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SPINOSI & SUREAU

SCP d’Avocat au Conseil d’Etat
et à la Cour de cassation
16 Boulevard Raspail
75007 PARIS  

CONSEIL D’ÉTAT
SECTION DU CONTENTIEUX
REFERE LIBERTE
(art. L. 521-2 du code de justice administrative)
REQUETE ET MEMOIRE
POUR :

1/ La Ligue des droits de l’Homme, dont le
siège social est situé 138 rue Marcadet à PARIS
(75018), prise en la personne de son
représentant légal domicilié en cette qualité
audit siège et dûment habilité à agir en justice
2/ Mme Françoise DUMONT, née le 23 juin
1946, de nationalité française, Présidente de la
Ligue des Droits de l’Homme
3/ M. Henri LECLERC, né le 8 juin 1934, de
nationalité française, Président d’honneur de
la Ligue des Droits de l’Homme
SCP SPINOSI & SUREAU

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FAITS
I. A la suite des attentats qui ont frappé Paris et Saint-Denis le
13 novembre 2015, l’état d’urgence a été déclaré sur le territoire
métropolitain et en Corse à compter du 14 novembre 2015 par le
décret n° 2015-1475 portant application de la loi n° 55-385 du
3 avril 1955.
Par décret n° 2015-1476 du 14 novembre 2015, modifié par le décret
n° 2015-1478 du même jour, les mesures prévues aux articles 5, 9 et 10 de
la loi du 3 avril 1955 ont été déclarées applicables à l’ensemble du
territoire métropolitain et de la Corse.
Il en est de même pour les mesures mentionnées aux articles 6, 8 et au 1°
de l’article 11 du même texte, lesquels renvoient respectivement aux
assignations à résidence, aux fermetures provisoires et interdictions de
réunion, ainsi qu’aux perquisitions administratives.
Le régime d’état d’urgence a ensuite été étendu à l’outre-mer par les
décrets n° 2015-1493 et n° 2015-1494 du 18 novembre 2015.
II. En vertu de l’article 2, alinéa 3, de la loi du 3 avril 1955, « la
prorogation de l’état d’urgence au-delà de douze jours ne peut être
autorisée que par la loi ».
Le 18 novembre 2015, un projet de loi prorogeant l’application de la
loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence et renforçant
l’efficacité de ses dispositions a été présenté à l’Assemblée Nationale
par le Premier ministre et le ministre de l’intérieur.
Au sein de l’exposé des motifs du projet de loi, il a été affirmé que
« la gravité des attentats, leur caractère simultané et la permanence
de la menace établie par les indications des services de renseignement
ainsi que le contexte international ont justifié » le déclenchement
initial de l’état d’urgence le 14 novembre 2015.
A cette occasion, il a également été souligné que « la prorogation de
l’état d’urgence au-delà des douze jours du décret initial » était

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« rendue indispensable par le maintien de la menace à un niveau
inédit sur le territoire national ».
III. Par la loi n° 2015-1501 du 20 novembre 2015, l’état d’urgence a
été prorogé sur l’ensemble du territoire national pour une durée de
trois mois à compter du 26 novembre 2015.
En vertu de l’article 2 de cette loi, l’applicabilité de l’ensemble des
mesures prévues en particulier par les articles 6, 8 et au 1° de l’article 11
de la loi du 3 avril 1955 a été maintenue.
IV. L’article 4-1 de la loi du 3 avril 1955, telle que modifiée par la loi
du 20 novembre 2015, prévoit désormais que « l’Assemblée nationale
et le Sénat sont informés sans délai des mesures prises par le
Gouvernement pendant l’état d’urgence. Ils peuvent requérir toute
information complémentaire dans le cadre du contrôle et de
l’évaluation de ces mesures ».
Dans ces conditions, le président de la commission des Lois de
l’Assemblée Nationale, Jean-Jacques Urvoas, a annoncé le
2 décembre 2015 la mise en place d’une « veille parlementaire
continue » pour contrôler et évaluer l’application de l’état d’urgence.
A cette fin, sur le fondement de l’article 5 ter de l’ordonnance n° 581100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées
parlementaires, la commission des Lois de l’Assemblée Nationale a
obtenu de pouvoir disposer des prérogatives attribuées aux
commissions d'enquête.
Le 10 décembre 2015, les mêmes prérogatives ont été conférées à la
commission des Lois du Sénat pour une durée de six mois.
V. Après une première communication le 16 décembre 2015, le
Président de la commission des Lois de l’Assemblée Nationale a
présenté le 13 janvier 2016 une deuxième communication d’étape sur
le contrôle de l’état d’urgence (Prod. 1).

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A cette occasion, des analyses chiffrées et un bilan dédiés aux mesures
administratives prises en application de la loi relative à l’état
d’urgence ont été présentés (Prod. 2 et 3).
V-1 Dans sa communication du 13 janvier 2016, le Président de la
commission des Lois a souligné que ces mesures permises par l’état
d’urgence ont donné lieu à « un usage contrasté ».
Sur la « palette de 13 mesures administratives », « certaines n’ont fait
l’objet d’aucune utilisation, à ce jour », telle « la procédure de
blocage des sites provoquant à la commission d’actes de terrorisme
ou en faisant l’apologie » ou encore « la possibilité de placer sous
surveillance électronique mobile des personnes assignées à
résidence » (Ibid.).
D’autres mesures n’ont été que « ponctuellement utilisées par les
préfectures » (institution de zones de protection ; remises d’armes des
catégories A à D détenues légalement ; fermeture provisoire de salles
de spectacle, débits de boissons et lieux de réunion ; couvre-feu).
En outre, certaines mesures administratives ont été édictées en visant
les dispositions de la loi du 3 avril 1955 alors qu’elles pouvaient
parfaitement « être prise en temps normal sur d’autres fondements
juridiques » (interdiction de vente d’alcool, limitation des
déplacements de supporters, etc. – Ibid. pp. 2 et 3).
En définitive, ce sont surtout « trois mesures [qui] ont principalement
été employées » : « 3021 perquisitions administratives au 12 janvier
(une perquisition en 2005), 381 assignations à résidence ou encore
des interdictions de manifester. Pour le moment, ce dernier chiffre n’a
pas été communiqué par le Gouvernement, ce qui est
incompréhensible » (Ibid. p. 3).
V-2 Au regard des données collectées, le Président de la commission
des Lois a souligné que c’est essentiellement aux premiers jours de
l’état d’urgence que ces mesures ont été employées.

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Ainsi, s’agissant tout particulièrement des perquisitions
administratives, elles ont fait l’objet d’« un usage concentré dans la
première semaine » :
« Dès le 14 novembre, les préfets ont donc été chargés non seulement
de cibler des individus et des lieux, mais également de prévoir les
conditions d’intervention des forces de sécurité. Selon nos statistiques,
907 perquisitions ont été ordonnées, dans les sept jours qui ont suivi
les attentats, sur les 2 975 dont nous connaissons la date, soit près
d’un tiers de la mise en œuvre de l’état d’urgence sur ce volet.
La volonté de jouer sur l’effet de surprise lié à la proclamation de
l’état d’urgence et la déstabilisation psychologique des réseaux de
délinquants a été soulignée par nombre de nos interlocuteurs »
(Ibid. p. 4).
De même, il a été souligné que les opérations visant les personnes
radicalisées et directement liées au terrorisme ont été effectuées durant
les deux premières semaines de l’état d’urgence :
« Globalement, selon nos calculs, la moitié des perquisitions fut
conduite à partir d’éléments venant des services de renseignement
(SCRT, DGSI). Ce sont souvent ces objectifs qui ont été traités, dans
les deux premières semaines et avec l’appui des forces spécialisées
d’intervention.
Ces perquisitions avaient, selon nos interlocuteurs, pour but de
déstabiliser un microcosme radicalisé, d’éviter des répliques
d’attentats bénéficiant de l’effet de sidération post-13 novembre et de
s’assurer que les individus concernés n’avaient pas échappé à des
procédures judiciaires anti-terroristes. Et depuis la période des fêtes
de fin d’année, nous n’observons plus beaucoup de demandes
nouvelles » (Ibid., p. 5).
Les autres perquisitions, en particulier celles réalisées ultérieurement,
n’ont eu qu’un lien plus indirect avec les raisons qui ont justifié la
déclaration de l’état d’urgence :
« Pour l’autre moitié des perquisitions, dans la quasi-totalité des cas
à l’initiative des services de sécurité publique, les objectifs sont
nettement moins prioritaires. Pour certains, le rattachement à la

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problématique de l’islam radical se fait par le biais d’une inscription
au fichier dénommé « FSPRT » qu’administre l’UCLAT et qui
comprend des personnes d’une très inégale dangerosité. Pour
d’autres perquisitions, les objectifs poursuivis étaient très
explicitement des infractions aux législations sur les armes et sur les
stupéfiants, soit du droit commun. La justification tient alors à la
porosité souvent évoquée entre radicalisation, terrorisme ou économie
souterraine » (Ibid.).
V-3 Ainsi, les données collectées révèlent une réduction très nette du
nombre de perquisitions administratives après les quinze premiers
jours du régime de l’état d’urgence. Plus encore, leur usage est devenu
rare depuis le 24 décembre (Prod. 2, Graphique 1).
Un même mouvement est observable concernant les assignations à
résidence. A l’exception d’un léger sursaut aux alentours du
24 décembre, le recours à de nouvelles mesures de cette nature est
désormais extrêmement limité (Ibid., Graphique 2).
V-4 Selon le Président de la commission des Lois, ce net mouvement
de décroissance s’explique par le fait que « partout où [les membres
de la commission se sont] déplacés, [ils ont] entendu que les
principales cibles et les objectifs avaient été traités. De fait, l’effet de
surprise s’est largement estompé et les personnes concernées se sont
pleinement préparées elles aussi à faire face à d’éventuelles mesures
administratives. Ces phénomènes d’extinction progressive de l’intérêt
des mesures de police administrative se lisent d’ailleurs dans les
chiffres, qui montrent bien plus qu’un essoufflement »
(Prod. 1, p. 9).
Aussi, puisque la déclaration de l’état d’urgence le 14 novembre 2015
était justifiée par la nécessité de « démanteler des groupes
susceptibles d’agir et [de] neutraliser des individus au comportement
menaçant » (Allocution du Premier ministre à l’Assemblée Nationale,
19 décembre 2015 – Prod. 4), il apparaît que tel n’est manifestement
plus le cas à ce jour.
VI. Or, si l’état d’urgence a été « prorogé pour une durée de trois

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mois à compter du 26 novembre 2015 » par la loi du
20 novembre 2015, le législateur a également prévu la possibilité qu’il
y soit mis fin de façon anticipée.
Ainsi, selon les dispositions de l’article 3 de la même loi :
« Il peut y être mis fin par décret en conseil des ministres avant
l'expiration de ce délai. En ce cas, il en est rendu compte au
Parlement. »
Pourtant, à ce jour encore, le Président de la République n’a pas mis un
terme à l’état d’urgence.
VII. Face à cette inertie, les associations requérantes sont contraintes
de saisir le juge des référés, en application des dispositions de
l’article L. 521-2 du code de justice administrative, afin que tout ou
partie du régime de l’état d’urgence soit suspendu ou, à tout le moins,
pour qu’il soit enjoint au Président de la République de procéder à un
réexamen des circonstances de fait et de droit qui ont conduit à la mise
en œuvre de l'état d’urgence, dès lors que la persistance injustifiée de
ce régime porte une atteinte grave et manifestement illégale à de
nombreuses de libertés fondamentales.

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DISCUSSION
Sur la recevabilité
VIII. A titre liminaire, il importe de souligner que les associations
requérantes sont bien recevables à solliciter la suspension de l’état
d’urgence.
En ce qui concerne la compétence du juge des référés
IX. Premièrement, les requérants n’ignorent pas que lorsqu’il a été
saisi en 2005 d’un recours comparable concernant l’état d’urgence
déclaré par le décret du 8 novembre 2005 et prorogé par la loi du
18 novembre 2005, le juge des référés du Conseil d’Etat a rejeté
comme excédant sa compétence la demande tendant à ce qu’il
ordonne la suspension de l’état d’urgence ainsi déclaré, ou à défaut, à
ce qu’il enjoigne au Président de la République de prendre un décret
mettant fin à l'état d'urgence (CE, Ord. 9 décembre 2005, n° 287.777).
Pour parvenir à cette conclusion, le juge des référés avait alors
souligné que :
« Si, pour le cas où l'ensemble des conditions posées par l'article L.
521-2 du code de justice administrative sont remplies, le juge des
référés peut prescrire "toutes mesures nécessaires à la sauvegarde
d'une liberté fondamentale", de telles mesures doivent, ainsi que
l'impose l'article L. 511-1 du même code, présenter un "caractère
provisoire" ; qu'il suit de là que le juge des référés ne peut, sans
excéder sa compétence, ni prononcer l'annulation d'une décision
administrative, ni ordonner une mesure qui aurait des effets en tous
points identiques à ceux qui résulteraient de l'exécution par l'autorité
administrative d'un jugement annulant pour défaut de base légale une
telle décision ; »
Or, s’agissant des mesures de suspension et d’injonction alors
sollicitées à titre principal, le juge des référés a estimé qu’elles
« auraient la même portée que l'obligation qui pèserait sur l'autorité
administrative à la suite d'une décision du Conseil d'Etat statuant au
contentieux annulant le refus du Président de la République de mettre

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un terme à l'état d'urgence au motif qu'il ne peut légalement s'abstenir
de prendre un décret en ce sens ; que, pour les motifs précédemment
indiqués, le prononcé des mesures demandées à titre principal par les
requérants, qui n'ont pas un caractère provisoire à la différence de la
mesure demandée par la voie de conclusions présentées à titre
subsidiaire, excède la compétence du juge des référés ; qu'en
conséquence, les conclusions formulées à titre principal ne peuvent
qu'être rejetées ; »
IX-3 Toutefois, depuis cette ordonnance du 9 décembre 2005, la
jurisprudence du Conseil d’Etat a significativement évolué.
En effet, le principe selon lequel le juge des référés ne peut prescrire
que des mesures présentant un « caractère provisoire » connaît
désormais une exception en particulier au titre du référé-liberté prévu
à l’article L. 521-2 du code de justice administrative.
IX-3.1 Par une ordonnance du 30 mars 2007, tout en rappelant que
« les décisions prises par le juge des référés n'ont, en principe, qu'un
caractère provisoire », le Conseil d’Etat a ainsi jugé que :
« Lorsqu'aucune mesure de caractère provisoire n'est susceptible de
satisfaire cette exigence, en particulier lorsque les délais dans
lesquels il est saisi ou lorsque la nature de l'atteinte y font obstacle, il
peut enjoindre à la personne qui en est l'auteur de prendre toute
disposition de nature à sauvegarder l'exercice effectif de la liberté
fondamentale en cause ; qu'il en va ainsi notamment lorsque l'atteinte
résulte d’une interdiction dont les effets sont eux-mêmes provisoires
ou limités dans le temps » (CE, Ord. 30 mars 2007, Ville de Lyon,
n° 304.053, publié au recueil Lebon).
Le juge des référés a donc confirmé qu’il lui était loisible d’enjoindre
à une collectivité, sur le fondement de l’article L. 521-2 du code de
justice administrative, « de prendre une disposition qui n'avait pas de
caractère provisoire » – en l’occurrence, autoriser une association à
louer une salle municipale –, dès lors que seule cette mesure était à
même de « permett[re] au juge des référés [de] sauvegarder la liberté
de réunion dont il a décidé qu'il y était gravement porté atteinte de
manière manifestement illégale » (Ibid.).

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En somme, pour reprendre les mots des commentateurs autorisés, « le
juge du référé liberté du Conseil d'Etat […] a expressément jugé que
lorsque aucune mesure provisoire n’était susceptible de faire
disparaître les effets de l'atteinte portée à la liberté fondamentale
dont se prévalait le requérant », le juge des référé peut « prononcer
une mesure aux effets définitifs » (Frédéric Lenica et Julien Boucher,
« Champ des mesures ordonnées en référé : ”Provisoires, sauf si...” »,
in AJDA, 2007, p. 1237).
IX-3.2 Une telle position a été explicitée et amplement confirmée par
le Conseil d’Etat dans une décision rendue le 31 mai 2007 :
« Il appartient au juge des référés, lorsqu'il est saisi sur le fondement
de l'article L. 521-2 du code de justice administrative et qu'il constate
une atteinte grave et manifestement illégale portée par une personne
morale de droit public à une liberté fondamentale, de prendre les
mesures qui sont de nature à faire disparaître les effets de cette
atteinte ; que ces mesures doivent en principe présenter un caractère
provisoire, sauf lorsque aucune mesure de cette nature n'est
susceptible de sauvegarder l'exercice effectif de la liberté
fondamentale à laquelle il est porté atteinte ; que ce caractère
provisoire s'apprécie au regard de l'objet et des effets des mesures en
cause, en particulier de leur caractère réversible » (CE, Ord. 31 mai
2007, Syndicat CFDT Interco 28, n° 298.293, publié au
recueil Lebon).
Ce faisant, toujours selon les commentateurs autorisés,
« le Conseil d’Etat a opportunément livré le mode d'emploi permettant
au juge du référé liberté de ”s'affranchir de la condition formelle de
mesure provisoire” » (Frédéric Lenica et Julien Boucher, précité).
IX-4 Or, en l’occurrence, il est manifeste que les demandes des
requérants relèvent précisément de l’exception au principe selon
lequel le juge des référés ne peut prescrire que des mesures présentant
un « caractère provisoire ».
En effet, il est certes constant que la demande tendant à la suspension
du régime de l’état d’urgence ou ce qu’il soit enjoint au Président de

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la République de procéder à cette suspension ne présente pas un
caractère provisoire, ainsi qu’il l’avait été jugé en 2005
(CE, Ord. 9 décembre 2005, n° 287.777).
Pour autant, il n’est pas moins indéniable qu’en l’occurrence,
« aucune mesure de cette nature n'est susceptible de sauvegarder
l'exercice effectif de la liberté fondamentale à laquelle il est porté
atteinte ».
De fait, seule une suspension – en tout ou partie – du régime de l’état
d’urgence est à même de faire cesser les atteintes aux libertés
fondamentales et donc d’assurer un exercice effectif de celles-ci.
Dès lors, et compte tenu de la jurisprudence du Conseil d’Etat, le juge
des référés est nécessairement compétent pour connaître des demandes
formulées par les requérants à titre principal et subsidiaire.
X. En tout état de cause, et à supposer même qu’il soit un instant
possible d’admettre – pour les seuls besoins de la discussion – que ces
demandes ne sont pas recevables, il y aura nécessairement lieu de faire
droit à la demande présentée très subsidiairement et qui tend à ce qu’il
soit enjoint au Président de la République de procéder à un réexamen
des circonstances de fait et de droit qui ont conduit à la mise en œuvre
de l'état d'urgence.
En effet, ainsi l’a souligné le Conseil d’Etat en 2005, une telle
demande présente quant à elle un caractère provisoire
(CE, Ord. 9 décembre 2005, n° 287.777).
A cette occasion, le juge des référés a d’ailleurs nettement affirmé sa
propre compétence pour apprécier de la persistance du régime de
l’état d’urgence :
« Le silence de la loi sur les conditions de mise en œuvre de la faculté
ainsi reconnue au Président de la République [de mettre fin à l'état
d'urgence "par décret en conseil des ministres" avant l'expiration du
délai de trois mois] ne saurait être interprété, eu égard à la
circonstance qu'un régime de pouvoirs exceptionnels a des effets qui
dans un Etat de droit sont par nature limités dans le temps et dans

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l'espace, comme faisant échapper ses modalités de mise en œuvre à
tout contrôle de la part du juge de la légalité » (Ibid.).
En ce qui concerne l’intérêt et la capacité à agir des requérants
XI. D’une part, s’agissant de l’association requérante – dûment
autorisée à ester en justice dans la présente affaire par mandat de sa
présidente en date du 19 janvier 2016 (Prod. 7) –, son intérêt à agir
aux fins de solliciter la suspension de l’état d’urgence ne saurait faire
l’objet du moindre doute.
XI-1 En effet, il résulte de l’article 1er, alinéa 1er, des statuts de
l'association requérante (Prod. 8) que la Ligue des droits de l'Homme
est « destinée à défendre les principes énoncés dans les Déclarations
des droits de l’Homme de 1789 et de 1793, la Déclaration universelle
de 1948 et la Convention européenne de sauvegarde des droits de
l’Homme et ses protocoles additionnels (…) ».
L’article 3, alinéas 1er, 2 et 3, de ses statuts précise que :
« La Ligue des droits de l'Homme intervient chaque fois que lui est
signalée une atteinte aux principes énoncés aux articles précédents,
au détriment des individus, des collectivités et des peuples.
Ses moyens d'action sont : l'appel à la conscience publique, les
interventions auprès des pouvoirs publics, auprès de toute juridiction
notamment la constitution de partie civile lorsque des personnes sont
victimes d'atteintes aux principes ci-dessus visés et d'actes arbitraires
ou de violences de ta part des agents de l'État.
Lorsque des actes administratifs nationaux ou locaux portent atteinte
aux principes visés ci-dessus, la LDH agit auprès des juridictions
compétentes ».
Son intérêt à agir a fréquemment été reconnu devant le Conseil d’Etat
depuis sa création (v. récemment CE, 4 novembre 2015, n° 375.178).

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XI-2 Or, en l’occurrence, la présente requête a trait à la mise en œuvre
et à la persistance du régime de l’état d’urgence déclaré sur le
fondement de la loi du 3 avril 1955 et prorogé par la loi du
20 novembre 2015, lequel régime est susceptible d’emporter une
atteinte grave et manifestement illégale à des libertés fondamentales
garantis par la Constitution ainsi que par les engagements
internationaux et européens de la France.
C’est d’ailleurs à ce titre que l’association a pris publiquement
position dès le 14 novembre 2014 pour affirmer la nécessité de lutter
contre la violence terroriste tout en respectant les droits et libertés
menacés par le déclenchement de l’état d’urgence (v. not. les
communiqués de presse du 14, 16, 19, 24, 26 novembre et
1er décembre 2015).
En outre, l’association a également pris part aux appels publics
tendant à ce qu’il soit mis fin à l’état d’urgence (Conférence de presse
du 17 décembre 2015 et Communiqué du 14 janvier 2016 annonçant
la manifestation du 30 janvier 2016).
Il est donc indéniable que les dispositions législatives litigieuses ont
directement trait à l’objet statutaire de l’association exposante.
XI-3 L’intérêt à agir de l’association exposante est d’autant moins
contestable que depuis la déclaration d’état d’urgence, elle a initié des
recours en annulation devant le Conseil d’Etat contre des actes
d’applications de la loi du 3 avril 1955 (Requêtes n° 395.091 et
395.092). A ces occasions, l’association a déposé trois questions
prioritaires de constitutionnalité, dont deux ont été transmises au
Conseil constitutionnel concernant les dispositions des articles 8
et 11 I de cette loi (CE, 15 janvier 2016, n° 395.091 et 395.092).
De plus, par décision du 11 décembre 2015, le Conseil d’Etat a jugé
recevable l’intervention de l’association dans le cadre de litiges où fut
posée une question prioritaire de constitutionnalité concernant l’article
6 de la loi du 3 avril 1955 (CE, Sect. 11 déc. 2015, n° 395.009). Dans
cette même instance, le Conseil constitutionnel a également admis
l’intérêt spécial de l’association à intervenir (Cons. constit. Déc.
n° 2015-527 QPC du 22 décembre 2015).

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XI-4 Enfin, il y a lieu de souligner que le siège de l’association se
situe à l’intérieur de la zone géographique d’application des
dispositions relatives à l’état d’urgence. A ce titre, elle est susceptible
d’être visée par des mesures liées à ce régime, étant précisé que ses
activités impliquent notamment l’exercice de la liberté de réunion et
manifestation.
En outre, il convient de préciser que s’il appartient aux requérants de
démontrer – sur le terrain de l’article L. 521-2 du code de justice
administrative – qu'ils subissent « directement et personnellement
l'atteinte à la liberté fondamentale dont il se prévaut »
(CE, 17 avril 2002, Meyet, n° 245.283), ce principe n'empêche pas le
juge des référés, dans le cas où la demande est introduite par une
personne morale, de statuer sur l’atteinte portée aux intérêts que cette
dernière s’est donnée pour mission de défendre (en ce sens,
v. not. CE, ord., 22 décembre 2012, OIP-SF, n° 364.584 ; CE, ord.
6 juin 2013, OIP-SF, n° 368.816 ; CE, ord., 23 novembre 2015,
Ministre de l'intérieur et commune de Calais, n° 394.540 et 394.568).
Or, ainsi que cela vient d’être démontré, la mise en œuvre persistante
du régime de l’état d’urgence a directement trait à la mission statutaire
de l’association exposante.
XII. D’autre part, s’agissant des deux autres requérants, leur intérêt à
agir ne saurait pas davantage être contesté.
XII-1 En effet, toute personne physique qui réside habituellement à
l’intérieur de la zone géographique d’application des dispositions
relatives à l’état d’urgence est susceptible d’être affectée par les
mesures édictées à ce titre, de sorte que son intérêt à agir contre la
persistance de ce régime est acquis de ce seul fait. Et ce,
indépendamment même de savoir si cette personne est ou a été
effectivement visée par l’une de ces mesures.
En ce sens, il convient de rappeler qu’en 2005, le juge des référés du
Conseil d’Etat a apprécié l’intérêt à agir de l’ensemble des requérants
qui ont sollicité la suspension de l’état d’urgence en tenant
uniquement compte tenu de leur lieu de résidence régulière.

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Ainsi, pour estimer que l’un d’eux ne justifiait pas d'un intérêt
suffisant au motif qu’il résidait alors à l’étranger, le juge des référés
du Conseil d'Etat a souligné que :
« Si large que puisse être l'intérêt à contester devant le juge
administratif les mesures décidant de faire application à un territoire
déterminé du régime de l'état d'urgence ainsi que les décisions
ultérieures ayant une incidence sur le maintien en vigueur de ce
régime, une personne qui, à la date de la saisine du juge, ne réside
pas habituellement à l'intérieur de la zone géographique d'application
des dispositions relatives à l'état d'urgence, ne justifie pas d'un intérêt
suffisant pour en contester le maintien en vigueur »
(CE, Ord. 9 décembre 2005, n° 287.777).
XII-2 Or, en l’occurrence, tous les requérants résident régulièrement à
l'intérieur de la zone géographique d'application des dispositions
relatives à l'état d'urgence, laquelle s’étend à la totalité du territoire
métropolitain ainsi que de l’outre-mer.
Cette seule circonstance suffit à établir leur intérêt à agir.
XIII. Il résulte de tout ce qui précède que les requérants ont
manifestement intérêt à demander la suspension du régime de l’état
d’urgence.
La présente requête est ainsi parfaitement recevable.
Sur l’urgence
XIV. En premier lieu, les requérants entendent faire valoir que la
condition d’urgence est en l’espèce manifestement remplie.
XIV-1 En effet, en droit, le Conseil d’Etat regarde cette condition
comme satisfaite dès lors que, de manière générale, le requérant
justifie des circonstances particulières caractérisant la nécessité de
bénéficier à très bref délai d’une mesure pouvant être prononcée par le

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juge des référés (CE, Ord., 23 janvier 2004, n° 257.106, mentionné
aux tables du recueil Lebon sur ce point ; CE, Ord., 28 mars 2008,
n° 314.368).
En principe, et en application de l’article R. 522-1 du code de justice
administrative, c’est au requérant qu’il revient de « justifier de
l’urgence de l'affaire ».
Toutefois, dans certaines circonstances, le juge du référés admet
l’existence d’une présomption d’urgence.
Ainsi, même en l'absence de circonstances particulières, le refus de
délivrance d'un visa d'entrée sur le territoire français fait naître une
situation d’urgence au sens de l’article L. 521-2 du code de justice
administrative (CE, ord., 12 févr. 2007, n° 301.352, Publié au
recueil Lebon). Il peut en être de même s’agissant des décisions
d’arrêt de travaux (CE, ord., 28 mars 2008, n° 314.368, Publié au
recueil Lebon).
Plus récemment encore, le Conseil d’Etat a consacré l’existence d’une
telle présomption d’urgence concernant les mesures d’assignation à
résidence édictées au titre du régime de l’état d’urgence.
Il a ainsi été jugé que :
« Eu égard à son objet et à ses effets, notamment aux restrictions
apportées à la liberté d’aller et venir, une décision prononçant
l'assignation à résidence d’une personne, prise par l’autorité
administrative en application de l’article 6 de la loi du 3 avril 1955,
porte, en principe et par elle même, sauf à ce que l’administration
fasse valoir des circonstances particulières, une atteinte grave et
immédiate à la situation de cette personne, de nature à créer une
situation d’urgence justifiant que le juge administratif des référés,
saisi sur le fondement de l’article L. 521 2 du code de justice
administrative, puisse prononcer dans de très brefs délais, si les
autres conditions posées par cet article sont remplies, une mesure
provisoire
et
conservatoire
de
sauvegarde »
(CE, Ord. 11 décembre 2015, n° 395.009, Publié au recueil Lebon).
XIV-2 Dans ces conditions, et en l’occurrence, il est manifeste que la

17

persistance du régime de l’état d’urgence porte, en principe et par ellemême, une atteinte grave et immédiate à la situation de l’ensemble des
personnes qui résident sur le territoire métropolitain et d’outre-mer.
XIV-2.1 En effet, ces personnes sont susceptibles d’être affectées
pour toutes les mesures que ce régime permet, au premier rang
desquels figurent les assignations à résidence, les perquisitions
administratives ou encore les interdictions de réunions.
Or, si l’existence d’une seule mesure telle qu’une assignation à
résidence suffit à caractériser l’urgence au sens de l’article L. 521-2
du code de la justice administrative (CE, Ord. CE, 11 décembre 2015,
n° 395.009 et al.), il ne peut qu’en de même a fortiori s’agissant de
l’ensemble des mesures particulièrement invasives et restrictives
prévues par le régime de l’état d’urgence.
Partant, la seule circonstance que l’état d’urgence demeure applicable
est nécessairement de nature à créer une situation d’urgence justifiant
que le juge administratif des référés soit saisi sur le fondement de
l’article L. 521 2 du code de justice administrative.
XIV-2.2 Le fait qu’à ce jour, les requérants n’aient pas été ciblés par
de telles mesures est parfaitement indifférent, dès lors qu’il convient
de tenir compte de « l’effet dissuasif » qu’un tel régime est susceptible
d’emporter sur le libre exercice des libertés fondamentales, telle que la
liberté de manifester et de se réunir (v. Cour EDH, Grande Chambre,
15 octobre 2015, Kudrevičius et autres c. Lituanie, Req. n° 37553/05,
§ 100 ; v. aussi mutatis mutandis Cour EDH, Grande Chambre,
23 avril 2015, Morice c. France, Req. n° 29369/10, § 127).
Tel est d’ailleurs le sens de l’ordonnance rendue en 2005 par le juge
des référés du Conseil d’Etat lorsqu’il fut saisi d’une demande
similaire à celle des requérants, la condition d’urgence ayant été
pleinement
admise
sans
même
être
contestée
(CE, Ord. 9 décembre 2005, n° 287.777).
Il ne saurait en être différemment concernant l’état d’urgence déclarée
le 14 novembre 2015 et prorogé pour trois mois à compter du
26 novembre 2015.

18

XV. Il résulte de tout ce qui précède que la condition d’urgence est en
l’espèce indéniablement caractérisée.
Sur l’atteinte grave et manifestement illégale à des libertés
fondamentales
XVI. En second lieu, les requérants entendent soutenir que la
persistance de l’état d’urgence plus de deux mois après son
déclenchement est constitutive d’une atteinte grave et manifestement
illégale à plusieurs libertés fondamentales au sens exact des
dispositions de l’article L. 521-2 du code de justice administrative.
XVI-1 D’emblée, et à titre liminaire, les requérants tiennent à
souligner qu’ils n’entendent aucunement contester l’importance
cruciale de la lutte contre le terrorisme, en particulier après les graves
et odieux attentats qui ont émaillés l’année 2015.
A cet égard, nul ne saurait nier, pour reprendre les mots de la
Cour européenne des droits de l’homme, les « difficultés que les Etats
rencontrent pour protéger leur population contre la violence
terroriste, laquelle constitue en elle-même une grave menace pour les
droits de l’homme » (Cour EDH, 4e Sect. 17 janvier 2012, Othman
(Abu Qatada) c. Royaume-Uni, Req. n° 8139/09, § 183).
Partant, toujours selon la Cour de Strasbourg, « il est légitime, devant
une telle menace, que les Etats contractants fassent preuve d’une
grande fermeté à l’égard de ceux qui contribuent à des actes de
terrorisme » (Ibid.).
XVI-2 Toutefois, la même juridiction européenne précise également
que, même aux fins de lutte contre le terrorisme, « les États
contractants ne disposent pas pour autant d’une latitude illimitée » :
« Consciente du danger (…) de saper, voire de détruire, la démocratie
au motif de la défendre, [les Etats] ne sauraient prendre, au nom de la
lutte contre (…) le terrorisme, n’importe quelle mesure jugée par eux

19

appropriée » (Cour EDH, 6 septembre 1978, Klass et autres c.
Allemagne, Req. n° 5029/71, § 49).
En d’autres termes, les principes les plus fondamentaux de l’Etat de
droit et de la démocratie exigent de manière impérieuse que les droits
et libertés individuelles ne puissent être sacrifiés sur l’autel de la lutte
contre la violence terroriste.
Il importe donc de combattre fermement le terrorisme sans perdre de
vue les repères les plus essentiels de la démocratie que sont les droits
et libertés fondamentaux et dont les juridictions suprêmes sont les
ultimes gardiens.
XVII. Or, le régime de l’état d’urgence déclaré le 14 novembre 2015
ne saurait échapper à ces impératifs essentiels de l’Etat de droit.
XVII-1 En ce sens, nul ne conteste qu’à une situation de danger
exceptionnel et imminent peut parfois répondre un état d’exception,
laquelle situation justifie que les droits et libertés soient fortement –
mais ponctuellement – restreints.
Ainsi, dans la nuit du 13 au 14 décembre marquée par les attaques
terroristes à Paris et Saint-Denis, c’est en considération de
« l’extrême gravité du moment » (Allocution du Premier ministre au
Sénat le 20 décembre 2015, p. 1 – Prod. 5) que le régime de l’état
d’urgence prévu par la loi du 3 avril 1955 a été déclaré.
Toujours selon les mots du Premier ministre, « l’état d’urgence est
une réponse de court terme » qui avait pour but de permettre aux
autorités « d’aller vite pour démanteler des groupes susceptibles
d’agir et pour neutraliser des individus au comportement menaçant »
(Allocution du Premier ministre à l’Assemblée Nationale le 19
décembre 2015, pp. 3 et 6 – Prod. 4).
En particulier, ainsi que l’a récemment souligné le Président de la
commission des Lois de l’Assemblée Nationale, certaines mesures
spécifiquement permises par le régime d’état d’urgence, dont surtout
les perquisitions administratives, avaient « pour but de déstabiliser un
microcosme radicalisé, d’éviter des répliques d’attentats bénéficiant

20

de l’effet de sidération post-13 novembre et de s’assurer que les
individus concernés n’avaient pas échappé à des procédures
judiciaires anti-terroristes » (Prod. 1, p. 5).
Le tout, avec « la volonté de jouer sur l’effet de surprise lié à la
proclamation de l’état d’urgence et la déstabilisation psychologique
des réseaux de délinquants a été soulignée par nombre de nos
interlocuteurs » (Ibid. p. 4).
En outre, les autorités exécutives ont également justifié cette décision
par les impératifs de protection de l’ordre public par « le contexte
exceptionnel de l’accueil de l’événement d’ampleur mondiale qu’est
la COP 21 » (Déclaration du ministre de l’intérieur sur la mise en
œuvre et le contrôle de l'état d’urgence, 2 décembre 2015 – Prod. 6).
XVII-2 A ce stade, l’existence même du régime d’état d’urgence et sa
mise en œuvre ont certes affecté une multitude de libertés
fondamentales au sens des dispositions de l’article L. 521-2 du code
de justice administrative.
Il en est ainsi tant du droit au respect de la vie privée et familiale, de la
liberté d’aller et venir, de la liberté d’expression et de communication,
du droit d’expression collective des idées et des opinions, que de la
liberté d’association, de la liberté de travailler, de la liberté de
commerce et d’industrie ou encore de la liberté d’entreprendre, ainsi
que du droit à un recours effectif (v. not. CE, Ord. 11 déc. 2015,
n° 395.009 et al. ; CE, Ord., 23 déc. 2015, n° 395.229 ; CE, Ord.,
6 janv. 2016, n° 395/620 et 395.621; v. mutatis mutandis
CE, 15 janv. 2016, n° 395.091 et 395.092).
Toutefois, compte tenu de l’extrême urgence liée notamment au risque
d’une réplique terroriste imminente, de telles restrictions – aussi
graves soient-elles – pouvaient alors passer pour justifiées.
XVII-3 Pour autant, un tel sacrifice ponctuel de libertés doit répondre
strictement à l’urgence du moment et être au service exclusif d’un
prompt retour de l’Etat de droit.
Aussi, les graves restrictions aux libertés fondamentales impliquées

21

par l’état d’urgence
un court moment.

ne

saurait

être

justifiés

que

durant

En ce sens, le juge des référés du Conseil d’Etat a déjà eu l’occasion
d’affirmer explicitement qu’« un régime de pouvoirs exceptionnels a
des effets qui dans un Etat de droit sont par nature limités dans le
temps et dans l'espace » (CE, Ord. 9 décembre 2005, n° 287.777).
Plus récemment, il a été souligné par le Président de la commission
des Lois de l’Assemblée Nationale, si « la proclamation de l’état
d’urgence était justifiée, […] la législation d’exception n’est pas une
simple alternative à celle des temps normaux. C’est une véritable
dérogation seulement justifiée par l’évidence. Le grand dérangement
qu’elle entraine ne peut donc être que d’une brève durée et sans
séquelles » (Prod. 1, p. 8).
Pour sa part, le rapporteur spécial du comité de suivi de l’état
d’urgence de la commission des Lois au Sénat a affirmé que l’« on ne
saurait durablement fonder la prévention du terrorisme sur des
procédures dérogatoires à nos règles habituelles de prévention des
troubles à l’ordre public et de répression des infractions à la loi
pénale. Il m’apparaît exclu, au risque de fragiliser les fondements de
notre État de droit, de procéder durablement à des perquisitions hors
du contrôle de l’autorité judiciaire ou de maintenir sur le long terme
des personnes en assignation à résidence, alors même qu’aucun
élément ne permettrait de les renvoyer, en vertu de nos règles
relatives au procès équitable, devant une juridiction de jugement »
(Entretien avec Michel Mercier, 16 décembre 2015 – Prod. 9).
Dans le même sens, par une déclaration du 15 janvier 2016 adoptée à
l’unanimité, la Commission nationale consultative des droits de
l’homme réunie en Assemblée plénière a indiqué que « s’agissant de
l’état d’urgence, si le recours à celui-ci pouvait se justifier au
lendemain des attentats du 13 novembre, […] l’état d’exception, qui
doit demeurer provisoire, ne saurait devenir la règle : il a pour seul et
unique objectif un retour rapide à la normalité » (CNCDH,
Assemblée
plénière,
Déclaration
sur
l’état
d’urgence,
15 janvier 2016, § 5 – Prod. 10).
Autrement dit, si des mesures exceptionnelles peuvent être « adoptées
pour faire face à une menace imminente, elles se doivent d’être

22

limitées au strict nécessaire, ciblées avec une précision suffisante et
ne présenter qu’un caractère temporaire » (Prod. 1, p. 9).
XVII-4 Partant, dès que les strictes conditions qui justifiaient l’état
d’urgence disparaissent, il doit immédiatement être mis fin à l’état
d’urgence.
Tel fut d’ailleurs l’intention du législateur qui, à l’exacte image de ce
qu’il fit en 2005, a certes prorogé l’état d’urgence pour trois mois à
compter du 26 novembre 2015, mais a également expressément
conféré au Président de la République le pouvoir d’y mettre fin de
façon anticipée par décret en conseil des ministres.
Or, « en donnant compétence au président de la République pour
mettre un terme à l'état d’urgence avant l’expiration du délai légal,
[le législateur a] autoris[é], le cas échéant, l'intervention du juge des
référés sur le fondement de l'article L. 521-2 du Code de justice
administrative » (Pascal Caille, « L’état d'urgence – La loi du 3 avril
1955 entre maturation et dénaturation », in Revue du droit public et de
la science politique, 1er mars 2007, n° 2, p. 323).
De fait, la persistance de l’état d’urgence en dépit de la disparition des
raisons qui ont justifié son déclenchement prive de tout fondement les
importantes restrictions aux libertés fondamentales que ce régime
emporte.
Ainsi, ces atteintes initialement justifiées deviennent des atteintes
graves et manifestement illégales au sens exact de l’article L. 521-2 du
code de justice administrative, ce qui requiert l’intervention du juge
des référés (v. CE, Ord. 9 décembre 2005, n° 287.777).
XVIII. Or, tel est précisément le cas en l’espèce.
En effet, non seulement les circonstances exceptionnelles qui
justifiaient l’état d’urgence ont disparu.
Mais au surplus, et corrélativement, les mesures radicalement
dérogatoires au droit commun permises par ce régime ont
manifestement atteint le but qui leur avait été initialement assigné.

23

Sur la disparition du péril imminent résultant d’atteintes graves à
l’ordre public
XIX. Premièrement, il y a lieu de rappeler qu’en vertu de
l’article 1er de la loi du 3 avril 1955 :
« L’état d'urgence peut être déclaré sur tout ou partie du territoire
métropolitain, des départements d'outre-mer, des collectivités d'outremer régies par l'article 74 de la Constitution et en NouvelleCalédonie, soit en cas de péril imminent résultant d’atteintes graves
à l'ordre public, soit en cas d'événements présentant, par leur nature
et leur gravité, le caractère de calamité publique ».
XIX-1 Or, compte tenu des déclarations des autorités exécutives ou
encore de l’exposé des motifs du projet de loi prorogeant l’état
d’urgence, il est manifeste que c’est en raison d’un « péril imminent »
de nature terroriste résultant des « atteintes graves à l’ordre public »
commises lors des attentats du 13 novembre 2015 que l’état d’urgence
a été déclenché puis prorogé.
En somme, cette décision était destinée à permettre la neutralisation
immédiate des terroristes auteurs ou complices des assassinats, mais
aussi de prévenir la menace imminente de nouveaux attentats sur le
sol français en réplique immédiate à ceux du 13 novembre.
Mais à ce jour, près de deux mois après les tragiques attentats de Paris
et Saint-Denis, le péril lié à ces atteintes graves à l’ordre public ne
saurait plus être regardé comme « imminent » au sens exact de
l’article 1er de la loi du 5 avril 1955.
XIX-2 Certes, les requérants n’ignorent absolument pas combien la
menace terroriste demeure forte, à tel point que de nouveaux attentats
ne sont, hélas, pas à exclure.
Cependant, tel n’est pas le critère prévu par la loi.
En effet, l’imminence du péril doit s’apprécier au regard des

24

« atteintes graves à l’ordre public » constatées lors d’événements
ponctuels et dûment identifiables, mais non à l’aune d’une menace
diffuse et permanente, aussi grave soit-elle.
A cet égard, il n’est pas inutile de rappeler que les précédents recours
au régime de l’état d’urgence ont tous été déclenchés en réponse à des
évènements qui, certes, pouvaient être de grande ampleur, mais étaient
nécessairement liés à des troubles graves à l’ordre public
objectivement constatables (v. ainsi les émeutes urbaines de 2005 ou
et celles en Nouvelle-Calédonie en 1984, ou encore les événements du
13 mai 1958 à Alger et le putsch des généraux à Alger en 1961).
Partant, sauf à autoriser le maintien perpétuel du régime exceptionnel
au nom de la lutte contre le terrorisme et ainsi renoncer définitivement
à l’Etat de droit, la seule circonstance que les « atteintes graves à
l’ordre public » qui ont justifiées la déclaration de l’état d’urgence
puissent potentiellement se reproduire à l’avenir ne saurait suffire à
justifier sa persistance.
XIX-3 Tout au plus la survenance prochaine d’un événement précis
ou l’existence de circonstances particulières – elles-aussi
temporellement circonscrites – peuvent-elles donner corps à
un risque caractérisé de réédition des atteintes graves à l’ordre public.
Ainsi, en 2005, le juge des référés du Conseil d’Etat a pu admettre la
persistance de l’état d’urgence « en raison notamment des conditions
dans lesquelles se sont développées les violences urbaines à partir du
27 octobre 2005, de la soudaineté de leur propagation, de
l’éventualité de leur recrudescence à l’occasion des rassemblements
sur la voie publique lors des fêtes de fin d'année et de l'impératif de
prévention inhérent à tout régime de police administrative »
(CE, Ord., 9 décembre 2005, n° 287.777).
En somme, ce sont les fêtes de fin d’année qui ont créé un risque
caractérisé de réédition des violences urbaines aux sources de la
déclaration de l’état d’urgence. Mais dès que cette période s’est
achevée, un décret en Conseil des ministres a été édicté pour mettre un
terme, de façon anticipée, à l’état d’urgence le 4 janvier 2006.
En 2015, outre les fêtes de fin d’année – propices aux rassemblements

25

–, l’organisation de la COP 21 a été regardée comme un événement
exceptionnel qui justifiait le recours à l’état d’urgence (v. la
Déclaration du ministre de l’intérieur, 2 décembre 2015 – Prod. 6) et,
tout particulièrement, l’édiction de mesures d’assignation à résidence
(v. CE, Ord. CE, 11 décembre 2015, n° 395.009 et al.).
Toutefois, l’ensemble de ces événements ont eu lieu et plus aucun
autre d’ampleur équivalente ne peut fonder la persistance, à ce jour
encore, de l’état d’urgence, lequel est désormais privé de toute
justification.
XX. Ce seul constat suffit à caractériser une atteinte grave et
manifestement illégale à l’ensemble des libertés fondamentales
affectés par le régime de l’état d’urgence.
Mais il y a bien plus.
Sur la disparition de la nécessité des mesures exceptionnelles
permises par le régime d’état d’urgence
XXI. Deuxièmement, il importe de souligner que la déclaration de
l’état d’urgence le 14 novembre 2015 et sa prorogation à compter du
26 novembre avaient pour objectif affiché de permettre « aux pouvoirs
publics de mettre en œuvre, sans attendre, des moyens et des
procédures exceptionnels pour protéger nos citoyens, assurer leur
sécurité » (Allocution du Premier ministre à l’Assemblée Nationale le
19 décembre 2015, p. 3 – Prod. 4).
XXI-1 Parmi ces moyens et procédures souhaités par les autorités
exécutives figurent tout particulièrement les assignations à résidence,
les fermetures provisoires et interdictions de réunions, ainsi que les
perquisitions administratives, prévues respectivement par les articles
6, 8 et 11 I de la loi du 3 avril 1955.
En effet, ces mesures ne figurent pas parmi celles disponibles de plein
droit par la seule déclaration de l’état d’urgence.
En vertu de ces articles 6, 8 et 11 I combinés à l’article 2, alinéa 2, de

26

la même loi, c’est par décret – puis par la loi de prorogation
concernant l’article 11 I – que de telles mesures peuvent être
spécifiquement activées dans une zone définie.
XXI-2 Or, en l’occurrence, il a été décidé dès le 14 novembre 2015
que ces trois mesures particulières seraient accessibles aux autorités
administratives.
Une telle décision révèle ainsi qu’au début de l’état d’urgence, ces
mesures ont été regardées comme nécessaires.
Plus encore, il apparaît même que c’est la possibilité de recourir à ces
trois séries de mesures qui a essentiellement motivé la déclaration de
l’état d’urgence, comme en atteste notamment le discours du Premier
ministre devant l’Assemblée Nationale (Prod. 4).
La pratique des autorités administratives l’a amplement confirmé
puisque, comme l’a relevé le président de la commission des Lois de
l’Assemblée Nationale, sur la « palette de 13 mesures
administratives » offertes par le régime de l’état d’urgence, seules ces
« trois mesures ont principalement été employées » (Prod. 1, p. 5).
XXII. Mais ainsi que cela a déjà été souligné (cf. supra V), c’est
essentiellement aux premiers jours de l’état d’urgence que ces
mesures ont été employées.
XXII-1 S’agissant tout particulièrement des perquisitions
administratives, elles ont fait l’objet d’« un usage concentré dans la
première semaine » pour profiter de « l’effet de surprise » (Ibid. p. 4).
Surtout, les statistiques ont pleinement établi que seulement la moitié
des perquisitions réalisées ont visé des personnes directement liées
au terrorisme. Et ce, essentiellement durant les deux premières
semaines de l’état d’urgence voire pour « un usage concentré dans la
première semaine » (Ibid., p. 5).
Or, il est constaté que « depuis la période des fêtes de fin d’année » il
n’y a « plus beaucoup de demandes nouvelles » concernant ces

27

personnes directement liées au terrorisme (Ibid., p. 5).
A cet égard, il est parfaitement significatif que sur les 3 021
perquisitions administratives recensées au 7 janvier 2016, seules
25 infractions « en lien avec le terrorisme » aient été constatées.
Sachant au surplus que seulement 4 ont véritablement donné lieu à
une saisie du parquet antiterroriste, les 21 autres relevant du délit
d’apologie de terrorisme (Prod. 11).
Au surplus, et plus généralement, les données collectées révèlent une
réduction très nette du nombre de perquisitions administratives après
les quinze premiers jours. Plus encore, leur usage est devenu rare
depuis le 24 décembre (Prod. 2, Graphique 1).
XXII-2 Il en est exactement de même concernant les assignations à
résidence puisqu’à l’exception d’un léger sursaut aux alentours du
24 décembre, le recours à de nouvelles mesures de cette nature est
désormais extrêmement limité (Ibid., Graphique 2).
Certes, nombre d’assignations à résidence demeurent encore en
vigueur à ce jour.
Mais par nature, ces mesures ont une vocation provisoire afin « d’aller
au plus vite […] pour neutraliser des individus au comportement
menaçant » (Allocution du Premier ministre à l’Assemblée Nationale,
19 décembre 2015 – Prod. 4) et il ne saurait être question « de
maintenir sur le long terme des personnes en assignation à résidence,
alors même qu’aucun élément ne permettrait de les renvoyer, en vertu
de nos règles relatives au procès équitable, devant une juridiction de
jugement » (Entretien avec le sénateur Michel MERCIER, 16
décembre 2015 – Prod. 9).
XXII-3 Pour ce qui est des fermetures provisoires, seuls quelques cas
ont été recensés (Ibid., p. 2) et s’agissant des interdictions de
manifestation, le Gouvernement n’a pas communiqué de chiffres à la
commission des Lois de l’Assemblée Nationale (Ibid., p. 3).
Le cas échéant, il appartiendra donc au juge des référés du Conseil
d’Etat d’user de ses pouvoirs d’instruction pour obtenir

28

communication de ces données.
Mais là encore, le recours à ces mesures est donc demeuré fort limité.
XXIII. Par conséquent, il est objectivement établi que, tout
particulièrement depuis la fin de l’année 2015, les dispositifs
exceptionnels de l’état d’urgence ne sont plus activement utilisées par
les autorités.
Une telle « extinction progressive de l’intérêt des mesures de police
administrative » qui va au-delà d’un simple « essoufflement »
s’explique essentiellement par le fait que « les principales cibles et les
objectifs [on]t été traités », d’où le constat parlementaire de ce que
« l’essentiel de l’intérêt de ce que l’on pouvait attendre de ces
mesures semble, à présent, derrière nous » (Prod. 1, p. 9).
Ce constat est d’autant moins réfutable que nombre de dispositions
relevant du droit commun permettent l’édiction de mesures
comparables.
De façon significative, il y a ainsi lieu de relever que par un récent
décret du 14 janvier 2016, trois associations ont fait l’objet d’une
dissolution aux motifs qu’elles visaient notamment à « promouvoir
une idéologie radicale, provoquant au jihad, et à organiser le départ
de combattants en zone irako-syrienne » (Décret du 14 janvier 2016
portant dissolution de trois associations, NOR: INTD1600901D).
Or, cette décision a été prise sur le fondement de l’article L. 212-1 du
code de la sécurité intérieure au lieu de recourir à l’article 6-1 de la loi
du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence, tel qu’issu de la loi du
20 novembre 2015.
XXIV. Il est donc manifeste que les mesures relevant du régime de
l’état d’urgence ne peuvent résolument plus passer pour strictement
nécessaires et ont donc perdu toute justification.
Partant, le seul fait que ces mesures radicalement dérogatoires au droit
commun soient encore en vigueur dans l’ordre juridique et puissent
potentiellement être utilisées à tout instant suffit à caractériser une

29

atteinte grave et manifestement illégale, situation qui non seulement
affecte directement et personnellement l’exercice des libertés
fondamentales par l’association requérante et par les deux requérants
individuels, mais en outre, affecte également l’ensemble des libertés
fondamentales que l’association requérante s’est donnée pour mission
statutaire de défendre.
XXV. Il résulte donc de tout ce qui précède que la suspension de
l’état d’urgence est certaine.
A cet égard, il appartiendra au juge des référés du Conseil d’Etat
d’apprécier de la nécessité de suspendre le régime de l’état d’urgence
dans sa totalité ou, le cas échéant, de certaines de ses modalités.
Il pourrait en être tout particulièrement ainsi de tout ou partie des
mesures prévues respectivement par les articles 6, 8 et 11 I de la loi du
3 avril 1955, étant rappelé que celles-ci ne sont pas activées de plein
droit par la seule déclaration de l’état d’urgence et qu’elles peuvent
donc chacune être neutralisée en dépit de la persistance de ce régime.

30

PAR CES MOTIFS, et tous autres à produire, déduire, suppléer, au
besoin même d’office, les requérants concluent à ce qu’il plaise au
juge des référés du Conseil d’Etat :
-

A TITRE PRINCIPAL, SUSPENDRE – en tout ou partie –
le régime de l’état d’urgence déclaré par le décret n° 2015-1475
du 14 novembre 2015 et prorogé la loi n° 2015-1501 du
20 novembre 2015;

-

A TITRE SUBSIDIAIRE, ENJOINDRE au Président de la
République de mettre fin sans délai à tout ou partie de
l’état d’urgence en application des dispositions de l’article 3 de
la loi n° 2015-1501 du 20 novembre 2015 ;

-

TRES SUBSIDIAIREMENT, ENJOINDRE au Président de la
République de procéder à un réexamen des circonstances de
fait et de droit qui ont conduit à la déclaration de l’état
d’urgence;

-

METTRE A LA CHARGE de l’Etat la somme de 5.000 euros
sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice
administrative.
Avec toutes conséquences de droit.
SPINOSI & SUREAU
SCP d’Avocat au Conseil d’État et à la Cour de cassation

31

Productions :
1. Commission des Lois de l’Assemblée Nationale, Deuxième
communication d’étape sur le contrôle de l’état d’urgence, 13
janvier 2016.
2. Commission des Lois de l’Assemblée Nationale, Premières
analyses chiffrées arrêtées au 11 janvier 2016 (présentées au
cours de la réunion du 13 janvier 2016).
3. Commission des Lois de l’Assemblée Nationale, Mesures
administratives prises en application de la loi n° 55-385 du 3
avril 1955 depuis le 14 novembre 2015 (au 12 janvier 2016).
4. Allocution du Premier ministre à l’Assemblée Nationale sur le
projet de loi sur la prorogation de l’état d’urgence,
le 19 décembre 2015.
5. Allocution du Premier ministre au Sénat sur le projet de loi sur
la prorogation de l’état d’urgence, le 20 décembre 2015.
6. Déclaration du ministre de l’intérieur sur la mise en œuvre et le
contrôle de l'état d'urgence, 2 décembre 2015.
7. Mandat de la Présidente de la LDH du 19 janvier 2016.
8. Statuts de la LDH.
9. Entretien avec Michel Mercier, rapporteur spécial du comité de
suivi de l’état d’urgence de la commission des Lois au Sénat,
16 décembre 2015.
10. CNCDH, Assemblée plénière, Déclaration sur l’état
d’urgence, 15 janvier 2016.
11. Laurent Borredon et Ismaël Halissat, « Quand François
Hollande gonfle le nombre de procédures antiterroristes »,
Le Monde, 8 janvier 2016.