You are on page 1of 128

Депутати місцевих рад

:
як взаємодіяти та спільно вирішувати проблеми громади

Чернівецька обласна громадська організація
«Комітет виборців»

ДЕПУТАТИ МІСЦЕВИХ РАД:
як взаємодіяти та спільно вирішувати
проблеми громади

Чернівці,
2014
1

Чернівецька обласна громадська організація
«Комітет виборців»

Депутати місцевих рад: як взаємодіяти та спільно вирішувати проблеми громади. / Укладач І. Гаврада; Редактор І. Баб’юк. Чернівці, 2014. – 128 с.
Посібник підготовлений Чернівецькою обласною громадською організацією «Комітет виборців» за результатами реалізації проекту «Народом обраний
– народу прозвітуй!». Розрахований на депутатів місцевих рад, працівників
місцевих партійних організацій та виборців. У виданні подаються практичні
приклади взаємодії депутатів місцевих рад різних рівнів задля вирішення місцевих проблем.

Посібник видано завдяки підтримці National Endowment
for Democracy (NED)
Погляди авторів можуть не збігатися з позицією Фонду
З електронною версією видання можна ознайомитися на Інтернет-сайті
організації «Буковинська толока» (www.buktoloka.cv.ua)

2

Депутати місцевих рад:
як взаємодіяти та спільно вирішувати проблеми громади

ЗМІСТ
Передмова

5

Глава 1.
Як розвивалось місцеве самоврядування
в Україні
1.1. Теоретичні основи місцевого
самоврядування
1.2. З історії становлення самоврядування
в Україні
1.3. Основні недоліки у системі місцевої
публічної влади

Глава 2.
Місцеві ради та їхні депутати
очима законодавця
2.1. Організація роботи постійних комісій
місцевих рад
2.2. Організація роботи депутатів
місцевих рад
2.3. Організація роботи сільських, селищних,
міських голів
2.4. Організація роботи виконавчих органів
місцевого самоврядування
2.5. Організація роботи органів
самоорганізації населення
2.6. Служба в органах місцевого
самоврядування

3

6
6
10
24

34
34
41
43
49
53
61
67

Чернівецька обласна громадська організація
«Комітет виборців»

Глава 3.
Місцеві ради: обличчям до людей і проблем 73
3.1. Що заважає радам та громадам
бути ближчими?
3.2. Перешкоди для місцевого самоврядування
3.3. Проблеми взаємодії місцевих
державних адміністрацій та органів
місцевого самоврядування

Глава 4.
Спільними зусиллями,
або Способи координації місцевих рад

73
77
81

89

4.1. Асоціації місцевого самоврядування
в процесах формування та реалізації
державної політики
92
4.2. Передумови формування та чинники виникнення
асоціацій місцевого самоврядування в Україні 98
4.3. Правові засади діяльності асоціацій
органів місцевого самоврядування
110
4.4. Короткі нотатки до діяльності всеукраїнських
асоціацій органів місцевого самоврядування
114

Глава 5.
Як зробити роботу депутата ефективнішою 120
5.1. Як місцеві ради Буковини та Поділля
використовують горизонтальні форми
співпраці
5.2. Депутату на замітку, або Нові форми
взаємодії місцевих рад

Список використаних джерел
4

120
123

120

Депутати місцевих рад:
як взаємодіяти та спільно вирішувати проблеми громади

Передмова
Із серпня 2013 року Чернівецька обласна організація «Комітету виборців» спільно зі своїми подільськими колегами розпочала моніторинг прозорості та підзвітності громаді Хмельницької обласної, Дунаєвецької та Кам’янець-Подільської
районних рад. Як і раніше, основною метою проекту, який тепер носить назву «Народом обраний – народу прозвітуй! Взаємодія депутатів різних рівнів!», буде громадський моніторинг
діяльності депутатів місцевих рад.
Коли в 2009 році активісти КВУ розпочинали цей проект
на теренах Чернівецької області, то зіткнулися спочатку із
певним нерозумінням, потім – із настороженістю депутатів та
керівництва місцевих рад. Причиною була відсутність належного досвіду співпраці з громадськими організаціями щодо
моніторингової діяльності. Чиновники вважали, що наша
організація прагне заволодіти функціями контролю над їхньою діяльністю. Проте кількадесят заходів, у результаті яких
з’явилися спільні ініціативи, навчальні видання, переконали
в протилежному. КВУ жодним чином не ставить собі за мету
втручатися чи якимсь чином заважати роботі роботу місцевих
рад. Натомість КВУ прагне спільно з місцевими радами напрацьовувати та запроваджувати ефективні механізми їхньої
взаємодії з простими громадянами у міжвиборчий період.
Ми виходимо з того, що виборці, віддавши свій голос за
певну партію чи кандидата, мають право на те, щоби бути поінформованими про їхню діяльність, знайомитися чи заслуховувати звіти про роботу своїх обранців.
КВУ в рамках проекту «Народом обраний – народу прозвітуй! Взаємодія депутатів різних рівнів!» готовий надати будьяку інформаційну, методичну чи консультаційну допомогу, аби
процес взаємодії депутатів та виборців змінювався на краще.
5

Чернівецька обласна громадська організація
«Комітет виборців»

Глава 1.
Як розвивалось місцеве самоврядування в Україні
1.1. Теоретичні основи місцевого самоврядування
Як відомо, система публічної влади країни складається з
державної влади та місцевої публічної влади. Місцевою владою зазвичай називають вид публічної влади, яка реалізується
від імені громад, що проживають у межах певних адміністративно-територіальних одиниць, а також здатність її носіїв упорядковувати поведінку мешканців цих одиниць та впливати на
розвиток місцевого життя. Основою місцевої публічної влади
є органи місцевого самоврядування.
Більшість сучасних вчених трактує місцеве самоврядування як відносно децентралізовану форму публічного управління на місцевому рівні, що здійснюється органами місцевого
самоврядування. Самі ж органи місцевого самоврядування
формуються місцевими жителями, які є найбільш зацікавленими у результатах їх діяльності.
Одним із основоположних понять, які розкривають сутність місцевого самоврядування, є автономність. Тобто органи місцевого самоврядування розглядаються як самостійний
елемент державної (публічно-владної) системи, який має чітко
визначену в законі сферу компетенції, а також чітко зафіксовані права, обов’язки і відповідальність. Основоположними
ознаками такої самостійності науковці називають:
формування органів влади «знизу», тобто шляхом прямих
виборів членами самоврядної спільноти;
реальне існування автономних у межах своєї компетенції
різних рівнів місцевого самоврядування, а також органів самоорганізації населення та громадського самоврядування з
переданим їм колом повноважень і засобів щодо їх реалізації;
6

Депутати місцевих рад:
як взаємодіяти та спільно вирішувати проблеми громади

наявність муніципальної власності на землю, тобто власності жителів (громадян) даного місцевого співтовариства на
територію спільноти.
Відповідно, держава повинна закладати в управління соціально-економічним розвитком територій наступні принципи:
 субсидіарності – органи влади нижчого рівня делегують органам влади вищого рівня лише ті функції, які вони не
можуть виконувати самостійно;
 партнерства – розвиток співробітництва між гілками
влади, регіонами, населенням, бізнесом;
 фінансової автономії – право на власні, необхідні для
реалізації визначених повноважень фінансові ресурси.
Місцеве самоврядування має відповідати двом основним
соціальним запитам: по-перше, реалізації права громадян на
участь в управлінні місцевими справами, по-друге, створенню
ефективної влади на місцях, здатної задовольняти як життєво
важливі потреби населення, так і інтереси загальнодержавного розвитку.
У загальносвітовій практиці моделі місцевого самоврядування розрізняються за тією ознакою, наскільки територіальний рівень управління є вільним від центральної влади
в ухваленні рішень і є автономним у використанні відповідних ресурсів для їх реалізації. Поява тих чи тих моделей була
обумовлена специфікою конкретних суспільств (у тому числі
їх політичною і правовою культурою). Спільними для країн
з розвиненими демократичними інститутами є прагнення до
посилення децентралізації управління, зокрема, підвищення
автономії місцевого самоврядування, його ролі та впливу на
вирішення публічних справ.
На противагу органам місцевого самоврядування місцеві
державні адміністрації – це установи загальної компетенції, через які на рівнях адміністративно-територіального по7

Чернівецька обласна громадська організація
«Комітет виборців»

ділу здійснюється центральна виконавча влада. Якщо органи
місцевого самоврядування вирішують насамперед питання в
інтересах членів територіальних громад, то місцеві державні
адміністрації – місцеві питання державного значення. Вони є
своєрідними «агентами» держави на місцевому рівні та є підзвітними органам виконавчої влади вищого рівня.
Розвиток системи взаємодії місцевого самоврядування та
системи державного управління часто розглядається через
призму таких понять, як деконцентрація і децентралізація.
Під деконцентрацією розуміють організаційний процес,
який полягає в переданні прав щодо прийняття рішень представникам центральної влади на місцях. Розрізняють вертикальну і горизонтальну деконцентрацію. В рамках першої
всі повноваження з представництва інтересів центральної
влади на місцях належать тільки одному державно-владному
суб’єкту (в результаті деконцентрація в центрі подекуди супроводжується концентрацією влади на місцях), у рамках другої – на місцевому рівні утворюється декілька «центрів влади»
з розподілом обов’язків за галузевим принципом.
Децентралізація полягає в переданні прав на прийняття
рішень органам місцевого самоврядування, які не перебувають в ієрархічному підпорядкуванні центральним органам
державної влади. У цьому випадку незалежні місцеві органи управління самостійно приймають рішення щодо надання
певних суспільних послуг населенню та фінансування своєї
діяльності.
Для соціально-політичних систем це означає зменшення
управління згори, розвиток самоврядування, в першу чергу, регіонального і місцевого, за одночасної демократизації
управління.
Ступінь децентралізації значною мірою перебуває в залежності від обраного рівня автономії місцевого самоврядування,
8

Депутати місцевих рад:
як взаємодіяти та спільно вирішувати проблеми громади

що включає в себе як статичні складові, які відображають певний потенціал даного інституту, так і динамічні компоненти,
що розкривають його діяльність, а саме: організаційно-правову основу місцевого самоврядування, компетенцію та повноваження місцевого самоврядування, питання місцевого
значення, межі самостійності місцевого самоврядування, що
визначаються наявністю й обсягом його фінансово-економічної бази; оцінюється характер повноважень місцевих органів
– приймають вони рішення самостійно або є органами, які виконують волю центрального уряду, і що мається на увазі під
повноваженнями місцевої влади – повне утримання місцевої
громади на умовах самостійності або тільки формальне забезпечення необхідного мінімуму; оцінюється спосіб визначення повноважень або регулювання діяльності місцевих органів
з боку держави – воно може бути позитивним, коли місцева
влада діє у рамках повноважень, наданих їй, або негативним,
коли місцева влада може робити будь-які дії, не заборонені законом, і які не входять до сфери компетенції інших органів
влади; ким визначаються сфери повноважень місцевих органів управління – центральними органами державної влади,
або самостійно місцевими громадами, або на основі спільного
обговорення; яка роль несудових, державних органів у визначенні відповідальності – значна, тобто місцеве управління зазнає їх впливу, або незначна (децентралізація).
Під адміністративно-територіальним устроєм (синонімом до нього є поняття «адміністративно-територіальний
поділ») зазвичай розуміють поділ території держави на систему адміністративних одиниць, відповідно до якого утворюється вертикальна структура органів державної влади і управління, а також здійснюються спрямовані процеси централізації
або децентралізації.
Вертикальну структуру адміністративно-територіального
9

Чернівецька обласна громадська організація
«Комітет виборців»

устрою становлять такі рівні адміністративно-територіальних
одиниць: регіональний (включає адміністративно-територіальні одиниці, на які безпосередньо поділена територія держави); субрегіональний (одиниці, що входять до складу регіонів); локальний – громади найнижчого рівня, які є суб’єктами
місцевого самоврядування.

1.2. З історії становлення самоврядування в Україні
Як відомо, Україні дісталася у спадок від Радянського Союзу та УРСР система здійснення державної влади, яка впродовж
тривалого часу модифікувалася до тих пір, поки у 1996 р. не
було прийнято нову Конституцію України. Сьогодні, починаючи зі шкільних підручників, можна довідатися, що радянська
система здійснення влади була авторитарною, декларативною,
і задеклароване в Конституції рідко збігалося з тим, що було
насправді.
У радянський період існувала жорстка централізація державної влади та управління, юридично і практично була закріплена державна природа місцевих органів влади. Місцеве
самоврядування в його традиційному розумінні уявлялось як
буржуазний інститут, чужий соціалістичному суспільству і радянській державі. Феномен «самоврядування» ототожнювався
із «здійсненням влади народом», «народним суверенітетом»,
«демократією».
Наприклад, напередодні Другої світової війни ради та їхні
виконавчі комітети за правовим статусом залишалися ланками
централізованого апарату управління і не могли виконувати
функції місцевого самоврядування через відсутність самостійності, передусім, матеріально-фінансової. Після 1945 року
розпочалося відновлення діяльності органів влади на місцях і
загалом у республіці.
10

Депутати місцевих рад:
як взаємодіяти та спільно вирішувати проблеми громади

Цей процес тривав майже до 1980-х років. Увесь цей час
місцеві ради та їх виконавчі органи не були самоврядними органами влади, а входили до централізованої владної вертикалі.
Якщо розглянути перелік законодавства, яке регулювало
питання створення й організації діяльності місцевих органів
державної влади в Україні – місцевих рад народних депутатів
нової доби, то варто почати з часу появи першого українського
закону 1968 року. Необхідно зазначити, що таких актів було за
цей час більше двадцяти. Проте виділити потрібно передусім
лише декілька, які мали надзвичайно важливе значення для
історії розвитку самоврядування в Україні:
 Закон Української РСР «Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування» (7 грудня 1990 р.);
 Закон Української РСР «Про бюджетну систему Української РСР» (5 грудня 1990 р.);
 Закон України «Про формування місцевих органів влади і самоврядування» (3 лютого 1994 р.);
 Закон України «Про вибори депутатів і голів сільських,
селищних, районних, міських, районних у містах, обласних
рад» (24 грудня 1994 р.);
 Конституційний договір «Про державну владу і місцеве самоврядування в Україні» (8 червня 1995 р.);
 Указ Президента України «Про Положення про обласну, Київську, Севастопольську міську державну адміністрацію
та Положення про районну, районну у містах Києві та Севастополі державну адміністрацію» (21 серпня 1995 р.).
Варто нагадати, що в Українській РСР Конституцією 1979
р. проголошувалося, що «народ здійснює державну владу через Ради народних депутатів, які становлять політичну основу
України» (стаття 2). Фактично, виходячи зі змісту статті 124,
обласні, районні, міські, районні в містах, селищні та сільські
11

Чернівецька обласна громадська організація
«Комітет виборців»

ради народних депутатів були органами державної влади на
відповідних територіях.
Проте до 1990 року головну роль в організації та діяльності
органів влади в Україні відігравала структура комуністичної
партії. На кожному рівні адміністративно-територіального
устрою існувала відповідна партійна структура: обком, райком, міськком, а всі керівники рад чи виконкомів обов’язково
належали до правлячої партії. Тому ніякої автономності органів місцевої влади не було і не могло бути, а партійна вертикаль забезпечувала реалізацію «демократичного централізму».
Саме партійні органи приймали основні рішення і займались
кадровими питаннями. Відповідали ж за всі негаразди виконавчі органи рад. Самі ж ради були чисто декоративними органами, які збирались лише два рази на рік для одноденних
сесій.
Українське місцеве самоврядування зазнало значної еволюції від нижньої сходинки жорстко централізованої адміністративної системи влади у Радянському Союзі до засад
формування сучасної системи самоврядування як підвалини
громадянського суспільства.
Як інститут конституційного права в Україні місцеве самоврядування почало відроджуватися з прийняттям Декларації
про державний суверенітет України від 16 липня 1990 р. та
Закону УРСР від 7 грудня 1990 р. «Про місцеві Ради народних
депутатів Української РСР та місцеве самоврядування», який
надав органам державної влади – місцевим радам деякі самоврядні повноваження.
На відміну від західних країн, у Східній та Центральній Європі реформи місцевого самоврядування розпочалися тільки
після демократичних революцій, які відбулися на рубежі 90-х
років. Вони були спрямовані, перш за все, на демонтаж тоталітарного політичного режиму. Тому реформи місцевого само12

Депутати місцевих рад:
як взаємодіяти та спільно вирішувати проблеми громади

врядування в посттоталітарних країнах стали тим важливим
кроком, який започаткував період трансформації, принаймні,
у п’яти сферах:
 політичній – через запровадження вільних виборів до
місцевих органів урядування;
 системній – через конституційні гарантії законодавчої
автономії органів місцевого самоврядування;
 економічній – через перехід від централізованої системи управління та планування економіки до системи, основою
якої є ринок;
 адміністративній – через скасування керованих з центру рад і делегування ряду обов’язків центральної адміністрації органам місцевого самоврядування;
 громадянській – через початок відбудови громадянського суспільства.
Від грудня 1990 до березня 1992 року в Україні діяла перша
редакція Закону Української РСР «Про місцеві Ради народних
депутатів Української РСР та місцеве самоврядування». А за
тодішньою Конституцією вся влада в Україні концентрувалась
по лінії рад, де Верховна Рада України здійснювала всю повноту влади від імені України. Верховна Рада формувала Уряд
– Раду Міністрів, здійснювала інші кадрові призначення, мала
право скасування рішень органів виконавчої влади та розпуску місцевих рад усіх рівнів. Правда, Декларація про державний суверенітет України, прийнята 16 липня 1990 року, проголосила, що влада в Україні має будуватись за принципом її
розподілу на законодавчу, виконавчу і судову. Проте реальний
розподіл владних повноважень почався із заснуванням в Україні посади Президента.
Після всенародного обрання Президента 1 грудня 1991 року
почались внесення змін і доповнень до Конституції та відповідна корекція українського законодавства. На початку 1992
13

Чернівецька обласна громадська організація
«Комітет виборців»

року, у лютому-березні були прийняті два нові закони: «Про
представника Президента України» та «Про місцеві ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування».
Саме в цей період в Україні відбувся реальний розподіл влади
на законодавчу, що її уособлювала Верховна Рада, та виконавчу, яку очолив Президент.
За цією моделлю Президент одержав виконавчу вертикаль
із представників Президента в областях і районах, які здійснювали державну виконавчу владу і контролювали органи
місцевого самоврядування з питань здійснення ними делегованих державних функцій і дотримання Конституції та законів
України. Закон визначав Представника Президента найвищою
посадовою особою державної виконавчої влади в області і районі. На нього покладалось загальне керівництво місцевою
державною адміністрацією, виконання районного та обласного бюджетів, контроль за дотриманням Конституції та законодавства. Варто відзначити, що цей закон був досить загальним.
Усі інші питання діяльності адміністрацій мали регулюватись
актами Президента України.
Нова редакція названого вище закону була прийнята 26
березня 1992 року після схвалення 5 березня 1992 року Закону «Про представника Президента України» та врахувала
передачу частини повноважень від обласних та районних рад
Представникам Президента. Головним тут було те, що на районному й обласному рівнях ради народних депутатів позбавлялись власних виконавчих органів і носили характер виключно представницьких органів. Лише на рівні населених пунктів
функціонувало реальне самоврядування.
Оскільки ще перша редакція Закону Україської РСР «Про
місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве
самоврядування» ліквідувала т.зв. «радянську матрьошку»
(підпорядкування рад одна одній по вертикалі), то введення ін14

Депутати місцевих рад:
як взаємодіяти та спільно вирішувати проблеми громади

ституту Представника Президента мало остаточно ліквідувати
радянську модель влади і створити систему влади, де принцип
забезпечення в регіонах державного управління через місцеві
державні адміністрації поєднується з широкою самодіяльністю громадян у населених пунктах через органи самоврядування з досить широкими повноваженнями.
Основним недоліком такої структури влади стало те, що
Представники Президента в областях і районах фактично не
мали виходу на Кабінет Міністрів, вплив Уряду на їх призначення, управління діяльністю був надто слабкий, а адміністрація Президента не могла забезпечити тісної взаємодії між
місцевими державними адміністраціями та Урядом.
До цього додались і чисто суб’єктивні фактори: не зовсім
адекватна кадрова політика тодішнього Президента України
щодо призначення голів адміністрацій, а також жорстка конкуренція між Президентом і Головою Верховної Ради. Варто
згадати, що призначення Представників Президента здійснювалось все з тієї ж «партійної обойми». В багатьох областях чи
районах на чолі ради і на чолі відповідної адміністрації опинялись відповідно колишні перший і другий секретарі райкому чи обкому КПРС. Це призводило до конкуренції між цими
посадовими особами, яка в деяких регіонах переростала у відверте протистояння.
Крім такої конфронтації, яка в багатьох місцях була штучною, але активно використовувалась противниками введення
інституту Президента в Україні, котрі хотіли якомога більше
обмежити владу Президента, важливим елементом ліквідації
такої моделі влади стало ослаблення впливу Президента на
парламент. Оскільки Закон «Про Представника Президента
України» передбачав, що Представники Президента не можуть бути народними депутатами, повноваження понад 30
народних депутатів, які обійняли посади Представників, були
15

Чернівецька обласна громадська організація
«Комітет виборців»

припинені. Це, звичайно, послабило позиції Президента в
парламенті.
Після прийняття Верховною Радою України у вересні 1993
року принципового рішення про проведення дострокових виборів Президента і парламенту, Президент вніс на розгляд депутатів проект про зміни і доповнення до Конституції України, де пропонувалось введення посади віце-Президента як
глави Уряду, та деяка модифікація структури влади в Україні
загалом.
Оскільки цей законопроект вважався таким, що свідчить
про слабкість Президента, то він не тільки не був підтриманий, а й трансформувався 3 лютого 1994 року в невеликий за
обсягом, але вкрай важливий Закон «Про формування місцевих органів влади і самоврядування». Цим законом разом з новими виборами до місцевих органів влади скасовувався інститут місцевої державної адміністрації. Голови рад усіх рівнів
мали обиратись усім населенням, замість держадміністрацій
знову відновлювались виконкоми.
Після ліквідації інституту Представника Президента в областях і районах Законом «Про формування місцевих органів
влади і самоврядування» з червня 1994 року в Україні була
зруйнована вертикаль державної виконавчої влади. Формальне підпорядкування виконкомів у здійсненні делегованих
державних функцій і їх автономність у виконанні функцій самоврядування, та ще й при умові обрання голів рад усім населенням, особливо за умови наявності в Україні великої частки
державної власності, було вкрай неефективним. До того ж багато з новообраних голів областей намагалися створити свою,
незалежну від Києва політику, що посилювало некерованість
держави та підігрівало ідеї сепаратизму.
Тим часом Верховна Рада України 13-го скликання, в якій
ліві сили у 1994 році мали більшість голосів, спробувала вза16

Депутати місцевих рад:
як взаємодіяти та спільно вирішувати проблеми громади

галі реанімувати радянську модель влади. Прийнятий у першому читанні 8 липня 1994 року проект Закону «Про місцеві
ради народних депутатів» фактично мав позбавити Президента і Уряд впливу на регіональну політику, а всю систему рад
знову замикав під Верховною Радою у вертикаль «демократичного централізму». Правда, після довиборів липня-листопада 1994 року монополія на більшість була порушена і згаданий проект так і залишився проектом.
Другий Президент України, одержавши недієву систему влади, спочатку спробував неконституційними методами
створити вертикаль державної виконавчої влади. Указом від 6
серпня 1994 року «Про забезпечення керівництва структурами
державної виконавчої влади на місцях» Президент підпорядкував собі голів районних і обласних рад. Звичайно, цей Указ
не міг реально змінити ситуацію, оскільки він був неконституційний, і голови обласних та районних рад обирались на посади всім населенням, а отже, Президент не мав можливостей
ні звільняти, ні керувати ними.
З метою ліквідації такої ситуації у грудні 1994 року Президент вніс на розгляд Верховної Ради України проект Конституційного закону «Про державну владу і місцеве самоврядування в Україні». Піврічні дебати навколо проекту цього
закону закінчились підписанням між Президентом України та
Верховною Радою України унікального з правової точки зору
документа – Конституційного договору. Цей документ був поставлений на один рівень з Конституцією України, причому і
Конституція і все інше українське законодавство могли застосовуватись лише в частині, яка не суперечила цьому договору.
Це була нова спроба відновити вертикаль державної виконавчої влади. Було утворено систему органів місцевих державних адміністрацій, які підпорядковувались по вертикалі з
низу до верху, аж до Президента України. Знову ж таки, як і
17

Чернівецька обласна громадська організація
«Комітет виборців»

в часи 1992-1994 років, обласні і районні ради позбавились
своїх виконавчих органів, а самоврядування формально залишилось лише на рівні населених пунктів.
Проте в цій системі залишився дуже суперечливий момент
– голова ради та голова відповідної державної адміністрації
були однією і тією ж особою, обраною всім населенням як голова ради. Крім того, Конституційний договір фактично вивів
державну виконавчу владу з-під парламентського контролю.
Єдиною можливістю впливу на Уряд став бюджет. Утім, вплив
досить незначний, враховуючи відсутність у парламенту можливостей і досвіду ведення фінансового контролю.
Аналогічна ситуація сформувалась і на обласному, і на
районному рівнях. Адже як розвиток Конституційного договору було прийнято ще два важливі документи: 21 серпня
1995 року – Указ Президента України «Про Положення про
обласну, Київську, Севастопольську міську державну адміністрацію та Положення про районну, районну у містах Києві
та Севастополі державну адміністрацію», 30 грудня 1995 року
– Указ Президента України «Про делегування повноважень
державної виконавчої влади головам та очолюваним ними виконавчим комітетам сільських, селищних і міських рад».
Згідно з цими указами, місцева державна адміністрація
одержала ряд повноважень, які навіть теоретично не можуть
бути передані державній виконавчій владі: право вносити зміни в бюджет та встановлювати місцеві податки.
Враховуючи той факт, що 28 травня 1995 року було прийнято нову редакцію Закону «Про бюджетну систему України»,
яка внесла додаткові обмеження на власні фінансові ресурси
місцевих рад, то Конституційний договір став серйозним ударом по місцевому самоврядуванню.
Конституційний процес в Україні, який почався з прийняттям Верховною Радою Української РСР 12-го скликання Де18

Депутати місцевих рад:
як взаємодіяти та спільно вирішувати проблеми громади

кларації про державний суверенітет України 16 липня 1990
року, тривав майже шість років. Після прийняття Декларації і
на її основі протягом 1990-1996 років були розроблені декілька
редакцій проектів нової Конституції України. На різних етапах
і в різних проектах ідея місцевого самоврядування та місцевої
державної адміністрації знаходила досить різні розв’язки, та
всі ці проекти об’єднувало одне – досить невизначене місце і
роль місцевого самоврядування в системі демократичних інститутів держави. Відповідно, розділ, присвячений місцевому
самоврядуванню, був найслабшим місцем практично в усіх
проектах.
Важливе місце проблема місцевого самоврядування займала в конституційному процесі, що найбільш активно тривав
упродовж 1995-1996 років. Офіційний проект Конституції від
15 грудня 1995 року було розроблено робочою групою Конституційної комісії з урахуванням досвіду і норм Конституційного договору, тобто передбачалось суттєве посилення влади
Президента за рахунок обмеження повноважень парламенту.
Крім того, проект передбачав істотну зміну структури влади на територіях. Тут передбачалася сильна, централізована
державна виконавча влада, яка повністю підпорядковується
і контролюється Президентом, хоча формально за проектом
Конституції він не був главою державної виконавчої влади.
Президент одноособово мав формувати Кабінет Міністрів,
призначати міністрів та голів місцевих держадміністрацій, які
здійснюють державну виконавчу владу в областях. На голів
держадміністрацій також покладався контроль за рішеннями
органів самоврядування.
Цей проект пропонував більш ефективний інструмент
здійснення влади поза Києвом, ніж той, що був за часів Конституційного договору, коли посада голови ради і голови адміністрації були поєднані в одній особі і, до того ж, коли Пре19

Чернівецька обласна громадська організація
«Комітет виборців»

зидент мав право призначити голову адміністрації лише після
обрання цієї особи головою ради. Але цей позитивний момент
у проекті зводився нанівець одним суттєвим недоліком: поряд
з главою місцевої державної адміністрації, який за проектом
мав реальну владу та ресурси і який призначався Президентом, з’явився голова ради з обмеженими повноваженнями та
з незрозумілим «виконавчим апаратом», обраний населенням
цілої області. Це мало неминуче породити конфлікт між цими
політичними фігурами.
Після доопрацювання проекту протягом кількох місяців, 11
березня 1996 року з’явилась нова редакція проекту Конституції, яка на перший погляд не дуже відрізнялась від редакції
листопада 1995 року, проте зміни, внесені при доопрацюванні,
виявились дуже суттєвими. Істотною зміною була спроба усунути можливі суперечності між всенародно обраними головами обласних і районних рад, які практично не мали реальних
владних повноважень, і призначеними Президентом головами
місцевих державних адміністрацій. За цією редакцією проекту голови обласних і районних рад мали б обиратись депутатами відповідних рад, а самі ці ради мали б формуватись не з
голів рад населених пунктів за посадою, а радами населених
пунктів за спеціальним законом.
Така модель організації влади на обласному і районному
рівнях у принципі виглядала досить дієздатною. Проте надзвичайно великі повноваження Президента нова редакція проекту ніяк не обмежувала. Питання двопалатності парламенту,
тобто пересікання повноважень Сенату та Палати депутатів, а
також можливість через це повного блокування роботи парламенту, і так само невизначеність призначення другої палати,
так і залишилось невирішеним. Погоджувальна тимчасова комісія з представників депутатських груп і фракцій, що працювала над проектом Конституції, після його внесення на роз20

Депутати місцевих рад:
як взаємодіяти та спільно вирішувати проблеми громади

гляд Верховної Ради України, ще внесла ряд змін і доповнень
до проекту, які двопалатні Національні Збори перетворили на
однопалатну Народну Раду, дещо обмежили повноваження
Президента у формуванні деяких органів державної влади, наприклад, судової, та різко посилили роль Прем’єр-міністра.
Реальна структура практично не змінилась, хоча, якщо враховувати такі положення, як фактичне скасування права Президента розпускати парламент чи обмеження його повноважень у вирішенні кадрових питань, то нова структура влади
була уже менш «президентською».
До речі, на початку 90-х рр. вітчизняне законодавство проводило чітку різницю між місцевим та регіональним самоврядуванням. Зокрема органами місцевого самоврядування
були сільські, селищні та міські, а до системи регіонального
самоврядування входили районні і обласні ради народних депутатів. Принаймні про це стверджував Закон України «Про
місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування». Зазначимо, що цей нормативний акт діяв до
середини 1996 року, коли йому на зміну прийшов чинний сьогодні Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні».
У 1996 році законодавець вирішив не ділити самоврядування на типи, обрав для нього єдину назву «місцеве» і визначив
у статті 2, що воно «здійснюється територіальними громадами
сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та
обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст». Власне з того часу ми маємо усі
підстави говорити про створення сучасної системи місцевого
самоврядування, не «забарвленої» радянським досвідом.
Крім того, трохи раніше ради народних депутатів були фактично позбавлені повноважень органів державної влади. Їм
на зміну прийшли обласні та районні державні адміністрації,
21

Чернівецька обласна громадська організація
«Комітет виборців»

створені Указом Президента Леоніда Кучми у липні 1995 року.
В тому указі передбачалося, що «державні адміністрації є правонаступниками виконавчих комітетів відповідних Рад щодо
їх зобов’язань, прав та обов’язків».
Як зазначалося, цьому кроку передувала складна кількарічна боротьба президента (спочатку Леоніда Кравчука, а відтак
і його тезки-наступника) та парламенту щодо вибудовування
систем державної виконавчої влади та місцевого самоврядування. Зокрема, у липні 1994 р. Верховна Рада прийняла у першому
читанні Закон України «Про місцеві Ради народних депутатів»,
згідно з яким в Україні фактично встановлювалася вертикаль
місцевих рад із виконавчими структурами, котрі перебували у
підпорядкуванні рад. У тому законопроекті було сказано, що
«з питань здійснення повноважень державної виконавчої влади
голови Рад і виконавчі комітети підпорядковані Кабінету Міністрів України, а також головам і виконавчим комітетам Рад
вищого рівня». Про Президента України у проекті закону не
згадувалося жодним словом. Інакше кажучи, він фактично усувався від контролю над виконавчою владою на місцях.
Проте, як відомо, тоді президенту вдалося «переграти» парламентарів, домогтися прийняття у 1996 році Конституції, яка
і визначила формати систем державної виконавчої влади та
місцевого самоврядування. Для більш чіткого функціонального розподілу цих повноважень було прийнято вже згадуваний
Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні», а також такі Закони України, як «Про місцеві державні адміністрації» (1999 р.) та «Про статус депутатів місцевих рад» (2002 р.).
Варто також згадати про спробу суттєво змінити систему
місцевого самоврядування в рамках конституційної реформи,
яка стала наслідком «помаранчевої революції». Тоді, у грудні 2004 року Верховна Рада, переписавши Основний Закон в
частині повноважень парламенту, уряду та президента, перед22

Депутати місцевих рад:
як взаємодіяти та спільно вирішувати проблеми громади

бачила, що наступним кроком «політичної реформи» будуть
конституційні зміни щодо удосконалення системи місцевого
самоврядування. Більше того, впродовж 2005 року парламентарі підготували законопроект про такі зміни, попередньо
його схвалили, направили до Конституційного суду та отримали позитивний висновок цієї установи. Проте до голосування цього законопроекту так і не дійшло, насамперед через
«несприятливу політичну кон’юнктуру» – у 2006 та пізніших
роках президент, уряд та депутати більше вболівали за власні
політичні капітали та збереження існуючої системи, аніж за
зміни місцевого самоврядування. Інакше кажучи – не вистачило згоди та політичної волі в усіх учасників процесу.
В цілому ж розподіл компетенції між місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування
вкладається у рамки трьох періодів:
 1992 – 1994 рр. Формування та функціонування вертикалі виконавчої влади. На рівні областей, районів, а також міст
Києва та Севастополя замість виконавчих комітетів відповідних рад були засновані місцеві державні адміністрації на чолі
з Представниками Президента України у відповідних адміністративно-територіальних одиницях. Вертикаль виконавчої
влади була скасована у липні 1994 р. після завершення виборів
до органів місцевого самоврядування;
 червень 1995 – липень 1996 рр. Відновлення вертикалі виконавчої влади відповідно до ухваленого Конституційного договору між Верховною Радою України та Президентом
України. Ним була фактично відновлена система Представників Президента;
 з 1996 р. Чинна система була сформована з ухваленням
Конституції України, на підставі якої були прийняті Закони
України «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про місцеві державні адміністрації».
23

Чернівецька обласна громадська організація
«Комітет виборців»

1.3. Основні недоліки у системі місцевої публічної влади
Ефективне функціонування будь-якої системи публічної
влади, зокрема місцевої, залежить від наявності чітких структурних елементів та їх функціональної спроможності, серед
яких варто виділити такі:
 суб’єкт прийняття рішень (виборний орган), який представляє інтереси територіальної громади;
 чітко окреслені та закріплені у нормативно-правових
актах межі компетенції суб’єкта прийняття рішень (повноваження та функції);
 суб’єкт виконання рішень (виконавчий орган);
 ресурсна база для виконання прийнятих рішень, яка передбачає організаційні основи та відповідне матеріально-фінансове забезпечення тощо;
 органи державної влади, діяльність яких спрямована
на реалізацію загальнонаціональної державної політики, та її
ефективне поєднання з місцевою;
 ефективна система контролю за діяльністю органів місцевої публічної влади як з боку громади, так і з боку держави.
Аналіз дозволяє виявити три групи недоліків у системі територіальної організації влади – загальні політико-правові, інституційні та фінансово-економічні.
Щодо загальних політико-правових проблем нормативноправового врегулювання взаємодії місцевих органів державної влади та органів місцевого самоврядування варто сказати
наступне.
По-перше, спостерігається певна деформованість системи
місцевого та регіонального самоврядування в Україні. Щодо
цього можна зробити висновок за запропонованими нижче
критеріями.
Для більш наочного окреслення проблем структурного ха24

Депутати місцевих рад:
як взаємодіяти та спільно вирішувати проблеми громади

рактеру у системі місцевої публічної влади України видається
доцільним проаналізувати різні рівні і типи влади за наступними критеріями: наявність територіальної громади, яка має
правовий статус; представницький орган; виконавчий орган;
бюджетна самостійність; самоврядні повноваження.
Таблиця 1
Систематизація структури місцевої публічної влади в Україні

№ Назва териз/п
торії

Місцеві пред- ВикоБюджетна Теритоставницькі
навчі
самостій- ріальна
органи влади комітети
ність
громада

Самоврядні повноваження
(власні)

1. Село

+

+/-1

обмежена

+

+

2. Селище

+

+

обмежена

+

+

+

+

обмежена

+

+

+

+

-

-

-

+

+

+

+

+

6. Район

+

-

+

-

+

7. Область

+

-

+

-

+

3

Місто районного значення

4. Район у місті
5.

Місто обласного значення

Як видно із таблиці, в Україні існують сім найбільш поширених видів адміністративно-територіальних одиниць, що
мають органи місцевого самоврядування (крім міст Києва та
Севастополя, а також Автономної Республіки Крим, які мають
особливий статус, що регулюється окремими законами).
Серед семи типів самоврядування лише містам обласного
1
Відповідно до ч. 3 ст. 11 Закону України «Про місцеве самоврядування
в Україні», сільська рада у громаді, що налічує менше 500 мешканців, має
право утриматися від формування виконавчого комітету

25

Чернівецька обласна громадська організація
«Комітет виборців»

підпорядкування у повному обсязі притаманні вищезазначені
складові, які є необхідними для повноцінного здійснення самоврядних повноважень.
Найменш забезпеченими є райони у містах (що мають такий розподіл). Райони в містах мають представницькі та виконавчі органи самоврядування, але не мають ані статусної
громади, ані власних доходів та бюджетної самостійності, ані
виключних самоврядних повноважень (останні делегуються
виключно міськими радами). Органи місцевого самоврядування районного та обласного рівнів, на яких концентруються достатньо широкі повноваження та бюджетні кошти, не можуть
формувати власні виконавчі комітети (функції останніх виконують державні адміністрації відповідного рівня). До того
ж, районні та обласні ради не мають статусної територіальної
громади, є специфічними представницькими самоврядними
органами, оскільки представляють виключно спільні інтереси
територіальних громад, що входять до їх складу.
Сільські, селищні та міські (міст районного значення) громади мають представницькі органи (ради) та їхні виконавчі
комітети. Названі органи місцевого самоврядування мають і
власні повноваження. Проте, вони мають обмежені можливості для здійснення прямих міжбюджетних відносин із центральною владою: зокрема, Бюджетний кодекс України не
зобов’язує Верховну Раду України визначати окремими пунктами розподіл дотацій вирівнювання для зазначених громад.
Це, у свою чергу, дещо обмежує їх фінансову самостійність.
По-друге, недосконалість критеріїв класифікації територіальних громад з точки зору надання їм того чи іншого обсягу
повноважень. Зокрема, через відмінності у кількості населення та розмірі місцевих бюджетів недоцільним є визначення
єдиного переліку повноважень для органів місцевого самоврядування сіл, селищ та міст різного ступеня підпорядкування.
26

Депутати місцевих рад:
як взаємодіяти та спільно вирішувати проблеми громади

По-третє, нечіткий розподіл компетенцій органів місцевого
управління та місцевого самоврядування на різних рівнях адміністративно-територіального поділу, зокрема:
 між районними та обласними радами;
 між районними та обласними державними адміністраціями;
 між місцевими радами у випадках входження адміністративно-територіальних одиниць одного рівня одна до одної
(наприклад, міст та селищ до складу міських рад) зі збереженням відповідних органів місцевого самоврядування. Подібні
недоліки адміністративно-територіального поділу найбільш
характерні для Автономної Республіки Крим та Донецької області.
Виконання місцевими державними адміністраціями окремих функцій місцевого самоврядування, при тому, що ці інститути мають відмінну природу (державну та самоврядну),
зумовлює виникнення таких негативних наслідків.
По-четверте, недосконалість системи державного управління на рівні села, селища й міста, зокрема за виконанням органами самоврядування власних повноважень. Відповідно до
ст. 35 Закону України «Про місцеві державні адміністрації»,
контроль за їх діяльністю, що формально здійснюється районними та обласними державними адміністраціями, стосується,
перш за все, делегованих місцевим радам та їх виконавчим
органам повноважень, однак ця ж стаття чітко визначає, що
«місцеві державні адміністрації не мають права втручатися у
здійснення органами місцевого самоврядування власних повноважень». Об’єктом контролю з боку Рахункової палати є
центральні органи виконавчої влади. Прокурорський нагляд за
діяльністю органів місцевого самоврядування дещо ускладнений у зв’язку зі скасуванням змін до Конституції України від
2004 р., зокрема пункту 5 статті 121. Крім того, наявність у
27

Чернівецька обласна громадська організація
«Комітет виборців»

прокуратури наглядових функцій зазвичай ставало предметом
критики України з боку Європейської комісії за демократію
через право (Венеціанської комісії), оскільки ця сфера компетенції не властива органам прокуратури у країнах – членах
Ради Європи.
Щодо інституційних проблем взаємодії місцевих державних адміністрацій та місцевих рад, то вони пов’язані насамперед з недосконалістю інституту делегованих повноважень.
По-перше, відсутня законодавчо закріплена процедура делегування повноважень чітко визначених механізмів відмови
місцевих рад від виконання делегованих повноважень, зокрема у разі якщо ради незабезпечені належними ресурсами.
По-друге, існує суперечність між інститутом делегування повноважень районними та обласними місцевими радами
відповідним державним адміністраціям і нормами Європейської хартії місцевого самоврядування. Так, у статті 44 Закону
України «Про місцеві державні адміністрації» визначено, що
на районному та обласному рівнях ради делегують відповідним органам державної влади повноваження щодо транспорту, будівництва, розвитку охорони здоров’я. Натомість одним
із головних принципів самоврядування, який визначено в Європейській хартії місцевого самоврядування, є виключність
його повноважень, що унеможливлює передачу самоврядних
повноважень будь-якому іншому органу влади.
По-третє, проблемою є пряме втручання державної виконавчої влади у справи територіальних колективів. Так, ініціатива з розробки бюджетів та програм місцевого розвитку
районів і областей належить місцевим державним адміністраціям, підпорядкованим Главі держави та Кабінетові Міністрів
України, установчий (кадровий) вплив на які з боку представницьких органів є недостатнім (обмежується висловленням
недовіри голові Адміністрації). Натомість обласні та районні
28

Депутати місцевих рад:
як взаємодіяти та спільно вирішувати проблеми громади

ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад, можуть лише затверджувати їх.
По-четверте, існує традиція протистояння між обласними (районними) радами та обласними (районними) державними адміністраціями з приводу делегування повноважень.
Зокрема, рішення про повернення делегованих повноважень
від обласних державних адміністрацій у 2006 р. ухвалювали
Київська, Одеська та Харківська обласні ради. Додатковим
чинником для такого протистояння є те, що повернення делегованих повноважень передбачає отримання додаткових матеріальних ресурсів для їх виконання.
По-п’яте, існує недосконалість системи стримувань і противаг у взаємодії між місцевими державними адміністраціями та місцевими радами. Як відомо, інструмент здійснення
контролю за реалізацією делегованих повноважень передбачене висловлення недовіри з боку обласних та районних рад
головам відповідних державних адміністрацій. Причому ухвалення рішення двома третинами складу ради тягне за собою
обов’язкове звільнення голів МДА зі своїх посад. Однак такий
інститут може використовуватися опозиційними партіями,
представники яких домінують у місцевих радах, для блокування діяльності місцевих адміністрацій із тих питань, які належать до компетенції держави. Найінтенсивніше ці процеси
відбуваються у період вертикальної коабітації, коли більшість
депутатського корпусу місцевої ради та керівництво відповідної місцевої адміністрації належать до конкуруючих політичних сил. Ситуація поглиблюється територіальною поляризацією політичних орієнтацій громадян, що зумовлює практично
постійне відтворення стану вертикальної коабітації у тих чи
тих адміністративно-територіальних одиницях.
Щодо особливостей фінансово-економічного забезпечення
діяльності органів місцевої публічної влади в Україні варто
29

Чернівецька обласна громадська організація
«Комітет виборців»

відзначити наступні моменти. Питання фінансового та матеріального забезпечення діяльності місцевих органів публічної
влади умовно можна поділити на адміністративні та економічні. Проблеми адміністративного характеру стосуються питань
суб’єктності та фінансової самостійності органів місцевого та
регіонального самоврядування у процесі формування бюджетів і, відповідно, розподілу бюджетних коштів. Економічний
аспект включає питання матеріальних та фінансових засад наповнюваності місцевих бюджетів.
Функції формування та виконання місцевих бюджетів в
Україні належать місцевим виконавчим органам. Оскільки на
районному та обласному рівнях виконавчі функції рад виконують відповідні державні адміністрації, то цілком очевидною є
залежність органів самоврядування на рівні району та області
у визначенні матеріально-фінансових засад їхньої діяльності
від органів державної влади.
На рівні територіальних громад (села, селища, міста) за Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» самоврядні виконавчі органи мають право самостійно формувати та розподіляти бюджетні кошти. Проте за положеннями
Бюджетного кодексу України зазначені органи місцевого самоврядування мають обмежене право на прямі міжбюджетні
відносини, зокрема, їм не гарантоване отримання дотацій вирівнювання безпосередньо з державного бюджету. Внаслідок
цього в адміністративному сенсі вони залежать від рішень
районних та обласних державних адміністрацій, які розподіляють кошти державного бюджету щодо фінансування самоврядних та делегованих повноважень.
Унаслідок надання ініціативи щодо розробки обласних та
районних бюджетів відповідним державним адміністраціям
існує залежність районних і обласних рад від рішень вертикалі виконавчої влади. Це часто призводить до виникнення
30

Депутати місцевих рад:
як взаємодіяти та спільно вирішувати проблеми громади

взаємних домовленостей у сфері бюджетної політики, які враховують інтереси органів центральної влади непропорційно
більшою мірою, ніж потреби територіальних громад.
Проблеми економічного характеру щодо забезпечення фінансових і матеріальних ресурсів функціонування місцевого
самоврядування стосуються наступних сфер:
 податкова база наповнення місцевих бюджетів;
 відповідність розміру бюджетних надходжень обсягу
повноважень відповідного рівня місцевої влади;
 спосіб нарахування розміру державних трансфертів (на
сьогоднішній день чинний механізм нарахування не стимулює
розвиток власного соціально-економічного потенціалу територіальних громад).
Прийняття нового Бюджетного, а також Податкового кодексів України у 2010 р. значним чином вплинуло на забезпечення регіонального і місцевого самоврядування матеріальними та фінансовими ресурсами. Зокрема, за оцінками
експертів «вилучення» коштів з місцевих бюджетів до державного в цьому році зменшилося на 64,6 %. Загальний обсяг
трансфертів з державного бюджету до місцевих збільшився
на 11,2 %, зокрема за рахунок збільшення обсягу субвенцій
(які зросли на 25,6 %), і складає 51,6 % від загальної суми доходів місцевих бюджетів. Однак на розширення фінансової
автономії органів місцевого самоврядування це не впливає,
оскільки субвенції виділяються лише під реалізацію конкретних проектів, перелік яких має бути затверджений Кабінетом Міністрів України.
До доходів бюджету місцевого самоврядування (села, селища і міста районного значення), які враховуються у визначенні
обсягів державних трансфертів, належать наступні: податок з
доходів фізичних осіб в обсязі 25%; плата за ліценції на певні
види господарської діяльності; реєстраційний збір за прове31

Чернівецька обласна громадська організація
«Комітет виборців»

дення державної реєстрації юридичних та фізичних осіб; державне мито (в частині, що належить місцевим бюджетам).
До дохідної бази бюджетів районів, які враховуються у визначенні обсягів державних трансфертів, так само як і на рівні
місцевого самоврядування, належать податок з доходів фізичних осіб, однак у більшому обсязі, і дорівнює 50 %, а також
плата за ліценції на певні види господарської діяльності та за
збір за проведення реєстрації підприємницької діяльності (ст.
66 Бюджетного кодексу України).
Значно ширшою є дохідна база, що враховується у визначенні обсягу державних трансфертів на рівні областей. Зокрема, окрім податку з доходів фізичних осіб, що складає 25 %, на
обласному рівні залишаються 50 % збору плати за спеціальне
використання водних, лісових ресурсів та видобування корисних копалин, а також плата за використання інших природних
ресурсів. Окрім цього, до дохідної бази обласних бюджетів,
що враховуються в трансфертах, належать плата за ліцензії
на виробництво та торгівлю спиртом, алкогольними напоями
тощо.
Решта (трохи менше половини) доходів місцевих бюджетів
формуються за рахунок місцевих податків та зборів. Згідно з
новим Податковим кодексом, виключно до місцевих податків належать податок на нерухоме майно та єдиний податок.
Окрім цього, існують три види місцевих зборів – за здійснення
деяких видів підприємництва (ст. 267.1.1. Податкового кодексу – торговельна діяльність, надання побутових послуг, торгівля валютними цінностями, діяльність у сфері розваг), за місця
паркування транспортних засобів та туристичний збір.
Актуальним питанням залишається доцільність встановлення прямих міжбюджетних відносин з усіма територіальними громадами, що значно підвищило б ступінь автономності
місцевого самоврядування. Зокрема, стаття 108 Бюджетного
32

Депутати місцевих рад:
як взаємодіяти та спільно вирішувати проблеми громади

кодексу України передбачає прямі дотації вирівнювання лише
бюджетам областей, районів, міст загальнодержавного, республіканського (в Автономній Республіці Крим) та обласного
значення, натомість нічого не згадує окремо про бюджети міст
районного значення, селищ та сіл. Переважно такий розподіл
здійснюється постановами районних рад з ухвалення районних бюджетів, а не окремим законом. Наявність великої кількості територіальних громад (більше 10 тис.) на рівні села, селища та міста значно ускладнює їх встановлення.
На сьогодні день виконання органами місцевого самоврядування соціальних функцій суттєво ускладнюється значним
перевищенням бюджетних зобов’язань органів місцевого самоврядування розміру їх дохідної бази. Особливо це стосується великого соціального навантаження, функції сприяння
розширенню житлового будівництва. Протягом кількох останніх років залишалися дотаційними понад 90 % місцевих бюджетів, і лише не більше 8 % були донорами. Це означає, що
навіть встановлення прямих міжбюджетних відносин суттєво
не покращить соціально-економічний рівень життя громади.
При цьому державна політика щодо регулювання кількості територіальних громад у попередні роки прямо суперечила
демографічним процесам у країні. Особливо це стосувалося
перших 10 років незалежності (1991 – 2001 рр.): так, лише
за цей період кількість сільських рад була збільшена на 1052
одиниці, хоча чисельність сільського населення зменшилася
на 1,1 млн. осіб, а кількість сільських населених пунктів скоротилася на 153. Наслідком збільшення кількості територіальних громад є зростання кількості посад у місцевих радах та
виконавчих комітетах разом із витратами на їх утримання.

33

Чернівецька обласна громадська організація
«Комітет виборців»

Глава 2.
Місцеві ради та їхні депутати очима законодавця
Місцеві ради усіх рівнів, виконуючи функції представницьких органів самоврядування, спрямовують визначені законом і
набуті практикою форми та засоби своєї діяльності на забезпечення належного вирішення питань місцевого значення. Роблять
це вони виключно у рамках Конституції та законів України. Удосконалення організації діяльності рад залежить від двох речей:
по-перше, від повноважень, які за чинним законодавством має
здійснювати кожна рада, та, по-друге, від місцевих особливостей, які притаманні кожній конкретній територіальній громаді.
Серед правових форм діяльності місцевих рад правники
виділяють нормотворчу, установчу, правозастосовну, контрольну та інтерпретаційну.
Нормотворча форма полягає у прийнятті радами рішень
нормативного характеру, затвердженні регламенту, статуту територіальної громади, положень про символіку територіальної громади, про постійні комісії ради, відділи, управління та
ін. виконавчі органи ради
Установча форма діяльності місцевих рад проявляється у
тому, що ради формують власну структуру та визначають кількісний склад ради, структури виконавчих органів ради, чисельність апарату ради і виконкому. Також депутати районних
та обласних рад мають право і можливість обирати відповідних голів рад. Окрім цього депутати уповноважені приймати
рішення про дострокове припинення повноважень депутата,
сільського, селищного, міського голови, секретаря ради.
Правозастосовна форма діяльності місцевих рад реалізується через прийняття радою рішень індивідуального характеру, висновків і рекомендацій постійними комісіями ради, рішень дорадчого характеру президіями обласної та районної рад.
34

Депутати місцевих рад:
як взаємодіяти та спільно вирішувати проблеми громади

У межах контрольної форми можна виділити два види
проваджень: нормотворче і виконавче.
Нормотворче контрольне провадження полягає у здійсненні контролю за законністю нормативних актів виконавчих
органів ради, держадміністрацій, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій. За підсумками
контрольної діяльності місцеві ради можуть скасувати акти
виконавчих органів ради, які суперечать законодавству чи рішенням ради, звертатися до суду про визнання незаконними
актів держадміністрацій, органів місцевого самоврядування,
підприємств, установ, організацій, що обмежують права громад, повноваження органів місцевого самоврядування.
Виконавче контрольне провадження полягає у контролі за
реалізацією відповідними органами та посадовими особами
своїх повноважень і здійснюється шляхом заслуховування звітів місцевих голів про роботу виконавчих органів ради, постійних комісій, керівників виконавчих органів ради і посадових осіб, яких вона призначає, повідомлень депутатів про їх
роботу тощо.
Основними організаційними формами діяльності місцевих
рад виступають:
 сесії;
 окремі та спільні засідання постійних комісій, підкомісій і робочих груп;
 засідання президій обласних, районних рад;
 засідання тимчасових контрольних комісій;
 персональна робота голови ради, секретаря, заступників голови ради;
 робота депутатів у виборчих округах;
 участь голови ради чи депутатів у загальних зборах
громадян за місцем проживання;
 участь депутатів з правом дорадчого голосу в засідан35

Чернівецька обласна громадська організація
«Комітет виборців»

нях інших місцевих рад та їх органів, органів самоорганізації
населення;
 звіти сільського, селищного, міського голови перед
громадою, депутатів перед виборцями;
 зустрічі керівників та посадових осіб місцевих рад з
населенням.
Серед допоміжних організаційних форм діяльності місцевих рад можна виділити прес-конференції та інтерв’ю, прийом громадян, участь у роботі «виїзних приймалень» тощо.
Сільська, селищна, міська, районна у місті, районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається
з пленарних засідань ради, засідань постійних комісій ради.
Сесія ради скликається за необхідністю, але не менше одного
разу на квартал. Її відкриває і веде сільський, селищний, міський голова, а у разі його відмови чи неспроможності скликати
сесію, – секретар ради; сесію районної у місті, районної, обласної ради – голова ради або його заступник.
Сесії ради проводяться гласно, та рада може прийняти рішення про проведення закритого пленарного засідання. Сесія
ради правомочна, якщо в її пленарному засіданні бере участь
більше половини депутатів від загального складу ради. Пропозиції щодо питань на розгляд ради вносяться сільським,
селищним, міським головою, постійними комісіями, депутатами, виконавчим комітетом ради, головою місцевої держадміністрації, головою районної, обласної ради, загальними зборами громадян.
Робочими органами сесії є:
 лічильна комісія – створюється для підрахунку голосів
і обирається радою за пропозицією головуючого, зазвичай, з
трьох депутатів за алфавітним переліком; зі свого складу обирає голову;
 редакційна комісія – обирається радою за пропозицією
36

Депутати місцевих рад:
як взаємодіяти та спільно вирішувати проблеми громади

головуючого з числа депутатів, у її роботі беруть участь автори проекту ухвали;
 секретаріат ради – створюється для забезпечення роботи ради і в своїй діяльності керується відповідним положенням, що затверджується радою.
Регламентом роботи відповідної ради визначаються всі
основні процедурні питання роботи ради, порядок скликання
її сесії, підготовки і розгляду нею питань, прийняття рішень
ради про затвердження порядку денного сесії та ін. Протоколи
сесій сільської, селищної, міської ради, прийняті нею рішення підписуються сільським, селищним, міським головою, районної у місті, районної, обласної ради – головою відповідної
ради, у разі їх відсутності – секретарем сільської, селищної,
міської ради, заступником голови районної в місті, районної,
обласної ради, а у випадках, передбачених законом, – депутатом ради, який за дорученням депутатів головував на її засіданні.
Міський, селищний, сільський голова, секретар ради, голови постійних комісій, керівники фракцій або їх заступники входять до складу колегії, що є дорадчим органом. Колегія
вносить пропозиції з питань порядку денного, про раціональну організацію і планування роботи ради та її органів, сприяє
узгодженню позицій депутатів у випадку виникнення спірних
питань.
Матеріально-технічні форми реалізуються секретарем та
апаратом ради.
Серед методів діяльності рад виокремимо методи планування, вироблення рішень, інформаційного забезпечення,
контролю і координації діяльності.
Метод планування виявляється у складанні поточних і перспективних планів роботи ради, які затверджуються на пленарних засіданнях ради (щодо строків і порядку реалізації
37

Чернівецька обласна громадська організація
«Комітет виборців»

організаційних форм діяльності ради та її органів, графіків
проведення контрольних заходів і т. д.). Пропозиції до планів
вносять голова, постійні комісії, депутати, виконавчий комітет, враховуються місцеві ініціативи, внесені на розгляд ради,
пропозиції загальних зборів і органів самоорганізації. Проекти планів розробляються апаратом ради за участю керівника
апарату, секретаря ради і під керівництвом голови. Як свідчить практика, обласні ради планують роботу на рік, районні
й міські, селищні, сільські ради – на півріччя, діяльність виконавчих комітетів, постійних комісій – на квартал (півріччя).
Метод вироблення рішень у діяльності місцевих рад має
низку особливостей, обумовлених структурою та компетенцією представницьких органів місцевого самоврядування. Рада
в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти
у формі рішень, які приймаються на її пленарному засіданні
після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених Законом «Про місцеве
самоврядування в Україні». Рішення ради приймається відкритим (у тому числі поіменним) або таємним голосуванням.
Постійні комісії ради готують висновки (щодо попереднього
розгляду кандидатур осіб, які пропонуються для обрання, затвердження, призначення або погодження радою; з питань
попереднього розгляду проектів програм розвитку, місцевого
бюджету, проектів рішень ради) і рекомендації (за результатами контрольних заходів), які приймаються на засіданні постійної комісії більшістю голосів від загального складу комісії
і підписуються головою комісії.
Метод інформаційного забезпечення у сучасних умовах набуває суттєвого значення. Рішення рада та її органи приймають на основі документальної чи фактичної інформації, яка
отримується шляхом: проведення постійними комісіями перевірок діяльності підзвітних і підконтрольних раді та викон38

Депутати місцевих рад:
як взаємодіяти та спільно вирішувати проблеми громади

кому органів; їх звітів підрозділів і посадових осіб; заслуховування повідомлень депутатів про роботу в раді і виконання
доручень ради; інших органів влади; інформування керівниками підприємств, установ, організацій про результати розгляду
депутатських звернень; участі голови і депутатів місцевих рад
у роботі загальних зборів громадян; виїздів депутатів з працівниками ЗМІ на місця з метою вивчення громадської думки
щодо діяльності органів місцевого самоврядування; проведення консультативних референдумів на території громади.
Метод контролю у роботі місцевих рад здійснюється, зокрема, через систему контролю виконання, коли на сесіях розглядається стан виконання рішень і зняття їх з контролю, проведення «днів контролю». Органи місцевого самоврядування
можуть виступати з ініціативою про перевірки, організовувати
їх на підприємствах, установах і організаціях, що не перебувають у комунальній власності, з питань здійснення делегованих
їм повноважень органів виконавчої влади.
Сільська, селищна, міська рада здійснює контрольні повноваження шляхом: затвердження звіту про виконання відповідного бюджету; заслуховування на пленарних засіданнях ради
звіту про виконання плану роботи ради, звіту місцевого голови
про діяльність виконавчих органів ради, звітів постійних комісій, керівників виконавчих органів ради та посадових осіб,
яких вона призначає або затверджує, заслуховування повідомлень депутатів про роботу в раді, виконання ними доручень
ради; заслуховування повідомлень керівників органів внутрішніх справ про їх діяльність щодо охорони громадського
порядку на відповідній території, порушення перед відповідними органами вищого рівня питання про звільнення з посади
керівників цих органів у разі визнання їх діяльності незадовільною; прийняття рішення про недовіру чи про дострокове
припинення повноважень місцевого голови у випадках, перед39

Чернівецька обласна громадська організація
«Комітет виборців»

бачених законодавством; скасування актів виконавчих органів
ради, які не відповідають Конституції чи законам України,
іншим актам законодавства, рішенням відповідної ради, прийнятим у межах її повноважень; здійснення контролю за виконанням органами самоорганізації населення повноважень,
наданих їм радами.
Метод координації в діяльності місцевих рад реалізується
у формах координації-керівництва і координації-взаємодії.
Перша відбувається, коли секретар сільської, селищної, міської ради за дорученням відповідного голови (а в районних,
обласних, районних у містах радах – голова ради) координує
діяльність постійних та інших комісій ради, дає їм доручення,
сприяє організації виконання їх рекомендацій. Координаціявзаємодія виявляється у діяльності Координаційної ради з питань взаємодії місцевих органів влади і самоврядування при
Секретаріаті Верховної Ради України, координаційних рад
при головах обласних і районних рад, через роботу постійних
комісій місцевих рад.
Голова і депутат місцевої ради на території ради, до якої
його обрано, може брати участь з правом дорадчого голосу у
роботі інших рад та їх органів, зборах колективів підприємств,
установ, організацій, засіданнях органів самоорганізації і зборах громадян за місцем проживання.
Поряд з традиційними формами і методами навчання використовуються можливості спеціальних навчальних закладів, місцеві курси, семінари, конференції, «круглі столи» з
актуальних питань, виїзні наради-семінари на базі обласних
рад та інші активні форми навчання. Значне місце відводиться
підготовці резерву кадрів, розробляється і реалізується планкалендар проведення занять із зарахованими особами тощо.

40

Депутати місцевих рад:
як взаємодіяти та спільно вирішувати проблеми громади

2.1. Організація роботи постійних комісій місцевих рад
Постійні комісії місцевих рад є колегіальними органами
ради, на які покладається реалізація основних напрямків діяльності чи проведення відповідних організаційних заходів.
Вони обираються радою на першій сесії нового скликання на
строк її повноважень у складі голови і членів комісії, які працюють на громадських засадах. Про утворення постійних комісій, обрання їх голів та персонального складу рада приймає
рішення. Перелік, функціональна спрямованість і порядок
організації їх роботи визначаються регламентом відповідної
ради та Положенням про постійні комісії, що затверджується
радою. Вони підзвітні раді та відповідальні перед нею.
Члени таких органів ради обираються за списком з урахуванням компетентності у певній галузі, професіоналізму, побажань самих депутатів. До їх складу не можуть бути обрані:
– міський, селищний, сільський голова;
– секретар місцевої ради.
Постійні комісії за дорученням ради або за власною ініціативою попередньо розглядають проекти програм соціально-економічного і культурного розвитку, місцевого бюджету,
звіти про виконання програм і бюджету, вивчають і готують
питання про стан та розвиток відповідних галузей господарського і соціально-культурного будівництва, інші питання,
внесені на розгляд ради, розробляють проекти рішень ради та
готують висновки з цих питань, виступають на сесіях ради з
доповідями і співдоповідями. Вони попередньо розглядають
кандидатури осіб, які пропонуються для обрання, затвердження, призначення або погодження відповідною радою, готують
висновки з цих питань, здійснюють контроль за виконанням
рішень ради і її виконавчого комітету тощо.
Отже, постійні комісії виконують такі функції: номінацій41

Чернівецька обласна громадська організація
«Комітет виборців»

ну, контрольну, вивчення, попередній розгляд і підготовка питань, що належать до відання ради.
Постійні комісії у питаннях, які належать до їх відання, та
в порядку, визначеному законом, мають право отримувати від
керівників органів, підприємств, установ, організацій необхідні матеріали і документи. За розпорядженням відповідного
місцевого голови їм для проведення засідань надається приміщення, створюються необхідні умови для їх діяльності.
Організація роботи постійної комісії ради покладається на
голову комісії. Голова комісії скликає і веде засідання комісії,
дає доручення членам комісії, представляє комісію у відносинах
з іншими органами, об’єднаннями громадян, підприємствами,
установами, організаціями, громадянами, організовує роботу з
реалізації висновків і рекомендацій комісії. У разі його відсутності або неможливості виконання повноважень такі функції
здійснює заступник голови комісії або секретар комісії.
Основною організаційною формою діяльності постійних
комісій місцевих рад є засідання, які скликаються за необхідності і є правомочними, якщо бере участь не менше 1/2 загального складу комісії. Засідання комісії, як правило, відкрите,
але за своїм рішенням комісія має право провести закрите засідання. Засідання постійних комісій протоколюються, а протоколи підписуються головою і секретарем комісії.
За результатами вивчення і розгляду питань постійні комісії
готують висновки і рекомендації, які приймаються більшістю
голосів від загального складу комісії і підписуються головою
комісії, а в разі його відсутності – заступником голови або секретарем комісії. Їх рекомендації підлягають обов’язковому
розгляду органами, підприємствами, установами, організаціями, посадовими особами, яким вони адресовані. Про результати розгляду і вжиті заходи повинно бути повідомлено комісіям
у встановлений ними строк.
42

Депутати місцевих рад:
як взаємодіяти та спільно вирішувати проблеми громади

Питання, які належать до відання кількох постійних комісій, можуть за ініціативою комісій, дорученням ради, її голови, заступника голови районної у місті, районної, обласної
ради, секретаря місцевої ради розглядатися постійними комісіями спільно. Висновки і рекомендації, прийняті постійними
комісіями на їх спільних засіданнях, підписуються головами
відповідних постійних комісій. Діловодство комісії забезпечують її голова та секретар.
Постійна комісія для вивчення питань, розробки проектів
рішень ради може створювати підготовчі комісії і робочі групи
із залученням представників громадськості, вчених і спеціалістів. Рішення про створення тимчасової контрольної комісії
вважається прийнятим, якщо за це проголосувало не менше
1/3 від загального складу ради.
Голову постійної комісії рада може відкликати в будь-який
час, про що вносять пропозиції голова, секретар ради, постійна комісія ради, третина депутатів від загальної кількості відповідної ради.

2.2. Організація роботи депутатів місцевих рад
Статус депутатів місцевих рад закріплено Конституцією України, законами «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про
статус депутатів місцевих рад» та іншими правовими актами.
Повноваження депутата починаються з моменту офіційного оголошення відповідною територіальною виборчою комісією на сесії ради рішення про підсумки виборів та визнання повноважень депутатів і закінчуються в день відкриття
першої сесії ради наступного скликання. Депутат місцевої
ради здійснює свої повноваження без відриву від виробничої
або службової діяльності. Він не може бути суддею або арбітром, використовувати свій депутатський мандат у цілях, не
43

Чернівецька обласна громадська організація
«Комітет виборців»

пов’язаних з депутатською діяльністю. Одна і та ж особа може
бути депутатом лише однієї ради.
Депутат представляє інтереси всієї територіальної громади,
має всю повноту прав, що забезпечують його активну участь
у діяльності ради та утворюваних нею органів, несе обов’язки
перед виборцями, радою та її органами, виконує їх доручення. Депутат, крім секретаря ради, повинен входити до складу
однієї з постійних комісій ради, брати участь у роботі сесій
місцевої ради, засідань постійної та інших комісій ради, до
складу яких його обрано.
Повноваження депутата стосуються як внутрішньоорганізаційних аспектів діяльності ради, так і виконання нею своїх
повноважень як представницького органу місцевого самоврядування. Він користується правом голосу з усіх питань, що
розглядаються на засіданнях ради та її органів, до складу яких
він входить. Кожний депутат у раді та її органах, до складу
яких він входить, має один голос.
Основними формами діяльності депутатів у місцевій раді є:
участь у її пленарних засіданнях, робота в постійних і контрольних комісіях, підкомісіях, робочих групах, виконання доручень ради та її органів. Вона здійснюється за планом, який
затверджується щороку на пленарному засіданні ради, де
може бути передбачена участь депутатів у сесіях, засіданнях
постійних комісій, апаратних нарадах, громадських слуханнях, підготовці пропозицій з удосконалення законодавства,
проведенні масових заходів на території громади.
Депутати у раді можуть об’єднуватись у депутатські групи,
які утворюються й діють відповідно до регламенту ради. Місцева рада сприяє діяльності зареєстрованих нею депутатських
груп, координує їх роботу і може заслуховувати повідомлення
про їх роботу.
Пропозиції й зауваження, висловлені депутатами на сесії ради
44

Депутати місцевих рад:
як взаємодіяти та спільно вирішувати проблеми громади

або передані в письмовій формі головуючому на сесії, розглядаються радою чи за дорученням постійними комісіями ради або
надсилаються на розгляд підзвітним і підконтрольним їй органам
та посадовим особам. Вони зобов’язані розглянути ці пропозиції і зауваження у строки, встановлені радою, і про вжиті заходи
повідомити депутатові та раді. Депутат місцевої ради має право
порушувати в раді та її органах питання про необхідність проведення перевірок у межах компетенції відповідної ради діяльності
розташованих на її території підприємств, установ, організацій,
державних органів і органів об’єднань громадян. За дорученням
ради або її органу, голови ради депутат може брати участь у перевірках, що проводяться за їх рішенням. Про результати перевірки
та пропозиції щодо них депутат доповідає раді або її органу, голові ради, за дорученням яких здійснювалась перевірка.
Депутат має право вносити пропозиції щодо усунення виявлених недоліків і порушень керівникам (власникам) підприємств, установ, організацій і органів, діяльність яких перевірялась, а також органам, яким вони підпорядковані, порушувати
питання про притягнення до відповідальності осіб, з вини
яких сталося порушення. При виявленні порушень чинного
законодавства України депутат може звернутися з цього приводу до відповідних державних органів.
У своїй роботі депутат спирається на допомогу органів територіальної самоорганізації громадян, трудових колективів,
органів об’єднань громадян. Він розглядає пропозиції, заяви і
скарги, які надійшли, вживає заходів для їх своєчасного вирішення, здійснює прийом громадян. Депутат місцевої ради періодично, але не менше як один раз на рік, зобов’язаний звітувати про свою роботу і роботу ради, до якої його обрано, перед
виборцями і перед колективами та об’єднаннями громадян, які
висунули його кандидатом у депутати.
Депутатові забезпечуються необхідні умови для проведен45

Чернівецька обласна громадська організація
«Комітет виборців»

ня звітів і зустрічей з виборцями. Для цього місцева рада визначає орієнтовні строки проведення звітів депутатів перед
виборцями, забезпечує їх довідковими та інформаційними
матеріалами, а виконавчі комітети місцевих рад, місцеві держадміністрації, адміністрації підприємств, установ, організацій, органи об’єднань громадян, де проводиться звіт депутата,
виділяють приміщення для проведення зборів, повідомляють
про час і місце їх проведення виборців, вживають інших заходів, що сприяють депутату в його роботі у виборчому окрузі.
Звіти і зустрічі депутатів з виборцями висвітлюються в ЗМІ.
Витрати, пов’язані з проведенням звітів депутатів перед виборцями, здійснюються за рахунок місцевих бюджетів.
Законом «Про статус депутатів місцевих рад» передбачена
можливість подання депутатом запитів, звернень і запитань
при здійсненні своїх повноважень. Депутатський запит – це
підтримана радою вимога депутата місцевої ради до посадових осіб ради і її органів, місцевого голови, керівників підприємств, установ і організацій, що розташовані або зареєстровані на відповідній території, а депутата міської (міста обласного
значення), районної, обласної ради – також до голови місцевої
державної адміністрації, його заступників, керівників відділів
і управлінь з питань, віднесених до відання ради. Строк розгляду запиту визначає рада, яка може зобов’язати відповідний
орган подати звіт про виконання рішення за запитом. За результатами розгляду запиту рада приймає рішення.
Депутатське звернення – викладена в письмовій формі вимога депутата місцевої ради з питань, пов’язаних з його депутатською діяльністю, до місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб,
керівників правоохоронних та контролюючих органів, підприємств, установ та організацій, розташованих на території
відповідної ради, здійснити певні дії, вжити заходів чи дати
46

Депутати місцевих рад:
як взаємодіяти та спільно вирішувати проблеми громади

офіційне роз’яснення з питань, віднесених до їх компетенції.
Зазначені органи та посадові особи зобов’язані розглянути
його звернення і дати відповідь негайно, а при необхідності
додаткового вивчення чи перевірки – не пізніше місячного
строку. Депутатське запитання – це засіб одержання депутатом місцевої ради інформації або роз’яснення з тієї чи іншої
проблеми. Відповідь на нього може бути оголошена на сесії
ради або дана депутату в індивідуальному порядку. Запитання
не включається до порядку денного сесії, не обговорюється і
рішення з нього не приймається.
У питаннях депутатської діяльності депутат місцевої ради
користується правом безперешкодного відвідування на території відповідної ради державних органів, органів місцевого
самоврядування та об’єднань громадян, підприємств, установ
і організацій, правом невідкладного прийому їх керівниками та іншими посадовими особами. Керівники підприємств,
установ і організацій на території відповідної ради на прохання депутата надають йому довідкові матеріали та інформацію,
необхідні для здійснення депутатських повноважень.
Здійснюючи свої повноваження, депутат має дотримуватися правил депутатської етики, які полягають у тому, що він
повинен керуватися загальнодержавними інтересами, інтересами громади; не використовувати депутатський мандат в особистих інтересах чи корисливих цілях; не принижувати честі
й гідності виборців, інших депутатів, посадових і службових
осіб органів державної влади і місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій; не приймати гонорарів, подарунків, не отримувати винагород за дії, пов’язанні зі здійсненням депутатських повноважень.
Гарантії діяльності депутатів місцевих рад – невід’ємний
елемент їх правового статусу – є системою завдань і заходів,
що забезпечують належні умови для реалізації прав, обов’язків
47

Чернівецька обласна громадська організація
«Комітет виборців»

та ефективне здійснення ними своєї діяльності. Гарантіями
загального характеру є демократичний, правовий, соціальний
характер української держави, конституційне закріплення народовладдя, рівності і рівноправності, гласності, політичного
та ідеологічного плюралізму, місцевого самоврядування, відповідний рівень інформаційного розвитку, освіти, правової
культури. Спеціальні гарантії депутатської діяльності за змістом та цільовим призначенням поділяються на:
– особисті – депутатський імунітет та індемнітет;
– організаційні – звільнення від виробничих або службових обов’язків для виконання депутатських повноважень; проходження навчальних зборів; надання відстрочки від призову
на строкову військову чи альтернативну службу; забезпечення
необхідною інформацією, надання юридичної допомоги, організація вивчення депутатами законодавства, досвіду роботи
рад; право на отримання і поширення інформації; сприяння
місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого
самоврядування, керівниками підприємств, установ, організацій в організації прийому громадян, звітів депутатів перед виборцями; виконання доручень виборців; право на невідкладний прийом та ін. Місцева рада може прийняти рішення про
помічників-консультантів (на громадських засадах), які допомагають депутату під час особистого прийому виборців, у
розгляді звернень громадян, організації проведення звітів і зустрічей з виборцями, трудовими колективами, об’єднаннями
громадян, надають депутату організаційно-технічну, іншу допомогу при здійсненні депутатських повноважень;
– соціальні – грошову компенсацію у зв’язку з виконанням своїх повноважень; право на безкоштовний проїзд; на
отримання протягом шести місяців середньої заробітної плати, яку депутат отримував під час роботи на виборній посаді в раді на період працевлаштування після закінчення його
48

Депутати місцевих рад:
як взаємодіяти та спільно вирішувати проблеми громади

повноважень. Оплата праці місцевих депутатів у зарубіжних
країнах за виконання своїх депутатських повноважень не здійснюється, за винятком США, Великобританії, Японії;
– трудові гарантії стосуються тих депутатів, які працюють у раді на постійній основі. Для них передбачено надання
попередньої чи рівноцінної роботи (посади) на тому самому
чи іншому (за згодою) підприємстві, установі, організації після закінчення строку депутатських повноважень; зарахування
часу роботи в раді до стажу роботи. Для депутатів, які суміщають виконання депутатських повноважень з основною роботою, існує інша гарантія: власник чи уповноважений ним
орган повинен завчасно попередити їх та раду про намір звільнення депутата з роботи, посади, виключення з навчального
закладу.

2.3. Організація роботи сільських, селищних,
міських голів
Сільський, селищний, міський голова в межах своїх повноважень видає розпорядження, несе персональну відповідальність за здійснення наданих йому законом повноважень. При
їх здійсненні він є підзвітним, підконтрольним і відповідальним перед територіальною громадою, відповідальним – перед
відповідною радою, з питань здійснення виконавчими органами ради повноважень державної виконавчої влади – підконтрольним цим органам.
Відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», сільський, селищний, міський голова є головною посадовою особою територіальної громади, що обирається нею на основі загального, рівного, прямого виборчого права
шляхом таємного голосування і здійснює свої повноваження
на постійній основі. Він не може бути депутатом будь-якої
49

Чернівецька обласна громадська організація
«Комітет виборців»

ради, суміщати свою службову діяльність з іншою посадою,
в т. ч. на громадських засадах (крім викладацької, наукової,
творчої роботи у позаробочий час), займатися підприємницькою діяльністю, одержувати від цього прибуток. На сільських,
селищних, міських голів поширюються повноваження та гарантії депутатів рад, передбачені законодавством про статус
депутатів місцевих рад.
Сільський, селищний, міський голова здійснює представницьку функцію. У Рішенні Конституційного Суду України
1999 р. № 7-рп/99 у справі № 1-25/99 (справа про сумісництво
посад народного депутата і міського голови) підкреслюється,
що «представницький мандат» пов’язаний з обранням особи
на посаду з наданням їй відповідних повноважень, у т. ч. виступати від імені виборців, тому міський голова є головною
посадовою особою територіальної громади міста з представницьким мандатом. Оскільки статус сільських і селищних голів фактично аналогічний статусу міського голови, з даного
рішення можна зробити висновок, що й вони є посадовими
особами з представницьким мандатом.
Сільський, селищний, міський голова виступає від імені
виборців, зокрема представляє відповідну територіальну громаду, раду та її виконавчий комітет у відносинах з державними органами, іншими органами місцевого самоврядування,
об’єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності, громадянами;
звертається до суду з питань визнання незаконними актів відповідних органів місцевого самоврядування, місцевих органів
виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права та інтереси громади, повноваження ради та її
органів; укладає від імені територіальної громади, ради та її
виконкому договори згідно із законом.
Номінаційна функція голови полягає у внесенні на розгляд
50

Депутати місцевих рад:
як взаємодіяти та спільно вирішувати проблеми громади

ради пропозицій про кандидатури на посаду секретаря ради,
кількісний і персональний склад виконавчого комітету ради;
структуру і штати виконавчих органів ради, апарату ради та її
виконкому; призначає на посади та звільняє з посад керівників
відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, підприємств, установ та організацій комунальної власності відповідних громад.
Водночас на сільського, селищного, міського голову покладено здійснення значних організаційно-розпорядчих функцій.
Він за посадою очолює відповідну раду, її виконавчий комітет,
організовує їх роботу; забезпечує підготовку на розгляд ради
проектів програм соціально-економічного та культурного розвитку, цільових програм з інших питань самоврядування, місцевого бюджету та звіту про його виконання, рішень ради з інших
питань, що належать до її відання; скликає сесії ради, вносить
пропозиції та формує порядок денний сесій ради і головує на
пленарних засіданнях ради; скликає загальні збори громадян за
місцем проживання; здійснює керівництво апаратом ради та її
виконавчого комітету; веде особистий прийом громадян; є розпорядником бюджетних, позабюджетних цільових (у тому числі валютних) коштів, використовує їх лише за призначенням,
визначеним радою; забезпечує здійснення у межах наданих законом повноважень органів виконавчої влади на відповідній території додержання Конституції та законів України, виконання
інших правових актів; забезпечує виконання рішень місцевого
референдуму, відповідної ради, її виконкому.
Значне місце у роботі сільського, селищного, міського голови
займає контрольна функція, в межах якої він стежить за законністю рішень та актів інших органів місцевого самоврядування,
місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, а у випадках, коли зазначені органи обмежують права
та інтереси територіальної громади, повноваження ради та її
51

Чернівецька обласна громадська організація
«Комітет виборців»

органів, – звертається до суду щодо визнання їх незаконними;
забезпечує на відповідній території додержання законодавства
щодо розгляду звернень громадян та їх об’єднань тощо.
Сільський, селищний, міський голова несе персональну
відповідальність за здійснення наданих йому законом функцій
та повноважень.
Аналіз повноважень місцевого голови дозволяє визначити
основні вимоги, яким має відповідати його діяльність: має
бути чітко регламентована законодавством, не може дублювати або підміняти діяльність інших органів та посадових
осіб, зокрема ради або її виконавчого органу; спрямована
на забезпечення всебічного розвитку місцевості, задоволення матеріальних, духовних та інших потреб територіальної
громади. Тобто така діяльність має відповідати призначенню
сільського, селищного, міського голови бути гарантом законності та дбати про благоустрій території, добробут її населення.
Сільський, селищний, міський голова не рідше одного разу
на рік повинен звітувати про свою роботу перед територіальною громадою на відкритій зустрічі з громадянами. На вимогу
не менше 1/2 депутатів відповідної ради він зобов’язаний прозвітувати перед радою про роботу виконавчих органів ради у
будь-який визначений ними термін.
Повноваження сільського, селищного, міського голови за законом можуть бути достроково припинені на таких підставах:
– звернення із заявою до відповідної ради про складення
повноважень голови;
– припинення його громадянства;
– набрання законної сили обвинувальним вироком щодо
нього;
– порушення ним вимог про обмеження сумісності його
діяльності;
52

Депутати місцевих рад:
як взаємодіяти та спільно вирішувати проблеми громади

– визнання судом недієздатним, безвісно відсутнім чи
оголошення померлим;
– його смерті.
Повноваження сільського, селищного, міського голови можуть бути також достроково припинені, якщо він порушує
Конституцію або закони України, права і свободи громадян,
не забезпечує здійснення наданих йому повноважень. За наявності зазначених підстав вони достроково припиняються за
рішенням місцевого референдуму або відповідної ради, прийнятим шляхом таємного голосування не менш як 2/3 голосів
депутатів від загального складу ради. Рішення про проведення місцевого референдуму з цих питань приймається відповідною радою за власною ініціативою чи на вимогу не менше
1/10 частини громадян, які проживають на відповідній території і мають право голосу.
Повноваження сільського, селищного, міського голови припиняються з дня прийняття місцевим референдумом або відповідною радою рішення, а у разі призначення парламентом
позачергових виборів сільського, селищного, міського голови
– в день обрання головою іншої особи.
За наявності рішень суду про визнання розпоряджень чи
дій сільського, селищного, міського голови незаконними, висновків відповідного парламентського комітету Верховна
Рада України може призначити позачергові вибори сільського,
селищного, міського голови.

2.4. Організація роботи виконавчих органів
місцевого самоврядування
Виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад в Україні є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами
53

Чернівецька обласна громадська організація
«Комітет виборців»

виконавчі органи. Вони підконтрольні й підзвітні відповідним
радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади – також підконтрольні відповідним органам державної виконавчої влади.
Виконавчий комітет ради утворюється на строк повноважень відповідної ради. Його кількісний і персональний склад
затверджується сільською, селищною, міською радою за пропозицією сільського, селищного, міського голови, районної у
місті ради – за пропозицією голови відповідної ради.
Виконавчий комітет ради утворюється у складі:
– сільського, селищного, міського голови районної у місті ради;
– заступника (заступників) сільського, селищного, міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради;
– керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради;
– керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету
та інших осіб;
– керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради;
– секретаря сільської, селищної, міської ради;
– апарату виконкому.
До складу виконавчого комітету сільської, селищної, міської ради входить також секретар відповідної ради, але не можуть входити депутати відповідної ради. Його очолює відповідно сільський, селищний, міський голова, голова районної у
місті ради.
У виконавчому комітеті сільської ради функції секретаря
виконавчого комітету за рішенням ради може здійснювати секретар відповідної ради. Особи, які входять до складу виконавчого комітету, крім тих, хто працює у виконавчих органах
ради на постійній основі, на час засідань виконавчого комі54

Депутати місцевих рад:
як взаємодіяти та спільно вирішувати проблеми громади

тету, для здійснення повноважень в інших випадках звільняються від виконання виробничих або службових обов’язків з
відшкодуванням їм середнього заробітку за основним місцем
роботи та інших витрат, пов’язаних з виконанням обов’язків
члена виконавчого комітету, за рахунок коштів місцевого бюджету. На осіб, які входять до складу виконавчого комітету
ради і працюють у ньому на постійній основі, поширюються
вимоги щодо обмеження сумісності їх діяльності з іншою роботою (діяльністю), встановлені законодавством про місцеве
самоврядування для сільського, селищного, міського голови.
Виконавчі органи місцевих рад здійснюють різні функції, які
можна класифікувати на певні групи. Залежно від сфери діяльності вирізняють політичну, економічну, соціальну, культурну,
екологічну функції. Як органи, створені місцевою радою для
безпосереднього керівництва відповідною галуззю місцевого
господарства, ці органи здійснюють планування, прогнозування, облік, контроль і здійснення кадрової політики.
Для виокремлення виконавчих органів серед інших організаційних структур територіальної громади в основу класифікації можна покласти і характер діяльності цих органів. Так,
їх поділяють на: організаційні – діяльність, що безпосередньо
спрямована на надання депутатам місцевої ради інформаційної та юридичної допомоги у здійсненні їх повноважень; виконавчі – діяльність, спрямована на реалізацію рішень ради,
рішень, прийнятих іншими органами влади; розпорядчі – діяльність, що характеризується самостійним розглядом та вирішенням питань, віднесених законодавством до відання виконавчих органів; правоохоронні – діяльність, спрямована на
забезпечення прав та свобод членів територіальної громади,
підприємств і організацій, що функціонують на відповідній
території.
Згідно з функціями виконавчих органів, встановлюється
55

Чернівецька обласна громадська організація
«Комітет виборців»

їх компетенція. Перелік повноваження виконавчих органів
– власних (самоврядних) і делегованих закріплено в Законі
України «Про місцеве самоврядування в Україні», галузевих
законах («Про нафту і газ», «Про охорону атмосферного повітря», «Про меліорацію земель», «Про гідрометеорологічну
діяльність», «Про охорону навколишнього природного середовища», «Про позашкільну освіту» тощо).
Таким чином, виконавчий комітет ради:
1) попередньо розглядає проекти місцевих програм соціально-економічного і культурного розвитку, цільових програм
з інших питань, місцевого бюджету, проекти рішень з інших
питань, що вносяться на розгляд відповідної ради;
2) координує діяльність відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, підприємств, установ та організацій, що
належать до комунальної власності відповідної територіальної громади, заслуховує звіти про роботу їх керівників:
3) має право змінювати або скасовувати акти підпорядкованих йому відділів, управлінь, інших виконавчих органів ради,
а також їх посадових осіб.
Організаційними формами роботи виконкомів є засідання,
персональна діяльність членів виконкому, участь членів виконкому в сесіях місцевих рад, засіданнях постійних комісій
ради, а також звіти про діяльність членів виконкому перед радою. Засідання виконавчого комітету скликаються відповідно
сільським, селищним, міським головою, головою районної у
місті ради, а за його відсутності чи неможливості здійснення цієї функції – заступником сільського, селищного, міського
голови з питань діяльності виконавчих органів ради або заступником голови районної у місті ради за необхідністю, але
не рідше одного разу на місяць, і є правомочними, якщо в них
бере участь більше половини від загального складу виконавчого комітету.
56

Депутати місцевих рад:
як взаємодіяти та спільно вирішувати проблеми громади

Матеріально-технічна форма діяльності виконкомів виявляється у роботі з депутатськими запитами і зверненнями,
складанні проекту місцевого бюджету і звіту про його виконання, проектів програм соціально-економічного, культурного
розвитку, а також у матеріально-технічному забезпеченні діяльності ради.
Організаційні методи роботи виконкомів місцевих рад спрямовані на ефективне виконання їх завдань і функцій. Серед
них можна виділити методи планування, координації та інформаційного забезпечення. Метод планування в діяльності виконкомів має два аспекти: зовнішній і внутрішній. «Зовнішнє»
планування полягає у розробці планів соціально-економічного
і культурного розвитку відповідної території, складанні проектів місцевих програм і місцевого бюджету, розгляді проектів
планів комунальних підприємств і організацій. «Внутрішнє»
(організаційне) планування спрямоване на покращення організаційних відносин між підрозділами виконкому, досягнення
передбачуваності та поступовості в їх діяльності. Це складання поточних і перспективних планів роботи виконкому, серед
яких плани організаційних заходів і плани реалізації власних
та делегованих повноважень. Організаційні плани розробляються апаратом виконкому під безпосереднім керівництвом
керуючого справами і голови виконкому з врахуванням пропозицій керівників відділів, управлінь і органів місцевої ради.
Метод координації в діяльності виконкому має різновиди:
– координація-субординація – виконком координує діяльність відділів, управлінь та інших виконавчих органів
ради, комунальних підприємств і організацій, а також свою
діяльність з місцевими радами шляхом спільної роботи щодо
місцевого бюджету і програм соціально-економічного розвитку, охорони довкілля;
– координація-взаємодія – узгодження діяльності ви57

Чернівецька обласна громадська організація
«Комітет виборців»

конкому з рівними за правовим статусом суб’єктами. Так, на
договірних засадах координує реалізацію спільних програм
з комплексного соціально-економічного розвитку сіл, селищ
і міст; з підприємствами, установами, організаціями, що не
належать до комунальної власності (призначення на посаду
керівників підприємств державної власності, які розташовуються на відповідній території за погодженням з виконкомом);
з правоохоронними органами щодо забезпечення додержання
правопорядку при проведенні масових заходів, правил паспортної системи та ін.
Належне здійснення повноважень виконкому вимагає налагодження інформаційного обміну з територіальною громадою
та підприємствами, установами, організаціями, розташованими на відповідній території. У літературі зазначається, що
інформаційне забезпечення місцевого самоврядування набуває самостійного значення – зі специфічними відносинами,
суб’єктами (об’єктами) цих відносин, їх правами і обов’язками.
Метод інформаційного забезпечення в діяльності виконкомів
має багато проявів, зокрема, на його вимогу керівники розташованих або зареєстрованих на відповідній території підприємств, установ та організацій, незалежно від форм власності,
зобов’язані прибути на його засідання для подання інформації
з питань, віднесених до відання виконкому.
Сільська, селищна, міська, районна у місті рада у межах затверджених нею структури і штатів може створювати відділи,
управління та інші виконавчі органи для здійснення повноважень, що належать до відання виконавчих органів рад. Їх
структура, штати, загальна чисельність апарату ради і апарату
виконкому затверджуються радою за пропозицією голови.
Відділи й управління створюються за галузевим і функціональним принципом для повсякденного управління різними
галузями господарства, підпорядкованими комунальними під58

Депутати місцевих рад:
як взаємодіяти та спільно вирішувати проблеми громади

приємствами, установами, організаціями. Вони здійснюють
власні й делеговані їм органами виконавчої влади повноваження відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Відповідна рада може прийняти рішення
про розмежування повноважень її виконавчого комітету відділів, управлінь, інших виконавчих органів ради та сільського,
селищного, міського голови в межах повноважень, наданих законом виконавчим органам рад.
На практиці місцевими радами створюються такі відділи й
управління: загальний відділ, управління бюджету і фінансів,
управління планування та обліку, управління економічного
розвитку, управління земельних ресурсів, управління освіти
і проблем молоді, управління з гуманітарних питань, управління транспорту, зв’язку і дорожнього господарства: управління житлово-комунального господарства і теплоенергетики,
управління охорони здоров’я; управління будівництва й архітектури; управління з соціальних питань. Рада може прийняти
рішення про створення нових і реорганізацію існуючих відділів та управлінь.
Відділи, управління та інші виконавчі органи ради підзвітні
і підконтрольні раді, яка їх утворила, підпорядковані її виконавчому комітетові, сільському, селищному, міському голові,
голові районної у місті ради. Їх керівники (завідувачі відділів,
начальники управлінь) призначаються на посаду і звільняються місцевим головою, головою районної у місті ради, а у випадках, передбачених законом, за погодженням з відповідними органами виконавчої влади.
У структурі відділів і управлінь можуть бути створені підвідділи і сектори, до складу яких входять керівник, помічники, головні фахівці і фахівці. Управління і відділи утримуються за кошти
місцевого бюджету. Їх основні функції, порядок діяльності визначається положенням про ці органи, що затверджується радою.
59

Чернівецька обласна громадська організація
«Комітет виборців»

Співробітники відділів і управлінь діють на підставі посадових
інструкцій, що затверджуються їх керівником.
Апарат місцевих рад і виконкомів створюється радою для
організаційного, правового, інформаційного, матеріально-технічного забезпечення діяльності рад, їх органів, депутатів. Він
сприяє здійсненню радами взаємозв’язків з територіальними
громадами, місцевими органами виконавчої влади, органами
самоорганізації населення та іншими радами.
Керівництво діяльністю апарату ради і виконкому здійснює
голова, за його пропозицією радою затверджуються структура, штати апарату за законодавством, де штатна чисельність
установлена, виходячи з мінімальної чисельності населення, і
може уточнюватися пропорційно до зростання населення, але
не більше максимуму. Так, апарати міських (крім м. Севастополя) рад, їх виконавчих комітетів передбачають посади міського голови, секретаря ради, першого заступника, 1-4 заступників міського голови з питань діяльності виконавчих органів,
керуючого справами (секретаря виконавчого комітету), 1-3
радників, консультантів голови ради, помічника голови, 1-6
завідувачів відділів, головного бухгалтера, від 1 до 26 спеціалістів, секретаря керівника, секретарів-друкарок, стенографісток, завідувача господарства, водіїв, прибиральниць, сторожа,
працівників військового обліку (в населених пунктах, де немає військових комісаріатів). Загальна кількість апарату може
становити 5-52 особи.
Найменш чисельними є апарати сільських, селищних рад і
їх виконкомів (3-11 осіб), серед яких сільський, селищний голова, 1-2 їх заступники з питань діяльності виконавчого органу, секретар ради, керуючий справами, секретар виконавчого
комітету, спеціалісти (від 1 до 7), касир, діловод, водій. Додатково можуть вводитися посади прибиральниць службових
приміщень, при потребі – опалювачів на опалювальний сезон,
60

Депутати місцевих рад:
як взаємодіяти та спільно вирішувати проблеми громади

сторожа, працівників військового обліку (в населених пунктах, де немає військових комісаріатів).

2.5. Організація роботи органів
самоорганізації населення
Закон України «Про органи самоорганізації населення»
2001 р. визначає органи самоорганізації населення як представницькі органи, що створюються жителями, які на законних підставах проживають на території села, селища, міста
або їх частин, для вирішення завдань, передбачених чинним
законодавством. Це одна з форм участі членів територіальних
громад сіл, селищ, міст, районів у містах у вирішенні окремих
питань місцевого значення.
До органів самоорганізації населення належать будинкові,
вуличні, квартальні комітети, комітети мікрорайонів, житлових комплексів, комітети районів у містах, сільські, селищні
комітети. Вони діють у межах частини території громади й
об’єднують населення на основі спільної роботи з виконання
певних завдань щодо обслуговування суспільних потреб жителів, задоволення їх культурно-побутових та інших потреб.
Ці органи максимально наближені до населення і покликані
забезпечити створення належних умов його проживання на
відповідних ділянках населеного пункту.
Основними завданнями органів самоорганізації населення є:
1) створення умов для участі жителів у вирішенні питань
місцевого значення в межах Конституції і законів України;
2) задоволення соціальних, культурних, побутових та інших потреб жителів шляхом сприяння у наданні їм відповідних послуг;
3) участь у реалізації соціально-економічного, культурного
розвитку відповідної території, інших місцевих програм.
61

Чернівецька обласна громадська організація
«Комітет виборців»

Такі органи формуються шляхом виборів на загальних зборах або конференціях громадян за місцем їх проживання з дозволу сільських, селищних, міських, районних у містах рад. З
ініціативою про його створення до сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради можуть звернутися збори (конференція) жителів за місцем проживання за
умови, якщо в них брало участь (було представлено) не менше
половини жителів відповідної території, які мають право голосу. На зборах (конференції) жителів за місцем проживання
обирається також ініціативна група, члени якої будуть представляти інтереси жителів – учасників зборів (конференції) у
відповідній місцевій раді. Рішення зборів (конференції) приймається більшістю голосів їх учасників.
Питання про створення органу самоорганізації населення, внесене на розгляд сільської, селищної, міської, районної
у місті ради, розглядається на найближчому засіданні відповідної ради за участю членів ініціативної групи зборів (конференції) жителів за місцем проживання. У рішенні ради про
надання дозволу на його створення мають бути обов’язково
визначені назва органу самоорганізації населення, основні напрями діяльності, повноваження та умови їх здійснення, територія, в межах якої він діє.
Вибори органів самоорганізації населення проходять на
основі загального, рівного виборчого права шляхом таємного
голосування жителів, які на законних підставах проживають
на відповідній території. Не мають права голосу жителі, яких
визнано судом недієздатними.
Орган самоорганізації населення обирається у складі керівника, заступника (заступників) керівника, секретаря, інших членів. Обраними до його складу є особи, які отримали більше половини голосів учасників зборів (конференції)
жителів за місцем проживання. Члени цього органу можуть
62

Депутати місцевих рад:
як взаємодіяти та спільно вирішувати проблеми громади

бути достроково відкликані за рішенням зборів, що його
утворили.
Створюються органи самоорганізації населення на строк
повноважень ради, якщо інше не передбачено її рішенням чи
положенням про орган самоорганізації населення. Функціонують ці органи на основі їх статутів або положень, що затверджуються загальними зборами. Ними визначаються структура, штати, витрати на утримання апарату.
Фінансовою основою діяльності органу самоорганізації
населення є: кошти відповідного місцевого бюджету, які надаються йому сільською, селищною, міською, районною у
місті радою для здійснення наданих органу самоорганізації
населення повноважень; добровільні внески фізичних і юридичних осіб; інші надходження, не заборонені законом. Матеріальною основою його діяльності є майно, передане йому
радою в оперативне управління.
Орган самоорганізації населення підлягає реєстрації або
повідомленню про заснування. При реєстрації він набуває
статусу юридичної особи і власних повноважень. Сільська,
селищна, міська, районна у місті рада передає органу самоорганізації населення відповідні кошти, матеріально-технічні
та інші ресурси, необхідні для реалізації його повноважень,
здійснює контроль за їх виконанням.
Закон «Про органи самоорганізації населення» виділяє такі
повноваження:
– представляти з депутатами інтереси жителів будинку,
вулиці, мікрорайону, села, селища, міста у відповідній раді, її
органах, виконавчих комітетах;
– сприяти додержанню Конституції та законів України,
реалізації інших нормативних актів, рішень місцевих референдумів;
– вносити пропозиції до проектів місцевих програм роз63

Чернівецька обласна громадська організація
«Комітет виборців»

витку адміністративно-територіальних одиниць та проектів
місцевих бюджетів;
– організовувати участь населення у здійсненні заходів з
охорони навколишнього середовища, проведенні робіт з благоустрою, озеленення та утримання садиб, дворів, вулиць,
площ, парків, кладовищ, братських могил, обладнанні дитячих і спортивних майданчиків, кімнат дитячої творчості, клубів за інтересами (створюючи тимчасові або постійні бригади,
інші форми залучення населення);
– організовувати на добровільних засадах участь населення у здійсненні заходів щодо охорони пам’яток історії та
культури, ліквідації наслідків стихійного лиха, будівництві і
ремонті шляхів, тротуарів, комунальних мереж, об’єктів загального користування з дотриманням встановленого порядку
проведення таких робіт;
– здійснювати контроль за якістю наданих жителям будинків на території діяльності органу самоорганізації населення, житлово-комунальних послуг та за якістю проведених
у таких житлових будинках ремонтних робіт;
– надавати допомогу навчальним закладам, закладам
культури, фізичної культури і спорту у проведенні культурно-освітньої, спортивно-оздоровчої та виховної роботи серед
населення, розвитку художньої творчості, фізичної культури і
спорту; сприяти збереженню культурної спадщини, традицій
народної культури, охороні пам’яток історії та культури:
– організовувати допомогу громадянам похилого віку,
інвалідам, сім’ям загиблих воїнів, партизанів і військовослужбовців, малозабезпеченим та багатодітним сім’ям, самотнім
громадянам, дітям-сиротам та дітям, позбавленим батьківського піклування, вносити пропозиції з цих питань до органів
місцевого самоврядування;
– надавати необхідну допомогу органам пожежного на64

Депутати місцевих рад:
як взаємодіяти та спільно вирішувати проблеми громади

гляду в здійсненні протипожежних заходів, організовувати вивчення населенням правил пожежної безпеки, брати участь у
здійсненні громадського контролю за додержанням вимог пожежної безпеки;
– сприяти правоохоронним органам у забезпеченні охорони громадського порядку;
– розглядати звернення громадян, вести прийом та облік
громадян за віком, місцем роботи чи навчання, які мешкають
на території діяльності органу;
– сприяти депутатам відповідних місцевих рад в організації їх зустрічей з виборцями, прийому громадян і проведенні
іншої роботи у виборчих округах;
– інформувати громадян про діяльність органу самоорганізації населення, організовувати обговорення проектів його
рішень з найважливіших питань.
Сільська, селищна, міська, районна у місті рада може додатково наділяти частиною своїх повноважень орган самоорганізації населення з одночасною передачею йому додаткових
коштів та інших ресурсів, необхідних для здійснення цих повноважень, здійснює контроль за їх виконанням.
Формою роботи органу самоорганізації населення є засідання, які скликаються його керівником чи заступником за
необхідністю, але не рідше одного разу на квартал. Вони правомочні, якщо бере участь більше половини загального складу
такого органу. Для забезпечення роботи він може утворювати
комісії, робочі групи, інші органи в порядку, визначеному положенням про цей орган.
Орган самоорганізації населення з питань, віднесених до
його повноважень, може приймати рішення організаційнорозпорядчого характеру. Воно вважається прийнятим, якщо
за нього проголосувало більше половини загального складу
органу Рішення органу самоорганізації населення, що не від65

Чернівецька обласна громадська організація
«Комітет виборців»

повідають чинному законодавству або прийняті з питань, не
віднесених до його повноважень, зупиняються сільською, селищною, міською, районною у місті радою з одночасним зверненням до суду про скасування такого рішення.
Орган самоорганізації населення інформує населення про
своє місцезнаходження, час роботи і прийом громадян. Не рідше одного разу на рік він звітує про свою діяльність на зборах (конференції) жителів за місцем проживання. Громадяни,
які проживають на території діяльності цього органу, мають
право знайомитися з його рішеннями, отримувати засвідчені
секретарем цього органу копії рішень, прийнятих ним.
Члени органу самоорганізації населення виконують
обов’язки на громадських засадах. За рішенням зборів (конференції) жителів за місцем проживання його керівник і секретар
можуть працювати тут на постійній основі з оплатою праці за
рахунок коштів, переданих органу самоорганізації населення.
Контроль за фінансовою діяльністю таких органів у межах повноважень здійснюють сільська, селищна, міська, районна у місті рада та її виконавчі органи; виконавчий комітет, який здійснив
реєстрацію органу самоорганізації населення; збори (конференція) жителів за місцем проживання; органи державної влади.
Повноваження органу самоорганізації населення можуть
бути достроково припинені у випадку:
1) невиконання рішень місцевої ради, її виконавчого комітету – за рішенням відповідної ради, яка дала дозвіл на його
створення;
2) невиконання рішень зборів (конференції) жителів за місцем проживання або невиконання повноважень, саморозпуску
– за рішенням цих зборів (конференції);
3) порушення Конституції і законів України, інших правових актів – за рішенням суду. Орган самоорганізації припиняє
свої повноваження і у разі перебудови або реорганізації бу66

Депутати місцевих рад:
як взаємодіяти та спільно вирішувати проблеми громади

динків, вулиць, кварталів, мікрорайонів, районів у містах, сіл,
селищ, у межах яких вони діють, якщо вони пов’язані з відселенням (переселенням) жителів, які брали участь у зборах
(конференції), що заснували цей орган.
Гарантією діяльності органу самоорганізації населення
є заборона втручатися в його діяльність органам виконавчої
влади, місцевого самоврядування, їх посадових осіб, крім випадків, передбачених законом. Рішення, дії та бездіяльність
органів самоорганізації населення та їх членів можуть бути
оскаржені у відповідній раді або суду, а особи, винні в порушенні законодавства про органи самоорганізації населення,
несуть відповідальність згідно із законом.

2.6. Служба в органах місцевого самоврядування
Правові, організаційні, матеріальні та соціальні умови реалізації права на службу в органах місцевого самоврядування
визначаються Законом України «Про службу в органах місцевого самоврядування» 2001 р.
Служба в органах місцевого самоврядування – це професійна, на постійній основі діяльність громадян України, які займають посади в органах місцевого самоврядування, що спрямована на реалізацію територіальною громадою свого права
на місцеве самоврядування та окремих повноважень органів
виконавчої влади, наданих законом.
Посадовою особою місцевого самоврядування визнається
особа, яка працює в органах місцевого самоврядування, має
відповідні посадові повноваження щодо здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій і
отримує заробітну плату за рахунок місцевого бюджету.
Посади в органах місцевого самоврядування класифікуються таким чином:
67

Чернівецька обласна громадська організація
«Комітет виборців»

• виборні посади, на які особи обираються територіальною громадою;
• виборні посади, на які особи обираються чи затверджуються радою;
• посади, на які особи призначаються сільським, селищним, міським головою, головою районної, районної у місті,
обласної ради на конкурсній основі чи за іншою процедурою,
передбаченою законодавством України.
До принципів служби в органах місцевого самоврядування можна віднести: 1) служіння територіальній громаді;
2) поєднання місцевих і державних інтересів; 3) верховенства права, демократизму і законності; 4) гуманізму і соціальної справедливості; 5) гласності; 6) пріоритету прав та
свобод людини і громадянина; 7) рівних можливостей доступу до служби в органах місцевого самоврядування з урахуванням їх ділових якостей та професійної підготовки; 8)
професіоналізму, компетентності, ініціативності, чесності,
відданості справі; 9) підконтрольності, підзвітності, персональної відповідальності за порушення дисципліни і неналежне виконання службових обов’язків; 10) дотримання
прав місцевого самоврядування; 11) правової і соціальної
захищеності посадових осіб місцевого самоврядування; 12)
захисту інтересів відповідної територіальної громади; 13)
фінансового та матеріально-технічного забезпечення служби за рахунок коштів місцевого бюджету; 14) самостійності
кадрової політики в територіальній громаді.
Закон передбачає, що право на службу в органах місцевого самоврядування мають громадяни України незалежно від
раси, кольору шкіри, політичних, релігійних й інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового
стану, строку проживання на відповідній території. На посаду
можуть бути призначені особи, які мають відповідну освіту і
68

Депутати місцевих рад:
як взаємодіяти та спільно вирішувати проблеми громади

професійну підготовку, володіють державною мовою в обсязі,
достатньому для виконання службових обов’язків.
Посадова особа місцевого самоврядування має право на:
– повагу особистої гідності;
– оплату праці, соціальний і правовий захист;
– просування по службі, забезпечення необхідних для
роботи умов праці;
– отримання від органів державної влади, АР Крим та
місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій,
об’єднань громадян, окремих осіб матеріалів та інформації,
необхідних для виконання службових обов’язків;
– отримання інформації про матеріали своєї особової
справи й ознайомлення з іншими документами, що стосуються проходження нею служби, пояснення від керівників органу
місцевого самоврядування;
– вимогу щодо проведення службового розслідування з
метою спростування безпідставних, на її думку, звинувачень
або підозри щодо неї;
– захист своїх законних прав та інтересів в органах державної влади, органах влади АР Крим, органах місцевого самоврядування та в судовому порядку.
До основних обов’язків посадових осіб місцевого самоврядування належать:
1) дотримання Конституції і законів України, інших нормативно-правових актів, актів органів місцевого самоврядування; забезпечення відповідно до їх повноважень ефективної
діяльності органів місцевого самоврядування;
2) дотримання прав та свобод людини і громадянина;
3) збереження державної таємниці, інформації про громадян, що стала їм відома у зв’язку з виконанням службових
обов’язків, іншої інформації, яка за законом не підлягає розголошенню;
69

Чернівецька обласна громадська організація
«Комітет виборців»

4) удосконалення організації своєї роботи, підвищення
професійної кваліфікації; сумлінне ставлення до виконання
службових обов’язків;
5) шанобливе ставлення до громадян та їх звернень до органів місцевого самоврядування, турбота про авторитет цих
органів та посадових осіб;
7) недопущення дій чи бездіяльності, які можуть зашкодити інтересам місцевого самоврядування та держави.
Прийняття на таку службу здійснюється на посади:
• сільського, селищного, міського голови в порядку, встановленому Законом України «Про місцеве самоврядування в
Україні»;
• голови та заступників голови районної, районної у місті, обласної ради, заступника міського голови – секретарів Київської міської ради, сільської, селищної, міської ради, голови постійної комісії з питань бюджету обласної, Київської та
Севастопольської міських рад шляхом обрання відповідною
радою;
• заступників місцевого голови з питань діяльності виконавчих органів ради, керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті
ради – затвердженням відповідною радою;
• керівника секретаріату (керуючого справами) районної,
обласної ради, керуючого справами виконавчого апарату обласних і районних рад, керівників відділів, управлінь та інших
працівників органів місцевого самоврядування – призначенням місцевим головою, головою районної, районної у місті,
обласної ради на конкурсній основі чи за іншою процедурою,
передбаченою законом.
Громадяни України, які вперше приймаються (обираються)
на службу в органи місцевого самоврядування, складають присягу. На таку службу не можуть бути прийняті особи, визнані
70

Депутати місцевих рад:
як взаємодіяти та спільно вирішувати проблеми громади

судом недієздатними; мають судимість, якщо вона не погашена і не знята у встановленому порядку; за законом позбавлені
права займати посади в органах державної влади та місцевого самоврядування; підпорядковані або підлеглі особам, що є
близькими родичами чи свояками.
В органах місцевого самоврядування встановлюються сім
категорій посад, які охоплюють усіх посадових осіб, починаючи від посади Київського та Севастопольського міських голів,
голів обласних рад, міського голови (перша категорія) і закінчуючи посадами радників, консультантів секретаріатів районних у містах рад, спеціалістів виконавчих органів районних
у містах, міських (міст районного значення) рад, спеціалістів
виконавчих органів сільських, селищних рад (сьома категорія). При прийнятті на службу в органи місцевого самоврядування присвоюються ранги в межах відповідної категорії посад з першого до п’ятнадцятого. Особам, які займають посади,
віднесені до першої категорії, може бути присвоєно 3, 2 чи 1
ранг; другої категорії – 5, 4 чи 3 ранг; третьої категорії – 7, 6
чи 5 ранг; четвертої категорії – 9, 8 чи 7 ранг; п’ятої категорії
– 11, 10 чи 9 ранг; шостої категорії – 13, 12 чи 11 ранг; сьомої
категорії – 15, 14 чи 13 ранг.
За рішенням органу місцевого самоврядування створюється кадровий резерв для зайняття посад і просування по службі,
який затверджується сільським, селищним, міським головою,
головою районної, районної у місті, обласної ради. Граничний
вік перебування на цій службі становить 60 років для чоловіків і 55 років для жінок. Ці обмеження не поширюються на
обраних посадових осіб місцевого самоврядування.
Крім загальних підстав, передбачених законодавством
України, служба в органах місцевого самоврядування припиняється у випадках: відмови посадової особи місцевого самоврядування від складання присяги; порушення умов реалізації
71

Чернівецька обласна громадська організація
«Комітет виборців»

права на службу в органах місцевого самоврядування; неподання відомостей чи подання неправдивих відомостей щодо
доходів у встановлений строк; виявлення або виникнення обставин, що перешкоджають перебуванню на службі; недотримання вимог, пов’язаних з проходженням служби в органах
місцевого самоврядування; досягнення посадовою особою
граничного віку перебування на цій службі.
Особи, винні у порушенні законодавства про службу в органах місцевого самоврядування, притягуються до цивільної,
адміністративної або кримінальної відповідальності згідно із
законом.

72

Депутати місцевих рад:
як взаємодіяти та спільно вирішувати проблеми громади

Глава 3. Місцеві ради:
обличчям до людей і проблем
Низка законодавчих актів, спрямованих на регулювання
проблем організації місцевої влади, прийнятих на початку державотворення, містить безліч недоліків та протиріч, наслідком
яких є домінування декларативності щодо спроможності населення територіальних громад бути джерелом владних повноважень. Ця проблема активно вивчається, щоб зрозуміти,
що саме заважає радам та громадам бути ближчими один до
одного.

3.1. Що заважає радам та громадам бути ближчими?
У 2012 році співробітники Регіонального філіалу Інституту стратегічних досліджень у м. Донецьку спробували знайти
відповідь на цю проблему. Вони, зокрема, виявили певний
рівень відчуження органів місцевого самоврядування від населення. На їх думку, таке відчуження викликане комплексом
кількох чинників – історичних, політичних, економічних, соціальних та комунікативних.
Історичні чинники відчуження. На сьогодні в Україні продовжує існувати патерналістська модель взаємин між громадянами та владою, що залишилась у спадок від жорсткої радянської централізації, яка не давала можливості вирішувати
нагальні проблеми самостійно – на місцевому рівні. За таких
умов уся відповідальність за все, що відбувається в суспільстві, повністю покладається на державу. Громадяни, в свою
чергу, займають пасивну позицію, розуміючи непотрібність
політичної ініціативи на місцях. Наявність зазначеної управлінської архаїки в Україні пояснюється затягуванням законотворчих процесів у перші роки незалежності. Відсутність
73

Чернівецька обласна громадська організація
«Комітет виборців»

нормативної бази змушувала владні структури працювати за
відомими – радянськими схемами, що сприяло передачі традицій та персоніфікації влади.
Таким чином, нам вдалося виявити дві тенденції генетичного характеру, які впливають на ефективність взаємодії органів
місцевого самоврядування з населенням. Перша – пов’язана
з пасивністю громадян, які звикли до вирішення проблем «з
гори» послідовно і планово, без різких радикальних змін.
Друга – обумовлена ставленням до своїх повноважень органів місцевого самоврядування, що не усвідомлюють межі між
державним та недержавним (представницьким) управлінням.
Політичні чинники відчуження. Варто зауважити, що дотепер в Україні залишається неврегульованою законодавча система, яка визначає діяльність представницьких органів на місцях та контролює їх взаємини з органами виконавчої влади. За
результатами проведених глибинних інтерв’ю було виявлено
нерозуміння управлінцями самої процедури делегування повноважень, ніхто з опитаних не зміг пригадати таких випадків
у своїй практиці. Така неузгодженість в діях між виконавчою
та публічною владою пояснюється відсутністю розуміння і
управлінцями, і громадянами природи дуалістичності влади
на місцях.
Економічні чинники відчуження. Сьогодні існує реальна
проблема фінансової незалежності органів місцевого самоврядування, оскільки єдиним постійним джерелом грошових
надходжень для них є державний бюджет. Так, усі без винятку респонденти звернули увагу на нестачу власних коштів на
місцях та труднощі, пов’язані з виплатами грошових винагород керівникам територіальних громад. Хоча закон залишає за
представницькими органами право на залучення трансферів,
на практиці більшість прибутків є отриманими, а не заробленими. Система місцевого оподаткування в Україні законодав74

Депутати місцевих рад:
як взаємодіяти та спільно вирішувати проблеми громади

чо не закріплена і не розповсюджена. Чим далі, тим більше
ініціатив громади з покращення комунального господарства
та благоустрою занедбаних територій вдається реалізувати завдяки або благодійним внескам, або зборам колективних пожертвувань. Крім того, ситуація ускладнюється законодавчою
неврегульованістю міжбюджетних відносин та відсутністю
механізму розрахунку видатків на виконання власних та делегованих повноважень. Часто виконкоми не можуть відмовитись від виконання поставлених перед ними районною чи облдержадміністрацією завдань у разі неповного або повністю
відсутнього фінансування.
Соціальні чинники відчуження. Не останню роль у досягненні ефективності взаємодії органів місцевого самоврядування з
населенням відіграють кадри, рівень їх підготовки та кваліфікації. Від рівня освіти та освіченості управлінського персоналу
залежить якість виконання покладених на представницькі органи функцій. На жаль, у нашому суспільстві є дві тенденції
сприйняття громадою роботи місцевих чиновників:
по-перше, працівники виконкомів сприймаються як не завжди грамотні бюрократи, що працюють виключно за планом
і для звітності. Цей факт підтверджують і глибинні інтерв’ю,
в яких респонденти однією з форм самоконтролю називають
планування;
по-друге, стійким залишається уявлення про низький рівень освіти управлінців, які не завжди орієнтуються в питаннях юридичного та економічного характеру. Цей факт підтверджується абсолютною неадекватністю результатів звернень
громадян за допомогою до місцевих органів самоврядування,
які у більшості випадків не виправдовують докладених зусиль.
Таким чином, на якість взаємодії органів місцевого самоврядування з населенням безпосередньо впливає рівень освіченості та компетентності їх персоналу. Дефіцит підготовлених
75

Чернівецька обласна громадська організація
«Комітет виборців»

належним чином кадрів, відсутність системи навчання службовців виконкомів сучасним методам управління дискредитують саму ідею самоврядування. Для професіонала, що працює
в органах місцевого самоврядування, необхідні концептуальні
знання в галузі юриспруденції, економіки, підприємництва, соціального управління та комунального господарства.
Комунікативні чинники відчуження. Виявлена відсутність
налагодженої системи комунікації між органами місцевого
самоврядування та населенням. Основною формою зв’язку
з громадою зазвичай виступають оголошення на дверях
під’їздів та інформаційних дошках житлово-комунальних господарств. Іноді органи місцевого самоврядування публікують
короткі повідомлення в друкованих ЗМІ. У місцевих органів
влади, як правило, відсутні критерії, за якими обираються ті
чи інші форми передачі інформації громадянам. Тому у своїй
більшості повідомлення стосуються вже виконаної роботи, а
не запланованих заходів. Крім того, в багатьох місцевих органів влади та самоврядування немає офіційного інтернет-сайта.
А там, де такі сайти є, вони оновлюються не надто регулярно.
Таким чином, наявна система комунікації не відповідає реаліям сьогодення та ускладнює ситуацію відчуженості, супроводжуючи її дистанціюванням.
Серед способів подолання відриву органів місцевого самоврядування від населення фахівці виділяють:
– налагодження комунікації (розповсюдження інформації
через ЗМІ);
– доступність представницьких органів влади для громадян;
– урегулювання законодавчої бази щодо визначення статусу
та повноважень органів місцевого самоврядування;
– розмежування повноважень між виконавчою та представницькою владою.
76

Депутати місцевих рад:
як взаємодіяти та спільно вирішувати проблеми громади

3.2. Перешкоди для місцевого самоврядування
Як відомо, система органів місцевого самоврядування покликана відігравати ключову роль у всіх політичних процесах,
виступаючи складовою частиною політичної системи країни.
Природа самого інституту самоврядування обумовлює розвиток функції поєднання інтересів як громадян, представником
яких вона є під час розбудови їх відносин з державними органами, так і держави, впроваджуючи на місцевому рівні політичні, соціально-економічні програми.
Серед основних проблем, які перешкоджають ефективному функціонуванню системи місцевого самоврядування, виокремлюють такі. По-перше, протиріччя у категоріальному
апараті. Відповідно до статті 140 Конституції України, територіальна громада – це первинний суб’єкт місцевого самоврядування. Проте ст. 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначає можливість обмеження цієї
конституційної норми. Якщо територіальна громада буде неспроможною реалізувати своє право на місцеве самоврядування, то її повноваження передаються для виконання та під
особисту відповідальність органів і посадових осіб місцевого
самоврядування. Положення ст. 143 Конституції про можливість територіальних громад безпосередньо виконувати самоврядні функції є декларативним, оскільки механізмів для цього не існує. Збори громадян, місцеві ініціативи та громадські
слухання, за визначенням, є консультативним механізмом.
По-друге, збереження суміжної компетенції органів місцевого самоврядування та місцевих органів виконавчої влади.
Декларативність самоврядування на рівні області, району зумовлена протиріччями нормативної бази і фактичною залежністю та підконтрольністю органів місцевого самоврядування
державним адміністраціям. Неврегульованість статусу поса77

Чернівецька обласна громадська організація
«Комітет виборців»

довців представницької влади зумовлює необхідність оновлення законів України «Про місцеві державні адміністрації»,
«Про місцеве самоврядування в Україні», «Про службу в органах місцевого самоврядування».
По-третє, ключові принципи взаємодії місцевих органів влади з місцевими державними адміністраціями визначені в Законі
України «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. 43, 44, 49,
71, 73, 74, 76, 79), Законі України «Про місцеві державні адміністрації» (ст. 17, 18, 19, 21, 25, 28, 35, 44). Саме ці законодавчі
акти розмежовують повноваження місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування. Повноваження органів місцевого самоврядування поділяються на власні,
пов’язані з вирішенням питань місцевого значення та делеговані, які надаються державою для здійснення програм загальнодержавного значення. Проте у законах 16 повноважень органів
місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій дублюються повністю і 12 – частково.
Одним із механізмів модернізації системи публічної влади
в контексті впровадження адміністративної реформи повинно
стати чітке розмежування сфер компетенції та повноважень
органів місцевого самоврядування різних рівнів і в цілому
скасування системи делегування повноважень органів місцевого самоврядування місцевим державним адміністраціям.
По-четверте, важливою проблемою є недосконалість правового визначення відповідальності органів місцевого самоврядування. Відповідно до чинного Закону України «Про
місцеве самоврядування» (ст. 74, 75, 76, 77, 78, 79), органи
та посадові особи місцевого самоврядування несуть відповідальність за свою діяльність перед територіальною громадою,
державою, юридичними і фізичними особами. Визначається
обов’язкова звітність органів місцевого самоврядування перед мешканцями громади. Також передбачено право громади
78

Депутати місцевих рад:
як взаємодіяти та спільно вирішувати проблеми громади

ініціювати процедуру розпуску ради чи звільнення з посади
голови ради, але лише через інститут місцевого референдуму.
Враховуючи недієвість цього інституту, можна констатувати –
відсутність фактичного контролю і впливу з боку населення за
цими процесами. Спірні питання, оскарження неправомірних
дій, здійснених посадовцями органів місцевого самоврядування, вирішуються у встановленому законом судовому порядку і
відшкодовуються за рахунок місцевого бюджету. Така правова
неузгодженість посилює відчуття безвідповідальності серед
органів місцевого самоврядування, також посилює політичне
відчуження (відсторонення) населення від місцевої влади.
По-п’яте, велика кількість територіальних громад тягне
за собою створення громіздкого штату службовців, який не в
змозі ефективно працювати та комплексно вирішувати нагальні проблеми через незбалансованість фінансових механізмів
забезпечення самостійності місцевих громад. Централізація
бюджетних процесів, збереження дефіциту делегованих державою повноважень, вузька база місцевих податків унеможливлюють розвиток територій і позбавляють громади реальних фінансових можливостей для вирішення першочергових
соціально-економічних питань своєї території. Зокрема, частка видатків місцевих бюджетів, спрямованих на реалізацію
повноважень органів самоврядування з надання власне муніципальних послуг (благоустрій, утримання і розвиток інфраструктури, транспортне забезпечення), залишається найменшою серед країн Європи. У 2011 році на ці цілі призначено
лише 9,6 % від усіх видатків місцевих бюджетів.
По-шосте, високий рівень забюрократизованості та корупції в органах місцевої влади. Результати загальнонаціональних
соціологічних досліджень 2007, 2008, 2009 та 2011 років засвідчили зростання рівня хабарництва у сферах, пов’язаних
із діяльністю місцевої влади. Зокрема, зростання випадків ха79

Чернівецька обласна громадська організація
«Комітет виборців»

барництва протягом 4 років було зафіксоване у наступних сферах: отримання державного житла (з 16 % до 29,5 %), влаштування на роботу до державної установи (з 10,4 % до 15,3 %),
оформлення права власності на землю (з 7,1 % до 9,9 %) та на
об’єкти нерухомості (з 8,8 % до 11,6 %). Основними причинами, які заважають співпраці громадськості з владою, громадяни вважають корупцію в органах влади (35,7 %), невіру людей
у те, що їхній вплив на владу може бути дієвим (33,8 %), неготовність органів влади співпрацювати з громадськістю, непрозорість органів влади, відсутність інформації щодо її рішення.
По-сьоме, недостатній фаховий рівень службовців органів
місцевого самоврядування саме у сфері муніципального менеджменту. Специфічна характеристика посадових осіб органів місцевого самоврядування (сільського, селищного, міського голови, голів районних, районних у містах та обласних
рад) обумовлена їх виборністю, а відповідно, й постійною
змінюваністю. Тому особливої актуальності набуває проблема
забезпечення фахової підготовки цих структур через створення системи підвищення кваліфікації (40 відсотків сільських,
селищних та міських голів, 40-60 відсотків депутатів місцевих
рад під час чергових виборів обираються вперше). Інша складова – це формування кадрів для структур відділів, управлінь
органів місцевого самоврядування. Згідно з діючим Законом
України «Про службу в органах місцевого самоврядування»,
ці призначення віднесені до компетенції сільських, селищних,
міських голів, голів районної, районної у місті, обласної ради
на конкурсній основі. Більше того, головам районних, районних у містах, обласних рад законодавством надається право
самостійно без проведення конкурсу приймати на службу своїх помічників, радників. Це унеможливлює здійснення дієвого
контролю за добором кадрів, створює умови для впровадження корупційних схем при зарахуванні на посади. У свою чер80

Депутати місцевих рад:
як взаємодіяти та спільно вирішувати проблеми громади

гу, населення територіальної громади фактично позбавляється
права впливати на кадрову політику органу місцевого самоврядування при наявності фактів низького професійного, фахового рівня посадовців.
Нарешті, зберігається проблематика налагодження оперативного та ефективного зв’язку між різними рівнями місцевого самоврядування, громадою. Серед негативних чинників у
цьому напрямку є відсутність реальних механізмів щодо проведення місцевих референдумів, відкликання депутатів місцевих рад, їх звітування перед виборцями, проведення громадських слухань та консультацій тощо. Причинами збереження
низької комунікації є: нерозвиненість інститутів прямої демократії через застарілість правової бази (Закон України «Про
всеукраїнський та місцеві референдуми» від 3 липня 1991 р.,
Постанова Верховної Ради України «Про затвердження Положення про загальні збори громадян за місцем проживання в
Україні» від 17 грудня 1993 року) та низький рівень політичної культури суспільства.

3.3. Проблеми взаємодії місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування
Незважаючи на активні кроки України у напрямі реформування місцевого самоврядування, багато проблем, пов’язаних
із здійсненням територіальними громадами права на вирішення питань місцевого значення, залишаються, по суті,
нез’ясованими. Зокрема, найбільші дискусії точаться навколо
вдосконалення організації муніципальної влади; відносин між
органами самоврядування та місцевими державними адміністраціями; оптимізації порядку формування місцевих рад.
Здійснення публічної влади вимагає відповідальної, професійної і компетентної роботи посадових осіб місцевого само81

Чернівецька обласна громадська організація
«Комітет виборців»

врядування, депутатів місцевих рад. Ефективність діяльності
органів місцевого самоврядування є комплексною проблемою,
яка зосереджує в собі ряд факторів. І, перш за все, це можливість для пересічних громадян брати безпосередню участь в
управлінні справами територіальної громади.
Специфіка діяльності органів місцевого самоврядування,
за природою походження їх владних повноважень, повинна
орієнтуватися лише на забезпечення потреб мешканців. Таким чином, ефективність органів і посадових осіб представницької гілки влади визначається через дві категорії: якість
послуг на місцевому рівні та створення можливостей вільного
доступу населення до влади. В українських реаліях проблема
ефективності діяльності органів самоврядування ускладнюється відсутністю чітко окресленого кола їх повноважень, що
супроводжує конфлікт інтересів місцевих органів самоврядування та місцевих органів виконавчої влади. Існуюча традиція фактичного злиття і органів місцевого самоврядування, і
місцевих державних адміністрацій призводить до формалізації прав населення громади реально впливати на управління
місцевими справами.
Сфери взаємодії органів державного управління та місцевого самоврядування найрізноманітніші – економічні, соціальні,
культурні, екологічні, релігійні, національно-побутові та інші.
Однак проблема оптимізації відносин між органами державного управління та місцевого самоврядування досі є однією з
найбільш гострих у вітчизняній практиці управління.
Найсуттєвіший вплив на форму і зміст цих взаємовідносин здійснюють конституційно-правові засади місцевої влади,
політика децентралізації та деконцентрації влади, спільність
територіальної основи діяльності та об’єктів управлінської діяльності, функціональна близькість, соціальний характер держави, а також встановлена система місцевого управління.
82

Депутати місцевих рад:
як взаємодіяти та спільно вирішувати проблеми громади

Взаємодія між місцевими держадміністраціями та місцевим самоврядуванням базується на загальних та спеціальних
принципах.
До загальних належать принципи народного і державного
суверенітету, найвищої соціальної цінності людини, визнання
й гарантування місцевого самоврядування, законність та ін.
Як спеціальні виступають принципи правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності; взаємної
підтримки і взаємодопомоги у вирішенні питань загальнодержавного і місцевого значення; доцільності й ефективності
взаємодії; паритетності взаємовідносин; можливості взаємного делегування повноважень; наукової організації взаємодії;
ефективності та економічності взаємодії; взаємної відповідальності; судового розгляду виникаючих спорів тощо.
Переліки предметної підвідомчості місцевого самоврядування і місцевих держадміністрацій на сьогодні значною мірою збігаються, що ускладнює владну діяльність і призводить
до протистояння на місцевому рівні. Вирішенню означеної
проблеми сприятиме «інвентаризація» всього статутного й
галузевого законодавства, здійснення розподілу повноважень
між місцевими державними адміністраціями й органами місцевого самоврядування шляхом якомога більшої їх деталізації. Розмежування повноважень на місцевому рівні необхідно
здійснювати шляхом визначення переліку сфер суспільного
життя, які доцільно віднести до компетенції місцевого самоврядування, а всі інші питання автоматично залишають за
місцевими держадміністраціями. Крім прерогатив кожної зі
сторін, потрібно обов’язково виокремити й сфери спільної
власності. До того ж треба виходити з принципу субсидіарності й намагатися передати у відання місцевого самоврядування максимально можливе коло справ, підкріпивши його
необхідною фінансовою базою.
83

Чернівецька обласна громадська організація
«Комітет виборців»

При здійсненні взаємодії між місцевими держадміністраціями та місцевим самоврядуванням використовуються такі
організаційно-правові методи, як прогнозування, планування, координація діяльності, погодження актів і рішень, вироблення спільних рішень, контроль за виконанням прийнятих
рішень, інформаційне забезпечення, делегування повноважень, матеріально-фінансове забезпечення рішень, робота з
кадрами.
Розмежування повноважень між органами місцевого самоврядування, що наділені власними, самоврядними і делегованими повноваженнями, та місцевими державними адміністраціями, які наділені відповідними розпорядчими та
виконавчими повноваженнями, обумовлені наступними причинами:
 необхідністю встановлення конкурентної політичної та
юридичної відповідальності цих органів за визначені їм Конституцією і законами ділянки роботи;
 порушенням встановленого Конституцією і законами
балансу інтересів між цими органами;
 наявністю прогалин у регулюванні або дублюванням
певних повноважень цих органів.
Так, необхідно встановити порядок здійснення делегованих
повноважень, порядок набрання чинності та введення в дію
актів з питань делегованих повноважень, а також визначити
систему контролю за рішенням з питань делегованих повноважень. Потрібно було б також законодавчо визначити види та
обсяги відповідальності за невиконання або неналежне виконання делегованих повноважень, за делегування власних повноважень, яке спрямоване на ухилення від відповідальності
за реалізацію цих повноважень.
Є проблема і в законодавчому визначенні принципів делегування повноважень, у тому числі таких, як законність, суб84

Депутати місцевих рад:
як взаємодіяти та спільно вирішувати проблеми громади

сидіарність, добровільність прийняття до виконання делегованих повноважень, підконтрольність та підзвітність щодо
здійснюваних повноважень.
Також серед нагальних проблем взаємодії органів місцевого
самоврядування та місцевих державних адміністрацій чільне
місце належить і таким проблемам, як створення дієвих механізмів розмежування повноважень між різними рівнями органів
місцевого самоврядування; засвоєння у практиці функціонування місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого
самоврядування конституційної концепції розподілу влад і автономності інституту місцевого самоврядування, одним із інструментів вирішення цієї проблеми є навчання виборних осіб
(депутати рад, голови громад) і службовців місцевого самоврядування; проблема подальшої децентралізації державної влади
за рахунок поширення самоврядування на рівень областей та
районів; проблема посилення ролі місцевих державних адміністрацій в реалізації їх головної конституційної функції – забезпечення виконання Конституції та законів України.
Тож, підсумовуючи, можна виокремити кілька напрямів
взаємодії органів місцевого самоврядування з виконавчою
владою:
 налагоджена система регулярних звітів;
 чітка схема надходження наказів, розпоряджень, директив, інструкцій;
 практикування делегування повноважень;
 регулярне проведення спільних нарад.
Тут варто говорити про проблеми юридичного, етичного та
економічного характеру.
Прописані в Конституції України і Законах України «Про
місцеве самоврядування в Україні», «Про місцеві державні
адміністрації» моделі взаємодії державних адміністрацій та
органів місцевого самоврядування з чітким визначенням схем
85

Чернівецька обласна громадська організація
«Комітет виборців»

підзвітності, підконтрольності та відповідальності на практиці не реалізуються. Управлінці не дотримуються встановлених
меж, а нерідко навіть не можуть їх окреслити.
Така заплутаність у законодавстві веде до того, що пересічному громадянину складно зрозуміти права та обов’язки
органів місцевого самоврядування, а тому він звертається до
публічної влади лише для вирішення кола буденних проблем.
Окремо варто звернути увагу на той факт, що функціонери
представницької влади не прагнуть змінювати ситуацію.
Активність та ініціативність населення, яка повинна відігравати провідну роль у процесі розвитку системи місцевого
самоврядування, на практиці сприймається негативно, бо заважає виконувати планові заходи та відволікає співробітників
від виконання своїх обов’язків.
Ситуацію ускладнює значне навантаження на управлінців.
Після проведення першого етапу адміністративної реформи з
оптимізації апарату держслужбовців кількість його обов’язків
збільшилась, а заробітна плата не зросла. Тому ведення діалогу з населенням відбувається на межі крайніх можливостей,
бо здійснюється всупереч зазначеним обставинам.
Реформування системи місцевого самоврядування неможливе без розмежування його видаткових повноважень з фінансовими можливостями виконавчої влади. У цьому сенсі визначальною може стати децентралізація державних фінансів.
Доцільно було б ввести систему місцевих податків, кошти
від яких органи представницької влади могли б витрачати самостійно. Проведення реформи з децентралізації влади нерозривно
пов’язане з проблемою децентралізації фінансів, яка загострить
протиріччя між виконавчою та представницькою владою.
Для підвищення ефективності взаємодії органів місцевого
самоврядування з органами виконавчої влади необхідно вжити наступних заходів:
86

Депутати місцевих рад:
як взаємодіяти та спільно вирішувати проблеми громади

 чітко розподілити компетенції влад;
 обмежити практику впливу виконавчої влади на представницьку;
 удосконалити систему ведення звітності шляхом зменшення номенклатурної роботи;
 скоротити навантаження на управлінський апарат шляхом оптимізації службових ставок;
 налагодити роботу виконкомів в електронному режимі.
Наведене обумовлює необхідність зміни підходів до створення організаційно-правових передумов розвитку місцевого
самоврядування, а саме: головним завданням сучасного етапу
формування правового поля українського місцевого самоврядування має стати всеохоплююче вдосконалення використовуваної (змішаної) моделі місцевого самоврядування з урахуванням узагальненого досвіду її реалізації та завдань державного
будівництва на подальші часи незалежності.
Реалізація принципів потребує не лише перерозподілу повноважень між функціонуючими на сьогодні органами місцевого самоврядування і місцевими державними адміністраціями, а й змін у системі місцевого самоврядування та статусі її
складових, зміни статусу місцевих державних адміністрацій:
 районні та обласні ради повинні отримати можливість
утворювати власні виконавчі органи, що зумовить перетворення виконавчої влади загальної компетенції в контрольно-наглядові органи шляхом вилучення в них та передачі відповідним
органам місцевого самоврядування функцій і повноважень організаційно-господарського характеру;
 передача частини функцій і повноважень органам місцевого самоврядування вимагає їх фінансового та ресурсного
забезпечення, що потребує значного вдосконалення законодавчої бази з цих питань;
 функціонування місцевого самоврядування стане ре87

Чернівецька обласна громадська організація
«Комітет виборців»

альністю за умови активної ініціативної участі населення у
вирішенні місцевих справ, удосконалення взаємозв’язків між
ланками органів самоврядування та мешканцями відповідних територій, забезпечення прозорості процесу прийняття
рішень;
 здійснення таких перетворень вимагає наявності кваліфікованих кадрів, а отже, організації єдиної системи підготовки, перепідготовки і підвищення кваліфікації посадових осіб.
Таким чином, при реформуванні представницьких органів особливої уваги заслуговує подолання проблеми існуючої
відчуженості, основними аспектами якої повинні стати: відкритість, гласність, доступність для всіх категорій населення,
територіальна близькість та контрольованість роботи. Окремо
варто відзначити необхідність зміни вектора діяльності органів місцевого самоврядування шляхом надання пріоритетності господарській складовій над владною.

88

Депутати місцевих рад:
як взаємодіяти та спільно вирішувати проблеми громади

Глава 4. Спільними зусиллями,
або Способи координації місцевих рад
Як і будь-який інший суспільно-політичний інститут, місцеві ради мають об’єктивну потребу в координації своєї діяльності, що часто може бути запорукою не тільки ефективного виконання повноважень, але й результативного вирішення
проблем місцевих громад. Як з наукової, так і політичної дискусії з цього питання можна прийняти думку про два різновиди координації: «координація-субординація» та «координаціявзаємодія».
Функціонування політичної системи України впродовж років незалежності виявило основні проблеми у сфері розвитку
місцевого самоврядування та забезпеченні взаємодії органів
державної влади й органів місцевого самоврядування. Як зазначають вітчизняні фахівці, непослідовність державної політики у сфері розвитку місцевого самоврядування мала наслідком:
 невизначеність правосуб’єктності територіальної громади та її співвідношення з населенням, державою;
 нечітке розмежування функцій, повноважень, відповідальності органів місцевого самоврядування та місцевих органів виконавчої влади;
 суперечливість у визначенні статусу комунальної власності, спільної власності територіальних громад;
 забезпеченні охорони громадського порядку, захисту
основних та «локальних» прав членів територіальної громади.
Також цілком виразно окреслились сфери виникнення конфліктів між органами різного територіального рівня, різних
гілок влади та різного виду органів публічної влади, які часто
протистоять один одному:
 центр – регіон – населений пункт;
89

Чернівецька обласна громадська організація
«Комітет виборців»

 орган законодавчої влади – Президент України – органи виконавчої влади;
 органи виконавчої влади – органи місцевого самоврядування;
 представницькі органи місцевого самоврядування – їх
виконавчі органи, тощо.
Ще одним джерелом перманентних конфліктів у зазначеній
сфері є:
 проблема реформування земельних відносин;
 розмежування державної та комунальної власності;
 встановлення меж населених пунктів.
Незважені підходи до вирішення зазначених проблем або
їх неврахування в процесі формування та реалізації напрямів
державної політики, передусім у сфері державного будівництва та розвитку місцевого самоврядування, можуть не лише
суттєво гальмувати їх реалізацію, а й спричинити ескалацію
зазначених конфліктів, дестабілізувати соціально-політичну
та економічну ситуацію в країні. В цьому контексті зростає
інтерес до оцінки потенціалу асоціацій ОМС у вирішенні зазначених проблем та врегулюванні прогнозованих конфліктів,
передусім у сфері розвитку місцевого самоврядування та взаємодії його органів з органами державної влади.
Розвиток місцевого самоврядування спрямовано на підвищення ефективності публічно-владних структур субнаціонального рівня, що, зазвичай, передбачає проведення децентралізації та посилення повноважень ОМС. За цих обставин
виникає потреба координації діяльності органів і посадових
осіб місцевого самоврядування на міжнародному, національному та регіональному рівнях, що зазвичай забезпечується
асоціаціями ОМС.
Асоціації ОМС зокрема є організаційно-правовою формою участі громадян в управлінні, причому в країнах ЄС ця
90

Депутати місцевих рад:
як взаємодіяти та спільно вирішувати проблеми громади

форма участі практикується не лише всередині країн, а й на
міжнародному рівні. Наприклад, європейська спільнота для
забезпечення переговорного процесу застосовує т.зв. відкритий метод координації. Його сутність полягає в обмеженні
функцій наднаціональних органів влади функцією визначення стратегій та контролю за дотриманням узгоджених і прийнятих всією інтегрованою спільнотою домовленостей. Він
застосовується як інструмент досягнення високого ступеня
взаєморозуміння, співробітництва між країнами ЄС, передачі
досвіду та нових ідей з розв’язання проблем, які є спільними
для тих чи інших країн ЄС. З огляду на це, окремі дослідники
оцінюють відкритий метод координації як елемент «доброго
врядування», котрий є зразком для європейського управління,
де застосовується принцип діалогічності як основа для проведення переговорів, що знімає гостроту проблеми «дефіциту
демократії» в політико-адміністративній системі ЄС.
Дослідники вважають, що асоціації ОМС є носіями суттєвого потенціалу у налагодженні системи взаємодії між органами державної влади та місцевого самоврядування, великого,
середнього і дрібного бізнесу, наукової та освітньої сфери, що
є необхідною складової забезпечення ефективності політики
територіального кластероутворення. Багато хто з дослідників
відзначає, що в сучасних умовах конкурентні переваги створюються і в основному використовуються на регіональному
рівні. Таким чином, проведення кластерної політики в умовах
ринкової економіки, що розвивається, повинно передбачати
скоординовану роботу зі створення адекватних умов кластероутворення на державному, регіональному і місцевому рівнях.
Досягнення балансу інтересів органів місцевого самоврядування за участі асоціацій органів місцевого самоврядування
має також додаткові позитивні ефекти – горизонтальний тип
відносин, властивий інституту асоціацій органів місцевого са91

Чернівецька обласна громадська організація
«Комітет виборців»

моврядування, формує в учасників асоціації норми колективної поведінки, вироблення моделей колективних дій, створює
умови для прояву довіри між ними. Ці чинники є важливими
складовими соціального капіталу, необхідного для ефективного співробітництва.
Значущість розвиненої мережі асоціацій органів місцевого
самоуправління виходить за межі оцінок соціально-економічної та політичної ефективності, оскільки вони здатні забезпечувати соціальну солідарність. Суспільна єдність, згуртованість громадян є ресурсом розвитку та вагомим фактором
впливу на різні аспекти стану справ у країні, зокрема, її конкурентоспроможність у світовому просторі. Ігнорування інтересів (у т.ч. економічних) регіональної спільноти, місцевих громад, обмеження державою прав, компетенцій, ресурсної бази
місцевого самоврядування може призвести до порушення
соціальної солідарності та як наслідок – втрати громадянами
довіри до влади, підтримки її дій і намірів. Разом із тим суспільна підтримка, своєю чергою, також є потужним ресурсом
розвитку, до того ж – необхідним з точки зору легітимності дії
влади. На міжнародному рівні фактор наявності/відсутності
суспільної підтримки зовнішньополітичних (у т.ч. зовнішньоекономічних) кроків національних лідерів враховується досить жорстко та є одним із чинників міжнародного іміджу як
національних лідерів, так і держави.

4.1. Асоціації місцевого самоврядування в процесах
формування та реалізації державної політики
В Україні місцеве самоврядування є відносно самостійним
інститутом влади, організаційно відокремленим від системи
державних органів. Тому проблема взаємодії органів державної влади і органів місцевого самоврядування посідає осо92

Депутати місцевих рад:
як взаємодіяти та спільно вирішувати проблеми громади

бливе місце серед проблем, пов’язаних зі становленням і розвитком місцевого самоврядування. Однак арсенал методів та
інструментів взаємовпливу органів державної влади та ОМС є
асиметричним попри те, що інтереси територіальних громад
мають статус публічно-правових, а в основі формування інституційних форм взаємодії ОМС з органами державної влади
за ст. 4 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» лежить принцип поєднання державних та місцевих інтересів у процесі реалізації територіальними громадами права на
самоврядування.
Впродовж періоду становлення політичної системи України
усталились такі форми взаємодії органів державної влади та
ОМС, які умовно можна назвати «взаємодія, ініційована згори»: робочі групи, комісії; консультаційно-дорадчі органи при
органах державної влади. Попри їх безперечну необхідність,
їм властива певна обмеженість, яку здатні доповнити форми
взаємодії, «ініційовані знизу». Передовсім йдеться про добровільні об’єднання ОМС, в підґрунті консолідації яких лежать
чинники соціально-економічного та політичного порядку.
В новітній час історично перші спроби взаємодії між органами державної влади та місцевого самоврядування формувались, по-перше, в досить складних соціально-економічних
умовах зрушень в усіх сферах суспільного життя; по-друге,
в умовах значної лібералізації суспільно-політичного життя і
перших спроб консолідації ОМС у відстоюванні своїх інтересів та інтересів територіальних громад. Саме на цьому етапі
сформувались певні тенденції самоорганізації на субнаціональному рівні організації публічної влади, під впливом яких
нині перебігає процес консолідації ОМС: передусім йдеться
про домінування горизонтальних форм міжелітної взаємодії
на місцевому та регіональному рівні; функціонуванні асоціацій ОМС у форматі «політичних клубів» та про відчутний
93

Чернівецька обласна громадська організація
«Комітет виборців»

вплив географічного чинника на процеси консолідації регіональних еліт.
Асоціації ОМС в Україні пройшли тривалий шлях розвитку. Перші з них виникли впродовж перших років державної
незалежності країни і продовжують свою діяльність донині: з
трьох сучасних всеукраїнських асоціацій ОМС, дві – Всеукраїнська асоціація органів місцевого самоврядування «Асоціація міст України» (АМУ) та Всеукраїнська асоціація органів
місцевого самоврядування «Українська асоціація районних та
обласних рад» (УАРОР) є майже ровесницями української незалежності. Перша була заснована в 1992 р. під назвою Асоціація Рад народних депутатів міст України базового рівня, друга – в 1991 р. під назвою Асоціація поріднених міст України.
Впродовж цього часу значних змін також зазнало нормативно-правове підґрунтя регламентації діяльності асоціації ОМС.
Нині воно визначається Конституцією України та Законами
України «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про асоціації органів місцевого самоврядування», які відповідно до
положень Європейської хартії місцевого самоврядування закріпили за ОМС право на об’єднання і співпрацю як всередині
своєї країни, так і на міжнародному рівні.
Правове визначення статусу асоціацій ОМС (всеукраїнські,
регіональні, місцеві) стало системоутворюючим чинником
процесів інституціювання взаємодії органів публічної влади
в країні: всеукраїнські асоціації взаємодіють з центральними
органами державної влади, відповідно місцеві асоціації – з
місцевими органами державної влади.
Належить також відзначити, що визначення статусу, цілей,
завдань та повноважень асоціацій ОМС положеннями Закону
України «Про асоціації органів місцевого самоврядування»,
по-перше, засвідчує виконання Україною зобов’язань перед
Радою Європи, оскільки відповідає положенням Європейської
94

Депутати місцевих рад:
як взаємодіяти та спільно вирішувати проблеми громади

хартії місцевого самоврядування; по-друге, чинить позитивний вплив на забезпечення відповідності діяльності ОМС декларованим ними цілям.
Визначення предмета, засад, форм та процедур взаємодії
асоціацій ОМС з органами державної влади відповідає принципу поділу влад, оскільки обмежує втручання кожного із
суб’єктів взаємовідносин у сферу компетенції іншого та водночас забезпечує дієвість принципу відповідальності за схвалювані рішення. Разом із тим є певні проблемні зони регулювання взаємодії ОМС з органами державної влади – чинним
законодавством не гарантується обов’язкове досягнення компромісу для ухвалення нормативно-правових актів, що зачіпають права і законні інтереси територіальних громад.
Підсумовуючи, можна зазначити, що в основному нормативно-правові підвалини для утвердження системи взаємодії
між органами державної влади та місцевого самоврядування
сформовано, однак низка положень потребує вдосконалення.
Забезпечення ефективності реалізації стратегічного курсу
країни – її модернізації потребує не лише нормативно-правового та організаційного забезпечення координування діяльності
органів державної влади та ОМС, але й інституційного забезпечення консолідації їх зусиль. Політико-правовими засадами їх
взаємодії є: статус органів державної влади та місцевого самоврядування як складових конституційної системи влади народу;
певна умовність виділення кола питань місцевого та загальнонаціонального значення; роль обох видів влади в забезпеченні
інтегративної властивості соціальної системи. Відтак, в умовах
концентрування зусиль на реалізації стратегічного курсу держави – її модернізацію, потреба взаємодії органів державної влади
та місцевого самоврядування набуває особливої значущості як
механізм узгодження національних інтересів із суспільно важливими інтересами територіальних громад.
95

Чернівецька обласна громадська організація
«Комітет виборців»

За спрямуванням діяльності асоціації ОМС мають двоїстий
характер – представника ОМС та лобістських структур з просування їх інтересів, які консолідувались у форматі відповідних асоціацій: міст; обласних та районних рад; сільських та
селищних рад. Участь в узгодженні інтересів національного
регіонального та локального рівнів можлива і у визначеному
нормативно-правовими приписами форматі, і у вигляді неформальних практик.
Всеукраїнські асоціації консолідували у своєму складі політичні еліти місцевого/регіонального рівнів практично в усіх
регіонах України, які завдяки акумулюванню ресурсів (матеріальних, людських, бізнесових, соціального капіталу) здатні
чинити значний вплив – як офіційними, так і неофіційними каналами, на перебіг політичних процесів у країні, передусім у
питаннях здійснення регіональної політики та політики у сфері розвитку місцевого самоврядування. Помітні спроби формування мережевої взаємодії у форматі включення до структури асоціації фахових громадських об’єднань та партнерства
з міжнародними громадськими об’єднаннями політико-економічного спрямування (АМУ). В цьому контексті привертає
увагу також факт, що кожна з трьох всеукраїнських асоціацій
зарезервувала можливість розширити межі своїх впливів шляхом залучення до свого складу місцевих та регіональних асоціацій ОМС інших поселенських типів.
У перспективних завданнях діяльності, оприлюднених на
веб-сайтах, асоціації декларують формат та спрямування взаємодії з органами державної влади відповідно до нормативноправових актів, що регламентують їх діяльність у цій сфері,
та своїх статутів. Однак досить виразним є визначення пріоритетом у взаємодії з органами державної влади налагодження персональної взаємодії з представниками органів державної влади, передовсім профільних комітетів Верховної Ради
96

Депутати місцевих рад:
як взаємодіяти та спільно вирішувати проблеми громади

України, профільних міністерств Кабінету Міністрів України,
Адміністрації Президента України та Секретаріату Кабінету
Міністрів України.
В оприлюднених асоціаціями звітах (передусім АМУ) про
результати діяльності в нормативно-правовій сфері переважають такі формати роботи, як звернення, участь, зустрічі, обговорення, і водночас відсутня докладна інформація про врахування органами державної влади цих пропозицій, результатів
експертних оцінок. Це свідчить про переважно декларативний
характер напряму діяльності асоціацій, що значною мірою
спричинено незавершеністю формування правової бази – ані
Закон України «Про Регламент Верховної Ради України», ані
Регламент Кабінету Міністрів України не приведено у відповідність із Законом України «Про асоціації органів місцевого
самоврядування» всупереч його перехідним положенням.
Утворення Національного конгресу місцевого самоврядування (НКМС) за типом так званої «парасолькової організації»
виявляє тенденцію консолідації асоціативного руху в Україні.
Однак нинішній стан активності НКМС дозволяє припустити,
що це проект на перспективу.
Підсумовуючи, варто зауважити, що на даний момент з
трьох асоціацій найбільш потужною в сенсі територіальної
структури, матеріально-технічних ресурсів та соціального капіталу є АМУ. Перебуває в досить динамічному стані відновлення та акумуляції ресурсів УАРОР. ВАССР (Всеукраїнська
асоціація сільських та селищних рад), як випливає з аналізу
інформації, розміщеної на її веб-сайті, зазнає певних труднощів із забезпеченням фінансування статутної діяльності.

97

Чернівецька обласна громадська організація
«Комітет виборців»

4.2. Передумови формування та чинники виникнення
асоціацій місцевого самоврядування в Україні
Ідея Дж. Мілля щодо залучення населення в управління
є нині однією з основ концепції розвитку місцевих спільнот.
Органи місцевої влади повинні, за Дж. Міллем, формуватися
і функціонувати на основі тих самих принципів, що й органи центральної влади, а також принципу спільності місцевих
інтересів. Названий принцип, згідно з Міллем, означає, що
оскільки кожна місцевість має свої специфічні спільні інтереси, то в кожному виборчому окрузі і кожному місті має існувати власний парламент, який займається вирішенням локальних справ.
У процесі становлення та розвитку муніципальної науки
сформувалося декілька наукових теорій (концепцій) походження місцевого самоврядування, які по-різному тлумачать
сутність цього інституту, особливості його взаємовідносин
з державою. Саме сукупність концепцій, теорій про місцеве
самоврядування, його походження, форми та методи взаємодії з людиною, суспільством та державою становлять базову
ідейну та наукову основу муніципальної влади. Сформульовані в науці загальнометодологічні положення мають пряме
відношення до вітчизняної науки муніципального права, яке
перебуває у стадії формування та має доленосне значення для
цивілізованого становлення й розвитку муніципальної влади
– публічної влади територіальних громад. Але останнє (муніципальне право) має ініціювати розвиток концепцій та стратегій розвитку самих територіальних громад, без чого немає їх
антикризового розвитку. Тому ідейні засади місцевого самоврядування та концептуальний розвиток територіальних громад, по-перше, нерозривно пов’язані, по-друге, презентують
механізми одночасного регулювання: політична, соціологіч98

Депутати місцевих рад:
як взаємодіяти та спільно вирішувати проблеми громади

на, економічна, психологічна і правова модель територіальної
громади та муніципальної влади повинні взаємодіяти в єдиному режимі. Можна зазначити, що сучасні теорії муніципальної влади мали суттєвий вплив на муніципальне будівництво
нашої країни. Передусім йдеться про громадівські та державницькі теорії. Вони істотно вплинули на зміст відповідних положень Конституції України 1996 р. Так, за ст. 7 Конституції
в Україні «визнається» місцеве самоврядування, що зводить
цей інститут у ранг природної територіальної громади, а якщо
взяти за основу ст. 140 Конституції, в якій йдеться про територіальну громаду як первинний суб’єкт місцевого самоврядування, то можна дійти висновку, що вибір у нашій країні
зроблено на користь громадівської теорії. Про це ж свідчить і
той факт, що місцеве самоврядування здебільшого самостійно
вирішує питання місцевого самоврядування та зосереджується лише в селах, селищах та містах як «природних» населених
пунктах, а населення районів та областей не визнається самостійним суб’єктом місцевого самоврядування. Водночас чимало важливих положень Конституції написано в дусі державної
теорії. У них послідовно проведено ідею, що корені місцевого
самоврядування – у тій владі, джерелом якої є весь народ, а не
його частина (громада), а обсяг повноважень – у законі, тобто
за принципом «дозволено лише те, що передбачено законом».
На користь державної теорії «працює» і збереження місцевого
самоврядування на регіональному рівні, хоч і в ролі районних
та обласних рад, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ міст.
Також державницький підхід проводиться у профільному
Законі про місцеве самоврядування. Якщо в Конституції територіальна громада фіксується як первинний суб’єкт муніципальної влади, то в законі закріплюється фактична конкуренція суб’єктів локальної демократії – якщо територіальна
99

Чернівецька обласна громадська організація
«Комітет виборців»

громада буде нездатною здійснювати своє право на місцеве
самоврядування (а хто це буде визначати, залишається не відомим), то воно здійснюватиметься під відповідальність органів
і посадових осіб місцевого самоврядування. Така законодавча
можливість фактично нівелює конституційне право територіальної громади на самостійне здійснення місцевого самоврядування, фактично відсуває її на другий план у вирішенні питань місцевого значення.
Однією з характеристик місцевого самоврядування як специфічного виду публічної влади є його особливе місце в системі
інститутів конституційного ладу та політичній системі суспільства, що свідчить про те, що у країні поряд з інтересами особи
і держави визнаються та гарантуються ще й місцеві (муніципальні) інтереси, які пов’язані з вирішенням питань безпосереднього забезпечення життєдіяльності населення. При цьому
муніципальні інтереси розглядаються не як підпорядковані державним, а як рівноправні. Виступаючи як основа конституційного ладу, місцеве самоврядування охоплює своїми інститутами
майже всі аспекти демократичної організації місцевого життя,
дає можливість раціональним способом децентралізувати багато функцій державної влади, перенести прийняття рішень із
усіх питань місцевого життя в територіальні співтовариства,
стимулюючи тим самим активність громадян і забезпечуючи
їхню реальну причетність до таких рішень.
Ще однією особливістю місцевого самоврядування як специфічного виду публічної влади є особливість щодо обсягу,
діапазону та правової природи об’єктів свого впливу, значна
частина яких не характерна для інших правовідносин. Основними суб’єктами локальної діяльності територіальних громад є передусім питання місцевого значення, тобто питання
(справи), які випливають із колективних інтересів місцевих
жителів – членів відповідної територіальної громади, відне100

Депутати місцевих рад:
як взаємодіяти та спільно вирішувати проблеми громади

сені Конституцією, законами та статутом територіальної громади до предметів відання місцевого самоврядування, а також
інші питання, які не належать до компетенції органів державної влади.
Як зазначає вітчизняний науковець О. Батанов, більшість
сучасних учених уникає характеристики основних ознак територіальної громади. Здебільшого ці проблеми розглядались зарубіжними науковцями. Так, наприклад, Р. Патнем вважає, що
основною характеристикою «ком’юніті» є наявність соціальної свідомості, колектив авторів під керівництвом Д. Барнса
визначає комуну як суспільного актора на політичній сцені. В
зарубіжній літературі налічується п’ять підходів до вивчення
спільнот: якісний підхід описує спільноту як місце; екологічний підхід передбачає вивчення спільноти як певної спільності у природно-географічному просторі; етнографічний підхід
передбачає вивчення спільноти як певного способу життя з
акцентом на описі загальних культурних характеристик, культурного простору, а не тільки демографічних або географічних параметрів; соціологічний підхід розглядає спільноту як
соціальну систему; економічний підхід вивчає взаємозв’язки
різних секторів економіки, домогосподарств та підприємств,
описує професійний склад населення та робочі місця тощо.
У вітчизняних концепціях розвитку територіального колективу більшість визначень містять посилання на географічний
район (територію), спільноту (населення) та соціальну взаємодію. Водночас, незважаючи на відмінності у тлумаченнях,
більшість учених визнає наявність таких характерних ознак
територіальних громад, як населення, його суб’єктний склад,
територія, соціальна взаємодія, економічна правосуб’єктність,
наявність системи місцевих традицій та соціально-зумовлених інтересів усередині місцевого співтовариства.
Тобто людина (громадянин України, іноземець та ін.) з її
101

Чернівецька обласна громадська організація
«Комітет виборців»

досвідом, професійними навичками, правами і свободами соціалізована у процес самостійного, під свою відповідальність,
розв’язання власних проблем та колективних проблем територіальної громади, членом якої вона є, виступає домінантною
ланкою механізму місцевого самоврядування та першоосновою муніципальної влади.
В цьому контексті, як свідчить історія, японці зробили правильний вибір шляху відродження своєї країни. Його ключова особливість – розвиток економіки через людину, через
турботу про її добробут, але не в суспільстві загалом, а там,
де безпосередньо проживає та функціонує людина: у кожній
територіальній громаді, на кожному підприємстві з опорою
на власну корпоративну культуру. Саме тому локальні громади, корпоративний дух були запроваджені у кожний колектив,
була розроблена регіональна політика відродження, розвитку
її соціальної інфраструктури та використані сучасні технології (насамперед соціальні) з тим, щоб «підняти» особистість,
реалізувати її потенціал. Саме людський «вимір» реформ, спираючись на передові досягнення японського муніципального
та регіонального менеджменту, забезпечили «японське диво»,
«вибух енергії багатьох».
Однією з найбільш характерних ознак територіальних громад як суб’єктів муніципальної влади є свідома участь жителів
– членів територіальних громад в управлінні своїми справами, зумовленість їх діяльності не тільки індивідуалізуючими,
а й об’єднуючими факторами, стійкістю інтересів, зв’язків та
форм соціальної практики; функціонування на основі колективних та індивідуальних форм муніципальної діяльності для
забезпечення спільних інтересів місцевих жителів та вирішення питань місцевого значення.
На думку О. Батанова, основними об’єктами локальної діяльності територіальних громад та муніципальної влади є пе102

Депутати місцевих рад:
як взаємодіяти та спільно вирішувати проблеми громади

редусім питання місцевого значення, тобто питання (справи),
які випливають із колективних інтересів місцевих жителів –
членів відповідної територіальної громади. Отже, як зазначає
М. Баймуратов, шляхом конституційної регламентації місцевого самоврядування обмежено етатизм держави, зафіксовано
її обов’язки щодо децентралізації та деконцентрації владних
повноважень.
Основними суб’єктами муніципально-правових відносин,
на думку В. Погорілка, є влада народу; державна влада; права, свободи й обов’язки людини і громадянина; влада територіальних громад; питання місцевого значення; функції (напрями і види діяльності) суб’єктів місцевого самоврядування;
об’єкти комунальної власності; місцеві бюджети, доходи місцевих бюджетів, місцеві податки і збори, місцеві позики; природні блага, природні об’єкти, природні ресурси, об’єкти природно-заповідного фонду, земля; духовні блага (освіта, наука,
культура, інформація, пам’ятки історії, культури, архітектури,
містобудування); соціальні блага (об’єкти житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, громадського харчування, транспорту і зв’язку, охорони
здоров’я, фізкультури і спорту тощо); програми економічного
та соціально-культурного розвитку сіл, селищ, міст та цільові
програми з інших питань самоврядування; плани підприємств
і організацій; адміністративно-територіальний устрій тощо.
Загалом об’єктами локальної діяльності територіальних
громад та муніципальної влади є передусім питання місцевого
значення, тобто питання (справи), які випливають із колективних інтересів місцевих жителів – членів відповідної територіальної громади.
Взаємодія державної влади і місцевого самоврядування як
підсистем публічної влади ґрунтується на певних політикоправових засадах.
103

Чернівецька обласна громадська організація
«Комітет виборців»

По-перше, відповідно до конституційних положень вони є
складовими конституційної системи влади народу.
Важливою інтегральною ознакою територіальної громади також є наявність системи соціально-зумовлених інтересів. Інтерес (потреби жителів) – рушійна сила муніципальної влади є надзвичайно важливим компонентом у питаннях
організації місцевого самоврядування. Публічні інтереси – це
спільні інтереси, свого роду усереднення особистих, групових
інтересів. Інакше кажучи, це громадські інтереси, без задоволення яких неможлива, з одного боку, реалізація приватних
інтересів, а з другого – забезпечення цілісності, стійкості та
нормального розвитку системи місцевого самоврядування. Це
офіційно визнані інтереси, які мають підтримку держави та
правовий захист. Отже, публічний інтерес соціальної спільності, задоволення якого слугує неодмінною умовою, гарантією її існування та виникнення.
Усі члені територіальної громади є носіями територіальних
інтересів, причому аксіоматично, що «інтереси територіальної
спільності можуть для практичного життя людини мати іноді
більше значення, аніж інтереси класу або нації». Становище
громади та моральний настрій її членів, які проживають разом, мають спільні житлові, освітні, культурні, а часто й релігійні інтереси, забезпечують у її межах природним шляхом
міцний громадський порядок та створюють умови для ефективного управління таким об’єднанням.
Зокрема, муніципальні права особи – члена територіальної громади базуються на «тріаді інтересів», що виникають у
сфері місцевого самоврядування: інтереси території; інтереси
територіальної громади; інтереси конкретного жителя – члена
такої громади.
Виникнення інтересу території, на якій функціонує особистість – член територіальної громади, прямо пов’язане з
104

Депутати місцевих рад:
як взаємодіяти та спільно вирішувати проблеми громади

домінуючими на сучасному етапі процесами. По-перше, «самоствердження територій, викликаними децентралізацією
державного управління. Інтереси самої територіальної громади виникають і виявляються на основі сукупності інтересів її
індивідів-членів».
По-друге, взаємодія державної влади та місцевого самоврядування визначається певною умовністю виділення кола питань, віднесених до відання місцевого самоврядування – питань місцевого значення. На практиці такий стан справ значно
ускладнює проблему розмежування функцій і повноважень
місцевого самоврядування та державної влади.
По-третє, і державна влада, і місцеве самоврядування забезпечують інтегративну властивість соціальної системи, що
має за мету підтримку її цілісності, координацію спільних колективних цілей з інтересами окремих елементів, а також забезпечує функціональну взаємозалежність підсистем суспільства на основі консенсусу громадян та легітимації політичної
системи. Від діяльності системи місцевого самоврядування
залежить не лише єдність влади, але й політична, економічна
та соціальна стабільність у державі.
Дослідження підстав, форм та методів впливу системи державної влади на місцеве самоврядування доволі повно представлені у вітчизняній науці. Зокрема, виокремлюється три
групи методів державного впливу на місцеве самоврядування:
 програмування, нормативно-правового регулювання,
координації, інформування, методичного інструктування, кадрового забезпечення, матеріально-фінансового забезпечення,
гарантування (властиві в рівній мірі періодам як становлення,
так і стабільного його функціонування);
 заснування первинних суб’єктів місцевого самоврядування, реєстрація статутів територіальних громад, наділення
як власними, так і делегованими повноваженнями (властиві
105

Чернівецька обласна громадська організація
«Комітет виборців»

здебільшого періоду становлення місцевого самоврядування
та відбиває значення центральних органів державної влади в
запровадженні системи місцевого самоврядування);
 здійснення зворотного зв’язку – судовий захист місцевого самоврядування, контроль за здійсненням делегованих
повноважень, застосування санкцій до органів і посадових
осіб місцевого самоврядування.
Такий підхід дозволяє визначити особливості державного
впливу залежно не лише від того, чи перебуває місцеве самоврядування на етапі становлення чи стабільного функціонування, але й надає можливість комплексно простежити позитивні та негативні наслідки цього впливу.
Разом із цим об’єктивно обумовленим є і активний вплив
органів місцевого самоврядування на органи державної влади.
Правове підґрунтя такого впливу полягає у визначенні статусу
інтересів територіальних громад як публічно-правових та визначенні принципової засади поєднання інтересів державних
та локальних у реалізації права на самоврядування територіальними громадами. Місцеві інтереси в цьому випадку спрямовуються на отримання достатніх інформаційних, кадрових,
матеріально-фінансових та інших ресурсів, виконання передбачених законом обов’язків держави сфері місцевого самоврядування, оновлення законодавства з питань організації
місцевого самоврядування, реалізацію державних гарантій
фінансової самостійності місцевого самоврядування, судовий
захист місцевого самоврядування тощо.
Реалізація зазначеної групи місцевих інтересів здійснюється органами і посадовими особами місцевого самоврядування
за допомогою як організаційно оформлених механізмів, так
і тих, що такого оформлення не знайшли. До них належать
представленість у консультативних, дорадчих та інших спеціально створених органах з питань, що зачіпають інтереси
106

Депутати місцевих рад:
як взаємодіяти та спільно вирішувати проблеми громади

місцевого самоврядування; право звернення до органів державної влади; неформальні впливи.
Практикуються також такі форми взаємодії органів державної влади та місцевого самоврядування, як: робочі групи,
комісії (постійно діючі/тимчасові/сформовані для вирішення
якогось конкретного питання). В цьому форматі взаємодії базовими структурами є самі органи державної влади і місцевого самоуправління, які можуть взаємодіяти безпосередньо.
Наприклад, для вирішення питань, що не виникають систематично, тобто часткові і вирішувані разово. Для вирішення
цих питань є сенс створити спільні тимчасові робочі групи чи
комісії.
Для вирішення питань, що потребують постійної взаємодії,
робочі групи і комісії можуть формуватись на постійній основі.
Перелічені механізми взаємодії можна визначити як «взаємодія за ініціативою згори». Разом із цим об’єктивно обумовленим є і активний вплив органів місцевого самоврядування
на органи державної влади. Вирішення питань у форматі прямої взаємодії видається процесом необґрунтовано трудомістким і не завжди ефективним, оскільки в більшості випадків
проблемні зони функціонування органів місцевого самоврядування можуть збігатися, доцільним є раціоналізація ухвалення рішень, зокрема в питаннях узагальнення та систематизації
проблем, і формування інституційної системи ухвалення цих
рішень. У цьому контексті становлять інтерес асоціації органів місцевого самоврядування, що за ст. 15 Закону України
«Про місцеве самоврядування в Україні» утворюються органами місцевого самоврядування «з метою більш ефективного
здійснення своїх повноважень, захисту прав та інтересів територіальних громад» і ставлять за мету участь у формуванні та
реалізації державної політики у сфері місцевого самоврядування.
107

Чернівецька обласна громадська організація
«Комітет виборців»

В підґрунті консолідації зусиль органів місцевого самоврядування та їх об’єднань лежить низка чинників соціально-економічного та політичного порядку:
 потреба в узгодженні позицій з ключових питань територіальної організації влади в Україні, місцевого та регіонального розвитку;
 зростання впливу органів місцевого самоврядування та
їх асоціацій на процеси державотворення;
 розбудова економічних і соціальних відносин у державі;
 розгортання транскордонного співробітництва та вплив
європейського досвіду взаємодії органів місцевого самоврядування та їх об’єднань на наддержавному рівні;
 ефективне використання обмежених ресурсів для надання послуг населенню.
В Україні вже діє розгалужена мережа зазначених об’єднань,
між якими є різниця з погляду їх суспільної ролі, поставлених
завдань, організаційно-правових можливостей, історичної генези. Нині існуючі створені:
 за територіальним принципом – регіональні, міжрегіональні, всеукраїнські та міжнародні асоціації;
 за статусом членів асоціації – асоціації міських, селищних, сільських рад; асоціації районних у місті рад;
 за характером діяльності:
o громадсько-політичні (представництво інтересів територіальних громад, органів місцевого самоврядування у
взаєминах з органами державної влади, сприяння інституціональному розвитку місцевого самоврядування, координація
діяльності органів місцевого самоврядування);
o соціально-економічні асоціації (координація зусиль органів місцевого самоврядування з питань розроблення та реалізації проектів і програм соціально-економічного розвитку
регіонів).
108

Депутати місцевих рад:
як взаємодіяти та спільно вирішувати проблеми громади

Однак існує ще один малодосліджений вітчизняною наукою аспект діяльності асоціацій органів місцевого самоврядування, зумовлений їх історичною генезою в Україні. Інституційне виділення місцевого самоврядування в пострадянський
період спричинило зміни у схемах міжелітної взаємодії. Впродовж перших років функціонування політичної системи України проблеми виявились не лише щодо взаємодії елітних груп
по вертикалі, але й по горизонталі. Первинно під впливом домінування в структурі консолідації локальних еліт зовнішніх
чи внутрішніх чинників сформувалась модель горизонтальної
інтеграції муніципальних утворень, яку умовно можна назвати як «інтеграція знизу». Вона ініціювалась керівництвом
органів місцевого самоврядування в пошуках спільного виходу зі складної, передусім економічної ситуації, захисту прав
органів місцевого самоврядування, а почасти і їх керівництва
від тиску органів державної влади. Це сприяло встановленню
неформальних, дружніх практик між членами більш чи менш
формалізованого об’єднання. А саме об’єднання набувало
ознак «політичного клубу».
Подальша генеза об’єднань, а пізніше асоціацій органів
місцевого самоврядування відбувалась під впливом уже існуючих у внутрішній організації асоціацій формальних і неформальних практик. Це створило підстави для виокремлення
відмінностей між асоціаціями:
 за змістом діяльності – акцент на політику чи економіку; постановка стратегічних завдань чи вирішення поточних
питань;
 за внутрішньою організацією діяльності – формальні/
неформальні практики; моделі «політичного клубу» чи «формального утворення».

109

Чернівецька обласна громадська організація
«Комітет виборців»

4.3. Правові засади діяльності
асоціацій органів місцевого самоврядування
Відповідно до міжнародних правових актів, передусім ст.
10 «Європейської хартії місцевого самоврядування», в кожній
державі повинно бути визнано право органів місцевого самоврядування вступати в будь-яку асоціацію для захисту і досягнення своїх спільних інтересів і право вступати в будь-яку міжнародну асоціацію органів місцевого самоуправління. Стаття
розглядає питання про право органів місцевого самоуправління
на об’єднання і співпрацю на трьох різних рівнях: між собою
всередині своєї країни з конкретних питань, у рамках асоціацій
місцевих влад (і право вступати в міжнародні асоціації місцевих
влад) та органами місцевого самоврядування в інших країнах.
Асоціації органів місцевого самоврядування є організаційно-правовою формою участі громадян в управлінні державою
через обраних депутатів та посадових осіб органів місцевого
самоврядування. Така практика поширена не лише всередині країн ЄС, але й наднаціональному рівні. Наприклад, європейська спільнота для забезпечення переговорного процесу
застосовує так званий відкритий метод координації, сутність
якого полягає в обмеженні ролі наднаціональних органів влади постановкою цілей, які мають бути узгоджені і прийняті
всією інтегрованою спільнотою, та контролі за дотриманням
досягнутих домовленостей. Він застосовується як інструмент
досягнення високого ступеня порозуміння, співробітництва
між країнами ЄС, передачі досвіду та нових ідей з розв’язання
проблем, які є спільними для країн ЄС.
Оскільки Хартія не зачіпає питання правових та/чи інституційних засобів втілення в життя цих принципів, то їх закріплення в нормах національних законодавств відбувається
з урахуванням державної специфіки правової системи, куль110

Депутати місцевих рад:
як взаємодіяти та спільно вирішувати проблеми громади

турних та історичних традицій. В Україні ці положення «Європейської хартії місцевого самоврядування» закріплені передусім у Конституції України, Законах України «Про місцеве
самоврядування в Україні» та «Про асоціації органів місцевого самоврядування». Так, закріплене в ст. 35 Конституції України право громадян на об’єднання в громадські організації для
здійснення і захисту своїх прав і свобод, задоволення своїх законних інтересів конкретизоване в ст. 15 Закону України «Про
місцеве самоврядування в Україні» як право органів місцевого
самоврядування об’єднуватись в асоціації та інші форми добровільних об’єднань. Існуючі донедавна лакуни в законодавчій базі щодо легітимних механізмів посередництва між органами місцевого самоврядування та органами державної влади,
узгодження їх рішень у 2009 р. врегульовано Законом України
«Про асоціації органів місцевого самоврядування».
За цим законом асоціації є добровільними неприбутковими
об’єднаннями, створення яких ініційовано органами місцевого
самоврядування «з метою більш ефективного здійснення своїх повноважень, узгодження дій органів місцевого самоврядування щодо захисту прав та інтересів територіальних громад
сприяння місцевому та регіональному розвитку» (ст. 1).
Статус асоціацій визначається, по-перше, за територіальним принципом – об’єднання більше половини органів місцевого самоврядування відповідних територіальних рівнів мають статус всеукраїнських, об’єднання трьох і більше органів
місцевого самоврядування мають статус місцевої (ст. 2, 3).
Належить зазначити також, що передбачена законом форма
колективного членства є досить гнучким механізмом забезпечення консолідації зусиль асоціацій органів місцевого самоврядування як шляхом заснування спілок (ст. 6), так і входження на правах колективного члена до складу асоціації вищого
рівня (ст. 4, п. 3).
111

Чернівецька обласна громадська організація
«Комітет виборців»

Повноваження асоціацій органів місцевого самоврядування, визначені в ІІІ розділі закону можна умовно поділити на
два блоки.
Перший блок визначає напрями і форми діяльності щодо
своїх членів: задоволення та захист інтересів територіальних громад, розв’язання спільних проблем; обмін досвідом;
методична правова та інформаційна допомога; підготовка та
перепідготовка посадових осіб, підвищення їх кваліфікації;
допомога у підготовці проектів нормативних документів та
програм.
Другий блок містить перелік повноважень у взаємодії з органами державної влади в питаннях, що стосуються місцевого
і регіонального розвитку: здійснює експертизу нормативноправових актів; подає пропозиції до проекту закону про Державний бюджет України; бере участь у розробленні проектів
загальнодержавних програм законів України тощо.
Деталізуються засади, форми і процедура взаємодії з органами державної влади в розділі IV Закону «Засади взаємодії з
органами державної влади». Виходячи зі ст. 18 цього закону,
асоціації органів місцевого самоврядування мають статус консультативно-дорадчих. До їх повноважень належить участь у
консультаціях та ініціювання проведення консультацій з питань, що стосуються нормативно-правової регламентації діяльності органів місцевого самоврядування та регіонального
розвитку. Так, асоціації зі статусом всеукраїнських беруть
участь у консультаціях з Президентом України, Верховною
Радою України, Кабінетом Міністрів України, центральними
органами виконавчої влади; місцеві асоціації та регіональні
відділення всеукраїнських асоціацій беруть участь відповідно
з місцевими органами виконавчої влади та відповідно до статусу (всеукраїнські/регіональні) надають висновки органам
державної влади відповідного рівня.
112

Депутати місцевих рад:
як взаємодіяти та спільно вирішувати проблеми громади

Предметом консультацій органів державної влади з асоціаціями органів місцевого самоврядування відповідно до закону
визначено:
 державний бюджет та бюджетний процес у питаннях
соціальних стандартів і нормативів соціальної та бюджетної
забезпеченості надання соціальних послуг;
 міжбюджетні трансферти у видатках державного бюджету для місцевих бюджетів та розподілу між місцевими бюджетами;
 проекти загальнодержавних програм, що стосуються
розвитку регіонів, державних соціальних програм, реалізація
яких покладена на органи місцевого самоврядування;
 питання підготовки та підвищення кваліфікації службовців місцевого самоврядування.
Місцеві асоціації та регіональні відділення всеукраїнських
асоціацій мають відповідні повноваження в межах своєї компетенції щодо місцевих органів виконавчої влади. Асоціації
також можуть ініціювати проведення з місцевими органами
виконавчої влади консультацій з інших питань, що стосуються
інтересів територіальних громад відповідного регіону.
Правові основи взаємодії асоціацій органів місцевого самоврядування та органів державної влади, окрім Законів України
«Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про асоціації органів місцевого самоврядування», визначаються також Законом
України «Про Регламент Верховної Ради України» та Регламентом Кабінету Міністрів України. Однак у зазначених документах не передбачена обов’язковість досягнення погодження
інтересів органів державної влади та місцевого самоврядування. Із текстів документів також не випливає обов’язковість
укладання протоколів за результатами консультацій чи участі
в засіданнях органів державної влади органів місцевого самоврядування щодо питань місцевого і регіонального розвитку.
113

Чернівецька обласна громадська організація
«Комітет виборців»

4.4. Короткі нотатки до діяльності всеукраїнських
асоціацій органів місцевого самоврядування
Формальним початком формування та діяльності асоціацій
органів місцевого самоврядування в Україні можна вважати
ухвалення Закону України «Про місцеві Ради народних депутатів, місцеве та регіональне самоврядування» від 26 березня
1992 р. Однак, як зазначають вітчизняні науковці, право органів місцевого самоврядування на об’єднання в асоціації носило декларативний характер у зв’язку з його правовою та процесуальною невизначеністю. Складна соціально-економічна
ситуація в країні на початку 90-х спонукала керівництво країни до активізації реформ з метою виходу з економічної кризи.
Делегування повноважень з управління державним майном
Дніпропетровській, Запорізькій і Луганській обласним державним адміністраціям, заходи зміцнення економічних основ
самоврядування міст України, заходи, спрямовані на розвиток
співробітництва прикордонних областей України та Росії, передбачені указами Президента України в 1993-1994 рр., мали
наслідком організацію координаційних структур у вигляді
асоціацій органів місцевого самоврядування.
Вже на початкових етапах інтеграції органів місцевого самоврядування в країні впродовж 1992-1996 рр. окреслились
дві тенденції консолідації, які донині зберегли свою актуальність, – інтеграція за географічним принципом та чинниками
економічного характеру, та на ґрунті пріоритетів загальнонаціонального характеру. В межах першої тенденції утворювались такі асоціації, як Асоціація шахтарських міст Донбасу,
Асоціація придністровських міст України, Асоціація сприяння діяльності місцевим радам і об’єктам індустрії Південного
Сходу України та ін. В межах другої тенденції формувались
такі загальнонаціональні асоціації, як Асоціація демократич114

Депутати місцевих рад:
як взаємодіяти та спільно вирішувати проблеми громади

них рад народних депутатів України і демократичних блоків у
Радах з метою створення громадянського суспільства в Україні та зміцнення її державності; Асоціація рад народних депутатів міст України базового рівня (сучасна АМУ), Асоціація
районних і міських рад задля вирішення актуальних проблем
самоврядування в умовах несформованості в країні єдиних
підходів до становлення комунальної і регіональної політики.
Ухвалення Законів України «Про місцеве самоврядування в
Україні» 21 травня 1997 р. та «Про асоціації органів місцевого
самоврядування» від 16 квітня 2009 р. завершило процес унормування діяльності вже існуючих асоціацій. Відповідно до нинішніх нормативно-правових вимог, в Україні функціонують
три асоціації органів місцевого самоврядування з всеукраїнським статусом: Всеукраїнська асоціація органів місцевого
самоврядування «Асоціація міст України» (АМУ), Українська
асоціація районних та обласних рад (УАРОР), Всеукраїнська
асоціація сільських та селищних рад (ВАССР) і утворена ними
асоціація під назвою Національний конгрес місцевого самоврядування (НКМС).
Порівняльний аналіз діяльності всеукраїнських асоціацій
упродовж звітного періоду 2009-2010 рр. за положеннями їх
статутів дозволяє дійти таких висновків.
Членство, склад та структура. Кожна з асоціацій об’єднує
в своєму складі органи місцевого самоврядування певного рівня – міські, районні у містах ради, асоціації органів місцевого самоврядування зазначеного рівня (АМУ); районні, обласні ради, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, місцеві
асоціації (УАРОР); сільські, селищні ради та асоціації органів
місцевого самоврядування (ВАССР). Однак дві норми, що присутні в статутах кожної організації – право вступу асоціацій
місцевих рад та колективне членство, створюють для кожної з
асоціацій додаткові можливості розширення свого складу.
115

Чернівецька обласна громадська організація
«Комітет виборців»

Географічно і УАРОР, і АМУ представлені у всіх 24 областях України та в АР Крим, однак АМУ сформована і діє мережа регіональних відділень у всіх 25 регіонах. УАРОР не розміщує інформації про сформованість регіональних відділень
– лише про істотне розширення членства в асоціації районних
рад, формування 8 нових та вступ 2 нових колективних членів. Значно менш розгалужена мережа відділень, сформована
ВАССР, – 11 регіональних та 45 районних.
За персональним складом представництва. В усіх трьох
асоціаціях пріоритет членства, передусім, мають керівники
органів місцевого самоврядування – мери міст або голови рад
відповідного рівня.
Мета, завдання та повноваження, визначені в статутах.
Кожна з асоціацій їх сформулювала чітко відповідно до Закону
України «Про асоціації органів місцевого самоврядування». В
кожному статуті присутні також три умовні блоки завдань та
повноважень, орієнтовані на:
 захист та задоволення інтересів органів місцевого самоврядування відповідно до рівня самоврядування, розв’язання
спільних проблем, обміну досвідом та створення умов для
більш ефективного здійснення повноважень місцевого самоврядування;
 взаємодію з органами державної влади у сфері законотворення: експертні оцінки проектів нормативних актів, пропозиції щодо розвитку місцевого самоврядування;
 зовнішньополітичні контакти: налагодження взаємодії
з органами місцевого самоврядування зарубіжних країн та їх
асоціаціями, міжнародними організаціями.
Окрім зазначених завдань, додатково:
 АМУ займається захистом інтересів органів місцевого самоврядування – не членів асоціації, бере участь у
розробленні загальнодержавних програм щодо розвитку ре116

Депутати місцевих рад:
як взаємодіяти та спільно вирішувати проблеми громади

гіонів, проектів і програм місцевого та регіонального розвитку;
 УАРОР бере на себе повноваження щодо створення
умов для ефективної реалізації норм Конституції та законів
України з питань місцевого самоврядування; здійснення благодійницької діяльності, спрямованої на задоволення потреб
територіальних громад – членів асоціації;
 ВАССР сприятиме налагодженню взаємодії з органами
державної влади у процесі узгодження загальнодержавних,
регіональних та місцевих інтересів.
Джерела надходження коштів та формування майна.
Найбільш стислий перелік джерел надходження коштів визначено в статуті ВАССР. Це, передусім, членські і благодійні
внески та пожертви, доброчинні пожертви, міжнародна технічна допомога.
АМУ та УАРОР, окрім джерел, визначених ВАССР, називають сплату вступних внесків, цільових внесків з відрахувань з бюджетів членів асоціацій; спонсорських внесків; добровільних пожертвувань, подарунків, безкоштовну передачу
об’єктів, доходи від інтелектуальної власності.
АМУ, окрім зазначеного, в переліку джерел формування
майна називає ще державні субсидії, спадщину, надходження
в порядку компенсації вартості отриманих послуг, що утримуються за рахунок коштів органів місцевого самоврядування;
пасивні доходи, дивіденди, страхові виплати та відшкодування і роялті.
Всі асоціації приймають кошти й майно від фізичних та юридичних осіб і можуть бути власниками майна, необхідного для
матеріально-технічного забезпечення статутної діяльності.
У статутах асоціацій визначено порядок внутрішньої звітності та контролю за її використання відповідно до Закону
України «Про асоціації органів місцевого самоврядування».
117

Чернівецька обласна громадська організація
«Комітет виборців»

З аналізу інформації, розміщеної на веб-сайті ВАССР, можна припустити, що в асоціації є відчутний брак коштів на забезпечення статутної діяльності, оскільки останнє рішення
правління, оприлюднене на сайті, присвячене проблемам забезпечення фінансової підтримки діяльності. Сайт функціонує
в економному режимі – оновлюється лише рубрика «Останні
новини».
Партнерські відносини. Офіційна інформація представлена лише на веб-сайті АМУ, яка є партнером громадського
об’єднання «Українсько-німецький форум» (УНФ). Головою
правління форуму є народний депутат України, президент
Української спілки промисловців та підприємців України
А.К. Кінах. Метою діяльності УНФ є розбудова політичних,
економічних та культурних відносин України та Німеччини;
сприяння встановленню ділових контактів між підприємцями
та промисловцями обох країни. Керівництво УНФ входить до
складу української частини українсько-німецької Групи високого рівня з питань економічного співробітництва (ГВР).
Правління та члени УНФ – народні депутати України, є членами Міжпарламентської змішаної комісії з питань торговельно-економічного співробітництва, що дозволяє здійснювати
спільно з німецькими партнерськими організаціями і фондами
системну співпрацю щодо механізмів державно-приватного
партнерства. На веб-сайтах УАРОР та ВАССР інформація про
партнерів відсутня.
Перспективні напрями діяльності оприлюднені лише на
сайті АМУ і містять три блоки:
 налагодження ділових стосунків та співпраці з профільними робочими органами Верховної Ради України, центральними органами виконавчої влади, Адміністрацією Президента
України та Секретаріатом Кабінету Міністрів України;
 лобіювання прискореного прийняття Законів України
118

Депутати місцевих рад:
як взаємодіяти та спільно вирішувати проблеми громади

«Про внесення змін до Конституції України», проектів Законів України «Про внесення змін до Закону України «Про місцеве самоврядування», «Про внесення змін до Закону України
«Про місцеві державні адміністрації»;
 координація взаємовигідної співпраці з Всеукраїнськими асоціаціями в рамках Національного конгресу місцевого
самоврядування України; міжнародна співпраця з міжнародними організаціями та фондами з метою розробки й реалізації
спільних проектів та заходів, пошуку альтернативних джерел
фінансування; інформаційно-організаційне забезпечення діяльності, орієнтоване на підтримання комунікаційних зв’язків
між членами асоціації; поширення інформації про асоціацію
в органах виконавчої влади; забезпечення присутності в науково-аналітичному дискурсі та впливу на його формування.
Помітним є прагнення всеукраїнських асоціацій органів
місцевого самоврядування до консолідації зусиль. У січні
2010 р. вони заснували Національний конгрес місцевого
самоврядування (НКМС). В Угоді, підписаній суб’єктамизасновниками, основною метою діяльності НКМС визначено забезпечення спільної діяльності, «спрямованої на формування державної регіональної політики, удосконалення
територіальної організації влади», а підґрунтям необхідності співпраці визнана потреба узгодження позицій органів державної влади та органів місцевого самоврядування з
ключових питань територіальної організації влади в Україні, місцевого і регіонального розвитку.

119

Чернівецька обласна громадська організація
«Комітет виборців»

Глава 5.
Як зробити роботу депутата ефективнішою
5.1. Як місцеві ради Буковини та Поділля
використовують горизонтальні форми співпраці
Як уже зазначалось, місцеві ради мають об’єктивну потребу в координації своєї діяльності, що часто може бути запорукою не тільки ефективного виконання повноважень, але й
результативного вирішення проблем місцевих громад. Як з наукової, так і політичної дискусії з цього питання можна прийняти думку про два різновиди координації: «координація-субординація» та «координація-взаємодія».
Суть зв’язків першого типу полягає в упорядкуванні згори вниз, від керуючого до керованого. Зокрема може передбачатися: (1) виключна компетенція вищого за організаційноправовим статусом органу щодо органу, нижчого за статусом
(наприклад, облради щодо райради); (2) право затвердження
проекту рішення; (3) підконтрольність та підзвітність тощо.
Зв’язки другого типу, які часто називають горизонтальними, базуються насамперед на взаємній зацікавленості органів
місцевого самоврядування в узгодженні своїх управлінських
впливів щодо якоїсь проблеми і можуть передбачати: (1) створення і діяльність спеціальних координаційних органів управління; (2) регулярний обмін інформацією; (3) прийняття одночасних спільних рішень тощо.
У вітчизняному місцевому самоврядуванні були намагання
випробувати обидві моделі взаємодії місцевих рад між собою.
Як уже йшлося, ідея створення вертикалі місцевих рад (за
зразком відносин першого типу) була надзвичайно популярною у 90-х роках, особливо після того, як президент та уряд
спромоглися вибудувати міцну вертикаль виконавчої влади. В
120

Депутати місцевих рад:
як взаємодіяти та спільно вирішувати проблеми громади

тодішній політичній ситуації така субординація місцевих рад
розглядалася її прихильниками насамперед як дієвий інструмент, який можна використати в політичному протистоянні із
виконавчою гілкою влади.
Наприклад, у лютому 1999 року тодішній голова парламенту Олександр Ткаченко сказав таке: «Я хотів би звернути вашу
увагу на те, що, приймаючи Конституцію, ми чітко виписали
вертикаль державних адміністрацій, але розмили вертикаль
місцевих рад. І сьогодні, коли Верховна Рада цю вертикаль
намагається напрацювати, відчувається супротив з боку адміністрації». Зауважимо, що ці слова були мовлені тоді, коли
чинний Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні», який не передбачав будь-яких вертикальних утворень, уже
діяв близько двох років.
Екс-спікер нарікав також на те, що «створюються різні незаконні асоціації, інші об’єднання, які вибудовують цю вертикаль, але хочуть, щоб вона не підпорядковувалася радам, а
щоб нею керували зовсім інші люди, які до цього практично
не мають прямого відношення». Очевидно, що в цьому випадку пан Ткаченко мав на увазі різні громадські об’єднання на
зразок «Української асоціації районних та обласних рад» чи
«Асоціації міст України», які були засновані на початку 90-х.
Очевидно, що саме діяльність подібних асоціацій і складає
суть того, що називають «координація-взаємодія». У квітні
2009 року було прийнято Закон України «Про асоціації органів
місцевого самоврядування», який визначив основні правові
засади їхньої організації і діяльності. Зокрема було визначено,
що асоціації є добровільними неприбутковими об’єднаннями,
створеними ОМС з метою більш ефективного здійснення своїх повноважень, узгодження дій щодо захисту прав та інтересів територіальних громад, сприяння місцевому та регіональному розвитку.
121

Чернівецька обласна громадська організація
«Комітет виборців»

Зазначимо, що нормативне врегулювання позитивно вплинуло на роботу цих громадських об’єднань, місцеві ради отримали належний механізм координації своїх зусиль. Зокрема,
асоціації можуть створюватися як із всеукраїнським, так і з
місцевим статусом. Передбачено також колективне членство
місцевих асоціацій у діяльності організацій із всеукраїнським
статусом.
Передбачено, що всеукраїнські асоціації мають повноваження брати участь у роботі консультативно-дорадчого органу з питань місцевого самоврядування при Голові Верховної
Ради України, готувати висновки до нормативно-правових
актів з питань місцевого і регіонального розвитку або ж подавати до Міністерства фінансів України пропозиції до проекту Закону про Державний бюджет України щодо показників
місцевих бюджетів тощо.
Активізувався останніми роками і вступ місцевих рад
до складу цих асоціацій. Наприклад, 13 із 20 районних рад
Хмельниччини долучилися до «Української асоціації районних та обласних рад» упродовж 2010-2011 рр. У той час як
9 районних рад Чернівецької області із 11 отримали членство в
цій організації впродовж 1997-2003 рр., тобто ще до прийняття профільного закону. Сьогодні до згадуваної «Асоціації міст
України» належить 16 міст і селищ міського типу Чернівецької області, а на Хмельниччині налічується 29 членів цієї організації. Наприкінці 2009 року було створено Всеукраїнську
асоціацію сільських та селищних рад, представництвом якої
в Хмельницькому керує голова Дунаєвецької селищної ради
Анатолій Кухаренко, а в Чернівцях – Горішньошеровецький
сільський голова Іван Велущак.
У травні 2013 року з ініціативи міських рад Луцька,
Кам’янця-Подільського, Ізяслава, Острога, Дубно та Хотина
було створено Асоціацію ОМС «Шлях Гедиміновичів». Пізні122

Депутати місцевих рад:
як взаємодіяти та спільно вирішувати проблеми громади

ше рішення про приєднання до асоціації прийняли Волинська
облрада та Старокостянтинівська, Славутська, Корецька і Бучацька міські ради. Ця асоціація має на меті сприяти розвиткові туризму в Україні через створення та промоцію міжнародного культурно-історичного туристичного маршруту «Шлях
Гедиміновичів».
Місцеві ради можуть використовувати для налагодження
діалогу й механізм громадських організацій. Наприклад, у
квітні 2012 року було створено «Асоціацію жінок-депутатів
місцевих рад Чернівецької області».
Не ставлячи за мету оцінювати ефективність роботи асоціацій ОМС, зазначимо, що потенціал їхнього використання
місцевими радами, наприклад, для обміну досвідом чи успішними практиками самоврядування, для спільних лобістських
зусиль на рівні законодавчої чи виконавчої влади, надзвичайно високий.

5.2. Депутату на замітку,
або Нові форми взаємодії місцевих рад
Упродовж осені 2013 року експерти КВУ провели серію
«круглих столів» із депутатами районних рад Чернівецької та
Хмельницької областей, на яких вдалося дізнатися про певні
практики взаємодії депутатів місцевих рад різних рівнів. Деякі з цих практик відомі, деякі прописані в законодавстві, а
деякі навіть новаторські.
Практика 1. Давайте укладемо угоду! Найбільш цікавою
нам видалася практика підписання договорів між районною
та сільськими радами, яка, як виявилося, ось уже декілька каденцій використовується в Кам’янці-Подільському. Як працює
механізм? Після обрання нового складу сільських рад на одній
із перших сесій рада уповноважує сільського голову укласти
123

Чернівецька обласна громадська організація
«Комітет виборців»

угоду із районною радою. Остання, в свою чергу, також проводить через сесію подібне рішення. На підставі рішень сесій
голови сільської та районної ради укладають угоду на термін
повноважень складів рад, згідно з якою районна рада бере на
себе зобов’язання надавати організаційну, методичну, консультаційну, юридичну та інші необхідні види допомоги депутатському корпусу сільради. В такий спосіб забезпечується
цивілізована основа для взаємодії депутатського корпусу рад
різних рівнів.
Практика 2. Організуємо депутатські клуби! Цю практику ми побачили у все тому ж Кам’янці-Подільському. Механізм нескладний і фактично спирається на передбачену Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» норму
(статті 25 та 26) про створення та діяльність депутатських
груп. Наскільки нам відомо, існує окреме рішення Кам’янецьПодільської райради про створення депутатського клубу та
затвердження положення про нього. Фактично депутатський
клуб є поза- або навіть надфракційним об’єднанням, у рамках якого депутати мають можливість обговорити проблемні
питання, скоординувати дії, врешті, домовитися про спільну
позицію. Як запевняє керівництво райради, діяльність клубу
дозволяє фактично «випустити пару», обговорити найгостріші моменти поза сесійною залою, не вносячи таким чином
деструктив у роботу сесій. Широко практикуються предметні
засідання депутатського клубу, в тому числі виїзні.
Практика 3. Консультації та навчання. На кількох «круглих столах» учасники вказували як основну проблему – низький рівень правової грамотності депутатського корпусу, особливо на рівні сільських рад, та дещо менше на рівні сільських
голів. У Кам’янці-Подільському та Сторожинці було повідомлено, що районні ради практикували проведення за кущовим
принципом виїзних навчань, під час яких спеціалісти райрад
124

Депутати місцевих рад:
як взаємодіяти та спільно вирішувати проблеми громади

і райдержадміністрацій роз’яснювали депутатам сільрад та
їхнім головам специфіку законодавства, алгоритми роботи. У
Хотині юридичний відділ райради розробив статути місцевих
громад, які згодом були прийняті практично в усіх селах району. Також поширена практика видання коштом районних рад
та розповсюдження в сільських громадах примірних зразків
заяв, рішень сільських рад, інших нормативних документів. У
разі, якщо друк надто вартісний, проблема усувається через
передачу електронних копій цих документів.
Практика 4. Участь сільських голів на сесіях районних
рад. У листопаді 2013 року таку практику експерти КВУ виявили на сесії Новоселицької райради, коли сільські голови
були запрошені до участі, щоб ознайомитися з порядком роботи сільрад у питанні складання землевідведення та генеральних планів села.
Практика 5. Зв’язки та лобіювання. Надзвичайно привабливою і вдалою виглядає практика налагодження тісної
співпраці між місцевим депутатським корпусом та депутатом
ради вищого рівня. Наприклад, на сайті Дунаєвецької райради
існує «Сторінка обласного депутата», де оприлюднюється інформація про діяльність депутатів-мажоритарників від Дунаєвеччини в обласній раді.
Депутати від Сторожинецького району в Чернівецькій
облраді Франц Федорович та Руслан Мельник домоглися в
березні 2013 року, щоб стосовно їхніх восьми запитів (із вісімнадцяти) було прийнято відповідні рішення. Усі ті запити
стосувалися проблем населених пунктів їхніх округів.
Врешті, можна з розумом і користю використовувати участь
у сесіях місцевих рад народних депутатів України. Так, у березні 2013 року на сесію Чернівецької облради завітали Руслан Зелик (ВО «Свобода») та Максим Бурбак із Олексадром
Фищуком (обидва із ВО «Батьківщина»). Пан Фищук за ро125

Чернівецька обласна громадська організація
«Комітет виборців»

ботою крайового парламенту спостерігав ще наприкінці квітня. Також у березні 2013 року відвідали сесії Хмельницької
облради такі нардепи, як Сергій Лабазюк (позафракційний),
Олександр Мирний та Ігор Сабій (обидва із ВО «Свобода»).
Ми усвідомлюємо, що цей перелік практик не є вичерпним,
так само як і сподіваємося, що він буде корисний депутатам
місцевих рад, які прочитають цей аналітичний матеріал. Також хочемо нагадати, що КВУ в рамках проекту «Народом обраний – народу прозвітуй! Взаємодія депутатів різних рівнів!»
готовий надати будь-яку інформаційну, методичну чи консультаційну допомогу, аби процес взаємодії місцевих рад, їхніх депутатів та виборців змінювався на краще.

126

Депутати місцевих рад:
як взаємодіяти та спільно вирішувати проблеми громади

Список
використаних джерел
1. Батанов О.С. Муніципальна влада в Україні: Проблеми
теорії та практики: Монографія / Відп. ред. Баймуратов М. –
К.: Юридична думка, 2010. – 656 с.
2. Взаємодія органів державної влади та місцевого самоврядування у межах нової системи територіальної організації
влади в Україні / Національний інститут стратегічних досліджень – К., 2011. – 54 с.
3. Депутат місцевої ради та його команда. Практичний
курс: Заг. ред.: О. Солонтай; Інститут Політичної Освіти. –
Львів, 2012. – 80с.
4. Депутату до кишені: Заг. ред.: Л. Грицак та О. Солонтай; Інститут Політичної Освіти. – К., 2012. – 104 с.
5. Державне управління регіональним розвитком України: Монографія / за заг. ред. В.Є Воротіна, Я.А. Жаліла. – К.:
НІСД, 2010. – 288 с.
6. Домбровський О. Децентралізація влади: історія, проблеми, перспективи // Проблеми децентралізації: національний та міжнародний досвід. / Наук. редактор М. Пухтинський.
– К.: Атіка-Н, 2006.
7. Ефективність діяльності органів місцевого самоврядування: взаємодія та відповідальність / Регіональний філіал Національного інституту стратегічних досліджень у місті Донецьку – Донецьк : ООО «Цифровая типография», 2012. – 64 с.
8. Єшкілєв В. Громадянське суспільство в Україні: стан та
перспективи розвитку / Упоряд.: І. Підлуська та ін. – К.: Фонд
«Європа ХХІ», 2003.
9. Інституційне забезпечення регіональної політики та
практика взаємодії органів влади в Україні / Дацишин М., Керецман В. – К.: В-во «К.І.С.», 2007. – 102 с.
127

Чернівецька обласна громадська організація
«Комітет виборців»

10. Каліберда Я. Проблеми взаємодії місцевих державних
адміністрацій та органів місцевого самоврядування // Управління проектами регіонального розвитку: матеріали науковопрактичної конференції (м. Феодосія, 8-12 липня 2013 р.) / За
ред. проф. Ю.О. Куца, О. В. Решевець. – Х. : ХарРІ НАДУ,
2013. – 114 с. – С. 57-63.
11. Камінська Н.В. Місцеве самоврядування: теоретико
історичний і порівняльно-правовий аналіз. Навч. посіб. – К.:
КНТ, 2010. – 232 с.
12. Крушановський С. Асоціації органів місцевого самоврядування україни як елемент децентралізованої системи
влади // Вісник ЦВК. – 2008. – № 2. С. 79-83.
13. Сало І. Асоціації органів місцевого самоврядування в
системі узгодження інтересів на національному, регіональному та локальному рівнях – К. : НІСД, 2011. – 39 с.
14. Степанова С., Махновский Д. Государственное участие
в формировании и реализации кластерной политики: российский и зарубежный опыт // Государственное регулирование
экономики. – 2010. – № 6.
15. Форми та методи залучення громадськості: Навч. посіб. / Інститут громадянського суспільства; за заг. ред. В. Артеменка. – К.: ІКЦ «Леста», 2007. – 240 с.
16. Що має знати депутат місцевої ради: Книга 1. – К.,
2010. – 116 с.
17. Що має знати депутат місцевої ради: Книга 2. – К.,
2010. – 116 с.

128