You are on page 1of 20

Kinerja Birokrasi Pelayanan Publik

Buruknya birokrasi tetap menjadi salah satu problem terbesar yang dihadapi
Asia. Political and Economic Risk Consultancy (PERC) yang berbasis di Hongkong
meneliti pendapat para eksekutif bisnis asing (expatriats), hasilnya birokrasi
Indonesia dinilai termasuk terburuk dan belum mengalami perbaikan berarti
dibandingkan keadaan di tahun 1999, meskipun lebih baik dibanding keadaan Cina,
Vietnam dan India.
Di tahun 2000, Indonesia memperoleh skor 8,0 atau tak bergerak dari skor 1999,
dari kisaran skor yang dimungkinkan, yakni nol untuk terbaik dan 10 untuk
terburuk. Skor 8,0 atau jauh di bawah rata-rata ini diperoleh berdasarkan
pengalaman dan persepsi expatriats yang menjadi responden bahwa antara lain
menurut mereka masih banyak pejabat tinggi pemerintah Indonesia yang
memanfaatkan posisi mereka untuk memperkaya diri sendiri dan orang terdekat.
Para eksekutif bisnis yang disurvei PERC juga berpendapat, sebagian besar negara
di kawasan Asia masih perlu menekan hambatan birokrasi (red tape barriers).
Mereka juga mencatat beberapa kemajuan, terutama dengan tekanan terhadap
birokrasi untuk melakukan reformasi.
Reformasi menurut temuan PERC terjadi di beberapa negara Asia seperti Thailand
dan Korea Selatan. Peringkat Thailand dan Korea Selatan tahun 2000 membaik,
meskipun di bawah rata-rata, yakni masing-masing 6,5 dan 7,5 dari tahun lalu yang
8,14 dan 8,7. Tahun lalu (1999), hasil penelitian PERC menempatkan Indonesia
sebagai negara dengan tingkat korupsi tertinggi dan sarat kroniisme dengan skor
9,91 untuk korupsi dan 9,09 untuk kroniisme dengan skala penilaian yang sama
antara nol yang terbaik hingga sepuluh yang terburuk.
Konsep Kebijakan
Informasi mengenai kinerja birokrasi publik terjadi karena kinerja belum dianggap
sebagai suatu hal yang penting oleh penierintah. Tidak tersedianya informasi
mengenai indikator kinerja birokrasi publik menjadi bukti dan ketidakseriusan
pemerintah untuk menjadikan kinerja pelayanan publik sebagai agenda kebijakan
yang penting. Kinerja pejabat birokrasi tidak pernah menjadi pertimbangan yang
penting dalam mempromosikan pejabat birokrasi. Daftar penilaian pelaksanaan
pekerjaan (DP3) yang selama ini dipergunakan untuk menilai kinerja pejabat
birokrasi sangat jauh relevansinya dengan indikator-indikator kinerja yang
sebenarnya.
Akibatnya, para pejabat birokrasi tidak memiliki insentif untuk menunjukkan kinerja
sehingga kinerja birokrasi cenderung menjadi amat rendah.Pemerintah terhadap
birokrasi seringkali tidak ada hubungannya dengan kinerJà birokasinya. misalnya,
dalam menentukan anggaran birokrasinya, pemerintah sama sekali idak
mengaitkan anggaran dengan kinerja birokrasi. Anggaran birokrasi publik selama ini
lebih didasarkan atas input, bukan cutput. Anggaran yang ditcrima oleh sebuah
birokrasi publik lebih ditentukan oleh kebutuhan, bukan oleh hasil yangakan
diberikan oleh birokrasi itu pada masyarakatnya.
Akibatnya, dorongan untuk mewujudkan hasil dan kinerja cenderung rendah dalam
kehidupan birokrasi publik.Karena anggaran sening menjadi driving force dari
perilaku birokrasi dan para pejabatnya, mengaitkan anggaran yang ditçnirna oleh
sebuah birokrasi publik dengan hasil atau kinerja bisa menjadi salah satu faktor
yang mendorong perbaikan kinerja birokrasi publik. Para pejabat birokrasi yang
ingin memperoleh anggaran yang besar menjadi terdorong untuk menunjukkan
kmerja yang balk. Kalau ini dapat dilakukan, data dan informasi mengenai kinerja

birokrasi publik niscaya akan tersedia sehingga penilaian kinerja birokrasi publik
juga menjadi lebih mudah dilakukan.
Faktor lain yang menyebabkan terbatasnya informasi mengenai kinerja birokrasi
publik adalah kompleksitas indikator kinerja yang biasanya digunakan untuk
mengukur kinerja birokrasi publik. Berbeda dengan swasta yang indikator
kinerjanya relatif sederhana dan tersedia di pasar, indikator kinerja birokrasi sering
sangat kompleks. Hal ini terjadi karena birokrasi publik memiliki stakeholders yang
sangat banyak dan memiliki kepentingan yang berbeda-beda. Perusahaan bisnis
memiliki stakeholders yang jauh lebih sedikit, pemilik dan konsumen, dan
kepentingannya relatif mudah dintegrasikan. Kepentingan utarna peinilik
perusahaan ialah selalu memperoleh keuntungan, sedangkan kepentingan utama
konsuuen biasanya adalait kualitas produk dan harga yang terjangkau.
Stakeholders dan birokrasi publik, seperti masyarakat pengguna jasa, aktivis sosial
dan partai, wartawan, dan para penggusaha sering berkepentingan berbeda-beda
dan berusaha mendesakkan kepentingannya agar diperhatikan oleh birokrasi publik.
Penilaian kinerja birokrasi publik karenanya cenderung menjadi jauh lebih kompleks
dan sulit dilakukan daripada di perusahaan bisnis.
Penilaian kinerja birokrasi publik tidak cukup hanya dilakukan dengan menggunakan
indikator-indikator yang melekat pada birokrasi itu seperti efisiensi dan efektivitias,
tetapi harus dilihat juga dan indikator-indikator yang melekat pada pengguna jasa,
seperti kepuasan pengguna jasa, akuntabilitas, dan responsivitas. Penilaian kinerja
dan sisi pengguna jasa menjadi sangat penting karena birokrasi publik seringkali
memiliki kewenangan monopolis sehingga para pengguna jasa tidak memiliki
alternatif sumber pelayanan.
Dalam pelayanan yang diselenggarakan oleh pasar, yang pengguna jasa memiliki
pilihan sumber pelayanan, penggunaan pelayanan bisa mencerminkan kepuasan
terhadap memberi layanan. Dalam pelayanan oleh birokrasi publik, penggunaan
pelayanan oleh publik sering tidak ada hubungannya sama sekali dengan
kepuasannya terhadap pelayanan. Kesulitan lain dalam menilai kinerja birokrasi
publik muncul karena tujuan dan misi birokrasi publik seringkali bukan hanya sangat
kabur, tetapi juga bersifat multidimensional.
Kenyataan bahwa birokrasi publik mernilild stakeholders yang banyak dan meinilild
kepentingan yang sering berbenturan satu dengan lainnya membuat birokrasi
publik mengalaini kesulitan untuk merumuskan inisi yang jelas. Akibatnya, ukuran
kinerja organisasi publik di mata para stakeholders juga berbedabeda. Namun, ada
beberapa indikator yang biasanya digunakan untuk mengukur kinerja birokrasi
publik (Dwiyanto, 1995), yaitu sebagai berikut.
1. Produktivitas
Konsep produktivitas tidak hanya mengukur tingkat efisiensi, tetapi juga efektivitas
pelayanan. Produktivitas pada umumnya dipahaini sebagai rasio antara input
dengan output. Konsep produktivitas dirasa terlalu sempit dan kemudian General
Accounting Office (GAO) mencoba mengembangkan satu ukuran produktivitas yang
lebih luas dengan memasukkan seberapa besar pelayanan publik itu memiliki hasil
yang diharapkan sebagai salah satu indikator kinerja yang penting.
2. Kualitas Layanan
Isu mengenai kualitas layanan cenderung menjadi semakin penting dalam
menjelaskan kinerja organisasi pelayanan publik. Banyak pandangan negatif yang
terbentuk mengenai organisasi publik muncul karena ketidakpuasan masyarakat
terhadap kualitas layanan yang diterima dan organisasi publik. Dengan deinikian,
kepuasaan masyarakat terh.dap Lyanan dapat dijadikan indikator kinerja organisasi

tujuan organisasi. 4. kriteria. Demikian pula. Keadilan keadilan mempertanyakan distnibusi dan alokasi layanan yang diselenggarakanoieh organisasi pelayanan publik. Prinsip keadilan . akan mampu dijawab melalui kriteria ini. Kriteria ini erat kaitannya dengan konsep ketercukupan atau kepantasan. nilai. aspek efektivitas kinerja pelayanan ialah untuk melihat tercapainya pemenuhan tujuan atau target pelayanan yang telah ditentukan. Apabila diterapkan secar objektif. organisasi pelayanan publik merupakan bagan diri daya tanggap negara atau pemerintah akan kebutuhan vital masyarakat. Akibat akses terhadap informasi mengenai kepuasan masyarakat terhadap kualitas layanan relatif sangat tinggi. 1. Salim & Woodward (1992) melihat kinerja berdasarkan pertimbangan-pertimbangan ekonomi. Efisiensi kinerja pelayanan publik juga dilihat untuk menunjuk suatu kondisi tercapainya perbandingan terbaik/proporsional antara input pelayanan dengan output pelayanan. dan rentabilitas merupakan kriteria efisiensi yang sangat relevan. solvabilitas. 3. dan mengembangkan program-program pelayanan publik sesuai dengan kebutuhan dan aspirasi masyarakat. antara lain. adalah berikut ini. serta fungsi agen pembangunan. Efisiensi Efisiensi menyangkut pertimbangan tentang keberhasilan organisasi pelayanan publik mendapatkan laba. efektivitas. Secara singkat responsivitas di sini menunjuk pada keselarasan antara program dan kegiatan pelayanan dengan kcbutuhan dan azpirasi. misi. kebutuhan dan nilai-nilai dalam masyarakat dapat terpenuhi. Aspek ekonorni alam kinerja diartikan sebagai strategi untuk menggunakan sumber daya yang senunimal mungkin dalam proses penyelenggaraan kegiatan pelayanan publik.publik. Oleh sebab itu. Kumorotorno (1996) menggunakan beberapa kriteria untuk dijadikan pedoman dalam menilai kirerja organisasi pelayanan publik. Keduanya mempersoalkan apakah tingkat efektivitas tertentu. Informasi mengenai kepuasan terhadap kualitas pelayanan seringkali dapat diperoleh dan media massa atau diskusi pubilk. memanfaatkan faktor-faktor produksi serta pertimbangan yang berasal dari rasionalitas ekonomis. 3. Isu-isu yang mnyangkut pemerataan pembangunan. dan persamaan pelayanan. menyusun agenda dan prioritas pelayanan. DayaTanggap Berlainan dengan bisnis yang dilaksanakan oleh perusahaan awasta. 2. layanan kepada kelompok pinggiran dan sebagainya. efisiensi. Responsivitas Responsivitas adalah kemampuan organisasi untuk mengenali kebutuhan masyarakat. maka bisa menjadi satu ukuran kinerja organisasi publik yang mudah dan murah dipergunakan. Keuntungan utama menggunakan kepuasan masyarakat sebagai indikator kinerja adalah informasi mengenai kepuasan masyarakat seringkali tersedia secara mudah dan murah. kriteria organisasi tersebut secara keseluruhan harus dapat dipertanggungjawabkan secara transparan demi memenuhi kriteria daya tanggap. Kepuasan masyarakat bisa menjadi parameter untuk menilai kinerja organisasi publik. Efektivitas Apakah tujuan dan didirikannya organisasi pelayanan publik tersebut tercapai? Hal tersebut erat kaitannya dengan rasionalitas teknis. seperti likuiditas.

tidak berbelit-belit.dalam pemberian pelayanan publik juga dilihat sebagai ukuran untuk menilai seberapa jauh suatu ventuk pelayanan telah memperhatikan aspek-aspek keadilan dan membuat publik memiliki akses yang sama terhadap sistem pelayanan yang ditawarkan. seperti tersedianya gedung pelayanan yang representatif. cepat. peralatan pendukung yang memiliki teknologi canggih. penampilan aparat yang menarik di mata pengguna jasa. pemerintah melalui Keputusan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara (Menpan) Nomor 81 lahun 1995 telah memberikan berbagai rambu-rambu pemberian pelayanan kepada birokrasi publik secara baik. Perkembangan lingkungan global juga telah memberikan andil yang besar kepada birokrasi untuk semakin meningkatkan daya saing dalam kerangka pasar bebas dan tuntutan globatisasi. keamanan. seperti seragam dan aksesoris. Dalam konteks kinerja birokrasi pelayanan publik di Indonesia. Birokrasi publik dituntut harus mampu memberikan pelayanan yang sebaik mungkin. ruang tunggu yang nyaman. terutama pengaruh interaksi lingkungan yang dapat mempengaruhi cara pandang birokrasi terhadap publik. mudah dipahami. baik kepada publik maupun kepada investor dari negara lain. dan pendekatan kedua melihat kinerja pelayanan publik dan perspektif pengguna jasa. Penyelenggaraan pelayanan publik yang baik dapat dilihat melalui aspek fisik pelayanan yang diberikan. kepastian. misalnya komputer. mempunyai maksud banwa prosedur atau tata cara pemberian pelayanan publik harus didesain sedemikian rupa sehingga penyelenggaraan pelayanan kepada masyarakat menjadi mudah. publik. demikian pula sebaliknya. ekonoinis. dan Berry (1990) mengemukakan bahwa kinerja pelayanan publik yang baik dapat dilihat melalui berbagai indikator yang sifatnya fisik. berbagai parameter yang dipergunakan untuk melihat kinerja pelayanan publik dapat dikelompokkan menjadi dua pendekatan. dan mudah dilaksanakan. Pendekatan pertama melihat kinerja pelayanan publik dan perspektif pemberi layanan. fasilitas pelayanan berupa televisi. lancar. Hal tersebut disebabkan dalam melihat persoalan kinerja pelayanan publik. yang disebut dengan Total Quality Management (TQM). Secara garis besar. kejelasan. Zeithaini. keterbukaan. Penerapan strategi yang mengintegrasikan pendekatan kultural dan struktural ke dalam sistem pelayanan birokrasi. Salah satu strategi untuk merespons perkembangan global tersebut adalah dengan meningkatkan kapasitas birokrasi dalam pemberian pelayanan. Berbagai perspektif dalam melihat kinerja pelayanan publik di atas memperlihatkan bahwa indikator-indikator yang dipergunakan untuk menyusun kinerja pelayanan publik ternyata sangat bervariasi. dan keadilan yang merata merupakan prinsip-prinsip pelayanan yang harus diakomodasi dalam pemberian pelayanan publik di Indonesia. dapat dilakukan untuk semakin meningkatkan produktivitas dan perbaikan pelayanan birokrasi. . serta berbagai fasilitas kantor pelayanan yang memudahkan akses pelayanan bagi masyarakat. Parasuraman. Berbagai prmsip pelayanan. Prinsip kesederhanaan. seperti kesederhanaan. terdapat berbagai faktor yang mempengaruhinya secara timbal balik. efisien. Pembagian pendekatan atau perspektif dalam nielihat kinerja pelayanan publik tersebut hendaknya tidak dilihat secara diametrik. melainkan tetap dipahami sebagai suatu sudut pandang yang saling berinteraksi di antara keduanya. misalnya.

sosio-politik. (2) tindakan yang dilakukan oleh aparat birokrasi apabila terdapat masyarakat pengguna jasa yang tidak memenuhi . lingkungan. semakin buruk kualitas birokrasi di suatu negara. 2000: 15) semakin buruk dan semakin korup karena dengan semakin besarnya skor yang dimiliki. Nilai dan norma pelayanan yang herkembang dalam masyarakat tersebut di antaranya meliputi transparansi pelayanan. maupun responsibiltas. Pemberian pelayanan yang telah menunjuk kepada aturan formal dianggap telah memenuhi sendi-sendi pelayanan yang baik dan aparat pelayanan dianggap telah konsisten dalam menerapkan aturan hukum pelayanan. C. dengan mmperhatikan faktor sistemik. Indikator tersebut mencerminkan prinsip orientasi pelayanan yang dikembangkan oleh birokrasi terhadap masyarakat pengguna jasa. Perspektif yang digunakan oleh birokrasi sebagai pemberi layanan merupakn perspektif yang sebenarnya berasal dan pendekatan birokrasi yang cenderung menempatkan diri sebagai regulator danipada sebagai pelayan. Birokrasi yang memiliki kinerja buruk dalam me’nberikan pelaydnan kepada publik akan sangat mempengaruhi kinerja pemerintah dan masyarakat secara keseluruan dalam rangka meningkatkan daya saing suatu negara pada era global. responsivitas. Dan kacamata iklim bisnis secara keseluruhan. jaminan penegakan hukum. Hal tersebut berarti bahwa Indonesi menjadi negara yang paling tidak menarik untuk tujuan melakukan investasi. dan orentasi pelayanan yang dikembangkan terhadap masyarakat pengguna jasa. Kinerja itu merupakan suatu konsep yang disusun dan berbagai indikator yang sangat bervariasi sesuai dengan fokus dan konteks penggunaannya. Indonesia bahkan berada pada posisi paling bawah dalam indeks bisnis. prinsip keadilan. yakni sejauh mana pelayanan yang diherikan telah sesuai dengan aturan formal yang diterapkan.Akuntabilitas Akuntabilitas dalam penvelenggaraan pelavanan publik adalah suatu ukuran yang menunjukkan beberapa besar tingkat kesesuaian penyelenggaraan pelayanan dengan ukuran nilai-nilai atau norma eksternal yang ada di masyarakat atau yang diiniliki oleh para stakeholders. hak asasi manusia.Perbaikan kinerja birokrasi dalam memberikan pelayanan publik menjadi isu yang semakin penting untuk segera mendapatkan perhatian dan semua pihak. Kineqa birokrasi pada awálrwa banyak dipahanii oleh kalangan birokrasi hanya dan aspek responsibilitas. apakah penerapan prinsip tersebut telah membawa implikasi kepada kultur birokrasi pelayanan di Indonesia yang tidak dapat melakukan inisiatif dan inovasi pelayanan. berdasarkan laporan dan The World Competitiveness Yearbook tahun 1999 berada pada kelompok negara-negara yang memiliki indeks competitiveness paling rendah di antara 100 negara paling kompetitif di dunia (Cullen & Cushman. Berbagai literatur yang membahas kinerja birokrasi pada dasarnya memiliki kesamaan substansial yakni untuk meihat seberapa jauh tingkat pencapaian hasil yang telah dilakukan oleh birokrasi pelayanan. efisiensi. seperti dimensi akuntabilitas. Sulit untuk menelusuri lebih jauh. pasar. Kinerja birokrasi sebenarnya dapat dilihat melalui berbagai dimensi. Birokrasi di Indonesia dalam tahun 2001 hanya lebih baik dibandingkan dengan India dan Vietnam. Birokrasi pelayanan publik di Indonesia. efektivitas. dan dinamika perekonomian. Akuntabilitas penyelenggaraan pelayanan publik dalampenelitian dilihat melalui indikator-indikator kinerja yang meliputi: (1) acuan pelayanan yang dipergunakan aparat birokrasi dalam proses penyelenggraan pelayanan publik.

Transparansi dalam birokrasi dapat memberikan implikasi pada meningkatnya tingkat korupsi di dalam birokrasi. tetapi reformasi tetap dilakukan di semua tingkatan birokrasi. Acuan pelayanan yang dianggap paling penting oleh birokrasi dapat merefleksikan pola pelayanan yang dipergunakan.persyaratan yang telah ditentukan. dan akuntabilitas birokrasi (Lubis. Meskipun demikian. dan (3) dalam menjalankan tugas pelayanan. Rendahnya akuntabilitas pemberian pelayanan publik oleh birokrasi dapat dilihat juga dan banyaknya kasus yang dialami oleh masyarakat pengguna jasa. Birokrasi pelayanan di ketiga daerah ternyata masih menjadikan aturan dan petunjuk pimpinan sebagai acuan utama pemberian pelayanan. Kesadaran aparat birokrasi tentang eksistensi publik yang dapat dipengaruhi eksistensi birokrasi juga masih sangat rendah. 2001). Seorang aparat birokrasi pada kantor Dmas Tata Kota mengakui telah terjadinya ketidakefektifan sistem pelayanan di UPTSA. Masalah prosedur pelayanan yang banyak merugikan masyarakat pengguna jasa. seperti pemberian pelayanan yang hanya berdasarkan pada juklak (petunjuk dan pelaksanaan) sehingga kecenderungan yang terjadi adalah lemahnya komitmen aparat birokrasi untuk akuntabel terhadap masyarakat yang dilayaninya. merupakan kasus-kasus pelayanan yang banyak mencuat Transparansi informasi birokrasi dalam pemberian pelayanan publik masih tetap menjadi isu yang penting bagi upaya ke arah perbaikan kinerja birokrasi pemerintah. keberadaannya masih tetap dipertahankan karena merupakan program dari Pemerintah Pusat. juga menjadi indikasi masih rendahnya akuntabiltas dan birokrasi pelayanan yang ada. melainkan bertanggung jawab kepada pimpinan atau atasannya. Salah satu faktor penyebab yang menjadikan rendahnya tingkat akuntabilitas birokrasi adalah terlalu amanya proses indoktrinasi kultur birokrasi yang mengarahkan aparat birokrasi untuk selalu melihat ke atas. Aparat birokrasi dalam memberikan pelayanan publik seringkali masih menerapkan standar nilai atau norma pelayanan secara sepihak. Acuan pelayanan yang digunakan oleh aparat birokrasi juga dapat menunjukkan tingkat akuntabilitas pemberian pelayanan publik. Pola pelayanan yang akuntabel adalah pola pelayanan yang mengacu pada kepuasan publik sebagai pengguna jasa. terutama masalah transparansi persyaratan yang diperlukan. . Apabila reformasi dilakukan pada tingkat birokrasi pusat saja. seberapa jauh kepentingan pengguna jasa memperoleh prioritas dari aparat birokrasi. Birokrasi bahkan terlihat belum sepenuhnya mengerti dan memahami eksistensi birokrasi yang tetap tergantung pada publik. Tindakan untuk melakukan reformasi birokrasi terutama diarahkan pada upaya untuk peningkatan efisiensi. transparansi. pada kenyataannya justru cenderung memperpanjang proses dan prosedur pelayanan. Pemberian pelayanan yang memakan proses dan prosedur panjang. Keberadaan Unit Pelayanan Terpadu Satu Atap (UPTSA) sebagai unit pelayanan yang pada awalya dirancang untuk memudahkan pelayanan masyarakat. hal tersebut justru hanya akan memindahkan korupsi dan birokrasi pusat ke birokrasi yang ada di daerah. Birokrasi tidak pernah merasa bertanggung jawab kepada publik. Selama ini aparat birokrasi telah terbiasa lebih mementingkan kepentingan pimpinan daripada kepentingan masyarakat pengguna jasa. seperti yang terjadi di Unit Pelayanan Terpadu.

Pelaksanaan pelayanan publik seharusnya bertitik tolak dari misi dan visi pelayanan agar dapat mengakomodasi kepentingan masyarakat. Gap pelayanan yang terjadi merupakan gambaran pelayanan yang memperlihatkan hahwa belum ditemukan kesamaan persepsi antara harapan pengguna jasa dan pemberi layanan terhadap kualitas pelayanan yang diberikan. merupakan salah satu indikasi belum adanya pengembangan komunikasi eksternal di kalangan aparat birokrasi dengan rnasyarakat pengguna jasa.Persepsi di kalangan aparat birokrasi yang selalu menempatkan diri (superior) terhadap publik sehingga menimbulkan sifat arogansi aparat birokrasi masih sangat dominan terlihat. Tidak transparannya . Keluhan yang disampaikan oleh masyarakat pengguna jasa merupakan indikator pelayanan yang memperlihatkan bahwa produk pelayanan yang selama ini dihasilkan oleh birokrasi belum dapat memenuhi harapan pengguna layanan. D. (2) sikap aparat birokrasi dalam merespons keluhan dan pengguna jasa. Aparat pelayanan yang bertindak atas dasar prinsip peraturan menjadi bersikap kaku dan tidak mendorong lahirnya kreativitas dalam pemberian layanan. (3) penggnaan keluhan dan pengguna jasa sebagai referensi bagi perbaikan penyelenggaraan pelayanan pada masa mendatang (4) berbagai tindakan aparat birokrasi untuk memberikan kepuasan pelayanan kepada pengguna jasa.Responsivitas Responsivitas adalah kemampuan birokrasi untuk rnengenal kebutuhan masyarakat. misalnya.Responsivitas birokrasi yang rendah juga banyak disebabkan oleh belum adanya pengembangan komunikasi eksternal secara nyata oleh jajaran birokrasi pelayanan. menyusun agenda dan prioritas pelayanan. serta tuntutan pengguna jasa. Indikasi nyata dari belum dikembangkannya komunikasi eksternal secara efektif oleh birokrasi terlihat pada masih besarnya gap pelayanan yang terjadi. Tidak transparannya aparat birokrasi pelayanan pertanahan. seperti meliputi (1) terdapat tidaknya keluhan dan pengguna jasa selama satu tahun terakhir. serta mengembangkan program-progrm pelayanan sesuai dcngan kebutuhan dan aspirasi masyarakat. 1997). Secara singkat dapat dikatakan bahwa responsivitas ini mengukur daya tanggap birokasi lerhadap harapan. Acuan pelayanan birokrasi di ketiga daerah yang masih menempatkan pimpinan dan aturan sebagai sentral pelayanan membuktikan bahwa kultur atau corak birokrasi patrimonial masih mewarnai birokrasi dalam memberikan pelayanan publik. Aparat birokrasi pelayanan di ketiga daerah penelitian terlihat masih membuka jurang komunikasi yang lebar dengan masyarakat pcngguna jasa. Dalam operasionalisasinya. 1991). menyusun agenda dan prioritas pebyanan serta mengembangkan program-program pelayan publik sesuai dengan kebutuhan dan aspirasi masyarakat (Dilulio. Hasil temuan lapangan bahwa ini dapat memperlihatkan masih kuatnya kecenderungan orientasi pemberian pelayanan yang belum bersandar pada uasan masyarakat menunjukkan bahwa budaya ‘minta petunjuk atasan’ masih cenderung dijadikan referensi atau lebih dipentingkan pada melakukan pelayanan yang memuaskan masyarakat pengguna . Responsivitas sangat diperlukan dalam pelayanan publik karena hal tersebut merupakan bukti kemampuan organisasi untuk mengenali kebutuhan masyarakat. keinginan dan aspirasi. Organisasi yang memiliki responsivitas rendah dengan sendirinya memiliki kinerja yang jelek juga (Osborne & Plastrik. serta (5) penempatan pengguna jasa oleh aparat birokrasi dalam sistem pelayanan yang berlaku. responsivitas pelayanan publik dijabarkan menjadi beberapa indikator.

Kemampuan dan sumber daya aparat birokrasi sangat diperlukan agar orientasi pada pelayanan dapat dicapai. erat kaitannya dengan adanya tugas-tugas tambahan yang dibebankan oleh pimpinan kepada aparat pada tingkat bawah yang menjalankan tugas pelayanan langsung kepada masyarakat. sangat sulit untuk dapat mewujudkan responsivitas aparat birokrasi dalam penyelenggaraan pelayanan kepada publik. Contohnya.Orientasi pada Pelayanan Orientasi pada pelayanan menunjuk pada seberapa banyak energi birokrasi dirmanfaatkan untuk penyelenggaraan pelayanan publik. Kondisi pelayanan yang ideal di atas dalam realitasnya sangat sulit untuk diwujudkan dalam birokrasi. dan dampak pemberian tugas terhadap kualitas pemberian pelayanan kepada masyarakat. segenap kemampuan dan sumber daya yang dimiliki oleh aparat birokrasi hanya dicurahkan atau dikonsentrasikat untuk melayani kebutuhan dan kepentingan pengguna jasa. Hal-hal tersebut merupakan beberapa fakta penyebab sulitnya aparat birokrasi berkonsentrasi secara penuh pada tugas-tugas pelayanan masyarakat. E. Hal tersebut sangat sering menimpa . Ketidakjelasan pembagian wewenang. Kinerja pelayanan aparat birokrasi akan dapat maksimal apabila bila semua waktu dan konsentrasi aparat benar-benar tercurah untuk melayani masyarakat pengguna jasa. Aparat birokrasi seringkali meninggalkan tugas pelayanan dan lebih banyak menghabiskan waktu untuk tugas-tugas lain di luar tugas pelayanan. Sistem pemberian pelayanan yang baik dapat dilihat dan besarnya sumber daya manusia yang dimiliki oleh birokrasi secara efektif didayagunakan untuk melayani kepentingan pelayanan. Aparat pelayanan yang ideal juga seharusnya tidak memiliki kegiatan atau pekerjaan lain seperti pekerjaan sambilan di luar pekerjaan kantor yang dapat mengganggu tugas-tugas penyelenggaraan pelayanan. Kondisi tersebut membuat pelayanan kepada masyarakat menjadi terganggu. Tidak adanya transparansi informasi dari birokrasi tersebut membuat banyak masyarakat pengguna jasa mengalami frustasi. Kornunikasi yang tidak efektif yang selama ini masih dikembangkan oleh birokrasi menunjukkan bahwa birokrasi belum mempunyai kesadaran untuk meningkatkan kualitas pelayanan kepada masyarakat pengguna jasa.komunikasi dan birokrasi yang menyangkut pemberian pelayanan menyebabkan pihak masyarakat pengguna jasa selalu berada pada posisi yang dimikan. antara lain. demikian pula kecenderungan aparat birokrasi justru terkesan menyembunyikan informasi kepada masyarakat. Dalam iklim komunikasi pelayanan yng tertutup seperti ini. Aparat birokrasi yang ideal adalah aparat birokrasi yang tidak dibebani oleh tugas-tugas kantor lain di luar tugas pelayanan kepada masyarakat. adalah masalah penyediaan waktu kerja aparat yang benar-benar berorientasi pada pemberian pelayanan kepada masyarakat. inkonsistensi pembagian kerja. Idealisnya. Responsivitas pemberian pelayanan publik salah satunya diukur melalui keterbukaan informasi dan seberapa jauh interaksi komunikasi yang terjalin antara birokrasi sebagai pemberi layanan dengan masyarakat pengguna jasa. serta sikap pimpinan kantor yang sewenang-wenang memberikan tugas kepada aparat bawahan tanpa memperhitungkan aspek sifat pekerjaan. urgensi pekerjaan. Masih seringnya aparat birokrasi meninggalkan tugas-tugas pelayanan kepada masyarakat. Kasus di atas memperlihatkan gambaran bahwa masyarakat pengguna jasa seringkali belum mempunyai akses terhadap informasi pelayanan yang dibutuhkan.

Pada akhirnya ketidakberadaan petugas pelayanan menyebabkan pemberian pelayanan terhadap pengguna jasa menjadi lambat sehingga kinerja pelayanan publik menjadi buruk. terutama dan aspek biaya dan waktu pelayanan. Banyak ditemukan aparat pelayanan yang membantu tugas-tugas dari seksi atau bagian lainnya sehingga tugas pokoknya menjadi terbengkalai. menjaga dan menerima telepon kantor. menyampaikan suatu surat pembenitahuan ke kantor-kantor kelurahan. pertemuan RW. Alasan yang seringkali dikemukakan oleh pimpinan kantor untuk menugaskan aparat pelayanan mengerjakan tugas lain pada saat-saat jam pelayanan adalah karena terbatasnya jumlah personil aparat pelayanan. atau bahkan penyelenggaraan pasar murah atau sekaten. Pada sisi output pelayanan. safari KB. Aparat pelayanan seringkali diperintahkan oleh pimpinan kantor desa atau kecamatan untuk menghadiri kegiatan-kegiatan kemasyarakatan. atau pokoknya siapa saja aparat yang dianggap memiliki waktu luang. Birokrasi pelayanan publik yang korup akan ditandaj oleh besarnya biaya ekstra yang harus dikeluarkan oleh pengguna jasa dalam mengakses layanan.aparat birokrasi di tingkat desa. ikut serta dalam kegiatan posyandu. birokrasi secara ideal harus dapat memberikan produk pelayanan yang berkualitas. Pimpinan birokrasi seningKali belwn dapat membedakan antara tugas pnibadi pimpinan. tugas pimpinan kantor yang tidak dapat diwakilkan kepada bawahan. maka akan ditugaskan untuk dinas luar. dan tugas pelayanan masyarakat dan aparat pelayanan sehingga seningkali menyebabkan tugas-tugas pelayanan kepada masyarakat cenderung dapat dikalahkan oleh kepentingan pribadi pimpinan atau tugas-tuas pimpinan lainnya. atau pertemuan rapat warga lainnya. Tugas-tugas tersebut belum termasuk tugas-tugas untuk kepentingan pribadi yang diberikan oleh pimpinan. harus mengeluarkan baya . dengan demikian. Efisinsi pada sisi input dipergunakan untuk melihat seberapa jauh kemudahan akses publik terhadap sistem pelayanan yang ditawarkan. kelurahan. atau kecamatan yang merupakan tingkatan pemerintahan terendah yang langsung berhadapan dengan masyarakat. Penugasan aparat untuk dinas luar oleh pihak pimpinan kantor pada saat jam pelayanan masih seringkali ditemukan di beberapa kantor pelayanan baik di lingkungan kantor pelayanan desa. Akses publik terhadap pelayanan dipandang efisien apabila publik memiliki jaininan atau kepastian menyangkut biaya pelayanan. tugas pimpinan. menemani tamu kantor atau tamu pimpinan. sebagaimana yang seringkali diungkapkan oleh para aparat. Manajemen pembagian tugas dan sebagian besar pimpinan birokrasi yang belum mencerminkan gaya seorang manajer tersebut menjadikan pola pembagian tugas dalam birokrasi antara urusan adimnistratif. seperti mengerjakan tugas-tugas kantor yang seharusnya menjadi bagian tugas pimpinan. scperti mewakili camat atau lurah melayat warga yang meninggal dunia. kantor pertanahan maupun kantor pelayanan perizinan. Kegiatan dinas luar yang seringkali dilakukan oleh aparat birokrasi adalah melakukan kegiatan peninjauan suatu kegiatan atau membantu pekerjaan dan seksi lainnya. Publik. mengurusi surat menyurat. seringkali menggunakan alasan “pokokke endi sing selo”. seperti seorang kepala seksi pelayanan harus ikut dalam kegiatan penataan arsip. dan tugas pelayanan menjadi bercampur. Kepastian biaya pelayanan yang hams dike1irkan oleh publik merupakan indikator penting untuk melihat intensitas korupsi dalam sistem layanan birokrasi. kecamatan. yang dilakukan pada saat jam pelayanan. Para pimpinan kantor. atau mewakili camat keliling kecamatan untuk memantau dan melakukan pembinaan kepada masyarakat.

Praktik pelayanan dengan membenikan uang ekstra kepada apara birokrasi tersebut telah menjadi suatu kebiasaan umum di lingkunga birokrasi. Budaya pelayanan yang dikembangkan semenjak masa birokrasi keraiaan tersebut pada dasarnya menempatkan aparat birokrasi sebagai pihak yang harus dilayani oleh masyarakat. semakin besar jmbalan yang diberikan masyarakat pengguna jasa akan semakin memacu motivasi keqa aparat dalam melayani masyarakat pengguna jasa tersebut. dan berbagai pungutan dalam proses pelayanan yang sedang berlangsung. Menurut petugas pelayanan. Hal ini . faktor kualitas sumber daya manusia yang relatif rendah semakin menghambat pemberian pelayanan kepada masyarakat. Sebaliknya. pelayanan yang hams dilakukan oleh masyarakat tersebut ialah dalam rangka memperoleh patron di dalam birokrasi yang sewaktu-waktu dapat dipergunakan untuk membangun akses ke birokrasi. biasanya aparat dalarn bckcrja terkesan ogah-ogahan atau seenaknya sendiri. dan koordinasi antarunit. lamanya pemberian pelayanan kepada masyarakat pengguna jasa disebabkan adanya kendala internal dan eksternal. telah lama dikenal istilah ‘tahu sania taint’. Kualitas SDM yang rendah tersebut ditandai dengan ketidakmampuan petugas memberikan solusi kepada customer atau yang lebih dikenal dengan melakukan tindakan diskresi. Selain ditinjau dan segi biaya. Kendala iiLternal meliputi pealatan pendukung yang tidak memadai. Selain itu. yang berarti adanya toleransi dan pihak aparat birokrasi maupun masyarakat pengguna jasa untuk menggunakan mekanisme suap dan mendapatkan pelayanan yang terbaik. Kecenderungan aparat birokrasi untuk menerima pemberian uang dan masyarakat pengguna jasa tersebut disebabkan masih adanva budaya upeti dalam sistem pelayanan publik di Indonesia. padahal secara prinsip seharusnya pelayanan terbaik harus dapat dinikmati oleh publik secara keseluruhan. Faktor rendahnya pendidikan para petugas pelayanan mempengaruhi peinikiran mereka bahwa semua keputusan harus berasal dan atasan dan harus berpegang teguh kepada juklak/juknis sehingga ketika seorang pengguna jasa memerlukan pelayanan yang cepat. serta mentalitas aparat maupun pengguna jasa sendiri. seperti menyangkut masalah kultur psikologis. Akan tetapi. waktu yang diperlukan untuk mengurus pelayanan publik sangat tidak jelas. efisensi pelayanan publik juga ditinjau dan scgi waktu pelayanan. seperti suap. Aparat birokrasi xnenjadi terbiasa dalam budaya pelayana yang mengharapkan adanya pemberian uang dan masyarakat. kualitas SDM rendah. mekanisme pengawasan. Mekanisme pemberian hiaya ekstra dalam praktik pelayanan birokrasi sesungguhnya memperlihatkan berbagai faktor yang sangat kompleks. sumbangan sukarela. Dalam kultur pelayanan birokrasj di Indonesia. Keluhan yang dialami oleh pengguna jasa menyangkut waktu pelayanan adalah ketidakjelasan waktu pelayanan.ekstra untuk dapat memperoleh pelayanan yang terbaik dan birokrasi. Demikian pula efisiensi pelayanan dan sisi output. dipergunakan untuk melihat pemberian produk pelayanan oleh birokrasi tanpa disertai adanya tindakan pemaksaan kepada publik untuk mengeluarkan biaya ekstra pelayanan. Sebenarnya banyak pengguna jasa yang tidak berkeberatan untuk membayar mahal kalau jelas perinciannya untuk keperluan apa. dan berapa lama waktu yang diperlukan. sistem pelayanan. Apabila dalam memberikan pelayanan pengguna jasa tidak memberikan imbalan dalam bentuk uang ekstra tersebut. aparat tidak mampu mcmenuhinya karena harus menunggu instruksi atasan terlebih dahulu. Urusan yang sama sangat mungkin membutuhkan biaya dan waktu yang jauh berbeda.

transparan. Bahkan. pelayanan publik dirancang dan diselenggarakan antuk memenuhi kebutuhan masyarakat pengguna jasa. memandang semua orang sederajat di muka hukum. muncul banyak praktik KKN dalam penyelenggaraan pelayanan yang amat merugikan masyarakat pengguna jasa. Birokrasi bertindak profesional terhadap publik. antisipatif dan proaktif. Pengguna jasa disarankan untuk melengkapinya terlebih dahulu. Di sini yang menjadi persoalan adalah ketika lokasi tempat tinggal seorang pengguna jasa jauh dan instansi tersebut dan masalah kesibukan pengguna jasa membuat penyelesaian urusan menjadi lebih lama. Perlu dibiasakan mencari cara-cara baru yang praktis untuk pelayanan publik. bukan memelihara budaya minta petunjuk dari atasan. Pengguna jasa juga seringkali tidak kooperatif maksudnya yaitu bahwa kadangkala pengguna jasa menghalalkan segala cara untuk menyelesaikan urusannya meskipun melanggar peraturan. Kinerja Pelayanan Publik menghasilkan kesimpulan mengenai rçndahnya kualitas pelayanan publik di Indonesia. Kendala lain yang dihadapi adalah kendala eksternal yaitu kendala yang disebabkan oleh pengguna jasa itu sendiri seperti ketidaklengkapan dokumen. Masalah ketidaklengkapan persyaratan/dokumen yang harus dilengkapi oleh pengguna jasa seringkali membuat aparat menolak memberikan pelayanan. bukan irasionalhirarkis. Birokrasi yang propartisipan-outonomus bukan komando-hirarkis. Namun. pengguna jasa tidak kooperatif dan ketiadaan koordinasi antarinstansi seperti dari kelurahan ke kecamatan.menyebabkan pelayanan publik menjadi memerlukan waktu pelayanan yang relatif lebih lama. Perlu ditinggalkan caracara penguasaan masyarakat lewat kooptasi kelembagaan dan dihindari sikap dominasi. Caranya dengan pelatihan untuk menghargai penggunaan nalar sehat dan mengunakan hasil-hasil ilmu pengetahuan. Akibatnya. inisiatif. tetapi jarang sekali aparat yang mempunyai inisiatif untuk tetap memproses berkas-berkas urusan tersebut dan kekurangan persyaratan dilengkapi kemudian. Hal tersebut diakui oleh aparat sebagai penyebab utama kelambatan. menghargai prinsip kesederajatan kemanusian. Perlu dikurangi kadar pengawasan dan represi terhadap hak ekspresi masyarakat. Birokrasi Indonesia ke depan perlu mendukung dan melakukan peran pemberdayaan dan memerdekakan masyarakat untuk berkarya dan berkreatifitas. pasti dan adil belum berhasil diwujudkan. Dalam memberikan pelayanan ada transparansi biaya . Pada hakikatnya. persepsi antara masyarakat penggun jasa dan aparat birokrasi mengenai kualitas pelayanan publik yang efisien. Berperan menjadi pelayan masyarakat (public servent). akan menyulitkan kerja mereka sendiri. apabila tetap diproses. Koordinasi antarunit seringkali menghambat pemberian pelayanan karena waktu yang dibutuhkan menjadi lebih lama. berbagai bentuk patologi birokrasi telah berkembang dalam penyelenggaraan pelayanan publik. Sebagai penyelenggara pelayanan publik. Perlunya memiliki semangat pioner. setiap orang yang berurusan diperlakukan dengan sama pentingnya. birokrasi pemerintah gagal dalam merespons dinamika politik dan ekonomi sehingga pelayanan publik cenderung menjadi tidak efisien dan tidak responsif.Penutup Perlu dibangun birokrasi berkultur dan struktur rasional-egaliter. cerdas membaca keadaan kebutuhan publik. Bagi aparat. Kinerja pelayanan publik yang buruk ini adalah hasil dan kompleksitas permasalahan yang ada di tubuh birokrasi Indonesia F.

Dalam pembahasan ini. yaitu: Pertama. diskriminatif dan kurang mendidik. Pengertian ini menyamakan birokrasi dengan biro. sebagai kelompok orang. Untuk itu negara membangun sistem administrasi yang bertujuan untuk melayani kepentingan rakyatnya yang disebut dengan istilah birokrasi. Akan tetapi bagi mereka yang berpandangan negatif maka birokrasi justru menjadi salah satu penghalang tercapainya tujuan sehingga keberadaan birokrasi harus dihilangkan. menyulitkan dan menjengkelkan. pola reward dan punishment kurang berjalan). 2003). 1983). Kedua. Ketertiban yang dimaksud adalah ketertiban dalam hal mengelola berbagai sumber daya yang mendistribusikan sumber daya tersebut kepada setiap anggota masyarakat secara berkeadilan. Birokrasi yang melakukan rekruitmen sumber daya manusianya melalui seleksi fit and proper test. Pengertian ini berpadanan dengan istilah pengambilan keputusan birokratis. Eksistensi birokrasi ini sebagai konsekuensi logis dari tugas utama negara (pemerintahan) untuk menyelenggarakan kesejahteraan masyarakat (social welfare). Namun bagi sebagian yang lain birokrasi dipahami dari perspektif yang positif yakni sebagai upaya untuk mengatur dan mengendalikan perilaku masyarakat agar lebih tertib. Negara dituntut terlibat dalam memproduksi barang dan jasa yang diperlukan oleh rakyatnya (public goods and services) baik secara langsung maupun tidak. Bagi yang berpandangan posisif terhadap birokrasi maka baginya birokrasi adalah sebuah keniscayaan. Suyatno. Birokrasi yang saling bersaing antar bagian dalam meningkatkan kualitas dan kuantitas dalam melayani publik secara kompetitif. menunjuk pada kelompok pranata atau lembaga tertentu. dan ketidakpedulian. Pengertian ini lebih menunjuk pada sifat-sifat statis organisasi (Downs. . dan Nurhadiantomo.Birokrasi bagi sebagian orang dimaknai sebagai prosedur yang berbelit-belit. menunjuk pada metode khusus untuk pengalokasian sumberdaya dalam suatu organisasi besar. Keempat. yakni orang-orang yang digaji yang berfungsi dalam pemerintahan (Castle. menunjuk pada “kebiroan” atau mutu yang membedakan antara biro-biro dengan jenis-jenis organisasi lain. bukan minta dilayani atau membebani masyarakat dengan pungutan liar. bukan mengangkat staf atau pimpinan karena alasan kolusi dan nepotisme. akan dikupas tentang makna birokrasi dari berbagai perspektif dan kemudian disimpulkan tentang apa birokrasi itu sesungguhnya dan bagaimana seharusnya birokrasi itu dijalankan oleh aparat birokrasi yang disebut sebagai birokrat. PENGERTIAN BIROKRASI Sejauh ini. Bahkan dalam keadaan tertentu negara yang memutuskan apa yang terbaik bagi rakyatnya. Birokrasi yang memberikan reward merit system (memberikan penghargaan dan imbalan gaji sesuai pencapaian prestasi) bukan spoil system (hubungan kerja yang kolutif. PNS perleu memberikan informasi dan transparansi sebagai hak masyarakat dan bisa dimintai pertanggungjawabannya (public accountibility) lewat dengar pendapat (hearing) dengan legislatif atau kelompok kepentingan yang datang. KONSEP BIROKRASI Birokrasi merupakan instrumen penting dalam masyarakat modern yang kehadirannya tak mungkin terelakkan. Melakukan pemberdayaan publik dan mendukung terbangunnya proses demokratisasi. salah urus. Pendapat yang berbeda di atas dapat dipahami dari perspektifnya masing-masing. Ketiga.dan tidak terjadi pungutan liar. birokrasi menunjuk pada empat pengertian. 1967 dalam Thoha.

1. Organisasi yang dimaksudkan adalah organisasi memiliki struktur dan aturan-aturan yang jelas dan formal. Birokrasi adalah unsur pelaksana dari administrasi publik agar tujuan pelayanan kepada masyarakat tercapai secara efektif. dimana setiap orang mempunyai peran dan fungsi serta tugas yang saling mendukung demi tercapainya tujuan organisasi. Aturan-aturan itu dibuat guna mempermudah proses pelayanan publik. Bureaucracy as Public Administration (Birokrasi sebagai Administrasi Publik). Bureaucracy as Rule by Official (Birokrasi sebagai Aturan yang dijalankan oleh para pejabat). 1996): 1. 2. 3. 3. tugas dan tanggung jawab yang memungkinkan setiap orang dapat bekerjasama secara efektif. Bureaucracy as the Organization (Birokrasi sebagai Organisasi). Birokrasi merupakan seperangkat aturan yang dijalankan oleh para pejabat dalam rangka memberikan pelayanan kepada masyarakat. Akibatnya masyarakat menjadi antipati dengan berbagai aturan yang dibuat oleh pejabat publik dan cenderung tidak ditaati. Karena itu masyarakat menjadi apatis terhadap berbagai slogan efisiensi yang disampaikan oleh aparat birokrasi. Bureaucracy as Rational Organization (Birokasi sebagai Organisasi Rasional). Dalam pengertian ini birokrasi dimaknai sebagai suatu organisasi yang rasional dalam melaksanakan setiap aktivitasnya.Dalam kehidupan sehari-hari istilah Birokrasi setidak-tidaknya dimaknai sebagai berikut (Albrow dalam Zauhar. Organisasi merupakan suatu sistem kerjasama yang melibatkan banyak orang. tenaga. Semangat debirokratisasi menjadi tidak bermakna karena tidak diimbangi dengan sikap dan perilaku para pejabat yang tidak konsisten dan konsekuen dengan pernyataannya. Seringkali niat baik birokrasi untuk memberikan layanan yang efisien justru berbalik menjadi layanan yang tidak efisien dan mengecewakan masyarakat. efisien dan rasional. Setiap tindakan birokrasi hendaknya mengacu pada pertimbangan-pertimbangan rasional. Birokrasi justru dianggap sebagai tempat bersarangnya berbagai penyakit organisasi modern seperti pembengkakan pegawai. . Dalam hal ini pemahaman terhadap makna birokrasi hampir sama dengan bureaucracy as rule by official dan bureaucracy as public administration. (b) sistem penugasan pekerjaan kepada orang-orang berdasarkan kekhususan bidang kerja masing-masing. biaya tinggi dan sulit beradaptasi dengan lingkungannya. Administrasi Publik adalah proses pengelolaan sumber daya publik untuk dimanfaatkan bagi kepentingan masyarakat. Bureaucracy as Administration by Officials (Birokrasi sebagai Administrasi yang dilaksanakan oleh para pegawai). 2. Namun pada kenyataannya aturan tersebut sering disalahgunakn demi kepentingan pejabat yang bersangkutan. Birokrasi dalam hal ini disama artikan dengan administrasi publik. finansial maupun sumber daya lainnya. Pemborosan (ineficiency) yang dimaksudkan adalah pemborosan dalam segi waktu. Bureaucracy as Organizational Ineficiency (Birokrasi sebagai Pemborosan yang dilakukan oleh organisasi). Organisasi sebagai sistem kerjasama berarti: (a) sistem mengenai pekerjaanpekerjaan yang dirumuskan secara baik. dimana masing-masing mengandung wewenang. (c) sistem yang terencana dari suatu bentuk kerjasama yang memberikan peran tertentu untuk dilaksanakan kepada anggotanya.

waktu yang lama. struktur organisasi dan proses berdasar pengetahuan teknis dan dengan efisiensi yang setinggi-tingginya. 1995 dalam Hariyoso. Secara etimologi Birokrasi berasal dari istilah ‘buralist’ yang dikembangkan oleh Reiheer von Stein pada 1821. dan oleh Evers dinamakan Birokrasi Weber (BW). Bureaucracy as Modern Society (Birokrasi merupakan ciri dari masyarakat modern). Oleh Evers (dalam Zauhar) disebut Orwelisasi. Birokrasi dipandang sebagai bentuk organisasi yang membengkak dan jumlah pegawai yang besar. b. Konsep inilah yang sering disebut Parkinson Law. Makna ini adalah sejalan dengan ide Weber tentang birokrasi. biaya yang . Dengan adanya alat yang efisien dan efektif ini maka tujuan suatu organisasi (privat maupun publik) lebih mudah tercapai. impersoal dan leglistik (Thoha. meskipun birokrasi yang keterlaluan seringkali justru menimbulkan efek yang tidak baik. Mengatur ke dalam berarti berhubungan dengan hal-hal yang menyangkut hubungan atau interaksi antara manusia dalam organisasi juga antara manusia dengan sumber daya organisasi lainnya. Keberaturan itu dapat dicapai jika dilaksanakan oleh suatu institusi formal yang dapat mengendalikan perilaku menyimpang masyarakat. sifat pengabaian (alienation) serta otomatis (automatism) dan menutup diri terhadap perbedaan pendapat (constrain of dissent). birokrasi juga sering dimaknai secara negatif. 2.1. kemudian menjadi ‘bureaucracy’ yang akhir-akhir ini ditandai dengan cara-cara kerja yang rasional. tatacara yang berlebihan (ritualism) dan penyimpangan sasaran (pervesion goals). Di samping diberikan makna yang cukup positif tersebut. mempertahankan dan melaksanakan kekuasaan. Dalam perspektif yang negatif ini birokrasi dimaknai sebagai sebagai suatu proses yang berbelit-belit. Bagi masyarakat modern keberaturan merupakan sebuah kemestian. Birokrasi dipandang sebagai perluasan kekuasaan pemerintah dengan maksud mengontrol kegiatan masyarakat. Sedangkan mengatur keluar berarti berhubungan dengan interaksi antara organisasi dengan pihak lain baik dengan lembaga lain maupun dengan individu-individu. c. Dengan demikian maka Istilah Birokrasi dalam masyarakat dimaknai secara diametral (bertentangan satu sama lain yang tidak mungkin mencapai titik temu): 1. Birokrasi menurut Evers dalam Zauhar (1996) dapat diklasifikasikan ke dalam tiga kategori yaitu: a. Birokrasi seperti ini menurut Marx bersifat parasitik dan eksploitatif. Konsep birokrasi sesungguhnya berupaya mengaplikasikan prinsip-prinsip organisasi yang dimaksudkan untuk memperbaiki efisiensi administrasi. Birokrasi adalah sesuatu yang penuh dengan kekakuan (inflexibility) dan kemandegan struktural (structural static). Secara Negatif: Birokrasi sebagai alat untuk memperoleh. Birokrasi dipandang sebagai rasionalisme prosedur pemerintahan dan aparat administrasi publik. Institusi formal itu adalah birokrasi. 2002). Dengan demikian maka Birokrasi dapat juga dimaknai sebagai suatu sistem kerja yang berlaku dalam suatu organisasi (baik publik maupun swasta) yang mengatur secara ke dalam maupun keluar. Mouzelis menambahkan bahwa dalam birokrasi terdapat aturan-aturan yang rasional. Secara Positif: Birokrasi sebagai alat yang efisien dan efektif untuk mencapai tujuan tertentu.

. melainkan orang yang sangat profesional dalam menjalankan tugas dan wewenangnya tersebut. Ciri pokok pejabat birokrasi adalah orang yang diangkat. diferensiasi dan kualifikasi atau kompetensi. Sedangkan kualifikasi atau kompetensi maksudnya adalah seorang birokrat hendaknya orang yang memiliki kualifikasi atau kompetensi yang diperlukan untuk melaksanakan tugas dan wewenangnya secara profesional. Dalam hal ini. Weber memandang Birokrasi sebagai birokrasi rasional atau ideal sebagai unsur pokok dalam rasionalisasi dunia modern. pejabat memiki posisi yang sama dengan pekerja pabrik. bahwa fasilitas dan sumber-sumber yang diperlukan untuk memenuhi tugas-tugas itu diberikan oleh orang orang lain. yang baginya jauh lebih penting dari seluruh proses sosial (Sarundajang. Akan tetapi. Hierarkhi bekaitan dengan struktur jabatan yang mengakibatkan perbedaan tugas dan wewenang antar anggota organisasi. dan masyarakat sipil yang mewakili kepentingan khusus dalam masyarakat. dan LSM merupakan contoh birokrasi di luar pemerintah. Farel Heady (1989): Birokrasi adalah struktur tertentu yang memiliki karakteristik tertentu: hierarki. Pendeta. Diferensisasi yang dimaksud adalah perbedaan tugas dan wewenang antar anggota organisasi birokrasi dalam mencapai tujuan. Baginya kedudukan pejabat merupakan tipe penanan sosial yang makin penting. Karena pejabat memiliki otoritas dan pada saat yang sama inilah sumbangannya. Dalam hal ini seorang birokrat bukanlah orang yang tidak tahu menahu tentang tugas dan wewenangnya. 2003). Tetapi pejabat memiliki ciri yang membedakannya dengan pekerja: ia memiliki otoritas. ia berlaku hampir tanpa penjelasan bahwa suatu jabatan tercakup dalam administrasi (setiap bentuk otoritas mengekspresikan dirinya sendiri dan fungsinya sebagai administrasi). Kedua. Biasanya masalah administrasi yang kompleks dan ruwet terdapat pada organisasi besar.mahal dan menimbulkan keluh kesah yang pada akhirnya ada anggapan bahwa birokrasi itu tidak efisien dan bahkan tidak adil. Serikat Dagang. Berikut ini adalah beberapa pengertian birokrasi dalam pandangan beberapa pakar: 1. Hegel: Birokrasi adalah institusi yang menduduki posisi organiik yang netral di dalam struktur sosial dan berfungsi sebagai penghubung antara negara yang memanifestasikan kepentingan umum. sedang Weber secara modern mengartikannya sebagai individu dari alat-alat produksi. Ciri-ciri yang berbeda dari peranan ini ialah: pertama. Universitas. sebenarnya birokrasi tidak dibatasi hanya pada institusi sektor publik saja. seperti organisasi pemerintahan. bukan dipilih. 2. Manajer Pabrik semuanya adalah pejabat yang menghabiskan waktunya untuk menginterpretasikan dan memindahkan instruksi tertulis. Dengan menyatakan hal ini Weber telah hampir sampai pada definisi umumnya yang dikenakan terhadap birokrasi. Bagi Weber membicarakan pejabat-pejabat administrasi adalah bertele-tele. 3. bukan oleh pemegang peranan itu. Meskipun demikian konsep tersebut muncul pertama kalinya. seseorang memiliki tugas-tugas khusus untuk dilakukan. Max Weber Weber menulis banyak sekali tentang kedudukan pejabat dalam masyarakat modern. Perwira Tentara.

dikenal adanya birokrasi tradisional. dan birokrasi legal rasional. 7. Dalam pandangan Marx yang berbeda dengan Hegel. 6. 2002). Hegel melihat. sifat pengabaian (alienation) serta otomatis (automatism) dan menutup diri terhadap perbedaan pendapat (constrain of dissent). Karl Marx Birokrasi adalah Organisasi yang bersifat Parasitik dan Eksploitatif. tata cara yang berlebihan (ritualism) dan penyimpangan sasaran (pervesion goals). birokrasi karismatik. Menurut Zauhar (1996) dilihat dari perspektif otoritasnya. 5. Birokrasi merupakan Instrumen bagi kelas yang berkuasa untuk mengekploitasi kelas sosial yang lain (yang dikuasai). . Dalam hal ini birokrasi menjadi kambing hitam bagi kesalahan penguasa terhadap rakyatnya. birokrasi merupakan sistem yang diciptakan oleh kalangan atas (the have) untuk memperdayai kalangan bawah (the have not) demi mempertahankan dan meningkatkan kesejahteraan mereka sendiri. bahwa birokrasi merupakan jembatan yang dibuat untuk menghubungkan antara kepentingan masyarakat dan kepentingan negara yang dalam saat-saat tertentu berbeda. Oleh sebab itu peran birokrasi menjadi sangat strategis dalam rangka menyatukan persepsi dan perspektif antara negara (pemerintah) dan masyarakat sehingga tidak terjadi kekacauan. lnked in a complex grading subordinates to the formal roler maker (Birokrasi Pemerintahan adalah sekumpulan tugas dan jabatan yang terorganisir secara formal berkaitan dengan jenjang yang kompleks dan tunduk pada pembuat peran formal) Dari berbagai pengertian diatas dapat disimpulkan bahwa Birokrasi sesungguhnya dapat dipahami dan diberi pengertian sebagai suatu sistem kerja yang berlaku dalam organisasi yang mengatur interaksi sosial baik ke dalam maupun keluar.4. Segenap kesalahan penguasa akhirnya tertumpu pada birokrasi yang sebenarnya hanya menjadi alat saja. 1982 dalam Hariyoso. Almond and Powell (1966): The Governmental Bureaucracy is a group of formally organized offices and duties. Blau dan Meyer Birokrasi adalah sesuatu yang penuh dengan kekakuan (inflexibility) dan kemandegan struktural (structural static). Dengan demikian Blau dan Meyer melihat bahwa birokrasi adalah sesuatu yang negatif yang hanya akan menjadi masalah bagi masyarakat. Yahya Muhaimin keseluruhan aparat pemerintah. TIPOLOGI BIROKRASI PUBLIK Tipologi birokrasi dapat dilihat dari berbagai aspek. baik sipil maupun militer yang bertugas membantu pemerintah (untuk memberikan pelayanan publik) dan menerima gaji dari pemerintah karena statusnya itu. Birokrasi berfungsi untuk mempertahankan privilage dan status quo bagi kepentingan kelas kapitalis. Secara spesifik birokrasi publik (pemerintahan) dapat dimaknai sebagai institusi atau agen pemerintahan yang dilengkapi dengan otoritas sistematik dan rasional dengan aturan-aturan yang lugas (a system of authority relations defined by rationally developed rule) (Chandler and Plano.

ditandai dengan adanya ciri yang sangat elitis dikalangan birokrasi dan mereka menjadi kelas yang memiliki hak privelese tertentu. dan tertutup. 1996) merupakan unsur terpenting bagi pertumbuhan dan perkembangan organisasi. 1. Bagi awam. menurut Hariandja (1999). Kontak yang agak terbatas tersebut dapat diawali dengan masuknya individu ke dalam jajaran birokrasi pemerintahan guna mengurangi kelemahan birokrasi. .Sumber legitimasi Birokrasi Tradisional adalah waktu. Rotasi antar bagian bisa terjadi. yang bersumber pada stablished belief in the sanctity of immerial traditions and the legitimacy of the status of those exercising under them. namun tak diikuti dengan pemberian fasilitas. kekusutan prosedural. Dalam birokasi tertutup. Moral mereka sangat tinggi namun orientasinya menjadi sempit. Dari perspektif derajat keterbukaan.Birokrasi Legal-rasional (bersumber pada aturan-aturan yang legal) Birokrasi yang dapat meningkatkan efisiensi organisasi adalah birokrasi yang legalrasional. Karena itu juga disebut sebagai birorasionalitas atau biro-efisiensi. Tidak jarang ia juga menjadi alat politik dari suatu kekuatan politik tertentu. derajat keterbukaan birokrasi dapat dilihat pada aksesibilitas masyarakat untuk berhubungan dengan birokrasi. adalah kepribadian yang luar biasa yang dimiliki pemimpin. birokrasi lebih melayani dirinya dan kepentingan kliennya daripada mendahulukan kepentingan umum. luasnya pelaksanaan recruitment. campuran. birokrasi mengingatkan pada struktur yang lamban. tidak efisian dan sebagainya. tempat birokrasi dibentuk. statistik. Dalam banyak hal “kebenaran umum” (public image) ini tidak sepenuhnya salah. Keterbatasan itu pula maka terbuka dari masuknya para ekspert (ahli) baik dari kalangan perguruan tinggi maupun dari luar negeri. ada perbedaan yang signifikan antara pandangan umum tentang birokrasi dalam suatu keseharian dan sudut pandang ilmiah metodologis. Sementara itu.Birokrasi Kharismatik (bersumber pada kepribadian) 3. serta derajat kesediaan birokrasi untuk mendistribusikan kekuasaannya kepada kelompok lain. yakni (Zauhar. kaku. Jenis yang terakhir ini yang menurut Weber (dalam Zauhar. Birokrasi Legal Rasional bersumber pada aturan aturan yang dibuat untuk mencapai tujuan tertentu. dan bersumber pada devotion to the spesific and exemplary character of an individual person and the normative patterns or orde revealed ordainded by him. industrialisasi dan lain lain. Kesetiaan para pamong kepada pekerjaannya. Oleh karenanya Birokrasi Legal Rasional bersumber pada the legality of patterns of normative rules and the right of these elevated to authority under such rules to issue commands. 1996). Karena penjelasan mengenai birokrasi yang dilakukan secara ilmiah harus mencakup usaha untuk menguji hubungan administratif dan aparatur manajerial dalam kerangka konteks sosial yang spesifik. Untuk bisa masuk ke birokrasi harus melalui ujian pamong praja dikaitkan dengan lamanya kuliah di perguruan tinggi. Yang dimaksud birokrasi terbuka. menurut Zauhar (1996) merupakan tipe birokrasi hasil kontak yang terbatas antara birokrasi dengan masyarakat. Lee (1971) dalam Zauhar (1996) mengklasifikasikan ke dalam birokrasi terbuka. Sumber legitimasi Birokrasi Kharismatis. kebebasan kelompok lain untuk memasuki jajaran birokrasi tingkat menengah dan tinggi. Berbagai kasus menunjukkan. Birokrasi campuran. seperti kekurangmampuan birokrasi lama untuk merencanakan.Birokrasi Tradisional (bersumber pada Waktu) 2. Dengan demikian maka tipologi birokrasi dapat dibedakan menjadi 3. Hal semacam itu tentu seharusnya tidak terjadi.

Setiap Pegawai Negeri akan selalu menciptakan tugas baru bagi dirinya sendiri yang sering diragukan manfaat dan artinya c. 2003). Karya itu sampai sekarang dikenal konsep tipe ideal birokrasi. seorang sosiolog jerman yang juga ahli hukum. atau bagaimana peran politik terhadap birokrasi. Weber pernah menulis buku wirtschaft und gesellchaft (teori organisasi sosial dan ekonomi) yang didalamnya terdapat salah satu bab mengenai birokrasi. Setiap Pegawai Negeri akan berusaha sekuat tenaga meningkatkan jumlah pegawai bawahannya b. Biasanya ia telah diasumsikan membuat definisi tersebut dan kegagalannya untuk membuat demikian bertentangan dengan usahanya untuk mendefinisikan konsep-konsep analisis organisasi lain. PENDEKATAN DALAM MEMAHAMI BIROKRASI Dalam memahami Birokrasi dapat digunakan 3 Pendekatan (Zauhar. Birokrasi dipandang sebagai perluasan kekuasaan pemerintah dengan maksud mengontrol kegiatan masyarakat (Orwelisasi). Konsep tentang pejabat (Beamter) merupakan dasar bagi konsep tentang birokasi. Apa yang dikerjakannya secara hati-hati adalah merinci segi-segi apa yang dipandangnya sebagai bentu birokrasi yang paling rasional. Pemikiran Max Weber yang yelah dikupas tuntas oleh Martin Albrow menjelaskan bahwa Weber tidak pernah mendefinisikan birokrasi. Birokrasi Patrimonial ini berbeda dengan birokrasi rasional terutama karena para pejabat yang bekerja tidak bebas dibanding orang-orang yang diangkat secara kontraktual. hakekat gagasan birokrasi patrimonial adalah keberadaan suatu badan. Salah satu petunjuk bagi konsep umum Birokrasi Weber. Weber menemukan contohcontoh tersebut dalam Imperium Romawi terakhir. Hal itu diperkuat dengan seringnya Weber dalam berbagai kesempatan menggunakan breamtentum (staf pegawai) sebagai suatu alternatif bagi birokrasi (Sarundajang. Konsep tipe ideal ini kurang dikenal tentang kritiknya terhadap seberapa jauh peran birokrasi terhadap kehidupan politik. dalam Mesir Kuno dan dalam Imperium Bizantium. Birokrasi Weberian hanya menekankan bagaimana seharusnya mesin birokrasi itu secara profesional dan rasional dijalankan. KARAKTERISTIK IDEAL BIROKRASI Ilmuwan yang sangat berpengaruh dalam pengembangan teori birokrasi adalah Max Weber. 2. Karena itu laju birokrasi akan meningkat dan jumlah pegawai akan naik secara otomatis tidak tergantung dari beban tugas yang diperlukan 3. Namun demikian. Memang jelas bahwa Weber tidak menganggap istilah “birokrasi” sebagai bahasa ilmu sosial. 1996): 1. Inilah Birokrasi Patrimonial. . Birokasi dipandang sebagai organisasi yang membengkak dan jumlah pegawainya besar (Parkinson Law). Parkinson Law mengatakan: a.Sedangkan birokrasi yang tidak mampu meningkatkan efisiensi disebut sebagai biropatologi (Zauhar. tampak dalam identifikasinya terhadap jenis birokrasi yang lain terpisah dari tipe paling rasional. 1996). Birokrasi dipandang sebagai rasionalisme prosedur pemerintahan dan aparat administrasi publik (Birokrasi Weber).

dan para bawahan itu berkewajiban untuk mematuhinya.Menurutnya. Hierarki itu berbentuk piramid yang memiliki konsekuensi semakin tinggi suatu jenjang berarti pula semakin besar wewenang yang melekat di dalamnya dan semakin sedikit penghuninya. Organisasi birokrasi mengikuti prinsip hirarki sehingga setiap unit yang lebih rendah berada dalam pengendalian dan pengawasan organisasi yang lebih tinggi. Dalam hierarki itu setiap pejabat harus bertanggung jawab kepada atasannya mengenai keputusan-keputusan dan tindakan-tindakannya sendiri maupun yang dilakukan oleh anak buahnya. Adanya sistem aturan (system of rules) Kegiatan pemerintahan diatur oleh suatu sistem aturan main yang abstrak. Pemisahan tugas secara tegas memungkinkan untuk memperkerjakan ahli yang terspesialisasi pada setiap posisi dan menyebabkan setiap orang bertanggungjawab terhadap kinerja yang efektif atas tugas-tugasnya. Keputusan dan tindakan harus dimintakan persetujuan kepada atasan. Karena itu tugas-tugas birokrasi hendaknya dilakukan oleh masing-masing pegawai yang benarbenar memiliki keahlian khusus (specialized expert) dan bertanggung jawab demi tercapainya tujuan organisasi secara efektif dan efisien. birokrasi memiliki karakteristik ideal sebagai berikut (dalam Islamy. ia memiliki wewenang/ kekuasaan atas bawahannya sehingga ia mempun¬yai hak untuk mengeluarkan perintah untuk ditaati dan dilaksanakan oleh bawahan. Sekalipun begitu. ia memperkenalkan gagasan mengenai “charisma” yang direfleksikan dalam bentuk kepemimpinan yang kharismatik. 2003): 1. Dalam model yang diajukan Weber. Dengan cara seperti ini. 2. Aturan main itu merumuskan lingkup tanggung jawab para pemegang . para pejabat birokrasi memiliki hak memberi perintah dan pengarahan pada bawahannya. birokrasi dan institusi lainnya dapat dilihat sebagai “kehidupan kerja yang rutin” (routines of workday life). Meskipun masing-masing pegawai yang berada pada jenjang mempunyai otoritas-birokratis tetapi penggunaan otoritas tersebut tetap harus relevan dengan tugas-tugas resmi organisasi. Setiap pegawai dalam hirarki administrasi bertanggungjawab kepada atasannya. Hierarki wewenang ini sekaligus mengindikasikan adanya hierarki tanggung jawab. Adanya prinsip hierarki wewenang (the principle of hierarchi) Ciri khas birokrasi adalah adanya wewenang yang disusun secara hierarkis atau berjenjang. ruang lingkup wewenang memberi perintah itu secara jelas dibatasi hanya pada masalah-masalah yang berkaitan langsung dengan kegiatan resmi pemerintahan. penugasan spesialis untuk tugas-tugas khusus bisa dilakukan dan setiap mereka bertanggung jawab atas keberesan pekerjaannya masing-masing. Aktivitas yang reguler mensyaratkan tujuan organisasi didistribusikan dengan cara yang tetap dengan tugas-tugas kantor (official duties). Pada setiap tingkat hierarki. Untuk menyeimbangkan kerja rutin tersebut. birokrasi membagi kegiatan-kegiatan pemerintahan menjadi bagian-bagian yang masing-masing terpisah dan memiliki fungsi yang khas. Weber mengamati bahwa birokrasi membentuk proses administrasi yang rutin sama persis dengan mesin pada proses produksi. Agar dapat membebankan tanggungjawabnya kepada bawahan. Pembagian Kerja/ Spesialisasi (division of labor) Dalam menjalankan berbagai tugasnya. 3. Pembagian kerja seperti ini memungkinkan terjadinya spesialisasi fungsi.

Aturan-aturan yang eksplisit tersebut menentukan tanggung jawab setiap anggota organisasi dan hubungan diantara mereka. 4. Operasi kegiatan dalam birokrasi dilaksanakan berdasarkan sistem aturan yang ditaati secara konsisten. Sistem yang distandarkan ini dirancang untuk menjamin adanya keseragaman dalam melaksanakan setiap tugas. tanpa memandang jumlah personil yang melaksanakan dan koordinasi tugas – tugas yang berbedabeda. dari tugas-tugas klerikal yang sifatnya rutin hingga tugas – tugas yang sulit. Aturan-aturan itu juga menjamin koordinasi berbagai tugas yang berbeda dan menjamin keseragaman pelaksanaan berbagai kegiatan itu. Hal ini dimaksudkan untuk menjamin adanya unuformitas kinerja setiap tugas dan rasa tanggung jawab masing-masing anggota organisasi bagi pelaksanaan tugasnya. Hubungan Impersonal (formalistic impersonality) Para pejabat birokrasi harus memiliki orientasi impersonal. Mereka harus menghindarkan pertimbangan pribadi dalam hubungannya dengan bawahannya maupun dengan anggota masyarakat yang dilayaninya.jabatan di berbagai posisi dan hubungan di antara mereka. . namun tidak berarti bahwa kewajiban birokrasi sangat mudah dan rutin. Tugas – tugas birokrasi memiliki kompleksitas yang bervariasi.