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1

ISBN

A Carolina,
Valentina y
Benjamn.

NDICE
Prefacio

Por qu un modelo...............................................................18
La propuesta alternativa.......................................................20
La organizacin del texto........................................................21

Ttulo primero

El modelo Unin por Crdoba

y la propuesta alternativa...................................................25

El desembarco.........................................................................27
Captulo primero
Presin tributaria e impuestos regresivos.....................................35
El origen: electoralismo tributario.................................................37
Una de las Provincias con mayor presin tributaria.......................38
Esconden los aumentos........................................................40
Una estructura regresiva................................................................43
La creacin de grandes Fondos No Tributarios...........................45
El caso de la Tasa Vial...................................................................52
Su constitucionalidad..............................................................52
Tasa o Impuesto:..................................................................54
Violacin en la Sancin de la ley 10.081..............................56
El destino de lo recaudado......................................................57
Impacto en la economa provincial..........................................57
El sistema tributario.....................................................................60
Caractersticas de un Sistema Tributario..................................61
Los impuestos provinciales......................................................63
Ingresos Brutos.......................................................................65
El problema de la evasin........................................................73
Propuesta para la reforma tributaria........................................74
Captulo segundo
Endeudamiento serial e irresponsable..........................................77
La discusin por la Deuda heredada.............................................79
Razones para endeudarse..............................................................81
El modo de endeudarse................................................................82
7

El crecimiento de la deuda pblica...............................................84


Las consecuencias de contraer deuda en dlares............................90
El destino del endeudamiento.......................................................96
Propuesta para un endeudamiento responsable...........................100
La Oficina de Deuda Pblica...................................................102
Capitulo tercero
Gasto sin prioridad social ni productiva....................................105
La eficiencia del gasto.................................................................109
Sustentabilidad........................................................................110
El costo de la Burocracia..........................................................112
El desempeo del Estado provincial en tres reas:
Educacin, Salud y Polticas Sociales..........................................115
Educacin................................................................................116
Desercin y sobre edad escolar..............................................117
Asistencia Escolar...............................................................117
Sobreedad en el cursado.....................................................119
Brecha existente entre las escuelas pblicas y privadas...........121
Retroceso en la calidad educativa..........................................123
Educacin y delito................................................................126
Incumplimiento de la ley de financiamiento.........................126
Aprender en aulas contenedores............................................128
Aulas contenedores en nmeros.......................................130
Seis propuestas para mejorar el sistema educativo.....................131
Salud ..................................................................................136
La cobertura de salud mediante obra social, mutual,
prepaga o seguro de emergencia............................................136
El total de camas destinadas al servicio de internacin...........138
La situacin de los hospitales pblicos..................................139
La distribucin de los recursos hospitalarios..........................145
Propuestas para mejorar el sistema de Salud..........................147
La gestin de las polticas sociales............................................151
El ajuste social......................................................................156
Parlisis en reas estratgicas: infraestructura elctrica, vial,
hdrica, gasfera y de vivienda.....................................................162
Infraestructura Elctrica...........................................................164
El mercado elctrico nacional..........................................164
Diagnstico de la situacin energtica......................................166
La generacin.....................................................................167
8

El transporte......................................................................170
La distribucin...................................................................171
El consumo........................................................................172
Picos de demanda vs. potencia instalada.............................174
El balance de las polticas de Unin por Crdoba.................179
Desinversin en reas de transformacin
y distribucin.....................................................................175
Dficit en generacin y la central Pilar II............................176
El caso Central Pilar del Bicentenario..............................185
Tarifa por debajo de los costos............................................186
Inexistencia de controles en la EPEC.................................187
El descomunal endeudamiento de EPEC...........................189
Carencia de un plan estratgico..........................................189
Propuestas para mejorar la situacin energtica.....................191
En generacin....................................................................192
En transporte y distribucin...............................................192
En control..........................................................................193
Comisin de seguimiento y evaluacin............................193
Infraestructura Vial..................................................................197
Diagnstico de la situacin vial.............................................198
La Red Vial primaria, secundaria y terciaria.......................199
La intensidad del trnsito...................................................202
La situacin de las rutas.....................................................203
El Balance de las polticas de Unin por Crdoba.................205
El costo de las obras...........................................................205
El Camino al Cuadrado..................................................207
La estatizacin de Caminos de las Sierras S.A..................207
El destino de los fondos.....................................................209
Los Consorcios Camineros y su financiamiento...............209
Nuevo impuesto para cubrir las mismas obras.................211
Rutas Nacionales: Provincias que toman las riendas...........212
Propuesta para mejorar la infraestructura vial........................214
Plan integral.......................................................................214
Inversin sostenida.............................................................215
Control..............................................................................215
Prioridades.........................................................................216
Infraestructura Hdrica............................................................226
Diagnstico de la situacin hdrica........................................226
Sistemas hdricos................................................................228
9

Problemticas de cada Sistema Hdrico


de Explotacin...................................................................229
La gestin del recurso.........................................................231
El servicio de agua de red...................................................232
Sistema de riego.................................................................234
La opcin de traer agua desde el Ro Paran.......................235
Balance de las polticas de Unin por Crdoba.....................236
El caso Aguas Cordobesas................................................237
El caso del Canal Los Molinos-Crdoba..........................241
Propuestas para mejorar la infraestructura hdrica.................244
Infraestructura Gasfera...........................................................247
Diagnstico de la situacin gasfera.......................................248
La gestin del gas natural...................................................249
Balance de las polticas de Unin por Crdoba.....................250
Obras suspendidas.............................................................250
La mayor promesa incumplida:
los gasoductos troncales.....................................................252
Propuestas para mejorar la infraestructura gasfera................258
Infraestructura en Viviendas....................................................260
Diagnstico de la situacin habitacional...............................260
Condiciones de tenencia.................................................263
Alquileres........................................................................263
Disponibilidad de suelo urbano.......................................264
Desigualdades regionales.................................................264
Balance de la gestin de Unin por Crdoba........................265
Sobre la ejecucin de planes de vivienda.............................266
El Programa Mi Casa, Mi Vida..........................................267
Planes Federales vs. FONAVI.............................................268
Plan Hogar Clase Media..................................................271
Crdito Tu Casa y Tu Hogar........................................271
Propuestas para paliar el dficit habitacional.........................273
Las sugerencias del IISPI....................................................273
El Fo.Vi.Cor......................................................................275
La experiencia del Municipio de Ro Cuarto......................276
Alquileres ms flexibles.......................................................277
Captulo cuarto
El debilitamiento institucional...................................................279
Rendicin de cuentas vertical: ante los ciudadanos.....................282
10

Las reformas polticas de 2001 y 2008.....................................282


Los debates pendientes.......................................................285
Internas abiertas, simultneas y obligatorias..........................285
Obligacin de los debates......................................................287
Propuesta: herramientas para un voto responsable.................288
El acceso a la informacin........................................................289
Institutos de Democracia Semidirecta......................................294
Propuesta: Institutos ms flexibles.........................................295
Publicidad oficial.....................................................................296
Propuesta: Una ciudadana bien informada...........................297
Rendicin de Cuentas Horizontal: Sistema de Pesos
y Contrapesos y Agencias Especiales...........................................299
La Administracin de Justicia..................................................299
Propuesta: Reforma al Consejo de la Magistratura................299
Las Fiscalas en lo penal, econmico y anticorrupcin...........302
Especialidad o Impunidad?...............................................304
Nuestra propuesta para lograr imparcialidad......................308
El Poder Legislativo.................................................................309
La Unicameralidad................................................................309
El Reglamente Interno de la Legislatura de Crdoba.............311
Propuesta para fortalecer la labor parlamentaria.................315
Las Agencias especializadas......................................................316
El Ente Regulador de los Servicios Pblicos, ERSeP..............316
Su desempeo....................................................................317
Propuesta: hacia un control plural y eficaz..........................318
La defensora del pueblo.......................................................319
Propuestas: nuevas y ms amplias funciones.......................321
Propuesta: reformas en la Oficina Anticorrupcin.................322
El Tribunal de Cuentas.........................................................324
Propuesta: lograr un verdadero control...............................326
Directorios y Comit Fiscalizador de las Agencias y
Empresas del Estado.............................................................328
La Burocracia Provincial.............................................................331
El marco normativo y su efectivizacin...................................332
Su estructura organizativa........................................................334
Agencias sin control..............................................................335
Superposicin de funciones...................................................336
La gestin de los recursos humanos y la poltica salarial...........337
Ingreso y carrera administrativa.............................................337
11

Sin Cdigo de tica..............................................................341


Magnitud y precarizacin del empleo....................................342
Propuestas a seguir para la reforma del servicio civil.................346
Compras y Contrataciones.........................................................348
Propuesta de reforma al sistema de contrataciones...................351
Presupuesto................................................................................354
Superpoderes...........................................................................355
Los excedentes en la recaudacin y su distribucin
discrecional...........................................................................355
Las rectificaciones presupuestarias.........................................357
El Estado paralelo....................................................................359
Propuesta: Hacia el control del presupuesto.............................365
Federalismo o dependencia.........................................................367
La cesin de autonoma: Relacin Provincia-Nacin................368
Prdida de autonoma fiscal..................................................369
Ingresos propios vs. ingresos totales....................................370
La disputa por la Coparticipacin Federal..........................372
Decisiones propias que acentuaron la dependencia
fiscal con la Nacin............................................................374
La Caja de Jubilaciones...................................................374
La central Pilar del Bicentenario......................................384
Prdida de Autonoma Poltica..............................................385
El impuesto al cheque........................................................385
Acompaar presupuestos nacionales que discriminan.........389
La lista que baj De La Sota............................................391
Centralismo disciplinador: Relacin Provincia-Municipios........393
La provincia se queda con impuestos nacionales
que debe coparticipar............................................................395
Fondos no tributarios que sustituyen impuestos
coparticipables......................................................................397
Discriminacin a municipios no oficialistas: ATP y PAM........401
Menos recursos por Fo.Fin.Des.............................................402
Refinanciamiento de deudas provinciales que no
se trasladada a los Municipios...............................................403
Retencin ilegal de fondos municipales por deuda................404

12

Ttulo segundo

Y sin embargo UPC gana elecciones............................405


El Voto Econmico....................................................................409
Fenmeno reeleccionista en Amrica del Sur y
en las provincias argentinas......................................................411
Contexto Poltico-Institucional...................................................417
La ruptura del bipartidismo.....................................................418
Innovacin ms Inversin...........................................................421
Innovacin comunicativa.........................................................421
Inversin publicitaria...............................................................423

Titulo tercero

La crdoba que el modelo nos dej............................427

La situacin de la pobreza...........................................................431
Lnea de Pobreza.........................................................................432
Capacidad de Subsistencia Econmica de los hogares..............434
Riesgo Alimentario...............................................................435
Capacidad de ahorro.............................................................436
Actividades que se dejaron de hacer por falta de dinero.........437
Propuesta para tener estadsticas confiables..............................438
La Actividad Productiva..............................................................440
Participacin de Crdoba en el PBI nacional...........................440
Ms servicios menos bienes en el producto provincial..............441
Retroceso en la Industria..........................................................443
La Competitividad provincial.....................................................445
El ndice de Competitividad de la Bolsa de Comercio.............446
El Resultado de Crdoba.........................................................448
Buenos resultados con prescindencia de la Gestin...............451
Malos resultados con responsabilidad del Gobierno..............451
El factor gobierno, el peor de los desempeos..........................452
Cmo se mide el factor gobierno?........................................453

Consideraciones finales

El modelo de gestin............................................................457
Fin de ciclo y demagogia.......................................................461
Qu hicieron bien.................................................................462
Los temas ausentes................................................................463
13

Salir a flote............................................................................465

Bibliografa. ........................................................................469
Fuentes consultadas....................................................................476

14

PREFACIO

15

Salir a flote

16

Prefacio

Todo trabajo de estudio e investigacin sobre la realidad realizado


con espritu crtico y constructivo constituye un aporte y una responsabilidad a la que los hombres polticos tienen el deber de adscribir. En
ese sentido, con esta publicacin, se rinde cuentas del mandato electivo
y popular que quien suscribe tiene el honor de cumplir en nombre de
su partido.
Las pginas del presente ensayo tienen el componente propio de la
mirada poltica que siempre es precedida de valores y conceptos que
tien la desprejuiciada mirada del simple observador.
Quien las redacta se inscribe en una serie de ideas sobre la poltica, el arte de gobernar y el rol llamado a cumplir por el estado. Ideas
que exaltan la existencia del hombre, propiciando su desarrollo pleno
como persona, la obtencin de su propia soberana y el logro de una
vida digna acorde al contexto mundial que vivimos. Gobernar es conciliar intereses, el desafo de los gobernantes es armonizar las presiones
sectoriales creando situaciones de igualdad a partir de la generacin de
trabajo genuino y bien remunerado.
Durante el desarrollo del texto, se observa una gran cantidad de
variables econmicas y fiscales, que han sido interpretadas y evaluadas
conforme a la perspectiva que adoptamos: La poltica debe siempre
presidir a la economa, que es una ciencia social y no exacta, y guiarla
desde un plexo moral. Para ello, es importante conocer las reglas del
funcionamiento de las ciencias econmicas; lo contrario es abandonar
el campo de decisiones que condicionan la vida cotidiana de las personas a la ortodoxia que sugieren los grupos concentrados del capital
y que no reparan en situaciones de equidad alguna. Actuar en poltica sin advertir el desarrollo de la economa es discutir retricamente,
mientras otros gobiernan sin haber sido elegidos y sin rendir cuentas.
Desvincular lo poltico de lo social y lo econmico es, en s, una victoria del pensamiento conservador.
En la pretensin integral del anlisis, se trabajan los consensos de
distintos organismos y especialistas que sienten las bases de un programa de gobierno. Un poltico sin un programa no es un sujeto sino un
objeto de la vida poltica. No conduce el poder; simplemente se constituye en la pantalla que legitima la lgica del poder, que es la lgica
del capital y del mercado, que no puede por s y de manera autnoma
distribuir el ingreso y generar equidad. Lo que caracteriza este programa es que recoge de la experiencia vivida la importancia del equilibrio
fiscal, que no se anhela por ortodoxia sino para beneficio de un Estado
17

Salir a flote

slido, eficaz, fuerte y con capacidad de accin, sustentado en finanzas


equilibradas y deuda reducida y renegociada a plazos largos. Un programa que consensue polticas de estado para sustituir la primarizacin
de nuestra economa y que advierte que la desindustrializacin produce
consecuencias en los hombres no solo de naturaleza econmicas, sino
culturales, denigrando su existencia, toda vez que la prdida de puestos
de trabajo y la generacin de miles de pobres, provoca situaciones de
exclusin y violencia social que el populismo penal busca tapar aumentando penas.
Los gobiernos subnacionales estn condicionados por el contexto
nacional del cual dependen. Pese a ello, el Estado provincial con sus
acciones debe garantizar las condiciones esenciales de la educacin, la
salud, la seguridad, la promocin humana y la infraestructura de vivienda, de transporte y energa como elementos estratgicos para impulsar el desarrollo. De la participacin activa y diligente del Estado,
dependen las inversiones productivas que generen el empleo de calidad
necesario para mejorar las condiciones de vida de los habitantes.
Si bien este libro no constituye una publicacin cientfica, en el
devenir de sus pginas, se procurar dar fundamento emprico a las
hiptesis planteadas en base a investigaciones y datos relevados de
fuentes oficiales y de prestigio institucional. La recopilacin de datos
de diversas fuentes y su anlisis, as como la presencia de informacin
estadstica que convalide postulados tericos tienden a superar la retrica propia del discurso de barricada y propiciar la discusin de ideas y
argumentos. Se pretende interpelar al lector sin buscar su complacencia y disparar un debate que anhela ser fructfero acerca de los caminos
a desandar en el futuro de nuestra Crdoba. Tambin, se procura la
profundizacin del debate pblico sobre temas centrales a menudo
marginados por la coyuntura que empuja a la discusin de temas secundarios, la vorgine de los medios, la sociedad del consumo, el nuevo fenmeno de las redes y su intensa dinmica cuyo abordaje resulta
ineludible a fin de colaborar con la definicin de polticas de consenso
para afrontar los desafos prioritarios y evitar la toma de atajos nocivos
que dilatan y engrosan los problemas a futuro.
Por qu un modelo
El trmino modelo contiene mltiples sentidos y puede ser aplicado a distintos mbitos (la matemtica, la economa, la administracin
pblica y privada, etc.). En general, se refiere tanto a un esquema te18

Prefacio

rico que, a los fines de facilitar la comprensin, representa una realidad


compleja o proceso de complejidad, como a un arquetipo que, por
sus caractersticas idneas, es susceptible de imitacin o reproduccin.
Asimismo, tambin alude a un esquema o marco de referencia a travs
del cual se representan aspectos generales o ms especficos con fines
normativos o descriptivos.
Este libro se propone demostrar que Unin por Crdoba configura
un particular modelo de gestin. La alusin a la existencia de un modelo de gestin no es una cuestin ajena a discusin; supone considerar a qu paradigmas adscribe la gestin en cuestin, particularmente
respecto del rol del Estado, cul sea su relacin con el mercado y la
sociedad y el alcance implcito de la nocin de ciudadana.
Podra inferirse que todos los gobiernos tienen un modelo de gestin en el que se basan para desarrollar sus polticas y alcanzar sus objetivos, sin embargo, no debera ser pasado por alto el dato de que las
gestiones pueden adherir a determinados modelos ms bien como una
reaccin pragmtica ante sucesivas coyunturas. En ese sentido es que
comnmente, en el discurso poltico, se hace referencia a la existencia
de una forma de gobernar poniendo como objetivo la prxima eleccin
y orientando todas las decisiones a rditos electorales inmediatos.
Entonces, es correcta la referencia que hasta aqu se viene realizando respecto de la existencia de un Modelo de Unin por Crdoba? Se trata de un modelo con caractersticas propias o, ms bien,
de una reaccin pragmtica ante coyunturas con fines electoralistas
inmediatos?
La respuesta a ese interrogante busca ser contestada a lo largo del
presente trabajo. No obstante ello, se anticipa la existencia de determinados aspectos recurrentes en el transcurso de los catorce aos de
gobierno de Unin por Crdoba, que permiten realizar una aproximacin a la determinacin de un modelo de gestin y sus caractersticas;
as como la adscripcin a un paradigma respecto del rol del Estado.
As es que consideramos que cada gestin de gobierno en el perodo
bajo anlisis tuvo y tiene las lgicas particularidades del contexto en el
que se desenvuelven, pero pese a ello, en todas se observan cuatro rasgos comunes que se han mantenido a lo largo de estos aos:
Un esquema tributario regresivo y de creciente presin a los
contribuyentes.
Un incremento sostenido del endeudamiento para solventar
gastos corrientes o financiar obras no prioritarias.
19

Salir a flote

Un gasto sin prioridad social ni productiva.


Una prdida progresiva de la calidad institucional reflejada en
la dbil calidad del debate, de la transparencia y del control de
los asuntos pblicos.
Desde la perspectiva sugerida, se interpreta que la presencia de estos
rasgos comunes sobre los cuales se sostiene el modelo Unin por Crdoba se relaciona con el estado de situacin actual del Estado cordobs
y su impacto en la calidad de vida de sus ciudadanos. De esta manera
la publicacin no se queda en la simple descripcin sino que expone
las principales consecuencias del modelo y argumenta las razones por
las cuales se sostiene que se encuentra en agona. As es que se afirma que durante los gobiernos de Unin por Crdoba se produjo una
cristalizacin de la pobreza y la desigualdad, una despreocupacin por
la vertebracin de las regiones provinciales y un desaprovechamiento
del impulso del crecimiento econmico de la regin para dar un salto
cualitativo hacia el desarrollo. Tras un perodo de crecimiento econmico sostenido, Crdoba no ha diversificado su matriz productiva y se
ha consolidado una gestin conservadora del Estado. Se concluye que
nuestra provincia exhibe una parlisis crnica en obras de infraestructura prioritarias: no se realizaron inversiones de envergadura en obras
hdricas, gasferas, en la transformacin y distribucin elctrica, en las
obras viales ni se construyeron las viviendas necesarias para paliar el
inmenso dficit habitacional.
La propuesta alternativa
Cada uno de los temas que ocupa el presente trabajo es abordado
desde el diagnstico de situacin crtico para posteriormente sugerir las
lneas de accin necesarias tendientes a revertir la situacin actual. Es
as que en el recorrido de sus pginas se observan mltiples propuestas
concretas, proyectos presentados, cursos de accin a seguir y alternativas de solucin.
La conformacin de la propuesta alternativa no es el resultado de
la creacin individual o del imaginario de una parcialidad. Muchos de
los problemas abordados ya fueron denunciados y evaluados en distintos organismos acadmicos, foros de discusin, institutos de investigacin y desde la propia poltica y, como resultado de ello, tambin
se lograron consensos sobre las acciones a desarrollar para revertir los
errores o mejorar el desempeo del estado. En tal sentido, existe en esta
publicacin un trabajo de recopilacin y sistematizacin de diversas
20

Prefacio

propuestas elaboradas por organismos especializados, tanto pblicos


como privados, los que dan cuenta de que son muchos ms los consensos que los disensos, cuando en el debate prima el rigor cientfico y el
sentido comn por sobre los intereses sectoriales o partidistas.
As, a lo largo de la publicacin tenemos en cuenta el trabajo realizado por el Instituto de Investigacin de Servicios Pblicos e Infraestructura de la Facultad de Ciencias Exactas, Fsicas y Naturales de la
Universidad Nacional de Crdoba (IISPI), el Consejo para la Planificacin Estratgica de la Provincia de Crdoba (COPEC), el Instituto de
Estudios sobre la Realidad Argentina y Latinoamericana (IERAL) de
la Fundacin Mediterrnea, el Centro de Implementacin de Polticas
Pblicas para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC), el Instituto de
Investigaciones Econmicas de la Bolsa de Comercio de Crdoba, el
Instituto para el Desarrollo Social Argentino (IDESA), el Instituto de
Planificacin del rea Metropolitana de Crdoba (IPLAM), el Instituto Argentino de Anlisis Fiscal (IARAF), la Asociacin de Trabajadores
del Estado, la Asamblea del Hospital Rawson, el Colectivo por el Derecho a la Salud, el Centro de Investigaciones Participativas en Polticas
Econmicas y Sociales (CIPPES), la Comisin Consultiva de Expertos
(CCE), el Centro de Ingenieros de Crdoba, Red Ciudadana Nuestra
Crdoba, la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe
(CEPAL), el Consejo Profesional de Ciencias Econmicas, la Cmara
Argentina de la Construccin, Global Integrity, as como publicaciones de otros investigadores locales y nacionales.
Conviven aqu, junto a las propuestas sugeridas por organismos, las
propias, fruto de la investigacin y la particular mirada prctica sobre
la especial realidad cordobesa. Muchas de estas sugerencias ya fueron
ofrecidas como proyectos legislativos, formalmente presentados en el
seno de la Legislatura provincial sin contar con la venia oficialista para
su aprobacin o su simple tratamiento. En otras ocasiones se plantean
cursos a seguir de forma gradual, por tratarse de problemticas que requieren un abordaje ms complejo y reformas paulatinas en el tiempo.
La organizacin del texto
Esta obra consta de tres ttulos. El primero y ms extenso desarrolla
el cuerpo fundamental de la publicacin y consiste en la descripcin
del Modelo de Unin por Crdoba, a partir de un diagnstico pormenorizado de sus polticas de ingresos, endeudamiento, gasto e institucionalidad. La escala temporal bajo observacin comienza en 1999 y
21

Salir a flote

se extiende hasta la actualidad, sin embargo, cabe aclarar que algunos


anlisis cuentan con datos solo hasta el ao 2012 por no lograr acceder
a informacin ms actualizada. Se focalizan los problemas y se proponen soluciones. El segundo ttulo intenta contestar el interrogante que
se presenta, luego de concluir un juicio crtico sobre las gestiones, de
por qu fueron exitosas electoralmente, ya que Unin por Crdoba retuvo el poder provincial en tres oportunidades. El tercer y ltimo ttulo
desarrolla la Crdoba que el modelo nos dej como consecuencia de
sus polticas. Finalmente, se formulan reflexiones conclusivas.
El primer ttulo consta de cuatro captulos, cada uno de ellos identificado con uno de los cuatro rasgos comunes de las distintas gestiones.
El primer captulo expresa la poltica recaudatoria de un modelo que
lleg de la mano de una promesa de rebaja impositiva y que a la postre
exhibe una Crdoba con altsima presin tributaria. Tambin se refleja
la estructura regresiva de su tributacin y el electoralismo impositivo
presente en cada perodo. Se dedica un apartado a analizar la creatividad recaudadora en la creacin de sendos fondos y tasas que esconden
el ajuste, a la vez que esquilman los recursos de municipios y comunas.
Finalmente, se sugiere una reforma tributaria integral.
En el segundo captulo el tema central es la deuda de la provincia.
Se pone el foco en la serie del endeudamiento desde el desembarco de
Unin por Crdoba y se compara con la realidad de otros estados subnacionales durante iguales periodos de tiempo. El componente en dlares
de la deuda es una de las preocupaciones principales por la inestabilidad
que genera y el efecto de vulnerabilidad sobre las cuentas pblicas. El
destino del endeudamiento ratifica la hiptesis de que este no tuvo finalidades productivas y que en gran parte se destin a gastos corrientes. Por
ltimo, se propone una nueva poltica de endeudamiento.
La idea principal del tercer captulo es analizar la poltica de gastos
que llevaron adelante las gestiones de Unin por Crdoba. En este
segmento se indaga el sentido con el que fueron utilizados los recursos
pblicos y cules fueron las prioridades gubernamentales. Con este fin
se aborda el impacto y los resultados obtenidos en la poltica de gastos
a partir de tres perspectivas: en primer lugar se evala la eficiencia y
sustentabilidad del gasto a partir de su relacin con el crecimiento de
la economa; en segundo lugar se evala una serie de resultados estadsticos que denotan el desempeo del Estado provincial en Educacin,
Salud y Polticas Sociales, lo que permite obtener una aproximacin
sobre los efectos que ha tenido el gasto pblico y su incidencia en la
22

Prefacio

inclusin social; y en tercer lugar realizamos un diagnstico sobre reas


estratgicas de la provincia como energa elctrica, recursos hdricos,
energa gasfera, infraestructura vial y vivienda. Se describe la parlisis
existente en cada una de estos sectores, sus problemticas y por ltimo
se esbozan posibles soluciones y sugerencias de accin para revertir la
situacin.
En el cuarto captulo realizamos un pormenorizado anlisis de la
situacin institucional de la Provincia. El nivel de desarrollo alcanzado en una sociedad depende en gran medida de la fortaleza de sus
instituciones. La forma en la que el gobierno es controlado por sus
ciudadanos o la manera en la que los distintos resortes del Estado se
equilibran entre s es fundamental para la calidad democrtica. El proceso de deterioro institucional es palmario en diversos mbitos, y de l
son responsables actores concretos. Mientras vamos diagnosticando los
dficit en la reforma poltica, el acceso a la informacin, la publicidad
oficial, la administracin de justicia, el poder legislativo, el proceso
presupuestario, la concentracin de recursos, la burocracia estatal y el
sistema de contrataciones, ofrecemos alternativas especficas de reforma que superan el letargo y el oscurantismo reinante.
Por qu, pese a gestionar mal los recursos pblicos, este modelo
gana elecciones? Ese interrogante es el que procura responder el segundo ttulo de este libro. Despus de conceptualizar la naturaleza compleja de los comportamientos electorales, tres hiptesis se proponen explicar el contradictorio xito electoral, sin caer en falsas subestimaciones.
La primera se basa en el comportamiento racional econmico del voto
y los beneficios que recibi Crdoba de un crecimiento del cual no es
responsable. La segunda pone el acento en el contexto socio institucional y la ruptura del bipartidismo en una provincia que carece de un
sistema de balotaje. La tercera reconoce las virtudes de un modelo que
no tuvo prejuicios a la hora de innovar e invertir suculentas cifras de
dineros pblicos en estrategias de comunicacin de avanzada.
En el tercer y ltimo ttulo se aborda La Crdoba que el modelo
nos dej mediante un anlisis de la situacin de la pobreza en la provincia, luego de haber sido beneficiada por un proceso de crecimiento constante a tasas elevadsimas. Tambin se evala el desaprovechamiento de una oportunidad histrica para haber diversificado la matriz
productiva y salir de la primarizacin econmica que no distribuye ni
genera empleo. Se critica la performance competitiva de Crdoba, que
no logra atraer inversiones de calidad que motoricen nuestra economa
23

Salir a flote

a la par que impulsen el desarrollo.


En las consideraciones finales se destaca de modo sucinto el balance
de las polticas de Unin por Crdoba en las reas abordadas a lo largo
de todo el texto. Se aboga por la necesidad de establecer consensos
constitutivos de polticas de estado y se plantean las acciones y medidas
a implementar para superar el estado actual y lograr Salir a Flote.
Por ltimo, no quisiera dejar de agradecer a mi equipo de trabajo
que colabor en la elaboracin de este libro, muy especialmente a: Lic.
Francisco Venturini; Lic. Marcela Tello; Lic. Sofa Aguad; Lic. Agustina Mecchia; Lic. Gustavo Diarte y Cra. Mariana Costa.

24

Ttulo Primero

El modelo Unin por Crdoba


y la propuesta alternativa

25

Salir a flote

26

El modelo Unin por Crdoba y la propuesta alternativa

En Diciembre de 1998, culminaron diecisis aos de la Unin Cvica


Radical en el gobierno Provincial. Jos Manuel De la Sota, quien por tercera vez se presentaba como candidato a Gobernador, obtuvo el 49.5%
de los votos, imponindose por casi diez puntos al centenario partido.
Para alzarse con el triunfo, De la Sota organiz una amplia coalicin
electoral, Unin por Crdoba, liderada por el Partido Justicialista e
integrada por la Unin de Centro Democrtico (UCD), Accin para
el Cambio (APEC) y fuerzas vecinales. Tambin llev adelante una
novedosa campaa, organizada por el publicista brasileo Duda Mendona, cuyo eje fue la propuesta de reducir en un 30% los impuestos
provinciales.
La campaa de De la Sota cont con el apoyo del entonces presidente Carlos Menem, visible en la candidatura de uno de sus alfiles,
Germn Kammerath, como compaero de frmula. El ex funcionario
nacional menemista sera, luego, candidato a la Intendencia de la Ciudad de Crdoba, eleccin victoriosa para la coalicin liderada por el
justicialismo.
El desembarco
Jos Manuel De la Sota asume su primer perodo en la gobernacin
de la Provincia de Crdoba el 12 de julio de 1999 e impulsa, a poco de
iniciar su gestin, un proyecto de ley denominado de Nuevo Estado,
en lnea con la reforma y reestructuracin del Estado pregonadas por el
neoliberalismo imperante en la Regin, que pusieron tempranamente
en evidencia el sentido que adoptaran las gestiones de Unin por Crdoba en lo sucesivo.
En lneas generales, el proyecto de Reinvencin del Estado redefina las reas de competencia del Estado, estableca polticas de retiro
y reubicacin de personal, postulaba la privatizacin de empresas pblicas y la concesin de los juegos de azar, dispona mecanismos para
aumentar la participacin y el control de los ciudadanos, todo ello al
mismo tiempo que engordaba las atribuciones del Gobernador.
En un principio todas estas cuestiones se abordaban desde un nico
proyecto de ley, el cual, tras su tratamiento legislativo, sera desagregado en tres leyes:
la Carta del ciudadano (ley 8835/2000),
la ley de Modernizacin del Estado (ley 8836/2000) y
la ley de Incorporacin de capital privado al sector pblico
(ley 8837/2000).
27

Salir a flote

A travs de estas tres leyes, la gestin De La Sota puso de manifiesto


su adscripcin al paradigma gerencialista pro-mercado, la adopcin de
un nuevo modelo de gerencia pblica, as como el entendimiento de
los ciudadanos como clientes.
Como es sabido, desde esta mirada, la solucin al problema fiscal es
la generacin de un Estado pequeo, cristalino y eficiente. En dicho
marco, se procura la sustitucin de la concepcin de ciudadana por la
de clientes/usuarios y la gestin empresarial del Estado.
Para ello, recurre a la descentralizacin de funciones y servicios hacia otros niveles y sectores como municipios, organizaciones no gubernamentales y organismos intermunicipales; la desregulacin de actividades y participacin privada en el gerenciamiento e inversiones
del sector pblico; la transparencia en la informacin sobre la gestin
estatal y los gastos pblicos; la modernizacin de la administracin
pblica mediante tecnologa y metodologas de gestin que aseguren
eficiencia, economa y calidad; participacin de los usuarios y los consumidores en el control y regulacin de los servicios pblicos, entre
otros (Lardone, 2001).
En efecto, mediante la Ley de Modernizacin del Estado, Unin
por Crdoba introdujo los siguientes ejes:
Responsabilidad fiscal, u obligacin de obtener dficit corriente igual a cero y lograr equilibrio presupuestario, poniendo
lmites al crecimiento de gastos corrientes, deuda pblica y uso
de fondos provenientes de la liquidacin de activos.
Estado Cristalino, instrumentado a travs del sistema de informacin de la Provincia.
Plan de Reinvencin del Sector Pblico Provincial, que facultaba ampliamente al Poder Ejecutivo a realizar las acciones
necesarias para la reingeniera del Estado, conforme las pautas
establecidas en la ley, reorganizacin o supresin de organismos
y entes estatales, reconversin, reasignacin y capacitacin de
los agentes y empleados pblicos, participacin en las prestaciones y servicios pblicos del capital y el gerenciamiento privado.
Estas facultades implicaron la posibilidad de determinar regmenes
de jubilacin automtica, pasividad anticipada, transferencia a la actividad privada, habilitacin a municipios y prestadores privados para
ser concesionarios de servicios pblicos, desregulacin de honorarios
profesionales, etc.; es decir, posibilitaron la reduccin del Estado en su
28

El modelo Unin por Crdoba y la propuesta alternativa

dimensin y responsabilidades aunque, en trminos de responsabilidad


fiscal, el devenir de sucesivas gestiones de Unin por Crdoba pondran al descubierto la irresponsabilidad en el manejo de lo pblico,
cuestin que ser abordada oportunamente.
Tambin constituyeron el marco a travs del cual se crearon las
Agencias de economa mixta o estatal para la gestin del turismo, el
comercio exterior, las polticas de medioambiente, la ciencia, la cultura, el deporte y los crditos internacionales para la provincia de Crdoba. Bajo la pretensin de generar mbitos consensuales, econmicos
y eficientes para la gestin de ejes estratgicos de la provincia, con las
agencias se montara un fenomenal mecanismo de elusin de controles
sobre fondos pblicos los que, en demasa, fueron derivados a estas sin
que concurriera el capital privado en la forma esperada.
Por su parte, la Ley de Incorporacin de Capital Privado al Sector
Pblico, facult al Poder Ejecutivo para proceder a la incorporacin de
capital privado o a la liquidacin de empresas, sociedades, establecimientos o entidades de propiedad del Estado provincial; a la concesin
total o parcial de servicios, prestaciones u obras con lo que se abandona
un modelo de gestin en el que el Estado se eriga como productor y
prestador de bienes y servicios.
En efecto, se declar a la Empresa Provincial de Energa de Crdoba
(EPEC) sujeta a incorporacin de capital privado mediante concesin, se dispuso la transformacin del Banco de la Provincia de Crdoba (BPC) en una sociedad annima, que permita la incorporacin de
capital privado hasta el 99% del total accionario y se facult al Poder
Ejecutivo para aprobar los planes para los juegos y otorgar ttulos habilitantes para la instalacin de casinos, salas de bingo y mquinas de
juego, a propuesta de Lotera de la Provincia de Crdoba S.E.
La tercera y ltima de las leyes es la denominada Carta del Ciudadano, que establece una serie de derechos y deberes de las personas y
del Estado en el marco de sus relaciones mutuas, como prestaciones y
servicios pblicos de calidad, derecho a la educacin y a la salud, derechos a la seguridad, a la solidaridad, a la informacin sobre los actos de
estado y de gobierno, incluyendo polticas de transparencia como la
creacin de la Oficina Anticorrupcin y los tribunales del Fuero Penal
Econmico y Anticorrupcin.
Esta ley cosech los mayores consensos por entonces, en tanto presentaba un cmulo de disposiciones relativas a los derechos de informacin y servicio que asisten a las personas, a pesar de concebir al
29

Salir a flote

ciudadano como mero cliente o consumidor. Lamentablemente, las


mximas jurdicas expresadas en esta norma no tendran la aplicacin
real esperada, tal como se expondr en el Captulo cuarto del Ttulo
primero.
Entre otras cosas, se destaca que no se aplicara uno de los pilares
fundamentales de la norma la garanta de acceso del ciudadano a la
informacin pblica-, cuestin de alto impacto en la calidad institucional.
Cabe destacar que, como correlato de estas disposiciones, las tres
leyes dan origen a organismos arbitrales y de control, como el Tribunal
Arbitral del Sector Pblico para la resolucin de controversias entre el
Estado y sus contratantes, la Corporacin Inmobiliaria Crdoba S.A.
a efectos de la administracin y enajenacin de los inmuebles que le
transfiera el Poder Ejecutivo, el Ente Regulador de los Servicios Pblicos (ERSeP) y el Sistema Provincial de Arbitraje de Consumo.
Por entonces, el Poder Legislativo en Crdoba estaba constituido
por un cuerpo bicameral. El oficialismo contaba con mayora propia
solamente en la Cmara de Diputados, mientras que en la Cmara de
Senadores tena un miembro menos que la oposicin.
Los proyectos de estas tres leyes generaron un importante debate
pblico. Las entidades que nuclean a los grandes empresarios, dieron
su apoyo con el solo reparo de la excesiva delegacin de facultades
- al proyecto de reforma, a travs del Acuerdo para la inversin y el
desarrollo que firmaron la Bolsa de Comercio, la Unin Industrial, el
Consejo Federal de Inversiones, la Confederacin General Econmica, Sociedad Rural y las cmaras que agrupan a hoteles y restaurantes,
construccin, comercio y comercio exterior. Adicionalmente lo hizo la
cpula de la Unin Industrial Argentina. En cambio, se opusieron los
pequeos y medianos empresarios agrupados en APYME, los colegios
profesionales y de las cooperativas elctricas del interior de la provincia,
y la regional capital de Luz y Fuerza.
Un conjunto de entidades y fuerzas polticas se nuclearon en un
foro opositor al proyecto para intentar definir una estrategia comn: cajas previsionales profesionales, APYME, los gremios opositores
(ATE-CTA, LyF, la Asociacin Bancaria y los empleados de Casinos)
y los partidos polticos UCR, Frepaso y Unin Vecinal. Luego se sumaran el Sindicato de Empleados Pblicos (SEP), la Unin de Educadores de la Provincia de Crdoba (UEPC) y el sindicato de empleados
municipales (SUOEM), y se cambiara la denominacin original por
30

El modelo Unin por Crdoba y la propuesta alternativa

Foro en defensa de la democracia y el Patrimonio Provincial.


Por fuera de este foro que nucle a opositores bsicamente en torno
a estrategias de protesta y movilizacin, uno de los rechazos ms importantes al proyecto se emiti desde el Arzobispado de Crdoba y la
Pastoral Social respecto de las disposiciones que alentaban la profusin
de juegos de azar.
En oportunidad de la votacin, el radicalismo en Diputados aprob
solamente la Carta del Ciudadano y rechaz de plano los otros dos proyectos, mientras que el oficialismo encontr en esta cmara el apoyo
del cavallismo y el vecinalismo. En el Senado, la UCR vot en contra
de las tres iniciativas y el oficialismo, que procur la cooptacin de
senadores opositores, logr finalmente la aprobacin de las leyes de
Modernizacin del Estado y de Incorporacin del Capital Privado por
34 votos contra 33, puesto que logr sumar por la positiva a la Unin
Vecinal de Crdoba y a Jorge Bodega, senador del Frepaso que vot en
contra de su propio bloque desatando un gran escndalo.
La alusin detallada a este andamiaje normativo para definir el desembarco del Modelo Unin por Crdoba es necesaria para comprender que dichas normas imprimieron el sentido de su gestin. Resultan
as una referencia ineludible para cualquier problemtica actual vinculada a la Caja de Jubilaciones, EPEC, el juego en la Provincia, el Banco
de la Provincia, la venta de bienes y activos provinciales, entre otras
cuestiones, cuyo origen se remonta a estas normas que el Gobernador
impulsara con tratamiento de urgencia.
De la misma manera, las motivaciones y conducta poltica de su forjador, Jos Manuel De la Sota, signaran el modelo Unin por Crdoba
imprimindole su particular estilo poltico.
Desde su primera gestin a la actual, el Gobernador gast sin prioridad de inters pblico y a cuenta de su proyecto personal la Presidencia de la Nacin-apelando a una estrategia continua de victimizacin
ante la Nacin cuando no de estudiado enfrentamiento-, para justificar sus desfalcos financieros. Sirva como ejemplo la reiterada alusin
a la culpabilidad de la Nacin por el retorno de Lecop, solo unos aos
despus de haber sido rescatados los bonos provinciales del Gobernador Mestre.
La concentracin del poder y la subordinacin legislativa caracterstica en los denominados regmenes hiperpresidencialistas, se profundizaron en Crdoba con la Reforma de la Constitucin de la Provincia
en el ao 2001, realizada en tiempo express y bajo el lbil pero efectivo
31

Salir a flote

argumento de que la estructura Bicameral del Poder Legislativo Provincial resultaba extremadamente costosa.
A travs de esta reforma constitucional se redujo el nmero de legisladores -que haba alcanzado a 133 por los 66 Diputados y 67 Senadores-, al nmero actual de 70, y se pas de un Poder Legislativo
Bicameral a una Legislatura Unicameral.
De la mano de esta reduccin, se modific el sistema electoral vigente, definindose un sistema mixto segmentado, por el cual la Legislatura se integra por 26 Legisladores elegidos directamente por el
pueblo a pluralidad de sufragios y a razn de uno por cada uno de los
Departamentos, y por 44 Legisladores elegidos directa y proporcionalmente por el pueblo segn el sistema DHondt, tomando a la Provincia como distrito nico.
Este sistema electoral, con la configuracin actual del sistema de
partidos polticos posibilita que la fuerza poltica vencedora pueda alzarse con mayor proporcin de votos y bancas que los votos efectivamente conseguidos, al no existir un mecanismo de compensacin
entre el componente de representacin proporcional y el componente
de representacin mayoritario.
En trminos sencillos, se genera una distorsin en la asignacin de
las bancas que permiti que la frmula del PJ obtuviera en las elecciones del 2007, el 53% de los cargos legislativos, a pesar de haber obtenido alrededor del 37% de los votos.
Este es el contexto en que se origin un modelo que hoy manifiesta
su desgaste, pero cuya continuidad y consistencia es notoria a lo largo
de los ltimos 14 aos.
De La Sota fue reelecto en el ao 2003 por el 51% de los votos.
Finalizada la segunda gestin consecutiva de Unin por Crdoba, en
el ao 2007, en una reida eleccin y envuelto en una gran polmica
por denuncias de fraude, el candidato del oficialismo, Juan Schiaretti,
vence con el 37% de los votos por apenas un punto de diferencia al
ex intendente de Crdoba, Luis juez. Pese a iniciar el mandato con
su legitimidad bajo sospecha, pudo llevar adelante su gestin, en gran
medida, merced a la abundante cantidad de recursos disponibles por
el excelente momento macroeconmico que transitaron el pas y Latinoamrica. El anhelo presidencialista de De la Sota fue suplido en su
sucesor por la obsesin de emular a un caudillo cordobs y ser recordado por costosas obras faranicas de dudosa prioridad. Las relaciones
con la Nacin fueron errticas y supeditadas a clculos electoralistas,
32

El modelo Unin por Crdoba y la propuesta alternativa

lo que deriv en no pocos desaciertos para los intereses de la provincia.


El 7 de Agosto de 2011, la frmula De la Sota-Pregno obtuvo el
42,6%, y de este modo recupera el poder el gobernador artfice del
Modelo Unin por Crdoba.

33

Salir a flote

34

Captulo primero

Presin tributaria e
impuestos regresivos
Los cordobeses saben que con De la Sota
no habr aumento de impuestos. Hay que
administrar bien, sin mayores cargas fiscales.
(De la Sota, 2011, citado por Caas y Martnez, 2011)

Paradjicamente, la cuestin tributaria, bastin de la campaa electoral que llevara al triunfo a Unin por Crdoba en 1999 con la promesa de rebaja impositiva del 30%, ha transitado por los andariveles de
creciente presin impositiva y regresividad.
En efecto, la presin tributaria, que mide la relacin entre la creacin de riqueza de la provincia en un determinado perodo y la porcin que de esa riqueza toma el Estado provincial para financiar su
funcionamiento, evidencia una preocupante asfixia de las finanzas de
los cordobeses. En las prximas pginas, analizaremos detalladamente
el esquema tributario diagramado por las administraciones de Unin
por Crdoba.
La estructura tributaria emergente tras la rebaja generalizada del
30% se caracteriza por su composicin de carcter regresivo, ya que
como veremos dicha rebaja benefici principalmente a los grandes
contribuyentes. La medida no produjo un aumento en la cobrabilidad
de impuestos, tal como lo haba previsto UPC tras la rebaja del 30%,
lo cual, al poco tiempo, hizo que fuera necesario aumentar tributos
y crear nuevos impuestos, disfrazados bajo la forma de Fondos no
tributarios, para financiar los extraordinarios gastos corrientes de la
administracin pblica.
El trazado de la evolucin de la presin tributaria en la provincia a
lo largo de estos 14 aos permitir demostrar cmo Crdoba se ha con35

Salir a flote

vertido en una de las provincias con mayor presin impositiva del pas.
Tambin veremos cmo han ido perdiendo participacin en los ingresos provinciales aquellos impuestos considerados progresivos como el
Inmobiliario, y cmo, Ingresos Brutos, impuesto regresivo y distorsivo
por excelencia, ha llegado a representar el 79% del total de ingresos
propios que recibe la provincia por impuestos.

36

Presin tributaria e impuestos regresivos

El origen: electoralismo tributario


La rebaja del treinta por ciento de los impuestos en la Provincia de
Crdoba resulta emblemtica; no solo porque constituy el principal
eje de la campaa electoral que llev al triunfo a Unin por Crdoba
en 1999 dando fin a 16 aos de hegemona de la UCR, sino porque
sent las bases de un esquema tributario profundamente regresivo que,
a poco de andar, demand nuevas estrategias impositivas para recaudar
fondos.
Es que, por un lado, el carcter generalizado de la rebaja del 30% en
los impuestos Inmobiliarios Urbano y Rural y en el Automotor implic que la mayor parte de la poblacin y sectores de menores ingresos
gozaran de un beneficio menor en relacin a grandes propietarios de
inmuebles urbanos y rurales.
Podemos graficar la situacin descripta con un sencillo ejemplo que
refleja la manera dispar en que la rebaja del Impuesto Inmobiliario
afect a distintos contribuyentes. En efecto, una persona que viva en
un departamento de 60 m2 en pleno centro de la Ciudad de Crdoba
pag en 2012 un total de $240 al ao ($20 por mes). Si no hubiera
mediado la rebaja del 30% pagara $340 al ao ($28 por mes). En este
caso, que es el de la mayor parte de la poblacin, el efecto de la reduccin es de $8 por mes. Ahora bien si se tratase de un propietario de
20 inmuebles o de un campo de gran cantidad de hectreas que deba
abonar no $28 por mes, sino $30 mil, el impacto de la rebaja impositiva es mayor puesto que pasa a abonar $20 mil, con lo que se ahorra
$10.000. Sin dudas, estos sectores son los que mayores beneficios directos recibieron con la medida.
Adems, debe adicionarse la no actualizacin del valor fiscal de las
propiedades y campos que vieron incrementar su valor de mercado
significativamente en los ltimos 10 aos. Por caso, si el Impuesto Inmobiliario se cobrara con las condiciones del ao 1999 (cuando representaba el 1,4% del PBG), la provincia hubiera recaudado en el 2012,
$1.025 millones ms.
Por otro lado, el supuesto incremento de la cobrabilidad de impuestos que el oficialismo previ como consecuencia de la reduccin
del 30% no sucedi.
El caballito de batalla de la reduccin del 30% fue un buen promotor para la venta del modelo Unin por Crdoba, pero el Estado
37

Salir a flote

provincial debi seguir financiando su descontrolado gasto con una


recaudacin en descenso.
Frente a ello, se conform una nueva estructura tributaria, conformada mediante la creacin de los denominados Fondos No Tributarios
verdaderos impuestos encubiertos-, artimaas como la cuota nmero
50, cargos fijos en las tarifas, impuesto a los combustibles y el incremento de la presin tributaria, va impuesto de los Ingresos Brutos y
Sellos.
De esta manera se conform un esquema tributario pesado y regresivo destinado a solventar los gastos corrientes de un Estado provincial
que gasta mal, pero que pretende exhibirse a nivel nacional como ejemplo de buena administracin.

Una de las Provincias con mayor presin


tributaria
El concepto de presin tributaria permite identificar qu proporcin
del producto (nacional, provincial, local) se destina a pagar impuestos.
En otras palabras, es la relacin entre la exaccin fiscal soportada por
una colectividad territorial y la renta de la que esta dispone.
Esta relacin resulta relevante puesto que una presin tributaria excesiva puede afectar a la recaudacin si desencadena conductas de
evasin impositiva e informalidad- y al crecimiento de la economa.
Asimismo, la composicin de dicho incremento de tributos y tasas
puede indicar qu sectores de ciudadanos o qu sectores productivos
realizan el mayor sacrificio.
En el caso cordobs, con las nuevas subas de impuestos planteadas
en el presupuesto para 2014, la presin tributaria alcanzar el 7,7% del
PBG, lo cual ubicar a Crdoba como una de las provincias argentinas
con mayor presin tributaria.
En una comparacin con las principales provincias con datos de
los aos 2012 y presupuestos 2013, observamos que Crdoba se ubica
como la provincia con mayor carga de impuestos en relacin a su producto geogrfico superando por ms de 1 punto porcentual en 2013
por ejemplo a la CABA y por ms de 2 puntos a Santa Fe.

38

Presin tributaria e impuestos regresivos


PRESIN TRIBUTARIA PROVINCIAL AO 2012 VS. PRESUPUESTO 2013

2012

2013

7.0%
6.0%
5.0%

6,4
5,8 %
%

4.0%

5,3 5,4
% %

6,4
5,6 %
%

5,4 5,5
% %

Buenos Aires

Entre Ros

3.0%

4,1 4,2
% %

2.0%
1.0%
0.0%
Crdoba

CABA

Santa Fe

Fuente: Elaboracin propia en base a datos de Ministerios de Finanzas provinciales y leyes de presupuestos

En base a las estimaciones de cierre de la recaudacin que se presenta en el Presupuesto para 2014 y las pautas de recaudacin que estima
dicho documento, se observa que la presin tributaria provincial se
encuentra en niveles rcord.
Puntualmente, la presin tributaria aumentar en 2014 en 3,5 puntos porcentuales en comparacin con la existente al momento de asumir el modelo Unin por Crdoba all por 1999, tal como se observa
en el grfico a continuacin.

39

Salir a flote

EVOLUCIN PRESIN TRIBUTARIA PROVINCIAL 1999-2014 EN % DEL PBG

7,5 7,7
%
% 0,3%

8.0%
7.0%
6.0%
5.0%
4.0%

0,3%
0,4% 0,5%
0,3% 0,3%
0,5%
0,3% 0,5%
0,3% 0,6% 0,6%

6,3
%

4,2 4,2
% %
0,2%
0,9%
1,4%

3.0%

0,7%
1,0%

0,4%

3,8
%

0,8%

3,1
%

4,8
%
4,2
3,9 3,9 % 3,9 3,9 0,2%
0,2%
3,6 % %
% 0,4%
% 0,2% 0,2% 0,2% % 0,2%

0,3%

0,6% 1,0%

0,9%
0,2%

0,7%
0,2%

5,5
5,2 %
% 0,2%

0,2%
0,2% 0,4% 0,5%
0,2%
0,4% 0,5%
0,4%

Tasa vial
Fondos
caracter
tributario
Automotor

0,2%
0,6% 0,2% 0,2%
0,5% 0,4%
0,3%
0,2% 0,2%

4,3
0,4% 0,3%
2.0%
3,7 4,0
% %
0,2%
%
2,9
2,9
3,0
2,7
2,3
2,2 2,5 % % % %
1.0% % 2,0 2,0 1,7 % %
% % %
0,7% 0,2%

0,5%

4,6
%

5,4 5,5
% %

Inmobiliario
Sellos
Ingresos
brutos

0.0%
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
(P)
Fuente: Elaboracin propia en base a datos del Ministerio de Finanzas de la Provincia de Crdoba.

Resulta evidente cmo desde 1999 y pese a la rebaja del 30%, la


carga tributaria se ha incrementado en un 83,3%.
Las sucesivas administraciones de Unin por Crdoba optaron
por congelar el Impuesto Inmobiliario, de naturaleza progresiva,
y aumentar la presin tributaria a travs de la creacin de nuevos
tributos o fondos, como ser la Tasa Vial, el Fondo para la Prevencin y Lucha contra el Fuego, el Fondo para el Mantenimiento de
la Red Firme Natural, el Fondo de Consorcios Canaleros, entre
otros, aspectos que sern analizados en profundidad en las pginas
siguientes.
Esconden los aumentos. Finalmente, la presin tributaria existente es

disfrazada por las autoridades mediante anuncios que anticipan aumentos al Impuesto Inmobiliario Urbano o Rural muy inferiores a los
realmente acontecidos.
En oportunidad de la presentacin ante la Legislatura del Presupuesto de Gastos de la Administracin Pblica Provincial para el ao
2013 y las modificaciones a la ley Impositiva y al Cdigo Tributario, el
Ministro de Economa, ngel Mario Elettore, anticip que conforme
40

Presin tributaria e impuestos regresivos

a los proyectos de ley que presentaba en ese momento y cuyos anexos y


especificaciones tcnicas entregaba a los legisladores, el aumento en el
inmobiliario urbano no superara el 25% promedio.
Ms precisamente adelantaba que el 52% de los contribuyentes no
tendrn aumento en dicho impuesto, mientras que el 48% restante
pagar con subas. Este ltimo universo lo representan 740.473 cuentas
o propiedades. De ese segmento, el 20% del padrn (311.146 propietarios) recibirn cedulones con aumentos de entre el 20 y el 33%. En
tanto, un 21% del padrn (320.274 cuentas) registrarn subas de entre
34 y 42%. Por ltimo, un 7% del padrn (109.053 contribuyentes),
cuyas propiedades tienen los valores ms altos del mercado, experimentarn aumentos de entre el 43 y hasta el 49% (Gobierno de la Provincia
de Crdoba, 2012).
Pese al anuncio, y de acuerdo a un exhaustivo estudio, los aumentos
impositivos, fueron muy por encima del aumento promedio del 25%
anunciado, y llegaron a subas de hasta un 67%.
A travs del relevamiento en hogares de diversos barrios de la capital cordobesa, es posible advertir que en todas las unidades relevadas
el aumento fue superior al 50%. Se observa cmo, en los hechos, un
vecino de hogar humilde de barrio Villa Urquiza tuvo un incremento
del 55.94%, lo que implica que frente a los $230 que abon en 2012,
pas a pagar $358.66.
O el caso de un contribuyente de barrio Villa Eucarstica que en el
ao 2012 pag $1.028 por la cuota anual, mientras para 2013 abona
$1.714,80, lo que implica un incremento para su bolsillo del 66.81%
ms que en 2012.
Siguiendo con el relevamiento en barrios como Jardn, San Pablo,
Alta Crdoba, Cerro de las Rosas, Nueva Crdoba, entre otros, se advierte que todos ellos cuentan con incrementos de por lo menos un 55%
en el Inmobiliario Provincial del 2013, en comparacin con el ao 2012.
En cuanto al Impuesto Inmobiliario Rural, es posible observar una
situacin similar para el 2013 a la del Inmobiliario Urbano, solo que
el incremento en sus cedulones se realiza a travs de los fondos y no de
la valuacin.
En este sentido, la base imponible es la misma, pero deben pagar
un impuesto con un incremento cercano al 70% con respecto a 2012.
Cabe recordar que en el ao 2012 el campo ya haba sufrido un fuerte incremento, particularmente en los fondos de infraestructura y gasoductos.
41

Salir a flote

El cuadro a continuacin sintetiza lo expuesto con anterioridad graficando los resultados del mencionado estudio.
AUMENTO DEL IMPUESTO INMOBILIARIO. AO 2012 VS. 2013

BASE IMPONIBLE

IMPUESTO ANUAL
A PAGAR

2012

2013

2012

2013

AUMENTO
EN EL
IMPUESTO

Jardn

$147.032

$245.496

$557,90

$880,00

57,73%

Villa Urquiza

$69.716

$116.392

$230,00

$358,66

55,94%

San Pablo

$111.973

$186.937

$410,00

$678,60

65,51%

Villa Eucarstica

$225.555

$394.763

$1.028,00

$1.714,80

66,81%

Alta Crdoba

$76.785

$128.277

$260,00

$410,10

57,73%

Nueva Crdoba

$89.267

$149.011

$322,40

$505,32

56,74%

Cerro de las Rosas

$407.000

$679.984

$2.065,96

$3.264,10

57,99%

Centro

$74.271

$123.976

$247,40

$390,88

58,00%

Inmueble rural

$18.486

$18.486

$2.320,55

$3.870,90

66,81%

BARRIO

Fuente: Elaboracin propia en base a datos del Ministerio de Finanzas de la Provincia de Crdoba

La forma en que se anuncian aumentos promedios exhibindolos


como un gesto fiscal progresivo argumentando que no recibirn aumentos los inmuebles ubicados en los sectores ms perifricos de la
provincia- tiene por objeto ocultar que se involucra en ese promedio a
un alto porcentaje de cuentas que por diversas razones (imposibilidad
de pago por tener ingresos en algunos casos por debajo de la lnea de
la pobreza o indigencia, viviendas no escrituradas, complejos habitacionales en irregular situacin dominial, etc.) corresponden a propiedades sobre las que habitualmente Rentas no puede recaudar, existan
o no aumentos impositivos. El gesto fiscal progresivo que se anuncia
se desmorona cuando se observa cmo en barrios de clase media baja
tambin los aumentos superaron el 50%.
Esta modalidad de esconder los aumentos en los tributos es ya una
prctica habitual que se viene repitiendo ao tras ao.

42

Presin tributaria e impuestos regresivos

Una estructura regresiva


La regresividad de la estructura tributaria generada durante las
gestiones de Unin por Crdoba se hizo presente inicialmente con la
mencionada rebaja generalizada del 30% en los impuestos. Como se ha
sealado, con esta reduccin impositiva no se recaud lo esperado, de
manera tal que el Gobierno Provincial conform una nueva estructura
tributaria en la que tienen peso fundamental el Impuesto a los Ingresos
Brutos y los Fondos no Tributarios.
En efecto, el principal componente de la recaudacin en la actualidad es el Impuesto a los Ingresos Brutos, que representar en 2014,
segn lo estimado en el Presupuesto de dicho ao, el 79,8% del total
de recursos tributarios provinciales, y que es uno de los tributos ms regresivos, puesto que lo pagan por igual tanto aquellos que demuestran
una gran capacidad contributiva como quienes no la tienen. Tambin,
tiene efecto distorsivo al ser trasladado a los precios, puesto que se
transfiere a la cadena de valor en forma acumulativa y finalmente llega
al precio que es pagado por todos los consumidores.
Respecto al impacto sobre la produccin, cabe sealar que, con el
Pacto Federal para el Empleo, la Produccin y el Crecimiento de Agosto del 1993, la provincia se haba comprometido a que la industria
tuviese alcuota cero. No obstante ello, el gobierno de Unin por Crdoba en el ao 2008 con la reforma tributaria impulsada por el entonces gobernador Juan Schiaretti (Ley N 9505 publicada en el B.O. el
08.08.2008) determin que la industria dejase de tener alcuota cero y
pasara a ser contribuyente de ingresos brutos.
Para tener una dimensin del impacto en la estructura tributaria
resultante, es preciso sealar que en 1999, del total de los impuestos
recaudados por la provincia, el 54,4% correspondan a Ingresos Brutos
y en la actualidad significan el 79,8% de lo percibido en concepto de
impuestos provinciales, en sentido estricto, sin considerar la Tasa Vial
y los fondos creados. Los inmobiliarios siguen congelados y perdieron
terreno al punto que el Impuesto a los Sellos es el segundo impuesto
provincial y la reciente Tasa Vial superar en su recaudacin al Impuesto Automotor.
En el grfico a continuacin se puede observar la perdida sistemtica de peso relativo del Impuesto Inmobiliario (Rural y Urbano) y el
crecimiento de Ingresos Brutos en el esquema tributario provincial.
43

Salir a flote

ESQUEMA TRIBUTARIO REGRESIVO - ESTRUCTURA DESBALANCEADA

3,8%
9% 20,2 17,6 18,9

7,7% 5,5% 4,4% 4,6% 4,3% 4,3% 4,5% 4,1% 4% 4,3% 3,8% 3,7%
6,4% 6,3% 6,3% 6,6% 5,2% 7,8% 8,7% 8,6% 9,4% 9,1%
5,4% 5,9%
12,7 12,1 9,4% 8% 6,6% 8,1% 6,8% 7,4%
17,9 15,6

24,4
8,4%
26,8 %
32,9
21,8 21,5 %
%
24
%
%
%
7,1% 5,9%

Sellos

80,8 79
80,2
80,9 % % %
73,5 76,6 77,1 %
71,3
54,4
64,2 % % % %
60,1 %
% 47,5 53,5
% % 53,7 %
%

80 79,8
% %

1999

2013

2000

2001

2002

2003

2004

Automotor

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Inmobiliario

Ingresos
brutos
2014
(P)

Fuente: Elaboracin propia en base a datos del Ministerio de Finanzas de la Provincia de Crdoba

Si bien la elevada recaudacin anual a travs de este impuesto es una


tendencia constante en todas las provincias, Crdoba se destaca en el
ranking por el hecho de que Ingresos Brutos constituye el componente
lder en su paquete tributario .
1

ESTRUCTURA FINANCIAMIENTO RECURSOS TRIBUTARIOS


PROPIOS AO 2012.
CRDOBA

CABA

BS. AS.

ENTRE ROS S A N TA F E

Ingresos Brutos

79,0%

76,8%

73,7%

51,2%

72,9%

Sellos

8,6%

6,5%

8,8%

8,4%

11,2%

Inmobiliario

8,1%

9,1%

8,8%

25,4%

6,9%

Automotores

4,3%

6,5%

6,7%

8,1%

8,8%

Otros

0,0%

1,2%

2,0%

6,9%

0,2%

Fuente: Elaboracin propia en base a datos de la Direccin Nacional de Coordinacin Fiscal con las Provincias. MECON

Junto con Ingresos Brutos, el Impuesto a los Sellos ha ganado importancia relativa con los aos hasta llegar a convertirse en el segundo
tributo por el que mayores fondos recauda el Estado provincial. Este
1 Los datos obtenidos corresponden al 2012 por no disponer de informacin sobre la ejecucin presupuestaria de las
demas provincias y la CABA correspondientes al 2013.

44

Presin tributaria e impuestos regresivos

impuesto tambin reviste caractersticas regresivas a partir de la posibilidad de ser trasladado a los consumidores.
Como contrapartida, fue perdiendo importancia dentro de la estructura impositiva el Impuesto Inmobiliario que, por su naturaleza
progresiva, grava las propiedades con mayor poder de valuacin. Es
decir, los que ms tienen tributan ms.
La prdida de participacin en la recaudacin del Impuesto Inmobiliario no fue tan pronunciada en otras provincias como en Crdoba,
tal como se observa en el grfico a continuacin.
EVOLUCIN PARTICIPACIN INMOBILIARIO 1999-2010

35%

Crdoba -24,9pp

32,9%

Santa Fe -9,5pp

26,8%

30%

Mendoza -3,9pp

25%

18,3%

20%

12,7%

20,7%
15%
10%

11,2%
10,3%

13,0%

11%

8,0%
9,7%

5%

7,2%

0%
1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Fuente: Direccin Nacional de Coordinacin Fiscal con Provincias. MECON

En definitiva, el peso e incidencia de los impuestos progresivos del


sistema tributario de las gestiones de Unin por Crdoba es muy poco
significativo, lo que genera un esquema tributario cada vez ms regresivo, incluso, respecto de otras provincias.

La creacin de grandes Fondos No Tributarios


Finalmente, el esquema tributario del Modelo Unin por Crdoba
se completa con la creacin de los mal denominados Fondos no Tribu45

Salir a flote

tarios y la Tasa Vial. Decimos mal llamados porque dichos Fondos que
el gobierno menciona como no tributarios operan en realidad como
verdaderos tributos y la Tasa Vial constituye un autntico impuesto
a los combustibles. Pese a que se crearon con una asignacin especfica,
veremos cmo los recursos recaudados mediante estos dos mecanismos
no son destinados a su fin originario.
Los fondos a los que se hace referencia son, entre los ms destacados, los siguientes:
El Fondo para la Prevencin y Lucha contra el Fuego (Ley
9147), cuya vigencia se extiende desde el 12 de febrero de 2004
al 31 de diciembre de 2015 y reemplaza al Fondo de Prevencin de Incendios (Ley 8751) que estaba vigente desde el ao
1999. Tiene como finalidad solventar los programas y acciones,
en especial de difusin, educacin y prevencin, tendientes a
cumplir los objetivos prescriptos por la Ley 9147, como as
tambin para la adquisicin de aviones hidrantes y todo equipamiento necesario para la lucha contra elfuego. Se cobra de
forma conjunta con la tarifa de luz.
El Fondo para el Mantenimiento de la Red Firme Natural (Ley
9703 y modificatorias), creado en noviembre de 2009 para la
ampliacin y mantenimiento de los caminos rurales, en reemplazo de la antigua Tasa Vial y el Fondo de Infraestructura Vial.
Su vigencia se extiende hasta el 31 de diciembre del ao 2015
y se cobra de forma conjunta al Impuesto Inmobiliario Rural.
El Fondo de Consorcios Canaleros (Ley 9750), con vigencia desde marzo del ao 2010 tiene como finalidad principal la realizacin de obras y trabajos de construccin, conservacin, mejoramiento, mantenimiento, rehabilitacin y limpieza de canales de
la red principal y secundaria de desages o drenajes de cuencas
rurales o urbanas, de conformidad a las autorizaciones y adjudicaciones que al efecto disponga la Autoridad de Aplicacin. Se
cobra de forma conjunta al Impuesto Inmobiliario Rural.
El Fondo Rural para Infraestructura y Gasoductos (Ley 9456),
que sustituy al Fondo de Desarrollo Agropecuario creado en
el ao 2008, en el gobierno de Juan Schiaretti. Su vigencia se
extiende hasta el 31 de diciembre de 2015 y est destinado
al financiamiento total o parcial de obras de infraestructura,
tendientes a la promocin, fomento e impulso del sector agrcola-ganadero de la Provincia de Crdoba; la construccin de
46

Presin tributaria e impuestos regresivos

gasoductos troncales y dems obras de infraestructura dirigidas


a la promocin, fomento e impulso del sector, y a la integracin
del Fondo para el Financiamiento del Sistema Educativo de la
Provincia de Crdoba -Ley N 9870. Se cobra de forma conjunta al Impuesto Inmobiliario Rural.
La denominada Tasa Vial, aprobada el 29 de agosto de 2012
por la Legislatura cordobesa y que constituye un impuesto a los
combustibles en la provincia. Est destinada a retribuir la prestacin de los servicios que demande el mantenimiento, conservacin, modificacin y/o mejoramiento de todo el trazado
que integra la red caminera provincial, incluidas las autovas,
carreteras y/o nudosviales la que ser abonada por todos los
usuarios -efectivos o potenciales- de la misma, en oportunidad de consumir o adquirir por cualquier ttulo, combustibles
lquidos y gas natural comprimido (GNC) en la Provincia de
Crdoba.
El cuadro que sigue permite dimensionar la magnitud de lo recaudado por estos conceptos desde la fecha de su creacin y lo que se
proyecta recaudar en 2014. Los montos consignados para cada fondo
provienen de las cuentas de inversin de cada ao y se han actualizado
por inflacin , mientras que para el 2013 y 2014 las cifras fueron extradas de la Ley de Presupuesto 2013 y 2014 respectivamente.
2

2 A efectos de la actualizacin, se utiliz un ndice combinado, empleando como fuentes el INDEC (Mecon), Buenos
Aires City y el IPC del Congreso de la Nacin.

47

Salir a flote
FONDOS NO TRIBUTARIOS
FONDOS NO
T R I B U TA R I O S

2004

2005

2006

Fondo de infraestructura vial


Ley N 9138 Art 5

16.342.916

24.500.862

44.508.266

Fondo agropecuario

1.387.853

2007

47.029.306

Fondo para el desarrollo


agropecuario Ley N 9456
Fondo mantenimiento de la red
firme natural

2008

2009

45.821.310

52.355.279

78.071.202

108.817.339

Fondo de consorcios canaleros


Fondo rural para infraestructura
y gasoductos
Fondo infraestructura para
municipios y comunas

TOTAL
VALORES ACTUALIZADOS
A PRECIOS 2012
FONDOS NO
T R I B U TA R I O S

17.730.769

24.500.862

44.508.266

47.029.306

123.892.512

161.172.618

76.368.026

96.246.918

157.657.936

153.066.394

340.990.918

386.246.606

2012

2013
(PRESUP)

2014
(PRESUP)

2010

2011

Fondo de infraestructura vial


Ley N 9138 Art 5

1.387.853

Fondo agropecuario
Fondo para el desarrollo
agropecuario Ley N 9456
Fondo mantenimiento de la red
firme natural

TOTALES

230.557.939
693.369.701

101.047.108

114.182.999

291.251.053

115.795.348

140.947.759

177.795.500 243.539.000

305.941.000 989.018.607

12.493.733

16.641.011

29.957.000

Fondo de consorcios canaleros


Fondo rural para infraestructura
y gasoductos
Fondo infraestructura para
municipios y comunas

24.581.000
407.282.000
94.454.000

TOTAL

216.842.456

VALORES ACTUALIZADOS
A PRECIOS 2012

412.911.442 411.472.655
2004

267.624.491 485.687.564

2005

607.109.455
2006

83.672.744

599.546.000 1.006.828.000
98.775.000

193.229.000

769.856.000 1.034.219.000 3.193.063.844


769.856.000 1.034.219.000 4.446.145.351
2007

2008

2009

Prevencin y lucha contra


el fuego

5.595.644

11.378.633

29.290.327

41.465.377

46.829.520

19.449.234

VALORES ACTUALIZADOS
A PRECIOS 2012

24.100.945

44.698.768

103.752.694

134.957.461

128.889.477

46.609.658

2011

2012

2013
(PRESUP)

2014
(PRESUP)

TOTALES

2010
Prevencin y lucha contra
el fuego

49.709.639

29.272.932

60.089.643

54.000.000

56.000.000

403.080.949

VALORES ACTUALIZADOS
A PRECIOS 2012

94.657.103

45.007.133

75.112.054

54.000.000

56.000.000

807.785.293

2005

2006

2007

2008

2009

2004
Tasa vial provincial
VALORES ACTUALIZADOS
A PRECIOS 2012

2010

2011

Tasa vial provincial


VALORES ACTUALIZADOS
A PRECIOS 2012

2012

2013
(PRESUP)

2014
(PRESUP)

146.959.815

517.500.000

741.148.000 1.405.607.815

183.699.769 517.500.000

Fuente: Elaboracin propia en base a datos del Ministerio de Finanzas de la Provincia de Crdoba

48

741.148.000

TOTALES

1.442.347.769

Presin tributaria e impuestos regresivos

Como puede observarse en el cuadro anterior, los recursos recaudados y que se proyectan recaudar en 2014 por los Fondos no Tributarios totalizan un monto de $4.446.145.351 (actualizados a precios
de 2012). Si a ello le sumamos lo recaudado y lo que recaudar en
2014 el Impuesto al Fuego debemos agregar $807.785.293 y si hacemos lo propio con la Tasa Vial debemos sumar $1.442.347.769. Ello
implica que lo recaudado desde la creacin de cada uno de ellos ms
lo que recaudar en 2014 la Provincia por todos estos conceptos es de
$6.696.278.413 (en valores actualizados a precios de 2012): un monto
muy significativo.
Otro dato que permite dimensionar la magnitud de los recursos
que aportan todos estos fondos y la Tasa Vial a las arcas provinciales, es
que representarn en 2014 el 10,3% del total de la presin tributaria
provincial en relacin al PBG.
Sin dudas esta gran masa de recursos pone en evidencia cmo el
Modelo de Unin por Crdoba los utiliz como una de las principales
fuentes de financiamiento del gasto pblico.
Como mencionamos, tambin cabe examinar el destino
que tuvieron los recursos recaudados por estos fondos, ya que, pese a
tener una asignacin especfica, no fueron utilizados para los fines con
que se crearon.
A continuacin realizaremos un breve anlisis que permitir observar que no existe correlacin entre los grandes montos recaudados por
los fondos desde su creacin hasta el 2013 y la situacin actual de
diversas reas que en teora son el objeto y la finalidad por los cuales
se crearon.
El Fondo para la Prevencin y Lucha contra el Fuego fue creado
en el ao 2004 con la finalidad de combatir los incendios. Desde
el ao 2004 al 2013 la Provincia lleva recaudado por este concepto
$734.358.880 (valor actualizado a precios de 2013).
Pese a ello, desde el 2004 al 2013 se incendiaron 756.850 hectreas en la Provincia. Si realizamos un clculo y dividimos la cantidad
de hectreas incendiadas desde 2004 (ao de creacin del impuesto al
fuego) por la superficie de Crdoba Capital (56.200 hectreas) obtenemos como resultado que la superficie incendiada en esos aos equivale
a 13,46 veces la superficie de la Ciudad de Crdoba .
El

destino.

3 Respecto de las hectreas incendidas, los datos son suministrados por la Agencia Crdoba Ambiente (2004-2009) y
por el Ministerio de Gobierno (2009-2012).

49

Salir a flote

Todos los aos en las pocas de incendios se vislumbran las falencias


tanto en materia de prevencin del fuego, como en el equipamiento
disponible para combatirlo y ello ha sido objeto de reclamos por parte
de los mismos Bomberos Voluntarios que pusieron en evidencia el desmanejo en la materia.
En este sentido, la Federacin de Bomberos Voluntarios de Crdoba, que agrupa a 151 de los 165 cuarteles de esta provincia, plante en
noviembre del ao 2011 su preocupacin por la demora en la remisin
de subsidios para capacitacin, autobombas y camionetas. Asimismo,
reclamaron mayor participacin de la toma de decisiones respecto del
destino de lo recaudado, y denunciaron que desde el ao 2010 se deriva el 30% de la recaudacin por este fondo especfico a los programas
de erradicacin de basurales con el argumento de que son un foco
habitual de inicio de fuegos.
Por otro lado el Fondo para el Mantenimiento de la Red Firme Natural, comnmente conocido como Fondo Caminero, se cre en 2009
en reemplazo del Fondo de Infraestructura Vial (creado en 2004) para
la ampliacin y mantenimiento de los caminos rurales. Ambos fondos
desde 2004 hasta 2013 recaudaron, en valores actualizados a precios de
2013, $1.600.063.200. Sin embargo, la red vial terciaria y secundaria
se encuentra en mal estado debido a la falta de mantenimiento de los
caminos y a la importante cantidad de obras pendientes de realizar,
cuestiones que sern abordadas posteriormente.
Por su parte, en concepto de Fondo de Consorcios Canaleros, desde
su creacin en 2011 hasta el 2013, la provincia recaud en valores actualizados $63.852.614. Con esos recursos se podra haber puesto en
ptimas condiciones la red de canales de todo el territorio provincial.
Finalmente, en 2012 se decidi la creacin del Fondo de Infraestructura y Gasoductos para la construccin de gasoductos troncales en distintos puntos de la provincia. Dicho Fondo remplaz al antiguo Fondo
Agropecuario y al Fondo para el Desarrollo Agropecuario que fueron
creados con similar objetivo. El conjunto de estos tres fondos llevan
recaudados desde el 2004 hasta el 2013 la suma de $1.595.469.581
(valor actualizado a precios de 2013). A pesar de haber recaudado semejante suma de dinero, en la provincia slo la mitad de los hogares
(523 mil) tena acceso al gas de red en 2010, segn revel el Censo de
dicho ao.
Esta breve descripcin de los fondos, su origen, el destino que deberan atender y la dimensin de los recursos que se recaudaron por estos
50

Presin tributaria e impuestos regresivos

conceptos a valores actuales, conduce al siguiente interrogante: para


qu se usaron los fondos y cmo se logr utilizarlos para otros fines, si
en los textos legales de su creacin claramente se prescribe su destino
especfico?
La respuesta a este interrogante se relaciona por un lado con la creacin en el Banco de la Provincia de Crdoba del Fondo Unificado
Crdoba, FUCOR, mediante decreto del gobernador De La Sota N
772 del 29 de mayo del 2007. A travs de este instrumento se faculta al
Banco de Crdoba S.A para consolidar los saldos de todas las cuentas
de la administracin centralizada y de las empresas, agencias y entes
estatales que as lo deseen, autorizndolo acolocar los fondos excedentes en inversiones a plazo, para generar un inters. Mediante este
sistema se demoran pagos y se retienen recursos que son trabajados a
un inters, e interpretamos que, de esta forma, se desvirta la finalidad
especfica de los fondos analizados.
As, los millones de pesos que pagan los contribuyentes del interior,
que efectivamente estn en la cuenta especial creada para utilizarse nicamente en el mantenimiento de los caminos rurales, de canales o en
obras de gasoductos, no estn disponibles, porque han sido usados con
estos fines.
Este mecanismo sali a la luz en marzo del 2012 a raz del conflicto
generado por la deuda de ms de $40 millones globales que el gobierno mantena con los ms de 287 Consorcios Rurales que operan en la
provincia, los que tienen bajo su responsabilidad, el mantenimiento de
ms de 56 mil kilmetros de la red secundaria y terciaria de caminos
de la provincia.
En dicha oportunidad, se hizo pblico que la cuenta especial a donde se giran los fondos recaudados por la tasa denominada Red Firme
Natural tena en su haberms de $100 millones, producto de un saldo
de 2011 y ms de $70 millones que habran ingresado tras el vencimiento del pago anual y primera cuota del Inmobiliario Rural. Pese a
la existencia de cerca de $170 millones en la cuenta, no se afrontaban
los pagos a los consorcios, que agonizaban sin poder hacer frente a sus
obligaciones administrativas, puesto que los fondos estaban congelados
porque eran utilizados para generar intereses en otros depsitos.
Mediante este artilugio, el gobierno modifica el destino de las tasas
de asignacin especficay utiliza dichos recursos para afrontar gastos
corrientes propios de rentas generales.
La segunda argucia consiste en vaciar de fondos las partidas que
51

Salir a flote

normalmente conforman los recursos predispuestos para gastos en rubros que ahora sern cubiertos por los nuevos ingresos generados por
la tasa o fondo especial creado.
Un ejemplo emblemtico de este punto lo constituyen todas las
obras que el gobierno anunci que se realizaran en 2013 con fondos
provenientes de la nueva Tasa Vial. Todas esas obras integraban el plan
de obras pblicas para el ao en cuestin y tenan asignados los recursos respectivos recaudados por el Estado. Si el Estado provincial iba a
destinar $500 millones de sus ingresos en construir algunos caminos y
reparar otros, ahora sustituirn esos recursos por lo que recaude la Tasa
Vial, y los que tenan dispuestos para ese fin los utilizarn en rentas
generales.

El caso de la Tasa Vial


La creacin de la Tasa Vial, destinada al mantenimiento de rutas
y caminos, no es ms que un nuevo impuesto a los combustibles y al
GNC, disfrazada de tasa,que profundiza la estructura tributaria pesada
y regresiva ya existente en la provincia de Crdoba y que previsiblemente se destina a solventar los gastos corrientes del Estado provincial.
Aprobada el 29 de agosto de 2012, la Tasa Vial constituye un gravamen sobre los combustibles en la provincia. Con su aplicacin, en
2014 la nafta y el gasoil premium aumentaron 54 centavos por litro;
la nafta sper y comn, 40 centavos; el gasoil comn, 25 centavos; y el
gas natural comprimido (GNC) 20 centavos por metro cbico; lo que
ubica a Crdoba entre las provincias que venden ms caro sus combustibles, segn los valores que figuran en la pgina web de la Secretara
de Energa Nacional.
Un anlisis completo de la Tasa Vial y su impacto requiere un abordaje en por lo menos tres aspectos: su constitucionalidad, el destino de
lo recaudado y su impacto en la economa provincial.
Su constitucionalidad
La Provincia de Crdoba est impedida de crear un impuesto cuyo
hecho imponible se refiera a la comercializacin o al consumo de combustibles lquidos y de GNC, por existir a nivel nacional un impuesto
coparticipable que grava lo mismo. As, conforme el inc. b del art. 9
de la Ley de Coparticipacin, a la cual adhiri Crdoba, la provincia
52

Presin tributaria e impuestos regresivos

no puede aplicar gravmenes locales anlogos a los nacionales distribuidos.


El consumo o adquisicin de combustibles y GNC ya est alcanzado por una maraa de tributos nacionales, encabezada por el Impuesto
sobre los Combustibles Lquidos y el Gas Natural (Ley N 23.966) (en
adelante, ITC).
La ley reguladora del ITC establece en todo el territorio de la Nacin, un impuesto sobre la transferencia a ttulo oneroso o gratuito de
los productos de origen nacional o importado, que se detallan en el
artculo 4 de la misma, a saber (con sus correspondientes alcuotas):
Nafta sin plomo, hasta 92 RON
70%
Nafta sin plomo, de ms de 92 RON 62%
Nafta con plomo, hasta 92 RON
70%
Nafta con plomo, de ms de 92 RON 62%
Nafta virgen 62%
Gasolina natural 62%
Solvente 62%
Aguarrs 62%
Gas oil 19%
Dieseloil 19%
Kerosene 19%
As, son sujetos pasivos del impuesto los importadores y las empresas que refinen o comercialicen combustibles lquidos y/u otros derivados de hidrocarburos en todas sus formas.
La misma Ley crea adems un impuesto sobre el gas natural distribuido por redes con destino a gas natural comprimido (G.N.C.) para
el uso como combustible en automotores, que se determina aplicando
la alcuota del 16% sobre el precio al consumidor; siendo sujetos pasivos quienes distribuyan el producto gravado a aquellos que lo destinen
a tales fines.
Ahora bien, el ITC es un tributo coparticipable entre la Nacin y las
Provincias, en el marco del art. 75 inc. 2 de la Constitucin Nacional, y Ley 23.548 y modif. y, por lo tanto, lo recaudado se distribuye
de la siguiente forma: el 21% a la Administracin Nacional de la Seguridad Social (ANSES) y del 79% restante, el 29% al Tesoro Nacional,
otro 29% a las Provincias y el restante 42% al Fondo Nacional de la
Vivienda.
Por lo tanto, dado que el ITC tiene una estructura anloga a la
53

Salir a flote

Tasa (verdadero impuesto, como se explicar seguidamente) creada por


la Ley 10.081, el carcter coparticipable de aquel torna operativas las
previsiones de la Ley 23.548 y modificatorias que establecen un impedimento legal para que la Provincia de Crdoba, pueda crear y aplicar
la mentada Tasa Vial, ya que conforme el inc. b del art. 9 de la Ley
de Coparticipacin a la cual adhiri la Provincia, ella se ha obligado a
no aplicar gravmenes locales anlogos a los nacionales distribuidos.
Tal obligacin se traduce en el compromiso de la provincia de no
gravar por va de impuestos, tasas, contribuciones u otros tributos,
cualquiera fuere su caracterstica o denominacin, las materias imponibles sujetas a los impuestos nacionales distribuidos ni las materias
primas utilizadas en la elaboracin de productos sujetos a los tributos
a que se refiere la Ley.
Es decir, que an cuando el tributo creado por la ley 10.081 fuese
una tasa y no un impuesto, cosa que aqu no se comparte como veremos,
el tributo tampoco sera vlido, ya que la nica excepcin a lo dispuesto por la ley de coparticipacin est dada en la misma norma cuando
establece: esta obligacin no alcanza a las tasas retributivas de servicios
efectivamente prestados, los que no existen en el tributo analizado.
Tasa o Impuesto: Los tributos son una prestacin en dinero que el Es-

tado exige en ejercicio de su poder de imperio, en virtud de una ley


y para cubrir los gastos que demanda la satisfaccin de necesidades
pblicas (Villegas, 2005).
La clasificacin ms aceptada de los tributos, es la que los divide
en impuestos, tasas y contribuciones especiales, que incluso concuerda
aproximadamente con las definiciones de los diferentes tributos que
proporciona el Modelo de Cdigo Tributario para Amrica Latina
OEA-BID. Por otra parte, no podemos dejar de recordar la divisin
formulada por el maestro brasilero Geraldo Ataliba: tributos vinculados y no vinculados (Villegas, 2005).
As, el Dr. Villegas sostiene que el impuesto es un tributo no vinculado, exigido por el estado a quienes se hallan en las situaciones
consideradas por la ley como generadoras de la obligacin de tributar
(hechos imponibles), situaciones estas ajenas a toda concreta accin
gubernamental vinculada a los pagadores. Agrega que el hecho elegido
como generador (o imponible) no es un hecho cualquiera de la vida,
sino que est caracterizado por su naturaleza reveladora de la posibilidad de contribuir en alguna medida al sostenimiento del Estado, y que
54

Presin tributaria e impuestos regresivos

si bien la valoracin del legislador es discrecional, debe estar idealmente


ligada a la potencialidad econmica de cada uno de los contribuyentes.
Con relacin a la tasa, y como tpico tributo vinculado, sostiene
que es una prestacin tributaria exigida a aquellos a quienes de alguna
manera afecta o beneficia una actividad estatal.
Es decir, cuando el hecho imponible de un tributo se vincula con
una actividad estatal que se particulariza en el obligado al pago, estamos frente a una tasa, y en caso contrario, a un impuesto.
Ahora bien, la Tasa Vial fue creada por ley 10.081 bajo el objetivo de
retribuir la prestacin de los servicios que demande el mantenimiento,
conservacin, modificacin y/o mejoramiento de todo el trazado que
integra la red caminera provincial, incluidas las autovas, carreteras y/o
nudos viales incorporados por la presente norma al marco de la Ley N
8555, por lo tanto, sus destinatarios son todos los usuarios -efectivos o
potenciales- de la red caminera provincial, en oportunidad de consumir o adquirir por cualquier ttulo, combustibles lquidos y gas natural
comprimido (GNC) en la Provincia de Crdoba.
Ello, como claramente se puede apreciar, no se concilia con el claro
criterio de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin, ni con la definicin de tasa e impuesto dada ut supra, conforme las cuales al cobro de
la tasa debe corresponder siempre la concreta, efectiva e individualizada prestacin de un servicio referido a algo no menos individualizado
(bien o acto) del contribuyente, ya que:
a. Los servicios previstos por la Tasa Vial no son concretos, sino
abstractos, genricos, vagos e indeterminados, al referir a futuros, hipotticos y contingentes sucesos como el mantenimiento, la conservacin, la modificacin y/o el mejoramiento de
la red caminera provincial. Es ms, podra sostenerse que ni
siquiera son servicios.
b. Los supuestos servicios tampoco son efectivos, sino meramente potenciales, ya que por un lado, no se sabe si el Estado provincial los va a prestar o no algn da, y por otro, porque sus
pretendidos destinatarios son los usuarios efectivos o potenciales de tal red caminera.
c. Finalmente, los aparentes servicios no son individualizados,
no revisten el carcter de servicios utisinguli, sino que se tratara
de clsicos servicios (funciones, en verdad) utiuniversi, es decir,
los que se vinculan indeterminadamente con cualquiera y con
nadie en particular.
55

Salir a flote

Por otro lado, podemos agregar que estos servicios tampoco se refieren a algo individualizado, bien o acto, del contribuyente, ya que
existe una incoherencia lgica alarmante: el uso efectivo o potencial
de la red caminera provincial no es el acto que el legislador vincula a
los servicios enumerados, sino el de consumir o adquirir por cualquier
ttulo, combustibles lquidos y gas natural comprimido (GNC) en la
Provincia de Crdoba.
Es decir, no hay vinculacin racional:
entre el acto de consumir o adquirir combustible, y los supuestos servicios enumerados en la norma; ni
entre el acto de consumir o adquirir combustible, y el uso de la
red caminera provincial.
Si pensamos que el combustible adquirido podra ser empleado en
una aeronave o embarcacin, que jams transitaran por la denominada red caminera provincial, incluidos sus nudos viales, podemos ver el
absurdo y la falta de vinculacin existente.
En suma, el tributo creado por ley 10.081 es un impuesto, ya que
no supone para su aplicacin una contraprestacin concreta, efectiva e
individualizada del Estado.
Este impuesto, como ya se ha dicho con anterioridad, tambin es
cobrado a nivel nacional por distintos tributos coparticipables, principalmente el ITC que gravan el consumo o adquisicin de Combustibles lquidos y Gas natural (GNC) y por lo tanto, al haber suscripto
y adherido la provincia de Crdoba a la ley de Coparticipacin, ha
renunciado y consecuentemente se ha obligado a no aplicar a los ciudadanos impuestos anlogos a los ya existentes a nivel nacional que
sean coparticipables, razn por la cual este impuesto vial creado por la
Provincia resulta inconstitucional por violar el principio de Supremaca Federal.
Violacin en la Sancin de la ley 10.081. Este proceder ilegtimo e in-

constitucional, se termin de manifestar al momento de la sancin de


la ley 10.081, pues se violent el procedimiento previsto para este tipo
de leyes.
En efecto, el art. 106 de la Constitucin local establece que entre
otras- las leyes impositivas se aprueban en doble lectura en la forma que
lo establezca el Reglamento, y que entre la primera y segunda lectura
puede existir una audiencia pblica cuya reglamentacin se har por ley.
Ahora bien, esta mera posibilidad de que exista o no una audiencia
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Presin tributaria e impuestos regresivos

pblica, ha sido convertida en requisito obligatorio por la reglamentacin legal.


As, la Ley Provincial N 9003 establece en su art. 1: la presente Ley
reglamenta el objetivo, el procedimiento y el alcance de las reuniones
que, con el carcter de Audiencia Pblica Legislativa obligatoria, debern
ser convocadas por la Legislatura de la Provincia a los fines de or a las
personas jurdicas y/o de existencia visible que desarrollen actividades
especficas que tengan vinculacin con los siguientes temas, a saber:
a. Con los proyectos de Ley que requieran doble lectura para su
sancin (artculo 106 de la Constitucin Provincial)()
En sntesis, la Ley 10.081 es una ley impositiva y como tal, requera
de doble lectura; y los proyectos de ley que requieren doble lectura, demandan la convocatoria a una audiencia pblica legislativa obligatoria,
que, dems est decirlo, no fue convocada por la Legislatura provincial,
por lo que ello convierte a la norma en claramente ineficaz e invlida,
por inconstitucional.
El destino de lo recaudado
El contexto de creacin de la Tasa Vial y los antecedentes de gestin
de fondos especficos permiten poner en duda que lo recaudado por
este concepto vaya a estar destinado a las rutas cordobesas.
Si realmente todos los fondos recaudados y recursos impositivos
percibidos con ese fin se volcaran a construir caminos, la provincia
debiera exhibir una infraestructura vial de primer nivel. Son mltiples los fondos que se recaudan con tal fin, pero no son aplicados en
consecuencia: El Fondo Provincial de vialidad (art. 6 de la Ley 8555)
con $479 millones presupuestados para 2012 y el Fondo de Mantenimiento de la Red Firme Natural, otros $152 millones. Asimismo de los
105,5 millones de dlares de deuda tomada por la provincia en agosto
de 2012, se prometi destinar a infraestructura vial el 20%, es decir
cerca de $90 millones, mientras que por coparticipacin nacional se
recibieron ms de $56 millones con el mismo fin.
Impacto en la economa provincial
La nueva tasa a los combustibles no solo afecta gravemente los costos de transporte y produccin generando el traslado de estos costos a
los mismos afectados de siempre, los ciudadanos, sino que constituye
un boomerang para las finanzas provinciales dado el comportamiento
probable de los grandes consumidores y el impacto final de este sobre
57

Salir a flote

la recaudacin propia por Ingresos Brutos (IIBB).


En efecto, la provincia perder millones de recaudacin de Ingresos
Brutos por cada de ventas al por mayor que se concretarn en provincias limtrofes. Mediante el trazado de un pronstico de escenarios futuros, es posible advertir que el Gobierno Provincial ha desconocido el
efecto que tendr la nueva tasa a los combustibles, no solo en los costos
de transporte (de pasajeros y de cargas) y en la produccin agroindustrial, sino tambin en su propio esquema recaudatorio.
La nueva tasa provincial aparece as como una medida de doble
efecto negativo, que puede observarse si se tiene en cuenta la estructura
de expendio-consumo de combustibles a nivel provincial, es decir, sus
elementos, relaciones y factores clave.
En el cuadro siguiente puede observarse los efectos que la Tasa Vial
provoca en las finanzas de la Provincia. El Gobierno proyect obtener
una recaudacin determinada y no tuvo en cuenta que por la cada en
la venta al por mayor de Gasoil, consecuencia del aumento del precio
del combustible que produce la misma Tasa Vial, y la cada en Ingresos
Brutos dicha recaudacin fue sensiblemente menor.
PROYECCIN RECAUDACIN TASA VIAL. EFECTOS SOBRE VENTA DE
GASOIL Y RECAUDACIN INGRESOS BRUTOS EN MILLONES DE $

2012

2013

Recaudacin proyectada por el Gobierno

$157

$520

Cada venta al por mayor gasoil

$-10

$-55

$147

$465

$-5

$-20

$142

$445

Recaudacin Tasa vial neta


Impacto negativo en ingresos brutos
Recaudacin total neta
Fuente: Elaboracin propia.

Si se observa la estructura de operadores autorizados por la Secretara de Energa de la Nacin para efectuar la provisin de combustibles
en la provincia de Crdoba, se advertir que de un total de 1.056 operadores, el 57% se encuentra abocado a la venta al por menor.

58

Presin tributaria e impuestos regresivos

ESTRUCTURA DE EXPENDEDORES DE COMBUSTIBLES PROV. DE CRDOBA

TIPO DE NEGOCIO

CANTIDAD

Bocas de expendio de venta al por menor

602

57,0%

Bocas de expendio para consumo propio (instalaciones fijas y depsito)

190

18,0%

Comercializadores, revendedores y distribuidores de venta mayorista

158

15,0%

Abastecedor agro-industrial

28

2,7%

Sin determinar
Total

78

7,4%

1056

100%

Fuente: Elaboracin propia en base a datos de la Secretara de Energa de la Nacin

Estas 602 bocas de expendio vern resentidas en parte sus niveles de


ventas por un efecto precio (a mayor precio final de los combustibles
menor demanda potencial), siendo las ms afectadas las estaciones que
se encuentren en ciudades limtrofes con otras provincias, donde los
consumidores (automovilistas, transportistas, etc.) podrn evitar pagar
la nueva tasa al cargar combustible en provincias vecinas sin mayores
costos de desplazamientos.
Los costos de movilidad por la distancia y tiempo que pueden hacer
que un particular no pueda eludir el pago de la tasa, no estn presentes
en igual medida en los grandes consumidores que realizan compras al
por mayor para autoabastecimiento (190 bocas de expendio que representan el 18% del total), en los revendedores y distribuidores que abastecen a empresas (158 distribuidores que totalizan un 15% del total) y
los que abastecen a la industria agropecuaria.
Estas empresas que totalizan un 35% del total de expendedores de combustibles vern resentida su actividad (en el caso de las comercializadoras y
distribuidoras) o bien, dado los volmenes que manejan, traern el combustible de provincias vecinas (bocas de expendio para consumo propio).
Ambos efectos generan una contraccin en la recaudacin de Ingresos Brutos provinciales.
Si, por otro lado, se observa la composicin actual de la venta de
combustibles lquidos, puede advertirse una amplia preeminencia del
gasoil que representa poco ms del 65% del total comercializado. El
70% del mismo se vende al por mayor.

59

Salir a flote

COMPOSICIN DE VENTA DE COMBUSTIBLES LQUIDOS AO 2012


Diesel Oil
Aeronaftas
Kerosene
Aerokerosene
Nafta grado 1 (comn)
Gasoil grado 3 (ultra)
Nafta grado 3 (ultra)

0.0%
0,1%
0,3%
0,4%
0,6%
5,1%
8,1%
24.3%

Nafta grado 2 (sper)

61%

Gasoli grado 2 (comn)


0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

Fuente: Elaboracin propia en base a datos de la Secretara de Energa de la Nacin

Resulta evidente que, en el apuro del gobierno por incrementar la


recaudacin para cubrir gastos corrientes, se ha omitido la realizacin
de un estudio acabado sobre el funcionamiento del sector.
No solo no se ha tenido en cuenta que la nueva tasa a los combustibles puede afectar gravemente los costos de transporte y produccin y generar el traslado de estos costos a los ciudadanos, sino que
tampoco se ha considerado el comportamiento probable de los grandes consumidores ni el impacto final sobre la recaudacin propia por
IIBB.
Esta tasa es un intento desesperado de una provincia endeudada,
con problemas fiscales y con un gasto que no conoce de austeridad, lo
que la lleva a recurrir a medidas antieconmicas para sobrevivir.

El sistema tributario
La poltica tributaria sostenida por Unin por Crdoba se caracteriza por su regresividad, la elevada presin tributaria y la asfixia a
municipios y comunas de la Provincia.
En efecto, existe un desequilibrio estructural del sistema tributario
en el que tienen mayor peso los impuestos indirectos y son dbiles los
impuestos directos, lo que trae aparejado una gran regresividad que
atenta no solo contra la equidad del sistema sino que tambin repercu60

Presin tributaria e impuestos regresivos

te negativamente en el nivel de cumplimiento de los contribuyentes e


impacta de forma negativa en las inversiones en la provincia.
Los contribuyentes cordobeses, asimismo, soportan una de las cargas tributarias ms altas del pas, mientras los municipios pierden sistemticamente autonoma producto de la asfixia financiera que la provincia ejerce sobre ellos.
Frente a ello, la reforma del sistema tributario de Crdoba resulta
ineludible y debiera tener como ejes al menos la disminucin de los
costos para las empresas locales, una mayor inversin privada en la
provincia, una menor presin fiscal para los ciudadanos y un sistema
de distribucin hacia los municipios y comunas ms justo.
Caractersticas de un Sistema Tributario
Siguiendo a Stiglitz (2000) un buen sistema tributario, debiera tener las siguientes propiedades:
1 - Eficiencia econmica: quiere decir que los impuestos no deben
distorsionar las decisiones de los agentes econmicos (tanto de inversin como de consumo).
2 - Sencillez administrativa: su recaudacin debe ser sencilla y de
bajo costo.
3 -Flexibilidad: debe poder adaptarse fcilmente a los cambios de
las circunstancias econmicas (en algunas situaciones de forma automtica).
4 - Responsabilidad poltica: apunta a la transparencia del sistema
tributario. El sistema debe disearse de tal forma que el ciudadano
pueda saber qu est pagando y en qu medida el sistema refleja sus
preferencias. Por ejemplo, el impuesto sobre la renta de las personas
es un impuesto altamente transparente, donde el contribuyente sabe
cunto est abonando y en qu cuanta participa su ingreso en la recaudacin, mientras que un impuesto como el IVA es poco transparente
ya que los individuos no calculan la cantidad total que le pagan al Estado en concepto de IVA.
5 - Justicia: debe ser justo en su manera de tratar a los diferentes
individuos; debe tratar de forma similar a quienes se encuentren en
situaciones similares y quienes ms tienen deben aportan en mayor
proporcin.
Por otro lado, se sostiene que un sistema impositivo es progresivo si la carga tributaria que recae finalmente en los contribuyentes es
creciente en el nivel de ingreso o riqueza de la persona. En sentido
61

Salir a flote

contrario, es regresivo y proporcional cuando el porcentaje tributado


es constante con relacin al ingreso o la riqueza.
El carcter directo o indirecto del impuesto confluye con este concepto. Los impuestos directos se consideran progresivos porque gravan
de manera creciente y directa la riqueza, por ejemplo el impuesto inmobiliario. Los indirectos, por su parte, gravan los consumos de bienes
y servicios, como es el caso del Impuesto al Valor Agregado, o los Ingresos Brutos, y se consideran regresivos porque afectan ms a sectores
medios y pobres que destinan una parte ms importante de sus ingresos al consumo y proporcionalmente pagan ms.
Brcena y Serra (2012), en un trabajo elaborado para la CEPAL y CIDOB, sealan respecto del panorama tributario en Latinoamrica que:
Una de las falencias del sistema impositivo latinoamericano
radica en lo reducido del universo tributario, en el que la presin tributaria se encuentra relativamente muy concentrada en
unos pocos. Otra es que la estructura impositiva no est diseada con carcter redistributivo, puesto que se sustenta sobre
todo en instrumentos impositivos indirectos. De este modo,
aumentar el nmero de contribuyentes y la eficacia recaudatoria, as como dotar de una mayor importancia relativa a la
imposicin directa, son dos elementos clave para avanzar en
la progresividad. Asimismo, el nivel de evasin y elusin fiscal
que se advierte en los sistemas tributarios latinoamericanos, en
parte por la compleja y engorrosa regulacin impositiva, frena
enormemente la capacidad del Estado de ofrecer servicios pblicos de calidad. Para lograr una mayor recaudacin tributaria
se requiere ms simplificacin, y que cada pas reconozca el nivel de complejidad que es capaz de asumir y gestionar (p. 12).
La Provincia de Crdoba no escapa a este diagnstico, con ms del
89,4 % de los recursos tributarios propios originados en impuestos
indirectos en el 2013, una gran presin tributaria sobre los contribuyentes y una regulacin impositiva compleja y hasta en algunos casos
con tributos de cuestionada legalidad.
Como puede advertirse, convertir al sistema tributario en una herramienta para el desarrollo, procurando una mayor redistribucin de
los ingresos y equidad social es una tarea compleja. Para ello, sera necesario, al menos, dotar de mayor progresividad al sistema tributario
incrementando el peso de los impuestos patrimoniales, ampliar la base
imponible combatiendo la elusin y evasin fiscal y dotar de eficiencia
62

Presin tributaria e impuestos regresivos

social al gasto pblico.


Es que los impuestos de naturaleza regresiva habitualmente asociados a una mayor eficiencia recaudatoria pueden ser atenuados en su
impacto por medio de la focalizacin del gasto en bienes, servicios y
transferencias en los segmentos de menor ingreso de la poblacin.
Adems, los gobiernos utilizan los sistemas tributarios para promover ciertos objetivos de poltica econmica, como incentivar el ahorro,
estimular el empleo local o proteger a la industria de la provincia. En
tales circunstancias, el sistema tributario cumple un rol similar al del
gasto pblico, pero por la va de la renuncia del Estado a toda la recaudacin, o parte de ella, que correspondera obtener de determinados
contribuyentes o actividades. Esta renuncia es lo que se conoce como
gasto tributario. Un gasto tributario puede afectar de diferentes formas las cualidades de eficiencia, equidad y simplicidad de la estructura
tributaria. Pero, en la medida en que favorezca a determinados contribuyentes o actividades se reflejar en una prdida de equidad horizontal (Villela, Lemgruber y Jorratt, 2010). Es decir, los presupuestos
de gastos tributarios, en cierto modo, ponen de manifiesto el grado de
inequidad horizontal de los impuestos de la provincia.
Resulta evidente que no existe un sistema tributario ideal, ni que
su diseo est exento de debate entre los analistas econmicos, pero
tambin es indiscutible que estas definiciones dependen del esquema y
funcionamiento de las instituciones, el nivel de desarrollo econmico,
el grado de apertura y el federalismo fiscal.
Las definiciones en torno a una eventual reforma tributaria, en consecuencia, traducen el sentido asignado polticamente a la gestin, pero
deben a la vez cumplir una serie de objetivos bsicos tales como asegurar la sustentabilidad de las finanzas pblicas de la provincia, eliminar
las distorsiones del sistema tributario para promover la eficiencia econmica e incrementar los recursos tributarios, y ser tan simple y estable
como sea posible.
Los impuestos provinciales
Como se ha sealado, el grueso de la recaudacin de la Provincia de
Crdoba corresponde a impuestos indirectos y autodeclarados (Ingresos Brutos y el Impuesto sobre Sellos). Es responsabilidad del contribuyente presentarse voluntariamente para dar cumplimiento a la obligacin tributaria. Si bien la provincia cuenta con un padrn con los datos
de los contribuyentes, es necesaria la presentacin de las declaraciones
63

Salir a flote

juradas por parte de estos para poder proceder a la liquidacin del


impuesto, en el caso de Ingresos Brutos, o la presentacin ante la autoridad competente para formalizar los actos, contratos y operaciones
en el caso de Sellos.
Los impuestos directos que se recaudan en nuestra provincia son patrimoniales: Impuesto Inmobiliario e Impuesto Automotor. Son tributos de padrn ya que en estos casos la provincia tiene de antemano la
informacin necesaria del contribuyente y del patrimonio para poder
gravarlo y que de manera espontnea se genere la obligacin tributaria.
Estos cuatro impuestos, definidos en el Cdigo Tributario de la Provincia de Crdoba (Ley 6006 y modificatorias) tienen las siguientes
caractersticas:
1. Impuesto a los Ingresos Brutos: grava los ingresos provenientes del ejercicio habitual y a ttulo oneroso, del comercio, la
industria, profesin, oficio, negocio, la locacin de obras, bienes o servicios, etc., cualquiera sea el resultado obtenido, la
naturaleza del sujeto que la preste y el lugar donde se realiza.
Se trata de un impuesto indirecto, ya que grava una exteriorizacin mediata de capacidad contributiva. Es real debido a que
no se toman en cuenta las condiciones subjetivas de los obligados sino solo la actividad que ellos ejercen con habitualidad.
2. Impuesto a los Sellos: es un impuesto a la circulacin patrimonial, econmica y de riqueza. Se basa en el principio instrumental,hechos o actos formalizados en instrumentos pblicos
o privados. Es un impuesto indirecto porque grava una manifestacin presunta de capacidad contributiva. Tiene naturaleza formal y objetiva (el hecho imponible es el documento o
instrumento que exterioriza los actos jurdicos de contenido
econmico). El Cdigo indica que a su vez estn gravados con
este impuesto las liquidaciones o resmenes peridicos que las
entidades emisoras de tarjetas de crdito o de compra produzcan para su remisin a los titulares y tambin los contratos de
seguros, nicamente cuando cubran riesgos sobre cosas situadas en la provincia.
3. Impuesto Inmobiliario: es un impuesto directo que grava la manifestacin inmediata de la capacidad contributiva y es de carcter real, ya que no tiene en cuenta las condiciones personales de
los contribuyentes.En nuestra provincia este tributo se diferencia en dos tipos: urbano y rural, la determinacin del monto del
64

Presin tributaria e impuestos regresivos

gravamen es diferente para cada caso. El cdigo establece que la


obligacin tributaria se genera por el solo hecho de ser titulares
de dominio, usufructuario o poseedor a ttulo de dueo.
4. Impuesto a los automotores: este impuesto es tambin directo
ya que grava la propiedad de los automotores, es decir una manifestacin inmediata de capacidad contributiva, y tambin es
real como el inmobiliario. Este impuesto grava los automotores
registrados en la provincia.
Todos estos impuestos integran la masa de los ingresos tributarios
recaudados por la provincia. Sobre estos, el Rgimen de Coparticipacin Provincial (Ley 8663) en su artculo segundo establece que solo
el impuesto a los ingresos Brutos y el Impuesto Inmobiliario -y en una
proporcin del 20% de lo recaudado- integrarn el fondo a coparticipar a municipios y comunas. La masa coparticipable, adems de
estos fondos de origen provincial, se integra por las asignaciones que
recibe la provincia de la Coparticipacin Federal de Impuestos (Ley N
23582 y modificatorias).
Por otro lado, la provincia recauda una porcin importante de sus
recursos propios a travs de los Fondos No Tributarios, pero ninguno
de estos integra la masa coparticipable. Como se seala en el Captulo
Cuarto del Titulo Primero, en el apartado El centralismo disciplinador: Relacin Provincia-Municipios, desde 2004 existen fondos que
pese a su nominacin oficial son de carcter tributario y a pesar de cobrarse sobre las mismas bases imponibles y junto con impuestos que s
integran la masa coparticipable, quedan caprichosamente fuera de ella.
Ingresos Brutos
Un apartado especial merece el Impuesto a los Ingresos Brutos en
la provincia de Crdoba. No solo porque constituye el impuesto con
mayor incidencia en los ingresos propios de la provincia sino por su
carcter acumulativo y regresivo, por el cual el que realmente termina afrontado la carga tributaria del impuesto es el consumidor final o
usuario, ya que gran parte de este impuesto se traslada a los precios. Es
que este impuesto:
- se aplica a todas las etapas a lo largo del proceso productivo
y as incide sobre todas las actividades y ventas sin que exista
crdito disponible por el impuesto pagado en etapas anteriores
(Libonatti, 1997, citado por Fundacin Mediterrnea, 2001).
- Integra el precio del producto y se traslada hacia delante, al resto
65

Salir a flote

de las etapas del proceso econmico. Es decir, quien lleva a cabo


las operaciones gravadas y es responsable del pago del tributo,
no es quin lo soporta, puesto que lo traslada con sus costos al
precio que termina pagando el contribuyente de hecho.
- Grava con una alcuota constante el valor de venta del producto
(su valor total en cada etapa), sin tener en cuenta la capacidad
contributiva de quien tributa, es decir, imponiendo una alcuota igualitaria para sujetos de diferentes niveles de ingresos.
Resulta en este marco evidente la incidencia de este tributo en los
precios relativos entre el productor y el consumidor y, con ello, la distorsin en la asignacin de los recursos econmicos.
Un ejemplo concreto permite comprender cabalmente cmo opera
el efecto acumulativo y distorsivo del Impuesto a los Ingresos Brutos:
la industria del pan. Para simplificar el anlisis supongamos que el proceso se divide en tres grandes etapas: produccin de trigo, molienda
para harina y panificacin. En cada etapa participa una empresa, esta
empresa tiene costos de produccin que para simplificar el anlisis supondremos que son iguales a las compras que realiza a la empresa vinculada a la etapa anterior, la cual es su proveedora de insumos. A partir
de la compra de estos insumos, cada empresa aade valor al producto
con su proceso productivo, el cual obviamente se suma al costo inicial
del producto para ser luego vendido en la siguiente etapa.
Esto se puede resumir en la siguiente tabla. La empresa A encargada
de la produccin de trigo, es la primera en el proceso, por lo que bajo
nuestros supuestos no realiza compra a otras empresas, pero con su
trabajo para obtener el trigo aporta un valor agregado de $200 al proceso para la obtencin del pan. Esta produccin por un valor de $200
es vendida a la empresa B, encargada de la molienda para obtener la
harina, la cual la carga como un costo. El proceso para la obtencin de
la harina aporta un valor de $100 a la cadena, por lo que la empresa B
vender su producto por $300 (costo de produccin + valor agregado).
Ahora este nuevo producto valorado en $300 es el insumo necesario
para la ltima etapa de panificacin en donde interviene la empresa
C. Esta empresa aporta un valor agregado de $150 en su proceso de
elaboracin del pan, el cual es el producto final de la cadena. De esta
manera los consumidores finales pagaran por esta produccin $450
(costo de produccin empresa C + su valor agregado). Ntese que bajo
esta situacin inicial sin impuesto, el valor final del bien es igual a la
suma del valor agregado en todas las etapas.
66

Presin tributaria e impuestos regresivos

IMPUESTO ACUMULATIVO TIPO INGRESOS BRUTOS


TRIGO

MOLIENDA

EMPRESA A EMPRESA B

PANIFICACIN

EMPRESA C

200

300

Valor agregado

200

100

150

Precio de venta antes de impuestos

200

300

450

Compras

TOTAL

450

Fuente: Elaboracin propia

Veamos ahora que sucede cuando se cobra un impuesto tipo Ingresos Brutos en esta industria. Para esto suponemos que el impuesto va a
grabar el precio de venta de cada etapa en un 10%. Como ya adelantamos, este impuesto va a pasar a ser parte del costo de produccin de las
empresas, causando el denominado efecto cascada.
Como en el caso anterior el proceso comienza con la empresa A, la cual
produce trigo por un valor de $200. Con la introduccin del impuesto el
nuevo precio de venta se ve encarecido en $20 (10% del valor agregado
inicial), por lo que el precio de venta con impuesto de la empresa A pasa
a ser de $220. Este producto es el insumo de la empresa B encargada de
hacer la harina; ahora esta empresa carga con un costo de produccin de
$220. La empresa B aporta un valor agregado de $100, por lo que su producto nuevo tiene un valor de $320, sobre este precio se vuelve a aplicar el
impuesto del 10%, resultando el valor de venta en $352.
Antes de pasar a la siguiente etapa analicemos como incidi el impuesto tipo Ingresos Brutos en el valor del producto que deber pagar
la empresa C.
Como observamos el impuesto pagado por la empresa A pas a formar parte de los costos de la empresa B, a los que esta empresa sum
su valor agregado y el cual al ser gravado nuevamente por el impuesto
presenta el fenmeno de acumulacin es decir que de esta manera se
est pagando impuesto sobre impuesto.
En concreto, se vuelve a cobrar un 10% sobre los $20 que ya pag
la empresa A, generando que $2 sean impuestos sobre impuesto en el
monto de $32 que termina cargando la empresa B al precio del producto. Esto es cuantificable en nuestro ejemplo sencillo, pero resulta
casi imposible de realizar en los verdaderos procesos productivos, que
se nutren de muchos insumos e interactan con muchas empresas, ge67

Salir a flote

nerando grandes distorsiones de precios.


Para terminar el ejemplo, veamos qu pasa con la empresa C. Esta obtiene la harina a $352, a lo que suma un valor agregado de $150, obteniendo de esta manera un precio de $502 antes del impuesto. Al aplicar el
impuesto, el valor final pagado por los consumidores pasa a ser de $552,2.
En esta etapa se cobraron $5,2 de impuesto sobre impuesto (10%
de los impuestos cargados en las etapas anteriores, $20 cargados en la
etapa 1 y $32 en la etapa 2), lo que implica que por el efecto cascada o
acumulativo se termina pagando $7,2 de impuesto sobre impuesto de
un total de $102,2 que se cobra en todas las etapas. Como este impuesto es introducido como costo en el proceso productivo, es en el consumidor final donde recae el total del impuesto y su efecto acumulativo.
El producto final se encarece, lo que se traduce en una prdida de
competitividad frente a, por ejemplo, otras provincias en las que las
alcuotas son menores.
IMPUESTO ACUMULATIVO TIPO INGRESOS BRUTOS
TRIGO

MOLIENDA

PANIFICACIN

EMPRESA
A

EMPRESA
B

EMPRESA
C

220

352

Valor agregado

200

100

150

Precio de venta antes de impuestos

200

320

502

Impuesto sobre ventas (10%)

20

32

50,2

102,2

Precio de venta con impuesto

220

352

552,2

Consumidor

Compras

TOTAL

450

Fuente: Elaboracin propia

Otra manera de dimensionar la distorsin que genera un impuesto


tipo Ingresos Brutos, es compararlo con otro impuesto indirecto que
se cobra en todas las etapas pero que no se acumula, como es el caso
del IVA (Impuesto al Valor Agregado). El IVA tiene la caracterstica
de permitir generar crditos por impuestos ya pagados por otros para
luego poder debitarlos del monto que se tiene que pagar. Es decir que
el impuesto soportado en las compras le es devuelto al vendedor, por
lo que slo tiene que ingresar la diferencia entre el impuesto cobrado
en las ventas y el impuesto pagado en las compras. De esta forma, el
impuesto soportado en las compras no es un costo para la empresa y
68

Presin tributaria e impuestos regresivos

no se producen los efectos negativos que generan los impuestos tipo


Ingresos Brutos.
Veamos como funcionaria un impuesto tipo IVA en nuestro ejemplo de la industria del pan, manteniendo la misma estructura. El proceso comienza con la empresa A que aporta un valor agregado de $200,
valor sobre el que se aplicar el impuesto del 10% ahora de tipo IVA.
El precio de venta ser de $220 como en el caso anterior. Sin embargo,
dado la forma en que funciona el IVA esto no representar una carga en
el costo de quien lo compra como insumo, en este caso la empresa B.
La empresa B tendr un crdito fiscal por el IVA que ya pag la
empresa A en el proceso anterior. Al agregarle valor por $100 a los insumos que compro por $220 y descontarle el IVA crdito de $20, el
precio de venta antes de impuesto de la empresa B ser de $300, como
en el primer caso analizado, donde no exista el impuesto. La aplicacin del crdito fiscal hace que el impuesto pagado en la etapa anterior
sea neutral en los costos.
A este valor de $300 se aplicar nuevamente el impuesto del 10%,
lo que devuelve un monto de impuesto de $30. Sin embargo, la empresa B no deber pagar el total de este monto, sino solamente la fraccin
que corresponda al valor agregado que sumo en el proceso productivo
del pan, es decir, un 10% sobre los $100 que aport de valor. Este
monto surge contablemente como la diferencia entre el IVA dbito
que tiene la empresa (valor que surge al aplicar el impuesto sobre el
precio del bien en la etapa vigente) y el IVA crdito (valor que surge
de aplicar el impuesto al precio en la etapa anterior) el cual contabiliz
al momento de la compra. De esta forma no se presenta el efecto acumulacin, y no se paga impuesto sobre impuesto.
En la ltima etapa de produccin, la empresa C compra la harina
por $330. Con esta compra contabiliza un IVA a favor (crdito) por
$30 y agrega valor por $150, lo que devuelve un producto antes de
impuesto que vale $450. Sobre este valor nuevamente se aplica el impuesto del 10%, pero, como en el caso anterior, el empresario solo debe
pagar sobre el valor agregado que sum al proceso, en este caso $15,
que -como dijimos- contablemente surge de la diferencia entre el IVA
dbito y el IVA crdito que se registr.
En este pequeo ejemplo se evidencia un precio final de $495, donde los empresarios solo tributaron sobre su valor agregado y se evita el
efecto acumulacin como en el caso del impuesto sobre los Ingresos
Brutos. Claramente, un impuesto tipo IVA resulta menos distorsivo
69

Salir a flote

en trminos econmicos y tiene como resultado un precio de venta al


consumidor final inferior.
IMPUESTO NO ACUMULATIVO TIPO IVA
TRIGO
EMPRESA
A

MOLIENDA PANIFICACIN
EMPRESA
B

EMPRESA TOTAL
C

Compras

200

300

IVA (crdito) pagado en las compras (10%)

20

30

Valor agregado

200

100

150

Precio de venta antes de impuestos

200

300

450

IVA (dbito) en las ventas (10%)

20

30

45

IVA a pagar por el productor: IVA dbito - IVA crdito

20

10

15

Precio de venta con impuesto

220

330

495

450

45

Fuente: Elaboracin propia

En este sentido, un informe del IARAF (Argaaraz y Devalle, 2012)


explicita con claridad los principales perjuicios que devienen de la creciente importancia de este impuesto al sealar que:
- Termina afectando a los consumidores, puesto que gran parte de este impuesto es trasladable a los precios de productos y
servicios.
- Aumenta la prociclidad y el carcter distorsivo de la estructura tributaria de Crdoba. Cerca del 80% de los ingresos tributarios propios de la provincia provienen de este impuesto.
Dado que su recaudacin va de la mano con los vaivenes de
la economa -se calcula como un porcentaje de la facturacin
bruta de los contribuyentes-, usualmente el gobierno aumenta
las alcuotas cuando tiene problemas en sus finanzas, situacin
que suele acontecer ante la existencia de una crisis que tambin
est padeciendo el sector privado, lo que acenta su prociclidad
y agrava el proceso de crisis.
- Incrementa el incentivo para evadir o permanecer en la informalidad mientras mayor es la presin tributaria de la provincia; perjudicando seriamente a los que tributan ya que genera tambin competencia desleal.
Resulta importante analizar el contexto en el que en los ltimos
70

Presin tributaria e impuestos regresivos

aos se desenvolvi este tributo para comprender su situacin actual y


las propuestas que podran realizarse al respecto.
El Pacto Federal para el Empleo, la Produccin y el Crecimiento
(Pacto Fiscal II) suscripto el 12 de agosto de 1993, entre el Gobierno
Nacional y las provincias argentinas, y al que Crdoba adhiri unos
aos ms tarde en 1996 (con Mestre como gobernador), instituy diferentes compromisos. Las partes integrantes del acuerdo, asumieron
la responsabilidad de realizar determinados actos de gobierno con el
objetivo de disminuir el costo argentino, fomentar el empleo y tender
al crecimiento y desarrollo armnico de todas las regiones que integran
la Nacin.
Para ello, las Provincias se comprometieron a efectuar diversas reformas en materia tributaria. Entre otras modificaciones, se estableci
la derogacin del Impuesto de los Ingresos Brutos, proponindose su
reemplazo por un tributo sobre las ventas a consumidores finales; el
que debera realizarse de forma paulatina. Como consecuencia de lo
anterior, las provincias que suscribieron fueron cumpliendo parcialmente con algunos de los compromisos, en particular, la exencin a la
actividad industrial del tributo a los Ingresos Brutos.
En la provincia de Crdoba se eximi del pago de este tributo a la
actividad industrial pero durante el gobierno de Juan Schiaretti, en el
ao 2008 y ante la necesidad de recursos frescos, se empieza a gravar
nuevamente a la industria con el impuesto a los Ingresos Brutos e incrementa la alcuota general a 4% (de 3,5%).
La medida adoptada por el entonces Gobernador Schiaretti, ocasion un gran perjuicio al sector, colocando a la provincia en una posicin ms que desfavorable con respecto a las otras de la regin. Es
que Crdoba, Santa Fe y Entre Ros compiten en cuanto a la eleccin
de la localizacin de las inversiones, y la carga tributaria de cada una
de ellas es un factor gravitante en la decisin. Por lo tanto, el aumento
de presin impositiva en alguna de estas provincias, lleva a las que no
aumentan su presin impositiva, a mantener una ventaja comparativa
de localizacin.
En el siguiente cuadro se puede observar comparativamente el IIBB
en las tres provincias de la regin:

71

Salir a flote

CUADRO COMPARATIVO DEL IMPUESTO A LOS INGRESOS BRUTOS

CRDOBA

SANTA FE

ENTRE ROS

Ao 2013

4%

3,50%

3,50%

Base imponible
anual tope para la
exencin actividades
industriales

$28.800.000

$80.000.000

Excenta

Alicuota

Entre 0,25% y 1,5%


(elab de pan 0%)

0,50%

0,00%

Comercio mayorista

Base imponible
anual para
diferentes
alcuotas

*2,8% hasta
$1.872.000
*4,75% ms de
$7.000.000

*2,5% hasta
$30.000.000
*3,8% hasta
$40.000000
*4,2% ms de
$40.000.000

2,50%

Comercio minorista

Base imponible
anual para
alcuotas
reducidas

*2,8% hasta
$1.872.000
*2,8% hasta
$3.744.000 para
det. act.

*2,5% hasta
$30.000.000
*3,8% hasta
$40.000000
*4,2% ms de
$40.000.000

3,50%

Alcuota general

Industria

Fuente: Elaboracin propia en base a proyecto de Ley provincial n 12237/13 de la Legisladora Nancy Lizzul, Cdigo tributario, Ley impositiva
anual 2013 de la provincias de Crdoba, los cdigos fiscales de la provincia de Santa Fe y Entre Ros y sus respectivas leyes tarifarias para 2013.

Como puede advertirse de la lectura del cuadro anterior, en Crdoba, la alcuota general que se aplica sobre las bases imponibles es medio
punto superior a la de las otras dos provincias.
Adems, existe una exagerada diferencia en cuanto a las bases imponibles mximas que cada provincia pone como tope para poder estar
exento del impuesto en el caso de industria o para poder gozar de alcuota reducida en los otros dos casos.
Para ser ms claros, para que una industria en Crdoba est exenta
del pago de este tributo, debe facturar menos de $28.800.000 anuales. En cambio, en la vecina provincia de Santa Fe, una industria est
exenta facturando hasta $80.000.000 y solo pasando este monto paga
el tributo. Evidentemente, una industria santafesina tiene grandes ventajas comparativas respecto de otra que se radique en Crdoba. Mucha
mayor es la ventaja de quien se instale en Entre Ros donde la industria
est directamente exenta del tributo.
Para el caso del comercio mayorista y minorista, por su parte, que
en ninguno de los casos est exento sino que dependiendo del monto de facturacin tiene posibilidades de pagar una alcuota reducida,
tambin se repite la situacin de desventaja para los que opten por
radicarse en la provincia de Crdoba. Las bases imponibles mximas
72

Presin tributaria e impuestos regresivos

que indican que quien facture hasta un monto determinado no paga


el tributo son 4,3 veces ms grandes en Santa Fe y adems las alcuotas
que se aplican son ms bajas que en Crdoba.
El problema de la evasin
Como se ha sealado, cuanto mayor es la presin tributaria de la
provincia, mayor es el incentivo para evadir o permanecer en la informalidad; y la evasin tributaria es un grave problema en cualquier
sistema tributario, ya que provoca grandes distorsiones en la economa
y desigualdades entre los contribuyentes.
En efecto, algunos aspectos que influyen para que exista un comportamiento evasivo son (Benzrihen, Jacobo, OConnor y Vignale, 2011):
a.-Un exceso de presin tributaria sobre el sector formal: si la
evasin tributaria es alta y la autoridad fiscalizadora se muestra
incapaz de reducirla, esto puede derivar en una mayor carga
tributaria que recae sobre los sectores con menor capacidad de
evasin. De esta manera los contribuyentes que cumplen con
sus obligaciones se ven doblemente castigados, y disminuyen
sus niveles de inversin.
b.- Problemas de competencia desleal. Si los beneficios obtenidos por los contribuyentes que evaden son importantes y hace
ms rentable su negocio, se incentiva una competencia desleal
entre los evasores y los no evasores. La mayor presin tributaria
sobre los contribuyentes no evasores termina perjudicando su
competitividad.
En la Provincia de Crdoba y conforme un estudio elaborado por
IERAL (Capello, 2010), en el ao 2009 el crecimiento del comercio
ilegal, sustentado en el contrabando, la falsificacin de marcas y la
evasin tributaria, provoc que el Gobierno dejara de recaudar por
el Impuesto a los Ingresos Brutos $1.070 millones anuales, por IVA
$932 millones y Ganancias $1.835 millones, es decir, que la prdida
total en 2009 fue de $3.837 millones, netos de coparticipacin a los
municipios.
En este contexto, cabe reflexionar en la existencia de incentivos para
la evasin y las medidas que podran tomarse al respecto. Estos incentivos existen porque los contribuyentes observan la posibilidad de incrementar sus ganancias o reducir sus prdidas. De all que sean decisivos
los beneficios a obtener de parte del Estado por los contribuyentes, la
probabilidad de ser detectados por parte del organismo de control, las
73

Salir a flote

consecuencias (los costos econmicos) de ser detectado, y la actitud


tica que tienen los contribuyentes con respecto a evadir.
De manera tal que, no solo cabra tomar medidas punitivas con
aquellos contribuyentes que se encuentran fuera del sistema tributario,
sino tambin minimizar las posibilidades de evasin mediante la configuracin de un sistema tributario ms sencillo, gil y justo.
Propuesta para la reforma tributaria
Una reforma tributaria debiera, conforme a lo expuesto hasta aqu,
responder a definiciones consistentes con el modelo de desarrollo que
se promueva para la provincia e incluir no solo el debate sobre la importancia relativa de tal o cual tributo y sus alcuotas-, sino tambin
la implementacin de un rgimen tributario simplificado y eficaz que
desincentive la evasin fiscal y que promueva la gestin del gasto pblico con mayor eficiencia, transparencia y equidad.
Para ello, ser indispensable considerar la instrumentacin de polticas de reforma en dos niveles: uno, en articulacin con el resto de las
provincias y la Nacin; otro, en el marco de la autonoma y posibilidades de la provincia.
En el primer nivel, el gobernador de la provincia debiera encabezar
el reclamo del conjunto de los gobernadores argentinos por una reforma tributaria nacional que modifique estructuralmente los sistemas
provinciales, en un marco de sintona en trminos de objetivos y plazos
que resguarde de distorsiones y prdida de competitividad a administraciones y sectores productivos de las diferentes jurisdicciones.
La propuesta de reforma debera apuntar a:
Alivianar la presin tributaria rcord mediante la articulacin
gradual de las reformas impositivas que a continuacin se propician.
Eliminar progresivamente el impuesto a los Ingresos Brutos
y Sellos comenzando con las actividades productivas y de las
pequeas empresas.
Sustituir los impuestos a los Ingresos Brutos y Sellos por un
impuesto indirecto al consumo (Ventas Finales o IVA). Estas
alternativas, si bien son impuestos indirectos y regresivos, no
tienen el efecto distorsivo y acumulativo de los hoy vigentes.
Recuperar parcialmente la merma en la recaudacin producto
de la sustitucin de ingresos brutos por un aumento progresivo
de las alcuotas del Impuesto Inmobiliario y Automotor.
74

Presin tributaria e impuestos regresivos

Propiciar el traspaso desde el primer ao del Impuesto sobre los


Bienes Personales, desde la Nacin hacia las provincias.
Lograr la restitucin del 15% de coparticipacin retenido en la
actualidad en forma indebida por la Nacin.
Coparticipar el Impuesto al Cheque hasta tanto el mismo sea
eliminado.
En el segundo nivel, es decir, en cuanto a las reformas que en forma
autnoma la provincia puede encarar sin generar con ello efectos no
deseados, Crdoba debiera:
Equiparar la alcuota general de Ingresos Brutos de la provincia
de Crdoba con las de Santa Fe y Entre Ros, es decir que sea del
3,5%. A su vez, incrementar los topes de facturacin anual para
la exencin o beneficio de alcuota reducida, hasta asimilarlos
a los existentes en las otras provincias de la Regin Centro.
En este sentido se adhiere al Proyecto de Ley N12313/L/13
presentado por la Legisladora Nancy Lizzul que cuenta con el
consenso de decenas de cmaras empresariales.
Revisar y redefinir las exenciones en materia de Ingresos Brutos, procurando no solo una participacin ms equitativa de
los diferentes sectores econmicos, teniendo en cuenta su capacidad contributiva y promoviendo exenciones para aquellas
actividades que se consideren fundamentales para el desarrollo
provincial.
Eximir de ingresos brutos la actividad industrial, exencin que
rega en la provincia de Crdoba pero que fuera derogada en
el ao 2008.
Eliminar la Tasa Vial, no solo por su carcter inconstitucional
sino tambin por sus efectos negativos en la produccin y competitividad de la Provincia.
Implementar un Monotributo Provincial (Rgimen Tributario
Simplificado para los Pequeos Contribuyentes), que sustituya
la obligacin de tributar por el Rgimen General. Se trata de
un rgimen similar al nacional, que simplifica y hace ms eficiente el sistema, tanto para el contribuyente, como para el ente
recaudador. Se eliminara la obligacin de presentar mensualmente las declaraciones juradas que prev el Rgimen General,
debiendo el contribuyente pagar mensualmente un fijo en base
a una escala definida. Estos montos y escalas se determinaran
75

Salir a flote

en base a los ingresos brutos declararos en el ejercicio anterior y


otros parmetros que ayuden a presumir el nivel de ventas del
pequeo contribuyente.
Disear una poltica efectiva contra la evasin y abandonar la
poltica de profusin de moratorias y facilidades de pago para
contribuyentes incumplidores.
Ampliar los conceptos incluidos en el art 2 de la ley 8663 de
coparticipacin municipal incorporando como parte del fondo
a coparticipar los derivados del Fondo de Mantenimiento de
la Red Firme Natural, el Fondo Rural para Infraestructura y
Gasoductos y el Fondo de Consorcios Canaleros.
Establecer una nueva ley de coparticipacin municipal que disponga los coeficientes de distribucin para cada municipio y
comuna, teniendo en cuenta no solo los dos parmetros actuales (un monto fijo e igual para todos y un monto en funcin a
la densidad poblacional), sino que tambin incorpore un principio de solidaridad que procure un logro equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todas las
regiones de la provincia.
Liquidar la coparticipacin municipal de forma diaria como
gotea a nivel nacin-provincia y no quincenalmente como sucede en la actualidad con los municipios y comunas.
Ejecutar un gasto ms transparente, equitativo y eficiente de
los recursos pblicos para no tener que financiar va presin
impositiva gastos superfluos o no prioritarios.
Las medidas tendientes a reducir la presin tributaria debern ser
acompaadas con tarifas diferenciadas en servicios pblicos, crditos
blandos y garantas de inversin que apuntalen a los sectores productivos cordobeses y generen un mayor crecimiento de la actividad econmica y con ello una mayor recaudacin fiscal.

76

Captulo segundo

Endeudamiento serial e irresponsable


Estamos en una situacin financiera
crtica. Ac el desafo es arreglarnos con lo
que tenemos y cobrar lo que nos deben.
(De la Sota, discurso ante la Legislatura de Crdoba, 2001)

La Ley de Modernizacin del Estado Ley N 8836-, fundacional


en el Modelo Unin por Crdoba introdujo, entre otros aspectos de
relevancia, una serie de parmetros y condiciones para lograr alcanzar
la Responsabilidad Fiscal en la Provincia de Crdoba. Conforme esta
norma, las erogaciones totales no podran ser superiores a los recursos
totales constituidos por los ingresos presupuestarios ms las fuentes
netas; el dficit corriente deba ser igual a cero, el crecimiento de los
gastos corrientes no podra superar la tasa de aumento general del Producto Bruto General y el endeudamiento deba contenerse dentro de
lmites concretos.
En efecto, la ley establece, entre otras cuestiones, que el incremento
de la deuda pblica de la administracin general no podr exceder el
uno por ciento (1%) del Producto Geogrfico Bruto para cada ejercicio fiscal; que esta solo podr aumentar cuando los fondos que se
obtengan se asignen -exclusivamente- al financiamiento de gastos de
infraestructura y programas de reformas del Estado y que no se podrn
contraer nuevos prstamos para ser destinados a financiar erogaciones
corrientes.
No obstante estas disposiciones, durante las gestiones de Unin por
Crdoba, la deuda se multiplic 19 veces aproximadamente y no se
asign prioritariamente a gastos de infraestructura y programas de reforma del Estado.
En los ltimos 14 aos, la deuda pblica provincial, medida en
pesos, en dlares o como porcentaje del Producto Geogrfico Bruto
77

Salir a flote

(PGB) ha aumentado, incrementando el riesgo de insostenibilidad.


Es as que la deuda total pas de $1.058 millones en 1999 a $12.720
millones en 2012. Si se consideran los organismos descentralizados,
EPEC y BANCOR, el stock de deuda en 2012 se encontraba en torno
a los $19.785 millones, esto es un aumento superior a 1770% respecto
del valor registrado en 1999. Vale aclarar que tomamos el stock de
deuda hasta el ao 2012 debido a la imposibilidad de acceder a informacin posterior a esa fecha relativa a la deuda de los organismos
descentralizados, EPEC y el Banco de Crdoba.
La implicancia de esta poltica de endeudamiento llev en 2012 a
que cada uno de los habitantes de Crdoba debiera casi seis mil pesos
($5.925), cuando a modo de ejemplo un mendocino deba $3.320
o un santafecino $1.313, todos ellos habitantes de provincias con una
estructura de poblacin y de capacidad de generar ingresos similares,
pero con una poltica de endeudamiento totalmente diferente.
Asimismo, como ms de la mitad de la deuda est en dlares, el aumento del valor del dlar en la economa argentina implica un stock de
deuda creciente para la provincia. A modo de ejemplo, el stock de deuda pblica de la administracin general aument $805 millones entre
2011 y 2012 y la deuda en dlares de EPEC en $305 millones, es decir
un incremento de $1.110 millones, ante un incremento del 14% del
tipo de cambio oficial. Esto implic un aumento promedio de la deuda
de $3 millones por da durante el 2012, sin considerar otras causas en
su crecimiento, como nuevas emisiones de deuda por los BONCOR
2013, lo que llevara un incremento de $7,5 millones por da.
La evolucin de la deuda desde 1999 a la fecha, su estructura, composicin y destino son alguno de los temas que se pretenden abordar
en el presente ttulo.

78

Endeudamiento serial e irresponsable

La discusin por la Deuda heredada


En 1999, la deuda que recib equivala a tres
presupuestos de la Provincia y venca durante mi
primer perodo. () En 2001/2002, la deuda
haba bajado y equivala a dos presupuestos.
Cuando yo me fui, equivala a 11 meses del
presupuesto y estaba reprogramada hasta 2018.
(De la Sota, citado en Caas y Martnez, 2011)

Con estas declaraciones, Jos Manuel De La Sota fustigaba a sus


opositores radicales en la campaa electoral que lo llevara a ocupar
por tercera vez la gobernacin de Crdoba. La pesada herencia recibida
fue motivo de controversias desde los orgenes de Unin por Crdoba.
Al iniciar su primer mandato, Jos Manuel De La Sota solicit que
se determinara a travs de una consultora privada el monto preciso
de los compromisos impagos. La consultora PricewaterhouseCoopers
(PwC), Harteneck Lpez y Ca. determin que la deuda pblica de la
provincia de Crdoba ascenda a $3.353 millones. Esta informacin se
difundi horas antes del ingreso a la Legislatura del proyecto por el cual
se propuso la venta de una parte de los activos del Banco de Crdoba y
de la Empresa Provincial de Energa (EPEC).
Los $3353 millones informados por los auditores incluiran, segn el
detalle publicado, la deuda financiera y la deuda flotante corriente ($1985
millones), las garantas otorgadas por la provincia al fideicomiso del Banco
de Crdoba ($289 millones) y los reclamos provenientes de la Caja de Jubilaciones y de la obra social de los empleados pblicos IPAM ($1078 millones).
Las cifras del endeudamiento recibido a las que apela el Gobernador
De la Sota cada vez que es consultado respecto del creciente endeudamiento de la Provincia son fcilmente objetables.
En efecto, tanto el Ministerio del Interior de la Nacin, la Auditoria
General de la Nacin como el Gobierno provincial saliente, contabilizaron una deuda sustancialmente menor a la informada por PwC, consultora que el gobierno provincial haba presentado a efectos de una mayor
credibilidad en la informacin- como contratada por el Banco Mundial,
cuestin que fue desmentida por el organismo multilateral de crdito.
Conforme informacin de la Direccin Nacional de Coordinacin
Fiscal con las Provincias, del Ministerio de Economa de la Nacin,
el stock de deuda de la provincia de Crdoba en 1999 ascenda a los
79

Salir a flote

$1.058 millones.
El grfico a continuacin permite observar que, ese monto, se compuso mayoritariamente por deuda contrada con el sector bancario por
un total de $781 millones.
STOCK DE DEUDA POR COMPONENTES EN MILLONES DE $ AO 1999

1200

Millones de $

1000
800

$1058
$89
$26
$161

Bonos

600
400

$781

200
0

Otros

Organismos
internacionales
Bancos

1999

Fuente: Direccin Nacional de Coordinacin Fiscal con las Provincias. MECON

En cuanto a los componentes de este stock de deuda en relacin con


el PGB, se advierte que la deuda con el sector bancario el componente ms importante del total- solo insuma el 3.9% del PBG provincial.
STOCK DE DEUDA POR COMPONENTES EN % DEL PBG AO 1999
6,0%
5,0%

% de PBG

4,0%

5,3%
0,45%
0,13%
0,81%

Bonos

3,0%
2,0%

3,9%

1,0%
0,0%

Organismos
internacionales
Bancos

1999

Fuente: Direccin Nacional de Coordinacin Fiscal con las Provincias. MECON

80

Otros

Endeudamiento serial e irresponsable

Esta informacin oficial pone en evidencia que la aseveracin del


Gobernador De La Sota respecto de la deuda existente en 1999, es
falsa. Establecer datos confiables para el clculo de la deuda en 1999
resulta relevante a efectos de dimensionar el endeudamiento provincial
durante las gestiones de Unin por Crdoba, as como para luego indagar la composicin de la deuda y el destino otorgado a estos fondos,
cuestiones que sern abordadas a lo largo de este captulo.

Razones para endeudarse


Para referirnos a estos temas, resulta inevitable considerar desde la
teora econmica cul es el escenario en que resulta aceptable contraer
deuda.
La teora de las Finanzas Pblicas advierte que un gobierno puede
recurrir al endeudamiento por dos motivos: cubrir dficits financieros
o aumentar el capital del Estado a travs de los fondos destinados a
obra pblica.
El endeudamiento no es una poltica econmica condenable per se.
En la historia econmica, existen ejemplos de endeudamientos, que
han considerado las posibilidades reales de los gobiernos y los habitantes que ellos representan, tanto en lo referido a las condiciones de los
prstamos (por tasas, por plazos razonables, por ser en moneda local,
etc.) como en el destino de los fondos obtenidos.

En este ltimo caso, si se pretende repartir el costo de determinado proyecto de inversin en infraestructura en perodos largos de
tiempo, las condiciones financieras del endeudamiento tambin deben
guardar relacin con la vida til de la inversin a financiar. As el crdito debera amortizarse, si la capacidad de repago que genera la inversin es mayor a su costo de financiamiento.
Financiar obras con endeudamiento puede justificarse en obras de
infraestructura que signifiquen una mejora sustancial en indicadores
sociales tales como salud, educacin, vivienda, etc. Es decir, la construccin de escuelas, centros de salud, redes elctricas, cloacales, viales
y dems obras que puedan mejorar las condiciones de vida de las poblaciones ms vulnerables tienen un retorno y un beneficio social que
debe incorporarse a la hora de evaluar un proyecto de inversin pblica. Es decir que un Estado puede endeudarse en forma razonable con
el objetivo de realizar inversiones productivas o sociales.
81

Salir a flote

Como puede advertirse, los preceptos tericos no difieren de aquellos que cualquier persona asume para su economa familiar.
No obstante estas consideraciones, la administracin provincial en
el transcurso de las gestiones de Unin por Crdoba ha contrariado
los preceptos bsicos de la teora econmica as como la pretendida
contencin de la deuda dentro de los mrgenes presupuestarios y
condiciones establecidos en la normativa impulsada por el propio
oficialismo.
Por un lado, pese a que las cuentas fiscales de la administracin
general fueron superavitarias en diez de los ltimos catorce aos -solo
en el periodo 2000-2002 y en el ao 2009 la provincia se enfrent a
dficit primarios aunque no de una magnitud importante-, el Gobierno continuamente recurri al endeudamiento, como se mostrar ms
adelante.
Por el otro, la deuda provincial no solo es preocupante por su magnitud y composicin, sino por su destino a gastos corrientes y/u obras
no reproductivas, todo lo cual permite avizorar un escenario de dificultades financieras sin que se haya dado respuesta a las demandas de
inversin en obra e infraestructura necesarias para el desarrollo provincial, cuestiones que no solo son parte de este apartado sino que sern
eje de otros captulos.

El modo de endeudarse
Como ya se plante, endeudarse no siempre es malo, depende de la
estabilidad de las fuentes de ingresos que tenga el gobierno, la tasa de
inters obtenida, el tipo de moneda en la que se emita la deuda, la estabilidad de la cotizacin de la divisa en la que se ha endeudado, entre
otros factores.
Actualmente, ms de la mitad de la deuda pblica provincial est
emitida en dlares (62% como se detalla ms adelante), lo que representa su principal riesgo en un contexto de peligro devaluatorio. El
riesgo de endeudarse en moneda extranjera (divisas) es que sus pagos
dependen de su cotizacin al momento de cancelar la deuda. Si este
aumenta por una devaluacin, el gobierno debe pagar ms pesos por
esa deuda.
La composicin de la deuda en divisas ha crecido sustancialmente
en los ltimos cuatro aos, ya que la deuda acumulada a 2009 en d82

Endeudamiento serial e irresponsable

lares represent poco ms del 33% del valor de la deuda total valuada
en moneda local. Se compone, entre otros rubros, de prstamos con
organismos financieros internacionales y de ttulos pblicos. Los ms
recientes fueron los ttulos Boncor 2017 (por USD 746 millones), los
ttulos de deuda de EPEC (USD 565 millones) y los ttulos Boncor
2013 a un ao de plazo emitidos en julio y noviembre de 2012 (por un
total de USD 200 millones).
La provincia justifica la emisin de deuda en dlares apoyndose en
un criterio de conveniencia financiera, ya que haberlo hecho en pesos
hubiese implicado un mayor costo financiero, al ser necesario garantizar al menos un rendimiento similar a la tasa de inflacin esperada
para que sea atractivo para los ahorristas. Sin embargo, dicho sustento
no se sostiene al analizar el costo financiero de las emisiones en dlares cuando se suma el costo implcito que genera la devaluacin de
la moneda al momento del pago. A modo de ejemplo, durante 2012
la devaluacin del dlar oficial acumul un incremento del 14%, un
bono como el BONCOR serie II que paga una tasa del 12,4% anual en
forma explcita, al sumarse el costo de la devaluacin, termina pagando
una tasa implcita del 26,4% anual, lo cual termina generando un costo financiero similar a la evolucin de la inflacin del periodo. Dado
que el tipo de cambio lleg a $6,52 pesos por dlar a finales de 2013,
esta cuenta simple implicara un costo financiero de 37,2% aproximadamente, para el 2013, por lo que no resulta justificable en trminos
financieros la conveniencia de emitir deuda en dlares respecto de la
emisin en pesos.
En conclusin, si se considera el modo de endeudarse, la provincia
debera haber optado por la emisin de deuda en moneda nacional,
por tener sus ingresos atados al peso. Ms an, en un contexto inflacionario como el actual, el endeudamiento en pesos seguramente es
ms ventajoso, incluso si se fundamenta que a priori resultara ms caro
desde el punto de vista del costo del endeudamiento, ya que la tasa de
los bonos debe ser ms alta que la inflacin para que resulten atractivos
para los inversores. Es decir se debe proporcionar una tasa real conveniente, con lo cual los bonos deberan ofrecer un rendimiento superior
al 25% anual, porque, como ya se coment, el endeudamiento con
bonos en dlares termina pagando una tasa similar o incluso mayor, y
acarrea adems un riesgo de devaluacin inherente.

83

Salir a flote

El crecimiento de la deuda pblica


El incremento constante del endeudamiento desde el ao 1999
en el que Unin por Crdoba comienza a gestionar las cuentas pblicas
de la Provincia ha arrojado como saldo una deuda de $12.720 millones
al ao 2012.
Este nmero ms conservador surge de contabilizar la deuda
pblica de la administracin central ms la correspondiente a la agencia de Inversin y financiamiento (ACIF). Si se adiciona la deuda del
resto de las agencias, organismos descentralizados, EPEC y BANCOR,
el total llegaba a $17.171 millones.
Si adems se consideran los cerca de $2.614 millones de deuda
flotante, se observa que el monto de la deuda total era de $19.785
millones en 2012. Los grficos a continuacin permiten observar los
datos hasta aqu reportados.
STOCK DE DEUDA PROVINCIAL AO 2012

ORGANISMO

DEUDA EN
MILLONES DE $

Administracin General

7.967

ACIF

4.753
3.223
2.614

EPEC
Flotante Administracin General
BANCOR

572

APROSS

479
90

Lotera de Crdoba
Agencias y Organismos descentralizados

Total

87

19.785

Fuente: Elaboracin propia en base a datos del Ministerios de Finanzas de la Provincia de Crdoba

A fin de dimensionar esta cifra, resulta relevante sealar que la provincia de Crdoba adquiri una deuda 8,2 veces superior a la de la
provincia de Santa Fe y 2,2 veces a la de la provincia de Mendoza, al
considerar solo la Deuda de la Administracin General a diciembre
de 2012 (ms la ACIF en el caso de Crdoba, que cumple similares
84

Endeudamiento serial e irresponsable

funciones que las direcciones de crdito pblico de las otras provincias


pero de manera descentralizada). Si se considera adems el peso de la
deuda flotante de cada administracin provincial, estos guarimos ubican a la provincia de Crdoba con una deuda 2,6 veces superior a la de
Santa Fe y 2,1 veces a la de Mendoza.
Sin embargo, estas relaciones se duplican al considerarse tambin
la deuda del resto de organismos descentralizados que existen en Crdoba, llegando el ratio de deuda de la provincia de Crdoba a ser 3,3
veces ms grande que la de Santa Fe y 2,7 veces en comparacin con la
provincia de Mendoza.
COMPARACIN DE STOCK DE DEUDA PROVINCIAL
DICIEMBRE DE 2012. EN MILLONES DE PESOS

25.000

Millones de $

20.000

19.785

Otros
Organismos

4.451
15.000

2.614

10.000

5.000

12.720

7.236

5.933

5.894

4.386

Mendoza

Santa Fe

1.342

Deuda
Flotante

Adm.
General + ACIF

1.547

0
Crdoba

Fuente: Elaboracin propia en base a datos de los Ministerios de Finanzas de cada provincia

En trminos de evolucin, la tasa de endeudamiento anual de la


provincia de Crdoba se registra en el orden del 20%, incremento que
puede observarse en el grfico a continuacin y para el perodo 19992013 en anlisis.

85

Salir a flote
EVOLUCIN STOCK DE DEUDA ADMINISTRACIN CENTRAL +
ACIF EN MILLONES DE $

18.000

16.090
15.334

16.000
14.000

13.192
12.003
2.092
11.092

12.000
10.000
8.000

5.643

6.000
4.000

2.752

2.000 1.353 1.545


0

6.243

9.115
8.081 8.599 644
7.518
639
6.812 515 549
1.606
338
620

842

1.474

1.391

1.924 4.065

4.338

2.861

2.614

4.753

Flotante
5.384

1.074 1.243

7.693
6.547 6.761 7.967 7.845
6.161 6.458 6.718 6.865
5.407 5.628 5.854

2.465

ACIF

Deuda
Adm.
Central

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
III
trimestre

Fuente: Ministerio de Finanzas de la Provincia de Crdoba

La medicin de la deuda en pesos corrientes, nos brinda una dimensin de la deuda pero no resulta completa. Para poder profundizar en el
peso que presenta la deuda sobre las finanzas provinciales, es necesario
construir indicadores relativos de endeudamiento.
Uno de estos indicadores lo constituye la medicin de la deuda en
relacin al Producto Bruto Geogrfico (PBG) de la provincia. El PBG
mide el total de bienes y servicios producidos en el territorio de la
provincia en un ao determinado, es en trminos econmicos el equivalente a la riqueza que gnero la poblacin de la provincia en un determinado momento.
Medir el stock de deuda en % del PBG provincial nos brinda informacin sobre la capacidad que posee la sociedad de hacer frente a esa
deuda, y as en trminos indirectos de la capacidad que tiene el gobierno de hacerle frente. Esto es as porque los ingresos que administra el
gobierno tienen una gran relacin con el nivel de riqueza que genera la
poblacin que est bajo su gestin.
Esta es una medida de sustentabilidad de la deuda; la provincia
tendr una poltica sustentable de endeudamiento mientras su nivel
de deuda no crezca ms rpido que su capacidad de generar ingresos.
Como una familia, su nivel de endeudamiento ser solvente cuando
puede hacer frente a los pagos presentes y futuros de deuda con sus
ingresos presentes y futuros.
El siguiente grfico nos permite observar la participacin de la deu86

Endeudamiento serial e irresponsable

da pblica provincial en relacin al Producto Bruto Provincial . Se observa que en 2013 la deuda en relacin al PBG es muy superior a la
observada al principio de la serie. Lo que marca que los compromisos
presentes y futuros relacionados con el endeudamiento provincial son
mayores hoy que en el ao 1999. Otra cuestin a destacar, es la tendencia creciente de este indicador en los ltimos aos.
4

EVOLUCIN STOCK DE DEUDA ADMINISTRACIN CENTRAL +


ACIF EN % DEL PBG

25%

22,1 21,6 21,4


0,9

20%

1,0
1,1

1,1
1,9

14,2

15%

19,4
1,3

17,5

2,2

1,2
2,3

1,5

10%
5%

21,2

6,8
1,7
5,1

0%

7,6
1,4

19,5

14,3

13,1

1,1
2,1

1,7

15,9
12,8

6,2

11,6

2,3

0,8
2,0

18,4
14,0

11,2
8,7

Flotante

11,5
1,3
3,9

9,1
6,3

10,0 10,2 11,4


1,6

1,7

2,0

3,3

3,2

3,8

5,1

5,3

5,6

ACIF

Deuda
Admin.
Central

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
III
trimestre

Fuente: Ministerio de Finanzas de la Provincia de Crdoba

Como ya aclaramos, al no contar con datos del stock de deuda de


los restantes organismos que conforman el sector pblico provincial
en el tiempo, no se puede conformar una serie consolidada total y se
present para este periodo la evolucin del stock de deuda de la administracin central, su flotante y la ACIF.
Sin embargo, no se puede desconocer que el peso de la deuda de los
restantes organismos tambin fue creciente en el tiempo, por lo que en
el siguiente grfico se construye una serie ampliada del stock de deuda,
en base a la disponibilidad de datos existente de EPEC y de BANCOR,
como una aproximacin a la situacin observada en los ltimos aos.

4 Los datos del ao 1999 consignados en este cuadro poseen una pequea diferencia respecto de los datos presentados
en pginas anteriores en el cuadro Stock de deuda por componentes en % del PBG. Ao 1999, ello se debe a que fueron
utilizadas diferentes fuentes de informacin. En el primer caso los datos corresponden al Ministerio de la Nacin y en este
provienen del Ministerio de Finanzas provincial.

87

Salir a flote
EVOLUCIN STOCK DE DEUDA ADMINISTRACIN CENTRAL
+ ACIF + EPEC + BANCOR EN MILLONES DE $

20.000

18.439

18.000

16.249

16.000

752

13.915
12.701 719 2.305

14.000
12.000
10.000
8.000

5.643

6.000
4.000

2.752

2.000 1.353 1.545


0

6.243

6.812 7.518
338
620

515
842

8.081 8.599

9.115

644
639
549
1.606
1.074 1.243

572
2.533

Bancor

2.614

467 1.193 2.092


1.142 1.391
1.474
4.753
4.338
1.924 4.065

EPEC

Flotante

ACIF

7.693
6.547 6.761 7.967
6.161 6.458 6.718 6.865
5.407 5.628 5.854

2.465

Adm.
Central

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Fuente: Ministerio de Finanzas de la Provincia de Crdoba. Presupuestos y Ejecuciones. Estados patrimoniales Banco de Crdoba y EPEC

De esta forma, la deuda consolidada con EPEC y BANCOR alcanzara el 12,2% del PBG, valor 79,4% superior al observado en 1999.
EVOLUCIN STOCK DE DEUDA ADMINISTRACIN CENTRAL
+ ACIF + EPEC + BANCOR EN % DEL PBG

25%

22,1 21,6 21,4


0,9

20%

1,0
1,1

1,1
1,9

14,2

15%

1,3
2,2

1,5
10%
5%

6,8
1,7
5,1

0%

21,2 19,5
18,4

7,6
1,4
6,2

12,8

Bancor

19,4
17,5
1,2
2,3

15,0
1,1
2,1

1,3
1,7

11,6 2,3
0,8

15,9

2,0
14,0

11,2

EPEC

0,6

14,3

8,7

13,3 12,3 12,2


0,7

1,1
1,3
3,9

9,1
6,3

0,6

1,7

1,7
1,6

1,7

3,3

3,2

5,1

5,3

Flotante

ACIF
Admin.
Central

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Fuente: Ministerio de Finanzas de la Provincia de Crdoba. Presupuestos y Ejecuciones. Estados patrimoniales Banco de Crdoba y EPEC

Durante las gestiones de Unin por Crdoba, la deuda pblica provincial ha representado ms del 10 % del PBG, alcanzando porcentajes
de hasta el 22%.
Frente a esta situacin, la Provincia ha adscripto al Programa Fede88

Endeudamiento serial e irresponsable

ral de Desendeudamiento impulsado por el gobierno nacional a travs


del Decreto 660/2010 y por el cual se reprogram gran parte de la
deuda que las provincias haban contrado con l.
La nueva deuda se emiti a 20 aos de plazo, con una tasa fija del
6% en pesos y periodo de gracia hasta diciembre de 2011, tomando
como fecha del canje el 31/05/10. Al monto que las provincias adeudaban a la Nacin por BOGAR y BODEN (que pagaban 2% anual
de inters pero ajustaban por CER, con perodos de pago de 8 a 18
aos) se le restaron los ATN no repartidos en los aos previos ($ 9.808
millones) y, sobre el saldo de la deuda ($ 65.522 millones), se aplic
el nuevo esquema de refinanciacin hasta 2030, con inters del 6% en
pesos, eliminando el ajuste por CER.
Crdoba, en el contexto de oportunidad y con su crtica situacin,
adscribi a este programa junto a otras provincias. Sin embargo, es
preciso destacar que cinco provincias una de ellas comparable en dimensiones y perfil productivo con la cordobesa- no entraron en este
plan por no tener deuda con la Nacin: La Pampa, San Luis, Santa
Cruz, Santa Fe y Santiago del Estero. Estas sufrieron un perjuicio en
trminos relativos, al no beneficiarse con el reparto de los ATN acumulados y ante el nuevo subsidio implcito en la refinanciacin de la
deuda provincial con la Nacin, que no los afect por no contar con
dichas obligaciones.
Dado que los gobiernos provinciales vieron nuevamente complicar
su situacin fiscal en el ao 2011, se plante un nuevo convenio entre
el gobierno nacional y 18 provincias que ingresaron al plan de desendeudamiento y se extendi el periodo de gracia hasta el 31/12/13. La
medida implica un ahorro de servicios en 2012 de $ 7.486 millones y
de $ 7.265 millones en 2013. El siguiente cuadro muestra el detalle del
ahorro por provincia.

89

Salir a flote
AHORRO PROVINCIAS BENEFICIARIAS EN MILLONES DE PESOS

Buenos Aires

CRDOBA
Formosa
Chaco
Jujuy
Tucumn
Ro Negro
Entre Ros
Misiones
Mendoza
Corrientes
Neuqun
San Juan
Catamarca
Salta
Chubut
Tierra del Fuego
La Rioja
Total

2012

2013

3.195

3.097

480
415
356
352
299
352
296
285
196
195
124
120
112
89
42
37

465
403
345
341
289
341
287
276
190
189
120
116
109
96
40
36

560

7.486

543

7.265

Fuente: Secretaria
de Finanzas, MECON.

Hay que sealar que los beneficios de la ampliacin del perodo de


gracia quedaron supeditados al cumplimiento por parte de las Provincias de la remisin de informacin sobre la nmina y la masa salarial
del personal provincial y municipal, tanto en relacin de dependencia
como contratado, activo y pasivo; cuestin urticante en la provincia
de Crdoba y, en relacin a los pasivos, de constante tensin con el
Gobierno Nacional.

Las consecuencias de contraer deuda en dlares


La gravedad que reviste la actual deuda de la Provincia no radica
solo en la dimensin del endeudamiento contrado sino tambin en su
composicin.
En efecto, continuando con la comparacin entre Provincias, mientras la deuda santafesina fue tomada en pesos y la deuda de Mendo90

Endeudamiento serial e irresponsable

za solo en un 38% en moneda extranjera, la deuda de Crdoba est


compuesta en un 62% en moneda extranjera, tal como se grafica a
continuacin.
COMPOSICIN STOCK DE DEUDA ADMINISTRACIN CENTRAL
+ ACIF + EPEC + BANCOR

38%

Pesos

62%

Dlares

Fuente: Elaboracin propia en base a datos del Ministerio de Finanzas de la Provincia de Crdoba

Este porcentaje est bastante por encima incluso que otras jurisdicciones, como el caso de la provincia de Buenos Aires donde un 49% de
su deuda se encuentra vinculada al dlar, Chubut con un 30%; Entre
Ros con un 29%; Chaco con un 13% o Formosa con un 12%.
Las consecuencias financieras por la toma de deuda en monedas
extranjeras en un contexto de variaciones constantes en el tipo de cambio pueden evidenciarse si se observa cul fue el comportamiento de la
deuda provincial durante el ao 2012.
A fines de diciembre de 2011, la deuda en dlares era aproximadamente de $8.190 millones de pesos; 12 meses despus, la deuda en esa
moneda ascendi aproximadamente a $ 9.778 millones.

91

Salir a flote
VARIACIN STOCK DE DEUDA ADMINISTRACIN CENTRAL +
ACIF + EPEC + BANCOR EN MILLONES DE PESOS

MONEDA

DIC-11

DIC-12

DIFERENCIA

Pesos

6.067

6.107

40

Dlares

8.190

9.778

1.588

Euros

35

14

-21

Total

14.292

15.899

1.607

Fuente: Elaboracin propia en base a datos del Ministerio de Finanzas de la Provincia de Crdoba

Este incremento se explica por dos razones: una de ellas es la variacin del tipo de cambio, responsable de un aumento en $1.110 millones de pesos ($805 millones de la Administracin General y $305 de
EPEC). En este punto, cabe sealar que en esos 12 meses la cotizacin
oficial del peso respecto al dlar se increment un 14%.
La otra razn del incremento es la toma de nueva deuda en dlares
en el 2012: una nueva emisin de bonos por USD200 millones (que
tambin aumenta por la variacin del tipo de cambio durante el 2012).
En este sentido, resulta oportuno destacar, aunque ms no sea sintticamente, el devenir de la emisin de BONCOR de 2009 a la fecha.
La tabla a continuacin resume los montos correspondientes para
cada emisin y las caractersticas asumidas por estos ttulos de deuda.

92

Endeudamiento serial e irresponsable


ENDEUDAMIENTO EN DLARES

EMISIN

DENOMINACIN

MONTO
(MILLONES)

TASA

2009

BONCOR I

U$S 150

12%

Agosto de
2010

BONCOR II

U$S 400

12,4%

BONCOR III

U$S 196

11,7%

U$S 105

9,50%

U$S 94,5

8,95%

Julio de 2012
1 edicin
Noviemre de 2012
2 edicin

Total

BONCOR
2013

PLAZO

CARACTERSTICAS

Garanta con fondos del Rgimen


de Coparticipacin.
Pagos en forma mensual.
Forma de amortizacin: 96 cuotas
mensuales, iguales y consecutivas
de u$s. 1.562.500

Abono de intereses cada seis


meses y de capital al final del perodo.
Sin garanta de coparticipacin

Ttulos de deuda a tasa fija a 360


das, garantizados con fondos del
Rgimen de Coparticipacin Federal
de Impuestos. Pago semestral.

U$S 945,5

Fuente: Elaboracin propia en base a datos del Ministerio de Finanzas de la Provincia de Crdoba

Durante el ao 2013 la situacin fue similar, la devaluacin constante de la moneda llev a que el peso de la deuda sea cada vez mayor
para las finanzas provinciales, con el claro ejemplo del pago de USD
10,2 millones que la EPEC debe realizar mensualmente a la ANSES y
que estn garantizados por la coparticipacin provincial.
Sin disponer an de datos del cierre de ejercicio del ao 2013 de las
finanzas provinciales y por lo tanto del monto final del stock de deuda
de dicho ao, no podemos dejar pasar por alto el efecto que tuvo en el
stock de deuda y en sus servicios el reciente salto devaluatorio acontecido en el primer mes del ao 2014.
Como marcamos, la situacin de vulnerabilidad fiscal provincial
frente a la devaluacin del peso se vio plasmada en el primer mes del
corriente ao. Para analizar este efecto sobre el stock de deuda es necesario sin embargo realizar unos pequeos supuestos, dado que, como
mencionamos, todava no se cuenta con informacin oficial del cierre
del ejercicio 2013.
El stock de deuda nominada en dlares ascenda a cerca de USD
1.300 millones a septiembre de 2013, para el consolidado de la Administracin General Provincial y la Agencia Crdoba Inversiones y
Financiamiento (ACIF), sin embargo en noviembre del ao pasado se
cancelaron USD 94,5 millones correspondiente a la segunda emisin
del BONCOR 2013. Adems, exista una deuda en dlares de EPEC
93

Salir a flote

por cerca de USD 500 millones. De modo que sumando ambas y restando el pago del BONCOR 2013 se poda contabilizar una deuda
provincial vinculada al dlar por cerca de USD 1.700 millones.
El incremento en la cotizacin de la divisa estara implicando un
aumento del stock de deuda, medida en pesos, de casi $2.500 millones, entre diciembre y enero, considerando la AG, ACIF y EPEC. Ello
obedece a que entre diciembre de 2013 y enero de 2014 se produjo
una depreciacin del peso del orden del 23% (de 6,5 pesos por dlar
a finales de diciembre a una cotizacin en torno a los $8 por dlar). El
grfico a continuacin resume lo expresado.
IMPACTO DEVALUACIN DEL PESO SOBRE EL STOCK DE DEUDA.
EN MILLONES. DICIEMBRE 2013 ENERO 2014

DLARES

PESOS

DIFERENCIA

DIC. 2013

ENE. 2014

1.201

7.833

9.640

1.807

23,1

EPEC

484

3.159

3.888

729

23,1

Total

1.685

10.992

13.528

2.535

23,1

Adm. General + ACIF

Fuente: Elaboracin propia en base a datos del Ministerio de Finanzas de la Provincia de Crdoba

Pero este salto devaluatorio no solo afecta el stock total de deuda, a


esto se le sumar el incremento en el flujo de servicios de deuda (pago de
amortizacin e intereses que genera el stock de deuda), que comprometern una mayor cantidad de recursos en presente ao.
Es as que realizando el mismo ejercicio para el caso del flujo de
servicios en dlares que debe afrontar la provincia en 2014 (por la Administracin General, ACIF y EPEC), se suman $550 millones extras
que deber pagar la provincia en el presente ao, dado la dinmica del
tipo de cambio acontecida hasta el momento.

94

Endeudamiento serial e irresponsable


IMPACTO DEVALUACIN DEL PESO SOBRE LOS SERVICIOS DE DEUDA
EN MILLONES. DICIEMBRE 2013 ENERO 2014

DLARES

PESOS

DIFE R E NCIA

DIC. 2013

ENE. 2014

Adm. General + ACIF

243

1.587

1.949

362

22,8

EPEC

122

799

981

182

22,8

Total

366

2.386

2.930

545

22,8

Fuente: Elaboracin propia en base a datos del Ministerio de Finanzas de la Provincia de Crdoba

Se puede estimar, adems, que por cada 10 centavos que se incremente el tipo de cambio oficial, implicar un incremento de casi $40
millones en los servicios de deuda que deba afrontar el gobierno provincial en el presente ao.
EVOLUCIN SERVICIOS DE DEUDA ANTE INCREMENTO DEL TIPO DE CAMBIO

3.400
3.300

Millones de $

3.200
3.100
3.000

2.930

2.967

3.003

3.040

3.077

3.113

3.150

3.186

3.223

3.259

3.296

2.900
2.800
2.700
8,015

8,115

8,215

8,315

8,415

8,515

8,615

8,715

8,815

8,915

9,015

Cotizacin tipo de cambio


Fuente: Elaboracin propia en base a datos del Ministerio de Finanzas de la Provincia de Crdoba.

En trminos relativos, este incremento en los servicios de deuda


por efecto devaluacin del peso equivaldra al 96% de lo que segn el
presupuesto provincial se espera recaudar por el Impuesto Automotor,
95

Salir a flote

o casi tres cuartas partes de la Tasa Vial o casi la mitad de la recaudacin


esperada por el Impuesto Inmobiliario en 2014. De igual modo, los
servicios adicionales a pagar significaran un 15% del gasto de capital
proyectado para 2014 por la Administracin General, o casi el 60% del
gasto previsto en Promocin y Asistencia Social.

Finalmente, volviendo a los fondos obtenidos mediante las ltimas colocaciones de bonos de deuda, cabe sealar que su estructura
cortoplacista permite avizorar que tuvieron por destino solventar gastos corrientes en lugar de la anunciada obra pblica.
No es posible encarar un endeudamiento de un ao para hacer obra
pblica donde solo el proceso de licitacin insume unmnimoseis meses. De all que, si la toma de deuda fuera para obra pblica, y ms
importante an, para obra pblica que ni siquiera est en marcha, es
probable que cuando esta finalmente pueda iniciarse, los fondos frescos
ya sehayan destinado a otros gastos corrientes. Peor an, no solo no se
podran usar esos fondos, sino que por entonces ya la provincia debera
devolver el dinero tomado ms los intereses correspondientes.
Podra, en consecuencia, preverse la formacin de un crculo vicioso
dado que se necesitara ms deuda para pagar la anterior y poder de una
vez arrancar con las obras pblicas.
Este cuadro de situacin es preocupante, mxime si se tienen en
cuenta adems de lo ya sealado- las posibles dificultades venideras
para colocacin de bonos a consecuencia de la baja calificacin de la
Argentina por parte de consultoras internacionales.

El destino del endeudamiento


El cortoplacismo de los bonos tomados constituye apenas un indicio
del destino a gastos corrientes de los fondos. El anlisis de la relacin
existente entre la deuda adquirida y los trabajos pblicos ejecutados e
inversin en capital pone en evidencia que el crecimiento de la deuda
provincial no ha tenido esos fines.
En efecto, la provincia de Crdoba en los ltimos aos ha destinado
en promedio solo el 38% del nuevo endeudamiento a la realizacin de
trabajos pblicos . Esto se evidencia al analizar el monto ejecutado en
obra pblica (trabajos pblicos) en relacin al monto en que se incre5

5 Se entiende como Trabajos Pblicos a las nuevas obras de infraestructura que realiza la Administracin General de
forma directa.

96

Endeudamiento serial e irresponsable

ment el endeudamiento en cada ao.


El grfico a continuacin resume esta conclusin, las barras verticales indican qu porcentaje del incremento de la deuda tuvo su contrapartida en obras de capital. As por ejemplo en 2009 del total de
deuda emitida por las primeras series de BONCOR, solo el 21% estuvo reflejado en la cuenta de trabajos pblicos como contrapartida. Al
ao siguiente, aun con un incremento de deuda menor, el porcentaje
no llega a mejorar significativamente, solo $6 de cada $10 en que se
increment el endeudamiento tuvieron como destino obras de capital.
Analizando todo el periodo, esta serie permite observar que para los
aos 2001-2005 los niveles de correspondencia entre la obra de capital
y el incremento del endeudamiento estuvieron muy por debajo del
promedio del 38% mencionado. Cabe destacar que en este perodo, el
incremento de la deuda present un crecimiento promedio del 42,7%
(+$1.195 millones promedio por ao).
Es decir, del dinero que Crdoba pide prestado ao tras ao, menos
de la mitad se ha destinado entre 1999-2012 a financiar gastos vinculados a Trabajos Pblicos.
TRABAJOS PBLICOS EN RELACIN A NUEVO ENDEUDAMIENTO
(CONSIDERANDO FLOTANTE)

120%
100%

111,2
97,7
74,7

80%

68,5

61,7

60%

58,6

44,9

39,9

40%
20%
0%

20,3

18,7
4,6

14,7 15,3

21,1

38,1

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Fuente: Elaboracin propia en base a datos del Ministerio de Finanzas Provincia de Crdoba

En el mismo sentido, se coteja el aumento del endeudamiento con


el gasto de capital total ejecutado en cada ao. A diferencia del clculo
anterior, el gasto de capital incluye adems de erogaciones en trabajos pblicos, las transferencias para erogaciones de capital realizadas
97

Salir a flote

a municipios y privados y las inversiones financieras realizadas por la


Provincia.
La relacin endeudamiento/gasto de capital en la provincia para el
periodo analizado arroja como resultado un nivel de endeudamiento
superior a estas erogaciones en la mayora de los aos de la serie, lo que
puede observarse en los grficos a continuacin.
GASTO DE CAPITAL VS ENDEUDAMIENTO EN MILLONES DE $

2.891

3.500
Gasto Capital Endeudamiento

1.976
1.778

2.500

911

1.235
599

570
480
706
630
563
856
518
743
516

254

202
237
217
192
209

500

158

1.000

138

1.500

1.208

2.000

1.859
1.189
1.579
2.142

3.000

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Fuente: Elaboracin propia en base a datos del Ministerio de Finanzas de la Provincia de Crdoba

GASTO DE CAPITAL VS. ENDEUDAMIENTO ACUMULADO 1999-2012


EN MILLONES DE $

16.000

$14.218

14.000
12.000

$10.339

10.000
8.000
6.000
4.000
2.000
0

Gasto de capital

Endeudamiento

Fuente: Elaboracin propia en base a datos del Ministerio de Finanzas de la Provincia de Crdoba

98

Endeudamiento serial e irresponsable

La situacin es ms preocupante si tenemos en cuenta que en el anlisis precedente estamos suponiendo que todos los Trabajos Pblicos se
afrontan con recursos provenientes de la toma de deuda. Sin embargo,
debemos tener en cuenta que existe obra pblica afrontada con recursos propios de la provincia, por lo tanto el porcentaje de endeudamiento destinado a gastos de capital es an menor.
Como puede advertirse, la opcin por el endeudamiento ha sido el
procedimiento habitual de la administracin provincial en el transcurso de las gestiones de Unin por Crdoba, incluso con las cuentas de la
provincia en supervit y sin que el aumento de la deuda se acompae
con un crecimiento proporcional de la obra pblica. Evidentemente,
parte de la deuda financia gastos corrientes y/o se destina a obras de
escaso o nulo valor en trminos de inversin reproductiva, inversiones que no aumentaron la capacidad productiva ni exportadora de la
provincia, y por ello no generan futuros recursos para pagar la deuda
contrada. A modo de ejemplo se pueden sealar (Schclarek Curutchet
y Gmez, 2013):
Estadio M. A. Kempes: la reinauguracin del estadio Crdoba (junio 2011) implic un costo inicial presupuestado en USD 18,9 millones, a los que debe sumarse el costo financiero por la emisin de los
ttulos Boncor 2017, en torno a los USD 16,3 millones hasta 2017.
En total, la nueva versin del estadio sum un costo estimado de USD
35,2 millones.
Faro del Bicentenario: inaugurado tambin en junio de 2011, la
construccin de este faro implic, slo en trminos de la obra, un costo
de USD 2,3 millones. Al considerar el costo de financiamiento en unos
USD 2 millones hasta 2017, el costo total a dicha fecha ascendera a
USD 4,2 millones.
Nueva Terminal de mnibus: la segunda terminal de mnibus fue
inaugurada sin haber sido finalizada su obra en noviembre 2011, y su
costo inicial de obra fue presupuestado en USD 33,2 millones. A dicho
costo se le agrega el costo financiero de USD 29 millones, estimado
hasta 2017, lo que totaliza para dicha fecha unos USD 62 millones.
Centro Cvico del Bicentenario: la nueva sede del Gobierno Provincial, inaugurada parcialmente en noviembre 2011 se presupuest
a un costo de USD 106 millones, aunque por ajustes en los costos y
otras adecuaciones a la obra, dicho monto rondaba a fines de 2012 los
USD 121,2 millones. Si consideramos que fueron financiados por los
bonos Boncor 2017, al costo de obra debe sumarse un costo financiero
99

Salir a flote

de USD 105 millones hasta su vencimiento en 2017, lo que totaliza un


costo de USD 226,2 por la nueva sede de gobierno.
Todas estas obras ostentan un rasgo comn: no tienen un retorno
econmico futuro que genere mayores ingresos o capacidad de pago
para que el Estado provincial pueda afrontar su costo financiero. A su
vez, cabe mencionar que dicho costo financiero se estim en base a las
condiciones actuales de emisin de los Boncor 2017, con vencimiento
en dicho ao. Como probablemente esos ttulos sern refinanciados
con nueva deuda al vencimiento, el costo financiero de las mencionadas obras ser mucho mayor al estimado a la fecha.
Esta situacin, en un marco de ausencia de previsiones para afrontar
pocas de disminucin de la recaudacin, ha introducido a la provincia en un crculo peligroso, ya que los gastos corrientes muestran ser
inflexibles a la baja .
6

Propuesta para un endeudamiento responsable


Dado que la situacin financiera de la provincia es preocupante y
que la poltica de endeudamiento es parte fundamental de ella, entendemos que es necesario que dicha poltica se lleve adelante con mayor
control, transparencia y responsabilidad.
En la actualidad existen dos organismos que tienen a su cargo tareas
relativas a la deuda pblica:
1.- La Direccin de Uso de Crdito y Deuda Pblica, dependiente de la Contadura General de la Provincia. Tiene como
competencia la evaluacin y el seguimiento de la Deuda Pblica Financiera con el Estado nacional, Entidades Financieras
Nacionales y Extranjeras y Organismos Internacionales.
2.- La Agencia Crdoba de Inversin y Financiamiento (ACIF),
que fue creada en el marco de lo establecido por la Ley de Modernizacin del Estado (N8836) mediante ley provincial N
9050. Tiene a su cargo la deuda vinculada a programas y proyectos en particular. Se ocupa de centralizar las actividades de planificacin, administracin, coordinacin, ejecucin, seguimiento
y evaluacin de los programas y proyectos con financiamiento,
6 El ejemplo ms representativo es el gasto en personal que compromente ms del 50% de los gastos totales, rubro
que ao tras ao sube por paritarias; ello, en un contexto de necesidad por parte del Gobierno de dar cumplimiento a
promesas de campaa que no fueron presupuestadas adecuadamente, tendr un gran impacto en las cuentas pblicas.

100

Endeudamiento serial e irresponsable

subsidios y/o asistencia tcnica nacional e internacional.


Nuestra propuesta para revertir la mala poltica de endeudamiento
llevada adelante por las gestiones de Unin por Crdoba es la creacin
de una Oficina de Deuda Pblica. Estara encargada de administrar la
deuda, su sostenibilidad; transparentar y facilitar el acceso a informacin referida a esta materia, negociar las mejores opciones de financiamiento, plazos y vencimientos y evaluar los riesgos del endeudamiento,
entre otras funciones.
Lo que se busca es contar con un organismo de carcter tcnico y
profesional, cuyos miembros sean elegidos por idoneidad y cuyo objetivo sea planificar las mejores opciones para tomar deuda que nos
permitan alcanzar el desarrollo econmico, terminar con la pobreza
y evitar que la poltica de endeudamiento est sujeta a los vaivenes y
conveniencias del poder de turno.
Los principales objetivos que se propone alcanzar la propuesta se
pueden sintetizar en:
Unificar la gestin: actualmente, en la provincia, las responsabilidades en la administracin de la deuda estn dispersas,
por lo que se hace difcil el control. Este organismo propuesto
tendra a su cargo las actividades que hoy, en parte, desarrollan
la Direccin de Uso de Crdito y Deuda Pblica y la Agencia Crdoba Inversin y Financiamiento (ACIF). Debe estar
claramente definido en la legislacin que el nico organismo
habilitado para tomar y emitir deuda, invertir y realizar transacciones es esta dependencia. Una gestin de deuda slida y
eficaz requiere de una estructura que defina claramente roles,
responsabilidades y canales de informacin.
Transparencia. El control del destino de los fondos, la absoluta
claridad y la responsabilidad de los involucrados en el manejo de
la deuda es indispensable. Actualmente el gobierno slo publica
parte de su deuda, que es la correspondiente a la Administracin
Central y ACIF. Uno de los objetivos de esta oficina es que se
efecte una rendicin de cuentas que informe y divulgue pblicamente el monto total de la deuda financiera y no financiera
de la administracin central, ACIF, dems agencias, entidades
autrquicas y empresas provinciales, como un todo, evitando el
ocultamiento de pasivos. Asimismo, es importante que toda la
informacin vinculada a la deuda (sus vencimientos, intereses,
acreedores etc.) se publique peridicamente y de forma completa
101

Salir a flote

en soportes digitales accesibles por el ciudadano.


Mejora. La toma de crditos debe ser funcional a una estrategia
previamente definida de objetivos, cuya prioridad sea la realizacin de obras de infraestructura meritadas y discutidas. La
toma del crdito puede tener tambin otros fines, como ser mejorar el perfil del endeudamiento o superar determinado ahogo financiero. La deuda debe ajustarse siempre a parmetros
en su cantidad, calidad, composicin de moneda, acreedores;
debe propender a la bsqueda del equilibrio intergeneracional,
minimizar los riesgos, etc. En fin, la Oficina no es un simple
organismo tomador de deuda, sin controles y sin penas por el
incumplimiento a las normas. Para ello es indispensable que los
objetivos sean claros y concretos.
La Oficina de Deuda Pblica
Siguiendo el modelo propuesto por Larisa Mora Aguilar (2012),
proponemos que la poltica de endeudamiento del gobierno est dividida en una parte Ejecutiva y una parte Operativa, esta ltima a cargo
de la Oficina de Deuda.
La parte ejecutiva a cargo de un Comit de Gestin integrado por
funcionarios calificados del Ministerio de Finanzas de la Provincia cuyas funciones son:
a.- Formular las polticas de endeudamiento y estrategias, en lnea con la poltica macroeconmica de la provincia (por lo que
debe estar coordinada con las reas que tienen a su cargo esas
definiciones). Esta funcin debe lograr la existencia de una estrategia de endeudamiento bien definida para ser implementada por la parte operativa.
b.- Crear una regulacin legal clara y unificada.
c.- Dotar de personal altamente calificado para los cargos necesarios en el rea operativa y del material necesario para que las
funciones puedan ser llevadas adelante.
La parte operativa, que estar a cargo de La Oficina de Deuda Pblica, sea presidida por un Director seleccionado a travs de un concurso pblico abierto de oposicin y antecedentes a cargo de un jurado
de alto prestigio compuesto por, al menos, tres profesores universitarios
titulares de materias afines y/o profesionales de reconocida trayectoria
en la materia, y por el presidente de la Comisin de Economa, Presupuesto y Hacienda de la Legislatura.
102

Endeudamiento serial e irresponsable

Por ltimo cabe mencionar que el Director de la oficina estar a cargo de una estructura organizacional conformada por tres dependencias
identificadas como:
A.- Oficina Ejecutiva o de Negociacin: encargada de efectuar
la negociacin o transaccin de la deuda con los mercados financieros en representacin del gobierno. Esta funcin involucra principalmente tres actividades que son la negociacin,
utilizacin de los prstamos y su pago.
B.-Oficina de Anlisis de Riesgos: Cumple una funcin analtica y de manejo de riesgos. Conociendo las fluctuaciones
del contexto econmico financiero en el que est inmersa la
provincia, esta oficina debe realizar evaluaciones peridicas del
riesgo al que estamos expuestos a travs de pruebas de estrs
al portafolio de deuda basado en alternativas de choques econmicos y financieros, tratando de obtener una estructura de
deuda que minimice no solo los costos sino tambin los riesgos.
En el anlisis se debe explorar diferentes opciones de uso de
instrumentos de deuda y perfiles para asistir a la toma de decisiones, como de revisin del impacto de diferentes opciones
de endeudamiento, anlisis de nuevas tcnicas financieras, etc.
C.- Oficina de Apoyo: realizar el registro, control, gestin y
utilizacin de la deuda como tambin ser la encargada de la
generacin de reportes y estadsticas. Para optimizar el control, dentro de la oficina de apoyo debe haber integrantes de
las fuerzas opositoras participando de las tareas de la misma.
Esta dependencia recolecta la informacin detallada de la deuda y debe efectuar auditoras internas y externas. Estas ltimas
debern presentar sus informes directamente ante el poder legislativo.

103

Salir a flote

104

Capitulo tercero

Gasto sin prioridad social


ni productiva
Las polticas implementadas por Unin por Crdoba a lo largo de
los aos tuvieron otra variable constante: un gasto sin prioridades que
desatendi los requerimientos sociales y productivos. As como demostramos cmo fueron sosteniendo un sistema tributario regresivo y
asfixiante para sus contribuyentes y a la vez cmo acudieron al endeudamiento de forma reiterada y sistemtica sin destinarlo a finalidades
productivas, nos proponemos en este captulo analizar cul fue la poltica de gastos o inversiones que ejecutaron las gestiones de Unin por
Crdoba.
Al referir que el gasto de las gestiones de Unin por Crdoba careci
de prioridades sociales y productivas estamos definiendo un rol que a
nuestro juicio el Estado provincial debe cumplir y en funcin del cual
delinea las prioridades estratgicas en sus decisiones.
Normativamente, los estados nacionales y provinciales establecen
en sus regmenes constitucionales las propias competencias, funciones,
atribuciones y responsabilidades polticas y administrativas. Los gobiernos elegidos democrticamente en cada una de las jurisdicciones
establecen sus prioridades, segn el marco jurdico establecido y las
cosmovisiones ideolgicas que encuadran su pertenencia a un determinado partido o sector poltico y que tendrn su correlato en la manera
de visualizar y priorizar determinadas problemticas en detrimento de
otras.
El Gobierno nacional, entre otras competencias, tiene a su cargo la
poltica macroeconmica del pas. De l depende la poltica monetaria,
arancelaria, el comercio internacional y las polticas que posicionan o
no a nuestro pas en el concierto de las naciones. Asimismo, determina
las estrategias del intercambio comercial que repercuten en la genera105

Salir a flote

cin del empleo y en las decisiones de inversin de las empresas.


Como corolario de ello, los estados provinciales se muestran imposibilitados de resolver determinadas cuestiones que, indefectiblemente,
dependen de la poltica nacional. Por ms bien o mal que se gestione
una jurisdiccin provincial, estar fuertemente condicionada por las
polticas nacionales que se establezcan como marco de la capacidad de
gestin de las provincias.
Sin embargo, las provincias tienen a su cargo una gran cantidad
de competencias, atribuciones y responsabilidades para lograr mejorar
las condiciones de vida de sus habitantes. Los gobiernos subnacionales deben tener prioridades estratgicas en el gasto que apuntalen los
servicios de Educacin, Salud, Administracin de Justicia y Polticas
Sociales de inclusin y consoliden la realizacin de obras de infraestructura vial, hdrica, gasfera, elctrica y de vivienda que impulsen el
desarrollo, integren sus regiones y mejoren las condiciones de vida de
sus habitantes.
Durante los ltimos aos, en la provincia no faltaron recursos en
los presupuestos pblicos diagramados por Unin por Crdoba y lo
que ponemos en discusin en este captulo del libro es el sentido con
el que se utilizaron y cmo se establecieron prioridades en la agenda
gubernamental.
Para ello indagamos el diseo y la implementacin de polticas pblicas para conformar un balance sobre el impacto y los resultados obtenidos en la poltica de gastos a partir de tres perspectivas:
a. Evaluamos la eficiencia que se tuvo en el gasto mediante una
variable indirecta y agregada, que nos permite aproximarnos a
conocer si el gasto se ejecut sustentablemente comparado con
el crecimiento econmico de la provincia, y a la vez analizamos
qu porcentaje del gasto total se lleva el costo de la burocracia.
b. Analizamos una serie de resultados estadsticos que denotan
el desempeo del Estado provincial en tres reas: Educacin,
Salud y Polticas Sociales, lo que nos permitir obtener una
aproximacin sobre los efectos que ha tenido el gasto pblico y
su incidencia en la inclusin social. Lo vinculado a la Administracin de Justicia es desarrollado en el captulo cuarto, donde
se aborda el debilitamiento institucional del Estado cordobs.
c. Realizaremos un diagnstico sobre la actual situacin de cinco mbitos estratgicos que exhiben una parlisis preocupante para el desarrollo econmico y social de la poblacin: La
106

Gasto sin prioridad Social ni Productiva

infraestructura elctrica, vial, hdrica, gasfera y de vivienda.


Detallaremos sus principales problemticas, los planes de inversiones no concretados y, finalmente, esbozaremos posibles
soluciones que, con una correcta planificacin de mediano y
largo plazo, permitan revertir la situacin presente.
La manera ms apropiada para conocer cun acertado es cada peso
gastado por la Provincia es evaluar el impacto de ese gasto en indicadores de resultado fehacientes de las diversas finalidades contempladas en
la Ley de Presupuesto Provincial. Pero dada la escasez y falta de calidad
de este tipo de informacin en el presupuesto pblico, es necesario
recurrir a otras fuentes.
Para la elaboracin de diagnsticos y propuestas de cada una de esta
temticas se consult una variada cantidad de opiniones. La fuerte tradicin universitaria y el dinmico sector productivo y de servicios que
tiene Crdoba, generan mltiples mbitos de debate respecto de las
polticas pblicas que es preciso afrontar, as como de las alternativas
para hacerlo. Existen adems altos grados de consenso entre organizaciones de la vida civil.
La incorporacin de las propuestas de la sociedad organizada no
solo potencia la adecuacin de las polticas a las necesidades sociales y
productivas dado el aporte sustancial en materia de informacin acerca de la problemtica-, sino que tambin otorga mayor factibilidad,
legitimidad y posibilidades de contralor sobre la efectiva implementacin de las polticas. As es que en el desarrollo de este captulo del
libro se incorporan consensos sectoriales existentes como insumos del
proceso de toma de decisiones para la definicin de polticas estatales.
A tal efecto, se han consultado los resultados y conclusiones a los
que se arrib en los ltimos aos en diferentes mbitos de debate y
construccin de propuestas en la provincia de Crdoba. Se han sistematizado, asimismo, los aportes de comisiones de planificacin, centros
de estudios, cmaras productivas, foros acadmicos, equipos tcnicos
profesionalizados de la administracin pblica, entre otros. En particular, se han considerado los informes del Instituto de Investigacin de
Servicios Pblicos e Infraestructura de la Facultad de Ciencias Exactas,
Fsicas y Naturales de la Universidad Nacional de Crdoba (IISPI),
del Consejo para la Planificacin Estratgica de la Provincia de Crdoba (COPEC), el Instituto de Estudios sobre la Realidad Argentina y
Latinoamericana (IERAL), el Centro de Implementacin de Polticas
107

Salir a flote

Pblicas para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC), el Instituto para


el Desarrollo Social Argentino (IDESA), el plan de obras pblicas de la
Empresa Provincial de Energa Crdoba (EPEC), los Informes Tcnicos del Ministerio de Obras y Servicios pblicos, el Instituto de Planificacin del rea Metropolitana de Crdoba (IPLAM), de la Cmara
Argentina de la Construccin, del Centro de Ingenieros de Crdoba,
as como publicaciones de investigadores locales y nacionales.

108

Gasto sin prioridad Social ni Productiva

La eficiencia del gasto


A los efectos de considerar la eficiencia en la prestacin de un servicio pblico o el nivel de un gasto gubernamental se debe tener en
cuenta la relacin entre los recursos utilizados para llevar a cabo ese
gasto o servicio pblico y los logros conseguidos. Se entiende entonces
que el gasto es eficiente cuando se utilizan menos recursos a travs del
tiempo para lograr un mismo objetivo, o al contrario, cuando se logran ms objetivos con los mismos o menos recursos. Visto desde una
perspectiva de resultados, el anlisis de la eficiencia del gasto pblico
requiere vincular el nivel del gasto, con los resultados obtenidos a partir
de l. Esto permitira determinar si el gobierno debiera obtener mejores
resultados dado su nivel de gasto, o si debiera gastar menos dados los
resultados que obtiene.
Como se plante en captulos anteriores, la masa de recursos que
administra la Provincia se increment en el tiempo, va aumento de
impuestos y creacin de nuevas tasas, que resultaron en una presin
tributaria asfixiante, sumado a una toma de deuda constante. Sin
embargo, el nivel y la calidad de los servicios pblicos no mejoraron
en igual proporcin, lo que supone una poltica de gasto provincial
ineficiente.
Bsicamente existen dos metodologas para medir la eficiencia del
gasto pblico provincial:
Una observacin directa, puntualizando algunas finalidades del
gasto.
Una observacin indirecta, en trminos agregados.
La observacin directa es la manera ms apropiada para conocer
cun eficiente es cada peso gastado por la Provincia, evaluando el impacto de ese gasto en indicadores fehacientes de educacin, salud, poltica social, energa, caminos, vivienda, gas y otros aspectos incluidos en
las finalidades contempladas en la Ley de Presupuesto provincial. Esta
medicin, requiere un anlisis minucioso de cada tema y es abordada
en los apartados siguientes de la presente publicacin.
La observacin indirecta plantea analizar la evolucin del gasto desde una perspectiva macro, considerando el nivel de gasto como un
consolidado de finalidades y funciones. Un gasto eficiente debe ser sustentable y con una estructura que minimice los costos burocrticos.
Tanto la sustentabilidad y la estructura de la inversin estudiadas como
109

Salir a flote

se propone son variables indirectas para determinar la eficiencia y constituyen un indicador parcial.
Entonces, para evaluar indirectamente la eficiencia del gasto de
Unin por Crdoba en estos ltimos 14 aos se trazar en una primera
etapa, la relacin existente entre el gasto pblico y el crecimiento del
Producto Bruto Geogrfico que determinan su sustentabilidad y, en
segundo lugar, se analizar el costo de la administracin de los servicios
pblicos y la burocracia en trminos de participacin presupuestaria.

Sustentabilidad
El Producto Bruto Geogrfico de la provincia (PGB) mide el valor
de los bienes y servicios producidos en la provincia en un determinado
momento del tiempo (un ao). Representa el total de riqueza generada. El Estado para poder brindar sus servicios y realizar sus gastos,
capta recursos de los privados para poder financiarse, a travs de impuestos y tasas, los cuales se determinan en gran medida sobre el nivel
de ingresos que genera una empresa (Ej.: Ingresos Brutos, principal
impuesto provincial) o el consumo que realiza una persona (Ej.: Tasa
vial o IIBB a travs del precio, o Sellos a partir de las transacciones de
compra y venta). Ambas variables son captadas de manera agregada en
la medicin del producto bruto provincial.
Es recomendable que en el tiempo crezca a una mayor tasa el Producto Bruto Geogrfico que el nivel de gastos. Esto significa que el
crecimiento de gastos del gobierno (y su necesidad de financiarlos) y
el crecimiento del producto bruto deben guardar una relacin de sustentabilidad. Si no es as, es decir si el gasto crece por encima del PGB
implicar la necesidad de crear nuevos impuestos, tasas o har necesaria
la toma de deuda para financiar un nivel de gasto creciente, que adems de resultar ineficiente (dada la definicin de eficiencia) pondr en
peligro la sustentabilidad fiscal.
Estos conceptos se presentan resumidos en el siguiente grfico,
donde se relaciona la tasa de crecimiento del producto con la tasa de
crecimiento de los gastos corrientes, a las cuales se las toma a precios
constantes (del ao 1993) para evitar distorsiones generadas por la inflacin del periodo.
El grfico se compone de dos lneas:
Una lnea gris marcando un valor de 1, que cumple la funcin
110

Gasto sin prioridad Social ni Productiva

de delimitar el grfico en dos reas. Un rea de mayor eficiencia del gasto para valores por encima de 1, el cual indica que
la economa crece ms que el gasto pblico en valores reales,
y por lo tanto presenta una situacin de mayor eficiencia/
sustentabilidad, y un rea de menor eficiencia del gasto para
valores por debajo de 1, los cuales, en contrapartida, indican
que la economa crece menos que el gasto pblico en valores
reales marcando una situacin de menor eficiencia/sustentabilidad.
Una lnea roja que se calcula como el cociente entre el crecimiento del PBG y el crecimiento del gasto corriente del periodo.
Un ejemplo ayudar a entender cmo leer este grfico. Si en un ao,
tanto el PBG como el gasto corriente crecen al 5%, el cociente (representado por la lnea roja en el grfico) ser igual a 1, ubicndose de esta
manera en el lmite de las dos reas definidas por la lnea gris. Si en
cambio se observa que el PBG crece al 5% y el gasto corriente lo hace
al 2,5%, el cociente ser igual a 2 ubicndose en una situacin de eficiencia/sustentabilidad del gasto (es decir por encima de la lnea gris),
esto se da porque es mayor la velocidad con que crece la generacin
de riqueza en la provincia respecto al crecimiento de las erogaciones
corrientes del gobierno. Por el contrario si se observa que en el periodo
el PBG creci al 2,5% mientras que el gasto corriente lo hizo al 5%,
el cociente ser de 0,5 ubicndose en el grfico en la zona de menor
eficiencia/sustentabilidad (por debajo de la lnea gris).
Puede verse claramente que desde 2002 a la fecha, el gasto pblico
ha crecido siempre por encima del crecimiento provincial, es decir, se
ha vuelto cada vez ms ineficiente.

111

Salir a flote

EFICIENCIA DEL GASTO PBLICO PBG/EC


2,0
1,8

Mayor eficiencia:
Cuando las erogaciones corrientes crecen
menos que el PBG (por encima de la lnea)

1,6
1,4
1,2
1,0
08

Menor eficiencia:
Cuando las erogaciones corrientes crecen
ms que el PBG (por debajo de la lnea)

0,6
0,4
0,2
0,0
2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Fuente: Documento de Trabajo Legislador Eduardo Yuni. Agosto de 2013. Este indicador se ha calculado utilizando el Producto Bruto Geogrfico (PBG)
de la provincia a precios de 1993, y las erogaciones corrientes a precios del mismo ao. El dato de 2013 se ha calculado suponiendo un crecimiento
real del 3% con respecto al ao anterior y un nivel de erogaciones corrientes basado en lo estimado en la ley de presupuesto de dicho ao.

Se observa en el grfico tambin una relacin de relativa eficiencia


del gasto en los aos 2001 y 2002 que se explica por el hecho que la
crisis de 2001 oblig al gobierno a reducir el gasto corriente y aplicar
el escaso dinero disponible en aquellos pagos indispensables. A partir
de esa fecha y en adelante la mejora de los ingresos pblicos derivada
de un buen momento econmico provincial le permiti al gobierno
aumentar las erogaciones corrientes de una forma irresponsable.

El costo de la Burocracia
Otra manera alternativa de observar la eficiencia del gasto en forma indirecta, es analizar qu porcentaje del gasto total del Estado se
lleva el costo de la burocracia. Si bien es cierto que el Estado brinda
mltiples servicios, estos son de una estructura o complejidad estable
en el tiempo. Por ejemplo, el Estado todos los aos realiza compras de
bienes y suministros, brinda el servicio de seguridad, educacin, salud,
etc. El contexto puede ir cambiando, pero la esencia de los servicios no
se modifica.
En trminos generales, se puede considerar que el gasto del Estado
ser eficiente si puede prestar en el tiempo el mismo nivel y tipo de servicios con un menor costo burocrtico de provisin o financiamiento
112

Gasto sin prioridad Social ni Productiva

(lo que implica una poltica de compras y contrataciones eficiente).


Como no tenemos posibilidad de analizar el costo de cada uno de
los bienes y servicios que presta el Estado, una manera indirecta de
observar si es eficiente en sus gastos, es ver cmo fue evolucionando el
peso de estos servicios burocrticos de provisin y financiamiento en
el tiempo.
Para realizar este anlisis se agrupa el total de gastos de la provincia
en tres grandes grupos o agregados:
Los gastos destinados al funcionamiento burocrtico del Estado, que contempla desde sus gastos de consumo hasta la retribucin a los empleados pblicos que atienden las distintas
funciones.
Las erogaciones vinculadas a obras pblicas o acumulacin de
capital pblico. Este tipo de gasto tiene la particularidad de ser
un gasto con capacidad reproductiva, en cuanto aumenta la
capacidad futura de generar ingresos a la economa provincial y
por ende implica un mayor valor de recaudacin para el Estado
provincial.
Las erogaciones destinadas a transferencias, las cuales son una
herramienta directa del Estado para cumplir con polticas de
intervencin social (las transferencias son partidas de recursos
que se entregan directamente a los destinatarios).
Se observa que el peso de los gastos destinados a la acumulacin de
capital (obra pblica) fue cayendo en el tiempo pasando de representar
el 12% del total de gastos en 1999 al 6,1% en 2012. Por el contrario
el gasto relacionado a la burocracia estatal fue creciendo del 62,7% al
65,8% en igual periodo.
Ante un estado que tiene las mismas facultades de gasto, se infiere
una menor eficiencia en el tiempo, al contemplar un mayor costo para
atender sus funciones administrativas y burocrticas.

113

Salir a flote

EVOLUCIN DE LA COMPOSICIN DEL GASTO PBLICO PROVINCIAL

Burocracia

70%

62,7

63,1

65,4

65,8
Transferencias

60%
50%

Acumulacin
de capital

40%
30%

25,3

27,6

25,6

28,0

20%

12,0

9.3

9.0

6,1

2000-2010

2011

10%
0%
1999

Fuente: Elaboracin propia en base a datos del Ministerio de Finanzas de la Provincia de Crdoba

114

2012

Gasto sin prioridad Social ni Productiva

El desempeo del Estado provincial en tres reas:


Educacin, Salud y Polticas Sociales
Ya hemos analizado la eficiencia del gasto desde una medicin indirecta, a continuacin evaluaremos el resultado de determinadas polticas pblicas en los gobiernos de Unin por Crdoba.
Para ello tendremos en cuenta tres reas fundamentales de la administracin a saber: Educacin; Salud y la gestin de Polticas Sociales
en la Provincia. Hemos tomado estos ejes, ya que cada uno de ellos
desempea un papel fundamental para que el Estado cumpla con uno
de sus roles indelegables que es el de fomentar la inclusin social.
En este sentido, siguiendo a Malgesini y Gonzlez (2005), entendemos que la inclusin social consiste en:
Un proceso que asegura que aquellas personas en riesgo de
pobreza y exclusin social aumenten las oportunidades y los
recursos necesarios para participar completamente en la vida
econmica, social y cultural, as como para gozar de unas condiciones de vida y de bienestar que se consideren normales en
la sociedad en la que viven. La inclusin social asegura de que
se tenga mayor participacin en la toma de decisionesque afecta a sus vidas y el acceso a sus derechos fundamentales (p.13).
Lo que haremos a continuacin consistir en analizar una serie de
resultados estadsticos que denotarn el desempeo del Estado provincial en las reas recin mencionadas, lo que nos permitir obtener
una aproximacin sobre los efectos que ha tenido el gasto pblico y su
incidencia en la inclusin social.

115

Salir a flote

Educacin
Una estrategia para favorecer la inclusin social de los sectores vulnerables consiste en invertir necesariamente en la educacin, herramienta
principal para romper con la pobreza intergeneracional y favorecer a la
movilidad social de los sectores ms pobres. El acceso a una educacin
de calidad es un derecho de todos los habitantes y debe ser garantizado
por el Estado mediante la implementacin de polticas pblicas acorde
a las necesidades de la sociedad.
En basea datos estadsticos publicados por el censo nacional del ao
2010 e investigaciones como la de UNICEF Y COPEC, sumado a investigaciones propias sobre los presupuestos pblicos y su ejecucin,se
analizar la situacin del sistema educativo en la provincia de Crdoba.
Veremos que en materia educativa los gobiernos de Unin por Crdoba dejan un gran saldo pendiente y evaluaremos la problemtica
desde siete perspectivas: 1.- Los altos ndices de desercin y sobreedad
escolar. 2.- La brecha existente entre el desempeo en las escuelas pblicas y privadas. 3.- El alarmante retroceso en la calidad educativa
provincial en comparacin con el resto de las provincias. 4.- La relacin
entre deficiente educacin y delito. 5.- El incumplimiento de la Ley
Provincial de Financiamiento del Sistema Educativo. 6.- La infraestructura escolar. 7.- Por ltimo, se formularn seis propuestas para superar los problemas existentes.

116

Gasto sin prioridad Social ni Productiva

Desercin y sobre edad escolar


Asistencia Escolar
GRFICO 1: ASISTENCIA ESCOLAR POBLACIN DE 3 A 5 AOS
DURANTE AO 2010

160
140
120
100
80
60

155.658

40

70,39%

20
0

Poblacin
de 3 a 5 aos

Asiste

1,91%

27,68%

Asisti

Nunca asisti

PORCENTAJE DE ASISTENCIA ESCOLAR

Fuente: Elaboracin propia en base a datos del Censo Nacional 2010

El primer aspecto a analizar es el porcentaje de asistencia escolar en


el tramo que va de los tres a cinco aos. Esta etapa es la denominada primera infancia, que involucra un periodo comprendido desde la
concepcin hasta los cinco aos inclusive. La importancia de este periodo se debe a que se trata de una etapa determinante en el desarrollo
bio-psico-social de los individuos.Al plantear el tema de la igualdad
y la equidad social, Rosa Blanco (2006, p.1) afirma que las bases de
una mayor igualdad se sientan en la primera infancia. Hay suficientes
evidencias respecto de los beneficios que tiene la educacin en los primeros aos de vida para el desarrollo humano, y sus efectos preventivos
y de equiparacin de oportunidades. Debemos por lo tanto entender
que la inversin en la educacin en esta etapa es determinante.
Los datos que arroja el grfico son de suma gravedad ya que nos
indican que casi el 28% de la poblacin de tres a cinco aos nunca
asisti a un instituto de educacin formal, vale decir que 43.099 nios
cordobeses no han tenido la oportunidad de acceder a una institucin
educativa. Esto significa que a este grupo de poblacin ya desde temprana edad no se los ha puesto en igualdad de oportunidades, puesto
que no han podido ejercer su derecho a la educacin.
117

Salir a flote

Otro dato alarmante es que la tasa de desercin es del 2%, es decir


que 2.988 nios han asistido alguna vez a una institucin educativa,
pero no han completado el proceso. Esto permite suponer que existen mltiples factores sociales y econmicos, que enfrentan las familias
ms vulnerables que han favorecido a que estos nios no vuelvan a
ingresar al sistema educativo.
GRFICO 2: ASISTENCIA ESCOLAR POBLACIN DE 6 A 11 AOS
DURANTE AO 2010

350.000
300.000
250.000
200.000
150.000

324.057

99,31%

100.000
50.000
0

Poblacin
de 6 a 11 aos

Asiste

0,39%

0,29%

Asisti

Nunca asisti

PORCENTAJE DE ASISTENCIA ESCOLAR

Fuente: Elaboracin propia en base a datos del Censo Nacional 2010

En el segundo grfico, se puede observar que en la segunda infancia


el porcentaje de asistencia es muy alto, casi del 100%. Pero los problemas vuelven a surgir en otra etapa vital, que es en la edad que se ingresa
en el secundario, ya que es en esta etapa que se da la mayor vinculacin
entre la educacin y el trabajo.

118

Gasto sin prioridad Social ni Productiva


GRFICO 3: ASISTENCIA ESCOLAR POBLACIN DE 12 A 17 AOS
DURANTE AO 2010
350.000
300.000
250.000
200.000

333.201

150.000

87,62%

100.000
50.000
0

Poblacin
de 12 a 17 aos

Asiste

12,18%

0,19%

Asisti

Nunca asisti

PORCENTAJE DE ASISTENCIA ESCOLAR

Fuente: Elaboracin propia en base a datos del Censo Nacional 2010

As como suceda con el grupo etario que va desde los 3 a los 5 aos,
el dato ms significativo en este caso es que el 12,18% de los jvenes
abandon la educacin formal, es decir que 40.595 individuos que
estn empezando a desarrollar los conocimientos bsicos para luego
incorporarse al mercado laboral o profundizar su formacin no han
continuado con sus estudios en la escuela media. Hay que destacar
que uno de los principales requisitos a la hora de ingresar en el mercado
laboral es el acreditar el secundario completo.
Como reflejan los nmeros precedentes, los principales problemas
se advierten en la primera infancia donde el 27,68% de los nios de 3 a
5 aos nunca asisti a un instituto de educacin formal; y en la adolescencia donde el 12,18% de los jvenes abandon la educacin formal.
Sobreedad en el cursado. Otro indicador relevante del sistema educa-

tivo tiene que ver con los altos ndices de sobreedad en los distintos
grados de cursado en la provincia de Crdoba.

119

Salir a flote
GRFICO 4: ALUMNOS INSCRIPTOS CON EDAD TERICA, SOBRE EDAD SIMPLE AVANZADA.
EDUCACIN COMN GRADOS 1 A 12 (ESTABLECIMIENTOS DE GESTIN OFICIAL Y PRIVADA)

70.000

63280 62634

60.000

59731

61152 60608
59019

65716 65355

Total de
alumnos

52381

50.000

Sobreedad
avanzada (*)

44696

40.000

35819

30832

23403

25278

28418

33821

41402

44901

47232

48085

49418

49532

10.000

54247

20.000

56977

30.000

Sobreedad
simple (*)

Edad
terica

Grado 1 Grado 2 Grado 3 Grado 4 Grado 5 Grado 6 Grado 7 Grado 8 Grado 9 Grado 10 Grado 11 Grado 12

P R I M A R I A

SECUNDARIA SECUNDARIA
CICLO BSICO CICLO ORIENTADO

Fuente: Procesamientos UNICEF sobre la base de datos de DiNIECE-ME. Relevamiento Anual de Matrcula y Cargos. Ao 2010

La ciudad de Crdoba, al igual que otras doce jurisdicciones del


pas , opt por un sistema educativo que est compuesto por una primaria de seis aos y un secundario de seis aos.
El nivel primario corresponde al grado 1 a 6, mientras que el nivel
secundario se divide en dos ciclos. El Ciclo Bsico que es de carcter
comn a todas las orientaciones (grados 7, 8 y 9) y luego el Ciclo
Orientado (grados 10,11 y 12) que es de carcter diversificado segn
las reas de conocimiento, ya sean del mundo social o del trabajo.
Scasso y Perez Len (2010), establecen la sobreedad como una expresin de fracaso. La sobreedad se toma como la cantidad de alumnos
que asisten a un grado con un ao o ms de la edad terica. Adems,
analizan que:
En el nivel primario, la sobreedad comienza a manifestarse desde el inicio, como consecuencia de los altos niveles de fracaso
en el inicio del nivel, y se incrementa escalonadamente ao a
ao: en el ltimo grado de la primaria, el 80% de los alumnos
asisten con edad terica, el 14% repiti una vez, y el 6% repiti
dos o ms veces.
En el inicio del secundario, se incrementa significativamente la
7

7 Buenos Aires, Corrientes, Catamarca, Chubut, Entre Ros, Formosa, La Pampa, San Juan, Santa Cruz, Tucumn y
Tierra del Fuego. El resto de las jurisdicciones optaron por una primaria de 6 aos y una secundaria de 5 aos.

120

Gasto sin prioridad Social ni Productiva

cantidad de alumnos que asisten con sobreedad. En el 7 grado


asisten con edad terica el 68% de los alumnos, mientras que
el 19% repiti una vez, y el 13% repiti dos o ms veces.
La disminucin de la matricula entre 8 y 9, y en los grados
11 y 12, es producto combinado del abandono y la retencin
de matrcula por repitencia, que reduce el flujo de alumnos
grado a grado.
Como consecuencia de ese desgranamiento, solamente 23.400
alumnos llegan al ltimo grado del secundario sin repetir. Representan el 41,1% de los alumnos que asisten con edad terica
a 1 grado (p.11).
El otro dato alarmante resulta de comparar la cantidad de alumnos
inscriptos en el inicio del nivel secundario (65.716 alumnos) y los del
ltimo ao (30.832). All podemos observar la altsima tasa de desercin escolar que llega casi al 47% de alumnos.
Brecha existente entre las escuelas pblicas y privadas
Al analizar la sobreedad (grfico 5) tambin se refleja una diferencia
entre la situacin en las escuelas de gestin pblica y las de gestin privada. En efecto, el fenmeno de sobreedad se manifiesta en mayor proporcin en las escuelas estatales, debido al fracaso del Estado en la gestin
y tambin a la fuga de alumnos repitentes del sector privado al pblico.
En el nivel primario, la sobreedad en el caso de las instituciones
pblicas es marcadamente superior al de las de gestin privada. En el
sector privado, el porcentaje de sobreedad se mantiene constante: oscila entre el 3% y el 5% en todos los grados, con un leve aumento en
los ltimos dos grados (grado 5 y 6); mientras que en las instituciones
pblicas el porcentaje de sobreedad en el primer grado es del 12%
para saltar en los grados 5 y 6, previos al secundario, al 26% y 25%
respectivamente.
Al igual que sucede con el nivel primario, en el nivel secundario de
gestin estatal se puede ver que la sobreedad en el Ciclo Orientado
es notoriamente superior que en las instituciones de gestin privada.
Si bien en el grfico se puede ver que la sobreedad en el sector pblico
comienza a disminuir a medida que nos acercamos al final del nivel
secundario, pasando del 47% en el 4 ao (grado 10) al 35% en sexto ao (grado 12), es importante marcar que una de las principales
razones que explica esta disminucin es el abandono por parte de los
alumnos repitentes.
121

Salir a flote
GRFICO 5: SOBREEDAD TOTAL.
COMPARACIN GESTIN PBLICA Y GESTIN PRIVADA

0,5

Sobreedad
total (estatal)

Sobreedad
total (privada)

46
%

41
%

47
%

46
%

40
%

0,4
0,3
0,2
0,1
0

17
%

12
%
3
%

3
%

26
%

24
%

22
%

25
%
14
%

4
%

5
%

4
%

19
%

19
%

20
%

34
%
17
%

15
%

5
%

Grado 1 Grado 2 Grado 3 Grado 4 Grado 5 Grado 6 Grado 7 Grado 8 Grado 9 Grado 10 Grado 11 Grado 12
SECUNDARIA
CICLO BSICO

P R I M A R I A

SECUNDARIA
CICLO ORIENTADO

Fuente: Procesamiento UNICEF sobre la base de datos de DiNIECE-ME. Relevamiento Anual de Matricula y Cargos. Ao 2010

La incapacidad del Estado para gestionar las instituciones educativas


es ms evidente cuando se realiza una comparacin entre la cantidad
de alumnos de las instituciones educativas pblicas y las instituciones
privadas.
En el cuadro 1 se puede observar que el total de alumnos que cursan
el Ciclo Bsico de la secundaria es de 112.951, y el total que cursan el
Ciclo Orientado es de 59.700, lo cual demuestra una disminucin de
un 47,15%, lo que quiere decir que el Estado provincial fue incapaz de
contener a ms de la mitad de alumnos que haban decidido estudiar.
CUADRO 1: CANTIDAD DE ALUMNOS EN INSTITUCIONES EDUCATIVAS
DE GESTIN ESTATAL

SECUNDARIO
CICLO BSICO
T O TA L

112.951

43.623

40.053

29.275

Fuente: Relevamiento Anual 2009.DiNIECE Ministerio de Educacin.

122

CICLO O R IENTADO
10 A LTIMO

59.700

Gasto sin prioridad Social ni Productiva


CUADRO 2: CANTIDAD DE ALUMNOS EN INSTITUCIONES EDUCATIVAS
DE GESTIN PRIVADA

SECUNDARIO
CICLO BSICO
T O TA L

CICLO ORIENTADO
10 A LTIMO

65.531

23.619

22.664

19.248

49.645

Fuente: Relevamiento Anual 2009.DiNIECE Ministerio de Educacin.

En el caso de las instituciones educativas de gestin privada (cuadro


2) el total de alumnos que cursan el Ciclo Bsico es de 65.531, mientras que el Ciclo Orientado arroja una cantidad de 49.645 alumnos.
En este caso la disminucin es de un 24,25% de alumnos, muy inferior
al 47,15% de las instituciones del sector pblico.
Si bien el abandono escolar puede ser resultado de la situacin socioeconmica del ncleo que rodea a los alumnos, tambin es muy importante la decisin que toma el Estado sobre los recursos destinados al
sistema, la calidad del capital humano, los contenidos programticos y
la organizacin escolar.
Retroceso en la calidad educativa
Una mencin particular merecen los resultados obtenidos por Crdoba en las pruebas que miden la calidad educativa a nivel nacional.
Tal como veremos a continuacin, en el comparativo nacional, Crdoba ha retrocedido varios lugares en los ltimos aos y, de ocupar
los primeros lugares en el rendimiento de sus alumnos en dichas evaluaciones en el nivel secundario, cedi terreno y es relegada a puestos
secundarios.
Cabe destacar que la calidad educativa es fundamental a la hora de
favorecer la inclusin, ya que tiene una relacin directa con el mercado
laboral se constituye en una herramienta vital en la construccin de
una sociedad ms justa.
La continua evaluacin y capacitacin de los encargados de transmitir conocimientos a los alumnos es una piedra angular en la bsqueda de un sistema educativo de calidad.
Los resultados del Operativo Nacional de Evaluacin del ao 2010
(ONE) demostraron diferencias de calidad educativa entre las escuelas urbanas privadas y las escuelas urbanas estatales y rurales (nivel primario).
123

Salir a flote
GRFICO 6: RESULTADOS ONE NIVEL PRIMARIO. PORCENTAJE DE RESULTADOS
MEDIOS Y ALTOS (*) DEL OPERATIVO NACIONAL DE EVALUACIN 2007.
POR REA EVALUADA, MBITO Y SECTOR DE GESTIN. NIVEL PRIMARIO

100
90

77

80

75

72

72

70

70
60

69

62

50

50

93

40

68

30

73

87
66

71

93

85
67 67

64

61

68

88
61

66

49 46

20

88
64 63

84
54 56

10
0

Lengua

Matemtica

Ciencias
Ciencias
Sociales
Naturales
3 A O D E P R I M A R I A

Lengua

Matemtica

Ciencias
Ciencias
Sociales
Naturales
6 A O D E P R I M A R I A

Total
Rural
Urbano
estatal
Urbano
privado

(*)Se define como resultados medios y altos


los niveles satisfactorio y destacado en todos
o en una mayora relevante de los contenidos
y capacidades cognitivas evaluadas.

Fuente: DiNIECE-ME-Operativo Nacional


de Evaluacin (ONE).Ao 2010

Como advierte Scasso y Prez Len (2010):


Las escuelas urbanas privadas muestran resultados significativamente ms altos que las escuelas urbanas estatales, en todos
los grados y reas, manifestndose mayormente en el ltimo
ao de la primaria, con brechas que alcanzan los 28 puntos
porcentuales. Entre las escuelas rurales y urbanas estatales, no
se observan mayores diferencias con respecto a la proporcin de
alumnos con resultados bajos en los exmenes (p. 22).

124

Gasto sin prioridad Social ni Productiva


GRFICO 7: PORCENTAJE DE RESULTADOS MEDIOS Y ALTOS DEL OPERATIVO
NACIONAL DE EVALUACIN 2010. POR REA EVALUADA. NIVEL SECUNDARIO

Ranking entre todas las provincias

FINALIZACIN DEL SECUNDARIO

0
5
10

2005

2010

15
20
25

1996

2000

2005

LENGUA

2010

1996

2000

M AT E M T I C A

Posicin relativa de Crdoba en


relacin al resto de las provincias (25).
Fuente: DiNIECE-ME Operativo Nacional de Evaluacin (ONE). Aos 1996, 2000, 2005, 2007 y 2010

Nota: Para el orden de las jurisdicciones se consideran los siguientes criterios:


para los aos 1996 y 2000, el puntaje promedio. Para los aos 2005,2007 y 2010, el
porcentaje de resultados medios y altos.

Lo que se refleja en el grfico anterior es la posicin relativa que


ocupa la jurisdiccin en relacin al resto de las provincias: la posicin
1 indica que la jurisdiccin obtuvo los resultados ms altos, mientras
que la posicin 24 indica que los resultados de las evaluaciones fueron
los ms bajos para esa aplicacin.
Tal como adelantamos al inicio de este apartado, en el caso de la
escuela secundaria, el dato ms significativo es la prdida de calidad
educativa en Crdoba (tanto para lengua como para matemtica) desde el ao 2001 al 2010.
Como se puede ver en el ao 2000 la provincia se acerc a los lugares ms altos, ocupando el tercer lugar en lenguas y el segundo lugar en
matemticas. Sin embargo, entre ese ao y el 2010 perdi posiciones
en las sucesivas evaluaciones en relacin al resto de las jurisdicciones:
en el 2010 se posiciona en el 8 lugar tanto para lengua como para
matemtica en el concierto de las 24 provincias argentinas.

125

Salir a flote

Educacin y delito
La educacin es una institucin fundamental para prevenir el delito. Es a travs de sta, junto a la familia, que las personas adoptan
valores que les permiten vivir en sociedad respetando las normas legales
y consuetudinarias.
Esto da lugar a vnculos saludables basados en lo aprehendido por
un sistema socio-cultural donde la educacin es un pilar fundamental
para tal fin. Desde este punto de vista la educacin es una herramienta
de prevencin, ya que al igual que la familia cumple una funcin contenedora, principalmente en los sectores de bajos recursos.
Adems de la funcin de prevencin, la educacin es un instrumento trascendental para favorecer la reinsercin social de los presos, ya
que los pone en mejores condiciones de ingresar al mercado laboral y
abre a la posibilidad de adquirir valores que les permitan sociabilizar
de mejor manera.
En Crdoba, segn datos del ao 2011, de un total de 5.824
presos 9 de cada 10 (el 89,3%) no cuentan con la educacin obligatoria completa. De este 89,3% que no complet la educacin obligatoria, el 43,7% cursa el primario o el secundario en la crcel, lo
que significa que 6 de cada 10 presos estn fuera del sistema formal
de enseanza.
Ante este panorama, es indispensable disear polticas integrales
que incentiven a los presos a ingresar y finalizar sus estudios educativos.
Incumplimiento de la ley de financiamiento
En el ao 2010 se sancion en la provincia de Crdoba la ley N
9870 que represent un avance positivo en materia educativa. En su
Artculo 109 dispone que la Provincia debe garantizar para el sistema
educativo un porcentaje mnimo de recursos en cada ejercicio no inferior al 35% del presupuesto general anual de gastos.
Lamentablemente, analizando las partidas presupuestarias nos encontramos que ao tras ao el gobierno incumple con la normativa
mencionada, toda vez que con la meta de llegar al 35% establecido
incluye programas y partidas que no pertenecen en sentido estricto al
sistema educativo provincial.
Lo que debe interpretarse como sistema educativo est textualmente establecido en el artculo 2 de la ley 9.870: El sistema educativo
provincial est integrado por a) Los servicios educativos pblicos de
gestin estatal; b) Los servicios educativos municipales regulados por el
126

Gasto sin prioridad Social ni Productiva

artculo 108 de esta ley y c) los servicios educativos pblicos de gestin


privadas autorizadas.
El Presupuesto 2014 contempla gastos totales por $44.614.039.000.
Para la finalidad Educacin y Cultura se prevn recursos por
$15.626.196.000 lo que permite inferir que se cumple el requisito legal del 35% del total.
Sin embargo, examinando detalladamente las partidas observamos
que dentro del monto destinado a educacin se incluyen conceptos
que no tienen que ver con el sistema educativo propiamente dicho. El
porcentaje real que se destinar a Educacin ser del 29,8%, y no del
35% como dispone la ley.
Esto sucede porque dentro del 35% que el gobierno presenta que
invertir en educacin, $360 millones pertenecen a la Agencia Crdoba Cultura y Crdoba Deportes. Este monto no debe sumarse dentro
de los recursos a destinarse a Educacin porque no especifican cules
son las acciones o iniciativas que se van a impulsar en esa dependencia
para el Sistema Educativo.
Tambin hay un total de $324.454.000 que estn catalogados como
gastos en Educacin que deberan excluirse ya que se trata de servicios
de deuda, esto es, intereses de crditos tomados para obras que se realizaron hace tiempo vinculadas con el sistema educativo.
Se incorpora un total de $991,3 millones correspondientes al PAICOR, programa social que pertenece a la jurisdiccin del Ministerio de
Administracin y Gestin Pblica pero que, conceptualmente, corresponde incluirlo dentro de las inversiones con finalidad en la asistencia
social. Por lo tanto, tambin debe quedar afuera de la rbita del sistema
educativo.
Tampoco deben contemplarse los $12.918.000 que estn dentro
del Ministerio de Infraestructura que pertenecen a Cultura; y los $475
millones de aportes a la Agencia de Promocin de Empleo y Formacin Profesional.
Por ltimo, se deben excluir los $165,5 millones destinados a financiar el Boleto Educativo Gratuito ya que no debera clasificarse como
inversin en educacin en el sentido de la ley, toda vez que se asemeja
ms a un subsidio al transporte, al no estar vinculado con un sistema
que nos permita dirimir si quienes usaron el boleto finalmente lo hicieron para asistir a la escuela.
De esta manera, extrayendo todas las partidas mencionadas anteriormente que no se vinculan estrictamente como fondos destina127

Salir a flote

dos al sistema educativo tal como lo prev el espritu de la ley, la inversin real que el gobierno realizar en Educacin en 2014 ser de
$13.296.539.000, lo que representa un 29,8% del total del presupuesto general de la administracin pblica, cifra por debajo del 35% exigido.
En el ao 2013 el gobierno provincial tampoco cumpli con el porcentaje que estipula la legislacin. En cambio, destin a Educacin el
32% del total de gastos.
En aquella oportunidad se utiliz la misma metodologa de incluir
partidas que son ajenas al sistema educativo provincial para alcanzar un
ficticio cumplimiento de la ley.
Aprender en aulas contenedores
Los procesos de enseanza y aprendizaje difcilmente podrn desarrollarse en todo su potencial si no se cuenta con los espacios y materiales adecuados que lo apoyen. Bajo esta perspectiva, la infraestructura que soporta los procesos pedaggicos se convierte en un factor
fundamental asociado al desarrollo integral de los estudiantes (Blanco,
2008).
En nuestra provincia, la gestin de Unin por Crdoba descuid su
responsabilidad para crear y mantener espacios escolares en condiciones que garanticen un ambiente digno de trabajo y desarrollo personal
para los alumnos.
Para demostrar nuestra afirmacin, durante el ao 2013 realizamos
un trabajo de investigacin que incluy por un lado el estudio del Presupuesto de la provincia del ejercicio 2013 y la Ejecucin Presupuestaria a septiembre de 2013 y, por otro, un relevamiento de la totalidad
de las aulas mviles distribuidas en toda la provincia a partir de un
trabajo de campo en ms de 15 localidades distribuidas en 3.362 kilmetros. En este recorrido recabamos la perspectiva de docentes, padres
y alumnos.
Como mencionamos al comienzo, el espacio fsico para dar y recibir
educacin es fundamental. En nuestra provincia tenemos una situacin de emergencia en materia de infraestructura educativa que lleva a
que existan chicos cuyo ciclo lectivo ha transcurrido en algunos casos
ntegramente en aulas contenedores.
Las aulas contenedores o mviles son habitculos de chapa de
6x6m., piso de madera precaria, con condiciones de seguridad casi nulas que las tornan vulnerables y proclives a actos vandlicos.
128

Gasto sin prioridad Social ni Productiva

Sobre todo, las aulas contenedores son la evidencia ms grfica de la


falta de inversin y mantenimiento a lo largo del tiempo por parte del
gobierno de Unin por Crdoba en infraestructura escolar; es decir,
son el resultado de aos de desinversin y falta de previsin.
Originariamente, este tipo de aulas fueron la solucin precaria para
la transicin entre el espacio faltante o el edificio en riesgo de derrumbe
y las nuevas instalaciones adecuadas al caso de cada matrcula escolar.
Sin embargo, en la actualidad, existen instituciones que ya superaron
los seis ciclos lectivos consecutivos dando clases en aulas contenedores.
Desde la perspectiva de los docentes y alumnos, ensear y aprender
en estas condiciones se torna extremadamente dificultoso.
Respecto de la convivencia dentro del aula, la incomodidad generada en los escuetos contenedores que afectan la transitabilidad y el
espacio mnimo para aprender y ensear se traduce en problemas interpersonales. A modo de ejemplo, una maestra de la Escuela Gral.
Martn Miguel de Gemes de la localidad de Malagueo nos relat que
cuando se daba vuelta de frente al curso para seguir con el dictado de
la clase, luego de haber escrito en el pizarrn, borraba con su espalda
lo que haba anotado, debido al escaso espacio que quedaba entre los
bancos y la pizarra.
Igualmente, alumnos y docentes que habitan este tipo de aulas deben padecer las inclemencias climticas durante todo el ciclo lectivo.
El calor dentro de los mdulos expuestos al rayo del sol y a altas temperaturas, torna prcticamente imposible el dictado de clases. Si bien
la mayora de los mdulos se encuentran equipados con aires acondicionados, stos no son suficientes debido a que las instalaciones elctricas son precarias e insuficientes. A su vez, y ante los desperfectos de
los aparatos, los mantenimientos correspondientes se hacen de forma
irregular.
Las bajas temperaturas tambin se convierten en un verdadero impedimento para el normal dictado de clases que muchas veces deben ser
suspendidas debido al impacto severo de las bajas temperaturas dentro
de los contenedores de chapa. Al punto tal que los alumnos utilizan el
hacinamiento en el que se encuentran para mitigar el fro mediante el
calor humano.
Las lluvias agudizan esta situacin de vulnerabilidad ya que los mdulos se encuentran emplazados en la tierra, sobre pilotes desnivelados.
El barro que se forma se suma a la interminable lista de complicaciones
que deben padecer alumnos y docentes.
129

Salir a flote

Las precipitaciones tambin ponen en evidencia la precariedad de


estos contenedores que se mojan y electrifican sus paredes debido a
las deficientes instalaciones elctricas, constituyndose en un verdadero
riesgo.
Las ratas y lauchas encuentran en estas estructuras, revestidas interiormente con cartn prensado y madera aglomerada, el contexto
propicio para habitar y reproducirse convirtindose en un peligro infeccioso inminente para alumnos y docentes.
En cuanto a los baos qumicos que son adicionados para solucionar el problema sanitario, en algunos casos los alumnos no cuentan
con agua para higienizarse luego de utilizarlos.
Aulas contenedores en nmeros. Ante la falta de informacin oficial, tanto de la cantidad de escuelas que cuentan con aulas contenedores as como de las erogaciones exactas del gobierno provincial para su
alquiler, realizamos estimaciones en base a los datos que figuran en los
presupuestos y ejecuciones presupuestarias, as como en nuestro propio
trabajo de campo.
En el ao 2012, el Ministerio de Educacin, bajo resolucin 170,
licit 83 aulas mviles provistas de equipo de aire fro/calor y 40 baos
qumicos por un monto total de $6.821.919,50, para ser instalados en
establecimientos educativos.
Si tenemos en cuenta que esta situacin se viene repitiendo desde
aproximadamente cinco aos y tomando como parmetro la inflacin
sostenida, llegamos a la conclusin que el gobierno de la provincia
gast $34.109.595 en el alquiler de aulas mviles y baos qumicos.
Segn datos obtenidos del pedido de informe N 12.467/13 sobre
Aulas Contenedores 2013 presentado por el legislador Ricardo Fonseca, el costo unitario mensual de cada uno de estos contenedores asciende a $6.050.
De acuerdo a un relevamiento propio sobre el costo de construccin
de aulas y baos, advertimos que para construir unas 48 aulas y sus respectivos baos se necesitan alrededor de $8.400.000. Si le agregamos
circulaciones o espacios semicubiertos la suma asciende a un total de
$10.800.000.
Para la construccin de los 20 baos que reemplazaran a los qumicos que existen en las diversas instituciones, se necesitaran $1.100.000.
En tanto, el costo para edificar cinco escuelas conforme a las necesidades y matrcula lo detallamos a continuacin:
$ 3.600.000 para una escuela con matrcula de 100 alumnos
130

Gasto sin prioridad Social ni Productiva

que consta de un solo turno con 6 cursos de nivel primario.


$ 6.000.000 costo por un establecimiento de 10 aulas y 9 baos para 12 cursos, 6 a la maana y 6 a la tarde, para una
matrcula de 340 alumnos.
$ 8.800.000 establecimiento educativo de 12 aulas y 10 baos
con una matrcula de 340 alumnos.
$ 3.600.000 construccin de un establecimiento educativo con
matrcula de 131 alumnos.
$ 6.000.000 construccin de una escuela para 300 alumnos
nivel secundario, en 6 cursos.
Tomando estas estimaciones concluimos que se deberan gastar
$39.900.000 para satisfacer las necesidades de infraestructura de aquellas instituciones que cuentan en la actualidad con aulas mviles.
Cabe destacar que conforme a los clculos realizados, la Provincia
gast $34.109.595 por alquiler de aulas mviles y baos qumicos en
estos ltimos 5 aos, lo que demuestra que dichos recursos hubiesen
podido utilizarse en un plan de construccin de aulas o escuelas en las
zonas donde son necesarias.
Tambin se advierte la falta de prioridades de Unin por Crdoba
al analizar el Programa 353 de Infraestructura Escolar que en el presupuesto 2013 destinaba $110.170.000 que incluira la sustitucin de las
aulas mviles y la Ejecucin Presupuestaria del tercer trimestre de 2013
refleja un gasto en dicho programa de tan solo $8.001.315, monto
muy por debajo del presupuestado.
Asimismo, el Programa 516 Reparacin de Establecimientos Educativos de Crdoba cont en 2013 con un presupuesto de $36 millones y una Ejecucin a septiembre del mismo ao de slo $5 millones.
Como podemos advertir, tampoco en materia de disponibilidad de
recursos fsicos necesarios para el desarrollo adecuado de las actividades
de enseanza y aprendizaje, las sucesivas gestiones de Unin por Crdoba lograron cubrir los requerimientos.
Seis propuestas para mejorar el sistema educativo
Los indicadores de tasa de desercin y sobreedad escolar, la brecha
existente entre el desempeo en las escuelas pblicas y privadas, el alarmante retroceso en la calidad educativa provincial en comparacin con
el resto de las provincias y el incumplimiento de la Ley Provincial de
Financiamiento del Sistema Educativo nos plantean un escenario preocupante. Las propuestas que se expondrn seguidamente, parten de
131

Salir a flote

este diagnstico y se orientan hacia los sectores en donde se encuentran


mayores falencias.
Con el objetivo de mejorar la calidad educativa, presentamos en la
Legislatura Provincial una serie de proyectos orientados tambin a garantizar el acceso a la educacin a todos los sectores sociales. Estos proyectos surgieron de un trabajo realizado por el COPEC en el ao 2010,
que dio como resultado un documento denominado Acta Compromiso por la Educacin, que fue firmado por el entonces gobernador
de la provincia de Crdoba Juan Schiaretti, por el entonces Ministro
de Educacin, Walter Grahovac, y por los dirigentes partidarios Oscar
Aguad (Unin Cvica Radical), Carlos Caserio (Unin por Crdoba),
Luis Juez (Frente Cvico), Omar Ruiz (Coalicin Cvica) y Eduardo
Garca (Partido Socialista).
Este compromiso para con la educacin provincial de Crdoba se
materializ mediante el desarrollo de un intenso trabajo tcnicoen el
mbito del COPEC y con la intervencin activa de los equipos de
profesionales de las fuerzas polticas signatarias, as como del propio
Presidente de la Academia Nacional de Ciencia, el Profesor Horacio
Sanguinetti.
Como resultado de un ao de trabajo, COPEC puso a disposicin
de la comunidad un documento llamado Libro Blanco para la Educacin en la Provincia de Crdoba, en el que se detalla un diagnstico
de la situacin en la materia, as como una propuesta tcnica para llevar
adelante reformas y mejoras educativas en lnea con el Acta de Compromiso suscripta por la dirigencia poltica cordobesa.
El Libro Blanco, incorpora asimismo, fundamentos tericos del
proyecto por parte de algunos de los ms prestigiosos especialistas en
cada tema como Juan Carlos Tedesco, Horacio Sanguinetti, Lus Yarzbal, Adriana Puiggrs, Axel Didrikson, Mara Teresa Lugo y Alejandro Tiana Ferrer, entre otros; y un trabajo breve realizado por cerca de
20 de los miembros de la Comisin de Educacin del COPEC.
La publicacin, virtuosa en toda su extensin, reviste para quienes
somos legisladores de la provincia particular relevancia en su apartado
dedicado a realizar Propuestas de dispositivos legales para el cumplimiento de las metas educativas del Acta Compromiso por la Educacin
del COPEC. Hacindonos eco del desarrollo tcnico y el consenso
de estas propuestas, asumimos la tarea de transformarlas en iniciativas
legislativas, presentando en la Legislatura las siguientes:
Ley de Creacin del Instituto para el Desarrollo de la Equidad,
132

Gasto sin prioridad Social ni Productiva

Calidad y Evaluacin Educativa


Ley de Fomento de la carrera docente
Ley de Fortalecimiento de la Gestin Educativa Institucional
Ley de Modificacin de la Ley de Creacin de la Universidad
Provincial de Crdoba
Decreto Ley sobre Financiamiento Educativo
Contemplando la publicacin mencionada, como legisladores y
legisladoras de la provincia pusimos particular inters en el apartado
dedicado a Propuestas de dispositivos legales para el cumplimiento
de las metas educativas del Acta Compromiso por la Educacin del
COPEC.
En efecto, presentamos una serie de proyectos en la Legislatura en
donde propusimos las siguientes normas:
Ley de Creacin del Instituto para el Desarrollo de la Equidad,
Calidad y Evaluacin Educativa.
Ley de Fomento de la carrera docente.
Ley de Fortalecimiento de la Gestin Educativa Institucional.
Ley de Modificacin de la Ley de Creacin de la Universidad
Provincial de Crdoba.
Decreto Ley sobre Financiamiento Educativo.
Ley para instaurar 2 jornadas de trabajo educativo social.
Mediante el proyecto N 9.965 de creacin del Instituto para el Desarrollo de la Equidad, Calidad y Evaluacin de la Educacin, proponemos promover un sistema de evaluacin permanente de la educacin
en sus diferentes niveles y grados, la generacin de propuestas legales,
pedaggicas y tecnolgicas para mejorar el sistema educativo, la promocin del uso de la informacin y la construccin de una agenda de
programacin y planificacin educativa provincial en base a estndares
nacionales e internacionales.
Con la misma vocacin de adoptar propuestas que promuevan la
calidad educativa en la provincia, y a sabiendas de que en este objetivo
la continua evaluacin y capacitacin de los encargados de transmitir
conocimientos a los alumnos es una piedra angular tambin, presentamos el proyecto N 9.966 dirigido a fomentar la carrera docente
y su profesionalizacin universitaria. El objetivo de esta iniciativa es
crear un mecanismo para la formacin y educacin de los docentes,
otorgando la posibilidad de cursar programas superiores no universitarios a travs de una oferta acadmica de la Universidad Provincial y
mediante un sistema de crditos que permita articular estudios previos
133

Salir a flote

con carreras de grado.


Por otra parte, y con el objetivo de reducir la brecha existente entre escuelas de diferente gestin, impulsamos el proyecto N 9.963 de
creacin del Programa Provincial de Apoyo al Fortalecimiento de la
Gestin Educativa Institucional, a efectos de promover y jerarquizar
la gestin escolar institucional de las escuelas pblicas de la provincia.
La gestin educativa institucional tiene por objeto mejorar la administracin escolar, pero en el mbito interior de la misma, fomentando
el desarrollo de prcticas institucionales en las que haya espacio para
el dilogo, acuerdos, disensos (fomentando la comunicacin institucional escuela-comunidad), permitiendo a su vez formas autnomas y
autogestivas de trabajar por parte de los docentes.
A travs del proyecto N 9.964, y atendiendo a la inclusin en el
sistema educativo superior de personas que de otra manera no podran
continuar con tales estudios, adoptamos la propuesta de modificacin
de la ley de creacin de la Universidad Provincial de Crdoba con el
objeto de llevar estudios superiores a diferentes localidades y regiones
de la provincia. Mediante este proyecto, promovemos la creacin de un
sistema que le brinda al alumno la posibilidad de seleccionar la forma
y el ritmo de cursado, como as tambin amoldar los contenidos segn
intereses y posibilidades, a partir de asignaturas opcionales. En este
sentido entendemos que si bien la creacin de la Universidad Provincial fue una buena iniciativa, lo que se hizo nicamente fue poner bajo
una misma organizacin administrativa una serie de escuelas y tecnicaturas terciarias que ya existan en Crdoba. Como creemos que uno de
los principales dficit de esta Universidad Provincial es que tenga una
nica sede en la capital, propusimos llevar la oferta acadmica de ella a
distintas regiones de la provincia lo que permitir garantizar condiciones de cursado al tiempo que ofrecer mayor igualdad de oportunidades para los ciudadanos del interior provincial que contarn con materias relacionadas con las actividades productivas de su propia regin.
Finalmente, y en un todo de acuerdo con la necesidad de dotar
de sustentabilidad a las polticas educativas, presentamos el proyecto
N 9.967 que busca que se garanticen los recursos econmicos para el
cumplimiento de las metas educativas de mediano plazo establecidas
en el artculo 113 de la ley provincial de educacin. Puntualmente,
proponemos destinar el 0,5 por ciento de las remesas que se generen a
partir de incrementos reales en la recaudacin provincial (y que por lo
tanto no estn asignadas originariamente a ninguna finalidad) para el
134

Gasto sin prioridad Social ni Productiva

cumplimiento de dichas metas educativas.


Adems, de impulsar estas iniciativas fruto de la articulacin de
miradas en el seno del Consejo de Planificacin Estratgica de Crdoba, impulsamos la sancin de una ley por la cual se instauren dos
jornadas de trabajo educativo social. En efecto, mediante el proyecto
N 11.576 proponemos que se retome el sentido social de la escuela,
estableciendo dos sbados anuales de trabajo educativo social en todos
los niveles educativos de los establecimientos pblicos y privados de la
provincia. La medida apunta a que se desarrollen actividades conjuntas
entre alumnos, padres, docentes y dems miembros de la comunidad
educativa para reconstruir el vnculo positivo de la familia con las instituciones educativas buscando un mayor involucramiento del ncleo
familiar en la educacin de sus hijos.
Sin dudas, muchas otras iniciativas deben impulsarse para garantizar el acceso masivo a una educacin de calidad, clave para el desarrollo
de la Provincia. Los desafos ms importantes se hacen presentes en los
sectores ms vulnerables, zonas rurales y marginales, motivo por el cual
se torna necesario seguir diseando alternativas y articulando amplios
consensos que posibiliten adoptar medidas a largo plazo que generen la
transformacin necesaria.

135

Salir a flote

Salud
Abordar la problemtica en torno a salud la pblica es un tema
amplio y complejo, ya que los factores que inciden en los procesos de
salud/enfermedad de una poblacin estn vinculados a aspectos centrales de la estructura y organizacin social. El aumento de la desigualdad,
la pobreza y los problemas de empleo afectan la calidad de la salud. Los
servicios de salud pblica constituyen, como las polticas educativas,
herramientas fundamentales para impulsar el desarrollo humano.
El sistema de salud cordobs no escapa a la regla general de no haber
recibido las inversiones suficientes para mejorar su atencin, tampoco
existi una preocupacin por disminuir las desigualdades regionales en
el acceso al sistema sanitario. Las gestiones de Unin por Crdoba no
le dieron la prioridad que requiere esta funcin del estado y las consecuencias se reflejan en mltiples reas.
En ese sentido, en el presente apartado analizaremos la situacin
de la salud desde cinco perspectivas que nos permitirn confirmar la
desinversin del gobierno: 1.- La cobertura de salud mediante obra
social, mutual, prepaga o seguro de emergencia. 2.- El total de camas
destinadas al servicio de internacin. 3.- La situacin de los hospitales
pblicos 4.- La distribucin de los recursos hospitalarios en el territorio
5.- Por ltimo formularemos lneas de accin a seguir.
La cobertura de salud mediante obra social, mutual, prepaga o
seguro de emergencia
En trminos de la cobertura de salud que recibe la poblacin provincial, se advierte que la misma alcanza a la poblacin en condiciones
de desigualdad, lo que podemos advertir con claridad observando cul
es el alcance de dicha cobertura por regin y por condicin de pobreza.
En el grfico a continuacin se expresan los porcentuales de poblacin
con cobertura de salud en tres regiones de Crdoba: Noroeste, Centro
y Sureste.
CUADRO 2: PERSONAS CON COBERTURA DE SALUD
POR ESTRUCTURA TERRITORIAL (EN%)

REGIN

% Personas con cobertura de salud

NOROESTE

CENTRO

SURESTE

47%

65%

71%

Fuente: IDESA en base a datos del Censo de Crdoba 2008 (resultados definitivos)

136

Gasto sin prioridad Social ni Productiva

Es evidente que la situacin del Noroeste es crtica, sin que sea en


las otras regiones ptima. Como sealan Colina, Andreini, Barud y
otros, (2011, p.48) La cobertura de salud en la Provincia de Crdoba
se distribuye de forma similar a la distribucin del Producto Bruto
Geogrfico per cpita. Los departamentos del noroeste tienen una cobertura de salud inferior al 50% de la poblacin siendo una regin que
produce solamente el 6% del PBG provincial. En la regin Sureste de
importante participacin en el producto provincial, el 71% de las personas tiene algn tipo de cobertura mdica. Respecto a la cobertura
mdica de la poblacin conforme la condicin de pobreza, se observa
que el 80% de los no pobres tiene cobertura de salud, es decir, obra
social, mutual, prepaga, seguro de emergencia o plan, mientras que
slo el 38% de las personas pobres tiene acceso a alguno de estos tipos
de cobertura de salud evidenciando que la poblacin atendida por el
sistema pblico de salud es fundamentalmente la de menores recursos.
GRFICO 14: COBERTURA MDICA SEGN CONDICIN DE POBREZA

NO POBRES
No poseen
cobertura
mdica

POBRES
No poseen
cobertura
mdica

20%
62%

Poseen
cobertura
mdica

80%

38%
Poseen
cobertura
mdica

Fuente: Elaboracin propia segn datos del censo nacional ao 2010

Cabe sealar que entre las personas que tienen cobertura mdica,
un 8% adems de la cobertura del hospital pblico, la obra social o el
PAMI (programa de atencin mdico integral para jubilados y pensionados), ha optado voluntariamente por afiliarse a un seguro privado o
empresa de medicina prepaga. As en algunos casos optan por derivar
sus aportes de obra social a la prepaga y pagar los adicionales si es que
fueran insuficientes para cubrir el precio del plan. Dado que toda la
137

Salir a flote

poblacin tiene derecho a ser atendido en los hospitales pblicos, y que


casi 2 de cada 3 personas cuentan con la cobertura de una obra social o
PAMI gracias a que realizan aportes a la seguridad social, la principal
explicacin de que un 8% de la poblacin decida derivar su aporte y/o
pagar una prepaga es la insatisfaccin con los otros dos mecanismos de
cobertura: los hospitales pblicos y las obras sociales. En este sentido,
la prioridad desde el punto de vista sanitario es mejorar la eficacia de
los hospitales pblicos y el funcionamiento de las obras sociales y garantizar la universalizacin y equidad de la cobertura de salud (Colina, Andreini, Barud y otros, 2011, p.50).
El total de camas destinadas al servicio de internacin.
De acuerdo a los datos brindados en el Informe de la Situacin
de los Hospitales Pblicos de Crdoba realizado por la Asociacin de
Trabajadores del Estado, junto a la Asamblea del Hospital Rawson y el
Colectivo por el Derecho a la Salud, de noviembre del 2013, la situacin de la internacin en Crdoba capital es delicada ya que el total de
camas destinadas para este servicio, sumando el sector pblico ms el
sector privado es de 2.659 a razn de dos camas cada mil habitantes.
La Organizacin Mundial de la Salud recomienda en cambio de 8
a 10 camas cada 1.000 habitantes, es decir se requiere un promedio de
11.000 camas solo para la capital. Este informe se preocupa en denunciar que los nmeros oficiales de camas disponibles para internacin
distan de los reales, toda vez que por ejemplo se considera que existen 1.180 camas disponibles en los hospitales Crdoba, San Roque,
Trnsito Cceres, Rawson y Misericordia sin embargo en condiciones
operativas solo existen 533 en la actualidad, es decir un 44% de la capacidad terica.
Para graficar lo que venimos exponiendo en cuanto a nmeros oficiales
y reales de camas, son de utilidad ejemplos que se constatan en el Hospital
Rawson, que en 1995 contaba con ms de 160 camas mientras que actualmente estn operativas 69, incluyendo las 4 que hay en guardia y 3 en cuidados intermedios. Esta situacin deriv en la permanente ocupacin de
las camas fras e internados en camillas de boxes debido al menor nmero
de camas del hospital y los dficits de Derivacin de Pacientes. El pabelln N5 de dicho nosocomio, que contena 30 camas para internacin,
se encuentra cerrado desde mayo de 2012 y an no se iniciaron las obras
de reparacin. A su vez el Hospital Crdoba que se inaugur en 1955 con
530 camas, en la actualidad no llega a 140 camas operativas.
138

Gasto sin prioridad Social ni Productiva

Con relacin al interior provincial la situacin es dispar conforme


a la regin analizada, mientras el informe del IERAL Infraestructura
Social Bsica, Salud y Seguridad (2011) nos muestra que en departamentos del norte provincial como Pocho y Minas existen menos de
una cama cada 1.000 habitantes en otros sectores del interior provincial pese a no ser importante la cantidad de camas, existe ms disponibilidad ya que el ciudadano acude a la capital a internarse por razones
que desarrollamos en adelante.
Siguiendo el informe del Colectivo por el Derecho a la Salud, tres
factores agravan la crtica situacin de la insuficiencia de camas para internacin: Por un lado la falta de hospitales de cuidados crnicos para
nuclear las internaciones de largos perodos y liberar as camas en los
dems hospitales. Por otro lado la falta de un Centro de rehabilitacin
del sector pblico provoca que los servicios de fisioterapia de los hospitales estn sobrecargados y sin poder satisfacer la demanda (slo cuenta
con este servicio el Hospital Misericordia). Finalmente la carencia de
un servicio de atencin domiciliaria que descomprima internaciones.
Durante un tiempo funcion el PADES (Programa de Atencin Domiciliaria y Equipo de Soporte) con algunas limitaciones hasta que se
cancel y en el 2008 se dio de baja el programa de salud familiar que
cumpla un rol de promocin y atencin primaria de la salud con visitas domiciliarias en barrios humildes de Crdoba.
La situacin de los hospitales pblicos
Para aproximar un diagnstico del estado de situacin de los hospitales en nuestra provincia, seguimos el informe de la Situacin de los
Hospitales Pblicos de Crdoba realizado por la Asociacin de Trabajadores del Estado, junto a la Asamblea del Hospital Rawson y el
Colectivo por el derecho a la salud, de fecha noviembre de ao 2013 y
avanzamos en una descripcin de los siguientes tems: a) Aparatologa
b) Situacin edilicia c) Insumos d) Situacin laboral de los agentes.
Para graficar la falta de inversin, se describen situaciones particulares de un conjunto de hospitales e institutos de atencin mdica
provincial que reflejan ejemplificativamente la situacin general del sistema sanitario estatal.
Aparatologa:. Los principales problemas en materia de aparatologa
son: la falta de mantenimiento preventivo, la carencia de repuestos y el
reemplazo de los equipos que ya no tienen reparacin. Son muy escaa)

139

Salir a flote

sos los recambios de aparatologa por otra ms moderna o con mejores


prestaciones. Cuando un equipo tiene algn desperfecto, se dan largas
demoras en la reparacin, y en muchos casos al ser el nico equipo existente en un hospital se afecta la atencin de los pacientes que deben ser
trasladados a otro centro para realizar los estudios si su estado de salud
permite el traslado, o simplemente no se realizan.
Desde el ao 2012 no se cuenta con un mantenimiento preventivo
de los sistemas de climatizacin (vitales para reas cerradas como quirfanos y UTI), que incluye el cambio de filtros. Y desde julio de 2013
el ministerio suspendi el mantenimiento preventivo/correctivo de la
planta de gases medicinales de todos los hospitales de la provincia.
APARATOLOGA FALTANTE

C EN TRO
D E AT E N C I N
M D I C A

APARATOLOGIA FALTANTE:
POR CARENCIA DE MANTENIMIENTO PREVENTIVO,
REPARACIN O REEMPLAZO DE REPUESTOS.

Hospital Rawson

Equipo Principal de Rayos.


Espectrofotmetro. Deteccin de enfermedades en sangre.
Colonofibroscopio. Deteccin temprana del cncer de colon.
Fuera de funcionamiento hace 4 aos.
Broncofibroscopio. Deteccin temprana de enfermedades en las vas
respiratorias. Fuera de funcionamiento hace 4 aos.

Instituto
Oncolgico Urrutia

Servicio de Rayos. Sin funcionar hace ms de un ao.


Equipo de autoclave y dos equipos de xido de etileno. Utilizados para
esterilizacin.
Equipo de hemodinmia. Sin funcionar hace ms de un ao.
Cajas de paro. Necesarias para realizar las maniobras de reanimacin,
ausentes en las salas comunes.

Hospital Crdoba

Servicio de Tomografa.

Hospital
Trnsito Cceres
de Allende

Servicio de Rayos.
Tomgrafo.
Resonador Magntico, necesario para la deteccin del cncer,
enfermedades vasculares y cardacas.
Campana para flujo laminar, necesaria para el diagnostico de la tuberculosis.

Hospital Jos
Bernardo Iturraspe,
de San Francisco.
Nuevo Hospital
San Roque

Ecgrafos.
Aparatologa en general.
Mamgrafo.
Broncofibroscopio.
Equipo de Hemodinamia.
Aparato de RFG. Necesario para los estudios oftalmolgicos.
Fuera de servicio hace tres aos.

Fuente: Elaboracin propia en base a datos del informe realizado por la Asociacin de Trabajadores del Estado, junto a la Asamblea
del Hospital Rawson y el Colectivo por el derecho a la salud, noviembre de 2013.

140

Gasto sin prioridad Social ni Productiva

Situacin edilicia. En cuanto a la situacin edilicia y adecuacin a las


normas de seguridad e higiene, la falta de mantenimiento es evidente.
La mayora de los hospitales funcionan en edificios muy antiguos, con
instalaciones obsoletas e inadecuadas para las nuevas demandas del sistema pblico sanitario. Algunos presentan dficits estructurales debido
a su antigedad y a la falta de un plan de adecuacin a lo que exige la
normativa (falta de rampas, de baos para discapacitados, de escaleras
de incendios, del nmero de ascensores, salidas de emergencia).
b)

141

Salir a flote
DEFICIENCIAS EDILICIAS

CENTRO
DE ATENCIN
MDICA

DEFICIENCIAS EDILICIAS
MANTENIMIENTO Y REPARACIN EDILICIO NECESARIO,
ADECUACIN A NORMAS DE HIGIENE Y SEGURIDAD

Hospital Rawson

Unidad de Terapia Intensiva. Obra paralizada.


Realizacin de dos quirfanos, una sala de endoscopia. Obras paralizadas.
Remodelacin del pabelln N5. Obra paralizada.
Quirfano fuera de funcionamiento.
Falta de adecuadas salidas de emergencia.
nico ascensor, falta de un adecuado mantenimiento.

Hospital de Nios

Caldera fuera de funcionamiento.


Todos los ascensores fuera de funcionamiento.
Sistema cloacal se encuentra saturado y se producen desbordes e inundaciones
dentro del hospital.
Equipos de Aire Acondicionado sin mantenimiento.
Falta de matafuegos, mangueras contra incendios y la rotura e inhabilitacin
de salidas de emergencia.

Hospital Crdoba

Mal funcionamiento del sistema de cloacas.


Falta de mantenimiento en ascensores.
Equipos de Aire Acondicionado sin mantenimiento.

Hospital Trnsito
Cceres de Allende

Guardia central se encuentra cerrada hace 5 meses por obras de reforma. Obra paralizada.
Dos quirfanos fuera de funcionamiento.

Hospital Jos
Bernardo Iturraspe,
de San Francisco.

Estado edilicio deplorable a nivel general.


Techos agrietados con goteras. Sectores del hospital que se encuentran cerrados
debido a las goteras y al peligro de derrumbe.
Salas con baos rotos y fuera de servicio.
Obras de ampliacin se encuentran paralizadas.

Hospital Provincial
de Ro Tercero

Falta de mantenimiento edilicio general.


Unidad de terapia intensiva se encuentra cerrada por refacciones.

Nuevo Hospital
San Roque

Baos de la planta baja se encuentran clausurados desde hace un ao. La falta de


mantenimiento de los mismos es generalizada en todo el hospital por colapso de caeras.
Laboratorio en obras de refaccin.
Ninguna mquina lavadora, centrifugadora ni plancha se encuentra en
funcionamiento y la puerta del servicio es inexistente.
Aires acondicionados fuera de funcionamiento.
Pisos en malas condiciones.
Falta de servicio de agua, gas y vestuarios para el personal del hospital.
El rea de salud mental se encuentra carente de refrigeracin, agua y el bao se
encuentra clausurado por reparaciones.
El hospital no cuenta con salida de emergencia.

Casa del Jven

Techos agrietados.
Reemplazo de los vidrios por policarbonato.
Problemas con el sistema elctrico.

Instituto Provincial
de Alcoholismo
y Drogadiccin (IPAD)

Falta de adecuacin a los cambios estructurales necesarios

Fuente: Elaboracin propia en base a datos del informe realizado por la Asociacin de Trabajadores del Estado, junto a la Asamblea del Hospital Rawson y el Colectivo por el derecho a la salud, noviembre de 2013.

142

Gasto sin prioridad Social ni Productiva


c) Insumos:. La provisin de insumos de uso habitual para los centros de

salud es otro de los principales problemas del sistema. Medicamentos


y descartables escasean de forma permanente desde hace tiempo, situacin que se fue agravando con el correr del tiempo. Constantemente
debe reclamarse por la provisin discontinua. Los proveedores de estos
insumos, en muchos casos, no aceptan las notas de crdito mecanismo de pago de hospitales o el Ministerio de Salud-, solicitando el pago
al contado o aumentando el precio del insumo cuando se lo vende al
Estado. Tampoco se provee de manera adecuada la medicacin para los
pacientes ambulatorios. Los pacientes deambulan entre farmacias de
los hospitales y muchas veces se van a la casa sin la medicacin. Esto,
finalmente, redunda en mayor demanda de internaciones por falta de
cumplimiento de las prescripciones mdicas ambulatorias.
INSUMOS FALTANTES

CENTRO
D E ATEN C IN
MDICA

I N S U M O S F A LTA N T E S

Hospital Rawson

Para pruebas de homestasia hace 10 meses.


Cambio de insumos por otros de menor calidad.
Discontinuidad en la provisin de manoplas, descartadores y ciertos reactivos.

Hospital
Neuropsiquitrico

Dficit en el laboratorio por falta de insumos.


Anti psicticos.

Hospital
de Nios

Falta de placas e insumos de revelado para equipo de rayos.


Antibiticos, cremas, cintas esterilizadas, morfina, gasas para cirugas, solucin
fisiolgica, mscaras, material quirrgico en general y cajas de cirugas
cardiovasculares.
Reactivos y material descartable para laboratorio.

Hospital Crdoba

Antibiticos.
Insumos a nivel general.

Hospital Trnsito
Cceres de Allende

Medicamentos en general.

Instituto Provincial de
Alcoholismo y
Drogadiccin (IPAD)

Medicamentos de calidad.
Elementos de trabajo e higiene.

Fuente: Elaboracin propia en base a datos del informe realizado por la Asociacin de Trabajadores del Estado, junto a la Asamblea
del Hospital Rawson y el Colectivo por el derecho a la salud, noviembre de 2013.

Situacin laboral de los agentes. Las condiciones de trabajo de los


agentes sanitarios es fundamental para el servicio de salud y de ella
d)

143

Salir a flote

depende en gran medida la calidad del servicio que se brinde a la poblacin. Los salarios que perciben los trabajadores de los hospitales no llegan a cubrir en muchos casos la canasta bsica, obligando a la mayora
de los agentes a tener dobles y hasta triples empleos para subsistir. Esta
situacin afecta gravemente la salud fsica y mental de los trabajadores
redundando en deterioros crnicos en muchos casos.
La precarizacin laboral en los hospitales pblicos se implementa
mediante regmenes de trabajo inestables como la figura del monotributo que mantiene al trabajador cumpliendo todas las obligaciones
inherentes al puesto de trabajo en el que deba desempearse pero sin
ningn derecho como vacaciones, aguinaldo, licencias por maternidad,
enfermedad, estudios y enfermedad o muerte de familiares. Perciben
pagos mensuales equivalentes a la mitad del salario de trabajadores que
realizan la misma tarea. Estn obligados a presentar factura y pagar sus
propios aportes.
Esta situacin abusiva se extiende durante aos. Sucede lo mismo
con trabajadores contratados que ven cercenados sus derechos al no
contar con sus respectivas licencias, haberes y categorizacin.
Finalmente, la calidad del servicio de salud tambin se ve impactada
por la gestin de los recursos profesionales que las administraciones
provinciales han llevado adelante en los ltimos aos. Los reiterados
conflictos entre los empleados de la salud pblica y el gobierno provincial ponen en evidencia que las gestiones de Unin por Crdoba no
resuelven dos cuestiones fundamentales: la determinacin de salarios
adecuados y el cumplimiento efectivo de la carrera administrativa de
los profesionales de la salud. Conforme la legislacin vigente, el ingreso
a la planta de los trabajadores de salud debe realizarse por concurso,
no por cualquier otra va por vlida que parezca, y la carrera hospitalaria debe permitir la capacitacin continua en servicio y en forma
estimulante, garantizando la permanente actualizacin de los agentes.
Los concursos en el rea hace aos que estn paralizados.

144

Gasto sin prioridad Social ni Productiva


SITUACIN LABORAL DE LOS AGENTES Y FALTA DE RRHH

CENTRO
D E ATEN C IN
MDICA

SITUACIN LABORAL DE LOS


A G E N T E S Y FA LTA D E R R H H

Hospital Rawson

Personal contratado y monotribitista.


Dos Farmacuticos.
Camilleros.

Hospital
Neuropsiquitrico

Personal de enfermera.
Personal especializado para conformar los equipos de visitas domiciliarias.

Hospital
de Nios

Trabajo informal, pagado a travs de la cooperadora o la recaudacin de bonos


que pagan los pacientes.
Cobro salarial irregular. Sobrecarga de tareas a personal precarizado.
Mdicos terapistas, radilogos y enfermeros.

Hospital Crdoba
Hospital Trnsito
Cceres de Allende
Hospital Provincial
de Rio Tercero.
Nuevo Hospital
San Roque
Hospital Provincial
de Villa Dolores

70 enfermeros.
Falta generalizada de personal y precarizacin laboral mediante contratos
y monotributo.
Enfermeros y personal administrativo.
Provisin de ropa de trabajo.
Enfermeros y personal administrativo.
Provisin de ropa de trabajo.
Anestesistas, mdicos y enfermeros

Casa del Joven

Un mdico clnico especialista en adolescencia, trabajadora social, psiclogo,


enfermera y personal administrativo.
Hay cargos creados para talleristas que se encuentran vacantes hasta el momento.
Personal de seguridad.

Instituto Provincial de
Alcoholismo y
Drogadiccin (IPAD)

Mas del 30% de los trabajadores se encuentran en situacin de precarizacin laboral.


Mdicos de guardia.

Fuente: Elaboracin propia en base a datos del informe realizado por la Asociacin de Trabajadores del Estado, junto a la Asamblea
del Hospital Rawson y el Colectivo por el derecho a la salud, noviembre de 2013.

La distribucin de los recursos hospitalarios


Siguiendo un estudio realizado por Tafani, Estario, Acevedo, Martnez, Cometto, Fernandez, Antua y Gaspio (2008) abordaremos la
problemtica de la distribucin de los recursos hospitalarios desde tres
perspectivas: los profesionales de la salud,la produccin del sistema
hospitalario y su potencial de atencin.
En lo referente a la distribucin del nmero de agentes se evidencia
una mayor concentracin y profesionalizacin del personal en los hospitales de la Capital y ello se observa en las diferentes reas de la salud.
En el segmento que comprende a profesionales con niveles altos de
instruccin como Mdicos, Bioqumicos, Psiclogos, Odontlogos y
145

Salir a flote

otros, de un total de 2596 agentes un 53 %, se desempea en los hospitales de Crdoba Capital mientras que el 47 % restante lo hace en el
interior. Por su parte en el segmento que comprende a Enfermeras Universitarias y Nivel Terciario, Licenciados en Kinesiologa, Fisioterapia y
Fonoaudiologa, se observa la misma tendencia: un 62,7 % trabaja en
Crdoba capital y slo un 37,3% lo hace en el interior. La situacin
es prcticamente idntica en los cargos de Tcnicos Universitarios en
radiologa, laboratorio o hemoterapia ya que 64,7 % se desempean en
los hospitales de la Capital y un 35,3% en el interior.
En cuanto a la produccin del sistema hospitalario provincial, entendiendo por ella a la cantidad de servicios finales que presta el hospital, esto es consultas externas, egresos, prcticas complementarias y
cirugas, se observan diversas caractersticas.
Por un lado, en relacin a las consultas y egresos, si bien las mismas
se encuentran distribuidas similarmente entre Capital y el interior,
hay un patrn de concentracin institucional ms acentuado en Capital donde se observa una mayor definicin de perfiles institucionales
especializados, con una complejidad mayor al del resto de los establecimientos de la provincia.
Por otro lado, al analizar las caractersticas de la internacin, se
observa no solo un mayor nivel de camas y pacientes das promedio en
la ciudad de Crdoba, sino que existe un cuadro inverso en trminos
de ocupacin de capacidad entre la Capital, con alta congestin de sus
recursos y el Interior que presenta en general bajos niveles de ocupacin de sus camas.
Finalmente otra caracterstica que se observa es que las cirugas
tambin se encuentran ms concentradas en la Capital y tienen una
expresin peditrica importante que destacan la centralidad de la atencin materno infantil en la Provincia.
El estudio de Tafani y otros (2008) tambin agrega un anlisis sobre
la estimacin de la capacidad potencial de atencin del sistema hospitalario, tanto de los profesionales mdicos como de profesionales y
auxiliares de enfermera. Es decir, evala la capacidad potencial de dar
respuestas a consultas externas, egresos, prcticas complementarias y
cirugas en funcin a los recursos humanos disponibles.
La correlacin entre los datos de horas disponibles (oferta) contra
la demanda de horas mdicas requeridas para el cumplimiento de las
actividades asistenciales analizadas (consultas externas, egresos, prcticas y cirugas), segn estndares de produccin optima propuestos,
146

Gasto sin prioridad Social ni Productiva

sugieren que el sistema hospitalario estara operando casi al 70 % de


su capacidad. Esto se debe principalmente a que hay hospitales donde
la oferta es grande y la produccin regular y otros donde la oferta de
horas de este personal es ms restringida y se mantiene una produccin
elevada de servicios. En el caso de enfermera, se estara trabajando en
la atencin de internados en el lmite de la capacidad potencial, es decir
el 100%.
Para concluir con lo aportado por este informe, podemos observar
que el sistema Hospitalario de Crdoba tiene capacidad ociosa y listas de espera. Los pacientes esperan y los establecimientos no pueden
producir al nivel de complejidad para el cual estn preparados. Esto
es debido a que en la capital se forman cuellos de botella y se produce
saturacin del sistema y en el interior la demanda es escaza y hay recursos ociosos, lo cual se agrava por la falta de articulacin adecuada
de los establecimientos entre s. Por su parte los recursos humanos se
encuentran distribuidos en forma desigual, siendo Crdoba Capital el
lugar de concentracin de los recursos profesionales ms capacitados.
De esta manera advertimos que a los problemas de estructura que
ya mencionamos y describimos en La Situacin de los Hospitales pblicos se le suman falencias en los procesos.
Propuestas para mejorar el sistema de Salud
Como se advierte los problemas en materia de salud son variados.
La dificultad y desigualdad en el acceso a la cobertura de Salud, la baja
disponibilidad de camas por cantidad de habitantes, la situacin de los
Hospitales y la distribucin desigual de recursos entre la Capital y el interior, son 4 grandes falencias del sistema que requieren ser abordadas.
A los fines de dar respuestas a tales problemas y mejorar la prestacin del servicio es posible trazar algunas propuestas y lneas de accin
a seguir:
La descentralizacin ejecutiva y presupuestaria, dotando de
mayor capacidad operativa a los hospitales pblicos de todo el
territorio provincial, generando mecanismos para la participacin de la comunidad y el equipo de profesionales de cada localidad a fin de detectar adecuadamente las necesidades sanitarias
de la poblacin. Esta gestin permitir una mejor articulacin
con la poltica de Atencin Primaria de la Salud y la implementacin ms efectiva de programas preventivos y planes focalizados hacia pacientes crticos.
147

Salir a flote

Un fuerte mecanismo de control centralizado del uso de los


fondos por parte de los hospitales, para garantizar que la descentralizacin presupuestaria y ejecutiva propuesta cumpla su
verdadero fin. Acuerdos centralizados con los proveedores para
lograr listas de precios a escala de determinados insumos, aparatos y servicios.
La Gestin de una poltica con el personal de la salud que garantice tanto mejoras salariales y condiciones laborales estables,
como su idoneidad, capacitacin, promocin y jerarquizacin,
para lo cual como base debe darse cumplimiento acabado a la
Ley de equipos de salud n 7625.
Aumentar la inversin presupuestaria en materia de mantenimiento preventivo de edificios y aparatologa. Destinar mayores recursos para la adquisicin de insumos.
Generar incentivos salariales y laborales para lograr una mayor
radicacin de profesionales especializados en obstetricia, ginecologa, pediatra, neonatologa y anestesistas en el interior de
la provincia. Para ello se hace necesario un trabajo conjunto
entre el Ministerio de Salud, las universidades, el Consejo de
Mdicos y el sector privado.
Aumentar la cantidad de enfermeras. Actualmente existe una
sobre exigencia del personal de enfermera. Crdoba debera
duplicar la cantidad de enfermeras en el mediano plazo. Tambin se debe incentivar su profesionalizacin ya que actualmente la mayora son auxiliares,y priorizar su desempeo en el interior de la provincia.
Capacitar continuamente al personal encargado del mantenimiento edilicio y de aparatologa. El avance tecnolgico constante y la complejidad de los procesos mdicos requieren de
personal capacitado que se adapte a los cambios y adquiera conocimientos para prevenir daos y asegurar una manutencin
correcta.
Articulacin y desarrollo de redes entre establecimientos de
gestin pblica y privada a fin de optimizar la capacidad disponible y ampliar la cobertura en la prestacin de servicios
Tambin resultan muy valiosas las recomendaciones que formulan
en su estudio Tafani y otros (2008). Por ello tomamos algunas de sus
sugerencias destinadas a lograr una mayor equidad, entre Capital e
148

Gasto sin prioridad Social ni Productiva

interior, en la distribucin de los recursos humanos, en la produccin


hospitalaria y en el control de gestin.
Mejorar la articulacin de la red de referencia. Hay un patrn
de concentracin operativa institucional ms acentuado en Capital, mostrando que en esa rea de cobertura el sistema funciona con mayor intensidad, especialidad, complejidad y como
referencia del resto de la provincia. El peso de la atencin materno- infantil y peditrica es central para entender la distribucin de los servicios ofrecidos. Cumplir esa misin dentro de la
red requiere que el resto de la misma contenga la ciruga y la
complejidad intermedia.
Aumentar el control de gestin sobre los establecimientos
del interior que parecen llevar adelante inadecuadamente los
procesos que tienen como misin. La descaracterizacin de
sus funciones mediante la simplificacin de la mezcla de casos atendida, hace que en algunos casos los hospitales del interior funcionen excesivamente como derivadores de casos hacia
Capital, congestionando los hospitales de alta complejidad y
sub-utilizando la propia estructura instalada en el interior.
Obtener informacin sobre los casos y la severidad de los pacientes que se atienden en cada establecimiento, para poder
hacer evaluaciones comparativas de su produccin y la utilizacin de sus recursos. En la actualidad la informacin disponible
no permite esa estimacin y las conclusiones se deben apoyar
en supuestos, que pueden ocultar importantes diferencias en la
intensidad del uso de los recursos disponibles.
La documentacin y descripcin de los flujos de actividad,
planteo de actividades iniciales y finales, recursos utilizados,
secuencia de su participacin y establecimiento de estndares
para su posterior mejora gradual.
Ampliar la protocolizacin de los procesos clnicos y desarrollar
los manuales de procedimientos de los procesos administrativos de gestin. Esos aspectos deben servir para movilizar la
organizacin y armar equipos de alto rendimiento.
Fortalecer el personal para el desarrollo de los procesos administrativos de gestin en forma simultnea al de las vas clnicas. Los Hospitales son entidades que deben gerenciar no solo
el riesgo clnico, sino tambin el complejo marco regulatorio
pblico, la informacin de enfermedades y costos, la gestin
149

Salir a flote

administrativa de los pacientes y las patologas, as como el


mantenimiento preventivo de los equipamientos. Eso requiere
la presencia en planta no slo de abogados, contadores e ingenieros sino tambin un sistema de informacin adecuado a la
gestin de los pacientes y patologas, antes que el registro de
la produccin intermedia hospitalaria, que no permite comparaciones entre s, dada la ausencia de informacin sobre la
severidad de los casos tratados.

150

Gasto sin prioridad Social ni Productiva

La gestin de las polticas sociales


Analizados los resultados del desempeo del Estado provincial en
dos reas clave para el desarrollo como la Educacin y la Salud, entendemos pertinente aadir una reflexin respecto de la gestin de programas sociales que involucra no solo a la administracin provincial sino
a otros niveles jurisdiccionales. Para ello, tomamos la investigacin realizada en 2011 por Colina, Andreini, Barud, Garca Oro y Martnez
Carreras (IDESA) sobre la situacin social de la provincia y estrategias
de largo plazo en materia de poltica asistencial. Este enfoque permite
advertir que la cantidad de recursos asignados a polticas sociales son
cuantiosos pero que, sin embargo, problemas vinculados a la falta de
coordinacin entre los diferentes niveles de gobierno, falta de transparencia y medicin de objetivos y resultados constituyen otro desafo a
afrontar. Su abordaje constituye tambin una oportunidad para orientar el gasto en su sentido ms pertinente y eficaz.
Es que los gobiernos nacional, provincial y municipal en menor
medida- generan una amplia gama de polticas sociales y, especficamente, polticas asistenciales. El objetivo de estas polticas es el de
ofrecer algn tipo de ayuda a los hogares ms vulnerables, intentando
incidir en la erradicacin de la pobreza y favorecer la movilidad social.
Si bien es conocido el efecto positivo de este tipo de polticas, es
importante realizar un anlisis sobre cules son las dificultades cuando
existen distintos niveles de gobierno que administran por separado y
en un mismo territorio, programas destinados a solucionar los mismos
problemas.
En la provincia de Crdoba, en el ao 2010 el 75% del gasto destinado a asistencia social provena de fondos nacionales; el 22% de
fondos provinciales y el 3% restante surga de las arcas del municipio,
tal como puede observarse en el grfico a continuacin.

151

Salir a flote

GRAFICO 9: GASTO ASISTENCIAL POR NIVEL DE GOBIERNO. AO 2010

Gasto municipal
Gasto
provincial

Otros
programas
nacionales

Asignacin
universal
por hijo

3
%

22%
10%

49%

Moratoria
previsional

16%

Fuente: IDESA en base a Ejecuciones presupuestarias MECON, Provincia, Municipios.

Es evidente la gran concurrencia de polticas destinadas a dar respuesta a las urgencias sociales en un mismo territorio, situacin que se
ve con mayor claridad si se realiza un anlisis en particular de los programas asistenciales, segn los factores de riesgos que se desean abordar. Estos pueden clasificarse a su vez segn insuficiencia de:
Ingresos
Nutricin
Cobertura de Salud
Vivienda e infraestructura bsica
Educacin
Trabajo
La tabla a continuacin exhibe para cada tipo de programa, la cantidad de programas asistenciales existentes en el ao 2011 en la Provincia de Crdoba distinguiendo entre las administraciones de origen.

152

Gasto sin prioridad Social ni Productiva


PROGRAMAS ASISTENCIALES SEGN FUENTE DE FINANCIAMIENTO

TIPO

Transferencia
de ingresos

Nutricin

Salud

Vivienda e
infraestructura
social bsica

Educacin

DESCRIPCIN

Complementan los ingresos de los individuos


con la finalidad de eliminar o aliviar la
pobreza. Dos modalidades de prestacin:
la ayuda monetaria directa y la provisin de
bienes y servicios (excepto alimentos)
Atienden a quienes no posean recursos
suficientes para acceder a una alimentacin
nutricional adecuada y suficiente, en
cumplimiento del deber del Estado indelegable
de garantizar el derecho a la alimentacin de
toda la ciudadana. Consisten en mdulos
alimentarios, servicios de desayuno, almuerzo,
merienda y/o cena.
Orientados a mejorar las condiciones de
salud de las personas, principalmente a travs
de mejoras que impacten en el estilo de vida,
en donde a su vez se pueden incluir los
programas orientados a cuidar el medio
ambiente donde habitan y a optimizar los
sistemas de salud pblica. Consisten en
atencin mdica, provisin de medicamentos,
otros servicios y acciones socioculturales
y de recreacin.
Orientados a mejorar las condiciones
materiales de las familias que se encuentran
en condiciones de pobreza. Consisten en
albergues a quienes no poseen vivienda,
tarifas solidarias, programas habitacionales
(construccin o mejora) y de escrituracin
gratuita.
Orientados a garantizar accesibilidad y
permanencia en el sistema educativo de
diferentes niveles.

CANTIDAD

23

18

34

15

12

FUENTE DE
FINANCIAMIENTO

11 son programas
provinciales, 4 municipales
y 8 nacionales (dentro de
ellos 3 del INSSJP o PAMI)
6 programas provinciales,
4 combinados provincia y
Nacin, 2 nacionales,
5 municipales y 1 municipal
y nacional (PAMI)

18 programas de salud
son responsabilidad de la
Provincia, 4 municipales,
4 nacionales y 8 de
financiamiento mixto

10 provinciales,
2 municipales y 3 de
financiacin mixta

4 provinciales, 3 nacionales,
2 municipales y 3 de
financiamiento mixto.

Fuente: Elaboracin propia en base a datos de IDESA, 2011.

La cantidad de programas vigentes para dar respuesta a los problemas de la pobreza demuestra que existe una disposicin de recursos
para resolver algunas cuestiones que afectan a los sectores excluidos.
Sin embargo es importante destacar que esta disposicin de recursos
se encuentra enmarcada dentro de un paradigma de hacer poltica
que busca convertir al asistencialismo, entendiendo por este el asistir a
alguien en un momento crtico, en un estado permanente.
Al respecto, Zarazaga (citado en AIL, 2012) seala que: La razn de
que existan tantos planes es que cada nivel del poder ejecutivo tienen
153

Salir a flote

sus incentivos para armar sus propios planes. Los planes son una de las
maneras con que controlan el territorio. Entonces hay planes nacionales, provinciales y municipales. Los planes existentes ya tienen dueos
y es difcil y costoso suprimirlos. Incluso planes que supuestamente no
existen siguen teniendo beneficiarios que cobran mensualmente. Pero
cada uno quiere tener un plan para distribuir entre los suyos. Por esa
razn, cada ministro, intendente, secretario, subsecretario, quiere manejar su propia estructura de planes sociales y trabajar con sus propios
referentes (p.29).
Tal profusin de programas instrumentados bajo esta perspectiva,
sin dudas, insumen un volumen de gasto importante ms no por ello
efectivo. En efecto, si se considera el gasto asistencial que se realiza
en la provincia de Crdoba proveniente de los programas financiados
tanto de la rbita nacional, provincial y municipal y se los pone en
relacin con la brecha agregada de los hogares pobres, se observa que
en 2010 se destinaron $4.485 millones para cubrir una brecha total de
aproximadamente $382 millones como mnimo (segn datos oficiales,
que suponen la subestimacin de la canasta y por consiguiente de la
cantidad de hogares pobres y la brecha de pobreza promedio) y $2.797
millones en el caso extremo de que la canasta oficial est subestimada
en un 100%.
De esta manera se puede decir que en el ao 2010 los recursos destinados a los programas de asistencia social tenan un volumen suficiente
para hacer frente a los problemas que se pretenda atacar. Esta es una
realidad que se repite sucesivamente en los distintos aos, y refleja un
accionar sistemtico por parte de los ejecutores de las polticas pblicas, sin que los resultados pretendidos sean alcanzados.

154

Gasto sin prioridad Social ni Productiva


GRAFICO 13: GASTO ASISTENCIAL Y BRECHA DE POBREZA. AO 2010

5.000

$4.485

4.500
Pesos de 2010

4.000
3.500
3.000

$2.007

2.500
2.000

$1.311

1.500
1.000
500
0

$2.797 $2.588

$382
CBT Indec

$555
CBT Indec
ms un
25%

CBT Indec
ms un
50%

CBT Indec
ms un
75%

CBT Indec
ms un
100%

CBT promedio
de mediciones
privadas

Gasto
asistencial

Fuente: IDESA en base a EPH 2do trimestre de 2010

Se puede observar que aun cuando los volmenes de gastos invertidos exceden los necesarios, no llegan a dar cumplimiento total a las
demandas esenciales de los sectores vulnerables.
Corresponde entonces sealar que la gestin de las polticas sociales
en cada jurisdiccin se encuentra atravesada por tres problemticas:
La falta de coordinacin: en la provincia de Crdoba los tres niveles de gobierno poseen programas de asistencia social, sin que medie
comunicacin eficaz ni diseo conjunto. La mayora de los programas
no estn articulados entre s, lo que genera que los mismos se vuelvan
ineficaces.
La falta de transparencia: resulta difcil acceder a informacin clara y precisa sobre los distintos programas implementados, lo que a su
vez dificulta su control. En este escenario se facilita el uso arbitrario y
poltico (clientelar) de los programas sociales.
La falta de medicin: al no existir una poltica estratgica en materia de polticas sociales, no existe una medicin de objetivos y resultados. No se realiza un anlisis cuantitativo antes de implementar el
programa, ni tampoco se analizan sus efectos para luego determinar si
el mismo fue exitoso o no.
En efecto, siguiendo a Ohlsson (citado en AIL, 2012):
Si ni siquiera hay informacin certera o precisa publicada, no
hay objetivos concretos y evaluacin de resultados, no se puede
155

Salir a flote

diferenciar cules son los programas exitosos y cules no. Muchas evaluaciones se hacen en base a estimaciones u opiniones,
pero es preocupante ver que no se busca medir, controlar, evaluar, para mejorar (p.73).
En sntesis, la gestin del gasto en polticas fundamentales, pese a
la asignacin de cuantiosos recursos en muchos casos, lejos est de alcanzar en la Provincia de Crdoba la eficiencia necesaria para dar cumplimiento a las finalidades del Estado e impulsar el desarrollo humano.
El ajuste social
A partir de un relevamiento que efectuamos de la Ejecucin Presupuestaria del tercer trimestre de 2012 advertimos cmo la gestin de
Unin por Crdoba se sirve de fondos cuyo destino original son programas que atienden reas sensibles, para obtener recursos y destinarlos
a otros fines.
De esta manera, vemos que en 2012 se incluyeron 84 programas
sociales; cada uno de ellos implica un compromiso asumido de llevar
adelante un plan concreto para cumplir con las polticas all plasmadas.
Dada la ejecucin a septiembre del mencionado ao, es de suponer que
la mayora de los programas deberan haberse ejecutado al menos en
un 75% para cumplir con los objetivos plasmados en el presupuesto
anual. Sin embargo, en la tabla expuesta a continuacin podemos ver
que de esos 84 programas sociales, 80 fueron ejecutados por debajo de
esa pauta, es decir, a un ritmo que garantice su cumplimiento.
Por ejemplo, el PAICOR se ejecut solo en un 62%; el programa
Infraestructura Escuelas, solo en un 5%; Asistencia a la Vctima del
Delito y Violencia Familiar, en un 43%; Fortalecimiento Familiar y
Comunitario, un 2%, Prevencin de la Drogadiccin, se ejecut solo
en un 0,08%; Seguridad Vial y Prevencin, un 1%, entre otros.

156

Gasto sin prioridad Social ni Productiva


AJUSTE SOCIAL

DEVENGADO/
PRESUPUESTADO

PRESUPUESTO
2012

DEVENGADO
SEPT. 2012

25.000.000
2.050.000
105 - Programa De Asistencia Municipal (P.A.M)
25.000.000
212 - Programas Sociales Financiados Con Recursos Nacionales
79.494.000
213 (P.A.I.Cor.) Programa Asistencia Integral Crdoba
642.745.000
214 - Programa Alimentario Provincial
22.000.000
351 (C.E) Fondos Caducos De Quiebras Cuenta Especial
600.000
353 - Infraestructuras Escuelas
53.486.000
354 Educacin Inicial y Primaria
2.017.876.000
358 Regmenes Especiales
187.704.000
359 - Escuelas De Oficiales y Suboficiales De Polica De La Prov.
10.824.000
360 Organizacin y Funcionamiento De La Universidad
1.000.000

4.283.015
307.060
18.540.471
16.872.539
399.901.105
14.413.708
191.199
2.434.900
890.709.317
143.893.571
6.720.805
83.274

17%
15%
74%
21%
62%
66%
32%
5%
44%
77%
62%
8%

14.522.000
33.887.000

9.722.311
22.811.288

67%
67%

32.750.000
141.431.000

16.072.709
14.137.655

49%
10%

29.104.000
23.051.000

7.773.505
4.163.341

27%
18%

14.000.000
7.300.000
25.000.000

1.026.466
4.513.476
8.742.661

7%
62%
35%

2.310.000
120.000.000

815.410
68.042.743

35%
57%

35.426.000
700.000

19.878.946
0

56%
0%

8.304.000
4.128.000
876.000
200.000
17.392.000

3.579.765
0
141.139
114.336
10.583.209

43%
0%
16%
57%
61%

71.000

0%

PROGRAMA
009 - Ayuda Directa a la Comunidad

104 - Relacin y Apoyo Con O.N.G y Municipios

Provincial de Crdoba
361 (D.I.P.E) Institutos Privados De Enseanza
364 Programacin, Apoyo Interdisciplinario y Calidad
de la Educacin
367 - Plan de Apoyo A Educacin Inicial, Primaria y Modalidades
368 Mejora Continua De La Calidad De La Educacin
Tcnico Profesional (Inet)
369 Proyecto de Mejoramiento De La Educacin Rural
370 - Programa De Apoyo A La Poltica De Mejoramiento
De Equidad Educativa (Promedu)
371 Programa Provincial De Formacin Docente (Infod)
372 Finalizacin De Estudios Para Jvenes y Adultos (Fines)
376 - Programa Para La Construccin De Aulas Nuevas En
Establecimientos Educativos
377 Plan Integral Para La Promocin Del Empleo
378 Programa De Reparacin y Construccin De Escuelas
2da Etapa-Fondo Federal Solidario Ley 9610
379 Inclusin y Terminalidad De La Educacin Secundaria (14 a 17)
381 Reparaciones Edilicias I.P.E.M Nro 190 Dr Pedro
Carande Carro
404 Asistencia A La Vctima Del Delito y Violencia Familiar
415 (CE) Fondo para la prevencin de la violencia familiar ley 9505
416 Reinsercin Del Liberado
423 Educacin Formal Para Loa Internos
425 Defensa De Los Derechos Humanos y Lucha Contra
La Discriminacin
428 Promocin y Proteccin De Los Derechos Humanos y
Lucha Contra La Discriminacin
Fuente: Elaboracin propia en base a Presupuesto Provincial 2012 y Ejecucin presupuestaria al 3er trimestre 2012.

157

Salir a flote
AJUSTE SOCIAL

PROGRAMA
429 Coordinacin y Articulacin De La Prev. y Prom. De Los

DEVENGADO/
PRESUPUESTADO

PRESUPUESTO
2012

DEVENGADO
SEPT. 2012

40.000

0%

6.000

0%

2.000
40.000
5.000
130.000

0
0
0
1.858

0%
0%
0%
1%

57.100.796
2.625.000
15.000.000
150.000

31.642.190
1.417.941
90.714
60.000

55%
54%
1%
40%

9.000.000
2.500.000
7.850.000
43.750.000
10.000.000
2.000.000
201.000
5.000.000
1.500.000
17.401.000
32.700.000
25.021.897
3.560.026
2.034.301

225.000
0
479.500
30.585.377
10.661.947
3.672
0
48.950
15.049
7.326.994
24.851.904
9.021.220
1.075.796
1.422.816

3%
0%
6%
70%
107%
0%
0%
1%
1%
42%
76%
36%
30%
70%

18.716.939

5.631.102

30%

8.663.069

6.630.853

77%

183.139.000
5.183.398

131.585.155
0

72%
0%

564.518

10.560

2%

338.711

0%

DD. HH. De Las Personas En Situacin de Vulnerabilidad


431 Promocin y Capacitacin Para Personas En Situacin
De Riesgo y Vulnerabilidad
432 Asistencia Jurdica, Penal y Social
433 Refugiados En La Provincia De Crdoba
434 Violencia de Gnero En Contextos Represivos
564 - Efectuar El Control y Seguimiento De Los Residuos
Peligrosos En La Provincia De Crdoba
652 (C.E) Desarrollo Social Cuenta Especial Ley 8665
653 Cooperativas y Mutuales
654 (C.E) Cooperativas y Mutuales Cuenta Especial Ley 7734
655 Convenios Con Instituto Nacional De Asociativismo y
Economa Social (I.N.A.E.S.)
656 Banco De La Gente Lnea de Crdito 1
657 - Banco De La Gente Lneas de Crditos Varias
658 Proteccin Integral De Personas Con Discapacidad
660 Asistencia A La Familia
661 Tarifa Solidaria
662 Hbitat
663 Consejo Poltica Sociales
664 Programa de Regularizacin y Escrituracin De Viviendas
665 Emergencias Naturales
666 Crdoba con Ellas
667 Veteranos De Malvinas
668 (C.E) Turismo Social Cuenta Especial Ley 8665
669 Erradicacin Del Chagas Cuenta Especial Ley 8665
670 - (C.E)Programa Focalizado Fortalecimiento Alimentario
Ayudando A Crecer - Cuenta Especial Ley 8665
671 - (C.E) Poltica De Asistencia A Nios y Adolescentes Cuenta Especial Ley 8665
672 - (C.E) El Nio y El Adolescente En Conflicto Con La Ley
Penal - Cuenta Especial Ley 8665
673 Niez, Adolescencia y Familia - Actividades Comunes
674 - (C.E) Oportunidades De Desarrollo Personal Para
Adolescentes - Cuenta Especial Ley 8665
675 - (C.E) Fortalecimiento Familiar y Comunitario - Cuenta
Especial Ley 8665
677 - (C.E) Descentralizacin Territorial / Nueva
Institucionalidad - Cuenta Especial Ley 8665
Fuente: Elaboracin propia en base a Presupuesto Provincial 2012 y Ejecucin presupuestaria al 3er trimestre 2012.

158

Gasto sin prioridad Social ni Productiva


AJUSTE SOCIAL

PROGRAMA
678 Programas Financiados Con Recursos Nacionales
679 - (C.E) Centro De Atencin Integral De Adolescente Jos

DEVENGADO/
PRESUPUESTADO

PRESUPUESTO
2012

DEVENGADO
SEPT. 2012

600.000
3.254.881

0
0

0%
0%

5.382.000
868.000
2.085.000
2.300.000
1.800.000
135.500.000
54.740.000
6.300.000
3.193.000
10.275.000

4.181
192.651
220.831
216.441
34.666
1.502.746
39.376.375
3.807.612
1.404.312
1.378.638

0,08%
22%
11%
9%
2%
1%
72%
60%
44%
13%

300.000
7.500.000
41.130.000

89.908
840.529
21.493.552

30%
11%
52%

10.406.000
2.000.000
315.000
114.000
5.371.000

3.438.735
0
162.640
64.822
3.465.243

33%
0%
52%
57%
65%

99.000
51.000
779.000

10.846
25.318
231.655

11%
50%
30%

Ingenieros - Cuenta Especial Ley 8665


681 Prevencin De La Drogadiccin
751 Defensa Civil
752 Participacin Ciudadana En Polticas De Seguridad
753 - (C.E) Seguridad Nutica - Cuenta Especial Ley
754 - (C.E) Agencias Privadas De Seguridad - Cuenta Especial
755 - (C.E) Seguridad Vial y Prevencin - Cuenta Especial Ley 8560
757 - (C.E) Servicios Policiales- Cuenta Especial Ley 7386
759 - (C.E) Policlnico Policial - Cuenta Especial Decreto 1677/73
760 Tribunal De Conducta Policial
761 - (C.E) Comisin Provincial de Trnsito y Seguridad Vial
Cuenta Especial Ley 8560
762 Consejo De Seguridad Deportiva Provincial (Co.Se.De.Pro)
763 Reparacin y Construccin De Comisaras
764 - (C.E) Prevencin y Lucha Contra El Fuego
Cuenta Especial Ley 8571
852 Pymes y Fomento De Microemprendimientos
859 Fundacin Crdoba Tics
941 Defensor De Pueblo Con El interior
942 Centro De Mediacin Comunitaria
960 - (C.E) Defensora De Los Derechos De Nias, Nios y
Adolescentes Cuenta Especial Ley 8665
961 - (C.E) Mesas De Trabajo Cuenta Especial Ley
962 - (C.E) Capacitaciones Cuenta Especial Ley
963 - (C.E) Difusin Cuenta Especial Ley

Fuente: Elaboracin propia en base a Presupuesto Provincial 2012 y Ejecucin presupuestaria al 3er trimestre 2012.

Ahora bien, otro anlisis surge de comparar los montos presupuestados para los programas en 2012 con el Presupuesto del ejercicio 2013.
Cabe aclarar que el presupuesto del ao 2013 contempl una inflacin del orden del 11% (porcentaje subestimado ya que la inflacin
para dicho ao se estim en un 25%). Por lo tanto, cada programa
debera haber sido, por lo menos, un 11% superior al ao anterior para
mantener la misma prioridad relativa.
Pese a ello, nos encontramos con programas que recibieron las mismas partidas en ambos perodos, es decir, que recibieron un ajuste por
inflacin al recibir los mismos montos nominales pero perder su importancia relativa. Incluso, figuran programas con recursos nominalmente por debajo de los contemplados para el ao anterior.
159

Salir a flote
PROGRAMAS SOCIALES. COMPARATIVO AOS 2012-2013
PROGRAMA
009 - Ayuda Directa a la Comunidad
104 - Relacin y Apoyo Con O.N.G y Municipios

VARIACIN
ENTRE
2012 Y 2013

PRESUPUESTO
2012

PRESUPUESTO
2013

25.000.000
2.050.000

24.894.000
2.050.000

0%
0%

1.000.000
32.750.000

1.000.000
32.900.000

0%
0%

29.104.000
23.051.000
14.000.000

15.400.000
19.695.000
6.500.000

-47%
-15%
-54%

25.000.000
700.000

25.000.000
700.000

0%
0%

8.304.000

7.336.000

-12%

200.000
130.000
57.100.796

200.000
129.000
61.373.000

0%
-1%
7%

15.000.000
150.000
9.000.000

5.200.000
113.000
7.190.000

-65%
-25%
-20%

7.850.000
43.750.000
18.716.939
201.000

7.551.000
46.400.000
9.895.000
217.000

-4%
6%
-47%
8%

5.000.000
1.500.000
17.401.000
32.700.000
25.021.897
3.560.026
5.382.000
868.000
2.085.000
2.300.000
1.800.000
7.500.000
2.000.000

5.110.000
1.500.000
12.099.000
33.000.000
20.000.000
1.500.000
3.998.000
850.000
0
2.400.000
1.450.000
5.000.000
1.000

2%
0%
-30%
1%
-20%
-58%
-26%
-2%
-100%
4%
-19%
-33%
-100%

De Polica De La Provincia
360 Organizacin y Funcionamiento De La Universidad
Provincial de Crdoba
367 - Plan de Apoyo A Educacin Inicial, Primaria y Modalidades
369 Proyecto de Mejoramiento De La Educacin Rural
370 - Programa De Apoyo A La Poltica De Mejoramiento
De Equidad Educativa (Promedu)
371 Programa Provincial De Formacin Docente (Infod)
376 - Programa Para La Construccin De Aulas Nuevas
En Establecimientos Educativos
381 Reparaciones Edilicias I.P.E.M Nro 190 Dr Pedro
Carande Carro
404 Asistencia A La Vctima Del Delito y Violencia Familiar
423 Educacin Formal Para Loa Internos
564 - Efectuar El Control y Seguimiento De Los Residuos
Peligrosos En La Provincia De Crdoba
652 (C.E) Desarrollo Social Cuenta Especial Ley 8665
654 (C.E) Cooperativas y Mutuales Cuenta Especial Ley 7734
655 Convenios Con Instituto Nacional De Asociativismo
y Economa Social (I.N.A.E.S.)
656 Banco De La Gente Lnea de Crdito 1
658 Proteccin Integral De Personas Con Discapacidad
660 Asistencia A La Familia
671 - (C.E) Poltica De Asistencia A Nios y Adolescentes Cuenta Especial Ley 8665
663 Consejo Poltica Sociales
664 Programa de Regularizacin y Escrituracin De Viviendas
665 Emergencias Naturales
666 Crdoba con Ellas
667 Veteranos De Malvinas
668 (C.E) Turismo Social Cuenta Especial Ley 8665
669 Erradicacin Del Chagas Cuenta Especial Ley 8665
681 Prevencin De La Drogadiccin
751 Defensa Civil
752 Participacin Ciudadana En Polticas De Seguridad
753 - (C.E) Seguridad Nutica - Cuenta Especial Ley
754 - (C.E) Agencias Privadas De Seguridad - Cuenta Especial
763 Reparacin y Construccin De Comisaras
859 Fundacin Crdoba Tics
Fuente: Elaboracin propia en base a los Presupuestos Provinciales 2012 y 2013.

160

Gasto sin prioridad Social ni Productiva

La disminucin presupuestaria de programas sociales de un ao


para el otro as como la subejecucin de partidas (se prev gastar un
porcentaje durante el ao y se gasta menos utilizando el remanente
para otros fines) constituyen una prctica habitual de las gestiones de
Unin por Crdoba que manifiesta que este tipo de inversiones no son
su prioridad.

161

Salir a flote

Parlisis en reas estratgicas: infraestructura


elctrica, vial, hdrica, gasfera y de vivienda
La inversin en infraestructura es una de las principales herramientas con las que cuentan los gobiernos para impulsar el desarrollo de
las sociedades. A partir de las teoras Keynesianas, numerosos estudios
evalan su incidencia en la economa y una parte de ellos centra su
anlisis en la relacin entre inversin en infraestructura y crecimiento
econmico.
Vale aclarar que entendemos por infraestructura al conjunto de estructuras de ingeniera e instalaciones por lo general, de larga vida
til que constituyen la base sobre la cual se produce la prestacin de
servicios considerados necesarios para el desarrollo de fines productivos, polticos, sociales y personales (IISPI, 2011).
Las consecuencias del gasto pblico destinado a infraestructura han
sido objeto de anlisis en gran nmero de investigaciones, las que abordan, particularmente, la relacin entre inversin en infraestructura y
crecimiento econmico.
En 1989, David Aschauer (citado en IISPI, 2011) demostr mediante un estudio emprico, uno de los primeros de su tipo, que la
adecuada disponibilidad de obras de infraestructura repercute en un
mayor crecimiento econmico. En dicha investigacin Aschauer mostraba la correlacin entre la inversin pblica en infraestructura en rutas, autopistas, ferrocarriles, energa, entre otros, y el aumento de la
productividad en los Estados Unidos. Si bien esta investigacin luego
fue discutida por diversos autores, gran parte de los estudios empricos
realizados muestran que las inversiones en infraestructura contribuyen
al crecimiento del producto, la reduccin de costos y las mejoras en la
rentabilidad.
La inversin en obras productivas tambin repercute de manera positiva en la tasa de empleo y mejora la inversin del sector privado. Por
otro lado la inversin en rutas o en el sistema de transporte conecta el
territorio generando acceso a nuevos mercados, reduce los costos, aumenta el comercio y permite a vastos sectores de la poblacin el acceso
a nuevas prestaciones de servicios.
Recientes estudios han demostrado el impacto de la inversin en
infraestructura en otra dimensin: la disminucin de la pobreza, la
mejora en la distribucin del ingreso y la igualdad de oportunidades.
162

Gasto sin prioridad Social ni Productiva

En ese sentido, se ha afirmado que la infraestructura ayuda a la poblacin de las reas ms pobres a estar conectados a las actividades bsicas
de la economa, brindndoles de esta manera mayores posibilidades de
acceso a las oportunidades productivas, a establecimientos educativos
y de salud; mejorando significativamente las perspectivas de ingresos y
la calidad de vida.
Es decir, las inversiones en infraestructura impactan sobre la estructura de costos (disminuyndolos), la productividad de los factores trabajo y capital, la conectividad y accesibilidad territorial, y el bienestar
general de la poblacin.
De all que se seale que la ausencia de una infraestructura adecuada
suele constituir uno de los principales obstculos para alcanzar los objetivos de poltica econmica, como el crecimiento econmico, el empleo, el equilibrio territorial, la equidad distributiva, el desarrollo humano y la proteccin ambiental y conservacin de recursos naturales.
Ahora bien no todas las obras de infraestructura tienen la misma
envergadura o relevancia para una sociedad. Las obras capaces de impulsar el desarrollo son aquellas que desde el lenguaje econmico se las
denomina como productivas. Ello significa que el gasto destinado
a su realizacin, a la prestacin de servicios, adquisicin de bienes o
mejoramiento de los mismos, adems de generar un aumento en la
capacidad de produccin y mejorar el desarrollo personal y social en
una poblacin, es capaz de producir en el mediano y largo plazo, de
manera directa o indirecta, los recursos suficientes para cubrir su financiamiento.
La provincia de Crdoba requiere una serie de obras de infraestructura con estas caractersticas en diversas reas como energa elctrica y
gasfera, vialidad, obras hdricas, vivienda, entre otras, que permitan el
desarrollo de su potencial productivo y la elevacin del bienestar de su
poblacin.

163

Salir a flote

Infraestructura elctrica
En este apartado, procuramos demostrar cmo se diagram y ejecut la poltica pblica del Estado provincial, vinculada al servicio de
energa elctrica, durante los gobiernos de Unin por Crdoba. En
ese sentido nos proponemos diagnosticar el estado de situacin de la
Empresa provincial de Energa de Crdoba (EPEC) y determinar si
fue gestionada de forma eficiente, as como tambin evaluar las decisiones del gobierno en esta materia. Finalmente proponer una serie de
recomendaciones y rumbos a seguir para revertir la grave situacin en
la que nos encontramos en este tema tan vital para la calidad de vida
de la sociedad.
La energa elctrica, adems de su uso domstico, es fundamental
para el desarrollo de los pueblos, se trata de un servicio crucial para la
radicacin y funcionamiento de industrias y comercios que generen
puestos de trabajo. Se utiliza para los servicios ms esenciales de la comunidad, se requiere para la potabilizacin y puesta a disposicin del
agua y para las tecnologas de la salud, entre muchas otras cuestiones.
Indudablemente, el crecimiento econmico de un pas siempre se
refleja en un aumento del consumo de electricidad.Por eso es importante que el sector energtico vaya acompaando el desarrollo de la
comunidad. De esta manera, los gobiernos deben invertir en obras que
optimicen el acceso a la energa elctrica.
Antes de entrar de lleno al tema que nos compete en este captulo es
necesario que expliquemos el funcionamiento del sistema energtico.
Para ello, nuestro anlisis se nutre del informe del documento denominado Proyecto Crdoba 2025, elaborado en 2011 por el Instituto
de Investigacin de Servicios Pblicos e Infraestructura (IISPI) de la
Facultad de Ciencias Exactas, Fsicas y Naturales de la Universidad
Nacional de Crdoba.
El mercado elctrico nacional. No podemos analizar la situacin ener-

gtica de la provincia de Crdoba sin antes realizar una pequea resea


del funcionamiento del mercado elctrico nacional, ya que se encuentran fuertemente relacionados.
En el ao 1992 se sanciona la Ley Nacional de Electricidad N
24.065 que supuso un gran cambio estructural en el mercado elctrico.
Entre otros aspectos, la nueva normativa propici la desintegracin
vertical (en generacin, transporte y distribucin) y la particin hori164

Gasto sin prioridad Social ni Productiva

zontal de las actividades del sistema, el traspaso de las unidades emergentes al sector privado y el establecimiento de los principios para el
libre acceso de terceros a las redes de transporte y distribucin (IISPI,
2011, p. 104).
A partir de esta reforma aparecen un gran nmero de actores dentro
de cada una de las etapas del sistema: la generacin o produccin, el
transporte, la distribucin y el consumo. En sntesis, el mercado elctrico nacional qued integrado por los siguientes agentes:
En la actividad de Generacin de energa trabajan operadores
privados, estatales (en sus diferentes estamentos) y cooperativas. Este proceso de produccin se realiza mayormente en centrales trmicas, hidrulicas o nucleares. Las empresas generadoras cuentan con dos opciones para vender su produccin: o se
conectan al Sistema Argentino de Interconexin (SADI) y la
venden al Mercado Elctrico Mayorista (MEM) o directamente la venden a usuarios particulares mediante convenios.
La actividad de Transporte de energa comprende dos redes de
interconexin: el mencionado Sistema Argentino de Interconexin (SADI), que cubre la parte norte y central del pas (por
ende, Crdoba integra este sistema), y el Sistema Interconectado Patagnico que se encarga de la zona sur de nuestro territorio nacional. Aqu se cumple la funcin tcnica de transporte y
se vincula la demanda de energa con la generacin, ya que los
transportistas estn a cargo de la transmisin y transformacin
de la energa desde el punto en el que el generador la entrega
hasta que el distribuidor o gran usuario la recibe.
La Distribucin es dentro de la cadena elctrica la actividad
mayormente diversificada, dado que las provincias son las encargadas de la reorganizacin local y tambin por la composicin y densidad de los mercados. Los distribuidores son los
encargados de que la energa llegue a los usuarios. Para ello, deben tomar la energa de las subestaciones de los transportistas,
transformarla y hacerla llegar a cada usuario.
El entramado del mercado energtico nacional se compone de otros
organismos como el Mercado Elctrico Mayorista (MEM), que es el
punto de unin entre la oferta y la demanda. Es decir, los generadores
venden su energa en el MEM y el MEM abastece de energa a los
usuarios.
La Compaa Administradora del Mercado Mayorista Elctrico So165

Salir a flote

ciedad Annima (CAMMESA) es la que administra el mercado elctrico mayorista y, junto a la Secretara de Energa de la Nacin (SE),
establece los precios mayoristas, administra las transacciones econmicas y de despacho que se realizan a travs del SADI. Tambin participan como agentes el Ente Regulador de la Electricidad (ENRE) que
es responsable de aplicar el marco regulatorio y el Consejo Federal de
la Energa Elctrica (CFEE) que se encarga de administrar los fondos
especficos del sector y funciona como asesor de gobiernos.
No podemos dejar de hacer referencia al ltimo participante de la
cadena que es el usuario, que puede ser usuario final o gran usuario.
Estos ltimos pueden adquirir la energa para abastecer su demanda de
dos formas distintas: de acuerdo al modo tradicional, es decir, a travs
del distribuidor de su rea; o directamente a un Generador o Comercializador reconocido del MEM (IISPI, 2011, p. 104).
Podemos graficar el sistema energtico nacional en el siguiente cuadro:
SISTEMA ELCTRICO NACIONAL

COMPRAS
Generadores independientes
Generadores Estado Nac-Prov
Empresas Binacionales
Interconexiones
internacionales (importacin)

TRANSPORTE

DEMANDA

MEM

Distribuidores

MERCADO
TERMINO
MERCADO
SPOT

Grandes usuarios
Interconexiones
internacionales (exportacin)

Fuente: Web Transener S.A (http://www.transener.com.ar/aspectos-regulatorios-mercado.php)

Diagnstico de la situacin energtica


Tal como reflejamos en el apartado anterior, el mercado elctrico es
complejo por la cantidad y variedad de agentes que intervienen. En la
provincia de Crdoba, la provisin de energa se reparte entre las estaciones de generacin de propiedad del Estado nacional, que aportan
al MEM, y redes de alta tensin que forman parte del SADI. Por otro
lado, la Empresa Provincial de Energa de Crdoba (EPEC) comprende las etapas de generacin (tambin aportan al MEM), transporte y
distribucin. Adems, un total de 203 cooperativas operan en el tramo
166

Gasto sin prioridad Social ni Productiva

de distribucin, sobre todo en mbitos locales y rurales (IISPI, 2011).


Respecto del marco legal, en la provincia de Crdoba el servicio de
energa elctrica est regulado en tres leyes N 8.835; 8.836 y 8.837.
La ley 8.835, conocida como Carta del Ciudadano, regula, entre otras
cosas, el derecho de los usuarios de los servicios pblicos y crea el Ente
Regulador de los Servicios Pblicos (ERSeP), encargado de velar por
la buena prestacin de los servicios pblicos, que desarrollaremos en
profundidad en otro captulo.
La ley 8.836 de Modernizacin del Estado, establece en su articulado que la prestacin directa de los servicios pblicos puede estar a
cargo de organismos provinciales, municipales o del sector privado.
Por su parte, la ley 8.837 de incorporacin de capital privado al
sector pblico, ratifica en el artculo 25 la jurisdiccin de la provincia
de Crdoba sobre los servicios de transporte, distribucin y comercializacin de energa elctrica en todo el territorio provincial; mientras que
en el artculo 26 dispone que la distribucin y el transporte de energa
elctrica, incluyendo su transformacin, destinados a atender las necesidades de los usuarios, constituyen servicio pblico y estarn sujetos
a regulacin, en los trminos del marco regulatorio y de los ttulos
habilitantes que el Estado provincial otorgue para su prestacin, por
ser el responsable de fijar las polticas del sector elctrico y de ejercer el
control de la prestacin de los servicios pblico.
Tambin se establece en el artculo 27 que la generacin de energa
sea considerada de inters general, pero se la define como una actividad
desregulada y sujeta al rgimen de la ley nacional 24.065 (Rgimen de
la energa elctrica).
Tal como sealamos anteriormente, el sistema energtico acta de
acuerdo a la interaccin entre cuatro actividades fundamentales: la generacin de energa, el transporte, la distribucin y el consumo. A continuacin, nos referiremos al funcionamiento de estos apartados en el
caso puntual de nuestra provincia.
La generacin. En la provincia de Crdoba existe una matriz que posee

centrales de generacin trmica, hidrulica y nuclear.


El principal generador es EPEC Generacin, que coexiste con Nucleoelctrica Argentina S.A (que es la que opera la Central Nuclear
Embalse), ENARSA, Generacin Mediterrnea y Generadora Crdoba S.A. Todos ellos aportan su energa al MEM.
167

Salir a flote
POTENCIA NOMINAL INSTALADA EN CRDOBA POR TIPO DE PROPIETARIO.
VALORES EXPRESADOS EN MW. AO 2011.

CENTRAL

Modesto Marazana

P R I VA D O

Modesto Marazana
Modesto Marazana
Alpa Corral

P R O P I E TA R I O

Generacin
Mediterrnea S.A.
Cooperativa

Benjamn Reaolin
Cassaffousth
Cruz del Eje
Cruz del Eje
Den Funes
Den Funes
Den Funes
Fitz Simon
General Levalla
Isla Verde
La Calera

PROVINCIAS
Y
COOPERATIVAS

La Via
Los Molinos I
Los Molinos II

EPEC

Piedras Moras
Pilar (Gob. A. Zanichelli)
Pilar Bicentenario
Pilar Bicentenario
Ro Cuarto
Ro Cuarto
Rio Grande
San Francisco
San Roque
Sudoeste
Villa Mara (Las Playas)
13 de Julio
CT Bell Ville

NACIONALES,
BINACIONALES
Y NUCLEARES

CT Isla Verde

Embalse

TOTAL
Fuente: Secretara de la Nacin Ao 2011

168

ENARSA

CT Ro Ceballos

NASA

POT NOMINAL

170,00
20,00
60,00
0,32
38,40
17,28
3,35
1,70
1,56
34,00
33,00
10,80
62,00
3,12
5,00
16,00
59,04
4,50
6,30
216,00
321,00
155,00
1,57
34,00
750,00
40,00
26,00
140,00
48,00
26,00
15,60
25,00
5,00
648,00

2998

Gasto sin prioridad Social ni Productiva

De acuerdo al informe del IISPI (2011), la potencia mxima instalada


en Crdoba en el ao 2011 era de 2998 MW. Del total de potencia mxima instalada, un 68.52% pertenece a centrales de propiedad de EPEC.
POTENCIA NOMINAL INSTALADA EN LA PROVINCIA DE CRDOBA POR
TIPO DE PROPIETARIO. EXPRESADA EN MW. AO 2011

TIPO DE PROPIETARIO DE LAS CENTRALES

% DEL TOTAL

POT NOMINAL

8,34%

250

Provinciales (EPEC) y cooperativa

68,52%

2.054

Nacionales binacionales y nucleares

23,14%

694

100,00%

2.998

Privados

Total
Fuente: Secretara de Energa de la Nacin Ao 2011

Para referirnos a la potencia efectiva que tiene el sector energtico de


la provincia continuamos con la investigacin del IISPI (2011), porque
no hemos podido acceder a informacin oficial actualizada sobre el tema.
La potencia efectiva se calcula teniendo en cuenta los niveles reales
de generacin, dejando afuera los equipos que se encuentran fuera de
uso, es decir se restan de la potencia instalada la indisponibilidad real
del parque de generacin. Este es un clculo difcil de realizar toda vez
que requiere de informacin precisa sobre el funcionamiento de cada
central, siendo que estas habitualmente quedan fuera de actividad por
determinado tiempo y otras por problemas tcnicos o niveles de obsolescencia, generan niveles variados de produccin energtica.
As es que el IISPI (2011) en su informe, traza una serie de hiptesis, de mxima y de mnima, para determinar la energa que efectivamente se puede generar al margen de la capacidad terica instalada.
Diferencia a su vez aquellas centrales de propiedad de la EPEC, cuyo
suministro est destinado en preferencia al consumo de los habitantes
de la provincia, de aquellas cuyo suministro energtico es aportado al
MEM con prescindencia de la ubicacin geogrfica del usuario.
Un hiptesis menos optimista concluye, que la potencia efectiva
para abastecer al sector consumidor de Crdoba (esto es con centrales
de propiedad provincial) es de 645MW y otra hiptesis de alto optimismo, denominada lmite superior, estima la potencia efectiva en
1595MW. Finalmente se calcula una tercer alternativa incorporando
169

Salir a flote

las centrales que, pese a estar radicadas en Crdoba no pertenecen a


la provincia y por lo tal se conectan directamente al MEM, concluyen
con una potencia efectiva de 2457MW (para esta ltima hiptesis por
carecer de informacin consideran la capacidad instalada de las privadas, como efectiva, de manera que tambin es un clculo optimista).
Cmo el clculo fue realizado antes de poner en funcionamiento el
ciclo combinado de la central Pilar II, proyectaron una potencia efectiva optimista de las centrales de propiedad provincial, para cuando esto
suceda, de 1721MW.
Por otro lado, la generacin de energa en nuestra provincia representa un 7,43% del total de la generada en el pas, segn los ltimos
datos del ao 2011.
GENERACIN DE ENERGA ELCTRICA AO 2011.
VALORES EXPRESADOS EN GWH

T O TA L

8520

Crdoba
Argentina

114720

% Cba/Pas

7,43%

Fuente: Secretara de Energa

El transporte. Siguiendo el informe del IISPI (2011), cabe destacar que

en nuestra provincia existe un sistema interconectado de lneas de alta


y media tensin (132kV y 66kV) que cumple la funcin de Transporte,
vinculando elctricamente los nodos del SADI que son Almafuerte,
Malvinas Argentinas y Arroyo Cabral, los puntos de generacin y la
demanda de Crdoba. Toda esta conexin fsica entre compradores,
vendedores y el mercado elctrico mayorista es operada por EPEC.
Segn informacin publicada por ADEERA (Asociacin de Distribuidores de Energa Elctrica de la Repblica Argentina) sobre EPEC
del ao 2010, las instalaciones con las que cuenta la provincia son
26.104 km. de lneas de tensin.
LNEAS DE TENSIN Y KILOMETRAJE

LNEAS

Km.
Fuente: Datos de ADEERA

170

BAJA TENSIN MEDIA TENSIN

16.000

5.176

ALTA TENSIN

4.928

TOTAL

26.104

Gasto sin prioridad Social ni Productiva


GEOGRFICO LNEAS DE TRANSPORTE 500KW

JUJUY
SALTA
FORMOSA
TUCUMN
CATAMARCA
LA RIOJA

SAN JUAN

CHACO
SANTIGO
DEL ESTERO SANTA FE
CORRIENTES

MISIONES

CRDOBA
SAN
LUIS

ENTRE
ROS

MENDOZA
BUENOS
AIRES
LA PAMPA
NEUQUN

RO NEGRO

CHUBUT

SANTA CRUZ

TIERRA
DEL
FUEGO

Fuente: Informe anual del Mercado Elctrico


mayorista 2012 de CAMMESA

La distribucin. La Empresa Provincial de Energa de Crdoba es re-

conocida por el MEM como distribuidora de energa elctrica, por lo


tanto, es la encargada de atender el mercado propio y vender en bloque
171

Salir a flote

energa a las 203 cooperativas que, junto a ella, son las encargadas del
proceso de distribucin en nuestra provincia.
La EPEC es la que abastece a casi el 64% de los usuarios; el otro
26% lo realizan las 203 cooperativas (en comunas y localidades del
interior) y una parte mnima es distribuida por el GUMEM (que son
los grandes usuarios, generalmente industrias).
Bajo el marco regulatorio nacional (ley 24.065), en lo que se refiere a las instalaciones destinadas a la distribucin, rige el principio
de libre acceso que posibilita que cualquiera (pagando los costos correspondientes) pueda hacer uso de ellas sin restricciones ni oposicin
por parte del titular. Tambin se establece que los distribuidores estn
obligados a suministrar la totalidad de la energa que les sea demandada en el rea geogrfica de su concesin, no pudiendo alegar falta
de suministro. Todos estos conceptos estn tambin alcanzados por el
marco regulatorio de la provincia.
En la provincia de Crdoba solo EPEC es reconocida como distribuidora y por otro lado los GUMAs (Grandes Usuarios Mayores, que
son agentes plenos del MEM). En cambio las cooperativas elctricas
no son reconocidas como distribuidores (a pesar del servicio pblico
que prestan). Por ende, no tienen la posibilidad de adquirir energa
elctrica en el MEM ya que son consideradas como participantes y no
como agentes de este mercado, lo que las lleva a tener que actuar como
sub-distribuidores de la EPEC. Esta estructura trae como consecuencia
que el proceso de distribucin tambin est manejado casi en su totalidad por la EPEC (IISPI, 2011).
El consumo. Segn la ltima informacin disponible de la Secretara de

Energa de la Nacin, que data del ao 2011 sobre el consumo de energa en Crdoba que surge de la facturacin a usuario final, la provincia
tuvo en total un consumo de 7252.43 GWh. De ese total, el 63.55%
fue facturado por EPEC, el 26.59% por cooperativas y el 9.86% por
los grandes usuarios del MEM.
A su vez, los datos demuestran que del 100% de la energa consumida en Crdoba, el 39.88% es absorbida por el sector industrial, lo que
transforma a ese sector en el que ms energa utiliza.

172

Gasto sin prioridad Social ni Productiva


GWH FACTURADO EN 2011 POR TIPO DE ENTE

ENTE

GWH FACTRADO

EPEC

4608,97

63,55%

Cooperativas

1928,19

26,59%

715,27

9,86%

7252,43

100,00%

GUMEM
TOTAL CRDOBA

Fuente: Secretara de Energa de la Nacin. Ministerio de Planificacin Federal, Inversin Pblica y Servicios.

Al analizar el consumo por departamento y dividirlo segn el mercado que consume esa energa, observamos que de los 26 departamentos, el mayor consumo se concentra en la Capital con 2809.56 GWh,
seguido por San Justo, Tercero Arriba y Ro Cuarto. Entre estos cuatro
departamentos consumen el 59.76% de la energa que utiliza toda la
provincia, es decir que el consumo est altamente concentrado en cuatro de 26 jurisdicciones que tiene Crdoba.
Segn datos de la Secretara de Energa de la Nacin sobre energa
facturada a usuarios finales, en cuanto al consumo en el sector residencial, tambin es Crdoba Capital el mayor consumidor, seguida por
San Justo, Ro Cuarto y Punilla. El mismo anlisis para el sector industrial arroja que Crdoba Capital es la principal consumidora, Tercero
Arriba se ubica en el segundo lugar y finalmente se encuentran Santa
Mara y San Justo.
Cabe destacar que para la EPEC, el mercado consumidor de Crdoba est formado por 937.520 clientes (al 15/07/12), divididos segn
la estructura tarifaria de la empresa en ocho categoras de usuarios, de
acuerdo al uso y finalidad:
Residencial: casa de familia y profesionales: 829.414
General: actividad comercial y PYME: 89.088
Grandes consumos: mediana y Gran Industria: 3.397
Cooperativas: prestadores del servicio elctrico: 204
Gobierno: Municipal, Provincial y Nacional: 8.683
Alumbrado Pblico: iluminacin de va pblica: 5.450
Agua: servicio de riego: 55
Rural: suministros fuera de zona urbana: 718
173

Salir a flote

Picos de demanda vs. potencia instalada. Nos referiremos a la demanda

de energa requerida por los consumidores y los grandes usuarios, y utilizamos la informacin que la EPEC tiene disponible sobre los picos de
demanda que se relacionan con las temperaturas mximas y mnimas
que existieron en nuestra provincia.
La demanda mxima histrica se dio el viernes 17 de enero de 2014
llegando a 1.744MW, con una temperatura mxima de 37C y un mnimo de 19.8C para ese da. Entonces, si realizamos la comparacin
entre la demanda pico histrica de energa que se observ en Crdoba y la potencia efectiva estimada an en su clculo ms optimista
(1.721MW) advertimos que existe una brecha entre lo generado por
la Provincia y lo consumido siendo que el sistema tiene que cubrir los
picos de demanda y no solo la media. Esto demuestra que EPEC debe
adquirir energa al sistema interconectado nacional a travs del MEM
a los precios vigentes segn CAMMESA. Los precios dispuestos sern
cada vez mayores cuanto ms deficitaria sea la generacin.
Segn el informe del IISPI (2011) los datos expuestos demuestran
que el avance tecnolgico en cuanto a los mtodos para calefaccionar
se ha volcado hacia sistemas muy intensivos en el uso de energa elctrica y los artefactos de refrigeracin han crecido ostensiblemente en
su consumo.

174

Gasto sin prioridad Social ni Productiva


CURVA DE DEMANDA COMPARANDO MISMO DA Y AO
ANTERIOR Y MXIMA HISTRICA

EVOLUCIN DEMANDA PARA EL DA 26 DE ENERO DE 2014

1.000
Mw

900
800
700
600

00:15

02:15

04:15

06:15

08:15

Comparacin curva de demanda para el da


domingo 26 de enero de 2014 respecto al
mismo da (domingo) del ao anterior y la
mxima histrica que ocurri el 23/01/2014

10:15

12:15

14:15

16:15

18:15

20:15

22:15

Mxima histrica
2013 (domingo)
2014 (domingo)

Fuente: Web Empresa Provincial de Energa


de Crdoba (http://www.epec.com.ar)

Un aspecto importante para tener en cuenta sobre este tema, es que


EPEC tiene el 68,52% de la capacidad instalada de generacin en la
provincia de Crdoba y, de ese total, cuatro centrales concentran el
70% de esa capacidad instalada, es decir que de salir de funcionamiento alguna de ellas, se vera seriamente afectada la capacidad efectiva de
Crdoba.
El balance de las polticas de Unin por Crdoba
Como lo venimos sosteniendo a lo largo de esta publicacin, el gobierno de Unin por Crdoba diagrama de modo ineficiente el gasto
pblico, y ello puede evidenciarse una vez ms al analizar la situacin
del mercado energtico cordobs, donde nos encontramos con un sistema atrasado, obsoleto y que termina por convertirse en un escollo
para el progreso de los cordobeses. Esta situacin se gener a lo largo
del tiempo a medida que el consumo se fue incrementando, lo que
ameritaba una poltica de previsin e inversin creciente. Contrariamente a ello, la poltica energtica de Unin por Crdoba se ha carac175

Salir a flote

terizado por el abandono y la desinversin y un manejo deficiente de


la empresa provincial de Energa. Las consecuencias no han tardado en
manifestarse. Sobre todo, las agudas: cortes de energa que se vuelven
moneda corriente en los meses de invierno y verano cuando hay picos
de demanda, provocando graves perjuicios econmicos. La situacin es
tan frgil que, de no atenderse los problemas estructurales, se pone en
riesgo, ms all de cortes puntuales de suministro, la continuidad y la
calidad del servicio.
El resultado de las polticas pblicas implementadas durante 14
aos por los gobiernos de Unin por Crdoba nos muestran una grave
desinversin real neta en reas de transformacin y distribucin; un
persistente dficit energtico que obliga a comprar energa ms cara
que la producida localmente, pese a la construccin de la central Pilar II con los costos y las consecuencias de la realizacin de esta obra;
una poltica tarifaria carente de rigores tcnicos y por debajo de los
costos reales de la empresa; una ausencia de controles efectivos con
parmetros de calidad y transparencia; un endeudamiento indito y
casi imposible de ser afrontado con los ingresos de la venta de energa,
y la ausencia de un plan estratgico a largo plazo. Cada una de estas
consecuencias ser detallada con mayor rigor a continuacin.
Desinversin en reas de transformacin y distribucin. En el anli-

sis puntual de las ejecuciones presupuestarias de EPEC desde el ao


2003 al 2007, observamos que al comparar el monto presupuestado
de gastos de capital para todo el ao (estos incluyen Bienes de Capital,
Trabajos pblicos, Transferencias para erogaciones de capital y Bienes
preexistentes) con el Monto Anual realmente ejecutado de estas partidas durante el mismo ejercicio, no se ha ejecutado ms del 55% en
promedio. La lnea punteada del grfico a continuacin marca el nivel
promedio de inversin de la serie.

176

Gasto sin prioridad Social ni Productiva


MONTO TOTAL PRESUPUESTADO EROGACIONES DE CAPITAL
EN RELACIN AL MONTO EJECUTADO DE LOS MISMOS

120%

93,9
%

100%
80%
60%

53,6
%

55,6
%

2003-2007

2008

82,0
%

99,5
%
56,4
%
50%

40%
20%
0%

2009

2010

2011

2012

Fuente: Elaboracin propia en base a datos de los estados contables de la Empresa Provincial de Energa de Crdoba

En tanto, desde el ao 2008 hasta el 2011 esa proporcin se incrementa porque entr en juego el costo de la central Pilar II y, por ende,
casi el total de lo invertido en esos aos se destin a su financiamiento,
mientras el resto de las actividades se vieron nuevamente relegadas.
Notamos que en el ao 2012, el monto de lo presupuestado sobre lo
ejecutado en este rubro vuelve a los mismos niveles que en 2007.
Si excluimos del anlisis como veremos en el cuadro siguiente- los
montos que la empresa presupuest para destinar a la construccin de
la Central Pilar II, desde el ao 2008 hasta el 2012, la inversin en bienes de capital cae nuevamente como suceda antes de que se empezara
a construir la Central.

177

Salir a flote
RESUMEN DE ANLISIS DE EJECUCIONES PRESUPUESTARIAS
DE 2003 A 2012 EPEC

E R O G AC I O N E S D E C A P I TA L
PRESUPUESTADAS

PRESUP. P.
CENTRAL
PILAR

PRESUP.
PILAR/ EJECUTADAS
PRESUP.

GASTOS
TOTALES

EJECUTADO/
GASTOS
TOTALES

2003

$36.577.000

$14.881.316

$561.784.241

2,65%

2004

$54..186.000

$25.048.909

$615.804.187

4,07%

2005

$56.058.000

$23.601.669

$841.804.111

2,80%

2006

$96.466.000

$43.935.845

$1.118.316.017

3,93%

2007

$50.961.000

$50.239.000

$1.408.353.000

3,57%

2008

$1.345.469.000

$674.513.168

50,13%

$747.685.137

$2.486.398.062

30,57%

2009

$882.028.104

$3.101.552.920

28,44%

$939.341.000

$924.259.645

98,39%

2010

$763.080.000

$483.072.000

63,31%

$625.581.283

$3.349.602.017

18,68%

2011

$1.522.331.000

$203.278.000

13,35%

$1.514.497.025

$5.423.573.052

27,92%

2012

$324.229.000

$61.550.278

18,98%

$182.977.894

$5.669.500.681

3,23%

Fuente: Elaboracin propia en base a estados contables de la Empresa Provincial de Energa de Crdoba.

Del cuadro se desprende que en los ltimos 10 aos el monto de


gasto de capital sobre el total del gasto de EPEC no representa ni un
5%. En los aos 2008 a 2011 dicho porcentaje es mayor, pero como
mencionamos se debe solo a que incluye el costo de la central Pilar.
GASTOS DE CAPITAL EN % DEL TOTAL DE GASTOS
35%

30,1
%

% del total de gastos de EPEC

30%

Central
Pilar

27,9
%

Resto de
inversiones

3,7%

25%

18,7
%

20%
15%
10%
5%
0%

2,6
%

4,1
%

2,8
%

3,9
%

3,6
%

27,1
%

2,6%

4,1%

2,8%

3,9%

3,6
3,6%
%

2,9%

2003

2004

2005

2006

2007

2008

Fuente: Elaboracin propia en base a Balances Contable EPEC

178

28,4
%

28,4
%

14,4
%

24,2%

3,2
%
4,3%

2009

2010

2,1%

2011

2012

Gasto sin prioridad Social ni Productiva

Como se observa en el grfico anterior, el total de gasto de capital


(inversiones) que realiz la empresa de energa EPEC en relacin al
total de gastos que ejecuta estuvo en torno al 3% en la mayora de los
aos. Son excepcin los aos 2008 a 2011, pero como se destaca, en
estos aos el gasto de capital estuvo concentrado en gastos vinculados a
la central de Pilar. Si no contabilizamos esta obra el resto de inversiones
sigui en torno al 3%. Finalizada la obra de la central Pilar, el gasto de
capital vuelve a caer al 3,2% como en los primeros aos de la serie.
Con lo anterior queremos demostrar que ao tras ao existi una
desinversin en la empresa que lleva sistemticamente a incumplir con
el plan de obras que EPEC presenta anualmente. EPEC incluye cada
ao en el plan anual las mismas obras. Es decir que no se llevan adelante las inversiones que la empresa necesita para acompaar la demanda
y para paliar el natural desgaste de sus bienes de capital.
Un informe elaborado por el legislador radical Eduardo Yuni Principales resultados de la investigacin sobre los estados contables de la
EPEC 2000-2012 (2013) evala la inversin real neta de la empresa,
es decir la inversin teniendo en cuenta el proceso inflacionario y el
desgaste de los bienes utilizados. Concluye que solo en dos de trece
aos las inversiones fueron positivas.
INVERSIN REAL EPEC EN MILLONES DE $

749,2

349,5

-38,7 -26,0 -32,2 -28,3 -14,3 -3,8

-8,3 -10,8

-2,8
-134,2

-197,9
2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Datos en millones de pesos reales. Fuente: Elaborado por Eduardo Yuni en base a Estados contables de EPEC 2002-2012,
Ministerio de Economa de la Nacin y Direccin de Estadsticas de Crdoba, 2013.

179

Salir a flote

Con la informacin que pudimos recopilar sobre los diferentes planes de obras que EPEC present (lo ms antiguo es del ao 2005) y
el plan quinquenal de obras 2008-2012, realizamos dos comparaciones: una entre el programa de inversiones en trabajos pblicos ms
antiguo al que tuvimos acceso -que es el que EPEC present junto al
presupuesto del ao 2005- con el plan de obras que la misma empresa
present para el ao 2013; y la otra es la comparacin de las obras que
contempla el plan quinquenal 2008-2012 con las que incluye el presupuesto 2013.
Al analizar las obras previstas en el presupuesto 2005 observamos
que en el rea de Transporte haba 35 obras para realizar ese ao. De
ellas, 21 an estn presentes en el presupuesto para el rea de transporte del 2013 o figuran como no realizadas en el plan quinquenal 20082012, es decir que el 60% de las obras no se ejecutaron ese ao ni se
han ejecutado an.
Las 21 obras que se repiten y por lo tanto no han sido ejecutadas
son las que se detallan a continuacin:

180

Gasto sin prioridad Social ni Productiva


OBRAS DE TRANSPORTE PREVISTAS EN PRESUPUESTO 2005
QUE SE REPITEN EN EL 2013

Lnea subterrnea de 132 kV. entre E.T. Rodriguez del Busto y E.T. Oeste (completamiento)

Construccin y ampliacin de lneas de transmisin en A.T. en Capital e interior de la provincia.

Obras varias para compensacin de reactivo en Capital e interior de la provincia.

Lnea Area de 132 kV. Guiaz - Mendiolaza (27 Km) y salida de lnea en E.T. Guiaz a E.T. Mendiolaza

Cambio de Conductores: L.A.T. 132 kV Malvinas- Abasto

L.A.T. Malvinas - Este incluyendo tramo Subterraneo (Segunda)

Adecuacin tramos de Lneas de 132 kV en E.T. Malvinas Argentinas a E.T. Pilar y E.T. Norte

Lnea 132 kVLas Higueras - Levalle y salidas de lneas

Habilitar en 132 kV Lnea Laboulaye - Gral Levalle

10

L.A.T. Malvinas - Abasto (Segunda) incluye 2 sal. de lnea

11

L.A.T. en 66 kV Cura Brochero - Salsacate (anillo 66 kV) y salidas de lnea en Cura Brochero y en Salsacate

12

Contratacin de la contruccin de transformadores para el transporte y distribucin de energa elctrica


en la ciudad de Crdoba y localidades del interior de la provincia

13

Remodelacin y ampliacin de EE.TT. y salidas de lneas en Capital e interior

14

Ampliacin E.T. Mercado del Abasto, instalando el 3 transformador.

15

Construccin de E.T. Mendiolaza de 132/13.2 kV - 1x25 MVA

16

Repotenciacin E.T. Malvinas Argentinas 500/132 kV

17

Remodelacin E.T. Laboulaye

18

Ampliacin E.T. Gral. Levalle

19

Repotenciacin Huinca Renanco

20

Construccin E.T. Leones

21

Adquisicin de dos transformadores 66/33 kV-16 MVA

Fuente: Presupuesto Plan de Obras de EPEC 2005 y 2013.

La segunda comparacin, de la cual se desprende otra gran cantidad


de obras prometidas y no ejecutadas, la hemos realizado entre el plan
quinquenal de obras 2008-2012 de EPEC, en lo relativo a transporte y
distribucin de energa, y el plan de obras de la misma empresa presupuestado para 2013. Cabe mencionar que la informacin respecto del
plan quinquenal de obras fue proporcionada por EPEC a travs de un
pedido realizado por el ERSeP.
Del anlisis de la informacin comparada surge nuevamente la existencia de obras que fueron previstas realizar entre 2008 y 2012 y que
no fueron hechas en dicho periodo, ya que se reiteran como obras a
realizar en el presupuesto 2013.
El nivel de incumplimiento que observamos es muy elevado. De 43
obras relacionadas al transporte de energa, incluidas en el plan quin181

Salir a flote

quenal 2008-2012, que para finales de 2012 deberan estar terminadas,


28 de ellas no fueron realizadas. Es decir el 65% de lo prometido. En
materia de distribucin energtica, de un total de 25 obras proyectadas, solo dos estaban finalizadas al 31 de diciembre 2012.
En los cuadros siguientes se detalla cules son las obras realizadas
en el tiempo previsto y cules no fueron ejecutadas al 31 de diciembre de 2012, tanto en materia de transporte como en distribucin de
energa.

182

Gasto sin prioridad Social ni Productiva


PLAN QUINQUENAL 2008-2012
TRANSPORTE
28 OBRAS NO FINALIZADAS
1- Repotenciacin est. transf. Malvinas Argentinas
2- Linea subterrnea entre Est. Transf. Rodriguez del
Busto y Est. Transf. Oeste (compl)
3- Adecuacin tramos de lneas en Malvinas
Argentinas a Est. Transf. Pilar y Norte
4- Construccin de salidas de lneas en 132 kv en Est.
Transf. Malvinas Argentinas para segunda terna a Est.
Transf Rodriguez del Busto
5- Obras varias para compensacin de reactivo en
Capital e interior
6- Cambio de interruptores en Est. Transf Reoln
7- Contratacin de la construccin de transformadores
para el transporte y distribucin de energa elctrica en
la Cuidad de Crdoba y localidades del interior provincial
8- Remodelacin y ampliacin de ee.tt. y salidas de
lineas capital e interior
9- Bienes y materiales varios p. ser afectados a la
ejecucin de obras por via administrativa
10- Construccin de Est. Transf. La Calera y tramo de
lnea alta tensin
11- Autotransformador para Est. Transf. Sur
12- Construccin de salida de lnea de 33 kv en Est.
Transf. Villa Dolores
13- Lnea subterrnea de transmisin Est. Transf.
Centro - Est. Transf Oeste
14- Construccin lnea alta tensin Est. Transf. Falda del
Caete - Est. Transf. Carlos Paz (sur)
15- Lnea subterrnea de transmisin Est. Transf. Sud
Oeste - Est. Transf. Don Bosco
16- Lnea area Guiaz - Mendiolaza y salida de
lnea en Est. Transf. Guiaz a Est. Transf. Mendiolaza
17- Construccin de Est. Transf. Mendiolaza
18- Lnea alta tensin Est. Transf. Huinca Renac - Est.
Transf. Jovita y salidas de lneas
19- Lnea alta tensin Malvinas-Este (incluyendo
tramo subterrneo)
20- Construccin de lnea de transmisin en 132 kv
Este - Est. Transf. Sur y salidas de lneas en Est. Transf.
Este y Est. Transf. Sur
21- Cambio de conductores lnea alta tensin 132 kv
Malvinas - Abasto
22- Lnea 132 kv Las Higueras - Levalle y salidas de lneas
23- Habilitar en 132 kv lnea Laboulaye - Gral. Levalle
24- Lneas alta tensin Malvinas - Abasto (segunda)
25- Lnea alta tensin Cura Brochero - Salsacate y
salidas de lnea
26- Remodelacin Est. Transf. Laboulaye
27- Ampliacin Est. Transf. Gral. Levalle
28- Lnea alta tensin Gral. Deheza - Est. Transf. Las
Higueras y salida de lnea

15 OBRAS FINALIZADAS
1- Provisin y montaje de la segunda terna en lnea
de alta tensin Est. Transf. Rodriguez del Busto - Est.
Transf. Malvinas Argentinas
2- Transformador para Est. Transf. Rio Ceballos
3- Autotransformador para Est. Transf. Fiat
4- Autotransformador para Est. Transf. Villa Dolores
5- Autotransformador para Est. Tranf. Arroyito
6- Autotransformador para Est. Transf. B Jardn
7- Est. Transf. La Tablada
8- Construccin Est. Transf. Ordoez
9- Est. Transf. Isla Verde - Construccin campo de
transformacin
10- Adquisicin de dos transformadores 66/33 kv - 16 mva
11- Constriccin Est. Transf. Carlos Paz (Sur)
12- Completamiento Est. Transf. Tancacha (2
transformador)
13- Adquisicin de transformadores para Est. Transf.
Tancacha
14- Repotenciacin Huinca Renanc
15- Ampliacin Est. Transf. Mercado de Abasto
instalando tercer transformador

Fuente: Elaboracin propia en base a informe sobre


Plan Quinquenal de Obras 2008-2012 al 31/12/2012
realizado por EPEC para ERSEP y Plan de de inversiones
Pblicas 2013 presentado por el Gobierno de la
provincia de Crdoba.

183

Salir a flote

PLAN QUINQUENAL 2008-2012


DISTRIBUCIN
23 OBRAS NO FINALIZADAS
1- Obras de desarrollo en la Ciudad de Crdoba e
interior de la provincia
2- Construccin y remodelacin de lneas areas y
subterrneas media tendin, baja tensin y obras
civiles varias
3-Construccin de lneas areas y sobterrneas media
tensin e instalacin de reconectadores en la Ciudad
de Crdoba
4- Remodelacin y construccin de lneas de media
tensin en Ro Ceballos, La Quebrada, Villa Allende,
La Calera y sectores varios
5- Construccin y remodelacin de lneas de media
tensin en Ro Cuarto y distritos
6- Distribucin subterrnea secundaria, reemplazado
de lneas areas y subterrneas zona centro ciudad
de Ro Cuarto
7- Bienes y materiales varios para ser afectados a la
ejecucin de obras por va adm
8- Construccin de lneas de media tensin Ro
Segundo, Pilar y Alta Gracia
9- Construccin de lnea de media tensin en Ro
Ceballos por camino Pajas Blancas subterrneo ms
areo para alimentar Unquillo
10- Dos nuevas salidas desde Alta Crdoba para tomar
permetros de los distribuidores J.B. Justo Cnel.
Olmedo
11- Plan nuevas redes - construccin de red
preensablada antifraude Carlos Paz
12- Plan nuevas redes interior Barrio Colinas de Carlos
Paz, Villa del Ro y San Ignacio.
13- Nuevas salidas desde Est. Transf. Sud Oeste a
Barrio Villa El Libertador
14- Plan nuevas redes - construccin de red preensablada
antifraude en Cruz del Eje y Punilla
15- Plan nuevas redes - construccin de red
preensablada antifraude en Bell Ville y Marco Juarez
16- Distrib. secundaria preensablada en zona 9 en Ro
Cuarto Banda Norte
17- Construccin lneas de media tensin en La Falda,
Bialet Masse, Cruz del Eje, Pque. Siquiman y Capilla
del Monte
18- Plan nuevas redes - construccin de red preensablada antifraude en Ro Segundo, Pilar y Alta Gracia
19- Plan nuevas redes - construccin de red
preensablada antifraude en Ro Curto y distritos Zona F
20- Plan nuevas redes Gran Crdoba B Sabattini, Alta
Gracia y Depto. Santa Mara
21- Construccin de lneas areas y subterrneas en
Carlos Paz, Cabalango, Cuesta Blanca, M. Sumay, T.
Huasi y Siquiman
22- Construccin de lneas areas y subterrneas de
media tensin en Ciudad de Crdoba
23- Construccin Est. Transf. transladando trans en
camino vnculo Ruta C45 con Ruta N5

184

2 OBRAS FINALIZADAS
1- Construccin de lneas areas de media tensin en
Barrio La Toma, El Pueblito, y Los Robles de la Ciudad
de Crdoba
2- Construccin de lneas de media tensin en
Marcos Juarez

Fuente: Elaboracin propia en base a informe sobre


Plan Quinquenal de Obras 2008-2012 al 31/12/2012
realizado por EPEC para ERSEP y Plan de de inversiones
Pblicas 2013 presentado por el Gobierno de la
provincia de Crdoba.

Gasto sin prioridad Social ni Productiva

Dficit en generacin y la central Pilar II. En la generacin de energa

las polticas implementadas por Unin por Crdoba tambin fueron


errticas.
Tal como se expuso en el apartado referido al consumo de energa en Crdoba, existe una brecha entre lo generado por las centrales
de propiedad del Estado provincial y la demanda de consumo, lo que
obliga a la EPEC a comprar energa en el MEM a precios superiores
a los que se podran obtener de generarla de forma autnoma. En el
cuadro siguiente se observa el dficit energtico en millones de KWh
desde el 2000 hasta el 2011.
DFICIT ENERGTICO DE CRDOBA A TRAVS DE EPEC
EN MILLONES DE KWH

400
151
-120
-501

-362

-454

-271

-200

-605

-697
-1.106
-1.309
2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Datos en Millones de Kwh. Fuente: Elaborado por Eduardo Yuni en base a datos de la Secretara de Energa de la Nacin.

Resulta tambin significativo que el parque generador de la Provincia tiene un alto componente de obsolescencia, inadecuado mantenimiento, y severas dificultades para ampliar la oferta en nueva generacin.
Las inversiones que se realizaron en el ltimo tiempo, fueron centrales trmicas que para su funcionamiento dependen del suministro
de gas natural. Al no diversificar la matriz de generacin del insumo
necesario para que la produccin pueda ser realizada, se corren serios
riesgos; ms an ante la presente crisis gasfera e hidrocarburfera. En
este sentido, no existe una tendencia que se oriente a la planificacin de
la construccin de centrales de energas renovables no convencionales,
185

Salir a flote

como lo son las de energa elica o hidrulica.


Asimismo, el Estado interviene con inversiones (a travs de EPEC)
actuando en forma no planificada y llevando a cabo proyectos que no
han sido sometidos a todas las etapas que comprende la evaluacin
integral de una inversin de esta envergadura. Entonces, ante esta falta
de visin a largo plazo, se seleccionan las alternativas menos eficientes,
y se opta por invertir millones de dlares en tecnologas consumidoras
de hidrocarburos lquidos, que son los relativamente ms escasos en el
pas.
El Caso Central Pilar

del

Bicentenario. Ponemos especialmente en

consideracin el caso de la Central Pilar del Bicentenario porque la


decisin de la Provincia de financiar esta obra trajo aparejado un serio
endeudamiento en dlares que provoc un dao para las finanzas provinciales.
En el ao 2007 el entonces gobernador Jos Manuel De la Sota decidi que EPEC llamara a licitacin para repotenciar la central Arturo
Zanichelli (Pilar I) con un presupuesto de USD 210 millones. Unos
meses despus se anul esta licitacin y se volvi a concursar la repotenciacin de la usina, pero esta vez con un presupuesto muy superior
al anterior: USD 485 millones. La UTE Electroingeniera-Siemens fue
la nica oferente con una oferta de USD 537 millones, y se le adjudic
la obra a principios de 2008. En esta oportunidad fue la Administracin Nacional de la Seguridad Social (ANSES) quien otorg un crdito
a EPEC para que pudieran iniciarse las obras. Unos aos despus, en
mayo 2011, EPEC emiti un ttulo de deuda por USD 565 millones a
una tasa del 12.5% anual, el suscriptor principal fue ANSES. Con este
bono se pag a ANSES USD 370 millones (capital ms intereses) de
la deuda que se tom para iniciar la obra, con el resto se financi otra
parte de la Central Pilar.
Este enorme endeudamiento en dlares deba comenzar a pagarse
en febrero de 2012 (fecha en la que la Central Pilar deba comenzar a
operar), en 96 cuotas mensuales de USD 10,19 millones, de las cuales
EPEC pagara la mitad con los fondos tericamente obtenidos por la
venta de energa generada por Pilar destina al mercado elctrico mediante CAMMESA, y la otra mitad sera abonada por la Provincia con
garanta de coparticipacin. De la parte de la cuota que paga EPEC,
aproximadamente un 50% se cubre con la venta de energa a CAMMESA, otra parte con fondos de un cargo fijo para este fin que paga186

Gasto sin prioridad Social ni Productiva

mos los usuarios en la factura de energa y el resto con fondos propios


de la empresa.
Debido a las grandes fluctuaciones que ha tenido el dlar en los ltimos aos, la deuda por la Central Pilar se ha vuelto uno de los mayores
problemas financieros para la empresa y para la provincia.
Con esta irresponsable operacin se conden a las reas de distribucin y transformacin a quedar en segundo plano, a la espera de que
en algn momento las obras necesarias para su desarrollo se ejecutaran.
Tarifa por debajo de los costos. La tarifa elctrica en la provincia de

Crdoba es fijada por el ERSeP en base a criterios bsicamente polticos y carentes de rigor tcnico. Se diferencia del mercado elctrico
nacional que posee un sistema de regulacin del precio de la energa
basado en parmetros tcnicos. Este combina un precio estacional que
incluye los costos del transporte en el MEM y un Valor Agregado de
Distribucin (VAD) que incluye los costos residuales de prestacin del
servicio e involucra costos en inversiones.
El informe Poltica energtica para el desarrollo econmico de la
provincia de Crdoba presentado por el Consejo para la Planificacin
Estratgica Crdoba (2011), llama la atencin sobre la necesidad de
que se aplique un sistema de contabilidad regulatoria que le permita
estimar de manera ms precisa los costos asociados a las diferentes actividades que realiza la empresa. Considera que la metodologa tarifaria
vigente en EPEC se lleva a cabo a travs de un clculo esttico a partir
de frmulas desarrolladas internamente por la empresa, en ausencia de
decretos o resoluciones que fundamenten o reglamenten su aplicacin.
Entiende necesario que se elabore una metodologa moderna e integral
para el clculo de las tarifas y que cumpla con los principios de eficiencia, sustentabilidad y equidad que son los principios tarifarios que
establece la ley 8.836.
Las errneas determinaciones tarifarias provocaron que desde el
ao 2001 y de forma sistemtica la tarifa fijada est por debajo de
los costos de la empresa. As lo seala el informe del legislador Yuni
(2013), cuando expresa: El precio promedio real para todo el perodo
fue de $0,1181 por Kwh, mientras que el costo medio total real fue de
$0,1456 lo cual muestra que en promedio los ingresos generados no
alcanzaron para curbrir los costos durante los 13 aos bajo estudio.

187

Salir a flote
COMPARACIN ENTRE PRECIO MEDIO Y COSTO TOTAL MEDIO
Costo promedio real
Precio promedio real

0,156
0,121
0,111

2000

0,125

2001

0,162

0,150
0,113

0,120

0,101

0,105

2003

2004

0,128

2002

0,162

0,155

0,160
0,138

0,151

0,170
0,161

0,139
0,118

2005

0,109

2006

0,127
0,094

0,090

2007

2008

2009

2010

2011

la Fuente: Elaborado por Eduardo Yuni en base a datos de estados contables de EPEC 2002-2012, Ministerio de Economa de la Nacin
y Direccin de Estadsticas de Crdoba

DIFERENCIA ENTRE PRECIO Y COSTO POR KWH

$0,0106

$0,0120 $0,0144

$0,0124

$0,0096

$0,0219
$0,0318

$0,0330
$0,0435

$0,0480

$0,0526
$0,0614
2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Fuente: Elaborado por Eduardo Yuni en base a datos de estados contables de EPEC 2002-2012, Ministerio de Economa de la Nacin
y Direccin de Estadsticas de Crdoba

Estos datos ponen en evidencia que la empresa provincial de energa


opera sistemticamente con prdidas de manera que estas son financiadas con endeudamiento o con asistencia de recursos del gobierno
provincial.
Por otro lado el informe de Yuni (2013) determina que existe un
incremento sostenido de los costos, debido a la utilizacin en forma
ineficiente de los recursos productivos de la empresa y al dficit en
188

Gasto sin prioridad Social ni Productiva

generacin de energa por el que la empresa debe comprar energa del


sistema interconectado y pagar un KWh ms caro.
Estas prdidas generan la imposibilidad de ejecutar obras de inversin necesarias para la empresa de forma autnoma.
Inexistencia de controles en la EPEC. A la empresa provincial de energa

la controlan, desde distintos aspectos, el ERSeP y el tribunal de Cuentas Provincial. Pese a ello ninguno de los dos efecta un control riguroso y en base a parmetros de calidad preestablecidos, es decir ningn
organismo controla plenamente y de manera exhaustiva.
A esa situacin se le debe agregar la falta de transparencia en la informacin, el incumplimiento por parte de la empresa a la hora de contestar informes requeridos en la legislatura, la imposibilidad de conocer
en detalle los planes de obras ni su avance, las polticas de recursos
humanos, las contrataciones con terceros, etc.
Los controles llevados adelante por el ERSeP son exiguos, no existe
un plan de metas al que deba ajustarse el desempeo de la empresa, ni el
ERSeP dispone de criterios explcitos de calidad en el suministro del servicio que le permitan aplicar sanciones concretas de naturaleza preventiva. Como lo menciona el informe del legislador Yuni: No se establece el
mximo de cortes de energa imprevistos que puede tener la empresa esto
impide que el ERSeP sancione a EPEC cuando supere una determinada
cantidad de cortes en un perodo concreto, ya que no est estipulada la
calidad de funcionamiento que debe tener la empresa.
Por su parte la tarea llevada a cabo por el Tribunal de Cuentas Provincial se limita a auditar los Estados Contables que se presentan anualmente segn establece la ley de administracin financiera argentina. El
informe de COPEC (2011), seala que la fiscalizacin que realiza el
Tribunal de Cuentas de la Provincia, se limita a la mera revisin de
balances, sin realizar ningn tipo de control en cuanto a la gestin y
cumplimiento de objetivos.
Tanto los miembros del tribunal de cuentas como los del ERSeP
son designados polticamente sin que exista un parmetro de idoneidad tcnica especfica como para afrontar un control sistemtico de la
gestin de una Empresa como la EPEC que ofrece un servicio vertical
de generacin, transformacin y distribucin de energa elctrica.
El descomunal endeudamiento de EPEC. Como ya lo sealamos en

el apartado referido a la obra de la Central Pilar del Bicentenario, la


189

Salir a flote

deuda que contrajo la empresa es histricamente indita. No se podr


afrontar por lo recaudado en concepto de venta de energa y el Estado
provincial deber asumir el pago desde su Tesoro. Lo grave de la estructura de la deuda es tanto su volumen como en tiempos de presin cambiaria y devaluacin, la moneda estadounidense en la que se contrajo.
El informe antes citado tambin analiza la solvencia de la empresa.
La solvencia mide la capacidad de una empresa para hacer frente a sus
obligaciones de pago. Este anlisis parte de determinar la liquidez y la
acidez de la EPEC. La liquidez es entendida como el grado en el que
los derechos de los acreedores a corto plazo estn cubiertos por activos
que pueden convertirse en efectivo en un perodo correspondiente al
vencimiento del pago. La acidez, por su parte, mide la capacidad ms
inmediata que posee una empresa para enfrentar sus compromisos. Se
diferencia de la liquidez porque elimina las partidas menos lquidas,
es decir, aquellas que se hacen menos susceptibles de convertirse en
capital circulante. Si la acidez se encuentra en una situacin menor al
100%, la empresa est en peligro de ingresar en una cesacin de pagos;
y si la liquidez es menor del 100%, significa que la empresa ya ingres
en una virtual cesacin de pagos.

Logra cubrir completamente


los pasivos del perodo

NDICES DE SOLVENCIA A CORTO PLAZO

No logra cubrir los


pasivos del perodo

100%

215%

ndice de liquidez
ndice acidez

191%

142%

135%
122%

167%

127%

150%
88%

126%
102%
79%

80%

94%

111%

123%

111%

29%

65%

25%
24%

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

64%

57%

53%

46%

21%

2010

2011

2012

Fuente: Elaborado por Eduardo Yuni en base a datos de Estados contables de EPEC 2002-2012.

El informe de Yuni concluye: Segn los datos aportados por la


empresa, con los recursos generados en el 2000 se pagaban todas las
190

Gasto sin prioridad Social ni Productiva

obligaciones del ao y sobraba dinero para el ao siguiente; pero ms


recientemente, lo generado en el 2012 alcanza para pagar solamente la
mitad de lo que se debe pagar en el perodo, al tiempo que la deuda
de largo plazo de la empresa viene creciendo de forma ininterrumpida
desde 2008, al punto que actualmente el endeudamiento es 9 veces
superior al capital de la empresa.
NDICES DE DEUDA A CAPITAL

Deuda mayor que recursos


propios de la empresa

909%
445%

211% 236%

290%

Recursos propios
mayores que la deuda

100%

29% 28% 24% 33% 35% 31% 25% 52%

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Fuente: Elaborado por Eduardo Yuni en base a datos de Estados contables de EPEC 2002-2012.

Carencia de un plan estratgico. En enero de 2010 el Centro de Inge-

nieros de Crdoba present un documento llamado El Colapso del


servicio elctrico en la provincia de Crdoba, en el cual se efecta un
anlisis tcnico de la situacin sobre la demanda y cortes del servicio en
ese momento y se concluye evaluando que la EPEC ha dejado de lado
los principios bsicos de planificacin producto de la falla en los recursos humanos, ya que los cuadros tcnicos por distintas circunstancias
han sido sustituidos por personal que carece del debido conocimiento,
experiencia e idoneidad.
Propuestas para mejorar la situacin energtica
Luego de un diagnstico exhaustivo de la situacin del mercado
elctrico de Crdoba y evaluadas las principales falencias del manejo de
la Empresa Provincial de Energa (EPEC) proponemos en el siguiente
191

Salir a flote

apartado una serie de medidas tendientes a revertir la situacin antes


descripta.
En generacin. En materia de generacin de energa, Crdoba est co-

nectada a la red nacional a travs del SADI. Debido a la fragilidad


financiera de la empresa y la incapacidad de autofinanciar obras de
envergadura y hasta tanto se logre equilibrar el funcionamiento, el incremento necesario de la demanda energtica deber obtenerse a partir de esta interconexin, para acompaar el desarrollo productivo y
paliar el dficit anteriormente sealado. Es por eso que, en lnea con
las recomendaciones que hacen sobre este tema los investigadores del
IISPI (2011), entendemos que los esfuerzos econmicos de la gestin
provincial deben estar orientados a las otras dos etapas del proceso, distribucin y transporte, que dependen necesariamente de la provincia y
que presentan marcados problemas estructurales.
Como las inversiones que se deben realizar en el sector elctrico
de generacin implican sumas de dinero considerables, desde COPEC
(2011) aconsejan que el gobierno debe forjar lazos entre el sector privado interesado en participar de la generacin de energa y los organismos
multilaterales de crdito para que a travs de ese financiamiento sea el
sector privado el que haga crecer el parque generador de la provincia, y
que la Provincia sea quien tome las riendas de la inversin, distribucin
y la transmisin de energa.
Es necesaria la creacin de programas que incentiven de forma efectiva las inversiones en generacin de energas alternativas y limpias.
En transporte y distribucin. En segundo lugar y en funcin a lo ex-

presado, urge una poltica de inversin sostenida en el tiempo en las


reas de transporte y distribucin. En ese sentido COPEC (2011) sugiere, como una de las lneas de accin a seguir, la planificacin de la
expansin de redes de transmisin y distribucin de energa en base a
criterios de optimizacin que permitan minimizar el nivel de inversin
requerida, con el objetivo de poder asegurar en el mediano y largo
plazo la prestacin eficiente de estos servicios, acompaando el crecimiento de la demanda.
Adems, conociendo la falta de inversin que hay desde EPEC en
las mencionadas reas y la repeticin continua de las mismas obras en
los presupuestos ao tras ao, es necesario que se comience a utilizar el
presupuesto como una verdadera herramienta de planeamiento, orien192

Gasto sin prioridad Social ni Productiva

tando todos los esfuerzos para que este plan efectivamente se cumpla.
En el plan de inversiones pblicas que present EPEC para el ao
2014, observamos los siguientes montos presupuestados para estas dos
reas que venimos analizando:
Total a invertir en distribucin en el ao 2014: $56.614.000
Total a invertir en transporte en el ao 2014: $373.694.000
Total de ambas reas: $430.308.000
Lamentablemente tal como venimos advirtiendo al comparar los
presupuestos de aos anteriores, intuimos que nuevamente la empresa
no cumplir con esos objetivos. Las inversiones previstas y las obras
proyectadas, si bien son insuficientes, no son equivocadas y son necesarias. Lo ptimo sera lograr una mayor inversin en obras, para solucionar de manera cabal el dficit en materia de energa de Crdoba y
dar respuesta a una demanda energtica creciente. Sin embargo, entendemos que el primer paso que debera darse es comenzar por cumplir
aquello que se proyecta, ejecutar efectivamente lo que se planifica. Este
puntapi inicial ser significativo para evitar que un sistema ya obsoleto, sin capacidad de dar respuesta a la ciudadana, siga deteriorndose.
Es importante destacar que una de las recomendaciones que hacen
los especialistas del IISPI (2011) es que se deben separar las actividades
de transporte y distribucin, tanto desde el punto de vista institucional
como econmico. Es decir, que por un lado cada actividad debera ser
llevada a cabo por operadores distintos, establecidas previamente las
reglas de participacin de los actores en cada tramo; y por otro lado,
la disociacin de las actividades desde el punto de vista econmico
debera incorporar un sistema de contabilidad que permita discriminar
y asignar costos e ingresos a cada actividad, esto an manteniendo las
dos reas bajo la rbita de la misma empresa pblica.
En control. En tercer lugar, como una de las mayores problemticas de

EPEC es la falta de un control externo completo, sistemtico y exhaustivo sobre la gestin y la inexistencia de parmetros de calidad preestablecidos para regular su funcionamiento y sancionar su mal desempeo o
premiar el bueno, en el ao 2012 presentamos en la legislatura un proyecto de ley (Proyecto N 8.813) en el que proponemos que se establezca
un Sistema deSeguimiento y Evaluacin de la Eficiencia de la EPEC.
Comisin de seguimiento y evalucin. Puntualmente se propone la con-

formacin de una Comisin integrada por reas sensibles de la ad193

Salir a flote

ministracin pblica provincial (Ministerio de Obras y Servicios Pblicos, Ministerio de Agua y Energa, Ministerio de la Produccin),
organismos de contralor como el ERSeP, instituciones educativas de
nivel superior con desempeo en la materia, organizaciones de usuarios
y representantes de los trabajadores.
El ERSeP constituye un Ente Regulador no especfico, es decir,
abocado a la intervencin en acciones de regulacin y control sobre
la totalidad de servicios pblicos que se prestan en la provincia a excepcin, claro, de aquellos de carcter nacional o municipal. Si bien
entre sus funciones reguladoras se establece el estmulo de la calidad
y eficiencia de los prestadores (artculo 24 Ley 8835); estas no comprende acabadamente los alcances pretendidos en la presente propuesta
legislativa si bien coadyuva a la consecucin de los objetivos. De all su
necesaria integracin en la Comisin.
La Comisin se abocar especficamente al seguimiento y evaluacin de la eficiencia de la EPEC, con la finalidad de realizar un seguimiento semestral de las actividades de la empresa, evaluar la eficiencia
garantizando que las normas tcnicas del servicio y su calidad se adapten a patrones de eficiencia de uso internacional: continuidad, regularidad, ampliacin del servicio de acuerdo a su demanda y una oferta sin
discriminaciones; las condiciones para que la estructura y composicin
tarifaria guarden un adecuado equilibrio entre el costo, la calidad del
servicio y el precio final de la prestacin que paga el usuario; la canalizacin de los reclamos y una eficaz resolucin as como la proteccin
del medio ambiente.
Las evaluaciones mencionadas en conjuncin con la representatividad, experiencia y conocimientos de los miembros de la Comisin,
le posibilitarn cumplir con su funcin de recomendar la adopcin de
medidas correctivas, as como la aplicacin de premios o sanciones a
los directivos de la empresa conforme a los resultados de la evaluacin.
En ese marco, la Comisin tendr amplias atribuciones para requerir
informacin pertinente a efectos de la evaluacin, definir objetivos e
indicadores e instrumentar auditoras a los fines de alcanzar sus objetivos.
La necesidad de una evaluacin exigir asimismo el desarrollo y publicidad de un plan estratgico por parte de la empresa, el que deber
ser consistente con las polticas que desde la comisin se tracen para el
desarrollo energtico, econmico y social de la provincia.
Para su operatividad, la Comisin contar con el soporte profesio194

Gasto sin prioridad Social ni Productiva

nal de un equipo conformado a tal efecto, el que ser designado va


concurso pblico de oposicin de antecedentes a efectos de acreditar
idoneidad e inexistencia de conflicto de intereses con el poder poltico
o la empresa.
Sobre

la evaluacin del desempeo de los directivos de la empresa.

Otra de las funciones de la Comisin, enmarcada en la eficiencia de la


empresa, es la evaluacin del desempeo de sus directivos, especficamente aquellos de designacin poltica a cargo de funciones gerenciales
de la empresa que actualmente se encuentran incluidos en el rgimen
de percepcin de la BAE, pese a carecer de instancias de valoracin de
su accionar en relacin a los resultados esperados. La Comisin, en funcin a la obtencin de los resultados de la empresa, en conjuncin con
los indicadores de desempeo que se determinen, permitirn la evaluacin de los directivos de designacin poltica, y la posibilidad tanto de
premiar su labor eficiente (en consonancia con la BAE que perciben los
trabajadores a su cargo) como as tambin sancionar sucesivos fracasos
en el logro de los objetivos trazados hasta con la remocin.
Como sealara Oscar Oszlak (2001) como conclusin de su estudio
respecto de los servicios civiles latinoamericanos, son pocos los casos
en los que se registra una aplicacin efectiva y generalizada de sistemas
formales de evaluacin de desempeo sobre bases en instrumental tcnico orientados a garantizar la objetividad y calidad de apreciacin.
Sin embargo, es ms corriente que ello ocurra en ciertas instituciones y categoras de personal solamente. En esta categorizacin debiera
encuadrarse el sistema de evaluacin propuesto, que resulta aplicable
nicamente a los directivos de la EPEC.
Junto a esta evaluacin de desempeo se encuentra la posibilidad
de instrumentar una compensacin justa por sus servicios y la vigencia
de derechos, as como su estabilidad en el empleo segn el cumplimiento y ratificacin de su desempeo meritorio y su conducta honesta y transparente.
En este sentido, la idoneidad de los miembros de la comisin como
del equipo de apoyo, compuesto por profesionales con conocimientos y
experiencia en la materia, permitir la determinacin de un sistema de
evaluacin completo, consistente y objetivo que posibilitar la adopcin
de medidas de estmulo al desarrollo profesional de los directivos y mejoras de rendimiento en el puesto de trabajo, o la adopcin de medidas
disciplinarias ante incumplimientos o la utilizacin de ste como base
informativa para decisiones sobre rescisin de la relacin de empleo.
195

Salir a flote

De la transparencia y acceso pblico a la informacin. Uno de los


insumos clave para el seguimiento y evaluacin de la eficiencia de la
empresa es la disponibilidad de informacin crtica a tal efecto. Asimismo, la accesibilidad a informacin de esta naturaleza de parte de
los ciudadanos-usuarios constituye uno de los puntos fundamentales
a cumplimentar para garantizar una relacin adecuada empresa-consumidor. De all las amplias facultades otorgadas a la Comisin para
solicitar informacin, ampliacin de datos informados, ordenar auditoras externas y requerir la conformacin de una serie de indicadores
que sern puestos en conocimiento de la ciudadana usuaria a travs de
mltiples canales.
En sntesis, a travs de la presente propuesta de Ley se promueve la creacin de un mbito institucional con las competencias necesarias para que trminos generales como eficiencia o calidad del servicio,
razonabilidad de tarifas, defensa de los derechos de los usuarios abandonen su carcter abstracto para tornarse aplicaciones efectivas.
La particular integracin de este mbito democratiza el control y
la toma de decisiones respecto de una empresa estratgica de impacto
generalizado en la provincia.

196

Gasto sin prioridad Social ni Productiva

Infraestructura vial
En este apartado, procuramos demostrar la responsabilidad de los
gobiernos de Unin por Crdoba en el diseo e implementacin de las
polticas pblicas vinculadas a las obras de infraestructura vial necesarias para la provincia, las que exhiben una parlisis preocupante para el
desarrollo econmico y social de la poblacin.
En ese sentido elaboramos un diagnstico del estado de situacin
de las redes primarias, secundarias y terciarias para determinar si, tras
varios aos de crecimiento econmico y de presupuestos pblicos superavitarios, las inversiones del estado cordobs amortizaron el deterioro natural de la red vial y si se realizaron inversiones positivas que
ampliarn significativamente la conectividad de la provincia.
Finalmente sugerimos unas lneas de accin a seguir en el mediano
y largo plazo para revertir la situacin actual e impulsar el desarrollo
cordobs.
La infraestructura vial constituye uno de los pilares fundamentales
para el desarrollo de la economa de una regin, puesto que en ella se
apoya una gran cantidad de actividades comerciales, productivas y de
servicio, en la medida en que posibilita los intercambios.
Si bien se trata de un activo pblico, no hay dudas que tambin genera externalidades que hacen que el sector privado se vea estimulado
para invertir en la provincia.
La importancia de la red vial en ptimas condiciones recae en una
gama variada de aspectos: es por excelencia una impulsora del desarrollo econmico y social de los pueblos; constituye el medio ms idneo
para encaminar una integracin de regiones y territorios; disminuye
costos de fletes; evita accidentes; reduce el consumo de combustible
por km. para quienes circulen; acorta el tiempo de traslado de productos; abre la posibilidad de acceder a nuevos mercados; achica la tasa de
rotura de los vehculos, entre otros.
Una adecuada infraestructura vial contribuye a la consolidacin
del proceso de desarrollo de una regin, no porque la infraestructura
vial en s genere un impacto directo, sino que beneficia al servicio de
transporte a travs de las rutas y caminos, el que produce un impacto
real en la economa, acercando los polos productivos y las comunidades.
Asimismo, una correcta infraestructura contribuye decididamente a
la competitividad de las empresas, a la vez que favorece la integracin
197

Salir a flote

de los diferentes sectores con otras regiones, permitiendo la descentralizacin y mejorando la circulacin interna.
Diagnstico de la situacin vial
El diagnstico de la situacin actual de las rutas en nuestra provincia, segn la investigacin llevada a cabo por el IISPI (2011), demuestra la necesidad de que la red vial se constituya en uno de los instrumentos ms fuertes para proporcionar condiciones de conectividad
e integracin, en busca de un mayor equilibrio econmico entre las
distintas zonas de la provincia.
Para ponderar la importancia del rol de ordenador e integrador regional que cumple la infraestructura vial, es importante destacar las
caractersticas de la actividad econmica de nuestra provincia y as observar el nivel de concentracin que presenta en determinadas zonas y
en otras no, con las consecuencias sociales que esto produce.
En Crdoba el 63% del producto Bruto Geogrfico se encuentra
concentrado en cinco de los 26 departamentos provinciales (segn
PGB por departamento ao 2011 de la Direccin General de Estadstica y Censos de la Provincia de Crdoba), que son Capital, San Justo,
Ro Cuarto, Marco Jurez y Tercero arriba.
Respecto de las actividades productivas que se desarrollan en la provincia, seguimos lo expresado por el estudio del IISPI (2011) que las
divide en dos grupos que, por su importancia y caractersticas, generan
un gran movimiento por la red vial: la actividad agropecuaria y la turstica. En el anlisis de la primera actividad, se observan cinco zonas
con diferentes caractersticas: el Noroeste y el Sur, donde predomina la
produccin ganadera; y la zona centro y Este, donde son importantes
tanto la actividad agrcola como la ganadera. La actividad industrial
se concentra en solo cuatro departamentos de la zona centro y sur. En
cuanto al turismo, tambin este estudio divide la provincia en reas,
entre las que resalta la regin de Punilla como la ms importante, seguida por Calamuchita y Traslasierras.
Desde el punto de vista demogrfico el 51% de la poblacin de la
provincia se concentra en la capital y localidades de alrededores. En la
capital existen 2.340 habitantes por km2 y en Tulumba, otro extremo,
existen 1,34 habitantes por km2, es decir que en cuanto a la concentracin urbana y densidad poblacional tambin existe una gran disparidad, circunstancia que favorece a un mayor desequilibrio territorial.
Entonces, se puede intentar equilibrar esta situacin a travs de un
198

Gasto sin prioridad Social ni Productiva

correcto diseo de la red vial, que sea utilizada para lograr que las regiones ms postergadas puedan revertir el proceso de deterioro econmico
y social.
El estado de la infraestructura vial es tambin uno de los factores
que influye en los accidentes viales, por lo que su mejora se traduce
en una reduccin de la tasa de accidentes. En nuestra provincia fueron
512 las vctimas fatales por accidentes de trnsito en 2012. Segn el
Centro de Experimentacin y Seguridad Vial argentino (CESVI), la
mayora de los accidentes, ms del 40 %, se produce por invasin de
un vehculo al carril contrario. Asimismo, diversos estudios sealan
que el 90% de los siniestros se produce por errores humanos, evitables
en gran medida con una buena infraestructura vial.
A su vez, el CESVI seala que los accidentes relevados por tipo de
camino indican que el 51% se producen en Rutas Nacionales, un 25%
en Rutas Provinciales y en tercer lugar figuran las autopistas con un
9%. Estas ltimas, por su configuracin, ayudan a reducir la posibilidad de verse involucrado en un siniestro de trnsito. Esto indica que la
inversin en autopistas se relaciona directamente con la disminucin
de los accidentes.
Por todos estos planteos y definiciones es por lo que entendemos
que debe existir una adecuada planificacin para el desarrollo de la
infraestructura vial, tanto construyendo ms y mejores caminos como
manteniendo los existentes en buen estado, para promover un impacto
efectivo en el desarrollo econmico y social de nuestra comunidad. Es
el Estado provincial el que debe encargarse de la planificacin y de la
inversin en infraestructura vial.
primaria, secundaria y terciaria. En la provincia de Crdoba, segn el nivel de importancia, existen tres tipos de jerarqua de
redes: primarias, secundarias y terciarias. Tienen un orden creciente
en cuanto a la funcin de accesibilidad; es decir, la red primaria es la
que conecta grandes ncleos urbanos y vincula con otras provincias;
las secundarias son complementarias a las primarias; y de estas ltimas
lo son las terciarias, que son las rutas, calles y caminos que unen los
centros de produccin con los de comercializacin. En tanto, tienen
un orden decreciente en lo que respecta a la funcin de movilidad. A
su vez, estas tres vas pueden estar sujetas a la jurisdiccin nacional,
provincial o municipal y/o de vecinos, que en el caso de Crdoba est
a cargo de los consorcios camineros.

La Red Vial

199

Salir a flote

En general, las vas de orden nacional tienen jerarqua primaria o


secundaria, las de orden provincial pueden ser primarias, secundarias
o terciarias y las que dependen de los consorcios camineros pueden ser
secundarias o terciarias.
Las vas que son de jurisdiccin nacional dependen de la Direccin
Nacional de Vialidad, las provinciales estn a cargo de la Direccin
Provincial de Vialidad y las vecinales o municipales, en manos de los
consorcios camineros.
Adentrndonos en datos concretos, la red vial primaria de la provincia tiene una extensin de 2.712 km. totalmente pavimentados; la
red vial secundaria posee una extensin de 16.617 km., de los cuales
solo el 29% se encuentra pavimentado, un 14% es de ripio y el 57%,
es de tierra. La red terciaria, por su parte, cuenta con una extensin de
43.058 km. y est ntegramente compuesta de caminos de tierra.
EXTENSIN RED VIAL DE CRDOBA EN KM. (2012)

PAVIMENTADA

Red primaria

2712

Red secundaria

4747

MEJORADA
(RIPIO)

TIERRA

TOTAL

2374

9496

16617

43058

43058

52554

62387

2712

Red terciaria
Total

7459

2374

Elaboracin propia en base a datos del Consejo Vial Federal.

En cuanto a la red primaria, en Crdoba el 88% es de calzada simple, un 11% de autopista y un 2% de autova. Adems, nuestra provincia posee un 8% de la red vial primaria pavimentada del pas, y cuenta
con un total de 958,77 km. de red vial primaria no concesionada, es
decir, un 36% del total, mientras que el 64% restante est con concesin de peaje.

200

Gasto sin prioridad Social ni Productiva


RED PRIMARIA PAVIMENTADA

CRDOBA

NACIN

CBA/NACIN

Calzada simple

2380,74 km

88%

32994,65 km

93%

7%

Autopista

295,75 km

11%

1070,85 km

3%

28%

Autova
Total

42,85 km

2%

1467,98 km

4%

3%

2719,34 km

100%

35533,48 km

100%

8%

Fuente: Direccin Nacional de Vialidad. Informe al 27/12/2012

Por la provincia de Crdoba atraviesan 13 rutas nacionales, la mayora de las cuales se encuentran concesionadas.
En el siguiente cuadro consignamos todas las rutas nacionales que
pasan por nuestra provincia con los datos de quin est a cargo de cada
uno de los tramos que las integran:
RESPONSABLES DEL CONTROL DE LAS 13 RUTAS NACIONALES
QUE ATRAVIESAN LA PROVINCIA DE CRDOBA

TRAMO

CONTROLADO POR

Ruta 35

Lte. c/La Pampa - Emp. Ruta Nac. N 8

Direcin Nacional de Vialidad Distrito Crdoba

Ruta A5
Ruta A19
Ruta 7
Ruta 8

Emp. Ruta Nac 8 - Emp. Ruta Nac N 36

Caminos de Amrica S.A.

Avenida Circunvalacin Ciudad de Crdoba

Caminos de las Sierras S.A.

Lte. c/Santa Fe - Lte. c/San Luis

Autovas del Oeste S.A.

Lte. c/Santa Fe - Lte. c/San Luis

Caminos de Amrica S.A.

RN 9S s/n // Autopista Pilar - Crdoba

Caminos de las Sierras S.A.

RN 9S // Lte. c/Santa Fe - Pilar

Direcin Nacional de Vialidad Distrito Crdoba

RN 9S // Pilar - Crdoba

Caminos de las Sierras S.A.

RN 9N // Crdoba - Jess Mara (entrada)

Caminos de las Sierras S.A.

Ruta 9

Jess Mara (entrada) - Jess Mara (salida)

Direcin Nacional de Vialidad Distrito Crdoba

RN 9N // Jess Mara (salida) - Lte. Santiago del Estero

Direcin Nacional de Vialidad Distrito Crdoba

Lte. c/Santa Fe - Ro Primero

Vial 3 S.A.

Ro Primero - Crdoba

Caminos de las Sierras S.A.

Crdoba - Emp. Ruta Nac. N 38 - Yocsina

Caminos de las Sierras S.A.

Villa Dolores - Lte. c/San Luis

DNV San Luis

Emp. Ruta Nac. N 8 - Emp. Ruta Prov. N C45

Caminos de Amrica S.A.

Emp. Ruta Prov. N C45 - Crdoba

Caminos de las Sierras S.A.

Emp. Ruta Nac. N 20 - Villa Carlos Paz

Caminos de las Sierras S.A.

Villa Carlos Paz - Cruz del Eje

Caminos de Amrica S.A.

Cruz del Eje - Lte. c/La Rioja

Direcin Nacional de Vialidad Distrito Crdoba

Ruta 60

Emp. Ruta Nac. N 9 - Lte. c/Catamarca

Direcin Nacional de Vialidad Distrito Crdoba

Ruta 148
Ruta 158

Lte. c/San Luis - Emp. Ruta Prov. N 14

Ruta 19
Ruta 20
Ruta 36

Ruta 38

San Francisco - Ro Cuarto

Direcin Nacional de Vialidad Distrito Crdoba

Fuente: Direccin Nacional de Vialidad

201

Salir a flote

Los consorcios camineros por su parte son los encargados de las


obras de mantenimiento, conservacin y mejoramiento de la red vial
terciaria y de parte de la secundaria, pero el responsable de financiarlas
es el Estado provincial y es la Direccin Provincial de Vialidad la encargada de supervisar estas tareas.
En Crdoba tenemos cerca de 60.000 km. de caminos que conforman esta red y casi en su totalidad no estn pavimentados, es decir, que
son de tierra o ripio, por lo que a cargo de los Consorcios Camineros se
encuentran los 43.058 km. de la red terciaria y 12.860 km. de caminos
de la red secundaria.
Se torna fundamental la tarea que ellos realizan sobre los caminos
que tienen a cargo, ya que estos son muy importantes para las economas regionales al permitir transportar los productos a los centros
de demanda, es decir, constituyen la conexin entre el campo y los
pueblos.
intensidad del trnsito. Para poder delinear acciones concretas a
realizar sobre la red vial conforme a un orden de prioridades estratgicas es importante conocer, por un lado, la intensidad de circulacin de
las principales rutas que surcan la provincia y, por otro, tener referencias fehacientes de su estado de situacin, mantenimiento y deterioro.
Para evaluar la intensidad de circulacin, siguiendo el documento de investigacin Insercin de Crdoba en el Mundo realizado
por Garzn (2012), utilizaremos la siguiente tabla que resume el Trnsito Medio Diario Anual promedio del ao 2012 de las rutas nacionales que atraviesan la provincia.

La

TRNSITO MEDIO DIARIO ANUAL EN RUTAS - PROMEDIO 2012

RUTAS
PROMEDIO

A019

20

A005

38

36

19

158

60

35

148

31.750 20.339 10.486 8.640 6.013 5.661 5.418 5.397 4.467 3.592 3.523 3.235 2.300

Total promedio: 8.525


Fuente: Direccin Nacional de Vialidad. Informe al 27/12/2012

Segn la informacin que contiene la tabla (proporcionada por la


Direccin Nacional de Vialidad), por las rutas nacionales de Crdoba
circularon unos 8.525 automotores diarios en promedio durante 2012.
Como podemos observar, existen diferentes volmenes de trnsito se202

Gasto sin prioridad Social ni Productiva

gn las distintas rutas: en un extremo tenemos la ruta A019 (que es el


anillo de circunvalacin de la capital cordobesa) que tiene el mximo
de la tabla, unos 31.750 vehculos diarios circularon por ella en 2012,
mientras que en la ruta 148 este nmero fue de 2.300 vehculos.
Claramente, en el anillo de circunvalacin de Crdoba, en la autopista de ruta 20 que une Crdoba Capital con Carlos Paz y la A005 que
es un tramo de 11 km. que bordea la parte Oeste de Ro Cuarto vinculando la 36 y la 8, son las rutas que mayor volumen de trfico poseen.
Otro dato importante que surge del documento de IERAL, es que el
trnsito de camiones implica un mayor deterioro, grado de congestin
y de riesgos de accidentes en la red caminera en comparacin con el
trnsito de automviles.
En ese sentido, al analizar el trnsito de caminos sobre las rutas nacionales, se advierte que en Crdoba se produce la mayor circulacin
de camiones, particularmente en las rutas 7, 9, 8 y 60.
Una circunstancia que demuestra la carencia de una planificacin
seria e integral de la poltica vial en la provincia es la ausencia de informacin oficial sobre el trnsito vehicular de las rutas de jurisdiccin
provincial. Por lo general suelen realizarse estimaciones especficas para
un proyecto en particular.
La situacin de las rutas. Para el estudio del estado de las rutas, conta-

mos con el ndice de Estado, Relevado por la Direccin Nacional de


Vialidad (DNV). Se trata de un indicador de la calidad del pavimento
de las rutas que mide su estado superficial teniendo en cuenta la existencia de fisuras, desprendimientos, as como deformaciones transversales y longitudinales.
Independientemente del volumen de demanda de una ruta en particular, un nivel de ndice de Estado Regular o Malo es un indicador
de la necesidad de obras de construccin, reparacin o mantenimiento
sobre la va para as evitar consecuencias negativas sobre la velocidad de
viaje, el confort y la seguridad de los usuarios.
En la tabla que exponemos a continuacin mostramos informacin
sobre el estado de la red nacional de caminos no concesionados. All
podemos observar que, de las rutas nacionales en Crdoba, el 48,67%
se encuentra en Estado Malo, el 14,87% en Estado Regular y el 36,46%
en Estado Bueno.

203

Salir a flote
RED NACIONAL DE CAMINOS NO CONCESIONADOS.
RANKING DEL ESTADO DE LOS CAMINOS (DE PEOR A MEJOR)

PROVINCIA

MALO

REGULAR

BUENO

TOTAL
EVALUADO

1 Chaco

57,30%

14,3%

28,67%

699,84 km

2 Neuqun

53,00%

5,75%

41,25%

386,83 km

48,67%

14,87%

36,46%

978,57 km

16,13%
23,17%
20,46%
43,86%
32,90%
29,01%
42,56%
41,64%
29,25%
32,91%
41,39%
48,69%
42,56%
7,32%
30,32%
29,14%
22,21%
13,70%
31,27%
26,44%
58,29%

35,59%
31,97%
34,98%
21,91%
34,28%
38,53%
26,73%
31,43%
47,78%
46,78%
39,34%
32,17%
42,61%
77,95%
56,09%
63,21%
71,88%
84,01%
66,58%
73,56%
41,71%

522,01 km
919,06 km
1801,92 km
186,76 km
447,10 km
865,33 km
1660,28 km
1283,60 km
839,53 km
1068,25 km
1179,64 km
874,32 km
563,89 km
717,72 km
701,97 km
140,99 km
1611,26 km
1388,70 km
991,87 km
602,17 km
277,05 km

3 CRDOBA
4 Santa Fe
5 Entre Ros
6 Chubut
7 Tucumn
8 San Juan
9 Salta
10 La Rioja
11 Mendoza
12 Corrientes
13 Catamarca
14 La Pampa
15 Baha Blanca
16 Buenos Aires
17 Jujuy
18 Santiago del Estero
19 Misiones
20 Santa Cruz
21 Ro Negro
22 Formosa
23 San Luis
24 Tierra del Fuego

48,28%
44,86%
44,55%
34,23%
32,82%
32,46%
30,71%
26,94%
22,98%
20,31%
19,27%
19,14%
15,83%
14,73%
13,59%
7,65%
5,92%
2,29%
2,15%
0,00 km
0,00 km

Procesamiento: Divisin relevamientos (seccin Necesidades Viales). Procesamiento: 15/09/2012

Toda la informacin antes descripta hace referencia a la situacin


de las rutas de jurisdiccin nacional, ya que la Direccin Nacional de
Vialidad tiene en su sitio oficial toda esta informacin a disposicin
del interesado. Por el contrario, nos result imposible acceder a informacin similar del mbito provincial. Para poder tener un detalle de
la situacin general de las rutas de jurisdiccin provincial que supere
el relevamiento artesanal del recorrido por varias de stas y de la encuesta a distintos habitantes de la geografa provincial, compartimos
el criterio adoptado por el IISPI (2011), que para la proyeccin de su
diagnstico general hace extensiva la situacin de las rutas nacionales
a las rutas de jurisdiccin provincial, lo que significara trabajar sobre
la hiptesis de que el 48,67% de las rutas de jurisdiccin provincial
se encuentra en Estado Malo, el 14,87% en Estado Regular y solo un
36,46% en Estado Bueno.
204

Gasto sin prioridad Social ni Productiva

El Balance de las polticas de Unin por Crdoba


Luego de 14 aos en el gobierno, con perodos de crecimiento econmico regional a elevadas tasas durante 10 aos consecutivos y con
presupuestos pblicos superavitarios, el diagnstico general de la infraestructura de caminos de Crdoba exhibe una parlisis preocupante
que pone a nuestra provincia como uno de los estados subnacionales
que menos aprovech el perodo de bonanza para desarrollar su infraestructura vial.
En el contexto de los 24 distritos del pas, Crdoba junto a Santa
Fe, Chaco y Neuqun tiene el mayor porcentaje de rutas nacionales en
mal estado. Solo un 11% del total de la red vial primaria es autopista y
tan solo el 2% autova. Las rutas provinciales presentan una situacin
similar a las de jurisdiccin nacional y existe un alto porcentaje de la
red vial secundaria de jurisdiccin provincial de ripio (14%) y de tierra
(57%).
No se sucedieron inversiones de envergadura que permitieran amortizar el natural deterioro de la red vial existente, ni ampliar su estructura. Al respecto, es demostrativa la conclusin, arribada en otro apartado de este libro, donde se observa que solo el 38% del endeudamiento
tomado desde el ao 1999 al 2012 fue orientado a obra pblica.
La carencia de informacin oficial especfica sobre el estado de rutas
de jurisdiccin provincial o sobre el flujo de trnsito, es una de las pautas que indican la inexistencia de un plan estratgico a largo plazo que
trace prioridades en el gasto pblico.
La imposibilidad de ejecutar un control efectivo y transparente de
los procesos de licitacin y ejecucin de las obras deriva en altos costos pagados sistemticamente por el estado. El desmantelamiento de
la direccin de vialidad provincial, desprofesionalizando el rea y delegando gran parte de su tarea en agencias como la ACIF o en empresas
como Caminos de las Sierras posibilita lo anteriormente sealado.
Finalmente la relacin ambivalente entre la Provincia y la Nacin
basada en objetivos de tipo polticos electorales y no institucionales,
impidi que aun en momentos de buena sintona se coordinaran acciones conjuntas en beneficio de la infraestructura vial de Crdoba.
El costo de las obras. Existen variados ejemplos para demostrar que el

costo que finalmente abona el estado cordobs por las obras de infraestructura vial es mucho ms elevado del que debera. Las razones son
mltiples e involucran desde el costo de las obras terminadas hasta el
205

Salir a flote

costo que se paga por obras que no se concluyen o que nunca se inician.
De acuerdo a la informacin publicada por el diario El Puntal de la
ciudad de Ro Cuarto (Brochero, 2013) el precio que paga por kilmetro
para la obra de autova Crdoba - Ro Cuarto en el trayecto del Espinillo
hasta Arroyo Tregua, es de $10,8 millones, mientras que consultado el
Ministro de Hacienda y Obras Pblicas de la Provincia de San Luis confirma que en dicha localidad el kilmetro de autova se paga $6 millones.
Es decir que Crdoba tiene un costo 45% superior al de la provincia
puntana. El mismo informe compara lo que paga Crdoba con el costo
del km. en la autova de la ruta 19 en la provincia de Santa Fe y concluye
que en esa provincia el costo del kilmetro fue de $7 millones.
Por otro lado, Jure (2013) seala en El Puntal de Ro Cuarto que
existe un pequeo grupo de empresarios que aglutinan la mayor parte
del presupuesto que la Provincia dispone para obras viales. En efecto,
en Crdoba cinco empresas constructoras de las 28 que tienen contratos para la realizacin de obras viales para la provincia concentran el
62% del total del presupuesto del 2013. El presupuesto que tena la
provincia para obras viales en dicho perodo fue de $2.866.461.728,
de los cuales:
La empresa Britos S.A tiene contratos por $597 millones. Entre
las obras que debe realizar estn el Camino al cuadrado (Costo
$81.7 millones), obra que como desarrollaremos en un apartado ms adelante, an no se ha terminado y tiene serios inconvenientes tcnicos, y el Camino de las Altas Cumbres (Costo
$416 millones).
La empresa APE S.A. tiene contratos por $426.9 millones,
entre estos contratos est el primer tramo de la autova Ro
Cuarto Crdoba. Esta obra est siendo estudiada ya que tambin presenta problemas tcnicos en su trazado (desniveles y
ondulaciones).
La empresa Afema S.A. tiene contratos por $337 millones.
Realiz el tramo de la autova ruta 36 (Crdoba Rafael Garca) y tiene contrato para la realizacin de tramos de la Autova
Crdoba San Francisco. Esta empresa, aparece tambin en el
listado de empresas como parte de alguna de las UTE que tambin tienen contratos a su cargo, por lo que su participacin se
incrementa notablemente.
La empresa Benito Roggio e Hijos S.A. y Electroingeniera S.A
En consorcio de Cooperacin tienen contratos por $240.7 mi206

Gasto sin prioridad Social ni Productiva

llones. La primera empresa tiene tambin la explotacin del


juego en Crdoba y la segunda realiz la construccin de 400
escuelas en la provincia.
La empresa Paolini Hnos. S.A. Paschini Construcciones
UTE, tienen contratos por $180.3 millones y la primera de
ellas ha ganado la licitacin para la obra del segundo tramo de
la autova ruta 36 desde Ro cuarto por $381 millones.
Los mayores costos en el kilmetro de autova pagado por el estado
cordobs como la concentracin de la obra pblica en un reducido
nmero de empresas son ejemplos emblemticos de la falta de control
en este tipo de obras y del dispendio de dineros pblicos.
al Cuadrado. A travs de una investigacin que llevamos
adelante en el ao 2012, logramos demostrar que existieron graves irregularidades en la construccin del Camino al Cuadrado, una ruta muy
importante para el desarrollo turstico de la provincia y tambin muy
esperada por los cordobeses. Esta obra se realiz por etapas, y fue en
relacin a la construccin del segundo tramo de la ruta E57 sobre la
que hicimos el informe. La obra que deba ser realizada por una UTE
conformada por las empresas Britos Hnos. S.R.L y Helport S.A, consista en la construccin de 11,9 km. de camino y por esta obra el Ejecutivo pag ntegramente su costo con un monto de $47.520.000. Sin
embargo, el tramo ya fue inaugurado y an faltan construir 3,3 km. de
ruta, es decir que qued inconcluso el 27,7% de la obra.
Adems, para esta obra no se hicieron adecuadamente los estudios
tcnicos morfolgicos, geolgicos y de impacto ambiental previos; lo
demuestran los hundimientos y desmoronamientos sistemticos. Por
las continuas reparaciones que se tienen que realizar, debera responder civil y econmicamente la empresa constructora, sin embargo es
la Provincia con recursos pblicos quien lo hace. El costo final de esta
obra para cuando se concluya el tramo faltante y finalicen los trabajos
(si logran en algn momento detener los desmoronamientos) superar
en varias veces su valor real.

El Camino

La

estatizacin de

Caminos

de las

Sierras S.A.. Un caso emblemtico

del costo que tuvo que afrontar la Provincia por decisiones errticas
de la gestin gubernamental lo constituye lo sucedido con la empresa
Caminos de las Sierras.
En el ao 2010, Juan Schiaretti decidi estatizar la empresa Caminos
207

Salir a flote

de las Sierras S.A. (empresa encargada de la Red de Accesos a Crdoba RAC-), cuyo principal accionista era el grupo empresario italiano
Impregilo con el 90,52% de las acciones. Para ello la Provincia pag a la
empresa la suma de USD 20 millones y absorbi una deuda que la empresa tena con sus propios accionistas por USD 56 millones, todo ello
en 84 cuotas mensuales con un inters del 9,5% en dlares. Sumados
los intereses, el costo para el estado cordobs fue de USD 103 millones.
Para garantizar el pago de esas sumas se dispuso por decreto N 165/10
la creacin de un fideicomiso en el Banco de la Nacin Argentina que se
compone con el 33% (treinta y tres por ciento) del total de los ingresos
brutos (incluyendo el IVA) que perciba CASISA (Caminos de las Sierras
Sociedad Annima) por cualquier concepto que corresponda computar
en el Estado de Resultados (Peajes principalmente pero incluyendo tambin, si los hubiere, todo tipo de subsidios o pagos graciables).
Esta empresa italiana, que a travs de Caminos de las Sierras S.A
obtuvo la concesin de la Red de Accesos a Crdoba en 1997 empezando a operar en 1999; deba realizar un ambicioso plan de obras
viales (las autovas a Ro Ceballos y a Alta Gracia, la iluminacin de la
Circunvalacin y la segunda mano de la autova a Jurez Celman estaban incluidas) y como contraprestacin se haba estipulado una tarifa
para los peajes de $1,8. El monto del peaje gener un gran malestar
en los habitantes del gran Crdoba. Cuando De la Sota asume como
gobernador en su primer mandato, reduce esa tarifa a $1 en tres de las
estaciones de peaje autorizando a la empresa concesionaria a instalar
nuevos peajes que no estaban dentro del contrato. A cambio de la disminucin de la tarifa acordada se le permiti a la empresa comenzar
a cobrar los peajes sin haber terminado las obras comprometidas en el
contrato de concesin.
Tiempo despus, cuando cae la convertibilidad, la empresa solicita
a la Provincia un ajuste de tarifas aduciendo el quiebre de su ecuacin
econmica financiera. Los peajes no se ajustaron. Se abre un juego de
idas y vueltas de pedidos de aumentos por parte de la empresa y de
negativas de la Provincia hasta que en octubre de 2008, periodo en
el que ya gobernaba Schiaretti, Impregilo inicia una demanda contra
Argentina en el Centro Internacional de Arreglos de Diferencias Relativas e Inversiones del Banco Mundial (CIADI), ya que consideraba
que no se cumplan pautas establecidas en el contrato de concesin
perjudicando los intereses de la empresa. Tambin solicit un concurso
preventivo en la justicia ante el juez Tale que es aceptado. La situacin
208

Gasto sin prioridad Social ni Productiva

se tens y la Provincia a travs del ERSeP convoc a audiencia pblica


para aumentar las tarifas de los peajes. Aunque se le otorga la autorizacin para incrementar las tarifas, la empresa la considera insuficiente y,
en cambio, presenta ante la justicia una demanda en la que expresa su
intensin de rescindir el contrato de concesin.
Finalmente y luego de meses de litigios y entredichos periodsticos
a principios de 2010, la Provincia sorpresivamente estatiza la empresa
Caminos de las Sierras S.A. que ya estaba concursada, pagando a la
principal accionista su parte de la empresa y hacindose cargo de la
deuda de la compaa. Todo esto fue aprobado mediante la ratificacin
en la legislatura del decreto de estatizacin, sin apoyo de la oposicin
y con un costo para las arcas provinciales de 103 millones de dlares.
Una de las principales excusas esgrimidas por los representantes de
la empresa Impregilio, en ocasin de asistir a la Legislatura por el tratamiento de la estatizacin de Caminos de las Sierras, fue que la disminucin inicial del precio del peaje realizada unilateralmente por el
gobernador De la Sota pese a lo dispuesto en el contrato de concesin
provoc el quiebre de su ecuacin econmica financiera.
La irresponsable demagogia del gobernador De la Sota sumada a
la falta de controles sobre la empresa, la errtica poltica tarifaria y una
polmica estatizacin le cost a los cordobeses pagar 103 millones de
dlares a una compaa que no realiz el plan de obras que debera
haber realizado de cumplirse las disposiciones contractuales.
Finalmente el gobernador Schiaretti anunci un plan de obras viales
para que ejecute la estatizada Caminos de las Sierras por 140 millones
de pesos para lo cual el Banco de Crdoba concedi un crdito a devolver en 48 cuotas mensuales teniendo como garanta de pago el 21 %de
la cobranza de los peajes.
En la actualidad por cada diez pesos que los cordobeses pagan en
una casilla de peaje de Caminos de las Sierras $3,33 van directos para
la empresa italiana y $2,10 son destinados a pagar la deuda de Caminos
de las Sierras con el Banco de la Provincia por obras que realizo la estatizada CASISA pero que debi ejecutar en tiempo y forma la empresa
italiana Impregilio.
El destino de los fondos
Los Consorcios Camineros

y su financiamiento. Existen en la provincia 287 consorcios camineros; tienen a su cargo conservar los caminos
pertenecientes a la red terciaria de la provincia. Estn agrupados en

209

Salir a flote

19 Consorcios Regionales que, mediante un contrato de adjudicacin


directa con la Direccin Provincial de Vialidad, son responsables de la
conservacin de los caminos de su jurisdiccin pertenecientes a la Red
Secundaria (12.860 Km.). Estos Consorcios Camineros y Consorcios
Regionales se encuentran representados ante el Gobierno por la Asociacin de Consorcios Camineros, la cual interacta para el buen funcionamiento de este sistema. Existe tambin una Mutual de los Consorcios que comercializa, a precio diferencial, los insumos y productos
que los Consorcios necesitan.
El sistema de financiamiento de dichos consorcios es mixto, es decir
que se financian con aportes del Estado provincial (aproximadamente
cubren un 80% de los costos) y el resto con aportes privados, que son
productores agropecuarios, cooperativas, empresas, entidades regionales y vecinos.
En cuanto al aporte pblico para el sostenimiento de los consorcios
camineros, el gobierno provincial cre en el ao 1993 la Tasa Vial (de
caractersticas distintas a la recientemente creada sobre los combustibles), con una alcuota del 0.4% sobre la base imponible del Impuesto
Inmobiliario bsico y, de cuyo producido, el 10% se destinaba al Fondo de Consorcios Camineros y el 90% restante, al Fondo Provincial de
Vialidad.
A fines de 2003 se crea el Fondo de infraestructura Vial (FIV), para
financiar mejoras en la red vial de zonas rurales. Los contribuyentes del
Impuesto Inmobiliario rural fueron los alcanzados por este fondo. En
principio se estableci como un aporte extraordinario para mantener
sin revalo a las propiedades rurales y se fij una alcuota que fue aumentando hasta llegar al 0.856% del Impuesto Inmobiliario rural en
2006.
En el ao 2010 se crea el Fondo de Mantenimiento de la Red Firme
Natural (Ley 9703 y modif.), que reemplaza a la Tasa Vial y al FIV que
se mantiene hasta la actualidad. Este fondo se nutre principalmente
de un porcentaje de lo recaudado junto con el Impuesto Inmobiliario
rural y su destino es la ampliacin y mantenimiento de la red firme
natural de la provincia, es decir que los recursos obtenidos deben reservarse para los caminos rurales a cargo de los consorcios camineros.
Tal como se calcul en el captulo uno del primer ttulo de esta
publicacin, si computamos los montos recaudados desde la creacin
del Fondo Vial en el 2003 y los correspondientes al Fondo de la Red
Firme Natural desde su creacin hasta el ao 2013 y los actualizamos
210

Gasto sin prioridad Social ni Productiva

conforme un ndice combinado entre el Indec, Buenos Aires City y el


IPC del Congreso de la Nacin, observamos que se recaud desde el
2003 la considerable suma de $1.600 millones. El volumen recaudado
es tan significativo que pone en evidencia que no fue volcado al mantenimiento y reparacin de la red terciaria y secundaria, de lo contrario
el diagnstico de estas rutas no sera el actual.
RECAUDACIN TASAS AO 2004-2013
2004-2013
$ CORRIENTES

$ CONSTANTES

Fondo de Infrestructura vial Ley N9138 Art. 5

230.557.939

728.944.499

Fondo Mantenimiento de la Red Firme Natural

652.582.107

871.118.701

883.140.046

1.600.063.200

Total

Fuente: Elaboracin propia en base a datos del Ministerio de Finanzas de la Provincia de Crdoba

Nuevo impuesto para cubrir las mismas obras. El gobierno de Unin por

Crdoba cobra desde 2012 un nuevo impuesto a los combustibles,


disfrazado de tasa, denominado Tasa Vial. En el primer captulo del
ttulo primero de esta publicacin nos preocupamos en describir por
qu la llamada tasa es un impuesto y por qu es inconstitucional. El
objeto de este tributo es el mantenimiento y reparacin de las rutas y
caminos de jurisdiccin provincial (excluida la posibilidad de construir
caminos nuevos).
Los fondos recaudados por este impuesto son utilizados para realizar obras que ya disponan de previsin presupuestaria del tesoro
provincial. Es decir, si el estado tena dispuesto invertir 500 millones
de pesos en el mantenimiento de las rutas de su jurisdiccin, con la
llegada de la Tasa Vial a esos recursos los utiliza para rentas generales y
los sustituye por lo recaudado por la mencionada tasa. En definitiva, la
inversin es la misma pero se les extraen ms recursos a los ciudadanos
para el mismo objeto.
Un estudio comparativo entre el plan de obras viales previsto en los
presupuestos de los ejercicios 2012 y 2011 y las obras que anunciaron
realizar con lo aportado por la Tasa Vial en el presupuesto del ao
2013, demuestra lo denunciado:
- Tramo Hernando-Dalmacio Vlez, Ruta Provincial N6: figura
211

Salir a flote

en el Presupuesto 2013 con un costo de $28 millones a cubrir


con fondos de la Tasa Vial. En 2012 tambin aparece en el
Presupuesto de dicho ejercicio, por un monto de $25 millones.
- Tramo Santa Eufemia-La Carlota, Ruta Provincial N6: figura
en el Presupuesto 2013 con un costo de $49 millones a cubrir
con fondos de la Tasa Vial. Tambin aparece en el Presupuesto
2012, con un costo de $39 millones, y en el Presupuesto 2011.
- Tramo Bell Ville-Justiniano Posse, Ruta Provincial N3: figura
en el Presupuesto 2013 con un costo de $48 millones a cubrir
con fondos de la Tasa Vial. Tambin aparece en los Presupuestos 2012 y 2011 con un costo de $36 y $38 millones, respectivamente.
- Tramo Santa Rosa de Ro Primero-La Puerta, Ruta Provincial
N10: figura en el Presupuesto 2013 con un costo de $74 millones a cubrir con fondos de la Tasa Vial. Tambin aparece
en los Presupuestos 2012 y 2011 con un costo de $43 y $37
millones, respectivamente.
- Tramo Villa Retiro-Colonia Tirolesa, Ruta Provincial A-174:
figura en el Presupuesto 2013 con un costo de $44 millones a
cubrir con fondos de la Tasa Vial. Tambin aparece en los Presupuestos 2012 y 2011 con un costo de $33 y $16 millones,
respectivamente.
- Tramo Villa Huidobro-Huinca Renanc, Ruta Provincial
N26: figura en el Presupuesto 2013 con un costo de $40 millones a cubrir con fondos de la Tasa Vial. Tambin aparece
en los Presupuestos 2012 y 2011 con un costo de $20 y $12
millones, respectivamente.
- Tramo Potrero de Garay-San Clemente, camino secundario
S-271: figura en el Presupuesto 2013 con un costo de $20 millones a cubrir con fondos de la Tasa Vial. Tambin aparece
en los Presupuestos 2012 y 2011 con un costo de $46 y $31
millones, respectivamente, obra que viene siendo contemplada,
incluso, en presupuestos anteriores al ao 2010.
Igualmente, muchas de estas obras pese a la importante recaudacin
de la Tasa Vial en el 2013 no se concluyeron.
Rutas Nacionales: Provincias que toman las riendas. Tal como sea-

lbamos, la situacin de las rutas nacionales en la provincia es muy


preocupante. Hay que tener en cuenta que se trata de los principales
212

Gasto sin prioridad Social ni Productiva

corredores productivos de Crdoba y que el gobierno provincial hace


14 aos que viene excusndose ante el problema aduciendo que nada
puede hacer al respecto porque son rutas de otra jurisdiccin.
Es evidente que la discriminacin ejercida por la Nacin a Crdoba
es una realidad. Dicha evidencia, surge de comparar las inversiones
nacionales en otras provincias. Pese a ello, cuando el estado de una o
ms rutas impide el normal desarrollo econmico y productivo de una
poblacin, la jurisdiccin y el orden de las responsabilidades por el
problema pasan a un segundo plano. Es entonces cuando el gobierno
provincial debiera articular todos los medios que tiene a su alcance para
dar solucin efectiva al problema.
Crdoba exhibi altos niveles de crecimiento econmico durante
10 aos consecutivos y sus presupuestos desde entonces son superavitarios (es decir recaudan ms de lo que gastan), sin embargo no ejecutaron ninguna obra sobre la red vial nacional para mejorar la situacin
de stas.
A continuacin pondremos claros ejemplos de cmo otras provincias, en situaciones similares a las vividas en Crdoba, avanzaron en
convenios con la Nacin para el cambio de jurisdiccin de sus rutas y
en adelante repararon esos caminos.
El principal ejemplo lo da San Luis a quin no podemos catalogar
de tener sintona poltica-electoral con la nacin. La provincia puntana
solicit la transferencia de jurisdiccin de las siguientes rutas para costear sus obras de mejora:
La Ruta Nacional 7, que pasa por Crdoba y que entre el tramo
de Rufino hasta Vicua Makena tiene partes de camino casi intransitables, contina por San Lus donde se convierte en una autopista
iluminada de 214 Km. realizada por la Provincia y llega hasta el lmite
con Mendoza. En la Ruta Nacional 148 (en el tramo Empalme Ruta
188 y limite San Lus Crdoba) el Estado provincial mejor 336 Km.
La Ruta Nacional 8 (entre Vizcacheras, lmite con Crdoba y Villa
Mercedes) cuenta con 26,4 Km. mejorados y mantenidos por el Estado
provincial, como as tambin la Ruta Nacional 146 (que va desde la
ciudad de San Lus hasta La Rioja) donde se mejoraron 123 Km..
Otro ejemplo lo constituye la provincia de Santa Fe. Luego de peregrinar ante la Nacin reclamando obras sobre la Ruta Nacional 19,
de importancia estratgica para la produccin y economa santafesina,
resolvi solicitar autorizacin nacional para obtener un crdito internacional y avanzar en la construccin de una autova en el tramo de
213

Salir a flote

136 km. que une la ciudad santafesina de Santo Tom con la ciudad
cordobesa de San Francisco.
La provincia de Mendoza advirtiendo el estado de deterioro que
exista en uno de los tramos de la Ruta Nacional 40 que pasa por su
territorio, decidi en el ao 2008 solicitar a la Nacin que le transfiriera el tramo de 113 km. de la Ruta Nacional 40 tramo empalme Ruta
Nacional 143 (Pareditas) empalme Ruta Nacional 144 (La Salina) quedando a cargo de la Direccin Provincial de Vialidad su conservacin.
As tambin lo hizo la provincia de San Juan, que sobre la Ruta
Nacional 149 paviment 41 Km. y otros 26 Km. en materia de red
de riego y colocacin de suelo pasto en taludes sobre la Ruta Nacional
14, obras que contribuyeron a una notable mejora sobre estos tramos.
La provincia de Rio Negro tampoco dud en hacerse cargo de tramos deteriorados de la infraestructura vial nacional e intervino en la
mejora y construccin de un nuevo puente sobre la Ruta Nacional 40
que cruza el ro Pichileuf, como as tambin en el caso de la rectificacin de la traza de la Ruta Nacional 40 en el tramo que va desde el
empalme de la Ruta Nacional 23 hasta el lmite con la provincia de
Chubut.
Los ejemplos brindados son elocuentes y ponen en falta a un gobierno que demuestra no interesarse por las obras prioritarias de su
infraestructura vial buscando excusas en vez de respuestas concretas.
Propuesta para mejorar la infraestructura vial
Tener rutas y caminos de calidad en nuestra provincia no es una
quimera. Es un objetivo que el estado se debe trazar en el mediano y
largo plazo. La mala situacin de nuestras rutas, los altos costos que se
abonan por las obras que se realizan, los fondos con destino especfico
a obras viales que no llegan, la falta de planificacin y de dilogo con
la nacin y la inexistencia de controles pblicos son los principales
problemas que hay que abordar. A continuacin sugerimos las lneas
de accin que se deberan implementar:
Plan integral. Se impone la necesidad de articular acuerdos polticos
y sociales que nos permitan disear un plan integral de obras viales
que impulse el desarrollo de la provincia, instrumentado mediante un
proyecto de ley que se sancione con mayoras agravadas en el seno de
la legislatura. Un antecedente de esta metodologa lo constituye la ley
9687 que aprueba el Plan Vial Director para la Regin Metropolitana
214

Gasto sin prioridad Social ni Productiva

de Crdoba. Este plan debe ser el resultado de sendos estudios demogrficos, de trnsito, de transporte de mercaderas, de distribucin
territorial, de accidentologa vial y de todo otro factor relevante. Plasmar las prioridades, los plazos, los volmenes de inversin y el costo de
oportunidad que se debe afrontar son objetivos del plan. La propuesta
debe ser ampliamente debatida con las cmaras, organizaciones gremiales, los municipios y comunas, las universidades y dems actores
involucrados. La metodologa del plan debe disponer de metas anuales
fcilmente verificables por la ciudadana.
Inversin sostenida. Para que la concrecin del plan sea efectiva deben rediscutirse los presupuestos asignados a las obras viales. Para el
ao 2014 la inversin prevista por el Gobierno provincial en carreteras
es de $2.340 millones, de los cuales, ms de 30% est en cabeza de los
proyectos de autova. El volumen es satisfactorio pero el problema sucede cuando las partidas no se ejecutan. Prever importantes sumas para
obras pblicas en los presupuestos y luego podarlas usndolas como variable de ajustes para afrontar paritarias salariales u otros gastos corrientes ha sido una constante de los presupuestos de Unin por Crdoba.
Rediscutir los presupuestos significa transparentar los fondos que se
recaudan con objetivos viales directos e indirectos. La Tasa Vial prev
recaudar para el 2014 $741 millones, el fondo de la red Firme Natural
$305 millones. A estas elevadas sumas debemos agregar: los montos
recaudados por el sistema de peajes que administra Caminos de las Sierras cuyas tarifas promedian los $10 pesos, lo recibido en concepto de
coparticipacin del impuesto nacional a los combustibles, los montos
resultantes de infracciones de trnsito sobre las rutas y la porcin del
presupuesto del tesoro provincial que tenga finalidad de obra vial.
Resulta evidente que si los fondos llegan a los destinos previstos y
existe un compromiso del tesoro provincial constante y efectivo, un
plan integral de mediano y largo plazo podra ejecutarse.
Control. Este plan debe realizarse con un exhaustivo control para evitar

desmanejos, sobreprecios y negligencias constructivas. Para ello sugerimos tres lneas de accin:
1.- En el ao 2013 presentamos en la legislatura un proyecto
de ley (Proyecto N 12.384) en el que proponemos crear la
Oficina de Seguimiento y Control de la Obra Pblica, dependiente del Poder Legislativo, como una instancia de revisin de
215

Salir a flote

la adjudicacin y ejecucin de los trabajos pblicos en todo el


territorio provincial.
2.- Es necesario fortalecer a nivel institucional la Direccin Provincial de Vialidad de Crdoba, devolvindole sus funciones,
competencias y recursos. Esta direccin que supo ser una de las
mejores direcciones viales del pas viene sufriendo un proceso
de desguace y desprofesionalizacin. Gran parte de sus funciones son ejecutadas por la Agencia Crdoba Inversin y Financiamiento (ACIF) que por su naturaleza no tiene rigurosos
controles. La ACIF pas de ser un rgano encargado solo de
conseguir el crdito externo, a organizar licitaciones y ejecutar
obras salteando la participacin de la Direccin de Vialidad.
Caminos de las Sierras S.A es otro ente que resuelve autnomamente sus contrataciones y procesos de licitacin y ejecucin
de obras con prescindencia de Vialidad.
3.- Por ltimo sugerimos que se aplique a Caminos de Las Sierras S.A (CASISA) el mismo sistema de contrataciones que se
utiliza para la Administracin Central ya que en la actualidad
CASISA, al regirse por la ley de Sociedades Comerciales, puede
diagramar gastos y contrataciones con escasos procedimientos
de control.
Prioridades. Un Plan Vial Integral debe tener un orden de prioridades
a seguir. En funcin al diagnstico que presenta la red vial de la provincia y siguiendo recomendaciones de especialistas nucleados en el IISPI
y en el Instituto de Planificacin Metropolitana (IPLAM) proponemos
seis puntos que constituyen prioridades a seguir:
1.- Resulta imprescindible interconectar por un sistema de
autopistas-autovas las ciudades de Crdoba, Ro Cuarto, Villa
Mara y San Francisco, que juntas forman el tringulo polinuclear. Un rea que por su tamao y su ubicacin geogrfica
tiene una importancia estratgica para la economa provincial.
Este tringulo est conformado por tramos de las rutas nacionales 36, 19, 9 y 158.
Autopista Crdoba - Villa Mara: La vinculacin entre Crdoba y Villa Mara ya est completa (autopista Crdoba-Rosario) incluso la continuidad de su traza hasta la provincia de
Santa Fe.
Autova Ruta 36: Transformar la Ruta Nacional 36 que une
216

Gasto sin prioridad Social ni Productiva

los 200 km., que separan la ciudad de Ro Cuarto de la ciudad


de Crdoba, en una autova de doble circulacin es una de las
obras ms necesarias. Actualmente la ruta se encuentra en muy
mal estado, con tramos deteriorados, con baches, ondulaciones y otros defectos. Los peajes se encargan solo de desmalezar
banquinas y pintar el asfalto. La traza de la ruta atraviesa varias
urbanizaciones que dificultan su circulacin y el trfico a su vez
creci exponencialmente en los ltimos aos resultando insuficiente la ruta de solo dos carriles.
Esta obra fue anunciada en 2005, declarada de inters nacional
en 2006, licitada en el 2007 y adjudicada en el 2008, fracasando la obra bajo la figura de iniciativa privada. El gobierno
de Crdoba viene prometiendo su realizacin hace tiempo. Se
logr ya el acuerdo con la nacin que le cedi la administracin
de la ruta a la provincia por 26 aos. Se ejecut el tramo de
12km. Ro Cuarto El espinillo y est ejecutndose el tramo
tambin de 12km. Crdoba - Cruce de Altos Fierro. De La
Sota anunci que la obra finalizar por completo a fines del
2015 y el costo ser de 1500 millones de pesos afrontados por
la provincia. Esperamos que esta no sea, una vez ms, otra de
las constantes promesas realizadas y no cumplidas sobre este
corredor.
Autova ruta 19: la Ruta Nacional N19 tiene 208 km. en el
territorio de Crdoba y une la Ciudad de San Francisco con la
Capital cordobesa. Contina luego por la provincia de Santa
Fe hasta Santo Tom al lmite de la ciudad de Santa Fe. Del
lado santafesino es autova de cuatro carriles en su totalidad;
del lado de Crdoba no. Al estar tambin comprendida dentro
del corredor regional del Mercosur, es la va obligada de un
parque automotor muy variado que incluye camiones de gran
porte hasta vehculos pequeos que transitan a velocidades diferentes y con cargas de distinta magnitud. La situacin actual
de la ruta es muy mala. Angosta, con ondulaciones, baches y
hundimientos, falta de demarcacin y banquinas con malezas.
Cada vez son ms los vecinos de San Francisco que deciden
viajar a Santa Fe o a Rosario de compras o negocios en vez de
la Ciudad de Crdoba por el estado de la ruta.
Al igual que con la ruta 36, 9 norte y otras tantas, la transformacin de la Ruta Nacional 19 en una autova o autopista fue
217

Salir a flote

una promesa recurrente de gobiernos nacionales y provinciales.


En la actualidad el gobernador de La Sota vuelve a prometer
que se realizar. Se anunci un pequeo tramo de 15km. desde
la Ciudad de Crdoba a Monte Cristo que pese al transcurso
del tiempo exhibe un muy lento avance. Las complicaciones
financieras de una provincia mal administrada nos permiten
adelantar que esa ruta no se va a concretar durante la administracin de Unin por Crdoba.
Autova o autopista Ruta Nacional 158: La Ruta Nacional
N 158, se encuentra en el Centro-Este de nuestra provincia.
Desde el empalme con la Ruta Nacional 19 en San Francisco
hasta el empalme con la Ruta Nacional 36 en Ro Cuarto, recorre 285 km. totalmente asfaltados. Este camino forma parte
del Corredor Mercosur-Chile, definido por I.I.R.S.A. (Iniciativa para la Integracin de la Infraestructura Regional Suramericana) como uno de los tres ejes de integracin en Argentina.
Atraviesa una zona muy rica en produccin, cuenta con una
importante travesa de vehculos de trnsito pesado que transportan los ms variados productos desde al Atlntico al Pacfico
y viceversa. Es una ruta muy transitada y su eleccin por parte
de la mayora de las empresas de transporte no es caprichosa,
sino que resulta de la evaluacin del terreno libre de pendientes
pronunciadas y la forma que corta caminos uniendo Este con
Oeste. Esta ruta est ntegramente dentro del territorio de la
provincia de Crdoba, y es de vital importancia para todas las
poblaciones que atraviesa que cuentan con instalaciones e infraestructura para atender al trnsito internacional. Es una ruta
clave en el sistema vial cordobs, ya que es parte del Corredor
MERCOSUR y tambin del tringulo polinuclear. El estado
de esta ruta es tambin malo, con ondulaciones, baches, roturas y hundimientos. Malezas en sus banquinas y trayectos con
mala sealizacin sobre el asfalto.
Para avanzar en la transformacin de la Ruta Nacional N 158,
se deben pensar varios caminos a seguir. El primero y ms a
mano es incorporar la ruta a alguno de los sistemas de concesin, C.O.T (Construir, operar y transferir), C.RE.MA. (Construir, reparar y mantener), etc. De manera de poder financiar
una obra de alto costo, tanto por su extensin como por su
estado de deterioro. El segundo es pensar un accionar conjunto
218

Gasto sin prioridad Social ni Productiva

de la provincia con la nacin y la firma de convenios respectivos para un accionar coordinado que maximice los esfuerzos.
TRINGULO POLINUCLEAR

Fuente: IISPI 2011

2.- La segunda prioridad a incluir en el planeamiento estratgico de la infraestructura vial de la provincia es el cumplimiento del Plan vial director para la regin metropolitana de Crdoba (ley 9687). Este proyecto fue propuesto por el IPLAM
en busca de mejorar la conectividad entre las poblaciones que
rodean la ciudad de Crdoba, atendiendo a la grave situacin
de congestin que tiene el rea metropolitana de la Capital.
Para esto se propone un sistema basado en 3 anillos: el primero
es la circunvalacin, el segundo el anillo Metropolitano y el
tercero es el anillo Regional A.- El primer paso a dar es culminar una obra que lleva aos
inconclusa. Cerrar el anillo de circunvalacin. Para ello falta
terminar el tramo que va desde el distribuidor sobre la Ruta
Provincial 5 hasta Spilimbergo, con una longitud total de 16
km. Esta obra est contemplada en tres etapas: El primer segmento abarca desde la Ruta Provincial 5 hasta la interseccin
con la Ruta Nacional 20, con una extensin de 13,8 km. El
segundo tramo incluye 3.400 metros entre la Ruta 20 y la Ruta
Provincial E-55. Ese trazado contempla como punto central la
219

Salir a flote

construccin de un nudo vial a la altura del Tropezn. Finalmente, el tercer incluye un cruce bajo nivel a la altura del Nudo
Vial 14. Ese segmento alcanza 5.200 metros de extensin y
vincular la futura traza entre la Ruta Provincial E-55 y la avenida Spilimbergo. Actualmente se est ejecutando el mdulo
que involucra solo el nudo vial del tropezn, es decir parte del
segundo tramo.
B.- La creacin del segundo anillo de circunvalacin externo
en la ciudad llamado Metropolitano, que estara a un radio
promedio de 20 KM. del centro de la ciudad. Compuesto en
un 70% por rutas nuevas trazadas sobre caminos rurales o rutas provinciales no pavimentadas, y un 30% por rutas nuevas
sobre trazas nuevas. Las localidades que unen dicho anillo son:
Unquillo, Jurez Celman, Colonia Tirolesa, Mi Granja, Montecristo, Toledo, Bouwer, Parque Santa Ana, Malagueo y La
Calera.
C.- En cuanto al tercer anillo, el Instituto de Planificacin Metropolitana (IPLAM) propone que est conformado por las
rutas ya existentes e involucrara tanto rutas nacionales como
provinciales corresponden a redes primarias, secundarias y terciarias en un radio aproximado de 35 Km. de la ciudad de Crdoba. Este proyecto es, relativamente, de sencilla realizacin ya
que se utilizan caminos en su mayora existentes y adems se
articulan los esfuerzos a travs de convenios con los municipios
de la zona.
Partiendo desde el extremo Noroeste del anillo, la traza sugerida recorre la ruta N 38 desde Valle Hermoso hasta Bialet
Mass, al llegar a esta localidad el anillo regional empalma con
la Ruta Provincial E55 hasta llegar al paredn del Dique San
Roque, bordeando el lago por su costado Noreste. Luego, el
anillo toma hasta el Suroeste por la Ruta Provincial E73 hasta
el empalme con la denominada Variante Costa Azul. Posteriormente contina por la autopista Crdoba-Carlos Paz hasta la
interseccin con la Ruta Provincial C45. Esta ruta casi cierra el
anillo en la zona Sur y el sector Este corre por la Ruta Provincial S207 de la red secundaria de Crdoba y empalma con la
Ruta Provincial S433 y a partir de ah hacia el Norte, el anillo
corre por caminos de la red terciaria. Luego, ya en el sector
Norte, el anillo empalma con la Ruta Provincial A174 girando
220

Gasto sin prioridad Social ni Productiva

hacia el Suroeste hasta la Ruta Provincial S428 y de ah hasta


la Ruta Nacional 9N continuando hasta que se integra con la
Ruta Provincial E53. Finalmente se cierra por el lado Norte por
el denominado Camino del Cuadrado, Ruta Provincial E57.
TRES ANILLOS DE CIRCUNVALACIN

Fuente: IISPI 2011

3.- En cuanto a las rutas provinciales, podemos afirmar que


hay un alto porcentaje en mal estado. Por ello, el IISPI recomienda establecer como parmetro mnimo de aceptabilidad
de estado de la red vial el valor ndice de estado igual a Estado
Regular, es decir, se deben erradicar las rutas en mal estado.
Para ello las tareas de mantenimiento deben ser continuas y
as evitar que lleguen a deteriorase. Sobre las prioridades en las
rutas provinciales podemos mencionar:
Mejorar la Ruta Provincial 6:va desde Almafuerte a Santa
Fe, por Ro Tercero y Hernando. Tiene peaje administrado por
ente interestatal. Era la ruta alternativa a la vieja Ruta Nacional
9. Una vez que sta fue autopista, se redujo en gran nmero
la cantidad de vehculos que la circulan. El tramo que est en
peor estado es entre Hernando y Dalmasio Vlez que, como ya
consignamos, estuvo en el presupuesto aos anteriores y ahora
221

Salir a flote

se prev pagarlo con lo recaudado por la Tasa Vial.


Reconstruir y mejorar la Ruta Provincial 3: esta ruta va desde Bell Ville hasta casi lmite con La Pampa. Es otra de las obras
que, a pesar de haber estado incluida en los presupuestos, se
relega permanentemente. Est en mal estado y le falta sealizacin.
Reconstruir y mejorar la Ruta Provincial 4:es la ruta que va
desde Villa Mara a Laboulaye, por La Carlota. Ser tambin
reparada con fondos de la Tasa Vial. Se reconstruir el tramo
Santa Eufemia La Carlota.
Mejorar la Ruta Provincial 1:es la que une Morteros con
San Francisco y se encuentra en mal estado; tiene baches y
ondulaciones en varios tramos y accesos urbanos de riesgo. Pese
a que es muy transitada por los transportes de carga, las mejoras
en el estado de las rutas no llegan (95km.).
Reconstruir la Ruta Provincial 17: esta ruta corre de Este a
Oeste del Norte de la provincia, en 2008 se anunci su repavimentacin, pero la obra no se ha terminado (227km.).
Reconstruir y mejorar la Ruta Provincial 30:Ro Cuarto a
San Luis, por Achiras, su estado es deficiente. Es otro de los
tramos de reconstruccin que se prev pagar con la Tasa Vial.
Reconstruir y mejorar la Ruta Provincial 13: tiene 182 km,
desde la ruta 9 sur hasta el lmite con Santa Fe.
Durante el ao 2013 la Provincia declar sujetas al cobro de
peaje a las rutas E57 (Camino al Cuadrado), 13 (de Pilar a El
Fortn), 17 y 1. Las ltimas tres no seran administradas por
Caminos de las Sierras. La E57 en cambio, se propone que
quede bajo la jurisdiccin de CASISA, el argumento tcnico es
que ese camino constituye una extensin de la ruta E53.
En primer lugar consideramos que la ruta E57 no puede integrar la Red de Acceso a Crdoba (RAC) y por tanto ser administrado su peaje por Caminos de las Sierras. El contrato
de concesin de la RAC delimita claramente los criterios para
interpretar cuando una ruta integra la red de acceso y a toda
luz el camino al Cuadrado no cumple los requisitos. Adems
el Anexo Tcnico Particular del contrato de concesin en su
art. 1 expresa: ...Las modificaciones que pudieran producirse
con la incorporacin o eliminacin de tramos, previa aprobacin por parte de las jurisdicciones correspondientes (nacional,
222

Gasto sin prioridad Social ni Productiva

provincial o municipal), no deber incidir en un mayor costo


para el usuario. Es decir que aun aceptando la incorporacin
de esta ruta en la red de acceso, es clara la imposibilidad de que
se cobre peaje.
Por otro lado es importante destacar que estos nuevos peajes
resultan abusivos y de un inters meramente recaudatorio. La
creacin de la Tasa Vial fue denominada como un peaje indirecto por el propio gobernador De la Sota y por dicho tributo
se recaudan elevados montos que tienen como fin especfico el
mantenimiento de estas rutas entre otras.
4.- Con el objetivo de incrementar la capacidad de las rutas
nacionales que son de gran importancia para impulsar el desarrollo productivo de nuestra provincia y advirtiendo su mal estado sugerimos que el gobierno provincial avance en convenios
con la nacin logrando un accionar coordinado que permita
transformar la situacin de las siguientes rutas:
Completar la Ruta Nacional N 9 Norte con la construccin
de una autova: La Ruta Nacional 9, que va desde Buenos Aires al lmite del pas con Bolivia, es tambin la autopista que
une Rosario con Crdoba y que luego contina hacia el Norte,
uniendo Crdoba con Santiago del Estero pasando por Jess
Mara y Totoral. Desde fines de 2010, el tramo que une Crdoba con Rosario es autopista, dentro de los lmites de nuestra provincia son 290 km. aproximadamente. La concrecin
de esta obra por parte de la Nacin hizo que se redujeran los
niveles de congestin en la parte sur de la Ruta Nacional 9. Los
tramos de esta ruta que van hacia el norte de la provincia cuentan con un solo carril produciendo grandes congestiones y demorando el trnsito intensivo de autos y camiones. El reclamo
de los ciudadanos y productores de la zona es que se construya
una autova entre Jess Mara y Crdoba, similar a la que une
Ro Ceballos con la capital. El Gobierno Nacional y el provincial prometieron varias veces la autova. Juan Schiaretti lo hizo
antes de ser gobernador en 2007 y volvi a prometerla antes de
dejar ese cargo. De la Sota la prometi pblicamente en cuatro
oportunidades (tres durante la exposicin de la Sociedad Rural
y una durante las elecciones en las que result electo gobernador). Los productores aseguran aportar a la RAC entre 8 y 9
223

Salir a flote

millones de pesos al ao por el trnsito por la ruta y no tener


como contrapartida obras que justifiquen el pago de ese peaje.
Mejorar la Ruta Nacional 35. VaDesde Ro Cuarto a Vicua
Mackenna y Huinca Renanc, y es la que une los departamentos de General Roca y Ro Cuarto. Es una ruta muy transitada.
Dentro de Crdoba tiene una longitud de 200 Km. y es la conexin de la provincia con el sur del pas. Se encuentra en muy
mal estado. Hay baches, carece de banquinas y de demarcacin
en grandes tramos.

5.- Establecer criterios de desarrollo vial en corredores tursticos que permitan mejorar los tiempos de viajes y conectividad
de valles tursticos. En este punto los especialistas de IISPI proponen la realizacin de los siguientes proyectos:
- Que se establezcan controles de edificacin en las vas de acceso a centros tursticos, para que su desarrollo no interfiera con
la circulacin.
- En los principales centros tursticos, proyectar vas de circunvalacin para que se incremente la velocidad de circulacin y se
mejore la conectividad entre ellos.
6.- En cuanto a la red vial terciaria, proponemos su mejora
para facilitar el acceso de la produccin a la red primaria y as
lograr que la actividad del agro sea ms eficiente y dinmica en
cuanto al transporte de mercadera.
En general, los proyectos de mejora que llevan adelante los
consorcios camineros sobre estas redes se realizan por medio de
enarenados o enripiado de los caminos. Para esta situacin, lo
que el IISPI propone es que, tomando la experiencia de otras
provincias, se construyan cintas asflticas con un ancho tal que
permita el trnsito de un solo vehculo. Tambin, sugieren la
construccin de banquinas suficientes para que al cruzarse dos
vehculos uno de ellos pueda dar paso al que circula en el otro
sentido, ya que este mejoramiento de la calidad permite un
mejor drenaje.
Al estar estas tareas a cargo de los consorcios camineros, la
Provincia debe capacitarlos tanto en mantenimiento como en
administracin e incentivar la compra de equipamientos facilitando el acceso al crdito. Tambin se pueden establecer pro224

Gasto sin prioridad Social ni Productiva

gramas de mejora estructural de vas por medio de semiperfiles,


pasando de tierra a ripio, suelos-cemento, tratamientos superficiales, etc. en un ancho de 3.5 metros a 1 metro de banquina
a cada lado de la calzada.

225

Salir a flote

Infraestructura hdrica
En lo relativo a la evaluacin de la implementacin de polticas
pblicas para el desarrollo de la infraestructura hdrica provincial, en
el presente apartado realizaremos una descripcin de los sistemas de
abastecimiento de agua con los que cuenta Crdoba y detallaremos sus
principales problemticas.
Cabe aclarar que el sustento de nuestro trabajo lo aporta el estudio
de especialistas en la materia y, en especial, el trabajo elaborado por el
IISPI (2011).
En el curso de nuestra exposicin veremos cmo se torna evidente la
responsabilidad del gobierno de Unin por Crdoba que no concret
inversiones significativas que mejoraran y extendieran un servicio tan
esencial.
Finalmente esbozaremos posibles soluciones que, con una correcta
planificacin, sern paliativos de la crisis hdrica que vivimos y a la vez
impulsarn el desarrollo cordobs.
El agua es un recurso esencial para la vida y para el progreso social
y el medio ambiente, a la vez que constituye un derecho humano prioritario.
Asimismo, es un bien escaso y valioso, por lo tanto utilizarla en
forma racional es una obligacin de todos los ciudadanos para asegurar
este recurso a las futuras generaciones.
Cierto es que el incremento de la poblacin y, consecuentemente, el
aumento de las necesidades de consumo son factores que, unidos a los
perodos de sequa que se producen en determinadas reas, hacen que
el agua deba ser una materia prima con la que hay que tener especial
cuidado en su consumo.
Por su parte, los gobernantes tienen la responsabilidad de impulsar
las obras de infraestructura hdrica necesarias para el desarrollo y modernizacin de una poblacin, sobre todo en cuanto a la captacin del
agua, su abastecimiento y distribucin.
Diagnstico de la situacin hdrica
Por sus caractersticas climticas, la mayor parte de la provincia de
Crdoba presenta baja disponibilidad de agua superficial. Sus ros son
de escaso caudal, de marcada estacionalidad en su flujo de agua y muchos drenan a cuencas endorreicas de elevada salinidad (Abril y Otros
citado en Red Ciudadana Nuestra Crdoba, 2013).
226

Gasto sin prioridad Social ni Productiva

Asimismo, gran parte del territorio provincial -y en particular su


centro ms poblado y rea de influencia- se encuentra en una regin semirida, en donde las lluvias no ocurren en forma uniforme durante el
ao sino que se concentran en el verano (80% entre octubre y marzo).
Tales caractersticas justificaron la construccin de embalses para
garantizar disponibilidad de agua (para uso humano, riego y energa)
durante todo el ao. Adems, las cuencas de agua subterrneas de la
provincia son de mediana magnitud debido a que se recargan con las
lluvias captadas solo en las Sierras Pampeanas (Abril y Otros citado en
Red Ciudadana Nuestra Crdoba, 2013).
A las condiciones naturales que describimos que presenta el territorio provincial, se le suman otros factores que colaboraron y profundizaron la problemtica de crisis hdrica. Como lo seala la biloga Liliana
Argello, docente de la Ctedra de Problemticas Ambientales de la
Universidad Nacional de Crdoba (citada por Daz Romero, 2013)
en la provincia de Crdoba, no hay equidad distributiva para el acceso
al recurso porque si bien habitamos una regin semirida, eso no significa que carezcamos de agua.
Esta afirmacin tambin es registrada por los tcnicos del IISPI
(2011) quienes sealan que en nuestra provincia el agua se encuentra
mal distribuida tanto en el tiempo como en el espacio.
Lo que hoy vivimos como crisis hdrica es consecuencia de aos de
deterioro y significa que perdimos el buen funcionamiento del sistema
que produce agua. Es como un tanque de agua vaco, que no drena,
porque los bosques han sufrido desmontes, lo cual genera que el suelo
no retenga el agua, incendios, urbanizaciones, avance de la frontera
agropecuaria, sobrepastoreo del ganado, y un sinnmero de disturbios
(Agello, 2013, citada por Daz Romero).
Del mismo modo, la falta de inversiones en obras de infraestructura
que permitan afrontar esta situacin es una de las principales causales
que explican que ao tras ao tengamos localidades enteras de la provincia sin acceso a este recurso, con cortes programados, restricciones
en el consumo o aguardando que llegue el agua en camiones desde
otras jurisdicciones. La ausencia de infraestructura genera tambin
que miles de productores agropecuarios pierdan rendimiento de sus
cosechas o perjudiquen su ganado, o que se afecte el turismo en las
localidades que viven de este. En este sentido el director de la Maestra
en Recursos Hdricos, en la Facultad de Ciencias Exactas, Fsicas y Naturales, Ing. Santiago Reyna (citado por Colautti, 2013), sostiene que
227

Salir a flote

a Crdoba no le falta agua sino obras para conducirla () El tema es


saber planificar e invertir. Pero es ms fcil echarle la culpa a la lluvia.
Esta conjuncin de condiciones naturales y polticas no implementadas o equivocadas ha llevado a miles de cordobeses a vivir con el drama constante que implica carecer de un recurso tan indispensable para
el desarrollo de la vida. La situacin es alarmante porque la escasez de
agua se hace sentir ao tras ao y cada vez con mayor rigor.
En el Norte de la provincia, la sequa es abrumadora y afecta principalmente a los departamentos Tulumba, Sobremonte, Ischilin, Rio
Seco, Totoral, parte de Coln y Punilla. Una muestra de ello es lo que
ocurre en el municipio de Tulumba en donde hace tres aos que, debido a la sequa en sus arroyos, se reparte el agua en camin proveniente
de Den Fues. Por su parte la regin de las Sierras Chicas tambin
muestra una escasez crnica de agua. All se programan cortes en el
suministro todos los aos y la situacin es de tal gravedad que, por
ejemplo, en enero del 2014 los habitantes de Salsipuedes recibieron
agua en bidones solo cada 10 das. Las reas ms pobladas como la
Capital y sus alrededores tienen problemas para asegurar en el mediano
plazo su abastecimiento, ya que no existe una planificacin para dar
solucin al gran ritmo de crecimiento poblacional y por consiguiente a
una mayor demanda de agua. Adems contamos con poblaciones que
estn ingiriendo agua contaminada como es el caso de los habitantes
de Monte del Rosario y departamentos donde la cobertura del servicio
de agua de red no llega ni al 50% de la poblacin.
A continuacin, analizaremos de modo ms detallado la disponibilidad, la situacin y la gestin de los recursos hdricos de la provincia;
a la vez que sugeriremos, de acuerdo a estudios de los especialistas del
IISPI (2011), aquellas obras prioritarias que se necesitan.
Sistemas hdricos. En primer lugar, debemos definir los sistemas de
abastecimiento de agua potable con los que cuenta nuestra provincia
y para ello tomamos la enunciacin propuesta en el Proyecto Crdoba
2025 (IISPI, 2011). All se establece que contamos con 8 Sistemas Hdricos de Explotacin (SHE):
1. Sistema Norte: cuencas de los ros del Noreste (ros y arroyos
Seco, de los Trtagos, Pisco Huasi, Macha, Ro Pinto, Jess
Mara, Carnero, Manzano, etc.). Azudes de Pisco Huasi y Villa
Mara de Ro Seco.
2. Sistema Norte de la Mar Chiquita: zona del ro Dulce y sus
228

Gasto sin prioridad Social ni Productiva

Baados.
3. Sistema Villa Dolores: cuencas de los ros de Traslasierras (ros
y arroyos Chancan, Rugapampa, Panaholma, Mina Clavero,
Los Sauces, Nono, Las Tapias, Las Chacras, Luyaba, etc.). Diques La Via y Compensador La Via.
4. Sistema Cruz del Eje: cuencas de los ros del Noroeste (ros
y arroyos Ischiln, Copacabana, Cruz del Eje, Soto, Pichanas,
Guasapampa, etc.). Diques Cruz del Eje, Pichanas, Los Alazanes, El Cajn y San Jernimo. Azudes de Copacabana y Paso
de las Campanas.
5. Sistema de los Ros 1ero y 2do: cuencas de los ros Suqua,
Xanaes. Diques Portecelo, La Falda, San Roque, La Quebrada,
Los Molinos I y Los Molinos II.
6. Sistema Ro 3ero: cuenca del ro Calamuchita. Sistema de
Acueductos de Agua Superficial y Subterrnea desde Villa Mara hasta San Francisco y Morteros al Norte, Laboulaye al Sur
y Marcos Jurez al Este. Diques Cerro Pelado, Arroyo Corto,
Embalse Ro III, Ing. Reoln, y Piedras Moras.
7. Sistema del Ro 4to: cuenca del ro Chocancharagua.
8. Sistema del Ro 5to: cuenca del ro Popopis y Baados de la
Amarga. Presas de Achiras y Las Lajas y El Chaar.
En trminos generales, cabe sealar que, como no todas las localidades de la provincia poseen un curso de agua directamente asociado
a ellas, stas extraen el agua de acuferos subterrneos a diferente nivel.
Muchas localidades del Este de la provincia tienen problemas de contaminacin natural, la mayora de las veces con arsnico, por lo cual no
pueden utilizar el agua subterrnea.
En respuesta a este problema se ha desarrollado una red de acueductos en la zona Este de la provincia, la que se extiende desde la localidad
de Morteros hasta la localidad de Laboulaye (Sentido NE- SE), que
abastece, entre otras localidades, a Villa Mara, San Francisco, Bell Ville, etc. Otros acueductos se disponen en las sierras, que abasteces a localidades que no pueden acceder al agua potable debido a la topografa,
la escasez de agua superficial o a la imposibilidad de extraer agua subterrnea (acueductos de las Sierras Chicas La Calera- Unquillo, Tanti
y Cuesta Blanca).
Problemticas de cada Sistema Hdrico de Explotacin. En el siguiente cuadro consignamos en forma resumida las principales caractersticas
229

Salir a flote

y problemticas actuales de cada uno de los ocho sistemas mencionados, tomando como base el diagnstico realizado por el IISPI (2011).
SISTEMAS HDRICOS, CARACTERSTICAS Y PRINCIPALES INCONVENIENTES
SISTEMA

Norte

CARACTERSTICAS Y PROBLEMAS

- Extensin: abarca 65 localidades.


- Situacin climtica: clima muy seco con escasas precipitaciones. En pocas de abundantes precipitaciones, los
campos ubicados aguas debajo de las sierras experimentan problemas de inundaciones.
- Tipo de abastecimiento: existen solo dos reservorios de acumulacin de agua para consumo de pequeas
dimensiones (Pisco Huasi y el azud en Villa de Mara). De las localidades ms importantes solo Jess Mara se
abastece de ro (Galera Subterrnea, dique de afloramiento). El resto son perforaciones a diferentes alturas.
- Principal inconveniente: no se aprovecha el escurrimiento generado sobre las Sierras.

Norte de la
Sin datos disponibles.
Mar Chiquita

Villa
Dolores

- Extensin: en total contiene 55 localidades, entre las ms importantes est Villa Dolores, Villa Cura Brochero,
Mina Clavero y San Javier.
- Situacin climtica: el clima es un tanto ms hmedo con precipitaciones ms frecuentes. Los ros, a poco de
ingresar en la llanura se insumen en los depsitos sedimentarios, siendo su destino final transformarse en aguas
subterrneas. Algunas vertientes no tienen agua en forma permanente.
- Tipo de abastecimiento: prcticamente todas las poblaciones se abastecen de sistemas superficiales. Las
localidades pequeas del departamento San Javier se bastecen de vertientes. La ciudad de Villa Dolores se abastece
del dique La Via.
- Principales inconvenientes: ninguno de los ros tiene regulacin o almacenamiento de agua para consumo.
Los sistemas son sumamente precarios, las prdidas de agua en el recorrido por el canal de conduccin pueden
superar el 40%. Solo en Mina Clavero existen conexiones domiciliarias en un 50% de todo el radio servido.
El resto de las localidades no tiene conexiones domiciliarias.

Cruz del Eje

- Extensin: contiene 44 localidades, entre las ms importantes se encuentran Cruz del Eje, Capilla del Monte y
Villa de Soto
- Situacin climtica: posee un clima semidesrtico que se acenta hacia el Oeste y el Norte, lo que dificulta la
formacin de cursos de agua. Los ros, a poco de ingresar en la llanura se insumen en los depsitos sedimentarios,
siendo su destino final transformarse en aguas subterrneas.
- Tipo de abastecimiento: salvo Cruz del Eje que se abastece desde el dique homnimo, el resto de las localidades
se abastece de perforaciones a distintas profundidades (promedio 90m. de profundidad).
- Principales inconvenientes: existen problemas respecto a la falta de agua, que se manifiestan en vsperas de
verano cuando las lluvias no se han producido an y los consumos se incrementan.

Ro Primero
y Ro
Segundo

- Extensin: abastece unas 169 localidades. El mayor consumo se adjudica a la ciudad de Crdoba Capital.
- Situacin climtica: sequas prolongadas, inundaciones, seguidas de una progresiva contaminacin en las cuencas
de aporte y cursos inferiores, colmatacin y eutrofizacin en los embalses, todo esto con consecuencias negativas.
- Tipo de abastecimiento: 19 localidades obtienen el recurso a travs de perforaciones lejanas al cauce del ro
(Laguna Larga, Oncativo y Oliva).
- Principales inconvenientes: alta densidad poblacional e incremento interanual. Escasa o insuficiente planificacin
y gestin del recurso hdrico disponible. Previsin de agotamiento de la fuente del Ro Suqua.
El Subsistema Sierras Chicas merece mayor atencin a corto plazo desde el punto de vista del abastecimiento de
agua para consumo (en depto. Coln y parte sur del depto. Totoral) dado el incremento poblacin de gran magnitud
que dej la infraestructura bsica por debajo de los niveles requeridos para satisfacer la demanda.

Ro Tercero

- Extensin: se abastecen 137 localidades.


- Situacin climtica: -- Tipo de abastecimiento: se encuentra interconectado a travs de acueductos que toman el agua a nivel superficial
y subterrneo. El Embalse de Ro Tercero es el reservorio de mayor envergadura del sistema.
- Principales inconvenientes: el caudal mnimo de escurrimiento del Ro Tercero en la zona de Villa Mara y Bell Ville
no puede estar por debajo de los 12m3/s ya que se generan problemas de ingreso de napas contaminadas con
arsnico al sistema superficial del ro.
Fuente: Elaboracin propia en base a datos del IISPI 2011.

230

Gasto sin prioridad Social ni Productiva


SISTEMAS HDRICOS, CARACTERSTICAS Y PRINCIPALES INCONVENIENTES
SISTEMA

CARACTERSTICAS Y PROBLEMAS

del Ro
Cuarto

- Extensin: abastece a 46 localidades.


- Situacin climtica: --Tipo de abastecimiento: del total,24 localidades se alimentan de pozos de agua subterrnea y cinco se abastecen del
curso superficial del Ro IV y las restantes se abastecen desde los acueductos superficiales y subterrneos del Ro III.
- Principales inconvenientes: los consumos registrados per cpita son bajos debido a que los sistemas de
abastecimiento (en cuanto a la disponibilidad) y la calidad del agua en la zona son bajos.

Ro Quinto

- Extensin: abastece a 42 localidades.


- Situacin climtica: -- Tipo de abastecimiento: posee dos presas construidas (Achiras y Las Lajas) y dos proyectos de presas (La
Barranquita y Cipin). Existen dos proyectos de presas en la cuenca alta (Zelega y Las Cortaderas). Sobre el Ro V
se encuentra la presa El Chaar.
- Principales inconvenientes: los consumos registrados per cpita son bajos debido a que los sistemas de
abastecimiento (en cuanto a la disponibilidad) y la calidad del agua en la zona son bajos.
Fuente: Elaboracin propia en base a datos del IISPI 2011.

La gestin del recurso. Luego de haber analizado los principales inconvenientes en cada sistema hdrico de la provincia, cabe preguntarnos
quin es el encargado de gestionar el recurso y a quin le cabe la principal responsabilidad para brindar una solucin a la ciudadana.
En la actualidad, en la provincia de Crdoba la titularidad de los
servicios de agua potable les corresponde a las municipalidades de las
distintas ciudades. Cada una de ellas puede llevar a cabo este servicio
o concesionarlo a empresas privadas o cooperativas. Se pueden citar
como ejemplo las ciudades de Villa Mara y Carlos Paz, donde el servicio es prestado por Cooperativas; o Ro Cuarto donde se cubre a travs
de una sociedad Municipal. Las excepciones a esta regla las constituyen
aquellas municipalidades en las cuales previamente el servicio se vena
prestando por medio de la Provincia y que luego fueron concesionados,
como en la ciudad de Crdoba, a la empresa Aguas Cordobesas S.A.
(Reyna, 2006 citado en IISPI, 2011).
Sin embargo, ms all que la gestin del recurso est en manos de
los municipios, son las provincias a quienes les corresponde el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio,
segn lo establece la Constitucin Nacional de 1994. De all que en la
estructura orgnica provincial exista la Subsecretara de Recursos Hdricos. Por este motivo los Municipios y Comunas estn supeditados
a esta Subsecretara y deben declarar ante ella la cantidad y calidad de
agua que extraen, ya sea de forma superficial o subterrnea.
Adems, dada las dimensiones, envergadura y la amplitud de zonas
231

Salir a flote

de influencia de mucha de las obras que son necesarias en materia hdrica, se requiere inexorablemente el accionar del Estado provincial, ya
que dar respuestas en esta materia excede la capacidad de municipios
y comunas. Incluso en otros casos se hace necesario un accionar interprovincial.
Cabe sealar, que muchas veces las tarifas son apenas suficientes
para cubrir los costos de operacin y mantenimiento de los sistemas
de agua y no permiten incrementar la cobertura de servicios de agua
potable en condiciones de calidad adecuadas y de saneamiento. Es por
ello que a nivel provincial se hace evidente una ausencia marcada de
polticas pblicas tendientes al cuidado del recurso agua, no solo por la
falta de planes tarifarios acordes a las necesidades actuales sino tambin
por la falta de una organizacin administrativa que unifique criterios,
esfuerzos y recursos para llevar adelante una poltica integral de este
recurso (IISPI, 2011).
El servicio de agua de red. Una cuestin fundamental a analizar tiene
que ver con el acceso de la poblacin al agua de red en la provincia. Si
bien existe un alto porcentaje que dispone de dicho servicio, veremos
que existe una importante diferencia entre los distintos departamentos.
Si bien el 35% de las localidades alimentan sus redes con aguas superficiales y el restante 65% lo hace con agua de origen subterrneo, la
mayor cantidad de agua utilizada para el consumo humano proviene
de agua superficial, incrementndose los volmenes de agua suministrados para consumo humano en forma sostenida.
El 91,9% de los hogares de la provincia de Crdoba cuenta con
el servicio de agua de red, dato que respecto a lo relevado en el censo
2001 seala una muy leve mejora, puesto que en aquel entonces la
cobertura era del 90%.
Notable sigue siendo la heterogeneidad existente entre los distintos
departamentos de la provincia. Por ejemplo, en el departamento Capital el porcentaje de hogares con acceso a agua de red es superior al
98,8%, pero la situacin es muy diferente en algunos distritos del sur
provincial como General Roca y Presidente Roque Senz Pea, donde
el rea de cobertura no alcanza el 30% (Garzn, 2012).
En la siguiente tabla describimos el acceso al agua de red en todos
los departamentos de la provincia, por lo que podremos advertir claramente la heterogeneidad que mencionamos anteriormente.
232

Gasto sin prioridad Social ni Productiva


CANTIDAD DE HOGARES CON Y SIN AGUA DE RED EN LA
PROVINCIA DE CRDOBA (2010)
DEPARTAMENTO

Capital
Tercero Arriba
Punilla
Ro Segundo
Ro Cuarto
Unin
Coln
San Javier
Jurez Celman
Cruz del Eje
Ischiln
Santa Mara
Calamuchita
San Justo
Totoral
Marcos Jurez
San Alberto
Ro Primero
General San Martn
Ro Seco
Tulumba
Sobremonte
Minas
Pocho
General Roca
Pdte. Roque Senz Pea

Crdoba

HOGARES CON HOGARES SIN


AGUA DE RED AGUA DE RED

% DE
COBERTURA

409.188
34.598
52.537
30.271
75.516
31.995
58.537
14.400
17.803
14.268
7.781
24.997
14.860
57.779
4.550
29.767
8.491
11.231
34.115
2.893
2.923
852
806
745
3.401
3.470

5.049
1.460
2.716
1.819
5.362
2.674
5.243
1.455
1.942
1.680
953
3.147
2.055
9.053
813
5.709
1.829
2.421
7.756
953
1.118
459
689
866
8.207
8.641

98,8
96,0
95,1
94,3
93,4
92,3
91,8
90,8
90,2
89,5
89,1
88,8
87,9
86,5
84,8
83,9
82,3
82,3
81,5
75,2
72,3
65,0
53,9
46,2
29,3
28,7

947.774

84.069

91,9

Fuente: COPEC- Ieral, 2012, en base a datos del Censo Nacional de Poblacin, Hogares y Vivienda 2010.

Siguiendo el informe de COPEC-IERAL (Garzn, 2012) podemos


organizar la informacin emergente a los fines de un adecuado anlisis
de la siguiente manera:
a) aquellos departamentos cuya agua de red cubre a ms del 80%
de los hogares;
b) aquellos donde la cobertura est entre el 50% y 80%, y que comprende los departamentos de Ro Seco, Turumba, Sobre monte y Minas; y
c) aquellos donde la cobertura es menor al 50%, integrado por los
departamentos de Pocho, General Roca y Presidente Roque Senz Pea.
233

Salir a flote
CANTIDAD DE DEPARTAMENTOS DE ACUERDO AL PORCENTAJE
DE COBERTURA DE AGUA DE RED (2010)

20
18

Departamentos

16
14
12
10

19

8
6
4
2
0
Mayor a 80%

Entre 50% y 80%

Menor a 50%

% de cobertura
Fuente: INDEC. Censo Nacional de Poblacin, Hogares y Vivienda 2010, citado en COPEC-IERAL 2012.

En el primer grupo se encuentran los departamentos Capital, Coln


y Punilla los que, si bien cuentan con un mayor porcentaje de cobertura, tambin registran los mayores problemas en cuanto a asegurar el
abastecimiento a su poblacin, debido a la falta de una planificacin
acertada de los recursos hdricos y el sostenido crecimiento poblacional. De all que los Recursos hdricos inmediatamente disponibles sean
los ms explotados - ros Suqua y Xanaes- y que el Suqua est por ello
casi agotado.
Sistema de riego. El rgimen de precipitaciones afecta directamente
a la produccin primaria, cuya estacionalidad es una variable muy importante a la hora de definir los cultivos, en su tipo y variedad. Dada
la alta estacionalidad de las precipitaciones en la provincia y su concentracin en los departamentos situados en el Este (Marcos Jurez,
Unin, San Justo), la posibilidad de aplicar riego suplementario se
presenta como una alternativa necesaria. El riego suplementario es el
proceso por el cual se agrega agua adicional a la naturalmente recibida
para estabilizar o incrementar el rendimiento de un cultivo.
Sin embargo, el riego est condicionado a la disponibilidad de agua
de calidad apropiada y caudales suficientes, en combinacin con suelos
aptos que justifiquen con buenos rendimientos las inversiones de implementacin y mantenimiento que esta tecnologa requiere (Garzn,
2012).
234

Gasto sin prioridad Social ni Productiva

El INTA Manfredi (citado por Garzn, 2012) estima que en toda


la provincia de Crdoba habra aproximadamente 6 millones de hectreas que cuentan con suelos aptos para regar y 4,5 millones de hectreas
que cuentan con suelos que, por el tipo y la intensidad de las limitaciones presentan, no resultan aptos.
El mismo estudio considera que hay casi 4 millones de hectreas en
las que podra obtenerse aguas subterrneas de calidad apropiada, de
las cuales solo 2,3 millones son de tierras aptas. Por lo tanto, solo en
2,3 millones de hectreas se da una combinacin adecuada de calidad
de suelos y aguas subterrneas.
En este marco, es preciso destacar que todos los sistemas de riego de
la provincia de Crdoba presentan un alto grado de ineficiencia en su
funcionamiento, ya sea por falta de mantenimiento, tecnologas obsoletas, mala operacin o por sistemas de aplicacin del agua en la parcela
muy degradados (Reyna, 2006 citado en IISPI, 2011).
Asimismo se recalca que existe competencia marcada entre los sistemas de riego y los de provisin de agua para consumo, esto significa que
de la misma fuente se extrae agua para riego y para consumo humano.
Este fenmeno puede observarse en la regin centro norte y oeste.
La opcin de traer agua desde el Ro Paran. Una de las alternativas de

mayor difusin en los ltimos aos para el abastecimiento fue canalizar agua a la Ciudad de Crdoba desde el Ro Paran. A propsito de
ello el gobernador Schiaretti firm un convenio de cooperacin el 10
de noviembre de 2011 con el gobernador de la provincia de Santa Fe,
Hermes Binner.
Sin embargo, la distancia y el desnivel existente entre dicha fuente y
la ciudad de Crdoba, requieren de un anlisis de factibilidad tcnica
que seale cun concreta y a qu costos resulta esta posibilidad.
En funcin de ello, el IISPI (2011) realiz una prefactibilidad. Para
ello se utiliz la traza de la actual Ruta Nacional N 19 que comunica
las ciudades principales de Santa Fe, San Francisco y Crdoba.
Si se considera un caudal inicial de transporte de 4 m3/s, transportado por la traza actual de la Ruta Nacional N19 que pone en contacto
Santa Fe-San Francisco Crdoba, (un cao de aproximadamente 370
km.) y teniendo en cuenta que el desnivel existente (428mts) requerir
la construccin de nueve Estaciones de Bombeo desde la toma propiamente dicha en el ro Paran hasta cercanas de la Ciudad de Crdoba,
puede estimarse lo siguiente:
235

Salir a flote

- Costo de la obra: aproximadamente USD 800 millones.


- Costo de Bombeo anual es de USD 15 millones.
- Elevado costo de Mantenimiento anual.
- Elevado costo del m3 de agua (sin amortizacin de la obra).
Ms all de los costos importantes que requerira la obra y que exigiran no solo un esfuerzo interprovincial sino la cooperacin nacional,
se presenta un problema adicional, dada la necesidad de contar con
una fuente de energa adecuada para garantizar el funcionamiento de
los sistemas energticos indispensables para transportar el agua, lo que
requerira nuevas obras de generacin de energa. Sera necesario generar anualmente 165 GWh (la Central de Cerro Pelado ubicada en el
Valle de Calamuchita tiene una generacin media anual de 977 GWh).
Si bien existen alternativas para una mayor factibilidad de la obra
bombeo nocturno, transporte de solo un caudal de base a los fines
de cubrir una demanda mnima diaria, escalonar el transporte de agua
interconectndolo con acueductos existentes, etc.-, cualquiera de ellas
requiere de una minuciosa planificacin, involucramiento de todos los
actores relacionados y optimizacin del recurso afectndolo tanto al
consumo como al riego.
En suma, esta alternativa es de una envergadura tal que no es fcticamente prioritaria. En cambio, todas las obras que mencionaremos a
continuacin resultan ms factibles de concretar en el mediano plazo
y brindaran solucin a la problemtica del agua en nuestra Provincia.
Balance de las polticas de Unin por Crdoba
Nuestra provincia se encuentra en una situacin hdrica preocupante y necesita un accionar inmediato por parte del Estado provincial
para abordar el asunto.
La gestin de Unin por Crdoba no solo no realiz las obras de
infraestructura necesarias para un adecuado manejo del agua, sino que
tampoco puso en marcha una correcta planificacin para el uso del suelo, lo que llev consecuentemente a que el complejo agroalimentario
se expandiera sin control arrasando con una gran cantidad de hectreas
de bosque nativo para la explotacin de monocultivos, lo que daa
gravemente nuestro medio ambiente ya que provoca la prdida de biodiversidad, la degradacin de los suelos, la alteracin del ciclo hidrolgico, todo lo cual que trae como consecuencia tanto la disminucin y
agotamiento de las fuentes de agua, como el aumento de inundaciones.
Tan evidente es la ausencia del gobierno provincial que en 1990 la
236

Gasto sin prioridad Social ni Productiva

poblacin que tena acceso a agua de red alcanzaba el 90%, mientras


que ms de diez aos despus, el censo de 2010 estima que la cobertura
es del 91,9%, lo que representa una mnima mejora.
A modo de ejemplo vale recordar que durante la gestin de Juan
Schiaretti se prometi un ambicioso programa hdrico que propona
llevar agua potable en red a cada rincn de la provincia alcanzando la
cobertura total (100%) en el perodo de cuatro aos. Evidentemente
no se cumpli.
Tambin prometi programas de aprovechamiento de agua para riego, un programa integral de manejo del suelo; obras de sistematizacin
y desages pluviales, la construccin de diques y acceso al agua del ro
Paran, encarar proyectos interprovinciales que vinculen el norte de La
Pampa con el sur de Crdoba y el aprovechamiento del ro Dulce en
beneficio de Santiago del Estero y el norte cordobs (Cmara y Guadagno, 2011).
Sin embargo hoy observamos pueblos del interior que no cuentan
con agua corriente, barrios de la ciudad de Crdoba que reciben el
agua a travs de camiones cisterna, no se construyeron diques, no se
optimizaron los canales, no se cambiaron caos en la proporcin necesaria, no se mejoraron los sistemas de riego; en suma, existe un fuerte
dficit en materia de planificacin y ejecucin de obras hdricas que
puedan atender la enorme demanda del recurso.
El balance de las gestiones de UPC para que los cordobeses reciban
agua de calidad y en cantidad necesaria es altamente negativo. La historia demuestra que cuando hay voluntad las obras se concretan. Tal es
as que el ex gobernador Amadeo Sabattini durante su gestin de tan
solo cuatro aos (de 1936 a 1940) construy los Diques de Cruz del
Eje y La Via, los embalses de San Jernimo y Los Alazanes, concret
la obra de ampliacin del Dique San Roque y se perforaron decenas de
pozos para dotar de agua potable a las poblaciones del norte y del oeste
provincial.
Tampoco podemos dejar de mencionar que la relacin ambivalente
entre la Provincia y la Nacin basada en objetivos de tipo polticos electorales y no institucionales, impidi que aun en momentos de buena
sintona se coordinaran acciones conjuntas en beneficio de la infraestructura hdrica de Crdoba.
caso Aguas Cordobesas. Luego de una serie de vaivenes polticos,
en abril de 1997 el gobernador Ramn Mestre suscribi el contrato de

El

237

Salir a flote

concesin del servicio de agua potable en la ciudad de Crdoba con


la empresa Aguas Cordobesas, conformada por la francesa Lyonnesse
de Eaux, Aguas de Barcelona, Banco de Galicia, Comercial del Plata,
Meller, Delta Construcciones e Inversora Central (Alonso, 2014).
El acuerdo implicaba un canon de 9,92 millones de dlares anuales
que la empresa deba pagar a la Provincia; una inversin de parte de
la empresa de 65 millones de dlares en dos aos y 460 millones de
dlares en todo el plazo de la concesin.
En sus comienzos, Aguas Cordobesas concret algunas mejoras del
servicio, pero con las crisis de 2001 y 2002, que deriv en la devaluacin, por decisin del Gobierno Nacional se congelaron las tarifas de
todos los servicios pblicos en un intento por estabilizar la economa y
prevenir la inflacin (Picolotti y Barnden, s.f ).
En diciembre de 2005, pese a una serie de incumplimientos por
parte de la concesionaria, se rubrica entre la Provincia y Aguas Cordobesas una renegociacin del contrato de concesin hasta el ao 2027,
con importantes beneficios para la empresa concesionaria. (Ley Provincial 9279).
En dicha operacin se acord con la empresa un nuevo cuadro tarifario, que inclua aumentos de hasta un 500 por ciento, de acuerdo
al consumo, lo que provoc una grave crisis poltica en la segunda gestin de Jos Manuel De la Sota que termin a principios de 2006 con
la renuncia del entonces ministro de Obras Pblicas Oscar Santarelli,
impulsor del acuerdo con la empresa francesa prestadora del servicio de
agua en la Capital, el fiscal de Estado, Carlos Lpez Amaya, y la presidente del Ente Regulador de Servicios Pblicos, Carmen Rodrguez.
Ante este conflicto, el gobernador De la Sota da marcha atrs con
el tarifazo y en un nuevo acuerdo autoriz un aumento que alcanzo el
18%, otorgando importantes subsidios a la concesionaria.
A fines de 2006 el Grupo Suez (accionista mayoritario de Aguas
Cordobesas) abandona el pas retirando tambin todas sus inversiones
y entra en escena Roggio S.A. que pas a adquirir un alto porcentaje del paquete accionario de Aguas Cordobesas, convirtindose en el
nuevo comandante de la concesionaria de agua potable. En esa oportunidad se renegocia nuevamente el contrato de concesin otorgndose
importantes beneficios a los nuevos dueos modificndose el cuadro
tarifario.
8

Ley 9339 y 9340

238

Gasto sin prioridad Social ni Productiva

En 2008 en un nuevo captulo de la relacin entre Aguas Cordobesas y el gobierno de UPC, ya durante la gestin del Gobernador Juan
Schiaretti a travs de un addenda se profundizan los beneficios para la
empresa con importantes subsidios, la suspensin del pago del canon
por uso de la concesin sin fecha y un nuevo reajuste de la tarifa (Dec.
N 628/08).
Continuando con la saga ininterrumpida de aumentos, cabe recordar que en 2010 se autoriz un aumento del 10,58% a partir del 1 de
Enero, del 11,51% a partir del 1 de Noviembre de 2010 y 18,01% a
partir del 1 de Julio de 2011 , a partir del 1 de Diciembre de 2011 se
le otorg un 14,66% y otro del 9.78% a partir del 1 de Julio de 2012,
dicho valor se increment a 10,2% por los primeros seis meses, ya que
inclua una gratificacin nica y excepcional otorgada al personal. A
partir de enero de 2013, el aumento fue del 16,31%; del 11% a partir
del 1 de Junio de 2013, teniendo en cuenta que dicho valor se increment a 11,25% por los primeros seis meses , mientras la ltima suba
fue retroactiva a diciembre por un 13,61% (La Voz del Interior, 2014).
El derrotero por el que condujo las negociaciones el gobierno de
UPC con la empresa Aguas Cordobesas puede sintetizarse en que desde enero de 2009 a diciembre de 2013 la tarifa llev un incremento
acumulado superior al 270%, con una inflacin en el mismo perodo
de 129%, por un servicio que cada vez es peor. El gobierno, lejos de
controlar y hacer cumplir el contrato de concesin en beneficio de
la ciudadana y de la provincia, se limit a perdonar todas las faltas
cometidas por la concesionaria, condonarle deudas y pagos, otorgarle
subsidios y autorizarle sistemticamente aumentos de tarifa.
Canon por el uso de la Concesin. Como mencionamos, en el contrato de concesin firmado en 1997 se estableci un canon anual de
$9,92 millones. Este canon fue abonado los primeros aos, pero con
la crisis del 2001 la empresa dejo de pagarlo, incumpliendo el acuerdo.
En 2005 en la renegociacin del contrato aprobada por ley 9279, el
Gobierno compensa la mitad de los cnones adeudados por la empresa Aguas Cordobesas SA por un monto de $18.786.779. El saldo de
$18.788.379 acuerdan que la empresa deber abonarlo con obras de
infraestructura que no se especifican y en ocho cuotas anuales, sin ningn tipo de inters, por lo que en caso de tener que pagarlo, el monto
9

10

11

9 DECRETO N 1155/09
10 DECRETO N 1320/11
11 DECRETO N 647/13

239

Salir a flote

se licua por la inflacin y, al no estar previstas las obras que debe hacer
en dicho concepto, nos encontramos ante otra forma elegante de condonacin de deuda. Como corolario, eliminan la obligacin de pagar
el canon correspondiente al uso de la concesin desde el 01/01/2006
hasta el 31/12/2007.
En la renegociacin a fines del ao 2006 se produce una nueva
suspensin a futuro del devengamiento y obligacin de pago del canon
que se extendi hasta febrero del 2013. Al momento de publicarse el
presente trabajo, Aguas Cordobesas adeudaba el canon desde febrero
del 2013 por un monto cercano a los $40 millones.
Subsidios a la Concesionaria. El primer subsidio que recibi la empresa fue la condonacin de la deuda por cnones impagos, luego la
suspensin del pago del canon a partir de 2006 (ley 9.279) que se
extendi hasta febrero del 2013. Luego de la crisis del 2005-2006 se le
otorg subsidios directos por casi $20 millones (La Maana de Crdoba, 2006).
En 2005 se le condonaron las deudas por multas impuestas por falta
de cumplimiento del contrato, falta de cumplimiento de la obligacin
de colocar 150 mil medidores, de cumplimiento del plan de inversin,
entre otros incumplimientos. Se aprobaron tambin los subsidios cruzados, que suspendidos en la crisis de 2005-2006, vuelven a escena con
el comienzo del cobro del servicio medido en 2008.
Cuadro Tarifario. Con las sucesivas modificaciones del cuadro tarifario que se introducen a partir de 2005, se instauran los subsidios
cruzados. Estos tienen por funcin que los sectores pudientes de la
sociedad absorban parte de los costos del servicio que los sectores ms
carenciados no pueden afrontar, tiene un fin social y evita que la empresa sea deficitaria.
Sin embargo, en este caso operan como un nuevo subsidio, pues
como no hay especificaciones ni pautas claras sobre los criterios de
zonificacin o de quines van a pagar ms, por qu y quines van a ser
los beneficiarios. Es solo otro tem bajo el cual la empresa aumenta su
facturacin.
Consumo Medido. Instalacin de Medidores. Es importante destacar que el contrato firmado en 1997 estableca que la empresa como
inversin inicial, deba colocar los 158 mil medidores en los primeros
cinco aos, en la renovacin de 2006, lejos de penalizar a la empresa
por no cumplir con lo acordado, se le concede un nuevo plazo y la
empresa se obliga a instalar 150 mil medidores en el trieo 2006/2008.
240

Gasto sin prioridad Social ni Productiva

En setiembre de 2010 el gobernador Juan Schiaretti firm un decreto por el que autorizaba un cago fijo del 18% sobre las facturas a
partir de setiembre de 2010 y por el lapso de tres aos calendarios para
la colocacin de medidores .
En 2013 a travs del Decreto 1.268 se realiz un nuevo acuerdo y
una nueva extensin de los plazos. De esta manera, la Provincia y la
empresa concesionaria acordaron extender el cargo fijo aprobado en
2010 por un plazo de cinco aos ms, que se extiende hasta 2018.
Como contrapartida la empresa se obliga a instalar 100 mil medidores
nuevos, a razn de 20 mil por ao y a renovar 150 mil conexiones
a razn de 30 mil por ao. Nuevamente, ante el incumplimiento de
lo acordado lejos de exigir el cumplimiento del contrato y aplicar las
multas correspondientes, se otorga un nuevo plazo y se prorrogan los
subsidios.
Es decir que los medidores que la empresa tena la obligacin de
instalar en los primeros aos de la concesin fueron subsidiados por
los usuarios, a travs del cargo fijo y por el Estado provincial a travs de
una multiplicidad de subsidios.
Calidad de servicios. Cabe destacar que han sido constantes los reclamos de los vecinos a lo largo de los ltimos diez aos por los cortes
de servicio, la falta de presin y la mala calidad del agua que se distribuye.
En los aos 2010, 2013 y comienzos de 2014 Aguas Cordobesas fue
denunciada por vecinos por distribuir agua turbia, amarillenta y con
feo gusto; mientras en la navidad de 2013 algunos sectores sufrieron
cortes del suministro por varios das, con los consecuentes daos que
ello implica en una fecha tan importante no solo por lo festivo sino por
las altas temperaturas.
Como consecuencia de un accionar irresponsable, negligente y carente de controles por parte de las gestiones de Unin por Crdoba,
la poltica de privatizacin del servicio de agua potable en la ciudad
capital, fracas en el logro de sus objetivos de expandir y mejorar la
prestacin de un servicio esencial.
12

El caso del Canal Los Molinos-Crdoba. El canal Los Molinos Cr-

doba abastece de agua desde la dcada del 90 a la Planta Potabilizadora


de Agua de Bouwer quien distribuye a la zona sureste de la ciudad de
12 DECRETO N 1284/10

241

Salir a flote

Crdoba, lo que representa el 30% del agua potable que consume la


ciudad Capital; el 70% restante queda a cargo del dique San Roque.
La longitud del mismo es de aproximadamente 64 km., nace de un
azud nivelador ubicado sobre el ro Los Molinos aguas abajo del dique
homnimo y lo bordea hacia el Este, para luego dirigirse hacia el Norte
en direccin a la localidad de San Jos de la Quintana. De all, siempre en direccin Norte atraviesa el Ro Anisacate y, luego de algunos
kilmetros, contina con direccin Sur hasta proximidades del cruce
entre la Ruta N 36 y el Ro Xanaes. En este punto, su rumbo toma
nuevamente direccin Norte, pasa en proximidades de la localidad de
Rafael Garca, atraviesa el camino a San Carlos y continua paralelo a
ste hasta un derivador que, por una parte abastece de agua a la Planta
Potabilizadora ubicada en cercana de la localidad de Bouwer y por otra
se divide en una serie de canales de riego menores que sirven al cinturn verde de la ciudad de Crdoba.
Por las caractersticas propias del suelo de la zona, el canal a lo largo
del tiempo fue sufriendo diversos daos que provocaron prdidas e
impidieron su normal y correcto funcionamiento. De esta manera, es
necesaria la realizacin de obras tendientes a mejorar la calidad y cantidad del recurso y garantizar ininterrumpidamente el flujo de agua que
va hasta la planta potabilizadora.
Desde hace tiempo se propone la realizacin de un proyecto de rehabilitacin integral para el canal que lograra llevar de tres a cinco
metros cbicos por segundo o ms (segn la envergadura de los trabajos) el volumen de agua cruda que transporta. Hoy de los tres metros
cbicos por segundo que transporta, dos de ellos van a la planta potabilizadora de Bouwer para que un tercio de los habitantes de la ciudad
de Crdoba tenga agua y el resto se utiliza para el riego.De realizarse
esta obra, el dique Los Molinos pasara a abastecer el 50% del consumo
de la ciudad de Crdoba.
La obra necesaria consiste en:
- Construccin de un sifn areo en el cruce del ro Anisacate en
reemplazo del tubo de hormign existente de margen izquierda, actualmente fuera de servicio por su grado de deterioro.
-Construccin de cmaras de ingreso y salida al sifn que a su vez
sirven de vinculacin con las cmaras de compuertas existentes.
-Cambio en su traza de conduccin y entubamiento de los 35
kilmetros finales, motivados en las caractersticas naturales de
los suelos que atraviesa.
242

Gasto sin prioridad Social ni Productiva

-Construccin de dos estaciones de bombeo. Una estar ubicada


en el punto de derivacin hacia la tubera y la otra en el extremo norte de la localidad de Rafael Garca.
-Tubera con las correspondientes cmaras para vlvulas de aire,
cmaras para vlvulas de desage y cmaras para vlvulas seccionadoras del acueducto.
El costo de la obra ascenda a la suma de USD113 millones en
2011, momento en que el gobernador Juan Schiaretti firm el llamado
a licitacin internacional. La obra iba a ser financiada en 49 millones
por la Provincia a travs de un crdito otorgado por la Corporacin
Andina de Fomento, mientras que el resto, corra por cuenta de la subsecretara de Recursos Hdricos de la Nacin.
Los vaivenes y desventuras polticas entre el Gobierno Provincial y
Nacional, hicieron que esta obra no se comience a ejecutar nunca. La
Nacin no aval la toma del crdito internacional para la provincia. Sin
embargo, tanto el ex gobernador Schiaretti como el actual gobernador
De la Sota prometieron su concrecin en reiteradas oportunidades.
En el ao 2013, De la Sota prometi que la provincia, pese a la
negativa del Gobierno Nacional de financiar, correra con los costos especficamente en el cruce del ro Anisacate que es el punto ms crtico y
con ms urgencia de reparacin. Aqu se prev intervenir un sifn existente para aumentar el volumen de agua y construir a su vez un puente
canal de 1.392 metros de largo sobre el ro Anisacate, en reemplazo de
los tubos de hormign existentes.
Estas intervenciones tendran un costo de $78.592.110 del tesoro
provincial y, segn se anunci, sera ejecutada en un plazo de 18 meses.
Sin embargo al da de hoy los trabajos no se han comenzado.
Como podemos observar esta obra de vital importancia para Crdoba viene sufriendo constantes y permanentes postergaciones.
Tomando como punto de comparacin y a modo de contraste con
obras que definitivamente no son prioridad para los ciudadanos, podemos mencionar la construccin de la nueva sede de gobierno provincial, ms popularmente conocida como El panal, para la que se presupuest un gasto de 106 millones de dlares (monto cercano al costo
del canal), aunque por ajustes en los costos y otras adecuaciones, dicho
monto rondaba a fines de 2012 los USD121,2 millones y ascendera a
USD 226,2 millones en 2017, cuando vencen los bonos Boncor con
que se financiaron las tareas.
243

Salir a flote

As advertimos cuales fueron las prioridades del gobierno de la provincia que resolvi destinar un monto an superior al demandado por
esta necesaria y vital obra, en la construccin del Centro Cvico.
Propuestas para mejorar la infraestructura hdrica
Tal como hemos argumentado, existe una conjuncin de factores
polticos y naturales que hacen que Crdoba se encuentre hoy en una
situacin alarmante y que por ende requiera de un accionar inmediato
por parte del Estado provincial para abordar el asunto.
Las sugerencias de soluciones y las obras que Crdoba necesita, que
expondremos a continuacin, han sido tomadas del Proyecto Crdoba
2025, fruto del estudio e investigacin de especialistas en materia hdrica (IISPI, 2011).
Entendemos que es necesario aportar soluciones que, integrando
a la comunidad e involucrando a especialistas en el marco de un Plan
de Gestin, posibiliten la satisfaccin de requerimientos tcnicos, econmicos, ambientales, sociales, financieros, legales, institucionales y
polticos.
En trminos de medidas estructurales relacionadas con la ejecucin de obras tales como presas, diques, acueductos, perforaciones, entre otras-, los especialistas que trabajaron en el Proyecto Crdoba 2025
proponen:
Sistema Norte: construccin de ocho diques de mediana a baja
envergadura para retener el agua que baja de las Sierras Chicas
y abastecer a las localidades ubicadas aguas abajo controlando
tambin las inundaciones de regiones agrcolas.
Sistema Villa Dolores: obras de captacin de agua del tipo
azud (presas de pequeo tamao) con toma superficial o semienterrada.
- Acueductos: interconectar las localidades de la regin sur de
este sistema para dotarlas con suficiente calidad y cantidad de
agua. La fuente estar garantizada desde el Dique La Via, actualmente utilizado para riego y abastecimiento de agua a la
ciudad de Villa Dolores.
Sistema Cruz del Eje: construccin de acueducto que interconecte las localidades de la regin norte del Sistema para dotarlas de calidad y cantidad de agua. La fuente estar garantizada
desde el Dique Pichanas, actualmente utilizado para riego.
Sistema de los Ros Primero y Segundo: repotenciar el Acue244

Gasto sin prioridad Social ni Productiva

ducto desde Planta La Calera hasta Unquillo, incluyendo sistema de impulsin. Esta obra permitir aumentar la capacidad
de conduccin del actual acueducto que abastece a las ciudades
de Saldan, Villa Allende, Mendiolaza y Unquillo. Optimizar
el funcionamiento de la Red de distribucin de las localidades de Sierras Chicas, ejecutando cierres de malla, unificacin
de redes, control y automatizacin. Refuncionalizar el Canal
Los Molinos-Crdoba a fin de aumentar la capacidad de conduccin de agua hacia la Planta Los Molinos (Bouwer) en la
ciudad de Crdoba a partir del incremento de su capacidad,
la reconstruccin del Canal, reparacin de puentes, proteccin
y refuncionalizacin del Sifn Anisacate y la concrecin de
obras de proteccin (Como se analiz en el apartado anterior).
Repotenciar la Planta Potabilizadora Los Molinos (Bouwer):
aumentar la capacidad de potabilizacin de la planta a fin de
ampliar el radio que sirve en la ciudad de Crdoba y aliviar as
el abastecimiento actual de Planta Suqua que est llegando a
su capacidad lmite.
- Proyecto Dique Ro Yuspe: regular los caudales provenientes
de la cuenca alta del ro Yuspe asegurando el abastecimiento de
agua a las poblaciones ubicadas aguas debajo de dicho cierre.
- Instalacin de medidores domiciliarios en toda la ciudad de
Crdoba y poblaciones del Subsistema Sierras Chicas.
- Proyecto Presa Anisacate: construccin del embalse para regulacin de los caudales drenados en la cuenca alta del ro Anisacate. El objetivo es la derivacin de caudales hacia el canal Los
Molinos-Crdoba, a travs del denominado canal Anisacate,
reforzando el sistema de aprovechamiento hdrico para el Gran
Crdoba.
Sistema del Ro Cuarto: construccin de acueductos a los
fines de interconectar las localidades de la regin sur (al sur del
ro Cuarto) para dotarlas con suficiente cantidad y calidad de
agua. La fuente estar garantizada desde diferentes tomas sobre
el mecionado ro y en base a la construccin de dos Diques
sobre el ro Las Tapas y Piedras Blancas.
- Diques sobre las Sierras de Comechingones: sistema para colectar el agua que baja de las sierras de manera de generar embalses para retener agua para luego abastecer a las poblaciones
ubicadas aguas abajo.
245

Salir a flote

- Los diques a construir permitirn el control de inundaciones.


Sistema del Ro Quinto: construccin de acueductos. La fuente estar garantizada desde la presa actual sobre el Ro Quinto
denominada Presa El Chaar.
- Construccin de dos Estaciones Pluviogrficas en la regin
cercana a la Presa El Chaar y una Estacin Hidromtrica en
la regin de los derrames ubicados al sudeste de la Provincia,
para implementar un programa de medicin de las variables
hidrolgicas e hidrulicas en el sistema hdrico de la regin.
La construccin de las obras descriptas impacta no solo en el consumo domiciliario sino en otros mbitos productivos como el turismo
y la cra de animales. La posibilidad de desarrollar un plan de obras de
esta envergadura requiere de una planificacin a 20 aos en su ejecucin.
Por su parte, y en relacin a medidas no estructurales o de tipo
preventivo (legislaciones, planificacin ordenada, zonificacin de reas
inundables, planes de alerta, etc.) que se orientan a compatibilizar los
costos de obras a ejecutarse con los recursos realmente disponibles, podemos hablar en general sin hacer mencin de cada Sistema en particular.
En este sentido, los especialistas (IISPI, 2011) proponen, en primera instancia el involucramiento de todos los actores intervinientes
relacionados con los recursos hdricos (consumo, energa, turismo,
etc.) abordando la problemtica de forma holstica y sustentable en el
tiempo, sin generar competencia por el recurso.
Otras medidas no estructurales que se proponen son:
Planes Tarifarios acordes a las necesidades y realidades de cada
regin que reduzcan el derroche de agua.
Control estricto sobre las acciones antrpicas que se pretendan
ejercer sobre las cuencas hdricas.
Relevamiento detallado de la disponibilidad de agua subterrnea a nivel provincial.
Campaas intensivas de concientizacin del cuidado del agua a
travs del sistema educativo.

246

Gasto sin prioridad Social ni Productiva

Infraestructura Gasfera
El gas natural, por sus cualidades de bajo costo, limpieza del medio
ambiente y facilidad de uso, constituye un recurso de gran importancia
para el desarrollo provincial y local. Los beneficios que su accesibilidad
trae aparejados son mltiples y alcanzan a sectores residenciales, comerciales e industriales.
El acceso a la red de gas natural supone, en primer lugar, la reduccin de los costos de energa toda vez que la utilizacin de sus alternativas -gas envasado, electricidad o lea-, es entre cuatro y siete veces
ms onerosa, segn el combustible elegido. De all su impacto en el
impulso de la actividad productiva y comercial. Es importante tambin
en la economa de los hogares, particularmente de bajos recursos, en
los que la erogacin mensual en combustibles alternativos al gas de red
representa el 14% del total de los ingresos mensuales, segn datos del
Observatorio de Desarrollo Barrial (citado por Atance, 2011) .
Podemos graficar concretamente el impacto que representa en la
economa familiar la falta de acceso al gas natural con un ejemplo: una
garrafa de gas de 10 kilos equivale a 12,8 m3 de gas natural. La garrafa
de 10 kg cuesta entre 40 y 50 pesos segn la procedencia y la marca,
mientras que el equivalente calrico en gas natural tiene un costo para
el usuario de zona residencial de 0.65 centavos por metro cbico, es
decir que los 12,8 m3 que, como dijimos, corresponden a 10kg de
garrafa tiene un costo de 8,32 pesos.
El gas de garrafa es entre un 500 y 600 por ciento ms caro que el
gas natural que debera llegar, de forma equitativa y desde hace aos, a
todos los hogares, comercios e industrias de la provincia.
La garrafa social subsidiada por el gobierno en un acuerdo con YPF
y Total Gas, resulta insuficiente Y son escasos los puntos de distribucin.
El impacto social del acceso a la red de gas tambin se manifiesta
en la revalorizacin de las propiedades conectadas al servicio, la posibilidad de una mejor calefaccin del hogar y una ms eficiente coccin
de los alimentos, y su condicin ms amigable con el medio ambiente.
En el presente apartado analizaremos la situacin gasfera de la provincia de Crdoba y la responsabilidad del gobierno de Unin por
13

13 El Observatorio de Desarrollo Barrial es una organizacin de monitoreo creada por Fundacin Pro Vivienda Social
(FPVS) junto a la Universidad Torcuato Di Tella. El uso de gas natural permite reducir estos gastos en un 78% y llevar la
incidencia de esta porcin del rubro energa a solo el 3% de los ingresos de los residentes.

247

Salir a flote

Crdoba en la falta de impulso de obras de infraestructura que posibiliten que cada vez un mayor nmero de ciudadanos reciba en sus
hogares e industrias gas natural por red.
Luego de elaborar un diagnstico del acceso al gas natural, detallaremos las obras que el gobierno se comprometi a realizar, obtuvo los
recursos para hacerlo mediante endeudamiento y creacin de fondos
especficos, pero que an ni siquiera comenzaron.
Diagnstico de la situacin gasfera
En la provincia de Crdoba, de un total de 1.031.843 hogares relevados en el Censo 2010, solo la mitad - 523 mil- tena acceso a gas de red.
Aunque muchas regiones de la provincia han sido contempladas en
el tendido de redes de gas natural y estas han sido licitadas y hasta presentan avances importantes, se estima que en el Sur provincial la mitad
de las poblaciones carece de gas natural y en la zona oeste, el 80% de
las localidades no lo tiene. En el resto de la geografa provincial hay
centenares de pueblos y ciudades sin gas natural.
En cada regin este dficit impacta fuertemente en su perfil productivo y de servicios, ya sea mediante las dificultades que acarrea para la
prestacin de servicios hoteleros en zonas tursticas como el desaliento
para el desarrollo de emprendimientos productivos y el progreso del
complejo agroindustrial en las zonas rurales. Se estima que las obras de
gasoductos necesarias en el interior beneficiaran a unas 1.000 industrias agroalimentarias y lcteas.
En las grandes ciudades, aproximadamente tres de cada 10 hogares no cuentan con suministro de gas a travs de la red. Incluso en
ciudades donde las redes de gas natural estn generalizadas por caso
Capital y Sierras Chicas la distribuidora de gas natural que opera en
la provincia ha restringido el ingreso de nuevos clientes puesto que las
redes y el suministro son insuficientes; se estima en 15 mil los usuarios
que esperan conectarse a la red y no pueden porque Ecogas no les otorga factibilidad, aunque ya estn aprobadas.
De all que el tendido de gasoductos troncales como las conexiones
domiciliarias resulten estratgicas en la provincia de Crdoba para empezar a revertir los costos en la matriz energtica sobre la que se asienta
la produccin industrial y tambin el consumo domiciliario.
Las obras que se detallan ms adelante en este apartado resultan de
gran necesidad e impacto tanto para una mayor calidad de vida de la
poblacin como para la continuidad y radicacin de industrias que
248

Gasto sin prioridad Social ni Productiva

agreguen valor a la materia prima y actividad turstica.


La gestin del gas natural. Las Leyes N 17.319 y 24.076 establecen
el marco regulatorio del sector de gas natural a nivel nacional, determinando la incumbencia de las actividades de produccin, captacin y
procesamiento del gas natural, el rol de transportistas, almacenadores,
distribuidores y comercializadores, as como del Ente Nacional Regulador del Gas (ENARGAS) como organismo a cargo de la regulacin, fiscalizacin y resolucin de controversias en todo el territorio argentino.
La produccin del pas se concentra principalmente en tres cuencas:
Noroeste, Neuquina y Sur, e intervienen en ello tanto la re-estatizada
YPF como agentes privados. El gas natural es transportado hasta el
punto de recepcin por los distribuidores o consumidores que contraten directamente con el productor y los almacenadores. La ubicacin
estratgica de la provincia le permite ser abastecida de gas natural por
diferentes puntos.
Con la privatizacin de Gas del Estado, los cinco gasoductos principales del sistema de transporte de gas se dividieron en dos sistemas: el
sistema del gasoducto del Norte y el sistema de gasoducto del Sur, en
manos de Transportadora del Gas del Sur (TGS) y Transportadora del
Gas del Norte (TGN).
La distribucin, por su parte, se realiza en cada jurisdiccin a fin de
abastecer a los usuarios, a cargo de nueve empresas distribuidoras. En
Crdoba opera Ecogas, empresa a cargo del servicio para las regiones
Centro (Crdoba - Catamarca - La Rioja) y Cuyana (Mendoza - San
Juan - San Luis).
Para cada una de estas regiones operan las empresas Distribuidora
de Gas del Centro S.A. y Distribuidora de Gas Cuyana S. A.
Diferentes actores intervienen para conectar las tuberas de Gas que
unen un Sistema de Distribucin o de Transporte con un grupo de
usuarios, entre los que se cuentan adems de empresas privadas de diferente ndole, Municipalidades, Cooperativas, UTE (Unin Transitoria
de Empresas), etctera.
En efecto, la ley provincial N 8.836/00 define la posibilidad de que
la prestacin del servicio pueda ser realizada por organismos municipales, provinciales o por prestadores privados, estableciendo las pautas
de gestin y obligaciones que deben cumplir los prestadores, as como
los principios tarifarios de eficiencia econmica, suficiencia financiera,
transparencia y simplicidad.
249

Salir a flote

Balance de las polticas de Unin por Crdoba


El resultado de las polticas pblicas implementadas durante 14 aos
por el modelo de Unin por Crdoba exhibe las siguientes falencias:
Pese a un perodo de excedentes presupuestarios y bonanza
econmica es injustificable que no se haya avanzado tangiblemente en hacer llegar el gas natural por red a miles de hogares
cordobeses, y que slo la mitad de los habitantes de la provincia
cuente con este servicio esencial, mientras que el otro 50% gasta entre 4 y 7 veces ms segn si utilizan gas envasado, electricidad o lea.
Se contrajo deuda en moneda extranjera para la concrecin de
obras de gasoductos, que ni siquiera comenzaron, y dichos fondos fueron utilizados con otros fines.
Se crearon tambin fondos especficos para la realizacin de
obras de gasoductos, mediante los cuales el estado provincial
recaud importantes sumas, sin embargo las obras estn pendientes.
Existe una marcada ausencia de control y transparencia en la
ejecucin de los trabajos de gasificacin. No se dispone de informacin pblica accesible y clara sobre el estado de situacin
de los trabajos y los procesos de financiamiento. Obras importantes fueron rodeadas por graves sospechas de irregularidades,
el caso ms resonante fue el de una consultora que le cobraba
cifras millonarias a los intendentes nucleados en los entes inter-comunales de Sierras Chicas, Ruta N8 y Ruta N7 por
tareas que podan ser hechas directamente y sin cargo por los
municipios, mientras el titular de la firma ocupaba un cargo
pblico.
La relacin ambivalente entre la Provincia y la Nacin basada
en objetivos de tipo polticos electorales y no institucionales
impidi que, an en momentos de buena sintona, se coordinaran acciones conjuntas en beneficio de las obras de gas en
Crdoba.
A continuacin daremos cuenta del estado de situacin de las
principales obras que necesita la provincia en esta materia.
Obras suspendidas. En efecto, en los ltimos aos el gobierno provincial se comprometi y anunci el inicio de obras de gasoductos de
relevancia para que las localidades de las Sierras Chicas, Traslasierra,
250

Gasto sin prioridad Social ni Productiva

Punilla, Ruta 7 y Ruta 8 tengan acceso al gas natural en sus hogares.


En trminos generales los mencionados gasoductos se iban a llevar
a cabo con el financiamiento de la Provincia (algunos con aportes de la
Nacin), la proyeccin y gerenciamiento de un Ente Intercomunal, y la
participacin de los municipios en el diseo de las redes domiciliarias.
Sin embargo, ninguna de estas obras fundamentales fue concluida,
algunas estn frenadas a mitad de camino, sin fecha de reanudacin y
otras ni siquiera comenzaron con los trabajos.
Cabe reiterar que si el gobierno tuviera la voluntad de concluir con
estas obras de tendido de redes de gas natural, y se hiciera lo propio con
las obras proyectadas de gasoductos troncales que se describen en el
apartado siguiente, el 100% de la poblacin cordobesa tendra acceso
a este tipo de energa.
La tabla a continuacin resume las principales caractersticas de las
obras de gasoductos y el estado actual en el que se encuentran.
OBRAS DE GASODUCTOS PENDIENTES

DESCRIPCIN

GASODUCTO

Sierras
Chicas

Ruta N 8

Ruta N 7

Traslasierra

Manisero

E S TA D O A C T UA L

Tiene una extensin de 29.765 metros de longitud


y abastecer a las localidades de Colonia Tirolesa;
Estacin Jurez Celman; Estacin General Paz;
Unquillo; Ro Ceballos; Salsipuedes; El Manzano;
Villa Cerro Azul; Agua de Oro y La Granja.

Las obras estn paradas desde el ao 2011.


Solo se concret el tramo que va desde
Colonia Tirolesa hasta Estancias del Sur.

La obra est integrada por Canals, Alejo Ledesma,


Benjamn Gould, Arias, Cavanagh y Guatimozn.

Si bien la obra est hecha casi hasta Canals,


no se cuenta con Estacin Reductora de
Presin (ERP) y no est conectada a la red
troncal. Se pag el ltimo tramo pero la obra
no est terminada.

Abarca 89 kilmetros de traza que atravesar


Canals, Aldea Santa Mara, La Cesira, Viamonte,
Pueblo Italiano y Laboulaye, con ramificaciones
a Villa Rossi y Rosales. En una segunda etapa
deba llegar a Melo y Serrano.

Pese a que en octubre de 2013 la provincia


realiz el primer aporte de $1.492.890 para
comenzar los trabajos, la obra an no
comenz.

La obra une Las Tapias con Mina Clavero.


Cost 44 millones de pesos.

La red troncal se finaliz pero no se avanz


en la construccin de las plantas reductoras
de presin por lo cual no es posible derivar
gas a los domicilios.

La obra tendr 123 kilmetros en la zona sudeste


de la provincia, con un plazo de ejecucin de 18
meses. Va de Carnerillo a Las Acequias. Para su
financiamiento se gestion un crdito del Banco
Internacional de Reconstruccin y Fomento (Birf).

Esta obra fue inaugurada en varias


oportunidades pero todava no hay
novedades del inicio de los trabajos.

Fuente: Elaboracin propia.

251

Salir a flote

La mayor promesa incumplida: los gasoductos troncales. Una de las


obras pendientes de ms relevancia es la contemplada en el Programa
de Gasificacin de las localidades del interior de la provincia de Crdoba lanzado en el ao 2010 que, pese a ser objeto de las correspondientes licitaciones pblicas internacionales de parte de la provincia,
no registra avances.
Se trata de una obra que abarca cinco nodos en distintos puntos de
la provincia (sistemas Centro, Este, Norte, Ruta 2 y Sur), y cuyo tendido permitira llevar gas natural a ms de 400.000 cordobeses, 70.000
usuarios potenciales, a travs de 1.670 km. de gasoductos y sus correspondientes 120 instalaciones de superficie.
El grfico a continuacin permite observar la extensin de las mencionadas redes troncales, as como la cobertura de ms de 100 localidades de la provincia.

252

Gasto sin prioridad Social ni Productiva


SUBSISTEMAS DE GASODUCTOS TRONCALES

TULUMBA SOBREMONTE
RO SECO
ISCHILN
CRUZ DEL
EJE
TOTORAL

RO PRIMERO

MINAS
COLN
PUNILLA
POCHO

CAPITAL

SANTA
MARA

SAN ALBERTO

SAN
JAVIER CALAMUCHITA

SAN JUSTO
RO SEGUNDO

TERCERO ARRIBA

GRAL.
SAN
MARTN
UNIN
RO CUARTO

MARCOS
JUAREZ

JUREZ CELMAN

PRESIDENTE ROQUE
SAENZ PEA

GRAL
ROCA

Fuente: Ministerio de Obras y Servicios Pblicos

El Sistema Regional Centro tiene 102 kilmetros de gasoducto y


ramales y nueve instalaciones de superficie, abarcando a los departamentos Santa Mara, Calamuchita y Tercero Arriba, particularmente
a 23 mil cordobeses y 130 industrias que habitan las localidades de
253

Salir a flote

Bouwer, Rafael Garca, Lozada, Despeaderos, Los Molinos, Monte


Ralo, San Agustn y Corralito.
El Sistema Regional Sur comprende 493 kilmetros de gasoducto
y ramales y 23 instalaciones de superficie. Beneficiar a los departamentos Ro Cuarto, General Roca y Roque Senz Pea, beneficiando a
82 mil cordobeses y 180 industrias que habitan las localidades de Tosquita, Vicua Mackenna, Washington, La Cautiva, Villa Sarmiento,
Del Campillo, De la Serna, Villa Valeria, Nicols Bruzzone, Mattaldi,
Jovita, San Joaqun, Serrano, Huinca Renanc, Villa Huidobro, Ranqueles, Pincn, Ital, Onagoity e Hiplito Bouchard.
El Sistema Regional Ruta 2, por su parte, abarca 133 kilmetros
de gasoducto y ramales y 10 instalaciones de superficie; favorece a los
departamentos General San Martn, Unin y Marcos Jurez, beneficiando a 19 mil cordobeses y 130 industrias que habitan las localidades
de Noetinger, Saira, Alto Alegre, Cintra, Chilibroste, San Antonio del
Litn, Colonia Silvio Pellico y Ana Zumarn.
El Sistema Regional Norte comprende 370 kilmetros de gasoducto y 28 instalaciones de superficie, que benefician a 25 mil cordobeses
y 150 industrias de las localidades de Sarmiento, Villa Gutirrez, Avellaneda, Villa Tulumba, San Jos de La Dormida, Simbolar, Las Peas,
Los Mistoles, El Rodeo, Santa Elena, Cerro Colorado, Rayo Cortado,
Chaar Viejo, San Francisco del Chaar, Villa de Mara de Ro Seco,
Eufrasio Loza, Gutemberg, Sebastin Elcano, Las Arrias, Villa Rosario
del Saladillo, La Posta, Capilla de Sitn, Caminiaga y San Pedro Norte.
Por ltimo, el Sistema Regional del Este que comprende 602 kilmetros de gasoducto y 53 instalaciones de superficie, brindar abastecimiento a 251 mil cordobeses y 450 industrias de las localidades de
Capilla de Los Remedios, Ro Primero, Caada de Machado, Piquilln,
Pedro Vivas, Santiago Temple, Los Chaaritos, La Tordilla, El Fuertecito, El To, Villa Concepcin del To, La Francia, Colonia San Bartolom, Colonia Marina, Villa Santa Rosa, Diego de Rojas, La Puerta,
Obispo Trejo, Caada de Luque, Chalacea, Villa Fontana, La Para,
Marull, Balnearia, Miramar, Altos de Chipin, La Paquita, entre otras.
Con esta obra se alcanza adems a localidades que en la actualidad
disponen del servicio a travs del gasoducto de la Empresa Arcor, como
Trnsito y Arroyito.
En el ao 2010, el gobierno de Unin por Crdoba se comprometi a la construccin de los gasoductos troncales que, en ese momento,
implicaban una inversin total de $1.370,50 millones, de los cuales, el
254

Gasto sin prioridad Social ni Productiva

75% sera cubierto a partir de un crdito otorgado por el Banco Nacional de Desarrollo Econmico y Social (BNDES) de Brasil, mientras
que la Provincia deba hacerse cargo del 25% restante.
PROGRAMA DE GASIFICACIN DE LOCALIDADES DEL INTERIOR
MONTO
SIN IVA

I VA

Centro

$57.868.182

$12.152.318

$70.020.500

Sur

$321.807.756

$67.579.629

$389.387.385 $539.832.114

SISTEMA

LPI
(licitacin
pblica
internacional)
01/2008
LPI (licitacin
pblica internacional) 06/2008

TOTAL POR
SISTEMA

Ruta 2

$66.466.305

$13.957.924

$80.424.229

Este

$485.887.560

$102.036.388

$587.923.947

Norte

$200.617.495

$42.129.674

$242.747.169

T O TA L

$830.671.116

Fuente: Presentacin del Ministerio de Obras y Servicios Pblicos- Secretara de Planeamiento y Desarrollo Energtico e Infraestructura Programa de Gasificacin de Localidades del Interior de La Provincia de Crdoba: Sistemas Regionales Centro, Sur y Ruta 2; Norte y Este.

Las obras fueron licitadas y adjudicadas a la Unin Transitoria de


Empresas (UTE), encabezada por la brasilea Andrade Gutirrez e integrada por las constructoras locales Lecsa y Britos, con acta de inicio
de las obras en el ao 2010. Al menos dos de los proyectos (Centro y
Ruta 2), ya fueron autorizados por Ente Nacional Regulador del Gas
(Enargas).
Sin embargo, la obra nunca se inici con la consecuente modificacin de los costos. La obra total pas de costar $1.370,50 millones a
$2.000 millones, incrementndose, por lo tanto, el valor del porcentaje
que debe encarar la Provincia.
Aunque la operacin crediticia de comercio exterior entre la Provincia de Crdoba y el Banco Nacional de Desarrollo Econmico y Social
(BNDES) para la construccin de los gasoductos troncales, fue aprobada por el Banco de la Nacin Argentina, el Ministerio de Economa
de la Nacin y el Banco Central de la Repblica Argentina en el ao
2011, habilitndose la ejecucin de la operacin, las dilaciones en la
ejecucin del programa llevaron a la modificacin de la estructura de
costos de la obra retornando el trmite a los inicios.
La gestin de las nuevas autorizaciones ante los entes mencionados
se vio enrarecida por la disputa poltica entre el Gobierno Provincial y
la Nacin.
Respecto de los fondos necesarios para cubrir la cuota de financiamiento propio, es decir el 25% del total de la obra que deba financiar
255

Salir a flote

el estado provincial con sus recursos, cabe sealar que la Provincia emiti ttulos de deuda en dos oportunidades, aclarando que parte de los
fondos tendran como destino la obra de gasoductos.
En el ao 2009, el entonces Gobernador Juan Schiaretti tom del
mercado de capitales 150 millones de dlares, a travs de los denominados Ttulos de Deuda de la Provincia de Crdoba, vencimiento
2017 (conocidos como BONCOR 2017, o BONCOR I), comprometiendo pblicamente la afectacin de 90 millones de dlares al Programa de gasificacin.
Los ttulos fueron emitidos por un plazo de 8 aos y una tasa de
inters nominal anual del 12%, garantizada con los Fondos de la Coparticipacin Federal .
Los montos correspondientes a la colocacin de los BONCOR
2017 eran equivalentes, en ese momento, al 22% del monto total de la
obra de infraestructura de gasoductos que deba construirse .
En el ao 2012, el Gobernador De La Sota mediante el Decreto
N 277, lanza el Programa de Emisin de Ttulos de Deuda conocidos como BONCOR 2013, colocando en consecuencia los Ttulos de
Deuda Serie I por 105,5 millones de dlares y los Ttulos de Deuda
Serie II por 94,5 millones de dlares.
Los Ttulos Serie I fueron colocados en dlares por un plazo de 360
das y con un inters del 9,50% nominal anual. Estos fondos, de acuerdo con las bases de cotizacin tenan como destino: (1) la construccin
de obras de infraestructura (sin especificar cules), (2) la refinanciacin
de pasivos y (3) el financiamiento de programas de desarrollo econmico, social y de infraestructura. Por su parte, los Ttulos Serie II, fueron
colocados en dlares por un plazo de 360 das y un inters del 8,95%
nominal anual, pagaderos en forma semestral, sin que se haya establecido destino alguno para los mismos.
Oficialmente se inform, de esta ltima emisin de ttulos, que
la Provincia tendra reservados unos 20 millones de dlares para la
ejecucin de los gasoductos.
Es decir, la Provincia anunci que 90 millones de dlares del BON14

15

14 En noviembre de 2009 se colocaron esos ttulos en el mercado de capitales por una cifra cercana a los 97,3 millones
de dlares que, al valor oficial de la moneda extranjera en ese momento ($ 3,82), significaban $ 371.686.000, adquiriendo
el remanente el Banco de la Provincia de Crdoba.
15 Cabe sealar que el 30 de noviembre de 2011, la Legislatura sancion la Ley 10017 por la que se declararon de
utilidad pblica y sujetos a expropiacin todos los bienes necesarios para la ejecucin de las obras que se encuentran comprendidas en el Programa de Gasificacin de Localidades del Interior de la Provincia de Crdoba (Sistemas Regionales
Centro, Sur y Ruta 2 Norte y Este), facultndose al Poder Ejecutivo a individualizar dichos bienes y adoptar las medidas
conducentes para el cumplimiento de ese fin.

256

Gasto sin prioridad Social ni Productiva

COR I y 20 millones de dlares del BONCOR 2013 lo que representa un total de 110 millones de dlares- iban a ser utilizados para
el financiamiento del 25% de la obra de los gasoductos troncales que
deba afrontar el gobierno con recursos propios.
En este sentido, a mediados de 2013 elaboramos un informe en el
que advertimos que con el endeudamiento tomado por la Provincia a
travs de las diferentes series de BONCOR y lo recaudado por un fondo especfico denominado Fondo para el Desarrollo Agropecuario, el
gobierno provincial podra haber construido tres de los cinco subsistemas de gasoductos. Sin embargo, la deuda se tom, el fondo se cobr,
pero la obra ni siquiera comenz, por lo que el dinero fue utilizado
para otros fines.
Adems de los 110 millones de dlares mencionados anteriormente
que provienen de la suma de 90 millones de dlares del BONCOR I
y 20 millones de dlares del BONCOR 2013, el gobierno provincial
cre por ley en el ao 2008 el Fondo para el Desarrollo Agropecuario,
destinado al financiamiento total o parcial de obras de infraestructura.
En el artculo 4 dispone que dicho Fondo sea afectado a cuatro tipos
de obras de infraestructura, entre las que se encuentra la construccin
de los Gasoductos Troncales.
Bajo la hiptesis que por lo menos se destin el 25% del total recaudado por este Fondo para los gasoductos, el gobierno provincial
consigui 296 millones de pesos para la concrecin de esta obra que,
evidentemente, fueron utilizados para otros compromisos.
De esta manera, en nuestro informe demostramos que en total la
provincia recaud (entre toma de deuda a travs de la emisin de Boncor I y Boncor 2013 ms el fondo especfico) 857 millones de pesos
(actualizado de acuerdo a la cotizacin del dlar a comienzos de 2013)
monto que holgadamente alcanza para cubrir con recursos propios los
subsistemas Centro, Sur y Ruta 2 ($787 millones de pesos), que involucran 728 kilmetros de gasoductos, lo que permitira a 124 mil
cordobeses que habitan en 35 localidades el acceso al gas natural, beneficiando adems a 440 industrias, obras que nunca comenzaron.
En el siguiente cuadro detallamos los montos adquiridos por el gobierno que debieron invertirse en la construccin de los gasoductos.

257

Salir a flote
FONDOS CON ASIGNACIN A OBRAS DE GASODUCTOS

MILLONES
DE USD

MILLONES
DE $

Boncor 2009

90

459

Boncor 2012

20

102

110

561

Total endeudamiento
Fondo para el Desarrollo Agropecuario Ley N 9456

296

Total Recursos con asignacin a Gasoductos

857

Fuente: Elaboracin propia.

En sntesis, por un lado en el 2011 la provincia logr la autorizacin


de todas las dependencias nacionales necesarias para tomar el crdito
con el banco brasilero que le permitiera financiar el 75% de la obra.
Sin embargo demor esta gestin por un poco claro cambio en la estructura de costos de la obra, que le oblig a requerir nuevamente las
autorizaciones nacionales ya obtenidas. Al da de hoy no se cuenta con
las nuevas autorizaciones nacionales y, la principal empresa con capacidad para ejecutar una obra de esta envergadura y que abre las puertas al
financiamiento, la brasilera Andrade Gutirrez, se fue del pas luego de
retirarse la minera Vale y frustrarse la construccin de un puerto seco
en Baha Blanca que tena a su cargo.
Por otro lado, todos los recursos que la provincia obtuvo para hacerse cargo del 25% del costo de esta obra fueron destinados a otros fines.
Propuestas para mejorar la infraestructura gasfera
En cuanto a las posibles soluciones, es importante destacar que a
diferencia de otras obras de infraestructura, en el caso gasfero, los trabajos necesarios para la provincia que lograran el acceso a la red de gas
del 100% de la poblacin estn perfectamente descriptas y evaluadas.
Por lo tanto lo primero que se impone es desarrollar un consensuado
plan de inversiones que se sostenga en el tiempo que establezca plazos,
objetivos y prioridades.
Los requerimientos tcnicos, econmicos, ambientales, sociales, financieros, y legales deben ser acordados de manera tal que todos los
actores polticos y sociales sean conscientes de ellos y por lo tanto custodios del cumplimiento del plan.
Muchas de estas obras no pueden proyectarse a partir de los ingresos
258

Gasto sin prioridad Social ni Productiva

de la recaudacin propia, de manera que requieren una prioridad en el


uso del crdito pblico. En ese sentido se deben retomar las gestiones
realizadas ante bancos extranjeros y se debe planificar responsablemente una poltica de endeudamiento para el logro de los fines del plan,
que sea clara, conveniente y auditable para evitar el desvo de fondos
como viene sucediendo.
Es imprescindible que el fondo de Infraestructura y Gasoductos
destine su recaudacin al plan de obras propuesto, para ello es necesario instrumentar un mecanismo de auditora del fondo y evitar
que integre el fondo nico compensador de BANCOR que le permite
manipular su destino. El fondo de Infraestructura y Gasoductos remplaz al antiguo Fondo Agropecuario y al Fondo para el Desarrollo
Agropecuario que fueron creados con similar objetivo. El conjunto de
estos tres fondos llevan recaudados desde el 2004 hasta el 2013 la suma
de $1.595.469.581 (valor actualizado a precios de 2013) lo que torna
evidente que no son correctamente utilizados.
En definitiva existiendo consensos sobre las obras necesarias y sobre
el uso del crdito para estos fines y contando con fondos especficos,
que recaudan de los contribuyentes del interior para gasificar, lo que se
impone como imprescindible es un mayor control y transparencia que
evite mayores costos en las obras, la concentracin del plan de trabajos en pocas empresas o sociedades poco claras y una frrea voluntad
poltica de darle a las obras de gas la prioridad presupuestaria que se
merecen.

259

Salir a flote

Infraestructura en viviendas
Tal como mencionamos al inicio de este captulo, los estados subnacionales cumplen un rol estratgico e indelegable en reas como la
educacin, salud o administracin de justicia, como as tambin en la
realizacin de obras de infraestructura que impulsen el desarrollo social
y productivo de la provincia. Sobre este ltimo aspecto ya analizamos
la poltica llevada adelante por las gestiones de Unin por Crdoba en
materia de energa elctrica, infraestructura vial, recursos hdricos y
energa gasfera. Ahora bien, en este segmento del libro analizaremos
otro de los aspectos fundamentales que debe atender la Provincia que
es el referido a la poltica habitacional.
Nos proponemos diagnosticar la situacin habitacional de Crdoba, indagar sobre las decisiones o medidas adoptadas en los ltimos 14
aos y realizar un balance sobre el impacto y los resultados obtenidos
en esta materia durante las gestiones de Unin por Crdoba. Tambin
plantearemos los lineamientos a seguir que consideramos necesarios
para planificar una estrategia que aborde la problemtica del acceso a la
vivienda en la provincia.
El acceso a la vivienda propia constituye una de las demandas ms
importantes en la sociedad actual. La vivienda tiene un fuerte impacto
en la calidad de vida y un importante efecto redistributivo, ya que el
entorno en el que los individuos desarrollan sus actividades condiciona
en gran medida sus posibilidades de insercin social, es por ello que
resulta un elemento central para el desarrollo digno del hombre.
La vivienda en su integralidad, casa-entorno, es un derecho humano y por lo tanto indivisible de los dems derechos. La bsqueda de
una vivienda digna encierra un derecho compuesto cuya vulneracin
acarrea la de otros derechos fundamentales. Su violacin amenaza el
derecho al trabajo y a una integridad fsica y mental (PNUD, 2004,
p. 44).
En efecto, su impacto es tal que las condiciones habitacionales de las
personas constituyen uno de los componentes que se aplican en el ndice de Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI), mtodo que permite
construir mapas de pobreza y orientar polticas para paliar los dficits
detectados.
Diagnstico de la situacin habitacional
El informe publicado por la Universidad Nacional de Crdoba, a
260

Gasto sin prioridad Social ni Productiva

travs del Instituto de Investigacin de Servicios Pblicos e Infraestructura (IISPI, 2011), arroja un diagnstico de la situacin habitacional
en base a informacin brindada por la Direccin de Estadsticas y Censo de la Secretaria General del Gobierno de la Provincia de Crdoba,
en particular al censo provincial 2008.
El total de viviendas en la provincia es de 1.199.618, de las cuales
el 80% constituyen viviendas particulares ocupadas, en donde existen 1.010.590 hogares. Se entiende por vivienda al recinto que, por la
forma en que fue construido, reconstruido, transformado o adaptado,
est concebido para ser habitado por personas o, aunque no fuese as,
constituye la residencia habitual de alguien en el momento censal. El
hogar, por su parte, est conformado por una persona o conjunto de
personas, familiares o no, que viven bajo un mismo techo (vivienda) y
comparten sus gastos de alimentacin (Direccin General de Estadsticas y Censo, 2008).
VIVIENDAS Y HOGARES. TOTAL PROVINCIA

HOGARES

PROMEDIO DE
HOGARES POR
VIVIENDA

848.704

877.262

1,03

960.438

1.010.590

1,052

VIVIENDAS
VIVIENDAS
PARTICULARES PARTICULARES
OCUPADAS

AOS

TOTAL
VIVIENDAS

2001

1.061.977

1.059.063

2008

1.199.618

1.195.690

Fuente: Elaboracin propia en base a datos del Censo 2001 y 2008.

De estas viviendas, y tal como puede observarse en el cuadro sntesis a continuacin, alrededor del 18,4% de los hogares que residan
en centros urbanos tena algn problema habitacional, es decir unos
186.074 hogares.
En el cuadro, puede observarse que el concepto de hogares deficitarios o que padecen algn problema habitacional incluye situaciones
diversas tanto en materia de hacinamiento (de ms de un hogar por
vivienda o de un mismo hogar en su vivienda), como en caractersticas
edilicias (inconvenientes, es decir, ranchos, casillas, locales no construidos para fines habitacionales, vivienda mvil o en la calle; obsoletas
o abandonadas y con privacin patrimonial, esto es, con inadecuadas
condiciones habitacionales dados los materiales de sus pisos, techos y
condiciones sanitarias).

261

Salir a flote
HOGARES QUE PADECEN SITUACIONES DEFICITARIAS.
TOTAL PROVINCIA AO 2008

T O TA L P R O V I N C I A L

HOGARES

1.010.590

100,00%

Viviendas que padecen de hacinamiento (ms de un hogar por vivienda)

50.152

4,96%

Viviendas particulares ocupadas inconvenientes

13.575

1,34%

Viviendas particulares ocupadas obsoletas

18.061

1,79%

Viviendas de un hogar que padecen hacinamiento (NBI 1)

36.170

3,58

Hogares que padecen privacin patrimonial

68.116

6,74

186.074

18.41%

Total hogares

Hogares deficitarios
Fuente: Elaboracin propia en base a datos del Censo 2008

Tal diversidad de gravedad requiere para su superacin la adopcin


de diferentes lneas de accin, acerca de las cuales el IISPI (2011) seala:
- Viviendas que padecen hacinamiento de hogar (ms de un hogar por vivienda), lo que deriva en la necesidad de construir
nuevas viviendas con el objetivo que a un hogar corresponda
una vivienda. En esta situacin se encontraban 50.152 unidades.
- Viviendas que por su tipologa constructiva, son irrecuperables
y deberan ser reemplazadas por nuevas unidades habitacionales, las que representan 13.575 unidades y las viviendas particulares ocupadas obsoletas, en un total de 18.061 unidades.
- Viviendas de un hogar que por su tamao, resultan inadecuados para albergarlos, (hacinamiento) (NBI 1), las que representan un total de 36.170.
- Hogares que padecen privacin patrimonial (condiciones de
los materiales de los pisos, techos y las condiciones sanitarias),
en un total de 68.116 unidades.
Como puede observarse en el grfico a continuacin, alrededor del
44% de los hogares (81.788) que tienen problemas habitacionales necesitan una vivienda nueva, ya sea porque ocupan una vivienda que
por su precariedad debe ser reemplazada o porque comparten la vivienda con otro hogar, otro 19,4% (36.170) se resolvera mediante
ampliacin de la vivienda, mientras que el 36,6% restante (68.116)
debe refaccionar y completar la vivienda para resolver el problema de
privacin patrimonial (IISPI, 2011).
262

Gasto sin prioridad Social ni Productiva

PROPUESTA DE SOLUCIN HABITACIONAL

DFICIT

C A N T I DA D

Ms de un hogar por vivienda

50.152

Viviendas inconvenientes

13.575

Viviendas obsoletas

18.061

Un hogar en condiciones de hacinamiento

36.170

Privacin patrimonial

68.116

S O L U C I N H A B I TAC I O N A L

Vivienda nueva
(81.788)
Ampliacin de vivienda
Refaccin

Fuente: Elaboracin propia en base a datos del Censo 2008

Condiciones de tenencia. Respecto a las condiciones de tenencia, y


conforme la informacin relevada, el 84,1 % (849.906) de los hogares
eran propietarios, inquilinos u ocupaban la vivienda por relaciones de
dependencia laboral; el resto, alrededor de 160.684 hogares presentaban condiciones irregulares con respecto a la tenencia de la vivienda
que habitaban, ya sea porque se asientan sobre terrenos que nos les
pertenecen, fueron ocupados de hecho o se los prestan (IISPI, 2011),
para estos hogares es preciso instrumentar medidas de regularizacin.
Alquileres. Un caso particular es el de los hogares que alquilan una vivienda. Un estudio privado (Sociedad de Estudios Laborales citado por
Stang, 2006) analiza quines son los que alquilan viviendas de acuerdo
a la Encuesta Permanente de Hogares. Seala que Los inquilinos, por
lo general, no se ubican en la parte ms baja de la pirmide de la poblacin segn tramos de ingreso: de hecho, en el segmento que rene
al 20% de quienes tienen menores recursos, ocho de cada 10 familias tienen problemas de vivienda, pero solo el 12% son inquilinos: la
mayora sufre de hacinamiento en lugares que son propios aunque en
muchos casos, con una tenencia irregular.
En efecto, la proporcin de hogares inquilinos es mayor para deciles
de ingresos intermedios o altos (mientras que en el 10% ms rico de
la poblacin el 33,7% de los hogares alquilan la vivienda, en el 10%
ms pobre el guarismo solo alcanza 10,5%) (Capello, Galassi y Cohen
Arazi, 2012).
Claro est que, mientras los sectores de altos ingresos pueden acceder al financiamiento privado, los sectores medios tienen claras dificultades para ello. As lo evidencian los datos del Censo 2008, de los que
surge que una franja importante de poblacin joven, de clase media,
alquila y por sus ingresos no puede acceder a los prstamos de la banca
263

Salir a flote

pblica ni privada para el financiamiento de la vivienda propia, ni se


encuentran contemplados adecuadamente en planes de vivienda pblicos.
Segn un informe publicado en La Voz del Interior (Gonzlez,
2013), en la provincia de Crdoba se reportan 208.155 inquilinos,
conforme a datos extrados del Censo Nacional de 2010.
Esta cifra es 50,5% ms alta que en 2001 y est 70,1% por arriba
que la de 1991. Hoy, el 21,3% de las familias alquilan la vivienda en la
que viven, cuando dos dcadas atrs eran el 15, 9% (122.364 hogares).
Disponibilidad de suelo urbano. En tanto, la disponibilidad del suelo
urbano se configura como una de las problemticas relevantes a abordar en el marco de la expansin en las ciudades medianas y grandes:
Crdoba, su regin metropolitana (que incluye las conurbaciones de
Sierras Chicas y Punilla), Ro Cuarto, Villa Mara.
Al ritmo de la inversin privada y el mercado inmobiliario, el aumento del uso de suelo fue altamente superior al crecimiento de la
poblacin, con consecuencias indeseables, no solo por la reduccin de
superficies asignadas a zonas productivas tanto de carcter fruti-hortcola como de localizacin industrial (en el caso de Crdoba Capital),
sino por las restricciones para la disponibilidad de tierras pblicas para
las nuevas localizaciones de planes de viviendas.
Desigualdades regionales. Finalmente, cabe recuperar el diagnstico
realizado por IERAL (2011), particularmente a fin de destacar la heterogeneidad en la localizacin de las necesidades habitacionales en el
territorio provincial.
En base a los datos del Censo 2008, se seala que en la provincia de
Crdoba el 1,9% de las personas no habitan casa o departamento y que
en el departamento Capital vive en una vivienda de tipo inadecuado la
misma proporcin que a nivel provincial (1,9%). En el Departamento
Pocho, aproximadamente el 19% de la poblacin no vive en casa o
departamento. Este guarismo asciende a 9,1% en Ro Seco y 7,7%
en Minas. En el otro extremo, en Marcos Jurez, Tercero Arriba y Ro
Segundo, menos del 1% de la poblacin no habita en departamento o
casa (IERAL, 2011).
Los datos de 2001 tambin mostraron una gran disparidad al interior provincial, con departamentos como Pocho, Tulumba, Minas,
264

Gasto sin prioridad Social ni Productiva

Ro Seco y Sobremonte, donde la proporcin de hogares en viviendas


deficitarias (recuperables e irrecuperables) supera al 80%, mientras que
Capital, San Justo, Tercero Arriba, Ro Segundo, General San Martn y
Marcos Jurez se encuentran por debajo del promedio provincial (IERAL, 2011).
En sntesis, la provincia de Crdoba registra un importante dficit
habitacional que exige la implementacin de diversas lneas de accin
consistentes con la naturaleza de la problemtica debindose contemplar las situaciones de:
Hogares deficitarios que requieren nuevas viviendas: ms de un
hogar por vivienda, viviendas inadecuadas (casillas o ranchos),
viviendas obsoletas.
Hogares en hacinamiento y con carencias patrimoniales que
requieren de ampliaciones, completamientos y refacciones: un
hogar en condiciones de hacinamiento o en viviendas con carencias en materia de pisos, techos, sanitarios.
Tenencia regular o irregular, que requiere de planes de regularizacin dominial.
Hogares que alquilan y no son abarcados por planes de vivienda ni por lneas de crdito
Dificultades para el acceso al suelo, preocupante en trminos
de la disponibilidad de tierras para la implementacin de planes de vivienda
Heterognea distribucin de la problemtica en el territorio
provincial.
Balance de la gestin de Unin por Crdoba
A lo largo de sus sucesivas gestiones y a pesar de que la provincia goz de un extenso perodo de bonanza y crecimiento econmico,
Unin por Crdoba no invirti lo suficiente, ni tuvo una planificacin
estratgica, ni una poltica a largo plazo, en materia habitacional.
Los datos indican que a los nmeros del dficit habitacional sealados se suma la preocupacin que si no se revierte la poltica habitacional en los prximos aos para el 2025 el dficit podra llegar a 284.939
viviendas.
La Provincia tampoco avanz en estos aos en planes efectivos para
la regularizacin de tenencia de viviendas. Los planes que se implementaron no lograron revertir la situacin.
Otro asunto que tampoco recibi atencin por parte de las gestio265

Salir a flote

nes de Unin por Crdoba es la problemtica que detallamos sobre


los inquilinos. En este sentido Unin por Crdoba no consider (ni
siquiera fue tratada en Comisin) la propuesta, que desarrollaremos
a continuacin, que presentamos en la Legislatura provincial y que
cuenta con el consenso de inquilinos y desarrollistas urbanos (Proyecto
de Ley 8985) para facilitar el acceso a los alquileres.
Por otro lado los planes de viviendas llevados adelante en los ltimos aos en la provincia han resultado completamente insuficientes.
Aquellos planes destinados a los sectores de bajos recursos fomentaron
su segregacin y su marginacin al ser relocalizados en zonas perifricas. Las lneas crediticias lanzadas, cuyos destinatarios eran los sectores
medios, no cumplieron con sus objetivos ni promesas de campaa.
A continuacin desarrollaremos con mayor detalle estas cuestiones,
como as tambin mencionaremos el impacto que tuvo el cambio en
la relacin Nacin-Provincia en materia de polticas habitacionales,
cuestiones todas relevantes para realizar un balance de las polticas de
Unin por Crdoba.
Sobre la ejecucin de planes de vivienda. El anlisis sobre la ejecucin
de los planes de viviendas generados por el Estado requiere del abordaje de mltiples dimensiones: la resolucin tipolgica, el volumen, las
caractersticas de su financiamiento y sustentabilidad y el impacto en el
dficit habitacional existente.
En trminos de su resolucin tipolgica, con el regreso de la democracia se implementaron durante las gestiones de la UCR en la provincia de Crdoba planes destinados a sectores medios de la poblacin incorporando asociaciones gremiales, tanto de la actividad pblica como
privada. Hubo una oferta signada por una vivienda con estndares
aceptables teniendo en cuenta su resolucin general y sus condiciones
de habitabilidad. Las dimensiones de locales y las superficies totales
de las unidades, tanto en lote individual como en propiedad horizontal, cubran las expectativas de los grupos familiares asignados (IISPI,
2011).
En los ltimos aos, la construccin de viviendas se orient mayoritariamente a conjuntos habitacionales destinados hacia sectores de
bajos recursos, incluidos para reurbanizacin o erradicacin de asentamientos informales, con los beneficios de incorporacin a estos hogares de servicios pblicos esenciales (agua potable y energa elctrica) y
accesibilidad urbana a la totalidad del conjunto.
266

Gasto sin prioridad Social ni Productiva

Si bien la nueva construccin ofrece una situacin de resguardo


mayor a la vivienda informal, sus caractersticas constructivas no cumplen con las normativas mnimas relacionadas con los requerimientos
de espacio, calidad de materiales y condiciones de habitabilidad que
definen los umbrales mnimos de confort (IISPI, 2011). Aunque lo
recomendable es la reurbanizacin de las familias sin trasladarlas a otras
zonas, o en su caso la erradicacin a zonas cercanas al asentamiento a
reubicar, ello no fue lo que sucedi mayormente en Crdoba en los
ltimos aos.
El Programa Mi Casa, Mi Vida. En el marco de este anlisis, cabe
inscribir una de las polticas en materia de vivienda ms importantes
durante las gestiones de Unin por Crdoba, que fue la relocalizacin
en una nueva urbanizacin a familias identificadas como vulnerables
frente a posibles inundaciones y que se encontraban en situacin de
pobreza.
As se dise en el ao 2003 el programa Nuevos Barrios. Mi Casa,
Mi Vida, que se encuadr como un subcomponente adicional en el
Programa de Apoyo a la Modernizacin del Estado de la provincia de
Crdoba PAME financiado principalmente va prstamo del Banco
Interamericano de Desarrollo BID y contrapartida local.
Producto de este proyecto fue la construccin de ms de 6.000 viviendas sociales distribuidas en 12 nuevas urbanizaciones denominadas pblicamente como ciudades-barrios: Ciudad Evita (574 viviendas), Ciudad de Mis Sueos (565 viviendas), 29 de Mayo-Ciudad de
Los Cuartetos (480 viviendas ), Ciudad de los Nios (412 viviendas),
Ciudad Obispo Angelelli (564 viviendas), Ciudad Villa Retiro (264
viviendas), Ciudad Juan Pablo II (429 viviendas), Ciudad Parque las
Rosas-Matienzo (312 viviendas), Ciudad Ampliacin Ferreyra (460
viviendas), Ciudad Mi Esperanza (380 viviendas), Ciudad Ampliacin Cabildo (570 viviendas) y Ciudad Sol Naciente (638 viviendas).
La mayora de estas ciudades-barrios fueron localizadas en reas perifricas de la ciudad, muchas de ellas desvinculadas de la trama urbana y
colindando con sectores rurales. Estas reas perifricas histricamente
han tenido altos porcentajes de poblacin segregada pobre. De esta
manera, el programa Nuevos Barrios apuntal la segregacin residencial preexistente, acentuando las caractersticas de fragmentacin que
se advierte en la ciudad de Crdoba (Fernndez, 2005).
267

Salir a flote

Planes Federales vs. FONAVI. En trminos del volumen de produccin de viviendas por parte del Estado, la provincia se encuentra por
debajo de la expansin y necesidades de la poblacin y con importantes
restricciones para el financiamiento y sostenibilidad de los planes que
se requieren para afrontar la problemtica.
Segn datos aportados por el IERAL (2011), en Crdoba, el gasto
per cpita en vivienda es de $42 por habitante al ao, el menor entre
el conjunto de las provincias argentinas (la de mayor asignacin es la
provincia de Santa Cruz, con $903 per cpita).
GASTO PROVINCIAL EN VIVIENDA Y URBANISMO PER CPITA EN 2009 EN $

903
886
872

Santa Cruz
Tierra del Fuego
Chubut

752

La Pampa

619
561

Santiago del Estero


San Luis

497
462
454
426
406
383

Tucumn
Chaco
La Rioja
Misiones
San Juan
Ro Negro

296
272
256
246
233
184
175
137
120
100

Catamarca
Jujuy
Salta
Neuqun
Entre Ros
Formosa
Total
CABA
Mendoza
Corrientes
Santa Fe

47
43

CRDOBA

42

Buenos Aires

Fuente: IERAL en base a datos de la Direccin de Anlisis de Gasto Pblico y Programas Sociales. MECON e INDEC.

268

Gasto sin prioridad Social ni Productiva

Estos datos ponen de manifiesto los cambios en la poltica habitacional llevada adelante en el pas en los ltimos aos y, en particular, los
efectos de la transformacin en la materia. En el perodo 1990-2003
las soluciones habitacionales se implementaban en forma descentralizada y tercerizada de la mano de la gestin provincial del FONAVI.
El FONAVI fue, y debiera seguir siendo, el instrumento ms eficaz
con el que cont la poltica nacional de vivienda en los ltimos 25
aos. Las cuotas mensuales que estipula la Ley del Sistema Federal de
Vivienda para cada provincia permiten planificar y desarrollar acciones
con el objetivo de disminuir el dficit habitacional.
Hacia 1992, se procede a la descentralizacin de la administracin
del FONAVI hacia las provincias, cedindoles una mayor responsabilidad en el diseo y la ejecucin. Por Ley Nacional N 24.464/95 , se
crea el Sistema Federal de la Vivienda, que da continuidad al Rgimen
FONAVI vigente hasta esa fecha. En el Art. 5 de la Ley, se estipulan
los porcentajes de distribucin a las provincias de los Fondos asignados
por Ley, en un monto mnimo de $900 millones anuales, los que tienen un contenido solidario, en funcin de la situacin econmica de
cada provincia y el dficit habitacional provincial .
El resultado de la creacin del Sistema Federal de Vivienda y la
descentralizacin de la gestin de la poltica habitacional fue la diversificacin de las respuestas habitacionales en cada jurisdiccin territorial.
Los montos, girados automticamente a los institutos provinciales de
vivienda, quedaron sujetos a su administracin y a las definiciones que
tomaran en trminos de formulacin e implementacin de polticas
propias, incorporndose la participacin de los agentes extra-estatales
(actores financieros privados y organismos internacionales).
En este marco, los sectores de ingresos ms elevados fueron cubiertos por la banca privada; los sectores medios asalariados por el FONAVI y los ms pobres por las soluciones alternativas de los Institutos
Provinciales de Vivienda y los programas de los organismos internacionales de crditos al desarrollo.
Mediante la financiacin del FONAVI, durante la Gestin del Gobernador Mestre, se construyeron 15.861 viviendas con financiacin
del FONAVI. La inversin ascendi a unos $268 millones en cuatro
16

17

16 En su art. 6 se establece que los recursos del fondo deben destinarse a financiar total o parcialmente la compra
y/o construccin de viviendas, obras de urbanizacin, infraestructura, servicios y equipamiento comunitario, pudiendo
utilizarse como garanta de prstamos y/o financiamiento de los fines descritos.
17 La distribucin deba revisarse peridicamente a efectos de su actualizacin. Ello no ha sucedido desde la sancin
de la ley.

269

Salir a flote

aos de gobierno. A ello, se agreg unas 4.000 viviendas ms construidas por el Ministerio de Asuntos Sociales, con fondos propios de la
provincia.
Lamentablemente, la ltima licitacin realizada por la Direccin
Provincial de Vivienda en este marco data de 1998.
Por un lado, los fondos FONAVI no se actualizan y han perdido mucho terreno frente a los nuevos Planes Federales de Vivienda.
Por el otro, los recursos tributarios asignados a regmenes especiales
de coparticipacin, como el del Sistema Federal de la Vivienda (Ley
N 24.464/95) constituyen ingresos de libre disponibilidad para las
jurisdicciones partcipes del sistema, en virtud de los Pactos entre el
Gobierno Nacional y las provincias, refrendados por leyes nacionales.
Es decir, son fondos que van a rentas generales, con lo cual puede utilizarse para otro fines. Ello, junto a la devaluacin de la moneda, signific la casi desaparicin del FONAVI.
La crisis macroeconmica de 2001 y la reduccin de fondos para
vivienda, condujeron a que a partir del ao 2003 las polticas de vivienda se concentraran a nivel central, el FONAVI se diluyera en las rentas
generales provinciales, y la asignacin de planes habitacionales a travs
del Programa Federal de Construccin de Viviendas quedara sujeta
a una altsima discrecionalidad por la cual su destino qued atado a las
relaciones polticas entre el Gobernador y el ejecutivo nacional.
A travs del Programa Federal de Construccin de Viviendas lanzado en el ao 2004, se estableci el financiamiento no reintegrable
para la construccin de viviendas en todo el pas, determinando que
si bien el Estado nacional cubrira los costos, las provincias deberan
realizar un aporte complementario para el caso de la adquisicin de terrenos y/o realizacin de obras complementarias. Los recursos provendran de prstamos del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y de
partidas presupuestarias excedentes del supervit fiscal, sujetndose los
reenvos sucesivos y ajustes por jurisdiccin a la eficiencia en el gasto y
a los indicadores del dficit habitacional de cada una de las Provincias.
La poltica habitacional se transform en un modelo centralizado y
discrecional porque, a diferencia de las remisiones de fondos automticas del FONAVI, el presupuesto de estos Planes Federales de Vivienda
se determina anualmente en funcin del Presupuesto Nacional.
Se estableci un sistema en el cual los recursos se asignan a las jurisdicciones por proyectos aprobados, y se transfieren bajo la forma
de subsidios no reintegrables, debiendo los institutos provinciales de
270

Gasto sin prioridad Social ni Productiva

vivienda constituirse en contrapartes para la provisin de terrenos y


para obras de infraestructura. Estos aportes obligaron a las provincias a
disponer parte de los recursos del FONAVI para esos fines, marginando an ms las acciones autnomas y propias caractersticas de aos
anteriores .
En efecto, y en la provincia de Crdoba, la conjuncin de discrecionalidad poltica en la distribucin de planes nacionales y la impericia
en la gestin local, tuvieron por saldo una bajsima performance en la
materia, ocupando el ltimo lugar en el gasto habitacional por habitante en el concierto nacional.
En este contexto, los Planes Federales de Vivienda, y su correlato en
Crdoba, el Plan Hogar Clase Media result un fiasco para miles de
postulantes.
18

Plan Hogar Clase Media. El plan Hogar Clase Media fue lanzado por

De la Sota en su primera gestin en septiembre de 2005. Iban a construirse 16.000 viviendas en toda la provincia con fondos del Plan Federal II, financiado por la Nacin, ms un aporte extra del Gobierno
provincial. En 2006 se realiz un sorteo por la Lotera de Crdoba
entre los 16.000 inscriptos (pre-inscriptos llegaron a ser 20.000).
Sin embargo, la Nacin nunca envi los fondos necesarios y la Provincia no dispuso de recursos propios y el programa no se ejecut.
Frente a ello, a fines de 2010, el entonces gobernador Juan Schiaretti anunci la construccin de mil unidades con fondos provinciales:
800 en la capital, y 200 en Ro Cuarto, las que iban a edificarse en un
plazo no mayor a un ao (Esbry, 2013). A pesar de dicho compromiso
solo se entregaron 208 unidades para capital a mediados de 2012 y 86
unidades en julio de 2013 en Ro Cuarto.
Crdito Tu Casa y Tu Hogar. A continuacin realizaremos un
breve anlisis de dos lneas crediticias impulsadas durante las gestiones
de Unin por Crdoba que estuvieron destinadas a facilitar el acceso
de los sectores medios a la vivienda. Veremos su cometido inicial, implementacin y los resultados alcanzados.
En el 2007, bajo el gobierno de Juan Schiaretti y a travs del Banco
18 Estos planes de vivienda se concentraron en buena medida en el mejoramiento del parque habitacional deficitario
recuperable, el mejoramiento urbano de villas y asentamientos y la ejecucin de programas masivos de tipo convencional,
diseados para ser ejecutados por empresas constructoras, con la finalidad de reactivar la industria de la construccin y
generar puestos de trabajo. En trminos generales las caractersticas de las viviendas presentaron una disminucin en los
estndares de calidad.

271

Salir a flote

de Crdoba se lanz la lnea de crdito Tu Casa que prometa entregar 20.000 prstamos a lo largo de 4 aos para la compra o construccin de una vivienda. Ofreca prstamos hasta 50 mil dlares, con una
tasa fija del 7% a pagar en 30 aos.
La oferta resultaba muy positiva debido a una tasa de inters baja y
fija (subsidiada por el Gobierno) y un plazo de 30 aos para abonarlo,
sin embargo, el Gobierno incumpli su promesa y los crditos fueron
entregados a cuenta gotas. A pesar de un contexto de crecimiento econmico, durante los 4 aos de gestin de Schiaretti solo se entregaron
5449 crditos Tu Casa, es decir, un 27% de lo anunciado originalmente (Da a Da, 2012).
En el 2011 durante la campaa electoral que lo llevara a su tercer
mandato como gobernador, De la Sota prometi un plan de acceso a
crditos hipotecarios llamado Plan tu Hogar, que remplazara al plan
Tu Casa. El programa tena algunas diferencias con el plan anterior.
Consistira en la entrega, a lo largo de los 4 aos de gestin, de 15.000
crditos directos del Banco de Crdoba de hasta USD 70.000 para la
compra o construccin de una vivienda, a pagar en cuotas a 30 aos y
con una tasa fija en pesos del 12%. Tambin estableca el otorgamiento
de otros 5.000 prstamos para el interior, acordados con municipios y
desarrollistas, y 10.000 crditos ms gestionados por Bancos privados
a tasas subsidiadas por el Gobierno de Crdoba.
Sin embargo, cuando el plan fue formalizado distaba de ser lo originalmente prometido. En 2012 en la Legislatura provincial se aprob
el convenio con el Banco de Crdoba que dio lugar al inicio del Plan y
all ya se adverta que no seran 15.000 los crditos, tal como se haba
prometido, sino que seran unos 5.000. Los cambios en la lnea de crditos no solo significaron una menor cuanta sino que tambin establecieron que los plazos seran de 15 o 20 aos (no 30) y la tasa solo sera
fija en los primeros 3 aos. Estas modificaciones se complementaron
con mayores exigencias y requisitos para los postulantes.
Un informe que elaboramos en oportunidad de tratarse el convenio
en la Legislatura, presagi que el Plan Tu Hogar no cumplira con
su cometido originario. La tasa de inters ofrecida por Tu Hogar se
distanciaba considerablemente de las vigentes en el mercado y tambin estaba por debajo de los crditos, tambin subsidiados, del Banco
Nacin o del Banco Hipotecario. Cuando el Plan fue lanzado en el
2012 un clculo realista de ese momento pona al inters promedio
del mercado en 20.5 puntos. Esto significa que en el 2012 el Estado
272

Gasto sin prioridad Social ni Productiva

provincial deba asistir al Banco de Crdoba con un subsidio mensual


de 8.5 puntos de tasa de inters. Proyectando la entrega de los 15.000
crditos prometidos a razn de 3.750 por ao se hubiesen necesitado
para el 2012 $7,8 millones mensuales, con un costo aproximado de
subsidio de tasa de $936 millones en los cuatro aos de gestin.
Durante todo el 2012 la cantidad de crditos Tu Hogar otorgados
por el Banco de Crdoba fueron solo 187 (Alonso, 2013), de los 3.750
que se deberan haber entregado respetando un criterio proporcional
al compromiso de entregar 15.000 en cuatro aos. Esto demuestra el
abismo entre la promesa inicial y el efectivo otorgamiento de los crditos. Esta nfima entrega realizada en 2012, sumado a que el Estado provincial no dispone en sus presupuestos de partidas destinadas al Banco
de Crdoba que permitan subsidiar la tasa en la proporcin necesaria,
nos permite anticipar que el compromiso de campaa del gobernador
De la Sota no se cumplir.
Tal como vemos, ambos planes generaron una falsa expectativa. Tras
grandes anuncios, que pronosticaban buenas oportunidades a los sectores medios para acceder a la vivienda propia, los gobiernos de Unin
por Crdoba no cumplieron lo proclamado, en el caso de Tu Casa,
y prevemos ser peor an el incumplimiento en el caso del Plan Tu
Hogar.
Propuestas para paliar el dficit habitacional
De lo analizado surge con claridad el importante dficit habitacional existente y la necesidad de modificar las polticas pblicas en la
materia. Para diagramar una poltica habitacional efectiva consideramos relevante atender las sugerencias del IISPI (2011), tomar ejemplos
de buenas experiencias en planes de vivienda de otras jurisdicciones,
mejorar la dinmica de la oferta y demanda de los alquileres y revitalizar el FOVICOR (Fondo de vivienda de Crdoba) como principal
instrumento de gestin.
Las sugerencias del IISPI. Las sugerencias del IISPI (2011) refieren a
una metodologa de trabajo para disear y desarrollar de manera conjunta entre diferentes actores una poltica habitacional correcta, y por
ello constituyen un buen punto de partida. Propone la articulacin
entre la Provincia y los municipios as como el involucramiento de los
beneficiarios y organizaciones no gubernamentales en el desarrollo de
las siguientes acciones. El Municipio, involucrando las reas de Plani273

Salir a flote

ficacin Urbana, Obras y Servicios Pblicos y de Asistencia Social y la


Provincia, a los Ministerios de la Solidaridad y Obras Servicios Pblicos y especficamente el Instituto Provincial de la Vivienda.
En este esquema el Municipio determina las reas de urbanizacin
prioritaria (sectores urbanos donde se plantea el crecimiento natural
de la poblacin a partir de una continuidad de la trama urbana, con
provisin de servicios fundamentales o con factibilidad de provisin
futura e inmediata sin dificultad) y aporta la superficie de territorio
acorde a la escala del Plan. Determina adems la normativa que fijar
la caracterstica de la ocupacin de ese territorio definiendo el tipo de
fraccionamiento y ocupacin de los lotes (factor de ocupacin del suelo
y factor de ocupacin total).
La Provincia aporta el proyecto ejecutivo y realiza la contratacin
a terceros a partir de Licitacin Pblica para la ejecucin total de la
obra. Como alternativa a este sistema de contratacin se puede incluir
el proyecto en la contratacin de un tercero conformndose as en una
Licitacin Pblica de Proyecto y Precio.
En el desarrollo de la obra la Provincia puede delegar en profesionales del Municipio el control de la correcta ejecucin, mediante la
contratacin de la direccin tcnica de la obra. La certificacin de obra
la ejecutan profesionales del Instituto Provincial de la Vivienda.
La planeacin deber tener en cuenta la distribucin territorial del
dficit habitacional y procurar una mayor diversificacin en los sectores beneficiados.
Dado que la refaccin y ampliacin de viviendas se puede abordar
con un mayor grado de descentralizacin y participacin de los actores
involucrados, el nuevo esquema propuesto incorpora la organizacin
tripartita: Provincia, Municipio y Beneficiarios en el relevamiento de
necesidades, diseo y ejecucin de la obra.
Los beneficiarios a travs del Municipio y/o Organizaciones No
Gubernamentales que los agrupan proyectan las acciones a desarrollar
en las viviendas. La Provincia elabora los presupuestos y la ingeniera
financiera del Plan. Los Municipios con profesionales propios o contratados administran y controlan, junto a las organizaciones beneficiarias, la ejecucin del plan. Se ejecutan contrataciones de empresas o
cuadrillas (de acuerdo a la escala de la obra) para la provisin de mano
de obra. Los materiales son adquiridos y administrados por el Municipio y las ONG.
Esta propuesta para la gestin debiera analizarse como alternativa
274

Gasto sin prioridad Social ni Productiva

en el marco de la centralizacin de la poltica habitacional nacional,


potenciando la contribucin de municipios y beneficiarios en la procura de soluciones habitacionales oportunas, equitativas y abarcativas de
las diferentes problemticas.
El Fo.Vi.Cor. En febrero del ao 2012 el gobernador de La Sota convoc a los representantes de las bancadas legislativas opositoras a escuchar
sus opiniones y recibir propuestas y sugerencias sobre la marcha del
gobierno. El entonces presidente del bloque radical Luis Brouwer de
Koning acudi a la convocatoria y le acerc en el nombre de su partido
una propuesta para revitalizar el Fo.Vi.Cor. (Fondo de Viviendas de
Crdoba). Considerando los buenos resultados que este sistema logr
en la implementacin de planes habitacionales en Crdoba y evaluando que el dficit habitacional es uno de los principales problemas de la
provincia esa fue la propuesta escogida por el radicalismo para pedir su
implementacin desde el gobierno.
El proyecto, cuya autora es del ex intendente y legislador Brouwer
de Koning, tiene como objetivo la descentralizacin de las polticas habitacionales en las gestiones municipales con una asignacin especfica
de recursos.
Se propone distribuir las viviendas a construirse en el territorio provincial en orden a la demanda y las realidades socioeconmicas de cada
lugar, fijando pautas de distribucin en conjunto con los gobiernos
locales que reviertan la concentracin de los planes solo en las grandes
ciudades. Del total de viviendas, el 70% se sugiere para al interior.
Cada municipio realizara una ordenanza de suscripcin para acceder al financiamiento y autorizar a comprometer los fondos de coparticipacin como garanta de cumplimiento. Los municipios tendran
que conseguir los terrenos y proveer los servicios que podran ser financiados junto con la vivienda. La obra sera ejecutada por cada municipalidad en un plazo aproximado de seis meses, ocupando trabajadores
locales. Los municipios adjudicaran de acuerdo a un registro nico y
permanente que tendr que elaborar la Provincia con la informacin
otorgada por aquellos. Los requisitos seran no ser propietario de una
vivienda y demostrar un mnimo de ingresos que le permitiera pagar la
cuota mensual.
El proyecto sugiere tambin los posibles fondos de financiamiento:
fondos del Fonavi, $100 millones por ao; un porcentaje de las multas
efectivamente cobradas por la Provincia (10%); un porcentaje del Im275

Salir a flote

puesto Inmobiliario rural (2,5%); un porcentaje del Impuesto Inmobiliario urbano (5%); mquinas tragamonedas (2%); un porcentaje de
lo recaudado en peaje (2%); agregar un impuesto a la licitacin pblica
(0,5%); lo recaudado en la cobranza de viviendas Plan Federal uno y
dos, ya que la Nacin no lo recupera; lo recaudado por el impuesto a
la soja.
Las viviendas tendran dos dormitorios, cocina comedor y un bao
con aproximadamente 60 metros cuadrados y otras, un dormitorio en
45 metros, para que pudieran acceder los habitantes de menos recursos. Esto implicara un costo por unidad de entre 90 mil y 120 mil
pesos. El proyecto permitira construir cinco mil viviendas por ao, lo
que demandara 600 millones de pesos.
El gobierno provincial anunci que tomara la propuesta radical. Al
poco tiempo envi un proyecto a la legislatura que en trminos generales significaba revivir el Fo.Vi.Cor y comparta los puntos propuestos
por la U.C.R. Lo sorprendente fue que el artculo sptimo del proyecto
oficial dispona un ajuste de hasta el 500% de aumento en las cuotas
de todos los planes de vivienda provincial existentes indexando aun los
planes realizados con fondos nacionales en los que la Provincia se convirti en Unidad Ejecutora (licit y ejecut el plan) y por lo cual tiene
facultad administrativa.
Es decir, junto al plan de revitalizar el Fo.Vi.Cor el gobierno buscaba practicar un feroz ajuste con fines recaudatorios, que nada tenan
que ver con el plan en s mismo, en un momento de debilidad financiera. Procuraba adems disfrazar el plan como una propuesta del radicalismo que el gobierno recoga. En sntesis nunca se tuvo la genuina
voluntad de reimpulsar el fondo provincial de la vivienda y el proyecto
radical contina siendo una concreta solucin al dficit habitacional.
La experiencia del Municipio de Ro Cuarto. La experiencia de Ro
Cuarto demuestra que es posible llevar adelante un plan de viviendas con recursos propios. En 2012 el intendente de la ciudad anunci
el Plan Construyendo Futuro que contemplaba la construccin de
2000 viviendas, 1000 de las cuales debern ser entregadas durante la
gestin del actual intendente Juan Jure.
La construccin de las viviendas las realiza la Municipalidad, mediante la contratacin de empresas privadas a travs de licitacin pblica y sin crditos bancarios. El plan de financiacin se extiende por 15
aos y el plazo mximo para la entrega es de cuatro aos.
276

Gasto sin prioridad Social ni Productiva

Quienes resultan adjudicatarios de las viviendas, mientras stas


se construyen deben pagar $700 pesos y luego una cuota de $1.570,
$2.850 o de $2.160, de acuerdo a la cantidad de habitaciones de la
vivienda. Al momento de la entrega de la llave, se debe abonar una nica cuota de 20.000 pesos. La familia debe poseer un ingreso mensual
mnimo de $5000 y contar con terreno propio.
Tal como se haba estipulado las obras comenzaron en el 2013 y se
entregarn en marzo del 2014 las primeras 150 viviendas.
Alquileres ms flexibles. La efectiva implementacin de un plan de
viviendas, lneas crediticias y en general cualquier poltica habitacional
seria, suele llevar un periodo considerable de tiempo por ello consideramos necesario adoptar medidas que en el corto plazo, al menos de
manera paliativa, puedan acercar a la ciudadana soluciones reales a
problemas concretos.
Bajo esa premisa presentamos en la Legislatura de Crdoba el Proyecto de Ley N 8985 mediante el cual propusimos modificar el Cdigo Procesal Civil y Comercial de la Provincia de Crdoba.
La reforma propuesta busca disminuir las exigencias iniciales para
poder acceder a un alquiler, es decir busca menguar las condiciones y/o
requisitos exigidos a los locatarios para poder alquilar. La gran cantidad
de requisitos y garantas (recibos de sueldos e inmuebles) que exigen los
propietarios o inmobiliarias constituye un problema importante para
los inquilinos y sobre todo para los jvenes.
Ahora bien, proponemos que si el propietario disminuye las exigencias, como contraposicin, se le otorga la posibilidad de acceder a un
sistema de desalojo abreviado. As, si corri el riesgo de dar en alquiler
su vivienda sin exigir severos requisitos como garanta, podr recuperar
la posesin, en los casos previstos por ley de conflicto con el inquilino,
mucho ms rpido que como ocurre hoy, donde la posibilidad de una
entrega inmediata del inmueble no se encuentra prevista y se debe acudir al desalojo ordinario.
Esta ventaja que obtiene el locador (el desalojo abreviado) solo tiene
lugar cuandono exija al locatario ms que una o varias fianzas, cuyos
recibos de sueldo, de forma individual o conjunta, no superen en un
quinientos por ciento (500%) el valor del alquiler, caso contrario, el
desalojo correr la misma suerte que hasta ahora.
En suma, cumplido este requisito, junto a las dems exigencias
previstas por la ley, el locador podr solicitar al Juez luego de trabada
277

Salir a flote

la litis, la entrega inmediata del inmueble locado, evitando tener que


esperar meses y en algunos casos aos hasta llegar a una sentencia definitiva que disponga dicha entrega. Por su lado, los locatarios podrn
solucionar el pedido de garantas para acceder a un alquiler, que los
tienen peregrinando entre familiares y amigos en la bsqueda de respaldos patrimoniales que no disponen.

278

Captulo cuarto

El debilitamiento institucional
Cuando se habla de calidad institucional se hace referencia a una
dimensin del Estado que puede definirse como la existencia en una
sociedad de reglas democrticas para el acceso y el control del poder
poltico, en donde los conflictos se resuelven de acuerdo al Derecho, y
en donde el Estado es capaz de proveer eficazmente los bienes y servicios pblicos ms esenciales (Lardone, Page y Rogero, 2010).
La atencin a la dimensin institucional o lo que es lo mismo, la
existencia efectiva de mecanismos democrticos, la primaca del Estado de Derecho y la eficacia de la gestin pblica- se vuelve relevante
puesto que tal alcance se vincula ntimamente con las posibilidades de
concretar un desarrollo sustentable y equitativo.
Es posible identificar que en la provincia de Crdoba el debilitamiento institucional se ha puesto de manifiesto fundamentalmente
por la no implementacin concreta de diversos mecanismos o institutos que tienen recepcin legislativa, es decir que la diferencia entre
el diseo y el desempeo institucional es una constante. Sin dejar de
reconocer que todava queda un largo camino por recorrer en trminos
de produccin de leyes, el debilitamiento sufrido por la provincia en
manos de Unin por Crdoba se asocia ms a la brecha existente entre
la norma y la efectividad de su implementacin que a una falencia
normativa en la materia.
En este marco, por una parte, un dbil funcionamiento de las instituciones tendr un efecto directo sobre el crecimiento, al reducir las
posibilidades de inversin y ahorro, al atentar contra un clima favorable a los negocios y al incrementar los costos de transaccin debido a la
existencia de actividades corruptas de bsqueda de rentas. Por la otra, y
en trminos an ms relevantes, la calidad del marco institucional tiene
impacto en la capacidad de arribar a polticas de consenso, sostenibles
en el tiempo y tendientes a alcanzar el desarrollo.
279

Salir a flote

Es que la democracia, en sano funcionamiento, es una importante


contribucin al desarrollo, si crea incentivos polticos para que los gobernantes respondan positivamente a las necesidades y demandas de
los ciudadanos (Sen, 1999, citado en Page y Freille, 2010).
En este sentido, se rescata la necesidad no solo de la existencia efectiva de mecanismos que garanticen el acceso legtimo de los gobernantes
al poder, sino de la importancia de los procesos de responsabilizacin
de funcionarios y gobernantes, su control y el requerimiento cada vez
ms evidente de la participacin de la ciudadana.
La relacin entre la calidad institucional y el desempeo del sector
pblico, por su parte, resulta relevante dada la influencia de la estructura y la organizacin de este y su marco de disposiciones legales y
administrativas en el nivel y destino del gasto pblico, los niveles de
dficit y de deuda pblica, y particularmente, en la efectividad y alcance de las polticas de bienestar social.
En esta lnea, la falta de transparencia en los sistemas de compras
y contrataciones del Estado y la existencia de un servicio civil (burocracia administrativa) designado y promovido en base al nepotismo y
clientelismo impactan negativamente tanto en el nivel y caractersticas
del gasto como sobre polticas sensibles como la nutricin, la salud o
la educacin. Y tal crculo vicioso deja graves consecuencias para los
que menos tienen y para las posibilidades de desarrollo de la Provincia.
Por lo anterior, se destacan dos necesidades. Por un lado, la de abordar la calidad institucional desde una perspectiva formal, pero tambin
desde la efectividad en el cumplimiento de las normas que la disean.
Por el otro, la necesidad de comprender que las instituciones no solo
importan para consolidar una democracia ms slida sino tambin, y
sobre todo, para mejorar la calidad de vida de los ciudadanos (Zovatto,
2010).
El anlisis de la calidad institucional arroja falencias. Nuestro propsito es detectarlas en seis aspectos claves de su funcionamiento:
A) En primer lugar, la rendicin de cuentas del gobierno en un
nivel vertical, es decir, ante los ciudadanos por medio de las
reformas electorales, del acceso a la informacin, de la propia
participacin ciudadana a travs de los institutos de democracia semidirecta, y de la pauta publicitaria oficial.
B) La rendicin de cuentas del gobierno en un nivel horizontal
mediante un sistema de pesos y contrapesos, teniendo en cuenta la administracin de justicia, el funcionamiento del poder
280

El debilitamiento institucional

legislativo y de las agencias oficiales.


C) La burocracia administrativa o servicio civil provincial en lo
que refiere al acceso de cargos y su desprofesionalizacin y precarizacin.
D) El sistema de compras y contrataciones en la provincia de
Crdoba y su funcionamiento de hecho en trminos de transparencia.
E) La dimensin presupuestaria, haciendo especial hincapi en
las rectificaciones del presupuesto y la existencia de lo que en
estas pginas se denomina como Superpoderes y un Estado
paralelo.
F) El funcionamiento del federalismo en la provincia de Crdoba, no solo en trminos del vnculo con el Estado nacional sino
tambin con los Municipios y el rol del disciplinamiento fiscal
en la erosin de la calidad institucional, con su consecuencia
lgica de prdida de autonoma.
Estas consideraciones han sido objeto de debate y divulgacin en
la provincia de Crdoba desde mbitos estrictamente acadmicos as
como de esferas de concertacin de diagnsticos y propuestas como
es el COPEC, la Red Ciudadana Nuestra Crdoba, organismos universitarios vinculados a la gestin pblica como el Instituto Federal de
Gobierno de la UCC y organizaciones vinculadas a la transparencia y
ciudadana como Poder Ciudadano. Sus conclusiones han orientado
las pginas siguientes complementadas con investigaciones propias y
proyectos que hemos presentado en la Legislatura provincial.

281

Salir a flote

Rendicin de cuentas vertical:


ante los ciudadanos
Tanto la calidad institucional de un Estado como la eficiencia de
las polticas pblicas dependen, en gran medida, de la transparencia
de su implementacin. Por ello, la rendicin de cuentas del gobierno
y sus funcionarios ante la ciudadana es crucial, no solo para la salud
de la democracia sino tambin para las posibilidades de desarrollo del
Estado. Como se mencion previamente y en lo que respecta a la provincia de Crdoba, el principal obstculo para garantizar la calidad
institucional es, precisamente, la brecha existente entre la norma y su
implementacin efectiva.
Como indica Artiga-Gonzlez (2008), la rendicin de cuentas debe
entenderse tambin como un sistema de prcticas institucionales a travs de las cuales los funcionarios pblicos son evaluados por el ejercicio
de la autoridad que se les ha delegado. De dicha evaluacin se derivan
premios o sanciones para aquellos. Tales evaluaciones pueden ser llevadas a cabo por los gobernados o por las instituciones pblicas que
tienen competencia para ejercer el control poltico de los gobernantes
o funcionarios. Sin premios o sanciones no hay rendicin de cuentas.
No basta con que los gobernantes y funcionarios den explicaciones de
sus actos o reviertan decisiones con las cuales los gobernados no estn
de acuerdo.
En el siguiente apartado se analizar la dimensin vertical de la rendicin de cuentas, es decir, del gobierno y sus funcionarios ante los
ciudadanos, haciendo hincapi en cuatro aspectos: las reformas poltico-electorales, el acceso a la informacin, la participacin ciudadana a
partir de los institutos de democracia semidirecta y, finalmente, el uso
de la publicidad oficial.

Las reformas polticas de 2001 y 2008


En la provincia de Crdoba se identifican dos reformas poltico-electorales relevantes, acerca de las cuales el debate no se ha agotado. Una,
introducida mediante la reforma de la Constitucin Provincial en el
ao 2001 por la cual se modific la estructura del Poder Legislativo y
los mecanismos para la eleccin de sus miembros la que ser abordada
282

El debilitamiento institucional

ms adelante- y, otra, la denominada Reforma Poltica, impulsada


por el oficialismo como correlato de la crisis poltica acaecida en los
comicios para la eleccin de Gobernador del 2 de septiembre de 2007,
motivada por la exigua diferencia obtenida por el partido gobernante y
las acusaciones de fraude del partido que se ubic en el segundo lugar.
En el marco de esta crisis se sancionaron en el ao 2008 modificaciones
importantes al Cdigo Electoral Provincial (Ley N 9571), del Rgimen Jurdico de los Partidos Polticos (Ley N 9572) y una pequea
reforma a la Ley Orgnica Municipal N 8102 (Ley N 9573).
Mediante estas reformas se plasmaron algunos avances importantes
aunque insuficientes, habida cuenta de las expectativas generadas y la
amplia participacin de diferentes sectores acadmicos y sociales que,
junto a los representantes polticos de diferentes fuerzas, realizaron un
diagnstico de la situacin poltico electoral provincial y recomendaciones para promover una mayor calidad institucional en la provincia.
En efecto, se convoc a una Comisin Consultiva de Expertos
(CCE), presidida por el politlogo Daniel Zovatto e integrada por
la entonces rectora de la Universidad Nacional de Crdoba (UNC),
Carolina Scotto; su colega de la Universidad Catlica (UCC), Rafael
Velazco; el decano de la facultad de Derecho de la UNC, Pedro Yanzi
Ferreira; el de Ciencia Poltica de la UCC, Mario Riorda; los profesores
de Derecho Constitucional, Antonio Mara Hernndez y Jorge Gentile, y Claudia Laub, de la ONG El gora. En un principio tambin
form parte el fiscal adjunto de la provincia, Hugo Pittaro, quien tras
la etapa de diagnstico, dio por concluida su actuacin.
Una vez consensuado un dictamen y habiendo sido elevado a las
autoridades provinciales, se procedi a la creacin de la Comisin Especial para la Reforma Poltica (CERP) en el marco del proceso legislativo y se convoc a una Audiencia Pblica a los fines de receptar las
observaciones de los diferentes sectores de la sociedad.
No obstante este interesante proceso, de las 52 propuestas de reforma
poltico-electoral realizadas por la CCE, se terminaron aprobando solo 16.
Las modificaciones aprobadas se materializaron fundamentalmente
en dos leyes, la 9571/2008 (Cdigo Electoral) y la 9572/2008 (Partidos
Polticos) a travs de las cuales se introdujeron los siguientes aciertos:
Se introdujo la boleta nica en reemplazo de la boleta partidaria, que comporta una innovacin en la metodologa electoral
de relevancia, pues permite no simplificar el acto del sufragio,
centralizando el financiamiento y manipulacin de las boletas
283

Salir a flote

en el Estado y evitando as la manipulacin de estas por parte


de los partidos, su adulteracin y la ausencia de boletas de alguna de las opciones electorales en las mesas de votacin.
Se prohibieron las sumatorias de votos, de gran efecto distorsivo por la confusin que generaban en el elector que se encontraba en el cuarto oscuro frente a una suerte de alianzas
electorales no transparentadas pblicamente,
Se prohibieron las candidaturas repetidas, es decir, que un mismo candidato se postule para ms de un cargo en la misma
eleccin.
Se introdujeron limitaciones y regulaciones en materia de contratacin de publicidad en campaas, difusin de resultados de
encuestas y sondeos de boca de urna,
Se fortaleci el rgano electoral dotndolo de mayores capacidades de control y administracin, destacndose la designacin
de autoridades de mesa - ya no por sorteo sobre la totalidad del
padrn sino a partir del registro de docentes de la provincia- y
la creacin del Fiscal Pblico electoral.
Se modific el padrn electoral no solo en su diseo sino imprimindole un carcter mixto, es decir, unificando a personas de diferente gnero. Por primera vez hombres y mujeres
votaron en forma conjunta en una mesa electoral.
No obstante estos avances, y ms all de las reformas pendientes, lo
grave es el retroceso que se produjo en la materia.
Es que, a modo de reglamentacin, en el ao 2010 y con el voto
mayoritario de los legisladores de Unin por Crdoba, la Unicameral
suspendi por nica vez y para las elecciones generales de 2011, los
artculos, captulos y ttulos correspondientes a la Ley N 9.571 del
Cdigo Electoral de la Provincia de Crdoba, referidos a financiamiento, aportes pblicos y control de campaas electorales, y con ello, entre
otras cuestiones, la prohibicin de que empresas o entidades privadas
financien las campaas.
Asimismo se procedi a la reglamentacin de la implementacin de
la boleta nica disponiendo en una decisin controvertida la opcin
de voto de lista completa a fin de generar un efecto arrastre en el
sufragio y se estableci que el voto electrnico, se aplicara solo en las
principales ciudades del interior provincial, pero no en la capital.
La creacin de una Justicia Electoral colegiada ad-hoc constituy
uno de los nicos elementos evaluado por todos los sectores como po284

El debilitamiento institucional

sitivo en el concierto de modificaciones introducidas a la reforma poltica.


Los debates pendientes
Necesidad de Reforma Constitucional a fin de introducir la
segunda vuelta electoral o balotaje para la eleccin del Poder
Ejecutivo Provincial, dotando de mayor legitimidad a la frmula triunfante.
Separacin de boletas por categoras facilitando la comprensin del elector y evitando confusiones innecesarias. Este es el
modelo de Boleta nica utilizado en la provincia de Santa Fe.
En caso de elecciones simultneas, diferenciar las boletas municipales, provinciales y nacionales por diferentes colores.
Cumplimiento efectivo de las disposiciones relativas al financiamiento partidario y de campaas electorales, incluyendo
disposiciones restrictivas respecto de la publicidad oficial.
Establecimiento de sanciones en caso de transfuguismo del
funcionario que, habiendo sido electo por un partido poltico
o alianza, decida incorporarse o representar a otra opcin poltica para favorecer intereses polticos manifiestamente distintos
a los expresados en su campaa electoral, para obtener ventaja
electoral o alterar una mayora legislativa.
Definicin de un perodo de ejercicio mnimo del cargo, de
manera tal que todo funcionario pblico elegido por voluntad
popular no pueda postularse para otro cargo electivo antes de
finalizada la mitad del mandato en curso.
Internas abiertas, simultneas y obligatorias
El rgimen electoral de la provincia de Crdoba est compuesto por
un conjunto de normas constitucionales, legislativas y reglamentarias
que regulan todo el proceso electoral; entre ellas, por ejemplo, determina la forma en que la voluntad de los ciudadanos emitida a travs
del voto se traducir en cargos pblicos, de all que es considerado un
componente esencial de nuestra democracia y un indicador relevante
de su calidad institucional.
Durante los ltimos aos, en la gran mayora de los pases de
Amrica Latina ha tenido lugar una intensa agenda de reformas poltico-electorales, tanto de rango constitucional como legal (Comisin
Consultiva de Expertos, 2008). Estas reformas han buscado impulsar
285

Salir a flote

nuevas prcticas tendientes a lograr mayor transparencia, democracia


y participacin en los procesos electorales y con ese objetivo se han
propuesto modificaciones a uno de los pilares de nuestro sistema democrtico, que son los partidos polticos.
En el caso de nuestro pas, en los ltimos aos, tanto a nivel nacional como en distintas provincias tambin se han encarado reformas
de este tipo. De todas las nuevas modificaciones y polticas que se han
promovido queremos destacar, por su relevancia, la implementacin de
las primarias abiertas, simultneas y obligatorias (PASO).
Las PASO son un mecanismo de seleccin en donde los votantes
eligen entre la nmina de precandidatos que presentan los partidos
polticos a quienes quieran que sean los candidatos para las elecciones
generales. Un mismo partido poltico puede presentar ms de una lista
de pre-candidatos que competirn entre s, y la que resulte ganadora
ser la que compita en las elecciones generales. Las PASO son abiertas
ya que todos los ciudadanos, independientes o afiliados, participan;
son simultaneas porque todos los partidos en el mismo acto electoral
definen sus candidaturas y son obligatorias tanto para todos los ciudadanos que deben concurrir a votar como para todos los partidos que
pretendan competir en elecciones generales.
La introduccin del sistema de primarias, abiertas, simultneas y obligatorias busca principalmente democratizar la competencia en el interior
de los partidos polticos, la seleccin de los candidatos, que generalmente
se resuelven a dedo o en la mesa chica y reconstruir los vnculos entre
los partidos y la sociedad. Este mecanismo pretende alentar la politizacin y mayor involucramiento de los independientes, promover la renovacin de las cpulas partidarias, otorgar mayor legitimidad a los candidatos, como as tambin combatir el gran fraccionamiento del sistema de
partidos, simplificando la oferta electoral y evitando que quienes pierden
la interna se presenten por fuera del partido (Straface y Page, 2009).
Dadas las ventajas y avances que promueven, las PASO ya han sido
incorporadas a nivel nacional, a travs de Ley N 26.571, y en distintas
provincias como es el caso de Buenos Aires, Santa Fe, Salta, San Luis,
Chaco y Mendoza (en este ltimo caso fue aprobada por ambas cmaras, y se encuentra en la segunda revisin por parte del Senado, ya que
se introdujeron algunas modificaciones). Sin embargo, Crdoba no ha
seguido an este camino y ello es grave si tenemos en cuenta que existe
una disposicin en la Constitucin Provincial, artculo 104 inc. 22,
que expresamente establece como atribucin de la Legislatura dictar
286

El debilitamiento institucional

normas sobre los procesos electorales y partidos polticos que contemplen elecciones internas abiertas, simultneas y obligatorias para la
seleccin de candidatos de todos los partidos polticos. De igual modo
la Ley N provincial 9.572, referida al rgimen jurdico de los partidos
polticos, establece en su artculo 58 que, para la seleccin de candidatos a cargos pblicos provinciales, los partidos deben hacerlo mediante
el sistema de elecciones internas abiertas, simultneas y obligatorias, y
a continuacin se establece que una ley especial reglamentar todos los
aspectos del sistema.
Durante los aos de gobierno de Unin por Crdoba, se han presentado diversos proyectos en la Legislatura provincial para reglamentar este asunto, tal es el caso de los proyecto N 4.036/09, 4.176/09,
5.104/10 y 12.204/13. Lo que ha faltado es la voluntad del oficialismo
para avanzar en la sancin de esta normativa, ya que por la cantidad
de legisladores que pertenecen a la bancada de UPC, todas las leyes
dependen de su posicionamiento para ser aprobadas o rechazadas.
La propia Comisin Consultiva de Expertos, convocada en 2008
por el Gobierno de Schiaretti para realizar una propuesta para una reforma poltica-electoral en Crdoba, recomend adoptar este sistema,
pero este punto no fue considerado por el oficialismo.
Las primeras experiencias a nivel nacional han mostrado que las
PASO se desarrollaron con normalidad, con un alto grado de participacin ciudadana y sin irregularidades significativas en el proceso electoral (Pomares, Page, y Scherlis, 2011). Un aspecto interesante es que
las PASO podran brindar un marco propicio para la conformacin de
consensos y alianzas entre diferentes partidos y sectores polticos, que
luego dirimen sus candidaturas mediante este sistema, tal fue el caso de
UNEN en Buenos Aires.
Creemos que Crdoba debe avanzar hacia la sancin de una ley
que establezca las primarias abiertas, simultneas y obligatorias. Hemos
mencionado el aporte que ellas otorgaran al sistema democrtico de
Crdoba y sin lugar a dudas entendemos que la oxigenacin de los partidos, su apertura a la sociedad, la mayor transparencia y participacin
en el proceso de seleccin de los candidatos redundar en el fortalecimiento de la calidad institucional de Crdoba.
Obligacin de los debates
Consideramos que los debates entre candidatos que aspiran a ocupar un cargo pblico son una herramienta clave de toda campaa elec287

Salir a flote

toral, porque constituyen un mecanismo estratgico para enriquecer la


calidad democrtica e institucional.
Por lo tanto, la premisa de lograr que todo ciudadano decida su
voto de una manera ms informada y reflexiva no puede ser una opcin, sino ms bien una obligacin que debe dejar de estar librada a la
voluntad de los candidatos y a la iniciativa o no de algn medio de comunicacin, institucin acadmica y organizacin de la sociedad civil.
Por el contrario, debe ser una poltica de Estado.
En nuestra provincia, desde el ao 2007 algunos medios de comunicacin locales iniciaron una sana y excelente costumbre para nuestra democracia con la organizacin de debates preelectorales. En este
marco, se realizaron debates con candidatos a gobernador, intendente,
diputados y senadores.
Propuesta: herramientas para un voto responsable
Para evitar que la especulacin de algunos candidatos trunque la
concrecin de este ejercicio sano para la democracia, presentamos el
proyecto N 12.603/13 a travs del cual proponemos instaurar la obligatoriedad de los debates entre candidatos a Gobernador y legisladores
de la provincia de Crdoba.
Nuestra iniciativa exige que los debates se transmitan en vivo por los
canales de aire provincial en un horario fijado entre las 20 y 23 horas;
a la vez que proponemos que el juzgado electoral sea el encargado de
designar un representante que se ocupe de la coordinacin del debate.
Asimismo, disponemos la creacin de un panel integrado por representantes de las Universidades, de los trabajadores de la provincia, del
empresariado, quienes realizarn preguntas a los candidatos.
En caso que alguno de los candidatos decida no participar en el
debate, proponemos que sea sancionado con el cese de la difusin del
espacio publicitario asignado por el Juzgado Electoral a la agrupacin
poltica a la cual represente el candidato.
Los debates electorales relegitiman el proceso democrtico toda vez
que emplazan una discusin plural y abierta, donde los aspirantes a
representar al pueblo se exponen ante el pblico, discutiendo ideas y
programas. Adems, al ser eventos mediticos, contribuyen a mejorar
el conocimiento que los ciudadanos tienen de los candidatos, sus propuestas y la vida poltica en general, generando un voto ms reflexivo.
En estos tiempos donde abundan las descalificaciones, los agravios
y la falta de dilogo, resulta vital avanzar con la sancin de normativas
288

El debilitamiento institucional

que exijan la instauracin de los debates electorales. Este proceso es el


mejor camino para garantizar un profundo intercambio de ideas entre
los candidatos acerca de sus conceptos y propuestas, en pos de una
ciudadana mejor informada. Todo lo anterior redunda en un fortalecimiento de la cultura poltica y en una democracia de mejor calidad.

El acceso a la informacin
La importancia del acceso a la informacin parte de dos supuestos:
en primer lugar de entender que la ciudadana puede exigir mejores
polticas pblicas cuando cuenta con informacin relevante para evaluar las acciones y, en segundo lugar, de que transparentar la gestin
del Estado es contribuir eficazmente al mejoramiento de la calidad institucional.
El derecho a la informacin pblica constituye un derecho humano
fundamental que tiene tres aspectos caractersticos: en primer lugar implica la posibilidad cierta que los ciudadanos puedan solicitar y recibir
informacin en manos del Estado, en segundo lugar refiere tambin a
la obligacin de este de difundir informacin de manera proactiva sin
mediar peticin alguna y, en tercer lugar, la obligacin del Estado no
solo de poner a disposicin de los ciudadanos la informacin disponible, sino tambin de producir informacin que facilite la elaboracin
de polticas pblicas y la gestin en reas claves- prioritarias de cualquier estado.
En la provincia de Crdoba la normativa garantiza el acceso de los
ciudadanos a la informacin a partir de la Ley Provincial N 8803/99
de Acceso al conocimiento de los actos del Estado, la cual regula casi la
totalidad de la materia y establece que:
Toda persona tiene derecho, de conformidad con el principio
de publicidad de los actos de gobierno, a solicitar y a recibir
informacin completa, veraz, adecuada y oportuna, de cualquier rgano perteneciente a la administracin pblica provincial, municipal y comunal, centralizada y descentralizada, de
entes autrquicos, empresas y sociedades del Estado, sociedades
annimas con participacin estatal mayoritaria, sociedades de
economa mixta y todas aquellas otras organizaciones empresariales donde el Estado provincial, las municipalidades o las
comunas tengan participacin en el capital o en la formacin
289

Salir a flote

de las decisiones societarias, del Poder Legislativo y del Judicial, en cuanto a su actividad administrativa, y del Defensor del
Pueblo, Tribunal de Cuentas, Consejo Econmico y Social y
Ministerio Pblico Fiscal.
En el ao 2000, se sancion la Ley N 8.835 Carta al Ciudadano
que tuvo un fuerte impulso del gobierno de Unin por Crdoba, la
que promovi en su articulado asegurar la informacin amplia y oportuna, la transparencia de la gestin pblica, la constante rendicin de
cuentas y la plena responsabilidad de los funcionarios pblicos.
Sin embargo, si bien la provincia de Crdoba cuenta con ese marco
normativo, existen serias dificultades al momento de poner en prctica
esta legislacin. Aunque los ciudadanos pueden usar el mecanismo previsto para acceder a la informacin sin costo, en la mayora de los casos
no obtienen respuestas. Gran cantidad de organizaciones y ciudadanos
(Geos, Crdoba Transparente, Ciudadanos 365, el gora, diversos pedidos de informes elaborados desde la Legislatura de la provincia de
Crdoba) realizaron relevamientos a partir del envo de una cantidad
importante de pedidos de informacin, segn lo establece la Ley N
8803, y recibieron un ndice bajo de respuesta (Red Ciudadana Nuestra Crdoba 2011; 2012). Adems, los mecanismos mencionados en
dicha ley no estn reglamentados.
Que la provincia tenga como pilar el acceso a la informacin implica fortalecer la calidad institucional de un estado y la posibilidad de
los ciudadanos de hacer visibles las realidades de inequidad, corporativismo y falta de transparencia en los procesos de toma de decisiones
en cuestiones que hacen al inters colectivo. Por ello la construccin
de informacin y su democratizacin sobre los temas que hacen a la
provincia, es condicin para la participacin y para la formacin de
una opinin pblica crtica y autnoma, a la vez que insumo esencial
para la definicin de polticas pblicas justas, equitativas y basadas en
criterios transparentes.
En la provincia de Crdoba se dan dos escenarios que agravan la
situacin institucional del acceso a la informacin, contribuyendo a
su debilidad institucional. Por un lado, si bien se cuenta con un marco legal que puede ser mejorado, existe lo que se llama una brecha
de implementacin (Lardone, Page y Rogero, 2010), lo que significa
que las debilidades del sistema institucional estn relacionadas con la
aplicacin efectiva de las normas e instituciones formales. Es decir, la
brecha de implementacin refiere justamente a la distancia entre el
290

El debilitamiento institucional

reconocimiento/existencia de determinados derechos e instituciones en


la ley y su efectiva vigencia/funcionamiento en la prctica.
Como se puede apreciar en el grfico que a continuacin se
presenta, CIPPEC concluye que del 100% de la normativa vinculada
al acceso a la informacin en Crdoba, solo se da cumplimento con un
30% en trminos fcticos.
ACCESO A LA INFORMACIN PBLICA. BRECHA DE IMPLEMENTACIN

100%

100%

80%
60%

30%

40%
20%
0%

Acceso a la
informacin en la Ley

Acceso a la informacin
en la prctica

Fuente: Lardone, Page y Roggero en base a datos de CIPPEC y Global Integrity (2010).

BRECHA DE IMPLEMENTACIN EN EL ACCESO


A LA INFORMACIN PBLICA. CAUSAS.

Demoras excesivas para obtener respuesta


Las solicitudes no son formalmente rechazadas sino que hay silencio
Los empleados y funcionarios pblicos no conocesn la legislacin
Para hacer una solicitud hay que viajar hasta la Capital de la provincia
Fuente: Elaboracin propia en base a Lardone, Page y Roggero indicadores de calidad institucional para las provincias argentinas.
El caso de la provincia de Crdoba 2010.

El acceso a la informacin pblica no es una prctica difundida a


nivel nacional ni a nivel provincial. Los organismos gubernamentales
no han sabido adaptar sus complejos sistemas burocrticos a principios
de publicidad y transparencia. Segn Lardone, Page y Roggero (2010),
desde la sancin de la Ley provincial N8.803 de Acceso al Conocimiento de los Actos del Estado de la Provincia de Crdoba, el nmero
de recursos judiciales ante la falta de respuesta o ante respuestas inade291

Salir a flote

cuadas por parte del Gobierno no supera los diez casos. El nmero que
se resalta en el informe no refleja la capacidad del Estado de responder
en tiempo y forma a las solicitudes de informacin por parte de los
ciudadanos, sino, por el contrario, la falta de conocimiento de mecanismos de accesos a la informacin y el escaso inters por parte del
Estado de innovar en las prcticas democrticas ciudadanas accesibles.
Por otro lado, si bien la provincia de Crdoba, tiene un marco legal, existe como desafo no solo el efectivo cumplimiento de la ley de
acceso a la informacin pblica, sino la construccin de una nueva ley
de acceso a ella, que, en primer lugar tenga claramente estipulado el
principio de acceso a la informacin como derecho humano, y no con
una visin restrictiva como principio republicano de publicidad de los
actos de gobierno, marcando lagunas entre los actos pblicos administrativos y los de gobierno. Esta nocin de informacin, resulta restrictiva, ya que limita su contenido a la documentacin que sirva de base
a un acto administrativo, excluyendo aquella que pueda encontrarse
en manos del Estado, o que sea generada por funcionarios y agentes
pblicos, no necesariamente vinculada a un acto administrativo especfico. Asimismo, obliga al solicitante a conocer el acto administrativo
particular en el marco del cual se requiere la informacin.
En segundo lugar la normativa debe ser amplia y con un procedimiento sencillo para los pedidos de informacin. Si bien en la norma
actual el pedido no es dificultoso, se debe contemplar otras vas para
presentar la solicitud (de forma oral, a travs de correo electrnico o sitio Web, por ejemplo), lo cual permitira dotar de mayor accesibilidad
al procedimiento.
Cabe sealar, asimismo, que las normativas actuales no establecen
una autoridad u organismo de aplicacin ni contemplan un diseo
institucional que permita la adecuada implementacin y seguimiento
de la aplicacin de la norma. En ese sentido recomendaciones de la Organizacin de Estados Americanos (OEA) en materia de transparencia
y acceso a la informacin se orientan a la creacin de organismos de
aplicacin y control de estas normativas. Siguiendo esta lnea argumentativa, la ex Legisladora Ana Dressino present un proyecto de ley de
acceso a la informacin pblica y transparencia que estipula la creacin
de un Instituto para la Trasparencia y el Acceso a la Informacin Pblica, como organismo independiente, con autonoma funcional y autarqua financiera, no subordinado a autoridad alguna, que cuente con
los recursos humanos y materiales necesarios para el desempeo de sus
292

El debilitamiento institucional

funciones. Este organismo tendr como objeto promover la transparencia en la funcin pblica y fiscalizar el cumplimiento de las normas
sobre transparencia y publicidad de la informacin.
Por otro lado, si bien la ley actual cumple con criterios establecidos
en carcter de estndares en materia de plazos de respuesta, contemplando un plazo razonable dentro del cual el Estado debe responder
a la solicitud, y teniendo en cuenta tambin la prrroga del mismo
cuando la recopilacin de la informacin solicitada requiere un plazo
mayor, debiendo ser informada esta situacin al solicitante, la norma
no precisa la modalidad en que debe realizarse la respuesta, dejando
librado este punto al criterio de la administracin.
Respecto del establecimiento de sanciones, la normativa vigente establece que el funcionario pblico o agente responsable que en forma
arbitraria obstruya el acceso del solicitante a la informacin requerida
o la suministre en forma incompleta, se considerar incurso en falta
grave. Sin embargo la ley no avanza demasiado en este punto, de hecho
no se conocen sanciones en la provincia de Crdoba.
Por ltimo, entendiendo la ntima relacin entre el acceso a la informacin y la transparencia, la ley no establece la obligacin de publicar
determinada informacin por parte del Estado ni contempla disposiciones en relacin a la adopcin de polticas pblicas referidas al tema,
con lo cual no se adecua a los parmetros de transparencia activa establecidos en la Ley Modelo de la OEA en este sentido.
Entonces, si bien en la provincia de Crdoba existe una ley, se advierte no solo una brecha de implementacin sino tambin la ausencia de criterios claros de lo que es informacin pblica, de un diseo
institucional que defina la implementacin de la norma, de rganos
de control o instancias administrativas o prejudiciales ante las cuales
puedan recurrir los ciudadanos frente a la falta de respuesta o negativa
por parte del Estado. Tampoco define sanciones ante incumplimientos
ni propende a una visin de transparencia activa.
Los marcos regulatorios vigentes demostraron no resultar instrumentos superadores que permitan revertir la tradicin de secreto de la
gestin pblica, el desempoderamiento ciudadano y el debilitamiento
institucional.
La transparencia y el acceso a la informacin pblica deben asumirse como polticas de estado. Ambas son una herramienta fundamental
para el control ciudadano y en especial para prevenir la corrupcin.
La publicidad de los actos de gobierno es un deber del Estado y
293

Salir a flote

de sus funcionarios, que implica dar cumplimiento al principio de la


transparencia y el derecho a la informacin y a su libre acceso. El Estado debe crear e institucionalizar una cultura de gobierno abierto,
compartiendo y promoviendo las mejores prcticas en la materia. Que
el Estado tenga como uno de sus pilares el acceso a la informacin es
un asunto clave para el desarrollo poltico, econmico y cultural de la
democracia cordobesa.

Institutos de Democracia Semidirecta


Tanto en la Constitucin de la Nacin Argentina como en la Carta
Magna de la Provincia de Crdoba, se incluyen mecanismos que habilitan a los ciudadanos a involucrarse directamente en algunas cuestiones
colectivas y a indicar a sus representantes qu decisiones deben tomar.
Se trata de los denominados institutos de democracia semidirecta,
-iniciativa popular, consulta popular y referndum- que constituyen
herramientas que permiten a los ciudadanos asociarse y organizarse
para ejercer una influencia directa en las decisiones pblicas.
En Crdoba, estn contemplados en los Artculos 31 y 32 de la
Constitucin de la Provincia y regulados por la Ley N 7.811.
De acuerdo a la legislacin de nuestra provincia, a travs de la iniciativa popular, los ciudadanos tienen la posibilidad de impulsar la sancin o derogacin de una ley. Para ello, deben reunir una cantidad de
firmas equivalente al 0,8% del total de inscriptos en el padrn electoral
provincial. De acuerdo a las ltimas elecciones de octubre de 2013,
en Crdoba, hay un total de 2.645.623 electores hbiles. Por lo tanto,
para que ingrese a la Unicameral una iniciativa popular debe contar
con 21.165 firmas vlidas.
Por su parte, los miembros del Poder Ejecutivo, del Poder Legislativo y los ciudadanos en general pueden someter a consulta popular todo
asunto de inters para la provincia. Este instrumento permite requerir
la opinin de la ciudadana sobre cualquier tema trascendente pero el
resultado no es vinculante. En este caso, los electores pueden promover
esta iniciativa si logran que sea suscripta por el 8% del padrn, lo que
representa un total de 211.650 firmas.
Finalmente, el referndum es un mecanismo para sancionar una ley
que disponga la cesin con desmembramiento de territorio o la fusin
de municipios.
294

El debilitamiento institucional

En la provincia de Crdoba, los mecanismos de democracia semidirecta cuentan con un escaso conocimiento y su accesibilidad es
bastante rgida. Tal es as que histricamente solo se presentaron tres
iniciativas populares, de las cuales solo una fue aprobada. En tanto, se
inici una sola consulta popular de parte del Poder Ejecutivo y ningn
referndum.
La enunciacin de un mecanismo de democracia semidirecta en
una ley no es condicin suficiente para su xito. Es necesario que los
gobiernos se esfuercen para llevarlos a la prctica y mejorarlos.
Propuesta: institutos ms flexibles
Convencidos de la necesidad de facilitar su utilizacin, presentamos
el proyecto de Ley N 11.963/13 en el que impulsamos la flexibilizacin de los requisitos para acceder a los institutos de democracia semidirecta.
Nuestra propuesta contempla que se reduzca a la mitad la cantidad
de firmas que deben reunir los promotores que deseen presentar una
iniciativa popular (alrededor de 10.582 firmas), a la vez que proponemos extender los plazos con los que cuentan para recolectar las rbricas
requeridas, tornando de esta manera ms dctil el mecanismo de participacin ciudadana.
Tambin proponemos reducir a la mitad el porcentaje de firmas
necesario para poder impulsar una consulta popular y le reconocemos
a los partidos polticos y organizaciones no gubernamentales afines con
la temtica que se trate la facultad de realizar campaas de propaganda,
en que se exponga su postura con relacin al asunto de la consulta,
brindndoles espacios gratuitos en los medios de comunicacin.
En lo que respecta al referndum, nuestra iniciativa propone que
puedan ser sometidos a esta figura los casos de concesiones de obras y
servicios pblicos por ms de quince aos.
Como bien mencionamos, en la prctica advertimos que en Crdoba el acceso y la implementacin de las distintas herramientas de
democracia semidirecta por parte de los ciudadanos se ven limitados,
en abierta contradiccin con el espritu de estos instrumentos.
La sola expresin normativa no alcanza para derribar las barreras
que impiden su utilizacin, muchas de ellas producto del desconocimiento. Gran parte de la responsabilidad por dicho desconocimiento
corresponde al Estado, que debe asumir un rol activo tanto en la comunicacin de estas herramientas, como en la asistencia a los ciudadanos
295

Salir a flote

que deseen impulsar proyectos de ley o consultas populares.


De esta manera, propusimos la creacin de un sitio web oficial para
la difusin y promocin de los distintos instrumentos de participacin
de que dispone la ciudadana.
Los mecanismos de democracia semidirecta perfeccionan y complementan la democracia representativa, y es por eso que su potenciacin
e inclusin en la vida cvica se vuelven cruciales.

Publicidad oficial
La publicidad de los actos de gobierno, contemplada en la Constitucin de la Nacin, es uno de los principios fundamentales de nuestro
sistema republicano. Permite que el pueblo pueda conocer la actividad
que llevan adelante sus representantes en pos del bien comn, esto es,
ejercer el control ciudadano sobre los gobernantes.
Por medio de la publicidad de sus actos, la Administracin Pblica
debe difundir toda la informacin referente a sus decisiones, otorgando
transparencia a la gestin. Es por esto, que la publicidad no debe estar
sometida a la voluntad discrecional de quienes ocupan cargos pblicos,
ni mucho menos, ser utilizada en beneficio personal.
De acuerdo a la definicin expresada por la Asociacin por los Derechos Civiles (ADC) (2006, p.14), la publicidad oficial debe ser entendida como un canal de comunicacin entre el Estado y la poblacin.
Debe ser clara, objetiva, fcil de entender, necesaria, til y relevante
para el pblico. No debe promover explcita o implcitamente- los
intereses de ningn partido poltico ni del gobierno.
En Crdoba, en el artculo 15 de la Constitucin de la Provincial se
reconoce que los actos del Estado son pblicos, en especial los que se
relacionen con la renta y los bienes pertenecientes al Estado provincial
y Municipal. La ley determina el modo y la oportunidad de su publicacin y del acceso de los particulares a su conocimiento.
Sin embargo, en nuestra provincia no se avanz en la sancin de una
ley que expresamente regule este deber, lo que trae aparejado ciertas
irregularidades en torno a la publicidad oficial al no existir reglas claras
que sistematicen la asignacin de los recursos destinados a esta actividad que es de eminente inters pblico.
En los ltimos aos existe un constante y sistemtico aumento de
los volmenes del gasto asignado por Unin por Crdoba a la publi296

El debilitamiento institucional

cidad oficial. En este sentido el reproche puede formularse desde dos


perspectivas:
Por un lado, el problema aparece cuando el alto volumen es invertido en difundir contenidos que buscan posicionar la figura de un funcionario para satisfacer aspiraciones personales, profundizando el vaco
comunicacional que existe en un sinnmero de temas sensibles que
requieren un compromiso del Estado en su difusin, ya que revisten
inters ciudadano, legtimo y prioritario.
Por el otro, al deficiente contenido de la propaganda, se le suma el
perjuicio que ocasiona los exorbitantes montos invertidos, en un contexto de crisis de las finanzas pblicas; fondos que podran invertirse en
caminos, hospitales, infraestructura escolar, etctera.
Propuesta: Una ciudadana bien informada
La ausencia de normativas que legislen al respecto conlleva la inexistencia de una adecuada planificacin en las distintas aristas que incluyen produccin, asignacin, distribucin, contenido, contratacin y
control de la pauta oficial del sector pblico. Al mismo tiempo, tambin se registra una falta de correspondencia entre la pauta y las necesidades de comunicacin concretas de sus destinatarios legtimos: los
ciudadanos.
En definitiva, la ausencia de legislacin en la que se establezcan los
objetivos generales de la publicidad oficial y demanden su planificacin adecuada denota la falta de una poltica de Estado.
Convencidos que para reducir las asignaciones discriminatorias o
arbitrarias de los recursos pblicos es necesario contar con marcos legales claros que promuevan una vinculacin ms transparente entre el
Estado y la ciudadana, presentamos el proyecto de Ley N 10.130 que
se propone subsanar el vaco legal existente en la materia.
Puntualmente, proponemos la creacin de un Registro Pblico de
Medios de Comunicacin Social para la inscripcin de todos los medios que reciban o aspiren a recibir publicidad oficial.
Dejamos categricamente establecido que la distribucin de la pauta oficial deber ponderar, en primer lugar, la efectividad del mensaje
por el tipo de audiencia y, en segundo lugar, la equidad en las posibilidades de acceso de los medios de comunicacin a la pauta oficial, en
tanto renan caractersticas anlogas.
A su vez, propusimos la creacin de un Plan Anual de Publicidad
Oficial que contenga la estrategia de comunicacin del gobierno, agen297

Salir a flote

cias y entes descentralizados para el ejercicio siguiente, que deber ser


elevado a la Legislatura junto con el proyecto de Ley de Presupuesto.
Respecto del procedimiento de contratacin y adjudicacin de la
publicidad oficial, disponemos que se efecte mediante los mecanismos de licitacin, concurso de precios y subasta no solo de costos sino
tambin de propuestas (diseo de contenido y/o diseo comunicacional) a los fines de reforzar el pluralismo informativo y la equidad. Prohibimos la contratacin directa salvo que se trate de grave emergencia
nacional, regional, provincial o local; o por requerimiento de autoridades de Defensa Civil de la provincia.
Finalmente creamos, en el mbito del Poder Legislativo, la Comisin de Control de la Comunicacin Oficial que tendr por objeto el
control y el seguimiento de todo lo relacionado a la publicidad oficial
en la provincia de Crdoba.
La publicidad oficial debe informar y educar a la ciudadana, a travs de contenidos de inters pblico que difundan las polticas, programas e iniciativas gubernamentales, que promuevan el ejercicio de
los derechos, estimulen la vida pblica, fortalezcan la democracia, la
libertad de expresin y el derecho a saber. Si esta publicidad oficial es
financiada con recursos pblicos, el gobierno debe rendir cuenta sobre
el manejo de tales recursos. Es inconcebible que pese a las grandes sumas invertidas por el estado en la materia, no se vean con la intensidad
necesaria campaas de prevencin en accidentes viales, en adicciones,
en promocin de la donacin de rganos y en otros tantos temas de
agenda pblica prioritarios para el inters de la ciudadana.

298

El debilitamiento institucional

Rendicin de cuentas horizontal: sistema de


pesos y contrapesos y agencias especiales

Como se vio, la rendicin de cuentas del gobierno y sus funcionarios tambin posee una dimensin horizontal, que puede ser entendida como la existencia de instituciones estatales que tienen autoridad legal y estn capacitadas para emprender acciones que van desde
el control rutinario hasta sanciones penales, en relacin con actos u
omisiones de otros agentes o instituciones del Estado que pueden ser
calificados como ilcitos ODonnell, 2001).
A su vez, esta dimensin es analizada en dos niveles. Por un
lado, el de los distintos poderes del Estado controlndose mutuamente,
y por otro lado, aquel que hace referencia al control ejercido por agencias especializadas de diversa ndole.

En primer lugar se abordar la dimensin horizontal de la rendicin de cuentas correspondiente al primer nivel, haciendo hincapi
en aquellos indicadores que den cuenta de la administracin de justicia
en la provincia de Crdoba (el Consejo de la Magistratura y las Fiscalas en lo penal, econmico y anticorrupcin), para luego analizar el
real funcionamiento del Poder Legislativo en Crdoba atendiendo, en
mayor detalle, a las implicancias del paso de una estructura Bicameral
a una Unicameral, y aquellas referidas al Reglamento Interno de la
Legislatura.

En un segundo momento, se analizarn algunas de las agencias
asignadas del Estado: el ERSeP, la Defensora del Pueblo, la Fiscala
Administrativa Anticorrupcin, el Tribunal de Cuentas y la participacin de partidos de oposicin en agencias del Estado.

La Administracin de Justicia
Propuesta: Reforma al Consejo de la Magistratura
A partir de la Ley N 8.802 se cre el Consejo de la Magistratura en
la provincia de Crdoba, con el objeto de asistir al Poder Ejecutivo en
la designacin de Magistrados de los tribunales inferiores, integrantes
del Ministerio Pblico Fiscal y Asesores Letrados.
La necesidad de garantizar la independencia y la imparcialidad en la
299

Salir a flote

designacin de los magistrados y en el ejercicio de sus funciones da nacimiento al Consejo de la Magistratura. Este Consejo fue creado para
despolitizar los nombramientos de los jueces y as buscar que el criterio
a tener en cuenta a la hora de elegirlos sea la idoneidad tcnica, evitando la influencia de la pertenencia partidaria o la afinidad personal de
los postulantes con quienes deben designarlos.
En el sistema de la Repblica democrtica, la separacin de poderes
fue dispuesta para controlar el poder, posibilitar la libertad y garantizar
los derechos de las personas. Lograr verdadera autonoma e independencia del Poder Judicial de los otros poderes del Estado resulta uno de
los objetivos fundamentales de la organizacin republicana de gobierno y una garanta elemental de los ciudadanos. Asegurar la justicia a
los ciudadanos (segn mandato del prembulo Nacional) supone entre
otras cosas un Poder Judicial independiente e idneo, alejado de presiones polticas y de factores de poderes econmico social.
Antes de la Ley N 8.802, las garantas de inmovilidad e intangibilidad de las remuneraciones de los magistrados, eran los nicos lmites
a la injerencia o intervencin de los otros poderes del Estado sobre el
Poder Judicial. La creacin del Consejo de la Magistratura produjo
enmiendas con la finalidad de limitar la participacin poltica en el
nombramiento de los magistrados y de esta forma coart la posibilidad de que la designacin fuera a partir de parmetros eminentemente
polticos-partidarios dndole, de esta manera, mayor preponderancia a
los conocimientos tcnicos y a la preparacin de los postulantes.
No podemos perder de vista que una de las funciones del Poder
Judicial es controlar los actos de los dems poderes del Estado y evitar,
de esta forma, abusos que puedan cometer contra los ciudadanos; por
lo tanto garantizar la independencia en el nombramiento de los funcionarios Judiciales tiene una incidencia directa en su posterior actuacin.
En la reforma constitucional del ao 2001 se perdi una gran
oportunidad de jerarquizar este instituto incorporndolo al texto constitucional. No obstante, consideramos que su creacin resulta un avance a pesar que, tal como funciona hoy, no logra garantizar plenamente
los objetivos que se propone y que fundamentan su existencia.
El Consejo de la Magistratura, es el encargado de efectuar la
convocatoria del proceso de seleccin y evaluacin de los aspirantes a
ocupar los cargos de jueces de primera instancia, camaristas, fiscales y
asesores letrados de las diversas jurisdicciones materiales y territoriales
de nuestra provincia, para cubrir las vacantes generadas por el retiro de
300

El debilitamiento institucional

funcionarios o por la creacin de nuevos juzgados.


El mecanismo de evaluacin de los postulantes est compuesto por
tres etapas. En primer lugar, se realiza un examen sobre los antecedentes del aspirante, luego se rinde un examen escrito o prueba de oposicin y finalmente se realiza una entrevista personal, y es en el puntaje
que se ha dado a cada una de estas etapas donde radica nuestra primera
crtica al sistema.
Los postulantes son evaluados con un mximo de cien (100) puntos,
distribuidos de la siguiente manera: el examen de los antecedentes
otorga hasta un mximo de veinte puntos (20); el examen escrito
o prueba de oposicin hasta cuarenta puntos (40) y la entrevista
personal tambin otorga hasta un mximo de cuarenta puntos (40).
Este criterio, entendemos, pondera en demasa la entrevista personal,
instancia que ofrece menos garantas de imparcialidad e independencia
en la evaluacin.
A travs del anlisis realizado a las normas que regulan este instituto
en otras provincias de nuestro pas, hemos podido observar que en la
mayora de ellas se le otorga mayor puntaje a la prueba de oposicin,
ya que esta es la ms objetiva y annima de todas.
En este sentido, podemos ver que en las provincias de Catamarca,
Mendoza, Santiago del Estero los puntajes son los siguientes:
Antecedentes: 25 puntos, Oposicin (examen escrito): 50 puntos y
Entrevista personal: 25 puntos. Hay otras provincias que ponderan de
igual forma los antecedentes que la oposicin y por debajo la entrevista
personal como es el caso de Corrientes, Entre Ros y Neuqun donde
los puntajes son, por Antecedentes: 40 puntos, Oposicin: 40 puntos
y Entrevista personal: 20 puntos.
Como se puede observar, Crdoba es una de las provincias que mayor predominio otorga a la entrevista personal, posibilitando con esto
criterios discrecionales y parciales de seleccin, contraponindose al
espritu para el cual fue creado este instituto.
Ante lo dicho, se impone la necesidad de disminuir el puntaje a la
evaluacin de la entrevista personal y de esta forma reducir la posible
influencia de criterios subjetivos en la eleccin de los funcionarios judiciales. Correlativamente, entendemos que se debe aumentar el peso
del examen escrito y de las evaluaciones de los antecedentes.
Otro de los temas perfectibles del Consejo se vincula a su
conformacin y al hecho de que est integrado por un solo
representante de la Legislatura provincial y por tal, elegido por el
301

Salir a flote

oficialismo. Esta forma de estructurar los integrantes del Consejo deja


sin presencia a representantes populares de los bloques de la oposicin,
impidiendo que ejecuten un legtimo rol de contralor. Si bien es cierto
que, posteriormente, la terna seleccionada es analizada en el seno de
la Comisin de Asuntos Constitucionales de la Legislatura, para esta
instancia solo se cuenta con los pliegos de cada miembro que informan
del resultado de la evaluacin respectiva, lo que imposibilita a actores
polticos no oficialistas participar y ejercer un control del proceso de
seleccin llevado a cabo en el Consejo.
Al margen de considerar que hay otros aspectos que se pueden
mejorar en el funcionamiento del Consejo de la Magistratura y
reiterando nuestro convencimiento que su creacin fue un avance
institucional, nos concentramos en los puntos sealados en los prrafos
anteriores como los ms relevantes a reformar, para lo cual presentamos
el proyecto N 10.998/13 en el que proponemos:
Modificar los puntajes a cada instancia de evaluacin sugiriendo la siguiente: Antecedentes 30 puntos. Examen escrito o de
oposicin 50 puntos. Entrevista personal 20 puntos.
Incorporar en la conformacin del Consejo tres integrantes ms
de la Legislatura, ad honorem: uno ms del bloque mayoritario,
uno por la primera minora y otro por la segunda minora.
Establecer por ley la obligatoriedad del orden de mrito sugerido en la terna enviada por el Consejo al gobernador.
Incorporacin del Consejo de la Magistratura en nuestro texto
constitucional en una prxima reforma.
Las Fiscalas en lo penal, econmico y anticorrupcin
El Ministerio Pblico, en el mbito penal de la provincia de Crdoba es el rgano encargado de la persecucin del delito, es decir, es quien
tiene la responsabilidad de investigar y buscar las pruebas necesarias
que permitan formular una acusacin contra quien aparezca responsable de la comisin de un hecho delictivo. Asimismo, es responsable de
sostener y acreditarlo ante el tribunal de juicio correspondiente (Cafferata Nores y Tarditti, 2003). De ah que tenga gran importancia
para la sociedad en general y para las vctimas en particular la tarea que
cumplen los Fiscales en lo penal, ya que la eficacia de estas actividades
depende exclusivamente de ellos.
La Constitucin de la provincia de Crdoba prev este instituto en
los art. 171 a 173, ubicndolo dentro del mbito del Poder Judicial, a
302

El debilitamiento institucional

diferencia de lo que ocurre en el mbito nacional, donde el Ministerio


Pblico ha sido previsto como un rgano extrapoder (no integra el
Poder Ejecutivo ni el Poder Judicial).
De acuerdo a esto, el Ministerio Pblico Fiscal en Crdoba goza de
independencia y los Fiscales son designados y removidos de la misma
forma que los jueces y gozan de la garanta de inmovilidad (salvo el
Fiscal General).
Actualmente, en la provincia de Crdoba existen 65 Fiscalas de
Instruccin distribuidas en todo el territorio; en el rea jurisdiccional capital, existen 31 Fiscalas de Instruccin dentro de las cuales hay
veintitrs (23) Fiscalas comunes, distribuidas en cuatro (4) Distritos y
ocho (8) Fiscalas especializadas en distintas materias.
La Especializacin de las Fiscalas de Instruccin es algo relativamente nuevo en la provincia de Crdoba y solo se ha dado en algunas
de las Fiscalas ubicadas en la ciudad capitalina. Como se ha sealado
en el prrafo anterior, solo ocho de las treinta Fiscalas de Instruccin
de la Capital tienen especificidad en materia de investigacin. As, tenemos las Fiscalas en lo Penal Econmico y Anticorrupcin (sobre las
que se realizar un anlisis ms profundo en los prrafos siguientes),
las Fiscalas de Violencia Familiar (dos), y las Fiscalas especializadas
en Delitos contra la Integridad Sexual, Delitos Complejos y de Lucha
contra el Narcotrfico (dos).
Ahora bien, antes de comenzar a analizar las Fiscalas en lo Penal,
Econmico y Anticorrupcin, creemos necesario realizar una serie de
apreciaciones en torno al tema de la especializacin de las tareas y/o
funciones. La divisin de poderes en nuestro Estado republicano halla su finalidad en la especializacin que supone el cumplimiento de
las distintas funciones que debe realizar el estado. La distribucin de
dichas funciones en rganos, cuya integracin est pensada a partir de
la especificidad de aquella divisin, supone un mejor cumplimiento
de las tareas a desarrollar (Fallos 310:120 -Ao1987- CSJN, citado en
Gelli, 2006).
La especificidad o especializacin supone la posibilidad de perfeccionarse y poder tener un conocimiento ms acabado y profundo en
distintos temas. Por lo tanto, en el Fuero Penal de Crdoba, la creacin de Fiscalas especializadas en temas como violencia familiar, delitos contra la integridad sexual, delito complejos, narcotrfico y penal
econmico, supone la existencia de Fiscales y Fiscalas de Instruccin
(esto es secretarios, pro-secretarios y empleados) peritos en cada una de
303

Salir a flote

dichas materias, que cuentan con herramientas y conocimientos especficos, lo que supone o debera suponer mayor agilidad en la investigacin, mayor destreza por partes de quienes deben reunir la pruebas
para acreditar la existencia de un hecho delictivo, que lgicamente debera traducirse en mejores resultados de justicia.
Es as que se promueve la creacin de fiscalas especializadas, buscando que el perfil del funcionario se caracterice por una formacin
slida en la materia y que se le confieran atribuciones amplias en orden
a las diligencias procesales conducentes al desenvolvimiento eficaz de
la investigacin preparatoria.
Pues bien, esto que parece tan bueno o con tantos beneficios, muchas veces puede verse empaado por distintos factores, ajenos o intencionales, de quienes crean estas fiscalas especializadas. As, en lo
referente a las Fiscalas en lo Penal Econmico y Anticorrupcin, claramente la finalidad de su creacin fue otra muy distinta a la de buscar perfeccionamiento y mejores resultados en la investigacin de estos
hechos delictivos.
Especialidad o Impunidad? En el ao 1999, cuando el gobernador
De La Sota comenzaba con su primer mandato, haba logrado que la
Legislatura de la provincia de Crdoba sancionara la ley por la cual se
creaba el Consejo de la Magistratura. Dicho organismo sera quien a
partir de ese momento se encargara de asistir al Poder Ejecutivo en la
designacin de los Magistrados de los tribunales inferiores, Fiscales y
Asesores Letrados en la provincia, lo que representaba un avance en
materia de transparencia e independencia del Poder Judicial.
Asimismo, el Gobernador De la Sota, en el ao 2000, impuls una
serie de leyes denominadas de Reforma y Modernizacin del Estado.
Este conjunto de normativa estuvo conformada por las leyes N 8835,
Carta del Ciudadano, N 8836, Modernizacin del Estado y N 8837,
Incorporacin de capital privado al Sector Pblico.
La Ley N 8835 (Carta del Ciudadano) crea, entre otras cosas, el
fuero Penal Econmico y Anticorrupcin, en sede Judicial, que entrara en vigencia el 1 de marzo del ao 2004 (art. 64 Ley Carta del
Ciudadano).
En este contexto, lo lgico hubiera sido que el Consejo de la Magistratura, llamara a concurso Pblico para cubrir el cargo de Fiscal de
Instruccin, Juez de control, Fiscal de Cmara y Camaristas (art. 53
Ley N 8835), para el fuero penal econmico y anticorrupcin admi304

El debilitamiento institucional

nistrativo que se creaba, pero sin embargo ello no sucedi.


En el ao 2002, mediante ley N 9061, impulsada por el Gobernador de la Sota, se declara la emergencia Judicial y se suspende la
actuacin del Consejo de la Magistratura, pese a las numerosas crticas
esgrimidas por los distintos sectores del Derecho (Colegio de abogados
de Crdoba, Academia Nacional de Derecho de Crdoba y Asociacin
de Magistrados).
La ley declara a Crdoba en estado de emergencia judicial y ello, a
partir de la supuesta paralizacin del consejo de la Magistratura, que
para el Gobierno provincial se daba por un vaco legal del que era
responsable el Tribunal Superior de Justicia, por suspender a travs de
dos resoluciones (autos N 46 y 47 del da 31/10/2002 y 12/11/2002
respectivamente) normativas referidas a la designacin de magistrados.
Sin embargo, la realidad mostraba otra cosa. El TSJ de Crdoba solo
haba acogido, mediante las citadas resoluciones, las medidas cautelares
solicitadas a travs de un amparo, interpuesto por quienes se sentan
damnificados por la normativa que pretenda confirmar a jueces y fiscales sustitutos, sin que estos pasen por el Consejo de la Magistratura,
probando su preparacin e idoneidad para ocupar dichos cargos. Es
decir, la vigencia del Consejo de la Magistratura no estaba en juego;
la tarea para la que fue creado no encontraba ningn tipo de parate o
paralizacin por lo resuelto por el mximo cuerpo del poder judicial de
la provincia de Crdoba. Simplemente, se haban paralizado nombramientos de jueces sustitutos.
A pesar de ello, este argumento sirvi al oficialismo para concluir
que, dadas las resoluciones del Tribunal Superior de Justicia, resultaba
materialmente imposible cubrir las vacantes que se haban originado
por el masivo acogimiento al nuevo rgimen previsional que favoreca
las jubilaciones anticipadas y que tambin fuera impulsado por el gobierno delasotista, y que, por lo tanto, el Poder Judicial de Crdoba se
encontraba en estado de emergencia.
As, para designar y cubrir ms de un centenar de vacantes del Poder
Judicial, entre los que se encontrabas Jueces, Fiscales, y Camaristas,
se aprob la emergencia judicial, con la correlativa suspensin de la
normativa del Consejo de la Magistratura hasta julio de 2003 (cuando
finalizaba el mandato de De la Sota) e interinamente se reflot la comisin asesora que haba regido hasta ese momento.
En este contexto, en junio de 2003 (un mes antes de que finalizara
la emergencia judicial), se designa Fiscal de Instruccin del Distrito 1,
305

Salir a flote

Turno I, al Dr. Hugo Amayusco, quien a partir de agosto de ese mismo ao, en virtud de la Ley 9122, pasa a ocupar el cargo de Fiscal de
Instruccin con competencia en todo lo relativo a los delitos penales
econmicos y de anticorrupcin administrativa.
Es decir, Amayusco, como tantos otros, no solo fue designado salteando el Consejo de la Magistratura, que en ese momento ya exista,
pero que por conveniencia poltica se haba suspendido su actuar, sino
que adems fue puesto en un cargo que deba investigar, entre otras
cosas, al poder poltico tambin por una decisin netamente poltica,
ya que el fuero en lo Penal Econmico y Anticorrupcin, estaba previsto su creacin para marzo de 2004 (art. 64 carta del ciudadano), pudiendo prorrogarse su implementacin un ao ms, si lo consideraba
necesario el TSJ. Por lo tanto, no haba necesidad legal alguna de cubrir
el cargo de Fiscal de Instruccin, ni el de Juez de control en lo Penal
Econmico y Anticorrupcin en dicho momento.
Si la real intencin del gobernador De la Sota, al crear este fuero,
hubiera sido la de establecer una Fiscala especializada en la materia,
con mayores conocimientos tcnicos y ms capacitacin, un rgano
preparado para investigar delitos con una naturaleza compleja y que
pudiera tener como sujetos activos a funcionarios pblicos y empresarios del poder econmico de Crdoba, entonces debera haber garantizado una designacin acorde a dicha finalidad.
Es decir, los funcionarios que ocupan los cargos en los fueros especializados, deben rendir un examen acorde a las funciones que van a
cumplir, deben mostrar un conocimiento acabado en la materia que
ser su objeto de investigacin o juzgamiento y en el caso particular del
fuero en lo penal econmico, adems se debi garantizar una designacin totalmente apolitizada, que le diera las garantas a la sociedad de
que el fiscal, juez, y camarista que ocupara cada uno de dichos cargos
no tendran ninguna influencia del poder poltico ni del poder econmico, todo lo cual aqu no ha sucedido.
Evidentemente el fin con el que se cre el fuero penal econmico
fue muy distinto al que se seal cuando se impuls. La idea de este
fuero no fue otra que la de garantizar la impunidad del poder poltico
de turno, lo cual no solo se vislumbra en la forma de designacin de los
titulares de estas Fiscalas, sino adems en los resultados obtenidos a lo
largo de estos aos, en los que ningn hecho de corrupcin de funcionario provincial ha sido elevado a juicio para su juzgamiento.
Para cerrar lo que venimos sealando, vale la pena recordar que en
306

El debilitamiento institucional

el ao 2008, cuando se decide crear una segunda fiscala en lo penal


econmico y anticorrupcin, motivado por la gran cantidad de causas y
el nivel de abarrotamiento de la fiscala existente, el gobierno provincial
nuevamente intenta saltear el rgano previsto y encargado de realizar la
designacin de los funcionarios judiciales y sugiere se designe Fiscal de
Instruccin en lo Penal Econmico y Anticorrupcin al entonces secretario de Amayusco, el Dr. Gustavo Hidalgo. Ante una fuerte crtica de sectores de la oposicin y de la opinin pblica, se deja sin efecto esta idea
y se llama a concurso para cubrir el cargo de la segunda fiscala especializada en delitos penales econmicos. En el concurso se inscriben tan solo
cinco aspirantes, de los cuales solo logran aprobar el examen escrito el
Dr. Hidalgo y el Dr. Antua. Este ltimo es quien obtiene la puntuacin
perfecta en el escrito superando al otro postulante que aprob, el Dr.
Hidalgo. Luego de la entrevista personal y al momento de confeccionar
el orden de mrito queda en primer lugar quien hoy ocupa la segunda
fiscala del fuero penal econmico y anticorrupcin, el Dr. Gustavo Hidalgo. Dado esto solo nos resta remitirnos a la propuesta formulada en el
apartado anterior (Consejo de la Magistratura), donde planteamos una
modificacin del puntaje para cada instancia de evaluacin, sugiriendo
la siguiente: Antecedentes 30 puntos. Examen escrito o de oposicin 50
puntos. Entrevista personal 20 puntos.
En suma, como se ha sealado precedentemente, la creacin de
Fiscalas de Instruccin especializadas en lo penal econmico y anticorrupcin, como herramienta de poltica criminal puede aparejar
muy buenos resultados, ya que supone personal ms capacitado y con
una formacin ms slida en la materia, que seguramente tendr derivaciones optimas que se traducirn en la investigacin y posterior
juzgamiento de los delitos. Sin embargo, este adelanto que implica la
creacin de fiscalas ms tcnicas se ha visto opacado por la realidad.
La designacin de los Fiscales de Instruccin en lo penal econmico y
anticorrupcin administrativa, sin una garanta de total independencia
del poder poltico, sumado al hecho de que no ha existido ningn caso
de corrupcin poltica investigado que llegue a juicio oral y pblico,
nos lleva al terrible resultado de Fiscalas que solo garantizan la impunidad de los funcionarios de turno. No se puede perder de vista que
al juntar todos los delitos de este tipo en una o dos Fiscalas, se corre
el riesgo de que solo una o dos personas sean las encargadas de llevar
adelante todos los hechos de corrupcin, frente a otros delitos, como
un homicidio, un hurto, que pueden ser llevadas por un sin nmero de
307

Salir a flote

Fiscales (depender del lugar y fecha de comisin del hecho para saber
cual Fiscal ser el encargado de llevar la investigacin). Si bien desde
siempre se conoci este riesgo, se prioriz la especializacin creyendo
que al designarse Fiscales imparciales, el riesgo de influencia sobre ellos
sera una cuestin menor. Sin embargo, dado que la designacin de
estos Fiscales no tuvo las totales garantas de independencia y que los
hechos muestran sin duda, la existencia de influencia del poder sobre
los fiscales, podemos concluir diciendo que la finalidad para la que se
crearon estas Fiscalas de Instruccin hoy no se cumple y solo se ha
logrado mediante su creacin la impunidad de los funcionarios del
gobierno de turno.
Nuestra propuesta para lograr imparcialidad. Vislumbrado el problema que ha acarreado la designacin, de los Fiscales en los penal
econmico y anticorrupcin administrativa, sin los mecanismos adecuados que garantizan su independencia del poder poltico, esto es, que
ningn hecho de corrupcin ha llegado a juicio, es que proponemos
que todos los delitos en donde se encuentren involucrados funcionarios
pblicos en el ejercicio de sus funciones sean investigados por Fiscales
de Distritos o comunes, para de esa forma evitar que solo dos Fiscales
estn a cargo de este tipo de hechos delictivos. Es decir, con la reforma
que planteamos estos delitos pasaran a estar en manos de 23 Fiscales
de Instruccin, quienes entendern de acuerdo al lugar y fecha de comisin del hecho, evitando as que solo dos Fiscales (personas) tengan
la posibilidad de investigar hechos de corrupcin que se producen en
el mbito del estado. Con esto tendemos a lograr que la injerencia del
poder poltico sobre los Fiscales que deben investigar los hechos de
corrupcin de la administracin no exista o si existe (porque tampoco
podemos creer que esta es una solucin mgica) se dificulte.
Ahora bien, las Fiscalas especializadas en lo penal econmico, quedarn a cargo de aquellos hechos delictivos de ndole econmica con cierta
complejidad, tal como se ha dispuesto en la Carta del Ciudadano.
Por lo tanto, nuestra propuesta consiste en el dictado de una ley por
la cual se deroguen, del art. 54 de la Ley N 8835 (Carta del Ciudadano), el inc. B) en cuanto dispone que la competencia de la Fiscala en lo
penal econmico y anticorrupcin comprender los siguientes delitos:
Del Ttulo XI (Delitos contra la Administracin Pblica): Captulo I:
Atentado y resistencia a la autoridad. Art. 242.; Captulo 3: Usurpacin de Autoridad, Ttulos u Honores. Arts. 246 y 247; Captulo 4:
308

El debilitamiento institucional

Abuso de Autoridad y Violacin de los Deberes de Funcionarios Pblicos. Arts. 248, 249, 250, 251, 252 y 253; Captulo 5: Violacin de
Sellos y Documentos. Arts. 254 y 255; Captulo 6: Cohecho y trfico
de influencias. Arts. 256, 256 bis, 257, 258, 258 bis y 259; Captulo
7: Malversacin de caudales pblicos. Arts. 260, 261, 262, 263 y 264;
Captulo 8: Negociaciones incompatibles con elejercicio de funciones
Pblicas. Art. 265; Captulo 9: Exacciones Ilegales.Arts. 266, 267 y
268; Captulo 9 Bis: Enriquecimiento ilcito de funcionarios y empleados. Arts. 268 (1), 268 (2) y 268 (3); Captulo 10: Prevaricato. Arts.
269, 270, 271 y 272; Captulo 11: Denegacin y Retardo de Justicia.
Arts. 273 y 274; Captulo 12: Falso testimonio, solamente cuando el
sujeto activo sea funcionario pblico. Arts. 275 y 276, y el inc. C) en
cuanto dispone que queda bajo la competencia material del mencionado fuero el art. 291 del C.P.
Asimismo, se dispondr en dicha ley que todos estos delitos, como
todos aquellos en los que se vea involucrado un funcionario pblico
en el ejercicio de sus funciones, sern de competencia, para su investigacin y juzgamiento, del fuero comn; es decir, la Fiscala comn
que por turno corresponda, ser la encargada de investigar este tipo
de hechos. Por su parte las Fiscalas en lo Penal econmico y de anticorrupcin administrativa, que pasaran a denominarse Fiscalas en lo
Penal econmico, investigaran todos aquellos delitos no derogados por
el presente proyecto y que se encuentran enumerados en el art. 54 de la
Carta del Ciudadano, siempre que no se vea involucrado un funcionario pblico tal como se seal supra.
Finalmente, vale la pena destacar que las causas que actualmente se
encuentren en trmite o que se inicien antes de la entrada en vigencia
de la ley, continuaran hasta su finalizacin en la sede de su radicacin
y se tramitaran de acuerdo con las disposiciones procesales vigentes.

El Poder Legislativo
La Unicameralidad
Mediante la reforma de la Constitucin Provincial, en el ao 2001,
se modific la estructura del Poder Legislativo y los mecanismos para
la eleccin de sus miembros.
En el marco de una intensa campaa publicitaria tendiente a exhibir los costos de la poltica, el oficialismo impuls una reforma exprs
309

Salir a flote

de la Constitucin Provincial, en el plazo de siete das, a fin de pasar


de la conformacin hasta entonces Bicameral del Poder Legislativo
Provincial- a una Unicameral con un mximo de 70 legisladores-,
modificando adems el sistema de distribucin de las bancas de la Legislatura.
En efecto, se introduce un sistema electoral mixto por el cual se
eligen, siguiendo el principio mayoritario, 26 miembros (Inc.1, Art.
78 C.P.), a razn de un representante por cada departamento en el que
se encuentra divida la provincia; y, se eligen 44 legisladores, por medio
del principio de proporcionalidad (Inc.2, Art. 78 C.P.), emplendose la
frmula electoral DHondt cuya base de representacin es la poblacin
y se considera a la provincia como distrito electoral nico, eliminndose piso alguno para el acceso a las bancas .
Este sistema electoral, que combina los sistemas de representacin
mayoritario y proporcional (sistema paralelo), ha resaltado lo peor de
cada uno y generado condiciones favorables para una distorsin en las
asignaciones de las bancas favorables al oficialismo.
Por un lado, al distribuirse completamente por separado los 26 representantes departamentales de los 44 proporcionales es decir, a la
hora de distribuir las bancas predeterminadas a la representacin proporcional, no se los considera como ya asignados a un determinado
partido- se concede al partido vencedor una abrumadora mayora, a la
vez que excluye cualquier salvaguarda que ampare a las minoras.
Esto se evidencia en las elecciones posteriores a la reforma constitucional del 2001, en las que el partido vencedor con el 40% de los votos
ha alcanzado hasta el 60% o 70% de la composicin de la Legislatura.
Los sistemas de tipo paralelo como este requieren de mecanismos
de compensacin, que permita garantizar tanto la representacin territorial como la representacin partidaria, salvndola de las distorsiones de la primera.
La adopcin de sistema de eleccin plurinominal y uninominal a
travs del sistema proporcional personalizado permitira esta compensacin al posibilitar la distribucin de las bancas de acuerdo al total de
votos obtenidos por la agrupacin, pero privilegiando el acceso a ellas
de los candidatos con mayor representatividad en el circuito electoral.
Mediante este sistema, los candidatos a representante departamental de cada partido que hubiesen obtenido la mayor cantidad de votos
19

19 Adicionalmente se establecen dos institutos: La reglamentacin de las internas abiertas, simultneas y obligatorias
(Art. 104 C.P.) y el sistema de preferencias para los Legisladores por lista cerrada y bloqueada (Art. 78 C.P).

310

El debilitamiento institucional

en cada uno de los departamentos pasan directamente a integrar la


Cmara. Sin embargo, cada ingreso de un representante es computado como una banca otorgada a su respectivo partido en la reparticin
proporcional.
As, en primer lugar ingresan los representantes departamentales
ganadores. Luego, y previo a la segunda incorporacin, del total de
representantes correspondientes a cada partido por distribucin proporcional (lista con DHont), se restan aquellos que ya hubiesen ingresado por triunfar en su departamento. Una vez realizada la reduccin,
ingresan los candidatos elegidos por lista que resulten de esa diferencia,
a travs del sistema DHont.
De esta manera, se mantienen los beneficios de la proporcionalidad
de los sistemas de representacin proporcional a la vez que asegura que
los votantes tengan representacin geogrfica.
Por otro lado cabe destacar que la conformacin unicameral en
combinacin con la desproporcionalidad resultante en la distribucin
de bancas a favor del oficialismo agiliza el debate parlamentario pero
en un sentido negativo, dada la premura con la que se sancionan las
normas, el desaliento a los debates en comisiones y la posibilidad de
bloqueo a iniciativas de la oposicin con gran impacto cuando se trata de las referentes a pedidos de informes, solicitud de concurrencia
al recinto de autoridades para brindar explicaciones sobre cuestiones
de inters pblico, promocin de mecanismos de sancin a funcionarios, entre otros; todos ellos de relevancia en trminos de garantizar la
publicidad de la informacin gubernamental y la responsabilidad de
funcionarios y gobernantes por su desempeo.
Las mayoras definidas para la aprobacin de proyectos sobre tablas, la reducida nmina de cuestiones alcanzadas por doble lectura y
audiencia, la excesiva cantidad de votos necesaria para la aprobacin
de pedidos de informe, los plazos establecidos para el trabajo de las
comisiones parlamentarias, entre otras disposiciones del Reglamento
Interno, terminan por configurar esta situacin de subordinacin y
opacidad de la Legislatura.
El Reglamente Interno de la Legislatura de Crdoba
Como hemos visto en el apartado anterior, la reforma de 2001 que
dio paso a la unicameralidad y modific el sistema de distribucin de
bancas trajo como consecuencia principal el debilitamiento del debate
y el control parlamentario, como as tambin la desproporcin entre la
311

Salir a flote

cantidad de votos alcanzados en una eleccin y la cantidad de bancas


obtenidas como resultado de ella. Este debilitamiento del poder Legislativo tambin se vio profundizado por un contexto de crisis poltica,
econmica y social que estall en Argentina en diciembre de 2001 y
deriv en una crisis de representacin en la que los parlamentos resultaron una de las principales instituciones degradadas y daadas por ella.
Sin embargo, existe otro elemento que lesiona aun ms la calidad
institucional en nuestra Legislatura y que sigue aminorando sus funciones
y capacidades. Nos referimos al Reglamento Interno, que constituye el
instrumento mediante el cual se rige todo el funcionamiento de dicho
cuerpo, y que ser objeto de anlisis en este apartado.
Las estadsticas revelan datos que nos permiten vislumbrar una
baja calidad institucional en el trabajo de la Legislatura de Crdoba. A
modo de ejemplo en el periodo legislativo del ao 2010 fueron presentados 297 proyectos de Ley, de los cuales 166 (55%) fueron aprobados,
con la particularidad que 125 de ellos fueron iniciados por el Ejecutivo
Provincial, 22 por Unin por Crdoba y solo ocho pertenecan a bloques opositores. Esto implica que el 84% de los proyectos presentados
por el oficialismo fueron aprobados, mientras que de los 101 proyectos
que fueron presentados por la oposicin solo ocho fueron aprobados,
esto es menos del 8%.
Lo anteriormente expuesto revela la escasa participacin que se le
da a las minoras dentro del mbito legislativo. Tambin refleja la incidencia del Poder Ejecutivo en el trabajo parlamentario, ya que cerca
del 80% de las leyes aprobadas en 2010 y 2011 fueron enviadas por el
Ejecutivo.
La mayora parlamentaria impone su nmero y logra evitar debates
y controles de cualquier tipo. Ello se ve facilitado por la existencia de
normas internas que avalan y facilitan ciertos instrumentos de los que
la mayora hace uso y abuso. En este sentido una de las prcticas ms
frecuentes, cotidianas y ms antidemocrtica en nuestra Legislatura es
la introduccin de proyectos en la sesin a ltimo momento. Esto se
logra con un pedido de tratamiento sobre tablas, donde se procede a
tratar y a aprobar un proyecto que muchos de los Legisladores desconocen absolutamente porque han sido agregadas unos minutos antes
de iniciada la sesin, atentando contra la facultad de los legisladores de
conocer con antelacin el proyecto en cuestin y, consecuentemente,
inhabilitando que acometan un estudio previo, pormenorizado, a conciencia de la conveniencia o no de su aprobacin. A modo de ejemplo,
312

El debilitamiento institucional

este mecanismo posibilit en Agosto de 2012 que el Gobernador De


la Sota se presentara en la Legislatura en plena sesin y presentara un
proyecto para el recorte de las jubilaciones que fue aprobado por el
oficialismo en el mismo momento.
El tratamiento sobre tablas en Crdoba solo requiere la aprobacin
de la mayora absoluta, mientras que en casi todos los cuerpos legislativos del pas es necesario el voto de dos tercios (2/3) de los legisladores. La existencia de este instrumento permite saltear el tratamiento
ordinario que conlleva cualquier proyecto, es decir su presentacin en
Secretaria Legislativa, su giro a una o varias comisiones, el tratamiento
en la comisin, la introduccin de modificaciones o no, la aprobacin
de la comisin y su despacho para que finalmente sea tratado por el
cuerpo legislativo para su rechazo o aprobacin. La razn para que ello
est permitido radica en que puedan sucederse hechos que por sus caractersticas requieran un accionar urgente e inmediato y por lo tanto
solo excepcionalmente puede obviarse el trmite ordinario que debe
seguir un proyecto.
El hecho de que la mayora de los cuerpos colegiados del pas establezcan el requerimiento de 2/3 de los votos para aprobar una mocin
sobre tablas se fundamenta, por un lado, en la necesidad de lograr consensos entre las distintas fuerzas polticas, ya que es casi imposible que
una nica fuerza posea por s misma los 2/3 de los votos, y por otro,
para evitar un uso abusivo de este instrumento, ya que solo debera
emplearse excepcionalmente.

313

Salir a flote
VOTOS NECESARIOS EN CADA CUERPO LEGISLATIVO PARA APROBAR
UN TRATAMIENTO SOBRE TABLAS

JUJUY

SALTA

FORMOSA
TUCUCATAMARCA MN SANTIGO
DEL ESTERO

CHACO

MISIONES
CORRIENTES

LA RIOJA
SANTA FE
SAN JUAN
CRDOBA
SAN
LUIS

ENTRE
ROS

MENDOZA

BUENOS AIRES
LA PAMPA
NEUQUN

RO NEGRO

CHUBUT

Mayora
absoluta

SANTA CRUZ

Dos tercios

TIERRA
DEL
FUEGO

Fuente: Elaboracin propia. 2013

Otra prctica frecuente en nuestra Legislatura es la realizacin de


la reunin de Labor Parlamentaria apenas algunas horas antes de la
realizacin de la Sesin. En dicha reunin se acuerda entre todos los
bloques los temas que se tratarn en la sesin. Por lo tanto, al no existir
314

El debilitamiento institucional

la obligacin de realizarla con cierta antelacin, posibilita la discrecionalidad y la inclusin de asuntos sobre la hora que nadie conoce.
Existen muchos otros mecanismos derivados del Reglamento que
hacen que en la Legislatura de Crdoba se lleven adelante prcticas
arbitrarias, que imposibilitan el accionar de las minoras, daan el debate tanto dentro del rgano como entre l y la ciudadana y dificultan
el control por parte de la oposicin y de la sociedad en su conjunto.
Algunas de estas son los escasos asuntos que deben ser sometidos al
proceso de doble lectura; las votaciones se realizan a mano alzada y no
de manera electrnica o nominal, por lo cual es muy difcil constatar
en qu sentido vota cada Legislador cada proyecto; el otorgamiento de
licencias a los Legisladores es sumamente abusivo; no existen lmites
de plazos para que los proyectos sean tratados en comisin; la salas de
juicio poltico no son conformadas en la primer sesin ordinaria, como
debera ser, para garantizar la imparcialidad en un potencial juicio poltico. En fin, una innumerable cantidad de prcticas derivadas del Reglamento Interno debilitan el funcionamiento del Poder Legislativo.
Propuesta para fortalecer la labor parlamentaria. Advertida esta situacin, uno de los primeros proyectos que presentamos en la Legislatura
provincial estuvo dirigido a modificar integralmente el Reglamento
interno.
El proyecto N 9140/12, en primer lugar, propuso aumentar a 2/3
la cantidad de votos necesarios para que una iniciativa sea tratada sobre
tablas, con el objetivo de garantizar tiempo suficiente a los Legisladores
para que evalen los proyectos, los estudien, realicen consultas y puedan de esta manera formar una opinin responsable y adems realizar
aportes para perfeccionarlos.Con idntico objetivo, se propuso que las
reuniones de Labor Parlamentaria se realicen con una antelacin de por
lo menos 24 horas previo a cada sesin.
De los casi 20 artculos del Reglamento que propusimos modificar,
cabe mencionar algunos como la incorporacin de nuevos asuntos susceptibles del procedimiento de doble lectura, la implementacin del
voto nominal en cada votacin en las sesiones, la disminucin a 1/3
de la cantidad de votos necesarios para que un pedido de informe sea
aprobado, modificaciones en el rgimen de licencias y la incorporacin
de plazos para que los proyectos sean tratados en las comisiones.
La gran cantidad de modificaciones que propusimos estuvo dirigida
a lograr una mayor democratizacin, transparencia y pluralidad en el
315

Salir a flote

trmite y en la labor parlamentaria, para de este modo reivindicar y


revalorizar la funcin del Poder Legislativo.

Las Agencias especializadas


Hasta aqu, fue posible analizar el sistema de pesos y contrapesos a
nivel de los distintos poderes del Estado en su control mutuo, que conforman la rendicin de cuentas horizontal de los actos de gobierno. No
obstante y como se vio, existe tambin un segundo nivel que hace referencia al control ejercido por agencias especializadas de diversa ndole.
Concretamente, los entes y organismos descentralizados que componen el Estado cumplen un rol fundamental en la concepcin de calidad institucional y es por esta razn que el presente apartado se dedica
al anlisis y a la generacin de propuestas en torno a tales agencias.
El Ente Regulador de los Servicios Pblicos, ERSeP
En primera instancia, es necesario destacar que los Entes Reguladores son organismos estatales encargados de velar por la buena prestacin de los servicios pblicos, es decir, controlan tanto la calidad como
la cobertura y el precio.
En nuestro pas nacieron a lo largo de la dcada del 90 en el contexto de privatizaciones originado a fines de los aos 80 con la Ley
de Reforma del Estado, que dispona el pase a la rbita privada de la
mayora de las empresas y sociedades pertenecientes al Estado, no solo
las prestadoras de servicios. De esta manera, era necesario que se redefiniera el rol de la estructura estatal sin dejar de lado su fin ltimo que es
el bien comn. De ah surgen los entes reguladores como garantes del
control estatal de precios y calidad de los bienes y servicios.
As, tanto a nivel nacional como provincial, las Administraciones
Pblicas dejaron de fiscalizar en forma directa la prestacin de los servicios y, en su lugar, se articularon entes descentralizados para que, como
subestructuras autrquicas, asuman la tarea de regulacin y control, y
puedan aplicar las sanciones que correspondan.
En Crdoba, el Ente Regulador de los Servicios Pblicos (ERSeP)
es el encargado de controlar la aplicacin de las normas que regulan la
relacin usuario-empresa de servicios como agua potable, energa elctrica, transporte interurbano de pasajeros, concesiones edilicias, peaje,
entre otros. Fue creado en el ao 2000 a travs de la Ley N 8.835,
316

El debilitamiento institucional

conocida como Carta del Ciudadano, y comenz con sus actividades


en marzo de 2001.
Est integrado por seis miembros nombrados por el Poder Ejecutivo, de los cuales tres responden al oficialismo, dos son propuestos para
cada uno de los partidos polticos de oposicin al Poder Ejecutivo que
cuenten con mayor nmero de legisladores y uno es designado por
sugerencia de las Asociaciones de Usuarios.
Sin embargo y una vez ms, existe una gran distancia entre lo que
se desprende del texto normativo que lo regula de aquello que efectivamente sucede en la realidad; ya que como bien lo advirtiera en
su dictamen la Comisin Consultiva de Expertos, el ERSeP presenta
debilidades importantes en relacin con su diseo y su funcionamiento
efectivo (CCE, 2008, p.87).
Este organismo debe desarrollar acciones destinadas a controlar y
mejorar la calidad y eficiencia de los servicios. En la prctica, en cambio, advertimos que ninguna de sus decisiones va en direccin opuesta
a la adoptada por el Poder Ejecutivo que es quien ha otorgado la
concesin o ejerce junto a empresas estatales la prestacin de un servicio- lo que, naturalmente, atenta contra la imparcialidad que debe regir
sus decisiones.
Sabemos que la tarea de regular y controlar la adecuada prestacin
de servicios pblicos no es sencilla, ya que requiere nivelar objetivos que
generalmente resultan incompatibles entre s: el bien comn versus las
ganancias de una empresa, en el caso de la concesin privada, o las decisiones de una gestin, en el caso de una empresa pblica. De estas dos
opciones, el autocontrol estatal queda acabadamente quebrantado.
Por eso es que resulta sumamente necesario dotar al ERSeP de mecanismos ms transparentes y rigurosos, que garanticen su autonoma
libre y despolitizada, a la vez que se le otorgue mayor participacin al
Poder Legislativo en la designacin de sus miembros.
Su desempeo. Como bien mencionamos, el directorio del ERSeP est
integrado por tres miembros representantes de la fuerza que gobierna,
dos por los dos partidos con mayor nmero de legisladores y el sexto,
propuesto por las asociaciones de usuarios.
Antes de proseguir, cabe mencionar que Roberto Andaluz concluy
con su mandato como vocal del ERSeP en representacin de los usuarios en diciembre de 2011 y recin casi dos aos ms tarde, es decir
el 29 de octubre de 2013, asume en su lugar Walter Scavino lo que
317

Salir a flote

configura un claro ejemplo del inters por parte del gobierno en no


designar un representante de los usuarios. Que estos no cuenten con su
representante no es algo que incomode al presidente del Ente ni al gobierno provincial, ya que la ley que regula su funcionamiento estipula
que el qurum se constituye con la mitad ms uno de sus miembros (es
decir, cuatro) y sus resoluciones son totalmente vlidas an con la no
designacin de dicho vocal.
Respecto del desempeo en la prctica de este organismo, estamos
convencidos de que el ERSeP no debe asumir un rol neutral e imparcial. Todo lo contrario, debe amparar satisfactoriamente a los usuarios
para que reciban servicios de calidad, habida cuenta de que no se encuentran en igualdad de condiciones con los prestadores (el Estado, un
empresario, o ambos).
Lo que ocurre en la vida real lejos est de esta direccin, ya que el
oficialismo siempre obtendr respaldo a sus decisiones porque, suponiendo que de los seis miembros, tres estn de acuerdo -por ejemplo
con una suba de tarifa- y los otros tres no, el presidente (que responde
al Poder Ejecutivo) tiene doble voto en caso de empate, segn lo estipulado en el cuarto prrafo, del art. 27, Cap. 4 de la Carta del Ciudadano.
Claramente vemos cmo queda trunco el fin ltimo del ERSeP, a
saber, que el Estado a travs de un organismo lleve a cabo la tarea de
fiscalizar, aunque no en forma directa, la normal prestacin de un servicio de calidad que, a su vez, se condiga con el precio.
Un ejemplo de los efectos de la mayora automtica lo podemos
encontrar en la Resolucin N29 del ERSeP del 10 de abril de 2013,
en la que los tres miembros del oficialismo votaron a favor de un aumento de la tarifa de la luz, mientras que los representantes de la Unin
Cvica Radical y del Frente Cvico votaron en contra, y el vocal por los
usuarios an no estaba designado. Episodios como estos suceden en la
mayora de los casos.
Propuesta: hacia un control plural y eficaz. Con la intencin de fortalecer el funcionamiento del Ente Regulador de los Servicios Pblicos
de la provincia, presentamos en la Legislatura de Crdoba el proyecto
N 12.630/13, iniciativa dirigida a darle mayor rigor tcnico a este
organismo y pluralidad en su integracin.
Queremos que el ERSeP logre un efectivo y eficaz control de los
servicios pblicos y, por lo tanto, una mayor proteccin a los usuarios,
para que la relacin entre calidad y precio de cualquiera de los servicios
318

El debilitamiento institucional

bajo su esfera sea la adecuada.


En primer lugar, estipulamos que la decisin de avalar o no una
suba de tarifa sea adoptada de acuerdo a procedimientos objetivos,
transparentes y verificables y que se garantice la publicidad de todas las
medidas encaradas por parte del Ente.
Por otro lado, proponemos ampliar a nueve los miembros del directorio a los fines de lograr una mayor representatividad y eficiencia tcnica para la proteccin de los usuarios. Continuarn siendo designados
por el Poder Ejecutivo, como ocurre en la actualidad, pero agregamos
que dicha designacin debe contar con el acuerdo previo de la Legislatura provincial.
Tres de los miembros representarn al oficialismo, dos sern propuestos por cada uno de los partidos polticos de la oposicin que
cuenten con mayor nmero de legisladores; un miembro en representacin de los usuarios; uno por la Federacin de Colegios de Abogados
de Crdoba; uno por el Colegio de Ingenieros de Crdoba y uno por
el Colegio Profesional de Ciencias Econmicas.
Tambin disponemos como una de las atribuciones del Directorio
del ERSeP que los informes con el balance de gestin que elaboran
anualmente incluya tambin propuestas en beneficio de los usuarios
y proponemos que los integrantes del ente deban informar sobre sus
funciones una vez al ao en la Legislatura.
Finalmente, exigimos que los gerentes encargados de dirigir las reas
tcnicas sean escogidos a travs de un concurso pblico a cargo de la
Unicameral.
Los servicios pblicos resultan esenciales toda vez que satisfacen necesidades bsicas e indispensables de los ciudadanos. La creacin del
ERSeP supuso un avance en materia de regulacin y control para que
se brinden servicios de calidad. Sin embargo, como mencionamos a
lo largo de este apartado, en la actualidad, el Ente termina desempendose de modo funcional a los intereses de las empresas -sean estas
estatales o privadas- en detrimento de los usuarios.
Estamos convencidos de que es necesario perfeccionar el accionar
del Ente Regulador para servir al ciudadano, razn por la cual fue creado; de modo tal que el control pase de ser una mera formalidad a un
asunto de prctica y accin.
La defensora del pueblo
El Defensor del Pueblo de la Nacin Argentina, es un rgano in319

Salir a flote

dependiente, instituido en el mbito del Congreso de la Nacin, que


protege los derechos constitucionales y fundamentales de los ciudadanos. Es decir, tiene la doble misin de defender y proteger los derechos,
garantas e intereses tutelados en la Constitucin Nacional y las leyes
ante hechos, actos u omisiones de la Administracin. Tambin se ocupa del control del ejercicio de las funciones administrativas pblicas,
aunque estas no estuvieran en manos del Estado.
Esta institucin tiene competencia preventiva, lo que le permite
generar investigaciones, formular crticas, emitir opiniones, recibir denuncias y con ellas poder motorizar el cambio o ajuste de la legislacin
vigente.
Tambin, tiene competencia reparadora que se manifiesta en su legitimacin activa, dispuesta expresamente por la Constitucin, lo que
le permite peticionar y demandar ante los organismos administrativos
y jurisdiccionales.
Asimismo, el Defensor del Pueblo posee legitimacin para estar en
juicio pero solo debe ejercerla en la defensa de los derechos de incidencia colectiva y ante caso y controversia concreta. Esta competencia
es fuertemente democratizadora, toda vez que contribuye a acercar a
la justicia a las personas que, por carecer de conocimientos, tiempo o
recursos econmicos, estuvieran en una posicin de desventaja para
reclamar por la violacin de los derechos de incidencia colectiva.
En otras palabras, esta institucin no busca defender un caso particular, sino que protege a un colectivo indeterminado de personas,
precisamente por eso se llama Defensor del Pueblo.
En Crdoba, la figura se incorpor en 1987 a la Constitucin de
la Provincia a travs del artculo 124, y el 23 de noviembre de 1988
se sanciona la Ley N 7.741 que le da operatividad a dicha clusula
constitucional.
El Defensor del Pueblo cordobs es designado por la Legislatura
provincial, goza de independencia del gobierno, acta con plena libertad de criterio, independencia y autonoma funcional pero no cuenta
con legitimidad procesal.
En suma, la figura encargada de tutelar los derechos de los ciudadanos, sobre todo de sectores vulnerables que muchas veces desconocen
los mecanismos que existen para la defensa de sus derechos, no puede
protegerlos en la Justicia.
Como muestra de la desproteccin de los ciudadanos que conlleva
la imposibilidad del Defensor del Pueblo de Crdoba de llevar los re320

El debilitamiento institucional

clamos a la justicia, tenemos el rechazo de la Justicia en agosto de 2008


del amparo presentado por quien comandaba esta institucin en ese
momento contra la ANSES a los fines de que los jubilados de nuestra
provincia perciban la totalidad de sus haberes, sin los recortes creados
por la reforma previsional provincial (Defensor del Pueblo de la Pcia.
de Crdoba c/EN - ANSES Amparo. Expediente N 1107-2008).
Puntualmente, la Defensora pretenda que ante la decisin del gobierno provincial de recortar los haberes jubilatorios de ms de cinco
mil pesos para subsanar el dficit de la Caja de Jubilaciones de Crdoba, la Nacin deba transferir fondos adeudados por la armonizacin y
financiamiento del sistema previsional.
El fundamento de la Justicia para rechazar el planteo fue que ni
la Constitucin provincial ni la ley reglamentaria le reconocen al Defensor del Pueblo legitimacin procesal expresa; por el contrario, el
artculo 16 de la Ley N 7741 expresamente establece que en ningn
caso podr el Defensor del Pueblo modificar, sustituir o dejar sin efecto
decisiones administrativas, ni requerir decisiones de los tribunales de
Justicia.
A mediados de 2009, el juez federal Alejandro Snchez Freytes rechaz el amparo presentado por el Defensor del Pueblo de Crdoba
contra la suba de tarifa del gas. El argumento fue el mismo: la carencia
de legitimacin procesal del organismo y, en consecuencia, desestim
la procedencia formal de la accin articulada.
Ante esta fundamental insuficiencia, sumado a que la normativa
que reglament la Defensora del Pueblo resulta insuficiente por no
contemplar la defensa de derechos colectivos de reciente recepcin legal y jurisprudencial, presentamos el proyecto N 12382/13, a travs
del cual buscamos enmendar estas falencias.
Propuestas: nuevas y ms amplias funciones. Ha quedado jurisprudencialmente demostrado que contar con un rgano protector de derechos, cualesquiera que sean, sin legitimacin procesal para demandar
su efectivo cumplimiento ante los tribunales, lo convierte en un mero
gestor de buenos oficios y torna su accionar intrascendente o, cuanto
menos, poco eficaz.
Es por ello que en nuestra propuesta contemplamos la ampliacin
de la rbita de actuacin del Defensor del Pueblo, actualizar sus funciones a las nuevas demandas y necesidades sociales y, fundamentalmente, dotarlo de legitimacin procesal a los fines de permitirle llevar
321

Salir a flote

la tutela de los derechos a la rbita judicial.


La iniciativa que presentamos en la Unicameral no solo le reconoce
la potestad de acudir a la justicia tanto provincial como federal, sino
que le da un mayor marco de accin para el resguardo de los derechos
a l encomendados, ampliando no solo su capacidad de accin sino
tambin la rbita de su competencia, reconocindole incumbencia en
la proteccin de derechos de identidad, vida digna, personas con capacidades diferentes o conflictos sociales, entre otros, que no encuentran
adecuado amparo en las instituciones existentes.
Propuesta: reformas en la Oficina Anticorrupcin
La corrupcin, como fenmeno poltico, social y jurdico, es uno de
los mayores flagelos que azota al mundo moderno incidiendo de manera directa en la calidad de la gestin pblica y provocando a la vez un
costo social que afecta tanto al sector pblico como al privado. Existe
consenso general respecto de que obstruye el crecimiento econmico
perpetuando la pobreza de los pueblos que la sufren. Por lo tanto, erradicar la corrupcin supone uno de los ms altos desafos para el Estado
de Derecho.
Como define la Convencin Interamericana contra la Corrupcin,
la corrupcin socava la legitimidad de las instituciones pblicas, atenta contra la sociedad, el orden moral y la justicia, as como contra el
desarrollo integral de los pueblos (OEA, 1996). Por eso sostiene que
el combate contra la corrupcin fortalece las instituciones democrticas, evita distorsiones de la economa, vicios en la gestin pblica y el
deterioro de la moral social.
El gobierno de la Provincia de Crdoba, a partir de la sancin de la
Ley N 8.835, crea la Oficina Anticorrupcin que es el organismo encargado de velar por la prevencin e investigacin de aquellas conductas que se consideren comprendidas en la Convencin Interamericana
contra la Corrupcin aprobada por Ley N 24.759 como as tambin
de toda otra irregularidad funcional, las violaciones a los deberes de
funcionario pblico y al rgimen de declaraciones juradas e incompatibilidades establecidos por la legislacin vigente.
Esta Oficina se diferencia de la Fiscala en lo Penal, Econmico y
Anticorrupcin que desarrollamos en apartados anteriores en que la
primera se encuentra en el mbito del Poder Ejecutivo, mientras que
la segunda en el Poder Judicial. Adems, si bien la Oficina tiene la
facultad de investigar hechos de corrupcin dentro del mbito de la
322

El debilitamiento institucional

Administracin Pblica, ante la posible comisin de un hecho delictivo deber realizar la denuncia correspondiente para que comience a
actuar la justicia.
Es decir, esta Oficina realiza una investigacin previa a la que podr en su caso realizar la Fiscala para determinar si las irregularidades
que se cometen en el mbito de la Administracin Pblica suponen
simples anomalas administrativas que pueden conllevar una sancin
de dicha naturaleza y en su caso pondr en conocimiento al superior
correspondiente, o bien un hecho delictivo ante lo cual deber realizar
la denuncia, ya que no es la encargada de sancionar al agente o funcionario pblico.
Actualmente la Oficina Anticorrupcin funciona en el Poder Ejecutivo pero puede considerrsela como una oficina virtual, ya que no se
conocen actuaciones por instrucciones en investigaciones de supuestos
delitos de corrupcin por parte de funcionarios del gobierno. Un empleado pblico que tome conocimiento de un presunto hecho de corrupcin por parte de su superior no tiene las suficientes garantas para
realizar la denuncia, porque debe hacerlo ante una oficina que depende
de un ministerio y ese Fiscal se encuentra supeditado a la voluntad del
gobernador para disponer su renuncia.
Si bien se cuenta con un diseo institucional, existieron conflictos
polticos (el caso ms resonante fue cuando Luis Juez renunci como
titular de la Oficina), y una postura del Gobierno provincial explcita
en la materia, que promovieron un vaco de la Oficina Anticorrupcin
y una falta de accin positiva en el control de las conductas de los funcionarios para exigir honestidad, transparencia, justicia, imparcialidad,
idoneidad y responsabilidad en el ejercicio de los cargos.
En este marco, un proyecto presentado en la legislatura de Crdoba
de nuestra autora (Expte. 11962/L/13) tiene como objetivo fortalecer
la Oficina de Lucha contra la Corrupcin tomando las recomendaciones de la Organizaciones de Estados Americanos. Para ello sugerimos:
En primer lugar, otorgarle a la Oficina Anticorrupcin el carcter
de una entidad administrativa autnoma y desconcentrada, que dependa del poder Legislativo de la provincia de Crdoba. Sugerimos
que la eleccin de sus miembros se realice por un concurso pblico,
ante un jurado calificado y representativo, y cuya estabilidad por seis
aos exceda los periodos electivos ordinarios. Que en el proceso de
seleccin se le d participacin a representantes polticos, judiciales y
universitarios, y que se prevea la realizacin de audiencias pblicas y
323

Salir a flote

la posibilidad de realizar impugnaciones. Sugerimos tambin que las


causales de cesanta sean: mal desempeo en su cargo, enfermedades
graves, o haber sido autor de delitos. As, procuramos que se le
otorgue mayor estabilidad e independencia de actuacin al Fiscal
Administrativo Anticorrupcin, a los efectos de lograr una tarea ms
eficaz en la persecucin de los delitos vinculados con la administracin
pblica con mayor autonoma e independencia. El proyecto tambin
propone el aumento de los requisitos para ser Fiscal Anticorrupcin
para exigir mayor profesionalismo, por lo que se requiere ser abogado,
con una determinada antigedad y con una residencia de dos aos en
la provincia.
En segundo lugar, poner lmites a la corrupcin supone que el Estado jerarquice la problemtica elaborando un plan anual de accin
de lucha contra la corrupcin remitido a la Legislatura de la Provincia
para su conocimiento y aprobacin.
En tercer lugar la Provincia debe promover la educacin y capacitacin cvica e intra-administracin, buscando un mayor grado de
incidencia en la lucha contra la corrupcin a travs de campaas informativas.
Por ltimo, proponemos que la Oficina Anticorrupcin se fortalezca como nexo con la sociedad civil, ya sea para la recepcin de denuncias y proteccin de testigos o como ente encargado de facilitar los
pedidos de informacin a los distintos organismos.
Estas propuestas se sustentan en las recomendaciones de la Convencin Interamericana contra la Corrupcin y las consideramos necesarias para combatir el problema grave y creciente de la corrupcin en el
sector pblico, que atenta contra la calidad de vida de los ciudadanos
de nuestra provincia.
El Tribunal de Cuentas
El Tribunal de Cuentas de la Provincia de Crdoba es un rgano
creado en ocasin de la Reforma de la Constitucin Provincial llevada
a cabo en el ao 1923. Su accionar est regido por los artculos N
126 y 127 de la Constitucin Provincial dictada en el ao 1987, que
establecen su integracin y sus atribuciones, y por suLey Orgnica N
7630ysu modificatoria N 8836.
Su misin es el control gubernamental. La Constitucin y la Ley
Orgnica confan al Tribunal de Cuentas el ejercicio del control tcnico, externo e independiente de la gestin patrimonial, econmica y fi324

El debilitamiento institucional

nanciera de la hacienda y sector pblico provincial y sobre la conducta


administrativa de funcionarios, agentes y responsables, en resguardo de
los intereses del Estado y de los puestos bajo su responsabilidad. Con
ese fin, se le confieren atribuciones, facultades y competencia administrativa exclusiva para el cumplimiento de su misin en todo mbito
en que estn involucrados esos intereses, y acta frente a organismos,
entidades, empresas, dependencias, funcionarios y agentes pblicos;
frente a entidades en las que el Estado provincial tenga participacin,
e inclusive, frente a personas fsicas y jurdicas del mbito privado a
las que por diversas circunstancias se les hayan asignado o administren
caudales pblicos.
El Tribunal de Cuentas es un cuerpo colegiado integrado por tres
miembros, que puede ampliarse hasta siete, siempre en nmero impar.
Sus integrantes deben ser abogados o contadores, duran cuatro aos en
sus cargos, tienen las mismas inmunidades y remuneraciones que los
jueces de cmara y pueden ser sometidos a juicio poltico. Son elegidos
en forma directa por el voto popular y prestan juramento ante la Asamblea Legislativa. En la conformacin del Cuerpo tiene representacin
la primera minora eleccionaria. El Tribunal de Cuentas en acuerdo
plenario elige anualmente un Presidente entre sus Vocales y quin lo
reemplaza en caso de necesidad.
Tanto la Constitucin provincial como la Ley Orgnica pretenden
preservar la independencia del Tribunal de Cuentas dotndolo de atribuciones y facultades adecuadas a tal fin. Sin embargo, los mecanismos
de ingreso, promocin interna y capacitacin no estn establecidos
con claridad, por lo que queda siempre abierta la posibilidad de la
designacin de funcionarios y empleados en funcin de los vnculos
partidarios ms que por la idoneidad profesional, politizando de este
modo un rgano de control que debe ser imparcial (Lardone, Page y
Roggero, 2010).
En cuanto a sus funciones y actividades de control, el Tribunal de
Cuentas se encarga de aprobar o desaprobar cuentas, intervenir actos
preventivamente, realizar auditoras externas, determinar responsabilidades administrativas, informar la Cuenta de Inversin, asesorar, etc.
A los fines del ejercicio de sus funciones de control, tiene facultades
tales como efectuar requerimientos de diversa ndole, observar actos
administrativos, intimar, sancionar, sustanciar procedimientos administrativos y resolverlos, efectuar cargos, intimar pagos y requerirlos
judicialmente, requerir el uso de la fuerza pblica y el allanamiento de
325

Salir a flote

domicilios, denunciar delitos, etc.Hasta aqu, se entiende que el Tribunal de Cuentas en la provincia de Crdoba asume la doble funcin
de intervenir actos preventivamente y de realizar auditoras externas. Es
decir, realiza tareas ex, ante y post facto.
Para el asesoramiento, organizacin, conduccin y desarrollo de las
tareas inherentes a la funcin de control y las de apoyo y auxiliares, est
previsto que el Tribunal de Cuentas funcione con una Secretara de Fiscalizacin Legal y una Secretara de Fiscalizacin Presupuestaria a cargo
de un abogado y de un Contador respectivamente, y sus Prosecretarias;
una Fiscala General, Direcciones de rea, Jefaturas de Departamento,
Divisin y Seccin, Profesionales, Personal de ejecucin tcnico y administrativo y Personal de Servicios. A su vez, est facultado para dictar
su reglamento orgnico-funcional.
Sin embargo, los informes producidos por el Tribunal no son peridicos, no estn formalmente establecidos y no son de fcil acceso, a
pesar de que esta agencia est incluida en la Ley N 8.803 de Publicidad de los actos del Estado. Al mismo tiempo, el gobierno provincial
no acta sobre la base de las investigaciones que realiza el Tribunal de
Cuentas. El trabajo de este organismo es de control administrativo y
de la legalidad de la ejecucin del gasto, y nunca se generan medidas
correctivas a partir de esta clase de trabajos (Lardone, Page y Roggero,
2010).
Una vez ms, se pone en evidencia la brecha existente entre la norma y su efectiva implementacin.
Propuesta: lograr un verdadero control. En acuerdo con la Comisin
Consultiva de Expertos, sugerimos que el mejor funcionamiento del
Tribunal de Cuentas no implica, necesariamente, una reforma de la
Carta Magna de nuestra provincia, dado que una mejor reglamentacin y gestin pueden garantizar el cumplimiento de su misin de control al Estado.
En este sentido, si tal misin refiere a la administracin y gestin de
los recursos pblicos, se vuelven evidentes al menos dos necesidades.
En primer lugar, el desarrollo de legislacin especfica para formalizar los procedimientos de pedidos de informes, su periodicidad y la
facilitacin del acceso a ellos. Es por este motivo que el Tribunal debiera contar con una pgina web a travs de la cual se d cuenta de
sus actividades y se pueda acceder a sus informes. Este portal debera
estar diseado para dar la posibilidad de acceder en forma directa a
326

El debilitamiento institucional

la informacin ms relevante del organismo, como la institucional, el


listado de delegaciones, los sistemas internos, contactos, documentos,
etc. Adems, contar con un motor de bsqueda que permita rastrear
abarcando el dominio de informacin, presentando un espacio especial para cada reparticin interna y debe integrar toda la informacin
del organismo. Esta organizacin de la informacin sera de fcil comprensin y manejo, independientemente de la experiencia y los conocimientos del usuario.
En segundo lugar y en estrecha relacin con el punto anterior, es
an ms fundamental la correcta aplicacin de la normativa vigente
de publicidad de los actos pblicos (Ley N 8803). Consideramos
que la misin del Tribunal de Cuentas debe ser ejercer control sobre
la administracin y gestin de los recursos pblicos para garantizar su
adecuado uso, determinar responsabilidades y prevenir cualquier irregularidad. Si esto es as, el organismo deber garantizar a la ciudadana
la transparencia en la gestin de los recursos pblicos, aplicando las
mejores prcticas de control gubernamental externo.
Ahora bien, en caso de realizarse una nueva reforma a la Constitucin provincial, el Tribunal de Cuentas podra ser sustituido por dos
agencias independientes que garanticen una mayor transparencia.
En primer lugar y adhiriendo una vez ms a las propuestas de la
CCE, se sugiere la creacin una Contadura General de la Provincia
de Crdoba, a cargo de un Contador General, en concordancia con lo
que sucede en la mayora de los pases de Amrica e, incluso, imitando
el diseo a nivel nacional y de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires.
El Contador General gozara de atribuciones de control financiero, de
gestin y legalidad de los actos de los rganos de gobierno y administracin en forma preventiva. En lo que respecta al acceso al cargo, el
Contador General sera elegido por el Gobernador con el acuerdo de
la Legislatura, con el voto de las dos terceras partes de sus miembros
presentes (CCE, 2008).
En segundo lugar, se sugiere la creacin de una Auditora General
como organismo destinado a ejercer el control externo del sector pblico (centralizado y descentralizado) de la provincia, como as tambin a las empresas, sociedades o entes en los que la Provincia tenga
participacin en sus aspectos econmicos, financieros, patrimoniales y
de gestin de legalidad. Entre sus funciones primarias, esta Auditora
General tendra la de examinar y emitir dictamen sobre estados contables y financieros de la Administracin Central, preparados al cierre
327

Salir a flote

de cada ejercicio por la Contadura General de la provincia. Siguiendo el modelo de la Ciudad de Buenos Aires, la Auditora General, se
conformara como un cuerpo colegiado integrado por siete miembros
designados por la Legislatura de la Provincia de la siguiente manera:
a. Cada partido poltico o alianza de la Legislatura en base a su
proporcin en el cuerpo preselecciona representantes potenciales a ser Auditores.
b. Con el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de la Legislatura se eligen los siete Auditores Generales.
c. Los Legisladores del partido poltico o alianza opositora con
mayor representacin numrica en la Legislatura proponen al
Auditor General quien va a ejercer la presidencia de la Auditora General.
Finalmente, la Auditora General contara con personera jurdica
y legitimacin procesal, autonoma funcional y financiera, para poder
establecer su organizacin y funcionamiento.
Directorios y Comit Fiscalizador de las Agencias y Empresas
del Estado
En el ao 1999, luego de asumir su primera gestin, el gobernador
Jos Manuel De la Sota impuls la Ley de modernizacin del Estado
(N 8.836) en la que se plante un ambicioso programa de transformacin de la Administracin Pblica provincial.
As fue que se produjo una descentralizacin de funciones y servicios hacia otros niveles y sectores, la desregulacin de actividades y participacin privada en el gerenciamiento e inversiones del sector pblico
y se constituye el marco en el cual se crean las Agencias de economa
mixta o estatal para la gestin de diversas reas de la Administracin
Pblica como el turismo, la cultura, la ciencia, entre otros.
En aquella poca el oficialismo explicaba que el sentido de la creacin de Agencias y entidades autrquicas consista en administrarlas
con reglas de juego ligadas al comercio y al derecho privado, habilitadas a recibir aportes no estatales y a tomar decisiones rpidas y con sentido lucrativo, lo que permitira evitar la lentitud, el gasto ineficiente
y las ataduras que la legislacin impone a la Administracin Central.
En nuestra provincia, al momento de escribir esta publicacin, contamos con quince entidades autrquicas y empresas, y con siete Agencias de economa mixta:
328

El debilitamiento institucional

ENTIDADES AUTRQUICAS Y EMPRESAS

Empresa Provincial de Energa de Crdoba (EPEC)

Corporacin Inmobiliaria Crdoba (COR.IN.COR)

Banco de Crdoba (Bancor)

Crdoba Bursatil S.A.

Lotera de Crdoba

Consejo de Planificacin Estratgica Crdoba

Caja de Jubilaciones

Fundacin Banco de la Provincia de Crdoba

Camino de las Sierras S.A.

Centro de Excelencia en Productos y Procesos (CEPROCOR)

Consejo Provincial de la Mujer

Universidad Provincial

Archivo Provincial de la Memoria

Terminal mnibus Crdoba Sociedad del Estado (TOCSE)

Apross

Fuente: Elaboracin propia

AGENCIAS

Agencia Crdoba Inversin y Financiamiento


Agencia Crdoba Cultura
Agencia Crdoba Deportes
Agencia Crdoba Joven
Agencia Crdoba Turismo
Agencia de Promocin de Empleo y Formacin Profesional
Agencia Pro Crdoba

Fuente: Elaboracin propia

Cierto es que la creacin de las Agencias no dieron el resultado


prometido. La interaccin con el sector privado, salvo alguna puntual
excepcin, es nula y es mucho menor an el financiamiento que puedan recibir de ese sector. En rigor de verdad, las agencias terminaron
convirtindose en lugares desde donde se ejecuta una parte importante
del gasto pblico sin los controles pertinentes.
La imposibilidad de controlar el funcionamiento y el gasto de estos
entes encuentra su explicacin en tres motivos principales:
Por un lado fueron colocados bajo la rbita de la legislacin comercial comn, evitando de esta forma los controles propios del derecho
administrativo pblico. Luego de innumerables reclamos, en el ao
2004 Unin por Crdoba acept que las agencias fueran controladas
por el Tribunal de Cuentas, pero a diferencia de lo que sucede con la
administracin central, este tribunal les practica un control ex post del
329

Salir a flote

gasto y no de forma preventiva, lo que significa aminorar ostensiblemente su examen.


Por otro lado, ni los entes descentralizados ni las agencias consolidan su gasto, es decir, no presentan la ejecucin de su presupuesto cada
tres meses, como s est obligado a hacerlo la administracin central,
lo que constituye otro impedimento para el control efectivo del uso de
los recursos.
Finalmente, la principal causa del oscurantismo de estos entes es el
flagrante incumplimiento de la legislacin vigente. El artculo 6 de la
Ley de Modernizacin del Estado (N 8.836) dispone textualmente:
En las entidades, empresas o sociedades en las cuales el Estado provincial posea la mayora del capital social, uno de los miembros
para integrar el Directorio u rgano colegiado de administracin
y representacin social, como mnimo, ser designado a propuesta
del partido poltico de oposicin que constituya la primera minora en la Asamblea Legislativa, y, si correspondiera ms de un representante, estos se repartirn por partes iguales entre la segunda
y tercera minora de la Asamblea Legislativa. El mismo criterio deber observarse cuando los rganos de control o sindicaturas estn
integrados por ms de un miembro.
Pese a estar expresado de forma categrica en el artculo mencionado,
de las quince entidades autrquicas y siete agencias que conforman la
Administracin Pblica Provincial, ninguna cuenta en su Directorio con
representantes de la oposicin. Se infringe una exigencia legal que fue
consignada para garantizar transparencia pero que en la prctica es letra
muerta, demostrando que se trata solo de mera cosmtica. Es importante
sealar que dicho artculo de la legislacin vigente es plenamente operativo y no requiere reglamentacin alguna que interprete su aplicacin.
Lo que ocurre con las agencias y entes descentralizados de la Administracin Pblica constituye uno de los ejemplos ms emblemticos
de lo que venimos insistiendo a lo largo del desarrollo de esta publicacin y que tiene que ver con la enorme distancia que separa el diseo
institucional del Estado cordobs de su desempeo real y concreto.
Nuestra propuesta para superar este vaco de control de una importantsima parte del gasto pblico que se encuentra por fuera de la
administracin central y que llega a representar ms del 40% del mismo es tan simple como contundente: que se cumpla con la legislacin
vigente y se designen los representantes de la oposicin en cada una de
las empresas y agencias respectivas.
330

El debilitamiento institucional

La Burocracia Provincial
Uno de los desafos fundamentales a afrontar en la Provincia de
Crdoba como as tambin en nuestro pas y la mayora de los pases
latinoamericanos es el de lograr que los funcionarios estatales y las
agencias que ellos gestionan operen de modo ms autnomo en lo administrativo y de manera ms responsable en lo poltico.
Estudios empricos recientes han puesto de manifiesto que la existencia de una burocracia pblica profesional es una condicin necesaria, aunque no suficiente, para el desarrollo. Es que la existencia de
un servicio civil profesional, formal y real, es un indicador clave de la
vigencia de una verdadera democracia porque, como seala Arellano
(2008, citado en Oszlack, 2009 pp.23), la funcin ms importante
de un servicio civil en una democracia es reducir la discrecionalidad de
los polticos en el manejo de la administracin pblica. De hecho, no
puede existir plena democracia, si la discrecionalidad de los gobiernos
se convierte en norma.
La denominacin servicio civil hace referencia al conjunto de
reglas, jurdicas e instrumentales, relativas al modo y condiciones en
que el estado asegura la disponibilidad de personal con las aptitudes
y actitudes requeridas para el desempeo eficiente de actividades encuadradas en el cumplimiento de su rol frente a la sociedad (Oszlack,
2001 citado en Oszlack, 2009 pp.2).
Apostar a la calidad del servicio civil es promover garantas de profesionalidad, objetividad, vocacin democrtica (a travs de la efectivizacin de los principios de igualdad, mrito y capacidad), as como
disponer de la existencia de un cuerpo normativo especial que establezca el marco en el que los agentes pblicos se desempean.
Contar con estas garantas supone que accedern a la administracin pblica los ms aptos, que se desempearn en puestos adecuados, y que gozarn una peridica evaluacin, promocin, compensacin justa y estabilidad en el empleo en base al mrito y la conducta de
sus agentes.
El impacto de lo sealado en la efectividad del gobierno, en su capacidad para formular e implementar polticas pblicas es evidente.
El anlisis del servicio civil implica el abordaje de las diferentes clases de trabajadores del Estado. Siguiendo a Stevens (1994, citado en
Oszlak, 2001), se puede distinguir la necesidad de involucrar tanto
331

Salir a flote

al ncleo del servicio civil (empleados y trabajadores de la Administracin Pblica Central), al ncleo interior o profesionales con posiciones gerenciales superiores, como a los empleados para diferentes
servicios (maestros, trabajadores de la salud y polica, agencias dependientes del presupuesto y empresas pblicas), trabajadores contratados
por corto plazo y personal en organismos descentralizados.
En la Provincia de Crdoba, al igual que en otras dimensiones inherentes a la calidad institucional, han existido avances en materia de
regulacin normativa, mas no se implementa un sistema efectivo de
servicio civil. La falta de independencia poltica de la burocracia, la formulacin de estructuras orgnicas bajo criterios partidarios, la reproduccin de condiciones precarias de contratacin y la falta de articulacin entre mecanismos transparentes para el ingreso, la capacitacin,
la promocin y la evaluacin de los agentes atentan contra esta meta.
En los apartados siguientes se analizar la situacin del Servicio Civil de la Provincia de Crdoba en relacin a:
1. El marco normativo y su efectivizacin.
2. La estructura organizativa, evaluando tambin las agencias y la
superposicin de funciones.
3. La gestin de los recursos humanos y la poltica salarial, analizando el ingreso y la carrera administrativa, la ausencia de un
cdigo de tica y la magnitud del personal y su precarizacin.
4. Una propuesta para la reforma del Servicio Civil.
La calidad de un servicio civil depende centralmente de la articulacin y congruencia entre los primeros tres puntos mencionados
(Oszlack, 2001).

El marco normativo y su efectivizacin


En Crdoba el empleo pblico provincial est regulado por la
Constitucin Provincial (artculo 174 y 23, inciso 13), y las Leyes provinciales 7233 y 9361. La Ley N 7233 Estatuto del Personal de la
Administracin Pblica Provincial, sancionada el 26 de Diciembre de
1984, contempla a las personas que prestan servicios en la jurisdiccin
del Poder Ejecutivo y perciben una remuneracin prevista en la Ley de
Presupuesto Provincial. Asimismo, abarca aspectos referidos al ingreso
a la administracin pblica provincial, derechos, deberes y prohibiciones de los agentes pblicos, rgimen disciplinario y el sistema de
332

El debilitamiento institucional

incompatibilidades de los integrantes de la administracin pblica. Se


refiere tambin, si bien de manera sucinta, a la carrera administrativa
(Lardone, Page y Roggero, 2010).
A travs de esta normativa se contemplan:
- Las condiciones para el ingreso a la Administracin Pblica.
- Las actividades de capacitacin y franquicias y licencias para
iniciar o completar estudios.
- Los mecanismos para la resolucin de conflictos e implementacin de sanciones.
- La regulacin sobre conflicto de intereses.
- El rgimen de presentacin de declaraciones juradas.
El Escalafn reintroducido por Ley N 9631 es de aplicacin para
todo el personal que preste servicios en el mbito de la Administracin
Pblica Provincial y est comprendido bajo el rgimen laboral de la
Ley No7233; as como tambin es de aplicacin supletoria para el
personal que reviste en el mbito del Poder Ejecutivo y se encuentre
amparado por regmenes especiales, en todo lo que estos no prevean.
A travs de esta se define la Carrera Administrativa, y se establece
que el personal de planta permanente tiene derecho a ser promovido
siguiendo la carrera ascendente en las categoras que establece el Escalafn para cada agrupamiento, en el marco de los requisitos que determine la reglamentacin correspondiente.
El estudio de Lardone, Page y Roggero (2010) sobre, Indicadores
de calidad Institucional para las provincias argentinas, considera que
de toda la normativa sealada, las disposiciones referidas a la Carrera
Administrativa carecen de aplicacin efectiva.
Cabe sealar que, adems del Estatuto del Personal de la Administracin Pblica Provincial, existen otros regmenes que no se encuentran unificados, tales como el del personal de salud, el del personal
docente, el del personal de vialidad, el de EPEC (Empresa Provincial
de Energa de Crdoba), entre otros .Se evidencia de esta manera la
inexistencia de un rgimen unificado que abarque y regule a todos los
miembros de la Administracin Pblica Provincial (Conrero y Lardone, 2011).
El anlisis general del marco normativo y de su efectiva implemen20

20 Regmenes especiales vigentes son la Ley 7625 de Equipos de Salud (Regula las relaciones laborales del personal de
hospitales pblicos y profesionales afines en el rea de salud), Personal Docente, Personal de Vialidad (Ley 20320/1973),
Personal del Servicio Penitenciario Provincial (Ley 8231)

333

Salir a flote

tacin resulta orientador y pone de manifiesto dos primeras conclusiones. Por un lado no se implementan las disposiciones vinculadas a la
carrera administrativa que propician el profesionalismo de los agentes
y su acenso basado en el merito. Por otro lado existe una gran parte de
la estructura estatal conformada por agencias y empresas pblicas que
carecen de un marco normativo que regulen en especifico su servicio
civil o que en su caso disponen de uno no integrado a principios rectores que unifiquen criterios dentro de la administracin.

Su estructura organizativa
El diseo de una estructura organizativa debe procurar que su tamao, el esquema de divisin del trabajo y la asignacin de competencias
y recursos se ajusten a la misin que la organizacin debe cumplir y
que, sin ser una aparato estatal rgido e inmodificable, no dependa de
criterios estticos, consideraciones puramente presupuestarias o peor
an, en funcin a la necesidad de ubicar a tal o cual persona en una
determinada posicin.
La aprobacin formal de estas estructuras y sus sucesivas redefiniciones reviste importancia puesto que pone en evidencia si se han incluido en el diseo criterios tcnicos, si es transparente la funcin y responsabilidades de cada puesto para quien lo ocupa, si existe consenso
respecto de la correspondencia de la estructura definida en funcin de
la misin de gobierno y si es posible llevar a cabo un efectivo contralor
institucional y social.
En la provincia de Crdoba la iniciativa de ley por la cual se define
la estructura orgnica de gobierno corresponde al Poder Ejecutivo conforme lo establece la Constitucin Provincial. Sin embargo la prctica
poltica habitual en los ltimos aos ha sido la de establecer y/o modificar la organizacin administrativa del Poder Ejecutivo Provincial
mediante decreto merced a la inclusin de disposiciones que as lo habilitan en cada una de las leyes orgnicas aprobadas por la Legislatura.
Adems el ejecutivo solo informa la designacin de ministros y titulares de agencias y secretaras del Estado, lo que no permite conocer en
su totalidad el diseo de organigrama ni la relacin entre su tamao,
asignacin de competencias y recursos respecto del proyecto poltico
comprometido con la poblacin.
Estas observaciones dan cuenta de las dificultades existentes para
334

El debilitamiento institucional

realizar una valoracin asertiva respecto de la consistencia de la estructura de organizacin definida, obstaculizando asimismo la evaluacin de la magnitud y evolucin de la estructura poltica concebida, la adecuacin de los recursos comprometidos para sostenerla; o,
lo que es ms importante, si la asignacin de competencias es consistente con un proyecto poltico o administracin racional de las
polticas pblicas.
Agencias sin control
La presencia en la estructura orgnica de Agencias para el desarrollo de objetivos pblicos aporta un nuevo condicionante para el desarrollo de un diagnstico certero respecto de la situacin del servicio
civil provincial.
Las Agencias de economa mixta o estatal para la gestin de determinadas reas de gobierno ingresan al escenario provincial en el ao
1999, con la primera Ley Orgnica de Ministerios de Unin por Crdoba, sin haber logrado, a la fecha, superar las crticas que oportunamente se hicieran respecto de los lbiles controles sobre los fondos
pblicos que all se asignan.
Es que estas Agencias , si bien se justifican en el loable objetivo de
articular esfuerzos y acciones con la sociedad civil organizada y sectores
productivos sobre los que impactan las polticas gubernamentales especficas que les ataen, no parecieran per se garantizar la transparencia y
el control exigibles a todo asunto de inters pblico.
Esta condicin, en el marco del anlisis de la estructura de organizacin de la administracin provincial merece al menos dos consideraciones.
Por un lado, que no se ha podido identificar la razn por la cual la
asignacin de las competencias necesarias para la realizacin de las actividades tendientes a la satisfaccin del bien comn han sido atribuidas
en algunos casos a Ministerios y en otros a Agencias (Malvasio, 2008).
La adjudicacin no pareciera responder a una jerarquizacin de las
materias puesto que las agencias fueron mutando desde su origen en
cantidad y especificidad: por ejemplo, en el ao 2007 durante la gobernacin de Schiaretti- tres de estas agencias fueron convertidas en
21

21 En la actualidad existen siete Agencias: Crdoba Turismo sociedad de economa mixta; Crdoba Deportes sociedad
de economa mixta; Agencia Pro Crdoba sociedad de economa mixta; ACIF sociedad de economa mixta; Crdoba Cultura Sociedad del Estado; Agencia Crdoba Joven; Promocin de Empleo y Formacin Profesional. Revisar la pertinencia
de esta aclaracin a pie de pgina: se las ha nombrado en el cuadro de la pgina 227.

335

Salir a flote

secretaras. De esta manera, y respondiendo Agencias y Ministerios a


objetivos sociales mediante la realizacin de actividades comprendidas
dentro de las funciones esenciales del Estado, importa conocer acabadamente cul es la estructura que se ha dado para el cumplimiento de
dichos objetivos.
Sin embargo, las dificultades para ello son relevantes. No solo por
las caractersticas legales de las agencias asimilables a la gestin privada- sino por la diversidad de formas jurdicas que asumen y, en consecuencia, las diferencias existentes ya desde la conformacin misma de
las mximas autoridades.
Vale por caso mencionar que los directorios de las tres nuevas agencias creadas en 2011 -Crdoba Cultura Sociedad del Estado, Agencia
Crdoba Joven y Agencia de Promocin de Empleo y Formacin Profesional estn compuestas en su totalidad por miembros nombrados
por el Ejecutivo, aunque con diferente cantidad de autoridades en cada
caso, sin que ello sea producto de criterio racional evidente .
Por el otro, es posible que la falta de criterio pblico por el cual se
establecen las materias correspondientes a Ministerios y las relativas
a Agencias derive en superposicin de estructuras con idntica finalidad.
22

Superposicin de funciones
La ausencia de certidumbre respecto de la orgnica gubernamental
y su evolucin y la indefinicin en materia de competencias y responsabilidades, generan las condiciones para la superposicin de funciones
y solapamiento de esfuerzos institucionales en detrimento de la eficiencia de la gestin.
As, en el ao 2011 se modific la dependencia de la Direccin
de Violencia Familiar antes a cargo del Ministerio de Justicia pasando
a formar parte del Ministerio de Desarrollo Social, de lo que puede
inferirse sera una nueva definicin en el abordaje de la problemtica.
Sin embargo, llama la atencin su coexistencia, desde esta perspectiva
social, con la Secretaria de Inclusin Social y Equidad de Gnero y el
Consejo Provincial de la Mujer, ambos organismos enfocados al diseo
e implementacin de polticas con perspectiva de gnero y un fuerte
anclaje social.
22 Cabe consignar que a diferencia de las anteriores, el resto de las Agencias de Economa Mixta se conforman con al
menos la mitad de los miembros de directorio designados por el Ejecutivo Provincial sin que resulten transparentes los
criterios de designacin.

336

El debilitamiento institucional

La relacin con los gremios, por su parte, se ha definido como competencia simultnea de la Jefatura de Gabinete, el Ministerio de Administracin y el Ministerio de Trabajo, con la consecuente dificultad
para resguardar los legtimos derechos y reclamos de los trabajadores.

La gestin de los recursos humanos


y la poltica salarial
Ingreso y carrera administrativa
Como se ha sealado, el artculo 174 de la Constitucin provincial establece que el ingreso a la administracin pblica debe ser por
idoneidad, con criterio objetivo y en base a concurso pblico de los
aspirantes que asegure la igualdad de oportunidades. En ese sentido
tanto el Estatuto como el Escalafn Provincial definen las condiciones
para que ello suceda.
En efecto, la Ley N 7233 establece en su artculo 11 que el ingreso
del personal permanente, transitorio y suplente debe producirse conforme al rgimen escalafonario vigente, en este caso, la Ley N 9361.
El ingreso por concursos a la administracin pblica provincial
fue re- introducido por la Ley N 9361 sancionada a inicios del ao
2007, cuyo artculo 6 establece que todo ciudadano tiene el derecho
de ingresar a la Administracin Pblica Provincial, previo concurso de
antecedentes, ttulo y oposicin; ley acompaada por un acta-acuerdo
entre las entidades representativas del personal provincial (UPS y SEP).
Establece, adems, los principios de igualdad y mrito para el ingreso a la administracin pblica provincial, previo concurso pblico, y
acreditando el cumplimiento de las condiciones generales que estipula
el Estatuto del Personal (Ley N 7233).
El ingreso se produce en la categora inicial de los agrupamientos
Servicios Generales, Oficios o Administrativo; es decir, el derecho de
cualquier ciudadano de aspirar a un cargo pblico es vlido en el caso
del ingreso por la categora inicial de cada uno de estos agrupamientos,
en tanto que las dems categoras se cubren de manera interna (Art. 5
y 10). En el caso de los agrupamientos profesional y tcnico, se priorizarn para el ingreso los agentes de planta permanente que hayan
obtenido el ttulo habilitante, y solo en el caso de que la vacante no
pudiera ser cubierta por concurso interno, se realizar el llamado a un
337

Salir a flote

concurso abierto y pblico (Art. 13).


Adems, y en una incorporacin del 2007, se incluyen en el escalafn
los cargos de jefe de rea, subdirector y director de jurisdiccin -estos
dos ltimos con concursos abiertos y renovables cada cinco aos-, con lo
que las categoras se incrementan de 14 a 17, se establece el rgimen de
promociones y los mecanismos concursales y puntajes para ello.
El estudio de Lardone, Page y Roggero (2010) sobre, Indicadores
de calidad Institucional para las provincias argentinas, considera que
de toda la normativa sealada, las disposiciones referidas a la Carrera
Administrativa carecen de aplicacin efectiva.
Esta situacin irregular se presenta de la mano de otra: la masiva
incorporacin de personal contratado, el que por naturaleza debiera
desempearse por un corto perodo y para la realizacin de una tarea
especfica para la que no se dispone de personal de planta permanente
y se valora que resulta innecesario incorporar nuevos agentes mediante
la normativa vigente.
Conforme el estatuto, el personal no permanente comprende al
Personal de Gabinete, Personal Interino, Personal Contratado, Personal Transitorio, Personal Suplente y Directores, Subdirectores y dems
personas que por disposicin legal o reglamentaria ejerzan funciones
de jerarqua equivalente a la de los cargos mencionados. Por su parte, se define al personal contratado como aqul cuya relacin laboral
est regida por un contrato de plazo determinado y presta servicios en
forma personal y directa, que se emplear exclusivamente para realizar
trabajos que a juicio de la autoridad, dada su especialidad (art 7) , no
puedan ser ejecutados o no convenga sean realizados por el personal
permanente.
Sucede que en la prctica los contratados son designados con la
intencin de que reporten funciones luego durante varios aos y se
genera en consecuencia la demanda por el ingreso a planta sin concurso
bajo la argumentacin de que se ha adquirido tal derecho por el transcurso del tiempo.
La motivacin poltica de dar ingreso a estas personas habitualmente afines a la gestin de turno que la contrata-, ha generado excepcionalidades e incumplimiento de los procedimientos recomendados
a efectos de garantizar la transparencia e idoneidad en el ingreso a la
23

23 El Personal Transitorio por su parte es aquel que se emplea para la ejecucin de servicios, explotaciones, obras o
tareas de carcter temporario, eventual o estacional, y que por estas mismas caractersticas y por necesidades del servicio
no convenga que sean realizadas por el personal permanente

338

El debilitamiento institucional

administracin.
A fines del 2012, se hizo pblico el compromiso del Gobernador
De la Sota con la convocatoria a un nuevo proceso de concurso a inicios del 2013, oportunidad en la que se seal que habra unos 4.500
trabajadores contratados en condiciones de concursar. De esta manera
se puso en evidencia que el ingreso aun estando plenamente vigentes
el estatuto y el escalafn- se realiza sin cumplimentar con los requisitos
establecidos por la norma.
Cabe destacar asimismo que la falta de transparencia respecto de la
cantidad de personal contratado en sus diferentes formas- se evidencia en lo contradictorio de los datos existentes. En el segundo semestre
de 2012, mientras el SEP negociaba una nueva sustanciacin de concursos destinados a personal contratado, informacin publicada en la
pgina oficial de la provincia daba cuenta de la presencia de 18.671
agentes reportados como temporarios y ningn contratado.
Afortunadamente, en el ao 2013 y mediante Ley N 10.173, se
ha generado un avance al introducirse mediante modificacin a la Ley
N 7.233 y sus modificatorias que el personal contratado y el personal
contratado y transitorio, que haya prestado servicios en dicho carcter
durante ms de un ao continuo o discontinuo, tendr derecho a una
indemnizacin, cuando la Administracin d por finalizada su relacin
laboral, la que ser equivalente a un mes de la mejor remuneracin
percibida durante el ltimo ao, por cada ao de servicio o fraccin
superior a tres meses en virtud del contrato en cuestin. De esta manera, por un lado se reconocen los derechos de los trabajadores, pero
tambin se genera la posibilidad de la desvinculacin cuando el cargo
no fuera necesario en la administracin o la persona no fuera idnea
para ejercerlo.
Ms all de esta distincin, lo que es claro es que la utilizacin del
contrato como puerta de entrada a la administracin, evadiendo las
disposiciones recomendables en la materia para el ingreso como agente
permanente del Estado, ha sido la constante.
La prctica de convocatoria a concursos, por su parte, ha sido una
prctica marginal y particularizada a determinados sectores de la administracin. El Gobernador Juan Schiaretti durante su gestin realizara
las convocatorias ms significativas pero lo hara solo para los cargos
superiores y mediante un procedimiento muy cuestionado por el arco
opositor, mediante Decreto 888/2009 para la cobertura de 747 cargos
de jefe de rea, subdirector y director y Decreto 2500/2010 a reali339

Salir a flote

zarse en 2011, en relacin a 584 cargos de Jefe de Seccin, Divisin y


Departamento.
Es que la normativa de convocatoria a concursos para la cobertura
de cargos jerrquicos, constituy un traje a medida para confirmar en
sus cargos a dirigentes del oficialismo, dado que, entre otras cuestiones, los cargos se haban creado y cubierto por personal interino para
luego concursarlos, as como numerosos funcionarios se desempearon
como miembros del tribunal para decidir cargos mientras rendan concurso como aspirantes a otros puestos.
En efecto, utilizando tambin el marco de posibilidades que genera
el artculo 19 por el cual se fijan las pautas de puntaje, fue posible que
quien se postulaba para un cargo de Personal Superior, sin ser agente
permanente ni tener estudios superiores, pero ocupando dicho cargo
interinamente, pudiera obtener una calificacin suficiente para ganar
el concurso.
Como resultado, a pesar de que a la hora de las inscripciones, los
aspirantes externos eran ms de 700, una vez llevados a cabo los concursos, el 98% de los cargos concursados fue asignado a quienes por
entonces ya lo detentaban: funcionarios polticos del oficialismo.
El peridico La Voz del Interior (2010) asimismo hizo pblico que
doce jurados tambin rindieron concurso y salieron primeros. Eran
representantes de Unin Personal Superior (UPS), gremio del personal
jerrquico provincial. Adicionalmente se publicaron casos que alentaron las sospechas respecto de la presencia de familiares y dirigentes del
partido de gobierno en la nmina de los ganadores .
Resulta evidente que las oportunidades efectivas de los ciudadanos
que no formaban parte de la administracin en condicin interina o
tenan relaciones polticas con el oficialismo fueron absolutamente
marginados.
Los concursos convocados por el Decreto 2500/2010 para la cobertura de 584 cargos fueron sustanciados en 2011. Sin embargo, hacia
finales del 2012 solo se haba designado a 185 de los ganadores.
Una situacin claramente diferenciada la constituyen los procesos
concursales llevados a cabo para la cobertura de cargos en el Poder
Judicial de la Provincia de Crdoba. Desde el ao 1994 y en cumplimiento de la Ley N 8.435 el Tribunal Superior de Justicia mediante
acordadas, realiza llamados a concursos tendientes a cubrir los cargos
24

24 Cruzando estos datos con el listado de los ganadores de los concursos, se desprende que 188 de ellos colaboraron con
recursos propios al PJ y la alianza que lider el partido.

340

El debilitamiento institucional

vacantes de algunos funcionarios y la totalidad de sus empleados.


En este contexto se inscriben las falencias en materia de carrera administrativa: el carcter de la promocin basada en el mero transcurso
del tiempo y no el mrito y la falta de regularidad de planes sistemticos de capacitacin y de evaluacin de resultados, atentan contra la
profesionalizacin del servicio civil y, con ello, contra la capacidad de
gestin del Estado provincial.
Sin Cdigo de tica
La Constitucin Nacional del ao 1994 dispone la obligacin del
Estado nacional de sancionar una Ley de tica en la funcin pblica.
La adhesin a la Convencin Interamericana Contra la Corrupcin,
acuerdo firmado en la Organizacin de los Estados Americanos, establece entre otras cuestiones la misma disposicin.
En ese marco, en el ao 1999 se sanciona la Ley nacional N 25.188,
por la cual se establece la mencionada Ley de tica en la Funcin Pblica, y se invita a las provincias al dictado de leyes locales sobre la
materia.
En la provincia de Crdoba, sin embargo, solo se ha sancionado una
norma por la que se establece la obligatoriedad de ciertos funcionarios
de presentar declaracin jurada de bienes al inicio y al final de sus mandatos: an es materia pendiente la sancin de una Ley de tica en la
Funcin Pblica en la que se plasmen las recomendaciones nacionales
e internacionales con respecto a la conducta a seguir por los titulares
de cargos pblicos.
En efecto, la Ley N 8.198, cuya ltima modificacin data del ao
2008, establece que todos los funcionarios y magistrados, as como
los empleados de la provincia que manejen fondos del Estado ()
debern presentar declaracin jurada referida a su estado patrimonial,
al asumir y dejar sus cargos, conforme al artculo 14 de la Constitucin
Provincial. La misma deber ser cumplimentada dentro de los 30 das
de la asuncin o cese definitivo, segn corresponda.
La presentacin de la declaracin integra los actos propios del cargo y su inobservancia har pasible a los funcionarios, magistrados y
empleados de la provincia de todas las sanciones legales que correspondan; estableciendo que la omisin de presentar la declaracin jurada
patrimonial en el plazo establecido al asumir las funciones, ser sancionada por las autoridades respectivas de cada poder con la suspensin
del pago de haberes, dietas o compensaciones, previo emplazamiento
341

Salir a flote

de cumplimiento.
Luego, la Ley establece que transcurridos dos meses desde que se
haya operado la suspensin, sin que mediare cumplimiento, o cuando
se comprueben falsedades, quedar configurada la causal de cesanta
para los empleados y de mal desempeo para los funcionarios y magistrados.
No obstante estas disposiciones, la no existencia de una autoridad
de aplicacin con autonoma funcional, recursos y capacidad tcnica
para realizar las auditorias correspondientes, convierte a esta norma
en un simple trmite burocrtico cuyo incumplimiento no ha sido al
momento sancionado en ningn caso pese a conocer pblicamente situaciones de esta naturaleza, y cuyo alcance se limita al de exhibir una
foto del estado patrimonial que no es analizado en su evolucin y
consistencia entre ingresos declarados e incremento en la propiedad de
bienes a fin de verificar variaciones injustificadas.
Ms all de las mejoras que debieran introducirse al rgimen de
declaraciones juradas de funcionarios pblicos, debe destacarse la necesidad de la sancin de una Ley de tica a travs de la cual se promuevan
la transparencia y eficiencia en el desempeo de la funcin pblica y en
la asignacin de los recursos del Estado, as como las sanciones pertinentes a quienes incurran en situaciones de incompatibilidad, conflicto de intereses y actos de corrupcin. Mxime en un contexto de descrdito de la poltica y los polticos frente a la ciudadana e inexistencia
de incentivos para la buena gestin y la transparencia en la informacin
y actos de gobierno.
Magnitud y precarizacin del empleo
Sin un diagnstico adecuado respecto de las condiciones generales
de la planta de personal en relacin al diseo de los puestos, competencias de los agentes para ocuparlos y consistencia de la estructura organizativa con la misin gubernamental, resulta complejo establecer qu
cantidad de empleados sera deseable para la provincia de Crdoba .
No obstante ello, es posible afirmar que, en las condiciones de ingreso descriptas, y dada la inexistencia de carrera administrativa efectiva, una evolucin importante de la planta de personal de la provincia
podra indicar un deterioro en la capacidad de gestin.
Lamentablemente, si se adhiere a ese supuesto, los nmeros reflejan
25

25 Existen algunos parmetros indicativos de la realidad latinoamericana: el servicio civil representa del 5.5% -22,9%
de la PEA segn informe de Oscar Oszlak (2001).

342

El debilitamiento institucional

una situacin preocupante. En la provincia de Crdoba, en el perodo


1999 2012, la planta de personal se increment un 65%, pasando de
72.528 empleados en 1999 a 119.967 empleados en 2012; es decir, 10
nuevos nombramientos por da durante los ltimos 13 aos.
EVOLUCIN CANTIDAD DE EMPLEADOS

130.000

119.967

Cantidad de empleados

120.000
110.000

95.274

100.000

95.409

90.000
80.000

72.528

70.000
60.000
50.000
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Fuente: Elaboracin propia en base a datos de la DNCFP-MECON y Ministerio de Finanzas de la Provincia de Crdoba

No obstante esta dinmica de empleo de gasto salarial creciente, los


salarios de los trabajadores se mantuvieron relativamente constantes en
los ltimos cinco aos, lo que se evidencia al analizar el gasto salarial
mensual promedio por empleado, concepto que no es igual al salario
de bolsillo del trabajador ya que est compuesto por el salario bruto
que percibe el trabajador y los aportes que realiza la Provincia a la Caja
de Jubilaciones, pero que es una medida adecuada del costo promedio
por cada trabajador para el Estado.
En el siguiente grfico se observa que este concepto, medido a valores constantes para neutralizar el efecto de la inflacin del periodo,
se mantuvo relativamente constante en los cinco aos, incluso presentando una cada en 2012 respecto del ao previo, producto del efecto
de la inflacin en los ltimos aos. Esto evidencia en parte el proceso
de precarizacin del empleo pblico provincial, y la prioridad dada al
incremento de la cantidad de beneficiarios, a costa de generar que en
promedio estos asalariados tengan un menor salario en trminos relativos a otros sectores o provincias.
343

Salir a flote
EVOLUCIN COSTO SALARIAL MENSUAL PROMEDIO POR TRABAJADOR
A $ CONSTANTES DE 2012

10.000

8.506 8.673 8.139

Costo salarial mensual en $ constantes

9.000
8.000
7.000
6.000
5.000

7.682 7.530

6.669

6.580
5.358

9.018 8.910

7.141

5.753
4.743 4.873

4.000
3.000
2.000
1.000
0

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Fuente: Elaboracin propia en base a datos de la DNCFP-MECON y Ministerio de Finanzas de la Provincia de Crdoba.
Deflactado por IPC INDEC e IPC Provincia de San Luis.

Si se compara con la provincia de Santa Fe, jurisdiccin que entre


los aos 1999 -2012 increment un 16% su planta de personal frente
al aumento del 65% que se observ en Crdoba en igual periodo, se
observa que aquella provincia destina un mayor nivel de gasto por cada
trabajador, implicando un nivel de salario provincia de mayor calidad.
Al analizar la serie se observa que al ao 1992, la situacin era favorable para un empleado pblico cordobs en comparacin con un empleado de la provincia de Santa Fe. El costo salarial mensual promedio
(a precios de 2012) en la provincia de Crdoba era de $6.439 frente a
un costo salarial de $5.962 en Santa Fe. Esta situacin es revertida luego del ao 2003, donde se igualan el costo salarial en ambas provincias,
para pasar a ser mayor en Santa Fe ubicndose en torno a los $11.100
en 2012, frente a los $8.900 registrados en Crdoba.
Dado el incremento exponencial en la cantidad de empleados en
Crdoba, el gasto salarial por ms que se increment significativamente en el periodo, no pudo acompaar el crecimiento en la cantidad de
empleados, sin lograr de esta manera asegurar un nivel de salario competitivo. En comparacin con la provincia de Santa Fe, al ao 2012, en
promedio, el nivel de salarios pagado por la administracin provincial
cordobesa era un 25% menor al observado en la provincia vecina.

344

El debilitamiento institucional
EVOLUCIN COSTO SALARIAL MENSUAL PROMEDIO POR TRABAJADOR
PROVINCIA DE CRDOBA VS SANTA FE A $ CONSTANTES DE 2012

11.078

Costo salarial mensual en $ constantes

12.000
10.000
8.000

7.682
6.439

8.910

6.000

5.962

6.116

4.000

Crdoba

2.000

Santa Fe

0
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Fuente: Elaboracin propia en base a datos de la DNCFP-MECON, Ministerio de Finanzas de la Provincia de Crdoba
y de la Provincia de Santa Fe. Deflactado por IPC INDEC e IPC Provincia de San Luis.

La poltica descripta pone en evidencia la precarizacin de la funcin pblica y el desprecio por la calificacin del agente afectado al
sector pblico el que no es seleccionado bajo criterios objetivos tendientes a la igualdad en el acceso y la idoneidad para la funcin; no
es capacitado y promovido por sus meritos y, adems, no percibe un
salario atractivo. De esta manera, el sistema se transforma en un expulsor de profesionales y tcnicos de primer nivel, quienes o bien no son
captados o, si lo son, son tentados fcilmente por el mercado privado
ante la depresin de los salarios pblicos.
Como contrapartida, los agentes cuyo ingreso y estabilidad se vincularon solo a la lealtad poltico partidaria que manifestaran o el nepotismo, a menudo no son asignados a dependencias para las cuales
sean competentes desaprovechando el potencial existente pero ignorado ante la falta de mecanismos de admisin y seguimiento que los
detecten. En situacin de salarios deprimidos y sin incentivos para promoverse en base a la capacitacin y el mrito, estos agentes recurrirn
a empleos adicionales.
Como puede observarse estos escenarios, como otros mltiples que
se registran en la administracin pblica, atentan contra la capacidad
estatal y promueven bolsones de ineficiencia y hasta de corrupcin.

345

Salir a flote

Propuestas a seguir para la reforma del servicio civil


Las condiciones en que se desenvuelven los agentes y funcionarios
pblicos impactan en forma directa en la capacidad del Estado para
llevar adelante sus polticas y, en consecuencia, en la calidad de vida de
la ciudadana. Conforme al diagnstico expresado se impone una reforma del actual rgimen que regula el servicio civil del estado cordobs
que involucre por lo menos las siguientes acciones:
La aplicacin de una legislacin con criterios normativos unificados del servicio civil para aquellas reas del estado descentralizado que carezcan de una normativa al respecto.
El cumplimiento efectivo de la legislacin vigente en materia
de la carrera administrativa basada en el mrito y el concurso
pblico y abierto de antecedentes y oposicin. La instrumentacin de capacitaciones y medicin de resultados como condicin para la promocin.
La disposicin de una normativa orgnica del estado dispuesta
por ley y no por decreto, que establezca el diseo y las funciones no solo de los cargos ministeriales sino que se extienda a las
secretarias y direcciones.
Una reorganizacin de funciones y fines polticos de agencias,
empresas y entes estatales que cumplen similares o idnticas
tareas a otras reas del estado que determine la naturaleza especifica que justifique que dichas tareas no sean ejecutadas por
secretaras o direcciones de la administracin centralizada.
La implementacin de una poltica de recursos humanos que
disminuya la designacin masiva de nuevo personal sin justificacin funcional adecuada, a la par que mejore los ingresos del
sector pblico procurando la especializacin, productividad y
profesionalismo de la burocracia.
La Sancin de una Ley de tica Pblica. En este sentido hemos
presentado en la legislatura de la provincia de Crdoba un proyecto de ley que dispone entre sus premisas principales:
- La ampliacin de los funcionarios obligados a presentar la declaracin jurada incluyendo los jefes de Unidades Regionales y
Jefes de Comisaras; todo personal que intervenga en el manejo de fondos pblicos, administre patrimonio pblico, integre
comisiones de adjudicaciones y recepcin de bienes, participe
en licitaciones y concursos; a los jefes de personal y recursos
346

El debilitamiento institucional

humanos; los sndicos, contadores y directores de las Agencias


y Sociedades del Estado. La Prohibicin de la utilizacin en
la publicidad oficial del nombre de los funcionarios responsables de la gestin, restringiendo su uso a campaas de carcter
educativo, informativo o de orientacin social, en lugar de la
promocin personal de los funcionarios.
- La publicacin en el sitio web de la provincia de las declaraciones juradas en tiempo y forma, as como en las pginas
web oficiales de los organismos en los que se desempee cada
funcionario declarante.
- La determinacin de prohibiciones e incompatibilidades del
funcionario, que contemple situaciones de conflicto de intereses y perodos de inhibicin a fin de resguardar la imparcialidad
en las decisiones.
- La previsin de sanciones efectivas y adecuadas a la naturaleza
y envergadura del incumplimiento.
- La conformacin de equipos tcnicos especializados y dotados de recursos para la auditora y control de las disposiciones
previstas en la ley.
- La invitacin a municipios y gremios para que adhieran a las
disposiciones de la norma, en particular, en el caso de estos
ltimos, respecto del rgimen de declaraciones juradas.

347

Salir a flote

Compras y Contrataciones
El funcionamiento de un Estado, en cualquiera de sus estamentos,
incluye la realizacin de compras y contrataciones de bienes y servicios
a travs de las cuales los gobernantes concretan las prioridades diagramadas en la hoja de ruta de su modelo de gestin.
Las compras y contrataciones engloban el gasto pblico no salarial,
es decir, desde las grandes obras pblicas hasta la adquisicin de insumos de oficina que permiten que la estructura burocrtica del Estado,
ya sea nacional, provincial o municipal, funcione.
Tienen una alta incidencia en el gasto del Estado, por lo tanto, resulta imprescindible que se promueva la transparencia en los procedimientos realizados para prevenir irregularidades y, a la vez, lograr una
optimizacin en el gasto para que los recursos sean utilizados de forma
eficiente y cumplan con sus objetivos.
Segn la experiencia internacional, las compras y contrataciones
pblicas son, dentro de las actividades gubernamentales, las ms vulnerables al fraude y a la corrupcin.
La Oficina Anticorrupcin de la Nacin (2013, p.2) define a la contratacin pblica como toda declaracin bilateral o de voluntad comn, productora de efectos jurdicos entre dos personas, de las cuales
una se encuentra en ejercicio de la funcin administrativa, cuyo objeto
puede estar constituido por la realizacin de una obra, la prestacin de
un servicio pblico, as como la obtencin o enajenacin de un bien o
servicio que tenga por finalidad el fomento de los intereses y la satisfaccin de las necesidades generales. En este acuerdo, se exterioriza la
actividad administrativa cuya especificidad est dada por su rgimen
jurdico.
La transparencia resulta crucial en los procedimientos de compras
y contrataciones para evitar hechos de corrupcin en cualquier parte
del proceso. Adems, a partir de mecanismos que garanticen el acceso
a la informacin, se posibilita el control ciudadano que brinda legitimacin.
Un proceso de contrataciones transparente trae aparejado una sociedad con necesidades sociales cubiertas con bienes y servicios adquiridos
de manera eficaz, eficiente y en las mejores condiciones de mercado.
Implica tambin un sector privado que participa en estos procesos en
un marco de competencia leal y un sector pblico cuyas decisiones
348

El debilitamiento institucional

gozan de legalidad.
En nuestra provincia, la Ley de Compras y Contrataciones, norma
que regula la eficiencia y la transparencia del gasto pblico no salarial se
sancion en 1980 (N 7.631), y no tuvo grandes modificaciones hasta
la reciente reforma sancionada en 2013 a travs de la Ley N 10.155.
Para evaluar la importancia de esta legislacin es importante dimensionar, de la totalidad del gasto del Estado, qu porcentaje se ejecuta
conforme a esta normativa. Durante el ao 2012 cerca de unas 500 mil
operaciones o transacciones se realizaron mediante el sistema previsto
en la norma, esto implica un 90% del total de las transacciones que se
hicieron y abarc a 24 mil beneficiarios de pagos aproximadamente, lo
que configur el 70% del total de los proveedores a los que el Estado
abon acreencias. Del Presupuesto del ao 2013, de $33 mil millones
gastados abarc un total aproximado de $5 mil millones que se focalizaron en compras y contrataciones, bsicamente, de bienes de consumo, servicios no personales y bienes de capital.
La Ley sancionada en el ao 2013, N 10.155, unifica la normativa
existente hasta la fecha y deroga algunos artculos de las leyes N 7631,
5901 y 8836, determinando que ser de aplicacin obligatoria para los
tres poderes del Estado, Ejecutivo, Legislativo y Judicial. Se excluyen
de ella las contrataciones de personal, obra y deuda pblica, las cuales
seguirn regidas por la normativa vigente para tales casos.
El nuevo rgimen de contrataciones deja afuera a las Agencias y
organismos descentralizados, quienes podrn adherir a la aplicacin
de esta normativa si lo desean, por lo tanto, continan siendo reguladas por la Ley de Sociedades Comerciales que establece pocos procedimientos de control para las contrataciones y, por ende, estn exentos
de rendir cuentas ante la sociedad respecto del diagrama de sus gastos
y contrataciones. Esta aplicacin supletoria en las empresas, agencias y
entes estatales, deja fuera de regulacin y de control a ms de la mitad
de la estructura administrativa provincial y a ms del 45% del Presupuesto provincial .
En la nueva normativa se derog el artculo de la Ley N 8.836 de
Modernizacin del Estado que estipulaba que el Rgimen de Contra26

27

26 Los contratos de crdito pblico con Estados extranjeros y con instituciones multilaterales de crdito solo son conocidas por la Legislatura mediante el trmite para la ratificacin de las negociaciones a las que arriba el Poder Ejecutivo.
27 La norma deroga el artculo 54 de la ley 8836 que dispona que cuando una empresa contaba con un capital estatal
superior al 50% de su paquete accionario, era susceptible de regirse por la ley de contratacin de la Administracin
Central.

349

Salir a flote

taciones del Sector Pblico comprender a la administracin pblica


central y descentralizada, entes y empresas cualquiera sea su forma jurdica en las que el Estado provincial tenga participacin mayoritaria
en el capital ().
Con esta supresin, el gobierno de Unin por Crdoba no hizo ms
que profundizar la poltica de ocultamiento reinante en los organismos
descentralizados del Estado, que eluden todo tipo de controles de sus
gastos.
Una de las principales incorporaciones del proyecto del Ejecutivo
fue la creacin de un rgano rector y centralizado, la Direccin General de Compras y Contrataciones, dependiente del Ministerio de Administracin y Gestin Pblica, la que tendr por misin aplicar los
mismos procedimientos y normativas a todas las compras y contrataciones que hagan las reas del Estado a las que corresponda aplicar esta
legislacin. Tal como existen otros rganos rectores en el mbito de la
Provincia como la Contadura General de la Provincia en Finanzas-,
la Direccin de Presupuesto o la Direccin de Tesorera. Con esto se
busca tener una visin uniforme, trabajando de forma centralizada en
todo lo concerniente a normas, procedimientos y polticas de compras,
de manera tal que todos los organismos del Estado traten los temas de
manera homognea, existan criterios idnticos al momento de realizar
idnticas compras, en un ministerio o en otro. Esta direccin tendr
que gestionar el catlogo nico de bienes y servicios y un padrn electrnico de proveedores.
Entre los aspectos de mayor difusin de la nueva ley se destacan
la disposicin a ser materializada mediante reglamentacin- de que
todas las compras y contrataciones del Estado sean publicadas en un
Portal Web, que se crear para tal fin y en el que se proporcionar
informacin de las compras y contrataciones del Estado provincial; la
conformacin de un Registro de Proveedores al que estos podrn acceder va web, con especificaciones en trminos de requisitos conforme
al tipo de producto o servicio que provean, puesto que en la actualidad
no existe tal diferenciacin entre pequeos y grandes proveedores; y la
incorporacin de la subasta electrnica como un nuevo instrumento
de seleccin de proveedores a implementarse para compras inferiores
al $1,5 milln.
La reforma no estuvo exenta de polmica, fundamentalmente por
mantener algunos criterios existentes en la legislacin que contradicen
mximas de providencia y claridad en el manejo de los fondos pbli350

El debilitamiento institucional

cos. Las reformas introducidas fueron escasas y se perdi una importante oportunidad para modernizar el estado cordobs, hacindolo ms
eficiente y transparente en sus gastos.

Propuesta de reforma al sistema de contrataciones


Es posible identificar con claridad aspectos sustanciales a introducir a fin de garantizar la mxima transparencia, control, eficiencia y
eficacia en el rgimen de compras y contrataciones. Algunas de estas
recomendaciones son compartidas por la Fundacin Ciudadanos 365,
presidida por el Dr. Mariano Mosquera. Resulta necesario incorporar
las siguientes disposiciones:
- Aplicacin del nuevo rgimen de contrataciones a empresas
del Estado y Agencias, que en la actualidad pueden diagramar
gastos y contrataciones sin cumplimentar con requisitos ni
rendiciones de cuentas, al ser reguladas por la Ley de Sociedades Comerciales, la que establece escasos procedimientos
de control.
- Creacin de un Tribunal Administrativo de Compras y Contrataciones Pblicas encargado de resolver posibles controversias que pudieran originarse producto del proceso, integrado
por tres jueces administrativos elegidos por concurso pblico.
Deber resolver en un plazo no mayor a diez das hbiles los
incidentes que se originan en el proceso de contratacin o
compra, sus decisiones debern ser fundadas y sern recurribles ante el Fuero Contencioso Administrativo de la justicia
provincial.
- Prohibicin expresa de una prctica usual de las Administraciones Pblicas de fragmentar sus contrataciones con el propsito
de manipular el procedimiento de contratacin y as beneficiar
a empresas amigas.
- Restauracin de un lmite para la contratacin directa de gastos de cortesa y homenaje que, en el ao 2012, era de hasta
$80.000 (lmite eliminado con la reforma). Durante la ejecucin del presupuesto del 2012 este rubro fue sobre ejecutado
en 15 veces, lo que pone de manifiesto que es un rea desde
donde se realizan importantes gastos no prioritarios y carentes
de control.
351

Salir a flote

- Definicin de sanciones efectivas para quienes no justifiquen (o lo hagan indebidamente) la naturaleza de una contratacin directa, habida cuenta que cada gasto de este tipo
debe estar suficientemente justificado conforme lo exige la
legislacin.
- Efectiva articulacin de la Ley de Compras con la Ley de Acceso al Conocimiento de los Actos del Estado, lo que permitir
aportar a la transparencia del proceso, garantizar la libertad y
la igualdad de contratacin de una instancia competitiva, para
generar eficiencia (ahorro) y eficacia en el cumplimiento de los
objetivos de sustentabilidad. Para ello, es necesario establecer
expresamente en el texto de la ley que los datos del proceso son
informacin pblica disponible para quien la solicite, segn la
Ley 8.803, que regula el derecho al acceso al conocimiento de
los actos del estado.
- Establecimiento de garantas de que los datos de las compras y
contrataciones no puedan ser encuadrados dentro de los lmites
de los artculos 3 y 4 de la Ley 8.803 que fijan excepciones para
no difundir la informacin.
- Efectiva publicacin y actualizacin mensual en la pgina web
de la Provincia de detalle de todas las empresas o personas fsicas a las que se le compren o contraten bienes y servicios en
cualquiera de sus formas o modalidades, especificando como
mnimo nombre o razn social, directores en caso de ser sociedades, motivo, cantidad y presupuesto contratado.
- Prohibicin de la contratacin directa de la publicidad oficial.
Creacin de un Plan Anual de publicidad oficial que establezca
contenidos y volumen del gasto pblico, plan que deber ser
auditado cada tres meses y de forma anual por una comisin
permanente de la Legislatura provincial. Durante el 2012 el
gobierno provincial gast ms de 500 millones de pesos en este
rubro, todo de forma directa en su contratacin.
- Explicitacin, a efectos de evitar sobreprecios, de precios oficiales o de referencia con su respectiva estructura de costos as
como la prohibicin de adjudicar por encima del presupuesto
oficial.
Para lograr un Estado competitivo y a la vez promotor del desarrollo
provincial resulta vital transformar el proceso de compras y contrataciones pblicas en un sistema eficaz, eficiente, transparente y tecnol352

El debilitamiento institucional

gicamente accesible para toda la sociedad.


Que nuestra provincia adquiera bienes, servicios y obras de la calidad requerida, en forma oportuna y a precios adecuados deriva consecuentemente en el fortalecimiento del sector privado y en el desarrollo
de Crdoba.

353

Salir a flote

Presupuesto
El Presupuesto de la Administracin Pblica es la principal herramienta de poltica pblica con la que cuenta un Estado. En la Ley de
Presupuesto se proyectan los ingresos que recibir el Estado, qu destino les dar; se planifican los objetivos y metas que buscar cumplir el
Gobierno, cules sern sus prioridades y de qu manera cumplir con
ellos.
A travs del Presupuesto, el Gobierno define el nivel y composicin de la produccin e inversin pblica, la demanda de recursos que
requiere la economa, las formas y magnitudes del financiamiento de
sus actividades y los efectos que, a travs del binomio ingresos-egresos,
pretende alcanzar en las macro variables del sistema econmico (Acosta
Ziga, 2005). En resumidas cuentas, el Presupuesto es la hoja de ruta
que indica hacia dnde pretende ir un pas, provincia o municipio.
En este sentido, el contenido del Presupuesto no es idntico en todas las jurisdicciones. Algunas optan por incluir los gastos de las instituciones de los tres poderes del Estado, organismos descentralizados,
instituciones de seguridad social, las empresas y entes estatales, y otras
optan por no incluir algunos de estos rubros. La inclusin o no de
ciertos conceptos tiene consecuencias importantes, principalmente a
la hora de ejercer algn control sobre la ejecucin de gastos que no
estuvieron incluidos en el Presupuesto.
El proceso presupuestario, en el cual tiene especial participacin la
Legislatura, abarca varias etapas: la elaboracin del proyecto de Ley, la
aprobacin en el cuerpo legislativo, la ejecucin del presupuesto y el control, es decir, la rendicin de cuentas para saber lo efectivamente gastado.
En el caso de Crdoba, segn lo establecido en la Constitucin Provincial en su artculo 114, inciso 3, el Poder Ejecutivo tiene la iniciativa
exclusiva para el dictado de esta ley y la Legislatura debe considerarla,
es decir, aprobarla o rechazarla, antes del 15 de noviembre de cada ao.
Sin embargo a pesar de la importancia del Presupuesto y su valor institucional, este se ve seriamente deteriorado por la existencia de
mecanismos que utiliza el Poder Ejecutivo para vulnerarlo, disponer
caprichosamente de los recursos pblicos y evitar su control por parte
de la Legislatura. A continuacin analizaremos dichos mecanismos que
consisten en la existencia de superpoderes y en la decisin de no incluir
en el presupuesto parte del sector pblico provincial.
354

El debilitamiento institucional

Superpoderes
Los llamados superpoderes son la principal herramienta de la cual
se han servido los Gobiernos de Unin por Crdoba para disponer la
modificacin y rectificacin de partidas presupuestarias sin intervencin del poder legislativo.

La existencia de superpoderes es uno de los instrumentos siempre presentes en las denominadas Democracias Delegativas que son
proclives a concentrar las decisiones en el Poder Ejecutivo. Siguiendo a
Guillermo ODonnell (2009) este tipo de democracia tiende a no reconocer los lmites constitucionales y legales de los poderes del Estado,
y las instituciones como los tribunales de justicia, el poder legislativo
y los organismos de control son considerados como un estorbo para el
Ejecutivo. En palabras de ODonnell los superpoderes encarnan lo
peor de la democracia delegativa.
En Crdoba, la legislacin vigente le otorga al Ministro de Finanzas
superpoderes de los cuales se sirve, por un lado, para distribuir arbitrariamente los recursos que se generan por excedentes en la recaudacin
y, por otro, para justificar las constantes rectificaciones presupuestarias,
cuestiones ambas que a continuacin analizaremos. La existencia de
superpoderes se desprende de un entramado legal que comprende los
artculos 31, 32 y 37 de la Ley N 9.086 sancionada en 2003, su decreto reglamentario N 150/04 y del decreto provincial N 1966/10,
del cual se sirve para
Los excedentes en la recaudacin y su distribucin
discrecional
Para graficar lo recientemente argumentado cabe mencionar lo ocurrido en el ao 2012 que surge de la Cuenta de Inversin enviada por
el propio Gobierno Provincial. Durante ese ao el Gobierno dispuso
libremente el destino de $1.100 millones que surgieron de excedentes en la recaudacin provincial y que al no haber estado previstos en
la estimacin de recursos cuando se sancion la Ley de Presupuesto,
quedaron librados a la arbitrariedad del poder Ejecutivo. Es decir, originalmente se presupuestaron gastos por $25.894 millones, pero la ejecucin final del Presupuesto Provincial fue de $26.995 millones y la
diferencia de $1.100 millones qued librada a la discrecionalidad del
Ejecutivo.
La subestimacin de los ingresos en el Presupuesto Provincial es
355

Salir a flote

una constante por parte del Gobierno que le permite disponer de gran
cantidad de fondos que, al no estar previstos en el Presupuesto, son
manejados a su propio antojo sin control alguno.
Ahora bien es necesario analizar cul fue el destino de los $1.100
millones. Estos recursos extras, tuvieron un destino superfluo: de los
$1.100 millones recaudados de ms, $763 millones se destinaron a
la Administracin Gubernamental, vinculada al funcionamiento de la
estructura burocrtica del Estado, que fue la de mayor crecimiento,
es decir, sufri un incremento del 10,7% ya que pas de tener recursos por $7.124 millones a $7.886 millones. Este aumento lleva a que
los fondos destinados a la Administracin Gubernamental pasaron de
representar el 27,5% del total de gastos presupuestados al 29,9% del
total de gasto ejecutado.
Sin embargo, dentro de la finalidad Servicios Sociales, se observa
que se gast $6 millones menos de lo previsto presupuestariamente en
Ciencia y Tcnica (tena un presupuesto de $50 millones y se termin
gastando $44 millones); y $16 millones menos en Vivienda y Urbanismo (tena un presupuesto de $458 millones y se termin gastando
$442 millones), que tambin vieron disminuir su participacin en el
total de gasto.
Por su parte la funcin Promocin y Asistencia Social si bien recibi
nominalmente ms dinero que el presupuestado inicialmente (de un
presupuesto de $700 millones se ejecutaron $703 millones), vio disminuir su participacin en el total de gasto en un 3,6% (2,7% versus
2,6%). Esto significa que el gasto total aument ms en trminos relativos que los recursos destinados a esta partida.
De este modo vemos que, a pesar de haber tenido ingresos mayores por $1.100 millones, el Ejecutivo recort ciertos gastos sociales y
destin los fondos principalmente a gastos burocrticos, todo ello sin
control alguno por parte de la Legislatura de Crdoba, que solo toma
conocimiento de estos hechos una vez que ya haban sido ejecutados.
A continuacin se compara la ejecucin presupuestaria por Finalidad y Funcin, respecto del monto originalmente presupuestado.

356

El debilitamiento institucional
EJECUCIN PRESUPUESTARIA POR FINALIDAD Y FUNCIN,
RESPECTO AL MONTO ORIGINALMENTE PRESUPUESTADO.
MILLONES DE $

1- Administracin Gubernamental
2- Servicios de Seguridad y Justicia
3- Servicios Sociales
1- Salud
2- Promocin y Asistencia Social
3- Educacin y Cultura
4- Ciencia y Tcnica
5- Trabajo
6- Vivienda y Urbanismo
4- Servicios Econmicos
5- Deuda Pblica
6- A Clasificar
TOTAL

% DE
PARTICIPACIN

PRESUP.

EJECUCIN

PRESUP.

7.124
3.243
13.154
2.465
700
9.396
50
87
458
1.859
463
50.5
25.894

7.886
3.537
13.955
2.753
703
9.816
44
197
442
1.820
146
-350
26.995

27,5%
12,5%
50,8%
9,5%
2,7%
36,3%
0,2%
0,3%
1,8%
7,2%
1,8%
0,2%
100%

% DE VARIACIN

EJECU- EN VALOR EN % DE
CIN EJECUTADO PARTICIP.

29,2%
13,1%
51,7%
10,2%
2,6%
36,4%
0,2%
0,7%
1,6%
6,7%
0,5%
-1,3%
100%

10,7%
9,1%
6,1%
11,7%
0,5%
4,5%
-11,8%
127,6%
-3,5%
-2,1%
-68,4%
-793,5%
4,3%

6,2%
4,6%
1,8%
7,1%
-3,6%
0,2%
-15,4%
118,3%
-7,4%
-6,1%
-69,7%
-765,3%
0,0%

Fuente: Elaboracin propia en base a datos del Ministerio de Finanzas de la Provincia de Crdoba

Las rectificaciones presupuestarias


El otro instrumento del cual se sirve el Gobierno provincial para
hacerse de recursos son las permanentes rectificaciones presupuestarias
a partir de las cuales se incrementan gastos corrientes en detrimento
de gastos de capital. En ese sentido en el 2012 el Gobierno reasign
$204.033.000 a gastos corrientes que estaban destinados originalmente a gastos de capital. Cabe aclarar que los primeros se refieren a gastos
operativos, de mantenimiento y no recuperables, como puede ser el
pago de salarios o intereses, mientras que los gastos de capital estn
destinados al aumento de la produccin o al incremento en el corto
plazo o en un futuro del patrimonio del Estado, tal es el caso de la
construccin de una ruta o la compra de maquinaria.
De este total de ms de $204 millones, 36,9% ($75.262.000)fueron a cubrirgastos de funcionamientode distintos ministerios, 21,4%
(43.740.000) fueron destinados aacciones judicialesdelMinisterio
de Administracin y Gestin Pblica, 19,6% ($40.000.000)fueron
destinados aPublicidad y Propaganda, 12,3% ($25.031.000)fueron a
atenderGastos de Personal y el Resto 9,8% ($20.000.000) componen
compra de Alimentos para el PAICOR. Nuevamente nos encontramos
con que el Gobierno disminuy gastos prioritarios en Obra Pblica y
357

Salir a flote

aument desmesuradamente los gastos para cubrir el funcionamiento


de la administracin pblica. Nuevamente, la Legislatura tom conocimiento meses ms tarde, cuando los gastos ya haban sido ejecutados.
Tal como vemos, el gobierno opt por cambiar el destino de los
recursos para gastos de capital, es decir los utilizados para la compra de
bienes de capital o la ejecucin de obras pblicas, y destinarlos a gastos
corrientes que abarcan fundamentalmente el pago de remuneraciones.
RECTIFICACIONES PRESUPUESTARIAS

Alimentos
para personas

Personal

Publicidad
y propaganda

9,8%
12,3%

36,9%

Gastos
varios de
funcionamiento

19,6%
21,4%

Acciones judiciales

Fuente: Elaboracin propia en base a modificaciones presupuestarias ingresadas a la Comisin de Economa, Presupuesto y Hacienda,
Legislatura de la Provincia de Crdoba

358

El debilitamiento institucional
RECTIFICACIONES PRESUPUESTARIAS
Acciones Judiciales

Ministerio de Administracin y Gestin Pblica

Alimentos para personas

Ministerio de Administracin y Gestin Pblica

Gastos varios de funcionamiento

Ministerio de Administracin y Gestin Pblica

Gastos varios de funcionamiento

Polica de la Provincia

Gastos varios de funcionamiento

Ministerio de Salud

Gastos varios de funcionamiento

Ministerio de Finanzas

Gastos varios de funcionamiento

Ministerio de Educacin

Personal

Agencia Crdoba Joven

Personal

Agencia Crdoba Turismo

Personal

Ministerio de Administracin y Gestin Pblica

Personal

Ministerio de Finanzas

Personal

Ministerio de Planificacin, Inversin y Financiamiento

Personal

Ministerio de trabajo

Personal

Prensa y Difusin

Publicidad y Propaganda

Prensa y Difusin del Poder Ejecutivo

TOTAL

43.740.000
20.000.000
1.587.000
8.000.000
60.000.000
1.075.000
4.600.000
1.090.000
1.700.000
7.000.000
3.500.000
3.464.000
5.980.000
2.297.000
40.000.000
204.033.000

Fuente: Elaboracin propia en base a modificaciones presupuestarias ingresadas a la Comisin de Economa, Presupuesto y Hacienda,
Legislatura de la Provincia de Crdoba.

El anlisis de lo ocurrido durante el ao 2012 es una muestra de lo


que ocurre ao tras ao en nuestra provincia. Los superpoderes constituyen un avance del Poder Ejecutivo sobre las facultades del Poder
Legislativo, toda vez que implican constantes y arbitrarias modificaciones a la Ley del Presupuesto Provincial, cuya sancin corresponde a la
Legislatura de Crdoba. Tales rectificaciones se han convertido en una
herramienta de uso permanente en Crdoba, que han terminado por
concentrar en una sola persona el destino de los recursos pblicos, sin
control alguno, daando gravemente la institucionalidad, la transparencia y la divisin de poderes.

El Estado paralelo
En el 2013, el gobierno provincial gast por fuera de la rbita de la
Administracin General un 44% de los recursos presupuestados. Estos
fondos estn exentos de controles en su ejecucin y por lo tanto daan
la calidad institucional de nuestra provincia.
Para poder adentrarnos en esta problemtica, en primer lugar debemos hacer referencia a la estructura del sector pblico de la provincia
359

Salir a flote

de Crdoba, dentro del cual podemos distinguir dos grandes ramas: el


sector pblico financiero y el sector pblico no financiero. El primero
bsicamente involucra al Banco de la Provincia de Crdoba, mientras que el segundo abarca la Administracin Pblica No Financiera
(APNF) y Entes y Empresas Provinciales. Ahora bien la APNF en su
consolidado abarca la Administracin General de gobierno, la Caja de
Jubilaciones, Pensiones y Retiros de Crdoba y los Organismos Descentralizados, entre los que se destacan las Agencias y el ERSEP.
ORGANIZACIN SECTOR PBLICO PROVINCIA DE CRDOBA

Sector pblico
Provincia de Crdoba

Sector pblico
Provincial no Financiero

Administracin Pblica
no Financiera (APNF)

Sector pblico
Provincial Financiero

Entes y
empresas

Banco de Crdoba

APROSS
Administracin
General

Instituciones de
Seguridad Social

Organismos
Descentralizados

EPEC
Lotera de Crdoba

Caja de Jubilaciones
Pensiones y Retiros
de Crdoba (CJPRC)

Agencia Crdoba de Inversin


y Financiamiento (ACIF)
Agencia Crdoba Deportes
Agencia Crdoba Turismo
Agencia ProCrdoba

Consejo de la Mujer
Archivo Provincial
de la Memoria
Corporacin
Inmobiliaria Crdoba

ERSEP
Fuente: Elaboracin propia en base a datos de la Ley de Presupuesto provincial.

En este apartando el anlisis estar basado en el sector pblico provincial no financiero. Se considerarn tanto aquellos gastos que se realizan dentro de la Administracin General -y que por ende poseen mecanismos de control en su ejecucin-, como el resto de los componentes
del sector pblico no financiero que estn exentos de control.
En comparacin con otras jurisdicciones, Crdoba se destaca por
360

El debilitamiento institucional

ser la provincia con menor concentracin de gasto en la Administracin General y por haber incrementado ao tras ao la participacin
de las Agencias y Organismos descentralizados en el gasto pblico provincial, que pasa de representar el 22% en 2006 al 26% en el presupuesto 2013.
Si al conjunto de las Agencias, ERSeP, entes y empresas estatales
le incorporamos el gasto de la Caja de Jubilaciones, entonces el 44%
del total de las erogaciones provinciales presupuestadas para 2013 se
encuentra por fuera de la Administracin General.
En el siguiente cuadro se detallan los montos presupuestados de
todas las unidades ejecutoras de gastos de la Administracin Provincial
no Financiera.
ADMINISTRACIN PROVINCIAL NO FINANCIERA PRESUPUESTO 2013

T O TA L G A S T O S

400.000

54.846.672.000

100%

30.950.178.000

Caja de Jubilaciones

9.627.632.000

EPEC

6.355.653.000

ACIF

3.803.371.000

APROSS

2.182.500.000

Lotera

803.973.000

Caminos de las Sierras S.A.

380.755.000

Resto Agencias

662.738.000

ERSEP

35.500.000

CEPROCOR

30.359.000

Consejo de la Mujer

8.107.000

COPEC

2.954.000

Archivo de la Memoria

2.232.000

Corporacin Inmobiliaria Crdoba

Total

56,43%
17,55%
11,59%
6,93%
3,98%
1,47%
0,69%
1,21%
0,06%
0,06%
0,01%
0,01%
0,00%
0,00%

Administracin General*

* Monto neto de los aportes a Agencias y otros organismos de la APNF


Fuente: Elaboracin propia en base a datos de la Ley de Presupuesto Provincial 2013

Tal como se observa en el grfico, de un total de $54.847 millones


que se presupuesta ejecutar en 2013 la administracin provincial, el
44% se encuentra por fuera de la rbita de la Administracin General.
361

Salir a flote
ESTRUCTURA DE DISTRIBUCIN DEL GASTO DE LA ADMINISTRACIN
PROVINCIAL NO FINANCIERA

Administracin
General

43,6%
56,4%

Agencias
y otros
organismos

Fuente: Presupuesto Provincial Ao 2013

Como hemos dicho, en comparacin con otras provincias,Crdoba resalta como la provincia con menor concentracin de gasto en la
Administracin General, observndose que de cada $100 gastados en
la provincia, $44 se ejecutan por fuera de la rbita de los ministerios y
secretarias de la administracin general.
ESTRUCTURA DE DISTRIBUCIN DEL GASTO DE LA ADMINISTRACIN
PROVINCIAL NO FINANCIERA PROVINCIAS DE CRDOBA, SANTA FE
Y MENDOZA. PRESUPUESTOS 2013

100%

80%

43,6%

38,3%

38,1%

61,7%

61,9%

Mendoza

Santa Fe

60%

40%

20%

56,4%

0%
Crdoba

Fuente: Elaboracin propia en base a Leyes de Presupuestos Provinciales. Ao 2013.

362

Organismos
descentralizados,
empresas pblicas
e institutos de
seguridad social
Administracin
General

El debilitamiento institucional

La gravedad de la situacin radica fundamentalmente en que todos los conceptos que involucran ese 44%, no pueden ser controlados
adecuadamente y es imposible realizar un seguimiento continuo de su
destino y finalidad.

En el caso de los rubros incluidos en el Presupuesto de la Administracin Central, es posible realizar un seguimiento anual de ellos
ya que en el artculo 7 de la Ley Nacional N 25.917, a la cual la provincia de Crdoba adhiri a travs de la Ley N 9.237, se establece la
obligatoriedad del Gobierno Nacional y los gobiernos provinciales de
difundir informacin de manera trimestral sobre la ejecucin del presupuesto. Es decir el Gobierno de Crdoba est obligado a presentar
cada tres meses lo que se denomina Cuenta de Ejercicio, que contiene el detalle de cmo se ha ido ejecutando el presupuesto en los tres
meses inmediatamente anteriores, lo cual es una herramienta fundamental en el proceso de rendicin de cuentas, control y transparencia
de los fondos pblicos.
El hecho de que cada tres meses el Gobierno deba presentar la manera en que viene gastando los recursos pblicos permite advertir, denunciar y prevenir polticas incorrectas, mal presupuestadas, y constatar el
grado en que el gobierno cumple con lo planificado y lo prometido.
Tambin brinda la posibilidad de sugerir alternativas de solucin para
los problemas advertidos; permite que tome estado pblico la manera
en que el Estado gasta los fondos pblicos y, de esa manera, habilita la
evaluacin periodstica, ciudadana y legislativa del cumplimiento de
promesas y se pueden advertir los gastos no prioritarios que se realizan
y las partidas subejecutadas. Es decir que al tomar estado pblico, su
repercusin, puede generar la correccin de equivocaciones y la propuesta de nuevas vas de accin para que los recursos sean gastados ms
eficaz y eficientemente.
Ahora bien, todo lo contrario ocurre con aquellos organismos, empresas, y dems rubros que no estn incluidos en el Presupuesto. A
ellos no se les puede realizar un seguimiento regular durante el ao,
ni saber cmo vienen utilizando sus recursos, qu destino le otorgan o
cules son sus prioridades u objetivos. A todo este conjunto de gastos
se los suele denominar como gastos no consolidados, ya que quedan
fuera del Presupuesto de la Administracin Central y, por ende, de la
rendicin de cuentas trimestral.
Sobre estos gastos solo se toma conocimiento cuando es presentada
la Cuenta de Inversin, que contiene la ejecucin presupuestaria de
363

Salir a flote

todo el sector pblico provincial del ejercicio anual inmediatamente


anterior. En Crdoba debe ser presentada en virtud del artculo 144,
inciso 12, de la Constitucin Provincial, por el gobierno ante la Legislatura, en el segundo mes de las sesiones legislativas.
Las consecuencias son evidentes: los errores ya fueron cometidos;
no hay correcciones posibles ni sugerencias para realizar ni advertencias que puedan llegar a tiempo, puesto que se toma conocimiento de
gastos ya ejecutados y efectuados. Si hemos dicho que la Cuenta de
Ejercicios es una herramienta indispensable en el proceso de rendicin
de cuentas que contribuye al control y a la transparencia, claramente se
advierte que todo gasto que no se consolide en ella favorece la poltica
de ocultamiento en el manejo de las finanzas pblicas.
Adems cabe aclarar que, para evitar crticas, el Gobierno se las ingenia para enviar la Cuenta de Inversin cuando los temas de agenda
son otros, cuando la atencin pblica se centra en otros asuntos o se
producen recesos por feriados.
Un ejemplo emblemtico respecto de los gastos no incluidos en el
Presupuesto de la Administracin General es el Carnaval Cuartetero
organizado por el Gobierno Provincial a travs de la Agencia Crdoba
Turismo en enero de 2013. Como se llev a cabo a travs de dicha
Agencia, nunca se supo el costo del evento. Ello deriv en denuncias
penales, y duras crticas por parte de la oposicin, ya que se estimaba
el costo en sumas millonarias y en un contexto de suba de impuestos
y ajuste provincial. A raz de lo sucedido, el Gobierno se vio obligado
a realizar una presentacin judicial donde informaba los gastos realizados, pero que fueron protegidos por el secreto de sumario y, por lo
tanto, nunca se conoci lo abonado y solo se conocer cuando en marzo de 2014 se enve la Cuenta de Inversin. Este ejemplo sirve para
graficar la falta de control de todos aquellos gastos que el Gobierno no
incluye dentro del Presupuesto.
El control en los recursos pblicos pretende principalmente que
ellos sean gastados con transparencia y eficiencia y, por lo tanto, todo
lo que impida su concrecin atenta fundamentalmente contra dichos
cometidos. Como hemos visto, existe una clara evasin por parte del
Gobierno Provincial para permitir la fiscalizacin de los gastos de este
verdadero estado paralelo.
As, en Crdoba, el control y seguimiento de las finanzas pblicas
como uno de los principales pilares para cimentar y mejorar la calidad
institucional, se encuentra gravemente lesionado toda vez que el Go364

El debilitamiento institucional

bierno ha optado por no incluir en su rendicin de cuentas gran parte


del sector pblico, como los organismos descentralizados, el sistema de
seguridad social, los entes y empresas estatales.

Propuesta: Hacia el control del presupuesto


Tal como mencionamos, existe en nuestra provincia una gran debilidad institucional en el proceso presupuestario. Los superpoderes
y la exclusin de parte del sector pblico en el Presupuesto son los
principales mecanismos que utiliza el Ejecutivo para emplear recursos
discrecionalmente y evitar controles. El Presupuesto ha perdido su verdadera esencia y su manipulacin daa severamente la previsibilidad y
la posibilidad de que el gasto pblico sea ejecutado eficiente, eficaz y
transparentemente.
Dada la gravedad de la situacin, presentamos en la Legislatura dos
proyectos de Ley que, si bien no lograrn por s mismos solucionar en
su totalidad la problemtica descripta, entendemos que contribuiran
a crear mayores controles sobre el destino de los recursos pblicos y le
otorgaran mayor participacin al Poder Legislativo en todo el proceso
presupuestario.
Se trata del Proyecto N 11.367, mediante el cual proponemos modificar la Ley N 9.086 de Administracin Financiera Provincial.En
particular, se proponeun nuevo punto que establecer que el Ejecutivono podr disponer modificaciones presupuestarias que impliquen
incrementos en los gastos corrientes en detrimento de los gastos de capital. Dicha facultad quedar reservada a la Legislatura de la Provincia.
De este modo buscamos reivindicar las facultades de la Legislatura, que
hoy se encuentran delegadas en el Ministerio de Finanzas.
El proyecto tambin impulsa modificaciones referidas a la posibilidad del Ejecutivo de disponer libremente sobre los recursos surgidos
de los excedentes en la recaudacin que no fueron previstos al momento de la sancin del Presupuesto. En este sentido, incorporamos
la exigencia de utilizar los montos extras, teniendo en cuenta una
serie de prioridades. Dichos recursos deberan destinarse a afrontar el
dficit del sector pblico provincial no financiero y, en caso de no ser
necesario por no existir tal dficit, debern destinarse al pago de la
deuda pblica provincial, tanto de corto como de mediano plazo. Si
estas prioridades fuesen superadas, se requerir de la aprobacin de la
365

Salir a flote

legislatura para darles otro destino.


Con estas propuestas buscamos que Crdoba elimine los superpoderes y d un paso hacia la transparencia y equidad en la distribucin
de sus recursos, para que el Presupuesto sea un verdadero promotor de
polticas de Estado que impulsen el desarrollo integral.
La segunda propuesta est expresada en el proyecto N 10.833 en el
cual planteamos la creacin de la Oficina de Presupuesto en la Legislatura de la Provincia. Lo que se propone es crear un organismo eminentemente tcnico, con personal especializado en finanzas pblicas, que
d apoyo a la labor de los Legisladores en todo lo relativo al proceso
presupuestario, analizando los desarrollos en materia presupuestaria
durante el ejercicio y el nivel de verosimilitud y precisin de las estimaciones contenidas en el proyecto de Ley de Presupuesto. Es decir,
ser un organismo especializado, dedicado exclusivamente al anlisis
del Presupuesto, que brindar mayores posibilidades de participacin
a los Legisladores.
La Oficina estar dividida en tres reas, de las cuales una servir de
apoyo a los Legisladores en todo el proceso de aprobacin del presupuesto, otra dedicada al seguimiento y ejecucin presupuestaria y una
tercera rea especializada en el anlisis del impacto fiscal de polticas y
programas.
La Oficina de Presupuesto tambin deber estimular un mayor grado de transparencia en el proceso presupuestario y en la elaboracin de
leyes, por lo cual se debe asegurar el acceso pblico a la informacin,
informes y anlisis elaborados por la propia Oficina.

366

El debilitamiento institucional

Federalismo o dependencia
La forma de gobierno de un Estado es uno de los elementos fundamentales del rgimen poltico de un pas, pues define la relacin
existente en su seno, entre el poder y el territorio. Se trata de definir
el modo como se organiza la autoridad, se distribuye el poder en el
espacio (Sabsay, 2009), y la forma en que se distribuyen los recursos.
El federalismo y el unitarismo son las formas tradicionales que han
adoptado los Estados. La forma federal de gobierno que recoge nuestra Constitucin Nacional implica la coexistencia de distintos niveles
de gobierno (nacional, provincial y municipal), con una distribucin
de competencias que otorga al gobierno federal solo las facultades delegadas por las provincias, mientras que a estas les corresponden las
facultades subsidiarias, adems de poseer autonoma institucional, poltica, financiera y administrativa. Asimismo se prescriben facultades
concurrentes para el estado federal y las provincias (Hernndez, 2009).
Siguiendo a Lifschitz (2013), el federalismo:
Supone poner en juego y promover la autonoma de los componentes de la Nacin para garantizar un desarrollo integral, bajo
el principio de subsidiariedad. Implica establecer y respetar un
sistema de distribucin y asignacin de recursos, competencias
y potestades. Pero tambin supone un marco de cooperacin y
colaboracin entre los tres niveles del gobierno y entre regiones
de un territorio, lo cual es fundamental para que realmente se
puedan desarrollar polticas efectivas, que tengan los impactos
esperados. Por eso, cuando hablamos de federalismo, hablamos
tambin de calidad institucional.
Ahora bien, si bien esta forma de gobierno est consagrada en el artculo 1 de la Constitucin Nacional, se encuentra desde hace muchos
aos en un proceso de degradacin que encuentra sus fundamentos
en que el poder central es cada vez ms poderoso frente a los gobierno
subnacionales, que ven constantemente debilitada su autonoma.
La ausencia de autonoma lesiona una vez ms la calidad institucional, tanto a nivel nacional como provincial, ya que debilita la capacidad de los polticos locales de decidir sus asuntos polticos, solucionar
problemas o cultivar apoyo aparte de los lderes nacionales. En este
caso, los polticos locales deben depender de los gobiernos nacionales
367

Salir a flote

en cuanto a recursos electorales, fiscales o de polticas pblicas (Benton, 2003).


Cuando se afecta el sistema federal de gobierno, no solo se producen consecuencias en la organizacin burocrtica del poder y de la
toma de decisiones, sino que, fundamentalmente, no se puede dar solucin efectiva a problemas puntuales de la ciudadana. Como la forma
de gobierno significa resolver qu orden del Estado atiende cada problemtica, si un gobierno se queda con recursos que le corresponden
a otro orden, en definitiva ese orden de gobierno que es discriminado
no podr afrontar como es debido las polticas pblicas de las que es
responsable con exclusin a otro orden de gobierno. Es decir, cuando
los estado subnacionales no reciben los recursos que les corresponden
y que aportan al financiamiento de las polticas educativas, de salud,
seguridad, etc. que son de competencia de la provincia, son principalmente esas polticas las que se recienten y no el gobierno en sentido
formal. Lo mismo acontece cuando un estado subnacional no distribuye los fondos que corresponden a los municipios.
En este apartado analizaremos tanto la relacin entre la Nacin y la
provincia de Crdoba, como la relacin entre esta ltima y los municipios. No solo veremos cmo en ambos casos los gobiernos centrales,
nacin y provincia, tienden a concentrar mayores recursos y debilitar
las autonomas locales aplicando un mismo esquema unitarista y centralista, sino que tambin observaremos cmo ciertas decisiones propias y medidas adoptadas por Crdoba, en los aos de gobierno de
Unin por Crdoba, han contribuido a aminorar la autonoma provincial y a crear una provincia nacin-dependiente.

La cesin de autonoma: Relacin Provincia-Nacin


La relacin entre la Nacin y nuestra provincia ser abordada desde la prdida de autonoma tanto en trminos fiscales como polticos
-si es que es vlida la distincin, ya que una prdida de autonoma
fiscal redunda siempre en dependencia poltica-. En el primer caso,
incluiremos el anlisis del porcentaje de ingresos propios vs. ingresos
totales y la distribucin discriminatoria de recursos por el rgimen de
coparticipacin nacional. Abordaremos tambin dos decisiones del Estado cordobs que condicionaron severamente la autonoma fiscal de
nuestra provincia: la vinculada a la situacin de la caja de jubilaciones
368

El debilitamiento institucional

y la construccin por parte de la empresa provincial de Energa de la


Central Pilar del Bicentenario.
En el caso de la prdida de autonoma poltica se observar el comportamiento de Unin por Crdoba en relacin al tratamiento en el
Congreso Nacional de leyes perjudiciales para la provincia y la decisin
en 2011 del oficialismo provincial de entregarle la lista de diputados
nacionales al Frente para la Victoria.
Prdida de autonoma fiscal
La prdida sistemtica de autonoma fiscal constituye una de las
caractersticas fundamentales presentes durante las gestiones de Unin
por Crdoba.
El concepto de autonoma fiscal hace referencia al grado de independencia que tiene una provincia respecto de sus recursos internos.
En este sentido, la autonoma como variable se define como el ratio
entre los ingresos propios y los totales.
Los ingresos propios o corrientes se conforman por los ingresos tributarios y no tributarios provinciales, las ventas de bienes y servicios,
rentas y transferencias del Estado provincial. Los ingresos totales, por
su parte, se constituyen tanto por los ingresos propios como por aquellos originados de transferencias del Estado nacional. Tambin incluimos dentro del concepto de autonoma fiscal la ausencia de obligaciones fiscales de relevancia que la Provincia tenga con la Nacin, que
perjudiquen la disponibilidad de recursos propios.
Durante el perodo de hegemona de Unin por Crdoba, el Estado
provincial perdi sistemticamente autonoma fiscal, porque son cada
vez menores los ingresos propios respecto de los transferidos por la
Nacin y aument la dependencia nacional con decisiones que comprometieron las finanzas pblicas de la provincia, lesionando con ello
la autonoma poltica de Crdoba, es decir, la capacidad de ejercer en
forma plena y efectiva las facultades y autoridad que constitucionalmente le ha sido reconocida.
En efecto, sin autonoma fiscal, los gobiernos provinciales encuentran serias dificultades para implementar polticas pblicas, sostener
sus burocracias, contraer prstamos, gestionar sus propias empresas de
servicios pblicos y bancos as como establecer promociones para la industria, el agro, la construccin de vas de comunicacin, construccin
de diques, canales, etc.
Esta situacin se vio incrementada por la continua priorizacin que
369

Salir a flote

las gestiones de Unin por Crdoba hicieron de sus especulaciones


poltico-partidarias sobre la proyeccin de los intereses de la provincia
en el Congreso de la Nacin.
Ingresos propios vs. ingresos totales. En la evolucin de la composicin de los recursos tributarios segn el origen, se observa que en 1999,
de cada $100 de ingresos tributarios, $39 provenan de la recaudacin
provincial y los restantes $61 ingresaban por coparticipacin federal.
Este mix de composicin de recursos tributarios entre fuentes propias y de origen nacional fue modificndose en el tiempo, notndose
una cada en la representacin de los recursos de origen provincial en el
total desde el ao 2003. El peor periodo para la autonoma de recursos
propios para Crdoba se sucedi entre los aos 2007-2008 cuando
solo el 32% del total de recursos tributarios tena su origen por los impuestos provinciales. El buen crecimiento que la economa presentaba
en esos aos, que tuvo como corolario que los recursos coparticipados
presentaran buenas tasas, motiv la inaccin del gobierno por mejorar su recaudacin va mejoras en las buenas prcticas administrativas.
Esto produjo una menor autonoma respecto de los ingresos y mayor
vulnerabilidad ante vaivenes que se podan presentar en la economa
nacional.
La crisis econmica del 2009 motiv que se intentara recuperar el
tiempo perdido en materia de autonoma de recursos propios de la
peor manera: con aumento de impuestos distorsivos como el caso de
los Ingresos Brutos en 2009 y posteriormente con el Impuesto de Sellos. De igual manera en la serie que ejemplifica el cuadro, se observa
que se perdi en trminos relativos dos puntos porcentuales en relacin
a la ratio alcanzada en 1999, lo que a 2013 representa $610 millones
de ingresos tributarios, suma similar y levemente superior a lo que se
recaud con la inconstitucional nueva Tasa Vial.

370

El debilitamiento institucional

EVOLUCIN RECURSOS TRIBUTARIOS SEGN FUENTE DE ORIGEN

61
%

61
%

63
%

59
%

62
%

66
%

67
%

66
%

68
%

67
%

63
%

63
%

63
%

63
%

63
%
Nacin

39
%

39
%

37
%

41
%

38
%

34
%

33
%

34
%

32
%

33
%

37
%

37
%

37
%

37
%

37
%

Propios

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
(*)
Fuente: Elaboracin Propia en base a datos del Ministerio de Finanzas de la Provincia y la DNCFP del MECON. Dato 2013 estimado

En una comparacin con las principales provincias para el ao 2011


(ltimo dato disponible para el consolidado provincial), se destaca que
la mayora perdi autonoma en este periodo, aunque resalta el caso
de la provincia de Buenos Aires que recuper el peso de sus recursos
propios.
COMPARACIN RECURSOS TRIBUTARIOS SEGN ORIGEN.
PRINCIPALES PROVINCIAS. 1999 VS 2011
1999

2011

PROPIOS

NACIN

PROPIOS

NACIN

Crdoba

39%

61%

37%

63%

CABA

93%

7%

89%

11%

Buenos Aires

53%

47%

57%

43%

Mendoza

37%

63%

34%

66%

Santa Fe

39%

61%

36%

64%

Fuente: Elaboracin Propia en base a datos de la DNCFP del MECON.

El siguiente grfico resume, para el consolidado provincial, la variacin de sus recursos propios tributarios en el total de recursos tributarios.
371

Salir a flote

Crdoba se ubica en el extremo derecho con una variacin negativa de


1,4 puntos porcentuales en el peso de sus recursos tributarios propios respecto del total de recursos tributarios. Se destacan las provincias del Sur
(Chubut, Santa Cruz y Neuqun) como las que pudieron incrementar el
peso de los recursos tributarios propios en el periodo.

14,4
12,1

15

-1,9
-2,8
CABA -3,4
Santa Fe -3,5
Entre Ros -4,1
Mendoza

CRDOBA

Jujuy

La Rioja

Salta

San Juan

Chaco

San Luis

Formosa

Corrientes

Catamarca

Buenos Aires

Tierra del Fuego

Tucumn

Neuqun

Misiones

Chubut

Santa Cruz

-5

La Pampa

-0,4
-1,2

Stgo. del Estero

-1,4

6,7
6,6
6,6
5,0
3.2
3,1
2,4
2,3
1,8
1,4
1,3
0,8
0,2

10

Ro Negro

20

18,7

VARIACIN DE LA PARTICIPACIN DE LOS INGRESOS TRIBUTARIOS


PROPIOS EN EL TOTAL DE INGRESOS TRIBUTARIOS. 1999-2011

Fuente: Elaboracin propia en base a datos de la DNCFP del MECON

Cabe mencionar que en la actualidad, y luego de una serie de impuestazos provinciales que involucraron aumentos en todos los tributos
de recaudacin propia (Ingreso Brutos, Sellos, Inmobiliario Urbano y
Rural y Automotores, sumado a ms aumentos en los llamados fondos
especficos, de naturaleza tributaria, como el Fondo de Infraestructura,
el de la Red Firme natural, el Canalero y la recientemente creada Tasa
Vial), el Estado cordobs mejor ostensiblemente la ratio de recursos
propios vs. nacionales. Dicha mejora se obtuvo de la peor manera, buscando recuperar de golpe aos de desidia en mejorar las sanas prcticas
recaudadoras de tributos y las actualizaciones fiscales.
La disputa por la Coparticipacin Federal. La disputa por la Coparticipacin Federal pone al descubierto la forma en que la Provincia ha
resignado fondos frente a la Nacin, con graves consecuencias para
372

El debilitamiento institucional

su autonoma fiscal.
El Gobierno Nacional viene realizando una retencin indebida del
15% de la masa que la Nacin obtiene, va impuestos, antes de aplicar
los coeficientes de reparto de la coparticipacin, a favor delsistema
previsional nacional.
Esta retencin tiene su origen en el Pacto Fiscal del ao 1992, cuando tras el surgimiento de las administradoras de fondos de jubilaciones
y pensiones (AFJP) la Nacin pidi auxilio a las provincias para solventar su gasto previsional, y se estableci una detraccin temporaria del
15% de la precoparticipacin.
Sin embargo, la detraccin del 15% de la precoparticipacin que las
provincias acordaron con la Nacin en 1992 requiere, para mantenerse
en el tiempo, de la adhesin de los gobernadores en cada nueva prrroga, lo que no ocurre desde 2005.
En consecuencia, el Gobierno Nacional ha seguido captando esos
fondos, pese a que en 2005, en otra de las tantas prrrogas al pacto
fiscal de 1992, ninguna provincia dio su consentimiento para tal fin. A
raz de esta situacin, Santa Fe fue la primera provincia en demandar
a la Administracin Central frente a la Corte Suprema de Justicia por
la devolucin de estos fondos. En Crdoba, en cambio, una situacin
de gravedad institucional como esta, sigui la suerte de las ambivalentes relaciones del gobernador con quin ejerca la presidencia del pas.
As fue que, durante aos y mientras las especulaciones polticas del
gobernador incluan la necesidad de llevarse bien con el poder central,
se incumpli con un deber elemental del gobierno como es defender
los recursos propios. Finalmente y motivado en el inters poltico de
De la Sota de posicionarse nacionalmente en su carrera presidencial
como opositor al gobierno central, y luego de aos de desidia y presin por parte de las expresiones polticas opositoras en la provincia, el
gobierno cordobs presento una demanda contra el Ejecutivo nacional
ante la Corte Suprema de Justicia para reclamar el pago del 15% de la
coparticipacin federal impositiva que corresponde al distrito y que sin
autorizacin legal el Gobierno Nacional retiene indebidamente. La demanda incluy los montos adeudados por ese concepto desde el 2012
y no abarc los montos anteriores.
Segn un anlisis realizado Argaaraz, Barraud y Pierrepont (2011),
Crdoba resign $8.470 millones entre 1993 y 2011. Se calcula que,
tras la desaparicin de las AFJP, las detracciones significaron $3.822
millones para Crdoba.
373

Salir a flote

Decisiones propias que acentuaron la dependencia fiscal con la Nacin. Las polticas pblicas implementadas por un gobierno en pleno
uso de sus facultades autonmicas pueden atentar contra su propia independencia. Esto sucede de forma directa toda vez que se produce una
delegacin de facultades propias a otro ente o instancia de decisin.
Pero tambin sucede de forma indirecta cuando la implementacin de
una determinada poltica pblica genera malas consecuencias para la
propia administracin que condicionan su accionar posterior. A seguido vamos a mencionar dos acciones que ejecut el gobierno de la provincia en pleno uso de sus facultades y sin ningn condicionamiento
que llevaron al estado cordobs a una situacin fiscal de dependencia
con la nacin.
de Jubilaciones. La Caja de Jubilaciones de la Provincia, tanto por su creciente dficit como por el dispar posicionamiento de las
gestiones de Unin por Crdoba al respecto de ella y en relacin a la
Nacin, constituye un claro ejemplo de la actual vulnerabilidad fiscal
y poltica de Crdoba.
En efecto, en el devenir de la Caja de Jubilaciones se conjuga una
historia de sumisiones y sobreactuaciones en estos ltimos aos respecto de los fondos que la Nacin retiene indebidamente a la provincia, y
una gestin deficitaria del sistema previsional cordobs que coloca a los
jubilados cordobeses en un escenario incierto y preocupante.
La evolucin del dficit previsional. Como es sabido, el esquema
privatizador menemista se extendi durante la dcada del 90 al sistema
previsional mediante la creacin de las AFJP. Por entonces, el gobernador de Crdoba impuls modificaciones al sistema, pero se rehus a
transferir a la Nacin la Caja de Jubilaciones cordobesa.
Trece provincias transfirieron su sistema jubilatorio a la Nacin,
mientras que Buenos Aires, Crdoba, Corrientes, Chaco, Chubut, Entre Ros, Formosa, La Pampa, Misiones, Neuqun, Santa Cruz, Santa
Fe y Tierra del Fuego mantuvieron sus propios sistemas previsionales.
Como describe con claridad el contador Eduardo Vieyra (citado por
Posada, 2012), llegado al gobierno en 1999, De la Sota volvi a pagar
el histrico 82% mvil, pero adems jubil de forma anticipada a 25
mil trabajadores estatales con un bajo promedio de edad, sumando
costos al organismo, mientras supla esos empleados con trabajadores
precarizados con monotributos o contratos basura que no realizaban
aportes previsionales. De esta forma, De la Sota sum costos a la Caja

La Caja

374

El debilitamiento institucional

mientras desfinanci sus ingresos. En 1999, con Domingo Cavallo en


el gobierno de Fernando De la Ra, se firm un pacto que estableca
que la Nacin se iba a hacer cargo del dficit del sistema cordobs. A
cambio, la Provincia deba armonizar su sistema con el nacional: elevar
la edad jubilatoria, tomar el promedio de los haberes de los ltimos 10
aos (y no del ltimo ao), y derogar los servicios diferenciales. Ninguno cumpli totalmente.
El convenio de armonizacin previsional firmado entre la Nacin y
la Provincia, que tuvo reformulaciones y nuevas y sucesivas ratificaciones, estableca entonces que la Provincia se comprometa a realizar una
serie de transformaciones a su sistema de jubilaciones con el objeto de
igualar las pautas provinciales a las jubilaciones nacionales y la Nacin,
por su parte, se comprometa a financiar el dficit de la caja provincial.
La Provincia se comprometi a armonizar en los siguientes puntos:
A) Edad Jubilatoria, servicios con aportes y compensaciones entre aos de servicios con aportes y exceso de edad: la normativa
de la provincia se ajustar en un todo al contenido del Artculo
19 de la Ley N 24.241, para el rgimen general, sus modificatorias y complementarias u otra norma legal que la reemplace
en el orden nacional.
B) Prestaciones de Retiro por Invalidez: las pericias mdicas
para la evaluacin, calificacin y cuantificacin del grado de
invalidez, se efectuarn con sujecin al Baremo Nacional y de
acuerdo a las pautas interpretativas aplicadas por las Comisiones Mdicas de las Leyes N 24.241 Y 24.557.
C) Pensiones por fallecimiento: los beneficiarios de pensiones
por fallecimiento, sern los que establece la Ley N 24.241 y
sus modificatorias, sin excepciones.
D) Haber Inicial: La determinacin del haber jubilatorio inicial
estar fijado por el promedio de las ltimas 120 remuneraciones percibidas al cese o al momento de la solicitud del beneficio
jubilatorio.
E) Movilidad: los ajustes por movilidad implantados en la rbita
de la provincia respondern a las pautas determinadas por las
normativas nacionales en la materia.
De los cinco puntos que requiri la Nacin, ratificado en el ltimo
convenio, tres ya se aplican en la actualidad. En tanto, el clculo del
haber inicial y la movilidad son los puntos de discusin presente por
parte del Gobierno Nacional y Provincial.
375

Salir a flote

Las diferencias respecto del haber que paga ANSES y la Caja provincial se deben tanto a la forma de calcular el haber inicial, como a las
reglas de movilidad.
Para la determinacin del haber inicial ANSES toma las remuneraciones percibidas en los ltimos 10 aos, actualizados por el ndice de
inflacin oficial, lo que implica una quita inicial por no reconocer el
contexto de alta inflacin. En cambio la Caja provincial toma los ltimos 4 aos y los actualiza por el aumento de salarios registrados, por lo
que no introduce ninguna prdida de valor.
En cuanto a la movilidad, ANSES a travs de la Ley 26.417 otorga
dos incrementos en el ao que dependen de la recaudacin y la evolucin de salarios, mientras que Crdoba otorga incrementos en funcin
de los aumentos otorgados a los trabajadores por sector.
Por su parte la Nacin se comprometa a financiar el dficit de la
siguiente manera:
Para el ao 2000 el 5%, para el ao 2001 el 25%, para el ao 2002
el 50%, para el ao 2003 el 75%, para el ao 2004 y subsiguientes el
100%. Este compromiso por parte de la Nacin brind los incentivos
para que el gobierno provincial adopte irresponsables medidas contrarias a la sustentabilidad del rgimen y al equilibrio financiero del
sistema previsional provincial.
EVOLUCIN DFICIT PREVISIONAL
1.400

$1.224

1.200

$1.103

1.000
Millones de $

$1.308

$908

800

$989

$726
$564

600

$407

400

$255
200
0

$10

$18

1998

1999

$67
2000

$29
2001

$79
2002

2003

Fuente: Caja de Jubilaciones, Pensiones y Retiros de Crdoba

376

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

El debilitamiento institucional

La responsabilidad del dficit de la Caja es atribuible al gobernador


De la Sota quien, con el compromiso de financiacin del dficit por
parte de la Nacin, ignor el necesario equilibrio financiero del sistema previsional y en el quinquenio 2000-2005 se incorporaron 23.143
beneficiarios a la Caja de Jubilaciones, Pensiones y Retiros de Crdoba
en forma anticipada, con menor edad o menores aportes quitndole
racionalidad y sustentabilidad al sistema.
Como se observa en el siguiente grfico, desde la creacin del sistema provincial de jubilaciones, la evolucin de beneficiarios sigui una
senda creciente que puede aproximarse por una lnea de tendencia. Resulta notable como la cantidad de beneficiarios del sistema, comienza
a crecer con tasas significativamente superiores al promedio histrico a
partir del ao 2000, hasta ubicar al universo de jubilados por encima
de su tendencia historia en el aos 2006-2007 (Crecimiento del 4,4%
anual entre 1972-1999 vs un crecimiento del 6,7% anual entre 20002004).
EVOLUCIN BENEFICIARIOS 1990-2011

Ley 9045
90.000

84.781
79.323

Ley 8836
Pasividad
Anticipada

80.000
70.000

89.364

91.679

70.342

Sancin
Ley 8024

60.000

60.109

63.354

65.448
Convenio de
Armonizacin

50.000

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

48.653
40.000

1990

Beneficiarios del Sistema Previsional Provincial

100.000

Fuente: Informes Anuales de la Caja de Jubilaciones, Pensiones y Retiros de Crdoba

De esta manera, parte del dficit creciente es explicado por los mayores compromisos que han surgido por haber facilitado la incorporacin de miles de beneficiarios en forma anticipada y antirreglamentaria
(con menor edad y/o faltndoles aos de aportes).
Esto fue posible a partir de la sancin de la Ley N 9.045, que
377

Salir a flote

modifica la Ley Previsional provincial N 8.024, favoreciendo la incorporacin de nuevos jubilados mediante la creacin de la figura de
Jubilacin Ordinaria Reducida, que otorga la posibilidad de computar
excesos de aos de servicios por faltante de edad jubilatoria y reducir
la edad requerida para el rgimen docente (a enero de 2012 el rgimen
docente con 29.800 beneficiarios es el de mayor participacin en cantidad de jubilados).
Sumado a esto, se modifica adems un artculo de la Ley de Modernizacin del Estado N 8.836, haciendo ms atractiva la posibilidad
de pasar a una condicin de pasividad anticipada para los empleados
pblicos.
El cuadro a continuacin evidencia el impacto de la referida modificacin en el Rgimen Previsional de la provincia de Crdoba, a
travs de la comparacin de las modificaciones introducidas a la norma
entonces vigente.
MODIFICACIONES EN EL RGIMEN PREVISIONAL DE LA
PROVINCIA DE CRDOBA
LEY 8024

M O D I F I C AT O R I A *

R G IMEN DOCENTE

Jubilacin Ordinaria

Jubilacin Ordinaria

60 aos varones

53 aos varones

57 aos varones

50 aos varones

COMPENSACIN DE FALTA DE SERVICIOS O FALTA DE EDAD, CON EXCESO DE EDAD O SERVICIOS

Se podr compensar el exceso de edad con falta de aos


de servicios en la proporcin 2 aos de edad por 1
de servicio.

A lo anterior se le suma la posibilidad de compensar


exceso de servicios con faltante de edad con igual
relacin.

SE CREA LA FIGURA DE JUBILACIN ORDINARIA REDUCIDA


No exista.

Faltndole hasta seis (6) aos para cumplir con la edad o


servicios requeridos por esta ley, puedan acreditar las
restantes condiciones exigidas para obtener la jubillacin
ordinaria y cuenten con veinte (20) aos de servicios con
aportes al rgimen de esta Caja.

MEJORAN LAS CONDICIONES DE LA PASIVIDAD ANTICIPADA

Hasta 5 aos o menos se liquidar el 60%


Hasta 6 aos se abonar el 58%
Hasta 7 aos se pagar el 56%
Hasta 8 aos se abonar el 54%
Hasta 9 aos se liquidar el 52%
Hasta 10 aos se pagar el 50%

Hasta 5 aos o menos se liquidar el 70%


Hasta 6 aos se abonar el 68%
Hasta 7 aos se pagar el 66%
Hasta 8 aos se abonar el 64%
Hasta 9 aos se liquidar el 62%
Hasta 10 aos se pagar el 60%

*Ley 9.045 (10/09/2002) modifica la ley 8024 y 8836


Fuente: Elaboracin propia en base a Ley 8.024 y Ley 9.045 e Informe Anual de la CJPRC.

378

El debilitamiento institucional

La consecuencia inmediata de este desmanejo fue la negociacin


constante con ANSES y el Gobierno Nacional sobre el financiamiento
del dficit, la que estuvo permanentemente teida de especulaciones
poltico-partidarias ajenas a la bsqueda de una solucin tcnico-legal
para el problema.
El elevado monto del dficit de la Caja de Jubilaciones de Crdoba
se constituy en lo que algunos llaman el taln de Aquiles de las finanzas provinciales. Las decisiones equivocadas y con fines electoralistas
llevadas a cabo por los gobiernos de Unin por Crdoba socavaron
la autonoma fiscal provincial y resignaron a Crdoba a estar mendigando fondos nacionales y renegociando en malas condiciones nuevos
pactos de armonizacin.
A los problemas autogenerados sobrevinieron soluciones parciales
y temporarias reidas con la legislacin y que afectaron derechos adquiridos de los jubilados de Crdoba. Tal fue el caso de la sancin de
la Ley de Emergencia Previsional el31 de juliode2008. Esta medida
impuso el pago parcial de haberes de jubilacin y pensin del organismo previsional local con ttulos previsionales, lo que gener quitas
de entre el 22% y 27% en las jubilaciones superiores a los 5.000 pesos,
modific el sistema de otorgamiento de beneficios endureciendo los
requisitos de acceso a las distintas prestaciones y declar la inembargabilidad de los bienes del Estado por liquidacin de deudas derivadas de
sentencias judiciales.
Luego, apremiado por la creciente crisis fiscal y del rgimen jubilatorio, el gobernador De la Sota impuls la sancin de una ley por la
cual se difiere el ajuste de los haberes jubilatorios, abandonando el criterio de automaticidad de acuerdo a la variacin de los salarios vigente
hasta entonces. Mediante la Ley 10.078, De la Sota ech por tierra
el 82% mvil a jubilados cordobeses determinando que cobrarn seis
meses despus los aumentos otorgados a los empleados en actividad.
En el contexto de inestabilidad y alta inflacin, retrasar seis meses los aumentos a jubilados con una inflacin anualizada prxima al
25%, implica ajustar en un 12,5% promedio la movilidad jubilatoria
por el efecto inflacionario y con ello, afectar en gran medida la calidad
de vida de los pensionados, quienes pagan as las consecuencias de la
mala gestin previsional de Unin por Crdoba. De esta manera, las
jubilaciones provinciales viven en el pasado, mientras el bolsillo de los
jubilados enfrenta el presente inflacionario.
En nmeros, un jubilado docente antes de la sancin de la Ley N
379

Salir a flote

10.078 (sancionada en agosto de 2012) perciba una jubilacin promedio prxima a los $4.540, referenciado en un salario bruto de un
docente en actividad de $5.530, lo cual garantizaba el 82%. El mes
siguiente, luego de la sancin de dicha ley, el salario bruto podra ser
incrementado en un 6,25% pasando a $5.880, pero el haber jubilatoria
en cambio no se modific. Para octubre de 2012 se aplic el 3er tramo
de aumento pautado para ese ao, incrementando el salario bruto en
6,75%, mientras el haber jubilatorio sigui congelado.
COMPARACIN DE EVOLUCIN SALARIO BRUTO VS
HABER JUBILATORIO. JUBILADO DOCENTE
Salario
Bruto

10.000
9.000
9.417

8.000

8.302

7.000
6.000
5.000
4.000

Haber
Jubilatorio

4.855

5.535 5.535 5.535 5.535

5.535 5.881 5.881

6.278 6.278

6.278 6.278 6.278 6.278

3.000
2.000 3.981 4.539 4.539 4.539 4.539 6.808 4.539 4.539 4.539 4.539 4.539 6.808 4.539 4.822 4.822 5.148
1.000
0

Ene-12 Feb-12 Mar-12 Abr-12 May-12 Jun-12 Jul-12 Ago-12 Sep-12 Oct-12 Nov-12 Dic-12 Ene-13 Feb-13 Mar-13 Abr-13

Fuente: Elaboracin propia en base a datos de la Caja de Jubilaciones

En valores concretos, el congelamiento de los aumentos salariales


para un jubilado docente lo despoja del 82% mvil. Como se observa en el siguiente grfico, para los siguientes meses a la sancin de la
ley, esta relacin se ubic en un 77,2%, llegando incluso a alcanzar el
72,3% en el mes de octubre de 2012 cuando se hizo efectivo el 3er y
ltimo tramo del aumento acordado por la UEPC y la Provincia para
2012.
El discurso oficial plantea que pasado los primeros seis meses de
otorgado cada aumento este ratio aumentara hasta alcanzar nuevamente el 82%, en este caso en abril de 2013.

380

El debilitamiento institucional
EL FIN DEL 82 % MVIL. HABER JUBILATORIO EN % DEL SALARIO BRUTO.
JUBILADO DOCENTE.

87%

82%

77%

82,0%

82,0%
76,8%

77,2%
72,3%

72%

67%

62%

Ene-12 Feb-12 Mar-12 Abr-12 May-12 Jun-12 Jul-12 Ago-12 Sep-12 Oct-12 Nov-12 Dic-12 Ene-13 Feb-13 Mar-13 Abr-13

Fuente: Elaboracin propia en base a datos del Informe Anual de la CJPRC

Un anlisis objetivo muestra que solo se podr lograr recuperar el


ratio al 82%, si el ao siguiente no se otorgan nuevos aumentos, supuesto que escapa a cualquier escenario de debate salarial dado el contexto econmico.
Tal es el deterioro que, en los cinco meses siguientes a la sancin
de la ley, los jubilados provinciales perdieron el equivalente a un aguinaldo -medio mes de jubilacin- a raz de la postergacin de las subas
salariales ya acordadas para los activos.
El grfico a continuacin detalla los montos de prdida para jubilaciones de diferentes reas de la administracin pblica provincial para
el periodo 2012 y por cinco meses de vigencia de la ley docentes, policas, bancarios, municipales, magistrados, empleados de EPEC.

381

Salir a flote
MONTO DE PRDIDA DEL HABER JUBILATORIO
POR RGIMEN A CINCO MESES DEL DIFERIMENTO

$10.000

$8.487

$8.000

$6.208

$5.953

$6.000

$4.767

$4.708
$3.453

$4.000

$2.400

$2.415

$2.000
$0

Adm.
Pblica

Bancarios

Docentes

EPEC

Magistrados

Muni. de
Crdoba

Poder
Legislativo

Rgimen
Policial

Fuente: Elaboracin propia

Este diferimiento en el impacto de los aumentos que se otorga a


los activos sobre los pasivos signific un ahorro de $240 millones en
2012 y, segn datos difundidos por la Caja de Jubilaciones, represent
un ahorro de $955 millones en 2013, sobre un dficit inicial proyectado de $1.786 millones, es decir, ms de un 50% del dficit previsto
(53,5%).
IMPACTO FINANCIERO DE LA LEY 10.078. RESULTADO ECONMICO
PROYECTADO (MILLONES DE PESOS CORRIENTES)
Ahorro

$2.000
$1.800

Dficit sin
diferimiento

$1.600

240

$1.400

955

$1.200
$1.000
$800

1.505

1.265

1.786

$600

831

$400
$200
0
2012
Fuente: Informe Anual 2012 de la CJPRC

382

2013

Dficit con
diferimiento

El debilitamiento institucional

El escenario a futuro no mejora; el dficit de la Caja de Jubilaciones de la Provincia se incrementar 40% en trminos constantes en
los prximos 10 aos, con particular incidencia de 2014 en adelante,
estos datos surgen del informe de Proyeccin 2010-2020 que realiz la
misma institucin.
El desafo para el sistema previsional ser mayor a partir del ao
2014, cuando lleguen a su lmite todas las reformas que buscaron en
el corto plazo mejorar ingresos o reducir pagos pero que con el tiempo
se licuan. (Ao 2002, subir la edad jubilatoria de 58 a 65 aos para los
varones y de 55 a 60 aos para las mujeres; ao 2008 determinar que
la caja otorgante de la jubilacin sea la de Crdoba slo si se tienen
aportes en la misma por ms de la mitad del perodo necesario; el blanqueo de componentes no remunerativos y los esfuerzos en mejoras de
la gestin previsional).
Como se observa en el siguiente grfico, a partir de 2014 la tendencia decreciente del dficit previsional en relacin al gasto previsional total da paso a una tendencia creciente que a 2020 ubicara este guarismo
en valores similares a los observados en 2010.
Sin embargo, la aplicacin de la Ley N 10.078 lograra cambiar el
nivel de dficit previsional segn informacin de la CJPRC, situando
el ratio dficit/gasto previsional en valores prximos al 8% en 2012,
cuando sin la aplicacin del diferimiento el valor alcanzado sera del
doble (16%).
EVOLUCIN DE LARGO PLAZO DEL DFICIT COMO PORCENTAJE
DEL GASTO TOTAL
Ratio Df/Gasto (sin diferimiento)

40%

34%
26%
23%

25%

20%
18% 17%
18% 19%
16% 16% 16% 17%

8%

9%

9%
2016

10%

2017

8%

2015

2012

2011

2010

2009

2008

0%

2007

5%

2014

15%

10%

14%
12% 13%

2019

15%

2018

20%

22%

2020

28%

30%

2013

35%

Ratio Df/Gasto (con diferimiento)

Fuente: Informe Anual 2012 de la CJPRC

383

Salir a flote

Como se pudo observar, el dficit constante y creciente de La Caja


de Jubilaciones Pensiones y Retiro de la provincia de Crdoba tornaron
vulnerables las finanzas provinciales. Esta vulnerabilidad le rest autonoma fiscal al Estado cordobs, que debe debatirse entre medidas que
vulneran los derechos de los jubilados y negociaciones conflictivas de
forma permanente con el Gobierno Nacional. Adems de los derechos
patrimoniales que le corresponden a Crdoba en su conflicto con la
Nacin, lo que se desprende del anlisis realizado es la principal responsabilidad de Unin por Crdoba en la delicada crisis de la institucin. Este es el fundamento por el cual desarrollamos en este apartado
del libro la situacin de la Caja como una de las causales principales de
la prdida de autonoma y la nacin-dependencia.
La central Pilar del Bicentenario. La situacin de esta obra y su por-

menorizado anlisis son abordados en otro apartado de la presente publicacin (ver infraestructura energtica). Sin embargo, entendimos
necesario dedicarle una breve resea y consignar aqu sus consecuencias
en el condicionamiento fiscal de la provincia, las cuales convergen en
restarle parte importante de su autonoma.
La deuda contrada por la Central Pilar fue instrumentada por un
Bono de USD 565 millones, a pagar en 96 cuotas con una tasa de inters en dlares de 12,5%. El principal suscriptor del bono de la empresa
provincial fue la Anses, ya que ese organismo le haba girado aos antes
USD 300 millones a EPEC, para iniciar la obra, cuyo costo finalmente
fue mayor.
Se acord que el repago de la deuda provendra de los ingresos de
la venta de energa que generara la central. Aunque se puso como
garanta a los recursos de coparticipacin que recibe la Provincia del
Gobierno Nacional. Producto de sobreestimaciones de la capacidad de
generacin de la central, se acord un precio de venta que no alcanz a
cubrir los verdaderos costos de produccin.
Se plante que la Compaa Administradora del Mercado Mayorista
Elctrico (Cammesa) pague USD 60,4 de precio monmico por megavatio producido en la central. Destinando USD 20 de este precio para
saldar la deuda, mientras que el resto, en su totalidad cubrira el costo de
generar cada megavatio. Sin embargo, varios especialistas consideraron
incluso antes de la emisin del bono, que este precio no alcanzara para
garantizar el repago de la deuda al ponderar que el costo de generacin
de cada megavatio era mayor al clculo efectuado por el gobierno.
384

El debilitamiento institucional

Esto gener que el gobierno provincial deba pagar todos los meses
con recursos provenientes del tesoro provincial (generados por el cobro
de impuestos) casi la totalidad de los USD 10,2 millones de cuota
pautada con la ANSES. A esto se suma el costo financiero producido
por la variacin del tipo de cambio oficial, puesto que la deuda est
denominada en dlares. As es que la decisin de tomar el crdito para
la realizacin de esta obra perjudic severamente las finanzas provinciales y afect la independencia del estado cordobs que debe negociar,
en claras condiciones de inferioridad, como devuelve el prstamo a la
nacin quien a su vez puede cobrrselo de la remisin presupuestaria.
Prdida de Autonoma Poltica
Los gobiernos provinciales cuentan con poderosas herramientas
para defender su autonoma, entre ellas, su participacin en los procesos electorales federales con la incidencia de los lderes partidarios
locales en la definicin de las listas de representantes al Congreso de la
Nacin.
Lamentablemente, Unin por Crdoba como fuerza poltica resign de forma sistemtica la autonoma provincial a travs de acciones
y omisiones de parte de sus lderes y representantes en el Congreso de
la Nacin que han acentuado la dependencia de la Provincia para con
la Nacin.
El Congreso de la Nacin ha sido escenario de varios debates en los
que se pusieron en juego intereses provinciales de impacto en la calidad de vida de los ciudadanos, en los que los diputados y senadores de
Unin por Crdoba se han manifestado con su voto mediante un especulativo posicionamiento poltico partidario alejado de los intereses
fiscales provinciales. Dos casos entre tantos, el Impuesto al cheque y el
Presupuesto, ilustran el sentido de esta afirmacin.
El impuesto al cheque. Uno de los debates mencionados se relaciona
con la posicin asumida por Unin por Crdoba frente al retaceo que
la Nacin realiza sobre la coparticipacin del impuesto al cheque.
El impuesto al cheque que se aplica sobre los dbitos y crditos
bancarios- fue establecido en 2001 por Ley N 25.413 como una medida provisoria, excepcional, de apenas un semestre y fue y es objeto de
arduos debates en mbitos acadmicos y polticos.
Se trata de un tributo sumamente distorsivo de la economa
del pas, caro, inequitativo y que alienta la des-bancarizacin
385

Salir a flote

de las operaciones.Ataca principalmente a las pequeas y medianas


empresas, ya que ellas absorben el 60% del impuesto y desalienta la
utilizacin de los servicios bancarios, propiciando la informalidad de
la economa.
Es un impuesto directo que como tal solo de forma excepcional podra cobrar la Nacin para un fin especfico y con carcter transitorio,
sin que deviniera en inconstitucional.
Es que la Nacin, conforme lo dispone el segundo prrafo del artculo 75 de nuestra Constitucin Nacional tiene la siguiente potestad
tributaria: Imponer contribuciones indirectas como facultad concurrente con las provincias. Imponer contribuciones directas, por tiempo determinado, proporcionalmente iguales en todo el territorio de
la Nacin, siempre que la defensa, seguridad comn y bien general
del Estado lo exijan. Las contribuciones previstas en este inciso, con
excepcin de la parte o el total de las que tengan asignacin especfica,
son coparticipables.
De ello se desprende que el impuesto al cheque, como contribucin
directa percibida por la Nacin, para no ser considerado inconstitucional debe tener, por un lado, una duracin temporaria para cumplir con
el requisito de tiempo determinado exigido por el texto constitucional
y, por el otro, debe ser coparticipado en un 100% a las provincias con
excepcin a la parte que tenga una afectacin especifica.
La sucesiva prrroga de la vigencia de este tributo ao tras ao hasta
la actualidad pone en crisis el principio de temporalidad haciendo de
l un impuesto cobrado de forma permanente; pero, adems, si bien
en oportunidad de su sancin en el marco del default de 2001 este
impuesto contena una asignacin especfica para fortalecer el crdito
pblico, en diciembre de 2006 se modific tal asignacin establecindose en forma vaga y general que se destinara a la sustentabilidad del
programa fiscal y econmico (es decir, el destino de todos los impuestos). Pese a esta falta de afectacin especfica, en lugar de coparticiparse
el 100% de lo percibido por este impuesto, se destina el 70% al fisco
nacional y se distribuye solo el 30% restante entre las provincias, de
acuerdo con los porcentajes de coparticipacin federal. Es decir, sobre
ese porcentaje del 30% destinado a las provincias, se aplica nuevamente la distribucin porcentual entre Nacin y provincias (43,34% Nacin y 54,66% provincias).
De lo sealado, resulta evidente no solo la inconstitucionalidad del
tributo sino la gravedad del perjuicio a los intereses de las provincias.
386

El debilitamiento institucional

Profundiza esta situacin el que, adicionalmente, de ese 30% coparticipable, se descuente el 15% para la ANSES, lo que hace que el
porcentaje que reciben las provincias sea an menor. En nmero concretos, en el ao 2011 si se hubiese coparticipado el 100% de este tributo, a la Provincia le hubiesen ingresado $1.080 millones extras. Pero
para ser ms contundentes, mejor citar las declaraciones del propio
ministro de economa de la provincia, ngel Mario Elettore, al diario
La Voz del Interior (2013): Por el impuesto al cheque, que no se coparticipa, Crdoba declin 10.263 millones (ajustado por inflacin)
desde 2001 hasta 2012. Representan 1.710 km. de autova o 48.871
viviendas sociales.
En el marco de estas consideraciones respecto de la inconstitucionalidad y el carcter distorsivo de este impuesto y a la necesidad de
su derogacin, la oposicin en el Congreso viene impulsando sistemticamente frente a cada nueva prrroga de la norma que le diera
origen la discusin respecto de la coparticipacin de los fondos que se
recaudan por este concepto.
Los legisladores de Unin por Crdoba, paradjicamente, apoyaron
la prrroga y con ello la continuidad del perjuicio a la provincia. Tambin lo hicieron en algunas ocasiones los legisladores del Frente Cvico.
Vale destacar que los diputados nacionales de la Unin Cvica Radical
mantienen un voto negativo constante desde el perodo analizado.
En las tablas a continuacin puede observarse el sentido que dio a
su voto frente a cada prrroga de la Ley de Impuesto al cheque cada
uno de los Diputados Nacionales de las mencionadas fuerzas polticas.

387

Salir a flote
VOTACIONES DEL IMPUESTO AL CHEQUE
2005
PARTIDO

AFIRMATIVO NEGATIVO ABSTENCIN AUSENCIA

PARTIDO NUEVO
Legisladores: Giacomino, Alonso, Merino, Morandini, Delich

UNIN POR CRDOBA


Legisladores: Heredia, Monayar, Montoya, Richter, Caserio

FRENTE PARA LA VICTORIA


Legisladores: Acastello, Cantero Gutierrez, Vaca Narvaja, Cittadini

2006
PARTIDO

AFIRMATIVO NEGATIVO ABSTENCIN AUSENCIA

PARTIDO NUEVO
Legisladores: Giacomino, Alonso, Merino, Morandini, Delich

UNIN POR CRDOBA


Legisladores: Cittadini, Monayar, Lopez Amelia, Richter, Caserio

FRENTE PARA LA VICTORIA


Legisladores: Acastello, Heredia, Cantero Gutierrez, Vaca Narvaja

2007
PARTIDO

AFIRMATIVO NEGATIVO ABSTENCIN AUSENCIA

PARTIDO NUEVO
Legisladores: Ardid, Alonso, Merino, Morandini, Delich

UNIN POR CRDOBA


Legisladores: Cittadini, Monayar, Lopez Amelia, Richter, Caserio, Heredia

FRENTE PARA LA VICTORIA


Legisladores: Cantero Gutierrez, Vaca Narvaja (preside)

JUSTICIALISMO
Legisladores: Acastello

2008
PARTIDO

AFIRMATIVO NEGATIVO ABSTENCIN AUSENCIA

PARTIDO NUEVO
Legisladores: Ardid, Delich

UNIN PERONISTA (UNIN POR CRDOBA)


Legisladores: Halak, Montoya, Heredia

FRENTE PARA LA VICTORIA


Legisladores: Badano, Cantero Gutierrez, Vaca Narvaja

FRENTE JUSTICIA UNIN LIBERTAD


Legisladores: Albrisi

Fuente: Elaboracin propia

388

El debilitamiento institucional
VOTACIONES DEL IMPUESTO AL CHEQUE
2009
AFIRMATIVO NEGATIVO ABSTENCIN AUSENCIA

PARTIDO

PARTIDO NUEVO
Legisladores: Ardid, Delich

UNIN PERONISTA (UNIN POR CRDOBA)


Legisladores: Halak, Montoya, Heredia

FRENTE PARA LA VICTORIA


Legisladores: Badano, Cantero Gutierrez, Vaca Narvaja

FRENTE JUSTICIA UNIN LIBERTAD


Legisladores: Albrisi
2011
PARTIDO

AFIRMATIVO NEGATIVO ABSTENCIN AUSENCIA

PARTIDO NUEVO
Legisladores: Alonso, Martinez, Mazzarella, Villata, Valinotto

CRDOBA FEDERAL (UNIN POR CRDOBA)


Legisladores: Fortuna, Garnero

FRENTE PARA LA VICTORIA


Legisladores: Bedano, Giacomino, Francioni, Nebreda, Gutierrez

Nota: En el ao 2010 no se vot el Impuesto al Cheque debido a que ste


se vota conjuntamente con la Ley de Presupuesto y en dicho ao la misma no se vot.
Fuente: Elaboracin propia

Acompaar presupuestos nacionales que discriminan. En el mismo


sentido, puede advertirse la sumisa actitud de los legisladores nacionales de Unin por Crdoba en la defensa de las partidas presupuestarias
de la Nacin correspondientes a la provincia.
Es sabido que, a travs del Presupuesto Nacional, se establecen los
fondos a travs de los cuales el Estado nacional adems de los fondos
coparticipables- girar a las Provincias para la realizacin de obras y
prestacin de servicios ligados a programas federales.
En este marco, es ostensible la discrecionalidad en la distribucin de
los mencionados fondos. Para ilustrar esta afirmacin resulta suficiente
comparar en los ltimos aos el monto presupuestado para la provincia
de Crdoba respecto de otras jurisdicciones y/o en relacin al total del
Presupuesto.
En el 2009, los fondos de esta naturaleza alcanzaron la cifra de $43
mil millones (18% del Presupuesto total); Crdoba -pese a ser la segunda provincia ms poblada del pas recibi solo el 2,4 % del gasto
flexible.
Si se consideran nicamente las obras que el Tesoro Nacional presupuesta en distintas jurisdicciones del territorio nacional, ese ao a
389

Salir a flote

Crdoba le correspondi solo el 5,1% del total. No hubo ninguna otra


provincia que recibiera un monto menor.
En el presupuesto 2010, la Nacin asign a Santa Cruz un gasto de
$ 11.960 por habitante, un monto entre tres y tres veces y media ms
que en provincias como Crdoba, Santa Fe y Mendoza.
En ese ao, el gasto flexible presupuestado alcanz $80 mil millones
(29% del Presupuesto total), de los cuales se asign a Crdoba solo un
3,12%.
Para el 2011, de $101 mil millones (27% del Presupuesto de ese
ao), le correspondieron a la provincia el 1,8%. Nuevamente los santacruceos se destacaron con el segundo lugar en importancia detrs
de Buenos Aires, y nuevamente Crdoba se encontr entre la ms relegadas, pese a contar con una poblacin ms de diez veces mayor que
la de la provincia del Sur.
En el Presupuesto 2012, por su parte, se asign a Crdoba solo el
4,9% de los fondos para obras previstas y para la adquisicin de productos. En dinero representaron unos $170 millones, cifra muy por
debajo de la participacin real de Crdoba en la economa nacional, ya
que aporta alrededor del 10% del producto interno bruto (PIB) y tiene
una participacin en la torta federal impositiva de 8,7%.
Para el 2013, los fondos presupuestados continan postergando
a Crdoba, puesto que esta recibi solo $ 8.752 por habitante, un
5,48% del total del gasto, situacin que se agrava si se tiene en cuenta
que las obras incluidas generalmente obedecen a aquellas con fondos ya
comprometidos con anterioridad y postergados ao a ao, dado que se
encuentran sujetos a discrecin del ejecutivo en su efectiva ejecucin.
La postergacin sistemtica que sufre la provincia pese a su importancia demogrfica, productiva y tributaria, es evidente. Sin embargo,
los legisladores de Unin por Crdoba la avalaron con su voto, lo que
puede advertirse en las tablas a continuacin.

390

El debilitamiento institucional

VOTACIONES DE LAS LEYES DE PRESUPUESTO NACIONAL

PRESUPUESTO 2009
PARTIDO

AFIRMATIVO NEGATIVO

AUSENCIA

UNIN PERONISTA (UNIN POR CRDOBA)


Legisladores: Halak, Montoya, Heredia

FRENTE PARA LA VICTORIA


Legisladores: Badano, Cantero Gutierrez, Vaca Narvaja

FRENTE JUSTICIA UNIN LIBERTAD


Legisladores: Albrisi

PRESUPUESTO 2010
PARTIDO

AFIRMATIVO NEGATIVO

AUSENCIA

UNIN PERONISTA (UNIN POR CRDOBA)


Legisladores: Halak, Montoya, Heredia

FRENTE PARA LA VICTORIA


Legisladores: Badano, Cantero Gutierrez, Vaca Narvaja

FRENTE JUSTICIA UNIN LIBERTAD


Legisladores: Albrisi

PRESUPUESTO 2011

Sin aprobacin del Congreso, se prorroga el Presupuesto anterior


PRESUPUESTO 2012
PARTIDO

AFIRMATIVO NEGATIVO

AUSENCIA

CRDOBA FEDERAL (UNIN POR CRDOBA)


Legisladores: Fortuna, Garnero

FRENTE PARA LA VICTORIA


Legisladores: Bedano, Giacomino, Francioni, Nebreda, Gutierrez

PRESUPUESTO 2013
PARTIDO

AFIRMATIVO NEGATIVO

AUSENCIA

CRDOBA FEDERAL (UNIN POR CRDOBA)


Legisladores: Fortuna, Garnero

FRENTE PARA LA VICTORIA


Legisladores: Bedano, Giacomino, Francioni, Nebreda, Gutierrez

Fuente: Elaboracin propia

La lista que baj De La Sota. Finalmente, tal fue la elusin de las


responsabilidades polticas para con la provincia, que los lderes polticos de Unin por Crdoba llegaron al extremo de renunciar a una de
391

Salir a flote

sus fortalezas fundamentales cual es la conformacin de las listas de


candidatos para el Congreso de la Nacin.
Para las elecciones del ao 2011, el juego de simulaciones para la
concesin de favores polticos entre Unin por Crdoba y el Kirchnerismo a nivel nacional, concluy con la ausencia de representantes de
esta fuerza poltica en el Congreso de la Nacin pese a ser el partido en
el gobierno. En dicho ao coincidieron, aunque con algunos meses de
diferencia, las elecciones provinciales, para Gobernador y dems cargos, y las elecciones nacionales, en donde adems de elegirse el Presidente de la Nacin, se elegan diputados nacionales.
Frente a la conformacin de la frmula a la Gobernacin y la lista de legisladores provinciales, el kirchnerismo decidi no presentar
un candidato a Gobernador propio ni integrar la lista de Unin por
Crdoba, en aparente disconformidad por la eleccin de Alicia Pregno
como candidata a la vicegobernacin en lugar de Fabin Francioni, alfil
de la Presidenta en la provincia.
No pocas fueron los que entendieron que, tras esta velada disconformidad, podra ocultarse un acuerdo de favores mutuos que permitiese a
Jos Manuel De la Sota manifestarse distante de un kirchnerismo que
en Crdoba no presenta la adhesin esperada.
En ese sentido, no resulta un dato menor que, a pocos das de realizarse la eleccin a la Gobernacin, el mismo Fabin Francioni asegurara que: Todo el peronismo kirchnerista va a apoyar a De la Sota el 7
de agosto, y De la Sota va a acompaar a Cristina en las elecciones del
14 de agosto y el 23 de octubre (citado por Molina, 2011), fecha esta
ltima en la que se elegan los cargos nacionales.
Lo cierto es que, para entonces, la Presidenta Cristina Fernndez ya
haba decidido que su candidatura solo figurara en Crdoba en la boleta del Frente para la Victoria. Para ello, los kirchneristas recurrieron a
la justicia electoral que les dio la razn e impidi al distrito local del PJ
llevar en su boleta la postulacin de Cristina Kirchner.
La imposibilidad de concurrir a eleccin de legisladores nacionales con una boleta que incluya la candidatura a la presidencia de
Cristina Fernndez, a todas luces constitua una desventaja en un
sistema electoral con boletas sbanas y un comicio nacional en el
que todas las expectativas estn centradas en la eleccin de la Jefatura de Estado.
Ante el rumor de que el recientemente electo Gobernador De la
Sota bajara la lista del PJ para evitar un pobre resultado de su fuerza
392

El debilitamiento institucional

poltica, el entonces presidente alterno del PJ cordobs y ministro de


Gobierno, Carlos Caserio, sostuvo que el peronismo cordobs no puede quedarse sin representacin en el Congreso, y que los candidatos
a legisladores del PJ local seran quienes defenderan los intereses de la
provincia. Explcitamente, afirm ante la prensa que nunca estuvo en
nuestro anlisis bajarla (a la lista). El da en que decidimos presentarla
fue por algo. En estas primarias y el 23 de octubre, Unin por Crdoba (la coalicin que lidera el PJ) va a tener una lista y agreg que
los electores peronistas pueden elegir lo que ellos consideren, Cristina,
Duhalde o Rodrguez Sa, apoyando a la vez la lista de candidatos de
diputados nacionales del PJ local (Andrada, 2011).
Por su parte, Fabin Francioni, cabeza de la lista de diputados nacionales del Frente para la Victoria en Crdoba, sealaba su confianza
en que De la Sota mantendra el compromiso asumido en el Congreso
peronista de apoyar en octubre la candidatura de la Presidenta, oportunidad en la que los delegados cordobeses avalaron lo resuelto.
El tenor de estas declaraciones enfatizaba el debate respecto de si,
a cambio del apoyo del kirchnerismo no solo en el proceso electoral
provincial sino mediante el financiamiento nacional, De La Sota habra asumido el compromiso de bajar su lista de diputados nacionales
encabezada por Carlos Caserio.
La apuesta la ganaron los que afirmaban que De la Sota ordenara
bajar la lista. Fue la primera vez, desde el advenimiento de la democracia en 1983, que el PJ provincial no presentara lista propia para diputados nacionales, resignando la posibilidad de que esta fuerza poltica
de gran representacin en la provincia desempeara el rol esperado en
el Congreso de la Nacin.

Centralismo disciplinador:
Relacin Provincia-Municipios
Continuando con el anlisis de cmo el modelo de Unin por Crdoba fue debilitando la institucionalidad provincial, pasamos ahora a
observar el centralismo con el que dispone de los recursos pblicos,
asfixiando las autonomas municipales.
Crdoba es una provincia que cuenta con una gran cantidad de municipios y comunas, ms precisamente 250 municipios y 177 comunas.
La Constitucin Provincial, luego de su reforma en 1987, consagr
393

Salir a flote

el principio de la autonoma municipal en sus diversos aspectos y, en


particular, en el financiero. En su artculo 188, luego de reconocerle
a los municipios amplias facultades tributarias en sus incisos 1 y 2,
establece en el inciso 3 que son recursos de los municipios y comunas
aquellos provenientes de la coparticipacin provincial y federal, cuyos
porcentajes no pueden ser inferiores al 20%. Esta es una de las normas
ms avanzadas en el constitucionalismo provincial argentino, y, en su
momento, contribuy al fortalecimiento de las autonomas locales y al
desarrollo que se observa en muchos de nuestros municipios y comunas (Hernndez, 2012).
Pese a ello y sin haber modificado la Ley N 8.663 y modificatorias
que establecen el Rgimen de Coparticipacin Impositiva entre la Provincia y los gobiernos locales, el gobierno de la provincia se queda con
una importante cantidad de recursos que debera coparticipar.
En definitiva el unitarismo fiscal llevado adelante por el gobierno
provincial, pone en jaque las autonomas de los municipios, atenta
contra la descentralizacin del poder como objetivo propuesto por
el constitucionalista y degrada las instituciones. Este manejo arbitrario e ilegal de los recursos pblicos es utilizado por los gobiernos
de Unin por Crdoba para, entre otras cosas, intercambiar apoyos
polticos electorales a cambio de fondos que pese a genuinamente
corresponder a los municipios, se los hace depender de la voluntad
del gobernante.
El mecanismo por el cual la provincia vulnera la autonoma de municipios y comunas, se nutre de cinco vas que en las pginas subsiguientes analizaremos detalladamente: La primera consiste en no liquidar acabadamente los fondos que integran la masa coparticipable que
enva la Nacin y que por ley deberan ser girados a municipios; luego
analizaremos como el gobierno provincial crea fondos especficos que
son en sentido estricto de naturaleza tributaria y evita que ellos sean
coparticipados. En tercer lugar, veremos el destino que otorga el Gobierno a aquellos recursos que son de uso discrecional (ATP y P.A.M);
seguiremos con el anlisis de la distribucin del FOFINDES, destacamos cmo no traslada las prrrogas de su deuda con la Nacin a los
gobiernos locales y por ltimo veremos el incumplimiento del Gobierno Provincial de un fallo del TSJ referido a la realizacin de descuentos
en la coparticipacin a los municipios por deudas que estos tienen con
la provincia.
394

El debilitamiento institucional

La provincia se queda con impuestos nacionales que debe coparticipar


El argumento jurdico por el cual consideramos que existen seis
ITEMS de recaudacin de tributos nacionales que no se coparticipan a
los municipios debiendo hacerse, se basa en lo dispuesto en el artculo
9 inciso g) de la Ley de Coparticipacin Nacional N 23.548. En dicho
artculo se sienta una regla general que exige que los montos recibidos
por las provincias deban de ser coparticipados a los municipios.
La aplicacin en nuestra legislacin provincial de dicho imperativo
legal es la propia Ley de Coparticipacin provincial N 8.663 que en
su artculo 2 inciso c) establece la regla de cmo deben coparticiparse a
los municipio todas las asignaciones nacionales que reciba la provincia
por la Ley N 23.548 y por los acuerdos financieros firmados entre
Nacin y Provincia.
Para que un tributo nacional que se coparticipa a la Provincia no
deba ser coparticipado a los municipios, tiene que existir una disposicin legal expresa que excepte la regla general dispuesta en el artculo
9 inciso g) de Ley N 23.548. Ninguno de los fondos nacionales que
a continuacin mencionamos posee esa excepcin legal expresa de manera que, aplicado el principio general, dichos fondos integran la masa
a coparticipar a los municipios y comunas conforme lo dispuesto por
Ley N 8.663.
Los seis ITEMS a los cuales hacemos referencia son los siguientes:
Impuesto a las Ganancias Excedente Fondo Conurbano.
El decreto 649/97, en su artculo 104, establece el destino del
producido del impuesto a las ganancias. En el inc. B de dicho
artculo se destina un monto del 10% y hasta un mximo de
$650 millones a la provincia de Buenos Aires (por ello se lo
denomina Fondo del Conurbano). Para ser destinado a obras
de carcter social, y sedetermina que el excedente de dicho
monto ser distribuido entre el resto de la provincias. segn lo
establecido en la Ley de Coparticipacin Federal. Al no existir
disposicin expresa de que ese monto no es coparticipable a los
municipios y comunas, entendemos que debe integrar la masa
de coparticipacin provincial.
Ganancias Suma Fija, Ley N 24699. Esta ley en su artculo 5,
inc. C, establece que del producido del Impuesto a las Ganancias se detraer un monto fijo que se distribuir al conjunto de
las provincias, segn lo establecido en la Ley de Coparticipa395

Salir a flote

cin Federal. Esta ley no excepta de dicha distribucin a los


municipios y comunas, por lo que se les debe coparticipar.
Rgimen Simplificado para pequeos contribuyentes, Ley N
24977. Modificada por Ley N 25067, determina que del producido de dicho impuesto, el 30% se destinar a las jurisdicciones provinciales, de acuerdo a la distribucin secundaria de
la Ley N 23.548. Nuevamente la ley no establece que dicho
monto no sea coparticipable a municipios y comunas, por ende
debera coparticiparse.
Fondo Compensador de desequilibrios fiscales. Surge del Pacto Fiscal I en 1992 entre la Nacin y las Provincias y all en la
clusula primera inc. B determina un monto a distribuirpara
la Provincia de Crdoba. Tampoco se determina en el acuerdo
que dicho monto no tenga que ser distribuido entre los municipios y comunas, por lo que se les debe distribuir.
Impuesto sobre los bienes personales, Ley N 24.699. el artculo 4 de esta ley suspende la aplicacin de lo dispuesto en el
inc. a) del art 30 de la Ley N 23.966 que determina el rgimen especial de distribucin de lo producido por este impuesto. Adems la Ley N 24.699 inc. 4) establece que los fondos
recaudados por el citado inc. de la Ley de Bs. Personales sean
distribuidos segn lo establecido en la Ley de Coparticipacin
Nacional a las provincias. Es decir que este impuesto no forma
parte de los impuestos nacionales coparticipables, pero parte
de lo recaudado por l se distribuye a las provincias, y la norma
al no establecer expresamente que no debe ser distribuido a
los municipios y comunas tambin debera ser parte del fondo
coparticipable de la provincia.
Fondo Educativo: el artculo 7 de la Ley N 26075, referida
al incremento en la inversin en educacin, crea por el plazo
de cinco aos una asignacin especfica de recursos coparticipables con la finalidad de garantizar condiciones equitativas y
solidarias en el sistema educativo nacional, y de coadyuvar a la
disponibilidad de los recursos para las provincias de modo tal
que puedan cumplir con el incremento en la inversin en educacin en sus respectivas jurisdicciones. En este caso tampoco
se establece que deban ser excluidos de la distribucin los municipios y, para que no queden dudas, en la Ley aprobatoria del
Presupuesto Nacional para el ejercicio 2014 se estableci en el
396

El debilitamiento institucional

artculo 23 la vigencia para el 2014 del artculo 7 de la Ley N


26075 asegurando el reparto automtico de los recursos a los
municipios para cubrir gastos ligados a la finalidad educacin.
En este sentido la Ciudad de Crdoba es la ms perjudicada ya
que atiende ms del 3% de la nmina provincial del sistema
educativo.
Solo para el ao 2012, el monto no coparticipado a los municipios
y comunas en concepto de estos cinco primeros tributos que la Nacin
recauda, que luego coparticipa a la provincia pero que esta no lo hace
con los gobiernos locales fue de $391.5 millones.
CUENTA DE INVERSIN 2012

TOTAL PROVINCIAL

MONTO
NO DISTRIBUIDO
A MUNICIPIOS

$1.469.034.348

$293.806.870

Ley 24.699 Ganancias (suma fija)

$38.658.000

$7.731.600

Monotributo (ley 24.977)

$100.641.065

$20.128.213

$6.000.000

$1.200.000

$342.712.274

$68.542.455

$1.957.045.687

$391.409.137

Imp. a las Ganancias - Excedente Fondo Conurbano

Fondo compensador de desequilibrios fiscales

Ley 24.699 Bienes Personales

Total Tributos Nacionales


Fuente: Elaboracin propia.

Como se puede observar en el grfico anterior, en base a la ejecucin presupuestaria del perodo 2012, la Provincia recaud por los
primeros cinco tems analizados, sin contar el fondo educativo, la suma
$1.957.045.687 a los que, si le aplicamos el 20% que correspondera
descontar para conformar la masa a coparticipar a municipios y comunas, el total que deberan haber recibido los gobiernos locales hubiera
sido $391.409.137.
Fondos no tributarios que sustituyen impuestos coparticipables
Desde el ao 2004, la Provincia fue creando distintos fondos especficos con el objeto de hacerse de recursos para atender el gasto pblico.
Se cre una variada cantidad de fondos que luego cambiaron su nominacin en unos casos y se unificaron en otros, para finalmente consolidar la existencia de tres especficos: el Fondo de Mantenimiento de la
Red Firme Natural, el Fondo para el Desarrollo Agropecuario (luego
397

Salir a flote

remplazado por el Fondo Rural para Infraestructura y Gasoductos) y el


Fondo de Consorcios Canaleros. Cada uno de ellos tiene una asignacin especfica, tal como lo analizbamos en el Captulo primero, del
Ttulo primero, de esta publicacin.
Decimos que estos tres fondos son de naturaleza tributaria, ya que
todos gravan similar base imponible que el Impuesto Inmobiliario Rural y en realidad han sido creados para compensar la merma en la recaudacin de dicho impuesto producto de la rebaja del 30% cuando
Unin por Crdoba lleg al poder y de la no actualizacin del valor
fiscal de las propiedades y campos.
Esta argumentacin queda reflejada en el siguiente cuadro donde, si
bien se demuestra la disminucin en la recaudacin del Impuesto Inmobiliario Rural durante los ltimos 10 aos, ella es compensada por
el producido de las tasas recin mencionadas, y as, en relacin al PBG,
con la incorporacin de las tasas, la recaudacin de inmobiliario rural
se mantuvo casi constante desde el 2000.
IMPUESTO INMOBILIARIO RURAL MS TASAS RURALES EN % DEL PBG
0,40%
0,35%
0,30%

0,30
%

0,25%

0,25
%
0,20
%

0,20%
0,15%

0,30
%

0.10%

0,25
%

0,20
%

0,33
0,33
0,32
% 0,31 %
0,30
0,30
%
0,29 0,05 %
% 0,29 %
% %
%
0,26
0,24
0,14 %
0,11
%
%
%

0,11
%
0,29
%
0,28
%

0,20
%

0,19
%

0.05%
0.00%

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

0,14
%

2007

0,18
%

0,12
%
2008

0,21
%

0,09
%
2009

0,4
%

4,0
%
2010

0,17
%

0,27
%

0,07
%

0,06
%

2011

2012

Tasas
adicionales
rural
Inmobiliario
rural

Fuente: IERAL de Fundacin Mediterrnea

Ahora bien si el gobierno en vez de crear estos tres nuevos fondos


hubiese optado por actualizar los valores fiscales y no rebajar el inmobiliario, un 20% de ese dinero le hubiese correspondido por la Ley de
Coparticipacin Provincial a los municipios y comunas.
Adems es importante sealar que sostenemos que tienen naturaleza tributaria, pese a que el gobierno afirma lo contrario, ya que el des398

El debilitamiento institucional

tino especifico de los fondos no es cumplido toda vez que no se corresponden las obras realizadas con los montos recaudados y los recursos
recolectados integran luego el Fondo Unificado Crdoba, FUCOR,
sujeto a operaciones financieras que desnaturalizan la finalidad para la
cual fueron creados.
Tal como vemos, la Provincia increment el peso de los fondos
provinciales que quedan caprichosamente fuera de la masa que debe
coparticipar a los municipios. Durante el periodo 2012 la Provincia
recaud por estas tres vas un total de $485.687.564, y si le aplicramos el 20% (coeficiente de coparticipacin municipal), daramos con
que a los municipios y comunas les hubiese correspondido la suma de
$97.137.513.
Realizamos un clculo del monto total recaudado por estos fondos
desde el 2004 hasta el 2013 para ello tomamos los montos de las ejecuciones presupuestarias, excepto para el ao 2013 que se utilizaron los
montos de la previsin presupuestaria-, y obtuvimos que la Provincia
recaud la suma total de $2.112.375.280 que actualizados por inflacin nos arroja la suma de $3.353.839.396. Si este monto se hubiese
coparticipado, los municipios y comunas de Crdoba hubieran recibido durante el 2004 al 2013 en montos actualizados por inflacin al
2013 la suma de $670.767.879.
As vemos una vez ms, cmo el gobierno provincial monta un mecanismo para quedarse con recursos que son propios de los municipios
y comunas de Crdoba.
28

CUENTA DE INVERSIN 2012

TOTAL PROVINCIAL

MONTO
NO DISTRIBUIDO
A MUNICIPIOS

Fondo de Mantenimiento de la Red Firme Natural

$177.795.500

$35.559.100

Fondo para el Desarrollo Agropecuario

$291.251.053

$58.250.211

Fondo de Consorcios Canaleros

$16.641.011

$3.328.202

$485.687.564

$97.137.513

Total Fondos Provinciales


Fuente: Elaboracin propia.

En los cuadros siguientes se observa la cantidad de fondos recauda28 A efectos de la actualizacin, se utiliz un ndice combinado, apelando a como fuentes el INDEC (Mecon), Buenos
Aires City y el IPC del Congreso de la Nacin.

399

Salir a flote

dos por la Provincia va impuestos nacionales o va fondos especficos


que no distribuye a los municipios y comunas.
CUENTA DE INVERSIN 2012

TOTAL PROVINCIAL

MONTO
NO DISTRIBUIDO
A MUNICIPIOS

$1.469.034.348

$293.806.870

Ley 24.699 Ganancias (suma fija)

$38.658.000

$7.731.600

Monotributo (ley 24.977)

$100.641.065

$20.128.213

$6.000.000

$1.200.000

Imp. a las Ganancias - Excedente Fondo Conurbano

Fondo compensador de desequilibrios fiscales

Ley 24.699 Bienes Personales

Total fondos Nacionales

$342.712.274

$68.542.455

$1.957.045.687

$391.409.137

Fondo de Mantenimiento de la Red Firme Natural

$177.795.500

$35.559.100

Fondo para el Desarrollo Agropecuario

$291.251.053

$58.250.211

Fondo de Consorcios Canaleros

$16.641.011

$3.328.202

$485.687.564

$97.137.513

$2.442.733.251

$448.546.650

TOTA L P R OV I N C I A L

MO NTO
NO DIST RIBUIDO
A MUNICIPIO S

$1.130.483.400

$226.096.680

Total fondos Provinciales


Total recursos
no coparticipados
Fuente: Elaboracin propia.

CUENTA DE INVERSIN 2011

Imp. a las Ganancias - Excedente Fondo Conurbano


Ley 24.699 Ganancias (suma fija)

$38.658.000

$7.731.600

Monotributo (ley 24.977)

$78.530.577

$15.706.115

Fondo compensador de desequilibrios fiscales


Ley 24.699 Bienes Personales

Total fondos Nacionales

$6.000.000

$1.200.000

$277.895.136

$55.579.027

$1.531.567.113

$306.313.423

Fondo de Mantenimiento de la Red Firme Natural

$140.947.759

$28.189.552

Fondo para el Desarrollo Agropecuario

$114.182.999

$22.836.600

$12.493.733

$2.498.747

$267.624.491

$53.524.898

$1.799.191.604

$359.838.321

Fondo de Consorcios Canaleros

Total fondos Provinciales


Total recursos
no coparticipados
Fuente: Elaboracin propia.

400

El debilitamiento institucional

A fines del 2012, el gobierno dispuso la creacin de un nuevo fondo que se cobra conjuntamente con el Impuesto Inmobiliario rural,
al igual que los tres fondos anteriormente mencionados, denominado Fondo de Infraestructura para Municipios y Comunas destinado
a obras que contribuyan a la mejora de la infraestructura de agua y
saneamiento, educativas, de salud, de viviendas o viales, de municipios
y comunas en mbitos urbanos o rurales. Este es un fondo destinado a los municipios y comunas pero cuya distribucin debe seguir un
procedimiento que lo convierte en discrecional para el ejecutivo. Lo
que correspondera es que se repartiera a los municipios conforme a
los ndices de coparticipacin municipal y de forma automtica. Por
este fondo, el gobierno recaud a septiembre del 2013, $86.873.721,
pero solo distribuy a sus municipio $34.463.309, lo que significa el
36,48%. Es decir, el gobierno no solo distribuye de forma discrecional
los recursos recaudados, sino que no los distribuye en su totalidad.
Discriminacin a municipios no oficialistas: ATP y P.A.M.
En cuanto a los fondos de distribucin discrecional, analizaremos el
reparto del Fondode Emergencia y Desequilibrios Financieros (A.T.P)
yel fondo del Programa de Ayuda Municipal (P.A.M). Decimos que
ambos tienen un reparto discrecional porque es el Poder Ejecutivo
quien decide qu municipio recibir dinero por dichos conceptos y
por qu monto. En este anlisis observamos que, al ser discrecional su
distribucin, ao tras ao los municipios y comunas gobernados por
el oficialismo (Unin por Crdoba y aliados) se han visto mucho ms
beneficiadas que las gobernadas por la oposicin.
Analizando la informacin de la cuenta de Inversin 2012 observamos que durante el ao 2012 los municipios y comunas de la provincia
de Crdoba han recibido en concepto deATP y P.A.M. $77.598.698.
De ese total, $44.350.400 corresponden al Fondo de Emergencia y
Desequilibrio Financiero y $33.248.298 al programa de ayuda Municipal, P.A.M.
La discrecionalidad a favor de algunos municipios y en perjuicio
de otros queda demostrada cuando vemos que del total de estos dos
fondos, ms del 60% fueron destinados a las arcas de municipios y
comunas gobernadas por el partido Unin por Crdoba. En el caso del
P.A.M el 70% (aproximadamente $23 millones) fueron distribuidos a
municipios oficialistas y solo el 30% fue para municipios y comunas
de partidos no oficialistas.
401

Salir a flote

Del anlisis realizado, y considerando la cantidad de habitantes de


cada jurisdiccin, surge que los municipios y comunas regidos por autoridades no oficialistas han recibido en concepto de ambos fondos un
promedio de $10.78per cpita. En cambio las localidades cuyos gobiernos son oficialistas han recibido un promedio de $57.46por cada
habitante. Resulta ostensible que las poblaciones de signo peronista
recibieroncinco veces msque las radicales. Tal como vemos, existen
municipios y comunas que por no pertenecer al signo poltico del Gobierno provincial son discriminados y perjudicados.
Esta es una prctica constante y habitual del gobierno tal como queda reflejado en el cuadro a continuacin.
INEQUIDAD EN LA DISTRIBUCIN ENTRE MUNICIPIOS CON GOBIERNOS
OFICIALISTAS Y NO OFICIALISTAS EN $ PER CPITA

OFICIALISTAS

N O O FICIAL IS TAS

$57,46 per cpita

$10,78 per cpita

Al 3 trimestre 2011

$55 per cpita

$8,54 per cpita

Al 3 trimestre 2010

$30,78 per cpita

$8,39 per cpita

Al 3 trimestre 2009

$50,26 per cpita

$10,6 per cpita

2012

Fuente: Elaboracin propia.

Menos recursos por Fo.Fin.Des.


El Fondo de Financiamiento de la Descentralizacin Provincial (Fo.
Fin.Des.) es un instrumento creado por el artculo N11 de la Ley N
7.850 sancionada el 3 de noviembre de 1989. Tiene como finalidad
atender las erogaciones que resulten de las transferencias de obras, servicios y funciones del Estado provincial a los municipios y comunas,
particularmente el de la Salud.
Este fondo se constituye con el 12% de la masa coparticipable a
distribuir a los municipios y comunas. Es decir, de todos los impuestos
coparticipables se separa un 20% para constituir la masa coparticipable
a los municipios y comunas. De esa masa, constituida por el 20%, se
separa un 12% para constituir el fondo que integra el Fo.Fin.Des. Esto
significa que si la masa coparticipable aumenta, el fondo debe aumentar en similar proporcin.
402

El debilitamiento institucional

A principio de 2012, el ejecutivo modific el criterio de su distribucin, habilitando al jefe de gabinete a constituir de los montos que
integran el FO.FIN.DES un fondo de reserva de hasta el 40% del total
para luego distribuirlo conforme una variada gama de criterios que
incluyen la posibilidad de usarlos como fondos contracclicos o compensatorios, lo que deriv en que fueron usados discrecionalmente,
perjudicando a los municipios y comunas.
Con datos a Diciembre de 2012, se observa que los ingresos por
coparticipacin se incrementaron en un 23,55% mientras que los ingresos por Fo.Fin.Des a los municipios y comunas solo crecieron en
7.6% en igual periodo. Para ser ms claros, con este nuevo modelo
de distribucin del fondo, los municipios y comunas de la provincia
recibieron $49 millones menos de lo que deberan haber recibido si se
mantena el mismo criterio que se usaba antes.
Nuevamente nos encontramos con un gobierno que aplica medidas
que perjudican las delicadas finanzas de nuestros municipios y comunas,
esta vez sin discriminar por partido poltico, sino que todos han recibido
una suma considerablemente menor de recursos que aos anteriores.
El Ejecutivo parece desconocer la importancia que tienen los municipios y comunas para el funcionamiento de la provincia y para la
atencin de las necesidades ms bsicas que tienen los ciudadanos.
Refinanciamiento de deudas provinciales que no se trasladada
a los Municipios
El gobierno provincial a comienzos del 2012 se vio beneficiado por
una prrroga del vencimiento de su deuda con la Nacin. La decisin
nacional posterg el pago de la deuda provincial por dos aos, lo que
permiti a la Provincia ahorrar en el 2012, $560 millones y en el 2013
unos $543 millones. Crdoba fue la segunda provincia mayor beneficiada por esta prrroga, despus de Buenos Aires, a punto tal que el beneficio recibido es del doble de importancia del recibido por Mendoza
o hasta diez veces mayor que el recibido por La Pampa.
Los municipios y comunas provinciales, por su parte, durante ese perodo, 2012 y 2013 mantenan una deuda para con el Estado provincial
de $68.680.975 a razn de $34.739.370 para 2012 y $33.941.566 para
el 2013. La gran mayora de las provincias beneficiadas por esta prrroga
de su deuda con la Nacin resolvieron extender el beneficio a sus municipios y comunas. Naturalmente hubiese sido oportuno que Crdoba
siguiera por el mismo camino, pero la decisin del Estado provincial fue
403

Salir a flote

la de mantener el cronograma de vencimiento de deuda de los municipios y comunas, exigindoles el pago mes tras mes durante los dos aos y
proceder para el cobro a la retencin de fondos coparticipables.
Retencin ilegal de fondos municipales por deuda
Otro mecanismo constante que ha utilizado la Provincia a lo largo de los aos de gobierno de Unin por Crdoba es la retencin de
fondos a aquellos municipios y comunas que poseen deudas con la administracin provincial. Es decir, el gobierno provincial compensa las
deudas que algunos municipios y comunas mantienen con la Provincia
mediante la retencin de los fondos que a dichas jurisdicciones les corresponde por coparticipacin. Como un caso paradigmtico de esta
situacin puede mencionarse que en Julio de 2012 la Municipalidad
de Crdoba recibi por coparticipacin la suma de $2.
Sin embargo la retencin excesiva de los fondos de la coparticipacin ya ha sido materia de interpretacin en un fallo del Tribunal Superior de Justicia de Crdoba en el ao 2004. En la sentencia N20 del
6 de diciembre de 2004 el TSJ solo avala la realizacin de descuentos
en la coparticipacin por deudas hasta un 33% del total a coparticipar,
lo que no ocurre para la mayora de los municipios.
En la citada sentencia el TSJ afirma que la retencin efectuada por
el Estado provincial, en un ciento por ciento por ciento de los fondos
coparticipables pertenecientes al municipio de Crdoba para ser imputados a la deuda que mantiene con la Administracin Provincial, por
Caja de Jubilaciones o APROSS, es excesiva y desproporcionada.
El TSJ interpreta que tamaa retencin podra implicar la imposibilidad de los gobiernos locales de subsistir razonablemente cumpliendo
los servicios mnimos que requiere la poblacin, y pone en riesgo el
rgimen municipal que la Provincia est obligada constitucionalmente
a asegurar. En el fallo el TSJ recomienda que el Gobierno Provincial,
al practicar los descuentos de la coparticipacin, solo lo haga hasta un
porcentaje del 33% de la totalidad de dichos envos. Luego de este
descuento, el fallo aclara que se podr deducir tambin lo que corresponda por aportes personales y patronales de las obligaciones del mes
inmediato anterior.
Pese a la existencia de este fallo, la Provincia ejerce sistemticamente
deducciones irresponsables en la gran mayora de los municipios, que
exceden ampliamente lo dispuesto en la sentencia recin mencionada
y pone en riesgo la prestacin de servicios municipales a la poblacin.
404

Ttulo segundo

Y sin embargo UPC


gana elecciones

405

Salir a flote

406

Y sin embargo UPC gana elecciones

En la actualidad, ninguna teora del comportamiento electoral


puede explicar una eleccin por s sola y de forma acababa, dada la
complejidad de los fenmenos sociales y de los clivajes electorales. El
dinamismo de los escenarios electorales dificulta el anlisis para generar un conocimiento exacto de cmo se comporta el votante. Como
mencionan Campbell, Philip, Converse, Miller y Stokes (1964), son
muchas las variables que explican una conducta o motivacin del voto.
Sin embargo, caractersticas propias de los procesos electorales, cambios institucionales y contextos socioeconmicos brindan elementos
que permiten hipotetizar cules son los factores que inciden en que los
partidos polticos ganen elecciones o que favorecen el escenario electoral de algunos actores polticos. Desde el ao 1998, Unin por Crdoba supo desarrollar algunas virtudes electorales y aprovechar contextos
econmicos, polticos e institucionales en sus performances eleccionarias, entendiendo y adaptndose rpidamente a escenarios complejos y
dinmicos.
En este apartado se intenta dar respuesta al interrogante de porqu Unin por Crdoba gana elecciones, a pesar de ser un modelo de
gestin que, a nuestro juicio y segn un balance histrico, no gobierna bien los intereses pblicos. Como no consideramos subestimar la
decisin de la ciudadana cordobesa, suponiendo simplemente que se
ha equivocado en sus preferencias durante ms de una dcada, es importante realizar un anlisis del contexto que permita dar cuenta de la
antedicha persistencia de resultados.
La hiptesis de este trabajo considera tres variables: A) En primer
lugar, el voto econmico; B) en segundo lugar, el contexto poltico-institucional, y C) la inversin e innovacin comunicativas llevadas a cabo
por UPC.
Respecto de la primera variable, cabe mencionar que las corrientes
que estudian los comportamientos electorales y los vnculos existentes entre el contexto econmico y las preferencias polticas centran el
anlisis en la medicin del impacto de las variables econmicas en la
popularidad del gobierno y su posible respaldo electoral. Segn esta
perspectiva, se observa que, desde que Unin por Crdoba lleg al
poder, atraves dos diferentes etapas econmicas: la primera, que abarca el periodo comprendido entre 1999 y 2002, se caracteriza por la
crisis econmica nacional. En el curso de esta etapa, la provincia de
Crdoba se sustent con la emisin de cuasi monedas, amortizando
as las consecuencias de la crisis argentina. La segunda etapa, del 2003
407

Salir a flote

en adelante, se caracteriz por un elevado crecimiento econmico en


toda la regin de Amrica del Sur, producido por una serie de factores
externos. En ambas faces, Unin por Crdoba supo aprovechar tales
escenarios econmicos para generar condiciones que influyeran en los
clivajes electorales.
De acuerdo a la segunda variable desde la cual daremos respuesta
al interrogante de por qu Unin por Crdoba gan sucesivas elecciones, se deben contemplar las condiciones poltico-institucionales que
favorecieron una mayor competitividad electoral. En efecto, si bien
la decisin de voto se ubica en el plano de la conducta individual, el
votante opera condicionado y restringido por diferentes factores contextuales (Miller y Niemi, 2002, citado por Tagina, 2010) interpretando y asignando sentido a los acontecimientos polticos, econmicos y
sociales que sucedieron durante los ltimos aos. Entre dichos factores
se destacan, por un lado, el fallecimiento del Dr. Ramn Bautista Mestre, en un momento histrico crucial, que deja al principal partido de
oposicin sin un liderazgo claro y con la posterior atomizacin de sus
dirigentes territoriales en la provincia. Por otro lado, el surgimiento
de una tercera fuerza poltica, en contextos institucionales de mayora
relativa, que dividi prcticamente por la mitad al electorado opositor
al Gobierno de Unin por Crdoba.
En relacin a la tercer variable considerada, cabe consignar que
Unin por Crdoba fue uno de los primeros gobiernos subnacionales que se adapt a los tiempos de la nueva comunicacin poltica y
decidi innovar en un nuevo estilo comunicacional e invertir una importante cuota de su presupuesto en publicidad, marketing y comunicacin poltica. En este sentido, profesionaliz con gran efectividad
sus estrategias de persuasin electoral, innov en las formas de comunicar e invirti elevadas sumas en cada una de sus campaas pero, fundamentalmente, mantuvo la inversin en publicidad de una manera
constante y creciente en el tiempo.

408

Y sin embargo UPC gana elecciones

El Voto Econmico
Una de las hiptesis ms aceptadas para explicar el comportamiento
electoral proviene de la corriente economicista en los estudios electorales, que subraya los vnculos entre el contexto econmico y las preferencias polticas. El supuesto de base de tales modelos economicistas
es que la racionalidad utilitarista del ciudadano pesa ms en sus orientaciones electorales que sus identidades partidarias o su pertenencia a
determinados grupos sociales.
Una variante de esta postura terica es la llamada economicvoting o
voto econmico. Dicha perspectiva centra su anlisis en la medicin
del impacto de las variables econmicas en la popularidad del gobierno
y su posible respaldo electoral. La hiptesis con la que se trabaja, reconoce la existencia de una responsabilidad vertical en las democracias
representativas. En otras palabras, la idea es que el electorado responsabiliza al gobierno y a los actores polticos del estado de la economa
y vota en funcin de la performance gubernamental en este mbito.
Ahora bien, a la hora de reflexionar sobre el comportamiento electoral en la provincia de Crdoba y analizndolo desde una perspectiva economicista, es posible evidenciar una primera etapa entre el ao
1999 y 2002, en la cual se sucedieron distintos momentos de crisis en
la economa nacional.
Se evidencia que Unin por Crdoba asume en una provincia que,
luego de una gestin radical que aplic severas medidas fiscales, se
encontraba ordenada en sus cuentas, con supervit primario, con un
sistema previsional equilibrado y con una gran capacidad para tomar
crdito, lograda por las medidas de desendeudamiento previas.
En la provincia de Crdoba, la crisis nacional fue sobrellevada en
una primera instancia gracias a tales indicadores fiscales, en conjunto
con la emisin de cuasi monedas (LECOR) que implic un mayor
endeudamiento para la provincia. Como se pudo observar en el Segundo Captulo del Ttulo Primero para el ao 2002 y 2003 la deuda
provincial lleg a representar el rcord histrico de un 22,1% y 21,6%
del Producto Bruto Provincial respectivamente.
La buena situacin fiscal recibida sumado a la irresponsable poltica
del endeudamiento permitieron generar una percepcin de equilibrio
econmico o respiro financiero en un contexto de crisis, que influy
decisivamente en la percepcin del gobierno y, correlativamente, en el
409

Salir a flote

comportamiento electoral.
La segunda etapa, posterior al perodo de crisis, que comienza en
el 2003, se caracteriza por enmarcarse en un proceso de crecimiento
econmico indito para toda la regin de Amrica del Sur, motivado
por una serie de factores externos y no atribuibles al xito de ninguna
gestin en particular.
Entre esos factores se destacan el aumento del precio de las materias primas y el surgimiento abrupto de China y Brasil en el escenario
econmico internacional, principales socios econmicos comerciales
argentinos. Se generan as tasas de crecimiento promedio que superan
el 8% anual.
Aunque resultara no solo errneo sino tambin ingenuo pretender
explicar la tendencia reeleccionista a partir de un solo factor, es indiscutible que el gran crecimiento econmico y la estabilidad que vive
Amrica del Sur desde 2003 (en gran medida gracias al elevado precio
de los productos primarios) permiten comprender el comportamiento
del electorado.
Para graficar estos conceptos se puede observar a continuacin la
serie del precio promedio mensual de la tonelada de soja que explica el
principal factor del crecimiento argentino.
EVOLUCIN PRECIO PROMEDIO MENSUAL TN SOJA EN U$S
654,06

553,32

Dlares

452,59

351,86

251,13

Fuente: Cmara Arbitral de Cereales de Rosario.

410

Ene-13

Ene-12

Ene-11

Ene-10

Ene-09

Ene-08

Ene-07

Ene-06

Ene-05

Ene-04

Ene-03

Ene-02

Ene-01

Ene-00

Ene-99

150,39

Y sin embargo UPC gana elecciones

En el siguiente cuadro se observa el crecimiento del Producto Bruto


Interno de la economa Argentina y de la economa brasilera y china,
los principales socios comerciales del pas.

10,8%
4,0%

9,5%

7,7%

8,0%

3,8%
2011

2012

0,8%

9,2%
7,5%
10,3%

9,2%

9,6%
6,8%
5,2%

8,6%

4,0%

6,1%

8,5%

11,3%

10,1%

1,1%

2%

3,2%

6%
4%

9,2%

5,7%

8%

8,9%

10%

9,0%

12%

10,0%

14%

12,7%

16%

14,2%

TASA DE CRECIMIENTO PBI REAL

-0,6%

0%
-2%

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Argentina
Brasil
China

2003

Fuente: Elaboracin Propia en base a datos del MECON

Fenmeno reeleccionista en Amrica del Sur


y en las provincias Argentinas
A partir del contexto econmico descripto y siguiendo la hiptesis
del comportamiento econmico del voto, se comprende el fenmeno reeleccionista en toda Amrica del Sur. Tal fenmeno se replica en
nuestro pas, con la continuidad de casi la totalidad de los gobiernos
provinciales y las ventajas en la competitividad electoral del oficialismo, incluido Unin por Crdoba.
Ahora bien, en el perodo electoral 2005-2006 en Sudamrica, tres
presidentes fueron reelectos (Brasil, Colombia y Venezuela), en Chile
el partido oficialista result ratificado en el poder y solamente hubo
renovacin en Per, Bolivia y Ecuador.
Al evaluar los triunfos de la oposicin, se debe considerar que en
411

Salir a flote

Bolivia (reeleccin no inmediata y cerrada) y en Ecuador haba presidentes transitorios, y que en el caso de Per, el partido oficialista no
present candidato propio. En cuanto a los casos de reeleccin inmediata, en Brasil, Colombia y Venezuela, los presidentes lograron la continuidad de su mandato. Por su parte, Cristina Fernndez de Kirchner
(2007) ganaba las elecciones presidenciales en Argentina (reeleccin
inmediata y abierta) dando continuidad en el poder a su partido, el
Frente Para la Victoria.
En lo que respecta al periodo electoral del 2009-2011, en el que se
observa un proceso ya consolidado en su tendencia de crecimiento econmico de la regin, se puede apreciar, una vez ms, la contundencia
de sus efectos en la influencia electoral.

En Uruguay, Brasil, Argentina, Ecuador, Venezuela, Colombia
y Bolivia se verifica el fenmeno de continuidad en el poder. Mientras
que en Paraguay, Per y Chile hubo alternancia.

412

Y sin embargo UPC gana elecciones


PERODO ELECTORAL 2009-2011. TENDENCIA REELECCIONISTA

COLOMBIA
(JUAN MANUEL
SANTOS)

VENEZUELA
(HUGO
CHVEZ)

ECUADOR
(RAFAEL CORREA)

BRASIL
(DILMA ROUSSEFF)

PER
(OLLANTA
HUMALA)
BOLIVIA
(EVO MORALES)

CHILE
(SEBASTIN PIERA)

PARAGUAY
(FERNANDO
LUGO)

ARGENTINA
(CRISTINA
FERNANDEZ
DE KIRCHNER)

URUGUAY
(PEPE
MUJICA)

Alternancia

Continuidad

Fuente: Elaboracin propia.

En relacin con la alternancia del poder, es importante destacar


que en Paraguay, el presidenteNicanor Duarte Frutos, perteneciente alPartido Colorado (organizacin que estuvo en el poder sin interrupcin durante ms de seisdcadas), se encontraba impedido por la
413

Salir a flote

Constitucin para ser reelegido. Sin embargo, la candidata oficialista


Blanca Ovelar obtuvo casi el 31% de los votos. En el caso de Per, se
recurri a la segunda vuelta para el triunfo de la oposicin. Y en Chile
hubo alternancia luego de 20 aos de la Concertacin en el poder, sin
embargo, Michelle Bachelet, imposibilitada legalmente para un nueva
candidatura, dej su cargo con ms del 80% de popularidad.
Por lo anterior, cabe afirmar que durante el periodo electoral
2009-2011 en un 66,66% de los casos, los presidentes fueron reelectos.
En este sentido, se vuelve claro cmo el contexto de bonanza econmica se configura como un factor decisivo a la hora de comprender la
tendencia reeleccionista en Amrica del Sur.
Las provincias argentinas no fueron ajenas a la tendencia sudamericana.

414

Y sin embargo UPC gana elecciones


PERODO ELECTORAL 2009-2011. TENDENCIA REELECCIONISTA

JUJUY
(FELLNER)

SALTA
(URTUBEY)

FORMOSA
(INSFRAN)

CATAMARCA TUCUMN
CHACO
(COPACCI) (ALPEROVICH)
SANTIGO (CAPITANICH)
DEL ESTERO
CORRIENTES
LA RIOJA (BEDER HERRERA)
(ZAMORA)
(COLOMBI)
SANTA FE
(BONFATI)
SAN JUAN (GIOJA)
CRDOBA
ENTRE ROS
(DE LA
(URRIBARRI)
SAN LUIS SOTA)
(POGGI)
MENDOZA
CABA
(PREZ)
(MACRI)
LA PAMPA
(JORGE)

NEUQUN
(SAPAG)

MISIONES
(CLOSS)

BUENOS AIRES
(SCIOLI)

RO NEGRO
(SORIA)

CHUBUT
(BUZZI)

Alternancia
SANTA CRUZ
(PERALTA)

Continuidad

TIERRA
DEL FUEGO
(ROS)
Fuente: Elaboracin propia.

En este sentido, es posible identificar el fenmeno continuista a la


hora de revisar los respectivos procesos electorales del periodo 20082011. De este modo, solo en cuatro provincias argentinas hubo alternancia en el poder (Corrientes, Ro Negro, Catamarca y Mendoza)
415

Salir a flote

frente a los 20 casos (19 provincias argentinas y la Ciudad Autnoma


de Buenos Aires) en los que se dio el fenmeno de la continuidad.
Es de destacar que entre los gobiernos reelectos se encuentran distintos signos polticos y variadas concepciones ideolgicas.
En cuanto a los casos de alternancia, por ejemplo, en Catamarca
Lucia Corpacci gana las elecciones por menos de cuatro puntos sobre
el candidato a la reeleccin Brizuela del Moral. En Corrientes, el candidato result ganador en segunda vuelta dado que en la primera la
diferencia result ser de menos de 1% de los votos.
Los resultados electorales hablan por s solos. Hasta aqu, considerar no influyente el factor econmico en el comportamiento electoral,
implicara aceptar la hiptesis de que se sucedieron buenas gestiones
de forma masiva, prcticamente en todos los gobiernos nacionales y
subnacionales en un mismo contexto de tiempo y lugar.
El gobierno de la provincia de Crdoba no fue la excepcin a este
contexto y pese a no haberlo aprovechado para impulsar el desarrollo
en la provincia, se vio claramente beneficiado. Como se vio, la percepcin del desempeo econmico del gobierno aparece como un superissue de la agenda pblica, dando lugar a lo que se conoce como
voto econmico. Una de las explicaciones bsicas del voto econmico
es la atribucin de responsabilidad al oficialismo por el manejo de la
economa y en caso de percibir positivamente la agenda econmica, la
responsabilidad es atribuida al gobierno.

416

Y sin embargo UPC gana elecciones

Contexto Poltico-Institucional
Los sistemas polticos se constituyen como el mbito en el que se
desarrolla la actividad poltica y son relevantes en la medida en que
establezcan leyes y rdenes que efectivamente gobiernen la conducta
poltica. Al mismo tiempo, los componentes de un sistema poltico
son interdependientes, de manera tal que un cambio en uno implica
un cambio en otros.
De este modo, las caractersticas del contexto poltico-institucional
en trminos del sistema de partidos y de sus actores, se convierten en
otra variable explicativa de la permanencia en el poder de Unin por
Crdoba. Y esto es as porque en Crdoba se sucedieron dos fenmenos que contribuyeron a su victoria electoral: la crisis de liderazgo en la
Unin Cvica Radical y la ruptura del clsico bipartidismo cordobs, a
partir de la emergencia del juecismo en la arena poltica de la provincia.
En razn de lo anterior, en el presente apartado se analizarn las
caractersticas de tales fenmenos y las implicancias para el escenario
electoral cordobs.
Cuando De la Sota iba por su reeleccin, Ramn Mestre se presentaba como el nico candidato capaz de disputar la gobernacin. Sin
embargo, el 6 de marzo de 2003, a tan solo 3 meses de las elecciones
fallece y el radicalismo pierde a su candidato natural. El otro postulante
consagrado y con ndices de conocimiento y popularidad que tornaba
competitiva la opcin del radicalismo era Rubn Mart quien desisti
de la candidatura por problemas de salud.
En medio de la conmocin, la UCR designa a la frmula Oscar
Aguad- Antonio Rins para enfrentar a De la Sota el 8 de Junio de 2003.
Pese a las urgencias y un problema inicial de bajo nivel de conocimiento de la frmula radical, la eleccin fue buena para el partido centenario aunque insuficiente. Los resultados: UPC retena el gobierno de
la provincia con el 51,84% de los votos, mientras que el radicalismo
obtena el 37, 23%. Tal eleccin de 2003 fue la ltima de una Crdoba
bipartidista.
A su vez, es importante destacar que otro fenmeno sucedido durante este perodo fue la atomizacin de las lneas dirigenciales del radicalismo, en la que se dio una retraccin de los dirigentes territoriales
hacia su propio territorio.
417

Salir a flote

La ruptura del bipartidismo


Como subraya Colomer (2004), la regla de la mayora relativa tiende a fomentar estrategias partidarias de divide y reinars destinadas
a modificar el nmero de participantes. Al mismo tiempo, en un sistema bipartidista y sin segunda vuelta, aquel que aspira a ganar una
eleccin debe contar con un porcentaje cercano al 50% de los votos.
Si tal bipartidismo se rompe por el surgimiento de una tercera fuerza,
ese porcentaje necesario se reduce notoriamente. Concretamente, los
ganadores de mayora relativa son altamente dependientes de las dems
alternativas. Esto significa que el ganador por mayora relativa est supeditado a otras alternativas disponibles para ser votadas.
En el ao 2002, un nuevo fenmeno irrumpi en la escena poltica
cordobesa: emerge la figura de Luis Juez, quien en 2003 fuera elegido
por amplia mayora como Intendente de la Ciudad de Crdoba. La
incursin del Frente Cvico en la ciudad de Crdoba proyectndose
como una opcin electoral provincial, desplaz el bipartidismo histrico de Crdoba e incluso releg al radicalismo como principal alternativa al gobierno de UPC.
La figura de Juez fue en franco crecimiento. Su discurso, caracterizado por un alto componente de anti-poltica y anclado en la lucha
contra la corrupcin, en un contexto de profunda crisis, cal hondo
en el escenario cordobs, logrando que gran cantidad de personas de
los ms diversos orgenes sociales, econmicos e ideolgicos, se identificaran con l. Este nuevo escenario, con tres actores principales, fue
el que condicionara todo el proceso poltico-institucional de la provincia.
Y as qued plasmado en las reidas elecciones de 2007: UPC y el
Frente Cvico se peleaban la gobernacin voto a voto, mientras el radicalismo se posicionaba en un tercer lugar. Con denuncia de fraude incluido, Unin por Crdoba gana finalmente con el 37% (582.973 votos) y por apenas un punto de diferencia sobre Juez. La frmula radical
Negri-Abella obtena el 22%. Ms del 60% del electorado cordobs,
985.265 ciudadanos, no acompa con su voto la continuidad del
gobierno de UPC.
En las elecciones ejecutivas del 7 de agosto de 2011 sucedera algo
similar. Con la oposicin dividida en dos, el Frente Cvico por un lado
y la UCR por el otro, UPC vio facilitada la carrera rumbo a la gobernacin. As fue que la frmula De la Sota-Pregno obtuvo 766.445 votos
418

Y sin embargo UPC gana elecciones

(42,6%) y se impuso sobre Luis Juez que lleg al 29,5% (532.281


votos) y sobre Oscar Aguad que consegua el 22,9% (412.140 votos).
Se comprende, de este modo, que hubo ms de un 57% del electorado
(1.032.854 ciudadanos) que votaron por otra frmula distinta a la de
UPC y no convalidaron la continuidad del oficialismo.
En este punto es importante destacar que esta situacin no sera
la misma si la provincia contase con la posibilidad del Ballotage o segunda vuelta. Si bien no se pueden conjeturar resultados electorales,
es indiscutible que este contexto poltico institucional favoreci y fue
aprovechado por el oficialismo gobernante para sostenerse en el poder.
A continuacin, resumiremos en el siguiente cuadro el recorrido histrico del comportamiento electoral en Crdoba mencionado hasta aqu:
ELECCIONES A GOBERNADOR

UCR
UPC

1999

2003

2007

2011

40,47%
49,59%

37,23%
51,84%

22,17%
37,17%
36,04%

22,91%
42,6%
29,58%

FC
Fuente: Elaboracin propia.

ELECCIONES A GOBERNADOR

37,17%
UPC

58,21%
OTRAS
OPCIONES

2007

42,60% 52,49%
UPC

OTRAS
OPCIONES

2011
Fuente: Elaboracin propia.

419

Salir a flote

Aunque los nmeros ratifican una vez ms la tesis de la mayora


relativa y sus implicancias, son necesarias algunas consideraciones. En
primer lugar, en las elecciones legislativas del 2007, el Frente Cvico
abandona la competencia electoral en el marco de la ya mencionada denuncia por fraude. Resultados: gana la UCR. Al desaparecer esa
tercera fuerza, aquel sector que no acompaa al oficialismo puede ver
manifestada su voluntad en las urnas. En segundo lugar, en las elecciones legislativas de 2011, UPC baja su candidatura. Sin embargo, en un
contexto de auge del Frente para la Victoria que se lleva la mayora de
los votos, tanto la UCR como el Frente Cvico obtienen porcentajes
iguales en los resultados finales.
La tesis de la mayora relativa explica entonces, junto a otros factores, la continua victoria electoral de UPC desde su asuncin al gobierno. No obstante, la porcin del electorado que acompaa al oficialismo
con su voto es menor.
En conclusin, el contexto poltico-institucional que condicion
las gestiones de Unin por Crdoba a lo largo de sus tres periodos
de gobierno (signadas primero por la crisis dirigencial del radicalismo
y luego por la emergencia de un tercer actor que parti a la mitad la
alternativa opositora) supo ser bien aprovechado por el oficialismo. Al
mismo tiempo, se constituye como una de las causas principales que
explican por qu un modelo que no cumple satisfactoriamente los parmetros de una buena gestin, logra mantenerse en el poder en una
provincia con las caractersticas de Crdoba.

420

Y sin embargo UPC gana elecciones

Innovacin ms Inversin
Manuel Mora y Araujo (citado por Fara et. al., 2013) seala que
el marketingpoltico es el esfuerzo aplicado a disear cursos de accin
para informar y persuadir a los ciudadanos a votar a un candidato en
lugar de otro o respaldar una gestin. El gobierno de Unin por Crdoba fue uno de los primeros gobiernos subnacionales que se adapt a
los tiempos de la nueva comunicacin poltica y del marketingpoltico.
Uno de los pilares del modelo de Unin por Crdoba se basa en la decisin de innovar comunicacionalmente e invertir una importante cuota de su presupuesto en publicidad, marketing y comunicacin poltica. En este sentido, profesionaliz con gran efectividad sus estrategias
de persuasin electoral, innov en las formas de comunicar e invirti
elevadas sumas en cada una de sus campaas pero fundamentalmente
mantuvo la inversin en publicidad de una manera constante y creciente en el tiempo.

Innovacin comunicativa
La capacidad de Unin por Crdoba de adaptarse a las nuevas formas de comunicar fue una de las ventajas que tuvo en sus performances
de competitividad electoral, y una variable que ayuda a mostrar cmo
se sustenta el modelo.
De la Sota inaugura en 1999 un nuevo estilo de gestin comunicativa. Es all en donde se mezclan campaa y gobierno, y en donde
aparece el concepto de campaa permanente de una forma explcita.
Desde este punto de vista, la campaa prima por sobre el gobierno y lo
condiciona discursivamente (Riorda, 2004).
Desde que Jos Manuel De la Sota gana la eleccin a Gobernador,
se caracteriz por generar estrategias de campaas fuertemente marcadas por el marketing poltico, con propuestas innovadoras y osadas
como la rebaja de un 30% en los impuestos, slogans de gestin como
Crdoba Corazn de mi pas, estrategias publicitarias elaboradas en
cdigos de entretenimiento, como el lanzamiento de temporadas tursticas de la provincia, generacin de festivales populares, nuevas iconografas, nuevas estticas televisivas, inauguracin de obras en grandes
formatos, entre otros.
421

Salir a flote

Como menciona Mario Riorda (2004), el entrenamiento meditico


y las derrotas previas, sumado a la necesidad de presentar en su campaa electoral del 98 un estilo no confrontativo, que en ese momento
lo diferenciase del Gobernador Mestre, hicieron que De la Sota modificase el viejo tono contestatario de tribuna. Pas a un estilo conciliador, que en muchos casos se present hasta exageradamente coloquial,
moderado, con sesgo innovador de la mano de sus propuestas, que a la
sazn, seran sus cartas de triunfo. Particularmente la rebaja impositiva
del 30% motiv un giro sin igual en el tono de la campaa citada, dndole as el poder de iniciativa a Unin por Crdoba.
La gestin de UPC tuvo la capacidad de reinventarse comunicacionalmente. El denominado Modelo Crdoba de comunicacin permanente se refleja en la construccin de un imaginario de una provincia distinta, que refleja la mediterraneidad como hecho distintivo; en
la oferta de una imagen de marca con formato simblico: Crdoba,
corazn de mi pas; en la exaltacin del orgullo cordobs; en puestas
en escena a nivel nacional y provincial en formato de cordobesismo,
con figuras del deporte y el espectculo y en las grandes intervenciones
publicitarias en televisin con el guin de publicistas reconocidos.
El Modelo Crdoba se sustent con una gran inversin en recursos
humanos especialistas en comunicacin que trabajaban a escalas nacionales en Latinoamrica. Durante 13 aos, Jos Manuel De la Sota
trabaj con publicistas brasileos: primero con Duda Mendona y luego con Joao Santana. Publicistas que asesoraron en campaas presidenciales en Brasil y que De la Sota, en su afn de generar estrategias
electorales eficaces y atractivas, trae a Crdoba, a pesar de los costos
que implicaban.
El estilo comunicacional del gobierno y su capacidad de innovacin
se hicieron manifiestos durante toda la gestin delasotista, con caractersticas en materia de marketing poltico novedosas para la provincia
y altamente profesionalizadas, con fotos cuidadas, logotipos diferenciadores, spots y campaas publicitarias rozando lo comercial, actos
de lanzamiento y produccin de eventos que parecan imitados de las
presentaciones norteamericanas en materia de comunicacin poltica.
Sobradas muestras de la comunicacin de gobierno dan prueba de
la hiptesis de que UPC tuvo entre sus capacidades la adaptabilidad
a los nuevos modelos de comunicacin poltica moderna, intentando
borrar rasgos partidarios e ideolgicos que lo caracterizaban.
A partir de 1999, el gobierno de UPC inaugura en Crdoba el con422

Y sin embargo UPC gana elecciones

cepto de campaa permanente, que supone unificar la accin de gobierno con la propaganda y las acciones publicitarias (que hasta poco
tiempo atrs eran propias de las campaas polticas propiamente dichas), como si ambas cuestiones fueran absolutamente inseparables,
con el propsito de procurar mantener vigente la popularidad de los
gobernantes electos.
La campaa permanente supuso un modelo de gestin fuertemente apoyado en la operacin constante de encuestadores y expertos
en comunicaciones junto con los lderes polticos, con el objetivo de
intentar modelar actitudes, mensajes y conductas, para que impacten
positivamente en la opinin pblica. Esto es, para exagerar sus logros,
ensalzar sus imgenes y conseguir que sus desaciertos no se adviertan
o se disimulen. De alguna manera, parece que interesa ms cmo se
comunica la accin de gobierno que lo que efectivamente se hace.
Todo parece as subordinarse a la bsqueda de popularidad, sin descanso ni lmites, como se hace evidente en las democracias frgiles y de
valores relativos, donde se llega incluso al sacrificio de la verdad con la
manipulacin de cifras, de circunstancias y hasta de la historia.

Inversin publicitaria
En las democracias constitucionales actuales, los gobiernos tienen la
obligacin de dar cuenta de sus actos, de rendir cuentas a la ciudadana. En este marco, la publicidad de los actos de gobierno es un medio
de relacin entre el Estado y la ciudadana. Las polticas pblicas deben
estar diseadas para establecer una rendicin de cuentas y una comunicacin con la ciudadana y, por lo tanto, el Estado requiere de una
comunicacin directa y masiva.
En la provincia de Crdoba, existe un constante y sistemtico aumento de los volmenes de gasto asignados en los ltimos aos a la
publicidad oficial. No es un hecho en s reprochable, dado que una mayor actividad de gobierno, la promocin de campaas especficas, o la
inflacin pueden provocar dicho incremento. Sin embargo, la ausencia
de reglas claras que regulen la asignacin de los recursos destinados a
esta actividad que es de eminente inters pblico hace que la publicidad tenga ms objetivos de legitimacin gubernamental para la permanencia en el poder que la generacin de informacin para el ciudadano.
La inversin en publicidad del gobierno de UPC es un pilar en la
423

Salir a flote

gestin comunicativa; el aumento constante en la asignacin de fondos


para publicidad sostiene la hiptesis de la campaa permanente del
gobierno de UPC.
El gasto en publicidad se encuentra bajo la rbita del Poder Ejecutivo a travs de la Secretara de Comunicacin Pblica. Sin embargo,
existen erogaciones vinculadas a la misma finalidad bajo la rbita de la
Lotera, el Banco de Crdoba, EPEC, las Agencias y otros organismos
descentralizados, a los que se suman gastos no vinculados directamente
a la publicidad, pero que persiguen el mismo objetivo de hacer pblicos actos de gobierno, tales como el Programa de Lucha y Prevencin
Contra el Fuego o los fondos de la Polica Caminera.
Si se contabilizan las erogaciones ejecutadas por todas estas fuentes
enunciadas, se estima que el gasto en publicidad del gobierno provincial totalizo $670 millones en 2012. Esto es, casi seis veces ms que el
valor informado en la cuenta de inversin que corresponde solo a la
administracin general.
No obstante, hacer un anlisis histrico de la evolucin de las erogaciones en publicidad que sostienen un modelo comunicacional basado
en el aumento de la pauta oficial, resulta dificultoso dado que gran
cantidad de esa pauta oficial est distribuida como se ha dicho- en
distintas agencias, rganos descentralizados, Banco de Crdoba, etc.
Analizando la serie de gastos en publicidad, se evidencia cmo este
aspecto de la gestin fue ganando importancia a lo largo del periodo.
Al medirlo en trminos del total de gasto en Servicios No Personales
(agrupacin del gasto donde estn contenidos el gasto en publicidad y
otras erogaciones vinculadas a servicios que adquiere el Estado, como
el pago de alquileres, seguros, servicios de mantenimiento, etc.), se destaca un notable incremento en la participacin de este concepto, pasando de representar el 2,7% en el ao 1999, al 6,9% en 2012. De esta
manera, y como se observa en el grfico siguiente, el peso del gasto en
publicidad en relacin a otros servicios que contrata el estado, aument
casi tres veces en este periodo.

424

Y sin embargo UPC gana elecciones


EVOLUCIN GASTO EN PUBLICIDAD EN RELACIN
AL TOTAL DEL GASTO EN SERVICIOS NO PERSONALES

8%

7,3%

% de servicios no personales

7%

6,9%

6%
5%

4,4%

4,2%

4%

2,5%

3%
2%

2,7%

1%

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

0%

Fuente: Elaboracin propia en base a datos del Ministerio de Finanzas de la Provincia de Crdoba


Construyendo la serie a valores constantes (ver Grfico), y neutralizando el efecto del incremento de precios del periodo analizado, se
observa que el gasto en publicidad se encuentra en mximos histricos