modes de relation et remettre lEtat aux
commandes, la DP ne saccompagne pas ou pas assez dune volution radicale des
logiques des bailleurs, qui continuent imposer leur rythme, faire avancer les choses par des
expertises internationales qui ne permettent pas de construire une appropriation, qui
privilgient une logique de circuits-courts pour que les choses avancent, aboutissant parfois
des usines gaz. De plus, ils raisonnent sur une logique technique, qui court-circuite la
ngociation et les arbitrages politiques sur les choix, le tout aboutissant une
dresponsabilisation permanente .
[Le plan sectoriel] a t labor en 2004, par des experts internationaux qui sont venus ici. a a t
fait dans ce bureau. Ce plan a des qualits mais de trs gros dfauts. Il na pas t fait selon les
rgles de lart. Un plan efficace doit tre le rsultat dune dmarche interactive entre le centre et la
priphrie et doit passer par des ngociations, des arbitrages, des engagements. Il faut deux ans
95
pour faire un plan. Le schma idal dlaboration interactif et participatif na pu tre fait. Il aurait
pu tre fait mais il fallait avoir une condition : du temps. Si le bureau dtude a t mandat pour
sortir un plan dans un dlai de 4 mois, il nattend pas les remontes du terrain, cest normal. Je me
permets de le dire parce que cest mon boulot : le plan, il faut 2 ans pour le faire43. (assistant
technique expatri).
Et on navait pas de plan rgional. a a fini par sortir en 2008, lanne dernire, mais a a t fait
en vitesse et sans accompagner les mdecins du district. Cest rest une dmarche externe, donc
nous revenons avec des plans qui ne sont pas bons. Et l encore, moi quand je dis a lors des
runions, je me fais taper sur les doigts. Nous avons des PDSD langue de bois. Nos mdecins
nont pas apprhend, ils nont fait que prendre. Cest facile avec la numrisation. Tu prends le
PDS, il y a un cadre logique. Tu reprends les rsultats et les objectifs, ce nest pas a, cest de
lopportunisme. On est dans une logique de dresponsabilisation permanente. (assistant technique
expatri).
Aujourdhui, on veut saligner sur des dispositifs de suivi qui nexistent pas. Pour la nouvelle
stratgie YYY, on met le comit de suivi ici, 30 membres, on sait que a ne va pas fonctionner,
donc on cre un groupe restreint. On fait partie de la SDR, donc on met les groupes eau de la
SDR, mais ils ne sont pas en place, donc on met un sous-groupe. Mme chose au niveau rgional.
On construit une usine gaz (assistant technique expatri).
Or, il est vident que on ne peut pas aller plus vite que les Nigriens. Sinon, cela ne sert rien .
(assistant technique expatri).
Une telle approche standardise ne peut correspondre des pays aux capacits administratives
trs diffrentes. Il y a une forte contradiction vouloir brutalement redonner la main une
administration largement affaiblie pendant les 20 ans dernires annes, et le faire en
imposant le rythme.
Pour certains, cela peut mme tre un pige.
43 Un autre confirme, tout en prcisant il y avait eu une approche bottom-up qui navait pas march, a ne remontait
pas .
96
Or, les bailleurs de fonds ne semblent pas capables de faire du sur mesure , de se situer dans
une perspective de reconstruction dune administration quils ont contribu affaiblir.
Le problme est que les stratgies des bailleurs sont dfinies au niveau macro, de faon globale.
Par exemple, les OMD ont merg lchelle internationale. a simpose tous les Etats, alors
quon ne part pas du tout du mme niveau, on na pas les mmes capacits. a impose des
rythmes, des objectifs, qui ne sont pas cohrents avec la ralit des pays. Il faudrait des stratgies
diffrencies en fonction de l o on en est. Par exemple, au Niger, il faut plus de renforcement de
capacits. Donc, a va coter deux fois plus cher quau Maroc, par exemple, pour atteindre les
mmes objectifs. Laccompagnement des pays par les bailleurs pour atteindre les objectifs du
millnaire devrait se faire au cas par cas, en fonction des contraintes propres et spcifiques aux
pays concerns. (cadre dune agence daide).
Pour les partenaires, ce qui est vraiment pos comme problme derrire le principe de
lharmonisation, cest la rapidit des dcaissements. (consultant, conomiste).
Et, si elles ont chang de nature, les conditionnalits nont pas disparu.
Cest vrai il y a eu un effort en terme de notion de conditionnalits et que le nombre de
conditionnalit par programme a diminu. Maintenant ils parlent de mesures mais a demeure. Par
exemple il y a des conditionnalits normales qui sont lies aux conditions logiques de russite de
lopration. Pour un programme, on vous dit par exemple que, pour dmarrer, il faut que vous
recrutiez les gens. a cest tout fait normal. Mais il y a souvent des conditionnalits qui sont
dordre institutionnel, surtout dans les programmes dappui budgtaire et l, il faut dire que a
continue, mais pas avec la mme acuit parce quon discute et, sil y a des difficults pour satisfaire
certaines conditionnalits, ds les discussions, on les signifie. (cadre impliqu dans la ngociation
de laide).
Plusieurs autres, en particulier ct expatris et socit civile, mettent des inquitudes sur
laide budgtaire en tous cas directe -, dans le contexte actuel de lconomie politique de
laide au Niger.
ETUDES ET TRAVAUX DU LASDEL N83
97
Jai de grosses inquitudes sur laide budgtaire. Quelle est la relle capacit de suivi ? On a parfois
limpression que les bailleurs veulent se dfausser de la question de lefficacit travers laide
budgtaire. Au minimum, cela va trop vite. (assistant technique au sein dun Ministre).
Laide par projet pose bien des problmes, mais le retour de balancier actuel vers laide budgtaire
est inquitant. Cest le nouveau modle et tout le monde y va, sans sembler trs conscient des
risques. Dverser de largent dans les caisses de lEtat, sans des procdures de contrle suffisantes,
cest prendre le risque daggraver les dysfonctionnements et les fuites . Les conditions ne sont
pas runies actuellement, il y a une certaine irresponsabilit des bailleurs l-dessus. (consultante
internationale).
Finalement, limage qui ressort des volutions autour de la dclaration de Paris est
ambivalente. Dun ct, la DP reprsente une vraie rupture potentielle, de lautre, les
volutions pratiques sont ambiges. Lengagement de lEtat est discut, et les bailleurs ny
croient qu moiti. LEtat a fait des efforts importants en termes dvolution des dmarches et
des procdures, mais est au milieu du chemin, ce qui suscite des interrogations sur sa relle
volont. Inversement, ce qui est en jeu est quasiment une refondation du circuit de la dpense
publique et de ladministration, et ne peut pas se faire en quelques annes. Les bailleurs euxmmes sont ambivalents. Ils sont pris par des programmations pluriannuelles en cours.
Certains bailleurs sengagent de faon trs volontariste, sans toujours en mesurer les risques.
Dautres au contraire attendent de voir et sont dans une position attentiste, ou justifient leur
rsistance abandonner lapproche projet et la politique des drapeaux derrire ce manque
de confiance.
[La coopration pour laquelle je travaille], ils sont daccord avec la logique de la dclaration de
Paris. Mais, ils sont soucieux de lutilisation qui va tre faite de cela. Est-ce que le dispositif est
assez oprationnel pour valider les interventions linstant ? L se pose la question, et pour ce
faire, ils ont dit : nous sommes daccord pour aller doucement en glissant doucement jusqu ce
quil y ait la capacit du Niger absorber de manire directe laide publique . Je dirais plutt que
nous sommes dans une position de vigilance mais trs ouverts la dclaration de Paris. (cadre dun
projet bilatral).
Vous savez, pour le systme des Nation Unies, le Niger et trois autres pays taient des pays pilotes
dharmonisation. Normalement au Niger toutes les institutions des Nations Unies devraient avoir
la mme programmation. Ils ont tent de le faire mais sur le plan opration chacune a maintenu sa
programmation spare car la coordination des actions est extrmement difficile. Jusqu prsent
lUNICEF continue davoir son bureau, sa propre mthode de planification, etc. mais
normalement lUNICEF, le PAM, le PNUD et lUNPFA devraient avoir la mme direction. (cadre
impliqu dans la ngociation de laide).
98
[Ce qui domine encore,] cest lapproche projet. Mme ceux qui ont dit quils font lapproche
programme, qui se sont inscrit dans la logique de la dclaration de Paris drogent a. On a vu
beaucoup de partenaires droger lapproche programme. Imaginez que vous mettez tous vos
fonds, on ralise une classe, ce nest pas la mme chose que lorsque vous venez et quon voit le
drapeau du Canada ou de la France. Donc il y a ce sentiment l qui est trs fort, ce souci de
montrer quon est encore l, prsent. Cest ce qui explique un peu les rticences. En plus, vous
avez le fait que lapproche globale entrane aussi dans la mise en uvre des systmes, des chefs de
file. Quand vous ntes pas chef de file, en gnral vous ntes pas visible. Il y a un chef de file de
la coopration dans le domaine de la sant, ainsi de suite. Quand vous ne ltes pas, il est
prfrable que vous fassiez une approche projet quelque part pour quon vous voie mieux.
(responsable de rseau dOSC).
Le gros problme des bailleurs, cest moins la volont politique daller de lavant que leur capacit
de changer leurs instruments dintervention. Cest--dire comment une coopration comme la
Suisse qui est extrmement souple sur le terrain peut aller de pair avec une coopration comme la
France qui est trs bureaucratique. Comment une coopration comme le Danemark qui est
totalement souple sur le terrain peut aller de pair avec une coopration comme lUnion
europenne. Je veux dire les obstacles qui sont dabord de type technique. (chercheur).
Au-del du caractre trs rcent de cette nouvelle politique, cette situation explique assez bien,
pensons-nous, que ce soit sur la dclaration de Paris que les points de vue recueillis soient les
plus contrasts.
99
VIII.
Conclusions
Ce que cette tude montre, aprs dautres, cest quel point la volont dimputer la
responsabilit exclusive aux uns ou aux autres na pas de sens. Le phnomne de la dpendance
laide fait clairement apparatre une responsabilit collective, et un cercle vicieux qui ne peut tre rompu
que par des efforts partags (Naudet, 1999 : 286). La situation de dpendance par rapport
laide est le produit dune histoire, dont on peut identifier les tapes, et du jeu dinteractions
qui sest cr entre des dynamiques sociales et politiques nationales et le systme daide. Les
propos recueillis confirment que laide est considre comme structurelle et quelle induit des
dynamiques de dpendance, rduisant la capacit et/ou la volont de penser ct ou contre
laide.
100
101
vous donnez de la libert quelquun pour aller de lavant, sil ne veut pas tre libre, il nagira pas.
Donc, cette libert l quon a thoriquement, il faut la prendre et il faut avoir donc des
instruments, des capacits intellectuelles, il faut avoir des cadres avec suffisamment des
responsabilits pour faire a. (directeur dinstitution publique).
Les fonds communs, les stratgies co-labores, la remise en selle de ladministration rendent
possible loccupation de ce nouvel espace. En mme temps, ce retournement de stratgie des
bailleurs intervient par rapport des Etats qui ont vcu 20 ans de dpossession et de
fragilisation, de dpendance laide, et on ne peut en faire abstraction : la faiblesse des
ressources humaines, lintgration dune culture de dpendance font partie de la ralit. Sils
veulent vraiment une telle reprise dinitiative des Etats, et pas seulement une meilleure
adhsion aux rformes quils proposent et un dcaissement acclr, les bailleurs doivent en
prendre la mesure, entendre les appels des stratgies progressives, raisonnes, prenant acte
des ralits sociales et politiques (y compris du no-patrimonalisme44), et sengager dans des
processus long terme de reconstruction de ladministration.
Au-del, si lenjeu est la sortie de la dpendance, on doit peut-tre sinterroger sur certaines
ambigits de la Dclaration de Paris. Pour certains auteurs, la signification de lappropriation
(ownership) [pour les bailleurs de fonds] correspond plus un raccourci pour le degr dengagement
(commitment) montr par les pays rcipiendaires dans la mise en uvre des rformes que les bailleurs de
fonds les encouragent adopter (Whitfield et Fraser, 2009a : 3) qu une notion dautonomie et
de contrle dans la dfinition et la mise en uvre des politiques. De fait, les nouvelles
modalits de laide lgitiment une intervention quotidienne des bailleurs (devenus partenaires
techniques et financiers) dans la dfinition et la mise en uvre des politiques, et peut produire
un droit de regard encore plus fort des bailleurs sur les finances publiques (contrepartie de
laide budgtaire), avec des consquences contradictoires du point de vue de la souverainet
des Etats.
En tous cas, le dosage entre aide budgtaire et aide projet, entre responsabilisation et
contrle doit tre pes, en fonction de ltat des institutions et des impacts de moyen terme des
choix institutionnels et mthodologiques. La citation ci-dessus, sur le casse-tte montre
que, du point de vue des acteurs nigriens, il nest donc pas question de donner des chques en
blanc. La vigilance des bailleurs sur lutilisation des financements est aux yeux de nos
interlocuteurs la fois lgitime sur le principe (mme si cela pose des problmes de
souverainet), et ncessaire dans le contexte actuel.
Mais il faut sans doute reposer nouveaux frais les dilemmes ownership/contrle et
efficacit/cohrence identifis par Naudet, dans le contexte politique et institutionnel
contemporain, et le faire la fois en pleine conscience des logiques politiques et des stratgies
dinstrumentalisation de laide et dans une claire perspective de renforcement de lEtat.
44 Cf. Camack, 2007, qui sinterroge sur la faon dont les bailleurs peuvent agir dans des tats nopatrimoniaux.
102
Prenant acte de la ncessit de laide, du fait que le pire ennemi de laide est laide elle-mme et
que le systme de coopration ne doit rien tant redouter, et tenter de prvenir, que ses propres excs , le
scnario de la retenue est celui de lquilibre entre lcueil de la lassitude et de lindiffrence et la fausse
piste du volontarisme technocratique. Il dfinit une aide prsente, disponible, mais refrne, intgrant des
garde-fous, laissant de lespace aux partenaires . (Idem : 285).
Dans ce cercle vicieux de la dpendance, le paramtre qui merge de cette tude nest
finalement pas le volume de laide : le Niger est largement en de des seuils proposs par les
conomistes, il reoit comparativement moins daide par habitant que les pays voisins. Cest
bien plus lomni-prsence de laide ; la multiplicit dorganisations avec chacune sa vision, ses
priorits, ses exigences. Cest la noria des experts et consultants ; la saturation de
ladministration par la gestion des relations aux bailleurs ; cest la surabondance doffre de
cadres conceptuels, dtudes, de consultations, de sminaires. Cest la succession rapide sinon
effrne des paradigmes. Cest finalement une temporalit qui correspond plus aux exigences
des bailleurs, aux logiques propres des institutions daide quau rythme de construction dune
vision autonome, et qui tmoigne dune profonde htronomie de laide. Une vision propre
peut-elle merger dans ce contexte ? La retenue de laide ne sapplique-t-elle pas l aussi, dans
une auto-limitation du court-terme, de loffre conceptuelle, de linnovation permanente ?
Lautre dimension de cette dmocratisation, cest une (r)invention du dbat public sur laide
et sur les stratgies de dveloppement. Vu labsence, largement ressasse, de projet politique
autonome, il semble important que les acteurs qui ne se satisfont pas de la situation actuelle,
qui cherchent sortir de la dpendance (tant intellectuelle que financire) laide, puissent se
45 Comme le remarquait dj Naudet (1999 : 229) : le dveloppement est un sujet partag et dbattu, mais laide est un
sujet rserv .
ETUDES ET TRAVAUX DU LASDEL N83
103
46 Plusieurs interlocuteurs soulignent que lUniversit est absente des dbats sur laide, et quil serait utile de lancer
une srie de thses sur le sujet.
104
Il y a un certain nombre dengagements [dans la dclaration de Paris] qui sont trs beaux, vraiment,
sur le papier, mais dont la mise en uvre dpend du rapport de force. Peut tre quand le Niger va
sortir son uranium, son ptrole, il va se passer de laide budgtaire. (responsable de rseau dOng).
On est vraiment optimiste et on pense que a va offrir plus de possibilits de choix pour le Niger.
On estime quon aura beaucoup plus de choix, on estime quon aura beaucoup de financements
extrieurs pour financer nos projets. On estime galement que les oprations pour lesquelles les
financements extrieurs sont difficilement mobilisables [comme les grosses infrastructures]
pourront tre ralises. On pense quon sera moins dpendants mais on ne se fait pas dillusions,
parce que pendant longtemps on aura besoin de laide extrieure. Mais on aura la chance de choisir
le type daide dont on aura besoin. Et cest important, a parce quon a vu des pays comme
lAlgrie qui, la faveur des ressources minires essentiellement nont plus besoin du FMI et qui
ont pay par anticipation leurs dettes pour lui dire voil, on na plus besoin de vous . Il y a aussi
le Nigeria qui a dit quils nont plus besoin du programme du FMI mais quand mme ils ont besoin
de leurs conseils mais pas quils viennent leur donner de leons. (cadre impliqu dans la
ngociation de laide).
105
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108
Annexe 1.
Grille de questionnement
Cette grille propose une srie dentres possibles, mobiliser ou non en cours dentretien selon les thmes
qui intressent linterlocuteur.
2/ Les projets
Projets et politiques : instruments des politiques publiques ou somme dactions dsordonne ?
Pertinence et impact des projets ?
Les projets permettent-ils de former des cadres, des apprentissages, de mettre au point des
savoir-faire ?
Le fonctionnement des projets : rapports ladministration ; carrires des personnels ;
embauches et clientlisme ? Affaiblissement de lEtat ? Source de rente, de clientlisme et de
corruption ?
Les impacts de la gestion par projet : hauts et bas de financement, dcaissement, sevrage
Les effets de la culture projet (sur les populations et ladministration) (on ne fait rien sans
projet , la culture du per diem, etc.)
La logique du faire-faire et ses consquences ?
Diffrences projets publics/ONG ?
109
110
111
112
Annexe 2.
Typologie des personnes rencontres
TOTAL
Cadres suprieurs de ministres (secrtaires gnraux, conseillers
au cabinet)
3
Directeurs de Services Techniques centraux des ministres
Organisations professionnelles
Elus
41
113
Les huit modes de gouvernance locale en Afrique de lOuest, par J.P. Olivier de Sardan (2009)
n 80
Le vcu quotidien des personnes vivant avec le VIH Niamey, par A. Diarra et A. Moumouni
(2009)
n 81
La dlivrance des services de sant dans la commune urbaine de Say, par A. Oumarou (2009)
n 82
LASDEL
Laboratoire dtudes et recherches
sur les dynamiques sociales et le dveloppement local
BP 12 901, Niamey, Niger tl. (227) 20 72 37 80
BP 1 383, Parakou, Bnin tl. (229) 23 10 10 50
www.lasdel.net