You are on page 1of 12

‫מבקר המדינה‬

‫חוות דעת מבקר המדינה בנושא‪:‬‬


‫קביעת מחיר המים‬

‫מס' קטלוגי ‪2009-008‬‬


‫‪ISSN 0793-1948‬‬

‫ניתן לקבל גירסה אלקטרונית של דוח זה באתר האינטרנט של‬


‫משרד מבקר המדינה בכתובת‪:‬‬
‫‪www.mevaker.gov.il‬‬
‫מבקר המדינה‬

‫חוות דעת מבקר המדינה בנושא‪:‬‬

‫קביעת מחיר המים‬


‫)על פי בקשת הוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת‬
‫מיום ‪(16.11.09‬‬

‫ירושלים‪ ,‬טבת התש"ע‪ ,‬דצמבר ‪2009‬‬


‫חוות דעת מבקר המדינה בנושא‪:‬‬
‫קביעת מחיר המים‬

‫)על פי בקשת הוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת מיום ‪(16.11.09‬‬

‫כללי‬
‫מים הינם מוצר חיוני ומשאב לאומי שאמורים לעמוד לרשות כל תושבי המדינה ללא תלות‬
‫בהכנסתם‪ .‬בשל כך שרותי המים והביוב הינם בעלי רגישות ציבורית גבוהה‪ .‬הרשות הממשלתית‬
‫למים ולביוב )להלן ‪ -‬רשות המים( מופקדת על הסדרת משק המים בישראל‪ ,‬כך שכל צרכן יקבל‬
‫אספקת מים באופן סדיר ובמחיר המשקף את היותם של המים מוצר קיומי‪ ,‬ובעל השלכות על‬
‫איכות הסביבה תנאי התברואה וההיגיינה במדינת ישראל‪.‬‬
‫משק המים בישראל מתנהל בשלושת העשורים האחרונים ממשבר למשבר‪ .‬המשבר הנוכחי נבדק‬
‫בימים אלה על ידי ועדת החקירה הממלכתית בנושא ניהול משק המים בראשות השופט בדימוס‬
‫פרופ' דן ביין‪ ,‬שהוקמה בעקבות דוחות של משרד מבקר המדינה בעניין זה‪ ,‬בהתאם להחלטתה‬
‫של הוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת בישיבתה מיום ‪ .28.7.08‬בישיבה זו ציין‪ ,‬בין‬
‫היתר‪ ,‬שר התשתיות הלאומיות דאז‪ ,‬מר בנימין בן אליעזר‪ ,‬כי "אני עומד על כך שהוועדה תקום‪,‬‬
‫אני חוזר ואני מדגיש‪ ,‬איני מתנער מאחריות‪ ,‬הוועדה תצטרך לבדוק קודם כל את עבודת משרדי‬
‫לאורך השנים ואותי כעומד בראש המשרד בשנים האחרונות‪ ,‬אבל היא גם חייבת לבדוק את חלקם‬
‫של כל משרדי הממשלה ובעיקר את משרד האוצר‪ .‬יש שם אנשים מוכשרים מאוד‪ ,‬אבל מונעים‬
‫במשך שנים על ידי קונספציות שגויות שלצערי משפיעות על כל המשק ולא רק משק המים‪ ...‬אני‬
‫חוזר ומדגיש כאן לפרוטוקול‪ ,‬הכל‪ ,‬כל תכנית החירום‪ ,‬ההתפלה‪ ,‬התאגידים‪ ,‬את הכל זה על‬
‫חשבון התעריף‪ ...‬כרגע האוצר מוביל בעצם למהלך שהוא מוריד את הגיבוי‪ ,‬מה שנקרא רשת‬
‫בטחון‪ ,‬מכל הפרויקט של התשתיות ושלא תתבלבלו‪ ,‬ובכלל זה התפלה‪ .‬כלומר‪ ,‬אין היום רשת‬
‫ביטחון‪ ,‬אל תתבלבלו ושיהיה ברור שכדי שלא נתייצב בעוד שנתיים שלוש ונגיע ונהייה במצב‬
‫הזה‪ ,‬כלומר כל התכניות שאישרה הממשלה לפני כחודשים כולן בעצם מועמסות על התעריף"‪.‬‬
‫ב‪ 16.11.09-‬התקיים דיון בוועדה לענייני ביקורת המדינה בכנסת כשעל סדר היום של הוועדה‬
‫עמדה בקשה לחוות דעת מבקר המדינה‪ ,‬על פי סעיף ‪)21‬א( לחוק מבקר המדינה‪ ,‬התשי"ח‪1958-‬‬
‫]נוסח משולב[‪ ,‬בנושא‪" :‬תהליך קבלת החלטות ברשות המים בכל הקשור לקביעת מחיר המים"‪.‬‬
‫הבקשה אושרה על ידי חברי הוועדה‪ ,‬ובסיום הדיון הודיע מבקר המדינה‪ ,‬כי הוא נעתר לבקשת‬
‫הוועדה‪ ,‬וכי יעשה כל מאמץ לסיים את הגשת חוות הדעת עד ליום ‪ ,1.1.10‬כפי שביקשה הוועדה‪.‬‬
‫בדיקת משרד מבקר המדינה נועדה לבחון את התהליך שהביא לעליית התעריפים במשק המים‪,‬‬
‫כפי שפורסמו על ידי רשות המים בפרסום כללי תאגידי מים וביוב )תעריפים לשירותי מים וביוב‬
‫והקמת מערכות מים וביוב(‪ ,‬התש"ע‪ ,2009-‬ואמורים להיכנס לתוקף ב‪ 1-‬בינואר ‪.2010‬‬

‫‪3‬‬
‫חוות דעת מבקר המדינה‪ :‬קביעת מחיר המים‬

‫עליית תעריפי המים הינה‪ ,‬בין היתר‪ ,‬תוצאה של רפורמה מבנית במשק המים הכוללת בין היתר‪,‬‬
‫תאגוד שירותי המים והביוב‪ ,‬שעד ליישומה סופקו באמצעות הרשויות המקומיות‪ .‬חוק תאגידי‬
‫מים וביוב התשס"א‪) 2001-‬להלן ‪ -‬החוק(‪ ,‬מהווה את הבסיס החוקי של הרפורמה‪ .‬החוק הפקיע‬
‫את הסמכויות של הרשויות המקומיות בנושא הספקת שירותי המים והביוב והעבירן לסמכותם‬
‫הבלעדית של התאגידים הייעודיים שהוקמו לשם כך‪.‬‬
‫עמדת הרשות הממשלתית למים ולביוב )להלן ‪ -‬הרשות( היא כי התעריפים טרם הרפורמה אינם‬
‫מבוססים עלות ואינם משקפים את צרכי הפיתוח והתפעול של ספקי המים‪ .‬לפיכך ההשלכה‬
‫הישירה של הרפורמה היא התייקרות ניכרת של תעריפי המים לצרכן בשיעורים משמעותיים‬
‫בהשוואה למצב טרם יישום הרפורמה‪.‬‬
‫העקרונות המנחים של הרפורמה כפי שמצאו את ביטויים בכללים והתעריפים שפורסמו‪ ,‬נסמכו‬
‫על המלצות ועדת גרונאו ‪ 2004‬וצוות היגוי בראשותו של פרופ' יעקב צור שהוקם בשנת ‪2007‬‬
‫לבחינת המלצות אלה והתאמתן‪ .‬הצוות הגיש את המלצותיו לרשות בתחילת ‪ .2008‬על בסיס‬
‫המלצות ועדת גרונאו וצוות ההיגוי גיבשה הרשות כללים ותעריפים שתחולתם נקבעה ל‪ 1-‬בינואר‬
‫‪ .2010‬במועד זה יופעלו התעריפים החדשים על הצרכנים‪ ,‬על חברת מקורות‪ ,‬על תאגידי המים‬
‫והביוב שהוקמו‪ ,‬ועל רשויות שטרם התאגדו‪.‬‬
‫העיקרון המנחה בקביעת תעריפי המים החדשים הינו עיקרון העלות המוכרת‪ :‬קרי‪ ,‬מחיר המים‬
‫לצרכן ישקף את עלותם המלאה של הספקת שרותי המים והביוב לצרכן‪ .‬אימוץ עיקרון המחיר‬
‫הכלכלי נעשה כאמצעי לוויסות צריכת המים‪ ,‬שעד ליישום הרפורמה נסמך על שיקולים הנדסיים‬
‫הידרולוגים; תוך התעלמות מכך שמחיר המים‪ ,‬שהיה לפני ההעלאה‪ ,‬עודד צריכת יתר וגרם‬
‫להקצאה בלתי יעילה של משאב זה‪ .‬על תרומתה של מדיניות המחירים להדלדלות מקורות המים‬
‫העיר מבקר המדינה עוד בדוחות מהשנים ‪ 1987‬ו‪ 2006 ,1990-‬ועוד‪.‬‬
‫חוק תאגידי מים וביוב‪ ,‬התשס"א‪ ,2001-‬קובע כי על מועצת הרשות לקבוע כללים לחישוב עלות‬
‫שירותי המים והביוב שמספקים תאגידי המים והביוב וכן את התעריפים הפרטניים של כל תאגיד‬
‫הנגזרים מכללים מבוססי עלות אלה‪.‬‬
‫בחודש נובמבר ‪ 2009‬פרסמה רשות המים לקראת שימוע‪ ,‬טיוטות של כללי תאגידי מים וביוב‬
‫)חישוב עלות לשירותי מים וביוב והקמת מערכות מים או ביוב(‪ ,‬התש"ע‪ ;2009-‬טיוטת כללי‬
‫תאגידי מים וביוב )תעריפים לשירותי מים וביוב והקמת מערכות מים או ביוב(‪ ,‬התש"ע‪;2009-‬‬
‫טיוטת כללי המים )שינוי התוספת השניה לחוק ()מס' ‪ ,(2‬התש"ע‪ ;2009-‬כללי המים )תעריפי מים‬
‫המסופקים מאת מקורות()תיקון(‪ ,‬התש"ע‪ ;2009-‬וכללי המים )תעריפים למים ברשויות‬
‫המקומיות()תיקון(‪ ,‬התש"ע‪ .2009-‬ביום ‪ 3.12.09‬פרסמה הרשות טיוטות חדשות לכללים‬
‫האמורים לעיל‪ ,‬אולם הבהירה כי אין המדובר בנוסח סופי וכי הנוסח המחייב הוא הנוסח‬
‫שיתפרסם ברשומות‪ .‬על פי הכללים החדשים‪ ,‬סך ההתייקרות תעמוד בממוצע על כ‪ 40%-‬וזאת‬
‫בשלוש "פעימות"‪ :‬בינואר ‪ 2010‬כ‪ ,25%-‬ביולי ‪ 2010‬כ‪ ,14%-‬ובינואר ‪ 2011‬כ‪ 2%-‬נוספים‪.‬‬
‫נכון למועד כתיבת חוות דעת זאת‪ ,‬טרם פורסם ברשומות נוסח סופי של הכללים‪ ,‬לכן חוות הדעת‬
‫של משרד מבקר המדינה מתבססת על טיוטות כללי הרשות שפורסמו ביום ‪.3.12.09‬‬
‫בעקבות אימוץ עקרון העלות‪ ,‬בהתאם לסעיף ‪ 102‬לחוק תאגידי מים וביוב התשס"א‪,2001-‬‬
‫החליטה הרשות על קביעת תעריפי מים וביוב חדשים המבוססים על העקרונות הבאים ‪:‬‬
‫א‪ .‬ביטול גביית היטלי פיתוח מים וביוב שנגבו מצרכני התאגיד או מיזמים בתחום הבניה‬
‫במעמד קבלת היתר הבניה‪ ,‬והכללתו בתוך התעריף‪ .‬בעקבות התנגדות נמרצת של גורמים שונים‬

‫‪4‬‬
‫חוות דעת מבקר המדינה‪ :‬קביעת מחיר המים‬

‫ובראשם תאגידי המים במהלך השימוע האחרון‪ ,‬הוקפא ביטול גביית היטלי הפיתוח בהוראת שעה‬
‫למשך שנה‪.‬‬
‫ביטול אגרת הביוב הנפרדת והכללתה בתעריף המים החדש‪.‬‬ ‫ב‪.‬‬
‫ג‪ .‬מרכיב הצריכה השוטפת ‪ -‬בוטלו מדרגות התעריף הקיימות ונקבעו שני תעריפים‪ :‬אחד‬
‫לצריכה עד ‪ 2.5‬מ"ק לנפש לחודש; והשני תעריף לצריכה שמעל ‪ 2.5‬מ"ק לנפש‪.‬‬

‫פעולות הביקורת‬
‫לצורך עריכת חוות הדעת‪ ,‬ערך משרד מבקר המדינה‪ ,‬בתקופה שבין ‪ ,15.12.09-19.11.09‬בדיקה‬
‫לעת הזו בנושא קביעת תעריפי המים‪ .‬הבדיקה נערכה ברשות המים‪ ,‬במרכז השלטון המקומי‪,‬‬
‫במשרדי הממונה על התאגידים ברשות המים‪ ,‬בחברת "מקורות"‪ ,‬ובאגף התקציבים במשרד‬
‫האוצר‪.‬‬
‫סמוך לתחילת הבדיקה הכריז ועד עובדי רשות המים על שביתה‪ .‬בשל שביתה זו נמנעה קבלת‬
‫חלק מהאסמכתאות שנדרשו ולא נמסרו תשובות בכתב לשאלות משרד מבקר המדינה‪ .‬הבדיקה‬
‫לפיכך מתבססת‪ ,‬בין היתר‪ ,‬על מסמכים המוצגים באתר הרשות‪ ,‬על מסמכים שהתקבלו מיתר‬
‫הגופים שנבדקו ועל שיחות שהתקיימו עם נושאי תפקידים בגופים אלה‪ .‬מדובר בבדיקה לעת הזו‬
‫של נושא גדול ומורכב‪.‬‬

‫הרכב התעריף‬
‫תעריפי המים והביוב נקבעו בסכום אחיד לכלל הצרכנים הביתיים בתאגידי המים והביוב‬
‫העירוניים‪ .‬עם זאת‪ ,‬ברשויות המקומיות שטרם הקימו תאגיד מים וביוב לפי החוק‪ ,‬במועצות‬
‫אזוריות שאינן חבות בחובת התיאגוד וברשויות בהן אספקת המים מבוצעת ע"י אגודות מים‪,‬‬
‫תעריפי המים השוטפים יהיו אחידים‪ .‬אולם‪ ,‬בישובים אלו תימשך גביית אגרת ביוב והיטלי פיתוח‬
‫‪ -‬הן לתשתיות המים והן לתשתיות הביוב‪ .‬יצוין כי חוק התאגידים אינו חל על עשרות מועצות‬
‫אזוריות ועל מאות אגודות מים‪ 1‬הפועלות בארץ‪.‬‬
‫להלן ההתפלגות הצפויה של רכיבי התעריפים החדשים‪ ,‬על פי נתוני הרשות‪ ,‬בתאריך היעד‬
‫להשלמת הרפורמה ‪ -‬יולי ‪:2010‬‬

‫__________________‬

‫אגודת מים היא אגודה שעיקר מטרתה להסדיר אספקת מים לחברה או לרשות מקומית או ליישוב‬ ‫‪1‬‬
‫שבתחומו היא פועלת‪.‬‬

‫‪5‬‬
‫חוות דעת מבקר המדינה‪ :‬קביעת מחיר המים‬

‫המשקל‬ ‫עלות ממוצעת‬ ‫המשקל‬ ‫עלות ממוצעת‬


‫מסך התעריף‬ ‫)ש"ח למ"ק(‬ ‫מסך התעריף‬ ‫)ש"ח למ"ק(‬
‫הגבוה )מעוגל(‬ ‫בתעריף הגבוה‬ ‫הבסיסי )מעוגל(‬ ‫בתעריף הבסיסי‬ ‫הרכיב‬

‫תעריף גבוה‬ ‫תעריף בסיסי‬


‫תשומת המים ‪-‬‬
‫‪38%‬‬ ‫‪5.0‬‬ ‫‪21%‬‬ ‫‪2.0‬‬
‫תעריף מקורות‬
‫המרכיב ההוני ‪-‬‬
‫‪9%‬‬ ‫‪1.2‬‬ ‫‪13%‬‬ ‫‪1.2‬‬
‫מים וביוב‬
‫‪14%‬‬ ‫‪1.8‬‬ ‫‪19%‬‬ ‫‪1.8‬‬ ‫עלויות תפעול מים וביוב‬
‫‪9%‬‬ ‫‪1.2‬‬ ‫‪13%‬‬ ‫‪1.2‬‬ ‫עלויות טיפול בשפכים‬
‫‪16%‬‬ ‫‪2.2‬‬ ‫‪20%‬‬ ‫‪1.9‬‬ ‫פחת מים ופחת גביה‬
‫‪14%‬‬ ‫‪1.88‬‬ ‫‪14%‬‬ ‫‪1.33‬‬ ‫מס ערך מוסף‬
‫‪100%‬‬ ‫‪13.28‬‬ ‫‪100%‬‬ ‫‪9.43‬‬ ‫סך תעריף למ"ק‬

‫מהטבלה עולה‪ ,‬כי חלק הארי של עלות המים אינו בגין עלות הפקת המים )דהיינו המחיר‬
‫המשולם למקורות(‪ ,‬אלא בגין חלוקת המים על ידי התאגידים‪ ,‬עלויות הטיפול בביוב‬
‫ומרכיב המע"מ‪ .‬עיקר ההפרש בין התעריף הבסיסי לתיריף הגבוה הוא ברכיב של תשומת‬
‫המים ‪ -‬תעריף מקורות‪.‬‬

‫עיקרי הממצאים לעת הזו‬


‫‪ .1‬ה נ ח ו ת ה י ס ו ד ב ר פ ו ר מ ת ה ת ע ר י פ י ם‪ :‬כללי התעריפים מתבססים על‬
‫המלצות ועדת מומחים בראשות פרופ' גרונאו שפרסמה את המלצותיה ביולי ‪) 2005‬להלן ‪" -‬דוח‬
‫גרונאו"(‪ .‬דוח גרונאו קבע את העקרונות עליהם מתבססת הוועדה‪:‬‬
‫ייקבע תעריף אחד וזהה לכל הצרכנים באותו תחום פעולה של התאגיד‪.‬‬ ‫א‪.‬‬
‫בין התאגידים ייקבע תעריף שונה )דיפרנציאלי( לצרכן‪.‬‬ ‫ב‪.‬‬
‫יבוטלו היטלי הפיתוח ובמקומם יונהג חיוב שוטף בגין המרכיב ההוני‪.‬‬ ‫ג‪.‬‬
‫בחודש ספטמבר ‪ 2005‬פנתה "מועצת הרשות לשירותים ציבוריים מים וביוב" לציבור לצורך קיום‬
‫שימועים על בסיס המלצות דוח גרונאו‪ .‬זאת מתוך כוונה מוצהרת לעגן תעריפים מאושרים החל‬
‫מיום ‪ .1.1.06‬מועצת הרשות לא עמדה בתאריך יעד זה וטיוטת הכללים האחרונה פורסמה רק‬
‫בדצמבר ‪ ,2009‬כארבע שנים לאחר תאריך היעד‪ .‬בשלהי שנת ‪ ,2009‬חזרה בה הרשות משני‬
‫העקרונות הראשונים‪ ,‬וגם העקרון השלישי )ביטול היטלי הפיתוח(‪ ,‬הוקפא וייבחן מחדש במהלך‬
‫שנת ‪.2010‬‬

‫‪6‬‬
‫חוות דעת מבקר המדינה‪ :‬קביעת מחיר המים‬

‫מכאן שעקרונות והנחות יסוד של שיטת התמחור הוצאו מהרפורמה‪ ,‬בעוד שכללים אחרים‬
‫בדוח גרונאו הושארו )העמסת מקדמי פחת ומים‪ ,‬מקדם תפעול של התאגיד‪ ,‬תשואה על‬
‫ההון וכו'(‪ .‬במצב עניינים זה‪ ,‬שונתה פרשנות רשות המים ל"עיקרון העלות" הקבוע בחוק‪:‬‬
‫בעוד שוועדת גרונאו פירשה אותו כעלות האמורה לכסות את כלל עלויות התפעול‪,‬‬
‫התשואה על ההון ותחזוקת ההון של התאגיד; שונה המפתח לתקופת ביניים של לפחות‬
‫כשנה‪ .‬בתקופה זו הוצאות התפעול יכוסו באמצעות התעריף‪ ,‬ואילו ההוצאות ההוניות‬
‫יכוסו באופן ספציפי באמצעות שיטת היטלי הפיתוח‪.‬‬

‫בתשובתו למשרד מבקר המדינה מסר אגף התקציבים במשרד האוצר‪ ,‬כי שינויים ממסקנות דוח‬
‫גרונאו בוצעו לאור התאמות הכרחיות שנדרשו להעברת המודל העקרוני מהתיאוריה אל הפועל‪,‬‬
‫וכל זאת במסגרת עבודה מקצועית ענפה וראויה שבוצעה בוועדת ההיגוי ברשות המים בראשות‬
‫פרופ' צור‪ ,‬במהלך כשנתיים‪.‬‬
‫‪ .2‬ת כ נ י ת א ב ‪ :‬הכללים הוכנו טרם השלמת תכנית אב למשק המים‪ .‬תכנית אב כזו‪,‬‬
‫אמורה למפות את הצורך בהשקעות בתשתית בעשורים הקרובים‪ .‬זאת‪ ,‬בהתחשב בתחזיות בדבר‬
‫גידול בצריכה בשל גורמים שונים‪ ,‬כמו‪ :‬ריבוי טבעי בישראל ובשטחים הפלשתיניים; גידול‬
‫בצריכה באזורים מסוימים; שינוי צפוי בתקנות איכות המים‪ ,‬שינוי בהקצאות לענף החקלאות‬
‫ותחזיות הידרולוגיות ואקלימיות‪.‬‬
‫בתשובתו למשרד מבקר המדינה מסר אגף התקציבים במשרד האוצר‪ ,‬כי במצב משק המים כיום‬
‫יש צורך דחוף בעדכון מחירי המים גם אם טרם הושלמה תכנית האב‪.‬‬

‫לדעת משרד מבקר המדינה‪ ,‬אי‪-‬קיומה של תוכנית אב למשק המים‪ ,‬מונע את הגדרת‬
‫הצרכים הכוללים של משק המים בראייה כוללת לטווח ארוך‪ ,‬את ההוצאות הכרוכות‬
‫בפיתוחו‪ ,‬ואת התיעדוף הנדרש בקביעת אילו יעדים בתכנית יוקדמו לראש סדר העדיפויות‪.‬‬

‫‪ .3‬נ צ י ג ו ת ל צ י ב ו ר ה צ ר כ נ י ם ב מ ו ע צ ת ר ש ו ת ה מ י ם ‪ :‬רק שניים מתוך‬


‫שמונת החברים במועצת הרשות )שבעה ‪ +‬יו"ר(‪ ,‬הם נציגי הציבור‪ .‬הם מונו ע"י שר התשתיות‬
‫ושר החקלאות‪ ,‬ואינם משמשים כנציגים של אגודות צרכנים‪ .‬בבריטניה‪ ,‬למשל‪ ,‬ליד כל חברת מים‬
‫וביוב הוקמה מועצת צרכנים אזורית הנקראת ‪.WATER VOICE‬‬

‫לדעת משרד מבקר המדינה‪ ,‬קביעת היחס בין נציגי הציבור לנציגי הממשלה ומספרם‬
‫המועט של נציגי הציבור במועצת הרשות הממשלתית ביחס למספרם של נציגי הממשלה‪,‬‬
‫עלולים לפגוע באיזון שבין האינטרסים של הציבור לבין אלו של הממשלה‪ ,‬ולהגביל את‬
‫יכולת נציגי הציבור להשפיע על החלטות מועצת הרשות הממשלתית באופן משמעותי‪.‬‬

‫‪ .4‬ג ב י י ת מ ל ו א ה ע ל ו ת ב א מ צ ע ו ת ה ת ע ר י ף ‪ :‬מדיניות רשות המים ומשרד‬


‫האוצר היא שיש להפנים לתוך התעריף לצרכן את עלות אספקת המים‪ ,‬ולפיכך להעמיס את נטל‬
‫מימון תשתיות המים והביוב על אזרחי המדינה‪ ,‬ולא לתקצבה בתקציב המדינה‪ .‬למדיניות זו יש‬
‫משמעות כפולה‪:‬‬

‫‪7‬‬
‫חוות דעת מבקר המדינה‪ :‬קביעת מחיר המים‬

‫סבסוד סמוי )שאינו מופיע בתקציב המדינה( של מגזרים מסוימים על ידי הצרכנים הביתיים‪.‬‬ ‫א‪.‬‬
‫ב‪ .‬מימון הפרויקטים על ידי הציבור שלא דרך מנגנון המס‪ ,‬שהוא פרוגרסיבי בעיקרו‪ ,‬אלא דרך‬
‫תעריפים ספציפיים‪ ,‬שאינם מטיבים בהכרח עם האוכלוסיות החלשות בחברה‪.‬‬
‫‪ .5‬מ ר כ י ב א י ‪ -‬ה ו ו ד א ו ת ‪ :‬עליית המחירים החדה ברפורמה הנוכחית אינה סופית‬
‫ובשנים הקרובות תיתכנה התייקרויות נוספות בגין עליית מחירים )על פי סעיף ‪ 29‬לכללים(‪.‬‬
‫בנוסף‪ ,‬החוק מעניק לרשות את הסמכות להעלאת מחירים בעתיד גם בגין סיבות אחרות כמו שינוי‬
‫במפקד הנכסים של התאגיד )סעיף ‪ 30‬לכללים(‪ ,‬שינוי בתחום הפעילות של החברה )סעיף ‪31‬‬
‫לחוק(‪ ,‬והכרה בעלויות טכנולוגיות מיוחדות )סעיף ‪ 32‬לחוק(‪ .‬מרכיב אי וודאות נוסף יכול לנבוע‬
‫משינוי בתעריפי "מקורות" מסיבות שונות‪ ,‬למשל בשל אימוץ תקני איכות סביבה ותקני בריאות‬
‫מחמירים יותר‪ .‬עלייה נוספת בתעריפי המים צפויה עם כניסתם לפעולה של מתקני ההתפלה‬
‫בשורק ובאשדוד‪.‬‬
‫על פי דוח הביניים של הרפורמה מנובמבר ‪ ,2008‬בעתיד ייכללו במרכיב העלות ל"מקורות"‬
‫עלויות נוספות בעת שיסופקו ‪ 600‬מיליון מ"ק לשנה מהמים המותפלים‪ ,‬וכפועל יוצא מכך‪ ,‬גם‬
‫במחיר לצרכן הסופי‪ .‬פירוט מרכיב המחיר הממוצע אותו משלמים ספקי המים ל"מקורות" )‪4.02‬‬
‫ש"ח למ"ק לפי נתוני הרשות(‪ ,‬מעלה כי ‪ 12%‬מהמחיר נובע מעלויות אנרגיה‪ ,‬ועוד כ‪ 25%-‬נוספים‬
‫נובע מעלויות התפלה‪ ,‬עלויות שהן עצמן עתירות אנרגיה‪ .‬סך הכל‪ ,‬כ‪ 37%-‬מהעלות נובע מעלויות‬
‫הצפויות להשתנות עם השתנות מחירי האנרגיה‪.‬‬
‫‪ .6‬ע ל ו י ו ת ח ב ר ת " מ ק ו ר ו ת " כ ס פ ק ו מ ו ב י ל מ י ם ‪ :‬חברת "מקורות"‬
‫הציגה השגותיה בעניין הכללים לקביעת תעריפי המים אותם קבעה מועצת רשות המים‪ ,‬כבר‬
‫בנובמבר ‪ 2008‬וביוני ‪ ,2009‬וחזרה על כך בשימוע שעברה במועצה ב‪ .25.11.09-‬ממסמכי‬
‫"מקורות" עולה שהחלטות המועצה התקבלו ללא דיון ראוי בהיבטים הבאים‪:‬‬
‫התעריפים אינם מכסים את העלויות התקניות המוכרות של "מקורות" ויגרמו למחסור תזרימי‬
‫משמעותי של כ‪ 750-‬מיליון ש"ח‪ ,‬בהתאם לאומדני "מקורות"‪ ,‬שיפגע ביכולתה לפעול במשק‬
‫המים‪ ,‬לרבות פגיעה באיתנותה הפיננסית וביכולתה לגייס הון לצרכי פיתוח בעלויות סבירות‪.‬‬
‫לאגף התקציבים במשרד האוצר יש כוונה לדחות משנת ‪ 2010‬לשנת ‪ 2011‬את תשלומי "מקורות"‬
‫בגין פירעון הלוואות עבר‪ .‬כוונה זו טרם סוכמה‪ ,‬ואין במימון ביניים זה פיתרון לבעיות תזרים‬
‫המזומנים הנובע מחוסר כיסוי עלויותיה‪.‬‬
‫עלות תעריף המים המסופקים על ידי "מקורות" מורכבת מפרוייקטים רבים שהמהותיים ביניהם‬
‫טעונים בדיקה מעמיקה‪ .‬בדיקה זו מתחייבת נוכח משקלם של המים המסופקים בידי "מקורות"‬
‫בתעריף המים לצרכן‪.‬‬
‫‪ .7‬ת ע ר י פ י ה מ י ם ה ח ד ש י ם א י נ ם כ ו ל ל י ם א ת י י ש ו ם‬
‫ה מ ל צ ו ת " ו ע ד ת ע נ ב ר " ‪ :‬ועדה זו המליצה על שדרוג תקן טיהור הקולחין בישראל‪.‬‬
‫במאי ‪ 2005‬החליטה ממשלת ישראל לאמץ את החלטות "ועדת ענבר"‪ .‬במשרד האוצר וברשות‬
‫התקבלה החלטה עקרונית להעמיס את נטל יישום המלצות "ועדת ענבר" על הצרכנים והחקלאים‬
‫לפי מפתח שטרם נקבע‪ .‬בעניין זה הותקנו תקנות הממתינות לאישור ועדת הפנים של הכנסת‪.‬‬
‫‪ .8‬ת ע ר י פ י ה מ י ם ה ח ד ש י ם א י נ ם כ ו ל ל י ם א ת י י ש ו ם‬
‫ה מ ל צ ו ת " ו ע ד ת ע ד י ן " ‪ :‬ועדה זו המליצה על עדכון תקנות איכות מי השתיה‪,‬‬
‫והגישה את המלצותיה בחודש מרס ‪ .2007‬רשות המים טרם פרסמה את עמדתה בנוגע ליישום‬
‫המלצות אלו‪ .‬במסגרת הבדיקה לא ניתן היה לעמוד על המשמעות הכספית של קביעת התקנות‬
‫בדבר איכות המים‪.‬‬

‫‪8‬‬
‫חוות דעת מבקר המדינה‪ :‬קביעת מחיר המים‬

‫‪ .9‬מ ר כ י ב ה מ ע " מ ב ת ע ר י ף ‪ :‬ישום חוק תאגידי מים וביוב ‪ -‬תאגוד פעילויות‬


‫המים והביוב‪ ,‬גרר עליית מחיר אוטומטית בשיעור המע"מ על חלק מהצרכנים‪ ,‬שיעור המע"מ‬
‫עומד כיום על ‪ .16.5%‬יוצא שבמסגרת התאגוד נוסף מס על המים‪ ,‬מס שלא היה קיים טרם פעולה‬
‫זו‪ .‬המע"מ מהווה לאחר יישום תעריפי המים החדשים ‪ 14%‬מתוך המחיר לצרכן‪.‬‬
‫‪ .10‬ד י פ ר נ צ י א צ י ה ב מ ח י ר י ה מ י ם ‪ :‬אחת מהשלכות אי‪-‬התיאגוד של אספקת‬
‫המים בחלק מהרשויות היא דיפרנציאציה במחירים‪ :‬ביישובים בהם הצרכן משלם לתאגיד ‪ -‬הוא‬
‫משלם עוד ‪ 16.5%‬מע"מ; ובישובים בהם לא קיים תאגיד ‪ -‬בשל האחדת התעריפים‪ ,‬הוא גם‬
‫משלם עוד ‪ 16.5%‬בגין מרכיב המע"מ‪ ,‬הגם שרשויות מקומיות אינן אמורות לחייב במע"מ‪.‬‬
‫להלן בטבלאות שתי דוגמאות על ייקור נוסף של תעריף המים לצרכנים שונים בעקבות הוספת‬
‫מע"מ‪:‬‬

‫החיוב לדוגמה‬
‫החיוב לאחר‬ ‫החיוב לאחר התיאגוד‬ ‫לפני התאגוד‬
‫הרפורמה ביולי ‪2010‬‬ ‫ועד סוף ‪2009‬‬ ‫על ידי הרשות המקומית‬ ‫סיווג‬
‫)ש"ח(‬ ‫)ש"ח(‬ ‫)ש"ח(‬ ‫במס ערך מוסף‬
‫‪140‬‬ ‫‪116.5‬‬ ‫‪100‬‬ ‫צרכן שהוא מלכ"ר‬
‫‪140‬‬ ‫‪116.5‬‬ ‫‪100‬‬ ‫צרכן שהוא עוסק‬
‫‪140‬‬ ‫‪100‬‬ ‫‪100‬‬ ‫צרכן פרטי‬

‫החיוב לדוגמה‬
‫החיוב לאחר‬ ‫החיוב לאחר התיאגוד‬ ‫לפני התאגוד‬
‫הרפורמה ביולי ‪2010‬‬ ‫ועד סוף ‪2009‬‬ ‫על ידי הרשות המקומית‬ ‫סיווג‬
‫)ש"ח(‬ ‫)ש"ח(‬ ‫)ש"ח(‬ ‫במס ערך מוסף‬
‫‪1,400‬‬ ‫‪1,165‬‬ ‫‪1,000‬‬ ‫צרכן שהוא מלכ"ר‬
‫‪1,400‬‬ ‫‪1,165‬‬ ‫‪1,000‬‬ ‫צרכן שהוא עוסק‬
‫‪1,400‬‬ ‫‪1,000‬‬ ‫‪1,000‬‬ ‫צרכן פרטי‬

‫מהטבלה עולה כי צרכנים שהם מלכ"רים נשאו בנטל התאגוד‪ ,‬הואיל והמע"מ שהוסף לחשבונות‬
‫המים שלהם אינו ניתן לקיזוז על ידם‪.‬‬
‫‪ .11‬ח ו ס ר י ע י ל ו ת ש ל ת א ג י ד י ם ק ט נ י ם ‪ :‬על פי נתוני הרשות‪ ,‬כיסוי הוצאות‬
‫התפעול של התאגידים מהווה כ‪ 14%-‬מהתעריף הגבוה החדש‪ .‬עלות זו נובעת בחלקה מהיעדר‬
‫היעילות הכלכלית בה פועלים חלק מהתאגידים‪ .‬לעניין זה התייחס מבקר המדינה כבר בדוח על‬
‫השלטון המקומי בשנת ‪ 2008‬בפרק "תאגידי מים וביוב"‪ .‬בדוח זה צוין‪ ,‬ש"באוגוסט ‪2004‬‬
‫החליטה הממשלה‪ ,‬כי על הממונה לקבוע 'כללים ארוכי טווח לגיבוש התחום העתידי של חברות‬
‫שיוקמו במשותף למתן שירותי מים וביוב‪ .'...‬בהחלטה אומצה החלטת הממונה דאז מיולי ‪,2004‬‬
‫ונקבע שיישמר ככל האפשר 'רצף גיאוגרפי בתחום פעילות החברה' ומספר התאגידים לא יעלה‬
‫על ‪ .30‬לא נמצאו תחשיבים המבססים את קביעת מספר התושבים המזערי להקמת תאגיד )‪30,000‬‬

‫‪9‬‬
‫חוות דעת מבקר המדינה‪ :‬קביעת מחיר המים‬

‫ו‪ 200,000-‬תושבים("‪ .2‬גם ליקוי מבני זה מעלה‪ ,‬בסופו של יום‪ ,‬את המחיר לצרכן‪ .‬בנוסף‪ ,‬עצם‬
‫הגדלת מספר התאגידים לכ‪ 55-‬תאגידים לפחות‪ ,‬במקום ‪ 30‬לכל היותר )וזאת ללא תחזית הקמת‬
‫תאגידים במועצות האזוריות(‪ ,‬פוגעת באופן משמעותי ביכולת הפיקוח והמעקב של רשות המים‬
‫אחר התאגידים בנושאים אסטרטגיים כמו בניית תכנית השקעות‪ ,‬פיקוח אחר עמידה בדרישות סל‬
‫השירותים ועוד‪.‬‬
‫רשות המים קבעה כיעד‪ ,‬כי החל משנת ‪ ,2014‬תקרת העלות המותרת להוצאות תפעול בתאגידים‪,‬‬
‫תעמוד על ‪ 1.53‬ש"ח למ"ק‪ .‬לא ברור כיצד יעמדו בתקרת עלויות אלה תאגידים המשרתים מספר‬
‫תושבים נמוך‪ .‬פועל יוצא של חוסר יעילות התאגידים יגרור גירעון כספי לתאגיד שיחייב‬
‫התערבות ממשלתית‪ .‬פעולה זו עלולה להנציח את חוסר היעילות שבקיומם של תאגידים קטנים‪,‬‬
‫בלתי יעילים כלכלית‪ ,‬שהקמתם נבעה כנראה מלחצים פוליטיים של השלטון המקומי על השלטון‬
‫המרכזי‪.‬‬
‫‪ .12‬א י כ י ס ו י ג ר ע ו נ ו ת ה ע ב ר ‪ :‬חוק תאגידי משק המים העירוני נחקק במהלך שנת‬
‫‪ ,2001‬על רקע גרעון הנאמד בכ‪ 10-‬מיליארד ש"ח הנדרשים לצורך השקעה בתשתיות המים‬
‫והביוב ברשויות המקומיות‪.‬‬
‫בידי הרשות אין תכנית הכוללת לוחות זמנים לסגירת פערי ההשקעות האלו‪ .‬שיטת התעריפים‬
‫החדשה אמורה לכסות את הוצאות התפעול של התאגיד ואין בה כדי ליצור את מקורות מימון‬
‫לצורך כיסוי פערי העבר‪.‬‬
‫‪ .13‬כ י ס ו י פ ח ת ב צ נ ר ת ו ה ג ב י י ה מ ה צ ר כ נ י ם ‪ :‬על פי הכללים החדשים‪,‬‬
‫נקבע שיעור שנתי קבוע של מקדם פחת‪ ,‬הכולל פחת מים בשיעור של ‪ 8%‬ופחת גבייה בשיעור‬
‫‪ ,6%‬התקפים לכל התאגידים בארץ‪.‬‬
‫כך‪ ,‬למעשה‪ ,‬נושאים בנטל חוסר היעילות כלל הצרכנים‪ ,‬ובכללם הצרכנים ביישובים בהם שיעור‬
‫פחת המים הוא קטן מאד ועומד על פחות מ‪ ,5%-‬למימון פערי הכנסות בתאגידים וברשויות אשר‬
‫לא השקיעו בתשתיות ולמימון צרכנים שאינם משלמים עבור צריכת המים‪.‬‬

‫‪,‬‬

‫בתשובתה למשרד מבקר המדינה מסרה רשות המים‪ ,‬כי הסמכות שהוקנתה למועצת רשות המים‬
‫לקבוע את תעריפי המים‪ ,‬כאמור בסעיף ‪ 112‬לחוק המים‪ ,‬וכן בסעיפים ‪ 103-101‬לחוק תאגידי‬
‫מים וביוב‪ ,‬נועדה להביא‪ ,‬בין היתר‪ ,‬לקביעת התעריפים בהתבסס על בחינה מקצועית של עלויות‬
‫המים וצרכי משק המים; במנותק משיקולים אחרים שאפיינו בעבר את קביעת התעריפים‪ ,‬ואשר‬
‫הביאו‪ ,‬למעשה‪ ,‬לקביעת תעריפים שלא בהתאם לעלות הממשית‪ ,‬ולתמיכה בהיקפים משמעותיים‬
‫מתקציב המדינה במשק המים‪ .‬בפרט בפעילותה של חברת מקורות‪ .‬כך‪ ,‬אחד מהשינויים‬
‫המשמעותיים הנובעים מהעברת הסמכויות למועצת רשות המים נוגעים לקביעת התעריפים‪ ,‬בשים‬
‫לב לכך שהתעריפים שנקבעו בעבר לא שיקפו את העלות הריאלית של משק המים‪.‬‬
‫משרד מבקר המדינה רשם בפניו את הודעותיהם של אגף התקציבים במשרד האוצר ורשות המים‪,‬‬
‫בדבר הכוונה להקים צוות מומחים משותף למשרדי הממשלה הנוגעים בדבר‪ ,‬במטרה לבחון את‬
‫נושא הפיצוי לאוכלוסיות נזקקות כתוצאה מהעלאת תעריפי המים‪.‬‬
‫__________________‬

‫דוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת ‪ 2008‬של מבקר המדינה‪ ,‬בפרק על "תאגידי מים וביוב"‪,‬‬ ‫‪2‬‬
‫עמ' ‪.343‬‬

‫‪10‬‬
‫חוות דעת מבקר המדינה‪ :‬קביעת מחיר המים‬

‫סיכום‬

‫בדיקת נושא זה הוטלה על משרד מבקר המדינה על ידי הוועדה לענייני ביקורת המדינה של‬
‫הכנסת ביום ‪ ,16.11.09‬ועל כן מסמך זה שמוגש לוועדה הינו חוות דעת‪ ,‬לעת הזו‪ ,‬בהתאם‬
‫להוראת סעיף ‪)21‬א( לחוק מבקר המדינה‪ ,‬התשי"ח‪] 1958-‬נוסח משולב[‪.‬‬
‫הרפורמה במשק המים והעלאת תעריפי המים היא ביסודה שאלה של מדיניות‪ .‬קביעת‬
‫מדיניות היא בסמכות הרשות המבצעת וכאשר היא כרוכה בשינוי חקיקה או אישור של‬
‫הכנסת‪ ,‬הרי שזה בסמכות הרשות המחוקקת‪ .‬במיוחד הדברים אמורים כאשר מדובר בשינוי‬
‫מדיניות לפיה כל עלות המים‪ ,‬ובכללה נשיאה בנטל פיגורי ההשקעה בתשתיות‪ ,‬יוטל‬
‫בעיקר על כלל הצרכנים הביתיים‪.‬‬
‫משרד מבקר המדינה ער גם לפעולות של רשות המים בשנים האחרונות מאז הקמתה‪,‬‬
‫בראשותו של פרופ' אורי שני‪ ,‬ולמאמצים הרבים שנעשו על מנת להגדיל את מקורות המים‪,‬‬
‫לרבות התפלה על מנת להבטיח אספקת מים גם ברצף של שנות בצורת‪ ,‬לייעל את משק‬
‫המים‪ ,‬ולהעלאת המודעות לנושא המים בקרב הציבור והגדלת החיסכון במים שהושג‬
‫בעקבות זאת‪.‬‬
‫מהבדיקה של משרד מבקר המדינה מסתמנים ממצאים המעלים שאלות כבדות משקל‬
‫באשר לכמה ממרכיבי התעריף‪ .‬יתר על כן‪ ,‬התעריף החדש כולל בתוכו התייקרות של מעל‬
‫‪ ,40%‬אך נראה שבכך לא יהיה סוף פסוק‪ ,‬וצפויות בהמשך העמסות ניכרות נוספות על‬
‫התעריף‪ .‬משק המים מאופיין בבעיות רבות בתחום הפיתוח ואספקת המים שטרם באו על‬
‫פתרונן במסגרת התעריף החדש‪.‬‬
‫נראה‪ ,‬כי התעריף החדש אמור לממן‪ ,‬בין היתר‪ ,‬גם את נטל פיגורי ההשקעה בתשתיות‬
‫במשך השנים‪ ,‬את המרכיבים שקודם לכן תוקצבו בנפרד על ידי משרד אוצר‪ ,‬ואף את חוסר‬
‫היעילות שבהקמתם של תאגידי מים במספר העולה על הנדרש‪.‬‬
‫עיקרון העלות שנקבע בחוק תאגידי מים וביוב‪ ,‬התשס"א‪ ,2001-‬אמור לבסס את הכלל‬
‫הכלכלי לפיו יש ליצור זיקה ישירה בין צריכת המוצר לבין עלותו בפועל‪ ,‬דבר שאמור‬
‫להביא להתייעלות ראויה‪ .‬עם זאת‪ ,‬נראה‪ ,‬כי קביעת מרכיבי תעריף המים החדש נעשתה על‬
‫פי דרך פרשנות מרחיבה של עיקרון העלות‪ ,‬כאשר היא כוללת בו מרכיבים של עלויות‬
‫תשתית‪ ,‬בהווה ובעתיד‪ .‬בכך מוטלות כל העלויות הללו על כלל ציבור צרכני המים‪ ,‬בעיקר‬
‫על הצרכנים הביתיים‪ ,‬במקום לתקצבן באמצעות תקציב המדינה‪ ,‬דבר שיאפשר גמישות‬
‫בהטלת נטל העלות בצורה דיפרנציאלית ובהתחשב באוכלוסיות מעוטות יכולת וחלשות‬
‫בחברה‪.‬‬
‫מן הראוי‪ ,‬שהחלטות בדבר העלאת תעריפי המים תתקבלנה לאחר שווידאו‪ ,‬כי נעשתה‬
‫בדיקה יסודית של הנתונים ומרכיבי התעריף‪ ,‬לאחר גיבוש תכנית אב ולוחות זמנים לסגירת‬
‫פערי העבר‪ .‬יתר על כן‪ ,‬בהיות המים מוצר קיומי לכל תושב במדינה‪ ,‬העלאה בשיעור ניכר‬
‫של תעריפי המים עלולה לפגוע בצורה קשה באוכלוסיות מעוטות יכולת וחלשות בחברה‪.‬‬

‫‪11‬‬
‫חוות דעת מבקר המדינה‪ :‬קביעת מחיר המים‬

‫הוער לעיל‪ ,‬כי רק שניים מתוך שמונת החברים במועצת הרשות הם נציגי ציבור‪ .‬לדעת‬
‫מבקר המדינה‪ ,‬קביעת היחס בין נציגי הציבור לנציגי הממשלה ומספרם המועט של נציגי‬
‫הציבור במועצת הרשות הממשלתית ביחס למספרם של נציגי הממשלה‪ ,‬עלולים לפגוע‬
‫באיזון שבין האינטרסים של הציבור לבין אלו של הממשלה‪ ,‬ולהגביל את יכולת נציגי‬
‫הציבור להשפיע על החלטות מועצת הרשות הממשלתית באופן משמעותי‪.‬‬

‫חלק מהמחוייבות הבסיסית של המדינה לאזרחיה הוא חובתה לספק לכל אזרח כמות‬
‫נדרשת של מים במחיר השווה לכל נפש‪ .‬נוכח כל האמור לעיל‪ ,‬ולאור העובדה שמדובר‬
‫במים ‪ -‬מוצר יסוד חיוני מאין כמותו; לאור העובדה שסוגיה זו מצריכה עדיין בירורים‬
‫ובדיקות מעמיקות על מנת למצות את תהליך קבלת ההחלטות במלואו; לאור הפגיעה‬
‫הקשה האפשרית בחלקים נרחבים של אוכלוסיות חלשות בחברה; ולאור טענות ונימוקים‬
‫חדשים שהועלו בדיונים שהתקיימו בנושא זה גם בוועדה לענייני ביקורת המדינה של‬
‫הכנסת; יש מקום לשקול מחדש ובאופן ענייני ומעמיק את הצורך בביצוע מיידי של‬
‫ההעלאה הניכרת של תעריפי המים‪ ,‬ולבחון השהיית מהלך זה עד למיצוי כל הבדיקות‬
‫הנדרשות‪.‬‬
‫אכן‪ ,‬כאן אנו דנים בבדיקה שבוצעה בהתאם לבקשת הוועדה לענייני ביקורת המדינה של‬
‫הכנסת‪ .‬הנושא חשוב‪ ,‬גדול ומורכב‪ ,‬וראוי לבדיקה יסודית ומקיפה על ידי האחראים לדבר‪,‬‬
‫תוך מתן אפשרות נאותה לגורמים השונים למצות את זכות התגובה‪.‬‬
‫בית המשפט העליון‪ ,‬בנושא אחר‪ ,‬אמנם )ע"א ‪ 32906/01‬וערעורים נוספים(‪ ,‬הנוגע לכמויות‬
‫מי גשמים שבוזבזו בהצפות מחוסר ניקוז מתאים וגרמו לנזקים‪ ,‬הטיב לומר בפסק דינו‪ ,‬כי‬
‫"אילוצי תקציב אינם קולב שניתן לתלות עליו כל אי‪-‬עשייה מצד רשויות הציבור"‪ .‬הדברים‬
‫יפים גם ביחס לנושא המצוי בפנינו‪.‬‬

‫מיכה לינדנשטראוס‪ ,‬שופט )בדימ'(‬


‫מבקר המדינה‬
‫ונציב תלונות הציבור‬
‫ירושלים‪ ,‬טבת התש"ע‬
‫דצמבר ‪2009‬‬

‫__________________‬

‫ע"א ‪ 3139 ,3049 ,2906/01‬עירית חיפה ואח' נ' מנורה חברה לביטוח בע"מ‪ ,‬תקדין‪.‬‬ ‫‪3‬‬

‫‪12‬‬