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PAIDS ESTADO Y SOCIEDAD

Guillermo O'Donnell
Philippe C. Schmitter

Ttulos publicados:
1. G. O'Donnell y otros, Transiciones desde un gobierno
autoritario, 1. Europa meridional
2. G. O'Donnell y otros, Transiciones desde un gobierno
autoritario, 2. Amrica Latina
3. G. O'Donnell y otros, Transiciones desde un gobierno
autoritario, 3. Perspectivas comparadas
4. G. O'Donnell y otros, Transiciones desde un gobierno
autoritario, 4. Conclusiones tentativas sobre las democracias
inciertas
5. S. P. Huntington, El orden poltico en las sociedades en
cambio
6. J. J. Donahue, La decisin de privatizar
7. N. Tenzer, La sociedad despolitizada
8. R. A. Dahl, La democracia y sus crticos
9. J. R. Jorrat y R. Sauti, Despus de Germani
10. M. Wieviorka, El espacio del racismo
11. M. Albert, Capitalismo contra capitalismo
12. J. Lacouture, Jesuitas, 1. Los conquistadores
13. K. Boulding, Las tres caras del poder
14. H. Arendt, La condicin humana
15. G. Delannoi y P. A. Taguieff, Teoras del nacionalismo
16. C. ~rnith, La teologa de la liberacin
17. L. Emmerij, El enfrentamiento norte sur. Un polvorn en el
mindo moderno
18. J. Lacouture, Jesuitas, 2. Los continuadores
19. J. L. Gordillo, La objecin de conciencia
20. S. P. Huntington, La tercera ola
21'. K. R. Popper, En busca de un mundo mejor
n. D. Osborne y T. Gaebler, La reinvenciondel gobierno
23. J. Riechmann y F. Fernndez Buey - Redes que dan libertad

TranSICIOneS
desde un

gobierno
autoritario

I4

Conclusiones
tentativas sobre
las democracias
inciertas
Prlogo de Abraham F. Lowenthal

~ Ediciones Paids
Barcelona-Buenos

Aires-Mxico

Ttulo original: Transitions from Authoritarian Rule. Tentative Conclusions


about Uncertain Democracies
.
Publicado e.n ingls por The Johns Hopkins University Press, Baltimore

-'

Traduccin de Leandro Wolfson

SUMARIO

Supervisin de la traduccin de scar Oszlak


Cubierta de Vctor Viano
Palabras

preliminares,

por Abraham

F. Lowenthal

Prefacio
Captulo

13
1. Introduccin

de la incertidumbre

Captulo 2. Definicin de algunos conceptos (y exposicin de algunas premisas)


Transicin, 19. Liberalizacin, 20. Democratizacin,
21. Apuntes sobre la interaccin entre liberalizacin y democratizacin, 23.
Socializacin, 27.

1." reimpresion en Espaa, 1994

~ueda~ rigut'os~m~nte prohibidas, sin l~ autorizacin


escrita de los titulares del
~OrYblghtn. bajo las sanciones establecidas
en las leyes, la reproduccin
total o parcial de
esta o ra por cualquier mtodo O procedimiento
comprendidos
la re ro rafa
1
tratamiento informtico.
y la distribucin
de eje:nplares de ella medi~nt! alqufe~ o
prstamo pblicos.
~

1986 by The Woodrow Wilson International


de todas las ediciones en castellano
Ediciones Paids Ibrica, S.A.,
'
Mariano Cub, 92 - 08021 Barcelona
y Editorial Paids, SAICF,
Defensa, 599 - Buenos Aires
ISBN: 84-493-0060-6
ISJi3N:84-493-0061-4 (obra completa)
Depsito legal: B-30.963/1994
Impreso en Grafiques 92, S.A.,
Torrassa, i08 - Sant Adria de Bess (Barcelona)
Impreso en Espaa - Printed in Spain

Center of Scholars

15

19

Captulo 3. Apertura (y socavamiento) de los regmenes autoritarios


El problema de la legitimacin, 31. Los "duros" y los "blandos",
32. El contexto de las aperturas transicionales, 35. El legado preautoritario, 40. El temor al presente, 43. El "pquer golpista", 44.
El ciclo de la movilizacin, 46. Cmo saldar las cuentas del pasado (sin desbaratar la transicin presente), 50. Cmo desactivar
a los militares (sin desarmados necesariamente), 55. Grado de militarizacin del rgimen autoritario, 58.

31

Captulo 4. Negociacin (y renegociacin) de pactos


.
Pactos, 63. El momento militar, 67. El momento o los momentos
polticos, 68. El momento econmico, 76.

63

Captulo 5. Resurreccin de la sociedad civil (y reestructuracin del


espacio pblico)
.
Cmo se produce la resurreccin, 79. Las capas de una sociedad
explosiva, 81. El levantamiento popular, 87.
Captulo 6. Convocatoria a elecciones (e incitacin a los partidos polticos)
.
Otra convergencia, 93. La produccin de un consentimiento contingente, 96. Los efectos de las elecciones fundacionales, 99.

79

93

z - ..

Captulo 7. Una metfora a modo de conclusin (pero no de capitulacin)

105

Notas ...........................................................................

117

ndice analtico ..............................................................

129

PALABRAS PRELIMINARES

Abraham

F. Lowenthal

Los tres compiladores de Transiciones desde un gobierno. autoritario me han invitado cordialmente a hacer su presentacin, a raz de
que esta obra es resultado del proyecto del Centro Woodrow Wilson
titulado "Los perodos de transicin posteriores a los gobiernos autoritarios: perspectivas para la democracia en Amrica latina y Europa
meridional" .
Este proyecto fue la empresa ms significativa llevada a cabo por el
Programa Latinoamericano de dicho Centro durante los siete aos en que
tuve el privilegio de dirigirlo. Esta obra en cuatro volmenes que es su
fruto constituye un aporte sustantivo acerca de un tema de vital importancia acadmica y poltica. Quisiera poner de relieve estos dos aspectos, subrayar algunas de las virtudes del proyecto, y finalmente decir
unas palabras sobre lo que an resta por hacer.
El Centro Internacional Woodrow Wilson de Investigadores fue creado en 1968por una ley del Congreso de Estados Unidos a fin de que sirviera como "monumento vivo" al vigsimo presidente norteamericano, un
hombre a quien se recuerda por su idealismo, su erudicin, su capacidad
poltica y su visin internacional, pero tambin por sus actitudes intervencionistas y las medidas que en tal sentido tom con respecto a Amrica latina y el Caribe. El Centro brinda apoyo a los estudios superiores y

Palabras preliminares

Conclusiones tentativas

al debate sistemtico de las cuestiones nacionales e internacionales


por
parte de investigadores y polticos de todo el mundo. Su objetivo es reunir las esferas de los estudios acadmicos y de los asuntos pblicos, como
lo hizo el propio Wilson.
El Programa Latinoamericano fue creado a comienzos de 1977, dentro
del marco general establecido por el Centro, a fin de centrar la atencin
en el Hemisferio Occidental. Desde el inicio, el Programa procur servir
de puente entre latinoamericanos
y norteamericanos
de diversas especialidades, facilitar las investigaciones
comparadas
aprovechando
la
capacidad del Centro para congregar a los estudiosos, poner el acento en
la excelencia acadmica, destacar ciertos temas que merecen el mximo
esfuerzo cooperativo, y contribuir a que los dirigentes de Estados Unidos
y Amrica latina presten mayor y ms sensible atencin a Amrica latina y el Caribe y a su relacin con Estados Unidos.
En todos sus emprendimientos,
el Programa ha tratado de garantizar
que estuvieran representados
diversos puntos de vista --de hombres y
mujeres que por su nacionalidad, profesin, disciplina a la que se dedican, metodologa que aplican y perspectiva poltica, ofrecen dicha variedad-,
y que las cuestiones complejas fueran iluminadas mediante la
confrontacin de diferentes anlisis. No obstante, el Programa no tuvo
nunca una orientacin neutral en materia de valores; abog por un vigoroso intercambio entre individuos que discrepan sobre muchas cosas, pero
que fundamentalmente
respetan la actividad acadmica y adhieren a
los valores esenciales profesados por todas las naciones americanas. El
Programa ha acogido muchas clases de diversidad, pero no ha pretendido alcanzar equilibrios artificiales. Por ejemplo, en un mismo semestre
concedi becas a autores de la Argentina y Cuba exiliados por sus convicciones, pero jams invit, como contrapartida, a los censores de esos mismos autores.
Auspici estudios sobre los derechos humanos desde mltiples puntos
de vista, pero nunca desde el punto de vista de los torturadorcs.
Y al
promover el proyecto sobre Transiciones desde un gobierno autoritario, lo hizo con un franco sesgo en favor de la democracia y de la restauracin de los derechos bsicos de participacin poltica en Amrica
la tina.
Este proyecto tuvo sus orgenes en 1979, por iniciativa de dos miembros fundadores del Consejo Acadmico del Programa Latinoamericano,

compuesto de nueve miembros: Guillermo O'Donnell (integrante, a la


sazn, del Centro de Estudios de Estado y Sociedad, CEDES, Buenos
Aires) y Philippe C. Schmitter (de la Universidad
de Chcago), con el
aliento y el apoyo activo del presidente
del Consejo, Albert O.
Hirschman, y de otro de sus miembros, el brasileo Fernando Henrique
Cardoso. Yo actu como coordinador del proyecto en su primera etapa; a
medida que fue creciendo en envergadura
y complejidad, result evidente que se deba contar con otra persona vinculada al Centro que se dedicara plenamente
al proyecto. Tuvimos la fortuna de que Laurence
Whitehead,
ex miembro del Centro Wilson que por entonces se desempeaba
en la Universidad
de Oxford, se sumara a O'Donnell y
Schmitter como compilador de estos volmenes.
El proyecto sobre Transiciones
desde un gobierno
autoritario
ilustra en varios aspectos las aspiraciones del Centro Wilson:
-

Sus conductores estn entre los ms prestigiosos y autorizados investigadores de Amrica latina, Estados Unidos y Europa.
Cont con la participacin de otros estudiosos de alto vuelo oriundos de los
tres continentes, a quienes alent a trabajar estrechamente unidos en una serie
orgnica y estructurada de talleres cientficos, seminarios y congresos.
Puso el acento en los anlisis comparativos y contribuy a focalizar con
mayor relieve los casos latinoamericanos, situndolos dentro de una perspectiva
ms amplia.
En sus diversos talleres y seminarios, el proyecto no slo aprovech las ideas de los investigadores, sino tambin de muchas otras personas (provenientes de
.Amrica latina, o ex funcionarios estadounidenses)
expertas en cuestiones
polticas y asuntos de Estado.
Sus hallazgos se dieron a conocer a dirigentes de diversos sectores mediante
debates especialmente organizados en Washington a tal efecto.
Mantuvo una tensin creativa entre su sesgo normativo, sus ambiciones
tericas y su enfoque emprico y casustico. El espritu del proyecto, como tuve
oportunidad
de destacar en su primer encuentro, no apunt nunca a los
"pensamientos fantaseosos" sino ms bien a las "fantasas bien pensadas", ms
vale decir, adopt una orientacin normativa dotada de un mtodo riguroso y deliberado.
Por ltimo, fue ejemplo de algo que a menudo subray el doctor [ames H.
Billington, director del Centro Wilson: buscar respuestas provisionales a cuestiones fundamentales, en lugar de buscar respuestas definitivas a cuestiones triviales. Todos los participantes saben muy bien que en estos volmenes no se ofrecen ideas concluyentes acerca de los complejos problemas que envuelve la transi-

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-1

10

Palabras preliminares

Conclusiones tentativas

cin a la democracia, pero pueden sentirse muy satisfechos por su contribucin en


esta materia.

Transiciones desde un gobierno autoritario


La evaluacin definitiva sobre la importancia de este libro tendr
q~e p:oven~r, o~~iamente, de analistas menos involucrados que yo en la
genesls y direccin del proyecto. No obstante, quisiera sealar algunas
de las ,razones por las cuales yo lo considero importante.
, En ningn otro idioma se ha escrito hasta ahora un libro que, como ste, se
centra en forma comparativa y sistemtica en la etapa de transicin posterior a
los regmenes autoritarios, otorgndole a este tema de estudio el lugar central
,que Qcupa hoy en la poltica latinoamericana.
'
. Por s~ enfoque ~~altico y normativo de las perspectivas para la construccin de regImenes polticos democrticos o polirquicos en el curso de dicha etapa de transicin, brinda un punto de observacin 'desde el cual los materiales
pued~n organizarse en forma til no slo para los observadores y estudiosos sino
tambin para los actores polticos.
Al comparar c~~s producidos en Amrica latina y Europa meridional, as
co.~o casos de tra~slcln desd.e regmen~ burocrtico-autoritarios,
populismos
militares y despotismos sultanistas, permite la consideracin de gran nmero de
variables diferentes.

Tra~sciones ,d~s.deun gobierno autoritario, es una obra rica por


sus matizados anlisis, sensibles a cada contexto, y todos sus estudios de
casos han sido escritos por una autoridad lder en la materia. Si bien
como es lgico, los mtodos, perspectivas y estilos de los diversos autores
d.ifieren entre s, su coincidencia acerca de ciertas premisas da coherenera al volume~. El libro est colmado de sutilezas y complejidades y de
un agudo sentido de la paradoja.
. A ~ol~r~o del texto se pone el acento en una rigurosa diferenciacin.
Nmgun re~men autoritario es equiparado con ningn otro; ninguno de ellos es considerado monoltico, ni tampoco las fuerzas que dentro de cada
uno pugnan por la democratizacin. Se establecen distinciones entre la
"democracia" y la "polarqua", entre la "democratizacin" y la "Iberalizacin", entre la "transicin" y la "consolidacin", entre los "duros"
y los "blandos" u acomodaticios dentro de la coalicin autoritaria, as

11

como entre los "maximalistas", los "moderados" y los "oportunistas"


dentro de la coalicin que apoya la "apertura" o liberalizacin del rgimen autoritario.
De los diversos casos examinados surgen varios puntos que merecen
mencin especial. Estos casos muestran que si bien factores internacionales, directos e indirectos, pueden afectar el curso seguido durante el
perodo de transicin, en todos ellos los principales partcipes y las influencias predominantes provinieron de la propia nacin. Ponen de manifiesto la importancia de las instituciones, as como de los foros y procedimientos de mediacin que contribuyen a tomar legtimas y confables las reglas del discurso poltico en un perodo de cambio. Ilustran el
papel vital delliderazgo y el discernimiento poltico, y el que cumplen
ciertos individuos en complejos procesos histricos. Destacan una y otra
vez la importancia del momento oportuno, la compleja trama de procesos
interactivos que se suceden a lo largo de perodos extensos, las variadas
sorpresas a que pueden dar lugar las etapas de transicin y algunas de
las ironas y paradojas resultantes.
Por sobre todo, en estos casos se analiza la forma en que los periodos
de transicin desde la dominacin autoritaria estn condicionados y
plasmados por las circunstancias histricas -que aunque en cada pas
son nicas, configuran pautas predecibles-; por la manera en que fue
desbaratado un rgimen democrtico anterior; por la naturaleza y duracin del perodo autoritario; por los medios a que apel el rgimen autoritario a fin de ganar legitimidad y maniobrar frente a las amenazas
que pusieron en peligro su frreo poder; por la capacidad de iniciativa y
la oportunidad con que se emprenden los movimientos tentativos hacia
la apertura; por el grado de seguridad y de autoconfianza que revelan
las lites del rgimen, as como la confianza y aptitudes de quienes
pretenden abrir el proceso poltico; por la existencia o inexistencia de recursos financieros; por el asesoramiento recibido de extranjeros; y, finalmente, por las "modas" prevalecientes en el campo internacional, que
otorgan legitimidad a ciertas formas de transicin y no a otras.

Tareas para el futuro


No quiero seguir demorando al lector de Transiciones desde un gobierno autoritario; slo me resta aceptar =-como sin duda lo haran to-

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12

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Conclusiones tentativas

dos los autores- que el libro es incompleto, y que mucho falta an por
hacer. La cantidad de casos de perodos de transicin es todava reducida, y cada uno de ellos merece un anlisis mucho ms detallado y sostenido: Apenas se mencionan en este volumen los procesos de consolidacin,
tan Importantes para conferir significado a estas transiciones, y que
requieren un tratamiento por separado. La sensibilidad que exhiben los
autores frente a los dilemas y opciones que enfrentan los grupos opositores en su bsqueda de la apertura debera tener, como contrapartida,
una evaluacin igualmente consustanciada y bien informada acerca de
las o~cione~ y dilemas de quienes, dentro de los regmenes autoritarios,
permiten dicha apertura y la promueven. Tambin es preciso especificar
mejor y refinar algunas categoras de anlisis, como por ejemplo la diferenciacin entre los "duros" y los "blandos".
Todo esto es necesario hacer, y ms aun; y no dudo que los compiladores y autores de Transiciones desde un gobierno autoritario
estarn a la vanguardia de las investigaciones que se requieran. Algunos
de ellos tambin estarn a la vanguardia de los procesos de construccin
dem?c~tica en sus propios pases. Ellos, y muchos otros, sobrepasarn
los lmites de este volumen, pero al hacerla estarn edificando sobre
bases slidas.

PREFACIO

El Programa Latinoamericano del Centro Internacional Woodrow


Wilson de Investigadores auspici una serie de encuentros y conferencias
que, bajo el ttulo de "Los perodos de transicin desde la dominacin autoritaria, perspectivas para la democracia en Amrica latina y Europa
meridional", se llevaron a cabo en la ciudad de Washington, Estados
Unidos, entre 1979 y 1981. A medida que este proyecto fue cobrando
mayor alcance y complejidad, Abraham Lowenthal (secretario del Programa desde 1977 hasta 1983) nos brind el estmulo indispensable para
convertirlo en los cuatro volmenes que conforman el presente estudio.
Queremos manifestar nuestra especial gratitud hacia l, y tambin al
Centro Woodrow Wilson, al Instituto Aspen de Estudios Humansticos, a
la Fundacin Interamericana, al Instituto Helen Kellogg de la Universidad de Notre Dame, al Instituto de la Universidad Europea en Florencia
y al Nuffield College, de Oxford, por su apoyo financiero y logstico.
Louis Goodman, secretario interino del Programa Latinoamericano en
1983-84, nos brind asimismo una ayuda indispensable. Huelga aadir
que slo los autores cuyos nombres figuran en el ndice son responsables
por las opiniones aqu vertidas.
Todos los captulos de estos cuatro volmenes fueron originalmente
artculos solicitados para algn congreso del Centro Woodrow Wilson, o
bien circularon entre los participantes en el proyecto durante su transcurso, y fueron debatidos y revisados. Tienen, por lo tanto, cierto enfoque y
perspectiva comunes, pero jams fue nuestro propsito imponer una terminologa o una interpretacin uniforme. Por el contrario, pretendamos
deliberadamente ampliar la gama de estudios serios sobre los regmenes

,14 'Conclusiones tentativas

de transicin en general y promover debates 'fundamentados en los que se


compararan casos concretos. En el volumen 4, O'DonneI1 y Schmitter ex- '
ponen las enseanzas que extrajeron de esta experiencia de cc;>laboracin
entre investigadores de casos latinoamericanos y del Sur europeo. El volumen 3 ,contiene una' serie de monografas para el debate en las que se
analizan temas comunes desde distintos ngulos. El volumen 1y el volumen 2 incluyen estudios de casos de pases latinoamericanos y europeos
meridionales, respectivamente; algunos de esos estudios fueron preparados mientras se estaba produciendo el proceso de transicin hacia la democracia o inmediatamente despus de establecida; otros fueron escritos
incluso antes de iniciarse tales procesos. Los hechos que tuvieron lugar en
Uruguay y Turqua nos llevaron a incluir estos dos pases en la muestra,
en un estadio posterior del proyecto; en cuanto al captulo sobre Italia, se
refiere a un proceso de transicin consumado ms de treinta aos atrs. A
raz de estas diferencias temporales, y de la demora que hubo en la publicacin del volumen, los lectores deben estar advertidos de que no en
todos los captulos el anlisis ha sido actualizado (hasta fines de 1984).
Aunque en otros volmenes aparecen los tres compiladores por orden
aIfabtico, hubo entre ellos, desde luego, una divisin preestablecida
del trabajo. En el caso del volumen 1 la principal responsabilidad le in-'
cumbe a Philippe C. Schmitter; en, el volumen 2, a Laurence Whitehead;
y en el volumen 3, a Guillermo O'DonneIl. Sin embargo, sta ha sido en
gran parte una empresa colectiva, ya los tres deben imputrsenos sus mritos o desaciertos.

Captulo

INTRODUCCION DE LA INCERTIDUMBRE
/

El presente volumen se ocupa de los procesos de transicin que llevan


de determinados regmenes autoritarios a "alguna otra cosa" incierta.
Esa "otra cosa" puede ser la instauracin de una democracia poltica o la
restauracin de una nueva forma, posiblemente ms severa, de rgimen
autoritario. Tambin puede haber simplemente un desenlace confuso, con
la rotacin en el poder de gobiernos sucesivos que no logran dar una solucin perdurable o predecible al problema de la institucionalizaci~ del
poder poltico. Estos procesos de transicin pueden dar lugar, finalmente, a amplias y violentas confrontaciones, y desembocar, a .la postre,
en regmenes revolucionarios promotores de cambios que trascienden en
mucho el mbito poltico.
.
Quienes han contribuido a este proyecto abordaron sus respectivos
cometidos con perspectivas que trasuntan sus propios valores y preocupaciones as como las caractersticas, con frecuencia peculiares, de los
pasesy problemas por ellos estudiados. Hemos respetado esta diversidad; ms aun, la hemos juzgado conveniente y hemos tratado de obtener
enseanzas de ella; pero en nuestra coordinacin del proyecto procuramos
poner el acento en tres temas generales compartidos, que a nuestro juicio
'bastan para asegurar un grado de convergencia, tan razonable como el
que permite la considerable variedad de material emprico y la escasez
de pautas tericas previas. No tenamos al principio, de esta prolongada empresa colectiva, ni tenemos al final de ella, una "teora" pa~a. verificar o para aplicar a los estudios de casos y a los ensayos temticos
que aparecen en estos volmenes.
,
'.
.El primer tema general compartido es de mdole normativa, y se r~fiere a que la instauracin y eventual consolidacin de una_democracia

--16

~-_---II
~
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Conclusiones tentativas

poltica constituye, per se, un objetivo deseable. Algunos autores han


sido ms sensibles que otros a las concesiones que esto puede implicar en
trminos de la prdida o postergacin de las oportunidades para una
mayor justicia social e igualdad econmica; pero todos han concordado
en que la fijacin de ciertas normas sobre una competencia poltica regular y formalizada merece la atencin prioritaria de los estudiosos y de
los profesionales.
El segundo terna, que en cierta medida es un corolario del primero, se
refiere al esfuerzo de captar la extraordinaria incertidumbre del proceso
de transicin, con sus numerosas sorpresas y difciles dilemas. Pocos
perodos plantean opciones y responsabilidades ticas y polticas tan
gravosas. Si alguna vez tuviramos la temeridad de formular una teora
sobre tales procesos, tendra que ser un captulo de una indagacin mucho
ms amplia acerca del problema del cambio social "no del todo determinado", de las transformaciones en gran escala que se producen cuando no
existen suficientes parmetros estructurales o de comportamiento que
orienten y permitan vaticinar el desenlace. Una teora de esa ndole debera incluir elementos vinculados a los accidentes imprevisibles, las
decisiones cruciales adoptadas a los apurones, contando con muy inade- ~
cuada informacin; debera referirse a los actores que enfrentan dilemas
ticos y confusiones ideolgicas irresolubles, y llegan a ciertos puntos de
viraje dr imtico o los sobrepasan sin comprender su significacin futura.
En otra; palabras, tendra que ser una teora de la "anormalidad", en la
cual habra tanta cabida para lo imprevisto y lo posible corno para lo
usual y lo probable. Adems, la propia percepcin de los actores acerca
de esta anormalidad que rodea al cambio de rgimen es, en s misma, un
factor que afecta su eventual desenlace. En comparacin con los perodos
', de "orden" caractersticos del apogeo de la dominacin autoritaria, la
incertidumbre y la falta de rumbo implcitas en los movimientos que procuran.un alejamiento de tal estado crean la impresin de "desorden". y
,:' algunos c;omparan nostlgicamente esta impresin con el pasado, soslayando (o lamentando) que la transicin reaviva precisamente aquellas
virtudes que el rgimen anterior haba suprimido: la creatividad, la esper~,nza, la expresin del propio ser, la solidaridad y la libertad.
El tercer tema se vincula estrechamente con el que acabamos de mencionar. Al estudiar un rgimen poltico arraigado es posible basarse en
. categoras econmicas, sociales, culturales y partidarias comparativa,

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Introduccin de la incertidumbre

17

mente estables, a fin de identificar, analizar y evaluar las identidades


y estrategias de quienes defienden el statu quo y quienes luchan para reformarlo o transformarlo. Entendemos que esta "metodologa de la ciencia normal" es inapropiada para abordar situaciones de rpido cambio,
donde esos mismos parmetros de accin poltica se encuentran en transformacin permanente. Y esto incluye los procesos de transicin desde la
dominacin autoritaria. La expresin cada vez ms libre de los intereses
e ideales luego de la liberalizacin, las variantes y desplazamientos en
la configuracin del poder y de los beneficios dentro del rgimen autoritario, as corno el alto grado de indeterminacin de las interacciones, estrategias y resultados, son (entre otras caractersticas que luego examinaremos) motivos decisivos, que nos hablan de la inadecuacin de los
conceptos y enfoques de la ciencia social "normal" para entender tales
situaciones. En estos procesos de transicin, en muchos casos y con referencia a muchos temas, es casi imposible especificar ex ante qu clases, sectores, instituciones y otros grupos adoptarn determinados roles, optarn
por tales o cuales cuestiones o apoyarn una determinada alternativa.
Ms aun, casi todo 10 que uno puede decir es que, en esos momentos y op- ,
ciones cruciales de la transicin, es probable que la mayora de los actores "estndar" (si no todos) estn divididos y vacilantes en lo que concierne a sus intereses e ideales, y por ende sean incapaces de emprender
una accin colectiva coherente. Es probable tambin que esos actores sufran cambios significativos al procurar responder al mudable contexto
que les presentan la liberalizacin y la democratizacin.
Creemos, pues; que este tipo de situaciones deben analizarse con conceptos polticos singulares, por ms que estn vagamente delineados y
sea difcil establecerlos con precisin. Esto no pretende ser un credo metodo lgico que abogue por el uso exclusivo de conceptos "estratgicos", que
otorguen fuerte peso al. clculo poltico y a las reacciones inmediatas
frente a los procesos en curso. Ms bien lo que hemos intentado es crear
herramientas conceptuales razonablemente adecuadas para abordar las
opciones y procesos en los que toda premisa acerca de la relativa constancia y predictibilidad de los parmetros sociales, econmicos e institucionales (y, por lo tanto, de su poder descriptivo y explicativo) resulta
patentemente inadecuada.
,
Tampoco pretendemos negar el efecto causal que tienen a largo plazo
los factores "estructurales" (incluidos los referidos a la macroeconoma,

_..--------------------------------------~

18

Conclusiones tentativas

la clase social y el sistema mundial). Repitamos esto, ya que no quisiramos que se nos entendiera mal: sta es nuestra manera de reconocer el
alto grado de indeterminacin presente en situaciones en que los sucesos
inesperados (la "fortuna"), la informacin insuficiente, las decisiones
audaces y apresuradas, la confusin en tomo de los motivos e intereses
la plasticidad y aun la indefinicin de las identidades polticas, as
como el talento de determinados individuos (la "virtud"), son con frecuencia decisivas en la determinacin de los desenlaces. No implica negar que los factores macroestructurales siguen "all" presentes, como veremos en varios puntos de este volumen. En ciertas etapas de la transicin, en relacin con ciertas cuestiones y actores, esas amplias estructuras
se interponen en la conducta de los grupos e individuos; pero aun esas mediaciones son ms vagas y su repercusin es ms indefinible que en circunstancias normales. Los clculos polticos inmediatos, en los que aqu
pondremos el acento, no pueden "deducirse" de tales estructuras ni pueden "imputarse" a ellas -salvo quiz como un acto de fe equivocado.
Los participantes en este proyecto coincidieron en sus comienzos en que
la motivacin que los guiaba (y que gua ahora la publicacin de sus resultados) era de ndole prctica tanto como intelectual. En este ltimo
sentido, el desafo consista en indagar un tema tan interesante como
poco explorado, aprovechando el generoso apoyo del Programa Latinoamericano del Centro Internacional Woodrow Wilson para Investigadores de la Smithsonian Institution, y la buena disposicin (sin precedentes) que mostr esta entidad para reunir a un grupo de distinguidos
estudiosos de Estados Unidos, Europa y Amrica latina. Por el lado de la
"praxis", creemos que_al exponer el "estado de nuestra ignorancia" actual, enriquecindolo con nuestras reflexiones sobre problemas y opciones
tpicos y con algunas generalizaciones acerca de procesos tpicos, brindamos un instrumento til (fragmentos de un mapa ms amplio) para todos
aquellos que hoyo en el futuro quieren aventurarse por el incierto camino
qu~ ~leva a la construccin de formas democrticas de organizacin
poltica. Todos los que hemos participado en este proyecto confiamos en
que al menos pueda contribuir a que los activistas y los estudiosos
efecten un anlisis mejor informado y ms discriminativo sobre las capacidades potenciales, dilemas y limitaciones que involucra el complicado proceso de derrumbe de la dominacin autoritaria y su posible reemplazo por una democracia poltica.

Captulo 2

DEFlNICION DE ALGUNOS CONCEPTOS


(Y EXPOSICION DE ALGUNAS PREMISAS)

Una de las principales dificultades que enfrentamos en nuestro esfuerzo colectivo fue crear un lenguaje comn para la indagacin entre estudiosos que tenan antecedentes bastante heterogneos. Si bien no pretendemos haberlo resuelto por completo (muchos vocablos continan
siendo utilizados en forma diversa en los captulos que componen estos
volmenes), los participantes acordaron la significacin de ciertos conceptos claves, y al hacerlo expusieron algunas premisas comunes. Trata':
remos de rescatar esto en las pginas que siguen.

Transicin
Entendemos por "transicin" el intervalo que se extiende entre un rgimen poltico y otrot. Si bien nosotros y nuestros colaboradores dedicamos alguna atencin al perodo posterorIo sea, el de consolidacin),
generalmente nos detuvimos en el momento en que ya se haba instalado
un nuevo rgimen, sea cual fuere su naturaleza o tipo. Las transiciones
estn delimitadas, de un lado, por el inicio del proceso de disolucin del
rgimen autoritario, y del otro, por el establecimiento de alguna forma
de democracia, el retorno a algn tipo de rgimen autoritario o el surgimiento de una alternativa revolucionaria. Lo caracterstico de la transicin es que en su transcurso las reglas del juego poltico no estn definidas. No slo se hallan en flujo permanente sino que, adems, por 10 general son objeto de una ardua contienda; los actores luchan no slo por ,

-20

Definicin de algunos conceptos

Conclusiones tentativas

21

satisfacer sus intereses inmediatos y/o los de aquellos que dicen representar, sino tambin por definir las reglas y procedimientos cuya configuracin determinar probablemente quines sern en el futuro los perdedores y los ganadores. En verdad, estas reglas emergentes definirn en
gran medida los recursos que legtimamente pueden aplicarse en la arena
poltica y los actores a los que se permitir participar en ella.
Por otra parte, durante la transicin, en la medida en que existen reglas y procedimientos efectivos, stos suelen estar en manos de los gobernantes c1utoritarios. Estos gobernantes conservan un poder discrecional
mayor o menor, segn el caso y segn la etapa en que se halle la transicin, sobre los ordenamientos jurdicos y los derechos que en una democracia estable pueden ser confiablemente protegidos por la Constitucin y
por diversas instituciones independientes. lila seal tpica de que se ha
iniciado una transicin es que estos gobernantes autoritarios, por cualquier moti vo, comienzan a modificar sus propias reglas con vistas a
ofrec~r mayores garantas para los derechos de los individuos y gruJX>s.~

Liberalizacin
:1

\ Hemos denominado "liberalizacin" al proceso de redefinir


ampliar los derechos. Un ndice del comienzo de la transicin es que ella
desencadena una serie de consecuencias,a menudo no deliberadas, que
desempean un importante papel en determinar eventualmente los alcances Y extensin de dicho proceso. Entendemos por liberalizacin el
proceso que vuelve efectivos ciertos derechos, que protegen a individuos
y grupos sociales ante los actos arbitrarios o ilegales cometidos por el Estado o por terceros. En el plano individual estas garantas incluyen los
elementos clsicos de la tradicin liberal: el hbeas corpus, la inviola. bilidad de la correspondencia y de la vida privada en el hogar, el derecho de defenderse segn el debido proceso y de acuerdo con las leyes preestablecidas, la libertad de palabra, de movimiento y de peticin ante
las autoridades, etc. En el plano de los grupos, abarcan la libertad para
expresar colectivamente su discrepancia respecto de la poltica oficial
. sin sufrir castigo por ello, la falta de censura en los medios de comunicacin y la libertad para asociarse voluntariamente con otros ciudadanos.
Aun admitiendo que esta complicada serie de garantas probablemente nunca es respetada de manera total e incondicional por las autori- .

dades pblicas de ningn pas, y que su contenido es modificado con el


curso del tiempo, el desplazamiento a lo largo de este derrotero, por espordico e irregular que sea, constituye una variante importante respecto de las prcticas habituales de los regmenes autoritarios.
Como observa Adam Przeworski en su captulo del volumen 3 de esta
serie, dichos movimientos tienen por efecto reducir los costos reales y
previstos de la expresin individual y de la accin colectiva. Esto, a su
vez, tiene un efecto multiplicador. Una vez que algunos actores se han
atrevido a ejercer pblicamente tales derechos y no han sido castigados
por ello, como lo fueron durante el apogeo del rgimen autoritario, aumenta cada vez ms la probabilidad de que otros se atrevan a hacer lo
mismo. No parece haber una secuencia lgica o necesaria para el surgimiento de estos "espacios" para la accin liberalizada, si bien la recuperacin de ciertos derechos individuales precede, por lo g~neral, ~l
otorgamiento de garantas a la accin colectiva. Tampoco son irreversibles los avances en estos dominios.
.
Por el contrario, una caracterstica de esta primera etapa de la tran-'
sicin es que depende en'forma precaria de las facultades del gobierno,
que siguen siendo arbitrarias y caprichosas. No obs~ante, si .estas
prcticas liberalizadoras no constituyen una amenaza evidente e mmediata para el rgimen, suelen acrecentarse, se institucionalizan y por lo
tanto incrementan los costos efectivos y percibido s de su eventual anulacin. Esto nos lleva al vnculo entre la liberalizacin y el tema que ms,
nos preocupa en nuestro anlisis, la democratizacin.

Democratizacin
El principio rector de la democracia es el de ciudadana. Ello involuera tanto el derecho de ser tratado por otros seres humanos como igual
con respecto a la formulacin de opciones colectivas, como la obligacin
de quienes instrumentan dichas opciones de ser accesibles y responder por
igual frente a todos los miembros del sistema poltico. A la inversa, este
principio impone a los gobernados la obligacin de respetar la legitimidad de las opciones resultantes de la deliberacin entre iguales, y a los
gobernantes, el derecho de actuar con autoridad (y aplicar medidas coactivas en caso de necesidad) a fin de promover la eficacia de esas op~ ciones y proteger al sistema poltico de toda amenaza a su perduracin.

22

Definicin de algunos conceptos

Conclusiones tentativas

Gran variedad de normas de decisin y de procedimientos participativos han pretendido encarnar este principio de ciudadana. Las instituciones reales de la democracia han presentado considerables diferencias
a lo largo del tiempo y en diversas organizaciones polticas. No hay un
conjunto nico de instituciones o normas especficasque por s mismo defina a la democracia, ni siquiera algunas tan destacadas corno el voto
mayoritario, la representacin territorial, la soberana legislativa o la
eleccin de un poder ejecutivo por el voto popular. De hecho, muchas instituciones que hoy se consideran singularmente democrticas se establecieron en un comienzo con propsitos muy distintos y slo luego fueron incorporadas dentro de la definicin global de democracia (p. ej., los parlamentos, partidos, gobiernos mixtos, grupos de intereses, acuerdos consociativos, etc.). La forma especfica que adopte la democracia en un determinado pas es contingente, aunque a raz de la existencia de ciertos
"modelos" prominentes y de la difusin internacional, es probable que
los actores contemporneos coincidan en torno de ciertos "procedimientos
mnimos" corno elementos necesarios de la democracia poltica. El voto
secreto, el sufragio universal de los adultos, la realizacin de elecciones
en forma peridica, la competencia libre de los partidos, el reconocimiento de las asociaciones y el acceso a ellas, as corno la rendicin de
cuentas del poder ejecutivo, parecen formar parte de un consenso de esa
ndole en el mundo actual. Por otro lado, hay instituciones que podran
considerarse menos esenciales, o ampliaciones experimentales del principio de ciudadana en democracias ms avanzadas o "completas", corno
la responsabilidad administrativa, la revisin de los procesos judiciales, el financiamiento pblico de los partidos, el acceso irrestricto a
la informacin, la limitacin de los mandatos sucesivos, las medidas
adoptadas para mantener padrones permanentes o para emitir el sufragio por correspondencia, la obligatoriedad del voto, etc.
I
As pues, la democratizacin est referida a aquellos procesos en que
las normas y procedimientos de la ciudadana son, o bien aplicados a
instituciones polticas antes regidas por otros principios (p. ej., el control
coactivo, la tradicin social, el juicio de los especialistas o las prcticas
administrativas), o bien ampliadas de modo de incluir a individuos que
antes no gozaban de tales derechos y obligaciones (p. ej, las personas que
no pagan impuestos, los analfabetos, las mujeres, los jvenes, las minoras tnicas y los residentes extranjeros) o para abarcar problemas e

23

instituciones que antes no participaban de la vida ciudadana (p. ej., organismos del Estado o militares, organizacione~ partid~rias, asociaciones de intereses particulares, empresas productivas, entidades educativas, etc.).
Corno ocurre durante la liberalizacin, estos procesos no parecen seguir una secuencia lgica, aunque puede~ discernirse ciert~s p~,utasregio-,
nales y temporales. Tampoco es irreversible la democratizacn: en verdad, todos los pases a que se ha hecho referencia en estos volmenes
han gozado en el pasado de algunas de estas normas y procedimientos,
de modo tal que su recuperacin suele ser una meta importante, tanto
cornosu extensiny expansin.

Apuntes sobre la interaccin entre


liberalizacin y democratizacin
Tal corno las hemos definido, la liberalizacin y la democratizacin
no son sinnimos, aunque ha habido entre ambas una estrecha relacin
histrica. Sin las garantas de libertad individual y colectiva que entraa la primera, la segunda corre el riesgo de degenerar en un mero formalismo (a saber, las llamadas "democracias populares"). Por otra
parte, si no hay responsabilidad ante las masas e institucionalizacin
de los grupos minoritarios en el segundo caso, la liberalizacin puede ser
fcilmente manipulada Yretaceada segn la conveniencia de los gobernantes. Empero, en el curso de la transicin ambas pueden no darse si. multneamente. Lbs gobernantes autoritarios pueden tolerar y hasta
promover la liberalizacin en la creencia de que, al abrir ciertos espacios para la accin individual y colectiva, pueden aliviar diversas presiones y obtener informacin y apoyo necesarios sin alterar la estructura
de autoridad, o sea, sin tener que dar cuenta a la ciudadana de sus acciones o someter al resultado de elecciones libres y competitivas su pretensin a gobernar; en la bibliografa, a veces a esta forma de gobierno se
le ha dado el rtulo eufemstico de "democracia tutelar". En nuestros
anlisis nos hemos referido a tales casos corno "autoritarismo liberalizado" o "dictablanda". A la inversa, una vez iniciada la democratizacin, si sus defensores moderados temen la expansin excesiva de este
proceso o quieren mantener las cuestiones polmicas fuera de la agenda 11

....-I--.------------I---- ...'i

--------,---------------------------------------_

..

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1
24

Conclusiones tentativas

Definicin de algunos conceptos

3. Puede haber liberalizacin sin democratizacin.2


Es posible que se
otorguen garantas fundamentales
y a la vez se impida a los individuos
o grupos participar en elecciones libres, dar a conocer su opinin acerca
de las medidas oficiales y/o ejercer los derechos que haran a los gobernantes razonablemente
responsables hacia ellos. Esto suele justificarse
sobre la base de que los sujetos "inmaduro s" necesitan una tutela antes de
poder ejercer plenamente
sus responsabilidades
ciudadanas.
No obstante, los casos estudiados en estos volmenes sugieren que una vez conce.didos algunos derechos individuales
y colectivos, cada vez se vuelve
ms difcil justificar que se los sustraiga a otros. Por lo dems, a medida \
que avanza la liberalizacin, tambin se intensifican las demandas de
democratizacin.
Una de las principales incertidumbres
de la transicin
es si estas demandas sern 10 bastante fuertes como para generar dicho
cambio, pero no tanto (o no tan prematuras, en 10 que respecta al campo
de fuerzas existente en un momento cualquiera de la transicin) como
.,
..
\
para provocar una regreslOn autortara.

de la deliberacin colectiva, bien pueden auspiciar que se sigan impo'niendo las antiguas restricciones a la libertad de individuos o grupos (o
se' c~een otras nuevas), a quienes estiman poco preparados para gozar
plenamente del status de ciudadanos, o suficientemente peligrosos. Para
estos casos hemos acuado la expresin "democracia limitada" o "democradura", Basndonos en estas distinciones, aventuramos las generalizaciones siguientes:
-\
1. La liberalizacin es una cuestin de grado, aunque en trminos estrictos no puede medrsela de acuerdo con una escala comn para todos
los casos. Puede ser ms o menos avanzada segn los alcances de las garantas que brinda y segn el grado en que las personas y grupos pueden
obtener una rpida y eficaz proteccin contra eventuales transgresiones.
2. Tambin la democratizacin
admite gradaciones, aunque nuevamente nos resulta difcil especificar, fuera de los diversos contextos nacionales y pocas, qu reglas y procedimientos
son ms o menos democrticos. Empero, en la creacin de una democracia poltica (o sea, la
que limita la aplicacin del principio de ciudadana a las instituciones
pblicas de gobierno), hay dos dimensiones que parecen importar particularmente. Una de ellas est referida a las condiciones que restringen la
competencia partidaria y las opciones electorales -p. ej., la proscripcin de ciertos partidos polticos o corrientes ideolgicas, la fijacin
prohibitiva de altos umbrales para su formacin, la restriccin de las
candidaturas
admisibles, la manipulacin
fraudulenta
de las jurisdicciones electorales y la representacin
exagerada de ciertos distritos e intereses, y/o la limitacin de los medios financieros que se otorgan a los
partidos. La otra dimensin tiene que ver con la creacin eventual de una
"segunda franja" de mecanismos de consulta y decisin, ms o menos
explcitamente
destinados a eludir la responsabilidad
frente a los representantes elegidos por el pueblo, colocando fuera de su alcance algunas cuestiones (p. ej., creando organismos paraestatales
autnomos,
asambleas corporativas y/o acuerdos consociativos). La democracia misma puede ser una cuestin de. principio, pero la democratizacin
implica
llevarlos a la prctica mediante normas y procedimientos
concretos y
detallados, cuyos efectos a menudo trascienden su significacin en apariencia microscpica.

25

4. En todas las experiencias examinadas, el logro de la democracia


poltica fue precedida por una liberalizacin significativa, aunque inestable. Por cierto, en algunos casos (Portugal y Grecia) la transicin. fue
tan rpida que aqulla y sta resultaron casi contemporneas;
pero aun
as, importantes
derechos individuales
y colectivos se efectivizaron
antes de convocar a elecciones libres, organizar una efectiva representacin de los intereses y someter la autoridad del poder ejecutivo al discernimiento popular. Por lo tanto parece til conceptualizar
la transicin
global como una suerte de "doble corriente" en que estos dos subprocesos
interactan a lo largo del tiempo, cada uno con sus propias vacilaciones
y reversiones, y con motivaciones y bases polticas superpuestas.
Si el
desenlace es favorable (o sea, en caso de llegar a establecer una democracia poltica viable), sin duda ambos quedan ligados entre s.

5. Si la liberalizacin es el inicio del proceso de transicin, podemos


localizar el terminus ad quo de nuestra indagacin en el momento en que
los gobernantes autoritarios (o, con mayor frecuencia, alguna fraccin de
ellos) anuncian su propsito de ampliar en grado significativo la esfera
de los derechos individuales y colectivos que gozarn de proteccin ... y
sus declaraciones resultan crebles para la poblacin. Con anterioridad,

26

puede haber un cierto grado de liberalizacin de facto, especialmente


contrapuesta a los "excesos" arbitrarios que suelen caracterizar en lo inmediato a una toma autoritaria del poder, pero es probable que esto sea
funcin de las circunstancias, de la falta de cuidado o lisa y llanamente
del cansancio de los agentes represivos. Lo que importa no es meramente
que los gobernantes expresen su conciencia subjetiva en cuanto a que algo
debe cambiar (a menudo con una coda a lo Lampedusa: "para que todo
siga iguaL"), sino la forma en que este anuncio es recibido por otros. Dicho de otra manera, el propsito liberalizador debe ser lo suficientemente creble como para provocar un cambio en la estrategia de los
dems actores. Esto permite excluir de la problemtica de la transicin
aquellas medidas adoptadas por los gobernantes autoritarios ya sea
para ratificar al rgimen o para transformar slo algunas de sus caractersticas, por ms que adopten la forma de una "consulta popular". Un
ejemplo es el plebiscito propuesto por Pinochet en Chile en 1980; aunque
esta estrategia puede tener resultados contrarios a los fines perseguidos,
como ocurri con el plebiscito llevado a cabo en Uruguay y, de un modo
algo diferente, con la sorpresa electoral de 1974 en Brasil. Este criterio
tambin nos permite identificar las transiciones abortadas, en las cuales
la proclamada intencin de proteger ciertos derechos es, o bien negada
luego por sus propios propugnadores, o bien anulada por otras facciones
rivales dentro del rgimen.
6. Una de las premisa s de esta manera de concebir la transicin es que
es posible y conveniente que la democracia poltica se alcance sin una
movilizacin violenta y sin una discontinuidad espectacular. Virtualmente siempre est presente la amenaza de violencia, y hay frecuentes
pro test; s, huelgas y manifestaciones; pero una vez que se adopta la "va
revolucionaria" o que la violencia se difunde y se vuelve recurrente, las
perspectivas favorables a la democracia poltica se reducen de manera
drstica. Si empleamos las expresiones sugeridas por Schmitter en su ensayo inicial para la instauracin y consolidacin de la democracia, parece ms propicia una "transferencia de poder", en que los gobernantes
trasladan el control del Estado a alguna faccin de sus partidarios, o una
"entrega del poder", en la cual negocian la transicin con algunos opostores.no maximalistas, que un "derrocamiento de los que ocupan el poder"
a manos de antagonistas implacables.3 En la mayora de los casos que
"

Definicin de algunos conceptos

Conclusiones tentativas

27

aqu estudiamos, este ltimo esquema resultaba simplemente imposible,


a despecho de los ocasionales actos de terrorismo e insurreccin armada,
dada la capacidad militar de que gozaban los gobernantes y la renuencia
de la poblacin a apoyar una aventura tan costosa e incierta. Nicaragua
fue la excepcin entre todos los casos debatidos en nuestra conferencia de
1980, donde Richard Fagen sugiri los motivos por los cuales el rgimen
de Somoza no dejaba virtualmente ninguna otra alternativa para su
transformacin.4 El captulo dedicado a Gianfranco Pasquino a Italia a
fines de la Segunda Guerra Mundial muestra que, aun en un caso en que se
produjo una insurreccin armada cuyos partidarios controlaban porciones
sustanciales del pas, la decisin de no ir ms all (la famosa "Svolta di
Salerno" de Togliatti) introdujo una diferencia decisiva en dicha transicin.

Socializacin

"

El advenimiento de la democracia poltica es el terminus ad quem


predilecto de nuestros esfuerzos interpretativos, pero no es el fin de las
luchas en tomo de la forma y fines de la poltica. Como aduce Przeworski en su captulo, la democracia institucionaliza la incertidumbre no slo
con respecto a las personas y grupos que ocuparn posiciones de autoridad, sino tambin con respecto a las aplicaciones que eventualmente se
dar a sta. En cierto sentido, la transicin hacia una democracia
poltica marca la posibilidad -pero de ningn modo la inevitabilidad- de otra transicin, ya que el principio del tratamiento equitativo
de los ciudadanos en las cuestiones que afectan las opciones colectivas no
conoce lmites intrnsecos, salvo aquellos fijados en un momento dado por
la tradicin, los saberes heredados, los convenios explcitos o la existencia de un poder contrarrestan te. Tocqueville fue, quizs, el primero en
captar las poderosas implicaciones de este hecho, y en vislumbar la posibilidad de que una vez aplicado a los procedimientos del gobierno
pblico, podra luego tambin extendrselo en dos direcciones: 1) para
abarcar otras instituciones sociales "privadas"; 2) para demandar el
logro no slo de una igualdad meramente formal de oportunidades, sino ,"
tambin de una igualdad sustantiva en los beneficios.
A riesgo de que este trmino se confunda con otros de sus usos en las

-1----...I--~.__
---__
---
28


Definicinde algunos conceptos

Conclusionestentativas

ciencias sociales, hemos denominado "socializacin" a esta "segunda"


transicin. Tambin ella involucra una doble corriente, es decir, dos
procesos independientes pero interrelacionados. Uno de ellos, que algunos rotulan "democracia social", consiste en convertir en ciudadanosvale decir, en actores dotados de iguales derechos y obligaciones para
decidir qu acciones deben emprender las correspondientes instituciones- a los obreros en las fbricas, los estudiantes en las escuelas y
universidades, los miembros de asociaciones de intereses, los adeptos de
los partidos 'poltcos, los beneficiarios de las prestaciones estatales, y
aun los creyentes de las diversas iglesias, los consumidores, la clientela
de los profesionales, los pacientes en los hospitales, los usuarios de
parques pblicos, los hijos en las familias, etc., ad infinitum. El otro
proceso, que a veces se asocia a la expresin "democracia econmica", se
refiere al suministro de iguales beneficios a la poblacin a partir de los
bienes y servicios generados por la sociedad: ingresos monetarios, bienes
materiales, educacin, salud, vivienda, informacin, tiempo de ocio, y
aun autonoma, prestigio, respeto y posibilidades para la autorrealizacin. La presencia o logro simultneo de ambas cosas es lo que aqu llamamos "socializacin", la cual contina siendo una enorme esperanza
para muchos actores. Que estos procesos sean, o puedan llegar a ser, compatibles entre s -que una participacin equitativa en las unidades de
accin social entrae una distribucin equitativa de los beneficios obtenidos a partir de las elecciones colectivas, y viceversa- es, sin duda,
una de las grandes preguntas sin respuesta que nos plantea nuestra poca.
Ciertamente, tanto la experiencia del moderno "Estado asistencial"
[welfare state] como la del "socialismo real vigente" muestran que una
mayor igualdad en el suministro pblico de servicios y en la disponibilidad de bienes no siempre fomenta una mayor participacin ciudadana y aun conduce en algunos casos a la pasividad de los beneficiarios, a la
creacin de estructuras clientelistas, y a la dependencia respecto de los
expertos y administradores-o A la inversa, un alto grado de participacin en ciertas instituciones (a travs de mecanismos tales como los consejos obreros y los foros corporativos) puede aumentar, en lugar de disminuir, la desigualdad general en los beneficios obtenidos, en la medida en
que cada sector o unidad procura un rendimiento mximo para s y traslada el costo a los dems.
Para nuestros fines, el objetivo persistente (aunque re~oto) de la so-

29

cializacin tiene doble importancia. Por un lado, el logro de una combinacin relativamente estable de liberalizacin y democratizacin (lo
que Robert Dahl ha llamado "poliarqua")5 puede tener como efecto el
congelamiento de los acuerdos sociales y econmicos existentes. Esto es
evidentemente 10 que ocurre cuando la base del compromiso descansa en
el mutuo reconocimiento de la proporcin del ingreso y los derechos de
propiedad que a cada uno le corresponden. Por otra parte, la aspiracin
al socialismo lleva a algunos a esperar que la transicin desde la dominacin autoritaria conducir, en un lapso comparativamente breve, a la
obtencin de amplios y sustanciales beneficios para todos y la abolicin
de los acuerdos no democrticos que an persistan en las entidades privadas y semipblicas. En el mundo contemporneo, estas dos transiciones
(hacia la democracia poltica y hacia el socialismo) se hallan simultneamente en el orden del da. Siempre habr "sectores radicalizados" que aboguen por la conveniencia de saltar a la ltima de estas fases
sin detenerse en la primera, as como "reaccionarios" que aduzcan que, si
la sociedad transita hacia la primera, se deslizar inevitablemente por
una pendiente que la llevar a la segunda.
Dentro de este contexto, todo 10 que podemos hacer es reafirmar nuestra presuncin previa de que la democracia poltica es, per se, una meta
digna de alcanzarse, aun a expensas de renunciar a caminos alternativos
que pareceran prometer beneficios ms inmediatos en trminos de socializacin. No slo la probabilidad de xito de estos ltimos es mucho
menor, y mucho mayor la de que promuevan una regresin autoritaria,
sino que adems emprender dichos caminos parecera exigir, al menos en
el nterin, la instauracin de un rgimen au toritario popular que
difcilmente habr de respetar las garantas de la liberalizacin o los
procedimientos de la democracia poltica. Aun dejando de lado la previsible reaccin de los poderes externos frente a los pases que adoptaran
ese camino (vanse al respecto los argumentos formulados por Laurence
Whitehead en el captulo. 1 del volumen 3 de esta serie, as como las acciones emprendidas
en la actualidad por Estados Unidos para
"desestabilizar" la revolucin nicaragense), no es en modo alguno claro
que esa "va revolucionaria" tenga a largo plazo ms xito que un cambio
procesado de manera gradual y consensual, con vistas a volver compatible la socializacin con los valores que encarnan la liberalizacin y la
democracia poltica.

.r-----------------------------------------------------------------------------

30

"I.l.,,~,,--~"~~"'--"Ir--li"--I
.

---

Conclusiones tentativas

DIlMOCRACA
ECONOMICA

llENEf.ICIOS
y FACULTADES
SUSTANCIALES

: OEMOCRAClA
SOCIAUSTA

t-

DGJ{ECHOS
y OULiGAOONES
FORMALES

OEMOCRAOA i OEMOCRAOA
POunCA
: SOCIAL
(l'OUARQUIAI{

Captulo

ALTA

APERTURA (Y SOCA V AMIENTO)


DE LOS REGIMENES AUTORITARIOS

El problema de la legitimacin

BAJA
AUTOCRACIA
(DICTADURA)

NULA
BAJA
DEMOCRATIZACION

ALTA

INSTITUCIONES
PUBLiCAS. y
PROCESOS
DE GOlllERNO

INSTITliclONES
SOCIALES Y
PROCESOS
ECONOMICOS

Para mayor facilidad del lector, hemos procurado


presentar grficamente en la figura 2.1 el "espacio propio" que involucra la interac, cin entre la liberalizacin y la democratizacin,
as como su posible reemplazo por la socializacin. El rea que, ms nos interesa en este volumen est limitada, en la dimensin vertical, por los derechos y obligacionesindividuales
y colectivos, y en la horizontal, por las instituciones
pblicas y los procesos de gobierno. Dentro de esa rea, podemos identificar dos configuraciones de regmenes intermedios (la "dictablanda"
y
la "dernocradura")
y varios caminos de transicin (que implican la derrota en una guerra, una revolucin producida desde abajo o desde afuera,
o la negociacin a travs de pactos sucesivos), todo lo cual se analiza en
los captulos subsiguientes de este libro.

En el perodo interblico, los gobernantes autoritarios podan aspirar


a legitimar su gobierno mediante alguna combinaci~ de l~s.imgenes
movilizadoras
del fascismo y referencias a formas mas tradicionales de
corporativismo.
Estos regmenes podan presentarse --y de hecho lo hicieroncomo soluciones de largo plazo para los problemas de orden
poltico y como la mejor modalidad posible de gobierno para sus resp~ctivas sociedades --en particular en comparacin
con las democracias
parlamentarias,
impotentes y divididas, que r:~an en otros. ~ugare~ ,d.e
Europa, y con el rgimen prepotente y monoltico de la Umon Sovitica-. Los gobernantes autoritarios que surgieron luego de 1945 no ha,n podido basarse en una posibilidad
de esta ndole. Este es su talon de
Aquiles y explica su esquizofrenia ideolgica: son regmenes que practican la dictadura y la represin en el presente al par que prometen la democracia
y la libertad
para el futuro.
As, pueden
justificarse
polticamente slo como poderes de transicin, mientras tratan de desviar la atencin hacia sus realizaciones sustantivas inmediatas, que en
el caso tpico comprenden
el logro de la "paz social" o del desarrollo
econmico.
Los intentos (con frecuencia aleatorios) de estos regmenes por institucionalizarse chocan con los lmites que les impone su propio discurso,
lmites que en parte vienen fijados por el "mercado de ideas'! del mundo
contemporneo y tambin por las aspiraciones permanentes de sus gobernados. Todo esto implica que la dominacin poltica legtima slo puede

--~==~"'----"-----"'----"-----"---'--"--~~~~~-~-.-.~-----;.-;~~.~~
~ r-"~-..r-'--r-li'-liif
32

Conclusiones tentativas

ser expresin de la soberana popular o, en casos excepcionales, derivar


de un mandato revolucionario en favor de una drstica transformacin
social. En tales circunstancias, la habitual racha de produccin de decretos y de leyes, as como la expansin burocrtica, de los regmenes autoritarios, aunque incrementen su capacidad de control (y de represin) en
lo inmediato, no es probable que sean consideradas como disposiciones
permanentes ni siquiera por los actores sociales cooptados y beneficiados
por esos regmenes. En cuanto a los sectores de la poblacin excluidos de
estas maniobras y vctimas de ellas, la marca esquizofrnica del rgimen les abre un espacio ideolgico dentro del cual pueden expresar lo que
suele convertirse en su demanda fundamental: la destitucin del rgimen
autoritario y su reemplazo por otro democrtico.

Los "duros" y los "blandos"


En este marco debemos analizar las relaciones entre dos grupos que caractersticamente se presentan en estos regmenes: segn la terminologa
empleada por O'DonnelI en el ensayo original que dio lugar a este proyecto, son los "duros" y los "blandos".t Los primeros son aquellos que,
contra el consenso prevaleciente en este perodo de la historia mundial,
suponen que la perpetuacin de un rgimen autoritario es no slo posible
sino deseable, cuando no rechazan lisa y llanamente todas las formas
democrticas, asumiendo una fachada detrs de la cual puedan mantener inclume la naturaleza jerrquica y autoritaria de su poder. Habitualmente hay varias facciones entre los "duros". Algunos adoptan esta
posicin por motivos oportunistas, indiferentes a todo proyecto poltico
de largo alcance y preocupados slo por su propia supervivencia en los
cargos y su reparto de los despojos. Si stos fueran losnicos "duros", la
tarea de la transicin consistira en gran medida en determinar el costo
que implica ganar su adhesin en el momento adecuado; pero hay un
ncleo central de los "duros" formado por aquellos que rechazan en forma
visceral al "cncer" y los "desrdenes" de la democracia, y creen que su
misin consiste en eliminar toda huella de dichas patologas en la vida
poltica. Una vez iniciada la transicin, y aun despus de haber sido establecida la democracia poltica, es probable que este ncleo de autoritarios incondicionales siga constituyendo la fuente contumaz de los intentos de golpe de Estado y de las conspiraciones.

Apertura (y socavamiento) de regmenes autoritarios

33

En cuanto a los "blandos", en la primera fase del rgimen autoritario,


la fase "reactiva" ,2 tal vez sea imposible distinguirlos de los "duros".
Al igual que stos, estarn dispuestos a recurrir a l~ represin y ~olerarn las arbitrariedades del ministerio o del organismo de segun dad
correspondiente. Lo que los convierte en "blandos" es su creciente conciencia de que el rgimen que contribuyeron a implantar, y en el cual por I~
comn ocupan cargos importantes, tendr que recurrir en un futuro prevIsible a algn grado o forma de legitimacin electoral. A esto. los
"blandos" aaden que, para que su legitimacin sea a la larga factible,
el rgimen no puede esperar demasiado sin volver a conceder ciertas libertades, por lo menos en una medida aceptable a los se~tores moderados
de la oposicin interna y de la opinin pblica int~rnaClo~al.
.
.
Sin embargo, el ritmo de las primeras tentativas senas de liberalizacin plantea una paradoja tpica, que reduce ~~ ~an medid~ las per:pectivas de los que gobiernan durante la translcl~n. Las ocasl~nes mas
favorables para intentar la liberalizacin sobrevienen .en ?e~lOdo~ en
que se reconoce ampliamente el xito del rgimen auto,ntano, l~clUld,os
sus grandes logros econmicos coyunturales, y en que los 'blandos. ~~nan
en que la eficacia del rgimen se traducir, en el curso de la transicin, en
apoyo popular. Pero en estos perodos es probable que los ''bl.andos'' e~cuentren menos adhesin para sus metas, e incluso que ellos rrusmos esten
poco convencidos de ellas. Si las cosas marchan bien, y ~o se vislumbran
crisis o desafos importantes, por qu implantar cambios que, de modo
inevitable, incorporarn nuevos actores e incertidumbres, por ms que el
rgimen controle estrictamente la liberalizacin? Por qu arriesgar los
"logros del rgimen" en aras de las borrosas ventajas de largo plazo que
defienden los "blandos"? Este es el argumento tpico a que recurren los
"duros", los tecncratas y muchos otros que prefieren seguir gozando de
los beneficios de un rgimen autoritario inconmovible en contra de los
"blandos" -si es que stos se atreven a expresar en alguna medida sus
opiniones ante interlocutores que les son tan poco propi~ios~. As, estos
regmenes pierden su mejor oportunidad para la liberalizacin en aquellas condiciones que maximizaran sus posibilidades de ejercer un control
estrecho y permanente durante la transicin. Desde luego, ha habido
regmenes autoritarios (como el de la Argentina entre 1976 y 1983) que
difcilmente podan perder dicha oportunidad, ya que a lo largo de todo
su ciclo tuvieron muy pocos "xitos"; pero aun estos regmenes slo in ten-

34

Conclusiones tentativas

taron la liberalizacin cuando ya estaban sufriendo alguna crisis seria,


pc rcbida por, al menos, algunos de los gobernantes y, lo que es ms importante, por todos los opositores.3
Sea corrio fuere, las innovaciones que en un comienzo introduce el rgimen al intentar la liberalizacin rara vez van ms all de consultas muy
controladas (y con frecuencia indirectas) y de la restitucin de algunos
derechos individuales (que no se hacen extensivos a los grupos sociales ni
a los partidos de la oposicin). Pero aun en esas limitadas condiciones,
19s "blandos" se distinguen de los "duros" proclamando que algn tipo de .
democracia
es el desenlace
necesario del episodio autoritario
que
"desgraciadamente"
debieron imponer. En el vocabulario del ensayo
original de Schmitter, comienzan a aceptar la "prescindibilidad"
del
rgimen y sus gobernantes. Pero al igual que los "duros", los ''blandos''
tambin estn compuestos de diversas corrientes. Algunos ya obtuvieron
del rgimen autoritario lo que queran y estn dispuestos a retirarse,
para disfrutar de algunas satisfacciones personales; otros quieren que la
transicin se detenga en una liberalizacin limitada que proteja sus cargos o su acceso privilegiado a la autoridad; y aun otros aspiran a posiciones electivas en el rgimen emergente, y estn listos para asumir los
riesgos que conlleva recorrer de vuelta el camino hacia la democracia
poltica.
De este modo, las distintas orientaciones respecto del orden yel tiempo polticos tienen una sutil, pero no desdeable, importancia, incluso
antes de que se inicie la transicin. Adems, las motivaciones y circunstancias por las cuales un rgimen autoritario lleg al poder pueden tener
un efecto duradero en su eventual desenlace. Los "duros" suelen gravitar
ms en las fases iniciales, sobre todo si las amenazas y la crisis anterior
fueron muy severas+ Esto entraa la tendencia a un uso mayor y ms sistemtico de la represin, y la probabilidad
de que se hagan esfuerzos
ms amplios para erradicar las instituciones propias de las experiencias
democrticas anteriores. No obstante, aun en un contexto desfavorable
como se, los "blandos" terminan reconociendo que en algn momento futuro ser indispensable
alguna especie de "apertura"
poltica. En ese
momento se tendr que permitir que reingresen a la arena poltica algunos actores excluidos (aunque se proscriba a los "extremistas"
y a los
"intransigentes"),
y esto ser tanto ms difcil de lograr cuanto ms dura
haya sido la represin y la violacin de los derechos. Por consiguiente,

',,;:

Apertura (y socavamiento) de regmenes autoritarios

35

incluso en los momentos en que el discurso del rgimen parece ms monoltico y cohesivo, es probable que ya hayan aparecido elementos diferenciadores, emitiendo ambiguas seales hacia los aliados potenciales y
los opositores reales.

El contexto de las aperturas transicionales


Segn han puntualizado
Philippe Schmitter, Laurence Whitehead y
otros, el marco ms frecuente dentro del cual ha tenido lugar, en las
ltimas dcadas, una transicin desde la dominacin autoritaria ha sido
la derrota militar en un conflicto internacional. Por otra parte, el factor
que tuvo ms probabilidades de asegurar un desenlace democrtico de la
transicin fue la ocupacin del pas por una potencia extranjera que era,
a su vez, una democracia poltica.f En cambio, y a despecho del fiasco
griego en Chipre y de la sorpresa de la guerra de las Malvinas, una
providencial derrota militar pareca una causa improbable en los casos
que aqu nos interesan. Italia fue una excepcin, y Gianfranco Pasquino
muestra que all cumplieron un papel decisivo la invasin aliada y la
ocupacin subsiguiente del pas. Tambin Portugal represent una excepcin parcial, por cuanto el inminente derrumbe de sus pretensiones colonialistas fue un factor preponderante
en la cada del rgimen autoritario; pero aun all (segn nos indica el captulo de Kenneth Maxwell), los
conflictos y motivaciones internos constituyeron elementos importantes
en la incapacidad del rgimen para defenderse frente a lo que, despus
de todo, no fue al comienzo sino un golpe militar llevado a cabo por un
pequeo grupo de oficiales jvenes.
En todos los dems casos, las razones para iniciar la transicin derivan fundamentalmente
de factores internos. Desde luego, las restricciones ideolgicas en el plano internacional tienen algn efecto sobre las
percepciones de los actores acerca de la viabilidad a largo plazo de un
rgimen dado, y la repercusin negativa de un vuelco desfavorable de la
economa internacional
puede acelerar las cosas. Sin embargo, parece
ftil investigar cul es el factor o contexto internacional que puede instar
con seguridad a los gobernantes autoritarios a experimentar con la liberalizacin, y mucho menos cules son los capaces de provocar un predecible derrumbe de sus gobiernos. Aun teniendo en cuenta el efecto d fraca-

---36

Conclusiones tentativas

sos militares como los de la Argentina en las Malvinas o Grecia en Chipre, es ms exacto interpretarlos como el resultado de un rgimen que,
tambaleante
y estancado, emprenda una "fuga anticipada"
[fuite en .
avantL y no como la causa de que el rgimen hubiera llegado a ese callejn sin salida.
En este sentido, nuestras indagaciones adoptan un cariz algo distinto
de aquellas que han procurado explicar el advenimiento de los propios
regmenes autoritarios cuyo derrumbe (real o potencial) ha sido objeto de
nuestro inters. Esto es algo irnico, dado que varios de los participantes
en nuestro proyecto (incluido uno de los coautores de este volumen) fueron
protagonistas
activos en las investigaciones
y debates generados por el
intento de dar cuenta del surgimiento de esos regmenes autoritarios.
Tal vez esto sea una seal de flexibilidad intelectual, o tal vez de confusin terica; pero a nuestro entender, es bsicamente el reconocimiento de
que los procesos polticos y sociales no son ni simtricos ni reversibles.
Los factores que producen una democracia no son los inversos de los que
producen un rgimen autoritario; y lo mismo puede aseverarse en cuanto
a la consolidacin
exitosa de cada uno de estos regmenes.
Habitualmente las democracias polticas son generadas por conspiraciones
que involucran a unos pocos actores (aunque en etapas por lo general posteriores stos obtengan apoyo masivo para sus esfuerzos) y esto puede
conceder especial gravitacin a las manipulaciones
y especulaciones externas. La liberalizacin y eventual democratizacin
de los regmenes
autoritarios puede tener su aspecto conspirativo, pero tambin implica,
como veremos, un elemento decisivo de movilizacin y organizacin de
gran cantidad de individuos, con lo cual se atena el papel de los factores externos.
Pero el motivo principal de esta asimetra proviene de los temas y
premisas que formulamos al comienzo de este volumen, o sea, el alto grado de indeterminacin
de la accin social y poltica y la extraordinaria
libertad de que puede gozar la accin colectiva, y aun individual, en determinadas coyunturas trascendentales
de la transicin. La esperanza,
las nuevas oportunidades y opciones, la incorporacin de nuevos actores,
la conformacin y renovacin de las identidades polticas, la inventiva:
toda" stas y muchas otras caractersticas
del sistema poltico imperante durante la transicin presentan agudo contraste con la modalidad
y tono de la poltica en los perodos que preceden a la quiebra de los

-Apertura (y socavamiento) de regmenes autoritarios

37

regimenes democrticos. Uno de los argumentos bsicos (con el cual coincidimos) de la obra de Juan Linz y Alfred Stepan a la que acabamos de
hacer implcita referencia,? es que ninguna de estas r~ptura~ del or~en
democrtico era fatal, vale decir, que podran haber s~do ~VItadas sl.se
hubieran adoptado decisiones estratgicas, y en especial SI no se huble~
ran cometido ciertos errores garrafales. Esto, empero, no contradice e
hecho de que ciertos personajes decisivos del perodo d~ rupturap~recen,
en retrospectiva,
como los actores de una tragedia griega, antlClpar su
destino pero cumplirlo hasta su amargo f~nal, impotentes ya sea par~
modificar sus solidaridades,
alianzas y ostilos de conducta, o par~ con
trolar los factores internacionales,
macroeconmicos,
macrosoclales
e
institucionales
que llevaron a dicha ruptura. En c~ntraste con. ello, las
incertidumbres,
la carencia de informacin Y los nesgos propios de la
transicin posterior a la dominacin autoritaria. t.nen como contrapartida un contexto de opciones crecientes (aunque inciertas). de esper~nzas
difundidas (aunque a menudo exageradas), de innumerables expenmentos tendientes a la ampliacin de la arena poltica (aunque rara. ~ez t~,rminen siendo institucionalizados)8,
Y mltiples niveles de partlClpaClO~
social. Lo que los actores hacen y no hacen parece mucho menos determinado rgidamente
por los factores estructurales
"rnacro" .durante las
transiciones
aqu estudiadas,
que durante el quebrantamlent~
de los
regmenes democrticos. La desolada impotencia de la mayora de los
actores polticos democrticos en este ltimo caso contrasta aguda~~~t~
con lo que da su tono caracterstico a muchos momentos de la rransicron:
ese sentimiento exaltado (aunque normalmente muy e~a?erado) de que el
futuro permanece abierto y de que los ideales y deCISiones cuentan en
i al medida que los intereses creados y las estructuras.
Esta fuerte
c~ncia puede incluso constituir por s misma un factor po~er~~o, a corto
y mediano plazo, para reforzar el alto grado de indetermmaclOn estructural que singulariza dichos momentos.
.
.,
Dejando de lado estas especulaciones, volvamos a nuestr~ armacon
de que los factores internos desempean
un papel pr~dommante
~~ !a
transicin. Ms precisamente, aseveramos que no hay mngu~~ ~anslC.lon
cuyo comienzo no sea consecuencia, directa o i~di~ecta, ?e ?IVISlOnes Importantes dentro del propio rgimen autontano,
pnnClpalmente
l~s
fluctuantes divisiones que separan a los "duros" de los "blandos". Brasil
y Espaa son ejemplos de una causalidad directa de esa ndole. En esos


.38

- ---...

---------- ..

Conclusiones tentativas

dos pases, la decisin de liberalizar fue adoptada por elementos predorninann-, de la alta jerarqua del rgimen gobernante frente a una
oposicin dbil e inorgnica. Portugal ofrece una leve variante de este
esquema, por cuanto los "propugnadores de olaapertura" procedan del
escalafn medio de los militares, urgdos por la espontnea movilizacin popular subsiguiente no slo a liberalizar, sino a democratizar. En
Grecia, Per y la Argentina alrededor de 1970, la presencia de poderosas
fuerzas opositoras en la poblacin civil influy mucho en la "decisin de
efectuar la apertura". De todas maneras, debieron producirse varios
golpes y purgas en el gobierno y en las fuerzas armadas antes de que los
"blandos" adquirieran suficiente control de los cargos oficiales y militares como para instrumentar dicha decisin.
El momento elegido para la apertura hacia la liberalizacin tampoco puede correlacionarse de manera predecible con el desempeo de los
gobernantes autoritarios en lo tocante a la satisfaccin de las metas socioeconmicas. Tanto un relativo xito como un relativo fracaso han car~cterizado estos momentos, si bienes cierto que los estndares siguen
Siendo altamente subjetivos, y es probable que las evaluaciones de
quienes estuvieron dentro y fuera del rgimen difieran. La mayora de
los casos se encuentran en algn punto intermedio, pero es interesante contrastar lo ocurrido en Brasil y Espaa, por un lado, con lo ocurrido en
Per, Grecia y la Argentina, por el otro. En estos ltimos pases, no slo
los opositores sino la mayora de los integrantes mismos del rgimen
llegaron a la conclusin de que la experiencia autoritaria era un resonante fracaso, aun medida por los propios patrones fijados por el rgimen. Los opositores se vieron estimulados a actuar a raz de ese evidente
fracaso. Los grupos gobernantes, incluidas las fuerzas armadas, fueron
perdiendo cada vez ms la confianza en su propia capacidad y se vieron
hondamente fragmentados por sus recriminaciones mutuas acerca de
quin era el responsable del fracaso. Los mediadores ya no estaban dispuestos a arbitrar en las discrepancias para mantener unidas las coali~ion~s. Frer:t: a ,;sto, los gob~rnantes autoritarios buscaron una rpida
s~hda polftca , lo cual dIO amplia cabida a los "blandos", para
qUienes pareca ~e~~s riesgoso lanzar al pas hacia la liberalizacin y
aun la democrahzaclOn, que continuar batallando inflexible e ineficazme~te contra una creciente marejada opositora, alimentada por las defeCCIOnesen las filas del rgimen.


Apertura (y socavamiento) de regmenes autoritarios

39

En contraste con ello, los regmenes autoritarios que haban tenido un


relativo xito y que enfrentaron una oposicin menos .activa y agresiva
optaron por la transicin con mayor grado de autoco.nfIanza. Seguros de
que reuniran una cmoda mayora, procuraron ~edlante una corroboracin electoral la legitimacin popular de lo que siempre fue ~l p~oblema
del manejo interno ms sensible para todo gobernante autonta~IO, a. saber: la sucesin de las mximas autoridades
del poder ejecutivo.
Adems, esperaban ser vistos con buenos ojos por la opinin pblica inte:nacional si se atenan a sus declaraciones originales de preparar al pals
para un retorno a la democracia. Cierto es que, co~o ya apun.tamos, dichas decisiones suelen disfrazar importantes y crecientes tensiones dentro de la coalicin gobernante, segn muestran los captulos de Luciano
Martins y Fernando H. Cardoso con respecto a Brasil, prcticamente desde los comienzos del rgimen. No slo algunos militares brasileos prefirieron la liberalizacin a raz de su propio faccionalismo, sino que a
comienzos de la dcada del setenta una parte de la burguesa opt por
una democratizacin limitada debido a su preocupacin por la expansiva y creciente autonoma de los organismos es.tat~les que acompaaron
al crecimiento econmico en la dcada autontana precedente. En Espaa, una clase empresarial anlogamente f~vorecida por el rgimen
autoritario, estaba tambin preparada para bnndar su apoyo a l~ transicin tanto ms cuanto que sta era un requisito para su eventual Ingreso
a la Comunidad Europea -aunque el momento exacto en que esto habra
de suceder dependa de u~ suceso concreto, la muerte de Fr~ncisc~, FrancO-. Pero aun con estas peculiaridades, sigue en pie esta afirmacngeneral: los regmenes que se autoconsideraron exitosos fueron aquell~s en
los que la decisin de embarcarse en una transicin fue adoptada SIn un
alto grado de diferencias internas anteriores o de presiones externas. , .
Como seala O'Donnell en la "Introduccin" al volumen sobre Amenea latina de esta serie, el rgimen autoritario militar-populista de Per
tena objetivos y bases sociales muy distintos de los de las otras experiencias aqu examinadas. Adems, slo aplic un grado moderado de
represin e introdujo pocos cambios en las pauta~ h~bituales ~l ~~sFectp.
Anlogamente, el experimento burocrtico autontano que se IniCIOe~ la
Argentina en 1966 se caracteriz por un bajo nivel de amenazas. p~~vlas,
el papel ambiguo del peronismo y los sindicatos en su apoyo inicial al
golpe militar, y las altas expectativas de que sera comparativamente

40

Conclusiones tentativas
Apertura

fcil, ~lcanzar la "p~z social" y el desarrollo; de ah que el nivel de represin fuera relativamente
bajo.v En ambos casos 1 f
IT
d
r os
racasos de las
p~, I icas a optadas g~neraron insatisfaccin general y el rgimen
erd,l~ :ontr~1 de las med~das sucesivas que deban tomarse durante la ::nSIClOny e, la oportumdad
en que deba hacrselo. Esto su iere ue ah
donde el disenso es alto y baja la confianza del rg
g,
~
menos
u
imen en SI mismo a
q e se aumente el costo de organizarse colectivamente (o sea' a
~~nols que los ,"duros" estn dispuestos a invertir cada vez ms en rep;esion o cual bien puede
tit '
t
" ,
, ,
cons lUIr una propuesta autodestructiva)
la
ran:I~~n sera Imp~e~ta por una oposicin movilizada, En tales casos' es
pro a, e que esta ltima tenga un grado comparativamente
alto de 'influenCIa ,e~ las normas y problemas de la transicin, A la inversa ningun~ ~ranslclOn puede ser efectuada exclusivamente por los Oposito~es a un
regirnen que conserva su cohesin capacidad y di
" ,
,
d'd'
r
ISpOSlclOn a aplicar
me I as represivas: los nicos desenlaces probables de esas sit
'
so I
',
I uaciones
n a perpetuacin
en el poder o la lucha armada revolucionaria
Por
otro lado, all donde el costo del disenso es bastante b '
.. ,
es b
I
"
ajo, pero en cambio
ueno e rendirnentn objetivo y alta la confianza subjetiva del rgi~e~~ n,o,e~ probable que se produzca la transicin, y si se produce se Iimitar~t m,lCla ~ente a aquellas normas y cuestiones que los gobernantes auon anos piensan que pueden controlar.

, t ,in,~un~ de estas generalizaciones excluye la posibilidad de u _


~~~an accidentes sobre la marcha" incluso en las transiciones m! ;u~rale~s;:ntella~eadas,
~n especial en lo tocante a resultados electo"
, ~ e o, e ,escen~no autogenerado con un rgimen confiado en s
mismo, ?Ifle:e del mduCldopor la oposicin en dos aspectos claves. 1) la
:,ec~enCla, ntmo y ~Icance de la liberalizacin
y la democratiz~cin
ien en a quedar bajo un control ms firme de los oberna t
en~e, se producen con ms lentitud y con una incertid~mb
n es (y, por
rallza,da)~ y?) las fuerzas sociales y polticas que apoya:~nma~no,s ?eneautontano
tienen mayor chance de '
rgimen
sentacin significativo en el re'oimenJugart u~ papel electoral y de repreo
pos error,

El legado preautoritario
tos ~t~~ importante, elemento diferenciador'de
los casos expuestos en eso u?"enes concieme al grado en que han sobrevivido las instituciones

(y

socavamiento) de regmenes autoritarios

41

representativas
del perodo anterior al autoritarismo
(partidos polticos, movimientos
sociales, asociaciones de intereses, entidades autnomas, gobiernos locales), En algunos casos, la longevidad de dichos
regmenes y/o la implacabilidad con que erradicaron a las instituciones
polticas nacionales y las autonomas locales implicaron que durante la
transicin se estuviera casi ante una tabula rasa, Portugal es un caso ilustrativo, y Manuel Antonio Garretn aduce en su captulo que una situacin similar podra presentarse en Chile aun si sobreviene una liberalizacin-democratizacin
de la dictadura de Pinochet. En otros casos, por
lo comn de menor duracin, las estructuras e incluso el personal heredados de perodos democrticos anteriores mostraron una sorprendente capacidad de resurreccin, Per y Brasil son ejemplos de ello, Aun en Italia, donde los fascistas estuvieron en el poder durante ms de veinte
aos, el rey, las fuerzas armadas y hasta el Gran Consejo Fascista desempearon
un papel decisivo, para bien o para mal, en lo tocante a
asegurar cierta continuidad
al perodo de transicin, como lo muestra
Gianfranco Pasquino, En Espaa tuvieron fundamental importancia las
instituciones y leyes del rgimen franquista, enraizadas en otras experiencias espaolas del pasado. Las Cortes, cuyos magistrados no haban
cambiado, llevaron a cabo un acto extraordinario: votaron su propia disolucin, allanando as el camino para el establecimiento
de las instituciones democrticas, Por aadidura, la persona del rey y la institucin
monrquica fueron esenciales, al crear un eje de apoyo permanente a la
transicin que fue aceptado por casi todos, considerando que estaba por
encima de los partidos, facciones e intereses particulares,
Irnicamente,
las experiencias autoritarias, de Amrica latina, ms
episdicas e incoherentes, as como la de Grecia, parecen haber socavado las instituciones de los regmenes ms o menos democrticos que las
precedieron, en mayor medida que los autoritarismo s ideolgicamente
ms poderosos y antiguos prevalecientes
en Italia, Espaa y Portugal.
Los regmenes de los pases mencionados en primer trmino haban destruido a menudo las instituciones y costumbres anteriores sin reemplazarlas por formas alternativas de representacin,
de toma de decisiones
o de instrumentacin
de polticas, Esto quiz testimonie ms la mayor
flexibilidad de la sociedad civil de Europa meridional que la ineficacia
de los gobernantes autoritarios latinoamericanos.
Otros factores agregados parecen ser el gran temor al "caos" que precedi a los regmenes auto-

42

Conclusiones tentativas
Apertura (y socavamiento) de regmenes autoritarios

ritarios de Amrica latina, y que en estos pases el elemento militar era


mucho ms fuerte en comparacin con Italia, Portugal y aun Espaa, lo
cual p:~bable~ente
los volvi ms hostiles a cualquier forma de representacIOn politica civil.
~~ este aspecto Brasil constituye una excepcin interesante. Corno suC~dIO en la Argentina, Chile, Per, Grecia y todos los dems casos reclente~ d~ otr?s lugares, no se emprendi en Brasil un intento serio por
crear InStItucIOn~s neta mente autoritarias. Ms bien, los generales que
gob~rnaron el paIS desde 1964 tuvieron el buen tino de hacerlo en gran
medida deformando, ms que desintegrando, las instituciones fundament~les de la ~:mocracia poltica. Se proscribi a los partidos, pero su cuaSI r~surrecclOn fue tolerada bajo la rbrica global de un sistema bipartidario ~ficial. Si bi~n el Pa~lam~~to fue peridicamente
clausurado, y
poco hIZO en matena de legislacin y de ejecucin de polticas, funcion
la mayor parte del tiempo y fue adquiriendo gradualmente
una autoridad efectiva. Las candidaturas estaban controladas pero se convoc bastante regul~rmente a elecciones, sobre todo en el plano local, donde la
co~petencla
.poltica sigui viva. As, al producirse
las primeras
senales de la lIberalizacin o apertura, expresadas en la disminucin de
la censura en 1972 y el lanzamiento de la convocatoria a elecciones en
1974, ya operaban algunos canales de expresin poltica orgnica. Cierto
es qu~ todo esto ~staba cuidadosamente
vigilado por el rgimen, que se
prodUjeron regreSIOnes cuando hubo resultados electorales "indeseables"
(o aun cuando stos parecan probables) y que la transicin avanz a paso
ucho
n:
ms lento q~e en otros lugares; pese a todo;el papel de las institucienes representatIva~
fue creciendo de manera permanente,
hasta el
punto de que los partIdos opositores llegaron a contar con una amplia
rep:esentacin
en el Congreso 10 y a controlar varias importantes gobernaciones d~ Estados. ~o obstante, hasta 1984 se les neg la oportunidad
d~ comp~hr democratIcamente
por los principales cargos ejecutivos a

nivel naconal.

. En ~u. mayora, los restantes casos analizados en estos volmenes han


SIdo dIStIntoS. En ellos, el marco institucional tuvo que crearse casi ex
nava en un apr~ndizaje permanente. Los gobernantes autoritarios, que no
lograron dar ongen a nueva~ instituciones o conservar las antiguas, se encontraron frente a un futuro Incierto y a dudosas perspectivas en cuanto a
proteger lo que a su juicio eran sus intereses vitales. Los Opositores al

43

rgimen, que virtualmente no tenan cabida ?entro del esque~a autoritario de gobierno, y que en algunos casos hablan vuelt.o del eXIlIo.para actuar en sociedades que haban experimentado
cambios sustanciales, con
frecuencia debieron confiar en su precaria identidad poltica del pasado, en sus viejos lemas o en combinaciones poco imaginativas.
.
Una vez resuelta la liberalizacin (por cualquier motivo, y cualquiera sea el grado de control que los gobernantes tengan sobre ell~), emerge
un factor que pende corno una espada de Damocles sobr~ el ~slble d~e~lace: me refiero al temor a un golpe de Estado que no solo mterrumpra
la transicin, sino que impondra una regresin hacia un modo de gobierno aun ms restrictivo y represivo.

El temor al presente
Si hay una caracterstica comn a todos nuestros casos, ella es ~l temor omnipresente durante la transicin, y a menudo mucho despu,e~ de
instalada la democracia poltica, de que se intente un golpe con exto.
No obstante, salvo en Bolivia, y en el caso ms bien especial de Turqua,
no sobrevinieron
tales golpes militares en las transiciones que hemos
estudiado. Hubo, s, incontables conspiraciones
y no pocas tentativas
fallidas, pero ninguna de las otras transiciones fue interrumpida
por un
golpe airoso.
Por qu, entonces, se ha prestado tanta atencin a ~st~ suceso no
acaecido, y ha generado tanta angustia? En parte, el propio mterro.gante
nos suministra la respuesta: obsesionados por su probable ocurrencia, las
fuerzas contendientes en la transicin tornan medidas para impedirlo y
evitan tomar aquellas que, a su entender, podran alentarlo. Corno es obvio, esta doble negatividad -el golpe que no se produce, y las acciones
no efectuadas que podran alentarloes sumamente difcil de examinar
en forma emprica, pero hay datos subjetivos, provenientes de los actores
mismos, a partir de los cuales se puede comprender mejor este problema
decisivo.
La posibilidad de que haya un golpe no es ficticia. En un rgimen declinante o ya difunto -y
no slo en los regmenes militares-,
muchos
grupos inicialmente contrarios a la apertura se vuelven aun ms hostiles
a sta cuando comienzan a manifestarse los conflictos e incertidumbr

------------------------------=-==-------"~"I-d""""~,,
44

Apertura (y socavamiento) de regmenes autoritarios

Conclusiones tentativas

que genera. Tales actores -los "duros" - temen que la transicin y la democracia poltica conduzcan inevitablemente a un abismo, y estn dispuestos a forzar, a toda costa, un retorno a "los buenos tiempos de
antao", aquellos en los que imperaba el "orden", la "paz social" yel
"respeto por la autoridad". Por ms que conspiren en secreto, su existencia y sus actividades son bien conocidas por los propugnadores y adeptos
de la transicin; y aunque estos ltimos estn divididos en torno de cuestion .s sustantivas y de procedimiento, comparten un supremo inters por
evitar el golpe. De hecho, esto les proporciona un punto de convergencia
crucial, que puede conducir a una cooperacin explfcita o implfcita entre
todos ellos.
La amenaza de un golpe plantea difciles opciones, en especial para
quienes propugnan una democratizain poltica cabal. Quizs stos consideren imperativo impedir o desalentar la movilizacin y la poli tizacin de determinados problemas por parte de aquellos grupos que a mediano y largo plazo podran ser sus aliados decisivos, pero cuyo accionar
podra tambin constituir el casus belli que desencadene el golpe. Ahora
bien, cmo harn los que quieren promover la transicin para evitar un
golpe, sin quedar paralizados de temor hasta el punto de desilusionar a
sus partidarios y de reducir su capacidad de dar nuevos pasos hacia adelante? En verdad, si llevan muy lejos esta reaccin anticipada, los promotores del golpe habran alcanzado sus objetivos sin actuar siquiera: la
transicin quedara limitada a una liberalizacin precaria y los opositores al rgimen terminaran divididos y engaados. Frente a tal dilema, no parece haber una frmula correcta para todos los casos y coyunturas, pero importa tener presente el cambiante contexto estratgico. Este
es el tema que nos ocupar en las pginas que siguen.

El "poquer golpista"
Lo tpico es que al comienzo del perodo de transicin los "blandos"
del rgimen tengan una "buena mano" con respecto a la oposicin, tanto
ms cuanto que sienten que han logrado sus metas en el pasado. El as que
llevan en la manga es la amenaza de que si la oposicin se niega a jugar
de a~uerdo c.on las reglas que ellos propusieron inicialmente (y que por 10
comun consisten en una modesta liberalizacin limitada a los derechos
individuales, y en una democratizacin restringida con lmites estrictos

45

fijados a los participantes y una estrecha agenda de cues~iones polticas


admisibles), simplemente anularn la parti~a. ~ volveran al statu qua
ante autoritario. Esto tiende a debilitar y dividir a los propugna~ores
de una democratizacin mayor. Algunos creen en la a~enaz~ y prefieren
evitar el peor de los males, por lo cu~l deciden segu~r el Juego de lo~
''blandos''. Otros, por el contrario, prefieren correr el nesg~ ~e una con
frontacin abierta antes que aceptar un resultado tan autohmItad~; Pero
ese a la fortaleza y a los propsitos iniciales de los ''bla~dos , a la
~ostre se reconocer que su juego ha ~ido un bluf!. Lo que obhga ~ pone~
las cartas sobre la mesa es la evidencia cada vez mayor de que. sl.de he
cho se produce un golpe los "duros" no slo tendrn que rep~lmlr a 10:
o sitores al rgimen, sino tambin a desembarazarse de los '.hlan~os
q: hay entre sus propias filas. Es probable que entonces el faccionalismo
del rgimen se incremente a punto tal que los ''blandos'' lleguen a reco~~cer sus intereses comunes con los opositores --vitar. u.~ retorno. a un re~men lenamente autoritario-,
por ms que la translclo~ se extienda mas
all
las formas y problemas polticos que en un corruenzo ellos trataron de fijar. Adems, al continuar la transicin, los ''blandos'' pueden
mantener viva la esperanza de que a la larga sern capaces de controlar
el proceso y proteger sus intereses. (Esta es la otra cara d~ la moneda de
la incertidumbre propia de la democracia: puede condu~lr a desenlace~
conservadores, autolimitativos, as como a otros pro~eslstas y.:xpanslvos.) Por aadidura, si la transicin desemboca en la mstauraclOn. ~e la
democracia los ''blandos'' no slo quedarn protegidos de la acusaCl~n de
traicin qu podran endilgarles los "duros", sino que adem~s la
"historia" les reconocer el mrito de haber conducido al pa~ hacia un
futuro ms honroso, aunque esto sea discutible. Segn puntualiza Albert
Hirschman.U las pasiones, aun las pasiones virt~osas, pueden ser t~n
importantes como los intereses; y nosotros agreganamos a esto que la Inquietud por la reputacin futura puede se~ una motivacin tan poderosa
como el anhelo de una satisfaccin inmediata.
Estos factores dan origen a un sutil pero eficaz (y muy a menudo
implcito) "entendimiento de primer orden". entre los ''bland~s'' y los
miembros de la oposicin prominentemente
Interesados en la Instauracin de la democracia poltica --entendimiento
que cim~nta eV,e~tuales
pactos-o Desde luego, esto no significa que estos dos a!lados taClto~ no
sigan batallando entre s; pero s implica que sus conflictos tendera n a

le

- .........
-_--11--1.1-- -

46

Conclusiones tentativas

Apertura

atenuarse y a desplazarse ms y ms hacia las reglas de procedimiento


y a las restricciones sustantivas. Una vez que se ha vuelto patente el
bluff de los "blandos", su manipulacin
del espectro de un golpe se
vuelve menos directa y amenazadora. Aducirn entonces que si la oposicin excede ciertos lmites, esto fortalecer la "mano" de los "duros" en
sus intentos de golpe y/o en su competicin por ocupar dentro de la jerarqua gobernante y militar posiciones decisivas en cuanto al ritmo y magnitud impresos a la transicin. Pero, como luego veremos, tambin esto es
muy complicado.

(y

socavamiento) de regmenes autoritarios

47

otros sucesos concomitantes en el campo de la oposicin. La "apertura", el


"deshielo", la "descompresin"
de la dominacin autoritaria,
o como
quiera llamrselo, por lo comn produce un rpido y agudo incremento de
la politizacin general y la activacin popular -"la resurreccin de la
sociedad civil", corno la llam O'Donnell-.
Sin embargo, tarde o temprano esta ola llega a su cresta, segn el caso. Se afirma luego una cierta
normalidad, a medida que individuos y grupos vuelven a despolitizarse,
se quedan sin recursos o se desilusionan, y a medida que otros se desradicalizan, al reconocer que sus esperanzas maximalistas no sern alcanzadas. Y aun hay otros que simplemente se cansan de la movilizacin permanente y de la intrusin que esto implica en su vida privada. Estas
"involucraciones
cambiantes"13 -primero
con una vida despolitizada
bajo el rgimen autoritario, luego con una fuerte y rpida politizacin en
los primeros perodos de la transicin, y ms tarde con el retorno a cierta
forma de ciudadana relativamente despolitizada (que, corno sucedi en
Espaa, puede ser temporariamcnte
reactivada en defensa de la democracia a raz de las amenazas de los "duros")son tpicas de los procesos que estamos estudiando.
La curva en forma de U invertida, representativa
del ndice de huelgas en el caso espaol, muestra grficamente esta pauta, y puede repetirse con muchos otros indicadores de la movilizacin y protesta en todos
nuestros casos. En trminos de la estrategia adoptada por los "duros" y
los "blandos", estos tres perodos tienen diversa significacin. En primer
lugar, al comienzo de la transicin, antes de que la mayora de los actores hayan aprendido que pueden actuar con menor costo para s y para
sus partidarios, y por lo tanto, antes de que sobrevenga una explosin
opositora, los "blandos" bien pueden estar convencidos (y convencer a
otros) de que ellos tienen el control de la transicin y son capaces de conservarlo. En tal caso, los "duros" encuentran difcil obtener apoyo, ya que
la mayora de sus adeptos potenciales prefieren aguardar y ver si los
"blandos" son capaces de mantener su promesa de retener el control, al
par que alcanzan una frmula poltica postautoritaria
ms duradera y
aceptable tanto en el plano interno como en el internacional.
En el segundo perodo, cuando los conflictos y el "desorden" llegan a
su apogeo, pueden verse confirmados los peores temores de los "duros" y
aumenta su capacidad para reclutar a los "ambivalentes".
Parecen estar
dadas entonces las condiciones para el golpe que producira la t mid

Una de las mltiples paradojas


que presenta nuestro tema es que
aquellos que inician la transicin con la amenaza de un golpe se convierten luego en los principales garantes en contra de ese desenlace. Pero
para que esta garanta sea eficaz, no bastan las habilidades y maquinaciones de los "blandos": es decisivo que entre ellos tengan un papel prominente ciertos oficiales muy bien ubicados y que gozan de prestigio profesional. As como la literatura sobre los golpes militares subraya el cometido de los "hombres decisivos" en coyunturas crticas,12 as tambin
la literatura (an inexistente) sobre los golpes que no pudieron concretarse debera poner el acento en la importancia
estratgica
de los
"hombres decisivos" en lo tocante a volver posibles otros desenlaces. Estos oficiales han de apoyar la transicin, no tanto por su entusiasmo democrtico, corno por lo que a su juicio es bueno para las fuerzas armadas.
Sea como fuere, el peso que tienen dentro de la institucin implica que
cualquier golpe tendr que ser efectuado en contra de ellos, y frente a
fuerzas armadas que, por esa misma razn, es probable que estn profundamente divididas. Esto hace que lanzar el golpe sea muy riesgoso y su
resultado previsiblemente menos exitoso, en especial si tenemos en cuenta que hay numerosos militares oportunistas en sus opciones polticas,
que fundamentalmente
quieren estar del lado de los ganadores, y en caso
d~ duda acerca del resultado de la partida, es ms probable que se inclinen a apoyar la situacin vigente que cualquier alternativa rebelde.
Ms tarde volveremos sobre este terna.

El ciclo de la movilizacin
Pero la verdadera importancia de estas opciones internas al rgimen
y a las fuerzas armadas slo se puede apreciar cuando se las vincula con
j

48

Conclusionestentativas

regresin autoritaria, y los "blandos" se ven forzados, por los motivos ya


apuntados, a revelar su predominante inters en impedir ese desenlace.
PO.J1
otro lado, cuanto mayor sea la movilizacin y protesta de los opositores, ms obvio resulta para los propugnado res del golpe que ser necesaria una represin ms sistemtica y amplia. Esto no implica meramente el retorno al statu quo ante sino a una versin muy extrema del rgimen autoritario, en la cual, evidentemente, los "blandos" perdern las
posiciones de que gozan. Quizs los "duros" no abriguen serias objeciones
contra la aplicacin del tipo de represin que significa esa regresin autoritaria; pero a tal fin, ellos y sus presuntos partidarios necesitan contar con un elemento que la existencia misma de los "blandos" les niega: un
alto grado de cohesin dentro de las fuerzas armadas.
De esto se desprende que, contra los deseos de los "blandos" y el consejo de casi todo el mundo, los opositores al rgimen intensificarn su actividad en lugar de disminuirla prudentemente, a medida que se acerca
el temido momento del golpe. En particular, propugnarn la diversificacin y extensin opositora en toda la sociedad, ya que esto incrementa
los costos de la represin percbidos por los "duros". Sin embargo, aqu
nos enfrentamos con una de esas intrincadas relaciones sinuosas -si no
parablicas- en que slo el buen discernimiento poltico puede poner a
prueba los lmites de una determinada situacin. Si los opositores amenazan la estructura vertical de mandos de las fuerzas armadas, la integridad territorial del Estado nacional, la posicin del pas en las alianzas internacionales o los derechos de propiedad que estn en la base de
la economa capitalista, o si recrudece y se difunde la violencia, aun los
actores moderados del rgimen llegarn a la conclusin de que los costos
de la tolerancia son mayores que los de la represin.+ En tales circunstancias, los beneficios a largo plazo de una eventual liberalizacin
(para no hablar de democratizacin) les parecern mucho menos atractivos que la seguridad que les ofrece en el corto plazo un retorno inmediato
al rgimen autoritario.
A la incertidumbre de esas especulaciones se aade el hecho de que la
capacidad para tolerar el desorden y las amenazas vara segn las clases y sectores de cada sociedad, y segn los perodos histricos. Lo que se
considera un "insulto a las fuerzas armadas", un "acto de secesin" o una
"amenaza a la propiedad" rara vez es constante. Tampoco es posible determinar a priori de qu manera ciertos sectores sociales interpretarn la

Apertura(y socavamiento)de regmenes autoritarios 49

situacin y reaccionarn frente a ella. Una .condicin de clase que parece


ineludible para que la transicin resulte vI~ble e~ q~e l~,bur~~sla, o al
menos sectores importantes de ella, estime prescindible al regImen autoritario, segn la expresin de Schmitter, ya sea porque ha sentado las
bases para un ulterior desarrollo capitalista o porque h~ demostr,a~o su
incompetencia para ello. Si la movilizaci~n .de los opo~Ito:es al regIme~
parece ir "demasiado lejos", empero, el regrmen autontano puede, nU,e
vamente, considerarse indispensable, aunque lamentabl~. Por l? den:~s,
como lo sugiere el estudio de la quiebra de la dernocracia.l> la inflexn
autoritaria de una gran parte de la burguesa suele ir acompaada de
otro sntoma de peligro inminente: la movilizacin de l~s sectores medios a favor de un golpe que restaure el "orden" en la SOCiedad.Esta convergencia de clases, junto con la oportuna inclinacin ~e a~gunos ~l~mentos de las fuerzas armadas, es una condicin necesana. SI no s~fIc~ente,
para que tenga xito la toma del poder por un gobierno ~~tontano, en
contra, tanto de un rgimen democrtico como de uno transicional.
Al llegar a la tercera fase, la de una relativa .desmovilizacin, ha
aumentado la capacidad de tolerancia de los diversos actores. Los
"blandos" e indecisos dentro del rgimen ya difunto, as como las clases y
sectores sociales que le brindaron su apoyo, han llegado. a tolerar los
conflictos y demandas, la modificacin en las reglas del Juego y en los
arreglos nstitucionales. as como niveles y pautas de deman~as y de organizacin populares que jams habran aceptado en los comienzos de la
transicin ... y han comprobado que pueden convivir co~.tod~ ello. Esta es
otra manera de ilustrar que la transicin implica modlfIcaclOnes permanentes, aunque no lineales o irreversibles, en las ,relaci?neS de fuerza entre los diversos actores y en las concepciones que estos tienen acerca de sus
propios intereses.
.
.
.,
_
Pero nuestro anlisis de este complicado proceso de disuasin. ame
naza y aprendizaje no puede avanzar si no aborda~~s el problem~ que
ms contamina el clima tico y poltico de la transrcion y que, a ralz de
sus reverberaciones dentro de las fuerzas armadas, alimenta los peores
temores de una regresin brutal. Me refiero al problema de los actos represivos perpetrados durante el rgimen autoritario.

50

Conclusiones tentativas

Cmo saldar las cuentas del pasado


(sin desbaratar la transicin presente)
~n los casos aqu analizados, los regmenes autoritarios respectivos
aplicaron, al men~~ durante algn perodo de su vigencia, una severa y
pe:mane~te coaccI~n a g:~ndes sectores de la poblacin, y una represin
mas focalizada y sistemtica a aquellos partidos, organizaciones e indivi~uos a quienes consideraron responsables del "caos y la corrupcin" antenores a su toma del poder. Pero por detrs de esta generalizacin subyacen significativas diferencias entre uno y otro caso:
La primera de ellas gira en tomo de que las fuerzas armadas como
tales hayan sido o no directamente responsables de la mayora de los act~s r~~resivos. En los regmenes que no tuvieron un alto grado de militanzacion ---como la Italia fascista, Portugal en la poca de Salazar o aun
Es~aa en la poca de Franco (donde el gobierno a despecho de sus
o.ngen~s en ~~a guerra civil y del papel prominente que asign a los funcionanos militares, fue adaptndose
progresivamente
a la vida civil
~ura.nt;, la Iarga: etap.a de la dictadura)-,
las tareas ms directas y
sucias fueron cumplidas con una polica poltica que no estaba formalmen~e subordinada. a los cuadros militares. Estos quiz la "ayudaron"
o~aslOnalmente y miraron con simpata su accionar, pero sus oficiales pudl;ron sostener que no estuvieron directamente implicados en tales
cnmenes. C~~ esto se vio facilitada su eventual aceptacin de una apertura democratJca, por dos motivos: 1) tenan menos razones para temer la
~evan~ha d~ los.go~rnantes civiles que habra afectado sus personas o su
mte~n.dad ~nshtuClo~al; 2) al haber participado menos en el aparato
adrn ustrativo y funcional del Estado, el ajuste que debieron efectuar en
su carrera individual o en sus estructuras profesionales cuando se les ordeno volver a los cuarteles fue menos traumtico.
En contraste con ello, los casos de los regmenes autoritarios de Amrica latina y de Grecia muestran un nexo ms directo e inequvoco entre
las fue~zas armada~ y ~~s a~tos represivos cometidos. Pero tambin aqu
las ,~a~lantes s~~ slgnl{cahvas. Aunque la separacin entre la polica
pO]~lcay los militares resulta, en el mejor de los casos, poco clara, en algunos de ellos (co~o en .Brasil ~ en Chile) los actos ms sucios fueron per~etrados (y en Chile lo siguen siendo) por unidades ms o menos especia.lizadas de las fuerzas armadas. Esto impide que los militares puedan

Apertura (y socavamiento) de regmenes autoritarios

51

meramente fingir disgusto y atribuir a otros organismos las "infortunadas" atrocidades ejecutadas, pero exime al grueso de los oficiales de
una imputacin de responsabilidad
directa. La situacin es peor en la
Argentina y Uruguay. All la represin alcanz niveles equivalentes a
los de Chile y muy superiores a los de Europa meridional (excepto lo sucedido al trmino de la Guerra Civil Espaola). Por otra parte, dicha
represin fue "responsabilidad
institucional" de las fuerzas armadas,
ms aun, de muchas de sus unidades operativas, lo cual torna aun ms
difcil para el grueso de sus miembros desvincularse de los peores actos
cometidos por el rgimen.
Pero debemos tomar en cuenta aun otros factores. Uno de ellos es la
propia magnitud y "calidad" de la represin fsica ~l grado en que se
cometieron actos particularmente repugnantes a la moral, y en que padecieron personas a todas luces inocentes->, Cuanto ms brutal, inhumana y
generalizada haya sido la represin, ms amenazados se sienten sus
ejecutores efectivos -las instituciones involucradas en ella, y las personas que colaboraron o las apoyaron-,
y ms tienden a conformar un
bloque que se opone a cualquier transicin. En caso de que les resulte imposible impedir esta ltima, se empearn en obtener garantas frreas
de que en ninguna circunstancia "se resucitar el pasado"; y si no logran
dichas garantas, permanecern como una grave amenaza a la democracia naciente.
A esta observacin puede corregrsela con otra ms optimista, de la
cual es ejemplo el caso espaol. A medida que transcurre el tiempo se
atenan los recuerdos ms amargos, tanto con respecto a los actos cometidos por el rgimen como a la oposicin que "justific" sus atrocidades. En
tales circunstancias, las personas que participaron en forma directa, o
bien se retiraron de la vida pblica o bien han sido olvidadas, y los dirigentes de los partidos y grupos representativos de las vctimas pueden
instar a los actores polticos a "no escarbar en el pasado", como lo dijo
durante un momento estratgico de la transicin espaola Santiago Carrillo, jefe del Partido Comunista. Esto puede menguar los temores de
quienes quisieran detener la transicin; pero si los agentes de la represin siguen vivos y muy activos, algunos de los protagonistas ms violentos y peligrosos del rgimen saliente seguirn atrincherados en cargos
importantes (como lo destaca muy bien Alain Rouqui en su captulo) .
As pues, una poltica clemente parecera la ms viable y la menos

---~

52

Conclusiones tentativas

azarosa para la democratizacin cuando la represin fue en un comienzo


menos ~rutal ~ generali~ada, o cuando tuvo lugar hace ya mucho tiempo.
Aun aSI, Espana y Brasil muestran hasta qu punto llega la sensibilidad
frente a.e~~a cuestin, y la facilidad con que ella puede poner en peligro
I~ translclOn, o la democracia que acaba de consolidarse. Grecia es otro
e)empl~. AIII, los gobernantes autoritarios cometieron una serie de horribles cnmenes, pero fueron menos represivos que los regmenes del Cono
Sur .Iatinoamericano.
A pesar de todo, los gobiernos civiles posteriores
d.ebleron sofre~ar sus declarados propsitos de penalizar a todos los ofciales q.ue hablan ~OI~etido dichos actos, aun cuando (al igual que en la
Argent~na en los .ultlmos aos) ese propsito se vea facilitado por la
h~n~a impopularidad
de tales oficiales, luego de la derrota militar del
e)er:lto en su aventura externa en Chipre. El gobierno de Karamanlis
tr~t~ ?e condenar a algunas importantes figuras militares, pero se limit
a InICIar proceso a unas pocas ... lo cual hizo que "el otro bando" lo acusara de perpetrar una "farsa" al exculpar a todos los restantes. Sea como
~uere, el gobierno debi caminar por una cuerda floja, entre una serie de
mte~tos de golpe y de asesinatos. En otros trminos, incluso un gobierno
t~n Impecablemente
conservador y anticomunista como el de Kararnanlis, tuvo g~andes dificultades para aplicar la justicia a lo que era casi
una camanlla personal de oficiales de mediana graduacin dentro de
las fuerzas armadas griegas (a pesar de que stos haban sufrido una embarazosa derrota blica).
.
. ?enemos aqu otras de las paradojas de que estn plagadas estas trans~cI.ones y que las vuelve tan endebles: el lugar y el momento en que ms
fcil resulta e~terrar el pasado, son justamente el lugar y el momento en
que es menos Importante hacerla. Por el contrario, cuando estas "cuentas
del pasado" tienen, mayor peso y un origen ms reciente, y cuando abarcan a una gama mas amplia de personas, es mucho ms difcil y peligros~ t.ratar de saldarla~ .. Los recuerdos son entonces ms intensos, las
~I~hmas (o sus sobreVIVIentes) y los victimarios siguen vivos an. Superfcialmente, en tales caso~, parecera mejor (o al menos ms prudente)
enterrar el pasa?o y seguir adelante mirando hacia el futuro; pero con
esto se .c~rre el nesga, de 'p:~vocar justificadas reacciones de indignacin,
que quiz resulten ;nas difciles de enfrentar que el espectro de un posible
g.olpe. ~~tamos, aSI ante una situacin de suma dificultad para las opcienes ticas aSI como polticas. La moral no es tan voluble y silenciosa

Apertura (y socavamiento) de regmenes autoritarios

53

como cuando Maquiavelo escribi sus expeditivas mximas de prudencia


poltica; los actores de la transicin no slo deben satisfacer ciertos intereses vitales, sino adems colmar ciertos ideales fundamentales
ciertas normas acerca de lo que se considere decente y justo--. El consenso
entre los dirigentes para enterrar el pasado puede resultar ticamente
inaceptable a la mayora de la poblacin. Todos los casos que nosotros
hemos estudiado muestran la intensidad de este dilema,16 y ninguno nos
ofrece una solucin satisfactoria.
No obstante, aun en las peores circunstancias ++O sea, cuando los hechos han sido graves y recientes, y tambin ha sido grave y difundida la
complicidad
de los militares, segn ocurri en la Argentina contemporneacreemos que la peor solucin sera tratar de ignorar el problema. Algunas atrocidades son demasiado inenarrables y permanecen demasiado frescas en la memoria del pueblo como para permitir que se las
ignore. Parte del costo de un encubrimiento de esa ndole (como observ
Alain Rouqui en su captulo del volumen 3) sera reforzar el sentimiento
de impunidad e inmunidad de las fuerzas armadas, y en especial de sus
ms siniestros elementos. Un segundo costo, ms difuso pero no menos decisivo, es que resulta poco imaginable que la sociedad sea capaz de recuperar cierto grado de funcionamiento
normal, y brinde apoyo social e
ideolgico a la democracia poltica, sin reexaminar de alguna manera
los elementos ms penosos de su propio pasado. Si se rehsa a ese enfrentamiento, si la sociedad se niega a purgarse de sus peores temores y resentimientos, no slo enterrar su pasado sino los propios valores ticos
que necesita para su vida futura. Por consiguiente, pese a los enormes
riesgos que plantea la estrategia del "menor de los males" en esos casos
extremos, ella implica reunir el coraje poltico y personal como para imponer la accin de la justicia a todos los que han sido acusados de groseras violaciones a los derechos humanos en el rgimen anterior. Esto exige
implantar el debido proceso legal, que garantice plenamente los derechos de los acusados. Sin duda alguna, el primero de esos juicios constituir una experiencia traumtica,17 pero es de esperar que pueda dejarse
claramente sentado que estos juicios, aun los relativos a las ms horribles atrocidades cometidas por los oficiales militares, no implican un
ataque a las fuerzas armadas como institucin.
Algo aun ms fundamental, empero, est en juego en esta modificacin
de la imagen mesinica que las fuerzas armadas tienen de s mismas

- - - --54

Apertura (y socavamiento) de regmenes autoritarios

Conclusiones tentativas

como la institucin por antonomasia, que interpreta y asegura los ms altos intereses de la nacin -concepcin que ha sido incluso consagrada en
la Constitucin escrita de algunos pases-o Esta concepcin, frecuentemente ligada a las ideologas de la "seguridad nacional", implica que
las fuerzas armadas tengan un monopolio indiscutible para determinar
cules son esos intereses, y cundo y de qu manera resultan amenazados.
Esto, a su vez, las "obliga" a intervenir cada vez que suponen que algn
partido inaceptable ("subversivo" o "antinacional") est por llegar al
poder, o que se ha alcanzado un grado de intolerante "desorden" o conflicto interior, o que habr de desencadenarse alguna venganza sobre ellas. La nmina de posibles casus belli es larga y variada, y rinde tributo a la imaginacin de los militares y sus idelogos civiles, por decir
poco.
Esta referencia a los civiles nos recuerda que la desmilitarizacin no
es u l problema referido nicamente a los militares. La tradicin poltica
de los pases que aqu hemos examinado est colmada de polticos y civiles que, negndose a aceptar las incertidumbres propias del proceso
democrtico, recurrentemente apelaron a las "soluciones" militares, disfrazando sus intereses personales o de grupo por detrs de clamorosas invocaciones al inters nacional; en ningn caso los militares intervinieron
sin contar con un importante y activo apoyo civil.
Una de las cuestiones clave de la transicin, que perdura cuando ya
est bien avanzada la fase de la consolidacin democrtica, es la forma
en que puede transformarse esa autoimagen mesinica de las fuerzas armadas en cuanto a su rol, y la manipulacin que de ella hacen los civiles.
La respuesta no slo depende del modo en que sean castigados los actores
(si es que lo son) por sus transgresiones del pasado, sino adems de las
enseanzas que cada cual haya extrado de la experiencia autoritaria.
Quizs estemos convirtiendo
la necesidad en virtud, pero importa
sealar que muchas de las transiciones que aqu hemos examinado fueron
el resultado de un traumtico y obvio fracaso del rgimen autoritario
precedente. Hay motivos para esperar que en tales casos algunos actores
estn ya "vacunados" contra la tentacin de proseguir con las aventuras
autoritarias, al menos durante un tiempo suficiente (y, nuevamente el
tiempo y la oportunidad vuelven a aparecer aqu como dimensiones centrales en nuestra temtica) como para que surja la democracia poltica y
pueda dar sus primeros pasos hacia la consolidacin.

-------

55

Quizs aqu encontremos (para cambiar un poc~ ~e t~ca) una paradoja afortunada: la voluntad de resistir esa tent~c~on sera ta~to ~ayor
cuanto ms resonante haya sido el fracaso del regimen autontano .pre. A la inversa si la experiencia anterior fue razonablemente exitosa
VIO.,
"1
.
y, por ende, los subsiguientes problemas pueden vero~lI~~ mente,lmputarse a los gobernantes democrticos o a los de.la transicion ~s ~as probable que los actores miren nostlgica y selectiva~ente hacia los buenos tiempos del pasado", y estn favorablemente dIspuestos .~ una regresin autoritaria. Esto implica, a la inversa, que una evaluacin muy negativa de una experiencia autoritaria a todas luces fallida.y altamente
represiva, si es compartida por sectores importa~tes ~e qUl~nes la ~po.yaron en su momento, puede constituir una inmu~zaClon sutil pero S,lgmficativa contra los riesgos e incertidumbres que sin duda enfrenta~~ ese
tipo de transicin. As pues, si los polticos .c~viles actan con hab~hdad
valenta tal vez no sea forzosamente SUICIdaque la dernocraca naY
,
.
di
18
ciente enfrente los actos ms reprensibles de su pasado mrne lato.

Cmo desactivar a los militares


(sin desarmarlos necesariamente)
Ya hemos sugerido cules son algunas de las condiciones nec~sa~ias
para que las fuerzas armadas encuentren y co~~rven un .status institucional "normal" dentro de una democracia poltica operatva: de alguna
manera debe inducrselas a modificar su autoimagen mesinica, debe
drseles un papel honroso y meritorio en el logro (~unque n? ~n la determinacin) de los objetivos nacionales, y debe volverselas mas Im~rmeables a las incitaciones de los polticos civiles que se vuelven haCl~ ellas
cuando se ven frustrados en la promocin de sus intereses por medios democrticos.
Slo una prolongada experiencia de parte de los oficiales que en ese
momento estn en servicio activo, y en especial el esfuerzo concertado
para educar a las futuras generaciones de reclutas, podr~ produ~i~ un
cambio de esa ndole en el comportamiento y las expectatIvas polticas.
Esto no se dar meramente por una afortunada coalicin de fuerzas
polticas o por una sagaz distribucin de beneficio~ ~~~er~al:s: Cierto es
que pueden implantarse rpidos cambios en la defmlCl0~ JU~ldlco-formal
del rol de los militares, tales como reformando las constItuCIones y leyes

---------------------------------------------------------------------------------------------------------------~

--56

Conclusiones tentativas

que les asignan el papel de jueces soberanos, o que vinculan dicho papel
con instituciones o facultades ajenas a las de un poder ejecutivo responsable ante su electorado (p. ej., el cargo de comandante en jefe); pero no es
probable que esto repercuta mucho en esas autoimgenes y actitudes hondamente arraigados de los oficiales.
Tenemos, por otro lado, el papel de las fuerzas armadas en la conduccin de las empresas estatales y paraestatales, papel muy amplio en
varios de nuestros casos (Brasil, Argentina, Per y Turqua). Si bien esto
plantea la perspectiva de la militarizacin del Estado y del aparato
productivo, cabe aducir que esta involucracin puede ser ms bien positiva que negativa, sobre todo si las fuerzas armadas desempean un rol escaso y apenas justificable en la defensa del pas contra agresores extranjeros. Dejemos de lado el interrogante acerca de si en una sociedad determinada los oficiales pueden estar casi exclusivamente calificados para
esos cargos gerencia les (tema favorito de la literatura norteamericana
sobre "el papel de los militares en el desarrollo", durante la dcada del
sesenta); cabe observar, con un poco de cinismo, que estas actividades
pueden ser tiles para Ocupar el tiempo e inters de militares en servicio
activo y retirados, que, de otra manera, tendran poco que hacer. Por lo
dems, esto los pone en contacto con una amplia gama de fuerzas civiles,
mucho mayor que la de los inevitables "gol pistas" civiles a que antes nos
hemos referido. Aun a riesgo de aumentar el peligro (y el costo) de la
corrupcin, esta ampliacin de los contactos con los civiles puede resultar
til para disminuir la probabilidad de que se realice un golpe militar.
Nuevamente, no podemos avanzar sin trazar algunos distingas entre
las diversas situaciones representadas en nuestros ejemplos. La forma y
presencia de las fuerzas armadas, as como la naturaleza de su relacin
con los civiles, difieren mucho de un pas a otro. En un extremo tenemos
las dictaduras ms tradicionales o "sultanistas", en las que las fuerzas
armadas son poco ms que una guardia pretoriana del dspota. Aun cuando cuenten Con armas modernas, como en el caso de Nicaragua, su grado
de profesionalizacin es mnimo; segn puntualiz Max Weber, en estos
casos los cargos y lneas de mando dependen delos caprichos del "jefe
mximo", y los rditos de la carrera militar provienen menos de los sueldos y emolumentos institucionales que de las prebendas que se les adjudican desde arriba o las "utilidades" que extraen directamente de la poblacin. Como agentes coactivos directos del dspota, estos militares son

Apertura (y socavamiento) de regmenes autoritarios

57

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En segun : b
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En l::z~:~~l~a~ee~;~~:!~a~~:~~:r~n~~a
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- -_-----

58

Conclusiones tentativas
Apertura (y socavamiento) de reqmenes autoritarios

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,
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Grado de militarizacin

del rgimen autoritario

El grado de penetracin de los militar


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'
reglmenes democrticos que
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59

los ejemplos anteriores; sin embargo, altos oficiales se fueron rotando en


los ms altos cargos ejecutivos, sin que el ocupante del cargo pudiera
siempre decidir su sucesor, Estas diferencias tienen importantes repercusiones,
Si las fuerzas armadas no elaboran las polticas del rgimen, ni se
sienten responsables por ellas, es ms fcil que opten por una actitud
prescindente en la transicin, declarando que lo nico que les concierne es
proteger sus propios valores institucionales de estabilidad y autonoma,
as como el orden pblico y la seguridad nacional. Permanecern as relativamente indiferentes ante las reglas emergentes del juego poltico,
la identidad de los actores partidarios y el contenido de las demandas
polticas. Cuando la transicin es iniciada por regmenes en los que hay
una amplia participacin militar (y en especial si durante ella hay
militares que ocupan los cargos principales del poder ejecutivo), el efecto
es ms directo e inmediato: los intereses institucionales de los militares
(para no mencionar los intereses personales de sus miembros) no pueden
dejar de ser afectados por las autoridades civiles subsiguientes, que
quiz no simpaticen con esas consideraciones.
La situacin es diferente cuando surge del grupo un "caudillo" que
asume el comando personal del rgimen. Estos individuos no imaginan siquiera que el pas pueda seguir adelante sin sus servicios. No ha habido
un solo caso de una transicin comenzada u orientada por uno de estos
caudillos. La nica manera de desprenderse de ellos parece ser, o su
muerte (Franco y Salazar) o su derrocamiento (Ongana, Velasco Alvarada, Papadopoulos y, quiz dentro de poco, Pinochet). Segn este ltimo
esquema, los colegas del lder supremo llegan a pensar que su perpetuacin en el poder les plantea un serio riesgo. Entre sus especulaciones ocupa un lugar central la percepcin en las jerarquas superiores de las fuerzas armadas, de que el contacto prolongado con las tentaciones y conflictos propios del gobierno est provocando el desgaste de su integridad
profesional. La corrupcin forma parte del problema, pero la inquietud
mayor se centra en la politizacin de los militares mismos, Una vez que
las fuerzas armadas llegan a un consenso en cuanto que, a fin de mantenerse en el poder (o sea, a fin de preservar su facultad de intervenir en
las cuestiones que le importan), tendrn que dejar el poder (o sea, apartarse de la responsabilidad directa del gobierno), queda allanado el camino para un golpe tendiente a transferir o entregar lo cargos polticos a

--"'~"~"~I"~"~"~",,
60

Conclusiones tentativas
Apertura (y socavamiento) de regmenes autoritarios

civiles. Cuanto ms persona lista y concentrado haya sido el poder en el


rgimen autoritario, ms fcil les ser a los golpistas adjudicar al dspota derrocado y a su camarilla la responsabilidad exclusiva por todos
los fracasos y "excesos" del rgimen, y menos probable que se sientan institucionalmente amenazados por la transicin subsiguiente.
Otro factor que alienta a retirarse del gobierno tiene que ver con los
organismos encargados de la represin. Cuando este "instrumento"
usa
de manera prolongada e indiscriminada, cualquiera haya sido la participacin formal inicial de los militares, las unidades
sp ffj am nt
responsables tienden a desarrollar una creciente autonoma y d mnio d
recursos. Esto exacerba las antiguas rivalidades entre las armas O s rvcios de las fuerzas armadas y hace que se produzcan distintas scaramuzas en tomo de sus respectivos mtodos y jurisdicciones. En dichos confH _
tos, los organismos de seguridad tienden a prevalecer sobr
tra unidades militares ms ortodoxas y, por la propia lgica de su tarea, s v n
llevadas a aplicar su "experticia"
a la vigilancia, intimidacin, int _
rrogatorio, secuestro y tortura cada vez ms generalizados, abarcando
incluso a algunos miembros del propio rgimen (o a sus amigos y familiares). La informacin que as obtienen pasa a formar parte integrante
del arcanae imperii [imperio secreto] del rgimen, y puede ser utilizada
en las promociones y lneas de mando. Los oficiales de mentalidad profesional, frente al auge de una fuerza de ese tipo dentro de sus propias filas, tal vez se muestren dispuestos a apoyar a una autoridad civil que
sea capaz de tratar con eficacia tales excesos. Si as ocurre, es imperativo que los civiles democrticos acepten (y alienten) el espritu de profesionalismo corporativo de las fuerzas armadas que les concedi la apertura en primer lugar. Esto implica adecuar las promociones a criterios
predecibles y ecunimes, y aceptar el derecho de las autoridades civiles
a controlar tales nombramientos. Seguir esta poltica es difcil, ya que
por un lado las fuerzas armadas demandarn mayor autonoma de decisin como garanta de sus intereses institucionales, y por el otro, ciertas
fuerzas polticas civiles querrn entronizar a individuos leales a sus
aspiraciones en los altos cargos militares, aunque ello signifique saltear
las jei arquas o designar a candidatos menos competentes en lo profesional.
El rgimen de transicin y la eventual democracia naciente tendrn
que hacer frente adems a la sensible cuestin de los gastos militar~s: En

61

el curso de la transicin e inmediatamente despus d: e~la, habr numerosos reclamos antagnicos en demanda de fondos pubhcos, y una generalizada renuencia a retribuir materialmente a las fuerzas armadas, a
las que muchos, sin duda, sienten como las causantes del deso:den de la
vida cvica y a menudo tambin de la economa durante el penodo aut~ritario. Quizs hasta resulte tentador desarmarlas o, al menos, redu~lr
sus sueldos, emolumentos y equipos;20 pero esto entra en pugna con el o~J,etivo de alentar su profesionalizacin, y puede desencadenar una reaccin
. 1 ta. No hemos indagado de manera sistemtica los efectos
VlOen
d. de la
,
transicin sobre los gastos militares, pero a partir de los datos Ispombles tenemos la impresin de que tienden a aumentar, o por lo meno~ a no
diISmInUl,
, lr lo, que parece decisivo no es tanto efectuar concesiones
d
'
pecuniarias a los militares para deshacerse de ellos, como crear octrue
nas estratgicas y capacidades operativas en las fuerzas ar~adas
les restituyan un papel honroso en la sociedad, .. y,esto cue~t~ ~mero,
Por consiguiente, nuestra conclusin es que, existen poslbI~ldad~s condicionadas para instar a los militares a que dejen el poder e mducI,rlos a
tol rar una transicin hacia la democracia, Entre los problema: ~nmediatos ms difciles de resolver se encuentran la manera de ad~I~Istrar
justicl a los r sponsables directos de los pasados act?~ de represl,on, y de
stabl
r el rto grado de control civil sobre las decisiones relativas a la
promocin y a la asignacin de recursos dentro de las fuerzas armadas.
Como ya h mos dicho, a largo plazo los problemas (y las esper,a~zas)
stn dirigidos a la modificacin gradual de la i~age~ que ,los militares
tienen de s mismos como custodios supremos d:l mt~res ~aclOnal, logrando que abandonen su preocupacin por la segundad interior para ,adoptar
otro papel ms v rosmil y ortodoxo, el de defensores de la segundad exterior del pas (o de la regin).
, ,
_
Si bien mantenemos cierto moderado optrrusmo acerca de la perspec
tiva de controlar la conducta de aquellos miembros de la,s :~erzas armadas que son hostiles a la democracia, el :<ito de !a, translcl~n, puede ~:pender, en medida mayor aun, de que CIertos dirigentes CIVilesy militares tengan la imaginacin, la valenta y la ~oluntad de establecer
acuerdos provisorios sobre las reglas y las garanttas mutuas,

2i

-"-.---._.-.~------

-Captulo 4
NEGOCIACION

(Y RENEGOCIACION)

DE PACfOS

Pactos
El concepto de "pacto" apareci ya en los comienzos de nuestros estudios acerca de las posibles transiciones desde la dominacin autoritaria,
y fue ms tarde reiterado en mltiples oportunidades.
Slo el captulo
de Terry Karl sobre Venezuela se ocupa expresa y cabalmente de estos
acuerdos, no obstante lo cual la reiteracin de los pactos fue tambin un
rasgo importante en la transicin espaola. Si hubiramos incluido a Colombia en nuestra muestra, habramos encontrado ms pruebas acerca de
su significacin crucial.l Si bien no estamos afirmando aqu que estos convenios sean rasgos indispensables para que tenga xito una transicin, s
creemos que pueden desempear un papel importante en cualquier cambio
de rgimen basado en la instauracin gradual de un rgimen distinto,
ms que en algn suceso espectacular.
Un pacto puede definirse como un acuerdo explcito, aunque no siempre explicitado o justificado pblicamente, entre un conjunto selecto de
actores que procuran definir (o, mejor aun, redefinir) las reglas que rigen
el ejercicio del poder, sobre la base de garantas mutuas concernientes a
los "intereses vitales" de quienes lo acuerdan. Dichos pactos pueden tener una duracin prescripta o depender meramente de un consentimiento'
que se va alcanzando sobre la marcha. Sea como fuere, en un comienzo
suele considerrselos como soluciones temporarias, tendientes a evitar
algn desenlace desgraciado, y quizs allanar el camino a otros acuerdos
ms permanentes para la resolucin de los conflictos. Algunos de los elementos que forman parte de dichos pactos pueden ms adelant conv r-

...,..,...=-="'========---------------~-----~-._-------

64

Conclusiones tentativas

tirse en leyes, ser incorporados a reglamentos o Constituciones' otros


pueden i~stitucionalizarse como procedimientos operativos corrie~tes de
los orgamsmos del Estado, los partidos polticos, las asociaciones de intereses, etc.
. .O~to Kirchheimer, quien quizs haya sido el primero en reconocer la
I~c~plente Importancia d~ los pact~s en el mundo contemporneo, puntualiz que estos compromisos implican ajustes relativos a contradicciones
c~nst~~tes entre el contenido social y la forma poltica.2 Cuando la dis~lb~CIO~ subya.c~nte del poder "de facto" existente en las clases, grupos e
InstItucIOnes d.lflere de la distribucin de la autoridad "de jure", estos
acu.erdos permIten que un sistema poltico modifique su estructura nsttucional SIn una c~nfronta,ci~ violenta y/o sin que predomine un grupo
sobre otr~. Ademas, aduca Kirchheimer, por su propia naturaleza, estos
compromIsos se apartan de los tradicionales pactos liberales basados en
una delimitacin. estricta de las esferas de la sociedad civil y del Estado., y que garantIzaban el d~recho individual a disentir y el privilegio
~nvado de gozar de la propiedad, encaminndose ms bien hacia otro
tipo de pactos modernos "posliberales", fundados en complejos intercambIOSentre ~pos
pblicos y privados, que garantizan mutuamente su de::echo c.olectIvo a participar en la toma de decisiones y sus privilegios
respe,ct~vos a representar y asegurar intereses vitales en la sociedad.
. Irom.camente, estos. pacto~ modernos han conducido al sistema poltco hacia la de~ocracla mediante medios no democrticos. Lo tpico es
que sean negOCla?Os.por. un pequeo nmero de partcipes, representanv~s ~e ~upos o instituciones establecidos (y con frecuencia sumamente
. ohgarq~I~O~); que tiendan a reducir no slo los conflictos sino tambin la
c~m~etltIv~dad; que procuren limitar la responsabilidad
frente a
pblicos ~as vastos e intenten controlar la gama de problemas polticos
en dlscuslO~; y que deformen deliberadamente el principio de la igualdad de los CIUdadanos. Pese a todo ello, pueden modificar las relaciones
d~ poder, establecer nuevos procesos polticos y conducir a desenlaces
diferentes (aunque a menudo no sean los que se buscaban).
Un pacto consiste esencialmente en un compromiso negociado por el
cuall~s actores concuerdan en renunciar (o recurrir en menor medida) a su
cap.aCldad de perju~icarse mutuamente, garantizando que no pondrn en
pehgro las respectivas autonomas corporativas o intereses vitales d
cada cual. Lo caracterstico es que esto implique ciertas clusulas en la:

Negociacin (y renegociacin) de pactos

65

que se estipula que no se recurrir a la violencia, se prohbe apelar a


otras fuerzas sociales (los militares o las masas) y a menudo se establece
el compromiso de volver a recurrir a un pacto como medio de resolver las
disputas futuras. Tambin pueden protegerse ciertos smbolos e instituciones nacionales (p. ej., la bandera, el himno nacional, los feriados, el
uso del uniforme, la monarqua, la integridad territorial, las alianzas
internacionales y la estructura federal del gobierno) contra las pretensiones de los "extremistas". Adems, los pactos pueden contener pormenorizados convenios sobre la regulacin de la competencia entre los grupos (p. ej., referidos a sus miembros, sus electores, sus adeptos y sus recursos) y sobre la distribucin de los beneficios (p. ej., cargos de represen:acin o funciones en el gabinete, puestos pblicos, promociones profesionales y distribucin del presupuesto).
Los pactos ejemplifican algo que manifest tiempo atrs Dankwart
Rustow en un artculo germinal, que ha inspirado gran parte de nuestras
reflexiones sobre este tema.3 Aduca Rustow que la democratizacin
avanza como un "plan en cuotas", a medida que los actores colectivos,
cada uno de los cuales con una modalidad de gobierno o configuracin institucional preferida, entran en una serie de compromisos ms o menos
permanentes. Ningn grupo social o poltico es lo suficientemente predominante como para imponer a los otros su "proyecto ideal", y
tpicamente el resultado de esto es una "segunda alternativa" con l~ que
ninguno de los actores se identifica por completo y que no es la que runguno de ellos anhelaba, pero en torno de la cual todos concuerdan y participan. Quizs el que mejor lo manifest fue Adolphe Thiers -uno de los
fundadores de la Tercera Repblica francesa, que cobr vida gracias a
una nica eleccin y dur desde 1875 hasta 1940-- cuando sostuvo: "La
Rpublique est le gouvernement qui nous divise le moins" [la Repblica
es la forma de gobierno que menos nos divide]. Otra ilustracin contempornea de la ambigedad de estos inicios transados de la democratizacin la suministra Espaa, donde la derecha rotul al rgimen emergente
como el resultado de una "reforma pactada" y la izquierda lo llam el
resultado de una "ruptura pactada", en tanto que una y otra, hasta ahora, han aprendido a convivir con l.
El marco general para la negociacin de un pacto resulta bastante claro: se trata de una situacin en la que existen grupos rivales o antagnicos
interdependientes, y en la que ninguno de ellos puede prescindir del otro

66

Conclusiones tentativas

~i imponer de manera unilateral su solucin predilecta si pretenden satisfacer sus respectivos intereses divergentes. Los cambios posteriores en
la relacin entre los actores y (en especial en las sociedades liberalizadas, o sea, democratizadas
parcialmente) el surgimiento de nuevos act~res que no pueden ser soslayados y que desean "meterse" en el juego,
tienden a modificar ese marco e imponer la necesidad de renegociar o de
anular los pactos preexistentes.
Proponemos, pues, analizar este tema
como una serie de acuerdos temporarios que modifican las reglas de gobierno y las garantas mutuas.
Comencemos por insistir, sin embargo, en que no consideramos a los
pactos un elemento indispensable de todas las transiciones desde la dominacin autoritaria, ni siquiera de las que son graduales o continuadas.
Los gobernantes salientes pueden estar tan desacreditados
y en tal estado de desorganizacin
que no les sea posible negociar con sus sucesores.
Ciertas presiones o reacciones anticipadas pueden obligar a los gobernan:es autoritarios a dejar el poder sin llegar a intercambiar
esas garantas mutuas, de tal modo que el desenlace es incierto y depender de
la posterior lucha de facciones o de la contienda electoral. A la inversa,
la ~an~icin puede ser iniciada desde arriba por algunos gobernantes autontanos que gozan de suficiente cohesin y recursos como para fijar las
reglas emergentes del juego. En tales circunstancias, sus opositores o bien
aceptan y compiten en las condiciones determinadas de esa manera unilateral, o bien se resisten y corren el riesgo de quedar al margen de los
a~ontecimientos subsiguientes (o de ser vctimas de ellos). As pues, no
siempre los pactos son probables o posibles, pero tenemos el convencimiento de que cuando constituyen una caracterstica de la transicin, son
deseables ya que aumentan las probabilidades de que el proceso conduzca a una democracia poltica viable.
Resulta tentador conceptualizar
la transicin como una secuencia de
"momentos", para utilizar la expresin de Gramsci: un momento militar
otro poltico y o.tra econmico. A cada uno de ellos le correspondera
u~
pacto o pactos diferentes, en los cuales un subconjunto diferenciado de actores negocian en tomo de un conjunto diferente de reglas+ Pera el mundo
real rara vez se ajusta a estas categoras, y las transiciones efectivas no
sue~,en desarro~!a~se mediante una resolucin gradual de los problemas;
los mo~entos
tienden a superponerse y a confundirse. Pese a ello, yaun
reconociendo que ningn caso emprico constituye la rplica exacta de

Negociacin (y renegociacin) de pactos

67

nuestro esquema, distinguiremos


analticamente entre ~~a serie de pos.ibles pactos que sobrevienen en algn "momento" especfico de la transcin.

El momento militar
El primer momento gira fundamentalmente
en tomo de l~s militares,
y abarca las condiciones en las que stos pueden tolerar algun grado de
liberalizacin y comenzar a abandonar su responsabilidad
direct~ del
gobierno. Este tipo de acuerdos resulta irr~l~vante e~ a~uellas sitaciones en que ya se ha logrado, bajo los auspiCIOS autontanos,
una adaptacin a la vida civil (p. ej., Espaa y Mxico).
Cuando la dictadura es militar y el propsito es crear alguna versin
liberalizada de ella (una "dictablanda"),
el centro del problema est en
concentrar previamente el poder ejecutivo. Como el e:t~lo de go~ier~o
mediante una junta es la norma en los regmenes burocrticos autontanos
contemporneos,
debe surgir algn lder capaz de inspirar suficie.nte .co~fianza entre sus partidarios para servir de garanta de un cambio signIficativo en las relaciones de poder que afectan a la oficialidad en su
conjunto.
,
Ese primus inier pares debe luego encontrar y aceptar de algun mo~o
interlocutores vlidos fuera del propio rgimen, con los cuales negoCiar
el traspaso del gobierno. Es difcil predecir quines podran llegar a ser
tales interlocutores;
en gran parte eso depender del vigor con que se
haya pretendido
anteriormente
suprimir a l~s p.artid~s, asociaci~nes y
movimientos heredados del perodo preautontano,
aSI como del tiempo
transcurrido
antes de iniciar la liberalizacin.
Dada la represin previa y la desarticulacin de los intermediarios, un grup~ de "notable.s" o sea, de individuos prominentes y respetados, a qUIenes se consl~~ra
representativos
de las clases propietarias,
las institucione~ de .la liie
y / o las jurisdicciones territoriales, y por ende capaces de influir e~ su
comportamiento colectivo posteriorparecen ofrecerse como los mejores
interlocutores
disponibles para negociar las garantas mutuas. La base
de un pacto para el traspaso del gobierno podra ser la siguie~te: a cambio de restaurar derechos individuales bsicos y de tolerar cierto cuestionamiento cvico de la poltica oficial, los dirigentes obtienen de
o
notables y/o de sus opositores moderados la seguridad d qu n r u-

- - - - - - -~-.----68

Conclusiones tentativas

nirn al desorden o a la violencia, ni presionarn con demasiada insiste~~la o premura en ocupar el gobierno, ni tratarn de sancionar a los
militares por los "excesos" cometidos bajo la frula autoritaria. Habitualmente, los, objetivos principales que persigue una dictadura liberaliza~a de :sta Indo~e (la que se ha dado en llamar "dictablanda pactada ) consl~ten en ejercer un control estatal centralizado sobre los actos de
fl' -rza arbitrarios e ilegales de las fuerzas armadas, impedir los actos
dl.:venganz~ cont~~ ellas y establecer canales seguros (aunque limitados)
par~. la arhculaclOn de los intereses y el debate de las alternativas
polncas. Esta ~~ansaccin entre la seguridad brindada a los militares y
I~ descompreslOn poltica involucra una compleja serie de especulaciones. Para tener xito, el lder que la emprende y su "guardia
I .
" d b
.
pa aCle?a
e en granJ:arse la fidelidad de los "blandos", mantener fuera del
Juego a sus ex aliados "duros",5 ubicar y habilitar a aquellos "notables"
capaces ~e h~blar en n~~bre de sus adeptos significativos y de controlarlos~ e Insplrarles sufICIente confianza como para inducirlos a iniciar
las ~nmeras rondas de~juego de acuerdo Con las reglas concertadas.
SI .un p~cto d,e esta ndole tiene xito, es previsible que lo que siga sea
una hberal~zaci~~ y un grado no desdeable de adaptacin de los mili~,aresa la ~I,da CIvIl;pe~o esta evolucin es comnmente superada por la
resurrecclOn de la SOCIedadcivil", que analizaremos ms adelante.

El momento o los momentos polticos


La dinmica de la transicin, sumada al hecho de que un
t 1
t
T
.
even ua
pac o rru itar tiende a agotarse, implica que probablemente aparezcan
~uy pronto otros a~tores y procesos. Esto, a su vez, sugiere la posibilidad
aunq.ue n~ la necesIdad) de un cambio en la ndole de los compromisos
en la identidad de los actores que los transan a medid
y
. .
,
I a que surgen nuevas contradIccIOnes entre el contenido social y la forma poltica En e t
etapa un pacto se basar, no en la concentracin del poder ejecu~ivo y :~
e~ acuerdo ~e ?ara~,tas mutuas con los notables sociales y econmicos,
s~~o en la dlstn~uclOn de las posiciones representativas y en la colaboracien de los partldo~ para la gestacin de las polticas pblicas. Por moti~o~.~ue II.ueg~,a~al.l~aremos, es probable que la movilizacin posterior a
a I era tzacion mcial ponga a los partidos polticos en el proscenio de

--Negociacin (y renegociacin) de pactos

69

la transicin y vuelva cada vez ms atractiva la convocatoria a elecciones para resolver los conflictos.
En esencia, un pacto como ste implica un conjunto de disposiciones
transadas entre los dirigentes de una gama de partidos electoralmente
competitivos, tendientes a: 1) limitar la agenda de opci.ones de poltica;
2) compartir en forma proporcional la distribucin de los beneficios, y 3)
restringir la participacin de los extraos en la toma de decisiones. A
cambio de ello, los partidos acuerdan renunciar a la bsqueda de una intervencin militar y a sus esfuerzos por movilizar a las masas. El coronamiento de todo ello puede ser una especie de "gran acuerdo" por el cual
todos los partidos signatarios compartan de manera simultnea los cargos ejecutivos, o bien un esquema rotativo para que ellos (y ningn otro)
los ocupen en forma sucesiva. Pero tambin se han imaginado otros esquemas menos rgidos y notorios. Sea cual fuere el esquema general adoptado, la creacin de un '''cartel' de lites partidarias" de esa naturaleza
implica una cierta cantidad de hbiles medidas institucionales, detalladas y explcitas (aunque a menudo informales): una ley electoral que
discrimine en contra de los "electores indeseables" y/o los "partidos contraproducentes";
un plan financiero que privilegie a los partidos firmantes; una distribucin de los distritos y bancas parlamentarios que
proteja la representacin de los miembros minoritarios del pacto; una
frmula para la distribucin de los cargos pblicos y presupuestos que
asegure la divisin "equitativa" de las prebendas; un conjunto restringido de medidas oficiales que garanticen los intereses esenciales de los
adeptos; un acuerdo suprapartidario
relativo a los asuntos militares; y,
por ltimo, el compromiso de que durante un cierto perodo, los conflictos
provenientes del pacto se resolvern negociando sus trminos, y no recurriendo a la movilizacin de extraos o a la supresin de los partcipes.
En la reciente literatura sobre la democracia se asocia esta especie de
pactos a las soluciones "consociativas" frente a antiguos conflictos de
tipo tnico, cultural, lingstico o religioso; y tiende a considerrsela
una forma estable, cuasi permanente de rgimen democrtico. No obstante, este tipo de convenios pueden ejecutarse tambin para encubrir
otras divisiones menos comunitarias, como las que hay entre las clases,
sectores, regiones, instituciones y aun generaciones. Como veremos, no es
imposible que, por la va de ulteriores pactos o rupturas, dichas
frmulas slo duren un tiempo y conduzcan luego a un desenlace de-

--

Negociacin (y renegociacin) de pactos


70

71

Conclusiones tentativas

mocrtico ms igualitario, individualista, competitivo y ms amplia:nent.e responsable. No ?bstante, nuestra hiptesis es que los pactos que
lmp]ca~ esa confluencia restringida de las lites partidarias civiles
predominantes
(vale decir, los pactos que establecen una democracia
limitada o "democradura") son ms perdurables que los pactos militares
que auspician la transicin a regmenes autoritarios liberalizados o
".d~ctablandas". En el primer caso, el propio inters de los polticos parhClpa~tes y de los dirige.ntes arraigados de las subcomunidades cooptadas alienta la p.erpetuaCln de esos "carteles" aun cuando hayan menguado los conflictos y peligros iniciales que dieron origen a tales acuerdos.
El problema de la sucesin, que sigue acosando an a los regmenes autoritarios li~eralizados, se ~esuelve en las democraduras mediante ajustes proporcionales o mediante la rotacin preestablecida en los regmenes presiden~ialista~. ~~ todo caso, las democraduras resultan pro tegdas de cualquier vanacion brusca en la popularidad electoral. En los
regmenes parlamentarios, puede bastar una sutil variacin en las coalic~ones. La reali~acin de elecciones regulares y el hecho de que existan
ciertas oportumdad~s p.ara cuestionar la poltica oficial puede reunir,
al menos durante algun tiempo, los requisitos informativos mnimos como
p~ra que la sensibilidad del gobierno satisfaga las demandas carnbiantes y una cantidad suficiente de aspiraciones de largo plazo, de
man~ra que la participacin ciudadana asegure la paz poltica. A dierencia de lo que ocurre en las dictablandas, que son casi de inmediato
t~~nsformadas mediante un proceso netamente poltico de liberalizaC1On,las de~ocraduras
tienden a resultar afectadas en mayor medida
por los camb~os de l~rgo pla~o en la estructura socio econmica y el cont:x~o n~rmatlvo nacional, aSI como por las tendencias polticas e ideolgicas internacionales.
,L~s subsiguientes cambios socioeconmicos pueden gravitar de
n:~ltlples maneras en las democracias limitadas. La mayor individuaC10ny secul~~zacin, aunadas al incremento de la movilidad social y de
la. v~lne~abl]dad del mercado, minan la capacidad de los dirigentes
oligrquicos pactantes para controlar la conducta de sus adeptos; los vota~tes se vuelven a la postre ms fluctuantes en sus preferencias; los
miembros ~e I~aso~iaci~n ~xigirn mayor autonoma respecto de los controles partidarios, ideolgicos, religiosos o culturales; se formarn nue-

vos grupos que intersectan las divisiones tradicionales; algunos partidos


que no firmaron el pacto pueden cobrar vigor y comenzar a desempear un
papel desquiciante en el Parlamento y en la formacin del gabinete. En
todas estas circunstancias, resultar cada vez ms difcil mantener unido al "cartel" elitista.
Adems, las democracias limitadas tienen que hacer frente al hecho
de que en los tiempos actuales los criterios normativos de la teora y el
discurso democrticos no guardan correspondencia con las prcticas de
esos regmenes. No es habitual que en las democraduras exista igualdad
de los ciudadanos ante la ley, gobierno de la mayora, participacin directa, soberana parlamentaria,
posibilidad de asociarse voluntariamente, responsabilidad de los representantes ante sus representados, opciones polticas irrestrictas, honesta distribucin de las bancas, transparencia de los actos oficiales, alternancia entre los ocupantes del poder y
sus opositores, etc. Quizs la Constitucin y el cdigo civil proclamen estos derechos, pero terminan siendo violados por normas administrativas
que los sofoca, o por normas informales, o son la mscara de otros convenios secretos. As pues, la solucin transitoria que encarna una democracia limitada padece un grave dficit de legitimacin a mediano y largo
plazo, en comparacin con los regmenes que parecen brindar a los ciudadanos oportunidades
reales de destronar a los gobernantes, y en los
cuales los dirigentes parecen ser verdaderamente responsables ante la
ciudadana.
Como hemos visto, uno de los elementos motivadores de la bsqueda
de un pacto inicial transitorio es la decadencia institucional de los gobiernos militares sometidos a las tensiones (y las oportunidades personales) propias del ejercicio directo del gobierno. En las democracias limitadas, lo que est sujeto a decadencia es el aparato civil de los partidos polticos, los grupos de intereses y los organismos oficiales. La participacin garantizada de estas lites civiles en el poder y su constante reparto de las prebendas o los cargos, junto al hecho de estar protegidos de
la competencia externa y de una rigurosa responsabilidad frente a sus
votantes, miembros o clientes, es probable que produzca a la larga autocomplacencia y corrupcin. Estos actores no tienen que batallar continuamente para mantenerse en escena y para obtener recompensas significativas. La aceptacin de los criterios propios de progreso de instituciones
cada vez ms oligrquicas tiende a predominar respecto de la sensibili-

- -"
72

..

Conclusiones tentativas

P"

I --

Negociacin (y renegocacin) de pactos

d~? a las demandas formuladas desde abajo o de la capacidad para mo'vilizar apoyo. En ~uma, el.xi~omismo ?e estos pactos es capaz de genera: una esclerosis orgamzativa que pnve a los partidos signatarios de
su virtud ms decisiva: la de controlar el comportamiento de sus adeptos.
.

Cuando la decepcin generalizada


la decadencia institucional se
combina~ con desacuerdos polticos dentro del "cartel" elitista, algunos
de sus miembros pueden verse tentados a aliarse con extraos o a movilizar a ~~spartidarios para que acten de una manera menos convencional.
Suponiendo que sea imposible renegociar la relacin entre los partcipes
o cooptar a l.o.sopositores, y que ninguno de los partidos agraviados recurra a los ~Tll~ltareso. ~r~cure granjearse su simpata, es probable que
haya rnovrrmentos dirigidos hacia una democratizacin ms cabal de la
vida poltica, removindose entonces las ltimas restricciones que se
oponen al pleno ejerciciode la ciudadana.
El grupo de trabajo del Centro Wilson dedic escasa atencin a los
p:oceso~ de consolidacin y de "democratizacin avanzada", por el obVIOmotivo de que aquellos casos y pases que nos ocupaban estaban involucrados en la tarea, mucho ms inmediata y azarosa, de desembarazars: de diversas va;iantes d~ rgimen autoritario. No obstante, parece
pertmente esbozar como podra darse una transformacin de esa ndole
aunque slo sea porque la confianza en que sta eventualmente ha de
ocurrir puede promover la tolerancia de los actores hacia formas de
tran:ic.in ms limitadas. En otros puntos crticos de la opcin sobre tipo
de regimen, de~tacamos el papel de los posibles pactos (aunque en algunos casos sean Informales, y hasta secretos); stos fijan las reglas del juego y.l~s condiciones perdurables para el desarrollo poltico en el futuro
prevsbte, hast~ que, a la postre, una acumulacin de consecuencias permIt.aotro .camblO(una apertura institucional) en el rgimen, o bien vuelva Imposible modcarlo.?
.E.lpasaje a, fo:mas ms avanzadas de democracia poltica no parece
eXIgIrrenegoClaclOnestan explcitas y mltiples como stas; ms bien es
probable q~e se den a travs de una secuencia de reformas graduales o
fr,agmentanas, co:oo res~uesta. ~ una ,amplia gama de presiones y de
calc~los en n:atena de orientacin pohtica. Quiz la ampliacin del sufragIOhaya sido la ms visible y estentrea de esas modificaciones en el
pasado, pero en la actualidad ste es casi un hecho consumado, aun en la

73

mayora de las democracias limitadas. Los "compromisos histri~os"


que otorgan una parcial responsabilidad de gobierno a sect~res,~xclUldos
durante mucho tiempo constituyen otra forma de dernocratizacin en determinados sistemas polticos. En otros, es probable que las reformas
sean ms discretas: modificaciones en el cdigo electoral o en los estatutos que regulan las finanzas de los partidos; confeccin de padrones ~s
eficaces; distribucin ms equitativa de las bancas parlamentarias:
mayor transparencia en la informacin sobre los actos pblicos; ~ayor
descentralizacin administrativa; menos barreras para la creacin de
partidos y la representacin parlamentari.a; di~luci~ de. ~osmo~opolios corporativos y de las asociaciones obligatorias: supresl~n ~e ciertos
requisitos para gozar de la condicin de ciudadano, etc. En SI mismos, estos cambios no tienen nada de espectaculares, pero su efecto acumulado
puede promover una sustancial democratizacin de la vida poltica.
Algunas de estas reformas pueden ir asociadas con medidas que apuntan a lo que hemos llamado democracia "social" y "econmica": .seg~~idad social, servicios de salud suministrados por el Estado, la obligacin
de no efectuar discriminacin sexual en la asignacin de empleos, el reconocimiento de los sindicatos, la representacin de los trabajadores en los
directorios de las empresas, la participacin de los estudiantes en la administracin educativa, los derechos de los nios, etc. Como ha sealado
G6ran Therbom, estas "irrupciones" en los derechos sociales y econmicos
de la ciudadana han coincidido a menudo con una guerra con sus secuelas.8 En estos casos, los avances de la democratizacin no implicaron un
trato personal con un dirigente de la transicin ni un pacto institucional
entre partidos, sino un acuerdo difuso con el pueblo para compensarle los
sacrificios que el esfuerzo blico le demand.
Algunos politiclogos norteamericanos han aducido que ciertas "elecciones crticas", que implicaron un realineamiento sustancial en las bases
sociales de apoyo partidario, brindaron un mecanismo equivalente de
respuesta democrtica dentro de la poltica estadounidense.f Pero estos
logros parecen ms bien modestos si se compara con el acceso al poder de
los socialdemcratas, laboristas o socialistas en los pases de Europa occidental, aunque slo sea porque en aquellos casos les llev algn tiempo
a los actores darse cuenta de que en verdad se haba producido un realineamiento duradero de las fuerzas, y porque los cambios posteriores en la
poltica oficial fueron bastante limitados. Probablemente pueda co~si-

- _ ._--II----t-~-I----....

------------

80

-----------

Resurreccin de la sociedad civil

Conclusiones tentativas

y aun olvidar, su identidad pblica y poltica) Gozar de la ciudadana


pasa a convertirse en sinnimo de tener un pasaporte, obedecer las leyes
del pas, vitorear al equipo deportivo nacional y, ocasionalmente, votar
en elecciones o plebiscitos montados con toda una coreografa propia.
Al trivializar de este modo el ejercicio de la ciudadana y reprimir
la identidad poltica de los habitantes, el gobierno autoritario destruye
los espacios polticos organizados y definidos de manera autnoma y los
reemplaza por una arena pblica controlada por el Estado, en la cual
cualquier discusin debe ajustarse a los cdigos y trminos fijados por los
soberanos: se tolerar a unos pocos disidentes y a algunos "rebeldes" --a
quienes los medios de comunicacin, controlados por el rgimen, ignorarn cuidadosamente-.
Slo individuos muy motivados corrern los
riesgos que conlleva actuar fuera de este mbito. Los gobernantes autoritarios tienden a interpretar la falta de una oposicin perceptible como
prueba de la "paz social" que rige entre las clases antes antagnicas y
del "consenso tcito" que existe para su poltica. '
Pero una vez que el gobierno da seales de reducir el precio de la participacin colectiva y de permitir cierto cuestionamiento en aspectos que
antes haban sido declarados fuera de discusin, pronto descubre que la
presunta paz y consenso eran, en el mejor de los casos, parte de un armisticio impuesto. Las identidades polticas previas vuelven a surgir y
otras aparecen ex novo, ampliando, ms all de las expectativas de
cualquiera, los espacios pblicos que los gobernantes haban resuelto tolerar al comienzo de la transicin.
Aunque no podemos proporcionar datos rigurosos para demostrarlo,
nuestra experiencia personal de varios de estos momentos nos indica que
en esta transformacin el primer catalizador son los gestos de individuos
ejemplares, que empiezan a poner a prueba los lmites del comportamiento poltico inicialmente impuestos por el gobierno. Esto lleva al
descubrimiento mutuo de ideales compartidos, lo cual adquiere enorme
significacin poltica, precisamente porque se lo articula de manera
pblica luego de un prolongado perodo de prohibiciones, privaciones y
privatizacin de la vida cotidiana. En los precarios espacios pblicos de
las primeras etapas de la transicin, estos gestos individuales tienen extraordinario xito en cuanto a provocarlo o revivir las identificaciones y
\ acciones colectivas; a su vez, contribuyen a forjar otras amplias identi-

81

ficaciones, testimonio vivo de la explosin de una sociedad airada que


vuelve a repolitizarse en gran medida.

Las capas de una sociedad explosiva


Ninguna descripcin que se haga de las formas que previsiblemente
puede adoptar esta explosin ser exhaustiva; ella puede incluir el resurgimiento de partidos polticos anteriores o la formacin de otros nuevos, que presionen por una democratizacin ms explcita o aun que aboguen por una revolucin; la sbita aparicin de libros y revistas dedicados a temas que durante largo tiempo haban sido suprimidos por la ce~sura; la conversin de instituciones ms antiguas corno los sindicatos,
asociaciones profesionales y universidades, de agentes de control oficial
en instrumentos para la expresin de los intereses e ideales, y la furia
contra el rgimen; el surgimiento de organizaciones de base que articulan
demandas reprimidas o ignoradas durante mucho tiempo por el rgimen
autoritario; la expresin de inquietudes ticas por grupos religiosos y espirituales que se haban singularizado por su prudente adapt~c.in.a ~as
autoridades; y as sucesivamente. No obstante, tal vez sea til distinguir algunas dimensiones o capas en esta resurreccin imprevista de la
sociedad civil, que en algunos casos no haba tenido precedentes;
Por lo comn, los artistas e intelectuales son los primeros en manifestar su oposicin pblica al rgimen autoritario, con frecuencia aun antes
de iniciarse la transicin. Sin duda, su capacidad para expresarse mediante metforas indirectas los protege, como tambin su pertenencia a
un sistema mundial "de facto" de intercambios culturales. El talento y el
coraje de los poetas, msicos, dramaturgos, novelistas y comediantes comienza a abrir brechas en la pretensin del rgimen de encarnar los
"valores y virtudes nacionales supremos", a menudo volviendo ridcula
esta pretensin y hacindola objeto de la stira. Algunos artistas (en especial cantantes y actores) llegan a simbolizar, por su sola presencia, la
resistencia al rgimen y la supervivencia de otros valores. Con el aflojamiento de la censura que acompaa a la apertura poltica, estas crticas
se vuelven explcitas y, gracias a la entusiasta aceptacin del pblico,
su expresin se toma inmensamente popular --y redituable, a punto tal
que la oposicin al autoritarismo puede convertirse en una "industria

82

Conclusionestentativas

flo eciente", sumamente comercializada, y por ende ms difcil de supnrnir->,


Estas manifestaciones culturales y artsticas individuales estn estrechamente ligadas a ciertas colectividades, tales como las universidades, las revistas literarias y acadmicas, las asociaciones profesionales y los grupos de investigadores, en todos los cuales ejercen una fuerte
repercusin. A travs de estos eslabonamientos, temas antes prohibidos
comienzan a ser debatidos en foros semipblicos y se establecen conexiones con otras experiencias anlogas de otros lugares. Aun aspectos en
apariencia banal es, como la manera de vestir o ciertos gestos, pueden
convertirse en actos generalizados de desafo. Si bien estos retos no suelen penetrar hasta los niveles en que se ejerce el poder real, logran corroer las bases normativas e intelectuales del rgimen: la desnudez del
emperador se vuelve patente.
Otros grupos, provenientes de un sector un tanto diferente de la poblacin, tambin saca rpido partido de la liberalizacin. Aquellos sectores
privilegiados que se contaron entre los primeros adeptos del rgimen autoritario y que, por lo menos en los comienzos, fueron tambin sus principales beneficiarios, tal vez llegan a la conclusin de que el rgimen es
prescindible.2 Quiz piensen que sus integrantes ya han logrado lo que se
propusieron (vale decir, lo que ellos queran conseguir) y que su perpetuacin en el poder ms all de lo necesario, conllevara el riesgo de una polarizacin social y de una violenta reaccin popular. En los casos en que
el rgimen autoritario ha sido un patente fracaso, estos actores sienten
simplemente que ya es hora de probar alguna otra cosa. Algunas de las
polticas del rgimen pueden tambin ser contrarias a los ideales e intereses de estos grupos privilegiados, cuyas reacciones pueden abarcar desde la repulsa moral por la corrupcin y la represin generalizadas, hasta las especulaciones materialistas sobre polticos que apoyan "excesivamente" al capital internacional o a las empresas estatales, y les
cierran as oportunidades econmicas. Una vez que comienzan a reunirse
con mayor libertad y a intercambiar informacin sin autocensura o temor
a la denuncia, quiz se encuentren con una insospechada comunidad de
otras personas que comparten su resentimiento y sus intenciones. Estos
grupos comparativamente privilegiados comienzan a actuar entonces
como una oposicin de facto. El espectculo que brindan estos industriales, comerciantes, banqueros y terratenientes al quejarse de la poltica
\

Resurreccinde la sociedad civil 83


oficial e incluso, ocasionalmente, al expresar su preferencia por
"elecciones libres", tiene el doble efecto de indicar que ese disenso puede
ser tolerado y que el rgimen ya no goza del consenso que pretenda tener.
Ahora al emperador no slo se lo ve desnudo, sino sin la compaa de su
squito habitual.
Esto no implica que tales sectores privilegiados estn destinados a ser
la vanguardia de la resurreccin de la sociedad; todo lo contrario: pueden tener buenas razones para temer que la transicin no se detendr en
un punto compatible con las libertades contractuales del mercado o con la
cmoda relacin que mantiene con el aparato del Estado. Pese a ello, su
mayor capacidad de accin, el menor riesgo que corren de ser reprimidos
y aun su mera notoriedad les asigna un papel decisivo en las primeras
etapas de la transicin. Incluso estos actores pueden llegar a creer
errneamente que estn conduciendo una especie de revolucin liberalburguesa.
Pero esta ilusin se disipa pronto, cuando otros sectores sociales comienzan a reaccionar. Ante todo, el presunto lderazgo de esos actores
privilegiados suele ser puesto en tela de juicio por otro estrato que tambin apoy, casi siempre, al rgimen en sus comienzos: el de los profesionales, ya sean independientes o a sueldo. Por diversas razones -algunas
de las cuales son analizadas en el captulo de Salvador Giner del volumen 1 de esta serie, las sociedades sumamente urbanizadas y burocratizadas de Europa meridional y de Amrica latina cuentan con sectores
medios proporcionalmente amplios, que poseen una neta identidad y normas profesionales propias. Suelen estar organizados en una diversidad
de "rdenes", "colegios" e "institutos", algunos de los cuales cuentan con
el auspicio del Estado. Por lo general, las asociaciones de abogados, ingenieros, arquitectos, mdicos, psiclogos, periodistas y asistentes sociales son estticas en lo poltico, y slo estn orientadas a la defensa de sus
privilegios corporativos; pero al producirse la apertura, muchos de estos
grupos se vuelcan a la articulacin de problemas ms generales, como el
del respeto por la ley o la inviolabilidad de las normas profesionales y
del bienestar de sus clientes; y empiezan a argumentar que la satisfaccin de tales demandas depende de que se democratice la vida poltica.
El discurso de estos grupos tiene un gran peso ideolgico por provenir de
"los que saben". As, a estas crticas al rgimen y a estas demandas de
democratizacin se les confiere una respetable autoridad. Las asocia-

-74

- -.-.------

.--1_.-1

Conclusiones tentativas
Negociacin (y renegociacin) de pactos

d.erar~ que el New.Deal, del presidente RooseveIt, fue la mayor aproxllnaClOn que ha habido en Estados Unidos a un punto de viraje en la democratizacin.
Este esquema de un "plan de democratizacin
en cuotas" en el cual
cada e~apa sienta las bases de una competencia y una cooperacon cada
v.~z mas abarcadoras y tolerantes, es evidentemente un camino de transi~on prudente -por no decir francamente conservador-o
En estas condc~ones, la der~ha se mantiene relativamente
fuerte y el poder de veto
s~gue perten~Iendole
en gran medida y de manera cas permanente. Esto
tiene ~a ve~taJa de tranquilizar a los "duros" de la d r cha nostlgica o
reaccionana,
y permite
diferenciarlos
con ms
laridad
de los
',?Iandos": ~uienes demuestran su creciente voluntad d ajustar la actvlda~ poltca a las normas de procedimiento
d m crticas; a la vez,
am~]a la gam~ de actores implicados mucho ms qu
I 1 tr niln estuviera ex~lu~Ivamente guiada por los Opositores "h t ri o " al rgimen aU~bTItaTIo. Por su parte, disminuye el temor d lo m d rad
de
ser b~rndo~ ~or una mayora radicalizada triunfante, qu in trum nt
cambIos drasticos en los derechos de propiedad, la distribu tn d la riqueza, las alianzas internacionales,
las estructuras militar s d mando
etc.
,
Se~n y~ ~ ha sealado, estos cambios secuencia les ti n n do d _
ventaJa.s prmcIpales: por un lado, tienden a permitir nicam nt tr n _
formaclOn,es graduales y marginales de las gruesas desigualdad
s so lales y econorrucas (punto sobre el cual volveremos ms adelante); por otr
lado, .fomentan el "desencanto" (expresin utilizada en nuestro grupo d
tr~ba!o para .designa~ ~ste fenmeno, a partir del trmino espaol comen .e en la Jerga poltica) de quienes lucharon por la democracia COn la
esperanza de que sta les brindara beneficios inmediatos, ya sea bajo la
f~n:-ta de. control del aparato estatal, o de una mejora rpida y sustancial del bIe~estar de los actores y clases con los que ellos se identifican.
Ahora bIe~, el momento elegido para la transicin y las enseanzas
~ue se transmiten de una experiencia nacional a otra pueden estar rnodficando los esquemas y acelerando el proceso, a punto tal que al menos en
la Europa meridional contempornea,
los pases estn ava~zando h .
una d
.
l' .
acia
,
emocraCIa po tica plena sin detenerse en un canso'
ti .
"
dente"
,
Cla rvismo
. pru _ente o en algun otro acuerdo interino semejante. En verdad,
Espaa, Portugal y Grecia alcanzaron los hitos de esa democracia

75

poltica plena en un tiempo sorprendentemente


breve. Partidos antes :~~
cluidos del poder obtuvieron luego la mayora electoral y se les permiti
asumir en forma exclusiva las responsabilidades
de gobierno -lo cual
an no ha sucedido a nivel nacional en Italia, y en Francia llev varias
dcadas--. Sin duda, en los dos ltimos casos mencionados, la presencia
de unpartido comunista importante y de hondo arraigo, que deba. se~ i~~
cluido en la coalicin gobernante, fue un factor fundamental que inhibi
durante largo tiempo esta alternancia en el poder. En Francia, sta :~lo
pudo darse cuando los socialistas demostraron
ser una ~uer~a ~ol~tIca
mayor que los comunistas, mientras que el sistema partidario italiano
an no ha sobrepasado dicha prueba decisiva.
En este aspecto, la experiencia latinoamericana
que conocemos hasta
la fecha es ambigua. Las transiciones de ms antigua data (como las que
tuvieron lugar en Venezuela y Colombia) estuvieron signadas por una serie de pactos minuciosos y explcitos. Como puntualiza Terry Karl en su
captulo del volumen 2, estos acuerdos tuvieron un alto costo social; pero
debe advertirse que con la excepcin de Costa Rica (caso al cual volveremos ms tarde), todas las democracias no pactadas que existieron en distintos momentos en otros pases latinoamericanos
fueron aniquiladas por
retornos autoritarios. Tambin vale la pena tener presente que los costos
sociales de esas alternancias democrticas y autoritarias fueron iguales,
O aun mayores, que los de las democracias pactadas de Venezuela y Colomba.Jv Por otro lado, en la poca contempornea,
las transiciones (en
Per, Bolivia, Ecuador, la Repblica Dominicana y la Argentina) se han
caracterizado por la ausencia de estos pactos polticos (y econmicos). Lo
menos que puede decirse acerca de estos casos es que all las perspecti:vas
de consolidacin de los regmenes democrticos parecen menos prormsoras que en Europa meridional. En el presente, y quizs en el futuro, la excepcin es Brasil, donde se estableci claramente (aunque no de manera
explcita) lo que denominamos un "pacto militar" y un "pacto poltico",
y aun es probable que haya un pacto econmico. Aparte de otras ca~actersticas ya sealadas, lo que diferencia a Brasil de los restantes paIses
latinoamericanos
es el relativo xito de su rgimen autoritario y, por
consiguiente, el control firme, extraordinariamente
duradero, que sus gobiernos transicionales pudieron mantener sobre el proceso. Por otra parte,
los regmenes autoritarios de Per, Bolivia, Ecuador, la Repblica Dominicana y la Argentina (1972 y 1982) se derrumbaron en medio de un to-

--76

Conclusiones tentativas
Negociacin (y renegociacin) de pactos

tal de~r~d~to, y con sus fuerzas armadas profundamente


desmoralizad~s y dIVI?Idas. En contraste con lo ocurrido en Brasil, esto signific que
m los gobIer~os de transicin ni las fuerzas armadas pudieron "llevar a
todos los p~rtidos a la mesa de las negociaciones", como dijeron los generales argentinos en 1972-10 cual no impide que en futuros esfuerzos por
sal~~r a estas d~m~cracias tambaleantes, se intente instrumentar
pactos
polticos
economIcos-;
pero esto vuelve a apartamos del tema de la
mstauraCIOn democrtica y nos conduce al tema de la consolidacin.

!:

El momento econmico
Cons~g~ir que los militares vuelvan a sus cuarteles y se sometan al
control CIvIl, y que los partidos polticos compitan de acuerdo con las regIas de la dem~cra~ia .p?lt~ca, ya son logros suficientes como para ase~rar un cambo SIgnIfIcatIvo de rgimen. No obstante, cada vez hay
mas pruebas de que estos logros deben ser completados por otro tipo de esfuerzo co~certado; alguna especie de pacto socioeconmico.
La razon de ello consiste simplemente en el creciente papel que cumple el aparato estatal moderno, con independencia
del tipo de .
1
' .
r gtmen,
en .os asunto~ econorrucos y sociales. En la medida en que ha surgido una
s~ne compleja de actores colectivos como representantes
de las divislO~es de c~a~, sectoriales y profesionales
propias de las relacion s
sociales captalstas, se ha vuelto indispensable
alcanzar algn acu rdo
acerca del mo~o en qu~ ~ comportarn durante la transicin y luego de
ella, los orgams~os
?IClales, las asociaciones empresariales,
los sindicatos ~ las orgamzacIOnes profesionales. El hecho de que se logre acordar e mstrumentar
un "contrato social" de esa ndole puede repercutir
en.ormemente en el rendimiento de la economa en un momento en que
existe gr~n i.nce.rtidumbre sobre los derechos de propiedad, movilizacin
para redIstn~Ulr los beneficios sociales y general nerviosismo entre los
acreedores, clientes y abastecedores externos.
Co~o pone d~ relieve el captulo de Iohn Sheahan en el volumen 3 de
esta se~Ie, lo ~ab~tual es que los regmenes autoritarios dejan una difcil
~ere~:Ia eco~omIca. A menudo actan como agentes de la transnacionaIizacin, abriendo la economa al comercio y la inversin extranjeros inc~ementando su vulnerabilidad frente a los impactos de origen externo e
hIpotecando gravemente las ganancias futuras en favor de los acree-

77

dores. Estos regmenes pueden ampliar tambin los alcances de la intervencin tecnocrtica a travs de la planificacin oficial, los controles
monetarios y/o la propiedad sobre ciertas esferas del Estado. Los pomposos proyectos de desarrollo, el aumento de los gastos militares, ~a ~ontraccin de los salarios, la rgida adhesin a las doctrinas econorrucas
que estn en boga y/o las costosas aventuras en el e~tranjero son ot~as
faceta s de su legado. Independientemente
de la magnitud de los cambios
estructurales
y de la gravedad de las circunstancias
que caracteriza~
cada transicin, es virtualmente inconcebible que los gobernantes transitorios puedan posponer la adopcin de decisiones sociales y econmicas
fundamentales.
Es aqu donde resulta muy atractiva la idea de un pacto social y
econmico; no obstante, probablemente
sea ms difcil alcanzarlo (y, sobre todo, volverlo efectivo) que en el caso de un pacto militar o
poltco.t! La confianza mutua y buena disposicin para transar tal vez
sean menos notorias entre los actores clasistas y sectoriales que entre los
polticos. La capacidad de esos negociadores para obtener el posterior
acatamiento de sus adeptos es problemtica, aunque slo sea porque el
rgimen saliente quizs haya reprimido de manera sistemtica a los
sindicatos y asociaciones profesionales y haya manipulado una que ~tra
vez las expresiones organizadas
de los intereses de los empresanos.
Tambin es problemtica porque las asociaciones corporativas que surgen
o son resucitadas como secuela de la liberalizacin, probablemente estn
muy politizadas y fragmentadas
segn lneas ideolgicas y jurisdiccionales. Si alguna leccin puede extraerse de los esfuerzos anlogos de las
democracias polticas consolidadas
para establecer polticas neocorporativistas de ingresos y otras polticas "concertadas", es que su xito depende de la presencia de asociaciones de clase centralizadas,
autoritativas y monoplicas, que cuenten con un alto grado de consenso en lo tocante a sus objetivos macroeconrnicos.R Y es probable que ninguna de estas condiciones prevalezca en las transiciones contemporneas
desde la
dominacin autoritaria.
No quiere decir esto que dichos esfuerzos estn condenados totalmente
al fracaso (como lo muestran los logros parciales -y controvertiblesdel Pacto de la Moncloa y los convenios sobre la sucesin en Espaa), ni
que esta clase de pacto sea esencial para estabilizar a una d.e~ocracia
que acaba de instaurarse. Parece decisivo que durante la transicin se al-

..

---

--78

Conclusiones tentativas

cance, de algn modo, una transaccin entre los intereses de clase, a fin de
reasegurar a la burguesa que sus derechos de propiedad no corrern peligro en un futuro inmediato, y a los trabajadores y otros grupos de asalariados, que a la larga se satisfarn sus demandas de mejores remuneraciones y de justicia social. Un elemento central de cualquiera de estos
compromisos es la institucionalizacin de los derechos de representacin
y de mecanismos de negociacin que realcen el papel de los intermediarios organizados. Las asociaciones de empleadores y los sindicatos deben
reconocer mutuamente su derecho a actuar en forma autnoma en defensa
de sus respectivos intereses y de funcionar en mltiples niveles de consulta, desde los talleres hasta las oficinas en que se forja la poltica macroeconmica. Estos agentes de clase rivales deben ayudarse entre s a fin de
adquirir la capacidad recproca para gobernar la conducta de sus respectivos miembros, pues de lo contrario los compromisos por ~llos contrados
quedaran vaciados de contenido a raz de las defecciones de capitalistas
oportunistas y de obreros intransigentes.13 Nuevamente, lo que en definitiva est en juego en esta forma de transaccin implcita y de eventual
pacto formal no es tanto el intercambio de concesiones sustantivas o el
logro de metas materiales (aunque stas sean el objeto de las disputas),
como la creacin de procedimientos mutuamente satisfactorios, por los
cuales los sacrificios que exigen las transacciones del presente tengan
razonables probabilidades de resultar recompensados en el futuro.14
El hecho de que estos medios no democrticos de negociacin (y renegocacn) de acuerdos sea o no compatible con una democracia poltica
viable no depende simplemente de que el gobierno, los partidos polticos
y las asociaciones de clase puedan de algn modo alcanzarlos e instrumentarlos, Esos esfuerzos pueden verse favorecidos o anulados por las
fuerzas de la sociedad civil que salen a la superficie luego de que se dan
los pasos iniciales hacia la liberalizacin. be este tema pasamos a ocupamos ahora,

Captulo 5

RESURRECCION DE LA SOCIEDAD CIVIL


(Y REESTRUCTURACION DEL ESPACIO PUBLICO)

Cmo se produce la resurreccin


La dinmica de la transicin desde la dominacin autoritaria no depende slo de las predisposiciones, clculos y pactos establecidos por la
lite. Si hasta ahora hemos puesto el acento en estos aspectos es porque
ellos determinan en gran medida si habr o no apertura, y fijan importantes parmetros vinculados con la magnitud de una posible liberalizacin y una eventual democratizacin'~ Una vez que algo ha sucedido una vez que los "blandos" prevalecieron sobre los "duros" y comenzaron a
otorgar garantas individuales y ciertos derechos de cuestionamiento, y
a negociar con algunos opositores escogidos del rgimen- es probable que
haya una movilizacin generalizada, que hemos preferido describir
como "la resurreccin de la sociedad civil" ." ~
Este renacimiento debe apreciarse contra el teln de fondo del xito
de la mayora de los regmenes autoritarios en despolitizar y atomizar
a sus respectivas sociedades. Mediante la represin fsica, la manipulacin ideolgica y los alicientes selectivos, estos regmenes se las ingenian para orientar a la mayora de sus sbditos al logro de objetivos exclusivamente particulares. No es raro que contribuya a esto el hecho de
que su acceso al poder fue precedido por perodos de intenso conflicto social y movilizacin poltica. Durante un tiempo, los individuos se sienten aliviados de "liberarse de la poltica" y satisfechos por la posibilidad de perseguir metas inmediatas que los gratifican; tienden a replegarse hacia sus afanes privados y dejar de lado, ignorar prudentement

- -~
84

&

Resurreccin de la sociedad civil

Conclusiones tentativas

ciones de abogados que critican la legalidad de las medidas autoritarias


y exigen el imperio de la ley, as como los grupos de economistas que
evalan los costos econmicos y sociales de las polticas del rgimen, son
ejemplos evidentes; pero aun otras profesiones, en apariencia ms distanciadas de la poltica, surgen a la arena pblica con poderosos argumentos. Los psiclogos, verbigracia, evalan las microconsecuencas
que
la represin y la censura tienen en la vida personal; los arquitectos y urbanistas critican el cierre o privatizacin de espacios antes pblicos que
suele llevar a cabo el rgimen por temor a la congregacin de gran cantidad de personas. Comienzan a salir a la palestra fuentes de datos, manuscritos, ensayos e investigaciones preparadas durante los aos de severa represin, pero cuyos autores no pudieron hacer pblico (o no se animaron a ello). Estos documentos y trabajos vienen a complementar las declaraciones efectuadas por las asociaciones profesionales y por los partidos polticos; algunos se convierten en best-sellers e inyectan nueva vida
en las universidades, libreras, cafs y otros sitios de reunin en que el
debate y la crtica son ahora tolerados, "de facto" si no todava "de
jure". De este modo, una vez dados los primeros pasos hacia la liberalizacin y tan pronto algunos se atreven a poner a prueba sus lmites, se
modifica toda la textura, densidad y contenido del discurso intelectualmente autorizado, lo cual imprime un enorme impulso al derrocamiento del rgimen autoritario.
I
Pero la contribucin de los sectores medios a la transicin no radica
nicamente en estas asociaciones dotadas de autoridad intelectual. Otros actores, que tambin pertenecen en su mayoria a los sectores medios,
aportan a la transicin un peso, no menor, de autoridad moral. Las organizaciones de derechos humanos, los familiares de los encarcelados, torturados y asesinados, y a menudo las iglesias, son los primeros en alzar
sus voces contra las facetas ms repulsivas del rgimen autoritario, y lo
hacen en medio de una grave represin, cuando la mayor parte de los restantes actores se avienen al rgimen o prefieren ignorar sus atrocidades.
Estas organizaciones de derechos humanos (fenmeno bastante reciente
y ms propio de Amrica latina que de Europa meridional) corre~
e .ormes riesgos personales y se convierten en parias en una sociedad que
todava es en gran medida remisa a escucharIos, o demasiado temerosa
rJara ello. El apoyo internacional privado y pblico que reciben es provechoso porque contribuye a aumentar los costos percibidos de la accin
!

85

represiva y les hace sentir que no estn del todo aislados. En algunos casos, como en Brasil y Chile, grupos importantes pertenecientes a la Iglesia Catlica adhieren rpida y tenazmente a estos valores. Y esto es importante, pues permite que los activistas de los derechos humanos reciban cierta proteccin justamente de la institucin que ms dificultad tienen para reprimir los regmenes que profesan defender los valores
"occidentales y cristianos". En otros casos, como en la Argentina, Bolivia
y Uruguay, la Iglesia Catlica (con escasas y honrosas excepciones) prefiri hacer caso omiso de las atrocidades de los respectivos regmenes,
cuando no justificarIas; esto volvi ms llamativa y riesgosa la postura
adoptada por los grupos laicos de derechos humanos, por otras iglesias y
aun por individuos aislados -<:amo las hoy clebres "Madres de Plaza
de Mayo" en la Argentina.-

1I

1
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1

Pero independientemente
de esa diferencia, cuando se inicia la transicin las organizaciones de derechos humanos y los activistas de esta
causa salen a la palestra dotados de una enorme autoridad moral, que
les brinda un amplio auditorio para sus elocuentes crticas al rgimen,
criticas que inevitablemente se hacen extensivas a otras cuestiones y llegan a incluir derechos sociales y polticos que slo la democracia puede
garantizar con seguridad.
La enorme repercusin y el prestigio que alcanzan sbitamente las or. ganizaciones y los activistas en favor de los derechos humanos debe comprenderse tambin dentro del marco de otro fenmeno sutil pero no menos
decisivo: es lo que podra denominarse "la recuperacin de la dignidad
personal". Luego de muchos aos de gobierno arbitrario, brutalidad policial y despotismo en tantos contextos sociales (en otras palabras, luego
de muchos aos de privacin de los atributos bsicos de la ciudadana),
son muchos los que demandan la liberalizacin y se regocijan con ella. En
tales circunstancias, ayudados por los activistas de los derechos humanos, los intelectuales y artistas, muchos descubren que tambin ellos fueron vctimas de la represin del rgimen. De ah que se vuelva comprensible la furia de numerosas personas que poco tiempo atrs parecan
apoyar la ilusin de los gobernantes de gozar de un "consenso tcito".
Esta condena del rgimen se vuelve ms intensa aun si, como suele ocurrir, ha sido penetrado por la corrupcin y sta ahora puede sacarse a la
luz pblica. Esto converge con el discurso de las asociaciones profesio-

_ -_.-._..-------------_.- ...----

--

86

Resurreccin de la sociedad civil

Conclusiones tentativas

nales y organizaciones de los derechos humanos creando un clima general


de intenso rechazo tico del rgimen autoritario.
Pero el mayor desafo al rgimen transicional probablemente provenga de la clase obrera y de los empleados de menor rango, con frecuencia
sindicalizados, que encuentran una nueva o reavivada identidad y una
renovada capacidad para su accin colectiva. No es de sorprender que
ste sea el mbito al cual la liberalizacin se extiende de manera ms
vacilante y menos irreversible. No slo las organizaciones a que pertenecen estos actores fueron el foco de la "atencin" de los gobernantes autoritarios -ya sea a travs de la represin directa o de la manipulacin
estatal corporativista-,
sino que las relaciones directas de estos individuos con sus empleadores
se vieron decididamente
afectadas por la
poltica del rgimen. En nuestra muestra de pases, la mayora de los
regmenes autoritarios favorecieron en forma deliberada los intereses
burgueses, y en especial los de sus sectores ms oligoplicos e internacionalizados.f El impacto neto de estos empeosos esfuerzos en los salarios
reales y en los beneficios sociales de los trabajadores fue variable; en la
mayora de los casos, declinaron tanto en trminos absolutos como relativos respecto de sus niveles anteriores, aunque en algunos esta declinacin
se vio "compensada"
por el aumento de prebendas paternalistas otorgadas por el Estado. Siempre, empero, aument drsticamente
el poder
discrecional de los empleadores en la produccin yen la distribucin, en
tanto que se redujeron o anularon los derechos preexistentes de los trabajadores a la representacin colectiva.
No cabe sorprenderse,
pues, de que en estos regmenes autoritarios
haya un enorme cmulo de ira y de conflictos y que, tan pronto se vuelve
posible, estallen en demandas obreras. Muchas de estas demandas se
centran en cuestiones inmediatas, como la obtencin de mayores salarios
y mejores condiciones de trabajo, o de polticas menos arbitrarias de con- .
tratacin y despido del personal, en tanto que otras apuntan a crear (o
recrear) las instituciones que representan a la clase: exigen libertad de
asociacin, derecho de huelga, convenios colectivos, comits de fbrica,
aplicacin equitativa de la legislacin laboral, ampliacin de las medidas para paliar el desempleo y de otras polticas de asistencia social.
Ninguna liberalizacin
puede evitar que se produzca movilizacin
y
conflicto en torno de estas cuestiones, que trataremos en la prxima seccin.

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1

87

Pero ni siquiera este anlisis agota las capas de la sociedad que vuelven a emerger a la superficie; tanto en Amrica latina como en Europa
meridional,
reviste particular importancia
la literal explosin de movimientos de base, la mayora de los cuales se organizan en torno de
dominios territoriales circunscriptos (barrios o parroquias). La combinacin de las polticas de atomizacin deliberada del rgimen anterior, su
destruccin de las redes representativas
y su nfasis en el diseo centralizado y tecnocrtico de las polticas tiende a crear contextos especialmente propicios para esas formas de asociabilidad popular una vez que
las partes afectadas se atreven a reunirse, discutir sus problemas comunes y constituir organizaciones ms o menos duraderas. Cierto es que a
menudo reciben la ayuda de personas extraas a ellos (sacerdotes y monjas, estudiantes,
abogados, trabajadores
sociales, militantes
partidarios) y rara vez conforman redes amplias; pero lo que aqu interesa es que
son numerosos y que sus procesos internos son con suma frecuencia muy
igualitario s y participa ti vos. y esto tiene importantes
corolarios para
la cultura poltica emergente en la transicion. De pronto aparecen una
multitud de foros populares (por efmeros que resulten algunos de ellos)
en los que el ejercicio y el aprendizaje de la ciudadana fructifica en debates sobre las cuestiones cotidianas preocupantes.
La proliferacin de
estos espacios populares obliga a los ejecutores de la poltica a prestar
atencin (y destinar recursos) a problemas puntuales perturbadores
de la
vida urbana que el rgimen anterior o bien soslay, o bien abord de una
manera imperativa y tecnocrtica. Los pactos sociales amplios o las reformas globales en el plano nacional no resuelven tales problemas, y por
ende el proceso poltico emergente incluye elementos descentralizadores
que pueden profundizar sus races democrticas.
Todos estos cambios, que son rpidos, inesperados
y abarcan a la
mayor parte de la sociedad civil, socavan los intentos de los "blandos"
del rgimen por perpetuarse en el gobierno, y elevan los costos percibidos
del golpe que -en esos momentos ms que nunca- quisieran llevar a la
prctica los "duros" .

El levantamiento

popular

En algunas circunstancias y en momentos particulares


muchas de estas diversas capas de la soc dad pu d n

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88

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Resurreccin de la sociedad civil

Conclusiones tentativas

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hemos dado en Ilamar el "levantamiento popular". Los sindicatos, los


movimientos de base, los grupos religiosos, intelectuales, artistas, clrigos, defensores de los derechos humanos y asociaciones profesionales se
apoyan mutuamente en sus esfuerzos en pro de la democratizacin y confluyen en una totalidad mayor que se identifica como "el pueblo" (o
povo, the people, il popolo, le peuple, ho laos). Este frente que surge
ejerce gran presin para ampliar los lmites de la mera liberalizacin y
la democratizacin parcial. La fantstica convergencia que este levantamiento entraa amedrenta a los "blandos" del rgimen (que auspiciaron la transicin en la expectativa de poder controlar sus consecuencias),
as como a muchos de sus cuasi aliados (los opositores moderados del rgimen, que confiaban en dominar, sin esa ruidosa interferencia, la posterior competencia por los cargos principales del gobierno).
I
Pero este levantamiento popular durante la transicin no es en modo
alguno una constante. Algunos pases parecen haber salteado este momento de euforia, en que una vasta mayora de la poblacin se siente unida en un pie de igualdad, luchando por la meta comn de crear no slo un
nuevo sistema poltico sino un nuevo orden social. Por ejemplo, encontramos pocos datos sobre su existencia en Espaa o en Grecia; aun en Brasil,
'. ande se ha prestado a estos fenmenos mucha atencin, se limitaron a
la zona de San Pablo y al centro y sur del pas -por cierto una gran porcin de ste, pero aun as no alcanzaron un alto nivel y se disiparon con
suma rapidez-o Portugal, luego de la revolucin de 1974, representa el
caso extremo en nuestra muestra de un vuelco espontneo de esta ndole
hacia la solidaridad y el entusiasmo igualitarios. All las diversas capas de una sociedad civil activada y politizada casi de la noche a la
maana interactuaron para apoyarse y estimularse mutuamente en de. manda de una ampliacin de lo que se dio en llamar "el proceso". Bajo
este impulso, la transicin fue mucho ms all de la liberalizacin, y
por momentos hasta pareci desbordar la democratizacin poltica, llegando a lo que hemos llamado "socializacin". No obstante, ya para el
otoo de 1975 el levantamiento popula:r haba llegado a su punto culminante y la transicin se haba encuadrado en moldes ms predecibles.
Viendo las cosas en retrospectiva, su persistencia en la transicin portuguesa comparativamente larga parece haber sido en parte resultado de
la exitosa coreografa montada por el Movimiento de las Fuerzas Armadas (MFA). Mediante su estmulo a las manifestaciones urbanas y su aus-

89

picio de un programa "dinamizador" de las zonas rurales, los gobernantes del perodo de transicin pudieron sacar provecho de lo que inicialmente fue una respuesta masiva espontnea, voluntaria e imprevista -y prolongada-o
En la Argentina se vivieron dos momentos de levantamiento y unidad popular contra un rgimen autoritario: uno de ellos ocurri antes del anuncio de la transicin (el "Ccrdobazo" y los sucesos posteriores a l, en 1969); el otro, mucho ms moderado tanto en intensidad como en duracin, sobrevino cuando ya era bien claro que algo
iba a cambiar, en el perodo posterior al fracaso militar en la guerra de
las Malvinas. En Venezuela, el pueblo se alz en 1958 en huelgas masivas que paralizaron todo el pas y obligaron a Prez [imnez a entregar
el poder. Per asisti tambin a un amplio levantamiento popular a comienzos de la dcada de 1970, y al parecer est comenzando a darse algo
semejante en Chile actualmente.
Los casos estudiados por nosotros sugieren que cuanto ms breve e inesperada es la transicin desde la dominacin autoritaria, mayor es la
probabilidad de un levantamiento popular y de que ste produzca un
efecto duradero. La sorpresa (y alivio) que producen las seales de que
los gobernantes son ms vulnerables de 10que parecan, as como el hecho
de que deban tomarse prontas decisiones acerca de las reglas emergentes,
parecen contribuir en gran medida a la generalizacin y espontaneidad
del levantamiento. En cambio, cuando hay ms tiempo para pensar y actuar, las diversas capas de la sociedad pueden descubrir que existen serias divergencias en sus objetivos y en sus estrategias de accin preferidas. La reflexin o las decisiones polticas concretas llevan a que la
identidad comn como "el pueblo" quede fragmentada por motivos de
clase, status, sexo, religin, procedencia tnica, lenguaje y generacin,
para no hablar de las creencias ideolgicas y de las adhesiones partidarias. As pues, cuando los gobernantes controlan de manera comparativamente firme y prolongada la transicin, es menos probable que haya
un levantamiento popular, y en caso de que lo haya, estar ms limitado
en el espacio y en el tiempo. En tales circunstancias, la presin para trascender la liberalizacin ser menor, y la forma de democracia que a la
postre se alcanzar tender a contener ms elementos oligrquicos, ms
"islas" de desigualdad institucionalizada
respecto de la participacin
y la responsabilidad ante la ciudadana, que en el caso en que los gobernantes enfrentan a una sociedad resurrecta y confluyente en un "pueblo"

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90

Resurreccin de la sociedad civil

Conclusiones tentativas

sumamente movilizado. Tambin parecera que la relativa ausencia de


un levantamiento de esta ndole reduce la probabilidad de una regresin
golpista, si bien all donde "el poder lo tiene el pueblo" y "el pueblo est
en las calles", es muy posible que los promotores de tales golpes vacilen
ante la perspectiva de provocar una guerra civil; vase si no la indiferencia con que se recibi en Portugal el golpe de Spnola en setiembre de
1974, y la confusin provocada por el golpe y contragolpe de noviembre
del ao siguiente.
La repercusin del levantamiento
popular en la transicin resulta
ms clara que las condiciones para su gestacin. Si hubo en el pasado un
amplia y recurrente movilizacin popular, sofocada por el advenimiento de un rgimen autoritario, y adems si persiste por detrs de la fachada de "paz social" una especie de red subterrnea de asociaciones
preexistentes, sindicatos, movimientos y partidos, es ms probable que
se produzca un gran levantamiento popular. Segn esto, Italia, Argenti- I
na, Chile y quizs Uruguay son candidatos ms probables para experimentar tal fenmeno durante la transicin+ No obstante, los casos de
Portugal, Venezuela (en la dcada del cincuenta) y Per sugieren otr;
hiptesis concurrente con la anterior: si las movilizaciones populares no
han sido una caracterstica
destacada en el pasado y si adems, la
sociedad civil tiene una dbil estructura institucional (mantenida deli~radamente
por un prolongado corporativismo estatal y/o por la represin), puede verse facilitado dicho levantamiento.
En tales casos, la \
misma ausencia de una identidad poltica neta y el carcter novedoso de
los grupos que surgen como respuesta a la liberalizacin pueden facilitar
que los individuos se identifiquen como iguales, y que los grupos eviten
temporariamente
los conflictos en torno de la forma de organizacin
poltica que ha de predominar.
De todos modos, sea cual fuere su intensidad y sus antecedentes,
estos
levanta.mientos populares siempre son efmeros. La represin selectiva,
la manipulacin
y la cooptacin ejercidas por quienes an controlan el
aparato estatal, la fatiga que provocan las frecuentes manifestaciones
y
el "teatro callejero", los conflictos internos que sin duda han de surgir
acerca de la eleccin de los procedimientos
y de las polticas sustantivas, el sentido de desilusin tica frente a las transacciones "realistas"
que impone la concertacin de pactos y/o el surgimiento
de lderes
oligrquicos dentro de los grupos que los acuerdan, todos estos factores

--

-----

91

conducen a que el levantamiento


se disipe. Este auge y posterior ocaso
del "pueblo" frustra a muchos actores y acaba con muchas esperanzas.
Como ya hemos sealado, son muchos los que se repliegan de su activismo intenso y gran idealismo para dedicarse ms bien al logro de sus objetivos privados; algunos crean "guetos polticos", dentro de los cuales
mantienen vivos los ideales de una transformacin social ms profunda;5
otros pueden pasar a la clandestinidad
y recurrir a la violencia terrorista, o incluso abrigan la esperanza de un retorno al autoritarismo represivo. Cualquiera sea la combinacin de las reacciones frente al levantamiento popular, ste cumple el papel decisivo de empujar la transicin
un paso ms adelante que lo que de otra manera habra ocurrido; pero el
desencanto que deja tras de l es un problema persistente para la posterior consolidacin de la democracia poltica. En el proceso de estructuracin de las opciones de la transicin y de moderacin de un indcil sector
popular, hay un suceso que cumple un papel ms inmediato e importante
qu todos los dems: la convocatoria a elecciones.

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I

Captulo 6

CONVOCATORIA
A ELECCIONES
(E INCITACION A LOS PARTIDOS POLITICOS)

Otra convergencia

11
I

El anuncio por parte de las autoridades del perodo de transicin de


su propsito de convocar a elecciones para los cargos representativos de
importancia nacional ejerce un profundo efecto. Si sus intenciones son
aceptadas como verosmiles, y si los electores consideran que gozarn de
una razonable libertad de opcin-vale decir, que los partidos actuales o
futuros podrn competir libremente y presentar candidatos alternativos,
y los gobernantes, en cambio, no gozarn de plena libertad para el
cmputo de los votos o la eliminacin de los candidatos que les disgusten-, comienzan a modificarse rpidamente las relaciones entre las facciones y fuerzas contendientes, dentro y fuera del rgimen. Esto se debe a
que la perspectiva de las elecciones futuras vuelve a poner a los partidos
en el centro del escenario poltico, en una posicin de prominencia que se- ,
guirn ocupando durante algn tiempo. Si algn momento "heroico" existe para los partidos polticos, es el que se produce antes, durante e inmediatamente despus de la "eleccin fundacional" en la cual, por primera vez despus del rgimen autoritario, disputarn cargos electivos
de significacin nacional sometidos a condiciones competitivas razonables.
Con anterioridad a esto, en las primeras etapas de la transicin,
quiz los partidos hayan cumplido un papel escaso o nulo. En la dmocratie octroye [democracia concedida de buen grado], en que una fuerza
de ocupacin patrocina el cambio desde arriba, quiz ni siquiera existan
partidos, salvo en la mente de los exiliados o en las especulaciones de
las potencias extranjeras; en la dmocratie ii contrecoeur [democracia

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--.--.~--I~~~.
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94

Conclusiones tentativas

concedida a regaadientes], auspiciada por los "blandos" del rgimen


autoritario, sus propsitos iniciales habitualmente se limitan a cierto
grado de liberalizacin, con elecciones planeadas para un futuro distante y slo para algunos cargos de menor cuanta -en las que puede haber o no partidos promovidos por el gobierno-o La resurreccin de la
sociedad civil y, en algunos casos, su confluencia en un amplio levantamiento popular, obliga a revisar el cronograma previsto originalmente y
el alcance de las elecciones; y esto es ms vlido cuando la transicin
misma ha sido prcticamente impuesta al rgimen por una oposicin
fuerte y activa.
Habitualmente los partidos polticos desempean un rol secundario
en estas movilizaciones y presiones. Como vimos, gran parte del esfuerzo
es realizado por los sindicatos, asociaciones profesionales, movimientos
sociales, organizaciones de derechos humanos, grupos religiosos, intelectuales y artistas. Con frecuencia los partidos estn demasiado desquiciados, divididos u ocupados en encumbrar a sus propios lderes como
para cumplir esa tarea. Ms aun, uno de los motivos primarios de las autoridades del perodo de transicin para convocar a elecciones para cargos oficiales significativos bien puede ser conseguir "sacarse de encima"
a esa multitud de grupos dispares de protesta. Tal vez las autoridades"
confan en canalizar esa actividad hacia los partidos de una manera
ms ordenada, o tal vez calculen que as lograrn dividir y conquistar a
sus opositores. Por otra parte, pueden tener la esperanza de que este gesto
magnnimo sea tan apreciado por el pueblo, que el partido o candidato
predilecto del gobierno saldr triunfante en la contienda posterior.
t
En este ltimo aspecto, las expectativas del rgimen suelen quedar
decepcionadas. Los perodos de transicin estn llenos de ejemplos de autoritarios "blandos" que sobrestimaron el apoyo popular que podan obtener: los militares argentinos en 1973, los generales brasileos en 1974,
el MFA portugusen 1975, la junta uruguaya en 1980, los militares turcos
en 1983, y aun el fracaso de Indira Gandhi en perpetuar su rgimen de
emergencia en la India mediante un plebiscito unnime. No obstante,
mucho ms fundadas han resultado las expectativas de canalizar la
atencin y la fervorosa actividad de la sociedad civil hacia las estructuras partidarias de una sociedad poltica ms ordenada.
No es difcil entender por qu sucede esto. Tradicionalmente,
el
proceso electoral se organiza segn las jurisdicciones territoriales. De

Convocatoria a elecciones

95

hecho, ste es el nico criterio inequvoco para delimitar los electorados


en el mundo contemporneo. Ningn rgimen de los ltimos tiempos, ni
siquiera los de ideologa corporativista, ha podido prescindir por completo de la representacin territorial (si es que toleraron algn tipo de '
representacin organizada), y el partido es la institucin moderna por
antonomasia para estructurar y agrupar las preferencias individuales
de acuerdo con dichos lineamientos. La clave de la eficacia de un partido radica en su capacidad de generar smbolos de identidad poltica
parcial (ya sea por su nombre, plataforma, ideologa, cnticos, insignias, como por sus lderes pasados y presentes) que renen a votantes y
militantes por encima de las mltiples lneas que de otro modo los divide dentro de la sociedad, sea por razones de clase, status, familia,
sexo, religin, grupo tnico, lenguaje o edad. Por lo dems, dado que la
cantidad de posiciones electivas es limitada, tambin suele serIo la cantidad de partidos que contienden. La lgica misma de reunir smbolos capaces de atraer votos suficientes y de atravesar el umbral numrico necesario para obtener la representacin asegura dicha limitacin -aunque la incertidumbre propia de las "elecciones fundacionales" alienta en
un comienzo la proliferacin de partidos y de candidatos, muchos de los
cuales posteriormente desaparecen-o
,
Una vez anunciadas las elecciones, y si parece probable que stas se .
realicen de acuerdo con reglas de juego razonablemente justas, otra peculiar convergencia afecta la transicin. Los opositores al rgimen, si creen
que tienen alguna chance de obtener representacin, se ven muy estimulados a cooperar con los "blandos", aunque slo sea para garantizar que se
lleven a cabo las elecciones. Con frecuencia esto implica desmovilizar a
aquellos grupos radicalizados o combativos que si bien pueden ofrecer a
los opositores un apoyo "duro", tambin pueden desacreditarlos ante
otros adeptos potenciales ms moderados -particularmente
por sus acciones violentas y su militancia "excesiva" en las calles y lugares de trabajo- y hasta poner en peligro la convocatoria a elecciones. As pues,
los partidos revividos o los nuevos partidos que surgen (al menos aquellos que estiman tener buenas probabilidades de obtener representacin)
resultan ser no slo, O no tanto, agentes de movilizacin corno instrumen- !
tos de control social y poltico.
Adems, las perspectivas de elecciones futuras desplazan la atencin
hacia un nuevo asunto: la definicin de los procedimientos bajo los cuales

--~..--~~..~~~~~.

...-..,.----.,...~==,_,__~cc__-----------------~-----..~

96

Conclusiones tentativas

Convocatoria a elecciones

se realizar la contienda. Normalmente sta es la primera instancia de


la fijacin de parmetros ms o menos institucionalizados que restringen
la incertidumbre de los desenlaces futuros) Como es obvio, los partidos
tienen gran inters en participar en la formulacin de las reglas que decidirn qu grupos sern admitidos en la puja electoral, cules sern los
lmites de las jurisdicciones del electorado, qu crit rios se aplicarn
para determinar los ganadores, etc.2 La mayora de los partidos estn
dispuestos a pagar un precio por su posibilidad de obtener la mejor tajada, partiendo de los clculos que efectan acerca de la identidad y distribucin geogrfica de sus presuntos partidarios. Este precio a menudo
involucra entrar en componendas implcitas o en pactos explcitos con el
rgimen transicional y con otros partidos, as como moderar a sus partidarios ms combativos. Ello significa que la base de la oposicin tiende
a desplazarse de la expresin de principios a la discusin d pr e dimientos, y de la exigencia d beneficios inmediatos al p dido dIos
lderes polticos para que acepten postergar sus demandas de gratificaciones.

La produccin de un consentimiento contingente


Si se logra de algn modo elaborar con xito las reglas, stas sintan
las bases para un "consentimiento contingente" que forma el sustrato de
la democracia poltica moderna. A diferencia de la teora democrtica
clsica (fundada en la premisa de superioridad tica. de la expr sin
unnime de la ciudadana reunida en asamblea), o de la teora de la democracia liberal (fundada en la premisa de que los ciudadanos activos
eligen y hacen responsables a representantes individuales, quienes, a su
vez, producen decisiones sustantivamente superiores mediante un amplio
debate pblico entre ellos), las teoras contemporneas de la democracia
asignan el mayor peso del consentimiento a las lites partidarias y a los
polticos profesionales (de vez en cuando sujetos a aprobacin electoral),
quienes concuerdan entre s, no sobre la base de principios ticos o sustantivos, sino de normas de procedimiento propias de la contingencia. Estos
actores aceptan competir de modo tal que quienes ganen las elecciones
ejerzan su temporaria superioridad poltica de manera de no impedir
que asuman el gobierno quienes puedan obtener mayor apoyo en el futuro;
y quienes las pierden en el presente, acepten respetar la' autoridad con-

97

tingente de los ganadores para tomar decisiones imperativas, a cambio


de pennitrseles ocupar el gobierno y tomar decisiones en el futuro. Por su
parte, presuntamente los ciudadanos aceptarn la democracia basada en
dicha competencia, siempre y cuando sus resultados sigan siendo contingentes respecto de sus preferencias colectivas, tal como se expresan en
elecciones justas y.regulares de desenlace incierto.
El reto que plantea establecer una democracia poltica de esta ndole
consiste en encontrar un conjunto de reglas capaces de encamar ese consentimiento contingente. Este "regateo democrtico", para emplear la expresin de Robert Dahl.J vara de una sociedad a otra, segn las pautas
de clivaje entre sus miembros y ciertos factores subjetivos, como el grado
de confianza mutua, los criterios por los que se mide la imparcialidad y
la disposicin a transar. Hay, empero, tres dimensiones que probablemente resulten decisivas en todos estos esfuerzos.
En primer lugar, es importante saber a qu partidos se les permitir
participar en este juego. Durante la transicin, esto suscita el sensible
problema de cmo se tratar a aquellos partidos que son declaradamente
"antidemocrticos", o cuya concepcin de la democracia no coincide con
la de la contingencia. Esta cuestin incluye tambin asuntos en apariencia tcnicos, como establecer el umbral mnimo para la representacin de
los partidos menores y/o asegurar que a ciertos grupos sociales, en especial a las minoras tnicas o religiosas, se les garantice la representacin
O proteccin.
La segunda dimensin se refiere a la frmula adoptada para distribuir las bancas dentro de las jurisdicciones electorales, y al tamao y
cantidad de tales jurisdicciones. Aqu la opcin principal consiste en producir un mejor consentimiento otorgando un "premio" al partido que recibe el mayor nmero de votos, o distribuyendo las bancas en forma proporcional al total de votos obtenidos, o bien mediante una frmula mixta, que recompense a los partidos mayoritarios en ciertas jurisdicciones y
compense a los minoritarios en otras =-como el complicado sistema que se
adopt en la Repblica Federal de Alemania. Desde luego, las variantes posibles son muchas, sobre todo cuando se introduce una doble vuelta;
pero en todos los casos, existe una tensin subyacente entre la conveniencia de crear "mayoras operativas" y la de obtener una "representacin
fiel". Otros problemas se relacionan con las reglas vinculadas a la dis- ,
tribucin de las jurisdicciones territoriales segn su tamao y a la sobre-

".---"--"---I",--~.-~".-~,,--

98

Conclusiones tentativas

rrepresentacin intrnseca de los intereses agrarios en todos los acuerdos


definidos espacialmente.
Una tercera dimensin de esta lista que no pretende ser exhaustiva,
concierne a la estructura de los cargos para los cuales se celebran elecciones naconales.s Desde hace mucho, las dos alternativas histricas
han sido el parlamentarismo -en el cual slo se vota por representantes
de electorados que no alcanzan el nivel nacional (dejando de lado los casos excepcionales de pases organizados en un electorado nacional
nico)y el presidencialismo -donde los cargos superiores del poder
ejecutivo se eligen por sufragio popular (dejando de lado los intrincados
procesos de los colegios electorales en los sistemas federalistas)-.
Durante largo tiempo, algunos pases (como Finlandia, Irlanda e Islandia)
han practicado una versin mixta de estas frmulas (el semi presidencialismo, segn se lo llama habitualmente), pero en las democracias nuevas
esta posibilidad slo ha sido tomada seriamente en cuenta con la constitucin degaullista de la Quinta Repblica Francesa.
Qu combinacin de estas opciones producir, y ms tarde reproducir, el consentimiento contingente -la razonable expectativa, tanto de
los ganadores como de los perdedores, de que podrn seguir participando
conforme a las reglas de la contienda electoral democrtica-?
No puede
haber una respuesta rigurosa a esta pregunta. Cada pas tiene que experimentar a fin de encontrar su propia solucin, y hay pruebas de que as
est sucediendo en los casos que hemos estudiado. Giuseppe di Palma ha
aducido que la inclusin mxima de partidos en este juego electoral, inc1uso de los que son declaradamente "extremistas", puede superar su resistencia a la democracia, y que es preferible una representacin proporcional extrema y una poltica de coaliciones multipartidarias, y no crear
un precoz "mayoritarismo" o la rotacin permanente de dos partidos en
el poderf Juan Linz, en un ensayo indito, ha argumentado convincentemente que el presidencialismo
pone en peligro la consolidacin democrtica, ya que reduce sus opciones disponibles, genera situaciones de
suma cero, otorga a individuos aislados cargos sumamente personalizados y prominentes, en los que se cifran demasiadas expectativas, desalienta el desarrollo de la organizacin y disciplina partidarias, amenaza llevar a un callejn sin salida si el Parlamento cae en manos de uno o
varios partidos de la oposicin, y reduce la flexibilidad de los gobiernos
para responder a las crisis modificando sus planteles y polticas.6

Convocatoria a elecciones

99

Estos argumentos parecen vlidos, y todos ellos apuntan en el sentido


de una solucin ultraparlamentaria,
al estilo italiano. Esto generara
diversidad partidaria, flexibilidad para las decisiones, mera bsqueda
de la supervivencia y, eventualmente, tolerancia poltica, a expensas de
la proteccin de los intereses socio econmicos establecidos, al dejarlos al
margen de la responsabilidad democrtica ante la ciudadana y al fragmentar las instituciones representativas a punto tal que sean incapaces
de obligar al Estado a aplicar un poder suficiente en las cuestiones
pblicas decisivas. Otro tema distinto es si los pases (en especial los de
Amrica latina) que en la actualidad estn recorriendo (o a punto de hacerla) un perodo de transicin desde la dominacin autoritaria, pases
que tienen una tradicin poltica diferente, inequidades ms acuciantes
y menor flexibilidad en su sociedad civil, podrn encontrar que este conjunto de reglas es capaz de generar un consentimiento contingente y, a la
vez, un desempeo adecuado. Sea como fuere, el acuerdo sobre las reglas
no basta para garantizar el xito de la democratizacin: mucho depende
de los efectos de las elecciones fundacionales.

Los efectos de las elecciones fundacionales

1j
I

,1

Los resultados de las elecciones democrticas no pueden predecirse a


partir de las reglas conforme a las cuales se llevan a cabo. En caso contrario, no seran democrticas. Al convocar a elecciones luego de un
perodo ms o menos prolongado de rgimen autoritario, hay varios motivos para suponer que el desenlace ser muy incierto. En primer lugar,
los votantes tendrn comparativamente poca experiencia en lo que atae
a elegir entre diversos candidatos; la identificacin con un partido ser
probablemente escasa, y poco claras las imgenes de los candidatos, sobre todo si el perodo de gobierno no representativo ha sido largo. La
desconfianza puede llevar a los individuos a mostrarse muy cautelosos
en sus respuestas a las encuestas de opinin -factor ste que quizs explique el porcentaje inusualmente alto de "no sabe" y de "indecisos" en
todas las encuestas realizadas antes de tales elecciones-o El fervor de
la sociedad que acaba de liberalizarse probablemente origine grandes
oscilaciones en el entusiasmo y el talante de la gente frente a una rpida
sucesin de acontecimientos sin precedentes. De ah que pueda esperarse
una buena proporcin de "votos tcticos": algunos votarn por aquellos

-100

Conclusiones tentativas

candidatos y partidos que manifiestan su ms decidido rechazo al rgimen anterior, en tanto que otros preferirn a los que parecen ofrecer el
mejor bastin contra dicho rechazo tajante. Estas especulaciones bien
pueden estar desvinculadas de todo inters de largo plazo, clasista, sectorial, tnico, etc. Adase a esto la probabilidad
de una situacin
econmica tumultuosa, si no catica, y no es difcil imaginar que ni siquiera el ms hbil "futurlogo" sera capaz de predecir de antemano la
distribucin de las preferencias electorales. Los que estn en el poder o
cerca de l cometern errores, habitualmente sobrestimando el apoyo que
habrn de recibir; los que estn en la vereda de enfrente bien pueden subestimar su capacidad de recibir votos de la poblacin en general y preferir orientar sus esfuerzos a complacer a sus propios militantes y a sus
clientelas bsicas.
As pues, las elecciones fundacionales son momentos de hondo dramatismo. La concurrencia a las urnas es muy alta; los partidos que abogan
por la cancelacin, postergacin o abstencin son barridos por el entusiasmo cvico que acompaa a dichos momentos. Los resultados del sufragio
son vida y minuciosamente estudiados. Por otra parte, las elecciones
fundacionales parecen tener una suerte de efecto de congelamiento en los
sucesos polticos posteriores. En los casos en que han sido seguidas por sucesivas reiteraciones del proceso electoral, muy pocos partidos nuevos se
SUmaron a la disputa, y en cambio a menudo desaparecieron muchos partidos secundarios. El examen de varias elecciones fundacionales del pasado (Francia en 1848, Finlandia en 1907, Alemania en 1919, Italia en
1948 y Japn en 1952) sugiere que la distribucin de las preferencias de
los electores tiende a permanecer relativamente constante durante un
tiernpo.? no obstante, esta premisa se derrumba ante el anlisis de lo
ocurrido ms recientemente en Portugal, Grecia y Espaa. En estos
pases, el presunto congelamiento de los alineamientos partidarios muy
pronto se diluy, y hubo notables desplazamientos de los votantes en las
elecciones subsiguientes. A diferencia de casos an.erores, en que las alternancias en el gobierno por va electoral tardaron en producirse (y an
no se han producido en Italia ni en Japn), los pases de Europa meridional contemporneos han mostrado que el pasaje del predominio de un
partido "burgus" al de un partido socialista (y viceversa, en el caso de
Portugal) puede darse con sorprendente rapidez. Nuestra impresin es
que esta rotacin obedece en gran medida al hecho de que el Estado mo-

Convocatoria a elecciones

101

derno est mucho ms ligado que en el pasado al desempeo general de


la economa capitalista del pas. Por consiguiente, es ms probable que
los votantes resuelvan "castigar" a los gobernantes, ya sea de izquierda
o de derecha, que han conducido mal, a su juicio, los asuntos econmicos.
Esto produce un "efecto pendular", algo distinto de las "elecciones
crticas" del pasado, donde las adhesiones de los electores se desplazaban de manera espordica e irreversible.
Volviendo a las elecciones fundacionales,
aventuraremos
las siguientes observaciones, algo paradjicas y que en ocasiones hasta pueden
resultar inmorales, acerca de su resultado. Para que la transicin hacia
la democracia poltica resulte viable a largo plazo, aqullas deben realizarse libremente en una contienda franca, y sus resultados ser honestamente registrados; sin embargo, stos no pueden ser demasiados precisos
ni representativos de la distribucin efectiva de las predilecciones de
los electores. Dicho de manera sucinta, es preciso "ayudar" a los partidos de centro-derecha y de derecha para que tengan un buen desempeo,
en tanto que los de centro-izquierda e izquierda no deben ganar por una
abrumadora mayora. A menudo esto sucede de manera "artificial",
mediante el manipuleo de las reglas (p. ej., mediante la sobrerrepresentacin de los distritos rurales o de las pequeas jurisdicciones electorales
perifricas), o bien de manera "natural", fragmentando las opciones partidarias de la izquierda -cosa que por 10 comn no resulta difcil- y
consolidando las del centro y la derecha -10 cual a veces es posible gra-'
cias a los recursos de que gozan los ocupantes de los cargos oficiales-,
El problema reviste particular gravedad para los partidos que representan los intereses de las clases propietarias, los profesionales privilegiados y las instituciones establecidas de la sociedad, incluidas las fuerzas armadas. Ya hemos aducido que muchos de sus intereses vitales resultan con frecuencia protegidos por los pactos que suelen acompaar a la
transicin; pero, aparte de que no siempre se llega a tales acuerdos, tampoco es probable que estos actores brinden suficiente apoyo a la democracia. Si su partido o partidos preferidos no son capaces de reunir bastantes
votos como para seguir en la contienda, es fcil que deserten del proceso
electoral en favor de una conspiracin antidemocrtica y de la desestabilizacin del gobierno. Adems, si la derecha se derrumba por entero y
deja el terreno virtualmente libre a partidos izquierdistas, stos al poco
tiempo se fragmentarn, y sus diversas facciones se esforzarn en supe-

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102

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Conclusiones tentativas

rarse unas a las otras en cuanto a las promesas cada vez ms extremas
que le hacen al electorado.
Pero en unos cuantos casos la supervivencia electoral de la derecha no
es un resultado fcilde asegurar en modo alguno. Estas fuerzas estn a su
vez fragmentadas entre los "duros", nostlgicos de un retorno al autoritarismo, y los "blandos", a menudo amedrentados por haberse visto obligados a convocar "prematuramente" a elecciones. Por lo dems, estos
ltimos cargan sobre sus hombros su estrecha asociacin con el rgimen
difunto,8 lo cual les dificulta probar que su propsito es permanecer
fieles a la democracia poltica. Para ello tal vez tengan que hacer concesiones contrarias a los intereses de sus partidarios. Por otro lado, si las
.eglas son manejadas de manera harto manifiesta en favor de la derecha, las elecciones sern consideradas una farsa y perdern as su "efecto
. fundacional".
No es menos grave el dilema que enfrentan los partidos izquierdistas.
En las transiciones no revolucionarias que estamos analizando existe una
asimetra entre' ambos campos. La derecha debe estar pronta a sacrificar
sus intereses materiales inmediatos y ser capaz de superar su desventaja
simblica en el corto plazo. A la izquierda se le requiere no hacer un uso
pleno de su ventaja simblica inmediata y sacrificar, o al menos posponer por un perodo indefinido, su objetivo de una transformacin radical
que lleve a una "democracia avanzada". Por otro lado, tambin es probable que la izquierda est dividida en facciones de "duros" y "blandos"
equivalentes a los de la derecha. Es posible que la faccin "maximalista" se oponga a toda participacin en elecciones, con el argumento
de que esto congelar las identidades polticas existentes, distraer las
energas hacia el terreno de la interaccin en tomo de los procedimientos
y de los compromisos sustantivos, y desilusionar a los grupos oprimidos
sobre las perspectivas de una transformacin radical. Por otro lado, los
"minimalistas" de izquierda y de centro-izquierda corren el riesgo de
que, si no explotan plenamente su ventaja electoral en los comienzos de la
transicin, puedan verla evaporarse en el futuro, a medida que se diluye
el recuerdo de su resistencia heroica al rgimen autoritario y que otras
clases, mejor dotadas, recuperen su supremaca organizativa y simblica. Tal vez los minimalistas quieran actuar "responsablemente" en
esta etapa, slo para descubrir que han dedicado demasiados esfuerzos a
un proceso electoral que los margina cada vez ms.

Convocatoria a elecciones

103

Si los minimalistas quieren evitar estos desenlaces deben obtener en


la eleccin fundacional un xito sustancial. Al menos, deben resultar suficientemente indispensables en las deliberaciones posteriores sobre
polticas y procedimientos como para que sus cargos no puedan ser soslayados, y gozar de confianza suficiente como para tolerar las crticas
de "traicin" y de "venderse al sistema" que les dirigirn los maximalistas. Pero, por otro lado, si los minimalistas obtienen gr~n apoyo electoral, y en especial si llegan a tener responsabilidad exclusiva en el gobierno, es probable que tengan que enfrentar, no tanto la probabilidad de
un golpe militar inmediato, como de una gran crisis econmica. Los capitalistas, privados de una reconfortante presencia en el electorado, suspicaces ante la eficacia de los eventuales pactos o constituciones que garanticen sus intereses bsicos, y temerosos de que aun los partidos centristas
aumenten sus exigencias sustantivas para cubrir su flanco izquierdo, respondern con las armas que tienen ms a mano: la desinversin y la fuga
de capitales.
Para la centro-izquierda y para los partidos izquierdistas no maximalistas, aparece un elemento tranquilizador en este escenario cuando la
centro-derecha (o la derecha democrtica, si es que sta existe) gana la
eleccin y resulta la responsable exclusiva del manejo de los asuntos
econmicosy sociales.En tales casos, aqullos pueden confiar en que cosecharn los frutos de la oposicin a breve plazo. La experiencia ms reciente nos sugiere que el largo predominio de partidos conservadores, al
estilo de lo sucedido en Italia o en JaPn,es cosa del pasado. La mayor
ligazn de la economa y el Estado, los efectos contagiosos de una economa ms internacionalizada y el mayor grado de tolerancia externa
frente a los experimentos socialistas democrticos, indican que la alternancia en el gobierno se ha vuelto una probabilidad ms realista. Al respetar las reglas del consentimiento contingente y aceptar ser en un comienzo una oposicin fuerte pero leal contra gobiernos derechistas destinados a sufrir un desgaste y perder apoyo en la difcil secuela del rgimen autoritario, los partidos de centro-izquierda y de izquierda pueden
comprobar (como lo indica la experiencia de Grecia y Espaa, y de una
manera algo ms tortuosa, la de Portugal) que han emprendido el mejor
camino posible hacia el poder, pues optimizan su eventual podero electoral y reducen al mnimo el riesgo inmediato de que se les impida asumir el gobierno por medios violentos.

Captulo

UNA METAFORA A MODO DE CONCLUSION


(PERO NO DE CAPlTULACION)

Una transicin en el tipo de rgimen implica movimiento desde algo


hacia algo diferente. Para los pases de los cuales nos ocupamos aqu, el
"algo" inicial ha sido (o contina siendo) la dominacin autoritaria,
aunque en cada caso difiera la base social, configuracin, perduracin,
grado de severidad, propsitos y xito. El subsiguiente "algo diferente"
puede ser una democracia poltica, si bien la Turqua actual, as corno el
pasado reciente de Bolivia, la Argentina y (en un sentido distinto) la
Nicaragua actual, demuestran que tambin son posibles otros desenlaces.
Sea corno fuere, la transicin termina cuando la "anormalidad" ya no
constituye la caracterstica central de la vida poltica, o sea, cuando los
actores se han asentado y obedecen una serie de reglas ms o menos
explcitas, que definen los canales a los que pueden re urrir para acceder
a los roles de gobierno, los medios que legtimam nt pued n emplear en
sus conflictos recprocos, los procedimi nt qu d
n aplicar en la torna .
de decisiones y los criterios que pus d n u r para excluir a otros de la
contienda. En otras palabra, la normalidad
nvierte en una caracterstica fundamental d la vida p 1ft! a cuand 1 s activistas polticos
llegan a confiar en qu cada ualjugar de acu rd con las reglas fijadas;
yel conjunto d
ta r la
1 qu llamamos un "rgimen".
Uno d 106 motivos principales de indeterminacin en cuanto a la duracin y desenlace de la transicin radica en que aquellos factores que
fueron necesarios y suficientes para provocar el derrumbe o la autotransformacin de un rgimen autoritario pueden no serIo para asegurar la
instauracin de otro rgimen -y mucho menos si se trata de una democracia poltica-.1 Desde luego, estos sucesos y procesos estn interrela-

1al, Conclusiones tentativas

cionados y presentes simultneamente en cualquier proceso histrico,


pero deben ser evaluados por separado a los fines analticos. Ciertos factores que tuvieron importancia decisiva para socavar una dictadura
(como el conflicto entre los "duros" y los "blandos" del rgimen, o la decadencia institucional de los militares) se vuelven menos relevantes una
vez que han sido movilizados otros actores y que las reglas han comenzado a modificarse. A la inversa, aspiraciones e intereses (p. ej., los vinculados con la autonoma local y la justicia de clase) que se consideraban
desde antiguo erradicados o satisfechos por detrs de la fachada de
"paz social" y de "consenso tcito" que el rgimen presentaba, tal vez se
conviertan en las cuestiones fundamentales que deben enfrentar las autoridades en el perodo de la transicin. Algunos factores pueden cambiar
de signo y no slo de significacin. Por ejemplo, un levantamiento popularactivo, combativo y de gran movilizacin puede constituir un instrumento eficaz para derrumbar a una dictadura, pero a la vez tomar muy
difcil la subsiguiente consolidacin democrtica, y en ciertas circunstancias ser as una importante causa de la regresin a una forma aun ms
brutal de rgimen autoritario. Por otro lado, condiciones que en el corto
plazo pueden conducir a una transicin ordenada y continua hacia la democracia (como la elaboracin de pactos interinos) ms tarde pueden
tambin impedir la consolidacin si sus reglas y garantas restrictivas
generan mucho desencanto y llevan a un estancamiento en materia de
procedimientos.
Este no es sino otro modo de reiterar una de las observaciones que hicimos al comienzo: el alto grado de incertidumbre e indeterminacin que
rodea a todos los que participan en la transicin, tanto respecto de sus interacciones inmediatas como ms aun, respecto de las consecuencias de
mediano y largo plazo. No se trata slo de que los actores se sientan inseguros respecto de la identidad, recursos y propsitos de aquellos con los
que estn jugando la partida en el perodo de transicin: tambin son (o
deben ser) conscientes de que sus confrontaciones momentneas, soluciones
expeditivas y transacciones contingentes son, de hecho, reglas definitorias que pueden tener un efecto duradero (pero en gran medida impredecible) sobre el modo en que se jueguen en el futuro el juego poltico
"normal", y sobre quines habrn de jugarlo.
Para dar una idea grfica de esta situacin proponemos la metfora
de una partida de ajedrez en la que el tablero no tuviera una sola super-

Una metfora a modo de conclusin

107

ficie, sino varias. En un juego como ste, a la complejidad ya bastante


grande del ajedrez normal se le af'lade la ea i infinita cantidad de combinaciones y permutaciones resultantes de la capacidad de cada jugador,
en cada una de sus movidas, para pasar de uno de los planos del tablero
al otro. Quienquiera que haya jugado alguna vez al ajedr z conoce la
frustracin que implica no saber hasta el final quin habr de ganar, por
qu motivos y con qu piezas. Muy a menudo las victorias y derrotas
sobrevienen de manera inesperada para cualquiera de los dos jugadores.
Sin embargo, la analoga se quiebra en parte si pensamos que este ajedrez poltico de la transicin, "en mltiples tableros", no es jugado por
slo dos jugadores sino por varios, y aun por un nmero desconocido de ellos; tampoco puede decirse que sean tres los jugadores: su cantidad es indeterminada. Ni hay forzosamente triunfadores y perdedores bien definidos, ya que los jugadores pueden formar alianzas para proteger sus respectivas posiciones, y adems elaborar reglas que aslen ciertos sectores
del tablero o neutralicen el comportamiento de los otros jugadores respecto de tales posiciones, de modo tal que sus movidas tengan efecto escaso o nulo en el desenlace eventual. En suma, el riesgo de recurrir a esta
analoga del ajedrez es que el lector imagine que concebimos el proceso de
transicin como un juego cerebral y ordenado, en el que participan caballeros decorosos y cordiales. Le pedimos ms bien que evoque una imagen
ms tumultuosa e impulsiva de la contienda, en la cual los individuos
cambian las reglas en cada una de sus movidas, avanzan a los empellones tratando de acercarse al tablero, lanzan estentreos avisos y amenazas desde los costados, y tratan de engaar a los otros toda vez que
pueden -pese a lo cual, el drama ejerce una atraccin cada vez ms
hipntica sobre quienes participan en l o lo observan, y poco a poco se
ven comprometidos a jugar en forma ms decorosa y a respetar lealm n t
las reglas que ellos mismos han creado-.
Por lo que sabemos, el juego de ajedrez "en mltiples tableros" n
tituye hasta ahora un xito comercial; tampoco prevemos qu nu
metfora pueda sustentarse mucho tiempo. Por indeterminado qu
los movimientos iniciales de la transicin, y por inci rt qu
111
desenlace al comienzo, es poco realista suponer qu I jll
1 I I I iI1 I I
permanezca en ese estado. En este sentido, pu d
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pi que hace Adam Przeworski en su capul
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certidumbre como la caract rf ti
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I

Una metfora

108 Conclusiones tentativas

democracia. No ocurre (al menos, no en las democracias polticas actuales) que cualquier jugador est habilitado a sumarse a la partida, plantear la cuestin que se le antoje, establecer cualquier alianza que le parezca provechosa, desplazarse a cualquier plano o zona que le interese o
cobrar cualquiera de las piezas de su rival que est a su alcance. La
prctica emergente de la democracia institucionaliza una incertidumbre
"normal" con respecto a ciertas piezas y sectores del tablero, pero al hacerla asegura una certidumbre "normal" con respecto a otras piezas y sectores. Ms aun, podra aducirse que la democracia constituye una garanta mucho mejor que el rgimen autoritario para ciertos atributos: por
ejemplo, para el derecho a la vida, a la privacidad, a la dignidad, al
libre movimiento y autoexpresin de las personas, a "la bsqueda de felicidad" y a la propiedad privada. Es cierto que un rgimen autoritario
tal vez ofrezca cierta certidumbre (a menudo falsa) con relacin a algunos aspectos del juego poltico (p. ej., con respecto a quines habrn de ocupar los cargos ejecutivos y cules sern las decisiones de poltica que se
adopten), y quiz cuente con una pavorosa capacidad para eliminar a los
jugadores disidentes, pero todo ello lo hace a expensas de promover una
considerable incertidumbre fuera de un mbito poltico estrecho.
Hemos sostenido que puede ser ventajoso que algunos de los jugadores
autoritarios (los "blandos" del rgimen) supongan que estn "jugando con
las blancas'<. o sea, que tienen la iniciativa en la mayora de las primeras movidas de la transicin. Tambin es til que los jugadores de la derecha tengan al menos la ilusin de contar con algn control significativo
del juego tal como ste se v~ dando, y que participen en el juego todos los
sectores con piezas significativas (o sea, con fuertes recursos polticos).
Por catico que resulte que diversos jugadores ataquen y se replieguen en
varios planos a la vez, es mejor que estn en el juego, y quiz que se hayan
comprometido con sus reglas emergentes, y no fuera de l, amenazando
con patear el tablero. De todas maneras, a medida que el juego progresa
(si es que se permite que lo haga) muchos de los jugadores frvolos, inexpertos o sobrevalorados sern eliminados o tendrn que alinearse junto a
otros.
Durante la transicin siempre es posible que algunos contendientes
"pateen el tablero" o, cuando los autoritarios an monopolizan el control
de las piezas de la violencia organizada, pretendan eliminar a sus opositores por la fuerza. Como hemos visto, sta es una amenaza a la que se

mod

recurre con frecuencia en las primeras movidas d 1 P rtld


perdiendo credibilidad cuando avanza el juego y su r 1
ms elaboradas. Ms all de cierto punto, puede resultar
ntr r
cente no ya patear el tablero sino incluso tratar de sacudirlo, ya qu
t
pone en peligro por igual a los propios aliados y a los enemigos, y 1 jugadores comprometidos bien pueden sumar fuerzas para eliminar I
revoltosos. Ms probable es que un cierto nmero de jugadores, en un
mienzo entusiastas, se retiren de la partida, disminuyendo as la p [,
bilidad de obtener un rpido y claro triunfo; los beneficios de seguir jugando parecen valer cada vez menos la pena, las reglas emerg nt
prohben ciertas movidas y vedan el acceso a ciertas zonas que ant
eran atractivas. El juego del ajedrez en la poltica democrtica par
destinado a producir a la larga gran cantidad de espectadores, que desd
el costado alientan y sobre todo se mofan de los que siguen participand ,
pero a quienes las complejas reglas del juego los han desalentado demasiado, o los trueques de compromiso los han alienado en exceso, com
para participar por s mismos.
La transicin consiste en inventar las reglas para un juego como ste,
en mltiples tableros, veloz y tumultuoso. Esas reglas pueden ser impu stas de manera unilateral por un actor dominante y los restantes obed cerle por temor o respeto, o pueden ser elaboradas de modo multilat ral
mediante convenios implcitos o pactos explcitos; en algn momento, la
reglas pueden reunirse en un "manual" nico (la Constitucin), aunqu
probable que acuerdos informales y normas dictadas por la prudencia l
suplementen (y en ocasiones lo pasen por alto). Como mnimo, estas r glas formales y/o informales abarcan los siguientes puntos: qu movi
estn permitidas, cules son los atributos que autorizan a un actor a r
de la partida, qu ttulos puede exhibir cada jugador para ha r
acreedor a tales o cuales piezas, y qu combinacin de virtudes (qu i
posicin de las piezas sobre el tablero) permite a un actor o a una
11
cin de actores controlar el sector central del tablero, conocido co
11 1
gobierno". Si la partida es razonablemente democrtica,
1 t 11\1 t
clave sern los derechos de la ciudadana; las pieza prn I 1
estarn distribuidas de modo relativamente equitativo; la
1h I
gobernante se basar en un consentimiento contingent
nt lo I I
partidarios; y el desenlace sustantivo de cada rond
1 1'1 ti I
polticas del gobierno) nunca estar del todo pr d t rm 1 I l.
I

-1
J

110 Conclusiones tentativas

Estas normas de procedimiento


establecen las diferentes probabilidades de ganar y perder que tienen jugadores especficos. Adems, al menos en el perodo de la transicin, es probable que sean complementadas
por otras normas que limitan el juego, al vedar el acceso a ciertas partes
del tablero, prohibir qu determinadas piezas, de un cierto color, entren
en el campo de ciertos jugadores, y excluir algunas movidas sin el acuerdo
de todos los contrincantes. Pactos como el de Punto Fijo en Venezuela y el
de la Moncloa en Espaa son ejemplos expresos de esta clase de mantenimiento de lmites entre las instituciones polticas y otras instituciones
sociales y econmicas; pero un efecto idntico puede obtenerse de manera
ms implcita mediante la creacin de sistemas neocorporativos
de intermediacin de intereses o de acuerdos consociativos para respetar la
autonoma de mbitos culturales o religiosos. El contenido y el alcance
de los esfuerzos para sustraer del rea de la incertidumbre
democrtica
ciertas cuestiones sustantivas
han sido muy variados, y obviamente
diferirn segn las pautas de divisin interna de los pases.
No obstante, una vez que la transicin ha fijado las normas del procedimiento
de la democracia poltica con respecto a los principales
abarcadores y soberanos mecanismos de opcin colectiva en una sociedad,
no hay garanta absoluta de que estas restricciones sean respetadas en el
futuro. Los jugadores, solos o formando alianzas, pueden ms adelante
avanzar sus piezas hasta los sectores inicialmente vedados, presionando
para que la liberalizacin se convierta en una democratizacin
poltica,
y eventualmente
se la extienda a las instituciones sociales, culturales y
econmicas. Lo importante es que esta eventual extensin ocurra dentro
de la norma democrtica del consentimiento contingente y no de acuerdo
con las reglas autoritarias del capricho personal o de la seguridad del
Estado.
Con independencia
de las pautas idiosincrsicas y de las variaciones
caleidoscpicas dentro de nuestra muestra, es posible proponer algunas
generalizaciones
a los futuros jugadores de nuestro ajedrez en mltiples
tableros. Ante todo, las transiciones
conocidas hacia la democracia
poltica han observado en todos los casos una restriccin bsica: est
prohibido cobrar el rey de uno de los jugadores, e incluso darle jaque
mate. En otras palabras, durante la transicin los derechos de propiedad
de la burguesa deben mantenerse inviolables. A este jugador puede
obligrselo a entregar algunos peones, y aun privrselo de sus torres (p.

I';;sa:::lIsai

_---r--I---Una metfora a modo de conclusin

111

ej., ampliacin del sector pblico, expropiacin de tierras d la oJi arqua e incluso nacionalizacin de los bancos), pero no puede colocarse n
peligro directo a su rey. Esta es una restriccin fundamental que los partidos izquierdistas deben aceptar si pretenden que se les permita jugar en
el centro del tablero; de lo contrario corren el riesgo de ser eliminados,
dejados al margen o reducidos al carcter de meros espectadores. La segunda restriccin es un corolario de la primera, aunque tiene su base
autnoma: est prohibido cobrar la "reina" del rgimen de transicin, o
aun circunscribir demasiado sus movimientos. En otros trminos, en la
medida en que las fuerzas armadas son la institucin protectora por excelencia de los derechos y privilegios a que se refiere la primera restriccin, su existencia, sus bienes y su jerarqua no pueden ser eliminados, ni
siquiera seriamente amenazados. De lo contrario, simplemente barrern
a sus opositores, o patearn el tablero y seguirn jugando solas. Ms all
de estas dos prohibiciones, los convenios o imposiciones que orientan determinadas
transiciones pueden garantizar la inviolabilidad
de otras
instituciones (p. ej., el funcionariado o las iglesias), de grupos minoritarios (p. ej., subgrupos lingstico-tnicos
o los "notables" de algunas regiones del pas) y hasta de individuos especficos (p. ej., ex presidentes o
comandantes militaresl.f
Es probable que durante la transicin haya actores que se rehsen a
jugar una partida tan restringida para ellos; quiz se nieguen a abandonar o posponer indefinidamente
sus metas de abolir a la burguesa e instituir el socialismo, o a abstenerse de modificar la estructura de mandos
de los militares o su papel de garantizadores
de los derechos de la propiedad burguesa. Si estos actores son lo bastante poderosos como para
poner en peligro el monopolio de los militares sobre la violencia organizada, corren el riesgo de ser eliminados por la fuerza y/o de provocar
una anulacin del juego tal como se vena dando. Dada la identidad d
los jugadores y la probable disposicin de las piezas en el tablero (la r T
laciones de fuerza y de influencia) en las transiciones de que aqu n hemos ocupado (con la excepcin de Nicaragua, por las razones y un
das), parecera que la nica opcin realista para la izquierd
las restricciones a que hemos aludido, y confiar en qu - n 1 (11tUI'
presentarn, de algn modo, oportunidades
ms atr tiv .
Uno de los problemas de transicin en aqu 11
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burguesa, y por ende el capitalismo, cu nt
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Una metforaa modode conclusin

Conclusionestentativas

113

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dades de gran desigualdad econmico-social y donde las fuerzas armadas estn fuertemente ligadas a esa sesgada distribucin, es que el juego
deja poco espacio y movidas posibles para nuevos jugadores. No slo los
izquierdistas, sino las propias fuerzas democrticas tal vez dispongan
slo de unas pocas piezas, dbiles y vulnerables; gran parte de sus esfuerzos estarn dedicados a moverlas de uno a otro lado del tablero tratando
de que no se las cobre el adversario. Pero aqu reviste importancia decisiva el fenmeno que hemos llamado "la resurreccin de la sociedad civil" y, eventualmente, un intenso levantamiento popular, ya que esto
puede hacer que jugadores nuevos, ms heterogneos e impulsivos, se sumen a la partida, complicando as los gambitos de apertura cuidadosamente trazados por los ocupantes del gobierno. Si el empuje proveniente
de estos procesos no conduce a una anulacin autoritaria de la partida,
aun en sociedades tan injustas como las que hemos mencionado se vuelve
posible abrir espacios adicionales, que dan al juego un inters y un atractivo reales. Esta relacin (parcialmente) modificada de fuerzas, a su
vez, plantea la posibilidad de acuerdos (implcitos) o de pactos
(explcitos) ms autnticamente democrticos, lo cual garantiza de man. ra recproca el patrimonio de los jugadores ms fuertes y ms dbiles,
aunque no excluye del todo la posibilidad de que se hagan algunas movidas para suprimir las desigualdades sociales y econmicas ms flagrantes o potencialmente explosivas. De cualquier manera, aunque al
principo el juego sea confuso y haya gran cantidad de jugadores pertenecientes a camarillas inciertas, a la larga se consolidar y quedar en
manos de un pequeo nmero de actores, los mejor organizados y con seguidores ms confiables -n esencia, los partidos polticos y asociacion s
-de clase reconocido&-. Las reglas del juego se vu lven entonces ms pr decibles y aqul tiende a centrarse en los niveles y sectores sobr los que
hay acuerdo: aquellos en que las movidas bsicas son la competencia
electoral para llenar determinados cargos y para negociar los intereses
entre los grupos de clase, sectoriales y profesionales que se organizan con
el fin de gravitar en la poltica pblica.
As pues, la democracia poltica suele surgir de un proceso no lineal,
sumamente incierto y reversible en lo inminente, que implica la cautelosa definicin de ciertos espacios y movidas en mltiples tableros. La
mayora de las movidas pretenden ocupar el "centro", donde estn situadas las instituciones de gobierno. En lugar de recurrir a estas posiciones

"

estratgicas para eliminar a otros jugadores o para consolidar un reducto


impenetrable, los actores convienen en ocupar esos espacios de manera
contingente y en compartirlos, o cederlos a los adversarios segn las reglas preestablecidas de la competicin.s Esto los priva de muchas oportunidades para maximizar sus intereses e ideales, pero tiene en cambio
la virtud ms prosaica de "satisfacer" -o sea, de obtener algunas satisfacciones importantes y de evitar las peores insatisfacciones posibles-.
La configuracin de ese espacio central y de las reglas para ocuparlo difieren de uno a otro caso, segn la distribucin de las piezas al comienzo
de la transicin, los objetivos y el patrimonio de los que se incorporan al
juego, y la capacidad de los jugadores para acomodar sus expectativas y
establecer componendas en coyunturas crticas. En las sociedades con un
sector popular disperso y escasamente organizado y con partidos
polticos dbiles, cuando se va gestando una democracia poltica de
manera gradual, el espacio resultante suele ser muy limitado y sirve, al
menos durante un tiempo, para ratificar (si no para consolidar) las desigualdades sociales y econmicas prevalecientes. Si en cambio el sector
popular emerge de la liberalizacin o del derrumbe del rgimen autoritario de manera veloz, y como un actor comprativamente unido, las cuestiones y posiciones en juego tienden a ser ms significativas e incluyen
una transicin ms rpida hacia la democracia poltica e incluso la posibilidad de iniciar un movimiento hacia la socializacin. Aun cuando
esto es mejor desde el punto de vista de nuestras referencias normativas,
tiene un aspecto negativo: se corre un mayor riesgo de que estas partidas
sean anuladas durante la transicin, y ms aun al poco tiempo de que
ella culmine, cuando dichas posibilidades amenazantes se vuelven ms
notorasf Y esa anulacin slo la puede efectuar el jugador que, actuando
en defensa de sus propias piezas amenazadas y/o de su "rey' burgus, retiene el instrumento supremo para "patear el tablero": las fuerzas armadas. Pero ni siquiera en estos casos de tan alto riesgo el desenlace es inevitable. Si, como hemos visto, las fuerzas armadas se encuentran en un
estado de gran deterioro institucional y los gobernantes autoritarios
estn muy divididos en sus facciones "duras" y "blandas", y si dentro de
la oposicin no prevalecen los maximalistas, existe la oportunidad d
concretar una "transaccin democrtica". En tales circunstancias, la n gociacin tender a ser ms prxima a la democracia poltica y m n
obstructiva de los eventuales movimientos futuros hacia 1
I 111.

_.--114 Conclusiones tentativas

cin, que en aquellos casos en que el levantamiento popular es ms dbil


y el rgimen de transicin controla la mayora de las piezas y sectores
del tablero.
Tampoco resulta fcil el juego para los opositores. Tambin ellos probablemente se fragmenten en grupos dispuestos a aceptar distintas reglas
de la competencia y diferentes garantas institucionales. Sus elementos
ms oportunistas estarn prontos a aprovechar cualquier espacio que se
les ofrezca en el tablero, por limitado que sea; sus miembros maximalistas procurarn desbaratar por completo la partida. Entre ambos, hay
una serie de jugadores no tan claramente delineados: llammoslos los
"demcratas recalcitrantes", que incluyen a los minimalistas de la izquierda y centro-izquierda, as como a otras franjas del centro que pretenden instaurar la democracia poltica. Estos actores slo jugarn la
partida si los gobernantes de la transicin estn dispuestos a negociar
con ellos un conjunto de reglas, mutuamente satisfactorias, en torno de las
movidas, activos y espacios respectivos.
El activo principal de los recalcitrantes es su compromiso conjunto de
no establecer ningn acuerdo demasiado ligero y prematuro con los gobernantes hasta que hayan sido levantadas las restricciones que ellos consideren intrnsecamente antidemocrticas (o sea, su "pacto de no pactar"). En lugar de una democratizacin engaosa obtenida mediante la
violencia, retirndose definitivamente del juego o aceptando de manera
pasiva las condiciones que inicialmente les ofrecen los gobernantes autoritarios, los "recalcitrantes" procuran desacreditar ante la opinin nacional e internacional las movidas de estos ltimos. Si esta estrategia es
eficaz, y si los recalcitrantes pueden aspirar a un apoyo electoral significativo, las elecciones resultantes estarn previsiblemente despojadas
de su "impacto fundacional". As ocurri con las elecciones de 1982 en El
Salvador y con los diversos casos de abstencin de los peronistas
n la
Argentina. En tales situaciones, la transicin tendr, ora que emp zar d
vuelta, ora que revertir a un modelo autoritario. Por lo tanto, los
demcratas recalcitrantes pueden gravitar en las reglas emerg nt s,
siempre y cuando los ocupantes del gobierno piensen que tienen que hacerles concesiones para obtener credibilidad o apoyo electoral. Otro requisito es que los recalcitrantes controlen sus propias piezas. Esto puede
resuItarles ms sencillo a los partidos izquierdistas clasistas que a los
populistas, cuya clientela es ms heterognea y est ms vagamente es-

!BRII

-._~_~_F=liiiiF-=-_-~_-_-_><

Una metfora a modo de conclusin

115

tructurada. En caso de que estos ltimos surjan como la oposicin predominante, es imposible prever si sern capaces de respetar las reglas y
garantas acordadas con los gobernantes, y si estarn dispuestos a hacerla (y hasta qu punto). As pues, a despecho de que por su orientacin
ideolgica la izquierda clasista parece ms amenazadora que los partidos populistas, quizs el centro y la derecha prefieran negociar con
aqullos.
Nuestra metfora de la partida de ajedrez en mltiples tableros simultneos tiene dos corolarios. En primer lugar, las circunstancias mismas de la transicin d ben obligar a 1 s jugadores a competir por sus piezas y espacios, en lugar d batallar para la eliminacin de los opositores; en segundo lu ar, lo [u ador s no necesitan haber alcanzado un
consenso pr vio br I val r d mocrticos antes de abrirse paso a los
empujon
p ra int rv nr n I p rtid . Pu d obligrselos a respetar
las reglas qu ur n d 1pr I ju
ta es otra manera de decir que la
democra I p 1ft!
n rada por una situacin de empate (o
"tablas") y di n ,m
bi n que por la unidad y el consenso previos. ES
el frut d 1 Inl rd p n n la de intereses antagnicos y de la diversidad d id I
I rds nt
ntre s, en un contexto que alienta la intera i n Ir t I
ntr a tores cautelosos y fatigados. La transicin haa l
m r Ion
modo alguno un proceso lineal o racional. Hay
d m I d In .rtdumbre en tomo de las respectivas capacidades y dem I d
h s en tomo de los respectivos propsitos, para que suced
1 una vez transcurrida la transicin, cuando los ciudadanos ya
h
r ndido a tolerar sus compromisos contingentes, es previsible que
1
m rada poltica induzca una toma de conciencia ms confiable de
1 lot r ses convergentes y cree una actitud menos suspicaz respecto de
) nt nciones, ideas e ideales de cada uno.

--
--
--.r--I,,~,,'-~~-.,,~,,~I.

NOTAS

Notas de los autores


Quiero expresar mi gratitud por el apoyo recibido, en primer lugar a
travs de una beca de la Fundacin [ohn Simon Guggenheim, y luego de
la Fundacin Ford. Sin esta ayuda me habra resultado imposible contar
con el tiempo necesario para viajar, realizar investigaciones, escribir y,
en ocasiones, coordinar este proyecto. Tambin agradezco al profesor
Candido Mendes y a mis colegas del Instituto Universitrio de Pesquisas
do Rio de Janeiro OUPERJ)por brindarme un medio placentero y estimulante, en el cual efectu la mayor parte del trabajo destinado a este volumen. Jorge Sapia colabor en el IUPERJ con mi investigacin. Deseo
adems manifestar mi aprecio al Instituto Helen Kellogg, de la Universidad de Notre Dame (Indiana, Estados Unidos) por la ayuda y aliento
que me dieron sus miembros en las ltimas etapas de este proyecto. [G.O.]
Quiero agradecer a la Universidad de Chicago, y en especial a su Departamento de Ciencia Poltica, no porque me hayan brindado una ayuda material particular en ocasin de este proyecto, sino simplemente por
ser lugares en los que es posible ejercer la crtica y recibir estmulo. La
hospitalidad de Guillermo O'Donnell y Cecilia Galli, as como la tesonera labor del plantel del Instituto Kellogg de la Universidad de Notre Dame (Julie Bixler, Roco Gallegos y Mara Walroth), han sido elementos indispensables para llevar a su consumacin las ltimas etapas
de este volumen. [P.C.S.]
Ambos deseamos hacer pblico nuestro reconocimiento al Programa
Latinoamericano del Centro Woodrow Wilsonpara Investigadores Internacionales, y muy especialmente a su secretario y fundador, Abraharn
Lowenthal, por el papel que les cupo en la organizacin y financiacin
del proyecto en su totalidad, as como por habernos ayudado a g t rl .

118

COnclusiones tentativas'

Laurence Whitehead, compilador de estos artculos junto con nosotros,


colabor con sus inteligentes ideas y su juicio crtico, as como con su tarea
de coordinacin, en calidad de "miembro de nmero" [senior fellow], durante su estada en el Centro Wilson. Por ltimo, la hospitalidad del
Centro, que ofreci al proyecto, a sus autores y a las ideas en l concebidas un "hogar" receptivo y creador, fue fruto, en no escasa medida, del
apoyo de su director, [ames Billington, y de su codirector Proser Gifford.
Ha sido sta una larga travesa por aguas desconocidas; tenemos la esperanza de que todos los que participaron en este esfuerzo, as como los
lectores del producto a que dio lugar, concuerden en que vala la pena
emprenderlo.

Captulo 2
1. Como es obvio, esto depende a la vez de la definicin de "rgimen"
que se adopte. Entendemos por "rgimen" el conjunto de pautas,
explcitas o no, que determinan las formas y canales de acceso a los principales cargos de gobierno, las caractersticas de los actores admitidos y
excluidos con respecto a ese acceso, y los recursos o estrategias que pueden
emplear para ganar tal acceso. Esto entraa forzosamente la institucionalizacin; o sea, para que las pautas que definen a un rgimen sean pertinentes, ellas deben ser conocidas, practicadas y aceptadas regularmente al menos por aquellos a quienes esas mismas pautas definen como
los participantes en el proceso. All donde existe efectivamente un rgimen, es improbable que los disidentes reales o potenciales pongan en peligro tales pautas, ya sea por su escasa organizacin, falta de informacin, despolitizacin manipulada O represin lisa y llana. A los fines de
una sumaria comparacin y generalizacin, se da un rtulo genrico a estos conjuntos de pautas, y se habla entonces de un rgimen "autoritario" o
"democrtico", que ocasionalmente es dividido en subtpos.
2. Nuestro distingo entre la "liberalizacin" y la "d mocratizacin"
guarda un cierto paralelismo con el trazado ant -rorm n t p r R b rt
Dahl entre el "cuestionamiento" y la "inclusin" pbli O , t b n nu tr
nfasis en la igualdad de los ciudadanos y la responsabilid d d 1
bernantes difiere un poco de la idea de "inclusin" de Dahl, qu
a ms
pasiva. Vase su libro Polyarchy: Participation and Opposition (New
Haven, Yale University Press, 1971), en cuyo captulo 3 analiza la rela-

Notas

119

cin histrica entre una y otra con argumentaciones parecidas a las que
aqu desarrollamos.
3. Philippe C. Schmitter, "Speculations about the Prospective Dernise
of Authoritarian Regimes and Its Possible Consequences", Documentos de
Trabajo n2 60, Centro Wilson, Washington, 1980.
4. Richard R. Fagen, "The Nicaraguan Revolution", Documento de Trabajo n2 78, Programa Latinoamericano,
Centro Wilson, Washington,
1981.
5. Dahl, op. cit.

Captulo 3

--

129

--

----

Conclusiones tentativas

alta burguesa por lo que ellos consideraban una ampliacin excesiva de


'la injerencia econmica del Estado. En consonancia con nuestra argumentacin, no parece casual que el rgimen brasileo -que dentro de nuestra
'muestra fue uno de los menos afectados por la crisis en los inicios de la liberalizacin- haya sido el que mantuvo un control ms directo y permanente de la transicin, aunque, como luego veremos, su relativa estabilidad inicial no fue el nico motivo de ello.
4. Para la formulacin inicial del concepto de "amenaza" como variable
decisiva en la implantacin de estos regmenes, y las reverberaciones
que esto tiene a lo largo del tiempo, vase Guillermo O'Donnell,
"Reflections on the Patterns of Change in the Bureaucratic-Authoritarian State", Latin American Research Review, vol. 12, n 1, 1978,
pgs. 3-38.
5. No obstante, esta frmula no ha sido infalible, como 10 demuestran los
actuales regmenes de Carea del Sur, las Filipinas e Indonesia.
6. La fuente principal para esto es Juan Linz y Alfred Stepan, The
Breakdown of Democratic Regimes, Baltimore, [ohns Hopkins University Press, 1978. Para el contexto latinoamericano, la mejor fuente es David Collier (cornp.), The New Authoritarianism
in Latin America,
Princeton, Princeton University Press, 1979.
7. Linz y Stepan, op. cit.
8. A nuestro parecer, esta expansin es un producto decisivo de las diferencias que esbozamos; comprese esto con el vvido cuadro que traza
Juan Linz acerca del "estrechamiento de la arena poltica" antes del colapso de los regmenes democrticos, en su captulo "Crisis, Breakdown,
and Reequilibration", en Linz y Stepan, op. cit., pgs. 3-124.
9. Se hallar un anlisis de este caso en Guillermo O'Donnell, El Estado
burocrtico-autoritario: Argentina, 1966/1973, Buenos Aires, Universidad de Belgrano, 1982, libro que prximamente publicar en ingls la
University of California Press. Marcelo Cavarozzi, en su captulo del
volumen 2 de esta serie, conecta dicho perodo con el rgimen autoritario
mas reciente, mucho ms riguroso, que imper en la Argentina entre 1976
y 1983, as como un anlisis ms global de los infortunios que padeci en
el pasado la democracia en este pas.
10. En las elecciones de 1982el partido gobernante perdi su mayora en
la Cmara de Diputados. '
11. Albert Hirschman, The Passions and the Interests: Political Argu-

.. 1.'

l
i

1
1

~ .. ~~II==_.-=-=i'iii

------

Notas

----

121

ments for Capitalism Before lts Triumph, Princeton, Princeton University Press, 1977.
12. Cf. Martin Needler, "Political Development and Military Intervention in Latin America", American Political Science Review, vol. 60, n 3,
setiembre de 1966, pgs. 612-26.
13. La referencia corresponde a Albert O. Hirschman, Shifting Involvements: Prvate Interests and Public Action, Princeton, Princeton University Press, 1982.
14. La enunciacin original y el primer anlisis de estas dos "curvas"
fueron efectuadas por Robert Dahl, en Polyarchy ..., op. cit.
15. Linz y Stepan, op. cit.
16. Esto tal vez permita incluirlo entre los "problemas insolubles" en los
que pone el acento Juan Linz en "Crisis, Breakdown, and Reequilibration", op. cit., pgs. 50-55. L dif r ncia principal con los ejemplos que
cita Linz es que en este caso 1 di! ma es ineludible, y los dirigentes no
tienen ms remedio que tratar d resolverlo.
17. La prudencia aconseja qu stos juicios pblicos no se hagan coincidir
con los perodos d moviliz cn lectoral o de protesta masiva, para
evitar que parezcan
p tculos" preparados de antemano, lo cual
aadira un motiv p ra la r resin autoritaria.
18. Los ensayo
mpado por [ohn H. Herz en From Dictatorship to
Democracy (W t rt, onn., Gr enwood, 1982) tratan con mayor amplitud, ntr nd
n los
de Alemania, Japn, Austria e Italia, de qu
man r I d m r I incipientes debieron manejar su pasado dictatorial.
19. V as 1 trabajo clsico de Juan Linz, "An Authoritarian Regime:
Spain", en E. Allardt e I. Lithunen (comps.), Mass Politics, Nueva York,
Free Press, 1970, pgs. 251-83.
20. Puede incluso resultar tentador desmantelar por completo a las fuerzas armadas, como sucedi en Costa Rica luego del levantamiento civil
de 1948. En este caso, el efecto posterior de ese suceso sobre la democracia
fue positivo; pero si se tiene en cuenta el actual ambiente internacional y
el podero alcanzado por los militares desde esa fecha, parece dudoso
que en nuestra poca una transicin pueda seguir adelante despus de d r
un paso tan osado. La experiencia boliviana posterior a la revoluci n
1952 fue menos afortunada, ya que a instancias de Estados Un!
I
fuerzas armadas fueron velozmente reconstituidas, y n p
run h
11

._-_._--

~I"---",--I""-I,,,--""-."~.~~"".I"''''''''
122

Conclusiones tentativas

tiempo sin que volviesen a perpetrar sus recurrentes golpes de Estado .


.21. La manera en que trat de Caulle a los militares franceses luego de su
cambio de posicin sobre Argelia y la posterior insurreccin pueden considerarse una leccin objetiva sobre la forma de pacificar a las fuerzas
armadas y adaptarlas a la vida civil; no obstante, confiamos en que nin.guno de los pases aqu examinados desee contar con una force de frappe,
un poder propio para la disuasin nuclear: es de esperar que se encuentre'
algn sustituto menos oneroso y peligroso. En el caso de Portugal y
Espaa, esto implic una mayor integracin en la OTAN Y un papel ms
activo en ella; los militares griegos y turcos fueron absorbidos en gran
medida por su conflicto en tomo de Chipre y el Mar Egeo.

Capitulo 4
1. Los textos de estos pactos -el de Benidorm (1956), el del "Frente
Cvico" (1957) y el de Sitges (1957)- figuran en Camilo Vzquez-Cobo
Carrizosa,
El frente nacional, Cali, Carvajas,' s.f., y Jorge Crdenas
Carda, El frente nacional y los partidos polticos, Tunja, Imprenta Departamental,
1958. Para un anlisis de estos pactos, vase Alexander
Wilde, La quiebra de la democracia en Colombia, Bogot, Tercer Mundo,
1982, y Robert H. Dix, Colombia: The PoliticalDimensions
of Change,
New Haven, Yale University Press, 1967.
_
2. atto Kirchheimer,
"Change in the Structure of Political Compromise", en F.5. Burin y K.L. Shell (comps.), Poliiics, Lata, and Some
Exchanges: Selected Essays of atto Kirchheimer, Nueva York, Columbia University Press, 1969, pgs. l31-59. Agradecemos a Cianfranco Pasquino por haber llamado nuestra atencin acerca de la pertinencia de la
obra de Kirchheimer.
3. Dankwart Rustow, "Transitions to Democracy: Towards a Dynamic
Model", Comparative Politics, vol. 2, nI! 3, abril de 1970, pgs. 337-63.
4. Rustow (op. cit.) subraya la importancia de una secuencia lgica en el
establecimiento
de una democracia poltica, aunque los perodos y actores de que l se ocupa abarcan un lapso mayor que el aqu examinado.
5. Esto puede implicar que se otorgue a los "duros" una cuota inusual de
las recompensas sustantivas y simblicas que el rgimen es capaz de 0frecerles. El problema estratgico consiste en mantenerlos fuera de las

NI

\'

posiciones desde las cuales podran vetar o r v rtlr 1 r


tenta generar.
6. De hecho, en su reciente resumen del enfoque consociativ ,Ar nd
hart lo ha hecho extensivo a pases que no son pluralistas ni tn! nI
culturalmente (p. ej., Colombia y Uruguay), y ha admitido que aun n lo,
casos en que regmenes consociativos se establecen durante pcrcd
r 1tivamente prolongados (p. ej., en los Pases Bajos y Austria), pued n lu go dar lugar a otras formas o tipos de democracia; vase Democracy in
Plural Societies, New Haven, Yale University Press, 1977.
7. Cf. atto Kirchheimer,
"Confining
conditions
and Revolu ti n ry
Breakthroughs",
en Burin y Shell (cornps.)., op. cii., pgs. 385-407.
8. Cran Therbom, "The Rule of Capital and the Rise of Democra y",
New Left Review, vol. 103, mayo-junio de 1977, pgs. 3-4l.
9. Hay una amplia bibliografa sobre las "elecciones crticas", aun ti
en su mayora se circunscribe a Estados Unidos. Vase V.O. K y, "A
Theory of Critical Elections", [ournal of Poliiics, vol. 17, nI! 1, 1 5 ,
pgs. 3-18, donde se expone la idea inicial; tratamientos ms reci nt
del tema se hallarn en Angus Campbell, "A Classification of Presd ntial Elections", en A. Campbell y otros (comps.), Elections and the Political arder, Nueva York, Wiley, 1960, pgs. 63-77; Cerald Pomp r,
"Classification
of Presidential Elections", [ournal of Politics, vol. 2 ,nu
4, 1967, pgs. 535-66; y el principal estudio histrico, de Walt r
n
Bumham,
Critical Elections and the Mainsprings of American Pol! .,
Nueva York, Norton, 1970. Para un anlisis de tipo ms intern
j n 1,
vase C.M. Chubb y otros, Partisan Realignment, Londres, Sa ,1 R ,
esp. pgs. 19-47.
10. Costa Rica es la excepcin a esta regla, tanto por la esta llld t 1
su rgimen como por su igualdad social (al menos hasta I mil
11
que los efectos conjuntos de la crisis econmica interna j n 1 lit
guerras en Centroamrica provocaron una seria crisis
n mi I 1111 I 1\
en ese pas). Este rgimen sugiere que las democracia
1 1, 1'111111 I
no ser el nico camino seguro -si bien, como ya
ti 1 I I
}\IIIIII 11111
costarricenses no debieron soportar el peso
Iftl
n I1 '( di t 11
tema militar-o
11. Ms aun, el pacto socioeconm
pu
pacto poltico, sobre todo t ni n
ben las cuestion s vincul

______ ~~!III. -..

124

Notas

Conclusiones tentativas

los trabajadores y la asistencia social en la redaccin de las Constitu- .


ciones modernas, como las de Italia, Portugal y Espaa.
12. Para un amplio anlisis reciente de la experiencia europea en materia de "contratos sociales" y sus efectos sobre la poltica de ingresos, la
compensacin fiscal, la indexacin y el control de los precios, la cogestin obrera, las negociaciones sindicales, etc., vase Robert J. Flanagan,
David W. Soskice y Lloyd Ulman, Unionism, Economic Stabilization
and lncomes Policies, Washington, Brookings Institution, 1983.
13. Acerca de este punto vase Claus Offe y Helmut Wiesenthal, "Two
Logics of Collective Action: Theoretical Notes on Social Class and Organizational
Form", Political Power and Social Theory, vol. 1, 1980,
pgs. 67-115.
14. Este tema es brillantemente
analizado por Adam Przeworski,
"Rational Bases of Consent: Politics and Economics in a Hegemonic System", Poltical Power and Social Theory, vol. 1, 1980, pgs. 23-68, y
Adam Przeworski y Michael Wallerstein, "The Structure of Class Conflict in Dernocratic Capitalist Societies", American Political Science
Reuieui, vol. 76, nQ 76, 1982, pgs. 215-38.

Captulo 5
1. Vase sobre esta cuestin el anlisis de Albert O. Hirschman

Shifting

Involvements,

en

op. cit.

2. Juan Linz categoriza y describe, para el caso espaol, este pasaje de la


lealtad al rgimen a la "semioposicin" o aun la oposicin franca, en
"Oopositions to and under an Authoritarian Regime: The Case of
Spain", en Robert Dahl (cornp.), Regimes and Oppositions, New Haven,
Yale University Press, 1973, pgs. 171-259.
3. En su primera etapa (aproximadamente entre 1969 y 1972), el rgimen
militar peruano fue una interesante excepcin a esta regla; no obstante,
por lo que seala Julio Cotler en su captulo sobre Per perteneciente al
volumen 2 de esta serie, los esfuerzos de los militares populistas por
modificar desde arriba las relaciones de clase no parecen haber tenido
xi to en relacin con la clase obrera.
4. El caso de Italia se complic por la prolongada resistencia armada
contra el fascismo y la ocupacin alemana luego de la cada de Mussolini
en 1943 y de la rendicin a los aliados. Tal vez esto explique por qu en

125

Italia, a diferencia de todos los dems pases que estamos examinando,


el levantamiento popular no se aquiet durante la transicin.
5. Esta ha sido la clsica estrategia de los partidos comunistas cuando
se enfrentaban con reglas electorales y preferencias populares que les
hacan prever un escaso caudal de votos. Lo tpico es que reaccionaran
profundizando su accin en el plano local en los vecindarios obreros y
creando un microcosmos a partir de un orden social y cultural dominado
por el partido.

Captulo 6
1. Por lo comn, la concesin de derechos liberales a personas y grupos
precede a las negociaciones en torno de la convocatoria a elecciones. Esta
"concesin" previa es, en la mayora de los casos, extendida luego en forma unilateral, ya que no implica una alteracin de las reglas formales
-pues lo que los gobernantes autoritarios estaban haciendo antes de eso
ya contrariaba la Constitucin, los cdigos civil y penal, etc.- sino ms
bien la promesa de interrumpir ciertas prcticas y desmantelar ciertos
organismos. Sobre estas cuestiones de derecho, rara vez son necesarios la
negociacin y el compromiso formal entre los actores polticos.
2. Aqu se presume que los actores creen que las reglas establecidas para
las elecciones fundacionales probablemente persistan lo suficiente como
para servir de estructura a las contiendas electorales futuras. En los
pases en que gobiernos (para no hablar de regmenes) sucesivos han
modificado peridicamente las leyes electorales a fin de adecuarlas a
sus conveniencias, esto puede no resultar del todo creble. La Argentina y
Brasil, verbigracia, cuentan con una larga historia de manipulaciones de
esa ndole.
3. Robert Dahl, fter the Revolution: Authority in a Good Society, New
Haven, Yale University Press, 1970.
4. En aras de la brevedad hemos decidido dejar de lado otros tipos de reglas, como las concernientes al federalismo, la descentralizacin r:1
nal o la autonoma local. Como es obvio, la posibilidad de obten r r
(y prebendas) que no sean de nivel nacional, independient m nt t)
partido que controle las instituciones polticas nacional s. u
(1 111
tar atractiva para los perdedores, inducindolos a se ur
rll 111t\ lo
suministrndoles a la vez una mejor base para c n
IHI,IIIIII'

126

Conclusiones tentativas

puestos de nivel nacional. En muchos pases, durante largo tiempo se consider la distribucin territorial de la autoridad como una constante relativa -que,
dicho de otro modo, la transicin deba heredar-o
La
Espaa contempornea
demuestra que puede no ser as, pero las decisiones de esta ndole y magnitud por lo comn no se abordan al mismo
tiempo que los compromisos electorales iniciales.
5. Por haber despertado en gran parte nuestra sensibilidad ante este problema, estamos en deuda con la monografa de Giuseppe di Palma,
"Party Government and Democratic Reproducibility:
the Dilemma of
New Democraces", Documento de Trabajo nI! 18, Instituto de la Universidad Europea, Florencia, setiembre de 1982.
6. Juan Linz, "Stability and Regime Change", trabajo pr
nt do nt
I
Comit de Sociologa Poltica, IPSA-ISA, W rn r-R 1m r
tlftllng,
Bad Homburg, 18-22 d m y
1981.
7. Esta g neralizacin y la ant rl r
b
Philippe C. Schmitter, "Historcal Bl
rm
dation in Post-Authoritarian
Portugal", mrn
cago, noviembre de 1978.
8. Esto es particularmente
vlido cuando el rgimen autoritario culmina
en un resonante fracaso, ampliamente reconocido por la poblacin (como
ocurri en la mayora de nuestros casos). Ya hemos dicho que los dos
regmenes autoritarios que tuvieron un xito razonable, los de Espaa y
Brasil, se las ingeniaron para lograr un respetable apoyo electoral. Pero
aun en estos casos, el problema persiste, como lo demuestra la abrumadora victoria reciente del PSOE en Espaa y las enormes dificultades que
enfrenta en Brasil el PDS (a pesar de la manipulacin
oficial de, las
leyes electorales y otras) para conservar la mayora en el parlamento y
en el colegio electoral que decide quin ser presidente.

Captulo

1. Quizs a esto debera llamrselo "el principio de Stern", en honor de


Fritz Stern, quien por lo que sabemos fue el primero (en su "Introduccin"
a The Path to Dictatorship: 1918-1933; Nueva York, Anchor, 1966, pg.
xiii) en invocarlo en sentido inverso, para diferenciar la cada de la
Repblica de Weimar y el advenimiento del nacionalsocialismo
en Alemania.

I I
2. Expresin utilizada por Fernando H. Cardo
nn
l\ I ,
3. Aunque el desenlace de ese "subjuego" es inci rt,
m
A
Przeworski, la delimitacin cuidadosa de ese espacio
ntr 1 I n u d
conferir las mximas garantas posibles a los otros espacios r trln
o
(incluido el del "rey"). En contraste con ello, los regmenes autorit rl
pueden ampliar los espacios permisibles y actuar de una man ra m impredecible, y por ende menos tranquilizadora,
aun contra aqull s
quienes pretendieron defender con los primeros gambitos de su p rtida.
4. Como ha ocurrido ya en varias oportunidades
en la Argentin y B lvia y tambin, en circunstancias algo distintas, en Turqua.
5. Vase Rustow, op. cit.