Secretaria de Assuntos Estratgicos

Presidncia da Repblica

Braslia, 2013

Governo Federal
Presidncia da Repblica
Secretaria de Assuntos Estratgicos
Esplanada dos Ministrios
Bloco O, 7, 8 e 9 andares
Braslia DF / CEP 70052-900
http://www.sae.gov.br
Ministro Marcelo Neri
Secretria Executiva Suzana Dieckmann
Secretrio Srgio Margulis
Diretora Natalie Unterstell
Coordenao
Srgio Margulis
Organizao
Natalie Unterstell (SAE/PR)
Redao
Srgio Margulis (SAE/PR)
Natalie Unterstell (SAE/PR)
Fernanda Viana de Carvalho
Apoio
Isabel Cristina Silva (SAE/PR)
Reviso
Adriano Assis Brasil (SAE/PR)
Projeto Grfico/Diagramao
Rafael Willadino Braga (SAE/PR)
Gabriella Malta (SAE/PR)
Divulgao
Assessoria de Comunicao (SAE/PR)

SUMRIO
Adaptao mudana climtica no Brasil:
cenrios e alternativas.......................................................... 5
Srgio Margulis e Natalie Unterstell, Subsecretaria de Desenvolvimento
Sustentvel SAE/PR
Termos de referncia para o estudo:
Brasil 2040: cenrios e alternativas
de adaptao mudana do clima.................................... 11
Srgio Margulis e Natalie Unterstell, Subsecretaria de Desenvolvimento
Sustentvel SAE/PR
Adaptao Mudana do Clima:
o quadro das negociaes internacionais..................... 25
Fernanda Viana de Carvalho, Ph.D.

Adaptao mudana
climtica no Brasil:
cenrios e alternativas
Srgio Margulis e Natalie Unterstell, Subsecretaria
de Desenvolvimento Sustentvel SAE/PR

Adaptao mudana
climtica no Brasil:
cenrios e alternativas

mudana do clima uma questo estratgica para o pas? Ou

um problema ambiental importante sobre o qual ainda dispomos de tempo para pensar, depois de questes mais urgentes da
agenda de desenvolvimento?
Existem dois esforos que se desenvolvem em paralelo e se complementam. De um lado, o esforo global de se reduzir drasticamente as emisses de gases de efeito estufa, conforme recomendado pela cincia. De
outro, ir se preparando para lidar e minimizar os (inevitveis) impactos
da mudana do clima.
Enquanto antecipar e agir preventivamente parece lgico em princpio,
tambm pode ser lgico esperar at que o problema acontea mais
intensamente, porque no futuro seremos mais ricos e teremos melhor
capacidade de lidar com ele. Do ponto de vista das populaes pobres
do presente, por que utilizar recursos escassos, que hoje lhes so to
fundamentais para resolver sua pobreza presente, em coisas futuras?
Por outro lado, do ponto de vista das geraes futuras, por que que
as populaes presentes no fazem um esforo mnimo, hoje, para lhes
evitar enormes problemas em suas vidas futuras?
Este um problema da agenda de desenvolvimento absolutamente no
singular questo climtica e comum em decises de investimento
como alocar recursos entre diferentes coisas e em diferentes pontos
no tempo. Como os impactos da mudana do clima vo afetar toda
a vida na terra, preparar-se para lidar com o novo cenrio global do
clima certamente estratgico para quem planeja o desenvolvimento.
Fundamental, portanto, que a Secretaria de Assuntos Estratgicos da
Presidncia da Repblica (SAE/PR) se debruce sobre o tema juntamente
a outros atores de governo.

1. Impactos observados e projetados para o Brasil

O clima do Brasil j mudou: segundo o ltimo relatrio do Painel Intergovernamental sobre
Mudana do Clima (IPCC, da sigla em ingls), somos dos pases onde houve o maior aumento de temperatura entre 1901 e 2012 (2,5 graus Celsius na regio costeira, onde hoje
vive 85% da populao brasileira) ver figura abaixo. No futuro, o Brasil seguir ainda mais
quente, mais tropical, e provavelmente ser mais acometido por eventos extremos.

Mudana observada na temperatura mdia da superfcie 1901-2012

Tendncia no perodo (C)

Fonte: 5 Relatrio de Avaliao do IPCC, 2013.

O Painel Brasileiro de Mudanas Climticas, que rene 300 cientistas, publicou relatrio em
agosto de 2013 apontando que as mudanas nos padres de precipitao que alteram
a distribuio da vazo dos rios, a reduo da oferta de terras agricultveis, e configuram
grande vulnerabilidade na infraestrutura urbana esto entre os principais impactos atribuveis mudana do clima j observados. Os rios do leste da Amaznia e da regio Nordeste
podero ter reduo de vazo de at 20% at o final do sculo, por exemplo.
Parte dos danos associados insegurana climtica irreversvel, imputando custos e um
longo tempo de adaptao s sociedades. Para que o Brasil possa enfrentar os prximos
30 anos em condies razoveis de crescimento econmico e bem-estar da populao,
preciso que sejam adotadas medidas preventivas e de adaptao, principalmente nas zonas
costeiras.

2. Pensando estrategicamente a adaptao mudana climtica

A SAE/PR est desenvolvendo estudo multissetorial que busca avaliar os provveis impactos
de diferentes cenrios climticos para o Brasil e identificar e discutir estratgias alternativas
de adaptao. O diagrama a seguir ilustra a estrutura e integrao dos componentes do
referido estudo.
1
Cenrios Climticos
2

Recursos hdricos
3

Sade
humana

Infraestrutura
urbana e costeira

Agricultura e
usos da terra

Energia

Impactos

Impactos

Impactos

Impactos

Estratgias de
Adaptao

Estratgias de
Adaptao

Estratgias de
Adaptao

Estratgias de
Adaptao

3. Sequenciamento do estudo e integrao dos componentes

Esse estudo parte de uma lgica simples e intuitiva, consistindo de quatro etapas. O primeiro
passo evidente ter um conjunto de cenrios climticos previstos para o Brasil no horizonte
de 20132040, 20412070, e 20712100.
A partir dos diferentes cenrios, a segunda etapa consiste na identificao e medio dos
impactos de cada um dos cenrios climticos sobre os recursos hdricos. Isto imperioso
porque a quase totalidade dos setores econmicos e recursos naturais so impactados no
apenas por variaes de temperatura, mas tambm por variaes nas disponibilidades de
recursos hdricos. Secas, enchentes, gerao de energia eltrica e o abastecimento de gua
urbana so bvias evidncias disto.

A partir das variaes climticas e tambm das disponibilidades de recursos hdricos, a terceira etapa consiste em analisar os impactos sobre a populao, sobre os recursos naturais
e sobre os setores econmicos. Isto ser feito relacionando variaes das principais variveis
climticas temperatura, pluviosidade e disponibilidade hdrica com a produo dos setores econmicos, com as infraestruturas existentes, com a sade das pessoas, com os recursos
naturais, etc. O ano-base da anlise ser 2040.
Finalmente, a partir da identificao dos impactos esperados, a quarta etapa consiste na
identificao de medidas de adaptao. Estas medidas envolvem infraestruturas caras (tipicamente barragens para armazenar gua, ou construo de diques em zonas costeiras), mas
tambm medidas simples, como sistemas de alerta de riscos, mudanas de prticas agrcolas,
organizao de grupos sociais, etc.
Esta lgica simples esconde algumas dificuldades conceituais e prticas. Uma das maiores
que para se identificar medidas de adaptao preciso antes que se tenha um cenrio
contrafatual neste caso, sem as mudanas do clima. Isto demanda que se projete o que
dever ser o Brasil em 2050, por exemplo, sem as mudanas do clima, e que se analisem
os impactos e as medidas de adaptao cabveis em 2050 em cima desta projeo e no
sobre o Brasil de hoje!
Outra dificuldade definir exatamente at que ponto deseja-se adaptar. At restituir as condies existentes sem as mudanas do clima? Ou implantar projetos que sejam simplesmente
economicamente viveis e conviver com algum tipo de perda?
E no menos desafiador, se os cenrios so de longo prazo: como incorporar mudanas tecnolgicas, que sero fundamentais para se definir o que ser ou no vivel?
No h a menor dvida que o tema fascinante, que as dificuldades so enormes e que uma
boa anlise demandar o envolvimento de especialistas dos mais diversos setores. O desafio
est lanado, e a SAE est interessada em sugestes, aportes de ideias e informaes, garantindo que o estudo se beneficie do maior leque possvel de experincias e conhecimento
existentes, e que alimente processos relevantes no mbito da formulao e implementao
da Poltica Nacional sobre Mudana do Clima.

10

Termos de referncia para o estudo

Brasil 2040: cenrios e alternativas
de adaptao mudana do clima
Srgio Margulis e Natalie Unterstell, Subsecretaria de
Desenvolvimento Sustentvel SAE/PR

11

Termos de referncia para o estudo

Brasil 2040: cenrios e

alternativas de adaptao
mudana do clima
1. Objetivos do estudo
A
valiar os provveis impactos econmicos, sociais e regionais de
diferentes cenrios de mudana do clima no Brasil.
Identificar estratgias de adaptao em setores selecionados,
avaliar seus custos e benefcios, e sua adaptabilidade s condies culturais e socioeconmicas locais. Isto ser feito luz de
diferentes cenrios das mudanas do clima no Brasil.

2. Processo
Cinco equipes de especialistas atuaro de forma integrada sob a coordenao da SAE e mediante assistncia tcnica externa. Ao longo
de 2014, sero realizados trs workshops tcnicos e trs reunies de
consulta a um conselho de renomados especialistas nacionais e internacionais (que inclusive prestaro orientao ao longo de todo desenvolvimento do projeto). As reunies sero tambm espaos de troca de
vises sobre exemplos de adaptao mundiais e relevantes.

3. Lgica de implementao
3.1. Estabelecimento do baseline
Estabelecer um cenrio baseline de crescimento para o Brasil at
2040 incluindo as grandes variveis, como populao, PIB,
principais indicadores socioeconmicos e identificar futuras
demandas e padres de uso de energia, de recursos hdricos e de
infraestrutura urbana, ao menos em nvel estadual.
13

 Utilizando modelos economtricos, estabelecer uma base de dados de inventrios de

infraestrutura para o perodo 20102040 para os setores de abastecimento de gua e
saneamento, drenagem pluvial, energia, rodovias e estruturas costeiras e porturias em
nvel estadual e das 12 grandes cidades brasileiras.

3.2. Avaliao de impactos

U
tilizando os diversos modelos climticos downscaled para este estudo, iniciar com
projees a respeito dos impactos sobre os recursos hdricos especialmente as variaes de disponibilidade hdrica superficial. Estas variaes devem incorporar principalmente as grandes variaes decorrentes de eventos climticos extremos notadamente enchentes e secas.
A
partir de ambas variaes climticas e impactos sobre recursos hdricos, projetar os
impactos sobre cada um dos setores estudados gerao de energia hidreltrica, infraestruturas urbanas, sade e agricultura. Incluir os impactos especficos dos eventos
extremos.
D
ependendo da disponibilidade de dados, estimar o impacto da elevao dos nveis do
mar e aumento da intensidade de ressacas e tempestades na infraestrutura costeira das
regies mais vulnerveis aos fenmenos.
C
omo os fluxos hidrulicos dependem em parte da demanda de energia (hidreltrica)
e de irrigao, uma vez projetados os impactos dos modelos climticos sobre o escoamento superficial, preciso rever as mudanas sobre as demandas de irrigao e
consumo de energia, e depois voltar aos modelos hidrolgicos. Apesar de este processo ser continuamente iterativo, considerar apenas uma interao entre os modelos de
recursos hdricos e os de demanda de energia e irrigao agrcola.
Avaliar o impacto das mudanas climticas na demanda por infraestrutura.

3.3. Identificao de medidas de adaptao

A
valiar uma gama de medidas de adaptao que permitiro o Brasil evitar, lidar e se
recuperar dos impactos das mudanas do clima. Identificar medidas de longo e curto
prazo, medidas soft e hard , pblicas e privadas. Discutir em particular as medidas que
induzam a adaptao privada.
Estimar os custos de adaptao por categoria ou subsetor de infraestrutura.
D
ependendo da disponibilidade de dados, discutir como estas diversas medidas podem
ser priorizadas, usando diferentes mtricas, incluindo custo-efetividade, factibilidade
poltica, aceitao social e cultural, robustez, etc.

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4. Pressupostos e desafios implementao do projeto

a) Modelos extremos. preciso considerar modelos climticos extremos no no sentido
catastrfico, mas no de contemplar situaes opostas; por exemplo, cenrios muito secos e
muito chuvosos. Como as diferenas entre os modelos climticos existentes so muito pequenas em termos do aumento da temperatura global, a principal varivel que distingue os
diversos modelos a precipitao. Sendo este o parmetro mais relevante, os modelos a se
considerar devem ser o mais chuvoso e o menos chuvoso possveis em termos nacionais
ou em termos das principais regies, que no caso brasileiro so a Amaznia e o Nordeste.
b) Adaptao no futuro e no no presente o baseline
baseline.. Como os impactos das mudanas climticas se faro sentir desde o presente at o futuro, no se pode analisar as medidas
de adaptao em relao apenas ao que se faz hoje. Para se adaptar s mudanas do clima
amanh, preciso saber o que pretenderamos fazer amanh sem a mudana climtica o
cenrio de baseline , depois projetar como ser o mundo com as mudanas climticas, e
ento decidir o que fazer no segundo cenrio (diferentemente do baseline ). Destas diferenas de aes consistem as medidas de adaptao.
EExemplificando: se no perodo 20102040 as projees climticas sugerissem a necessidade de construo de um dique de conteno para este perodo, o dique passa a ser uma
medida de adaptao. Por outro lado, se este dique fosse projetado de qualquer forma durante o referido perodo no baseline , ento este dique no seria uma medida de adaptao.
O importante a notar, portanto, no a existncia do dique em 20102040 em relao ao presente, mas sim em relao ao que seria em 20102040 sem a mudana
do clima (o baseline).
A implicao disto que todo trabalho de identificao de medidas de adaptao no se
d em relao ao presente, mas sim em relao ao futuro. Isto introduz a necessidade de
se comear o trabalho projetando o que ser o Brasil no futuro sem as mudanas
climticas, isto , a construo de um cenrio de desenvolvimento do pas sem
incorporar os efeitos das mudanas do clima. A partir da, perturba-se estas projees
com mudanas climticas e, por fim, decide-se o que deve ser feito para se adaptar ao novo
mundo. Este aspecto fundamental para se dar consistncia ao que so de fato medidas de
adaptao, distinguindo-as daquilo que so investimentos esperados do desenvolvimento
natural do pas.
c) Adaptar at que ponto? Definies e definies prticas. Intuitivamente pode-se
pensar que, ao se adotar uma medida de adaptao, o mundo voltaria a ser igual ao que era
sem as mudanas climticas. Ao menos idealmente este deveria ser o caso. Porm, acontece
que i) muitos danos so irreversveis e/ou irreparveis, ii) os custos das medidas adaptativas
podem ser proibitivos, ou ainda iii) pode ser prefervel conviver com os impactos a investir
recursos preciosos em adaptao, pois faria mais sentido aplic-los em outros problemas
mais prementes.
Isto sugere que o nvel de adaptao desejado no absolutamente claro, devendo ser definido por critrios sociais, polticos e econmicos claros e preestabelecidos. Este(s) critrio(s)

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deve(m) ser aplicado(s) consistentemente em todas as anlises setoriais e ir(o) definir o

nvel desejado de adaptao em cada caso. Dois critrios tipicamente considerados so i) que
se reconstitua o nvel de bem-estar anterior mudana do clima (mesmo que isto no seja
timo do ponto de vista econmico), ou que ii) se decida por um critrio simples de custo-benefcio social de cada projeto que deve simplesmente garantir que seus retornos sejam
maiores que seus custos, na margem. Na prtica, a escolha do critrio de deciso mais
decorrente da disponibilidade de dados do que de algum critrio de otimalidade econmica
ou social.
d) Tipos de adaptao. A discusso acima, sobre o nvel desejado ou timo de adaptao,
depende dos tipos de medidas de adaptao consideradas. As medidas se distinguem por
diversos fatores, iniciando pelo horizonte de planejamento: medidas de adaptao concebidas para o curto prazo sero certamente diferentes daquelas concebidas para o longo
prazo. Como este horizonte de tempo influencia o custo das alternativas, preciso definir
um horizonte temporal consistente de anlise para todos os setores e depois fazer anlises
de sensibilidade sobre esta definio.
Em segundo lugar, existem medidas de adaptao que envolvem obras e investimentos fsicos as chamadas alternativas hard , bem como outras, que, diferentemente, envolvem
apenas mudanas de polticas e de incentivos aos agentes econmicos, mudanas de padres culturais ou de produo e consumo chamadas de medidas soft . Tipicamente estas
medidas soft e hard so complementares, e ambas sero sempre includas em quaisquer
planos de adaptao.
A diferenciao entre medidas hard e soft s vezes estreita. H um acmulo de conhecimento de engenharia que sugere que tcnicas alternativas mais simples e baratas so to
ou igualmente eficientes relativamente s grandes obras de engenharia tradicional. Em vez
de grandes reservatrios contra secas e/ou enchentes, pode fazer mais sentido construir um
grande nmero de reservatrios menores, ou construir estruturas de maior permeabilidade
nas cidades para minimizar o escoamento superficial urbano; ou utilizar modificao gentica
ou rodzio de culturas na agricultura em vez de fazer investimentos macios em irrigao, etc.
Do ponto de vista de poltica pblica, tambm importante distinguir medidas a serem
financiadas e/ou executadas pelo poder pblico daquelas pelo setor privado. Apesar de grande parte dos custos recair sobre os agentes privados, este estudo tem por objetivo pensar
polticas e aes que inevitavelmente cabem ao poder pblico como as infraestruturas
sociais, infraestruturas fsicas e questes de sade pblica e bem-estar social.
Finalmente, h uma questo de difcil soluo que refere-se adaptao espontnea.
Especialmente no setor agrcola, que vive de prever e minimizar riscos, os agentes continuamente se adaptam no apenas s mudanas climticas, mas tambm s de mercado, preos, competitividade, etc. No que toca ao clima, difcil distinguir medidas adicionais ou
novas especificamente voltadas adaptao s mudanas do clima de outras que buscam
adicionalmente outros objetivos. Existe uma quantificao difcil sobre o que adicional, e
isto s pode ser resolvido caso a caso.

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e) Erros tipo I e II. Como todos problemas que envolvem incerteza, no se pode simultaneamente minimizar os dois tipos de erro possveis. Investir antecipadamente em adaptao
minimiza o risco de sermos despreparados e surpreendidos por eventos climticos adversos;
por outro lado, aumenta o risco de percebermos que os investimentos foram desnecessrios,
ou ao menos desnecessariamente antecipados. Em geral, escolhe-se qual dos dois tipos de
erro mais grave e considera-se o outro tipo de erro secundrio. Nos pases mais ricos, o
segundo tipo de erro acima descrito muito menos grave que o primeiro. Nos pases pobres
ocorre o inverso, ficando mais difcil ponderar qual tipo de erro se deve controlar
f) Fatores e condies sociais e culturais locais. Finalmente, quaisquer medidas de adaptao impactam as comunidades locais direta ou indiretamente beneficiadas. Em termos do
bem-estar social, grandes obras de engenharia podem no ser aceitas pelas pessoas; ou,
pelo contrrio, grandes obras de engenharia podem ser preferveis e mais desejadas pelas
populaes do que medidas de menor escala e custo que interfiram diretamente nas suas
moradias ou em suas vidas de maneira geral. A dificuldade evidente deste fator incorporar
a uma anlise de nvel nacional os aspectos culturais locais. No estando desatento a isto,
o estudo dever identificar as medidas de adaptao de carter geral e que poderiam em
princpio ser aplicadas a todas as condies do territrio nacional. As especificidades locais
devem ser incorporadas a um nvel de anlise alm do possvel a este primeiro estudo, de
objetivo geral.

5. Contratao de Equipes setoriais: termos de referncia

5.1. Recursos hdricos
1. C
alcular o balano hdrico no Brasil no perodo 2010 a 2040 para as 12 bacias hidrogrficas, segundo a diviso da ANA (Agncia Nacional de guas), sem considerar efeitos
de variaes climticas. Este balano ser feito de forma espacializada e georreferenciada, em um sistema de informaes geogrficas com resoluo espacial de 20 km x
20 km. Caso no haja informao neste nvel, utilizar uma resoluo de 50 km x 50 km.
Para a simulao do balano hdrico do clima presente, empregar dados climticos da
base CRU 05, considerada padro climtico para o perodo 19611990.
2. E stabelecer um nvel de referncia dos estoques atuais e projetados de reservatrios e
outras instalaes de armazenamento de gua nas bacias para o perodo 20102040.
A infraestrutura projetada dever basear-se nos planos de expanso dos setores eltrico, gesto de recursos hdricos, abastecimento de gua e outros porventura constantes
de planos setoriais, nacionais e estaduais relativos aos temas.
3. A
partir das variaes das condies climticas indicadas pelos modelos climticos,
estimar a variao da disponibilidade hdrica superficial (curvas de armazenamento
de gua dos reservatrios) para as bacias hidrogrficas, considerando capacidade de
armazenamento atual/futura de cada bacia estudada. Esta variao de disponibilidade hdrica dever necessariamente incorporar projees de eventos extremos (secas

17

e chuvas extremas) conforme informaes dos modelos climticos. Esta variao na

disponibilidade hdrica dever alimentar os demais estudos setoriais para que calculem
os impactos esperados das mudanas de disponibilidade de recursos hdricos e da incidncia de eventos extremos em cada um deles.
4. C
onforme indicado na metodologia geral, os impactos projetados nos setores de energia e de irrigao agrcola devero voltar a alimentar os modelos hidrolgicos por conta
de variaes de demanda nestes setores. Esta (nica) interao ser feita medida em
que os 3 modelos setoriais estejam alinhados temporalmente e disponveis para que
esta iterao ocorra. As interaes sero a nvel de bacia.
5. D
esenvolver uma base de dados sobre medidas adaptativas de programas, polticas e
projetos que permitam restaurar a disponibilidade hdrica original.
6. D
esenvolver uma base de dados de custos e benefcios de medidas de adaptao fundamentada na literatura e nas experincias do(s) consultor(es) no setor, em particular
as decorrentes de medidas de recuperao ps-desastres de inundaes e secas. Usar a
base de dados para estimar custos de adaptao, como o mnimo investimento necessrio para compensar ou restaurar os danos.
7. P
rover recomendaes para uma carteira de investimentos pblicos no setor, por bacia
hidrogrfica analisada. Discutir como medidas adaptativas poderiam ser priorizadas,
usando diferente mtricas e incluindo aspectos como custo-efetividade, viabilidade poltica, robustez, etc.

5.2. Infraestrutura urbana, costeira e de transportes

Por infraestrutura urbana, costeira e de transportes entende-se principalmente as redes de
drenagem pluvial, os sistemas de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio, as vias
de transporte, principalmente ruas e rodovias, e os portos e demais infraestruturas costeiras
associadas ao transporte martimo e ao turismo, proteo costeira, praias, etc.
No Brasil existe uma reconhecida falta de estudos que tratem dos impactos das mudanas do
clima sobre estas infraestruturas, e menos ainda sobre eventuais medidas de adaptao, exceto talvez muito em nvel local. Fazer um inventrio desta infraestrutura em nvel nacional,
bem como projetar expanses previstas at 2040, seria um esforo hercleo e provavelmente no factvel no horizonte de tempo deste estudo.
Assim sendo, pretende-se contratar um conjunto de especialistas nos diversos subsetores
apresentados e conjuntamente definir o nvel de anlise desejado/vivel, bem como o nvel
de detalhamento possvel em cada subsetor. Ao menos no nvel das 20 maiores cidades
brasileiras isto seguramente ser possvel. Ainda que a maior parte da infraestrutura costeira
esteja tambm dentro ou muito prxima das grandes cidades, a anlise especfica dos im-

18

pactos costeiros e de medidas adaptativas pode ter um corte distinto do que os das demais
infraestruturas urbanas.
A metodologia de trabalho de cada um dos subsetores dever ser essencialmente a mesma,
consistindo nas seguintes etapas:
1. E stabelecer um nvel de referncia dos estoques atuais e projetados de infraestruturas
urbanas e costeiras para o perodo 2010 2040, separada por tipo de infraestrutura
(drenagem pluvial, abastecimento de gua e coleta de esgotos, ruas e rodovias, e infraestrutura costeira/porturia). A infraestrutura projetada dever basear-se nos planos de
expanso municipais e estaduais dos setores de abastecimento de gua, saneamento,
drenagem pluvial, transportes, portos e outros porventura constantes de planos setoriais, nacionais e estaduais relativos aos temas. As anlises sero em nvel estadual e
separadamente das 10 maiores cidades brasileiras.
2. D
esenvolver um conjunto de indicadores das infraestruturas, como de redues da vida
til, a partir dos quais seja possvel medir os diferentes impactos climticos projetados
sobre elas. Estes impactos devero necessariamente incluir os eventos extremos projetados pelos modelos climticos, como elevao dos nveis do mar, chuvas torrenciais e
outros.
3. N
o caso dos portos, considerar os danos de inundaes costeiras e de mudanas hidrolgicas, e explicitar as relaes entre ambos e os impactos sinrgicos sobre as infraestruturas porturias.
4. D
esenvolver uma base de dados sobre medidas adaptativas de programas, polticas e
projetos que permitam que o Brasil antecipe danos, abandone estruturas existentes e/
ou acomode-se em relao aos impactos projetados, ou restaure as condies operacionais das infraestruturas ao longo do perodo 2010 2040. Distinguir entre medidas
preventivas e medidas reativas e de recuperao, medidas de curto e longo prazo,
medidas hard e soft, pblicas e privadas.
5. D
esenvolver uma base de dados de custos e benefcios de medidas de adaptao baseada na literatura e nas experincias do(s) consultor(es) nos setores considerados,
em particular as decorrentes de medidas de recuperao ps-desastres de inundaes.
Usar a base de dados para estimar custos de adaptao, como o mnimo investimento
necessrio para compensar ou restaurar os danos e manter as infraestruturas operacionais. As estimativas devero ser consistentes entre os diversos subsetores.
6. P
rover recomendaes para uma carteira de investimentos pblicos nos setores de infraestrutura considerados, para cada um dos subsetores. Discutir como medidas adaptativas poderiam ser priorizadas, usando diferente mtricas e incluindo aspectos como
custo-efetividade, viabilidade poltica, robustez, etc.

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5.3. Energia
Apesar de existirem impactos esperados das mudanas climticas sobre diversas fontes de
energia, aqueles esperados sobre a gerao hidreltrica so os mais significativos. Como ela
representa cerca de 70% de toda a energia eltrica produzida no Brasil, o setor deve sofrer
impactos significativos caso ocorram, por exemplo, perodos de prolongada estiagem e/ou
significativa reduo do estoque de gua nos reservatrios.
1. O
estudo deve incialmente projetar um cenrio baseline de expanso do setor energtico tanto em termos da oferta como da demanda entre 2010 e 2040, horizonte de planejamento do estudo. Os dados de demanda podero ser um pouco mais
agregados que os de oferta, que devero incorporar todas as perspectivas de avano
e de diversificao do setor. Estas projees devero ignorar os possveis efeitos das
mudanas do clima como o caso, por exemplo, do Plano 2030 da EPE .
2. A
segunda etapa consiste em avaliar os impactos esperados dos cenrios climticos
sobre as projees setoriais de energia. O primeiro passo dever traduzir a mudana no
regime de chuvas e de evapotranspirao fornecida pelo modelo climtico em termos
de vazo afluente disponvel para turbinamento, por ms e por subsistema. A partir da,
analisar os efeitos das mudanas projetadas do clima sobre a varincia das afluncias
e os usos mltiplos da gua. Isto porque esperado que a energia firme do sistema
hidreltrico se altere menos em funo do volume mdio afluente e mais da varincia
das vazes. Estes dados de srie de vazo alimentaro um modelo de despacho timo
do sistema e o fator de capacidade mdio por tipo de hidreltrica.
3. P
ara biocombustveis, o modelo ser alimentado com resultados dos estudos agronmicos desenvolvidos em paralelo pelo grupo de agricultura (ou possivelmente dados
de trabalhos j publicados podero ser utilizados) para identificar a disponibilidade de
terras e dados de rendimento agrcola e industrial (considerando os efeitos climticos).
4. C
omo mencionado na descrio geral e sequenciamento do estudo, necessrio que
haja uma interao entre os modelos de demanda de energia (ou suas projees) mais
os dados de irrigao agrcola e os modelos hidrolgicos por bacia analisada.
5. O
estudo ir finalmente analisar alternativas de adaptao da matriz energtica brasileira aos impactos das mudanas do clima. Os custos e benefcios das diferentes alternativas sero apresentados e comparados como construir termeltricas adicionais,
aumentar a capacidade de armazenamento dos reservatrios existentes, ou expandir
a produo e uso de biocombustveis. Alm dos custos e benefcios, os consultores
apresentaro um sequenciamento timo para implantao adaptativa das diversas medidas.

20

5.4. Agricultura
A agricultura tem um papel importante no ciclo do carbono. Ao mesmo tempo que contribui
para as mudanas climticas devido s emisses de gases de efeito estufa como metano
e nitrognio , ela tambm fortemente impactada pelas mudanas climticas. Graas
enorme importncia do setor na economia do pas, preciso melhor conhecer os efeitos e as
opes de adaptao do setor agrcola s mudanas do clima no Brasil.
O trabalho dever partir do zoneamento de risco agrcola j existente na Embrapa. Ele depende de variveis como temperatura e pluviosidade, e indica as regies de menor risco de
cultivo de cada uma das principais culturas em cada microrregio do pas. A Embrapa, no
passado, analisou os efeitos de choque climtico nos mapas de risco agrcola, porm considerando apenas um modelo climtico global downscaled para o Brasil no nvel 50 x 50 km2.
O presente estudo buscar:
Expandir para 20 o nmero de culturas includas nas anlises de risco agrcola. Dentre estas culturas, incluir anlises sobre as 8 principais culturas de exportao e as 6
principais de consumo domstico; incluir as principais culturas ligadas produo de
biocombustveis (biodiesel e lcool); incluir ao menos as 2 principais espcies utilizadas
no reflorestamento no Brasil (pinus e eucalipto) e, finalmente, incluir mapas de risco da
pecuria.
Considerar os dois novos modelos climticos que sero downscaled para o Brasil, bem
como a atualizao do modelo do Hadley Center.
Em todas as anlises, aumentar o nvel de resoluo de 50 x 50 km2 para 20 x 20 km2.
Em termos de medidas de adaptao, ao contrrio dos demais setores, a agricultura ir se
adaptando continuamente ao longo do tempo, de modo que a adaptao no ser apenas
do tipo construir ou no uma infraestrutura, mas sim do tipo gradualmente: introduzir irrigao, o rodzio de culturas, ou promover o desenvolvimento gentico de sementes mais bem
adaptadas s novas condies climticas.
Considerando os bullets acima, as anlises do estudo demandaro, assim, trs etapas:
1. I dentificar o potencial produtivo (ou seja, as reas de risco) de cada cultura em cada microrregio no perodo 2010 2040, sem considerar os efeitos de mudanas climticas.
Em princpio, este cenrio futuro igual ao presente, dado que, fora ganhos de produtividade difceis de serem previstos e quantificados, pouca variao dever ocorrer no
risco de plantio das culturas.
2. Identificar o mesmo potencial, considerando os trs cenrios climticos.

21

3. Em funo das diferenas observadas das reas de risco entre os cenrios com e sem
mudana climtica, em cada microrregio, identificar medidas de adaptao que i) restaurem o potencial produtivo original, ou ii) substituam as culturas originais por alternativas de maior produtividade ou lucro (se possvel).
4. C
omo mencionado na descrio geral do escopo do estudo, a partir da eventual identificao de necessidades de irrigao como medida de adaptao, o grupo responsvel
por este mdulo dever informar os modelos hidrolgicos com dados sobre potenciais
novas demandas de irrigao, gerando uma rodada de interao entre os modelos.
5. A
gregar os custos totais de adaptao para cada cenrio climtico, bem como propor um
plano de adaptao no setor que sequencie as medidas indicadas nas etapas anteriores.

5.5. Sade humana

Variaes de temperatura, principalmente as variaes bruscas, tm o potencial de causar ou
agravar problemas de sade, especialmente em populaes mais vulnerveis, como crianas,
mulheres e idosos. Existem poucos estudos no Brasil tentando relacionar estas variveis,
destacando-se a recente iniciativa do Ipea em colaborao com a Fundao Oswaldo Cruz.
O estudo do Ipea buscou: i) avaliar o efeito de variaes na temperatura sobre a taxa de
mortalidade da populao, segundo o gnero, a faixa etria e o tipo de doena; ii) avaliar o
efeito de variaes na temperatura sobre o consumo residencial de energia eltrica, devido
ao uso de aparelhos que propiciam conforto trmico e reduzem os riscos sade, como
ar-condicionado; iii) prever o impacto das mudanas climticas sobre a mortalidade e o
consumo residencial de energia eltrica; e iv) calcular a disposio da populao a aceitar/
pagar pelas mudanas climticas (o impacto das mudanas climticas sobre o bem-estar
relacionado sade).
O cenrio baseline sobre a sade da populao brasileira dever se modificar significativamente no horizonte de planejamento do estudo (2040). preciso projetar quais seriam estas
novas condies de sade da populao no perodo, de modo que os impactos de mudanas
climticas afetem no a populao presente (nas suas atuais condies socioeconmicas e
de sade em particular), mas sim a populao futura (com as condies de ento). Assim, a
primeira parte do exerccio dever consistir em o grupo de sade projetar novas condies
de sade da populao at 2040 sem mudanas do clima. A segunda parte consistir ento
em imprimir choques de mudanas climticas sobre aquelas populaes, conforme j feito
no trabalho do Ipea. A terceira parte consistir em identificar medidas de adaptao capazes de restaurar integralmente, quando possvel, as condies existentes sem os efeitos das
mudanas do clima.
O estudo aqui proposto busca avanar nas anlises j realizadas, especialmente no que toca
s bases de dados utilizadas, ao uso de modelos climticos alternativos e melhor escala
dos modelos climticos, bem como considerar condies de sade projetadas da popula-

22

o (e no as presentes). Alm do uso de refrigeradores de ar , outras medidas devero ser

consideradas nas anlises de adaptao conforme a disponibilidade de dados (adaptaes
comportamentais, tecnolgicas e fsicas). Outros efeitos sobre a sade, como os decorrentes
de alteraes da ecologia de vetores e agentes infecciosos, no sero considerados.
Etapas:
1. Projetar novas condies de sade da populao at 2040 sem mudanas do clima.
2. I mprimir choques de mudanas climticas sobre aquelas populaes, conforme metodologia j utilizada no trabalho do Ipea.
3. A
nalisar medidas de adaptao, de modo a minimizar os impactos sobre a sade da
populao (conforme discutido no pargrafo anterior).
4. A
gregar os custos totais de adaptao para cada cenrio climtico, bem como propor
um plano de adaptao no setor que sequencie as medidas indicadas nas etapas anteriores.

23

Adaptao Mudana do Clima:

o quadro das negociaes
internacionais
Fernanda Viana de Carvalho, Ph.D.

25

Adaptao Mudana do Clima:

o quadro das negociaes
internacionais
Fernanda Viana de Carvalho, Ph.D.

1. Introduo
Aponta o mais recente relatrio do IPCC (Painel Intergovernamental
sobre Mudana do Clima), lanado em setembro de 2013:
Warming of the climate system is unequivocal, and
since the 1950s, many of the observed changes are
unprecedented over decades to millennia. The atmosphere and ocean have warmed, the amounts of
snow and ice have diminished, sea level has risen,
and the concentrations of greenhouse gases have
increased (IPCC, 2013)

O contexto de transio do problema, que evoluiu da categoria de

ameaa caso no fossem tomadas as devidas medidas para situaes complexas e tangveis com as quais a sociedade j est lidando, influenciou em alguma medida pontos especficos nas negociaes do regime internacional da mudana do clima. Um deles a
adaptao.
Durante a preparao, elaborao e a regulamentao do Protocolo
de Kyoto (1992 a 2003), embora tanto a Conveno-Quadro das
Naes Unidas sobre Mudana do Clima quanto o IPCC reconhecessem a importncia da adaptao aos impactos, pode-se afirmar que
o foco principal do regime foi a adoo de medidas de mitigao
mudana do clima por meio de redues de emisses de GEE (gases
de efeito estufa) nos pases desenvolvidos. O ento vice-presidente
dos EUA, Al Gore, chegou a declarar em 1992 sua oposio abordagem de adaptao, definindo-a como uma certa preguia, uma
f arrogante na nossa capacidade de reagir para salvar nossa pele
(RAYNER et al., 2007).

27

A adaptao no esteve propriamente excluda das discusses, mas seu papel era marginal e
seus porta-vozes eram basicamente os pases da AOSIS1 e os LDC2, dada sua maior vulnerabilidade aos efeitos da mudana do clima. Este tema remete clivagem Norte-Sul que ainda
permeia de forma geral as discusses internacionais, mas que era ainda mais forte entre
1992 e 2003. No mbito das discusses de clima, os pases em desenvolvimento j haviam
logrado o compromisso dos pases desenvolvidos de reduzir suas emisses e transferir recursos aos pases em desenvolvimento com base no princpio das responsabilidades comuns,
porm diferenciadas e diferentes capacidades. Isso demandou muito esforo e tempo de negociao nas COPs (Conferncias das Partes) e reunies dos grupos subsidirios da Conveno e, portanto, outros aspectos do problema no lograram o mesmo espao da mitigao.
Esse quadro comea a mudar lentamente a partir de 1998, quando as discusses sobre adaptao comearam a tomar forma mais estruturada. Pode-se afirmar que hoje h consenso de
que medidas devem ser tomadas no curto, mdio e longo prazos. Para tanto, foram criados
um mecanismo financeiro especfico (Fundo de Adaptao), um programa para ampliar o
conhecimento cientfico e metodolgico sobre o tema (Programa de Trabalho de Nairbi) e
instituies (Comit de Adaptao). A medida mais recente a adoo do Mecanismo de
Varsvia sobre Perdas e Danos (Loss and Damage), em 2013.
O propsito deste artigo mapear essa evoluo gradual, apontando os principais marcos
na discusso, descrevendo o atual arcabouo institucional para o tema na Conveno e
explorando os temas atualmente em debate sob o guarda-chuva medidas de adaptao.

2.Insero da adaptao no contexto das negociaes

internacionais
No h no texto da UNFCCC (United Nations Framework Convention on Climate Change,
ou Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima) uma definio do que
seja adaptao s mudanas climticas ou de como o tema deve ser tratado. A combinao
de diversos artigos o que estabelece o guarda-chuva de medidas em discusso at o presente. Por isso, vale citar seu Artigo 4, que trata das obrigaes das Partes da Conveno.
obrigao comum a todas as partes, levando em conta suas responsabilidades comuns, mas
diferenciadas, e suas prioridades de desenvolvimento, objetivos e circunstncias especficos,
nacionais e regionais:

1 A AOSIS (Alliance of Small Island States) define-se como uma coalizo de pases insulares e costeiros que compartilham desafios similares de desenvolvimento e preocupaes ambientais, especialmente as ligadas sua vulnerabilidade aos efeitos adversos da mudana do clima. So 44 pases-membros e observadores que constituem cerca de
28% dos pases em desenvolvimento do mundo (www.aosis.org).
2 Os LDC (least developed countries, ou pases menos desenvolvidos) so aqueles definidos pelas Naes Unidas
como tendo os mais baixos ndices de desenvolvimento socioeconmico e de desenvolvimento humano, com base
em 3 critrios: pobreza; fragilidade de recursos humanos, com base em indicadores de nutrio, sade, educao e
alfabetizao da populao adulta; e vulnerabilidade econmica, com base num ndice composto de diversas variveis. A ONU atualiza a lista de LDC a cada 3 anos (http://unctad.org/en/Pages/ALDC/Least%20Developed%20
Countries/Research-and-Policy-Analysis-on-LDCs.aspx)

28

Cooperar nos preparativos para a adaptao aos impactos da mudana do clima; desenvolver e elaborar planos adequados e integrados para a gesto de
zonas costeiras, recursos hdricos e agricultura, e para a proteo e recuperao
de regies, particularmente na frica, afetadas pela seca e desertificao, bem
como por inundaes; (Art. 4, inciso I, alnea e)
Levar em conta, na medida do possvel, os fatores relacionados com a mudana
do clima em suas polticas e medidas sociais, econmicas e ambientais pertinentes, bem como empregar mtodos adequados, tais como avaliaes de impactos, formulados e definidos nacionalmente, com vistas a minimizar os efeitos
negativos na economia, na sade pblica e na qualidade do meio ambiente,
provocados por projetos ou medidas aplicadas pelas Partes para mitigarem a
mudana do clima ou a ela se adaptarem; (Art. 4, inciso I, alnea f)

As alneas do Artigo 4, inciso I, deixam claro que lidar com adaptao condiciona-se a uma
tica de planejamento, seja de gesto de recursos naturais, seja de medidas de cunho social
e/ou econmico. Os incisos VIII e IX so importantes porque sinalizam as vulnerabilidades
consideradas na Conveno, que transcendem a questo ambiental. Eles dispem o seguinte:
8. No cumprimento dos compromissos previstos neste Artigo, as Partes devem
examinar plenamente que medidas so necessrias tomar sob esta Conveno,
inclusive medidas relacionadas a financiamento, seguro e transferncia de tecnologias, para atender as necessidades e preocupaes especficas das Partes
pases em desenvolvimento resultantes dos efeitos negativos da mudana do
clima e/ou do impacto da implementao de medidas de resposta, em especial:
a. nos pequenos pases insulares;
b. nos pases com zonas costeiras de baixa altitude;
c. nos pases com regies ridas e semi-ridas, reas de florestas e reas
sujeitas degradao de florestas;
d. nos pases com regies propensas a desastres naturais;
e. nos pases com regies sujeitas seca e desertificao;
f. nos pases com regies de alta poluio atmosfrica urbana;
g. nos pases com regies de ecossistemas frgeis, inclusive ecossistemas
montanhosos;
h. nos pases cujas economias dependem fortemente da renda gerada pela
produo, processamento, exportao e/ou consumo de combustveis
fsseis e de produtos afins com elevado coeficiente energtico; e
i. nos pases mediterrneos e pases de trnsito.
9. As Partes devem levar plenamente em conta as necessidades especficas e a
situao especial dos pases de menor desenvolvimento relativo em suas medidas relativas a financiamentos e transferncia de tecnologia.

29

Um aspecto extremamente importante desses incisos o de conterem, juntamente com as

vulnerabilidades naturais, um componente poltico-econmico, ao dispor que os pases cuja
economia amplamente dependente dos combustveis fsseis devem ser apoiados em suas
Estratgias de Resposta, ou Response Measures (Art. 4, inciso VIII, alnea h). Vale notar que
este tema vem causando turbulncia nas negociaes, que acabam incluindo interesses to
diversos como prevenir desastres naturais e catstrofes e compensar perdas milionrias de
mercados internacionais.
No Art. 4, inciso IX, fica expressa a interpretao, com base nas responsabilidades comuns,
porm diferenciadas, que as necessidades especficas dos pases de menor desenvolvimento
relativo devem ser devidamente levadas em conta. Isto obviamente agrega complexidade
s negociaes internacionais devido aos interesses especficos dos pases produtores de
petrleo (G77 e China) e dos pases com obrigaes de contribuio de recursos financeiros
e tecnolgicos, cujas responsabilidades so crescentes no mbito do regime do clima.
Em 1995, a 1a Conferncia das Partes adotou diretrizes para a alocao de recursos financeiros para atividades de adaptao. A Deciso 11/CP.1 adota uma abordagem de estgios. O
estgio I, de curto prazo, refere-se ao planejamento por meio de estudos de impacto visando
identificar pases ou regies particularmente vulnerveis e opes polticas para adaptao e
construo de capacidades. Identificados tais pases e regies, o estgio II corresponde a medidas preparatrias para a adaptao, inclusive o aprofundamento da construo de capacidades. J o estgio III compreende medidas para facilitar a adaptao adequada, inclusive
seguro e outras estratgias. A deciso estabelece o GEF (Global Environmental Facility) como
mecanismo de financiamento para o estgio I. Caso os estudos nesta fase identificassem
a necessidade dos estgios II e III, caberia s Partes definir os canais apropriados de apoio
financeiro.
Durante as negociaes do Mandato de Berlin, perodo de 2 anos no qual foi negociado o
Protocolo de Kyoto, a preocupao com a adaptao e a necessidade de recursos financeiros
e tecnolgicos, bem como a transferncia de conhecimentos, foi uma constante demanda
dos pases da AOSIS e os LDC. Havia um outro grupo de pases no mbito do G77, dentre
eles a China, que preferia uma abordagem de preveno de desastres. Nas discusses de
regulamentao do Protocolo surgiu a proposta de que parte dos recursos alcanados pelo
Mecanismo de Desenvolvimento Limpo fosse destinada adaptao.
Em 2001, o estabelecimento do Fundo de Adaptao foi um marco relevante. A finalidade
do Fundo financiar projetos concretos de adaptao em Pases Partes do Protocolo de
Kyoto. Sua principal fonte uma parcela de 2% dos recursos provenientes dos certificados
de reduo de emisses emitidos para as atividades de projeto do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo, embora outras fontes de doaes voluntrias estejam previstas. Esta foi uma
viso negociada, uma vez que os pases em desenvolvimento defendiam nveis fixos obrigatrios de financiamento (IISD, 2001).

30

Em 2003, na COP 9, as Partes demandaram ao SBSTA3 que iniciasse trabalhos sobre os

aspectos cientficos, tcnicos e socioeconmicos dos impactos da mudana do clima e da
vulnerabilidade e adaptao. Com base na Deciso 10/CP.9, em 2004 foi solicitado ao SBSTA
o desenvolvimento de um programa de trabalho com durao de 5 anos (Deciso 1/CP.10),
envolvendo os seguintes aspectos: metodologias, dados e modelagem; estudos de vulnerabilidade; planejamento da adaptao, medidas e aes e sua integrao ao desenvolvimento
sustentvel. Aps uma srie de workshops para seu desenho e sua adoo na COP 11, em
Nairbi (Deciso 2/CP.11), em 2006 iniciaram-se as atividades do Programa de Trabalho de
Nairbi sobre Impactos, Vulnerabilidade e Adaptao Mudana do Clima (Nairobi Work
Programme, FCCC/SBSTA/2006/11), outro marco importante nas discusses sobre adaptao. Em 2010 decidiu-se por uma reviso do Programa e sua continuidade at o final deste
processo. O Programa de Nairbi ainda hoje um dos eixos de trabalho da Conveno no
tema adaptao, o que ser aprofundado no item 3.2.
Em 2007, como reao ao 5o Relatrio do IPCC (AR5), a Conveno tomou na COP 13 uma
deciso que ficou conhecida como Plano de Ao de Bali (Bali Action Plan BAP), a qual lanou um processo de negociao de medidas de cooperao de longo prazo que deveria ter
culminado em 2009 na COP 15, em Copenhagen. Esse processo foi conduzido no mbito de
um rgo subsidirio da Conveno, denominado Grupo de Trabalho Ad Hoc sobre Medidas
de Cooperao de Longo Prazo (AWG-LCA), o qual deveria ter concludo suas atividades em
2009. Um dos temas de discusso do AWG-LCA foi a intensificao das medidas de adaptao, considerando (Deciso 1/CP.13):
Cooperao internacional, inclusive por meio de avaliaes de vulnerabilidade,
priorizao de medidas, avaliaes das necessidades de financiamento, capacitao e estratgias de resposta, integrao das medidas de adaptao ao planejamento setorial e nacional, projetos e programas especficos, formas de incentivar a implementao de medidas de adaptao, e outras formas de possibilitar
o desenvolvimento resiliente ao clima e reduzir a vulnerabilidade de todas as
Partes, levando-se em conta as necessidades urgentes e imediatas dos pases em
desenvolvimento particularmente vulnerveis aos efeitos adversos da mudana
do clima, em especial os pases menos desenvolvidos e os pequenos Estados
insulares em desenvolvimento, e levando-se em conta, ainda, as necessidades
dos pases da frica afetados pela seca, desertificao e inundaes;
Gerenciamento de risco e estratgias de reduo de riscos, inclusive mecanismos de compartilhamento e transferncia de riscos, tais como os seguros;
Estratgias de reduo de desastres e formas de lidar com as perdas e danos
associados aos impactos da mudana do clima nos pases em desenvolvimento
particularmente vulnerveis aos efeitos adversos da mudana do clima;
Diversificao econmica para aumentar a resilincia;

3 rgo Subsidirio de Assessoramento Cientfico e Tcnico (Subsidiary Body for Scientific and Technological
Advice), um dos rgos permanentes da Conveno.

31

Formas de fortalecer o papel cataltico da Conveno no incentivo aos rgos

multilaterais, setores pblico e privado e sociedade civil, aproveitando as sinergias entre as atividades e os processos como meio de apoio adaptao, de
maneira coerente e integrada.

Embora no tenham sido alcanados os resultados pretendidos em Copenhagen e o mandato do AWG-LCA tenha sido estendido, a COP 16, em Cancun, trouxe avanos interessantes
para o tema adaptao. Um dos resultados desta COP foi a criao de um Arcabouo de
Adaptao de Cancun (Cancun Adaptation Framework, Deciso 1/CP.16), que estabelece em
sntese a adoo das seguintes medidas pelas partes:
Planejamento e periodizao de aes de adaptao, inclusive projetos e programas e aes identificadas em planos nacionais e subnacionais de adaptao;
Estudos de impacto, vulnerabilidade e adaptao, incluindo estudos sobre necessidades financeiras e avaliao econmica, social e ambiental das opes de
adaptao;
Fortalecimento de capacidades e criao de ambientes favorveis adaptao,
incluindo desenvolvimento resiliente ao clima e reduo de vulnerabilidades;
Construo da resilincia dos sistemas socioeconmicos e ambientais, inclusive
por meio da diversificao econmica e manejo sustentvel dos recursos naturais;
Aprimoramento estratgias de reduo de risco de desastres relacionadas
mudana do clima, levando em considerao o Arcabouo de Ao de Hyogo
(Hyogo Framework for Action), quando adequado, sistemas de alarme, e mecanismos de repartio e transferncia como seguros nos nveis local, nacional,
subnacional e regional, quando apropriado;
Medidas para aprimorar o entendimento, coordenao e cooperao em relao
ao deslocamento, migrao e relocao programadas induzidas pela mudana
do clima, quando apropriado, nos nveis nacional, regional e internacional;
Pesquisa, desenvolvimento, demonstrao, difuso, fornecimento e transferncia de tecnologias, prticas e processos e construo de capacidades para
adaptao.

Tambm na COP 16, em Cancun, foi estabelecido o Comit de Adaptao, rgo consultivo
superior para o tema de adaptao, que ser tratado em detalhe mais adiante.
A adaptao est ainda contemplada no trabalho de outro rgo subsidirio da Conveno
criado na COP 17, em Durban: o AWG-ADP (Ad Hoc Working Group on the Durban Platform
on Enhanced Action, ou Grupo de Trabalho Ad Hoc da Plataforma de Durban para Ao
Fortalecida). Cabe a este grupo o desenvolvimento de um protocolo, outro instrumento legal
ou um resultado acordado com fora legal e aplicvel a todas as Partes. O trabalho deste
grupo deve estar completo at 2015 para que o instrumento possa entrar em vigor a partir
de 2020 (Deciso 1/CP.17).

32

Uma abordagem interessante de Huq (2013), que dividiu em 3 fases as negociaes da

Conveno. A primeira delas da mitigao, de 1992 a 2000, marcada pelo estabelecimento
de compromissos insuficientes de mitigao. De 2000 a 2007 a fase de adaptao, marcada pela formulao de Planos de Ao Nacionais de Adaptao e criao dos fundos dos
LDC, Fundo de Adaptao (Adaptation Fund) e o Fundo Especial para a Mudana do Clima
(Special Climate Change Fund). De 2007 em diante a fase seria de adaptao aprofundada,
com os Planos Nacionais de Adaptao e o Arcabouo de Cancun, e a discusso sobre Perdas e Danos que no necessariamente se enquadra, mas est diretamente relacionada s
negociaes sobre adaptao.

3. Eixos de trabalho nas negociaes de adaptao

As negociaes sobre adaptao esto organizadas em quatro eixos temticos, descritos
abaixo.

3.1. Perdas e Danos (Loss and Damage)

O tema Perdas e Danos refere-se aos efeitos negativos da variabilidade climtica e da mudana do clima aos quais as sociedades no conseguiram se adaptar. A discusso decorre do
reconhecimento de que a adaptao tem limites e inclui a inabilidade de resposta adequada
aos fatores climticos e os custos e efeitos adversos associados com a adaptao e suas
medidas, tanto econmicos quanto no econmicos. Este assunto est tambm relacionado
mitigao, uma vez que os custos potenciais decorrentes da mudana do clima dependem
da intensidade dos eventos climticos, que por sua vez dependem dos esforos globais de
mitigao. Alguns estudos de caso sobre Perdas e Danos incluem intruso de guas salinas
em Bangladesh; mudanas no padro de mones no Buto; eroso costeira na Micronsia;
secas e enchentes em Moambique (WARNER; GEEST, 2013).
A discusso sobre Perdas e Danos no fcil, pois est sobre a mesa novamente o repasse
de recursos de pases desenvolvidos a pases em desenvolvimento. Desde 1991, quando a
AOSIS trouxe negociao internacional o conceito de compensao, os pases desenvolvidos, principalmente Estados Unidos e Unio Europeia, resistem a tal abordagem por
implicar responsabilidade pelos danos causados. Para os pases em desenvolvimento, a base
ideolgica da demanda de compensao o legado histrico de injustia e de uso no
equitativo do espao ecolgico global pelos pases desenvolvidos (CPRD, 2013). O termo
adotado a partir de Durban (2011) foi reabilitao, uma barganha em troca da deciso de
criao de um mecanismo sobre Perdas e Danos, o que veio a ocorrer recentemente na COP
19, em Varsvia, em 2013.
A questo subjacente no assuno pelos pases desenvolvidos, de responsabilidade (liability) pelos impactos aos quais pases mais vulnerveis no podem se adaptar, tanto de
natureza poltica quanto econmica. A conta a ser paga pelas perdas e danos decorrentes da

33

mudana do clima parece aumentar a cada ano. Um estudo do IPCC de 2012 sobre gerenciamento de riscos de eventos extremos e desastres estima em 200 bilhes de dlares anuais
o montante necessrio para se lidar com as perdas econmicas de desastres meteorolgicos
e climticos.
Um Programa de Trabalho sobre Perdas e Danos associados aos efeitos adversos da mudana
do clima foi estabelecido na COP 16, em Cancun, em dezembro de 2010. A estruturao e
implementao deste programa est a cargo do SBI, o rgo Subsidirio de Implementao
(Subsidiary Body for Implementation) da Conveno.
Em sua primeira sesso sobre o assunto, em 2011, o SBI definiu as seguintes linhas de trabalho para o programa (FCCC/SBI/2011/7):
Analisar os riscos de perdas e danos associados aos efeitos adversos da mudana do clima e o estado da arte do conhecimento a respeito deles;
Determinar uma srie de abordagens para tratar de perdas e danos associados
aos efeitos adversos das mudanas do clima, inclusive impactos relacionados a
eventos climticos extremos e eventos de incio lento (slow onset events), levando em considerao todos os nveis de experincia;
O papel da Conveno em aprimorar a implementao de abordagens para
tratar de perdas e danos associados aos efeitos adversos da mudana do clima.

Algumas das concluses relevantes do SBI adotadas na COP 18, em Doha, incluem a necessidade de envolvimento de todos os atores relevantes nos processos; a necessidade de
envolver as comunidades e populaes em avaliaes de risco; o valor dos conhecimentos e
observaes indgenas e locais para ajudar a preencher lacunas de informao sobre vulnerabilidade; a limitao e necessidade de produo e acesso a dados e informaes sobre clima,
ecossistemas e condies socioeconmicas o que no impede a ao, levando-se em conta
circunstncias internacionais; a necessidade de fortalecimento de capacidades tcnicas e
institucionais para a avaliao e gerenciamento do risco climtico; necessidade de envolvimento e dilogo entre tomadores de deciso em todos os nveis, para fortalecer o desenho
de medidas e a disseminao de informaes sobre riscos climticos.
A Deciso 3/CP.18 menciona ainda aspectos temticos relevantes para a agenda de Perdas e
Danos, como o melhor entendimento de riscos de eventos lentos e abordagens para se ligar
com eles; perdas e danos no econmicos; implicaes sobre populaes j vulnerveis por
fatores geogrficos, de gnero, minorias, indgenas ou com necessidades especiais, e efeitos
sobre padres de migrao, deslocamento de populaes e mobilidade humana.
Em novembro de 2013, conforme j citado, um dos resultados da COP 19 foi a criao do
Mecanismo Internacional de Varsvia sobre Perdas e Danos. O Mecanismo conta com um
Comit Executivo que responde Conferncia das Partes, com representao equilibrada
entre pases desenvolvidos e em desenvolvimento. O papel a ser desempenhado por tal
arranjo a implementao de abordagens de perdas e danos associados aos efeitos adver-

34

sos da mudana do clima, por meio das seguintes funes: aprofundar o conhecimento e
entendimento de abordagens de gesto de risco, inclusive de eventos lentos; fortalecer o
dilogo, coordenao, coerncia e sinergia com stakeholders relevantes; aprimorar a ao
e o apoio, incluindo financiamento, tecnologia e construo de capacidades para lidar com
perdas e danos.
Politicamente, o Mecanismo de Varsvia pode ser considerado uma vitria relevante, dado
que fez prevalecer a viso dos pases em desenvolvimento a respeito do tema (como algo
distinto da agenda de adaptao, merecendo tratamento especfico), enquanto os pases
desenvolvidos prefeririam tratar o tema como parte dos tradicionais trilhos de mitigao e
adaptao. Todavia, permanece uma lacuna de fundamental importncia: a falta de definio sobre seus recursos financeiros.

3.2. Programa de Trabalho de Nairbi

O Programa de Trabalho de Nairbi, j mencionado na seo anterior, teve sua implementao iniciada em 2006, e em 2010 foi decidida sua continuidade e a definio de uma segunda fase. O SBSTA discute atualmente as potenciais novas reas de trabalho a serem includas
no Programa. Neste contexto, foram realizados em 2012 e 2013 dois workshops tcnicos
sobre os seguintes temas: impactos da mudana do clima e estratgias de adaptao sobre recursos hdricos; abordagens baseadas em ecossistemas para adaptao s mudanas
climticas, levando em conta o papel dos ecossistemas, inclusive florestas, na adaptao;
vulnerabilidade e impactos nos ecossistemas; implementao e benefcios das abordagens
baseadas em ecossistemas para adaptao e lies aprendidas, inclusive por meio das Trs
Convenes da Rio 92.
Em Varsvia foi decidida a continuidade do Programa de Trabalho. Um ponto interessante
para o Brasil a definio de uma reunio tcnica de experts sobre melhores prticas e ferramentas disponveis para o uso de conhecimentos tradicionais e indgenas sobre adaptao.

3.3. Planos Nacionais de Adaptao e Programas

de Ao Nacionais de Adaptao
Tambm originado do Arcabouo de Cancun para Adaptao, este processo tem como objetivo principal habilitar os pases menos desenvolvidos a desenvolver e implementar Planos
Nacionais de Adaptao, partindo de sua experincia de preparao e implementao de
Programas Nacionais de Adaptao. A deciso da COP 16 recomenda aos demais pases em
desenvolvimento o uso das modalidades e diretrizes formuladas neste processo, adotadas
em 2011 na COP 17, em Durban.

35

Entre as citadas diretrizes, destacam-se as seguintes (Deciso 5/CP.17):

Os objetivos dos planos nacionais de adaptao devem ser a reduo das vulnerabilidades aos impactos da mudana do clima por meio do fortalecimento de
capacidades adaptativas e resilincia; e facilitar a integrao, de forma coerente,
da adaptao a polticas, programas e atividades novas e existentes, principalmente processos e estratgias de desenvolvimento, entre todos os setores e em
diferentes nveis.
O planejamento da adaptao um processo contnuo, progressivo e interativo,
cuja implementao deve-se basear em prioridades nacionais, inclusive as refletidas em documentos, planos e estratgias nacionais relevantes e coordenado
com objetivos, programas, planos e polticas nacionais de desenvolvimento sustentvel;
A ao aprimorada de adaptao deve ter uma abordagem de liderana dos
pases, de considerao de gnero, participativa e completamente transparente,
considerando grupos, comunidades e ecossistemas vulnerveis e guiada pela
melhor cincia disponvel e, conforme apropriado, conhecimento tradicional e
indgena;
O processo de planos nacionais de adaptao no mbito da Conveno no
deve ser prescritivo ou duplicar esforos nacionais, e sim facilitar o pioneirismo
da ao nos pases.

Outra linha de trabalho voltada s vulnerabilidades especiais dos pases menos desenvolvidos
so os Planos de Ao Nacionais de Adaptao. Este processo permite aos pases envolvidos
identificar e priorizar atividades que respondam s suas necessidades urgentes e imediatas
em relao mudana do clima, aquelas cujo atraso possa aumentar riscos ou custos no
mdio e longo prazos4.

3.4. Estratgias de Resposta (Response Measures)

Estratgias de Resposta (Response Measures) relacionam-se a artigos da Conveno e do
Protocolo de Kyoto que dispem que as Partes devem buscar minimizar impactos econmicos, sociais e ambientais em outras Partes, especialmente pases em desenvolvimento e em
particular aqueles identificados nos arts. 4, incisos VIII e IX, da Conveno5.
A questo das Estratgias de Resposta no uma linha de trabalho especfica sob o tema
adaptao na UNFCCC, e sim um tema cross-cutting entre mitigao e adaptao, tratado
no Plano de Ao de Bali, nos Acordos de Cancun e no Resultado de Durban. tratada atualmente num frum e programa de trabalho sobre o impacto da implementao de estratgia
de resposta, ambos conduzidos conjuntamente pelo SBI e SBSTA.
4 http://unfccc.int/adaptation/workstreams/national_adaptation_programmes_of_action/items/7572.php
5 Reproduzidos nas pginas 2 e 3 deste artigo.

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Os objetivos do programa a ser implementado pelo frum so os seguintes:

Compartilhamento de experincias e expertise, inclusive o relato e a promoo
do entendimento dos impactos positivos e negativos das estratgias de resposta;
Cooperao em estratgias de resposta;
Levantamento e anlise de impactos;
Troca de experincias e discusso de oportunidades para transformao e diversificao econmica;
Modelagem econmica e de tendncias socioeconmicas;
Transio justa da fora de trabalho e criao de trabalhos decentes e de qualidade;
Construo do conhecimento coletivo e individual no rumo da transio para
uma sociedade de baixas emisses de gases de efeito estufa6.

O tema Estratgias de Resposta especialmente polmico no que diz respeito ao comrcio

internacional. Um dos assuntos mais disputados o das medidas unilaterais. O documento
final do AWG-LCA da COP 18, em Doha, reafirma que (Deciso 1/CP.18):
as Partes devem colaborar para promover um sistema econmico internacional
aberto que possa apoiar e levar ao crescimento e desenvolvimento econmico
sustentvel em todas as Partes, principalmente os pases em desenvolvimento,
habilitando-os a melhor lidar com o problema da mudana do clima; medidas
tomadas para combater a mudana do clima, inclusive as unilaterais, no devem
constituir um meio de discriminao arbitrria ou injustificvel ou uma restrio
disfarada ao comrcio internacional.

Talvez essa seja uma das discusses no mbito do regime do clima onde as diferenas Norte/
Sul explicitam-se de forma mais direta. Um exemplo foram as posies na ltima reunio do
frum sobre Estratgias de Resposta, em junho de 2013. Enquanto os pases em desenvolvimento sugeriram a realizao de um workshop sobre medidas unilaterais na prxima COP
em Varsvia, isso foi fortemente rechaado pelos Estados Unidos e Unio Europeia (Hoffmaister; StabinskY, 2013).
A agenda de Estratgias de Resposta no logrou avanos significativos em Varsvia. Os pases em desenvolvimento tiveram sucesso em adiar as decises sobre o tema para a prxima
reunio dos grupos subsidirios de trabalho da Conveno, em junho de 2014.

6 Op. cit. n.10.

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4. Arranjos Institucionais e Financeiros para Adaptao

Esta seo aborda de forma no exaustiva os arranjos institucionais e financeiros para adaptao. Optou-se por no tratar do Fundo dos LDC pelo fato do Brasil no fazer parte deste
grupo de pases.

4.1. Comit de Adaptao

O Comit de Adaptao, j mencionado acima, constitui atualmente a instncia consultiva
geral para adaptao mudana do clima. Suas funes so as seguintes:
Suporte tcnico e orientao s partes, com respeito abordagem de ao
pelos pases, com vistas a facilitar a implementao de atividades de adaptao;
Fortalecimento, consolidao e aprimoramento do compartilhamento de informaes relevantes, conhecimentos, experincias e boas prticas nos nveis local,
nacional, regional e internacional, levando em conta, conforme apropriado, conhecimentos e prticas tradicionais;
Promover sinergias e fortalecer o envolvimento de organizaes regionais e internacionais, centros e redes de forma a aprimorar a implementao de aes
de adaptao principalmente em pases em desenvolvimento;
Prover informaes e recomendaes, a partir de boas prticas adaptao.
Considerar informaes fornecidas pelas Partes no monitoramento e reviso
de aes de adaptao, apoio fornecido e recebido, possveis necessidades e
lacunas e outras informaes relevantes, com vistas a recomendar aes necessrias7.

Este Comit possui 16 membros, assim distribudos:

2 membros de cada um dos cinco grupos regionais da ONU;
Um membro de um pequeno pas ilha em desenvolvimento (atualmente das
Ilhas Fiji);
Um membro de um pas menos desenvolvido (atualmente do Sudo);
Dois membros de Partes do Anexo I (atualmente dos Estados Unidos e Japo);
Dois membros de Partes no Anexo I (atualmente de Bangladesh e Malawi);
Na COP 18, em Doha, foi aprovado o Plano de Trabalho trienal do Comit de
Adaptao8.

7 Op.cit.n.10.
8 Disponvel em: http://unfccc.int/files/adaptation/cancun_adaptation_framework/adaptation_committee/application/pdf/work_plan_final.pdf

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4.2. Fundo Verde para o Clima (Green Climate Fund GCF)

O Fundo Verde para o Clima foi estabelecido na COP 16, em Cancun, como a entidade operacional do mecanismo financeiro da Conveno, funcionado sob orientao da Conferncia
das Partes e a ela vinculado, visando apoiar projetos, programas, polticas e outras atividades
em pases em desenvolvimento por meio de janelas temticas de financiamento. O lanamento do Fundo ocorreu em Durban, por meio de deciso que inicia sua operacionalizao.
De fundamental relevncia para o tema aqui tratado o fato de que esta deciso solicita
ao Conselho do GCF um equilbrio entre a alocao de recursos para mitigao e adaptao
(Deciso 3/CP.17).

4.3. Fundo de Adaptao

Conforme j explicado acima, o Fundo de Adaptao constitudo de parcela dos recursos
dos projetos do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo e encontra-se em funcionamento
desde 2001. operado interinamente pelo Banco Mundial. Nos ltimos 3 anos o Fundo
comprometeu mais de 190 milhes de dlares para aumentar a resilincia climtica em 28
pases. No Brasil no h nenhum projeto financiado pelo Fundo de Adaptao. Na Amrica
do Sul h projetos no Equador, Argentina, Uruguai e Colmbia (ADAPTATION FUND, 2013).
Vale mencionar que na COP 19, em Varsvia, na deciso do Comit Gestor do Fundo de
Adaptao, ficou expressa a preocupao levantada por diversos pases em desenvolvimento
com a sustentabilidade, adequao e previsibilidade dos recursos do Fundo, dados os atuais
preos das Redues Certificadas de Emisses (RCEs), sua principal fonte (IISD, 2013).

5. Posicionamentos do G77 e
do Brasil nas discusses sobre Adaptao
O Brasil focou suas atenes e recursos humanos na questo da mitigao, com uma posio
forte no que tange sua leitura do princpio das responsabilidades comuns, porm diferenciadas, e diferentes capacidades. Pode-se afirmar que os temas prioritrios para o pas nas
discusses de clima, historicamente, foram o Protocolo de Kyoto e a Proposta Brasileira de
1997 sobre Responsabilidades Histricas. Mais recentemente, o pas teve um envolvimento
proeminente nas discusses sobre a cooperao de longo prazo no mbito do AWG-LCA,
que chegou a ter na vice-coordenao o atual chanceler Lus Alberto Figueiredo. A partir de
2006 houve ainda uma sutil mudana na posio brasileira sobre florestas e clima, tendo o
Brasil evoludo do veto proposio (CARVALHO, 2010).
No mbito do G77 e China, conforme j explanado anteriormente, as vozes mais fortes pela
adaptao tradicionalmente tm sido a AOSIS e os LDC, em face de suas circunstncias es-

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pecficas e vulnerabilidades. O Brasil, embora no seja um dos lderes no tema, sempre teve
uma posio de apoio s demandas do grupo dos pases em desenvolvimento.
Nota-se a partir de Copenhagen (2009) um crescente envolvimento brasileiro no tema, seja
pela assuno de compromissos voluntrios de reduo de emisses no plano internacional,
seja pela gradual implementao do arcabouo estabelecido em 2009 com a Poltica Nacional de Mudana do Clima. O Brasil busca uma liderana nas negociaes internacionais sobre
mudana do clima, portanto no pode se dar ao luxo de ficar de fora de discusses relevantes a seus pares em desenvolvimento. A posio brasileira no plano interno ainda ambgua,
com compreensvel dificuldade no tema, na ausncia de um marco conceitual interno e o recente esvaziamento da fonte de recursos da participao especial do petrleo para o Fundo
Clima, mecanismo financeiro nacional destinado a financiar aes de adaptao.
Posies polticas internacionais podem ser explicadas por jogos de dois nveis (PUTNAM,
1988), onde no nvel nacional os grupos domsticos perseguem seus interesses por meio
de presses ao governo para a adoo de polticas favorveis, e polticos buscam poder por
meio da construo de coalizes entre tais grupos. No nvel internacional, os governos nacionais buscam maximizar sua prpria habilidade de satisfazer a presses domsticas enquanto
minimizam as consequncias adversas de decises internacionais. Os tomadores de deciso
no podem ignorar nenhum dos dois jogos para que seus pases sigam interdependentes e
soberanos. Uma abordagem do jogo interno sobre adaptao fica para outra oportunidade,
mas inegvel o crescente envolvimento tanto de setores do governo quanto da sociedade
civil organizada e da academia com o tema, o que dever gerar respostas tanto em nvel
nacional quanto no internacional.

6. Concluso
Este artigo buscou mapear a trajetria do tema da adaptao nas negociaes do regime
internacional do clima, partindo de como a adaptao foi abordada na Conveno e apontando seus principais marcos. Entre estes, h a criao de um mecanismo financeiro vinculado ao MDL em 2001; o estabelecimento de um Programa de Trabalho tcnico-cientfico
no mbito do SBSTA em 2005 (Programa de Trabalho de Nairbi); a incluso da adaptao
como tema de cooperao a longo prazo no Plano de Ao de Bali (2007); a criao de um
arcabouo poltico para a adaptao e uma instncia institucional especfica em Cancun; e
a incluso da adaptao no processo de negociao para um novo acordo climtico a ser
adotado em 2020.
Foram ainda exploradas as linhas temticas que norteiam as discusses sobre adaptao:
Perdas e Danos, o Programa de Nairbi, Planos Nacionais de Adaptao e Programas Nacionais de Adaptao. O tema Estratgias de Resposta, embora no seja considerado propriamente de adaptao, foi aqui tratado por estar diretamente relacionado aos seus aspectos
econmicos, especialmente no que tange ao comrcio exterior.

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Demonstrou-se que o tema complexo e depende de medidas e planejamento de curto,

mdio e longo prazo, em vrios nveis, do local ao global, com o envolvimento de atores
diversos, como sociedade civil, governos nacionais e subnacionais, povos indgenas e comunidades locais. Buscou-se ainda ressaltar que a adaptao no pode ser considerada um
problema de dimenses somente tcnicas ou ambientais, tendo forte interface com polticas sociais e econmicas. Tentou-se identificar de forma breve as posies do Brasil e do
G77 sobre o tema, o que merece aprofundamento em outra oportunidade. Tambm foram
incorporados, na medida do possvel, os resultados da COP 19, ocorrida recentemente em
Varsvia, em novembro de 2013.
Espera-se que o crescimento da importncia deste tema em nvel internacional e nacional
possa resultar em medidas nacionais concretas, construdas de forma participativa e que
integrem adaptao a planos, polticas e estratgias de desenvolvimento.

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7. Referncias Bibliogrficas
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<https://www.adaptation-fund.org/funded_projects/interactive>.
CARVALHO, Fernanda Viana. A Posio Brasileira nas Negociaes Internacionais sobre Floresta e Clima: do veto proposio. 2010. Tese (Doutorado) Universidade de
Braslia, Braslia, 2010.
CPRD Center for Participatory Research and Development. Loss and Damage
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_______. Decision 5/CP.17. Disponvel em: <http://unfccc.int/resource/docs/2011/
cop17/eng/09a01.pdf>.
_______. Decision 1/CP.18. Disponvel em: <http://unfccc.int/resource/docs/2012/
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_______. Decision 3/CP.17. Disponvel em: <http://unfccc.int/resource/docs/2011/
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_______. FCCC/SBSTA/2006/11. Disponvel em: <http://unfccc.int/resource/docs/2006/

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