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Comentarios ala

Lev del ProcedimientoProcedimiento Adm i n istrativo General

JUAN CARLOS

MORÓN URBINA

El autor es uno de los más importantes

administrativistas del país. En reconoci-

miento a su amplia trayectoria en los ámbi- tos de la Administración Púbilca y académi- ca. fue llamado a integrar la Comisión que elaboró el Anteproyecto de la Ley del Pro- cedimiento Administrativo General.

-H^9ET4

rypnlDltcÁ

NovENA EDtdtóN

unvo:oC

2,pdÁ¡emprarls

ear\ene eorcr$r.r

OCT'IJBRE 2OOJ

@ Juan Carlos Morón Urbina @ Gaceta Jurídica S.A-

PRoHTBTDA su REpRoDUcctóN

TOTAL O PARCIAL

OERECHOS

RESERVADOS

D.LEG. NO 822

HECHO EL DEPÓSITO LEGAL EN LA

BrBLrorEcA NAc¡or'¡t oeL pERú

20.r1{5831

LEY N" 26905 / D.S. No 017-98-ED

ISBN:978€124081€7-5

REGISTRO

DE PROYECIO EDITORIAL

31 501 221

DTAGRAMAC|óN

101 309

0E CARATULA

Martha Hidalgo Rivero

DTAGRAMAG|óN

501 2 2 1 DTAGRAMAC|óN 101 3 0 9 0 E C A R A T

DE INTERtoREs

Karinna Aguilarzegam

A Cados y Consuelo mis padres, por un ejemplo permanente.

A Farah, por su comprensión.

,",:,3í'":i:#!!x",::#^,tr,:f:EÉ,

I

Esta edición es Ia primera que no podrá leer

mipadre,

quien nos dejó en jutio det200g.

A su memoria y a nuesfros recuerdos

dedico esúa ob¡a enteramente revisada.

PRÓLOGO

Han pasado ocho años desde que la edición originalde esta obra apareciera a la colectividad jurídica. En ese periodo se han sucedido siete ediciones que han dado osión a que algo más de diez mil ejemplares entren en circulación.

El üempo ha dado oportunidad a que muchos de nuestros planteamientos y reivindicaciones conceptuales hayan Servido de referencia en el proceso de resu rgimiento del Derecho Administrativo contemporáneo.

Algunos

de nuestros comentarios merecieron la consideración de la doctrina

también el asentimiento de la jurisprudencia sobre la materia. Pero,

nacional y

como toda obra humana, lleva dentro de sí el riesgo de la obsolescencia si no se actualiza a la par de las diversas fuentes jurídicas existentes (doctrina, legis-

lación y jurisprudencia). Las referencias normativas evidenciaban inactualidad,

los referentes jurisprudenciales que como verdaderos leading cases fueron

acopiándose durante los últimos años brillaban por su ausencia; y, por qué no decirlo, nuestras propias reflexiones fueron objeto de maüces y enriquecimiento,

producto del ejercicio profesional y académico en esta disciplina.

Por ello es que decidimos damos un tiempo para realizar una revisión integral a nuestra obra y presentarla nuevamente a la comunidad jurídica.

El lector podrá apreciar la renovación de los comentarios en todos los capítulos de la obra. En particular todos aquellos que derivan de los cambios organizacionales sucedidos en la Administración Pública durante los últimos años (a nivel del Poder Ejecutivo, Gobiernos Regionales y Locales), en los principios fundacionales e institucionales del procedimiento administrativo, el

tratamiento al proceso de simplificación administrativa, a partir de las barreras

burocráticas y las competencias administrativas para inaplicarlas, la revisión

de los medios probatorios en sede administrativa, en la integración de diversos comentarios a los artículos que por razón de su poca pracücidad anteriormente

no lo tenían, así como en la incorporación de los avances jurisprudenciales para constitucionalizar la potestad sancionadora del Estado.

Hemos tenido ocasión de incluir los desarrollos normativos aprobados desde el Poder Ejecutivo para poder consolídar figuras como la fiscalización posterior a los procedimientos acogidos a la presunción de veracidad (D.S. No 096-2007-PCM), los lineamientos para la implementación de la central de

E

Juan Carlos Morón Urbina

riesgo administrativo (R.M. N" 048-2009-pcM)

mulació¡ y aprobación de los Textos Únicos de ProcedimientoAdministrativos

(D.S. No 079-2007-PCM). Todas estas disposiciones

modelo de desregulación concebido en la ley original.

y las disposiciones para la for_

orientadas a concretar el

Mención aparte nos merece la necesidad de adecuar la obra en

función de

regulación

ta¡ n9g1a1.que en.los últimos dos años han pretendldo reformar la

administrativa nacional. Nos referimos a la Ley del Silencio Adminístátivo No

Legislativoño lo2g, que modificó diversos

29060 y su reglamento; al Decreto

artículos de la Ley No 27444, y al Decreto de

administrativos. ñormas

urgencia ñ'ogg-zoog, que es-

tablece un suigéneris modo de computar los pláos

que además de

diversas disposiciones

los usuarios, no obstante que los

se orientan a servir mejor al ciudadano.

contrariar el sentido común dela técnica legislativa, contienen

contradictorias que han afectado ia previsibilidad de

autores proclaman que talás disposiciones

se apreciará en los comentarios incorporados a estas

normas, en el

mejor de los casos

-como

podemos decir que contienen la ilusión de que los ciuda-

decisiones más prontas, y se vean proiegidos con el

danos reciban servicios y

silencio administrativo ante la inercia

y pasividad oe tas autoribades a cargo de

defectos intrínsecos que poseen, distan

los expedientes. No obstante, por los

mucho de aproximarse a sus objetivos.

En suma, presentamos a la comunidad jurídica una obra revisada

en sus

comentarios, actualizada en su información y madura en su concepción.

JUAN CARLOS MORÓN URBTNA

PRESENTACIÓN A I.A PRIMERA EDKIÓN

LA LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL

AFIRMANbO LAS BASES

non¡ tntsrRATlVO

PARA UN DERECHO

O err¡oc RÁTlco

Cuando escribiamos la introducción de nuestro "Derecho Procesal Ad-

afirmábamos con convicción que había llegado

"repensar'el Derecho Procesal Administrativo desde la triple

de eficiencia en los cometidos públicos'

derechos humanos del administrado y la promoción de su

min¡stiatiuá" (Lima,

el momento de

ó"r.ó".t¡""

;i;;il;rd"'a

participación

19gO),

qu" noi brinda el principio

tos

útil en la gestión pública"'

No se trataba de una especulación

las normas generales

inadvertida, sino de la seguridad que

de procedimientos administrativos, que

teníamos de que

desde 19G7,

del Estado,

con matices ménotes, venía rigiendo al accionar administrativo

habían cumplido su ciclo histórico entre nosotros.

DiversosfenómenosexógenosyendÓgenosdelapropianormanoshabían

conducido a ello. Se sumarón

ñipoá"i"rrotlo

lai diversas

de manera agregada c.ircunstancias como el

de la Administración Pública desde la década de los sesenta,

que la Administración había experimen- función administrativa había adquirido en

formas y personalidades

intánsidad que la

i;lo, t ta mayor

"ri"'norrn"

faiágúlaciOn y

todoiun indicádor que se habian

de acción

timitaciOn de las facultades de los administrados. Pero, sobre

de modo suficiente al reto de servir de

poder administrador en favor de los valores

había pasado inadvertido para muchos, era que bajo cobertúrado perfectamente las diversas modalidades

estatal experimentadas por los diversos gobiernos en los últimos

cuarenta años, sin h'aber respondido

medida de disciplina

democráticos,

y de conirol al

como'corresponde a toda norma administrativa.

cuando fuimos convocados en 1997, primero' por un Congreso

Legales del Estado para exponer algunas ideas sobre la materia,

conjuntamente con otros destacados

Por eso,

de Asesores

tl""g",

incorpórado como integrante,

iol"óá.¡,, a lá Comisión encargáda

de elaborar el anteproyecto de la norma

(1- L*'rt"grr"t".

de la comisión elaboradora fueron los doctores: Jorge DanÓs ordóñez, quien la

prer¡oi¿lpottrnato Sánchez Ramírez, Ricardo Salazar Chávez' Dalia Suárez Salazar, Mi¡agros

Maravi. Raúl Martinez Muñoz y los Drs. Pedro Patrón Bedoya

renuncias.

Gustavo Lino Adrianzén. También fueron convocados al efecto

y Rosa Esther Silva y Silva' quienes formularon sus respectivas

Juan Carios Morón Urbina

que se aprobaría cuatro años

Administrativo Generar, coincidíamos

en nuestro ordenamiento preexistente

creados por la burocracia, a la sombra áe esta norma.

después bajo eltítulo de

y

otros

'

cei procedimiento

en señarar una ."ú" á" insuficiencias

negativos

Ley

tantos pár"o[r".

- -'i

Los cuatro principares

comisión, y por ende son

paradigmas negativos que fueron

objeto-de

advertidos por ra

rey, son:

trata,riiento oirecto loilJnr"u"

el paradigma formalista,.el paiadigma de la

cultura de la evasión de la

reserva o.""i"toáoministrativo, la

tunc¡onaiüüo*in¡"trativos,

"oÁr"iOad,

o, lo que

democráticos

responéabílidad de los

el paradigma deltecnícismo

legal"*"nt,o de valores Oá

es lo mismo, ra ausencia consóiente

en elejercicio del poder administrador.

de compromiso y varores

La tendencia

administrativa que consagra er paradigma

tiene

entronizar y mantener fórmalídades adminis-

formatista,

su.manifestación principal en

trativas sustentadas e-n eilas

que las justifique y, más aún, sostenerlas

mismas, ar

margen de arguna finaridad

púbrica

que

desfrenOiOaüái vaior eRcacia

como principio debe presidir toda actuación

frase_ que se repíte

de modo incontestado en

que "el procedimiento

la más de ras veces sirve.para

vidad de los agentes púbricos, ra

condiciones, requisitos y términos

gubernativa. se resume en ra

todas ras eniidades, ar señarar

administratívo es en esencia

cobijar, como exigel"ia

forrnal,,. Este paradigma,

proc"Jimentar, ra pasi-

cárencia oe añ¿tisis tá"nLo procedimentales, la ialta

de

ó"r, estabrecer

je

coordinación

entre organismos para el establecimiento

estructurales de la Administración pública, etc.

ru" "*lgán"ür,las oer¡ciencías

Tal

paradigma formalista ha propiciado en muchos

sectores el recelo

las formas, el

descrédito del proceáir¡"nto administrativo, su consideración

de simpre trámite

y,

nnarmente, ,, *-"lg¡n"ción como

serios, en grado tar que se re

por

reducida hasta er niver

o ineficiencia.

área de inteÉs para ros estudios científicos

desconoce.utiridad y potencíaridad, considerándosere .¡ñá"ir" de parárisis

Por efecto de este paradigma

surgen

diversos pranteamientos que

de preferir ra eñcacia tácnica

ra.meditación, se esconde

bajo

:l

que "rg.u.'n"nlo el.legarismo y

de control.interno y abre la

direccionalidad y la desiguaidad

especiar v ra inm"oiatez antes

ei rera¡amienio o" este medio

posibitioao paia ta arbitrariedad, elfavoritismo, la

obrigar a seguir procedimientos

administrativos con er

la organización burocrática, para evitái

Todas eilas

;:iff:,#:i:ffi: o"r'"iosas que contribuyen at paradismá ór:marista que

para ceder ante impursos absorbentes sobre ros

En verdad, no

se trata de estabrecer y

objeto de satisfacer su propia

ásruezos a

existencia, para justificar funcionaríos estatales o

adminisa;;;.

comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General

por el contrario, se trata de establecer procedimientos administrativos y

cuando

fluya

su necesidad, luego de un análisis lógico de su utilidad

y su estructura redunde

relación administrador-administrado

con costos razonables. Aun cuando los procedimientos

de control a la gestión, su mantenimiento desprovisto de

nitido e indudable acarrea efectos negativos para la toma momento de los procedimientos indispensables, útiles, que se susienten en objetivos concretos y en exigencia de

mas no en simples formas sin fundamento racional'

exigitlos

án á

án Uánenc¡os prácticos,

*"r* de una

.¡*"n como medios

un oo¡etivo preciso,

de

detisiones. Es

páóú¡"Á

tonOuctas debidas,

""rrección,

Para este efecto,

debemos tener en cuenta que el ámbito de legitimidad

p"r, r"r l¡n"ñaOes

ciudadanas y el espacio para el ejercicio.de las atribucio-

matizadas en cada legislación, configurando

mostrar en cada una perfiles propios de las rela-

autoridad-libertad y prerrogativa-garantía' Por eso, ahídonde el

en laé decisiones económicas y sociales por sobre

ñ"r]áipoOer público aparecen

tendencias diversas,

hasta

entre

"ion""

grt"áo es preponderante

las ciudadanas, resulta

ú;á;'sujetas'a

ñ6

que adquirirán,

mientos'administrativos

"omo

de

autorizaciones o

policía.

coherente que las acti'¡idades de los administrados

rígidos mecanismos de control preventivo y autorizaciones'

regla general, singular importancia los procedi-

evaluáción previa, a seguirse para obtener licencias,

concesiones y los procedimientos inherentes del poder de

La clave en este tema ha sido distínguir la forma de las formalidades,

reconociendo a la primera

contenido y validez a los actos-productos; mientras las

iorrnát¡O"O"s'envuelven caracteristicas procesales derivadas del desarrollo

fundadas en la necesidad de entronizar

piágrati"o, contingente y empírico

como exigencia de actuación esencial, sustancial

ie control

previo interno dentro de un procedimiento

o áá pru"¡" que dán

meánismos adiciohales

para documentar las actuaciones procesales. El procedi-

o sirven de medios

miento

para preservar Sus derechos, sino el cauce para hacer valer sus derechos e

no es la sucesión de vallas formales que el administrado debe sortear

intereses.

Como se expresó, las formas y formalidades no pueden crearse, susten-

por el propio mérito de su existencia, sino en

en la necesidad administrativa que los hagan

bajo la orientación centraldel principio de la eficacia.

administrativo para las decisiones de gobier- como medio de control interno previo para la

o

tarse y mantenerse a sí migmas tos-príncipios técnico-jurídicos

estrictam'ente pertineñtes

Siinstitucion alizar elprocedimiento

no resulta saludable en mismo

actuación pública,

contraproducente

para

fortalecer un Estado constitucional de derecho resulta

recubrirlo de requisitos, documentos, tasas, faltas o plazos a

su interior que

o no contribuyan a dotar de certeza a la resolución a expedirse.

tornen ineficiente, inoportuno, antieconómico su cumpl¡miento

Juan Carlos Morón Urbina

Er procedimiento

administrativo como

pr""áirni"nto

categoría jurídica

gán"r"í"oñ1"

sent¡do comprensivo tanto der

está desprendido de cualquier üaror

(entendido en su

ros especiates)

una concepción

por

ero, er

ioeorggi.T:e;iGp#;

propia e

procedimiento

inherente a ra racionarioad Je h'Ad"iilistraiün

resurta perse empreado

porregímenes

Éñr¡*.

federares o

riberales

unitarios, o cuarquiei otrá ct'asffidcio^ "i¡.t*il't po, crearse de

o centraristas,

modelos estatales.

Para erradicar"^r^g pT+igma, ra rey

coTno ra inórpórá"ién

incruye diversas

d"r

círicas v generares,

det administrado; ra

intrascendentes por

disposiciones espe-

a ravor

é;;iü;; ;;#;ma*mo

¿e

";d;";

¿é

exigencia o" Lón*"r"cion

;;estionamientos

aspectos formares, ios.deberes

pror"rip"ián

r#;;i;t

Je ra

a favor der administradó, n

del estabrecimiento de fasás,

su-u"a-nación y de tutera

ra prohibición

ñdr"¿; ñ;ar,

o etapas procesares, entre otros.

Elparadigma

det secreto o reserva administrativa

administratiu"s, ooni"

expeoientes y'lá.

anüguas prácücas

los propietarios de-]os

proviene de ras más

as auto¡oá;il; conciben como

pro""dimientos, mientras que ros

decisiones.

ciudadanos son meros destinatario. á".u.

La Administración

siempre fue pródiga e1

porítica inst¡tucionlt,

o der proce¿¡ri"Áio,

pretender autojustificar la ieserva:

de una autoridad

del asunto, ra farta

superior para dar oe tegriimid"¿ o"

seguridad nacionar, ra

las más de ras veces se trata

debitidad der trámite administrado no es.un

surgir argumentos para

ta necesidad

ta especialidad

"."-".o

fr.a.ce¡

déii;;,

a la informa.ür,, r"

comprejidad

ra

qr¡"n p¡a"

"i".

ünáür-r"'inforr""ión,

p*,'r"

ir¿It¡"" enseña que

expuesta arguna

de que er

soro der temor por que queoe

iá"ü;;

o ia ioáa'iá*ñ""oloa

ar

contiibuyente sino un mntend'or

q;-;;;

Rscaticá,

tas menores posibiridaoes.paá

presente

incorporado

articuracíones y dirate er

desde er principio

o"

cuar hay que darre

simpremente

ra norma

ha

ras figuras

de acceso

procedim¡ento.-erenül'"]ro",

r"

p"rt¡"ipación

,árirÉti"Iva,

b;;;;;.s

de ta audiencia v períodos'0" ¡ntot.!"ion'priurica,

a la información, ros. deberes

Administración púbtica abierta, "rti"

oe

coraüüción entre entidades, ra regra de ra

áiÁ.

A su turno, la cuttura de

ra evasión de responsabiridades

narios ha desanoilado dentro

que hacen una verdadera

et

de ros

funcío_

oe us áni¡¿"oes ün .u.rró'J" ,"üas no escritas

"¿r¡"lrtr"t¡irá;;##;'di?ro vívida,

con

praxis

objeto de ta supervivenlia ur."iáii.á.'

Anotemos en esta rfnea ra recu'encia

a

r" ,"ürié"-üa

en ra

rt¡náiü.

;;"

ciarse en casos

comprejos,

visaciones y conformida'd"ó

personas

las ambigüedades

ras inhibiciones para evitar pronun_

soricitudes

comprometer

de opíniones previas,

ar

mayor

número

de

ros

érg"ná. coregiados,

"satvo

mejor

y

r". rrases taláJ;;;

resorución, ras abstenciónes de voto en

"i,1".^[r"-1*f.lééJl'ü

anurar

opinión", ra preferencia po.r

la

pioceo'imient". ó .lio.loiinistrativos

en vez de resorver er tema

devolución der expediánte, pór m;i¡ñl"n"res

comentarios a la Ley del Procedimiento Administr¿tivo General

de fondo,

evasión

buscar el compromiso o promover la resolución del caso por la autoridad su-

perior para si évitar su

propia'en la ley, para revertir estas situaciones'

quiere enfrentar desde la

los requerimientos sucesivos de información a los administrados, la

del deber de resolver los expedientes sometidos a su conocimiento,

compromiso, etc. Todas ellas han merecido regulación

Uno de los últimos paradigmas que esta ley

del

legalidad es el de la presunta apoliticidad

teétades administraiivas. Durante

áe fa

cultura burocrática autoritaria.

ejercicio jurídico de las po-

algunos años, bajo elaparente tecnicismo

fegafi¿ad más pura se encubrieron verdaderos desatinos propios de la

Con apego a la normativa administrativa y a figuras como la nulidad de

de la vía administrativa, la no suspensión de actos re-

ejecutoriedad administrativa y la forma administrativa se dieron

con la esencia democratizadora

proponer, como rama jurídica organiza-

oficio, el agoiamiento

damádos,la

iora y

propone redescubrir la

luéár actos aró¡trarios, que no se cond¡cen

qu'é eL Derecho Administrativo debe

delimitadora del quehacer administrativo. Para todo ello se emplearon

y

eseñcia democrática del Derecho Administrativo a partir

ta" r"il"" jurídicas como si fueran instrumentos solo pensados para ejecutar

vacíos de contenido y valor. Ahora, la nueva ley

la volüntaá administrativa

iel'servicio al público, de la persona humana como finalidad última de la so-

a los intereses sociales como componente

suma, esta ley propone, sin desconocer las

potestades

ciedad y el Deiecho, del resguardo

del inteiés público,

entre otrós. En

inherentes a la actuación de gobierno, darles un valor innegable:

eldemocrático. La ausencia de valores democrátieos en el ejercicio del poder admi'

nistrador es un punto clave en el derrotero del futuro del Derecho Adminis-

trativo.

Como dijimos antes,

refiriéndonos a nuestro Reglamento de Normas

es tan inocuo e,omo para permitir

Generales de PrócedimientosAdministrativos,

actividades administrativas democráticas y antidemocráticas' Lo

a su amparo

que podía

desarrollo ulterior de la acción de gobierno

la Administfación Pública nunca se reconoció vinculada al derechos fundamentales consagrados en la Constitución y

Tra'tados lnternacionales, tampoco se sintió suficientemente subordinada a las decisiones jurisdiccionales, acaso parcialmente solo a la legalidad- En el

mismo sentido, las entidades no han llegado a asumir todos los contornos del

ser su virtud principal, se convirtió en su principal deficiencia por el

A su amparo,

respeto de ios

princípio de legalidaá,

bual solo pueden

inderogabilidad singular

singuláres

quJ

no pued-e

tales como su deber de sujeción positiva a la ley, por la

ejercer aquello que la legislatura los autoriza, la regla de la

de normas reglamentarias, por la cual mediante actos

pronunciarse en sentido diferente al acto reglamentario

Oisciplina ia decisión, aunque sea este dictado por ella misma o autoridad

inferior, etc.

E

Juan Carlos Morón Urbina

Muchc, rnenos la autoridad ha

intentado asegurar a los administrados

igualdad de trato frente a otros casos

derechos procesares der administrado, sino un

similares,

la

n'Í se s¡eniá jrotectora de los

contendor ei cuar representa

un interés privado en conflicto con elinterés público.

La ausencia de valores democrátícos en las autoridades

administrativas

su entidad,

ha llegado al extremo que no consideran que debe institucionálizar

síno que más bien se trata de

desempeños personales de coyuntura, alejados

ínstitucional, de continuiáa¿ institucional,

de cualquier noción de precedente

colaboración entre entidades públicas, etc.

Podríamos decir que hasta la fecha han coexistido dos

Derechos Admi-

"orini"trativos,

precedentes

otros aspectos

nistrativos, en en particular. El

general, y de regímenes de procedimiento"

Derecho Administrativo académico, forjado án

responsabilidades y

judiciales y lejanamente

sustentado en normas archípiélagos de la materia.

enderezado a favorecer la c-ultura del secreto,

Y otro Derecho Administrativo

el paradigma formalista, la evasión de las

más que sería extremadamente rargo analizar en esta preseátación.

legales, formalizado

en algunos pronunciamientos jurisdiccionales y tribunalicio|, ensenado en la

El primero está presente medianamente en las normas

cátedra y explicado en contados manuales. El

vívido y presente. Personalizado en audaces

segundo, no escriü, informal pero

aglntes públicos y

especialistas

berechoÁdministrat¡vo,

cumplimiento" y

en hacer de la chicana y la formalidad la "esencia" del

del conocimiento de la norma olvidada un arma de

cuando no su fuente de pode¡ y, de cuando en

tación administrativa que sustenta las decisiones más ínconstiiucionales.

,.ineludible

cuando, una creativa interpré

Algunas otras ideas por

las que puede reconocerse este DerechoAdminis-

noción de interés público

que sirve

o corporativos del cuerpo

"*"""ib"d"

oirig"Át" a" t"

acciones administiativas en una no

prohíbe aquetto que el sistema

generalás multlusos ("interés

de

án lr.ár.agración

trativo antidemocrático son ra

para cubrir los intereses de grupos

entidad, el respaldo continuado de sus

escrita e

inexistente politica institucional que

jurídico dispone, las

motivaciones bajo cláusulas

delservicio', "la conveniencia

delintárés público"letc.l,

la desigualdad jurídica entre la

los preceptos del procedimiento en

Administrácíón y el aoministiaoo, convirtiendo

instrumentbs para la sujeción perfecta, y

intransiiabre", sooo to¿o sipuedeÁ

agotamiénto oá la via previa y

para sujetar ar

nugatorio

sus vacíos o zonas de penumbra, en zonas

favorecer al administrado. En este contexto, el

el silencio administrativo se convierten en er mecánism"lJo""ó

administrado, y cuando no, en

su derecho a la tutela judicial efectiva.

razonaoscura donde r" pu"oáÁácer

Es en este

escenario que las normas del procedimiento

y

administrativo pa_

de jravamen

para

recen cumplirse, soro el administr?9o, v de para la Administración.

en aqueilo que tienen de rimitativo

atribución de potestades exorbiú;ü i de autotutera

Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General

El régimen del procedimiento administrativo anteriorfavoreció todas estas manifestaciones de la cultura administrativa informal. Aquellas prácticas que en un importante trabajo el jurista argentino Agustín A. GORDILLO denominó

'el parasistema jurídico administrativo"fl.

El nuevo Derecho Administrativo que se propugna, como forma superada

del Derecho Administrativo permisivo, ha adoptado asumir como suyo el conjun-

to

e

de valores constitucionales de respeto a la persona humana a sus derechos

intereses, en balance con elejercicio de las potestades públicas. Elartículo

lll del Título Preliminar de la Ley es clave para entender esta orientacíón:

"La presente Ley tiene por finalidad establecer el régimen jurídico aplicable para que la actuación de la Administración Pública si¡va a Ia protección del

interés general, garantizando los derechos e rnfereses de /os administrados y

con sujeción al ordenamiento constitucional y iurídico en general".

Por ello, la Ley ha reconocido las potestades públicas tradicionales de ieglamentación, de revisión de sus actos, de acción disciplinaria, la potestad sancionadora, autorganizativa y de control, más las nociones importantes de la autotutela de ejecución, de anulación, de agotamiento de vía previa, entre

otros, pero se ubican como contrapeso los principios de conducta procedimen-

tal, de razonabilidad y debido procedimiento. Aún más, previendo los casos de duda, la norma incorpora algunas reglas interpretativas que delimitan la discrecionalidad de la autoridad, tales como la interpretación a favor de los

actos procesales del administrado (T.P., art. lV 1.6), la interpretación a favor de

la buena fe (T.P., art. lV. 1.8), interpretación teleológica a favor del fin público

con preservación de derechos de los administrados (art. 75 inciso 8) y la regla

de la moderación para actos de gravamen (arts. 55.10 y 196.2)

En talsentido, algunas de las líneas matrices de la nueva ley, en aras de

proyectarse como una base para el nuevo DerechoAdministrativo

democrático,

son: delimitar la discrecionalidad administrativa, consagrar derechos sustanti- vos y procesales a los administrados, darle seguridad jurídica a la colectividad y previsibilidad a los actos de la Administración, incorporar reglas de moda- lidad administrativa, darle garantías a los administrados que las entidades respondan por los perjuicios ocasionados, erradicar la cultura del secreto en la Administración, promover la eficiencia de las decisiones administrativas,

propiciar el debido procedimiento previo a los admínistrados antes de la tutela judicial efectiva, entre otros.

En líneas generales, el estatuto jurídico del ciudadano frente a la Adminis-

tración Pública se caracterizará por lo siguiente:

(-t)

GORDILLO, AgustÍn. La adminístración

paralela. Editorial Civitas, 1982.

E

Juan Carlos Morón Urbina

1. P.oseer los siguientes deberes fundamentales: a abstenerse de preten- siones o articulaciones ilegales, declarar hechos no confirmados, solicitar actuacíones dilatorias, prestar colaboración para el esclarecimiento de

todos los hechos, comprobar previamente

cualquier documentación e

información antes de su empleo ante la Administración (art. 56).

2. Exigencia limitada a la comparecencia personal(art. 59).

e Ampliación sustantiva de la concepción de derecho de petición administra-

tiva, que comprende: derecho a formular denuncias, presentar solicitudes

en interés particular del administrado, o general de la colectividad, facultad

de petición de información, facultad de formular consultas y peticiones de gracia (arts. 106 y ss.).

4. Empleo en su favorde mecanismos a fin de abreviar las "colas'en elservicio público (estudios de estacionalidad de la demanda, uso de mecanismos de autoservicio para acceso a la información, horarios especiales, etc.).

Tener medios de recepción documental alternativos a su disposición (ór- ganos desconcentrados, correo certificado, autoridades del Ministerio del

lnterior, etc.).

Derecho a la participación en audiencias púbricas (aspectos de interés difuso) y de información pública.

7. Derecho a aplicar técnicas conciliatorias para concluir procedimientos

administrativos.

8. Derechos individuales a conocer la identidad del

personal al servicio de

las entidades (art. 5 inc. g), a que las actuaciones gravosas sean llevadas

a cabo delmodo

menos gravoso posible, ser asistidos en elcumplimiento

de sus deberes, eic.

9. Derecho a la libertad de actuación procedimental, como proyección de la libertad individual (art. 53).

10. Derecho a tener información

previsible de los procedimientos de oficio que

colectivídad refleja en gran medida el

Gomisión elaboradoá de la norma,

se inicien en su contra (art. 55 inc. S).

La obra que hoy presentamos a la

pensamiento personal y compartido en la

y testimonia los intereses, objetivos y reflexiones seguidas

durante su cons-

trucción. Para mayor fidelidad a la realidad de los acontecimientos durante

el articulado se hacen referencias a actas de sesiones de la sustentar algunos de los puntos que se considera trascendente

documentar,

así como a las modificaciones ulteriores incorporadas altexto por las revisio-

nes efectuadas por la Presidencia del consejo de Ministros y las comísiones a cargo de su dictamen en el Congreso de la República.

comisión para

Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General

Finalmente, quiero testimon¡ar mi agradec¡miento a los señores Hildebrando

Castro-Pozo Chávez y Claudia Pana, estudiante y egresada, respectivamen- te, de