Miguel Pedrosa Machado

MESTRE EM CIÊNCIAS JURÍDICO-CRIMINAIS
ADVOGADO E DOCENTE UNIVERSITÁRIO

MEMBRO DA VEREINIGUNG FÜR EUROPÄISCHES STRAFRECHT
DO INSTITUTO DE DIREITO PENAL ECONÓMICO E EUROPEU
DO INSTITUTO DE DIREITO COMPARADO LUSO-BRASILEIRO

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Índice:
1. Delimitação do objecto do trabalho
1. 1. Limites positivos (pág. 2)
1. 2. Limites negativos (pág. 6)
2. A forma proposta (pág. 11)
3. A técnica proposta (pág. 14)
4. O que materialmente se propõe para além dos limites do RGCO
4. 1. Explicação preliminar (pág. 17)
4. 2. Desenvolvimentos (pág. 18)
4. 3. Inovações (pág. 20)
4. 4. Superação formal (pág. 25)
5. Anteprojecto de articulado
5. 1. Articulado (pág. 27)
5. 2. Sistematização (pág. 48)
6. Observações finais (pág. 50)

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1. Delimitação do objecto do trabalho

1. 1. Limites positivos
Foi-me pedido expressamente pelo ACIME (Alto Comissariado para
a Imigração e Minorias Étnicas), primeiro através de mensagens escritas e
depois em reunião mantida com os Exmos. Srs. Drs. Luís Pascoal, Il. Chefe
de Gabinete do Senhor Alto-Comissário, e Duarte Miranda Mendes, Il.
Assessor Jurídico do mesmo Gabinete (reunião, aliás, posteriormente
ainda completada quer com o envio de vários textos, quer com a
apresentação directa de sugestões ou problemas1), que eu colaborasse na
obtenção de uma resposta, fundamentalmente, às seguintes questões:

1

Textos e apresentações devidos não só a DUARTE MIRANDA MENDES (a quem em

primeiro lugar devo a recolha, em resposta o mais pronta possível a pedido meu
nesse sentido, de muitos textos de direito comparado que documentam a recepção
da comummente designada “Directiva da Raça” por vários dos Estados Membros
da União Europeia – recepção que não tem sido uniforme nem de algum modo se
mostra compatível com qualquer tipo de «padronização» ou «standardização»), mas
também a MARIA CIDÁLIA MESQUITA FIGUEIREDO (designadamente pela autoria
de Informação datada de 9 de Abril de 2006 e intitulada “Base de trabalho para
uma proposta de aperfeiçoamento e flexibilização da Lei 134/99 de 28 de Agosto,
regulada pela Lei 18/2004 de 11 de Maio e D.L. 86/2005, por força da Lei
99/2003 de 27 de Agosto e da Lei 35/2004 de 29 de Julho”) e a MANUEL MACAÍSTA
MALHEIROS (não só pela autoria, também, de vários apontamentos, mas
principalmente pela disponibilização do seu “Report On Measures To Combat
Discrimination. Directives 2000/43/EC and 2000/78/EC. Country Report.

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- a questão formal de à recepção na ordem jurídica nacional da
Directiva nº 2000/43/CE, do Conselho, de 29 de Junho («Directiva da
Raça») corresponder não um diploma uniforme e

uniformemente

estruturado, mas, pelo menos (e de pontos de vista tanto jurídico-formais
como jurídico-materiais), três: a Lei (que formalmente a isso procederia) nº
18/2004, de 11 de Maio, mas também a Lei nº 134/99, de 28 de Agosto
(que, embora cronologicamente seja anterior à Directiva, está hoje pejada
de sobreposições ou até repetições relativamente ao citado texto legal de
2004), e ainda o Decreto-Lei nº 111/2000, de 4 de Julho, cujo objectivo,
também formal (cfr. o art. 15º da lei de 1999 acabada de referir), seria o de
«regulamentar» (sic) a Lei nº 134/99 (mas que, efectivamente, acaba por ir
pouco mais longe do que proceder à respectiva repetição, com os efeitos
normativo-legiferativos nefastos inevitavelmente associados a este tipo de
situações);
- e a questão material, na qual evidentemente a primeira questão
também se repercute, da insuficiente eficácia daquilo que realmente
interessaria, que era, como é ou deve ser, a busca da maior proficuidade e
efectividade possíveis na proibição das «discriminações no exercício de
direitos por motivos baseados na raça, cor, nacionalidade ou origem
étnica» (são termos retirados da designação legal dada em Diário da
República à cit. Lei nº 134/99).
O que me foi pedido, em suma, foi que de algum modo propusesse a
coordenação dos 3 diplomas indicados (a lei de 2004, a lei de 1999 e o
Portugal”). Colegas aos quais, todos, aqui devo deixar exarado o meu sincero
agradecimento.

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decreto-lei «regulamentador» desta) no que diz respeito a «contra-ordenações» e que, naturalmente, o procurasse fazer no quadro – que foi,
por isso, o que comecei por estudar, tanto na perspectiva estática-

-legal2

como na das concretizações já conhecidas3 – a política do ACIME (entidade
que é parte integrante da pessoa colectiva pública Estado como organismo
de coordenação interministerial), política que é a do apoio às vítimas da
discriminação, fazendo-o de maneira célere e eficaz e ajudando a combater
a sensação vigente de uma certa impunidade nesta matéria.
E o que propus para o efeito foi a apresentação de um «anteprojecto»
que realizasse uma das formas técnicas de simplificação legislativa: a
denominada consolidação4. Brevitatis causa, não perderei aqui tempo e

2

Cf. desde logo a publicação do próprio ACIME, Combate ao racismo. Sistema

jurídico, edição coordenada por EUCLIDES DE BRITO ANDRADE DOS SANTOS
executada em Lisboa, em 2004 (com uma “Nota de abertura” subscrita pelo então
Alto-Comissário, Pe. ANTÓNIO VAZ PINTO).
3

Cfr. desde logo também a publicação, e igualmente da iniciativa do ACIME,

Acolher e integrar. Três anos ao serviço dos imigrantes e minorias étnicas. Relatório
de actividades do Alto Comissariado para a Imigração e Minorias Étnicas
(2002-2005), ed. s/d com “Nota de abertura” (pp. 5 e 6) tb. devida ao anterior
Alto-Comissário.
4

Ainda recentemente pude resumir este tópico de natureza técnico-legal, em

estudo que publiquei na Revista do Instituto Nacional de Administração sob o
título “Questões legislativas penais IV – O que é feito do Regime Geral das
«contra-ordenações» ?”, Legislação. Cadernos de Ciência de Legislação, nº 40
(Abril-Junho de 2005), esp. a 61 e 62, e fazendo as principais referências sobre
este tema entre nós, que são as de trabalhos devidos a JOSÉ ANTÓNIO VELOSO e a

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espaço com explicações ou justificações doutrinárias complementares –
que, no entanto, tive o cuidado de pelo menos resumir e sistematizar na
referida reunião com os representantes do ACIME – , uma vez que o
objectivo a atingir é todo ele de carácter prático e deve concretizar-se muito
mais

na

apresentação

de

uma

proposta

de

articulado

como

«pré-anteprojecto» legislativo do que na elaboração de um artigo de teoria
jurídica, mesmo que limitada esta à matéria das «contra-ordenações»
vigentes em tema de discriminação racial.
Tal proposta foi imediatamente aceite pelos meus interlocutores e é
o resultado de tal trabalho o que venho apresentar.
A primeira dificuldade que quis vencer teve a ver com a própria
designação do objecto do «anteprojecto». Optei por uma designação
suficientemente ampla que permitisse abranger não apenas questões
«rácicas» nalgum, e só nalgum, dos seus sentidos linguísticos ou filológicos
possíveis5: e assim cheguei à proposta – que é, portanto, e digamos assim,
VASCO DUARTE DE ALMEIDA. A relativa novidade desta publicação fez com que eu
tivesse entendido juntar a esta apresentação uma cópia respectiva, como «anexo».
5

E isto porque se o Dicionário da Língua Portuguesa Contemporânea da Academia

das Ciências de Lisboa (que tem as seguintes entidades subscritoras: na
«realização»: Academia das Ciências de Lisboa e Fundação Calouste Gulbenkian;
na «elaboração»: Instituto de Lexicologia e Lexicografia da Academia das Ciências
de Lisboa; no «apoio»: Ministério da Educação e Instituto Camões; e na edição:
Editorial Verbo), 2001, define etnia na resp. p. 1613 (no volume I) como «Grupo
humano de dimensão variável com unidade linguística e cultural», já quanto ao
termo raça revela oscilações que desaconselham a adopção de uma terminologia
legal que viesse a ser, sob algum ponto de vista, considerada redutora ou
insuficiente: vd. por isso id., p. 3059 (já no volume II), e até apenas nas 7 primeiras

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a primeira proposta prática deste trabalho de consolidação (uma proposta
meramente

nominal)

– de

anteprojecto de

regime

jurídico

das

contra-ordenações de discriminação em razão da raça, etnia ou
nacionalidade.

1. 2. Limites negativos
A delimitação do trabalho que venho apresentar não pode ser
apenas de carácter positivo: isto é, que diga o que nele se contém ou
pretende conter. Implica igualmente pelo menos algumas observações
sobre aspectos que, hic et nunc, tenho de «desconsiderar» ou de não
considerar directamente.

hipóteses do primeiro sentido do uso do termo – 1) «Conjunto de seres que
pertencem a um tronco comum e apresentam características semelhantes entre os
membros da mesma espécie.»; 2) «Subdivisão da espécie que engloba seres de
caracteres comuns hereditários.»; 3) (que se adianta ser o sentido dado pela
Antropologia) «Grupo étnico, diferenciado dos outros por um conjunto de
características físicas hereditárias, tais como a cor da pele, a forma do crânio, as
feições, o tipo de cabelo, representando variações no seio da espécie.»; 4) (que se
adianta ser sentido equivalente a «casta», «estirpe», «etnia», «geração») «Conjunto
dos ascendentes e descendentes de uma família, de um clã, de uma tribo, de um
povo, originário de um tronco comum.»; 5) «Conjunto de pessoas com raízes
étnicas, linguísticas ou sociais comum (sic).»; 6) (que se adianta ser um sentido
equivalente a «categoria» e «classe») «Grupo de pessoas identificado por uma
profissão ou actividade comum.», e 7) «Grupo de indivíduos identificado
normalmente pelos seus defeitos.».

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A primeira delas é a de que eu próprio sou crítico do modo como o
«sistema» (?) geral das «contra-ordenações» foi introduzido na nossa ordem
jurídica: não foi precedido de uma reforma proprio sensu do direito das
contravenções ou transgressões6 ainda vigente entre nós e as designações
escolhidas (legal-formalmente, em 1979) para indicar os dois termos do
binómio em causa – «contra-ordenação» e «coima» – são ambas passíveis de
crítica; o primeiro termo é lógica, etimológica e filologicamente errado –
equivale tecnico-juridicamente a «contra-ordem», sinónimo, em vetusta
linguagem legal, de «revogação» (!) – e o segundo termo ainda vai tendo
confusão com a designação, também legal, das sanções aplicáveis às
contravenções de mero âmbito municipal7.
No parágrafo anterior utilizei, deliberadamente, a palavra «ainda»
por duas vezes, e em ambas referindo-me a contravenções. Ora é
justamente destoutro tópico que resulta uma segunda observação negativa
que aqui tenho de deixar exarada e que tem uma base formal muito clara:
6

Várias vezes republicado tem sido, com mais ou menos acréscimos, o meu

trabalho Elementos para o estudo da legislação portuguesa sobre contra-ordenações – vd. por último o Volume I (Problemas Gerais) da publicação devida
ao Instituto de Direito Penal Económico e Europeu da Faculdade de Direito da
Universidade de Coimbra, Direito Penal Económico e Europeu: Textos Doutrinários,
Coimbra: Coimbra Editora, pp. 145-207.
7

Não posso nem quero, efectivamente, renegar o que digo, e procuro justificar, em

lugares como “Contravenção e contra-ordenação – Notas sobre a génese, a função
e a crítica de dois conceitos jurídicos”, estudo publ. em AA.VV., Estudos em
Homenagem ao Banco de Portugal. 150º Aniversário (1846-1996), Lisboa: Banco de
Portugal, 1998, esp. a pp. 39-41, aliás procurando reunir contribuições que me
haviam sido pedidos para a mais recente edição da Enciclopédia Verbo.

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trata-se da Resolução do Conselho de Ministros nº 100/2005, publicada
em Diário da República, I-B, de 30 de Maio de 2005 e que anuncia, na
alínea e) do seu nº 1, a vontade político-legislativa de, agora sim, revogar
completamente o velho «sistema» das contravenções ou transgressões. Tal
não deixará, com certeza, e do ponto de vista que verdadeiramente
interessa – que é sempre

muito mais jurídico-material do que

jurídico-formal – , de se reflectir no outro «Direito penal complementar»
que, para já (e efectivamente – a jurisprudência, incluindo a «obrigatória»,
mais recente aí está a mostrá-lo constantemente), tem sido entre nós o das
«contra-ordenações».
Mais: tal anúncio reformista está, no presente momento, muito
largamente contextualizado: o mesmo Poder Político anuncia, e também
formalmente, revisões significativas a introduzir no Código Penal 8 e no
Código de Processo Penal; na base do respectivo trabalho está o
8

E quando se fala em Código Penal no que concretamente diz respeito à matéria

aqui em causa – o combate à discriminação racial – , remete-se directamente para
um «Título» (o Título III da Parte Especial, «Dos crimes contra a paz e a
humanidade») e para um «Capítulo» (o Capítulo II desse Título, «Dos crimes contra
a humanidade»), em que há que contar com alterações recentes na nossa
legislação: com efeito, a Lei nº 31/2004, de 22 de Julho, revoga, entre outros, o
art. 239º do Código Penal, lugar onde se encontrava tipificado o crime de
genocídio, tipo de crime agora inserido, por força dessa mesma lei (é o respectivo
“Anexo”), numa especial “Lei penal relativa às violações do direito internacional
humanitário”, pela qual se adapta «ao lado» do Código Penal a ordem jurídica
portuguesa ao “Estatuto do Tribunal Penal Internacional”; e, poucos anos antes,
havia sido a Lei nº 65/98, de 2 de Setembro, a dar a actual (e por enquanto ?)
redacção do art. 240º do Código Penal, lugar da tipificação do crime ou, rectius,
conjunto de crimes de «Discriminação racial ou religiosa».

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funcionamento de uma «Unidade de Missão» de onde já materialmente
emanou lei que se pode vir a revelar, na prática, muito relevante na
matéria, lei esta acabada de publicar 9 ; está em fase de conclusão do
respectivo processo legislativo o que se anuncia como uma nova Lei da
nacionalidade10; e, enfim, há poucos dias foi o próprio Senhor Ministro da
Administração Interna que anunciou publicamente a preparação de uma
nova «lei da imigração»...
Ora, tudo isto dá conta de um contexto em que uma consolidação
como a que aqui se me pede terá, a breve trecho, de se confrontar – e, hoc
sensu, de se articular – com novas situações legais a poder entrar em vigor
muito proximamente.
Em suma: aceitar fazer, aqui e agora, o trabalho que apresento pode
ser, positivamente, o cumprimento do dever que me foi confiado; mas o
mais certo é, dentro em breve, ter de proceder ao respectivo confronto de
actualização ou harmonização com novas soluções legais (de remissão ou
de contexto) em preparação.

9

Refiro-me, naturalmente, à recentíssima Lei nº 17/2006, de 23 de Maio («Aprova

a Lei Quadro da Política Criminal»), acabada de publicar no Diário da República,
I-A.
10

O que a comunicação social noticia, e é o que me permite em texto falar de

quase «conclusão» do respectivo processo legislativo, é que «a nova lei da
Nacionalidade» foi aprovada no passado dia 16 de Fevereiro em «votação final
global» (cf. o sítio on line do próprio ACIME – www.acime.gov.pt/ – v. g. no dia 28
de Março de 2006, p. 1).

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2. A forma proposta

A Constituição da República Portuguesa impõe, como se sabe, um
princípio da tipicidade quanto aos actos legislativos: é essa a letra e o
sentido do nº 1 do seu art. 112º. Mas a este princípio, que é absoluto,
segue-se imediatamente a consagração de um outro princípio de carácter
apenas relativo – o da paridade do valor hierárquico de leis (o nomen
juris dos actos legislativos feitos pelo Parlamento) e decretos-leis (actos
legislativos também, mas feitos pelo Governo), conforme a primeira parte
ou primeiro enunciado do nº 2 do mesmo artigo da nossa Lei
Fundamental.
Princípio apenas relativo, este último. As excepções que por isso
admite sucedem-se e constituem o resto desse nº 2 e ainda o nº 3 do
mesmo artigo 112º. Ora, se se estabelecer a relação normativa necessária
entre a última parte deste último número e a segunda parte da alínea d) do
nº 1 do art. 165º também da Constituição, pode e deve tomar-se o «regime
geral das contra-ordenações» (RGCO)11 como lei de valor reforçado.
Falar em art. 165º é chamar à colação outro tema jurídico-constitucional: o da reserva de competência legislativa parlamentar.
Com efeito, legislar para além dos limites do RGCO é, por força do art.

11

É à definição deste RGCO que se dedica o primeiro ponto do meu trabalho, já

cit., “O que é feito do Regime Geral das «contra-ordenações» ?”, loc. cit., pp. 47-51, trabalho aqui apresentado, como disse, em «anexo».

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165º, nº 1, alínea d), 2ª parte, da Constituição, matéria que, em princípio,
só a Assembleia da República pode desempenhar.
Os restantes números desse mesmo art. 165º explicam depois
porque é que também aqui há excepções: é que a competência legislativa
parlamentar pode, quanto às matérias enunciadas nas várias alíneas do
nº 1 do art. 165º, ser delegada no Governo por meio de uma lei de
autorização legislativa.
Pretender ir para além, ou pretender não se quedar nos limites (que,
demasiadas vezes, são tanto formais como materiais e, neste último plano,
atingem pontos de insuficiência, de perplexidade e até de contradição), do
RGCO exige, portanto, ou a adopção de uma Lei (id est, um texto
legislativo directa e completamente feito e aprovado pela Assembleia da
República) ou a feitura de uma Lei de autorização legislativa que delegue
(mas, ainda assim, definindo claramente os limites dessa ultrapassagem
do RGCO) a competência parlamentar no Governo. As necessidades da
prática jurídica têm feito multiplicar a utilização de uma ou outra destas
soluções12.
Especialmente numa situação de «consolidação» como aquela de
que aqui nuclearmente se trata, devo dizer desde já que prefiro evitar a

12

Exemplos (e apenas por mais recentes) são, entre vários, o da Lei nº 13/2006,

de 17 de Abril, que dispõe directamente sobre «contra-ordenações» sem ter que se
preocupar com os limites do RGCO, ou os das sucessivas Leis nºs. 10/2006 e
11/2006, ambas de 4 de Abril, e ambas a conceder ao Governo a autorização
legislativa necessária para que possa ser ele, delegadamente, a ultrapassar tais
limites.

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mediação do Governo que a lei de autorização verdadeiramente significa, e
até porque vivemos um momento político em que o Governo pode contar
com

o

conforto

de

uma

maioria

absoluta

no

Parlamento:

o

desenvolvimento ou a concretização de autorizações legislativas tem
infelizmente entre nós exemplos práticos demasiados de acréscimo
desnecessário

de

burocracia

causador,

inclusivamente,

de

erros

perfeitamente evitáveis13.
Em conclusão: para que o «anteprojecto» adiante proposto não
tenha de se quedar – nem, verdadeiramente, tenha de se enfrentar – com
os limites e as insuficiências do RGCO, a forma legal que tenho em vista é
a de uma Lei da Assembleia da República; e Lei que, para maior clareza
e/ou segurança, em vez de delegar competências, proceda ela própria à
«consolidação» nos termos aqui sugeridos.

13

Seja-me permitido remeter de novo – tal como faço no estudo cujas cópias aqui

agrego em «anexo», pp. 62-63, nota 39 – para o caso que aponto no nº 15
(Janeiro-Março de 1996) da citada revista do INA, Legislação. Cadernos de Ciência
de Legislação, p. 58, na nota 4.

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3. A técnica proposta
A técnica de simplificação legislativa que aqui pretendo seguir é, já
vai dito, a da «consolidação».
Mas o que é objecto de tal «consolidação» são os tipos de «contra-ordenação», não o conjunto difuso e disperso de leis vigentes entre nós
que directa ou indirectamente referem matéria de discriminação étnica ou
racial – até porque, esse sim, seria trabalho pouco mais do que inútil num
momento em que estão a ser feitas novas versões, entre outras leis básicas,
do Código Penal, do Código de Processo Penal e da Lei da Nacionalidade.
Como se verá, no entanto – e daí o relevo posto na forma legislativa
acabada de propor – , aproveito aqui um tal trabalho de «consolidação»
para fazer incluir no «Regime Jurídico das contra-

-ordenações de

discriminação em razão da raça, etnia ou nacionalidade» normas ou
propostas de normas que não poderiam resultar de uma mera remissão, a
título subsidiário, para o RGCO.
O fulcro do trabalho «consolidador», insisto, está no evitar das
sobreposições vigentes entre tipos de «contra-ordenações». Fi-lo de uma
maneira esforçadamente simplificada: apresento tais tipos em quatro
grupos – as práticas discriminatórias, os assédios, as instruções e as
retaliações – e procuro definir cada um destes grupos tipológicos da forma
mais precisa possível, mas também com o maior respeito possível pela
letra das leis que me coube tentar coordenar.

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O equilíbrio que procuro é, pois, o que em cada caso tenha
conseguido encontrar entre os princípios jurídicos fundamentais em
aplicação – à cabeça dos quais está, como é sabido, o da própria
legalidade, e nas suas dimensões mais exigentes – e o trabalho de
consolidação a que me comprometi. Nem sempre, como se verá, desse
equilíbrio pôde resultar a recepção directa dos elementos literais
descritivos constantes das leis de 1999 e 2004 e do decreto-lei de 2000,
que eram e são os diplomas particularmente em causa.
Assim, por exemplo, procedi à eliminação do adjectivo «indesejado»
do nº 4 do art. 3º da Lei nº 18/2004 por brigar formalmente com o
princípio da culpa. Assim como não incluí a alínea c) do nº 3 do art. 3º da
mesma Lei nº 18/2004 como forma de delimitação negativa da tipicidade
por a essa mesma delimitação se poder chegar por força do regime geral
das causas de justificação e de exculpação. E acrescentei a expressão «ou
limitação» na alínea d) do elenco das práticas discriminatórias por razões
de coerência normativa. Os acréscimos de «étnico» e «condicionamento» no
proémio e na alínea c) desse que é o nº 2 do proposto art. 4º também se
devem compreender a essa luz. E a qualificação «cooperativo» em lugares
tais como as alíneas e), f) e g) (e nem só, como se verá) é acrescentada, pelo
menos, por uma preocupação de completude na definição típica.
Assim como substituí pela expressão objectiva «possibilidade de» a
palavra «intenção» constante da alínea i) do art. 3º da Lei nº 18/2004 e da
alínea m) do nº 1 do art. 4º da Lei nº 134/99, repetida na alínea m) do nº 1
do art. 2º do Decreto-Lei nº 111/2000, alínea aqui consumida – ou, rectius,

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Miguel Pedrosa Machado
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consolidada – na alínea i) do nº 2 do art. 4º do anteprojecto) para evitar a
contradição com a possibilidade de prática por negligência14.
Outros casos ainda a verificar e confrontar no anteprojecto adiante
proposto: a 2ª parte da alínea a) do nº 1 do art. 4º da Lei nº 134/99, que é
aliás repetida na 2ª parte da alínea a) do nº 1 do art. 2º do Decreto-Lei nº
111/2000, é agora de evitar por força da tipificação das «instruções» em
geral. E na tipificação da denominada «retaliação» acrescentei a acção ou
processo administrativos também por razões de coerência normativa
perceptíveis através de uma visão global ou integral do articulado
proposto.

14

Trata-se, ainda por cima, neste concreto ponto, de defeito já encontrado noutro

dos muitos diplomas legais pelos quais se espraia o direito efectivo das
«contra-ordenações» – e que raramente vai cabendo (mesmo num plano
geral-programático como seria o seu) nos limites do RGCO: refiro-me ao (mau)
exemplo dado na tipificação de uma «contra-ordenação bancária» na alínea l) do
art. 211º do denominado “Regime Geral das Instituições de Crédito e Sociedades
Financeiras” (a comummente chamada «lei bancária» posta em vigor no princípio
de 1993); parece evidente que o teor inicial de tal alínea briga com a previsão
genérica constante do nº 1 do art. 205º do mesmo diploma legal; a necessária
observação correctora foi, aliás, logo feita por ANTÓNIO DE JESUS PEDRO,
Instituições de crédito e sociedades financeiras. Regime geral – Anotado, Lisboa:
Ediforum, 1994, pp. 248-249; mas é uma crítica que tem sido desatendida até
mesmo judicialmente.

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4. O que materialmente se propõe para além dos limites do RGCO
4. 1. Explicação preliminar
Como comecei por dizer, o pedido que me foi feito pelo ACIME e que
baseia o presente trabalho foi «ilustrado» ou acompanhado de várias
sugestões concretas que quis tomar em consideração.
Ideias concretas como a hipótese de cumular a ideia da
indemnização à vítima com os diferentes destinos ou destinatários dos
produtos das coimas ou como o aumento dos prazos de prescrição
conduziram-me, summo

rigore, a algo

mais

do

que

uma mera

«consolidação».
Esta técnica de simplificação legislativa transformou-se, digamos
assim, no decurso da execução do meu próprio trabalho, quase que num
mero «pretexto» para avançar, aqui e ali, com propostas mais «arrojadas». E
assim se falou no fomento ou potenciação das hipóteses de mediação.
Assim como, mesmo formalmente, se entendeu dever enfrentar a
divergência entre os «âmbitos de aplicação» das leis em confronto,
sendo--me directamente sugerida a opção pelo âmbito maior da lei antiga
relativamente ao da lei nova.
Um caso especial residiu na sugestão, igualmente muito concreta,
de acréscimo de norma especial relativamente à incriminação penal das
injúrias. Mas isso mesmo parece ter sido conseguido por meio da relação
que o articulado contém e de que o intérprete terá de fazer uso entre a
tipificação do denominado assédio que «estava» no nº 4 do art. 3º da Lei nº

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18/2004 (e agora surge no nº 3 do art. 4º do articulado adiante
«anteprojectado») e a questão (que é uma opção deliberada) da
«independência de responsabilidades» infra referida.
A final e afinal, como se verá, de vários modos se procedeu a uma
ultrapassagem dos tais limites do RGCO: nuns casos tratar-se-á de meros
desenvolvimentos, mas noutros ter-se-á mesmo ido, ou procurado ir, mais
longe.

4. 2. Desenvolvimentos
Acabei de indicar que foi do próprio Gabinete Jurídico do ACIME
que partiu a sugestão de se dever optar por um «âmbito de aplicação»
muito mais próximo do da lei de 1999 do que da de 2004. Pois bem: eis aí
o lugar em que aproveitei para desenvolver, com apoio em várias exemplos
de leis já concretizadoras de tipos de «contra-ordenações» 15 , as bases
contidas no art. 7º do RGCO. E procurando ir até mais longe, por meio do
acatamento (hoc sensu, da projecção ou repercussão) de jurisprudência
obrigatória entretanto surgida e com relevância na matéria16.

15

É patente, v. g., a influência da redacção de preceitos legais tais como o do nº 1

do art. 204º e o do nº 2 do art. 203º da já atrás citada «lei bancária» nos dois
últimos números do adiante «anteprojectado» art. «3º».
16

Reporto-me agora especificamente ao «Acórdão» («com força obrigatória geral»)

nº 5/2004, do Supremo Tribunal de Justiça, publicado no Diário da República,
I--A, de 21 de Junho de 2004, pp. 3786-3796 (Relator: Cons. ANTÓNIO SILVA
HENRIQUES GASPAR), e sem votos de vencido.

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É também de desenvolvimentos com base directa no que tem sido o
RGCO e a sua evolução legislativa e jurisprudencial que aqui o aproveito
em temas como as prescrições (alargando embora os respectivos prazos,
quanto às leis de que partia), as medidas cautelares e as sanções
acessórias (atendendo, aliás, neste último caso, e de novo olhando para as
leis que me coube confrontar como ponto de partida, ao facto de ao art. 10º
da Lei nº 134/99 dever ser atribuída a virtude de de algum modo
completar, e até esclarecer, a recepção do RGCO).
Ponto em que também me limitei a aproveitar desenvolvimento já
constante dos textos legais de que me cabia partir – como, aliás, sucede em
tantos outros exemplos de concretização das «contra-ordenações»17 – foi o
relativo ao «cumprimento do dever violado» em que já podia contar com as
previsões constantes quer do art. 12º da Lei nº 134/99, quer do nº 5 do art.
3º do Decreto-Lei nº 111/2000 (previsões nas quais, como se verificará, me
limitei a introduzir correcções formais ou até semânticas).
Enfim, como se poderá verificar pelo confronto do adiante
«anteprojectado» art. «7º», nºs. 4 e 5, entendi poder dar finalmente uso
efectivo à previsão do art. 89ª-A do RGCO18, e colocando sistematicamente

17

Como, entre os últimos exemplos, no art. 23º da tb. atrás cit. Lei nº 13/2006, de

17 de Abril. Exemplos que são, ainda para mais, sintoma verdadeiro do que
porventura haverá de próprio ou específico na denominada «ilicitude de mera
ordenação», especificidade relativa ao desenvolvimento extra muros do «direito
penal central» dos denominados crimes de violação de dever; mas, isto sim, seria
tópico para estudo verdadeira, ou pelo menos pretensamente, «doutrinário».
18

Disposição sobre a qual é o próprio Prof. J. FIGUEIREDO DIAS que se debruça

directamente na sua mais recente obra – Direito Penal. Parte Geral, Tomo I,

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a respectiva matéria no lugar próprio, que é a da substituição na aplicação
e não na execução.

4. 3. Inovações
A principal «inovação» que aqui me atrevo a «anteprojectar» resulta
directamente da ligação que, como jurista não apenas «teórico», mas
também «prático», tenho efectivamente podido fazer entre os meus escritos
e os meus «cursos» sobre «contra-ordenações» e a representação ou o
auxílio «parecerístico» que me têm sido pedidos, desde há anos, por várias
autoridades administrativas a quem têm vindo a ser atribuídas
competências de instrução, de decisão, ou ambas, em processos de
«contra-ordenação».
Tem ela a ver com o facto de o próprio RGCO – como, v. g., e desde
logo, em matéria de concurso de infracções19 – não se bastar a si próprio
para se tornar realizável ou, até de modo muito simples, minimamente
eficaz. Vários são os problemas (mas, realmente, quando há concurso de
infracções, efectivo ou formal, em que se discuta ou possa discutir
Questões Fundamentais. A Doutrina Geral do Crime, Coimbra: Coimbra Editora,
2004, p. 155, nota 22 – para expressamente dizer que carece de concretização, não
bastando para tal efeito, por força do que seria a distinção entre as «ilicitudes» em
presença (a penal e a de «mera ordenação social») qualquer tipo de remissão para o
Decreto-Lei nº 375/97, de 24 de Dezembro.
19

Brevíssima referência, a este propósito, é a que deixei feita no cit. “O que é feito

do Regime Geral das «contra-ordenações ?”, loc. cit., p. 63, em texto, sob «(III)» –
trata-se do tal estudo que aqui acrescento em «anexo».

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qualificações a título de crime e a título de «contra-ordenação», isso é
particularmente agudo e difícil) que, pura e simplesmente, jamais se
pensará poder resolver satisfatoriamente na prática do «direito das
contra-ordenações» se não houver, pelo menos, colaboração entre a
autoridade administrativa e o Ministério Público.
Ora bem: a preocupação com o estabelecimento – até mesmo formal
– desse tipo de colaboração está francamente espelhada no anteprojecto
que aqui apresento. Só reunindo periodicamente com Agentes do
Ministério Público – organização hierarquizada a quem cabe representar o
Estado e as outras pessoas colectivas públicas junto do Poder Judicial e
que, por isso, o RGCO permite que se substitua à autoridade
administrativa que aplicou a coima após a respectiva impugnação judicial,
sendo

que

vezes

demais

essa

«substituição»

redunda

numa

«desconsideração» da autoridade administrativa representada – é que os
Técnicos (designadamente, os Técnicos Juristas) do ACIME poderão
adequadamente resolver (ou ajudar a resolver) uma miríade de questões
práticas que só não «pressente» quem nunca teve de trabalhar num
processo de «contra-ordenação».
Aproveito também aqui o facto de falar em colaborações – formais,
isto é, assumindo mesmo a vinculação ou a institucionalização dadas pelo
estabelecimento de protocolos entre as entidades em causa – para tentar
avançar para questões tão «solenes» como a necessidade de assegurar a
relação com as instâncias judiciais que venham a conhecer as
impugnações, ou tão «comezinhas» como a da falta de meios da autoridade
administrativa para assegurar a necessidade (não só, portanto, a
vantagem) da sua representação forense (ponto, este último, a aconselhar
o pedido de auxílio a uma organização como a Ordem dos Advogados ou a

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consagração de soluções que permitam confiar essa representação a
juristas estranhos à estrutura administrativa do ACIME).
E como outra das «inovações» relativamente aos limites do RGCO é a
permissão

expressa,

também

à

semelhança

de

outros

exemplos

concretizadores do binómio «contra-ordenação»/coima que se não têm
podido quedar nesses limites, da reincidência entre as modalidades de
modificação (conceito que se deve claramente opor ao de determinação,
como no adiante projectado art. «6º» se procura fazer) da coima – dando,
aliás, guarida e, em certa medida, desenvolvimento ou até praticabilidade
ao que já se encontrava previsto no art. 10º do Decreto-Lei nº 111/2000 –
, e como tal instituto implica logicamente a necessidade da detenção e do
manuseamento de um registo de infracções, entre as colaborações aqui
propostas como de urgente institucionalização está a Comissão Nacional
de Protecção de Dados.
Inovação verdadeira e própria – e já atrás como que «pré-anunciada» – é a consagração de uma regra de independência de
responsabilidades. A este propósito, as dificuldades e as objecções podem
não faltar: a fuga que aí vai implícita a uma disposição legal como a do art.
20º do RGCO, ao poder considerar-se esta mera expressão do princípio
constitucional do non bis in idem, não estará, por certo – e, de jure
condendo, enquanto se não demarcarem claramente os campos penal e
«contra-ordenacional», com boas razões – isenta de crítica. Mas, de jure
condito, quem pode ignorar uma norma como a do art. 420º do Código dos
Valores Mobiliários (que nem é «nova», porque se limita a reproduzir a
solução desde 1991 consagrada no «antepassado» Código do Mercado dos
Valores Mobiliários) ? – Alguém de direito a declarou já inconstitucional ? –
Então, porque não aproveitar a mesma lógica normativa para num mesmo

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lugar sediar a relação não apenas entre ilicitude criminal e ilicitude mera
ordenação, mas também entre essas «formas» ou «espécies» de «ilicitude» e
a ilicitude civil ou a ilicitude disciplinar ?
Também se verá «inovação» quanto à célebre questão da «legalidade»
versus «oportunidade»
legalidade

quanto

20

ao

– aqui, o que ficou, verdadeiramente, foi
dever

de

denúncia

de

funcionários,

mas

oportunidade/mediação quanto ao procedimento da competência do
ACIME. E de «inovação» quanto ao «convite» que a tal propósito o RGCO faz
a que se impugne sempre, apesar de estar em sede de «meras»
«contra-ordenações», também aqui se poderá falar com a admissão clara (e
o concomitante aviso também claro) da possibilidade de reformatio in
pejus21.
Verificar-se-á, por fim, que houve claramente o intuito de potenciar
a economia processual22. Mas até o simples facto de as medidas legais das
20

Apenas aflorada – e, portanto, aqui citada brevitatis causa – no meu referido “O

que é feito do Regime Geral das «contra-ordenações ?”, loc. cit., p. 64, em texto (sob
«VI») e na nota 41 (vd. em «anexo» a esta apresentação).
21

Para outro exemplo recente, cf. a Lei nº 55/2005, de 18 de Novembro, no seu

art. 11º, alínea e).
22

Indo ao ponto de criar uma «linha» jurisdicional de impugnação própria: um

tribunal administrativo primeiro (e só um, como várias outras autoridades
administrativas têm conseguido nos seus respectivos campos de actuação
«contra-ordenacional», para desde logo, por um lado, evitar a dispersão de meios
que o seguimento das regras de competência territorial do RGCO significam, e, por
outro lado, potenciar uma especialização jurisdicional) e, a final, um recurso per
saltum (até porque restrito a matéria de direito como é característico desta matéria

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coimas aqui previstas (ponto em que sigo estritamente a técnica da
consolidação) não serem demasiado elevadas em face de outros exemplos
legais de concretização do «sistema» por aí efectivamente vigente das
«contra-ordenações» (a minha preocupação foi muito mais a de propor um
sistema eficaz do que a de me limitar, preventivo-negativamente, a
aumentar sanções inaplicáveis), também ajuda no sentido de marcar bem
a diferença perante a verdadeira e própria ilicitude criminal.

4. 4. Superação formal
Em vez de remeter superfluamente para o RGCO, o que aqui se
entendeu foi utilizá-lo no que ele tem dado de boas provas de interpretação
e aplicação.
Remeter superfluamente seria fazer uma mera remissão genérica
para o RGCO como tantas e em tão descuidadas ocasiões se tem feito – a
ponto de, às vezes, nas tais concretizações (para que tenho tido a
preocupação de estar sempre a reenviar, assim procurando demonstrar
que na base do que aqui «anteprojecto» vai ou está muito de atendimento a

nessa fase processual) para o Supremo Tribunal Administrativo. A chamada à
colação, aliás, da jurisdição administrativa, nem tão-pouco verdadeiramente
constitui uma «novidade» em matéria «contra-ordenacional»: bastará para o efeito
atentar nos arts. 80º e seguintes do “Regime Geral das Infracções Tributárias” (a
obra principal sobre e para o confronto entre o «regime judicial comum» resultante
do RGCO e o regime das «contra-ordenações» tributárias continua a ser a devida a
MANUEL SIMAS SANTOS e JORGE LOPES DE SOUSA, Contra-ordenações.
Anotações ao regime geral, cuja 1ª ed. é de 2001).

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lugares paralelos e/ou mesmo a soluções já testadas) do denominado
«direito das contra-ordenações», já ter chegado mesmo a assumir formas
que não podem deixar de ser classificadas como abusivas23. Mera remissão
genérica que se substitui com vantagens legiferativas óbvias pelo simples
facto de se estar a utilizar formalmente (nominalmente) o binómio
«contra-ordenação»/coima e de, isso mesmo, no actual momento da nossa
«evolução» legislativa, nos situar – desde logo constitucionalmente [cf., de
novo, a relação entre a segunda parte da alínea d) do nº 1 do art. 165º e a
última parte do nº 3 do art. 112º, ambos da Constituição] – num sistema
que tem como normas-chave as remissões directas ou indirectas para o
Código Penal e para o Código de Processo Penal – no e do RGCO, cf. artigos
32º, 41º, nº 1, e, via art. 66º, art. 2º do Decreto-Lei nº 17/91, de 10 de
Janeiro.
E depois, no Código Penal, há «norma genérica de albergue» (que é a
do respectivo art. 8º) a fazer com que, como é bem sabido, a respectiva
Parte Geral funcione não apenas como «parte geral» de uma lei que é o
próprio «Código Penal» – seria «geral», portanto, apenas relativamente aos
tipos incriminadores e restantes normas definitórias contidas na Parte
Especial desse diploma – , mas como uma verdadeira Parte Geral de todo o

23

Assim, v. g., na «lei da concorrência» (Lei nº 18/2003, de 11 de Junho) chega a

remeter-se duplamente (artigos 22º e seguintes e artigos 47º e seguintes) para o
RGCO, como se este regime tivesse a sistematização de um «código» –
sistematização que lhe falta em absoluto, mormente na «parte» processual –
potenciando situações equívocas que até já chegaram aos tribunais, como
aconteceu com a confusão praticada pela própria autoridade administrativa nessa
área competente entre os âmbitos de aplicação de diferentes disposições do
RGCO.

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Direito Penal latissimo sensu ou em sentido amplo24; isto é: a abranger
direitos penais materiais e formais, gerais e especiais, «centrais» e
«secundários», «naturais» e «complementares».
Por outro lado, utilizar o RGCO naquilo em que as respectivas
interpretação e aplicação têm dado boas provas é algo que aqui faço tanto
directa como indirectamente – ou seja, tanto através da reprodução de
soluções nele consagradas como por meio de variadas remissões para
disposições suas muito concretas.

24

Como no esquema que proponho na p. 76 de “Sigilo bancário e Direito Penal –

Dois tópicos: caracterização de tipos legais de crimes e significado da extensão às
contra-ordenações”, no livro de AA.VV., Sigilo bancário, Lisboa: edição conjunta do
Instituto de Direito Bancário e das Edições Cosmos (na resp. colecção «Cosmos
Direito», é o nº 18).

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5. Anteprojecto de articulado

5. 1. Articulado
Proponho ou apresento, assim, o seguinte anteprojecto de
articulado:

REGIME JURÍDICO DAS CONTRA-ORDENAÇÕES
DE DISCRIMINAÇÃO EM RAZÃO DA RAÇA, ETNIA
OU NACIONALIDADE

CAPÍTULO I
OBJECTO, VACATIO LEGIS E ÂMBITO DE APLICAÇÃO

Artigo 1º
(Objecto)
1. A presente lei procede à consolidação dos regimes de previsão e
punição de contra-ordenações contidos na Lei nº 134/99, de 28 de Agosto,
no Decreto-Lei nº 111/2000, de 4 de Julho, e na Lei nº 18/2004, de 11 de

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Maio, referida expressamente à transposição para a ordem jurídica
nacional da Directiva nº 2000/43/CE, do Conselho, de 29 de Junho.
2. Com a sua entrada em vigor, ficarão por isso revogados os artigos
4º e 9º a 12º da Lei nº 134/99, de 28 de Agosto, os artigos 2º a 9º do
Decreto-Lei nº 111/2000, de 4 de Julho, e os artigos 3º, 6º, 7º e 9º a 15º da
Lei nº 18/2004, de 11 de Maio.

Artigo 2º
(Vacatio legis)
1. A presente lei só entra em vigor 180 dias depois da data da
respectiva publicação.
2. Durante esse período, o seu conteúdo e significado serão
amplamente divulgados e serão celebrados os protocolos adiante
mencionados com a Procuradoria-Geral da República, com a Ordem dos
Advogados, com o Ministério da Justiça, com a Comissão Nacional de
Protecção de Dados e com o Conselho Superior dos Tribunais
Administrativos e Fiscais.
3. Começarão também a ser celebrados, entretanto, os acordos
necessários entre o Alto Comissariado para a Imigração e Minorias Étnicas
(autoridade administrativa nesta lei abreviadamente designada pela sigla
ACIME) e as entidades que se revelem adequadas ao cumprimento das
sanções substitutivas adiante mencionadas.

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Artigo 3º
(Âmbito de aplicação)
1. A presente lei vincula todas as pessoas singulares e colectivas e,
quanto a estas últimas, tanto as privadas como as públicas e cooperativas
e independentemente da regularidade da respectiva constituição.
2. As sanções adiante indicadas podem, por isso, aplicar-se,
correspondentemente, tanto às pessoas singulares como às pessoas
colectivas, bem como às associações sem personalidade jurídica.
3. As pessoas colectivas ou equiparadas serão responsáveis pelas
contra-ordenações praticadas pelos seus órgãos no exercício das suas
funções.
4. A extinção, por fusão por incorporação ou por substituição ou
sucessão, de uma pessoa colectiva, não extingue o procedimento por
contra-ordenação praticada anteriormente a essa extinção formal, nem as
sanções que já tenham sido aplicadas, procedimento e sanções por que
responderá a pessoa colectiva tida facticamente por sucessora.
5.

A

responsabilidade

do

ente

colectivo

não

preclude

a

responsabilidade individual dos membros dos respectivos órgãos, de quem
naquele detenha participações sociais, exerça cargos de direcção, chefia ou
gerência, ou actue em sua representação, legal ou voluntária.
6. A invalidade e a ineficácia jurídicas dos actos em que se funde a
relação entre o agente individual e o ente colectivo não obstam a que seja
aplicado o disposto no número anterior.

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CAPÍTULO II
TIPOS DE CONTRA-ORDENAÇÃO E APLICAÇÃO DE COIMAS,
SANÇÕES ACESSÓRIAS E SANÇÕES SUBSTITUTIVAS

Artigo 4º
(Tipos de contra-ordenação)
1. São contra-ordenações, as práticas discriminatórias, os assédios,
as instruções e as retaliações no sentido dos números seguintes.
2. Consideram-se práticas discriminatórias as acções ou omissões
que, em razão da pertença de qualquer pessoa a determinada raça, cor,
nacionalidade ou origem étnica, violem o princípio da igualdade de
tratamento, designadamente:
a) A recusa de fornecimento ou impedimento de fruição de bens ou
serviços;
b) O impedimento ou limitação ao acesso e exercício normal de uma
actividade económica;
c) A recusa ou condicionamento de venda, arrendamento ou
subarrendamento de imóveis;

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d) A recusa ou limitação de acesso a locais públicos ou abertos ao
público;
e) A recusa ou limitação de acesso aos cuidados de saúde prestados
em estabelecimentos de saúde públicos, privados ou cooperativos;
f) A recusa ou limitação de acesso a estabelecimento de educação ou
ensino público, privado ou cooperativo;
g) A constituição de turmas ou a adopção de outras medidas de
organização interna nos estabelecimentos de educação ou ensino,
públicos,

privados

ou

cooperativos,

segundo

critérios

de

discriminação racial, salvo se tais critérios forem justificados
pelos objectivos referidos no número 2 do artigo 3º da Lei nº
134/99, de 28 de Agosto;
h) A adopção de prática ou medida, por parte de qualquer órgão,
funcionário ou agente da administração directa ou indirecta do
Estado, das Regiões Autónomas ou das autarquias locais, que
condicione ou limite o exercício de qualquer direito;
i) A adopção de acto em que, publicamente ou com possibilidade de
ampla divulgação, pessoa singular ou colectiva emita uma
declaração ou transmita uma informação em virtude da qual um
grupo de pessoas seja ameaçado, insultado ou aviltado por
motivos de discriminação racial.
j) A adopção de procedimento, medida ou critério, pela entidade
empregadora ou pela agência de emprego, que subordine a

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factores de natureza racial ou étnica a oferta de emprego, a
cessação de contrato de trabalho ou a recusa ou condicionamento
da contratação;
k) A produção ou difusão de anúncios de ofertas de emprego, ou
outras formas de publicidade ligadas à pré-selecção ou ao
recrutamento,

que

contenham,

directa

ou

indirectamente,

qualquer especificação ou preferência baseada em factores de
discriminação racial;
l) A adopção por entidade empregadora de prática que, no âmbito da
relação laboral, discrimine um trabalhador ao seu serviço.
3. Considera-se assédio qualquer comportamento relacionado com
a origem racial ou étnica, com o objectivo ou o efeito de afectar a dignidade
da pessoa ou de criar um ambiente intimidativo, hostil, degradante,
humilhante ou desestabilizador.
4. São também contra-ordenações todas e quaisquer instruções
dadas ou insinuadas no sentido de discriminar pessoas com base na
origem racial ou étnica.
5. Constitui contra-ordenação de retaliação o despedimento, a
aplicação de sanções ou o prejuízo por qualquer outro meio do trabalhador
por motivo do exercício de direito ou de acção ou procedimento
administrativo ou judicial contra prática discriminatória, assédio ou
instruções no sentido dos números anteriores.

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6. Para efeitos da presente lei, entende-se por princípio da igualdade
de tratamento a ausência de qualquer discriminação, directa ou indirecta,
em razão da origem racial ou étnica.
7. Considera-se que existe discriminação directa sempre que, em
razão da origem racial ou étnica, uma pessoa seja objecto de tratamento
menos favorável do que aquele que é, tenha sido ou possa vir a ser dado a
outra pessoa em situação comparável.
8. Considera-se que existe discriminação indirecta sempre que
disposição, critério ou prática, aparentemente neutros, coloque pessoas de
uma dada origem racial ou étnica numa situação de desvantagem
comparativamente com outras pessoas.
9. A prática de qualquer acto neste artigo qualificado como prática
discriminatória, assédio, instrução ou retaliação é punível com coima
graduada entre uma e cinco vezes o valor mais elevado do salário mínimo
nacional mensal se o agente for uma pessoa singular, ou entre duas e dez
vezes o valor mais elevado do salário mínimo nacional se se tratar de
pessoa

colectiva

privada,

pública

ou

cooperativa,

regular

ou

irregularmente constituída.
10. A tentativa e a negligência são puníveis nos termos do artigo
18º, número 3, do regime geral das contra-ordenações.

Artigo 5º
(Sanções acessórias)

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1. Podem ainda ser determinadas, em função da gravidade da
infracção e da culpa do agente, as sanções acessórias previstas nos
números seguintes.
2. À possibilidade de apreensão ou perda de objectos pertencentes
ao agente aplicar-se-ão, correspondentemente, o número 1 do artigo
21º--A e os artigos 22º a 26º, todos do regime geral das contra-ordenações.
3. Também poderá haver lugar à aplicação das restantes sanções
previstas no número 1 do artigo 21º do mesmo regime geral.
4. Pode ainda haver lugar à publicidade da decisão e/ou a
advertência ou censura públicas do agente da contra-ordenação

Artigo 6º
(Aplicação das sanções)
1. Além da referência resultante do número 10 do artigo 4º desta lei,
pode também haver lugar à atenuação especial da coima nos termos
correspondentemente aplicáveis do artigo 18º, número 3, do regime geral
das contra-ordenações e do artigo 72º do Código Penal.
2. Constitui, também, modalidade de modificação da coima, mas em
sentido agravante, o funcionamento da reincidência relativamente à
prática das contra-ordenações previstas na presente lei.
3. Entende-se, aqui, por reincidência, a prática, por si só ou sob
qualquer forma de comparticipação, de uma ou mais contra-ordenações

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previstas neste diploma se não tiverem decorrido mais de cinco anos após
a condenação administrativa ou judicial pela prática de qualquer uma
dessas contra-ordenações.
4. O efeito desta reincidência é o aumento da medida legal de coima
aplicável à nova ou novas contra-ordenações no dobro dos respectivos
limites mínimo e máximo, bem como a obrigatoriedade de aplicação da
sanção acessória de publicidade prevista no número 4 do artigo anterior.
5. A aplicação da reincidência implica a celebração de um protocolo
com a Comissão Nacional de Protecção de Dados, de cujos termos resulte a
certificação e a indicação das condições de utilização de um registo em
base informatizada de dados para o efeito.
6. Quanto à determinação da medida da coima e das sanções
acessórias, far-se-á em função da gravidade objectiva e subjectiva da
infracção, tendo em conta a natureza individual ou colectiva do agente
considerado.
7. A gravidade da infracção cometida pelos entes colectivos será
avaliada, designadamente, pelas seguintes circunstâncias:
a) Maior ou menor grau de divulgação pública da contra-ordenação perpetrada;
b) Carácter ocasional ou reiterado da infracção;
c) Actos de ocultação, na medida em que dificultem a descoberta da
infracção ou a eficácia da sanção aplicável;

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d) Actos do arguido destinados a, por sua iniciativa, reparar os
danos ou obviar aos prejuízos causados pela infracção.
8.

Para

os

agentes

individuais,

além

das

circunstâncias

correspondentes às elencadas no número anterior, atender-se-á ainda,
designadamente, às seguintes:
a) Nível de responsabilidade e esfera de acção no ente colectivo em
causa;
b) Relação de parentesco, afinidade ou proximidade afectiva do
agente;
c) Especial dever de não cometer a infracção.
9. Na determinação da sanção aplicável, além da gravidade da
infracção, ter-se-á em conta:
a) A situação económica do arguido;
b) Os comportamentos do arguido anteriores e posteriores à prática
da infracção.

Artigo 7º
(Sanções substitutivas)

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1. A aplicação da coima e/ou das sanções acessórias pode ser
substituída por um período de suspensão a fixar pelo ACIME ou pelo
tribunal administrativo.
2. Tal período não terá duração superior a dois anos, e será
obrigatoriamente aproveitado para a aplicação, correspondentemente, de
deveres e regras de conduta como os indicados nas alíneas a) a c) do nº 1
do artigo 51º do Código Penal e nas alíneas a) a g) do nº 1, bem como no nº
2, do artigo 52º do mesmo Código.
3. Serão também correspondentemente aplicáveis os artigos 55º e
56º do Código Penal.
4. A requerimento do arguido, o ACIME ou o tribunal administrativo
podem ordenar que a coima e/ou as sanções acessórias sejam total ou
parcialmente substituídas por dias de trabalho em estabelecimentos,
oficinas ou obras do Estado ou de outras pessoas colectivas públicas, ou
de instituições particulares ou cooperativas de solidariedade social,
quando concluirem que esta forma de cumprimento se adequa à gravidade
da contra-ordenação e às circunstâncias do caso.
5. A correspondência entre o montante da coima e/ou a espécie de
sanção acessória e a duração da prestação de trabalho, bem como as
formas da sua execução, constarão de acordos expressamente celebrados
entre o ACIME e as instituições da natureza referida no número anterior.

Artigo 8º
(Possibilidade e efeito do pagamento voluntário da coima)

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1. A coima pode, a todo o tempo, ser paga voluntariamente pelo
arguido, liquidando-a o ACIME pelo respectivo mínimo legal.
2. Tal pagamento, em caso de condenação final, administrativa ou
judicial, será considerado como factor de atenuação especial da coima, de
acordo com o número 1 do artigo 6º deste diploma e com as disposições
legais para que aí se remete.
3. É um pagamento que não afasta a responsabilidade do agente por
sanções acessórias e por custas.
4. Em caso de não condenação do arguido, o montante por si pago
ser-lhe-á

devolvido

sem

quaisquer

acréscimos

ou

correcções

ou

actualizações.

Artigo 9º
(Omissão de dever)
Sempre que a contra-ordenação resulte da omissão de um dever, a
aplicação da sanção e o pagamento da coima não dispensam o infractor do
seu cumprimento, se este ainda for possível

Artigo 10º
(Prescrição do procedimento)

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O procedimento pela prática das contra-ordenações previstas neste
diploma

prescreve

em

cinco

anos,

aplicando-se,

subsidiária

e

correspondentemente, os artigos 27º-A e 28º do regime geral das contra-ordenações

CAPÍTULO III
PRINCÍPIOS E REGRAS PROCEDIMENTAIS

Artigo 11º
(Independência de responsabilidades)
1. A responsabilidade, tanto individual como colectiva, pelas
contra-ordenações

previstas

neste

diploma

é

independente

da

responsabilidade criminal e/ou civil e/ou disciplinar que nos mesmos
factos se venha a fundar.
2. Sempre que necessário, seguir-se-ão processos distintos para
apreciar esses factos à luz dessas várias formas de responsabilidade,
cabendo às autoridades respectivamente competentes a aplicação das
correspondentes sanções.

Artigo 12º
(Primazia da jurisdição)

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1. Sempre que um processo corra perante a jurisdição penal, as
autoridades judiciárias respectivas serão competentes para cumular com a
apreciação da responsabilidade criminal a apreciação da responsabilidade
fundada na prática das contra-ordenações previstas neste diploma,
devendo, para o efeito, através do Ministério Público, contactar o ACIME e
agregá-lo ao processo como entidade colaboradora do mesmo Ministério
Público.
2. Assim como nesse processo se poderá igualmente conhecer, nos
termos gerais, da responsabilidade civil, o conhecimento desta última
forma de responsabilidade também poderá ser cumulado com a apreciação
em tribunal administrativo das contra-ordenações previstas neste
diploma.

Artigo 13º
(Denúncia obrigatória)
1. A denúncia ao ACIME da prática de qualquer dos factos
qualificáveis como contra-ordenações nos termos da presente lei é
obrigatória, ainda que os agentes da contra-ordenação não sejam
conhecidos, para todos os funcionários, na acepção do artigo 386º do
Código Penal.
2. Quando várias pessoas forem obrigadas à denúncia da mesma
contra-ordenação, a sua apresentação por uma delas dispensa as
restantes.

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Artigo 14º
(Participação da vítima)
1. A vítima da contra-ordenação será sempre contactada pelo
ACIME para, se for essa a sua intenção, acompanhar o processo ou
processos respectivos.
2. A vítima poderá sempre, se for essa a sua intenção, fazer-se
representar nesse processo ou nesses processos por associações que o
ACIME considere credíveis.
3. A todo o tempo, no decurso do processo de contra-ordenação
instaurado e dirigido pelo ACIME, a vítima ou seus representantes poderão
apresentar pedido cível compensatório, sem sujeição a quaisquer
formalidades especiais.

Artigo 15º
(Direito de defesa)
1. O ACIME constituirá o arguido ou arguidos no mais curto prazo
possível, indicando-lhe que começou a correr contra ele um processo pela
prática de contra-ordenação cuja subsunção legal lhe será explicada e
dizendo-lhe que pode apresentar defesa oral ou escrita dentro de período
não superior a 30 dias.
2. Se o arguido optar por apresentar defesa oral, o seu depoimento
será reduzido a auto redigido no ACIME, auto que lhe será lido e por si
assinado.

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Artigo 16º
(Oportunidade e mediação)
1. Sob proposta do ACIME, e se houver aceitação do arguido ou
arguidos e da vítima ou seus representantes, chamar-se-á a intervir um
mediador sócio-cultural, cujo estatuto está estabelecido na Lei nº
105/2001, de 31 de Agosto.
2. A acção de mediação terá lugar nas instalações do ACIME e do
seu resultado será lavrada acta em que pode constar o imediato
arquivamento do processo, a indicação da sua prossecução ou a respectiva
conclusão com a aplicação, e concomitante notificação ao arguido, dos
regimes jurídicos indicados nos números 9 e 10 do artigo 4º e nos artigos
5º a 9º deste diploma.

Artigo 17º
(Convocações e notificações)
1. Aplicam-se correspondentemente aos processos relativos às
contra-ordenações previstas neste diploma os números 1 e 2 do artigo
112º, os números 3, 4, 6 e 7 do artigo 113º, o artigo 114º, os números 1 e
3 do artigo 116º, e ainda o artigo 117º, todos do Código de Processo Penal.
2. As referências feitas a «juiz» e a «autoridade judiciária» no número
1 do artigo 116º e no número 6 do artigo 117º, ambos do Código de
Processo Penal, estendem-se, nos procedimentos contra-ordenacionais

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aqui previstos, ao agente do ACIME por esta autoridade administrativa
regularmente mandatado.
3. A identificação do arguido ou arguidos será feita através da
indicação de:
a) Nome completo ou, quando se trate de pessoa colectiva ou
equiparada, denominação social;
b) Residência ou, quando se trate de pessoa colectiva ou
equiparada, sede;
c) Número do documento legal de identificação pessoal, data e
respectivo serviço emissor ou, quando se trate de pessoa colectiva,
do número de pessoa colectiva;
d) Identificação do representante, quando se trate de pessoa
colectiva ou equiparada;
e) Número e identificação do documento que titula o exercício da
actividade no âmbito da qual a infracção foi praticada.

Artigo 18º
(Delimitação do segredo do processo)
1. O processo de contra-ordenação encontra-se protegido por dever
segredo, para os efeitos da alínea a) do número 2 do artigo 371º do Código
Penal.

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2. Mas esse segredo diz respeito à divulgação junto de terceiros ao
processo de actos ou conteúdos do mesmo, uma vez que este processo está
acessível aos Técnicos do ACIME, aos Mediadores eventualmente
chamados e à vítima e ao arguido e respectivos representantes.

Artigo 19º
(Entidades colaboradoras do ACIME)
1. Colaboram com o ACIME, nos termos dos acordos e protocolos a
celebrar, o Ministério Público, a Comissão Nacional de Protecção de Dados,
o Ministério da Justiça e suas entidades tuteladas, o Ministério da
Administração Interna e suas entidades tuteladas, o Conselho Superior
dos Tribunais Administrativos e Fiscais e a Ordem dos Advogados.
2. O ACIME pode também contratar Advogados directamente.
3. Todas as pessoas que, por causa destas colaborações, tomarem
conhecimento de processos determinados, estão sujeitas ao dever de
segredo até à decisão final homologada pelo ACIME.

Artigo 20º
(Medidas cautelares)
Aplicam-se correspondentemente os artigos 41º, número 2, 42º e
48º do regime geral das contra-ordenações.

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CAPÍTULO IV
DECISÕES FINAIS E SUA IMPUGNAÇÃO
(impugnação: TAF Lx. + directamente para STA)
isto é: Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa, de cujas decisões quanto
aos tipos de contra-ordenação previstas nesta lei só cabe recurso directo
para o Supremo Tribunal Administrativo tb. com a permissão a seguir
referida
(conceito amplo de custas, isto é: o do RGCO)
(permissão da reformatio in pejus)
(prescrição das sanções)

Artigo 21º
(Decisão final do ACIME)
1. Aplica-se correspondentemente o artigo 58º do regime geral das
contra-ordenações.
2. Deve acrescentar-se à menção de que pode haver impugnação
judicial a indicação de que é permitida a reformatio in pejus.

Artigo 22º
(Impugnação judicial)

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1. A impugnação da decisão final do ACIME é-lhe apresentada sob a
forma de reclamação e no prazo de 10 dias seguidos contados da respectiva
notificação.
2. Em face dessa impugnação, o ACIME pode modificar ou revogar a
sua decisão, notificando o arguido ou arguidos da nova decisão final.
3. Ou o ACIME, também em 10 dias seguidos, remeterá essa
impugnação ao Ministério Público a prestar funções no Tribunal
Administrativo e Fiscal de Lisboa.

Artigo 23º
(Decurso do processo judicial)
1. O Ministério Público, assessorado por Técnico ou representante
do ACIME, concluirá os autos e torná-los-á presentes ao Juiz.
2. O Juiz poderá decidir a questão nos termos da presente lei por
simples despacho, se a tal se não opuserem o Ministério Público, o ACIME,
e a vítima e o arguido ou seus representantes.
3. Se houver audiência, as respectivas formalidades serão reduzidas
ao mínimo indispensável, não havendo lugar à gravação de prova, nem à
audição de mais do que três testemunhas por cada contra- -ordenação
imputada.
4.O Juiz tem sempre competência para arbitrar uma indemnização
a quem entenda ter a ela direito.

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5. Da decisão final do Juiz caberá recurso per saltum para o
Supremo Tribunal Administrativo, que decidirá de direito.

Artigo 24º
(Custas)
São aplicáveis, correspondentemente, os números 2, 3 e 4 do artigo
94º do regime geral das contra-ordenações.

Artigo 25º
(Prescrição de coimas e sanções acessórias)
1. As coimas aplicadas prescrevem no prazo de cinco anos.
2. São aplicáveis, correspondentemente, os artigos 30º, 30º-A e 31º
do regime geral das contra-ordenações.

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5. 2. Sistematização

ANTEPROJECTO DE REGIME JURÍDICO DAS CONTRA-ORDENAÇÕES DE DISCRIMINAÇÃO EM RAZÃO DA RAÇA,
ETNIA OU NACIONALIDADE
CAPÍTULO I
OBJECTO, VACATIO LEGIS E ÂMBITO DE APLICAÇÃO
Artigo 1º (Objecto)
Artigo 2º (Vacatio legis)
Artigo 3º (Âmbito de aplicação)

CAPÍTULO II
TIPOS DE CONTRA-ORDENAÇÃO E APLICAÇÃO DE COIMAS,
SANÇÕES ACESSÓRIAS E SANÇÕES SUBSTITUTIVAS
Artigo 4º (Tipos de contra-ordenação)
Artigo 5º (Sanções acessórias)
Artigo 6º (Aplicação das sanções)
Artigo 7º (Sanções substitutivas)
Artigo 8º (Possibilidade e efeito do pagamento voluntário da coima)
Artigo 9º (Omissão de dever)
Artigo 10º (Prescrição do procedimento)

CAPÍTULO III
PRINCÍPIOS E REGRAS PROCEDIMENTAIS
Artigo 11º (Independência de responsabilidades)

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Artigo 12º (Primazia da jurisdição)
Artigo 13º (Denúncia obrigatória)
Artigo 14º (Participação da vítima)
Artigo 15º (Direito de defesa)
Artigo 16º (Oportunidade e mediação)
Artigo 17º (Convocações e notificações)
Artigo 18º (Delimitação do segredo do processo)
Artigo 19º (Entidades colaboradoras do ACIME)
Artigo 20º (Medidas cautelares)

CAPÍTULO IV
DECISÕES FINAIS E SUA IMPUGNAÇÃO
Artigo 21º (Decisão final do ACIME)
Artigo 22º (Impugnação judicial)
Artigo 23º (Decurso do processo judicial)
Artigo 24º (Custas)
Artigo 25º (Prescrição de coimas e sanções acessórias)

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Avenida Ressano Garcia, nº 43, 3º Dto. – 1070-234 Lisboa

Miguel Pedrosa Machado
MEMBRO DA VEREINIGUNG FÜR EUROPÄISCHES STRAFRECHT
DO INSTITUTO DE DIREITO PENAL ECONÓMICO E EUROPEU
DO INSTITUTO DE DIREITO COMPARADO LUSO-BRASILEIRO

MESTRE EM CIÊNCIAS JURÍDICO-CRIMINAIS
ADVOGADO E DOCENTE UNIVERSITÁRIO

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6. Observações finais
Como procurei deixar sublinhado na apresentação deste trabalho
preparatório,

não

me

posso

nem

cívica,

nem

muito

menos

profissionalmente, alhear do momento em que o elaboro e termino.
Este momento é caracterizado, no que à feitura das leis – mormente
em matéria penal – concerne, por uma assumida transitoriedade: para
além de muitos outros diplomas, acabados de fazer ou anunciados, atendi
ainda a recente Resolução do Conselho de Ministros sobre feitura de leis25.
Quanto a este «trabalho preparatório», disponibilizo-me agora não
para o «defender», mas para o enriquecer participando nas reuniões que
for entendido necessário

realizar antes da apresentação de um

ANTEPROJECTO DO ACIME às entidades – designadamente tutelares –
competentes para a promoção do necessário impulso legislativo.
Lisboa, 26 de Maio de 2006

25

Resolução cujo esforço de acatamento fez com que tivesse, no articulado

proposto, procurado um equilíbrio entre o uso próprio da técnica legiferativa em
causa – a consolidação – , que aponta no sentido do aproveitamento o mais literal
possível dos textos legais a «consolidar», e, por outro lado, o cuidado de evitar
prolixidades, contradições ou até meras repetições ou afirmações normativamente
desnecessárias (desta última hipótese é, infelizmente, exemplo claro o da redacção
dos números 3, 4 e 5 do a tantos títulos simbolicamente importante em tema de
«contra-ordenações» art. 64º do RGCO).

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