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Secretara Tcnica del Frente Social

SIISE - Sistema Integrado de Indicadores Sociales del Ecuador

BORRADOR PARA COMENTARIOS


FAVOR NO CITAR

SON EFECTIVOS LOS PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS


MONETARIAS PARA COMBATIR LA POBREZA?
EVALUACION DE IMPACTO
DEL BONO SOLIDARIO EN EL ECUADOR

Mauricio Len G., Rob Vos y Wladymir Brborich

SIISE-ISS

Quito - La Haya,
Abril 2001

Mauricio Len, Rob Vos y Wladymir Brborich, 2001


Estudio preparado para la Red para la Reduccin de la pobreza y la Proteccin Social del Banco
Interamericano de Desarrollo, Washington D.C. El documento es un borrador. Los comentarios son
bienvenidos. Favor dirigir a: Rob Vos, Institute of Social Studies, P.O. Box 29776, 2502 LT The Hague,
The Netherlands, e-mail: vos@iss.nl o a Mauricio Len, Proyecto SIISE, Edificio Banco del Austro 5to.
piso, Av. Amazonas y Santa Mara, Quito-Ecuador, e-mail: siise@siise.gov.ec
Mauricio Len y Wladymir Brborich son consultores del Sistema Integrado de Indicadores Sociales del
Ecuador-Proyecto SIISE. Rob Vos es Vice-Rector del Institute of Social Studies de La Haya, Holanda.
Las opiniones expresadas son las de los autores y no necesariamente coinciden con las de las instituciones
a las que representan.

CONTENIDO
1.- INTRODUCCION

2.- ECUADOR: CRISIS, VULNERABILIDAD Y DOLARIZACION

3.- EVALUACION DEL PROGRAMA BONO SOLIDARIO

3.1 Descripcin del programa Bono Solidario

3.2 Los subsidios a la energa

11

3.3 La focalizacin del programa Bono Solidario

12

3.4 Evaluacin de impacto del Bono Solidario sobre


la pobreza actual y la pobreza futura

16

4.- CONCLUSIONES

30

5.- BIBLIOGRAFIA

33

6.- ANEXOS

35

Son efectivos los programas de transferencias monetarias para combatir la pobreza?


Evaluacin de impacto del Bono Solidario en el Ecuador
Mauricio Len G., Rob Vos y Wladymir Brborich
El bono nos dieron a mi y a mi marido por unos cuatro meses. Por lo que
sali dos meses alto la luz nos quitaron. En el banco nos dijeron que estaba
suspendido, lo mismo a mi marido. Ser orden del gobierno mismo que
hicieron alzar altsimo el consumo de la luz, y por ese motivo ya me quede
sin bono.
(Quito, mujer de la tercera edad del barrio urbano marginal ATUCUCHO.
CEPLAES,1999).
Si es una buena ayuda, porque antes yo trabajaba, pero ya se hizo ms
difcil ahora ir a trabajar, no estoy trabajando ahora. Yo tengo a mi nia
que est en el Colegio y me toca pagar el recorrido del bus, pagamos la
tienda y ya nos quedamos sin plata. Si me ayuda a pagar el recorrido del
bus de mi hija que es 50.000,oo.....Me alcanza tambin para mi otra nia que
tengo pagar 70.000 sucres, tambin pago con el bono. Es decir, cuando
tengo pago yo, cuando tiene mi esposo paga l. Si es una ayuda, yo si estoy
agradecida, si fuera por m que no se acabara
(Quito, madre de familia del barrio urbano marginal ATUCUCHO.
CEPLAES, 1999).
Bueno, prcticamente ese bono no ha llegado a todos los pobres sino a los
que no son tan pobres. Por ejemplo aqu en el recinto hay bastantes familias
pobres y ellos no se han capacitado en el cobro del bono. Cobran los que
antes no son demasiado pobres. Cobran personas que son ms capacitadas
que nosotros y nosotros que somos verdaderamente pobres solo cogimos una
vez y como debamos en el banco, nos cortaron. Decan que como
trabajamos en el banco (tiene prstamo como agricultor) ramos
capacitados de otra manera, pero, como le digo yo, se fueron todas las
pertenencias de nosotros. Hemos quedado peor que pobres, ms que pobres
(RECINTO RIOCHICO - PAJAN, agricultor. CEPLAES, 1999).

RESUMEN
Los programas de transferencias monetarias son instrumentos ampliamente utilizados para proveer proteccin al
ingreso de los pobres. Este estudio analiza un vasto programa de transferencias monetarias en el Ecuador, el cual se
ha convertido en la columna vertebral de la red de proteccin social en el pas durante la crisis econmica de 19982000. El programa est focalizado en las familias pobres sin ingresos salariales y, en particular, en las mujeres con
hijos menores de edad, en los ancianos y en los discapacitados. La eficiencia de la focalizacin del programa no es
muy alta, pero beneficia principalmente a los pobres. La investigacin aplica un mtodo de evaluacin cuasiexperimental para evaluar el impacto del programa sobre la pobreza. Los resultados muestran que el programa
proporciona alguna proteccin al ingreso de los ms pobres de los pobres, pero que los beneficiarios cercanos a la
lnea de pobreza reducen su esfuerzo laboral y reciben menos apoyo financiero familiar y, por tanto, tienden a tener
menor bienestar que el grupo de comparacin conformado por los no beneficiarios. Un hallazgo ms positivo es que
la tasa de matrcula parece haberse incrementado debido a la transferencia monetaria. Este resultado sugiere que las
transferencias monetarias no condicionadas estn ya alcanzando los objetivos de los nuevos programas de
transferencias monetarias que condicionan la transferencia a la inversin de los hogares en capital humano. Los
programas de transferencias monetarias condicionadas se han vuelto opciones populares de poltica en Amrica
Latina; sin embargo, los hallazgos de este estudio plantean ciertas dudas acerca de si la introduccin de tales
programas en el Ecuador inducira una reduccin adicional en la pobreza estructural.

1.- INTRODUCCION
Desde inicios de la dcada del ochenta, a raz de la crisis de la deuda, distintos
gobiernos ecuatorianos adoptaron medidas de ajuste fiscal, consistentes en el aumento de los
precios de la gasolina, gas de uso domstico y electricidad. Estas medidas encontraron siempre
una fuerte oposicin social, que fue creciendo en el tiempo debido a la incapacidad de los
mandatarios de consolidar la estabilizacin de la economa y tener que recurrir reiteradamente a
nuevos ajustes. La oposicin a los ajustes de estos precios se convirti en un referente
trascendental de la lucha social. En tal contexto, surgi la necesidad de que futuras medidas
econmicas de este tipo contaran con un mecanismo efectivo de compensacin social que
facilitara polticamente su adopcin. Se discutieron varias alternativas tales como subsidios
cruzados, cilindros de gas de uso domstico de diferente tamao y color para la poblacin pobre,
directorios de pobres, entre otros. No obstante, ninguna de estas alternativas logr ser
implementada.
Generalmente, los ajustes de precios en los bienes antes indicados, implicaban como
medida de compensacin social nicamente incrementos salariales, lo cual dejaba a una parte
importante de la poblacin sin compensacin directa alguna. En 1998, el frente econmico del
gobierno de Jamil Mahuad, a los pocos meses de posesionado el gobierno, instituy el programa
Bono Solidario como un mecanismo para compensar a la poblacin pobre no asalariada por el
establecimiento de precios reales en el gas de uso domstico, la electricidad y los combustibles.
Adicionalmente, se incrementaron tambin los salarios. Este tipo de compensacin tanto para
asalariados y no asalariados, por primera vez consider la heterogeneidad estructural del
mercado laboral ecuatoriano1. El Bono Solidario constituye desde entonces, una transferencia
monetaria mensual a sus beneficiarios sin que medie contraprestacin alguna por parte de stos.
En la actualidad, el programa cubre a cerca de 1,3 millones de beneficiarios, que corresponden a
su vez a alrededor del 45% de los hogares ecuatorianos. Esto determina que actualmente
constituya el programa social no tradicional de mayor importancia.
La implementacin del Bono Solidario desde finales de 1998, incorpor un nuevo
elemento en la discusin sobre la poltica social en el Ecuador, que es la transferencia directa de
ingresos. En mucho el Bono Solidario fue factible debido a que su diseo e implantacin
estuvo a cargo del frente econmico del gobierno y no del frente social. La tradicin y prcticas
del sector social gubernamental posiblemente hubieran determinado una compensacin social no
monetaria. Desde entonces, el Bono Solidario ha recibido varias crticas. Quiz la ms
importante es aquella que lo considera especialmente un programa de tipo asistencialista o de
compensacin social, incapaz de contribuir en forma ms estructural a la lucha contra la pobreza.
No obstante, a pesar de la existencia de cuestionamientos al programa, estudios a profundidad,
tanto desde una perspectiva conceptual como operativa, son limitados en el pas. De all la
importancia de investigar diferentes alternativas para el caso ecuatoriano.

El 24% de la poblacin econmicamente activa ocupada est conformado por trabajadores por cuenta
propia y el 26% por trabajadores familiares o no familiares sin remuneracin. En el caso de la PEA ocupada
femenina, los porcentajes son 25% y 37% respectivamente, es decir, ms del 60% de las mujeres ocupadas se
encuentran en estas dos categoras.

Por otro lado, el dramtico impacto social de la crisis que afronta actualmente el
Ecuador, ha determinado que el Bono Solidario sea considerado como un eje importante en la
poltica social, principalmente atando determinados beneficios sociales al mismo grupo
beneficiario del bono. En tal sentido, es un reto para el Ecuador encontrar la mejor definicin de
este programa en el contexto de crisis econmica que vive el pas y de cara a la construccin de
un sistema de proteccin de social. El Ecuador hoy en da no cuenta con un sistema de
proteccin social sino con un conjunto de acciones y programas sociales sin coordinacin y
objetivos precisos, y el debate acerca de la importancia de contar con un sistema de este tipo
recin se ha iniciado (Vos et. al., 2000; Banco Mundial, 2000a). Al mismo tiempo, el Banco
Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo han estado negociando con el gobierno
programas de transferencias monetarias complementarios, los cuales, a diferencia del Bono,
seran condicionados a la inversin en capital humano, tales como un programa de becas
escolares (Beca Escolar) y uno de transferencias por maternidad y chequeos mdicos de los nios
(Bono Materno-infantil). Estos programas buscan prevenir la destruccin irreversible de
capital humano como consecuencia de la crisis. Luego de que han pasado dos aos de una
profunda crisis, estos programas, en particular la Beca Escolar, estn todava bajo discusin. En
tal contexto, se plantearon las siguientes preguntas en este estudio: en qu medida el Bono
Solidario ha protegido a los pobres durante la crisis? Son los programas complementarios
condicionados a la inversin en capital humano complementos o sustitutos deseables a los
programas de transferencias monetarias no condicionadas?
Las transferencias monetarias focalizadas son instrumentos interesantes en las
estrategias de reduccin de la pobreza. Los esquemas de subsidios uniformes (alimenticios) a
menudo han favorecido a los no pobres en lugar de los pobres. La idea de que la focalizacin de
las transferencias gubernamentales puede volverse ms efectiva para combatir la pobreza es, por
tanto, atractiva. Sin embargo, aun cuando las transferencias monetarias estn perfectamente
focalizadas en los pobres, se puede cuestionar su efectividad para reducir la pobreza. El anlisis
estndar de la incidencia de tales transferencias comparara los niveles de ingreso y pobreza
antes y despus de la intervencin gubernamental. No obstante, la existencia de transferencias
generalmente provoca cambios de comportamiento en los beneficiarios. Por ejemplo, los hogares
pueden decidir reducir el esfuerzo laboral o dejar de recibir ayuda de las redes familiares y
sociales, tal que el efecto sobre la pobreza es menor que el que se esperara del tamao de la
transferencia (Cox y Jakubson 1995; Sahn y Alderman 1995). Tales desincentivos, que estaran
asociados con las transferencias monetarias, proveeran un argumento para preferir las
transferencias en especie, tales como la distribucin de alimentos y la provisin subsidiada de
servicios de educacin y salud. Varios estudios han mostrado, sin embargo, que los incentivos
negativos tambin pueden estar asociados con las transferencias en especie y la asignacin de
recursos al interior del hogar (Cuesta 2001), en tanto que la oferta mejorada de servicios de
educacin y salud puede no ser efectiva si la inseguridad econmica u otros factores relacionados
al hogar obstaculizan el acceso de los pobres a tales servicios. Mientras que los esquemas de
subsidios han ido desapareciendo en los pases en desarrollo, el problema de implementar
transferencias monetarias directas efectivas est todava en agenda. Debido a la crisis asitica y a
la persistente volatilidad del ingreso en Amrica Latina, el inters acerca de la inseguridad y los
efectos sociales de las crisis econmicas y los desastres naturales ha conducido a nuevas
reflexiones acerca de la idoneidad de los sistemas de proteccin social en los pases en
desarrollo. Los denominados programas focalizados de desarrollo humano (BID 2000) son parte
de las respuestas a dichas preocupaciones. Estos programas transfieren efectivo (o servicios) a

los hogares pobres y condicionan la transferencia al compromiso de los hogares de invertir en el


capital humano de sus hijos (mediante la asistencia escolar o el chequeo mdico en centros de
salud). El apoyo al ingreso reduce la pobreza inmediata (resultante de la crisis) y combate la
pobreza intergeneracional mediante el condicionamiento de las transferencias a la inversin en
capital humano.
Para evaluar el impacto de las transferencias de efectivo, en este estudio se aplica el
mtodo de evaluacin cuasi-experimental desarrollado por James Heckman y colaboradores.
Especficamente, se usa la tcnica de matching comparisons que consiste en identificar un
grupo de beneficiarios y un grupo de comparacin conformado por no beneficiarios elegibles al
programa. Los individuos del grupo de comparacin son emparejados con los beneficiarios sobre
la base de un propensity score que refleje la probabilidad estimada de participar en el
programa dado un conjunto de caractersticas observables. Mientras ms cercana la probabilidad
estimada, mejor el emparejamiento. Luego de obtener el emparejamiento, el impacto del Bono
Solidario sobre la pobreza es evaluado comparando los indicadores de impacto para los grupos
de beneficiarios y no beneficiarios. El impacto sobre el bienestar se evala a partir de la Encuesta
de Condiciones de Vida-ECV. La ECV cuarta ronda 1998-99, incorpora entre las preguntas de
ingresos si se recibe o no la transferencia del Bono Solidario y cunto reciben. Dado que el
programa es de amplia cobertura nacional, cerca del 45% de los hogares del Ecuador, la muestra
de beneficiarios incluida en la ECV es suficientemente grande. Los impactos sobre la pobreza se
evalan utilizando como medidas de pobreza la incidencia, brecha y severidad La comparacin
de la pobreza con y sin el programa, se complementa con pruebas de dominancia estocstica para
verificar si los resultados son robustos, es decir, se determina si el impacto del programa es o no
ambiguo.
La investigacin encuentra que, en el total, el programa de transferencias monetarias ha
inducido incentivos negativos y que tales efectos negativos sobre el ingreso excedieron el
tamao de la transferencia. Segn el anlisis contrafactual, la incidencia de la pobreza habra
sido menor en ausencia del programa. Esta conclusin es matizada por dos otros importantes
hallazgos. Primero, se encuentra que los beneficiarios del Bono tienen tasas de matrcula
mayores que el grupo de comparacin, lo cual significa que el programa parece haber generado
efectos positivos sobre la reduccin de la pobreza intergeneracional mediante la inversin en
capital humano. Segundo, aunque el programa increment la incidencia de la pobreza, ha
conducido a una pequea reduccin en la brecha de la pobreza y, ha mejorado sin ambigedad
los ingresos de los beneficiarios ms pobres. Este resultado es explicado en parte por el hecho de
que en la cola inferior de la distribucin el Bono ha producido efectos positivos sobre el esfuerzo
laboral. Se encuentran tanto efectos positivos como negativos sobre el esfuerzo laboral, lo cual
sugiere la existencia de una curva de oferta laboral discontinua. Se plantea la hiptesis de que
este resultado est asociado con la composicin del hogar y con la negociacin de recursos al
interior del hogar y que, por tanto, es de relevancia quienes reciben la transferencia. En el caso
del Bono, son principalmente las mujeres las beneficiarias del programa. Se obtienen varias
conclusiones de poltica a partir de esto.
Finalmente, existen varios estudios recientes sobre la crisis y la proteccin social en el
Ecuador, que incluyen anlisis sobre el programa Bono Solidario (Banco Mundial, 2000a; Vos
et. al., 2000; Len, 1999). Estos estudios se han centrado bsicamente en delinear el contenido de
un sistema de proteccin para el Ecuador y, respecto al Bono Solidario, en evaluar la eficiencia

de la focalizacin de la transferencia de ingresos bajo su diseo actual. No obstante, hasta el


momento ningn estudio ha analizado el Programa Bono Solidario respecto a su objetivo
original consistente en sustituir subsidios generalizados a los precios de los combustibles, gas de
uso domstico y electricidad, por subsidios focalizados en los pobres. Tampoco se ha evaluado el
impacto del programa sobre las condiciones de vida de los beneficiarios. Otra limitacin de estos
anlisis es que fueron efectuados a partir de bases de datos preliminares y parciales de la
Encuesta de condiciones de vida cuarta ronda, debido a que sta fue levantada a lo largo de un
ao y en el momento en que se realizaron dichos estudios no se contaba con la base completa.
El estudio est compuesto de tres captulos adicionales. En el captulo 2 se realiza una
breve caracterizacin de la crisis econmica por la que est atravesando el Ecuador y sus
impactos sociales. Adems, se describen varios factores que determinan la vulnerabilidad de este
pas. En el captulo 3, se evala el programa Bono Solidario bajo su diseo actual. Por ltimo,
en el captulo 4 se exponen las conclusiones y recomendaciones de esta investigacin.
2.- ECUADOR: CRISIS, VULNERABILIDAD Y DOLARIZACION
En este captulo se describirn brevemente las principales caractersticas de la crisis
econmica que actualmente afronta el Ecuador y sus impactos sociales. Adicionalmente, se
detallarn varios factores que explican la vulnerabilidad econmica y social del Ecuador. Por
ltimo, se analizarn las implicaciones que la reciente implantacin de un esquema de
dolarizacin oficial de la economa tiene sobre la vulnerabilidad del pas y la poltica social.
Desde 1995, el Ecuador empez a acumular mltiples desequilibrios que lo han sumido
en una de las peores crisis de su historia. El surgimiento de un conjunto de problemas polticos
condujeron a un relajamiento del ajuste fiscal y de la restriccin monetaria que desemboc en
una aceleracin de la inflacin y una disminucin en la confianza para invertir en actividades
productivas. La falta de disciplina fiscal, el conflicto blico con el Per, los daos econmicos
causados por el fenmeno de El Nio2, la cada del precio del petrleo en 1997-983 y la crisis del
sistema financiero nacional4, fueron factores detrs de una situacin econmica que se deterior
rpidamente. En 1999, la economa decreci en ms del 7% respecto del ao anterior, el
desempleo en las ciudades se duplic entre 1995 y 19995 y la inflacin en el 2000 super el
100% anual. En especial, el mayor deterioro se produjo a partir de 1998. Efectivamente, el PIB
per cpita decreci en 1,6% en 1998 y en 9,0% en 1999. Durante el ao 2000 la economa
tuvo un crecimiento nulo en trminos per cpita. Las perspectivas futuras no son muy
alentadoras. An bajo el supuesto optimista de que el PIB real crecer en un 5% a partir de 2001,
2

Ver Vos (2001) para un anlisis de la poltica econmica en ese perodo y Vos, Velasco y De Labastida
(1998) para un anlisis de los efectos econmicos y sociales del fenmeno de El Nio en 1997-98.
3
El precio del barril del petrleo cay en un 41% al reducirse de un promedio de US$ 15,50 en 1997 a un
promedio de US$ 9,20 en 1998, llegando a cotizarse hasta en US$ 7 en diciembre de 1998.
4
Aqu no es el lugar para entrar en un anlisis de las causas de la crisis financiera, pero hay que mencionar
que ya existi una situacin de fragilidad del sistema bancario a fines de los aos ochenta, con la virtual insolvencia
de los bancos comerciales domsticos encubierta por el flujo continuo de crditos del Banco Central hacia los
bancos privados. Ver Izurieta (2000) para un anlisis detallado de cmo se acumularon los problemas en el sector
financiero desde los aos setenta.
5
Segn la Encuesta Urbana de Empleo, Subempleo y Desempleo del INEC, la tasa de desempleo nacional
urbana aument de 6,9% en noviembre de 1995 a 14,4% en noviembre de 1999 .

al pas le tomar por lo menos cuatro aos adicionales alcanzar los niveles de produccin por
habitante anteriores a 1998. La profundidad de la crisis econmica implica que el sector formal
tendr un rezago muy importante en la reabsorcin de la mano de obra que perdi su empleo
durante la crisis.
El sbito deterioro econmico ha afectado a toda la poblacin ecuatoriana, pero tiene
mayores repercusiones en los sectores de escasos recursos; es ms, la crisis ha sumido en la
pobreza a muchos ecuatorianos que antes tenan expectativas de mejorar sus niveles de vida. La
medicin reciente de la pobreza segn la capacidad de consumo de los hogares muestra que la
pobreza en el pas en 1999 es 1,6 veces superior a la de 1995. La proporcin de la poblacin que
vive en hogares cuyo consumo es inferior al valor de la lnea de pobreza aument del 34% en
1995, al 46% en 1998 y, finalmente, al 56% en 1999. La incidencia de la extrema pobreza o
indigencia tambin aument significativamente. Entre 1995 y 1999, subi del 12% al 22% en
todo el pas. Esto es, hoy en da, uno de cada cinco ecuatorianos vive en hogares que ni siquiera
logran cubrir sus necesidades alimenticias. Un fenmeno particularmente destacable durante
1999 es la aparicin de nuevos pobres, principalmente en las ciudades. Entre 1998 y 1999, la
pobreza reciente6 creci de 9 a 14% (ver anexo No. 1), una muestra del impacto de la crisis sobre
las condiciones de vida de la poblacin.
Pero no solo se ha incrementado el nmero de ecuatorianos/as que vive en situacin de
pobreza, sino que hoy los pobres son ms pobres que antes. La brecha de la pobreza una medida
del dficit de consumo de la poblacin pobre muestra un aumento del 11% al 22% entre 1995
y 1999; este incremento implica que mientras en 1995 el dficit agregado de consumo de la
poblacin pobre representaba el 4% del PIB, en 1999, esta cifra subi al doble (8% del PIB).
Asimismo, en el mismo perodo, la severidad de la pobreza una medida de desigualdad entre la
poblacin pobre se increment del 5% al 11%.
Cuadro No. 1
Evolucin de la Pobreza en el Ecuador basada en el mtodo de Consumo
Incidencia
Brecha
Severidad
1995 1998 Oct/98- abr/99- 1995 1998 oct/98- abr/99- 1995 1998 Oct/98mar/99 sep/99
mar/99 sep/99
mar/99
Nacional 33,9% 46,4% 46,7% 55,9% 11,2% 17,5% 17,2% 21,7% 5,2% 8,9% 8,6%
Urbano 19,0% 30,2% 31,8% 42,0% 5,0% 9,2% 9,5% 12,8% 2,0% 4,0% 3,9%
Rural
55,6% 68,8% 68,0% 76,6% 20,2% 29,0% 28,1% 34,9% 9,8% 15,6% 15,1%
Evolucin de la Extrema Pobreza en el Ecuador basada en el mtodo de Consumo

abr/99sep/99
11,2%
5,5%
19,8%

Nacional 11,8% 16,8% 16,0% 21,0% 3,2% 4,8% 4,5% 6,4% 1,2% 2,0% 1,9% 2,9%
Urbano
4,3% 7,0% 7,0% 9,0% 0,9% 1,6% 1,3% 2,0% 0,3% 0,5% 0,4% 0,8%
Rural
22,7% 30,2% 28,0% 38,0% 6,4% 9,2% 9,1% 12,9% 2,6% 4,1% 4,1% 6,0%
Fuente: SIISE a partir de INEC, ECV varias rondas.
Nota: Las lneas de pobreza aplicada son: US$ 24 en 1995, US$ 27 en 1998 y US$ 21 en 1999 por persona por
quincena. Las lneas fueron calculadas a base del consumo calrico alimenticio de los hogares y el coeficiente de
Engel.

Este concepto fue calculado a base de la tipologa de Katzman, que permite clasificar a la poblacin en
cuatro categoras: pobreza crnica, pobreza reciente, pobreza inercial y no pobres. Ver Katzman, 1989 o Izurieta y
Vos, 1995.

Una deduccin lgica de los prrafos anteriores, es que el Ecuador es un pas vulnerable
a varios tipos de crisis7. Esta vulnerabilidad se explica por factores econmicos, geogrficos e
institucionales. Los factores econmicos estn relacionados, en primer lugar, con la estructura
productiva del pas fuertemente dependiente de pocos productos de exportacin tales como el
petrleo, banano y camarn. Las polticas de ajuste estructural implementadas hasta ahora han
tenido poco xito en diversificar significativamente las exportaciones ecuatorianas. El segundo
factor econmico tiene que ver con el proceso de globalizacin, en especial la liberalizacin de
los mercados financieros. Actualmente, toda la economa mundial es ms vulnerable a crisis
provocadas por salidas repentinas de capitales financieros. La alta volatilidad de los ciclos
financieros influyen fuertemente en los ciclos reales de la economa. El tercer factor econmico
es la condicin de subdesarrollo del pas que determina que buena parte de su infraestructura no
se haya construido tcnicamente y sea, por tanto, inadecuada. Este hecho implica, en el caso de
desastres naturales, que sea generalmente difcil separar el impacto propiamente generado, por
ejemplo, por el fenmeno de El Nio de aquel derivado de lo inadecuado de la infraestructura
(Vos et. al., 1999).
El principal factor geogrfico que ayuda a explicar la vulnerabilidad del Ecuador es su
ubicacin geogrfica. Esta lo vuelve vulnerable a desastres naturales como aquellos provocados
por el fenmeno de El Nio, que tiene un carcter cclico y que afecta, entre otros, a cultivos de
exportacin como el banano, caf y cacao. Por ltimo, los factores institucionales de la
vulnerabilidad ecuatoriana estn relacionados con la dbil institucionalidad democrtica, que se
manifiesta en la dificultad de procesar los conflictos sociales. En la ltima dcada el Ecuador ha
contado con seis gobiernos, sin considerar un gobierno de pocos das y otro de pocas horas. Otro
factor institucional es la ausencia de una cultura de la prevencin en las autoridades, y en la
poblacin en general, que determina una mayor vulnerabilidad al embate de las crisis. A esto se
suma la falta de capacidad y eficiencia en la ejecucin de las respuestas a las crisis. Estas
debilidades institucionales son factores determinantes de la condicin de vulnerabilidad del pas,
al igual que la falta de continuidad en las polticas sociales y sus arreglos institucionales.
Finalmente, la adopcin de una u otra poltica macroeconmica, en particular del
esquema monetario y cambiario, determina distintos grados de vulnerabilidad. La reciente
dolarizacin oficial de la economa ecuatoriana, ha servido para detener el deterioro del tipo de
cambio, pero es un esquema que vuelve ms vulnerable al pas frente a choques exgenos, sean
estos provocados por razones econmicas o naturales. Bajo la dolarizacin de la economa, el
gobierno pierde la posibilidad de utilizar el tipo de cambio como una variable de ajuste frente a
crisis externas y, de esta manera, amortiguar sus impactos. Un deterioro de los trminos de
intercambio, provocado, por ejemplo, por una cada de los precios de alguno de los principales
productos de exportacin, o una salida repentina de capitales, no solo que generara un efecto
negativo en la balanza de pagos, sino que desmonetizara la economa, en la medida en que el
dlar es la nica moneda de circulacin oficial. En este caso, la economa se ajustara mediante
deflacin y recesin. Es decir, la crisis se transmitira directamente al sector real. Si bien la
dolarizacin minimiza a la inflacin como uno de los mecanismos de transmisin de las crisis,
7

Si slo se pasa revista a los ltimos veinte aos, se observan dos fuertes impactos del fenmeno de El Nio
(1982-83 y 1997-98), dos conflictos blicos con el Per (1981 y 1995), la crisis de la deuda en 1982, choques
debidos a la cada de los precios del petrleo (1986 y 1998), un terremoto en 1987 que da el oleoducto e
interrumpi durante 6 meses las exportaciones petroleras, una importante sequa en 1995 y, recientemente en 1998 y
1999, una crisis econmica y financiera con fuertes connotaciones sobre el deterioro econmico y social.

podra magnificar el aumento del desempleo y la precarizacin de las condiciones de trabajo. En


otras palabras, bajo este esquema se reduce el riesgo de devaluacin pero se incrementa el riesgo
social. Este nuevo esquema monetario obliga a pensar la poltica social mucho ms desde la
ptica de la vulnerabilidad a choques externos.
En tal contexto, la discusin sobre la funcin de las transferencias de ingresos cobra
relevancia, ya sea como mecanismo de compensacin social o como un instrumento ms
estructural en la lucha contra la pobreza. Existen varios aspectos que sustentan la opinin de
mantener el Bono Solidario como un mecanismo de compensacin social frente a ajustes
econmicos, crisis econmicas o crisis provocadas por fenmenos naturales. Al mismo tiempo,
el problema de la pobreza en el Ecuador es generalizado, y no se lo puede reducir a la carencia
de ingresos o la baja capacidad de consumo de bienes y servicios. En mucho la pobreza se debe a
la carencia de infraestructura econmica y social adecuada y al acceso y disponibilidad de
servicios sociales pblicos. Por tanto, es imprescindible encontrar un diseo institucional de los
programas de transferencias de ingresos que permitan atacar estos dos aspectos, vulnerabilidad y
pobreza estructural, simultneamente. En las prximas secciones, se abordar este desafo,
evaluando el impacto del Bono Solidario sobre la pobreza corriente y la pobreza estructural.
3.- EVALUACION DEL DISEO ORIGINAL DEL PROGRAMA BONO SOLIDARIO
El Bono Solidario no fue creado como parte de una poltica estructural de lucha
contra la pobreza sino como un mecanismo de compensacin monetaria a la eliminacin de los
subsidios a los precios del gas de uso domstico, gasolinas y electricidad. Posteriormente, debido
a la profundizacin de la crisis econmica y social se lo ha considerado tambin como un
mecanismo importante de compensacin a los pobres frente a la crisis. Como se discuti antes,
este diseo del Bono Solidario se justifica en tanto el Ecuador es un pas vulnerable a un
conjunto de eventos econmicos y extraeconmicos. Bajo esta perspectiva, el objetivo del
programa debe ser asegurar un ingreso mnimo a la poblacin vulnerable en perodos difciles.
Al mismo tiempo, se debe buscar la flexibilidad suficiente del programa para actuar rpidamente
durante las crisis, aumentando los beneficios y ampliando la cobertura, y para reducirse cuando
la situacin econmica mejore. No obstante, si bien el Bono Solidario, bajo su diseo actual,
no tiene un objetivo explcito de combatir la pobreza estructural, la transferencia de ingresos en
los hogares puede tener efectos positivos sobre la acumulacin de capital humano de sus
miembros, ya sea mejorando su alimentacin, los cuidados de la salud o la educacin. Por tanto,
es necesario evaluar el impacto del programa en estos rubros y determinar si tiene o no un
carcter ms estructural en la erradicacin de la pobreza.
En este captulo, se evaluar el Bono Solidario bajo su diseo actual y se indagar en
que medida el programa ha protegido a sus beneficiarios durante la crisis de 1998-99.
Adicionalmente, se estimar el impacto sobre la pobreza estructural.
3.1.- Descripcin del programa Bono Solidario:
El programa se inici simultneamente en todo el pas en septiembre de 1998 y no tiene
una fecha explcita de terminacin. El objetivo del diseo original del Bono Solidario consisti
en sustituir subsidios generalizados a los precios de la electricidad, gas de uso domstico y
gasolina por un subsidio directo a la poblacin pobre. Es decir, consisti en compensar

monetariamente (mediante transferencias en efectivo) a la poblacin pobre por la eliminacin de


los subsidios a los precios de la energa.
La poblacin objetivo del programa est compuesta de tres grupos de poblacin:
? ? Madres de familia pobres con al menos un hijo menor de 18 aos, cuyo ingreso familiar
mensual no supere un milln de sucres (actualmente equivalente a US$ 40), siempre que
ni ellas ni su cnyuges, si lo tuvieren, perciban salario fijo, ni estn afiliados al IESS.
? ? Personas mayores de 65 aos de edad, cuyo ingreso familiar mensual no supere un milln
de sucres (actualmente equivalente a US$ 40), siempre que el beneficiario no perciba
salario fijo.
? ? Personas que tengan un grado de discapacidad de por lo menos el 70%, cuya edad se
encuentre entre los 18 y 65 aos. Este grupo de poblacin fue incorporado desde abril de
1999.
Actualmente, el programa cubre a 1,3 millones de beneficiarios de los cuales, el 80,7%
son madres, 18,7% ancianos y 0,6% discapacitados. El total de beneficiarios equivalen a
aproximadamente 1.150.000 hogares, que a su vez representan aproximadamente el 45% de los
hogares del Ecuador (ver cuadro No. 2).
El programa se inici con una transferencia de US$ 15,10 mensuales a cada madre
beneficiaria y de US$ 7,60 a cada anciano beneficiario. El beneficio no es automticamente
corregido por inflacin, aunque varios incrementos nominales fueron decretados posteriormente
para compensar la prdida del poder adquisitivo. A pesar de que el valor en Sucres de la
transferencia se increment en tres oportunidades -la primera en abril de 1999, la segunda en
junio de 2000 y la tercera en enero de 2001- como se puede apreciar en el Cuadro No. 3, estos
incrementos no fueron suficientes para conservar el valor de la transferencia en dlares. A inicios
de 2001 las madres reciban US$ 11,50 mensuales, en tanto que los ancianos y los discapacitados
reciban US$ 7,00, es decir, un 24% y un 8% menos que al inicio del programa respectivamente.
Cuadro No. 2
Beneficiarios del Bono Solidario
a agosto de 2000
REGION
SIERRA
INSULAR
COSTA
AMAZONIA
PAIS
REGION
SIERRA
INSULAR
COSTA
AMAZONIA
PAIS

Madres Ancianos
Discapacitados
428.192
124.237
3.438
623
106
603.245
118.683
4.217
45.480
6.559
268
1.077.540
249.585
7.923
Madres
Ancianos Discapacitados
77,0%
22,4%
0,6%
85,5%
14,5%
0,0%
83,1%
16,3%
0,6%
86,9%
12,5%
0,5%
80,7%
18,7%
0,6%
Fuente: BANRED, Red de Bancos Privados

Total
555.867
729
726.145
52.307
1.335.048
Total
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%

Cuadro No. 3
Valor de las transferencia del Bono Solidario
Sucres corrientes mensuales
Oct-98
Abr-99
Jun-00
100.000
150.000
262.500
50.000
75.000
150.000
75.000
150.000
US dlares corrientes mensuales
Oct-98
Abr-99
Jun-00
15,10
16,00
10,50
7,60
8,00
6,00
8,00
6,00

Madres
Ancianos
Discapacitados

Madres
Ancianos
Discapacitados

Ene-01
287.500
175.000
175.000
Ene-01
11,50
7,00
7,00

En el Grfico No. 1, que presenta el poder de compra de la transferencia en sucres


constantes, se observa que el incremento de abril de 1999 mejor la capacidad adquisitiva de las
transferencias respecto a los niveles correspondientes al inicio del programa. La posterior
aceleracin de la inflacin determin un drstico deterioro del valor real de las transferencias, las
cuales, con el segundo incremento realizado en junio de 2000, se recuperaron a niveles
semejantes a los del inicio del programa. El incremento de enero de 2001, tambin permiti
recuperar el poder de compra de la transferencia, que se haba deteriorado debido a la
persistencia del proceso inflacionario durante el segundo semestre de 2000. La transferencia
percibida por los ancianos y discapacitados se recuper a niveles ligeramente superiores a los de
inicios del programa. En cambio, la transferencia recibida por las madres beneficiarias, a pesar
del aumento, an se mantiene un 15% por debajo del nivel de inicios del programa. La diferencia
entre los valores en dlares y en sucres se debe a que la devaluacin de la moneda durante 1999
e inicios del 2000 fue mucho ms rpida que la inflacin.
Grfico No. 1
Poder de compra de las transferencias del Bono Solidario
(sucres constantes de sep-94/ago-95)
45,000
40,000
35,000
30,000
25,000
20,000
15,000
10,000
5,000

Madres

Ancianos

Feb-01

Dic-00

Oct-00

Ago-00

Jun-00

Abr-00

Feb-00

Dic-99

Oct-99

Ago-99

Jun-99

Abr-99

Feb-99

Dic-98

Oct-98

10

El pago a los beneficiarios es inmediato, a travs de la red bancaria nacional-BANRED.


Los beneficiarios pueden cobrar la transferencia en cualquier agencia bancaria, en cualquier
lugar del pas. Actualmente, operan en el sistema de pago del Bono Solidario ms de veinte
bancos. El costo del servicio proporcionado por el sistema bancario es de US$ 0,38 por
transaccin, de los cuales US$ 0,25 se destinan a los bancos privados y US$ 0,13 a BANRED. El
costo anual de este servicio, con el nmero actual de beneficiarios registrados en BANRED,
alcanza los 6,1 millones de dlares. Por otro lado, el costo del personal administrativo encargado
del programa es de aproximadamente US$ 100.000 anuales. Es decir, el costo administrativo
total del Bono Solidario representa aproximadamente el 4% del valor total de las transferencias
a los beneficiarios del programa. Por tanto, con cerca de 6,2 millones de dlares anuales se
transfiere a la poblacin ms de US$ 160 millones anuales.
La capacidad de respuesta del programa a la crisis es inmediata en trminos de la
rapidez en que los beneficios o la ampliacin de los mismos pueden llegar a los actuales
beneficiarios. No obstante, en trminos de ampliar su cobertura el programa ha sido inflexible.
Cualquier inclusin de nuevos beneficiarios ha implicado la exclusin de beneficiarios actuales
que no son elegibles segn controles indirectos como el consumo de electricidad, tenencia de
vehculo y afiliacin a la seguridad social. Este proceso ha operado solo a pequea escala.
El marco institucional del programa Bono Solidario ha tenido varios cambios. Fue
diseado y puesto en marcha por el Consejo Nacional de Modernizacin del Estado-CONAM.
Luego estuvo a cargo del Ministerio de Finanzas y Crdito Pblico. En junio de 2000, el
programa fue transferido legalmente al Ministerio de Bienestar Social. No obstante estos
cambios, el CONAM ha continuado proporcionando apoyo tcnico al programa.
El programa Bono Solidario se financia con recursos fiscales del Presupuesto del
Estado. El costo mensual con el nmero de beneficiarios actuales (segn BANRED) alcanza los
US$ 14,2 millones y el anual US$ 170 millones. En 1999, el presupuesto alcanz los US$ 164
millones (1.920 miles de millones de sucres), es decir, aproximadamente el 1,2% del PIB de ese
ao. Este valor represent el 15% de la brecha agregada del consumo de 1999, que alcanz un
8% del PIB. Desde una perspectiva de anlisis esttico, esto implica que el Bono Solidario
tendra que quintuplicarse para eliminar la pobreza de consumo. En el ao 2000, la importancia
del Bono en relacin al tamao de la economa disminuy a 0,9% del PIB. No obstante, es
importe resaltar que actualmente el Bono Solidario constituye el segundo rubro en importancia
en el gasto social del gobierno central, luego del gasto en educacin. En efecto, el Bono
representa alrededor del 20% del gasto social (ver cuadro No. 4).
En trminos del efecto del programa sobre la eficiencia econmica, se puede indicar que
la transferencia de ingresos puede desestimular la bsqueda de empleo o el nmero de horas
trabajadas. Adicionalmente, el Bono puede haber reducido las transferencias privadas (de
amigos, familiares u ONGs) que reciban las personas antes de ser beneficiarias del programa.
Por otro lado, al utilizarse como criterio de rechazo al programa la afiliacin al seguro social,
algunos beneficiarios actuales o potenciales pueden evitar su incorporacin al sistema de
seguridad social. Algunos de estos efectos sern analizados posteriormente.

11

Cuadro No. 4
Gasto social del gobierno central en el Ecuador
Sector
Educacin
Bienestar Social
Trabajo
Salud
Vivienda
Bono Solidario
Total

1999
2000
Millones de dlares
292,1
360,2
68,7
78,0
2,7
3,4
102,4
109,4
7,9
35,4
163,8
127,6
705,8
645,9

1999
2000
1999
2000
% del PIB
Composicin sectorial
2,6%
2,1%
51,0%
45,2%
0,5%
0,6%
9,7%
12,1%
0,0%
0,0%
0,4%
0,5%
0,7%
0,8%
14,5%
16,9%
0,1%
0,3%
1,1%
5,5%
1,2%
0,9%
23,2%
19,8%
5,1%
4,6%
100,0%
100,0%

Fuente: Ministerio de Economa-UNICEF


3.2 Los subsidios a la energa
Como se indic antes, el objetivo original de la creacin del Bono Solidario consisti
en sustituir subsidios generalizados como los subsidios a los precios del gas de uso domstico,
electricidad y gasolinas, por subsidios monetarios directos dirigidos a la poblacin pobre. En esta
parte, por tanto, se analizan los resultados de este objetivo, comparando las distribuciones por
quintiles de consumo per cpita de los subsidios mencionados anteriormente con la distribucin
del Bono Solidario y la distribucin del consumo. Los subsidios a la energa han sido
criticados por beneficiar principalmente a la clase media urbana y a los grupos de mayores
ingresos. Este argumento se mantiene, en particular, para el subsidio a las gasolinas, cuya
distribucin es regresiva comparada con la distribucin del consumo de los hogares. En cambio,
la distribucin de los subsidios al gas de uso domstico y a la electricidad es progresiva en
relacin a la distribucin del consumo, aunque beneficia en una gran proporcin a los quintiles
ms ricos.
Cuadro No. 5
Distribucin de los subsidios por quintiles de consumo per cpita
1999
Gas
Electricidad Gasolina Consumo
Bono
domstico
total
solidario
20% ms pobre
13,2%
23,1%
0,5%
7,7%
33.1%
Quintil 2
20,3%
24,3%
1,9%
12,3%
29.7%
Quintil 3
21,9%
20,6%
5,5%
15,5%
22.4%
Quintil 4
22,6%
18,4%
15,6%
21,2%
12.1%
20% ms rico
21,9%
13,6%
76,6%
43,3%
2.7%
Pas
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
100.0%
1995
20% ms pobre
14,9%
12,4%
2,4%
8,8%
Quintil 2
19,5%
16,7%
4,3%
13,5%
Quintil 3
21,7%
20,1%
11,8%
16,7%
Quintil 4
22,7%
23,0%
21,3%
22,4%
20% ms rico
21,2%
27,8%
60,2%
38,6%
Pas
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
Fuente: SIISE a partir de INEC, Encuestas de Condiciones de Vida 1995 y 1999.
Quintiles

12

En efecto, en 1995, tres aos antes de la implantacin del Bono Solidario, los
subsidios a los precios del gas de uso domstico, electricidad y gasolina, se destinaban
mayoritariamente a los estratos ms ricos. El 2,4% del monto total del subsidio a la gasolina8, el
12.4% del subsidio a la electricidad y el 14,9% del subsidio al gas de uso domstico9, se
destinaban al 20% ms pobre de los hogares ecuatorianos, en tanto que el 60,2%, 27,8% y el
21,2% respectivamente, se destinaban al quinto ms rico de los hogares. En 1999, el efecto
distributivo del subsidio al gas de uso domstico fue ms o menos el mismo que en 1995, aquel
de la electricidad (mediante el uso de tarifas cruzadas) 10 fue ms progresivo, en tanto que el
subsidio a la gasolina fue ms regresivo que antes. La introduccin del Bono Solidario en
septiembre de 1998, como mecanismo de compensacin monetaria a la eliminacin de estos
subsidios, logr su objetivo de dirigirse en mayor proporcin a la poblacin ms pobre que los
subsidios anteriores. Efectivamente, en 1999, el 33,1% del monto total de las transferencias
monetarias otorgadas por el Bono Solidario estuvo dirigido al 20% ms pobre de los hogares y
el 62,8% al 40% ms pobre. Aunque el Bono es progresivo respecto de la distribucin del
consumo, los resultados tambin sugieren una sustancial filtracin a los no pobres. Cerca del
15% de las transferencias benefician a los dos quintiles ms ricos.
La eliminacin de los subsidios a los precios de la energa en 1998 no implic una
liberalizacin de precios, razn por la cual la aceleracin de la inflacin y la rpida devaluacin
de la moneda durante 1999 determinaron la reaparicin de los subsidios implcitos, nuevamente
con un carcter generalizado. Al mismo tiempo, estos precios no podan ser aumentados dado
que el gobierno de Jamil Mahuad acord con los movimientos sociales, en particular con los
grupos indgenas, no ajustarlos hasta junio de 2000. Este compromiso fue asumido tambin por
el nuevo presidente del Ecuador, Gustavo Noboa. En junio de 2000 se ajust el precio de las
gasolinas, pero se mantuvo constante el precio del gas de uso domstico. Concomitantemente, se
incrementaron las transferencias del Bono Solidario. En enero de 2001, se incrementaron
nuevamente las transferencias, pero esta vez solo para compensar el aumento del precio del gas
de uso domstico y no el aumento en el precio de las gasolinas. En estas oportunidades,
nuevamente el Bono Solidario ha continuado actuando como un mecanismo de compensacin
social frente a una poltica de ajuste fiscal.
3.3 La focalizacin del programa Bono Solidario
3.3.1 Tipo de focalizacin: la focalizacin del programa oper a travs de un
mecanismo de autoseleccin. Las personas que se consideraban candidatos llenaron una
autodeclaracin juramentada en las iglesias catlicas y evanglicas, que consisti de un
formulario con datos personales y socioeconmicos del beneficiario. Las iglesias no realizaron
8

En este estudio se analiza nicamente las gasolinas extra, eco y super, que son las gasolinas principalmente
consumidas por los hogares y cuyo consumo es declarado en las Encuestas de Condiciones de Vida.
9
En esta investigacin, el subsidio al gas de uso domstico se calcul nicamente para el consumo de gas
para cocinar. Las Encuestas de condiciones de vida no permiten registrar el uso de gas domstico en otras
actividades como, por ejemplo, calentar agua mediante calefones.
10
En la electricidad se introdujo un nuevo esquema de tarifas cuyo propsito consista en eliminar el subsidio
por parte del Estado y crear un subsidio cruzado entre los abonados al servicio elctrico. Bajo este esquema, los
consumidores con mayor nivel de consumo subsidiaban a aquellos con menor consumo. El subsidio cruzado mostr
estar distribuido de una forma ms progresiva que antes. Ahora, el 23,1% del subsidio se dirige al 20% ms pobre de
la poblacin y el 47,4% al 40% ms pobre.

13

control de calidad de dichos formularios, los cuales una vez llenados, se digitaron en una base de
datos a cargo de BANRED, una red de bancos privados. Esta base de datos tampoco tuvo un
buen control de calidad, por lo que presenta inconsistencias significativas, que impiden realizar
un anlisis adecuado de las variables incluidas. Posteriormente, esta base de datos se cruz con
las bases de datos del Seguro Social, de las empresas elctricas, de los bancos y de la Direccin
de Trnsito, a fin de excluir a personas que tenan trabajo estable, consuman electricidad ms
all de un determinado nivel, tenan crditos o eran garantes, o tenan vehculo. No se han
realizado verificaciones directas sobre el nivel de ingresos familiares de los beneficiarios.
3.3.2 Eficiencia en la focalizacin segn las condiciones de elegibilidad del
programa: existen varios conceptos para evaluar la eficiencia de la focalizacin tales como el
error de inclusin, error de exclusin, subcobertura y filtracin (Grosh, 1992). Estos comparan la
pertenencia o no de un individuo a un determinado programa con su elegibilidad o no al mismo.
Todos estos conceptos fueron calculados utilizando los datos de la Encuesta de Condiciones de
Vida cuarta ronda 1998-99 (ECV), que incorpora una pregunta en la que se averigua si el
entrevistado recibe o no la transferencia del Bono Solidario y cunto recibe. Igualmente, a
partir de la ECV, se determin la poblacin elegible de acuerdo con los criterios de elegibilidad
establecidos en la base legal del Bono Solidario (ver seccin 3.1).
El cuadro No. 6 muestra la existencia de un error de exclusin (Tipo I) de 17,9% y un
error de inclusin (Tipo II) de 33,4%. As mismo, evidencia una subcobertura del 48,1% y una
filtracin del 63,4%. Es decir, cerca de 1 de cada 2 personas elegibles para el Bono Solidario
no reciben este beneficio, en tanto que 6 de cada 10 individuos que reciben el bono son no
elegibles11.
3.3.3 Eficiencia en la focalizacin segn pobreza de consumo: Si se asume como
condicin de elegibilidad para el programa el ser pobre segn la capacidad de consumo, los
resultados de la eficiencia de la focalizacin son menos severos que aquellos obtenidos con la
condicin de elegibilidad por ingresos familiares menores a un milln de sucres mensuales (ver
cuadro No. 7). Efectivamente, en este caso el error de exclusin es 21,2% y el error de inclusin
es 18,3%. Por su parte, la subcobertura alcanza un 38,1% y la filtracin un 34,6%. Como se
puede observar, el error de inclusin y la filtracin son significativamente menores comparados
con los resultados correspondientes obtenidos segn el ingreso familiar.
Por otro lado, se tiene que el 23% de las madres y el 18% de los ancianos beneficiarios
del programa pertenecen a hogares indigentes y que el 44% y el 39% respectivamente,
pertenecen a hogares pobres no indigentes. En cambio, el 35% del total de beneficiarios
pertenecen a hogares no pobres. Esta ltima cifra es especialmente elevada en los ancianos. El
43% de los ancianos beneficiarios son no pobres (ver cuadro No. 8).

11

Bajo estos mismos criterios de elegibilidad, Parandekar encuentra una filtracin de 54% y una
subcobertura de 41% (Parandekar, 2000). La diferencia se explica, probablemente, por diferencias en la definicin
del universo de beneficiarios y porque Parandekar utiliz una base parcial y provisional de la ECV.

14

Cuadro No. 6
Eficiencia de la focalizacin segn elegibilidad del programa (1999)
Eficiencia por inclusin/exclusin
Elegibles
No elegibles
19,3%
33,4%
(error de
inclusin)
29,5%
17,9%
(error de
exclusin)
37,1%
62,9%

Reciben el bono

No reciben el bono

TOTAL

TOTAL
52,7%

47,3%

100,0%

Eficiencia por cobertura


Elegibles
No elegibles
51,9%
53,1%
48,1%
46,9%
(subcobertura)
100,0%
100,0%

Reciben el bono
No reciben el bono
TOTAL

TOTAL
52,7%
47,3%
100,0%

Eficiencia por filtracin


Elegibles
No elegibles
TOTAL
36,6%
63,4%
100,0%
(filtracin)
37,7%
62,3%
100,0%
No reciben el bono
37,1%
62,9%
100,0%
TOTAL
Fuente: SIISE a partir de INEC, Encuesta de condiciones de vida 1999.
Reciben el bono

Cuadro No. 7
Eficiencia de la focalizacin segn pobreza de consumo (1999)
Eficiencia por inclusin/exclusin
Reciben el bono

No reciben el bono

TOTAL

Pobres
No pobres
34,5%
18,3%
(error de
inclusin)
21,2%
26,1%
(error de
exclusin)
55,7%
44,3%

TOTAL
52,7%

47,3%

100,0%

Eficiencia por cobertura


Reciben el bono
No reciben el bono
TOTAL

Pobres
No pobres
61,9%
41,2%
38,1%
58,8%
(subcobertura)
100,0%
100,0%

TOTAL
52,7%
47,3%
100,0%

Eficiencia por filtracin


Pobres
No pobres
TOTAL
65,4%
34,6%
100,0%
Reciben el bono
(filtracin)
44.9%
55.1%
100.0%
No reciben el bono
55.7%
44.3%
100.0%
TOTAL
Fuente: SIISE a partir de INEC, Encuesta de condiciones de vida 1999.

15

Cuadro No. 8
Beneficiarios del Bono Solidario
segn condicin de pobreza
Ancianos/as
Madres
Total
33.728
214.571
248.299
Indigentes
71.633
407.455
479.089
Pobres no indigentes
78.735
306.620
385.355
No pobres
184.097
928.646
1.112.743
Total
Ancianos/as
Madres
Total
18,3%
23,1%
22,3%
Indigentes
38,9%
43,9%
43,1%
Pobres no indigentes
33,0%
34,6%
42,8%
No pobres
100,0%
100,0%
100,0%
Total
Fuente: SIISE a partir de INEC, Encuesta de condiciones de vida 1999.

La utilizacin del ingreso familiar total como criterio de seleccin determina que
algunos no pobres sean elegibles para el programa, puesto que la pobreza se define, en cambio,
en trminos del consumo del hogar por persona o del ingreso familiar per cpita. Este hecho
reduce el impacto del programa sobre la reduccin de la pobreza.
Actualmente, basados en las experiencias del SISBEN colombiano y la ficha CAS
chilena, el Ecuador est implementando un sistema de identificacin individual de beneficiarios
de programas sociales. Se concluy la prueba piloto del cuestionario y se inici ya la fase de
levantamiento definitivo de informacin.
No obstante los problemas de focalizacin, las transferencias provenientes del Bono
Solidario representan el 10% de los ingresos totales del quinto ms pobre de los hogares
ecuatorianos y solo el 0,1% de los ingresos totales del quinto ms rico. Este resultado enfatiza la
importancia de este programa como mecanismo redistributivo, aunque no puede ser visto
directamente como un indicador del impacto del Bono sobre la pobreza o la distribucin del
ingreso. Esto asumira que los beneficiarios del Bono no alteran su comportamiento
socioeconmico en respuesta a la transferencia monetaria. Luego se analizar en que medida los
beneficiarios del Bono han ajustado su comportamiento.
Cuadro No. 9
Importancia relativa del Bono Solidario
en los ingresos del hogar
Quintiles de pobreza
segn el ingreso per
Ingreso
Bono
cpita
laboral
Solidario
Otros
Total
20% ms pobre
65,3%
9,9%
24,7%
100,0%
2do. Quintil
78,4%
5,2%
16,3%
100,0%
3er. Quintil
82,1%
2,9%
15,1%
100,0%
4to. Quintil
84,4%
1,1%
14,6%
100,0%
20% ms rico
80,7%
0,1%
19,2%
100,0%
Total
80,7%
1,6%
17,7%
100,0%
Fuente: SIISE a partir de INEC, Encuesta de condiciones de vida 1999.

16

3.3.4 El Bono Solidario en relacin a otros programas sociales.


Otra forma de medir la eficiencia de la focalizacin del Bono Solidario consiste en
comparar la distribucin, por quintiles de consumo per cpita, de los beneficiarios del programa
con las distribuciones correspondientes a los beneficiarios de otros programas sociales. Las cifras
revelan que el 50% de los beneficiarios del Bono Solidario pertenece al 40% ms pobre de la
poblacin y que el 8% corresponde al 20% ms rico de la poblacin. No obstante, existen otros
programas sociales como el Desayuno Escolar Gratuito, el Seguro Social Campesino y la
educacin fiscal primaria que estn mejor focalizados en la poblacin pobre. En efecto, el 76%
de los beneficiarios del desayuno gratuito pertenecen al 40% ms pobre de la poblacin.
Cuadro No. 10
Distribucin de los beneficiarios de programas sociales
segn quintiles de consumo per cpita
Quintiles
20% ms pobre
2 Quintil
3 Quintil
4 Quintil
20% ms rico
Pas

BONO
DESAYUNO GRATUITO
SOLIDARIO
Escolar
Preescolar
23,3%
26,5%
23,0%
19,2%
7,9%
100,0%
Atencin
Institucional
de Salud

49,1%
26,6%
13,7%
7,6%
3,0%
100,0%

SEGURO SOCIAL
Campesino

41,2%
40,3%
29,0%
29,0%
16,3%
13,6%
8,1%
13,8%
5,4%
3,3%
100,0%
100,0%
EDUCACION FISCAL

General
5,0%
10,9%
19,0%
26,7%
38,4%
100,0%

Quintiles

PRIMARIA SECUNDA- UNIVERSITA- TODAS


RIA
RIA
20% ms pobre
19,7%
36,7%
15,0%
5,9%
27,4%
2 Quintil
25,6%
29,6%
26,5%
12,6%
27,2%
3 Quintil
20,8%
17,3%
27,1%
21,0%
20,6%
4 Quintil
20,8%
11,6%
22,8%
31,7%
16,7%
20% ms rico
13,1%
4,9%
8,6%
28,8%
8,1%
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
Pas
Fuente: SIISE a partir de INEC, Encuesta de condiciones de vida 1999.

3.4.- Evaluacin de impacto del Bono Solidario sobre la pobreza actual y la pobreza futura.
La evaluacin de impacto de un programa social busca determinar si el programa tuvo
los efectos deseados atribuibles a la intervencin, as como tambin determinar si hubo
consecuencias no previstas, sean positivas o negativas, sobre los beneficiarios. En el caso del
programa Bono Solidario no es evidente cul fue el impacto deseado. Como se seal antes, el
programa fue originalmente diseado para compensar a los hogares pobres por la reduccin en
los subsidios a los precios de la energa. Sin embargo, inmediatamente luego de su
implementacin, el programa fue percibido por el gobierno y la poblacin como la base del
programa de proteccin social y como un mecanismo para aliviar la pobreza durante la crisis

17

econmica. Tomando esto en consideracin, esta seccin se concentrar en evaluar el impacto


del Bono Solidario sobre la pobreza.
Un aspecto adicional que se considerar es la crisis econmica. Cuando est ausente un
mecanismo apropiado de proteccin social, los pobres pueden hacer frente a las condiciones
adversas de varias maneras, tales como la migracin, bsqueda de apoyo en amigos y familiares
(transferencias privadas) y cambios en la participacin laboral. Un estudio sobre las respuestas
de los hogares en las reas urbanas pobres del Ecuador encontr que el principal mecanismo que
utilizan para enfrentar la crisis es el incremento de la participacin laboral, particularmente de
mujeres y nios (Moser 1996). El fortalecimiento de los mecanismos de apoyo familiar fue
tambin importante, pero claramente imponiendo cargas desiguales al interior de los hogares
debido a que las mujeres tienden a llevar el mayor peso. Ya que las transferencias del Bono han
estado dirigidas principalmente a las mujeres, la hiptesis bsica podra ser que el programa ha
reducido la necesidad de tales mecanismos para enfrentar la crisis y que los beneficiarios
mostraran menores tasas de participacin laboral para mujeres y nios, y menores ingresos por
concepto de transferencias privadas que el grupo comparable de no beneficiarios. Tal respuesta
podra tener un efecto positivo, por ejemplo, en trminos de la asistencia escolar. El aspecto
negativo sera que sin el programa, los ingresos provenientes de fuentes diferentes a las
transferencias podran haber sido mayores.
El Bono Solidario, en tanto un programa de transferencias monetarias a los hogares,
tiene un impacto directo sobre los ingresos corrientes de stos, as como en decisiones
intrafamiliares como la asignacin del tiempo a labores productivas o reproductivas, la
acumulacin de capital humano de sus miembros, entre otras. Recibir el beneficio a travs del
Bono Solidario en principio aumentara el ingreso familiar en el monto del Bono. Sin embargo,
pueden haber reacciones en respuesta al programa que alteren la participacin laboral, recepcin
de otros ingresos (o transferencias) o sustitucin de productos de consumo que influyen sobre el
bienestar del hogar. Los efectos del programa de transferencias sobre el comportamiento de los
hogares pueden ser tanto positivos como negativos. Un efecto positivo sera, por ejemplo, que
incentive la acumulacin de capital humano tanto va mayor educacin como mejor alimentacin
o cuidado de la salud. Pueden haber tambin efectos positivos sobre la participacin laboral (el
contar con ms dinero puede favorecer la posibilidad de cubrir los costos de transaccin que
implica buscar un empleo). Entre los efectos negativos se puede tener que desincentiva la
bsqueda de empleo, reduce el nmero de horas trabajadas, disminuye la recepcin de otras
transferencias (otros hogares pueden dejar de enviar transferencias a los hogares beneficiarios del
bono). No tomar en cuenta dichas reacciones puede llevar a subestimar (o sobrestimar) el efecto
verdadero del Bono sobre la pobreza.
Esto conduce a plantear la necesidad de encontrar el contrafctico correcto del ingreso
del hogar y otros indicadores en el evento de que el programa de transferencias monetarias no
hubiera sido introducido. Una posibilidad sera concentrarse en las respuestas de la oferta laboral
usando los modelos estndar de oferta laboral individual tal como ha sido realizado en parte de la
literatura (ver, por ejemplo, Sahn y Alderman 1995). Los resultados de estos modelos son muy
sensibles a los supuestos adoptados acerca de la asignacin de recursos al interior del hogar (ver
Cuesta 2001 para una discusin). Adicionalmente, los procedimientos de estimacin requieren
considerar adecuadamente los problemas relativos a una posible doble causalidad (o
endogeneidad) de las decisiones de los hogares que son tanto causa y efecto de la generacin y la

18

distribucin del ingreso, y encontrar las maneras para corregir los sesgos de seleccin muestral y
los datos perdidos (missing data). Alternativamente, y permitiendo considerar varios efectos, se
podra usar grupos de comparacin y control. El grupo de comparacin, que consiste de
individuos elegibles al programa pero que no reciben los beneficios, ser comparado con el
grupo de tratamiento que est conformado por los beneficiarios reales. En este estudio se sigue
este enfoque.
Para que la comparacin funcione, el grupo de comparacin debe asemejarse al grupo
de tratamiento tanto como sea posible, siendo la nica diferencia entre los dos grupos el hecho de
ser o no beneficiario de la transferencia monetaria. En el enfoque cuantitativo para la evaluacin
de los beneficios de un programa, el diseo aleatorio (experimental) es visto como ptimo
(Heckman y Robb 1985). Sin embargo, los diseos experimentales son difciles de implementar
tanto por problemas de disponibilidad de datos como por razones ticas y de poltica (Baker
1999). Respecto a lo ltimo, podra ser inaceptable negar aleatoriamente los beneficios de un
programa a la poblacin elegible solo por propsitos de evaluacin. Aunque hay maneras para
sobrellevar tales limitaciones (Pradhan, Rawlings y Ridder 1998), la carencia de informacin
impide que se siga este enfoque en esta investigacin. Los diseos cuasi-experimentales proveen
una segunda mejor opcin. Aqu se aplicar el mtodo de emparejamiento (matching
comparisons), que debe su desarrollo al trabajo pionero de James Heckman (Heckman, Ichimura
y Todd 1997). Se estimarn las probabilidades de participar en el programa (propensity score)
para alcanzar el mejor emparejamiento posible12. Est tcnica estima la probabilidad de
participar en el programa dado un conjunto de caractersticas socioeconmicas. Este enfoque
puede ser aplicado incluso en ausencia de una lnea de base antes de la implementacin del
programa.
En este estudio los grupos de tratamiento y de comparacin fueron seleccionados luego
de la introduccin del programa usando mtodos no aleatorios. A fin de evitar los sesgos de
seleccin, una sofisticada tcnica de emparejamiento es aplicada para asegurar que el grupo de
comparacin sea lo ms similar posible al grupo de beneficiarios. La ventaja de este mtodo es
que permite confiar en las fuentes de datos existentes (encuesta de condiciones de vida). La
posible desventaja del mtodo es que la confiabilidad de los resultados se ver reducida debido a
que la metodologa es estadsticamente menos robusta y a que el problema del sesgo de seleccin
necesita ser considerado.
El problema del sesgo puede ser doble. Podra haber un sesgo debido a diferencias en
las caractersticas observables o a problemas de medicin, y un sesgo debido a diferencias en las
caractersticas no observables. El primero puede estar relacionado a la diferencia en el criterio de
seleccin (por ejemplo, localizacin geogrfica), mientras que el segundo podra deberse a un
proceso de seleccin conducido polticamente. Tales sesgos podran rendir resultados inexactos
del impacto estimado del programa. Mediante la modelizacin del proceso de seleccin, el
diseo cuasi-experimental trata de arribar a una estimacin insesgada usando datos no
experimentales. Aqu se tratar de alcanzar esto manteniendo el proceso de seleccin constante
cuando se compara los beneficiarios y los no beneficiarios. Obviamente, la validez del modelo
depende de cuan bien ste sea especificado.
12

Ver Rosenbaum y Rubin (1985), Heckman, Ichimura y Todd (1997, 1998), y Jalan y Ravallion (1999) para otras
aplicaciones y discusin adicional acerca de la tcnica de emparejamiento.

19

Aqu, con el propsito de medir el impacto del programa sobre la pobreza, se utiliza
como medida de bienestar el ingreso per cpita debido, principalmente, a que la transferencia
otorgada por el Bono Solidario es una transferencia monetaria. El utilizar como medida de
bienestar el ingreso per cpita tiene la limitacin de que no toma en cuenta como se distribuyen
los recursos al interior del hogar, lo cual es muy importante en el caso del Bono Solidario debido
a que la transferencia es recibida por la madres. Es decir, en esta investigacin se asume que el
ingreso proveniente del Bono se distribuye igualitariamente entre los miembros del hogar.
El contrafactual busca conocer cual hubiera sido el ingreso de los beneficiarios en
ausencia del programa. Para el efecto, no basta con nicamente restar el valor de la transferencia
recibida del programa al ingreso total del hogar sino considerar tambin las decisiones que los
hogares hubieran tomado de no existir o no haber sido aceptados en el programa. Es factible que
los hogares al no tener acceso al Bono Solidario hubieran trabajado ms horas para aumentar sus
ingresos o dejado de enviar sus hijos a la escuela. En el primer caso existira un ingreso
perdido actual producto de la participacin en el programa, lo cual reduce el impacto del
programa sobre la pobreza corriente, y en el segundo una desacumulacin de capital humano que
afecta la generacin de ingresos futuros y, por tanto, tiende a aumentar la pobreza futura. En el
caso de los ingresos, el problema radica en estimar el ingreso perdido. Se quiere llegar a una
estimacin no sesgada de dicha variable.
Esta seccin est compuesta de cinco partes. En la primera se discuten las caractersticas
y limitaciones de la fuente primaria, y la metodologa utilizada para realizar las evaluacin de
impacto. En la segunda se presenta un perfil descriptivo de los beneficiarios del Bono Solidario.
En la tercera se presentan los resultados de estimar las probabilidad de participar en el programa.
La cuarta parte presenta el impacto del programa sobre el ingreso y la pobreza
3.4.1 Base de datos y metodologa.No existe una lnea de base para evaluar el programa Bono Solidario. Sin embargo, la
Encuesta de Condiciones de Vida cuarta ronda 1998-99 (ECV)- incorpora entre las preguntas
de ingresos si el individuo recibe o no la transferencia del Bono Solidario y cunto recibe por
este concepto. La ECV cuarta ronda se levant a lo largo de un ao desde octubre de 1998 hasta
septiembre de 1999- en muestras trimestrales con representacin nacional. El perodo en que se
levant la ECV octubre de 1998 a septiembre de 1999- genera dos limitaciones para los
propsitos de este estudio. La primera es que la muestra correspondiente al trimestre octubre a
diciembre de 1998 coincide con el perodo de implementacin del Bono Solidario, especialmente
con la fase de inscripciones. Esta restriccin fue superada excluyendo esta parte de la muestra
para las estimaciones del impacto del programa. La segunda es que la muestra correspondiente a
enero-septiembre de 1999 coincide con un perodo de crisis en la economa ecuatoriana y es un
perodo inmediatamente posterior a la implementacin del programa. Esta restriccin no era
factible de ser sobrellevada. Por lo tanto, a pesar de que esta investigacin se basa en un anlisis
de corte transversal, es difcil an establecer si las posibles diferencias de comportamiento son o
no adaptaciones estructurales al programa Bono Solidario. No obstante, la ventaja de la
coincidencia con el perodo de crisis es que sugiere que las diferencias de adaptacin estn
relacionadas con la condicin de pertenecer o no al programa. Es decir, no se puede conocer an
si en ausencia de la crisis econmica los cambios de comportamiento debidos al Bono Solidario

20

seran similares a los encontrados en este estudio.


Dado que el programa es de amplia cobertura nacional cerca del 45% de los hogares
del Ecuador- la muestra de beneficiarios incluida en la ECV es tambin lo suficientemente
grande como para adoptar metodologas cuantitativas cuasi-experimentales que permitan realizar
anlisis contrafactuales mediante la conformacin de grupos de intervencin y comparacin
(Baker, 1999).
Se obtienen resultados consistentes de la comparacin (matching estimates) si13: (i) los
beneficiarios y los individuos del grupo de control tienen la misma distribucin de caractersticas
no observadas (si no, existira un problema de sesgo de seleccin); (ii) tienen la misma
distribucin de caractersticas observadas; (iii) se aplica el mismo cuestionario para ambos
grupos tal que los resultados y las caractersticas son medidas de las misma manera; y (iv) los
dos grupos se encuentran en el mismo tipo de contexto econmico. Si estas condiciones no se
cumplen, la diferencia entre el ingreso promedio del grupo de beneficiarios y el grupo de
comparacin sera un estimador sesgado del impacto del Bono. El hecho de que tanto el grupo de
beneficiarios del Bono como el grupo de no beneficiarios se obtuvieron de la misma encuesta,
permiti eliminar los sesgos provenientes de la utilizacin de cuestionarios y encuestadores
distintos. La localizacin del programa en todo el pas, lo cual est reflejado en la encuesta,
permite evitar el sesgo (iv). La tcnica de emparejamiento de acuerdo a las caractersticas
observables permite reducir el sesgo (ii). Sin embargo, no es posible excluir la posible influencia
del sesgo (i) sobre los resultados. Tal como seala la literatura economtrica reciente sobre
evaluacin de programas, pruebas aleatorias podran haber sido usadas para sobrellevar este
sesgo. Sin embargo, se asume, bajo la autoridad de Heckman, que el nfasis sobre el primer tipo
de sesgo podra ser exagerado y que los aspectos (ii iv) tienden a ser ms importantes en la
mayora de aplicaciones (Heckman, Ichimura y Todd 1997).
Se desea obtener un contrafctico de los ingresos perdidos de los beneficiarios,
debido a que ellos responden a las transferencias monetarias mediante cambios en la
participacin laboral, en la recepcin de transferencias privadas, entre otros. As, la ganancia
neta de ingresos (G) sera:
G ? Tbono ? F ( y )
donde: Tbono es el ingreso o la transferencia por concepto del Bono y F(y) es el ingreso perdido
debido a ajustes en el comportamiento del hogar en respuesta a tener acceso al programa del
Bono. El ingreso contrafactual (Y*) de los beneficiarios es, por tanto, igual a la suma del ingreso
sin el Bono (Y) y la ganancia neta contrafactual (G):
Y* = Y + G
El ingreso perdido para cada hogar beneficiario del Bono se estima al tomar su
ingreso sin el Bono y compararlo con su pareja del grupo de comparacin. Con estos
resultados se puede simular el efecto verdadero del impacto del Bono sobre la pobreza (es
decir simulando el efecto de G). A fin de realizar el emparejamiento de los beneficiarios con los
13

Heckman, Ichimura y Todd (1997: 606).

21

no beneficiarios elegibles de caractersticas similares, se estim la probabilidad de participar en


el programa como funcin de un conjunto de variables explicativas. La estimacin se realiz con
un modelo Logit donde la variable dependiente es 1 si el individuo participa efectivamente en el
programa y 0 si es elegible y no participa. Se define la probabilidad de ser beneficiario del
programa del Bono como:

P?

1
1? e ?
?

? iXi

donde Xi son las caractersticas observables de los beneficiarios y no beneficiarios, y ? i los


coeficientes de las variables respectivas. La probabilidad de ser beneficiario es P y de no ser
beneficiario (1-P).
Para la estimacin de la probabilidad de participar en el programa, se consideraron
como elegibles a las madres con hijos menores de 18 aos y a las y los ancianos mayores de 65
aos. Es decir, los hombres menores de 65 aos, y las mujeres menores de 65 aos y que no son
madres tienen probabilidad cero de participar en el programa. Las otras dos restricciones para
participar en el programa el no percibir ingresos fijos y tener ingresos familiares inferiores a un
milln de sucres- no fueron consideradas para establecer la poblacin elegible debido a que estas
condiciones no fueron controladas en el momento de la inscripcin al programa y, por tanto,
existen beneficiarios que no las satisfacen. Otro grupo de beneficiarios, a partir de abril de 1999,
fueron los discapacitados con ms de 70% de discapacidad. Esta situacin no es posible
identificar en la ECV, por lo que se restringi el anlisis a los dos primeros grupos.
Una vez estimada la regresin Logit, para realizar el emparejamiento se utilizaron los
propensity scores de cada beneficiario y no beneficiario. Los propensity scores son las
probabilidades de participar en el programa estimadas por el modelo. Dado que el rango de las
probabilidades entre los beneficiarios y los no beneficiarios no coincide, especialmente en el
extremo inferior de la distribucin, se eliminaron los casos de no beneficiarios con
probabilidades estimadas menores al menor valor de las probabilidades estimadas para los
beneficiarios. En el caso del tramo superior de la distribucin no fue necesario realizar ajuste
alguno.
Luego de establecido un rango comn de probabilidades, se realiz el emparejamiento
(matching) mediante el odds ratio que se define como:

pi ?

Pi
1
? ? ? X ? e?
(1 ? Pi ) e ? i i

? i Xi

donde Pi es la probabilidad estimada de participar en el programa para el individuo i. En este


estudio se calcul el estimador de impacto que compara el ingreso de cada beneficiario con el
ingreso promedio de sus cinco vecinos ms cercanos. Para la realizacin del emparejamiento se
permiti reemplazo, es decir, un mismo no beneficiario puede ser la pareja de varios
beneficiarios. Se encontraron los cinco no beneficiarios j con los odds ratio ms cercanos a
cada uno de los beneficiarios i, definidos como aquellos que minimizan [p(Xi) p(Xj)]2 sobre
todos los j del conjunto de no participantes, donde p(Xk) es el odds ratio predicho para la

22

observacin k. Una vez encontrados los cinco vecinos ms cercanos a cada uno de los
participantes en el programa, se promedi los correspondientes indicadores de impacto a ser
evaluados. El promedio de los cinco vecinos ms cercanos se compar con el respectivo
indicador del beneficiario emparejado a fin de obtener el impacto del programa sobre cada uno
de los participantes:
G ? Yi1 ?

1 j? 5
? Yij 0
5 j? 1

donde Yi1 es el ingreso post-intervencin del hogar del participante i y Yij0 es el ingreso preintervencin de los vecinos ms cercanos. Los subndices 1 y 0 se refieren a los beneficiarios y
no beneficiarios respectivamente. Luego de que se obtuvo el impacto para cada beneficiario, se
calcul el estimador del impacto medio del programa:
G?

?
1 j? 5 ?
?
Y
i
?
?i ? 1 ? 5 ?j ? 1 Yij 0 ?? / N
?
?
P

donde N es el nmero total de beneficiarios.


Una vez calculado el impacto medio sobre el ingreso total del hogar, se estim el
impacto del programa Bono Solidario sobre la pobreza. Los impactos sobre la pobreza se
evaluaron utilizando como medidas de pobreza la incidencia, brecha y severidad. La
comparacin de la pobreza con y sin el programa se complement con pruebas de dominancia
estocstica para verificar si los resultados fueron robustos, es decir, se determin si el impacto
del programa fue o no ambiguo.
A fin de obtener mayores luces sobre los factores que podran explicar el impacto
estimado del programa, se utiliz el mismo procedimiento para evaluar otros indicadores de
impacto tales como el ingreso per cpita del hogar, la tasa de matrcula del hogar de los nios
entre 6 y 17 aos de edad14, la tasa global de participacin, la tasa de ocupacin, las horas
trabajadas por el hogar y las transferencias privadas.
Las estimaciones contrafactuales del impacto sobre el ingreso rinden casos con
resultados negativos y positivos. Tales casos existen tanto para ganancias netas positivas y
negativas (G > 0 y G < 0) como para ingresos perdidos positivos y negativos (F(y) > 0 y F(y)
< 0). En el caso de las ganancias netas negativas (G < 0), los ingresos perdidos (por ejemplo,
debidos al efecto desincentivo en la oferta laboral) son mayores que el valor de la transferencia
monetaria. Algunos estudios (Jalan y Ravallion 1999) excluyen tales casos del impacto medio
global. No es claro el porqu habra que excluirlos.
3.4.2 Resultados de la evaluacin de impacto.14

Se escogi la tasa de matrcula del hogar en lugar de la escolaridad, debido a que la evaluacin del programa se
realiz con una base de datos levantada inmediatamente luego de implementado el programa, por lo que no se puede
an captar cambios en la escolaridad efectiva de los nios; sin embargo, s es factible captar cambios en las tasas de
matrcula.

23

3.4.2.1 Perfil de los beneficiarios del Bono Solidario.A fin de determinar las variables ms relacionadas con la probabilidad de participar en
el programa, primero se elabor un perfil de las caractersticas socioeconmicas observadas de
los beneficiarios del Bono Solidario, seleccionando nicamente la poblacin elegible: madres
con hijos menores de 18 aos y ancianas(os) mayores de 65 aos (ver Anexo No. 2). Este es un
anlisis descriptivo que no controla un determinado resultado por sus posibles determinantes, por
tanto, pueden algunos de ellos diferir de los resultados obtenidos mediante la regresin Logit
para estimar la probabilidad de participar en el programa, los cuales se presentan ms adelante.
Las empleadas domsticas, jornaleras, cuentapropistas, trabajadoras no remuneradas e
inactivas y desocupadas, en ese orden, tienen mayor posibilidad de participar en el programa que
los asalariados. Este resultado es consistente con la restriccin aplicada en la inscripcin del
programa: no percibir ingresos fijos. Otra restriccin de ingreso al programa estableci que
podan participar solo aquellas personas que vivan en hogares con ingresos familiares menores a
un milln de sucres. En efecto, la tasa de participacin en el programa es mayor en aquellos
hogares con ingresos familiares monetarios inferiores a dicho umbral, 51%. En cambio, la tasa
correspondiente para los hogares con ingresos familiares superiores a un milln es 35%. El
anlisis respecto a la pobreza de consumo es tambin consistente con este resultado. En efecto, la
tasa de participacin en el programa es mayor entre quienes son pobres segn su capacidad de
consumo (52%), que entre aquellos que no son pobres (29%). El 66% del total de beneficiarios
son pobres segn consumo. Estos datos muestran que el programa est ms orientado hacia la
poblacin pobre, ya sea segn su ingreso o segn su capacidad de consumo. En las condiciones
de elegibilidad del programa se estableci tambin el no ser afiliado a la seguridad social. Los
resultados son consistentes con esta restriccin. En efecto, la poblacin no asegurada tiene mayor
posibilidad de participar en el programa (46%) que aquella asegurada (25%).
Mientras mayor es el tamao del hogar, mayor es la posibilidad de participar en el
programa. El porcentaje de beneficiarios entre la poblacin que viva en hogares con 6 o ms
miembros fue 45%, con 4 a 5 miembros el 40% y con 1 a 3 miembros el 36%. Las personas con
educacin primaria tienen mayor posibilidad de participar en el programa (48%) que aquellos
con ninguna educacin (40%) o con educacin secundaria (40%) o superior (17%). Esta ltima
cifra indica que aquellos con altos niveles de escolaridad tienen menos posibilidad de participar
en el programa. Mientras ms joven es la persona, tiene mayor posibilidad de participar en el
programa. Cerca del 60% de los beneficiarios se concentra en las edades comprendidas entre 25
y 49 aos y el 77% entre 15 y 49 aos. Estos datos estn correlacionados con la edad frtil de las
mujeres, lo cual tiene sentido en tanto una restriccin del programa consisti en ser madre de un
hijo menor de 18 aos. En contraste, aunque el programa est tambin dirigido a los ancianos y
ancianas, su tasa de participacin (30%), es muy inferior a las correspondientes a los otros
tramos de edad, que superan el 40%. La posibilidad de participar en el programa es mayor para
quienes residen en el rea rural (46%), que para aquellos del rea urbana (38%). Igualmente, la
tasa de participacin fue mayor para quienes viven fuera de Quito y Guayaquil. Aquellas
personas cuyo estado civil es Unin Libre tienen mayor posibilidad de participar en el
programa (54%). Siguen en importancia aquellas que son solteras, divorciadas o viudas (43%).
La poblacin que tiene mayor posibilidad de participar en el programa es aquella que no tiene
acceso a servicios pblicos como alcantarillado, recoleccin de basura y telfono. Esto tambin

24

es consistente con el hecho de que el programa est ms orientado hacia la poblacin pobre.
Finalmente, la posibilidad de participacin en el programa est inversamente relacionada con el
nmero de cuartos exclusivos para dormir. Mientras que la tasa de participacin de las personas
que habitan en viviendas sin ningn cuarto exclusivo para dormir es de 57%, la tasa para quienes
habitan en viviendas con ms de cuatro cuartos exclusivos para dormir es 23%. Por otro lado,
aquellas personas que viven en viviendas con piso de tierra, caa, cemento, ladrillo o tabla tienen
mayores posibilidades de participar en el Bono Solidario que aquellas que viven en viviendas
con piso de duela, parket, baldosa o vinil.
3.4.2.2 Estimaciones de la probabilidad de participar en el programa Bono Solidario
Los resultados de la regresin Logit son en general consistentes con el perfil de los
beneficiarios del Bono detallado anteriormente (ver Anexo No. 3). Los coeficientes indican que
es ms probable que los participantes en el programa sean jvenes y que no sean asalariadas.
Igualmente, es ms probable que los participantes en el programa residan fuera de Quito y
Guayaquil; que sean jefes de hogar, cnyuges y que sean separadas, viudas o divorciadas. Los
participantes tienen ms probabilidad de tener ingresos monetarios inferiores a un milln de
sucres mensuales y de carecer de algunos servicios e infraestructura como alcantarillado,
telfono y electricidad. Los participantes en el programa tienen ms probabilidad de no tener
seguro social y carecer de ahorros. Es ms probable que los beneficiarios del bono habiten en
viviendas con ninguno o solo un cuarto exclusivo para dormir y que son viviendas con piso de
tierra, caa o cemento.
Luego de estimadas las probabilidades de participar en el Bono Solidario, se obtuvo que
la probabilidad media de los beneficiarios fue 0,50712 con un error estndar de 0,16875,
mientras que la de los no beneficiarios fue 0,34218 (0,19381). Estos resultados se reflejan en el
grfico No. 2 (probabilidad media para 20 intervalos) ya que los beneficiarios estn concentrados
al lado derecho (tienen una alta probabilidad de participar), en tanto que los no beneficiarios
estn concentrados al lado izquierdo de la distribucin (tienen una baja probabilidad de participar
en el programa). En el grfico No. 2 se observa tambin que existen beneficiarios con una baja
probabilidad de participar en el programa y no beneficiarios con una alta probabilidad de
participar en el programa. Estos resultados son consistentes con los errores de focalizacin
encontrados en secciones anteriores. Es decir, existen errores importantes de inclusin y
exclusin.
Estas probabilidades y los propensity scores relacionados se usaron para el
emparejamiento. Para asegurar que los beneficiarios y no beneficiarios estn dentro del mismo
rango de probabilidades se elimin el 5% inferior de la distribucin. Una vez realizado el
emparejamiento matching la probabilidad estimada del grupo de comparacin constituido a
base de los cinco ms cercanos fue 0,50711 con un error estndar de 0,16873. Esto sugiere que el
emparejamiento fue adecuado ya que se encontr un grupo de comparacin con una distribucin
de probabilidades similar a la del grupo de intervencin.

25

Grfico No. 2
Probabilidad estimada de participar en el Bono Solidario
250

Nmero de casos

200

150

100

50

0.757

0.698

0.653

0.616

0.582

0.552

0.524

0.496

0.465

0.436

0.408

0.375

0.336

0.303

0.265

0.232

0.186

0.142

0.097

0.056

Probabilidad estimada
No beneficiarios

Beneficiarios

3.4.2.3 Impacto sobre el ingreso total del hogar y la pobreza.El estimador de impacto neto medio sobre el ingreso total del hogar, G , es 160.000
sucres mensuales con un error estndar de 39.43615. Esto implica que el ingreso perdido fue, en
promedio, mayor que el valor transferido por concepto del programa. Es decir, en ausencia del
programa los beneficiarios (o mejor los hogares a los que ellos pertenecen) hubieran tenido, en
promedio, un ingreso mayor al que tuvieron en presencia del mismo. Por lo tanto, el Bono
Solidario ha provocado incentivos netos negativos para la generacin de ingresos por parte del
hogar.
El impacto contrafactual sobre la pobreza es presentado en el Cuadro No. 11. Sin
considerar cambios de comportamiento en los hogares beneficiarios, se concluira que el
programa de transferencias monetarias ha permitido una reduccin del porcentaje de pobres en
2,4 puntos porcentuales en 1999. Igualmente, se dira que la brecha de la pobreza se ha reducido.
Estas conclusiones cambian luego de considerar los resultados contrafactuales generados por el
emparejamiento de beneficiarios y no beneficiarios, los cuales consideran los cambios de
comportamiento. Los resultados contrafactuales sugieren que la incidencia de la pobreza se
increment levemente en alrededor de 0,6 puntos porcentuales. Sin embargo, la brecha y la
severidad de la pobreza disminuyeron ligeramente. Estos resultados sugieren que el incentivo
negativo en la generacin de ingresos ocurri principalmente entre los hogares cercanos a la
lnea de pobreza y que el programa mejor la distribucin del ingreso entre los pobres, en
especial mejor la situacin de los ms pobres. Esta conclusin es sustentada por las pruebas de
dominancia estocsticas de primer y segundo orden para las tres medidas de la pobreza (ver
15

Los errores estndar fueron estimados mediante 50 submuestras aleatorias, un mtodo que se conoce en la
literatura economtrica como bootstrapping.

26

grficos No. 3 a 5). El cambio de la distribucin del ingreso a favor de los ms pobres se aprecia
en los tramos de las curvas de distribucin contrafactual (sin el Bono) que se ubican por encima
de las curvas de distribucin post-intervencin observadas (con el bono). La prueba de
dominancia estocstica para la severidad de la pobreza es robusta, es decir, el impacto del
programa de transferencias monetarias sobre la reduccin de la pobreza de los ms pobres de los
pobres es no ambiguo e independiente de la lnea de pobreza de referencia (298.986 sucres
mensuales por persona).
Cuadro No. 11 Simulacin del impacto del Bono Solidario
sobre la pobreza de ingreso, 1999

Incidencia (P0)
Brecha (P1)
Severidad (P2)

Tasas de pobreza (%)


PrePostPreintervencin intervencin
intervencin
OBSERVADA ESTATICA
CONTRAFACTUAL
(a)
(c)
(b)
41,8%
44,2%
41,2%
17,0%
18,9%
17,5%
9,7%
11,2%
10,3%

Impacto estimado del Bono

ESTATICO
(a b)
-2,4%
-2,0%
-1,6%

CONTRAFACTUAL
(a c)
0,6%
-0,6%
-0,6%

Cuadro No. 12 Indicadores de impacto para el grupo de beneficiarios y


el grupo de comparacin de no beneficiarios
Indicadores

Beneficiarios/ No beneficiarios/
Grupo
Grupo
tratamiento
comparacin
67,2%
67,9%
71,3%
71,1%
2,1
2,0
97
103

Tasa de ocupacin
Tasa global de participacin
Tasa de dependencia
Nmero de horas trabajadas por semana (promedio
para el hogar)
Ingreso per cpita del hogar promedio (sucres por
mes)
- Ingreso post-intervencin
350.000
- Ingreso contrafactual
320.000
- Ganancia neta ingreso per cpita [G = Ty F(y)]
-30.000
Transferencias privadas netas (sucres por mes, por
67.200
hogar)
Tasa de matrcula escolar (6-17 aos de edad)
79,0
(Regin Sierra, solamente; ver pie de pgina )
Nota: * indica que los cambios son significativos al 95% de confianza.

Diferencia
-0,7
0,2
0,1
-6*

388.000
388.000
0
96.500

-38.000*
-68.000*
-30.000*
-29.700*

73,8

5,2*

Segn el cuadro No. 12, uno de los determinantes de este efecto negativo neto sobre el
ingreso fue el nmero de horas promedio trabajadas por el hogar. Los participantes en el Bono,
redujeron el nmero de horas semanales dedicadas al trabajo. Dicho de otra manera, en ausencia
del programa hubiesen trabajado ms horas y, por ende, obtenido mayores ingresos. El cuadro
permite observar tambin que no hay cambios estadsticamente significativos en las tasas de
ocupacin y participacin.
La importancia de estas variables del mercado laboral, particularmente el nmero de
horas trabajadas, es confirmada cuando se analizan los indicadores de impacto para los

27

beneficiarios con ingresos perdidos positivos y negativos. El nmero de horas trabajadas en


promedio por los hogares con ingresos perdidos negativos (incentivos positivos) es 126 por
semana, mientras que los hogares que tienen aparentemente incentivos laborales negativos (F(y)
> 0) trabajaron solo 79 horas semanales en promedio. Los promedios para los grupos de
beneficiarios y de comparacin son 97 y 107 horas respectivamente.
Estos resultados muestran que, a diferencia de lo que es mantenido en partes de la
literatura, las transferencias sociales no necesariamente conducen a efectos negativos sin
ambigedad sobre la oferta laboral. Esto sugiere que hay discontinuidades en el ajuste del
mercado laboral. Una hiptesis obvia sera que tales discontinuidades estn relacionadas a la
composicin del hogar y a procesos de negociacin intrafamiliares, tal como ha mostrado un
estudio reciente sobre los efectos distributivos de las transferencias sociales en Chile (Cuesta
2001). Tales aspectos no han sido sistemticamente tratados en este estudio y son dejados para
investigaciones adicionales. No obstante, la hiptesis subyacente sera que, por ejemplo, como
respuesta a los beneficios sociales las mujeres de hogares con relativamente ms nios en edad
temprana podran reducir las horas de trabajo a favor del tiempo dedicado al cuidado de los
nios. Igualmente, los hogares con ms nios en edad escolar veran la transferencia de efectivo
como un incentivo para mantener a los nios en la escuela. En tales casos, la transferencia de
efectivo, por un lado, incrementara la pobreza de ingreso, mientras que, por otro, reducira la
pobreza estructural mediante el mejoramiento del cuidado de los nios y los mejores resultados
educacionales para la generacin ms joven. Estos factores podran estar determinando la
respuesta de los hogares que tienen nios jvenes y que estn ms cercanos a la lnea de pobreza.
En efecto, en este estudio se encuentra que, en promedio, la matrcula escolar de los nios entre 6
y 17 aos de edad es 5.2 puntos porcentuales ms alta para los beneficiarios del Bono (ver
cuadro No. 12)16.
Este ltimo resultado es interesante debido a que existe evidencia emprica contrapuesta
sobre el impacto de la crisis en la matrcula escolar. Una encuesta realizada en julio de 1999 a los
beneficiarios de Bono Solidario mostr la disminucin de la asistencia escolar de los hijos en
edad escolar de los beneficiarios (Len 1999). Posteriormente, un anlisis basado en una
encuesta escolar de alerta temprana en 2500 planteles fiscales de todo el pas, no encontr
evidencia estadsticamente significativa de una cada en la tasa de matrcula a nivel de pas o por
regiones (SIISE-SINEC-UNICEF, 2000). Por otro lado, las encuestas de condiciones de vida
muestran una cada de la tasa de matrcula entre 1998 y 1999, en el quintil ms pobre del rea

16

El error estndar es 1,7 puntos porcentuales. Los datos se refieren nicamente a los hogares con nios en edad
escolar de la regin Sierra, excluido el cantn Santo Domingo de los Colorados. Las estimaciones de la asistencia y
la matrcula escolar tienen algunos problemas de interpretacin debido a que coexisten dos aos escolares en el pas.
En la Sierra el ao escolar corre de septiembre a junio, mientras que en la Costa lo hace de abril a enero. Ya que el
cuestionario de la ECV de 1999, pregunt acerca de la matrcula en el ao escolar 1998-99, esto implica que, en el
caso de la Costa, se medira el impacto en la matrcula escolar para el perodo abril de 1998- enero de 1999, el cual
cae, en gran parte, fuera del perodo de intervencin del Bono Solidario. En la prctica los datos para la Costa
podran incluir informacin sobre la matrcula del ao escolar 1999-2000, debido a que la ECV se levant en el
perodo octubre 98 septiembre 99, perodo en el que se traslapan dos aos escolares, y a que el manual del
encuestador es algo ambiguo en las instrucciones para la recoleccin de los datos. No obstante, cuando se incluye la
Costa, el resultado es similar. Para el total del pas la matrcula escolar entre los beneficiarios del Bono es 6,7 puntos
porcentuales mayor que la del grupo de comparacin (con un error estndar de 0,8 puntos porcentuales), tal que la
conclusin parece mantenerse.

28

urbana17. Este resultado sera consistente con una investigacin anterior (Younger 1996) que
encuentra que la elasticidad precio de la demanda por educacin es mayor para los estratos ms
pobres de la poblacin, es decir, que frente a un aumento de los costos de educarse, disminuira
la demanda de educacin en mayor proporcin en estos grupos. Sin embargo, el mismo estudio
seala que la disposicin a pagar (willingness to pay) por educacin primaria es relativamente
alta, lo cual significa que un aumento en los costos de educacin no reducira significativamente
la demanda de educacin primaria. Aunque la cada en la tasa de matrcula del primer quintil
urbano puede reflejar que los hogares ms pobres son ms vulnerables durante una situacin de
crisis, los resultados no son conclusivos debido a que al no provenir de encuestas tipo panel, la
composicin del quintil ms pobre pudo haber cambiado. Finalmente, un estudio reciente (Banco
Mundial, 2000b) analiza los problemas de volatilidad, polticas macroeconmicas y sistemas de
proteccin social, con referencia especial a Amrica Latina. Este concluye que el supuesto de
que las crisis generan mayor desercin escolar no tiene suficiente fundamento emprico en la
regin y, por tanto, ponen en duda, aunque de forma suave, que programas como Bolsa Escola
o Beca Escolar, realmente ataquen un problema existente. No obstante, en el caso ecuatoriano,
existe evidencia tambin de otro tipo de desinversin en capital humano por parte de los hogares.
En efecto, la encuesta realizada a los beneficiarios del Bono Solidario, muestra que el 58% de
la poblacin pobre beneficiaria del programa ingiere menos comidas diarias que antes de la crisis
financiera, mientras que el 36% ha postergado la atencin mdica de algn miembro del hogar,
afectando en particular a menores de 15 aos (Len 1999). Independientemente de lo indicado, la
evidencia emprica de esta investigacin sugiere que el Bono Solidario coadyuv a mantener la
matrcula escolar, es decir, que en ausencia del programa, la tasa de matrcula de los hijos de los
beneficiarios del Bono hubiera sido menor.
Como se mostr antes, en el extremo inferior de la distribucin las transferencias de
efectivo parecen haber creado incentivos laborales positivos y mejorado los ingresos de los
hogares correspondientes. Una explicacin para este resultado diferente en comparacin con los
beneficiarios menos pobres puede ser encontrada en el proceso de negociacin intrafamiliar. Si
se descarta el supuesto de un modelo de hogar unitario, tal como se ha aplicado hasta aqu, y se
lo reemplaza con un modelo en el cual los miembros del hogar negocian los recursos del hogar,
entonces los ingresos no laborales y las transferencias sociales se vuelven determinantes del
proceso de negociacin. Frente a un incremento de los ingresos por transferencias (tales como el
Bono), el esfuerzo laboral de los miembros del hogar puede cambiar en dos direcciones. Por un
lado, la transferencia cerrara la brecha entre el ingreso y el nivel mnimo de consumo deseado y,
por tanto, creara incentivos laborales negativos. Por otro lado, la recepcin de una transferencia
que es transferible a otros miembros del hogar (tales como las transferencias en efectivo, no as
las transferencias en especie) incrementar el poder de negociacin del receptor, lo cual podra
inducir a que otros miembros del hogar incrementen su esfuerzo laboral. Este impacto podra ser
mayor en hogares con ms perceptores de ingreso y ms nios en edad de trabajar, as como
tambin en los hogares ms pobres en donde el impacto de las transferencias sociales sobre las
decisiones de trabajar puede ser mayor.
Finalmente, tambin se encontr que las transferencias del Bono parecen haber
desplazado las otras transferencias monetarias recibidas por los hogares beneficiarios, tales como
aquellas provenientes de familiares y organizaciones privadas. Las transferencias netas medias a
17

Este resultado esta probablemente afectado por lo sealado en el pie de pgina No. 16.

29

los hogares en el grupo de comparacin son alrededor de 50% ms grandes que aquellas a los
hogares en el grupo de beneficiarios. La prdida neta implcita para los beneficiarios (- 30.000
sucres por hogar) explica cerca de un quinto del ingreso perdido. La existencia del Bono ha
conducido a los hogares beneficiarios a confiar menos en el apoyo de familiares y amigos. Los
efectos sobre el mercado laboral parecen dominar el impacto global sobre el ingreso y la
pobreza.
Estas hiptesis sobre los determinantes van ms all del alcance de la metodologa y los
objetivos iniciales del estudio. Sin embargo, ellas establecen una importante agenda para
investigaciones futuras, cuyos resultados podran modificar las conclusiones tentativas de
poltica planteadas en la seccin final.
Grfico No. 3
Dominancia estocstica de primer orden de la incidencia de la pobreza
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%

Postintervencin

2.0

1.8

1.6

1.4

1.2

1.0

0.8

0.6

0.4

0.2

0.0

0%

Preintervencin contrafctico

Grfico No. 4
Dominancia estocstica de segundo orden de la brecha de la pobreza
45%
40%
35%
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
0.0 0.1 0.2 0.3 0.4 0.5 0.6 0.7 0.8 0.9 1.0 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6 1.7 1.8 1.9 2.0
Postintervencin

Preintervencin contrafctico

30

Grfico No. 5
Dominancia estocstica de segundo orden de la severidad de la pobreza
30%

25%

20%

15%

10%

5%

Postintervencin

2.
0

1.
8

1.
6

1.
4

1.
2

1.
0

0.
8

0.
6

0.
4

0.
2

0.
0

0%

Preintervencin contrafctico

4.- CONCLUSIONES.El programa Bono Solidario se implement simultneamente a nivel nacional en


septiembre de 1998. Actualmente representa el programa social no tradicional de mayor
cobertura en el pas, cubriendo aproximadamente al 45% de los hogares ecuatorianos. El Bono
Solidario tiene una ventaja relativa importante respecto de otros programas sociales: con bajos
costos administrativos cubre a un porcentaje elevado de los hogares del Ecuador y entrega el
beneficio directa e inmediatamente a los beneficiarios, lo cual reduce considerablemente las
posibilidades de que los beneficios se diluyan y no lleguen a quienes realmente deben llegar. El
objetivo inicial del Bono Solidario fue sustituir los subsidios generalizados a la energa por un
subsidio directo dirigido a la poblacin pobre del pas. La distribucin de las transferencias del
programa result ser ms progresiva que aquellas de los subsidios a la electricidad, gasolinas y
gas de uso domstico. Esto sugiere que el programa s actu como un mecanismo redistributivo,
es decir, se mejor la focalizacin del gasto social hacia la poblacin pobre. No obstante, existen
otros programas sociales mejor distribuidos hacia los pobres que el Bono, tales como el
desayuno escolar, el seguro social campesino y la educacin fiscal primaria.
El Bono Solidario no est bien focalizado de acuerdo a sus criterios de elegibilidad; sin
embargo, el programa favorece a los pobres razonablemente bien. El Bono beneficia a una
proporcin importante de los hogares ecuatorianos, pero tiene poca capacidad de respuesta a
situaciones de crisis. Tiene una restriccin presupuestaria fija que no le permite ampliar la
cobertura durante condiciones econmicas adversas y que ha dificultado mantener el poder de
compra de la transferencia.
La implementacin del Bono Solidario implic una ruptura en la forma de hacer poltica
social en el Ecuador ya que introdujo a las transferencias monetarias directas a la poblacin
como un mecanismo de gasto social a gran escala. Actualmente representa el segundo rubro en

31

importancia dentro del gasto social del gobierno central, luego del gasto en educacin. Este
hecho determin que se critique al programa de asistencialista y con poco impacto sobre la
pobreza estructural. En esta investigacin se busc contrastar empricamente esta afirmacin,
para lo cual se realiz una evaluacin de impacto del programa sobre la pobreza actual (pobreza
de ingresos) y sobre la pobreza estructural (a travs de la tasa de matrcula escolar). Con esta
finalidad se construy un contrafctico mediante la conformacin de un grupo de intervencin
(beneficiarios del Bono) y un grupo de comparacin (elegibles no beneficiarios), y se evalu el
impacto del programa utilizando las tcnicas de matching comparisons y propensity score
matching.
El mtodo de evaluacin cuasi-experimental aplicado permite obtener varias
conclusiones acerca del impacto del programa sobre la pobreza considerando los cambios de
comportamiento de los hogares beneficiarios. El resultado global es que el impacto del programa
sobre la incidencia de la pobreza de ingreso es negativo, en la medida en que el valor de la
transferencia es ms que compensado por los ingresos perdidos debidos a la reduccin en el
esfuerzo laboral. Sin embargo, al mismo tiempo, se observa que el incentivo negativo en la oferta
laboral no se aplica a los ms pobres de los pobres. En consecuencia, el programa permite una
ligera reduccin en la brecha de la pobreza y una mejora sin ambigedad de la distribucin del
ingreso entre los pobres. No obstante, la reduccin de la brecha de la pobreza considerando los
cambios de comportamiento de los hogares es menor que la reduccin esperada si se ignoraran
tales respuestas de los hogares. El impacto estimado es pequeo, tal que se puede concluir que el
Bono Solidario ha hecho poco por la reduccin de la pobreza de ingreso durante la crisis.
En contraste, el Bono parece haber tenido efectos indirectos positivos sobre la pobreza
estructural. La matrcula escolar entre el grupo de beneficiarios es mayor que en el grupo de
comparacin. Esto significa que sin el programa la matrcula se hubiera deteriorado. Este es un
hallazgo importante a la luz del debate actual sobre la efectividad del Bono y sobre si debe o no
ser complementado o reemplazado por transferencias monetarias directamente condicionadas a la
inversin en capital humano. Una de estas propuestas es el programa Beca Escolar, el cual
proveera una transferencia monetaria a los hogares con nios en edad escolar condicionada a
una prueba de que los nios realmente asisten a la escuela. La evaluacin de impacto del Bono
Solidario sugiere que la actual transferencia no condicionada est ya generando el incentivo
deseado y que posiblemente no sera necesario un programa adicional como la Beca Escolar, el
cual tendra costos administrativos indudablemente ms altos. Al parecer el Bono sirve ya a ese
propsito. Esta conclusin debe, sin embargo, ser tomada con cierta reserva debido a que se
requiere mayor investigacin sobre algunos de los determinantes de los resultados presentados
aqu. No obstante, esta conclusin tiene potencialmente importantes implicaciones para los
programas focalizados de transferencias monetarias condicionadas a la inversin en capital
humano, los cuales son actualmente impulsados por los bancos de desarrollo tanto en Ecuador
como en otros pases de la regin (World Bank 2000, IDB 2000). Las transferencias monetarias
no condicionadas pueden igualmente estimular la inversin de los hogares en capital humano.
En la medida en que la acumulacin de capital humano es una de las maneras efectivas
de combatir la pobreza estructural, el Bono Solidario no solo ha actuado como respuesta
temporal a la crisis sino que ha coadyuvado en la reduccin de la pobreza estructural. Dado que
el programa no condiciona la recepcin del beneficio al envo de los nios a la escuela, este
resultado se produjo debido exclusivamente a decisiones autnomas del hogar y posiblemente

32

est asociado al hecho de que las transferencias se entrega a las madres. La coincidencia del
perodo de levantamiento de la ECV con un perodo de crisis econmica no permite concluir an
si los impactos encontrados son estructurales al programa o corresponden nicamente a cambios
de comportamiento influenciados por la crisis. Es necesario mayor investigacin en el futuro,
especialmente en un contexto en el que no exista crisis econmica. Para el efecto, es importante
que en la prxima ronda de la ECV se incorpore una muestra de panel tanto para beneficiarios
como no beneficiarios, lo cual permitir evaluar el impacto del programa con mtodos ms
robustos como el de doble diferencia.
La discusin sobre el papel de los programas de transferencias de ingresos en el
contexto socioeconmico que caracteriza al Ecuador no es fcil. Por un lado, el Ecuador es un
pas vulnerable a diferentes tipos de choques externos, ya sean estos de carcter econmico o
extraeconmico como la volatilidad de los precios de los principales productos de exportacin o
el fenmeno de El Nio, respectivamente. Por otro lado, la pobreza en el Ecuador es un
problema generalizado y est relacionada no solo con la carencia de ingresos sino tambin con la
falta de infraestructura econmica y social y el limitado acceso de importantes grupos de la
poblacin a los servicios sociales. La vulnerabilidad del pas justifica contar con un mecanismo
de transferencia de ingresos que garantice un ingreso mnimo a la poblacin vulnerable durante
momentos difciles. Bajo esta perspectiva, el programa sera permanente mientras no se reduzcan
o eliminen los factores que determinan la vulnerabilidad del pas (econmicos, institucionales y
geogrficos). Las alternativas de desarrollar un sistema de seguro social viable y un seguro
contra el desempleo an parecen muy lejanas en el caso del Ecuador. La reforma del sistema de
seguridad social existente (riesgo mdico y jubilaciones) avanza lentamente y la factibilidad
financiera de ampliar el acceso del sistema para los grupos pobres en la actualidad es baja. La
introduccin de un seguro contra la cesanta se complica por la alta proporcin de empleo
informal y precario en el Ecuador. No obstante, para el mediano plazo es crtico plantear el
futuro del esquema de transferencias monetarias en el contexto de una reforma y ampliacin del
sistema de seguridad social. Similar a las caractersticas tpicas de los sistemas de seguridad
social, el Bono Solidario debe tener la posibilidad de expandirse durante las crisis en trminos
de cobertura y beneficios y contraerse durante los momentos de buen desempeo econmico. En
suma, la transferencia de beneficios es temporal (durante las crisis), pero sin otras alternativas el
programa tendra una caracterstica permanente como mecanismo de prevencin de los riesgos
que amenazan al Ecuador. Este diseo implica pensar un financiamiento similar a los fondos de
estabilizacin, como el del petrleo en Venezuela, caf en Colombia y cobre en Chile. La lgica
del fondo sera acumular recursos durante los aos de crecimiento y desacumular durante las
crisis ampliando los beneficios y cobertura. Obviamente, acumular recursos en un pas con
grandes dficit sociales, tiene un costo de oportunidad alto, por lo que se debe, en este caso,
buscar el tamao ptimo del fondo. No obstante, la poltica social no puede ser reducida a la
transferencia de ingresos o subsidios a la demanda. Todava en el Ecuador la pobreza est
determinada por factores relacionados a la oferta de servicios e infraestructura. La erradicacin
de la pobreza estructural requiere de polticas sociales que integren educacin, salud,
infraestructura econmica y social, acceso a activos productivos y financieros, y que estn
coordinadas con la poltica econmica. En este contexto, las transferencias monetarias son solo
un elemento adicional que puede coadyuvar en la superacin de la pobreza y que, segn la
evidencia emprica de este estudio, puede constituir un vnculo entre el combate a la pobreza
corriente y el combate a la pobreza estructural e intergeneracional.

33

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35

ANEXO 1:
Anlisis integrado de la pobreza
(% de poblacin segn la tipologa de Katzman)
Pas

Pobreza crnica
Pobreza reciente
Pobreza inercial
No pobres
Total

1995
28
6
27
39
100

1998
38
9
18
36
100

Urbano
1999
39
13
14
34
100

1995
13
6
25
56
100

1998
20
10
18
52
100

Rural
1999
23
14
14
49
100

1995
50
6
30
15
100

1998
62
7
18
14
100

1999
61
11
15
13
100

36

ANEXO 2:
Perfil de beneficiarios del Bono Solidario
Poblacin de referencia: madres con hijos menores de 18 aos
y ancianos(as) mayores de 65 aos
Categoras

Tasa de
participacin en el
programa

Contribucin al
total de
beneficiarios

Contribucin al
total de la
poblacin

Sexo
Hombres
Mujeres
Total

27,2%
42,7%
41,0%

7,5%
92,5%
100,0%

11,2%
88,8%
100,0%

36,0%
40,2%
44,7%
41,0%

19,6%
38,9%
41,5%
100,0%

22,4%
39,6%
38,0%
100,0%

47,0%
46,2%
42,4%
41,1%
29,9%
41,0%

17,9%
27,4%
31,4%
6,0%
17,4%
100,0%

15,6%
24,3%
30,3%
6,0%
23,8%
100,0%

39,5%
48,0%
40,4%
17,3%
41,0%

11,4%
56,1%
27,2%
5,3%
100,0%

11,8%
47,9%
27,7%
12,7%
100,0%

45,8%
37,6%
41,0%

45,8%
54,2%
100,0%

41,0%
59,0%
100,0%

37,7%
47,0%
45,5%
41,0%

54,9%
13,0%
32,1%
100,0%

59,7%
11,4%
28,9%
100,0%

48,2%
33,1%
41,0%

61,4%
38,6%
100,0%

52,2%
47,8%
100,0%

Tamao del hogar


1a3
4a5
Ms de 6
Total
Edad
Menos de 25
25 a 34
35 a 49
50 a 64
65 o ms
Total
Nivel de educacin
Ninguna
Primaria
Secundaria
Superior
Total
Area residencial
Rural
Urbano
Total
Area
Urbano
Rural amanzanado
Rural disperso
Total
Regin natural
Costa
Sierra
Total

37

ANEXO 2 (continuacin)

Categoras

Tasa de
participacin en el
programa

Contribucin al
total de
beneficiarios

Contribucin al
total de la
poblacin

Dominios
Quito
Guayaquil
Resto urbano
Rural amanzanado
Rural disperso
Total
Lengua
Slo espaol y otros
Habla una lengua indgena
Total
Condicin de actividad
ocupados
desocupados abiertos
desocupados ocultos
inactivos
mayores no determinados
Total
Parentesco
Jefe
Esposa/Conviviente
Hijos
Otros
Total
Estado civil
Unin
Casado
Soltero
Separado/divorciado/viudo
Total
Seguro social
No asegurado
Asegurado
Total
Piso de la vivienda
Duela/parket
Baldosa/vinil
Cemento/ladrillo/tabla
Tierra/caa/otros
Total

26,9%
39,2%
41,1%
47,0%
45,5%
41,0%

7,9%
16,9%
30,0%
13,0%
32,1%
100,0%

12,1%
17,7%
30,0%
11,4%
28,9%
100,0%

41,2%
39,0%
41,0%

92,7%
7,3%
100,0%

92,3%
7,7%
100,0%

39,9%
44,3%
40,5%
42,6%
32,3%
41,0%

59,1%
3,2%
0,7%
37,0%
0,0%
100,0%

60,7%
3,0%
0,7%
35,6%
0,0%
100,0%

39,9%
42,7%
39,7%
35,2%
41,0%

22,0%
60,2%
8,6%
9,1%
100,0%

22,7%
57,8%
8,9%
10,6%
100,0%

53,6%
35,4%
32,3%
43,0%
41,0%

30,8%
44,2%
4,7%
20,3%
100,0%

23,6%
51,1%
6,0%
19,3%
100,0%

46,0%
25,4%
41,0%

84,9%
15,1%
100,0%

75,7%
24,3%
100,0%

15,3%
16,3%
46,9%
48,1%
41,0%

3,8%
3,7%
74,0%
18,4%
100,0%

10,3%
9,3%
64,7%
15,7%
100,0%

38

ANEXO 2 (continuacin)
Categoras
Combustible para cocinar
Gas
Lea/carbn
Electricidad/otros
Total
Nmero de cuartos solo para dormir
Cero cuartos
Un cuarto
Dos cuartos
Tres cuartos
Ms de cuatro cuartos
Total
Televisin blanco y negro
No tiene TV B/N
S tiene TV B/N
Total
Televisin a color
No tiene TV a color
S tiene TV a color
Total
Telfono
No tiene telfono
S tiene telfono
Total
Electricidad
S tiene electricidad
No tiene electricidad
Total
Servicio de recoleccin de basura
S tiene recoleccin
No tiene recoleccin
Total
Alcantarillado
No tiene alcantarillado
S tiene alcantarillado
Total
Residente por ms de 10 aos
Reside aqu menos de 10 aos
Reside aqu 10 aos o ms
Total

Tasa de
participacin en el
programa

Contribucin al
total de
beneficiarios

Contribucin al
total de la
poblacin

41,1%
41,3%
28,8%
41,1%

80,1%
19,4%
0,5%
100,0%

80,0%
19,2%
0,8%
100,0%

56,5%
47,6%
40,1%
30,0%
22,6%
41,0%

18,5%
34,0%
28,1%
14,9%
4,5%
100,0%

13,4%
29,2%
28,8%
20,4%
8,2%
100,0%

36,1%
48,5%
41,0%

53,3%
46,7%
100,0%

60,5%
39,5%
100,0%

50,0%
34,1%
41,0%

52,8%
47,2%
100,0%

43,3%
56,7%
100,0%

48,6%
19,4%
41,0%

87,7%
12,3%
100,0%

73,9%
26,1%
100,0%

41,0%
40,7%
41,0%

93,3%
6,7%
100,0%

93,3%
6,7%
100,0%

36,6%
46,2%
41,0%

48,8%
51,2%
100,0%

54,6%
45,4%
100,0%

49,2%
29,1%
41,0%

71,2%
28,8%
100,0%

59,3%
40,7%
100,0%

37,2%
41,7%
41,0%

14,1%
85,9%
100,0%

15,5%
84,5%
100,0%

39

ANEXO 2 (continuacin)

Categoras

Tasa de
participacin en el
programa

Contribucin al
total de
beneficiarios

Contribucin al
total de la
poblacin

Ahorro
No tiene ahorros
S tiene ahorros
Total
MILLON
Ingreso monetario mayor a un milln
Ingreso monetario menor a un milln
Total
Pobreza de consumo
Pobres
No pobres
Total
Rama de actividad
Inactivos y desocupados
Agropecuaria/minera
Construccin/manufactura/electricidad
Transporte/comercio
Servicios financieros
Otros servicios
Total
Categora de ocupacin
Inactivos y desocupados
Asalariados
Patronos
Cuentapropistas
Trabajadores no remunerados
Jornal
Empleado(a) domstico
Total

45,0%
21,8%
41,0%

90,8%
9,2%
100,0%

82,8%
17,2%
100,0%

35,1%
50,8%
41,0%

53,6%
46,4%
100,0%

62,6%
37,4%
100,0%

52,2%
28,8%
41,0%

66,4%
33,6%
100,0%

52,2%
47,8%
100,0%

42,7%
43,1%
38,3%
14,0%
12,4%
59,0%
41,0%

41,0%
28,1%
17,2%
1,1%
1,4%
11,3%
100,0%

39,4%
26,7%
18,4%
3,1%
4,6%
7,8%
100,0%

42,7%
19,8%
19,3%
47,0%
43,2%
51,5%
60,5%
41,0%

40,9%
6,0%
1,4%
24,8%
18,8%
3,4%
4,7%
100,0%

39,3%
12,4%
2,9%
21,6%
17,9%
2,7%
3,2%
100,0%

40

ANEXO 3
Regresin Logit de la probabilidad de pertenecer al Bono Solidario
Estimado
No beneficiario
Beneficiario
Observado
No beneficiario
Beneficiario
Total

Variable
Independiente

1,953
803
2,756

-2 Log Likelihood
Goodness of Fit
Cox & Snell - R^2
Nagelkerke - R^2
N

614
979
1,593

Error
Wald
estndar coeff.

SEXO (M=1)
.4035
EDAD
-.0188
INGRESO(<1 mln)
.3815
ESCOLARIDAD
-.0500
PATRON
.0963
CUENTA PROPIA
.8627
TRAB. NO REMUN.
.7423
JORNALERO
.9780
EMPLEAD. DOMEST. 1.1359
INACTIVO
.8013
DESEMPLEADO
.9304
TAMAO HOGAR
.0685
INDIGENA
-.3177
GUAYAQUIL
.0863
RESTO URBANO
.3579
RURAL AMANZANADO .4487
RURAL DISPERSO
.0949
JEFE DEL HOGAR
.5035
CONYUGE
.2823
CASADO
.0167
UNION LIBRE
.1957
SEPARADO/DIVORC. .4167
SEGURIDAD SOCIAL -.2881
PISO CEMENTO
.1797
PISO TIERRA
.2342
COCINA CON LEA -.4629
TELEFONO
-.6820
ELECTRICIDAD
-.6163
RECOLEC. BASURA -.1285
ALCANTARILLADO
-.2963
CUARTOS
-.0974
RESIDENCIA(>10)
.3610
AHORROS
-.5682
Constante
-1.0076

.1581
.0028
.0 804
.0113
.2666
.1472
.1551
.2368
.2406
.1417
.2238
.0166
.1310
.1583
.1417
.1729
.1777
.1319
.1273
.1738
.1805
.1670
.0913
.0857
.1155
.1021
.1062
.1315
.1099
.1019
.0361
.1003
.1107
.3630

5093.663
4240.625
.167
.225
4,349

Porcentaje

6.5099
46.5023
22.5267
19.7413
.1305
34.3343
22.9136
17.0536
22.2876
31.9865
17.2795
16.9619
5. 8847
.2970
6.3813
6.7324
.2852
14.5660
4.9206
.0093
1.1762
6.2300
9.9520
4.3902
4.1111
20.5365
41.2374
21.9626
1.3686
8.4620
7.2599
12.9626
26.3471
7.7056

df

Si gn.

1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1

.0107
.0000
.0000
.0000
.7179
.0000
.0000
.0000
.0000
.0000
.0000
.0000
.0153
.5858
.0115
.0095
.5933
.0001
.0265
.9234
.2781
.0126
.0016
.0361
.0426
.0000
.0000
.0000
.2421
.0036
.0071
.0003
.0000
.0055

76.08%
54.94%
67.42%

.0277
-.0869
.0591
-.0549
.0000
.0741
.0596
.0506
.0587
.0714
.0509
.0504
-.0257
.0000
.0273
.0284
.0000
.0462
.0223
.0000
.0000
.0268
-.0368
.0202
.0189
-.0561
-.0816
-.0582
.0000
-.0331
-.0299
.0432
-.0643

e? iXi
1.4970
.9814
1.4645
.9512
1.1011
2.3696
2.1008
2.6591
3.1141
2.2284
2.5355
1.0709
.7278
1.0901
1.4304
1.5663
1.0995
1.6545
1.3262
1.0169
1.2162
1.5170
.7497
1.1968
1.2639
.6295
.5056
.5399
.8794
.7436
.9072
1.4348
.5666