You are on page 1of 16

Motivarea actului administrativ

unilateral
Drept administrativ-proiect

Pasalau Vlad

Motivarea actului administrative


unilateral

In doctrina clasica, notiunea de motivare


desemna scopul imediat al actului, inteles ca un
element abstract, obiectiv si invariabil in cadrul
aceleiasi categorii de acte juridice.
Ulterior, teoria clasica a motivarii a fost
nuantata, adaugandu-se faptul ca prin motiv
trebuie sa se inteleaga nu doar scopul imediat, ci si
cauza impulsive si determinanta, adica motivul
subiectiv care a impins persoana sa savarseasca
actul juridic si care se refera fie la insusirile
obiectului, fie la insusirile celeilalte parti.
Motivarea este una dintre formele procedural
concomitente emiterii actului administrativ
unilateral.Aceste forme se refera, pe de o parte, la
cvorum(majoritatea ceruta pentru adoptarea
actului) si semnarea, uneori fiind necesara si
contrasemnarea actului, iar, pe de alta parte,

motivarea acestuia.
Pentru a fi valabila,
modificarea actului administrative unilateral (fie el
normativ sau individual) trebuie sa fie reala, licita si
morala.
In cazul actului administrative unilateral, motivarea
ar trebui sa fie un element essential de existenta a
actului juridic administrative.Trebuie sa se tina insa
seama de faptul ca exista ca si in cazul actelor
administrative de gestiune, acte administrative
neuter sau abstracte pentru care nu este necesara
cercetarea existentei cauzei.
Pentru fiecare proiect de act normativ, motivarea
trebuie sa cuprinda o mentiune expresa cu privire
la compatibilitatile acestuia cu reglementarile
comunitare si, daca este cazul, mentionarea
masurilor de armonizare care se impun.
In ultimul timp, o serie de acte normative prevad obligativitatea
motivarii pentru anumite acte individuale. De exemplu, O.G nr.
27/2002 care, prin art. 13 , instituie obligatia de a indica in
raspunsul trimis petitionarului temeiul legal al solutiei adoptate
(Art. 13-Semnarea raspunsului se va face numai de catre seful compartimentului care a
solutionat petitia. In raspuns se va indica in mod obligatoriu temeiul legal al solutiei
adoptate.)

sau Legea nr. 544/2001 privind liberal acces la


informatiile de interes public, care prevede ca
refuzul comunicarii informatiilor solicitate se

motiveaza si se comunica petitionarului.(Art. 7 alin.


(2) Refuzul comunicarii informatiilor solicitate se motiveaza si se comunica in termen
de 5 zile de la primirea petitiilor)
Adeseori, in practica, autoritatile administratiei
publice isi motiveaza multe dintre actele
administrative individuale tocmai datorita
avantajelor pe care le reprezinta indeplinirea
acestei forme procedural, in special sub aspectul
controlului legalitatii acestor acte.
Conform art. 29 alin. (1) din Legea nr. 24/2000,
republicata, proiectele de acte normative trebuie
insotite de:
-expuneri de motive in cazul proiectelor de legi;
-note de fundamentar - in cazul ordonantelor si
hotararilor Guvernului;
-referate de aprobare pentru celelalte acte
normative;
-studii de impact in cazul proiectelor de legi de
importanta si complexitate deosebite, al proiectelor
de legi asupra carora Guvernul si-a angajat
raspunderea, precum si al proiectelor de legi de
aprobare a ordonantelor emise de Guvern in
temeiul unei legi de abilitare si supuse aprobarii
Parlamentului.

Curprinsul motivarii este stabilit in art. 30 din lege,


asa cum a fost modificat prin Legea nr. 194/2007.
Articolul 30 va avea urmatorul cuprins:
"Cuprinsul motivarii
Art. 30. - (1) Instrumentul de prezentare i
motivare include coninutul evaluarii impactului
actelor normative, cuprinznd urmatoarele seciuni:
a) motivul emiterii actului normativ-cerinele care
reclama intervenia normativa, cu referire speciala la
insuficienele i neconcordanele reglementarilor n
vigoare; principiile de baza i finalitatea
reglementarilor propuse, cu evidenierea elementelor
noi; concluziile studiilor, lucrarilor de cercetare,
evaluarilor statistice; referirile la documente de
politici publice sau la actul normativ pentru a caror
implementare este elaborat respectivul proiect. Pentru
ordonanele de urgena vor fi prezentate distinct
elementele obiective ale situaiei extraordinare care
impune reglementarea imediata, nefiind suficienta
utilizarea procedurii parlamentare de urgena, precum
i eventualele consecine care s-ar produce n lipsa
luarii masurilor legislative propuse;
b) impactul socioeconomic-efectele asupra mediului
macroeconomic, de afaceri, social i asupra mediului
nconjurator, inclusiv evaluarea costurilor si
beneficiilor;
c) impactul financiar asupra bugetului general
consolidat att pe termen scurt, pentru anul curent,
ct i pe termen lung (pe 5 ani), inclusiv informaii
cu privire la cheltuieli i venituri;
d) impactul asupra sistemului juridic-implicaiile
pe care noua reglementare le are asupra legislaiei n
vigoare; compatibilitatea cu reglementarile comunitare
n materie, determinarea exacta a acestora i, daca

este cazul, masurile viitoare de armonizare care se


impun; deciziile Curii de Justiie a Comunitailor
Europene i alte documente relevante pentru
transpunerea sau implementarea prevederilor legale
respective; implicaiile asupra legislaiei interne, n
cazul ratificarii sau aprobarii unor tratate ori
acorduri internaionale, precum i masurile de adaptare
necesare; preocuparile n materie de armonizare
legislativa;
e) consultarile derulate n vederea elaborarii
proiectului de act normativ, organizaiile i
specialitii consultai, esena recomandarilor primite;
f) activitaile de informare publica privind
elaborarea i implementarea proiectului de act
normativ;
g) masurile de implementare-modificarile
instituionale i funcionale la nivelul administraiei
publice centrale i locale.
(2) n situaia n care reglementarea propusa se
elaboreaza n executarea unui act normativ, motivarea
trebuie sa cuprinda referiri la actul pe baza i n
executarea caruia se emite.
(3) Forma finala a intrumentelor de prezentare i
motivare a proiectelor de acte normative trebuie sa
cuprinda referiri la avizul Consiliului Legislativ i,
dupa caz, al Consiliului Suprem de Aparare a arii,
Curii de Conturi sau Consiliului Economic i Social.
(4) Guvernul stabilete strutura i coninutul
detaliat al instrumentelor de prezentare i motivare
pentru actele normative iniiate de Guvern."

Motivarea trebuie sa se refere la forma finala a


proiectului, iar daca pe parcurs s-au adus unele
modificari proiectului, ca urmare a propunerilor si

observatiilor primate de la organelle de avizare,


motivarea initiala trebuie reconsiderata in mod
corespunzator.
Expunerile de motive la proiectele de legi si notele
fundamen-tare la ordonantele respective,
hotararile Guvernului se publica impreuna cu actul
normative.
Totodata, conform articolului 80 din aceeasi lege, in
preambul proiectelor de acte
normative(component a normei juridice, care
enunta scopul reglementarii) adoptate sau emise
de auto-ritatile administratiei publice locale se
mentioneaza, pe langa temeiurile juridice
prevazute la art. 40 alin. (4) , si temeiul legal din
Legea administratiei publice locale nr. 215/2001 ,
republica-ta.
In practica, s-a constatat ca unele dintre aceste
acte normative sunt publicate fara nota de
fundamentare. Pentru remedierea acestei situatii,
prin O.U.G nr. 6/2003 pentru modificarea articolului
31 alin, (5) din Legea nr. 24/2000 privind normele
de tehnica legislative pentru elaborarea actelor
normative, s-a prevazut ca expunerile de motive la
legi si notele de fundamentare la ordonante si
hotarari ale Guvernului se publica impreuna cu

actul normative in cause sau se precizeaza pe


internet de catre autoritatile publice emitente.
In statul de drept, inzestrat cu o administratie
publica moderna, motivarea actelor administrative
apare ca o garantie a respectarii legii si ocrotirii
drepturilor cetatenesti.Drept urmare, ne-am raliat
propunerii de lege ferenda in sensul de a se
consacra obligatia motivarii si pentru actele
individuale ale administratiei active, nu numai
pentru actele administrative jurisdictionale.
Aceasta propunere este in accord cu legislatia altor
tari, bunaoara Franta, unde a fost adoptata Legea
din 11 iulie 1979 referitoare la motivarea actelor
administrative si la ameliorarea relatiilor intre
administratie si public.Obligatia de a arata
motivele de drept si de fapt in cuprinsul actului
administrative individual se refera, in principal, la
actele defavorabile si la actele ce contin derogari
de la regula generala.Se mai stipuleaza ca trebuie
motivate masurile de politie, sanctiunile, actele de
revocare sau de abrogare a deciziilor creatoare de
drepturi.Informarea particularului asupra motivelor
se realizeaza prin mentiunea scrisa a
considerentelor de drept si de fapt care constituie
fundamental deciziei.
In
Germania, in Legea cu privire la procedura

administrative se prevede obligatia motivarii


actelor administrative.
Revendind la doctrina romana, daca un act
administrative nu este motivate, desi obligatia
motivarii lui rezulta din lege, actul este illegal din
punct de vedere al procedurii de elaborare si va
trebui socotit nul.Daca insa actul este motivat, sub
aspect formal, el este valabil, dar daca motivele
sunt in contradictie cu legile in vigoare, va trebui
considerat illegal sub aspectul continutului sau
scopului sau si, in consecinta nul.
Scopul motivarii este acela de a nu produce
confuzii si intepretari diferite in ceea ce priveste
aplicarea actului administrative.De aceea, textul
actului cat si al motivarii trebuie sa fie clar, prcis
si correct redactat.
In ceea ce priveste obligatia motivarii actului
administrative individual, aceasta exista doar
pentru actele administrative individuale
jurisdictionale.Pentru celelalte acte
individuale,motivarea este ceruta de lege in cazuri
special,ca de pilda in cazul emiterii procesuluiverbal de contraventie.In doctrina s-a sustinut
necesitatea motivarii actelor administrative ca o

garantie a respectarii legilor si a ocrotirii drepturilor


cetatenesti.
De exemplu, potrivit art. 17 din O.G. nr. 2/2001 , in
procesul-verbal de sanctionare trebuie descrise
fapta savarsita, imprejurarile in care a fost comisa
si data comiterii ei ;lipsa acestor entiuni atragand
nulitatea absoluta a procesului-verbal.Pe scurt,
procesul-verbal trebuie sa contina motivarea de
drept, respective de fapt care au condus la
sanctionarea subiectului de drept.
Sa spunem ca am sesizat contenciosul
administractiv cu verificarea unui act
administrative si asteptam sa se precizeze
valoarea de licit sau illicit a respectivului act.In
aceste conditii, motivarea sentintei va fi atat un de
fapt, cat si, una de drept.
1)Motivarea n fapt cuprinde analiza i evaluarea probelor pe baza
crora s-a stabilit existena sau inexistena faptelor i mprejurrilor care
au generat litigiul dintre pri, respectiv pentru ce au fost admise
susinerile uneia din pri i nlturate cele formulate de cealalt parte.
2)Motivarea n drept cuprinde justificarea aplicrii n
cauza
judecat a anumitor norme de drept i de ce li s-a dat acestora o
anumit interpretare.

In ce priveste motivul actului administrative acesta


poate fi de drept si respective, de fapt.
Motivul de drept se refera la acele conditii care

sunt necesare pentru ca autoritatea administrative


sa poata emite actul iar, motivul de drept al actului
administrative se refera la sursa legal ape care se
bazeaza autoritatea administrative in vederea
emiterii actului.
In ceea ce priveste relatia dintre motivul si
motivarea actului administrative, unii autori din
doctrina noastra se intreaba daca motivarea mai
reprezinta o conditie de forma a actelor
administrative ori, a devenit deja una de
fond.Probabil ca la baza acestei intrebari s-a aflat o
oarecare doza de confuzie intre motivul si
motivarea actului administrative.Atat timp cat actul
normative contine motivul care ii justifica emiterea,
motivarea reprezinta doar exprimarea acestuia in
cuprinsul actului.Asadar,motivarea actului
administrative nu ar fi posibila fara un motiv bine
determinat.
De asemenea, in ceea ce priveste insuficienta
motivarii, Curtea Europeana de Justitie(CEJLuxemburg) a decis ca amploarea si detalierea
motivarii depend de natura actului adoptat, iar
cerintele pe care trebuie sa le indeplineasca
motivarea depinde de circumstantele fiecarui caz,
o motivare gresita sau insuficienta fiind
considerate a fi echivalata cu lipsa motivarii

actelor, intrucat, motivele care au stat la baza


emitermii actului,de drept si, respectiv, de fapt , nu
vor putea fi intelese si nici verificate.
Dupa parerea mea, cred ca un principiu general al
motivarii tuturor actelor administrative individuale
ar fi superflu.Spre exemplu:
-Cum ar fi ca Serviciul de Pasapoarte sa motiveze
eliberearea unui pasaport?
-Desemenea,cum ar I ca o universitate sa fie
obligate sa motiveze eliberarea fiecarei diploma de
licenta?
Cred ca aplicarea unei astfel de practica ar fi cu
totul excesiva avand in vedere faptul ca motivarea
unor asemenea acte ar cam trebui sa sune astfel:
Se emite actul X in beneficial lui Y pentru ca
acesta(Y), l-a solicitat si indeplineste toate
conditiile legale
Pe de alta parte, o sa ilustrez si cateva situatii in
care motivarea este obligatory:
1)Potrivit art. 7 alin. (2) din Legea nr. 544/2001
privind liberal acces la informatiile publice, refuzul
comunicarii informatiilor solicitate se motiveaza si
se comunica petitionarului.

2)Potrivit art. 16 alin. (1) din O.G. nr. 2/2001 privind


regimul juridic al contraventiilor, procesul-verbal de
constatare a contraventiei va cuprinde in mod
obligatoriu: descrierea faptei contraventionale cu
indicarea datei, orei si locului in care a fost
savarasita, precum aratarea si tuturor
imprejurimilor ce pot servi la aprecierea gravitatii
faptei si la evaluarea eventualelor pagube
pricinuite dar si indicarea actului normative prin
care se stabileste si se sanctioneaza contraventia.
Pe scurt, procesul-verbal trebuie sa contina motivul
de fapt sic el de drept care au condus la
sanctionarea particularului.
3)In materie fiscal, art. 211 alin. (1) si (3)
C.proc.fisc prevede obligativitatea motivarii
deciziilor de solutionare a contestatiilor: Decizia
de solutionare a contestatiei se emite in forma
scrisa si va cuprinde: preambul , considerentele( ce
cuprind motivele de fapt si de drept care au format
convingerea organului de solutionare competent in
emiterea deciziei) si dispozitivul .
In incheiere o sa vorbesc despre sanctiunea lipsei
motivarii actului administrative unilateral.
In cazul lipsei motivului sau, mai exact, in cazul
erorii asupra motivului, vom fi in prezenta unei
nulitati de fond care nu poate fi acoperita si

aceasta intrucat este vorba despre un viciu de


consimtamant-administratia nu a exprimat vointa
valabila.Dimpotriva, in cazul lipsei motivarii actului,
de lege lata oricum nu exista nicio sanctiune daca
legea nu prevede obligativitatea acesteia. Dar si in
cazurile in care o asemenea obligatie exista, nu
intotdeauna actul va fi nul, ci numai in cazurile
concrete in care lipsa motivarii incalca in concret
drepturile si libertatile fundamentale.De lege
ferenda , s-ar putea institui obligatia administratiei
de a motiva, sub sanctiunea nulitatii , toate acele
acte nefavorabile particularului si astfel,dupa
parerea mea s-ar usura si munca istantelor de
contencios administrativ.

Bibliografie

Rodica Narcisa Petrescu-Drept administrativ


Ovidiu Podaru-Actul administrative Vol. l
Anton Trailescu-Tratat elementar de drept
administrativ
Valentin Prisacaru-Tratat administrative de
drept roman
Aurel Neagu-Administratie publica

Marieta Avram-Actul unilateral in dreptul privat


Legea 194/2007 privind cuprinsul motivarii actului
juridic administrativ unilateral