You are on page 1of 128

KORUPCIJA U

SEKTORU BEZBEDNOSTI
SRBIJE
Urednik: Predrag Petrovi

KORUPCIJA U
SEKTORU BEZBEDNOSTI
SRBIJE
Urednik: Predrag Petrovi

2013.

Korupcija u sektoru bezbednosti Srbije


Izdava
Beogradski centar za bezbednosnu politiku
ure Jakia 6/5, Beograd
Tel: 011 3287 226
Email: office@bezbednost.org
www.bezbednost.org | http://korupcija.
bezbednost.org
Uredni
Predrag Petrovi
Tehniki urednik
Saa orevi

Lektura i korektura
Tatjana Hadi Jovovi
Dizajn
Marko Marinkovi
tampa
UNAGRAF
Tira
500
ISBN
978-86-6237-035-8

Autori
Miroslav Hadi, Bogoljub Milosavljevi,
Predrag Petrovi, Marko Savkovi,
Saa orevi, Danilo Pejovi,
Marko Miloevi

CIP -
,
355.1.072.6/.7(497.11)(082)
KORUPCIJA u sektoru bezbednosti Srbije /
urednik Predrag Petrovi. - Beograd :
Beogradski centar za bezbednosnu politiku,
2013 (Beograd : Unagraf). - 126 str. : tabele
; 25 cm
Tira 500. - O autorima: str. 124. - Napomene
i bibliografske reference uz tekst. Bibliografija: str. 115-123.
ISBN 978-86-6237-035-8
1. , []
a) - -
-
COBISS.SR-ID 197626124

Publikacija je objavljena uz podrku Agencije za borbu protiv korupcije u okviru


projekta Mapa rizika od pojave korupcije u sektoru bezbednosti. Stavovi autora
izneti u tekstu ne odraavaju nuno miljenje Agencije.

Sadraj
Skraenice . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
Lista okvira, tabela i grafika . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
O projektu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
Uvodna re . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10
I Uvod . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12
ta graani treba da znaju o korupciji u sektoru bezbednosti? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
ta se sve moe nazvati korupcijom? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
Po emu je sektor bezbednosti specifian? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14
Koji su rizici od pojave korupcije u sektoru bezbednosti? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
Koje su posledice korupcije u sektoru bezbednosti? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
Kako graani mogu da saznaju vie o korupciji u sektoru bezbednosti? . . . . . . . . . . . . 18
ta graani mogu da preduzmu? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
II Kako drugi istrauju korupciju u sektoru bezbednosti? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22
Korupcija i sistemi odbrane u drutvima koja se transformiu . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
ta je poznato o korupciji u policiji? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26
Kako se istrauje korupcija u policiji? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26
ta je korupcija u policiji? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27
Koji su uzroci koruptivnih aktivnosti u policiji? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28
Koji su oblici korupcije u policiji? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30
Koje su posledice korupcije u policiji? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31
Kako promeniti pristup istraivanju korupcije u policiji? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32
Korupcija i bezbednosno-obavetajne slube . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33
Velike mogunosti korupcije slubi bezbednosti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33
Kvarenje obavetajnog ciklusa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34
Etika obavetajnog rada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
III Podlonost dravnih posednika sile u Srbiji korupciji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38
Podlonost dravnih posednika sile u Srbiji korupciji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39
Zapretanost korupcije . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39
Klijenti i njihova klijentela . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40
Osobenosti korupcijske ponude i tranje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43
Vrela visoke korupcije . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45
IV Mapa rizika od pojave korupcije u sektoru bezbednosti Srbije . . . . . . . . . . . . . . . . 50
Vojska i Ministarstvo odbrane . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51
Na koji nain institucije sistema odbrane shvataju korupciju? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51
Koji se rizici odnose na ljudske resurse? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53
Koji su rizici u domenu finansija? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55
Koji se rizici odnose na institut unutranje kontrole? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60
Koji se rizici odnose na institut spoljanje kontrole? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61

Policija i Ministarstvo unutranjih poslova . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63


Ljudski resursi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63
Finansije . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64
Operativni rad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65
Unutranja kontrola . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66
Spoljanja kontrola . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69
Bezbednosno-informativna agencija . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70
Kvarenje obavetajnog ciklusa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70
Ljudski resursi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73
Finansije . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74
Spoljanji nadzor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77
Studija sluaja: Nabavke u sektoru bezbednosti Srbije . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79
Praksa javnih nabavki u sektoru bezbednosti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79
Planiranje javnih nabavki . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79
Glavne karakteristike prakse javnih nabavki . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81
Zatita prava . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82
Poverljive nabavke . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83
Zakljuak . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84
IV Borba protiv korupcije u sektoru bezbednosti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .86
Borba neprestana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87
Korupcija u sektoru bezbednosti: unutranja kontrola . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90
Vanost . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90
Okruenje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91
Spreavanje i suzbijanje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94
Instrumenti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100
Izazovi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101
Nezavisni dravni organi i borba protiv korupcije . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106
Nezavisnost nadzora . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106
Ko su glavni akteri nezavisnog nadzora? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107
Vidljivi oblici korupcije u sektoru bezbednosti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108
Kapaciteti za nadzor nezavisnih dravnih organa i problemi u njegovom sprovoenju111
Mogua poboljanja rada nezavisnih dravnih organa u borbi protiv korupcije . . . . . 113
Zakljuak . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114
Bibliografija . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115
O autorima . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124
O Beogradskom centru za bezbednosu politiku . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125

Skraenice
ABK

Agencija za borbu protiv korupcije

BCBP

Beogradski centar za bezbednosnu politiku

BIA

Bezbednosno-informativna agencija

CIA

Centralno obavetajna agencija

DRI

Dravna revizorska institucija

EK

Evropska komisija

FBI

Federalni istrani biro

MO

Ministarstvo odbrane

MUP

Ministarstvo unutranjih poslova

OCD

Organizacije civilnog drutva

RS

Republika Srbija

SAD

Sjedinjene Amerike Drave

SNB

Strategija nacionalne bezbednosti

SO

Strategija obrane Republike Srbije

SUKP

Sektor unutranje kontrole policije

VBA

Vojnobezbednosna agencija

VGC

Vojnograevinski centar

VMA

Vojnomedicinska akademija

VOA

Vojnoobavetajna agencija

VS

Vojska Srbije

Lista okvira, tabela i grafika


OKVIR 1: POJAM KORUPCIJE U ZAKONSKOM OKVIRU SRBIJE
OKVIR 2: ZATITA UZBUNJIVAA U SRBIJI
OKVIR 3: LINKOVI O KORUPCIJI KOJI SU VANI ZA GRAANE SRBIJE
OKVIR 4: POVEZANOST UPOTREBE SREDSTAVA PRINUDE I KORUPCIJE U POLICIJI
OKVIR 5: DEFINICIJA KORUPCIJE U POLICIJI KOJU JE DAO IGEC (INTERPOL 2002)
OKVIR 6: STUDIJA JEDNOG SLUAJA: NOVI PARKING VMA
OKVIR 7: NAMETAJ ZA POSEBNE NAMENE
OKVIR 8: NEDOSTACI DEFINICIJE KORUPCIJE U ZAKONU
O AGENCIJI ZA BORBU PROTIV KORUPCIJE
OKVIR 9: NEDOSTACI KOJE JE UOIO INSPEKTORAT ODBRANE
U RADU MINISTARSTVA ODBRANE I VOJSKE SRBIJE
OKVIR 10: SLUAJ MILUTINOVI
OKVIR 12: ZATITA DUVAA U PITALJKU U SRBIJI
TABELA 2: KOMBINACIJE ZA UTVRIVANJE KORUPCIJE U POLICIJI
(KUTNJAK-IVKOVI 2005: 32)
TABELA 3: INDIKATORI ZA UTVRIVANJE UZROKA POJAVE KORUPCIJE U POLICIJI
TABELA 4: OBLICI KORUPTIVNIH METODA (NIELD 2007: 6)
TABELA 5: PRAKSA JAVNIH NABAVKI U SEKTORU BEZBEDNOSTI U SRBIJI
TABELA 6: UTEDA INSTITUCIJA SEKTORA BEZBEDNOSTI
PRILIKOM REALIZACIJE NABAVKI VELIKE VREDNOSTI
TABELA 7: UPOREDNI PREGLED USVOJENIH I ODBIJENIH,
ODNOSNO ODBAENIH ZAHTEVA ZA PERIOD 20102011.
U INSTITUCIJAMA BEZBEDNOSTI U SRBIJI
TABELA 8: OVLAENJA UNUTRANJIH KONTROLORA
DRAVNOG DELA SEKTORA BEZBEDNOSTI
TABELA 9: PREGLED LJUDSKIH I MATERIJALNIH RESURSA
NEZAVISNIH DRAVNIH ORGANA
GRAFIKA 1: OBAVETAJNI CIKLUS
GRAFIKA 2: POVERLJIVE I JAVNE NABAVKE U BIA
GRAFIKA 3: UNUTRANJI KONTROLORI U DRAVNOM DELU SEKTORA
BEZBEDNOSTI U SRBIJI

O PROJEKTU

O projektu
Knjiga koja se nalazi pred vama rezultat je jednogodinjeg projekta pod nazivom Mapa rizika od
pojave korupcije u sektoru bezbednosti. Ovim projektom istraivaki tim nastojao je da iscrta, analizira, objasni i javnosti prikae mapu glavnih rizika od pojave korupcije u vojsci, policiji i slubama
bezbednosti Srbije. Centar je svoju istraivaku zamisao zasnovao na nekoliko meusobno povezanih pretpostavki, koje ujedno ukazuju na drutvenu i naunu opravdanost ovog projekta. Polo se,
naime, od uverenja da borba protiv korupcije u Srbiji moe biti delotvorna tek kad se u njenom zahvatu nau i dravni aparati sile. Izmeu ostalog i zato to oni kao veliki potroai dravnog budeta
mogu biti jedan od nosilaca korupcije u drutvu. Povrh toga, ovi aparati i njihovi poslenici zakonom
su obavezani da se, pored ostalog, bore protiv korupcije. Oni ovaj zadatak ne mogu uspeno da obave
ukoliko su i sami zahvaeni korupcijom. Odatle je vano da civilne vlasti i javnost steknu pouzdana
saznanja o rizicima od korupcije u ovim dravnim organima. To stoga to se tek na osnovu ovakvih
znanja mogu razviti i primeniti procedure za uspeno otklanjanje opasnosti od korupcije u okviru
dravnog dela sektora bezbednosti. Krunski argument u prilog potrebi ovakvog istraivanja istie iz
injenice, koja je viestruko potvrena praksom autoritarnih poredaka u Srbiji, da s rastom korumpiranosti dravnih aparata sile ili njihovih pojedinih delova, raste i opasnost od toga da e oni biti
zloupotrebljeni protiv graana, a po meri potreba i interesa glavnih posednika moi i vlasti u Srbiji.
U istraivanju su korieni javno dostupni podaci koji su prikupljeni intervjuima, organizovanjem
fokus grupa i kreiranjem upitnika koji su poslati institucijama sektora bezbednosti u Srbiji. Na
osnovu rezultata projekta stvorene su poetne metodoloke i empirijske pretpostavke za dalja, sveobuhvatna i dubinska istraivanja pojavnih oblika, tokova i posledica korupcije u sektoru bezbednosti Srbije. Dobijeni nalazi mogli bi predstavljati i pogodnu osnovu za aktivnije ukljuivanje ostalih
organizacija civilnog drutva, medija i graana u borbi protiv korupcije u sektoru bezbednosti.
U realizaciji projekta uestvovali su koordinator projekta Miroslav Hadi, istraivai Beogradskog
centra za bezbednosnu politiku Predrag Petrovi, Marko Savkovi, Saa orevi i Marko Miloevi, kao i saradnici Bogoljub Milosavljevi, profesor na Pravnom fakultetu Univerziteta Union, i
Danilo Pejovi iz organizacije Transparentnost Srbija.
Nalazi ovog istraivanja dostupni su i na internet-portalu Mapa rizika od pojave korupcije u sektoru
bezbednosti Srbije <http://korupcija.bezbednost.org/>.
Projekat je podrala Agencija za borbu protiv korupcije, u okviru podrke projektima organizacija
civilnog drutva usmerenim ka jaanju kapaciteta drutva u borbi protiv korupcije.

KORUPCIJA U SEKTORU BEZBEDNOSTI SRBIJE

Uvodna re
Vrlo je verovatno to da ponekom svedoku ili uesniku javnog i politikog ivota u Srbiji korupcija
danas izgleda kao poast od koje nema spasa. Ovo tim pre, jer je korupcija samo drugo ime (ifrovani
naziv) za posvemanju pljaku. Ovdanji itelji uz to dnevno primaju oamuujuu dozu neproverenih vesti o tome ko je to sve, kada je, kako je i za koliko je opljakao dravu i zajednicu, koje oni
izdravaju. Proseni je graanin Srbije ujedno stalno izloen opasnosti od toga da e pri pokuaju
da ostvari neka od zakonom mu osiguranih prava ili da zadovolji neke od svojih interesa i potreba
biti i lino opljakan. Ukoliko je tom prilikom pritisnut nudom, on e biti u iskuenju da tuu ruku
sam gurne u svoj dep. Ako pak ima golemi zort od posednika, pa makar i najmanjeg delia, moi i
vlasti, smei mu se uloga nemog svedoka korupcije, ime postaje pasivni sauesnik u pljaki svojih
sugraana i zajednike im drave.
Da bude gore, brojni politiari, novinari, sveznajui analitiari i ostali javni radenici graanina ovdanjeg neprestano strae time da mu je zbog korupcije ugroen lini i porodini opstanak. Ako
bude sudio samo po govoru njihovom, on e saznati da se u jo veoj opasnosti nalazi drava Srbija.
To zato to ona navodno samo zbog korupcije ne moe puku svom valjano i na vreme da isporui
osnovna javna dobra i usluge: poevi od ekonomskih i finansijskih, preko obrazovnih, zdravstvenih i socijalnih, pa do onih bezbednosnih. Ukoliko ipak podlegne strahu, itelju e dananje Srbije
izmai to da je vlast ovim jezikim manevrima korupciju od posledice pretoila u jedan od kljunih
uzroka masovne bede i beznaa. O tome svedoi i injenica da je korupcija u Strategiji nacionalne
bezbednosti (2009) svrstana meu opasne pretnje po bezbednost Srbije i njenih itelja. Nareenom
podaniku nadu u spas od poasti ove, istini za volju, obilno nude novi nosioci vlasti, kao to su to,
uostalom, inili i njihovi prethodnici. Oni svakoga dana hrpimice najavljuju, obeavaju i prete da e
se svim snagama i po svaku, a nepoznatu, cenu boriti protiv korupcije i izboriti sa njom. Dakako, sve
to o troku to sadanjih to buduih graana zemlje Srbije.
Iole paljivijem posmatrau nee, meutim, promai to da preanji i sadanji vlastodrci proputaju da biraima svojim kau, uz sve ostalo, koliko su oni i partije iz kojih su pristigli odgovorni za
bujanje i ukorenjivanje korupcije u Srbiji. Ne udi stoga to to oni korupciju uglavnom predstavljaju
kao samoniklu, zasebnu iliti izolovanu i niim izazvanu bolest ovdanjeg drutva. Otud se i njihova
navodna terapija u konanici svodi na povremena hapenja raznih pojedinaca i grupa, koja inae
veoma retko bivaju okrunjena pravosnanim sudskim presudama. Svea iskustva, tavie, pokazuju
da svaka postava na vlasti hoe svoj uinak u spreavanju korupcije da dokae prireivanjem direktnih ili odloenih TV prenosa javnih hapenja. Nasuprot tome, ovdanji posednici vlasti gromko
ute o pravim razmerama korupcije u dravnim organima, a posebno u onima koji su po zakonu
nadleni i ovlaeni da spreavaju, otkrivaju, gone i kanjavaju proizvoae i uinioce korupcije. Vrli
vladari s posebnom panjom i ljubavlju ute o tome da li su kojim sluajem vojska, policija i slube
bezbednosti te njihovi zaposlenici zahvaeni korupcijom. Umesto da o tome konano i javno (pro)
zbore, oni nastavljaju da ire i obnavljaju mitove po kojima su glavni simboli i takorei jedini nosioci
korupcijskog zla u Srbiji ulini i saobraajni policajci, vojni pozadinci, carinici, uitelji, profesori,
lekari, alterski slubenici i tako redom.

10

UVODNA RE

Poto imaju veoma malo poverenja u dravne organe i njihove elnike, graani Srbije upueni su na
to da se sami nose sa korupcijom ili da se u njoj snalaze. Mogunost da iz nude ili iz line koristi sauestvuju u tom inu niko im, dabome, ne moe ukinuti. Kao to se oni postojeoj korupciji, ako ele
i hoe, moraju izgleda odupirati o svom ruhu i kruhu. Tom im zgodom anse za uspeh koliko-toliko
rastu ukoliko se meusobno udrue ili ukoliko se pak pridrue nekoj od ve postojeih organizacija
civilnog drutva. Pre nego to odlue da li to uopte hoe da ine, a potom ako izaberu s kim e i
kako e u to preduzee ui, nee im smetati da neto vie saznaju ne samo o korupciji u Srbiji ve i o
tome da li su moda njom zahvaeni ovdanji aparati prunude: vojska, policija i slube bezbednosti.
Tekst koji sledi mogao bi da poslui za tu svrhu, te je spram nje i organizovan.

Miroslav Hadi

11

KORUPCIJA U SEKTORU BEZBEDNOSTI SRBIJE

I Uvod

ta graani treba da znaju o korupciji u sektoru bezbednosti?


Autor: Marko Savkovi

12

UVOD

ta graani treba da znaju o korupciji u sektoru


bezbednosti?
Marko Savkovi

Ne postoji drutvo u kome nema korupcije. Ipak, ona je najrasprostranjenija tamo gde su zakoni,
pravila i procedure nejasni i nesaglasni jedni sa drugima, gde postoje velika diskreciona ovlaenja
u dravnoj upravi i gde su mehanizmi nadzora i kontrole vlasti unutranji ili spoljanji, izvrni ili
nezavisni1 slabi. Odnosno, tamo gde je pravosue inertno, neefikasno i zavisno od izvrne vlasti.

ta se sve moe nazvati korupcijom?


Korupcija je kompleksna pojava. Njenih potencijalnih nosilaca je mnogo; razliitih praksi jo i vie.
Da bismo je razumeli, krenuemo od korena same rei. Prema Reniku stranih rei i izraza (Vujaklija), odrednica korupcija dolazi od latinske rei corruptio, koja se prevodi, redom, kao: pokvarenost, (...) podmiivanje, potkupljenje, podmienje; kvarenje, ukvarivanje (...) krivotvorenje.
Nemanja Nenadi je svojevremeno naao kako je corruptio zapravo sloenica, u kojoj prvi deo (cor)
ukazuje na sporazum, a drugi deo dolazi od glagola rompere sa znaenjem slomiti, prekriti, poremetiti. ire gledano, (...) korupcija bi dakle bila zavera da se poremeti neki poredak (Nenadi i
drugi 2010: 1).
Ne postoji definicija korupcije koja je opteprihvaena. U najirem smislu, korupcija podrazumeva
svako kvarenje, odnosno odstupanje od utvrenih pravila i normi. U uem smislu, ona podrazumeva
da nosilac javne funkcije zloupotrebljava poverena javna ovlaenja radi sticanja odreene koristi,
kako materijalne (npr. novac), tako i nematerijalne (npr. neke usluge). U radu koristimo oba odreenja pojma korupcije.
Najjednostavnija praksa u korupciji jeste podmiivanje. Najlake ga je otkriti. Dovoljno je, na primer, oznaiti novanice kojima isplaujemo korumpiranu osobu. Stoga, kako se pribliavamo viim
nivoima odluivanja, mehanizmi korupcije postaju sloeniji. Korist prestaje biti samo finansijska.
Na ovim nivoima novac vie nije nuno u igri, ve se trguje uticajem, vlasnitvom nad kakvim dobrima, obeava usluga za uslugu ili privilegovani tretman. Sve ovo ini se kako bi bila donesena
odluka ili preduzeta mera koji ide u korist onoga ko inicira korupciju. Otuda u naem razumevanju,
svako neopravdano troenje, nametanje tendera i favorizovanje ponuaa, iskljuivanje postojeih kontrolnih mehanizama, ali i kritike javnosti (medija i organizacija civilnog drutva, pre svih)
moe ukazivati na korupciju. Kada se sve navedeno ini uz pozivanje na zatitu bezbednosnih interesa zemlje, na tragu smo korupciji u sektoru bezbednosti.
Kao graani svesni smo u kojoj je meri korupcija prisutna i rairena u Srbiji. Problem je u tome to
ne poznajemo sve njene mogue uzroke i inioce, odnosno rizike. Tako korupciju esto svodimo
na podmiivanje, to je rezultat naeg objektivnog poloaja kao strane koja pristaje da uestvuje
u korupciji kako bi izbegla kakvu tetnu posledicu po svoje interese. Pri tom, svi smo korisnici
jedinstvene usluge koju nam pruaju akteri u sektoru bezbednosti: njihove sposobnosti da preduprede izazove koji nau bezbednost dovode u pitanje. Prema tome ko korupciju inicira i kako se ona
1 Ovde mislimo na nezavisna regulatorna tela (poput institucija Ombudsmana, Poverenika za informacije
od javnog znaaja i zatite podataka o linosti, Dravne revizorske institucije i mnogih drugih), ija je praksa
znaajno uticala na podizanje transparentnosti rada dravne uprave u Srbiji.

13

KORUPCIJA U SEKTORU BEZBEDNOSTI SRBIJE

manifestuje, razlikujemo korupciju na niim nivoima vlasti koju nazivamo i sitnom, odnosno
korupciju na viim nivoima vlasti za koju se u strunoj javnosti esto moe uti da je sistemska.
Korupcija na niim nivoima vlasti sitna korupcija. Najee, graani e se izloiti riziku da budu
deo korupcije onda kada zatrae neku od administrativnih usluga koje pojedini akteri pruaju. Ovde
je re o situacijama koje se u javnosti interpretiraju kao tipine za korupciju: izdavanje linih dokumenata i potvrda, razliitih dozvola ili pak naplata mandatnih kazni. Ovde je korupcija najee
sitna2, ali je zato istrajna i teko je iskoreniti.
U korupciji uestvuju mnogi, bilo da je predlau bilo da je prihvataju. Dela u koja su umeana lica na
niim nivoima vlasti esto se u drutvima sa niskim ivotnim standardom pravdaju niskim primanjima. Korupcijom se tako dolazi do navodne pune cene usluge koja je zatraena. Ukoliko je pri tom
birokratija u datom drutvu neefikasna, ponaanje korumpiranih lica e se tumaiti kao drutveno
prihvatljivo, ali i isplativo, zato to je odreeni posao priveden kraju za krae vreme. Najzad, a tu
dolazimo i do aktera sektora bezbednosti Srbije, sitnom korupcijom izbegavamo neku tetnu posledicu, recimo, podnoenje prijave ili plaanje kazne.
Korupcija na viim nivoima vlasti sistemska korupcija. Naa javnost gubi iz vida bitnu razliku
koja postoji izmeu korupcije na niim i na viim nivoima odluivanja. Isto kao to graani sitnu
korupciju doivljavaju kao deo svakodnevice, tako se ne ukidaju ni uhodane koruptivne eme na viim nivoima odluivanja. Pri tom, koliko god sitna korupcija bila tetna, njene se posledice ne mogu
meriti sa onima koje nastaju kada nosioci vlasti nastupaju kao akteri korupcije.
Korupcija je uvek oportuna aktivnost. Meutim, za razliku od opisane sitne korupcije koja okolnosti koristi, sistemska korupcija okolnosti stvara. Odnosno, vie nije mogue razaznati da li je korupcija neprihvatljiv vid ponaanja (i poslovanja) ili je u toj meri integrisani aspekt ekonomskog,
drutvenog i politikog sistema da predstavlja normu. Sistemska korupcija je, dakle, situacija u kojoj
institucijama i procesima rutinski dominiraju toliko korumpirani pojedinci i grupe da su drugaije
politike ukinute (Anti-Corruption Resource Centre 2007).

Po emu je sektor bezbednosti specifian?


Glavne osobenosti rada aktera u sektoru bezbednosti jesu tajnost i diskreciona ovlaenja. Pre svega, nain na koji su akteri organizovani i znaajan deo njihovog rada ostaje sakriven od javnosti.
Re je o visoko centralizovanim i zatvorenim organizacijama, koje poivaju na naelima hijerarhije
i subordinacije. Pred svoje zaposlene rukovodioci postavljaju zahtev poverljivosti u radu, koji utie
na to da kultura organizacije i postupanja aktera u sektoru bezbednosti ostanu tajnoviti, pa i vie
od toga. Zapravo, u slubama bezbednosti i policiji javlja se tzv. supertajnost. Kada zaposleni na
sebe preuzima ulogu prikrivenog islednika, njegove (njene) kolege i nadreeni nemaju uvid u sve
detalje operativnog rada. Tako, recimo, identiteti veza i dounika koje zaposleni/a koristi ostaju
tajna za sve.
Druga osobenost rada aktera u sektoru bezbednosti jeste njihovo pravo da postupaju represivno.
Njima je poveren monopol fizike sile radi suzbijanja izazova, rizika i pretnji bezbednosti.

2 Sa bitnom napomenom da su mree koje su radile, recimo, na nezakonitom izdavanju linih dokumenata
bile vrlo organizovane i dobro su zaraivale. Videti, recimo: Uhapeni zbog nezakonitog izdavanja pasoa i
linih karata, Beta, 7. maj 2011. <http://www.24sata.rs/vesti/aktuelno/vest/uhapseni-zbog-nezakonitog-izdavanja-pasosa-i-licnih-karata/738.phtml> 19. jul 2012.

14

UVOD

Relativna sloenost i specifinost poslova bezbednosti dodatno oteava uvid javnosti. Sami akteri,
uslovljeni odreenom organizacionom kulturom, insistiraju na sopstvenom jeziku i strukturama
koje su graanima teko razumljive, ako ne i nepoznate.
Poseban problem predstavlja fenomen zakona utanja, koji se, u zavisnosti od ugla posmatranja,
moe tumaiti kao vid visoke kolegijalnosti do koje dolazi u veoma rizinim okolnostima. Odnosno,
on se moe tumaiti kao mehanizam koji dodatno pogoduje korupciji i svakoj drugoj zloupotrebi
ovlaenja.
Najzad, odluke se po pravilu donose u uskom, privilegovanom krugu ljudi. Uzmimo kao primer proceduru realizacije poverljive nabavke u BIA, odnosno u MO. Postupak pokree direktor Agencije ili
zaposleni koga je on ovlastio. Da bi nabavka bila realizovana nakon to je ustanovljena potreba za
tim, ona mora biti predviena godinjim planom nabavki (to je obaveza koju predvia Zakon), kao i
planom izvrenja budeta za datu budetsku godinu. Ovde ve nailazimo na problem, poto ova dva
dokumenta nisu javno dostupna. Konano, zbog poverljive prirode nabavke, graanima nee biti
dostupna ni sama odluka o pokretanju procedure.
Mogunosti intervenisanja javnosti suene su i u delu procedure koji se odnosi na rad Komisije za
nabavke, mehanizma ocenjivanja pristiglih ponuda, prisutnog u svim akterima sektora bezbednosti.
U MO, Komisija za javne nabavke uvek ima neparan broj lanova, od kojih je jedan lan obavezno iz
sastava organizacione jedinice koja je zaduena za izvrenje godinjeg plana nabavki, jedan lan je
diplomirani ekonomista, a jedan diplomirani pravnik. Nakon otvaranja ponuda, sastavlja se izvetaj
u kome se iznosi struna ocena, na osnovu koje ministar, ili zaposleni koga je on za to ovlastio, donosi odluku o izboru najpovoljnije ponude, odnosno o zakljuenju ugovora. Eventualni uvid javnosti
i ovde se svodi na podnoenje zahteva za slobodan pristup informacijama, koji e, ukoliko je re o
poverljivoj nabavci, biti odbijen. Jasno je, dakle, da je ovde re o zatvorenim procesima.

Koji su rizici od pojave korupcije u sektoru bezbednosti?


Na postojanje korupcije moe ukazivati svaka proputena mogunost da se neka oblast delovanja
zakonski uredi, svaki nedostatak kapaciteta ili pak nastojanje izvrne vlasti da otea rad kontrolnih
i nadzornih tela, svaka praksa koja nije transparentna, odnosno dostupna graanima i, naroito,
odgovorna prema njihovim interesima.
Prema naem shvatanju, do pojave korupcije u sektoru bezbednosti moe doi iz vie razloga. Na to
utiu oni postupci koji podrivaju misiju i ciljeve konkretnog aktera u sektoru bezbednosti. Zatim,
do korupcije moe doi zbog materijalnog i finansijskog poslovanja aktera sektora bezbednosti (tzv.
finansijski rizici), te zbog postupanja u domenu radnih odnosa i postupanja zaposlenih u sektoru
bezbednosti (rizici ljudskih resursa). Potom, do korupcije dolazi tokom vrenja redovnih dunosti
(operativni rizici) i, najzad, usled manjkavosti mehanizama kontrole u sektoru bezbednosti.
Prva grupa rizika odnosi se na ona postupanja koja podrivaju misiju i ciljeve konkretnog aktera u
sektoru bezbednosti. Ovde je re o rizicima u najirem smislu. Do ovih rizika dolazi onda kada se
bezbednosnim institucijama izdaju prioriteti koji su u suprotnosti sa njihovim misijama i zadacima
ili kada se radi zadobijanja odreene koristi odustane od najavljene bezbednosne politike iako je ona
u interesu graana. Na primer, takva je situacija u kojoj nosioci izvrne vlasti zahtevaju od slubi
bezbednosti da prikupljaju podatke o politikoj opoziciji i/ili u kojoj im kao glavne zadatke nameu
borbu protiv kriminala, to je sve u suprotnosti sa misijama i zadacima ovih slubi. Do pojave ovih
rizika moe doi i posredno, odnosno zajedno sa pojavom odreenih finansijskih rizika (videti u
sledeem pasusu, prim. aut.). Tako, na primer, donosilac odluka moe (namerno) loe upravljati
sredstvima koja su mu poverena ili nabavljati neto to nije neophodno.

15

KORUPCIJA U SEKTORU BEZBEDNOSTI SRBIJE

Finansijski rizici odnose se, pre svega, na raspolaganje imovinom i resursima. Tako organizacione
jedinice, ili pojedinci u sektoru bezbednosti, mogu raspolagati tzv. crnim fondovima kako bi predupredili ili otkrili poinioce krivinih dela.3 Za potroen novac najee nisu odgovorni nikome,
osim svom neposrednom rukovodiocu. Zatim, akteri u sektoru bezbednosti mogu biti veinski ili
iskljuivi vlasnici poslova koji nemaju nikakve veze sa nadlenostima koje su im poverene. U Srbiji, Ministarstvo odbrane (MO) i Ministarstvo unutranjih poslova (MUP) upravljaju turistikim
kompleksima i lovitima. Pokazatelj postojanja korupcije, naroito, moe biti izmetanje odreenih
delatnosti, koje se opravdava potrebom racionalizacije (eng. outsourcing).
Posebnu dimenziju finansijskih rizika ine oni koji se javljaju u domenu planiranja i izvrenja javnih nabavki. Ovo tim pre, to dravna uprava Republike Srbije, MO i MUP spadaju u najvee naruioce dobara i usluga.4 Ve sama odluka o tome ta se i pod kojim uslovima nabavlja moe predstavljati rizino mesto. Ukoliko su svojstva predmeta nabavke poznata uskom krugu ljudi, broj onih koji
mogu dovesti u pitanje potrebu da se izvri ta nabavka veoma je mali. Predmet nabavke moe se, na
osnovu prethodnog dogovora, prilagoditi odreenom ponuau. Najzad, moe se primeniti procedura nabavke, koja je po svojoj prirodi takva da onemoguava postojanje konkurencije. Takve su, na
primer, sve nabavke za koje ujemo da su hitne, odnosno da su sprovedene po skraenoj proceduri, zato to se, navodno, javila hitna i nepredviena potreba da se nabavi kakvo dobro ili usluga.
Takoe, pored javnih, akteri u sektoru bezbednosti vre i tzv. poverljive nabavke. Prema vaeem
Zakonu, nabavka e biti proglaena poverljivom ako postoji rizik da e razotkrivanje informacije o
dobru ili usluzi (ukljuujui u to i njenu specifikaciju) ugroziti bezbednost drave i graana.5 Naruioci najee kao obrazloenje razloga zbog kog je proces nabavke zatvoren navode upravo to da
ovim tite dravnu, vojnu ili slubenu tajnu. U Srbiji postoji dodatni uslov za to da nabavka bude
proglaena poverljivom. Naime, za to je potrebna odluka rukovodioca (ministra odbrane, ministra
unutranjih poslova ili direktora Bezbednosno-informativne agencije, BIA) kojom e neka nabavka
biti odreena kao poverljiva. Vano je, dakle, to da nijednu nabavku odreene vrste nije mogue
unapred proglasiti poverljivom.

Okvir 1: Pojam korupcije u zakonskom okviru Srbije


Pored objektivne sloenosti fenomena korupcije, borbu protiv nje oteava i to to ovaj pojam
nije nigde prisutan u naim krivinopravnim propisima. Da bi se krivino delo moglo procesuirati, ono mora biti to preciznije opisano, odnosno mora se razumeti njegova puna priroda. Korupcija u Srbiji je pod tim imenom definisana prvi put tek 2008. godine, i to Zakonom
o Agenciji za borbu protiv korupcije (ABK).

Kada je re o upravljanju ljudskim resursima, svako odluivanje o platama, napredovanju, nagraivanju, postavljanju na odreenu funkciju u sektoru bezbednosti moe da bude izvor korupcije.
Odatle radni, socijalni i ekonomski poloaj pojedinca u njima, ukljuujui i izglede za napredovanje u slubi, presudno zavise od (...) volje nadreenog, koji potinjene dodatno disciplinuje uz
primenu raznovrsnih sredstava radne i socijalne prinude, odnosno koristi ih za svoje potrebe pu3 lanom 22 Zakona o Vojnobezbednosnoj (VBA) i Vojnoobavetajnoj agenciji (VOA), VBA je, pored ostalog,
omogueno da preduzima mere prikrivanja svojine nad stvarima i pravnim licima i osniva pravna lica i uredi
njihov rad na nain koji ih ne dovodi u vezu sa VBA. Priroda budeta sistema odbrane je takva da se iz razdela,
odnosno iz pojedinanih pozicija nikako ne moe zakljuiti kuda je taj novac otiao, samim tim to nee biti
prikazan pod pravom namenom, to i jeste osobenost crnog fonda.
4 Meu 44 najvea naruioca navedenih u izvetaju Uprave za javne nabavke za 2011. godinu, Ministarstvo
odbrane nalazi se na 20. mestu sa 470 nabavki ugovorene vrednosti 4.745.442.000 dinara (45,2 miliona evra
prema kursu vaeem u januaru 2011. godine), dok je MUP na 36. mestu, sa 104 nabavke ugovorene vrednosti
od 1.721.909.000 dinara (16,4 miliona evra).
5 Zakon o javnim nabavkama. Slubeni glasnik Republike Srbije, br. 116/08, lan 7, stav 4.

16

UVOD

tem brojnih mehanizama za socijalnu korupciju (Hadi 2011: 10). Socijalnu korupciju, pri tom,
najtee je otkriti. Razlog tome je to iza nje ne ostaje inkriminiua dokumentacija, odnosno svaki
koruptivni postupak moe se zamaskirati i prikazati kao redovna procedura.
Operativni rizici, kako smo ranije rekli, postoje tokom vrenja redovnih dunosti. Zbog specifine
prirode posla koji obavljaju (videti prethodnu temu, prim. aut.), zaposleni u akterima sektora bezbednosti mogu biti podloniji korupciji od drugih. Tako priroda zadatka koji im je poveren moe
zahtevati da zaposleni iniciraju korupciju, radei kao prikriveni islednici. Isto tako, operativci mogu
biti u iskuenju da, radi sticanja koristi, prikrivaju ili pak nametaju dokaze. Oni, takoe, mogu koristiti i svoje veze radi sticanja line koristi. Graani koji su opet uhvaeni u nekom nedozvoljenom
ponaanju mogu pokuati da ih podmite i na taj nain izbegnu odgovornost.
Rizici koji nastaju usled manjkavosti mehanizama kontrole mogu proizai iz injenice da su svi,
ili pak odreeni, mehanizmi kontrole u sektoru bezbednosti unutranji ili spoljanji, izvrni ili
nezavisni slabi. Na primer, svako proputanje prilike izvrne vlasti da organizacionim jedinicama
i institucijama zaduenim za vrenje unutranje i spoljanje kontrole dodeli potrebne ljudske i materijalne resurse predstavlja mogunost da do ovog rizika doe.

Okvir 2: Zatita uzbunjivaa u Srbiji


Poseban problem predstavlja zatita uzbunjivaa, odnosno graana koji su zaposleni u instituciji u kojoj se odigralo delo korupcije, a koji imaju dovoljno moralnog i profesionalnog
integriteta da to delo prijave. Zatita uzbunjivaa definisana je pravnim aktom manje snage
Pravilnikom o zatiti lica koje prijavi sumnju na korupciju (o uzbunjivaima). Zatim, podzakonski akt lice titi samo u kapacitetu delu institucije u kom je prijavilo korupciju, ime je
ostavljena mogunost da se prekomandom ili rasporeivanjem na drugo radno mesto izvri
zastraivanje uzbunjivaa.

Koje su posledice korupcije u sektoru bezbednosti?


Usled pojave korupcije u javnoj upravi, novac poreskih obveznika troi se za svrhe za koje nema
opravdanja u budetu. Takoe, konkretan cilj politike ostaje neostvaren, naruava se integritet, a
smanjuju kapaciteti institucija i, najzad, podriva se poverenje graana u politiki sistem. Ograniava se slobodna konkurencija, a strani investitori obeshrabruju. Zajedno, sve ovo dovodi u pitanje
ekonomski rast.
Zato to sektor bezbednosti spada u najvee potroae javnih finansija, teta koju moe pretrpeti
budet daleko je vea. Tako je i u Srbiji, gde e samo za potrebe finansiranja oruanih snaga, policije
i nadreenih ministarstava u 2012. godini biti izdvojeno priblino 13% ukupnog budeta drave.6
Poseban problem predstavljaju visoki oportunitetni trokovi, odnosno svest o tome ta se moe dobiti ukoliko se novac ulae u druge sektore. Tako nabavka jednog modernog borbenog aviona moe
stajati isto koliko i izgradnja, ni manje ni vie, nego 10 domova zdravlja, od kojih e svaki zadovoljiti

6 U 2012. godini za potrebe finansiranja sistema odbrane (Ministarstva odbrane i Vojske Srbije) planirano je
izdvajanje 53,2 milijarde dinara (priblino 507 miliona evra prema kursu vaeem u januaru 2012. godine), dok
je za potrebe MUP-a planirano izdvajanje 61,8 milijardi dinara (priblino 589 miliona evra). Zajedno, za potrebe
dva aktera sektora bezbednosti godinje se izdvaja priblino 1,1 milijarda evra, to ini (opet priblino) 13%
budeta Republike Srbije u 2012. godini.

17

KORUPCIJA U SEKTORU BEZBEDNOSTI SRBIJE

potrebe priblino 50.000 stanovnika.7 U uslovima produene ekonomske krize i, naroito, budetskog deficita sa kojim se Srbija suoava, ovo poreenje dobija znaaj.
Klju je, dakle, u odgovornom raspolaganju, inae oskudnim, resursima. U irem kontekstu materijalnog i finansijskog poslovanja, odnosno u uem kontekstu javnih nabavki koje vre akteri u
sektoru bezbednosti Srbije, korupcija vodi tome da se za vie novca dobija loiji proizvod.
Iz ugla upravljanja ljudskim resursima, uspostavljanje sistema klijentelizma, gde se usluga (pretpostavljenog, odnosno onog ko je u poziciji da je prui) naplauje protivuslugom (podreenog, odnosno onog ko je u poziciji da uslugu trai) na nekom drugom mestu, obesmiljava naela integriteta
i odgovornosti koji predstavljaju standard profesije. Na pozicije dolazi neodgovarajui kadar, koji
loe obavlja poveren mu posao. Najzad, sticajem posledica koje smo naveli podriva se sposobnost
adekvatnog odgovaranja na izazove bezbednosti.

Kako graani mogu da saznaju vie o korupciji u sektoru bezbednosti?


Ipak, ovim potencijalni istraivai i uzbunjivai ne bi smeli da budu obeshrabreni. Koliko god se
akteri sektora bezbednosti razlikovali od drugih organa dravne uprave, u jednom su ipak slini: oni
takoe troe sredstva poreskih obveznika. Nosioci vlasti koji njima upravljaju vre funkcije koje su
javne. Oni predlau odreene prioritete politika za ije ih postignue mi graani moemo i treba
da smatramo odgovornim. Naroito zato to oni raspolau znaajnim resursima koje spremno troe.
Graani, dakle, imaju pravo da znaju kakav su bezbednosni proizvod dobili. Na raspolaganju su
im kako direktni, tako i posredni naini borbe protiv korupcije, o emu e vie rei biti u nastavku
teksta.
Znaajan izvor podataka i jedna vrsta ulaza za zainteresovane pojedince predstavljaju izvetaji organizacija civilnog drutva, koje su se bavile praenjem (monitoringom) potronje budeta,
odnosno praenjem prakse javnih nabavki. Mada se izvetaji organizacija Transparentnost Srbija
(TS), odnosno Koalicije za nadzor javnih finansija ne odnose na praksu aktera sektora bezbednosti,
indikativni su zato to nude smernice u kojim postupcima dravnih organa treba tragati za pokazateljima korupcije.
Osnovni alat koji stoji na raspolaganju graanima, kako smo ve nagovestili, jeste njihovo pravo
pristupa informacijama od javnog znaaja. Svaka informacija koja je u posedu organa vlasti ili javnih preduzea morala bi biti dostupna graanima, i to ili na njihov zahtev ili putem informatora.
Formular zahteva je dostupan na Internet-prezentaciji Poverenika za slobodan pristup informacijama od javnog znaaja i zatitu podataka o linosti (u daljem tekstu: Poverenik), ali i u informatorima
koje su akteri u sektoru bezbednosti duni da objavljuju. Do kakvih se sve podataka podnoenjem
zahteva moe doi pokazuje praksa portala Pitaljka, ijim radom su nedavno otkrivene injenice
koje ukazuju na propuste u materijalnom i finansijskom poslovanju Ministarstva odbrane i BIA.
Tokom 2011. godine akteri sektora bezbednosti su u ovom pogledu ostvarili odreeni napredak, o
emu svedoi injenica da je Poverenik prole godine upravo Informator MO proglasio za najpregledniji i najpotpuniji. Upravo na inicijativu BCBP-a, BIA je 2011. prvi put odluila da ukupan iznos
potroen na poverljive nabavke uvrsti u svoj Informator. Re je o znaajnom napretku. Budui da
7 Raunica je izvedena na osnovu cene izgradnje doma zdravlja u beogradskom naselju Mirijevo, koja je po
zavretku radova, oktobra 2009, procenjena na 416 miliona dinara (u tom trenutku 4 miliona evra). Procenjuje
se da u Mirijevu ivi 56.000 stanovnika. Moderni borbeni avion koji smo uzeli za predmet poreenja jeste JAS 39
Gripen, za koji su se opredelila vazduhoplovstva Maarske i eke. Cena koja ne ukljuuje naknadnu podrku u
vidu odravanja i rezervnih delova (eng. fly-away cost) jednog gripena opremljenog modernim naoruanjem
iznosi 40 miliona evra.

18

UVOD

su javno dostupni, informatori nam nude prozor ka nainu na koji su institucije ureene i na koji
posluju i kao takvi mogu biti znaajan izvor saznanja za graane.
Izrada informatora o radu obaveza je organa vlasti Republike Srbije, dakle, i aktera sektora bezbednosti. Zakon i podzakonski akti predviaju koje informacije informator mora da sadri, kao i to
koliko esto treba da budu aurirane.8 Primera radi, podaci o budetu i javnim nabavkama (iznosi
odobrenih i utroenih sredstava, njihova namena) predstavljaju obaveznu stavku svakog budeta i
jedno od efikasnijih orua spoljne kontrole. Informacije e biti uskraene u onom delu koji se odnosi na poverljive nabavke, ali se i ovde mogu izvesti odreeni zakljuci. Na lou praksu, recimo, moe
ukazivati nesrazmerno velika zastupljenost poverljivih nabavki, ali i onih nabavki koje se realizuju
po hitnoj proceduri. Jednostavno, u velikim sistemima, gde su zaposleni izvrioci iji je zadatak da
planiraju trokove, teko je prihvatiti obrazloenje da je odreena potreba odjedanput iskrsla.
Ispravnost ovakvog postupanja moe se tek naknadno utvrditi itanjem izvetaja Dravne revizorske institucije (DRI). Vaan razvoj dogaaja predstavlja objavljivanje izvetaja o reviziji godinjeg
finansijskog izvetaja Ministarstva odbrane i Ministarstva unutranjih poslova, decembra 2011. godine. Mada opirni i pisani specifinim jezikom, izvetaji DRI nude uvid u nain funkcionisanja
sistema odbrane i unutranjih poslova, koji je bez presedana.
Ogranienja prava na pristup informacijama od javnog znaaja
Postoje, meutim, dva ogranienja prava na pristup informacijama od javnog znaaja. Informacije
koje su odreene (klasifikovane) kao tajne, ijim bi otkrivanjem mogla da bude ugroena bezbednost drave, nisu dostupne graanima. Graani, takoe, ne mogu pristupiti podacima o linosti. Na
primer, imovinska karta bilo kog ministra dostupna je javnosti, zato to je u pitanju nosilac javne
funkcije. Graani joj mogu pristupiti pretraujui registre dostupne na internet-prezentaciji Agencije za borbu protiv korupcije (ABK)9. Meutim, imovinska karta lanova njegove porodice, recimo,
dostupna je samo organima unutranje i spoljne kontrole i nadzora, koji imaju ovlaenja da istrae
poreklo imovine povezanih lica.
Graani ne mogu pristupiti ni tajnim podacima. Rekli smo da imaju pravo da trae svaku informaciju, ali i institucije imaju pravo da ih odbiju ukoliko je re o tajnama. U tom sluaju, graani se mogu
aliti Povereniku koji nakon inspekcije moe potvrditi odluku institucije ili pak naloiti skidanje
tajnosti sa celog ili sa dela dokumenta. Upravo zato graani ne treba da odustanu ako ih institucija
obavesti da odreeni dokument predstavlja tajnu.

ta graani mogu da preduzmu?


Korupciju graani mogu prijaviti i sami. Ukoliko sumnjaju na korupciju u policiji, odnosno ukoliko ele da prijave konkretan sluaj, mogu se obratiti, redom: komandiru mesne policijske stanice,
naelniku mesne policijske uprave (u Srbiji ih ima 27), a ukoliko nemaju poverenja u direktne pretpostavljene onih koje optuuju, jednom od etiri regionalna centra Sektora za unutranju kontrolu.
Posebno, sumnju mogu izraziti i Birou za pritube i predstavke, koji se nalazi u seditu MUP-a.
Ako se prituba odnosi na korupciju u vojsci, graani se pre svega mogu obratiti zapovedniku jedinice na koju se prituba odnosi. Ako u njega nemaju poverenja, Inspektorat odbrane prima pred-

8 Pogledati: <http://poverenik.rs/sr/pravni-okvir-pi/podzakonski-akti/947-uputstvo-za-izradu-i-objavljivanje-informatora-o-radu-drzavnog-organa-i-komentar-uputstva.html>
9 Pogledati: <http://acas.rs/sr_cir/registri.html>

19

KORUPCIJA U SEKTORU BEZBEDNOSTI SRBIJE

stavke graana koje se tiu rada, materijalnog i finansijskog poslovanja i graevinskih delatnosti
komandi, jedinica i ustanova VS, organa i ustanova MO. Ukoliko utvrdi da mere koje je predloio
nisu otklonile uoene nedostatke, Inspektorat moe podneti krivinu prijavu nadlenom tuilatvu.
Nezavisno od aktera sektora bezbednosti i nezavisnih regulatornih tela, graani se mogu obratiti i
svakom tuilatvu koje je mesno nadleno. Najzad, korupciju mogu anonimno prijaviti i na pomenutom portalu Pitaljka.
Stvari stoje neto drugaije kada je re o prijavi korupcije u slubama bezbednosti BIA, Vojnobezbednosnoj (VBA) i Vojnoobavetajnoj agenciji (VOA) Ministarstva odbrane. Teoretski, i ovde graani predstavke mogu podneti direktno. Meutim, na Internet-prezentacijama ovih institucija nisu
navedeni kontakt telefoni i elektronske adrese tela unutranje kontrole Unutranje i budetske
kontrole u BIA, odnosno Generalnog inspektora za VBA i VOA zbog ega graani svoje predstavke
najpre moraju podneti kabinetu direktora, odnosno ministra, to ih moe obeshrabriti.
Ranije smo u tekstu pomenuli uzbunjivae, odnosno zaposlene koji su imali dovoljno integriteta
da dignu glas protiv korupcije. Ukoliko su zbog svojih postupaka izloeni razliitim pritiscima i
zastraivanjima, za zatitu se mogu obratiti ABK, ali i Zatitniku graana.10 Upravo primer iz novije
prakse11 Zatitnika pokazuje da je mogue biti uzbunjiva i u sektoru bezbednosti.
Vrlo je vano graane ohrabriti da prijavljuju sluajeve korupcije, tim pre ako su zaposleni u sektoru
bezbednosti. Praksa razvijenih zemalja pokazuje da su upravo hrabrou uzbunjivaa prekinute
uhodane koruptivne eme i izbegnute milionske tete. Srbiji u ovom trenutku nedostaje vie politike volje da se obrauna sa korupcijom na viim nivoima odluivanja. Nedostaje joj jasna podrka
telima unutranje kontrole i, posebno, saradnja sa nezavisnim regulatornim telima. Najzad, u interesu je drave da podri inicijative koje dolaze iz civilnog drutva, iji je cilj podizanje transparentnosti i odgovornosti u sektoru bezbednosti, budui da one vode otkrivanju i moguem otklanjanju
uzroka korupcije. Mapa rizika, dostupna na linku12, jedna je od takvih inicijativa.

10 Iz novije prakse Zatitnika graana naroito je interesantan sluaj majora zaposlenog u VOA. Od njega je
zatraeno da istrai odreene nepravilnosti i nezakonitosti u radu pojedinih kolega. Nakon to je sainio i predao traenu analizu, suoio se sa pritiscima, informativnim razgovorima, obijanjem slubenog sefa i pretnjama
otkazom. Na kraju je, naredbom rukovodioca, premeten iz mesta slubovanja gde je iveo sa porodicom u drugo
mesto, udaljeno vie stotina kilometara. Ujedno je njegov rad prema njegovim navodima prvi put ocenjen
kao neuspean. Pripadnik VOA obratio se Zatitniku graana, smatrajui da je premetaj, imajui u vidu njegove
porodine prilike, vid kazne, kojim se eli postii to da on napusti VOA i Vojsku Srbije. Zatitnik graana je, u
utvrenju i preporuci od 14. marta 2012, VOA preporuio da pripadnika vrati u prethodno mesto slubovanja,
da sporne ocene njegovog rada uniti i da utvrdi okolnosti obijanja njegovog slubenog sefa. Ishod preporuka
Zatitnika u trenutku pisanja ovog rada nije nam poznat. Videti: Zatitnik graana.Utvrenje i preporuka Zatitnika graana, 14. mart 2012. <http://www.ombudsman.rs/attachments/2220_Preporuka%20VOA.doc> 20.
jul 2012.
11 Pogledati: <http://www.ombudsman.rs/attachments/2220_Preporuka VOA.doc>
12 Pogledati: <http://korupcija.bezbednost.org/>

20

UVOD

Okvir 3: Linkovi o korupciji koji su vani za graane Srbije*


Internet-prezentacije organa unutranje kontrole u institucijama sektora bezbednosti:


SUKP, http://prezentacije.mup.gov.rs/sukp/sukp.htm
Biro za pritube i predstavke, http://www.mup.gov.rs/cms_cir/ministarstvo.nsf/
biro-za-prituzbe-i-predstavke.h
Inspektorat odbrane, http://www.mod.gov.rs/lat/organizacija/inspektorat%20odbrane/
inspektorat.php

Informatori o radu institucija sektora bezbednosti:




MUP, http://www.mup.gov.rs/cms_cir/sadrzaj.nsf/informator.h
MO, http://www.mod.gov.rs/lat/aktuelno/informator_2010/inf_index.php
BIA, http://www.bia.gov.rs/download/dokumenta/Informator.pdf

Internet-prezentacije nezavisnih regulatornih tela:





Zatitnik graana, http://www.ombudsman.rs/


Poverenik, http://www.poverenik.rs/
DRI, http://www.dri.rs/
ABK, http://www.acas.rs/

Inicijative civilnog drutva:





Glossary, Anti-Corruption Resource Centre, http://www.u4.no/glossary/


Koalicija za nadzor javnih finansija, http://www.nadzor.org.rs/
Portal Pitaljka, http://pistaljka.rs/
Mapa rizika od pojave korupcije u sektoru bezbednosti, http://korupcija.bezbednost.
org

* Pogledati: <http://korupcija.bezbednost.org/Korupcija/253/Linkovi.shtml>

21

KORUPCIJA U SEKTORU BEZBEDNOSTI SRBIJE

II Kako drugi istrauju korupciju u


sektoru bezbednosti?

Korupcija i sistemi odbrane u drutvima koja se transformiu


Autor: Marko Savkovi

ta je poznato o korupciji u policiji?


Autor: Saa orevi

Korupcija i bezbednosno-obavetajne slube


Autor: Predrag Petrovi

22

KAKO DRUGI ISTRAUJU KORUPCIJU U SEKTORU BEZBEDNOSTI?

Korupcija i sistemi odbrane u drutvima koja se


transformiu
Marko Savkovi

Shvatanje korupcije autori saoptavaju u studijama konkretnih sluajeva, odnosno u studijama konkretnih politika. U njima se korupcija ne posmatra izdvojeno, ve se interpretira uzimanjem u obzir
njenih pojavnih oblika i posledica. Interesovanje strune javnosti za oblike i posledice korupcije u
razliitim sistemima odbrane novijeg je datuma. Zapravo, takva istraivanja ne nalazimo u strunoj literaturi sve do zavretka Hladnog rata (Pyman 2009: 1). Osnovni razlog ovome je nesklonost
politikih elita u razvijenim demokratijama da podre slina istraivanja sve dok globalni ideoloki
sukob traje. Pri tom, akteri kojima je trka u naoruanju ila u prilog vojnoindustrijski kompleks,
razliiti lobisti i posrednici pronalazili su naine da obeshrabre potencijalne istraivae. Ulaganje
u podizanje odbrambenih sposobnosti smatrano je prioritetom politike odbrane, a preispitivanje
esto enormnih izdataka izdajom nacionalnih interesa.
Meutim, kako je Hladni rat okonan, a naroito kako je nastupila promena prirode zadataka oruanih snaga, istraivanja problema korupcije u razliitim kontekstima dobijaju na znaaju. Zahtevi koji su postavljeni pred donosioce odluka i planere postali su radikalno drugaiji. Potrebno
je tako uspostaviti mehanizme demokratske civilne kontrole; uiniti sistem efektivnim, odnosno
sposobnim da u potpunosti odgovori na zadate misije i ciljeve i, najzad, uiniti efikasnim upravljanje resursima koji su odreenom sistemu povereni (Ratchev 2011: 4). Promena prirode pretnji
(nestanak sovjetskog bloka, pre svega) vodila je prvim rezovima. Sistemi odbrana zemalja poeli
su da ukidaju itave formacije, baze, sisteme naoruanja, za koje se smatralo da vie nisu potrebni.
Struna, ali i laika javnost poela je sa vie zanimanja da prati naine finansiranja i troenja sredstava u sistemima odbrane.
Sa nastupom globalne recesije, poeli su da rastu oportunitetni trokovi ulaganja u oruane snage.
Postojanje korupcije ini ih jo veim. Tako je glavni vojni tuilac Sergej Fridinski izjavio kako jedna
petina budeta odbrane Rusije biva zloupotrebljena. Re je o sredstvima koja su jednaka ukupnom
budetu namenjenom podsticanju zapoljavanja (Galeotti 2012: 2). Zato donosioci odluka preispituju programe razvoja i pomoi, razmatraju kako da sa manje izdataka postignu vie. Predmet naeg
rada su, stoga, kljune studije nastale istraivanjem procesa reforme sistema odbrane u uslovima
socijalne i ekonomske transformacije.
Analizirajui domete reforme sistema odbrane u drutvima u tranziciji, autori ocenjuju kako domen
politike odbrane predstavlja poslednju tvravu koju (antikorupcijske inicijative, prim. aut.) treba
osvojiti (Transparency International 2007). Naime, osetljiva priroda delatnosti sistema odbrane
prua prikladan izgovor donosiocima odluka da ogranie pristup javnosti. Strateke odluke kojima
se usmerava dalji razvoj sistema odbrane bivaju usvojene, a da tome nije prethodila javna rasprava.
Ovakvo odsustvo transparentnosti moe voditi tome da oruane snage ne deluju u najboljem interesu graana i drave (Pyman, Foot/Fluri 2008: 3). Na najviem nivou politike, korupcija utie
na odluke o ratu i miru (Reiling 2009, prema Kilaz/Hayri 2011: 1). U najgorem sluaju, mree
korupcije usaene u nacionalne i transnacionalne ekonomije mogu podstai (...) konflikte (Isto).
Korupciju u sistemu odbrane pojedini autori razumeju kao deo organizacione kulture (Vendil
Pallin 2012: 75). Pokuavajui da predvidi vojne kapacitete Rusije, Vendil Palinova tvrdi kako je
fenomen korupcije duboko usaen u vrednosnu matricu njenih oruanih snaga, ali i pripadajueg vojnoindustrijskog kompleksa. Ovome pogoduje i injenica da su u opticaju ogromni novani
iznosi, dok je nivo transparentnosti nizak, i to zato to politiko rukovodstvo okleva da ohrabri nezavisan nadzor, pa ak i pristup parlamenta informacijama (Isto). Vremenski dugo prisutno

23

KORUPCIJA U SEKTORU BEZBEDNOSTI SRBIJE

kvarenje sistema korupcijom, u interpretaciji ove autorke, u Rusiji je dovelo do institucionalizacije prakse dostojne prezira, tzv. dedovine, koja se manifestuje kao fiziko nasilje (sastavni deo
procesa inicijacije) koje trpe tek pristigli regruti (Isto: 101), ali i iroko rasprostranjene prakse
podmiivanja, gde svaka usluga ima svoju cenu.
Korupcija dramatino umanjuje sposobnosti oruanih snaga, kako kod kue, tako i u mirovnim
operacijama (Pyman, Foot/Fluri 2008: 21). Pomenuto smanjenje odbrambene sposobnosti zemlje
istie i Vendil Palinova. Ona se pita kako e oruane snage Rusije uspeti da regrutuju dovoljno
kvalifikovane vojnike, podoficire i oficire sa zadatkom da upravljaju modernom opremom, koja e
u skladu sa dravnim programom naoruanja do 2020. godine biti sve vie zastupljena (Isto: 124).
Dakle, rairenost korupcije u sistemu odbrane ini da vojna profesija bude manje privlana mladim
ljudima.
Sa ovim se slae i Curko, u svojoj analizi politike odbrane Ukrajine. Korupcija znaajno utie na
sposobnost Ukrajine da zatiti svoj nacionalni interes (Tsurko 2012: 12). On, meutim, ne smatra
da je korupcija deo organizacione kulture, ve da je obrazac postupanja, koji se jednostavno reprodukuje odozgo nadole, postajui ak i redovna ekonomska aktivnost. Korupcija unitava sve to
nije u skladu sa privatnim interesima ukrajinskih politikih i finansijsko-ekonomskih elita. Ove
elite smatraju dravu i oruane snage preduzeem koje treba da donosi profit. Nacionalni interesi
uvek dolaze posle privatne koristi (Isto).
Meunarodna krizna grupa , u svom izvetaju o situaciji u Azerbejdanu, ovu elitu o kojoj Curko
govori vidi kao mreu uticajnih pojedinaca, koji rukovode tzv. ministarstvima sile unutranjim poslovima, odbranom i nacionalnom bezbednou. Ui krug ove vladajue klike duboko je
ukljuen u iru mreu saveznika koji mo ne dele, ve uestvuju u kontroli i distribuciji finansijskih
i ekonomskih resursa (International Crisis Group 2010, prema Borzel & Pamuk 2012: 14). Mreu
ine biznismeni tzv. oligarsi koji su unapreeni na sekundarne pozicije odluivanja (Isto).
Nemo drave pred neformalnim mreama priznao je ak i (tada jo uvek) predsednik Rusije Dmitrij Medvedev, koji je, odgovarajui na pitanje novinara o uspehu dravne antikorupcijske politike,
rekao da su rezultati skromni, i to zato to su zvaninici poput korporacije: ne ele da se bilo ko
mea u njihov posao (Galeotti, 2012: 1). Samo postojanje ovakve sprege, meutim, ne predstavlja
iznenaenje. Budet odbrane je laka meta za ambiciozne politiare, koji se nadaju novom mandatu (Pyman 2009: 1). Zajedniki interes se lako pronalazi, dok su mogunosti za povezivanje sa
razliitim akterima brojne.
Poseban problem predstavlja fenomen koji emo ovde nazvati koruptivnim izdatkom ili porezom. Ovde je re o novcu koji, umesto da bude potroen za svrhu koja je korisna sistemu odbrane
(poev od investicija u razvoj novih sistema naoruanja, pa do osnovnih trokova plata i drugih
naknada za zaposlene), odlazi u privatne depove. Ovako neto bilo je mogue, jer u zemljama
Centralne i Istone Evrope, u trenutku kada su reforme zapoete, nisu postojali mehanizmi kontrole troenja budeta. Tako je zapoet niz koruptivnih aranmana: prodaja imovine, pa i naoruanja
liena bilo kakvog nadzora; zloupotreba poloaja radi privatnog biznisa; iznajmljivanje vojnika za
novac. Na ovaj nain su uruavani standardi obuke, discipline, morala i samog ivota, kako oficira,
tako i vojnika (Donnelly 2004: 56).
Posledino, ukoliko reforma iji je cilj da se obezbede stabilni izvori finansiranja zarada profesionalnih vojnih lica nije uspeno sprovedena, bie sve tee obezbediti popunjenost sastava (Vendil
Pallin 2012). Samim tim se proces pretvaranja regrutne u profesionalnu vojsku ako ne i najvidljivija promena koju donosi transformacija sistema odbrane dovodi u pitanje.
Naroitu vrstu poreza predstavljaju i usluge koje novopeeni funkcioner ini svojim politikim pokroviteljima i finansijskim sponzorima. Ovaj vid korupcije prisutan je kako u drutvima u
tranziciji, tako i u razvijenim drutvima. Nakon to je otkriveno da je nametao poslove svojim

24

KAKO DRUGI ISTRAUJU KORUPCIJU U SEKTORU BEZBEDNOSTI?

partijskim prijateljima, ministar odbrane Gruzije Irakli Oriavili bio je primoran da napusti poloaj
(Kaputadze 2011: 2).
Najzad, autore brine uticaj koji korupcija ima na usporavanje privrednog rasta i na priliv stranih investicija, to predstavlja okosnice razvoja u drutvima u tranziciji. Zato to je konkurencija (ponuaa,
ali i ideja, programa, prim. aut.) u jednom sistemu odbrane ograniena, postoji puno neformalnih
ugovora i rada za proviziju. Posledica toga je poveanje trokova sistema odbrane, odnosno oruanih snaga, koje moe izvriti dodatni pritisak na donosioce odluka da ponovo razmotre svoje prioritete
(Agostino, Dunne/Pieroni 2011: 2) i, posebno, odbiti strane investitore. Sve ovo zajedno drutveni
teret tranzicije ini teim (Chavdarova Galabinova 2012: 1).
Do sada najpotpunije razumevanje korupcije usvojeno je u metodologiji koju su razvili strunjaci
Programa za odbranu i bezbednost (eng. Defence and Security Programme) organizacije Transparensi
internenal (Transparency International). Oni smatraju da se rizici od pojave korupcije u oruanim
snagama (odnosno sistemima odbrane) mogu podeliti u pet grupa. Prvu ine tzv. politiki rizici, drugu rizici u domenu javnih nabavki, treu rizici do kojih dolazi usled postupanja zaposlenih, etvrtu
finansijski rizici i petu rizici koji nastaju uestovanjem u mirovnim operacijama (Pyman 2011: 10).
Politiki rizici od korupcije javljaju se na najviim nivoima odluivanja. Prvi rizik ovog tipa jeste izuzimanje javnosti kako strune, tako i laike, ire iz javne rasprave o prioritetima reforme, odnosno o
prioritetima konkretne bezbednosne politike. Time se iz procesa rasprave izuzimaju oni kojih se odluka najpre i tie. Ako je opredeljenje elita da domen bezbednosne politike zatvore za sve nedravne aktere trajno, formulacija ma koje bezbednosne politike predstavljae prostor rizika od pojave korupcije.
Elite, takoe, nastoje da za nezavisan nadzor zatvore i budet odbrane, i to unoenjem nepreciznih
stavki (Isto: 11). Naroito mesto politikog rizika predstavljaju uslovi pod kojima se realizuju ugovori
o prometu naoruanja i vojne opreme.
U domenu nabavki postoje brojni rizici. Ve i sama odluka o tome ta i pod kojim uslovima nabaviti,
odnosno koji je to kapacitet koji nedostaje (eng. capability gap) predstavlja mesto rizika (Isto: 15).
Relativna sloenost predmeta nabavke stvara mogunosti da nabavka bude nametena odreenom
ponuau, i to minimalnim korekcijama u specifikaciji. Poseban problem predstavlja svesno opredeljenje da se nabavka vri iz jednog izvora (eng. single sourcing), primenom postupka koji ne omoguava konkurenciju. Najzad, odgovorna lica u sistemu odbrane mogu svesno favorizovati jednog
ponuaa, ak i kada je jasno da nije sposoban (ne poseduje poslovni kapacitet) da ispuni ugovorne
obaveze (Isto).
Prethodnim prikazom studija sluaja pokazali smo kako svako odluivanje o platama, napredovanju,
nagraivanju, postavljenju na odreenu funkciju moe predstavljati mesto pojave korupcije. U novijoj
praksi se kao rizik javlja i situacija gde zaposleni, u svoje slobodno vreme, obavljaju poslove koji su
nespojivi sa njihovom dunou u sistemu odbrane.
U interpretaciji Pajmena i Vegenerove, finansijski rizici su pre svega oblici neodgovornog upravljanja
imovinom i resursima sistema odbrane, koji predstavljaju nain sticanja prihoda. Netransparentnost
budeta i ovde predstavlja problem. Tanije problem predstavljaju crni fondovi kojima mogu raspolagati organizacione jedinice ili pojedinci. Takoe, sistem odbrane moe biti veinski ili iskljuivi
vlasnik poslova koji nemaju veze sa njegovom izvornom delatnou. Pogodno tle za pojavu korupcije
posebno moe predstavljati fenomen izmetanja odreenih delatnosti van institucije (eng. outsourcing), koje se opravdava potrebom racionalizacije.
Rizici uestvovanja u mirovnim operacijama isti su kao rizici koji postoje kod kue, ali su vezani
kako za svesno zanemarivanje postojanja korupcije u zemlji prijema operacije (Isto: 14), tako i za
pojavu korupcije u kontigentu koji se upuuje. Mesto pojave korupcije, najzad, moe predstavljati i
(namerno) neregulisan odnos sa privatnim bezbednosnim kompanijama, sve prisutnijim akterom u
podruju operacije (Isto).

25

KORUPCIJA U SEKTORU BEZBEDNOSTI SRBIJE

ta je poznato o korupciji u policiji?


Saa orevi

Postoji znaajan broj istraivanja fenomena korupcije u policiji. Meutim, i dalje se praktiari i naunici nisu usaglasili povodom toga kako definisati ovu pojavu. Takoe, nema ni dovoljno istraivanja o korupciji prilikom sprovoenja nabavki u policiji. Takva istraivanja su uglavnom slina onima
koja se rade za dravnu upravu u celosti, te u njih nisu ukljueni specifini indikatori za policiju, kao
to je, na primer, postojanje poverljivih nabavki. Takoe, primetno je da tema korupcije u policiji
znatno vie obraena od istraivanja korupcije u vojsci i slubama bezbednosti. Jedan od razloga za
to je stalni i svakodnevni kontakt graana sa policijskim slubenicima. Time je bilo mogue dobiti
vie podataka za obraivanje.

Kako se istrauje korupcija u policiji?


Korupcija u policiji se istrauje na tri naina: (1) istraivanjem javnog mnjenja; (2) pojedinanom i
uporednom analizom praksi prevencije i suzbijanja korupcije u policiji; (3) naunim istraivanjima.
Iako se u tekstu obrauje trei metod istraivanja korupcije, potrebno je ukazati na sadrinu prva
dva metoda.
Istraivanjem javnog mnjenja utvruju se trendovi naina na koji graani shvataju fenomen korupcije u policiji i uglavnom su takva istraivanja povezana sa onim kojima se utvruje stepen poverenja graana u policiju. Istraivanjem javnog mnjenja ispituju se stavovi graana o korupciji u policiji radi merenja uestalosti i iskustava koje su oni imali sa ovim fenomenom.13 Krajnji cilj istraivanja
javnog mnjenja jeste taj da prui neophodne informacije za budue aktivnosti, koje su usmerene ka
jaanju kapaciteta, obrazovanju i podizanju nivoa svesti graana i policijskih slubenika.
Pojedinana i uporedna analiza pravnog i institucionalnog okvira suzbijanja korupcije u policiji
naroito je bitna za praktiare i profesionalce u policijskoj slubi.14 Pored tog utvrivanja okvira za
suzbijanje korupcije u policiji, znaajno je i istraivanje prakse. Glavni cilj je utvrivanje pozitivnih
i negativnih karakteristika pojedinih sistema prevencije i suzbijanja korupcije, kao i mogua upotreba uspenih reenja ili naina za reavanje problema.
Trei pristup istraivanju korupcije ine nauna istraivanja o pojmu, uzrocima i posledicama, te
oblicima i uzrocima pojave korupcije u policiji.
U tekstu su dati odgovori na pet pitanja: (1) ta je korupcija u policiji; (2) koji su uzroci pojave korupcije u policiji; (3) koji su oblici korupcije u policiji; (4) koje su posledice korupcije u policiji; (5)
kako promeniti pristup istraivanju korupcije u policiji?

13 U 86 drava sveta policija je identifikovana kao najkorumpiranija, i to posle politikih partija, dravnih
slubenika, narodnih poslanika i sudija.
14 Kao primeri dobre prakse primene antikorupcijskih strategija spominju se akcije u Singapuru i Hongkongu.

26

KAKO DRUGI ISTRAUJU KORUPCIJU U SEKTORU BEZBEDNOSTI?

ta je korupcija u policiji?
U najveoj meri definicija korupcije poiva na isticanju dva kljuna elementa: (1) krenju pravnih normi zloupotrebom slubenih ovlaenja; (2) linoj dobiti koja se na taj nain stie (Zekavica
2010).
Autori se slau da je veoma teko definisati korupciju u policiji (Miller 2003; Punch 2000; Newburn
1999), jer je povezana sa ostalim oblicima nezakonitog rada policijskog slubenika. ira definicija
korupcije u policiji podrazumeva nepotenu, nepravilnu, nemoralnu i kriminalnu aktivnost policijskog slubenika, odnosno ponaanje koje odstupa od osnovnih drutvenih normi (Roebuck, Barker
1974). Prema uoj definiciji korupcije u policiji potrebno je praviti razliku izmeu koruptivnih aktivnosti, kao to je primanje mita, i kriminalnih radnji koje nisu koruptivne razbojnitvo, provala
ili kraa za vreme rada (Miller 2003).
Prema miljenju Kutnjak-Ivkovi (2005: 16), korupcija u policiji podrazumeva akciju ili propust
(odnosno obeanje akcije ili propusta) policijskog slubenika ili grupe policijskih slubenika tokom
rada, ija je glavna karakteristika zloupotreba slubenog poloaja radi sticanja line koristi. Osnovni inioci svake koruptivne aktivnosti su: (1) akcija; (2) namerni propust; (3) aktivnost suprotna
zadatom zadatku; (4) sporazum izmeu policijskog slubenika i lica koji nudi korist za uzvraenu
uslugu; (5) trenutak plaanja; (6) utvrivanje potencijalne koristi.
Reena definicija insistira na tome da je korupcija u policiji akt u koji su ukljueni, pre svega, policijski slubenici, te da sporazum sa licem koje nudi korist (koje naravno nije nuno policajac) nije
obavezan elemenat korupcije u policiji, jer postoji mogunost da sporazum bude dobrovoljni in.
Glavni inilac definicije jeste zloupotreba policijskih ovlaenja radi sticanja line koristi. Tu korist
je mogue dobiti dobrovoljnim sporazumom sa onim koji nudi korist, izriitim zahtevom upuenim
licu koje je prestupilo, kao i iznuivanjem uz korienje sredstava prinude ili pretnjom da e biti
upotrebljena ovlaenja radi dobijanje koristi. Prema definiciji, trenutak isplate predstavlja obavezni element korupcije u policiji. U literaturi postoji i miljenje da za korupciju u optem smislu
nije nuan elemenat isplate, ve da koruptivna aktivnost zapoinje onog trenutka kada se obeava
korist, bez obzira na njenu realizaciju.
Prema shvatanju istog autora, policijski slubenici koji su skloni upotrebi sredstava prinude podloniji su korupciji, a esto i tome da koriste nasilje radi sticanja line koristi (Okvir 4).

Okvir 4: Povezanost upotrebe sredstava prinude i korupcije u policiji


Ukoliko prihvatimo ovakvo miljenje, moemo izvesti zakljuak da su policijski slubenici u
Srbiji podloniji korupciji, s obzirom na to da u periodu od 2006. do jula 2010. godine postoji
uzlazni trend upotrebe sredstva prinude. Tome bi trebalo pridodati i stalno nezadovoljstvo
uslovima rada policijskih slubenika u Srbiji, to je jedan od uzroka pojave korupcije, zbog
ega je korieno pravo na trajk.

27

KORUPCIJA U SEKTORU BEZBEDNOSTI SRBIJE

Tabela 2: Kombinacije za utvrivanje korupcije u policiji (Kutnjak-Ivkovi 2005: 32)


Zloupotreba
slubenog poloaja

Sporazum

Upotreba sredstava
prinude

Nezakonito steena
korist

Odreenje

Policijska korupcija

Oblik nezakonitog
rada

Policijska korupcija

Prekomerna
upotreba sile

Policijska korupcija

Oblik nezakonitog
rada

Pod korupciju u policiji svrstava se i direktna zloupotreba slubenog poloaja razmenom usluga
sa ostalim licima, samostalno ili u vezi sa zaposlenima u organizacionoj jedinici. Na osnovu ina
razmene usluga policijski slubenik deluje za odreenog spoljnog ili unutranjeg aktera radi sticanja line koristi, koja ne mora nuno da bude novana. Najzad, korupcija u policiji jeste i krenje
principa vladavine prava (Miller 2003: 2).
Korupcija u policiji definisana je i kao zabranjena radnja, koja ukljuuje zloupotrebu slubene
dunosti policajca radi sticanja stvarne ili oekivane materijalne nagrade ili dobiti (Barker, Carter
1986). Prema miljenju Barker i Kartera, korupcija podrazumeva akt: (1) koji je zabranjen pravom,
unutranjim propisima ili etikim normama; 2) koji je u vezi sa zloupotrebom poloaja, odnosno
slubenog svojstva policijskog slubenika; 3) u koji je ukljuena neka stvarna ili oekivana materijalna nagrada ili injenje kao protivusluga. Korupcija u policiji postoji onda kada policajac prihvati
novac, neki materijalni dar ili uslugu za delatnost koju je inae obavezan da uini (Sherman 1974).
Grupa strunjaka za korupciju u Interpolu (eng. Interpol Group of Experts on Corruption, IGEC) definisala je ovaj pojam u Globalnim standardima za borbu protiv korupcije u policijskim slubama lanom 2 (Okvir 5). Ova definicija je sveobuhvatna, jer su u korupciju ukljueni svi akteri podjednako,
kao i svi mogui oblici koruptivne prakse u policiji.

Koji su uzroci koruptivnih aktivnosti u policiji?


Prenzler (2009: 5356) smatra da postoje dve osnove grupe uzroka pojave koruptivnih aktivnosti u
policiji. Strukturalno-funkcionalni uzroci se odnose na uslove rada policijskih slubenika, kao i na
unutranju organizaciju rada. Kulturoloki uzroci su prihvaene vrednosti policijskih slubenika,
kao i odnos prema tradiciji tokom rada organa za sprovoenje zakona.
Prema miljenju Kutnjak-Ivkovi (2005: 6495), postoje tri osnovne grupe uzroka pojave korupcije
u policiji: (1) individualni; (2) organizacioni; (3) spoljni (Tabela 2). Sklonost individue ka korupciji
nije statina, ve promenljiva kategorija, jer postoji mogunost da se promeni zbog uticaja okoline
ili zbog iskustva policijskog slubenika. Zbog toga je prilikom zapoljavanja vano obratiti panju na
prolost kandidata. Sklonost ka korupciji je procena trokova i koristi od koruptivne aktivnosti koju
vri policijski slubenik, ali i analiza rizika. Na tu procenu, smatra Kutnjak-Ivkovi, utie percepcija
policijskog slubenika i autoritet nadreenog, posledice koje e slubenik imati tokom disciplinske
odgovornosti, kao i stanje u pravosuu i njegova efikasnost. U suzbijanju i u prevenciji korupcije posebno vanu ulogu ima nadreeni, jer njegovo ponaanje moe da slui kao primer. Nije, meutim,

28

KAKO DRUGI ISTRAUJU KORUPCIJU U SEKTORU BEZBEDNOSTI?

dovoljno da njegovo ponaanje bude samo u okvirima moralnih standarda, ve on mora da prati i
organizacione standarde upravljanja. Politiko, socijalno i ekonomsko okruenje jeste najverovatnije kljuni inilac za pojavu korupcije.

Okvir 5: Definicija korupcije u policiji koju je dao IGEC (Interpol 2002)


lan 2
1. Svaka radnja u kojoj policajac ili zaposleni u policiji, bilo neposredno bilo posredno,
trai ili prihvati novac, predmet od vrednosti, poklon, uslugu, obeanje, nagradu ili
korist za sebe ili drugo lice, grupu ili subjekat, u zamenu za injenje ili neinjenje,
prolo ili budue, u vezi s vrenjem bilo koje funkcije ili u vezi s obavljanjem policijskih
dunosti.
2. Posredno ili neposredno nuenje ili davanje policajcu ili zaposlenom u policiji novca,
predmeta od vrednosti, poklona, usluge, obeanja, nagrade ili koristi za sebe ili drugo
lice, grupu ili subjekat, u zamenu za injenje ili neinjenje, prolo ili budue, u vezi s
vrenjem bilo koje funkcije ili u vezi s obavljanjem policijskih dunosti.
3. Svako injenje ili neinjenje tokom vrenja dunosti policajca ili zaposlenog u policiji, koje moe nepropisno izloiti neko lice optubi ili osudi za krivino delo, ili moe
nepropisno doprineti neoptuivanju ili neosuivanju nekog lica za krivino delo.
4. Neovlaeno irenje poverljivih slubenih informacija, bilo za nagradu bilo iz drugog
razloga.
5. Svako injenje ili neinjenje tokom vrenja dunosti policajca ili zaposlenog u policiji
radi dobijanja novca, predmeta od vrednosti, poklona, usluge, obeanja, nagrade ili
koristi za sebe ili drugo lice, grupu ili subjekat.
6. Svako injenje ili neinjenje koje, po zakonu zemlje lanice, predstavlja korupciju.
7. Predvoenje, predlaganje, podstrekavanje, podsticanje, zaverenitvo, sauesnitvo pre
izvrenja krivinog dela i nakon njega, ili drugo uestvovanje u izvrenju ili pokuaju
izvrenja radnje iz odredbi ovog lana.

Tabela 3: Indikatori za utvrivanje uzroka pojave korupcije u policiji


Individualni uzroci

Organizacioni uzroci

Spoljni uzroci

1.

1.

1.
2.

2.
3.

Sklonost ka koruptivnim
aktivnostima
Procena trokova i koristi
Analiza rizika

2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.

Birokratska organizaciona
struktura u policijskoj slubi
Upravljanje
Ljudski i materijalni resursi
Zakonska ureenost i jasnost
mera za suzbijanje korupcije
Proces zapoljavanja
Obuka policijskih slubenika
Podrka kolega i policijskih
udruenja
Efikasnost sistema
unutranje kontrole

3.
4.
5.

Izgledi za pojavu korupcije


Ocena koju daje javno
mnjenje o korupciji u policiji
Postojanje korupcije u
pravosuu
Spoljanji naini kontrole
policije
Politiko, ekonomsko i
socijalno stanje

29

KORUPCIJA U SEKTORU BEZBEDNOSTI SRBIJE

Koji su oblici korupcije u policiji?


Pojavni oblici policijske korupcije mogu biti prilino razliiti, poev od onih ije su posledice manje
tetne, pa do onih koji, prema pravu, predstavljaju krivino delo. Najpoznatiju tipologiju koruptivnih metoda sainili su Roebak i Barker. Ipak, ne postoji jedinistveno odreivanje vrsta koruptivnih
aktivnosti u policiji, tako da je stanje veoma slino onom prilikom odreivanja pojma korupcije u
policiji.
Prema shvatanju Roebaka i Barkera (1974: 428434), postoji osam grupa koruptivnih metoda u
policiji: (1) pod korupcijom autoriteta podrazumevaju se sluajevi prihvatanja darova i usluga
manje vrednosti (besplatno pie ili hrana po restoranima, besplatne karte za utakmice ili priredbe)
i prihvatanje drugih besplatnih usluga manje vrednosti i znaaja; (2) primanje mita predstavlja
tipinu pojavu korupcije onda kada se prihvata poklon ili usluga radi obavljanja ili neobavljanja
odreene radnje iz delokruga slubenih ovlaenja; (3) pod oportunizmom se podrazumevaju sluajevi u kojima policajac uzima novac ili neku drugu korist od uhapenih lica ili graana odgovornih
za neki saobraajni prekraj sa mesta zloina; (4) iznuivanjem se smatra situacija u kojoj policijski slubenik prihvati mito za neprocesuiranje nakon izvrenog krivinog dela ili za spreavanje
liavanja nekog lica slobode; (5) zatita nezakonitih aktivnosti podrazumeva situacije u kojima je
omoguena policijska zatita izvriocima nekih nezakonitih radnji, ime se omoguava obavljanje
ovih aktivnosti; (6) nametanje predstavlja situaciju u kojoj policijski slubenik, radi sticanja line
koristi, onemoguava sprovoenje istrage namernim gubitkom dokaza; (7) direktno vrenje krivinih dela predstavlja situaciju u kojoj su policajci izvrioci krivinih dela; (8) unutranja korupcija
odnosi se na situacije u kojima policajci plaaju jedni drugima za usluge, kao to su unapreenje,
dobijanje slobodnih dana ili povoljnih smena za rad.
Prema shvatanju Prenzlera (2009: 4951), postoji est grupa nezakonitog postupanja policijskog
slubenika, od kojih se tri odnosne na koruptivne metode: (1) klasina korupcija, koja podrazumeva ucenjivanje i primanje mita; (2) procesna korupcija, koja se odnosi na nametanje dokaza
tokom policijskih istraga; (3) unutranja korupcija.
Nield (2007: 36) klasifikuje etiri grupe koruptivnih aktivnosti (Tabela 4).
Tabela 4: Oblici koruptivnih metoda (Nield 2007: 6)
Mala (eng. petty)
korupcija

Birokratska korupcija

Kriminalna korupcija

Politika korupcija

1. Primanje mita od
graana
2. Primanje besplatnih
poklona i usluga
3. Prodavanje policijskih
informacija
4. Namerni gubitak
dokaza
5. Kraa tokom policijske istrage
6. Preuzimanje oduzetih dobara od
krijumarenja
7. Pruanje pomoi zatvorenicima prilikom
bekstva
8. Korienje policijskih
resursa za linu korist

1. Ugovoranje primanje
mita i usluga
2. Kraa policijske imovine i drugih resursa
3. Prodavanje informacija, kao to su krivini
dosjei
4. Namerni gubitak
dokaza
5. Nezakonito izdavanje
dokumenata (lina
dokumenta, dozvole
za noenje oruja i sl.)
6. Potkopavanje istraga
unutranje kontrole
7. Primanje i ugovaranje primanja mita za
obuku, prijem u radni
odnos i unapreenje

1. Primanje i ugovaranje
primanja mita od
kriminalnih grupa
2. Iznuivanje redovnih
isplata od kriminalnih
grupa
3. Pruanje podr
ke kriminalnim
aktivnostima
4. Direktno ukljiivanje
policijskih slubenika
u kriminalne radnje
5. Preuzimanje oduzetih dobara od
krijumarenja
6. Pruanje zatite
osobama koje su
ukljuene u nezakonite ekonomske radnje

1. Opstrukcija prilikom
istraga krivinih dela
2. Pokretanje lane
istrage
3. Odavanje tajnih podataka politiarima
4. Zabrana slobode
govora i udruivanja
5. Vrenje ili pruanje
podrke politikim
atentatima
6. Zabrana slobode
medija
7. Odavanje policijskih
informacija nezakonitim oruanim
grupama

30

KAKO DRUGI ISTRAUJU KORUPCIJU U SEKTORU BEZBEDNOSTI?

Koje su posledice korupcije u policiji?


Korupcija u policiji, pre svega, dovodi do pojave policijskih slubenika odreenog karaktera, koji
rue ugled policijske slube. uvena Knapova komisija iz 1972. godine podelila je policijske slubenike koji su uesnici korupcije u dve kategorije. Biljojedi (eng. grass eater) predstavljaju one pasivnije slubenike, koji ne trae sami priliku za korupciju, ali je ne odbijaju onda kad im se ponudi.
Ovakvi policijski slubenici su mnogo brojniji i obino oteavaju pronalaenje sluajeva korupcije,
jer potuju kodeks utanja i stvaraju plavi zid, a time preutno prihvataju stanje korumpiranosti
u policiji. Mesojedi (eng. meat eater) predstavljaju one koji su mnogo agresivniji, jer svesno i aktivno stvaraju prilike da im se korupcija ponudi. Pored toga, korupciju u koju su ukljueni mesojedi
tee je otkriti.
Bez obzira na tip policijskog slubenika koji je ukljuen u korupciju, ona je analizirana na dva naina: (1) kao zaseban problem koji je svojstven svim dravama, bez obzira na njihovo ekonomsko,
socijalno i politiko stanje; (2) kao deo istraivanja etike, kontrole i odgovornosti u radu policijskih
slubenika. Pored naunih istraivanja problema korupcije u policiji, znaajni su i izvetaji zasebnih
tela, koja su istraivala i reavala sluajeve korupcije u policiji tokom XX veka.15
Jedan od osnovih problema koji se javlja u procesu reforme policije predstavljaju prevencija i suzbijanje korupcije (Bayley 2001: 6). Reformski proces kojim se reava koruptivna praksa u policiji
znaajno je otean situacijom koja postoji u dravama postkonfliktnog i postautoritativnog karaktera (Bayley 2011: 1). Pri tome, jaanje organizacione kulture za prevenciju koruptivnih aktivnosti
predstavlja jedan od osnovnih zadataka donosilaca odluka u policiji, a zatim i nadreenih stareina
(COPS 2008: 1).
Prema miljenju Kutnjak-Ivkovi (2005: 3), policija u korupciji iskrivljuje rad policijskih slubenika, unapreuje potovanje kodeksa utanja, kao i otpor principima odgovornog rada, te potkopava
legitimitet policije, ali i izvrne vlasti koja je zaduena za kontrolu i nadzor policije. Legitimitet policije proizilazi iz principa po kome je policija servis graana, zasnovan na pruanju jednake usluge
svim graanima (Prenzler 2009: 43).
Kutnjak-Ivkovi smatra da je korupcija u policiji u stalnom porastu, pri emu su metode praktikovanja korupcije postale savrenije i tee za otkrivanje (Kutnjak-Ivkovi 2005: 7). Jedan od razloga
takvog stanja jeste nivo korupcije koji policijski slubenici shvataju kao prihvatljiv, a koji je znaajno porastao tokom proteklih godina. Pored toga, korupciju u policiji je teko uoiti. Da bi bila
otkrivena, potrebno je da korupciju prijavljuju graani ili kolege policijskih slubenika, a ni jedni ni
drugi ne ele da priznaju da su ukljueni u koruptivnu praksu. Svi mehanizmi kontrole policije su
reaktivni, pa istragama budu uglavnom pronaeni samo najvidljiviji oblici. Nedostaju preventivni
mehanizmi, a istrage se odnose na individualne sluajeve, dok je organizovanu koruptivnu aktivnost teko razotkriti (Isto: 811).

15 Najznaajniji su izvetaj Knapove komisije iz 1972. godine, Molenove komisije iz 1994. godine i izvetaj
Leksovog komiteta iz 1997. godine, te Vudove komisija iz 1994. godine i Ficderaldove komisije iz 1987. godine.

31

KORUPCIJA U SEKTORU BEZBEDNOSTI SRBIJE

Kako promeniti pristup istraivanju korupcije u policiji?


Zbog napredovanja naina na koji se odvija korupcija u policiji, neophodno je (Klockars et al. 2006:
xii) promeniti pristup istraivanju, te sa individualnog prei na organizaciono utvrivanje uzroka
i posledica korupcije. Takoe, potrebno je u analizu ukljuiti i spoljanje i unutranje faktore zlo
upotrebe policijskih ovlaenja.
Korupciju u policiji je potrebnoj posmatrati u kontekstu utvrivanja savremenog pristupa integritetu, to podrazumeva analizu inioca koji objanjavaju zato policijski slubenici zloupotrebljavalju
svoja ovlaenja i zato se ukljuuju u takve aktivnosti.16
Cilj je utvrivanje sistema ranog upozoravanja (Isto: xvii), koji se zasniva na sledeim principima:
(1) policijske slube su odgovorne za usluge koje pruaju; (2) policijske slube su odgovorne za
zakonitost svojih akcija; (3) policijske slube promoviu integritet individue ureivanjem odgovornosti zbog prekoraenja ovlaenja, ali i nemoi da obezbedi i unapredi uslove za rad; (4) policijske
slube rade na izgradnji policijskog integreteta i na minimalizaciji kodeksa utanja.
Svako istraivanje o korupciji u policiji trebalo bi da odgovori na etiri teme (Miller 2003): (1)
najzastupljeniji oblici korupcije; (2) uzroci i posledice korupcije; (3) utvrivanje dobre prakse; (4)
izrada preventivnih mera.

16 Policijski integritet je normativna sklonost policijskih slubenika da se odupru tenji da zloupotrebe prava
i privilegije svoje profesije.

32

KAKO DRUGI ISTRAUJU KORUPCIJU U SEKTORU BEZBEDNOSTI?

Korupcija i bezbednosno-obavetajne slube


Predrag Petrovi

Sistematska domaa i strana istraivanja o korupciji u bezbednosno-obavetajnim slubama (dalje


u tekstu: slube bezbednosti) ne postoje. Razlog tome je to slube bezbednosti svoj rad zasnivaju
na principima stroge tajnosti, koja je znatno vea nego u drugim dravnim aparatima sile (npr.
policija). Sledstveno tome i istraivanje ove i slinih tema veoma je oteano. I pored toga, postoje
pojedinana istraivanja korupcije u slubama bezbednosti, koja se mogu svrstati u tri grupe. Na
sledeim stranama emo ih ukratko predstaviti.

Velike mogunosti korupcije slubi bezbednosti


Organizacije iji je glavni predmet interesovanja fenomen korupcije, kao i autori koji se bave temama reforme i rekonstrukcije slubi bezbednosti najee ukazuju na to da postoje velike mogunosti
za korupciju u ovim slubama, te nude opte principe (koji se mogu primeniti i na ostale aktere
sektora bezbednosti) za njihovo otklanjanje. Meutim, ova istraivanja ne bave se konkretnim (dominantnim) oblicima i vrstama korupcije17 u slubama bezbednosti, kao ni njihovim uzrocima i
posledicama. Retke su, takoe, i studije sluaja, odnosno primeri koruptivnog ponaanja u slubama
bezbednosti.
O korupciji u slubama bezbednosti govori se i u analizama mehanizama kontrole i odgovornosti
u njima18, te je ona oznaena kao jedna od glavnih prepreka u reformi slubi bezbednosti u novim
demokratijama (Matei, Bruneau 2011). Tako, na primer, Transparensi internenal (Transparency
International) u analizi ukazuje da su rizici od pojave korupcije u slubama bezbednosti u direktnoj
vezi sa principima na kojima one zasnivaju svoj rad. To je, najpre, veiliki stepen tajnosti kako u
odnosu na spoljno okruenje, tako i u okviru sopstvene strukture, u kojoj delovi slubi bezbednosti
nemaju sve informacije i podatke koje imaju drugi delovi organizacije. Pored toga, slubama su poverena velika ovlaenja, pre svega pravo na tajno prikupljanje podataka, kojima se znaajno zadire
u privatnost fizikih i pravnih lica. Reeno ne samo da ostavlja veliki prostor za korupciju, ve i
borbu protiv ovog problema ini tekom. Stoga, Transparensi internenal (Transparency International) smatra da je borba protiv korupcije u slubama bezbednosti veoma vana i hitna, te kao
aktivnosti predlau otvaranje dijaloga, na primer, pokretanjem daljih istraivanja i odravanjem

17 Ne postoji opteprihvaena klasifikacija korupcije. U istraivanjima, ali i u iroj javnosti najee se govori
o mitu, iznudi, proneveri, prevari, nepotizmu i vraanju lopte kao o vrstama korupcije. Meutim, ove klasifikacije nisu sistematizovane, odnosno nisu uraene prema jasnim i jedinstvenim kriterijumima. Stoga je Stefan
Moris u svom tekstu Oblici korupcije nastojao da sistematino i jasno klasifikuje tipove korupcije. Prema
Morisovom miljenju, postoji nekolko razliitih pristupa u klasifikaciji korupcije. Prvi je institucionalni, iji je
glavni kriterijum razvrstavanja korupcije institucija koja je zahvaena korupcijom, te to da li se ona deava na
viim ili na niim institucionalnim nivoima. Tako postoji korupcija u policji, vojsci, carini i sl., kao i na viim i
niim nivoima. Visoka korupcija se oznaava jo i kao politika, a nia kao administrativna, odnosno kao birokratska. Drugi pristup kao osnov razvrstavanja korupcije uzima smer i vrstu transakcije. Tako, ukoliko podsticaji
za korupciju dolaze odozdo, odnosno od graana, re je o mitu, a ukoliko dolaze odozgo, odnosno od javnih
slubenika, onda je re o iznudi. U okviru ovog pristupa postoji i podela na krupnu i sitnu korupciju, u zavisnosti
od toga o kolikoj transakciji je re. Konano, postoji i sistemski pristup, koji klasifikuje korupciju u zavisnosti od
toga u kom stepenu je ona zahvatila drutvo i dravu. Tako postoji individualna (pojedinani sluajevi korupcije), institucionalna (korupcija je zahvatila pojedinanu instituciju) i sistemska korupcija (korupcija je zahvatila
itav sistem). Vie o tome videti u: Morris 2011.
18 Videti na primer: Born, Leigh 2005; Caparini 2007; Born, Leigh 2010.

33

KORUPCIJA U SEKTORU BEZBEDNOSTI SRBIJE

okruglih stolova (Kunczik 2006).19 Kao osnovu za predloene aktivnosti nude vodi za dijagnosticiranje korupcije u odbrani Proces samoprocene integriteta (eng. Integrity Self-Assessment Process: A
Diagnostic Tool for National Defence Establishments) (Pond, Pyman 2009). On je, meutim, uopten,
te se pre svega odnosi na oblast odbrane. Re obavetajna sluba (eng. intelligence) u vodiu je pomenuta svega dva puta, i to pri nabrajanju aktera sistema odbrane i u opisu uloge koju parlament
ima u odnosu na njih (Isto). Pored toga, Transparensi internenal (Transparency International) u
borbi protiv korupcije veliki znaaj pridaje transparentnosti budeta, te smatra da je ravnoteu izmeu zahteva za tajnost rada slubi, a samim tim i troenja sredstava koja su im dodeljena, i potrebe
javnosti da bude informisana o njenom radu mogue uspostaviti tzv. odloenom transparentnou
(eng. deffered transparency). Odloena transparentnost omoguava deklasifikaciju poverljivih dokumenata nakon to protekne izvesno, zakonom utvreno, vreme.
Pored toga, istraivai Transparensi internenal (Transparency International) predlau internu reviziju budeta slubi bezbednosti kao jedan od vanih instrumenata u nadzoru pravilnog i zakonitog
raspolaganja budetima slubi bezbednosti. Ovo tim pre, jer interna revizija ima pravo pristupa
poverljivim podacima i moe da kontrolie i najosetljivije delove budeta (tzv. tajni fondovi, crni
budeti).

Kvarenje obavetajnog ciklusa


Sutina rada slubi bezbednosti jeste prikupljanje i obrada podataka, te njihovo tumaenje i pretvaranje u informacije koje imaju znaenje. Cilj ovog posla je da najvii dravni donosioci politikih
odluka blagovremeno i tano budu informisani kako bi donosili to ispravnije odluke. Otud nosioci dravne vlasti odluuju o prioritetima rada bezbednosno-obavetajnih slubi, a bezbednosnoobavetajne slube uivaju autonomiju u obavljanju zadataka. itav ovaj proces moe se izraziti
terminom obavetajni ciklus. Za njegovu uspenu realizaciju veoma je vano da sve njegove faze
budu ispravno obavljene. Meutim, u realnosti to esto nije sluaj i dolazi do kvarenja obavetajnog
ciklusa u svim njegovim fazama.
Zato jedan deo istraivaa koji se bave reformom i rekonstrukcijom slubi bezbednosti govori o
korupciji indirektno, odnosno u irem smislu kao o kvarenju obavetajnog ciklusa (eng. failures of
intelligence cycle management).20

19 Vie o tome videti: <http://www.ti-defence.org/our-work/defence-corruption-risks-typology/political/


intelligence-services-control>.
20 Postoji brojna literatura o kvarenju obavetajnog ciklusa, jer su o ovoj problematici pisali kako autori koji
su se bavili reformom slubi bezbednosti, tako i oni koji su pisali o njihovoj rekonstrukciji. Videti, na primer:
Hulnick 2006; Gill, Phythian 2006; Caparini 2007.

34

KAKO DRUGI ISTRAUJU KORUPCIJU U SEKTORU BEZBEDNOSTI?

Grafika 1: Obavetajni ciklus i njegovo kvarenje21


Analize, procene i
informacije ne dele se svim
relevantnim akterima i/ili
one nisu blagovremeno
prosleene

Nepostojei prioriteti
Neadekvatni prioriteti
Nezakoniti zahtevi (npr.
prikupljanje podataka o
politikoj opoziciji)
Neadekvatni, tj.
netani, tj. poluistiniti
podaci
Nametanje dokaza
Prikrivanje dokaza
Davanje nosiocima
izvrne vlasti sirovih
informacija bez njihove
prethodne alalize
Curenje informacija u
javnosti

Zahtev, prioriteti

Diseminacija
Prikupljanje
podataka
EVALUACIJA

Pisanje analiza
i procena

Pisanje
nerelevantnih/netanih
analiza i procena

Tumaenje podataka,
pretvaranje
u informacije

Netano tumaenje
podataka
Prevelika koliina sirovih
podataka i
nemogunost/nesposobnos
t da se vani podaci odvoje
od nevanih

Prema shvatanju ovih autora, do korupcije obavetajnog ciklusa moe doi u svim njenim fazama,
a dva najea razloga za to su politizacija slubi bezbednosti22, ali i njihova prevelika autonomija,
odnosno odsustvo delatne demokratske kontrole.23 Tako, ve u fazi odreivanja zahteva i potreba
za prikupljanje obavetajnih podataka moe doi do nepravilnosti, na primer, kada nosioci izvrne
vlasti zahtevaju od slubi bezbednosti da prikupljaju podatke o nekoj opozicionoj grupi (Caparini
2007: 11). Opasnosti od politizacije postoje i u fazi prikupljanja podataka, kada operativci mogu
dostavljati pogrene podatke, zato to su neobjektivni, odnosno zato to imaju odreene vrednosne
stavove o objektu o kome prikupljaju podatke, ali i zato da bi nadreeni bili zadovoljni njihovim
radom. Neretko, rukovodioci u slubama imaju odreene vrednosne stavove, to operativci mogu
znati, te se mogu truditi da podeavaju podatke prema tim stavovima kako bi nadreeni bio to
zadovoljniji njihovim radom.
21
22
23

Vie o obavetajnom ciklusu videti: FBI 2012; Johnson 2007.


Vie o razliitim vidovima politizacije slubi bezbednosti videti u: Roger, Bruce 2008.
Detaljnije o korupciji svih faza obavetajnog ciklusa videti u: Gill, Phythian 2006: 103123.

35

KORUPCIJA U SEKTORU BEZBEDNOSTI SRBIJE

Takoe, do nepravilnosti moe doi i onda kada se sirov obavetajni materijal direktno prosleuje
nosiocima politike vlasti (eng. stovepiping), ime se zaobilazi proces provere i odabira podataka,
njihovog tumaenja, smetanja u kontekst i analiziranja, koje obavljaju za to obueni obavetajni
analitiari.24 Reeno ne samo da utie na donoenje nepravilnih odluka25, ve moe znaajno ugroavati privatnost irokog kruga subjekata, jer su sirovi podaci na raspolaganju irem krugu korisnika,
umesto da budu zatieni u arhivama slubi i po zavretku operacija uniteni.
Dalje, tokom analiziranja podataka i pisanja obavetajnih izvetaja i procena moe doi do politizacije onda kada obavetajni analitiari piu izvetaje koji odgovaraju donosiocima politikih odluka
(eng. intelligence to please), a ne one koji proizilaze iz prikupljenog sirovog materiajala. Na taj nain
se zanemaruju veoma vane informacije, koje potencijalno ne odgovaraju donosiocima politikih
odluka, to moe dovesti do donoenja pogrenih odluka.
Konano, do nepravilnosti dolazi i kada se obavetajne informacije, procene i izvetaji ne prosleuju
svim relevantnim institucijama bezbednosti, to moe dovesti do ugroavanja bezbednosti graana
i drave.26
Politizaciji rada najvie su podlone resorne slube bezbednosni, odnosno one koje se nalaze u
sastavu ministarstava (Shulsky, Schmitt 2002: 135141), a posebno slube bezbednosti u tranzicionim drutvima sa dominantnim partokratskim oblikom vladavine.27 U ovim drutvima politike
partije na najvie pozicije u dravnoj administraciji postavljaju partijski odane ljude, koji potom
zapoljavaju sebi odane. Kako na taj nain postavljeni ljudi znaju da zavise od politike partije koja
je na vlasti, te da sa eventualnom promenom vlasti nee zadrati pozicije u uokviru institucije, onda
su oni voljni da sprovode partijsku umesto dravne politike.
Radi spreavanja politizacije slubi bezbednosti predlae se da one uivaju profesionalnu autonomiju u odnosu na organe izvrne vlasti, odnosno da postoje pravno odreene granice ta se sme zahtevati od slubi bezbednosti. Takoe, predlae se da nosioci izvrne vlasti sve zahteve koje postavljaju
slubama bezbednosti moraju da izdaju napismeno, da direktori slubi bezbednosti uivaju nezavisnost svog poloaja, te da zaposleni u slubama imaju na raspolaganju mehanizme za prijavljivanje
loe prakse, kao i za jaanje svih vidova kontrole nad organima izvrne vlasti (Caparini 2007).
Meutim, davanje prevelike autonomije slubama bezbednosti prilikom realizacije postavljenih zadataka moe takoe voditi ka zloupotrebama, posebno zato to one svoje zadatke obavljaju u velikoj
tajnosti. Tako, slube bezbednosti mogu prikupljati podatke i informacije nezakonito i/ili zarad sopstvenih ciljeva. Prikupljeni podaci o pojedincima i poslovnim entitetima mogu biti zloupotrebljeni,
odnosno mogu biti iskorieni za ucenu i iznudu ili zarad sticanja line koristi elnih ljudi slubi.
Slube bezbednosti mogu, takoe, pisati i neadekvatne izvetaje, prenaglaavajui, na primer, pretnju od terorizma, kako bi izdejstvovali to da dobiju vie materijalno-finansijskih resursa. Meutim,
velika autonomija slubi bezbednosti moe odgovarati i donosiocima politikih odluka, koji onda
mogu lake da poriu odgovornost (eng. plausible deniability) za pojedine (neuspene) operacije
ili pak za loe stanje (npr. loe upravljanje sredstvima) u slubama bezbednosti (Shulsky, Schmitt
2002: 92). Tako, nosioci izvrne vlasti esto tvrde da nisu znali za neke propuste u radu slubi bezbednosti, jer je njihov rad pod velom velike tajnosti, ili da je pak re o njenim otuenim delovima,
koji su se otrgli kontroli kako civilnih vlasti, tako i samih slubi bezbednosti. esto je, zapravo, re

24 Najpoznatiji primer predstavalja prosleivanje sirovog materijala o (ne)postojanju oruja za masovno unitenje u Iraku Buovom kabinetu, to je predstavljalo osnovu za donoenje odluke o invaziji na Irak. Za te svrhe
je bila formirana ak i posebna Kancelarija za specijalne planove (eng. The Office of Special Plans). Vie o tome
videti: Hersh 2003.
25 Kada donosioci politikih odluka izdaju loe zahteve za obavljanje neke obavetajne delatnosti, te se meaju u obavetajne operacije, to se u strunoj terminologiji naziva GIGO model (eng. garbage-in, garbage-out).
26 Ishod neprosleivanja, odnosno nedeljenja obavetajnih informacija svim relevantnim akterima u SAD
(posebno izmeu CIA I FBI) bio je uspean teroristiki napad na Kule bliznakinje u Njujorku.
27 Vie o tome videti u: Matei, Bruneau 2011: 602630.

36

KAKO DRUGI ISTRAUJU KORUPCIJU U SEKTORU BEZBEDNOSTI?

o tome da nosioci izvrne vlasti namerno ne ele da znaju za neke operacije kako bi lake mogli da
poriu odgovornost za njihov (ne)uspeh (eng. wilful ignorance) (Gill 1991: 76).

Etika obavetajnog rada


Zbog velikih tekoa u postizanju delotvorne kontrole rada slubi bezbednosti i predupreivanja
svih nepravilnosti zakonskim, odnosno institucionalnim mehanizmima, jedan broj autora smatra da
je najbolji nain kontrole slubi bezbednosti zapravo uspostavljanjem vrednosti, odnosno jaanjem
integriteta28 slubi bezbednosti. Oni se, stoga, zalau za jaanje etike rada slubi bezbednosti. Tako
je jedna grupa autora, sainjena od bivih radnika slubi bezbednosti zapadnih drava, strunjaka iz
oblasti etike ali i ire javnosti, sainila nacrt etikog kodeksa za radnike obavetajne zajednice SAD
(Snow, Brooks 2009: 30-32). Autori su poli od saznanja da se radnici slubi bezbednosti, obavljajui svoje aktivnosti, svakodnevno suoavaju sa tekim etikim izborima, sa kojima se ne suoavaju
ostali slubenici dravne administracije. Zbog toga se etiki kodeksi koji vae za itavu dravnu
administraciju (SAD) ne mogu uspeno primenjivati na slube bezbednosti, ve je za njih potrebno
sainiti poseban etiki kodeks (Isto: 30).
Autori smatraju da ovakav etiki kodeks treba da se zasniva na nekoliko principa. Najpre, on mora
biti aspirativan, pre nego preskriptivan, odnosno on treba da sadri vrednosti ka kojima treba teiti,
te ne treba da sadri to ta je dozvoljeno, a ta nije. Drugo, on ne treba da bude zakon, ve vodi za
donoenje tekih odluka. Tree, treba da bude sainjen od kratkih i lako razumljivih, nedvosmislenih reenica. Konano, etiki kodeks mora biti javni dokument. Poslednja karakteristika etikog
kodeksa daje mu snagu, jer omoguava to da i javnost daje sud o spornim postupcima pripadnika
slubi bezbednosti. Ukoliko bi kodeks bio tajni dokument, onda bi o etinosti postupanja pripadnika
slubi bezbednosti iskljuivo odluivali njima nadreeni, i to najee u tajnosti (Isto: 31).
Polazei od ovih pretpostavki, autori su izradili nacrt etikog kodeksa, koji se sastoji od jedanaest
taaka. Najvaniji principi od kojih je sainjen jesu: privrenost vrednostima ljudskih prava graana
koja su sadrana u ustavu, potovanje zakonitosti i vladavine prava, meunarodnih sporazuma o
ljudskim pravima, odgovornost za rad, dominacija prethodnih vrednosti nad principom efikasnosti,
te zalaganje za reavanje problema unapred, pre nego to se dogode (Isto).
Jedna grupa domaih autora okupljenih u Centru za bezbednosne studije, oslanjajui se na prethodnu studiju takoe insistira da u reformi slubi bezbednosti u Srbiji i u borbi protiv korupcije u
okviru njih naglasak bude stavljen na jaanje integriteta i etike njihovog rada. U tom nastojanju oni
su sainili publikaciju pod nazivom Etiki stndrdi z kriminlistik-bvtni rd (Fati, Kora, Bulatovi 2011). Osnovni elementi etikog kodeksa su privrnst vnm intrsu, ptvnj
vldvin prv i ludskih prv, rukvnj, sukb vng i privtng intrs, dgvrnst,
priznnj prpust, ztit duv u pitlku, pnnj vng slubnik u privtnm ivtu i
rzrvnj tikih dilm. Reena publikacija predstavlja pionirski poduhvat u istraivanju fenomena korupcije u kriminalistiko-obavetajnom radu u domaoj strunoj javnosti.

28 Ne postoji opteprihvaena definicija integriteta javnog slubenika. Najee se definie kao estitost ili
potenje jvnog slubenik u obvljnju poverenih dunosti, usmereno k dostiznju njboljeg mogueg nin
sluenj jvnom interesu i uprvljnj resursim zjednice. Odnosno, integritet podrzumev d jvni slubenik u obvljnju poverenih funkcij postup smostlno i nezvisno od bilo kkvog spoljanjeg finnsijskog ili
drugog uticj. Vie o tome videti u: Armstrong 2005.

37

KORUPCIJA U SEKTORU BEZBEDNOSTI SRBIJE

III Podlonost dravnih


posednika sile u Srbiji korupciji
Autor: Miroslav Hadi

Zapretanost korupcije
Klijenti i njihova klijentela
Osobenosti korupcijske ponude i tranje
Vrela visoke korupcije

38

PODLONOST KORUPCIJI DRAVNIH POSEDNIKA SILE U SRBIJI

Podlonost dravnih posednika sile u Srbiji


korupciji
Miroslav Hadi

Zapretanost korupcije
Neki od razloga za duboku skrivenost eventualne korupcije u vojsci, policiji i slubama bezbednosti,
ne samo u Srbiji, delom istiu iz njihovog posebnog zakonskog i sistemskog poloaja. Naime, ovim
je aparatima u svim dravama sveta, a u skladu sa njihovim bezbednosnim misijama i zadacima,
ustavom i zakonom osiguran zaseban pravni, ekonomski i socijalni poloaj. To, drugim reima,
znai da za vojsku, policiju i slube bezbednosti, kao i za njihove slubenike, ne vae sva ona pravila
kojima po zakonu podleu ostali dravni organi i graani. To ujedno znai da je zakonodavac za ove
aparate i njihove uposlenike skrojio dodatna i drugaija pravila te im dao posebna ovlaenja, koja
nisu dostupna preostalim organima drave i graanima. U takve, pored drugih, spadaju pravo na fiziku prinudu, liavanje slobode, ograniavanje ljudskih prava, te pravo na primenu posebnih mera
i postupaka za tajno prikupljanje podataka. Istom zgodom, ovim je aparatima i njihovim elnicima
data znatna sloboda u raspolaganju novcem poreskih obveznika (budeta). Zato je zakonodavac, na
primer u Srbiji, pod firmom posebnih (poverljivih) nabavki veinu kupovina za potrebe vojske, te
policije ili slubi bezbednosti izuzeo iz reima javnih i javno vidljivih nabavki. Kao to uostalom i ovdanji parlament te dravni revizor jo uvek neredovno i povrno proveravaju kako se to budetski
novci troe u dravnom delu sektora bezbednosti. Doim je uinkovitost tela za unutranju kontrolu
zakonitosti u troenju budetskih sredstava, koja postoje u svim ovdanjim aparatima sile, neminovno ograniena injenicom da ona za svoj rad odgovaraju samo elnom naredbodavcu (ministru,
direktoru). Otud od njegove (zlo)volje esto zavisi to da li e i kako e eventualni prekraji biti
istraivani i/ili sankcionisani. To nadasve zato to nadleni ministar, a u sluaju BIA njen direktor,
svojevoljno postavlja i razreava rukovodioce i slubenike reenih tela.
Delovanje ovih aparata prinude povrh toga prepokriveno je i od javnosti sakriveno irokopojasnim
odredbama zakona o dravnoj i/ili vojnoj tajni. Poto je tumaenje opsega, sadraja i trajanja reene
tajne u delokrugu bezbednosnih elita, od njihovih potreba i interesa pak zavisi ta e sve to i na koji
e nain biti tieno ne samo od neprijateljskog uvida ve i od saznanja domae javnosti. Otud su
dometi te delotvornost demokratske civilne kontrole i javnog nadzora nad dravnim aparatima sile,
ak i u zrelom demokratskom poretku, nuno ogranieni. Ne udi stoga to to u porecima koji se
jo uvek nalaze u predvorju demokratije, kao to je to sluaj u Srbiji, bezbednosne elite stiu iroku
autonomiju. Poto je zainjena mnoinom diskrecionih ovlaenja u posedu politikih i operativnih
naredbodavaca, ona uvek i lako moe da preraste u komandnu i/ili budetsku samovolju. tavie,
zbog partokratske prirode poretka u Srbiji, te uspostave partijske i/ili line vlasti nad dravnim
aparatima prinude, stalno preti opasnost od irenje zone bezbednosne i politike proizvoljnosti.
Uporedo sa tim poveava se i nedostupnost ovih aparata i njihovih nalogodavaca javnom nadzoru.
Opstanku zatiene zone nadasve pogoduje stalna diskurzivna proizvodnja oseanja nacionalne i
dravne ugroenosti, te odravanje predstave o Srbima i Srbiji kao veitim rtvama, to belosvetskih
to unutranjih, zavera i zlomisli. To pak ovdanjim posednicima politike i bezbednosne moi daje
priliku da se pozivom na, jeziki netom konstruisani, dravni i/ili nacionalni razlog tite od svake,
pa i osnovane sumnje u prisustvo, u ovom sluaju, korupcije u dravnim aparatima sile. Ovo je tim
lake, jer svako javno propitivanje uinkovitosti ovdanje vojske, odnosno policije ili slubi bezbednosti, a pogotovo zavirivanje u unutranje tokove novca, oas posla moe biti oznaeno kao udar na
njihov status, ugled i borbenu sposobnost, pa time i kao udar na bezbednost Srbije.

39

KORUPCIJA U SEKTORU BEZBEDNOSTI SRBIJE

Ne udi otud to to ovdanji Prvi borac protiv korupcije jo uvek ne pokazuje, barem ne javno,
ikakvu nameru da proveri da nisu kojim sluajem i njegovi udarni policijski i bezbednosno-obavetajni odredi zahvaeni ovom boljkom. Nita udno ako se zna da njegovom, vazda budnom,
oku izmiu i korupcijski inkubatori, iz kojih se u politikim partijama legu budui delatnici visoke
korupcije u liku ministara i/ili drugih visokih dunosnika. No, sasvim je mogue i to da je re o
taktikom manevru kojim Glavni borac (svoj) susret sa eventualnom korupcijom u aparatima dravne sile namerno odlae dok ne pozavrava poslove oko sumnjivih privatizacija. Usput treba opet
podsetiti da su reene prevare i pljake pozornost (n)ove Vlade izazvale tek kad ih je sa liste njenog
Saveta za borbu protiv korupcije preuzela Evropska unija. Ukoliko je doista re o manevru, razlono je onda pitati se u kojoj se to meri novoustolieni Heroj moe u ovom preduzeu oslanjati na
svoje bezbednosne posluitelje i izvritelje. Ovo tim vie, jer su i oni, koliko god nanovo probrani i
provereni bili, socijalizovani u aparatima sile koji jo uvek o desnom ramenu nose antidemokratski,
ratni i koruptivni prtljag svojih prethodnica. Uostalom, ideoloki i simboliki raskid sa JNA, te VJ,
narodnom milicijom i Udbom nije sadanju vojsku, policiju i slube bezbednosti, niti njihove elite
liio ketmanske udi i korporativnih svojstava. Neprestanom obnavljanju ovih svojstava u prilog ide
spremnost datih elita da vazda i po svaku cenu neokrnjenom ouvaju ranije steenu a nemerljivu
drutvenu, politiku i bezbednosnu mo aparata sile kome pripadaju. Zato se pod zatitom ovih,
personalno inae promenljivih, elita nuno nalazi celokupno naslee bive vojske i vojnih obavetajno-bezbednosnih slubi, odnosno milicije, te Slube dravne bezbednosti (SDB). I to uprkos
injenici da je to naslee izbrisano iz ivotopisa sadanje vojske, policije i slubi bezbednosti, te da
su im tvorci novog identiteta, smetanjem njihovih korena i porekla u Srbiju XIX veka, stvorili lepu
i svetliju prolost.
Zahvaljujui svemu ovome, (n)ovi su aparati prinude i njihovi zaposlenici uspeli da, uz svesrdnu
pomo mesnih nosilaca vlasti, bez veih teta preive sve dosadanje reorganizacije i navodne reforme. Posebnu panju privlai, meutim, injenica da se na listi razloga za njihovo, uglavnom diskurzivno, bekstvo od bive (komunistike, miloevievske) vojske, odnosno od policije ili od SDB-a,
nikada nije nala korupcija. Dini su reformatori ak izbegli da obznane i to kako su i koliko su bili
korumpirani preanji aparati dravne sile. I to uprkos injenici da su im tokom poslednjih trideset
godina netedimice pripisivali glavnu krivicu za sva mogua stradanja naroda srpskog. Sva je prilika
da se utnjom o razmerama korupcije, na primer, u JNA ili u SDB-u hoe u stvari spreiti razgovor
o tome da li moda i u dananjim aparatima dravne sile deluju isti ili slini koruptivni mehanizmi.
To stoga to bi razotkrivanje zakonskih i socijalnih izvorita lopovluka u bivoj vojsci ili miliciji te
u slubama bezbednosti moglo postkomunistikim vlastima da bude dobar vodi za sistemsko i
sistematsko umanjivanje ili barem predupreivanje korupcije u njihovim (preimenovanim) naslednicama. Poto su ovdanji nosioci civilne vlasti propustili da se time na vreme pozabave, malo je
verovatno da e to sada umesto njih, ili nezavisno od njih, obaviti elnici vojske, policije i reenih
slubi. Izmeu ostalog i zato to bi to od ovih drugih zahtevalo da dragovoljno umanje svoje statusne privilegije, kao i opseg diskrecionih ovlaenja, odnosno da se lie srnog dela svoje socijalne i
koruptivne moi, koja nuno iznie iz zatvorene organizacije sazdane na strogoj hijerarhiji, subordinaciji i bespogovornoj poslunosti.

Klijenti i njihova klijentela


Svako ispitivanje podlonosti dravnih aparata sile korupciji, ne samo u Srbiji, zahteva da kratko
budu razmotreni kljuni naini za sticanje, raspodelu i upotrebu politike, socijalne i bezbednosne moi u datoj zajednici. Istom prilikom treba razaznati i analizovati glavne tokove formalne
i neformalne razdeobe i razmene moi izmeu mesnih nosilaca politike i bezbednosne vlasti.
Nespornim se, pri tome, moe smatrati u teoriji prihvaen a istorijom potvren nalaz po kome
izmeu pozicije, te vrste i opsega moi dravnih aparata prinude i prirode poretka u datoj politikoj
zajednici postoji vrsta veza. Tim vra, jer ovi aparati bivaju nadasve oblikovani i korieni po

40

PODLONOST KORUPCIJI DRAVNIH POSEDNIKA SILE U SRBIJI

meri politikih potreba i interesa civilnih vlastodraca. To pak ove aparate i njihove uposlenike ini
u konanici klijentima trenutnih posednika politike vlasti.
Klijentski status vojske, policije i slubi bezbednosti je, ne samo u Srbiji, nuan produkt injenice
da se gro politike moi u (pro)demokratskom poretku nalazi u posedu civilne vlasti, kao i injenice
da civilni (partijski) takmaci vlast i prateu mo po pravilu osvajaju na izborima, to pobednikovoj
politici osigurava legitimitet i legalitet. U zahvatu se ovako steene moi i vlasti otud, pored drugih, nalaze dravni aparati sile. Civilna je vlast, naime, jedina ovlaena da odluuje o osnivanju
i/ili ukidanju, kao i o brojanosti, veliini i unutranjoj organizaciji, te o visini i nameni budeta
svakog od ovih aparata. Ona je, isto tako, jedina nadlena da, spram svoje bezbednosne strategije i
politike, utvruje misije i zadatke vojske, odnosno policije i slubi bezbednosti, te da nareuje njihovu unutranju i/ili spoljanju upotrebu. Civilna vlast, uz to, suvereno bira i postavlja, te razreava
elne nosioce komandnih ovlaenja u svakom od ovih aparata. Zahvaljujui tome, civilni posednici
vlasti preko svog glavnog izabranika naelnik generaltaba, direktor policije, ef slube bezbednosti snano utiu na personalnu kompoziciju uzdu lanca komandovanja i/ili upravljanja. Po tom
osnovu onda u svakom od aparata sile nastaju vertikalne i horizontalne ose karijerne i materijalne
ovisnosti nierangiranih o svojim prvonadreenim, pa time i o elnim politikim nalogodavcima.
Treba, meutim, znati i to da monopol nad legalnom upotrebom sile vojsci, policiji i slubama
bezbednosti, te njihovom stareinskom sastavu pribavlja odreenu, to znai egzaktno nemerljivu,
koliinu drutvene i politike moi. Zahvaljujui dugom trajanju, ovi aparati uspevaju, tavie, da
akumuliraju i uveavaju svoju mo. Izmeu ostalog i zato to svaki poredak ima, nezavisno od svoje
prirode, potrebu za njihovim uslugama. ak i kada doe do promene poretka ili reima, ovi aparati po pravilu uspevaju da opstanu u manje ili vie izmenjenom obliku. Otud svaki od njih tokom
vremena stie zasebne bezbednosne, ekonomske, socijalne i politike interese i potrebe, koji ne
moraju uvek biti u skladu sa interesima i potrebama rodne zajednice. Sve vojske, policije i slube
bezbednosti zbog toga poprimaju, pre ili kasnije, svojstva korporativne organizacije. Eventualna
osujeenost u zadovoljavanju korporativnih interesa otud moe da poljulja ili ak da umanji lojalnost pripadnika ovih aparata matinoj dravi ili aktuelnoj vlasti. Ovo tim pre ako kojim sluajem
bude politiki ili ekonomski ugroen opstanak zateene vojske, odnosno policije ili slube bezbednosti. Niko zato ne moe unapred da predvidi, pogotovo ne u uslovima duboke unutranje krize i/ili
politikog prevrata, koliko e bezbednosni poslenici u kritinom trenutku biti odani rodnoj dravi, a
koliko svojoj organizaciji (korporaciji). Otud su ovi aparati i njihovi zaposlenici neretko spremni da
u takvoj situaciji, ako treba i silom, tite svoje korporativne interese i potrebe. Oni e ovom zgodom,
dabome, uvek teiti tome da prikau kako opstanak matine drave presudno zavisi od opstanka i
ubojne moi njihove korporacije. Ovo je tim lake, jer legitimitet vojske, policije i slubi bezbednosti
poiva, ne samo u Srbiji, na njihovoj ustavnoj i zakonskoj odgovornost za nacionalnu bezbednost.
To pak svakom od ovih aparata, odnosno u njima trenutno slubujuih elita i poslenika, ujedno
donosi prenosivi, mada nejednak i raznorodan, socijalni kapital.
Vrednost ovakvog kapitala se pak meri u odnosu na mo elnika i pripadnika datog aparata sile da
na javni i politiki dnevni red stavljaju temu opstanka, odnosno bezbednosne ugroenosti matine
zajednice, i sa tim povezane sposobnosti da rabljenjem isijanog straha masovno mobiliu javnost
i lokalne itelje ne bi li pribavili njihovu dovoljnu podrku za, ako treba, vanrednu i/ili proirenu
primenu svojih bezbednosnih ovlaenja. Otud bezbednosne elite ovaj socijalni kapital po pravilu
koriste za to da od civilne vlasti pribave (iznude) politiku podrku za svoju zamisao nacionalne bezbednosti, a potom i za dodatna ulaganja u vojsku, policiju i slube bezbednosti. Utom obino sledi
i njihov pritisak na zakonodavca da im, u ime ouvanja nacionalne bezbednosti, dodatno uvea i
osnai ovlaenja, a posebno ona koja im dozvoljavaju da samovoljno i bez odluke suda ograniavaju
ljudska prava i privatnost graana. U nita manjoj meri, oni bi tom zgodom radi bili da, zarad svoje
navodno vee uinkovitosti, ogranie ili obesmisle kontrolna i nadzorna ovlaenja mesnog parlamenta, te nezavisnih dravnih organa i, nadasve, javnosti.

41

KORUPCIJA U SEKTORU BEZBEDNOSTI SRBIJE

Glavnina reenog kapitala u sluaju vojske istie iz njenog (davnanjeg) narodnog porekla i statusa
uvara (nosioca) nacionalnog identiteta. Potom, i iz njene dravotvorne i dravouvarne uloge, iju
vanost podiu herojski mitovi i legende, dok se socijalni kapital slubi bezbednosti nadasve gradi i
obnavlja na prvotnoj potrebi ljudi i rodne im zajednice za sigurnou i izvesnou. U paru sa tim ide
i diskurzivno isijavanje straha od toga da su njihove kljune vrednosti stalno ugroene, bilo spolja
bilo iznutra. Vaan sastojak ovog kapitala iznie iz javnog neznanja o drutvenoj i profesionalnoj
prirodi predmetnih slubi. Sticanju kakvog-takvog znanja prei se pak neprekidni boravak ovih
slubi u zoni tabua i misterija. Doim je socijalni kapital policije, zbog prirode njenog redovnog
posla, po pravilu rasut i nedovoljno veliki da bi elnom policijskom ealonu doneo vee politike i
drutvene dividende. Odstupanja od ovog pravila obino nastaju kada policiji zapadne uloga glavnog
i nasilnog uvara nedemokratskog i delegitimisanog poretka, te njegovih vladalaca.
Koliina i snaga donekle nezavisne moi, te sile prinude kojom raspolau vojska, policija i slube
bezbednosti ini zato odnose izmeu civilne vlasti i bezbednosnih elita znatno sloenijim. Nema,
naime, tog ustava i zakona koji nosiocima civilne vlasti mogu, ne samo u Srbiji, bezostatno da osiguraju delatnu upravu i uinkovitu kontrolu nad aparatima dravne sile. Ovo je tim tee, jer civilna vlast naredbodavnu nadmo moe u konanici da stekne i/ili primeni samo uz voljni pristanak
bezbednosnih profesionalaca na poslunost. To stoga to ovi aparati, te njihovi elnici i uposlenici
mogu, ako hoe, na bezbroj naina da ometaju ili spree, odnosno da simuliraju primenu svake odluke, a da pri tome javno ne ospore primat civilne vlasti. Na stranu to to ovi aparati i njihove elite
mogu, o emu obilno svedoi moderna istorija, ne samo da javno odreknu poslunost civilnoj vlasti,
ve mogu puem i da je zbace.
U korist opstrukcije i simulacije radi, uz ostalo, manjak pouzdanog znanja posednika civilne vlasti o
profesionalnoj i socijalnoj prirodi, te o unutranjem funkcionisanju vojske ili policije, odnosno slubi bezbednosti. Meutim, ak ako bi ef drave i premijer, odnosno nadleni ministri bili vrhunski
sociolozi (politikolozi, antropolozi, socijalni psiholozi i sl.) ili pak vodei strunjaci za bezbednost,
oni o zatitnim sposobnostima bilo kog od ovih aparata, te o vrsti i o smeru lojalnosti njihovih pripadnika mogu saznati samo onoliko koliko im to saopte naelnik generaltaba, direktor policije
i elnici slubi bezbednosti. Ukoliko se nosioci civilne vlasti pak odlue da sami izravno provere
stanje u potinjenim aparatima, teko e moi dublje da zavire iza slike koju e im o sebi tom zgodom predoiti vojska, policija i slube bezbednosti. Ovo je tim izglednije, jer je re o zatvorenim i
birokratskim organizacijama, koje su zarad svog opstanka i zatite korporativnih interesa odavno
ovladale majstorskim vetinama za proizvodnju strogo kontrolisane a ulepane predstave o sebi.
Daleko je, meutim, vanije to to civilni naredbodavci svoju spoljanju i unutranju politiku
dobrim delom zasnivaju na bezbednosnim procenama, koje im podastiru vrhovi vojske, odnosno
policije te reenih slubi. Otud ovi poslednji kontroliu protok kljunih bezbednosnih informacija,
i to u oba smera: kako onih ulaznih od izvestilaca ka vrhovnim civilnim odluiocima, tako i onih
izlaznih od ovih odluilaca ka krajnjim izvriocima. To elnicima ovih aparata stvara priliku da po
svojoj meri (pre)oblikuju sadraje i znaenja strujeih informacija, te da na osnovu toga sebi osiguraju primat u tumaenju vrste i stepena bezbednosne ugroenosti matine zajednice. Zahvaljujui
tome, oni ujedno mogu izravno da utiu na odluku civilne vlasti o tome kako e, kada e i kojim
e sredstvima ona otklanjati nareene pretnje. Politizacijom i dramatizacijom ovih pretnji bezbednosne elite, tavie, mogu da uveavaju svoju mo, te da stiu dodatni politiki uticaj. Ovo je tim
lake ako se sve to odvija kao na primer u Srbiji tokom poslednjih dvadeset godina u uslovima
posvemanje drutvene krize, te ivotne ugroenosti veine stanovnitva. Zato u takvim okolnostima tendencijski izranja opasnost od rasta autonomije, a neretko i samovolje dravnih aparata sile i
njihovih komandnih vrhova. U srazmeri sa tim onda raste politika zavisnost civilne vlasti od volje,
te od potreba i od (korporativnih) interesa dravnih aparata sile i njihovih komandnih slojeva. Pri
ovakvom odnosu snaga lako se moe dogoditi da nosioci civilne vlasti bez obzira na to to im ustav
i zakon garantuju nadmo u bezbednosnim poslovima postanu klijentela vojnih, te policijskih ili
tajnoslubujuih elita.

42

PODLONOST KORUPCIJI DRAVNIH POSEDNIKA SILE U SRBIJI

Osobenosti korupcijske ponude i tranje


Delokrug rada te priroena zatvorenost ine vojsku, policiju i slube bezbednosti naelno manje
privlanim i pogodnim za korupciju. U istom pravcu trebalo bi da deluje njihovo unutranje ustrojstvo, jer nominalno poiva na jasnoj hijerarhiji, vrstoj subordinaciji, strogoj disciplini i obaveznoj
poslunosti. Ova bi svojstva, ujedno, trebalo u veoj meri da tite ili da odvraaju elnike i pripadnike ovih aparata od koruptivnih nedela, kao to bi iz istih razloga ovi aparati i njihovi zaposlenici
trebalo da budu znatno tee dostupni agentima korupcije. Razumno je, uz to, oekivati da svaki od
reenih aparata poseduje posebne postupke i sredstva za svoju delatnu zatitu od spoljanje i/ili
unutranje korupcije. Sve to bi pak trebalo poslenike korupcije dodatno da odvraa od svojih nauma. Ovo tim pre, jer se oni tom zgodom, barem hipotetiki, izlau veem riziku, te im preti opasnost
da budu bre otkriveni i otrije kanjeni.
Nigde do sada nisu, meutim, izraeni zakoni niti razvijeni mehanizmi, koji mogu bilo koju vojsku,
policiju i slubu bezbednosti sasvim da zatite od korupcije. Retoriko je otud pitanje, ne samo u Srbiji, da li u njima ima ili nema korupcije. Pravi je, naime, izazov saznati iz kojih to izvora, zbog ega
i uz ije sve uestvovanje ona nastaje i obnavlja se u dravnom delu sektora bezbednosti. A potom,
i u kojoj je to meri korupcija ukorenjena u svakom od ovih aparata, te ko se sve to nalazi u njenom
zahvatu. Tek se po sticanju ovakvih uvida moe odgonetati i to da li je korupcija a ako jeste, onda
u kojoj meri, zato i na koji nain povezana sa bezbednosnom uinkovitou dravnih aparata sile.
Istom se zgodom u sledeem koraku moe proveravati koje to i kakve sve posledice ima korupcija
po bezbednost date politike zajednice i njenih graana.
Ovo tim pre ukoliko se koristi, ovde prihvaeni, nalaz po kome su vojska, policija i slube bezbednosti, manje ili vie preraena ali nepatvorena, slika i prilika rodnog drutva. To pak sugerie da
korupcija u ovim aparatima izvire iz slinih ili istih izvora kao i u drutvu, te da se ona u njima
ukorenjuje i iri po istim ili slinim principima. Nema otud sutinske razlike izmeu oblika, naina
i sredstava za korupciju u dravnom delu sektora bezbednosti i onih koji se koriste u civilnoj zoni
zajednice ili u drugim odeljcima javne uprave. Uostalom, u sektoru bezbednosti korupcijska ponuda i tranja, kao i konkurencija, bivaju takoe oblikovane spram asortimana, kvaliteta, koliine
i cene raspoloivih roba i usluga. Povrh toga, snani impulsi za korupciju mogu, kao i u civilnom
sektoru, da isteknu iz nutrine vojske, odnosno policije ili slubi bezbednosti. Zato je korupcija uvek
zdrueno preduzee, koje ite sauesnitvo, u ovom sluaju, nekog od pripadnika i/ili elnika ovih
aparata. Nema otud mesta uenju ukoliko se neki od njih pojavi u ulozi inicijatora ili organizatora
koruptivnih poduhvata.
Vana odstupanja od opte korupcijske matrice, meutim, nastaju zbog toga to robe i usluge koje
poseduju dravni aparati sile nije mogue nabaviti na civilnom tritu. To pak moe, pogotovo u
slaboj dravi, da povea tranju za njima. Najvema zato to spoljanje i/ili unutranje korumpiranje nekog od stareina i/ili pripadnika vojske, policije i slube bezbednosti poiniocu tog ina
stavlja u izgled sticanje jedinstvene koristi i dobiti. Kao to, uostalom, zbog korumpiranosti (delova)
dravnih aparata sile matinom drutvu i njegovim iteljima mogu biti nanete jedinstvene i teko
otklonjive tete.
Da bi mogue tete bile razaznate, treba ispitati ime sve to dravni aparati prinude privlae delatnike korupcije. Time se pak utire put ka listi moguih, unutranjih i/ili spoljanjih, nosilaca korupcije. Valja pri tome imati na umu to da vojska, policija i slube bezbednosti nisu podjednako podlone korupciji. Naime, zbog svojih osobenosti i drugaijeg delokruga rada, svaki je od ovih aparata
izloen, kako iznutra tako i spolja, razliitim vrstama i oblicima korupcije. U skladu sa tim su onda
i oekivane dobiti od koruptivnih poduhvata u svakom od njih nuno raznolike i nejednake. Tako
je, na primer, zbog prelaska na profesionalnu vojsku nestala potreba za korumpiranjem slubenika
koji odluuju o mestu slubovanja (garnizonu) i vrsti posla regruta, ali je zato sada naelno otvorena mogunost za korupciju tokom izbora profesionalnih vojnika. Doim je u sluaju slube bezbednosti veoma teko, na primer, otkriti u kom to trenutku korupcija koja se izvodi radi vrbovanja

43

KORUPCIJA U SEKTORU BEZBEDNOSTI SRBIJE

saradnika ili lakeg pristupa eljenim podacima prerasta u solistiki poduhvat njenog pripadnika
zarad sticanje line koristi.
Generalno uzev, ovi su aparati, a nezavisno od meusobnih razlika, privlani za ekonomski i finansijski motivisanu korupciju u istoj meri kao i svi ostali sloeni obrazovni, zdravstveni, infrastrukturni itd. podsistemi jednog drutva. Najpre zato to vojsci, policiji i slubama bezbednosti
pripada veliki deo dravnog budeta. Re je, dakle, o obilnim i redovnim potroaima mnoine
svakovrsnih roba i usluga. Zato javne, a pogotovo posebne, nabavke za njihove potrebe jesu ili lako
mogu biti predmet veih i manjih korupcijskih zahvata. Nije potrebna bujna mata da bi bile nasluene ogromne dobiti koje sebi mogu da pribave domai i/ili strani delatnici korupcije ako zapone, na primer, nabavka nove opreme i naoruanja u nekoj vojsci. Velike su cifre u igri i prilikom
opremanja policije za, na primer, izvoenje raznih specijalnih operacija ili za guenje masovnih
unutranjih nemira. Moe se pak samo nagaati koliki se novci vrte pri nabavci, obino po posebnom (nejavnom) postupku, ureaja poslednje generacije za sve vrste uhoenja. Svemu tome treba,
dakako, dodati stalno prisutnu opasnost od puzeeg irenja sitne (jajarske) korupcije meu nierangiranim bezbednosnim poslenicima. To najpre vai za sve one koji su zbog prirode svog posla
kao, na primer, pripadnici kriminalistikog, pozornikog i saobraajnog dela policije takorei
svakodnevno izloeni korupcijskim iskuenjima.
Iz ovih se aparata koruptivnim postupcima, isto tako, mogu istisnuti znatne socijalne dobiti. To
stoga to je re o velikim dravnim poslodavcima, koji imaju potrebu da uposle brojnu i raznovrsnu
radnu snagu. Uz to, zaposlenje u nekom od ovih aparata datom pojedincu pribavlja neto veu
socijalnu i materijalnu sigurnost. Reenom tom zgodom sleduju raznovrsne socijalne pogodnosti,
a neretko i materijalne privilegije. Onome koji se domogne slube u vojsci, policiji ili slubi bezbednosti ujedno se otvara kanal za lake pentranje po socijalnoj lestvici. Brzinom se linog uspona
veoma esto moe upravljati uz pomo neke od koruptivnih alatki. Privlanost dravnog zaposlenja,
a time i podlonost mesnih aparata sile na socijalno motivisanu korupciju, bivaju dabome viestruko
uveavani u siromanom i ekonomski razorenom drutvu kao to je ovo u Srbiji, koga nadasve krasi
visoka (rastua) stopa nezaposlenosti.
Slubovanje u dravnom aparatu sile datom pojedincu, povrh svega, donosi i posebne bezbednosne
ovlasti i nadlenosti, ija primena takoe moe biti predmet korupcijske obrade. To posebno vai za
situacije u kojima, na primer, civilni ili vojni policajac, odnosno agent slube bezbednosti odluuje
po pravilu situaciono i samostalno, a to u konanici znai i diskreciono kada e, protiv koga e i
u kom e obimu primeniti fiziku ili neku drugu prinudu. Koruptivnom pritisku jo ee mogu biti
izloeni policijski i tajnoslubujui istraitelji, na primer, krivinih dela u pretkrivinom postupku.
To zato to oni pod velom profesionalne autonomije mogu direktno i presudno da utiu ne samo
na smer i zahvat istrage ve i na njene rezultate. Ako reeni delatnik tom prilikom prekri zakon,
odnosno u tome bude uhvaen, on sa velikom izvesnou moe da rauna na to da e ga od otrijih
disciplinskih i/ili sudskih sankcija zatiti kolegijalna, odnosno korporativna solidarnost.
Ne udi, stoga, to s rastom potkupljivosti krajnjih izvrilaca i s tim povezane proizvoljnosti u njihovom situacionom delanju, raste opasnost od toga da korupcija postane vladajui obrazac ponaanja
neznanog broja pripadnika dravnih aparata sile. Ovo tim pre, jer sitna a niskotarifna korupcija ima
sklonost da se kapilarno iri po horizontalnoj ravni. U trenutku kada se dovoljno rasprostre meu
nierangiranim, ovakva korupcija po pravilu poinje, bre ili sporije, da nadire nagore, odnosno
prema odluiocima na viim instancama. Najpre zato to su delokrug i ovlaenja krajnjih izvrilaca
veoma omeeni, te oni svojim ortacima u korupciji mogu da isporue samo manje vrednu vrstu roba
i/ili usluga. Vertikalnom prodoru u prilog ide i tenja ponuaa korupcije da, zbog rasta dobiti, sebi
i svojim klijentima pribave jo vanije robe i vee usluge. U skladu sa tim onda rastu cena i trokovi
koruptivnog ina, a tendencijski opada broj onih koji hoe da mu se odupru. Poto oni sa donjeg
kraja lanca odluivanja ne mogu sami da zadovolje rast ovakve tranje, vrlo je verovatno da e onda
pokuati da u korupcijsko kolo ukljue svoje (prvo)nadreene. Onog trenutka kada se to dogodi,
stiu se poetni a dovoljni uslovi za stvaranje, a potom i za grananje i meusobno preplitanje unu-

44

PODLONOST KORUPCIJI DRAVNIH POSEDNIKA SILE U SRBIJI

tranjih i sa njima povezanih spoljanjih mrea korupcije. Istom zgodom u okviru svakog od ovih
aparata biva uvrivana interesna, odnosno koruptivna sprega izmeu pojedinanih i/ili grupnih
lanova date mree.

Vrela visoke korupcije


Korupcijskom naletu, koji kree odozdo nagore, u susret obino ide, da bi ga povratno osnaio i
interno legitimisao, val korupcije koji pristie sa vrha upravljake i/ili komandne piramide. Jednom
kada krene, ovakav se talas, noen silom korupcijske tee, nuno preliva odozgo nadole i uzdu hijerarhijskog lanca. Otud on svojim razornim posledicama na kraju zapljuskuje celu vojsku, odnosno
policiju ili slubu bezbednosti, te svakog njihovog, vinog i nevinog, pripadnika. Udar je tim ei,
jer na ovom talasu pristie visoka korupcija, iji se kljuni nosioci regrutuju iz prvog reda bezbednosnih i politikih odluilaca, te njihovih najbliih dodavaa. Visoka je korupcija u dravnom delu sektora bezbednosti zato po pravilu skupa i zamana, te u njoj moe da uestvuje samo ogranieni broj
povlaenih ponuaa i primalaca koruptivnih usluga. Odnosno samo oni, koji zahvaljujui svojim
politikim (partijskim) i drugim vezama sa elnim naredbodavcima i njihovim dodavaima, mogu
sebi da otvore ulaz na trite korupcije u sektoru bezbednosti. Nita udno, jer ovakva korupcija
svojim delatnicima najavljuje sticanje velikih materijalnih i/ili nematerijalnih koristi i dobiti.
Visoku korupciju u sektoru bezbednosti otud treba razumeti kao vrlo verovatan, ali ne sasvim neizbean nusproizvod temeljne i sveobuhvatne meuzavisnosti elnika civilne vlasti i komandnih
vrhova dravnih aparata prinude. Prvotne sile njihovog meusobnog vlastovoljnog, pa time i koruptivnog privlaenja nastaju i bivaju oblikovane u okviru, ovde namenski konstruisanog, trougla
seljive i protone moi. Na jednom se njegovom temenu nalaze najvii politiki dunosnici, odnosno
civilni naredbodavci, kao to su ef drave, predsednik vlade i elnici partija iz vladajue koalicije,
te njihova kabinetska i/ili savetnika svita. Na drugom pak temenu istog trougla stoluju oni koji
izravno upravljaju nekim od dravnih aparata sile, a pre svega nadleni ministri, te njihovi savetnici
i kabineti, kao i drugi visoki slubenici u liku pomonika ministra i dravnih sekretara. Iz treeg se
temena u ovu igru oko (koruptivne) moi ukljuuju elni a komandni ealoni vojske, policije i slubi
bezbednosti. U ovom bi nadmetanju, povrh toga, vazda radi bili da zbog svog ara uestvuju i mesni
ekonomski poslenici, koji su u Srbiji poznati pod imenom tajkuni i kontroverzni biznismeni. Tu
se, dakako, stalno vrzmaju zastupnici interesa domaeg i/ili stranog vojnoindustrijskog kompleksa,
te izaslanici stranih drava i meunarodnih bezbednosnih organizacija (EU, NATO, Sporazum o
kolektivnoj bezbednosti i sl.). Ma koliko svaki od pomenutih bio moda motivisan nekakvim viim
(geostratekim, geopolitikim, geoekonomskim) razlozima, sila koruptivnog privlaenja istie u konanici iz ogromne koliine novca, te mnoine linih, grupnih ili (navodno) nacionalnih interesa
koji se vrte u bezbednosnom sektoru svake drave. U skladu sa tim na potencijalnom korupcijskom
tritu ovog sektora bivaju onda uveavane i razuivane ponuda i tranja, te tendencijski rastu rizici
od skrivenog uestvovanja kljunih donosilaca politikih i bezbednosnih odluka u visokoj korupciji.
Da bi se razumele unutranja logika i dinamika ove vrste korupcije, potrebno je izraditi, ne samo
lokalnu, mapu zajednikih, ali i zasebnih interesa glavnih posednika politike, te bezbednosne moi
i vlasti. Analizom ovakve mape mogu biti iznaene take u kojima se njihovi interesi sueljavaju i
sukobljavaju, odnosno proimaju i nadopunjuju. U sledeem koraku se pak moe saznati na koji to
nain i kojim to povodom nastaje mrea interesnih i koruptivnih veza izmeu pripadnika ovih elita,
te koje sve to koristi oni iz date sprege mogu sebi da pribave. Idui dalje ovim tragom, neizbeno
se stie do liste najtraenijih roba koje jesu ili mogu biti predmet koruptivne trgovine ili trampe u
okviru malopre naznaenog trougla. Poto u demokratskom poretku, pa makar i fasadnom, vlast
i mo bivaju retko javno (zlo)upotrebljavani za oigledno i direktno sticanje materijalne dobiti, u
okviru vladajueg sloja se, ne samo u Srbiji, uglavnom trguje politikim uticajem i lojalnou. Onaj
ko uspe da ovakvom trgovinom uvea svoju politiku snagu i pribavi, barem privremeno, lojalnost

45

KORUPCIJA U SEKTORU BEZBEDNOSTI SRBIJE

klijentskih partnera, dobija ansu da ovlada, makar i posredno, vanim polugama ekonomske i socijalne moi u matinom drutvu. To e pak datom moniku stvoriti dodatne prilike, ili e mu ih ve
zgotoviti njegovi klijenti, za prikriveno i/ili odloeno sticanje linih materijalnih i nematerijalnih
koristi. Kao to se i pomenuti klijenti, uostalom, nadaju da e tom zgodom svoju lojalnost valjano
naplatiti. Poto se sve ovo, po pravilu, odvija pod velom javne politike i u okviru ustanova sistema,
te pri otvorenoj meupartijskoj utakmici i/ili saradnji, nije lako otkriti i tano izmeriti koruptivni
potencijal reene trgovine i trampe. Otud iznie, uostalom, jedan od kljunih razloga zbog koga je
dela iz oblasti visoke korupcije, kao to je ve poznato, najtee otkriti i dokazati.
Na trite visoke korupcije u sektoru bezbednosti svako, dabome, iznosi najvrednije robe i usluge kojima raspolae. On istom zgodom potrauje one robe i usluge ijom nabavkom moe bre i
unosnije da oplodi svoj poetni politiki i/ili bezbednosni kapital. Otud se u dubini ovog polja,
odnosno iza njegove pojavne ravni sve vreme susreu, sudaraju, proimaju i meusobno nadmeu
dve nejednake i raznolike vrste volje za mo. Nosioci prve su civilni naredbodavci, jer im (nad)mo,
makar i prividna, nad dravnim aparatima sile najpre simboliki jaa politiki legitimitet i uveava
socijalni kapital. U nita manjoj meri ova im mo daje priliku da iz izvrne vlasti nad dravnim posednicima sile istisnu za sebe raznovrsne politike i bezbednosne koristi, i to poevi od onih koje
donosi trajna ili situaciona politika (zlo)upotreba vojske, policije i slubi bezbednosti, pa sve do
onih koje im pribavlja operativno posedovanje tajnih znanja, odnosno znanja o tajnama kako svojih
partnera, te rivala i protivnika, tako i mnoine podanika svojih. Nije otud sluajno to da je ovdanji Heroj borbe protiv korupcije odmah po stupanju na vlast pohitao da stekne neomeenu mo i
kontrolu nad mesnim slubama bezbednosti. Moe biti da se on tom prilikom delimino poveo za
primerom, a moda i savetima, svog prijatelja i prethodnika, negdanjeg efa kabineta biveg monarhoidnog predsednika Tadi Borisa.
Nita manju, mada egzaktno nemerljivu, volju za mo imaju bezbednosne elite. Valja pri tom naglasiti da je ovde re samo o zbirnom imenu, a ne o socijalno-politikom i/ili bezbednosnom monolitu.
Treba otud imati na umu to da se elni zastupnici interesa vojske, policije i slubi bezbednosti sve
vreme meusobno nadmeu oko koliine posedujue (eljene) moi. Na stranu to to po istom modelu u svakom od ovih aparata, a uzdu hijerarhijskog niza, tee nadmetanje oko linog i/ili grupnog
udela u toj moi. Sve to ove elnike, ali i njihove unutranje rivale pak podstie da stupaju u interesni, a neretko i u politiki te ideoloki, odnosno personalni savez sa glavnim civilnim naredbodavcima i njihovim matinim partijama. To najpre stoga to jedino ovi mogu da im zakonom i drugim
aktima legalno proire i ojaaju bezbednosne nadlenosti i ovlaenja, te da im time dodele veu
mo. Jedino ovi, isto tako, mogu da ih izuzmu od svake uinkovite kontrole i nadzora, te da ih delatno zatite od odgovornosti za loe i nezakonito injenje. tavie, civilni akteri jedini mogu da im
osiguraju vei udeo u dravnom budetu, te znatnu slobodu u njegovom troenju. Povrh svega, na
dunosti se naelnika generaltaba ili direktora policije, odnosno efa slube bezbednosti, ne samo
u Srbiji, moe jedino ostati, ili se nje domoi, uz podrku nekog od centralnih civilnih naredbodavaca. Poto svaka mo po pravilu hoe da se ozbilji u politikom polju, bezbednosne elite i korporacije
vazda imaju, ma koliko to bilo zapretano, neke svoje posebne politike interese i ambicije, odnosno
preferencije. To ih pak ini, pogotovo u nedemokratskom poretku, stalnim i snanim izazivaima
volje i moi civilnih vladalaca. Ovo tim pre, jer u takvom poretku dravni deo sektora bezbednosti
biva njihov rezervisani domen, dok oni, zahvaljujui snazi svog potencijalnog veta, postaju vani
politiki igrai iz senke.
Visok stepen funkcionalne i politike zavisnosti primorava otud elne nosioce civilne vlasti da sa
svojim partnerima iz bezbednosnih aparata sve vreme pregovaraju oko toga koliki e deo zaposednute moi pripasti svakom od njih. Stalni predmet ovih pregovora bivaju dakako naini, te svrhe
za koje e ta mo situaciono biti koriena, jer, da ponovimo ve reeno, civilna vlast moe delatno
komandovati dravnim aparatima sile samo uz njihov voljni pristanak. Kao to, uostalom, bezbednosne elite svoje potrebe i interese uredno mogu da zadovolje jedino uz saglasnost legitimnih nosilaca civilne vlasti. Drugim reima to znai da svaki od ovih pregovaraa poseduje dovoljnu koliinu,
relativno autonomne, moi i vlasti da moe, posredno ili neposredno te delimino ili potpuno, da

46

PODLONOST KORUPCIJI DRAVNIH POSEDNIKA SILE U SRBIJI

osujeti ostvarivanje tekuih ili prekih potreba i interesa onog drugog. Re je, pri tom, o sloenom
i neprekidnom a nemutom socijalnom pregovaranju, koje se, osim pri puistikoj uroti, odvija u
okviru civilnog lanca komandovanja i upravljanja. Tom zgodom svaka od strana koristi legalne procedure, te pripadne joj nadlenosti i ovlaenja da bi za sebe iznudila eljene ustupke te postigla
svoje ciljeve.
Tako, na primer, svaka sluba bezbednosti moe uvek da odbije zahtev svog civilnog naredbodavca
za primenu mera tajnog nadzora ukoliko on nije poduprt odlukom nadlenog suda. Meutim, njeni
elnici mogu isto tako iz straha ili iz koristoljublja da prihvate i ispune ovakav (nelegalan) zahtev. To
im pak uzvratno daje priliku da svoju uslugu od naruioca naplate u nekoj od politiki ili socijalno,
te ekonomski konjunkturnih valuta. Cena tako moe biti isporuena u obliku zahteva za, na primer,
poveanje budeta ili za usvajanje regula kojima se uveavaju ovlaenja date slube, a oteava nadzor i kontrola nad njom. Tom zgodom uslugodavac ujedno moe sebi i svojim prvim saradnicima da,
pored drugog, isposluje unapreenje ili dodatne materijalne i nematerijalne privilegije i koristi.
Na stranu to to zbog namenskog krenja (zaobilaenja) zakona raste ucenjivaka mo date slube
nad svojim naredbodavcem. Da bude gore, elnici dotine slube time dobijaju izgovor i stiu nezvanino politiko pokrie za nelegalno nadgledanje mnoine drugih graana.
Reeno pregovaranje otud treba razumeti kao dinamian i nedovriv, te napet i protivurean socijalni i politiki proces, tokom koga civilni i bezbednosni vlastodrci jedni drugima sve vreme izazivaju, a potom i balansiraju realnu snagu i mo. Utoliko je pregovaranje u ovom sluaju samo drugo
ime za njihovo stalno, mada prikriveno, meusobno nadmetanje oko trenutne ili trajne prevlasti u
bezbednosnim poslovima. Ovo se nadmetanje u (pro)demokratskom poretku po pravilu odvija u
ustavom i zakonom zadatim okvirima, te njegovi rezultati ne bi smeli, makar ne formalno i javno,
da ugroze premo legitimnih nosilaca civilne vlasti, odnosno profesionalnu autonomiju dravnih
aparata sile i njihovog komandnog sloja. Da bi izbegli meusobni sukob ili blokadu, oba su pregovaraa i takmiara zato prinuena da jedan drugome stalno ine ustupke, te da preutno razmenjuju
kljuna dobra koja poseduju.
Naznaenu bismo razmenu ukoliko iz metodskih razloga ostavimo po strani bogatstvo njenih
oblika i sredstava mogli zato u konanici da svedemo na dvosmernu, a potencijalno koruptivnu,
trampu lojalnosti za deo moi i obratno. Naime, bez podrke komandnog vrha datog aparata, civilni
naredbodavac ne moe da od svojih potinjenih izmami i/ili iznudi bezostatnu (slepu) poslunost i
lojalnost. Kao to ni prvi elnici ovih aparata ne mogu bez podrke civilnog agenta vlasti da svojim
podreenima bezuslovno nametnu svoju volju. Zato formalna potinjenost komandnog vrha datog
aparata civilnom vlastodrcu vazda biva iza kulisa obogaena njihovim interesnim i personalnim
saveznitvom. Ono se pak temelji na obostrano a preutno prihvaenim pravilima o uzajamnom
nemeanju i neometanju, te o meusobnoj zatiti i pokrivanju. Zadatak je otud prvog vojnika, odnosno policajca ili tajnoslubujueg agenta da civilnom efu bez zastoja isporuuje dovoljnu koliinu
javne i politike odanosti, te formalne poslunosti. Ukoliko dotini u tome ipak zakae, obino mu
sledi odlazak sa te dunosti. Ovaj pak savez civilnog partnera uzvratno obavezuje na to da ne ometa
svog izabranika (poslunika) u primeni njegovih ovlaenja u okviru vojske, odnosno u okviru policije ili slube bezbednosti. On tom zgodom ujedno preutno pristaje na to da pri proceni (borbene)
spremnosti i bezbednosne uinkovitosti datog aparata sile veruje svom izabraniku na re. Civilnog
namesnika to pak moe potedeti truda da on sam izravno i/ili preko nadlenih organa i tela redovno kontrolie rad svojih potinjenih.
U trenutku kad ovaj savez pone obema stranama da pribavlja dobiti, lako se moe dogoditi da pod
velom profesionalne autonomije vojske, policije ili slube bezbednosti, te operativne samostalnosti
prvog ealona, zacari njihova komandna i upravljaka samovolja. Radi toga, a uz pristanak civilnog
efa, biva obino zadravana ili ak irena lista diskrecionih ovlaenja naelnika generaltaba ili
direktora policije, odnosno elnika slube bezbednosti. U srazmeri sa tim onda viestruko opadaju
izgledi potinjenog za to da u redovnom postupku zatiti svoja profesionalna i socijalna, pa time i
ljudska prava. U tvrdom se jezgru ovakvih ovlasti nalazi ozakonjena mo glavnokomandujueg da

47

KORUPCIJA U SEKTORU BEZBEDNOSTI SRBIJE

odluuje ne samo o profesionalnoj ve i o ivotnoj sudbini onih koji su mu potinjeni. To stoga, jer
od njegove (zlo)volje i slobodne procene u krajnjoj liniji zavisi, uz ostalo, napredovanje u slubi
svakog zaposlenika, odnosno njegovo postavljenje na viu dunost ili pak razreenje od dunosti.
Otud su, na primer, kolovanje i usavravanje, bez kojih po pravilu nema unapreenja, nejednako
dostupni svim pripadnicima ovih aparata, bez obzira na to da li oni ispunjavaju ili ne ispunjavaju
postavljene uslove. Nita manje nije vano i to da nadreeni svojim odlukama moe direktno da utie na visinu plate ili na stambenu zbrinutost, te na mesto slubovanja ili na vrstu posla potinjenog.
tavie, on raspolae ovlastima koje mu dozvoljavaju da onoga koga on, iz bilo kog razloga, smatra
nepoeljnim ili nepodobnim otpusti iz slube i time ga lii zaposlenja i sredstava za ivot. Otud
se ivotna zavisnost pripadnika ovih aparata od drave kao poslodavca na niem nivou hijerahije
pretvara u njegovu svestranu zavisnost od volje svog prvopretpostavljenog, te ovome nadreenih
dunosnika. U tome, nadasve, treba traiti jedan od glavnih razloga za nedovoljnu spremnost bezbednosnih profesionalaca sa donjeg kraja komandnog lanca da se delatno odupru korupciji, ak i u
svom najbliem radnom okruenju.
Tamo gde gazduju neomeena ili rastegljiva diskreciona ovlaenja otvara se bezgranini prostor
za svakovrsnu korupciju. Tu neizbeno nastaju nepotizam, karijerizam i udvoritvo, a nestaju, ako
ih je bilo, moralni i profesionalni kodeksi. Ovo tim pre, jer ta vrsta moi biva razdeljivana uzdu
komandnog i upravljakog lanca, te dozirana spram ranga svakog sledeeg naredbodavca. U tom
trenutku na videlo izlaze naoko paradoksalne posledice ustrojstva dravnih aparata sile na naelima
hijerahije, subordinacije, stroge discipline i neodlone poslunosti. Najvema zato to ta svojstva,
budui zainjena diskrecionom moi nadreenih, postaju snana unutranja prepreka za otkrivanje ili otklanjanje korupcije. To stoga to s rastom ranga i snage komandne (upravljake) pozicije
eventualnog delatnika korupcije, a zbog njegove sistemske zatienosti i nedostupnosti, srazmerno
opadaju izgledi za to da njegova nepoinstva budu zvanino otkrivena, a on procesuiran i kanjen.
Uporedo sa tim, meutim, rastu izgledi da e vesti o visokoj korupciji u bilo kom od ovih aparata
poeti pre ili kasnije da kolaju po unutranjim kuloarima i koridorima, te da e postati javna tajna.
Ukoliko se neki zaposlenik iz vojske ili iz policije, odnosno iz slube bezbednosti ipak usudi da javno
ukae na korupciju u svom okruenju, vrlo mu se lako moe dogoditi da bude optuen i kanjen
zbog navodnog odavanja dravne (vojne) tajne. Ako on kojim sluajem pak odlui da svoja saznanja
prvo predoi nekom od nadreenih, vrlo je verovatno da e zbog toga u svojoj jedinici (ustanovi) biti
izloen zamaskiranom proganjanju i zlostavljanju. Nema otud mesta za uenje zbog malog broja,
ne samo u Srbiji, takozvanih zvidaa meu profesionalnim bezbednosnim delatnicima.
Povrh svega, pouzdanom saznanju izmie to da li kojim sluajem ef drave ili premijer, odnosno nadleni ministri, te naelnik generaltaba, direktor policije ili elnici slubi bezbednosti u
velikoj korupciji sudeluju svesno, namerno i ciljno ili je njihovo uestvovanje moda neosveeno,
nenamerno i nekoristoljubivo. Ovakvo je razlikovanje sa stanovita izbaenih rezultata korupcije,
dakako, nevano. Ono, meutim, moe biti od neke analitike koristi, jer pomae u bliem lociranju
glavnih izvorita visoke korupcije, te njenih centralnih protagonista. Nije ipak lako saznati da li
se nekom od velikih efova, pa ak i u ogoljenom diktatorskom reimu, iznose direktne i precizne
koruptivne ponude, osim ako oni sami nisu glavni majstori korupcije. Pre e biti da se njima tom
zgodom izokola, a vazda u ime nekih viih interesa, najavljuju manje ili vie skrivene dobiti od
korupcije, te ujedno obrisno naznaava trasa kojom e one biti prosleene do povezanih osoba i
(partijskih) firmi. Tamo gde je to tako, na delu su, ma koliko skriveni bili, direktni koruptivni akti,
koji su podstaknuti htenjem nekog od glavnih gazda da uvea linu mo i vlast, te da stekne dodatne
politike koristi i dobiti. U tom sluaju nema mesta sumnji da je re o autoritarnom poretku koji je,
nezavisno od svoje sistemske izvedbe i demokratske dekoracije, do sri zahvaen korupcijom. Ovo
tim pre, jer svaki elni korupciona mora tom zgodom da svojim prvim dodavaima isplati koruptivni danak, te da i njima uprilii samostalne, mada ne nuno i manje unosne, koruptivne poduhvate.

48

PODLONOST KORUPCIJI DRAVNIH POSEDNIKA SILE U SRBIJI

Sasvim je, meutim, mogue i to da reeni vrhovnik, nezavisno od line namere i volje, a zbog svoje
samovolje i narcisoidnosti, te zbog svog neznanja, nemara i neinjenja, izravno podstie ili olakava
visoku i zamanu korupciju. Sve to dotinog, dakako, ne opravdava niti oslobaa line politike i/
ili krivine odgovornosti za tete nastale korupcijom. Tamo gde se to ipak dogaa, razlono je smatrati da je velika korupcija krajnji produkt temeljnih manjkavosti vaeeg sistema javnog upravljanja ne samo u sektoru bezbednosti. To pak istovremeno upuuje na odsustvo uinkovitih postupaka
za kontrolu i nadzor nad posednicima politike i bezbednosne vlasti i moi, pa time i nad nainom
na koji oni koriste dravne novce. U tom sluaju, nepoznato ostaje samo ko je to iz vrha politike
i/ili bezbednosne piramide i kako je uspeo da od vrhovnog odluioca izmami, navodno preutnu,
dozvolu za svoje koruptivne radnje. Kao to e skriveno ostati i to koliko je takav pristanak kotao,
te u kojoj je valuti (ekonomskoj, socijalnoj, politikoj, bezbednosnoj) plaeno (hinjeno?) neznanje
ili nedelanje glavnog monika.

49

KORUPCIJA U SEKTORU BEZBEDNOSTI SRBIJE

IV Mapa rizika od pojave korupcije


u sektoru bezbednosti Srbije

Vojska i Ministarstvo odbrane


Autor: Marko Savkovi

Policija i Ministarstvo unutranjih poslova


Autor: Saa orevi

Bezbednosno-informativna agencija
Autor: Predrag Petrovi

Studija sluaja: Nabavke u sektoru bezbednosti Srbije


Autor: Danilo Pejovi

50

MAPA RIZIKA OD KORUPCIJE U SEKTORU BEZBEDNOSTI SRBIJE

Vojska i Ministarstvo odbrane


Marko Savkovi

Kao deo reforme sektora bezbednosti, reforma sistema odbrane Republike Srbije odvija se od 2003.
godine, a prvi korak bio je uvoenje osnovnih instituta demokratske civilne kontrole (kao to je, recimo, bilo potinjavanje Generaltaba civilnom Ministarstvu). Reforma odbrane dugo je bila koncentrisana na modernizaciju i optimizaciju (eng. right-sizing) oruanih snaga i na njihovo ukljuivanje
u tokove bezbednosnih integracija. Donosioci odluka se za probleme korupcije poinju interesovati
dosta kasnije, nakon to su afere Satelit i Pancir 2005, odnosno 2006. godine izazvale negativne
reakcije u javnosti. Usvajanjem kljunih zakona o vojsci i odbrani 2007. godine, utemeljeni su i prvi
mehanizmi unutranje kontrole, te precizirana ovlaenja niza aktera: Vojnobezbednosne agencije
(VBA), Inspektorata odbrane, Generalnog inspektora za VBA i Vojnoobavetajne agencije (VOA).
Uzimajui u obzir delatnost drugih organa dravne uprave sudskih, te nezavisnih regulatornih
tela moemo govoriti o postojanju okvira za borbu protiv korupcije. Aktivnosti drave na ovom
planu dobijaju na znaaju u kontekstu najnovijih uslova koje postavlja Evropska komisija (EK) na
evropskom putu, ali i u kontekstu deklarativne spremnosti nove/stare vladajue elite da politike
suzbijanja korupcije uine jednim od prioriteta svog programa.
U razumevanju tima BCBP-a, angaovanog da izradi Mapu, rizici od pojave korupcije u sistemu odbrane ukljuuju rizike koji proizlaze iz neodgovarajueg razumevanja ove pojave; zatim, rizike koji
proizlaze iz materijalnog i finansijskog poslovanja aktera sektora bezbednosti (tzv. finansijski rizici); rizike koji se pojavljuju u domenu radnih odnosa i postupanja zaposlenih u sektoru bezbednosti
(rizici ljudskih resursa); rizike do kojih dolazi tokom vrenja redovnih dunosti (operativni rizici) i,
najzad, rizike do kojih dolazi usled manjkavosti mehanizama kontrole u sektoru bezbednosti, bilo
unutranjih, bilo spoljanjih.

Na koji nain institucije sistema odbrane shvataju korupciju?


Ni Strategija nacionalne bezbednosti (SNB) ni Strategija odbrane Republike Srbije (SO) ne
sadre definiciju korupcije. tavie, u razumevanju usvojenom u SNB-u, ne vide se posledice pojave korupcije u sistemu odbrane. Nesporna je konstatacija da korupcija ugroava temeljne vrednosti drutva i dovodi do opadanja poverenja u institucije drave (...) (Republika Srbija 2009: 11),
ali nedostaje precizniji opis, kako njenih pojavnih karakteristika, tako i posledica.
Ne postoji jedinstvena politika borbe protiv korupcije prilagoena specifinostima sistema
odbrane Srbije. Umesto toga, navode se kritina mesta, odnosno rizici od pojave korupcije, kao to
su, recimo, odstupanja od Zakona o javnim nabavkama, tetni efekti loih ugovora, nepropisno raspolaganje i korienje poverene imovine, kao i nepotpuna primena propisa koji reguliu odreene
oblasti materijalnog i finansijskog poslovanja i graevinske delatnosti (Odbrana, 15. jul 2011) ili
se represivno angaovanje organa vojne bezbednosti29 predstavlja kao dokaz postojanja konkretne
politike (Glas javnosti, 17. novembar 2010).
U posebnom odgovoru koji je na upitnik BCBP-a dao Inspektorat odbrane, navodi se kako Inspektorat, kao organ uprave u sastavu MO, u okviru svojih nadlenosti, ne ispunjava zadatke koji spadaju
u borbu protiv korupcije i dodaje kako, budui da je otkrivanje korupcije u javnom sektoru slo29 Poslednju organizovanu kriminalnu grupu koja je razbijena delovanjem VBA, martaaprila 2009. godine
inilo je osam aktivnih i est penzionisanih vojnih lica, umeanih u nelegalnu dodelu vojnih stanova i penzija.

51

KORUPCIJA U SEKTORU BEZBEDNOSTI SRBIJE

ena i zahtevna aktivnost iza koje ne ostaje dokumentacijski trag postojanja, Inspektoratu takva
nadlenost nije ni dodeljena, ve je data Vojnobezbednosnoj agenciji, shodno lanu 6, stavu 2, taki
3 Zakona o Vojnobezbednosnoj agenciji i Vojnoobavetajnoj agenciji (BCBP 2012: 12).
U sistemu odbrane uoena su odreena mesta i rizici od pojave korupcije, ali ne sve. U analizi
rizika koju su preduzeli, strunjaci Ministarstva odbrane (MO) izabrali su ispravan pristup, usredsreujui se na korienje diskrecionih ovlaenja (BCBP 2012: 2) kao na mesto na kome nastaje
korupcija. Na taj nain identifikovali su sledee etiri grupe rizika: (1) rizik od pojave korupcije u
nabavkama, (2) rizik od pojave korupcije prilikom raspolaganja budetskim sredstvima, (3) rizik
od pojave korupcije prilikom zakljuivanja ugovora, (4) rizik od pojave korupcije prilikom odabira
kadrova (Isto).
Neto preciznije odreenje dato je u intervjuu (prethodnog) direktora Inspektorata odbrane magazinu Odbrana, jula 2011: () loiji kvalitet ili izostavljanje popisa pokretnih stvari (naoruanja
i vojne opreme) i energenata; odstupanje od propisanih postupaka javnih nabavki (u pojedinim
fazama); sprovoenje procedure prethodnog postupka pri izgradnji i adaptaciji vojnih objekata, na
osnovu nepotpunih investicionih programa i taktiko-tehnikih zahteva korisnika, bez prethodno
donete odluke o izgradnji (za nove objekte) i usklaivanja urbanistikih planova sa izdatim urbanistikim dozvolama (to uzrokuje este izmene ugovora); povrnost ili odsustvo kontrole od strane
pretpostavljenih komandi i uprava, u toku i nakon likvidacije materijalnog i finansijskog poslovanja,
rasformiranih i preformiranih sastava (Odbrana, 15. jul 2011.) Meutim, stav sistema jeste da je
re o sluajevima, ne pojavi, te da je prisutna tendencija smanjenja postupanja (Isto).
Najzad, predmet prva tri izvetaja koja su interni revizori sainili od januara 2010. do januara 2012.
godine bio je, redom, obraun i isplata vojnih penzija, slubena putovanja u inostranstvo i javne
nabavke (BCBP 2012: 6).
Problem je u tome to se iz odgovora MO na upitnik BCBP-a ne vidi da li je analiza rezultirala
odreenim dokumentom (ili nizom preporuka) i, dalje, ne moe se zakljuiti da li e biti (i kada)
dostupna javnosti. Ujedno, navedene grupe rizika morale bi biti dalje ralanjene kako bi postalo
jasno gde se sve korupcija moe javiti. Tako je u stranoj literaturi (konkretno, u razumevanju koje
usvaja Transparency International) samo u domenu javnih nabavki prepoznato ak deset podgrupa
rizika (Pyman and Wegener 2011: 10).
Ministarstvo odbrane upravlja vojnodohodovnim ustanovama, koje su po svojoj delatnosti
hotelijersko-turistiko-rekreativna preduzea, to ne predstavlja izvornu delatnost sistema
odbrane. U stranoj literaturi ovakva situacija (eng. military owned businesses) interpretira se kao
rizik od pojave korupcije (Transparency International 2012). Ministarstvo odbrane upravlja vojnim
ustanovama Tara (dva hotela, jedan depandans i jedan motel na Tari, jedan hotel u Vrnjakoj
Banji), Morovi (lovite, bungalovi i dve vile), Dedinje (osam restorana i hotel). U izvetaju DRI
naglaeno je kako revizija finansijskog izvetaja navedenih vojnih ustanova (kao i vojne ustanove za
odravanje zgrada i stanova Beograd 2) nije vrena (Dravna revizorska institucija 2011: 181), pa
podaci o finansijskom upravljanju u ovim ustanovama nisu dostupni.
U zvaninim i dostupnim dokumentima MO i VS nema ni rei o rizicima od pojave korupcije
u mirovnim operacijama. Takoe, nije poznato da su MO ili VS izradili analizu rizika od pojave korupcije u mirovnim operacijama. S obzirom na to da se, nakon upuivanja jedinice veliine
voda (50 vojnika) u operaciju Ujedinjenih nacija (UN) na Kipru, sada planira i upuivanje ete
(150 vojnika) u mirovnu misiju u Libanu (Politika 2012), ovaj propust dobija na znaaju. Naime,
iskustva zemalja u okruenju pokazuju da sa upuivanjem jedinica u punom sastavu rizik od pojave
korupcije raste. Vei broj vojnika, podoficira i oficira prisutnih u podruju operacije znai vie prilika za stupanje u koruptivne odnose sa lokalnim akterima. Treba, pri tom, uzeti u obzir i to da se
pripadnici VS upuuju u oblast junog Libana, u kojoj ne postoji organizovana dravna vlast. Zato
jedan od osnovnih ciljeva snaga UN i jeste taj da prate i podre Vojsku Libana tokom razmetanja

52

MAPA RIZIKA OD KORUPCIJE U SEKTORU BEZBEDNOSTI SRBIJE

juno od reke Litani, du tzv. plave linije, odnosno du granice Libana i Izraela (United Nations
2006: 3). U Godinjem planu upotrebe VS i drugih snaga odbrane u multinacionalnim operacijama
(u daljem tekstu: Godinji plan) za 2011. godinu MO prua pregled multinacionalnih operacija
ije je izvravanje u toku sa ocenom stanja (Narodna skuptina 2011: 34), ali se u oceni stanja
ne navode rizici od pojave korupcije. O Godinjem planu za 2012. u Skuptini nije ni raspravljano.

Koji se rizici odnose na ljudske resurse?


Na osnovu dostupnih podataka i pristiglih odgovora, konstatujemo kako je najvei rizik od
pojave korupcije u domenu ljudskih resursa dodatni rad kojim se pripadnici sistema bave
van radnog vremena. Meutim, korupcija se javlja i tokom kolovanja, prijema u radni odnos,
upuivanja na struno usavravanje, kao i prilikom ocenjivanja i napredovanja, odnosno prilikom
unapreenja.
Naelnik Generaltaba VS doneo je, novembra 2010. godine, Kodeks asti pripadnika Vojske Srbije.
Ovaj dokument je za nas posebno znaajan, zato to se njime ureuju opta moralna naela vojne
profesije, njene osnovne vrednosti i norme ponaanja pripadnika Vojske Srbije (BCBP 2012: 2).
Tako je savesno i struno vrenje dunosti (Generaltab Vojske Srbije 2010: 2) proglaeno jednim
od tri opta moralna naela vojne profesije, dok su posveenost profesiji, disciplinovanost i dostojanstvo (Isto: 3) tri vrednosti koje dovodimo u vezu sa borbom protiv korupcije. Meu normama
ponaanja koje bi, prema Kodeksu, pripadnik VS morao da neguje i razvija izdvajamo nastojanje
(pripadnika, prim. aut.) da line interese usklauje sa optim (Isto: 4).
Naela, vrednosti i norme, najavljene u optem delu Kodeksa, svoj puni izraz dobijaju u etiri priloga Oficirskom kodeksu, Podoficirskom kodeksu, Vojnikom kodeksu i Kodeksu vojnih slubenika i
vojnih nametenika. Odredbe Oficirskog kodeksa koje se direktno odnose na borbu protiv korupcije
ukljuuju obaveze oficira da se kloni neasnih naina napredovanja, zatim da spreava pojavu
sukoba interesa; ne prima poklone, osim protokolarnih; racionalno upravlja finansijskim i materijalnim sredstvima i spreava njihovo nezakonito raspolaganje (Isto: 6). Kodeks koji se odnosi na
vojne slubenike i nametenike takoe sadri optu zabranu sukoba interesa, ali i zabranu spram
zloupotrebe poloaja i dostupnosti slubenih informacija (Isto: 9). Svaki od etiri kodeksa, odnosno priloga dozvoljava da slubenici budu angaovani van radnog vremena, ali samo na onim poslovima koji su dostojni pripadnika VS, odnosno na poslovima koji ne predstavljaju sukob interesa.
Sa stanovita suzbijanja korupcije, Oficirski kodeks bismo smatrali jo potpunijim da je, kojim
sluajem, u njega ukljueno blie odreenje neasnih naina napredovanja. Takoe, trebalo je
dodatno precizirati, odnosno definisati ta se tano misli pod dostojno angaovanje van radnog
vremena, zbog toga to su pripadnici snaga bezbednosti (vojske, policije, slubi) esto angaovani
kao telohranitelji ili savetnici za bezbednost, to je pojava dugo prisutna u Srbiji. Tim pre, to je u
Zakonu o Vojsci Srbije, takama 2025 lana 149, kojim se reguliu disciplinski prestupi u okviru

53

KORUPCIJA U SEKTORU BEZBEDNOSTI SRBIJE

disciplinske odgovornosti pripadnika Vojske Srbije, ve navedeno koji su to poslovi nespojivi sa


obavljanjem slubene dunosti.30
Lica protiv kojih su u sistemu odbrane tokom 2010. i 2011. godine najee podnoene krivine prijave za krivina dela protiv povrede slubene dunosti jesu vii oficiri (14 krivinih
prijava) i civilna lica na slubi u VS (8 krivinih prijava). Protiv niih oficira podnete su 4 krivine
prijave, a protiv podoficira 5 (BCBP 2012: 3).
Prema broju krivinih prijava koje je tokom 2010. i 2011. godine podnela Vojna policija, najee
krivino delo protiv povrede slubene dunosti koje se javlja u praksi sistema odbrane Srbije
jeste zloupotreba slubenog poloaja (podneto 13 krivinih prijava protiv 22 lica). Da podsetimo,
lanom 359 Krivinog zakonika Republike Srbije (Slubeni glasnik, br. 85/2005, 88/2005 ispr.,
107/2005 ispr., 72/2009 i 111/2009) kao zloupotreba slubenog poloaja definisano je svako delo
u kome je slubeno ili odgovorno lice iskoristilo svoj slubeni poloaj ili ovlaenja, odnosno u kome
je prekorailo njihove granice ili ih nije vrilo kako bi pribavilo sebi ili drugom fizikom ili pravnom
licu kakvu korist, nanelo kakvu tetu ili tee povredilo prava drugog (lica). Zatim sledi nesavestan
rad u slubi (2 krivine prijave protiv 4 lica), pronevera (1 krivina prijava protiv 1 lica) i, na kraju,
posluga (2 krivine prijave protiv 4 lica). Za krivina dela, kao to su protivzakonita naplata i isplata;
nenamensko korienje budetskih sredstava; prevare u slubi; trgovine uticajem; primanje mita;
davanje mita i odavanje slubene tajne, organi Vojne policije nisu podnosili krivine prijave (BCBP
2012: 3).
Tokom 2010. i 2011. godine pokrenuti su i voeni disciplinski postupci protiv 31 profesionalnog pripadnika VS zbog sumnje da su izvrili disciplinske postupke koji sadre elemente korupcije.
U 10 sluajeva izreena je disciplinska kazna, koja podrazumeva prestanak slube u VS (BCBP 2012: 7).
Organizaciona jedinica MO nadlena za ljudske resurse nema podatke o tome koliko se zaposlenih u MO i VS u periodu od januara 2010. do januara 2012. bavilo poslovima nespojivim sa
slubenom dunou (BCBP 2012: 4), iz ega zakljuujemo da se u MO takva statistika i ne vodi.
Zapravo, ona i nije mogua, budui da organi Vojne policije ne raspolau podacima o ishodu krivinih prijava koje podnose (Isto: 3). Logino je da u specijalizovanim odeljenjima tuilatva postoje
podaci o statusu krivinih prijava koje su podnete, a zato Vojna policija kao podnosilac prijava nije
sa tim upoznata, nije jasno.
Dozvolu da obavlja drugi posao van radnog vremena zatraio je i dobio znaajan broj pripadnika VS i zaposlenih u MO, dok su u pojedinim sluajevima takvi zahtevi i odbijeni. Tako je
u Sektoru za ljudske resurse MO pismenu saglasnost rukovodioca za obavljanje drugog posla van
radnog vremena u periodu od januara 2010. do januara 2012. trailo 89 profesionalnih vojnih lica i
157 civilnih lica. Interesantno je da su svi zahtevi pozitivno reeni.
U organizacionim jedinicama Generaltaba VS u istom periodu saglasnost za obavljanje drugog posla van radnog vremena traila su 73 profesionalna pripadnika, a u 9 sluajeva zahtev je odbijen.
Najzad, u Sektoru za materijalne resurse u navedenom periodu saglasnost za obavljanje drugog
posla van radnog vremena trailo je 9 lica, pri emu su svi zahtevi pozitivno reeni (BCBP 2012: 5).
30 Poslovi nespojivi sa obavljanjem slubene dunosti su: dodatni rad pripadnika Vojske Srbije mimo uslova
odreenih zakonom; preuzimanje dunosti direktora, zamenika ili pomonika direktora u pravnom licu bez
odobrenja nadlenog dravnog organa ili povreda ogranienja lanstva u organima pravnog lica od strane profesionalnog pripadnika Vojske Srbije; osnivanje privrednog drutva, javne slube i bavljenje preduzetnitvom
od strane profesionalnog pripadnika Vojske Srbije; neprenoenje upravljakih prava u privrednom subjektu na
drugo lice, nedostavljanje podataka rukovodiocu o licu na koje su preneta upravljaka prava ili nedostavljanje
rukovodiocu dokaza o prenosu upravljakih prava od strane profesionalnog pripadnika Vojske Srbije; primanje
poklona u vezi sa izvrenjem poslova mimo odredaba zakona, primanje usluge ili koristi za sebe ili drugo lice ili
korienje slube radi uticanja na ostvarivanje sopstvenih prava ili prava lica povezanih s pripadnikom Vojske
Srbije; neprijavljivanje interesa koji pripadnik Vojske Srbije ili s njime povezano lice moe imati u vezi s odlukom dravnog organa u ijem donoenju uestvuje.

54

MAPA RIZIKA OD KORUPCIJE U SEKTORU BEZBEDNOSTI SRBIJE

Prema navodima MO, tokom 2010. i 2011. godine lica zaposlena u MO i VS nisu osnivala privredna drutva (BCBP 2012: 5).
Utvrene su procedure koje se odnose na prijem i evidenciju poklona u sistemu odbrane,
ime su ispunjene preporuke Agencije za borbu protiv korupcije. U skladu sa Pravilnikom o poklonima funkcionerima (Slubeni glasnik Republike Srbije, br. 81/10), nareenjem ministra odbrane
u svim organizacionim jedinicama MO formirane su komisije za evidenciju poklona i dostavljanje
izvetaja o uruenim i primljenim poklonima (BCBP 2012: 3). Re je o obavezi MO koja proistie iz
lana 39, stava 5 Zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije.
Prema definiciji usvojenoj u pomenutom Pravilniku, poklon predstavlja novac, stvar, pravo i usluga izvrena bez odgovarajue naknade, odnosno svaka druga korist koja je data funkcioneru ili
povezanom licu u vezi sa vrenjem javne funkcije, koji je mogue finansijski vrednovati (l. 3).
Precizirano je da vrednost poklona ne sme prei 5% prosene mesene zarade u Srbiji (l. 4), kao i
to da prijem novca, odnosno hartija od vrednosti ne moe biti smatran poklonom (l. 34). Pravilnik
ne precizira ko e se sve smatrati povezanim licem, ali zato sadri detaljno objanjenje procedure
prijema i evidencije poklona i, to je posebno vano, u njega su ukljueni primeri formulara obavetenja o primljenom poklonu, odnosno primeri kataloga poklona funkcionera.
Sadraj antikorupcijske obuke koju pohaaju ako je uopte pohaaju zaposleni u sistemu
odbrane nije poznat. Saznanja BCBP-a ukazuju na to da se antikorupcijska obuka organizuje neredovno i vrlo selektivno. Pri tom, da bi pohaali obuku koju organizuju organizacije civilnog drutva,
profesionalni pripadnici VS moraju prethodno pribaviti odobrenje svog pretpostavljenog (pri emu
lan 14a Zakona o Vojsci Srbije predstavlja dodatno ogranienje).31 Program obuka koji je dostupan
na sajtu Agencije za borbu protiv korupcije (ABK) pod temom 14 ne predvia sadraje koji bi bili
usmereni na suzbijanje korupcije u sistemu odbrane; ve samo na suzbijanje u pravosuu i policiji.32

Koji su rizici u domenu finansija?


Ministarstvo odbrane nije prelo na tzv. programski budet. Budet odbrane je po svom karakteru linijski. Alokacije su razvrstane dvojako: prema osnovnim funkcijama (npr. plate, izgradnja,
odravanje, putni trokovi); odnosno prema osnovnim korisnicima, gde su davanja za Inspektorat odbrane, Vojnobezbednosnu agenciju i Vojnoobavetajnu agenciju iskazana zasebno. Linijski
budet nam ne dozvoljava da utvrdimo koji e cilj politike biti ostvaren datim izdvajanjem novca.
Tako bismo mogli proveriti da li je odreena politika bila efektivna. To se ne moe zakljuiti iz
linija namenjenih organizacionim jedinicama Ministarstva, kao to su naknade trokova za zaposlene, usluge po ugovoru, specijalizovane usluge i, posebno, stavke nazvane materijal, za
koju je samo u 2012. godini planirano 103 miliona dinara33 (Narodna skuptina 2011: 8788). Tek
uporednim itanjem odgovarajuih podzakonskih akata, kao to je, recimo, Pravilnik o platama i
drugim novanim primanjima profesionalnih pripadnika Vojske Srbije, moemo ustanoviti ta je

31 lan 14a glasi: Profesionalnom pripadniku Vojske Srbije nije doputeno uee u aktivnostima udruenja
kojima se ostvaruju sledei ciljevi: reforma sistema odbrane i Vojske Srbije, usklaivanje propisa sa opteprihvaenim standardima i propisima Evropske unije, izgradnja strategije odbrane i Doktrine Vojske Srbije kojom se
utvruju sastav, organizacija i formacija Vojske Srbije; operativna i funkcionalna sposobnost, upotreba i popuna
Vojske Srbije; pripravnost i mobilizacija; opremljenost naoruanjem i vojnom opremom; komandovanje i rukovoenje u Vojsci Srbije i upravljanje sistemom odbrane; uee u multinacionalnim operacijama i unutranji
odnosi u Vojsci Srbije. Deo civilnog drutva u Srbiji koji je posveen reformi sektora bezbednosti, ukljuujui
u to i BCBP, otro je kritikovao dati lan.
32 Videti: <http://www.acas.rs/images/stories/program_2011-1.pdf> 25. jul 2012.
33 Milioni i milijarde dinara, odnosno evra prikazani su u skraenoj formi, sa najvie jednom decimalom, radi
utede prostora u tekstu. Precizni iznosi su poznati autorima.

55

KORUPCIJA U SEKTORU BEZBEDNOSTI SRBIJE

zapravo naknada trokova za zaposlene.34 Najzad, prelazak na programski budet bi internoj i


spoljnjoj reviziji olakao posao.
Iz budeta odbrane ne moe se saznati ta sve spada pod sopstvene prihode Ministarstva.
Javnost je tako onemoguena da prati tokove novca. U budetu Republike Srbije za 2012. godinu
navedeno je kako e se sistem odbrane, osim prihodima iz budeta, finansirati i sopstvenim prihodima (1,29 milijardi dinara), te primanjima od prodaje nefinansijske imovine (0,91 milijarda
dinara). Tek itanjem izvetaja o reviziji Godinjeg finansijskog izvetaja MO za 2010. godinu, koji je
pripremila DRI, saznajemo da u sopstvenim prihodima u najveoj meri uestvuju: Vojnomedicinska
akademija (546,1 milion dinara); Vazduhoplovni zavod Moma Stanojlovi (94,8 miliona dinara);
Vojnotehniki institut (25,4 miliona dinara); Vojna tamparija (239.000 dinara) i Tehniko-remontni zavod aak (237.000 dinara) (Dravna revizorska institucija 2011: 52).
Prodata nefinansijska imovina, s druge strane, u najveoj se meri odnosi na prodate, ustupljene
ili razmenjene nepokretnosti, odnosno na vojne objekte kasarne, klubove, stanove, skladita i
poligone. U 2010. godini ukupan prihod od otuenih nepokretnosti dostigao je 625 miliona dinara
(Isto: 65).
Ministarstvo odbrane nema potpune i tane evidencije o nepokretnostima koje koriste i kojima upravljaju MO i VS. U izvetaju DRI o uinjenoj reviziji 2010. godine navodi se kako nije
izvren popis nepokretnosti opte namene (stanovi, poslovni prostor, garae, garana mesta), te da
nije sproveden popis nepokretnosti posebne namene i investicionih nepokretnosti (Isto: 7). Isto
tako, u popisima nepokretnosti posebne namene i investicionih nepokretnosti date su samo njihove
vrednosti, ali popis nije sproveden (Isto: 50). Najzad, u finansijskim izvetajima i bilansima stanja
MO, Inspektorata odbrane, VBA i VOA na dan 31. decembra 2010. godine nisu prikazani nefinansijska imovina i kapital (Isto: 8).
Evidencija pokretnih stvari koje koriste i kojima upravljaju MO i VS takoe nije potpuna. Pre
svega, u izvetaju Centralne popisne komisije MO nisu prikazane vrednosti stvarnog i knjigovodstvenog stanja pokretnih stvari. To je problem koji se javlja u finansijskom izvetavanju vie organizacionih jedinica MO: vrednosti pokretnih stvari vode se prema nabavnoj vrednosti, bez umanjenja za amortizaciju. Pri tom, stvarno stanje utvreno popisom nije usklaeno sa knjigovodstvenim
(Isto: 50).
Poseban problem predstavlja injenica da pregled stanja pokretnih stvari zapravo predstavlja zbirni prikaz izvetaja koje je dostavila, ni manje ni vie nego 121 jedinica sistema odbrane, koja je nosilac poslova materijalnog knjigovodstva (Isto: 4950). Jasno je da jedinstvena
evidencija nepokretnih i pokretnih stvari mora postati prioritet sistema odbrane.
Podzakonskim aktima u sistemu odbrane ureeno je vrenje usluga za potrebe fizikih i
pravnih lica. Javnosti, meutim, nisu poznati ni orijentacioni iznosi naknada predvienih za
usluge koje nude MO i VS, kao ni to gde ta sredstva zavravaju. Ministarstvo odbrane je Pravilnikom o materijalnom poslovanju u Ministarstvu odbrane i Vojsci Srbije (Slubeni vojni list, br. 3/09,
2/10 i 19/11) uredilo vrenje 24 razliita tipa usluga pravnim i fizikim licima. Meutim, Pravilnik
ne sadri cenu usluga koje sistem nudi (lan 129 Pravilnika). Umesto toga, lanom 133 Pravilnika
pravo da utvrdi cenu usluge povereno je stareini nadlenom za odluivanje o vrenju usluge, koji
se u svom sudu ima rukovoditi samo trinim uslovima. Tako javnost ostaje uskraena za stvarne
cene usluga, a stareine dobijaju znaajno diskreciono ovlaenje. Boljim reenjem smatramo ono
34 Naknade trokova postoje: 1) prilikom prijema u slubu; 2) prilikom slubenog putovanja; 3) prilikom
trupnog putovanja; 4) tokom slube na posebnim vojnim objektima; 5) zbog odvojenog ivota od porodice; 6)
prilikom nadoknade dela trokova za zakup stana; 7) prilikom reavanja stambenog pitanja; 8) tokom kolovanja; 9) prilikom selidbe; 10) prilikom angaovanja lica u rezervnom sastavu; 11) za prevoz; 12) za prevoz prilikom putovanja koja nemaju karakter slubenih putovanja; 13) u sluaju smrti lica ili lana njegove porodice.
Navedeno prema citiranom izvetaju DRI, 2011: 77.

56

MAPA RIZIKA OD KORUPCIJE U SEKTORU BEZBEDNOSTI SRBIJE

za koje se MUP opredelio u Uredbi o visini naknada za usluge koje Ministarstvo unutranjih poslova prua u cilju sticanja sopstvenih prihoda (Slubeni glasnik Republike Srbije, br. 3/09). U ovoj
Uredbi, usvojenoj u januaru 2009, svaku navedenu uslugu prati njena puna cena, odnosno nain
uplate sredstava.
Izvrenom revizijom konstatovano je da je u delu sistema odbrane prisutno obraunavanje
i isplaivanje trokova prekovremenog rada, koje se vri unapred. lanovima 85 (stav 1) i 127
(stav 2 i 3) Zakona o Vojsci Srbije propisano je uveanje plate za asove rada koji je dui od punog radnog vremena. Re je o uveanju koje, prema pomenutom Pravilniku o platama i drugim
novanim primanjima, iznosi 26% za profesionalnog pripadnika, odnosno 20% za profesionalnog
pripadnika vozaa.35
Izvrenom revizijom utvreno je kako je zaposlenima u sistemu odbrane naknada trokova
prevoza isplaivana i u vreme korienja godinjih odmora i drugih odsustva sa rada (Isto:
108109). Pri tom, zbog naina knjienja naknade za prevoz, zatim zbog naina voenja evidencija
o prisustvu, odnosno o odsustvu sa posla, kao i zbog velikog broja korisnika ove naknade, DRI nije
bila u mogunosti da utvrdi njen ukupan iznos (Isto: 109).
U MO ne postoji interni akt koji regulie nain davanja nepokretnosti u zakup. Ono se vri u
skladu sa odredbama Zakona o javnoj svojini (Slubeni glasnik RS, br. 72/2011, posebno lanovi: 22,
26, 27, 34), i to posredstvom Republike direkcije za imovinu (lanovi 21 i 87). Meutim, kako je
naglaeno u odgovoru MO, davanje u zakup nepokretnosti javno se oglaava.
Kriterijumi po kojima se vri razmena i ustupanje vojne imovine nisu jasni. Pri tom, dva sluaja (http://korupcija.bezbednost.org/Vojska/317/Nejasni-kriterijumi-MO-za-razmenu-i-ustupanje.
shtml) u novijoj praksi MO i VS pokazuju kako upravo razmena i ustupanje vojne imovine predstavljaju mesto rizika od pojave korupcije. Re je o ustupanju skladita Ledinci JP Transnafta,
odnosno o izgradnji novog parkinga za potrebe VMA.

35 to opet nije u skladu sa Zakonom o Vojsci Srbije: nije jasno zbog ega je naknada za vozaa procentualno
manja.

57

KORUPCIJA U SEKTORU BEZBEDNOSTI SRBIJE

Okvir 6: Studija jednog sluaja: Novi parking VMA


Primer rizika od pojave korupcije predstavlja ugovor o zakupu, kojim je novoizgraeni parking ispred VMA dat na korienje JP Parking servis. Radove na izgradnji novog parkiralita, kapaciteta 874 mesta, od poetka su pratile kontroverze. Najpre, dugo se nije znalo ko
je naruio posao, kao i to da li postoje dozvole za gradnju. Tek je pomonik gradonaelnika
rekao kako vojska gradi parking (Politika, 2. decembar 2009) Kao izvoa radova angaovano je preduzee umadija put. Protiv ovog preduzea, inae, Agencija za budetsku reviziju
grada Beograda podnela je tubu zbog sumnje da su odgovorna lica uestvovala u krenju
Zakona o javnim nabavkama (Press, 25. novembar 2009)1
Ministarstvo odbrane je 2. decembra 2009. godine saoptilo da je cilj izgradnje parkinga
prevazilaenje postojeih komunalnih problema u neposrednoj blizini VMA, od ega e
korist imati i graani koji ive u tom delu grada, te da se parking gradi na zemljitu u
svojini Srbije (Smedia.rs, 2. decembar 2009). Naruilac radova i investitor jeste Direkcija
za graevinsko-urbanistiki konsalting, odnosno Vojno-graevinski centar (VGC) Beograd.
Ministarstvo je demantovalo da je angaovano preduzee umadija put, istakavi kako je
sprovedena propisana procedura i kako je zakljuen ugovor sa najpovoljnijim ponuaem,
preduzeem Termomont(Isto).
Meutim, radovi na izgradnji parkinga stali su bez objanjenja godinu dana nakon to su
zapoeti, i to nakon to je uraen najvei deo posla. Navodno, Ministarstvu je bilo ponestalo novca. Novinaru lista Blic reeno je kako e izgradnja parkinga biti zavrena u roku
od 10 dana po obezbeenju dodatnih finansijskih sredstava i ugovaranja radova (Blic, 23.
decembar 2010). Istovremeno, u toku je bio postupak utvrivanja stratekog partnerstva s
Parking servisom (Isto), nakon ega je trebalo da bude poznato kako e parking biti odravan i naplaivan.
Utvrivanje partnerstvaoigledno je potrajalo. Parking je otvoren tek 27. decembra 2011,
gotovo etiri godine nakon to su zapoeti radovi (VMA, 27. decembar 2011). I ovde je dobro
u koje je sistem odbrane uloio znaajna sredstva (po nekim procenama 100 miliona dinara,
umesto prvobitno procenjenih 41 milion) ustupljeno, i to JP Parking servis. Zauzvrat,
VMA je na korienje dobilo 113 parking mesta za zaposlene. Opet, nije jasna logika po kojoj
se ustupanje odigralo. Sudei po ulaganjima, oigledno je da je MO bilo sposobno da samostalno izgradi parkiralite i da na taj nain obezbedi mesta za zaposlene. Parking servis je
bez nadoknade i po svemu sudei, bez uestvovanje u finansiranju projekta dobio ak 669
parking mesta na korienje (to, poreenja radi, odgovara kapacitetima tri javne garae).

U izvetaju inspekcije Odeljenja za internu reviziju Ministarstva finansija iz juna 2009 izvetaj o kontroli sprovoenja postupaka javnih nabavki u MO ukazano je na vie ozbiljnih
propusta u materijalnom i finansijskom poslovanju MO.
Postoje indicije da se ugovaraju i izvode graevinski radovi, koji nisu predvieni godinjim
planom nabavki. Na ovaj problem je, u svom pregledu rizika od pojave korupcije, ukazao i prethodni direktor Inspektorata odbrane36, jula 2011. godine. Uzrok je najpre u tome to se graevinski
radovi ugovaraju, a da prethodno nisu izraeni, odnosno da nisu usklaeni urbanistiki planovi i projektna dokumentacija. Zbog toga dolazi do izmena ugovora, a cena radova raste. Otuda
36 (...) sprovoenje procedure prethodnog postupka pri izgradnji i adaptaciji vojnih objekata, na osnovu
nepotpunih investicionih programa i taktiko-tehnikih zahteva korisnika, bez prethodno donete odluke o izgradnji (za nove objekte) i usklaivanja urbanistikih planova sa izdatim urbanistikim dozvolama (to uzrokuje
este izmene ugovora). Navedeno prema: Odbrana, 15. jul 2011.

58

MAPA RIZIKA OD KORUPCIJE U SEKTORU BEZBEDNOSTI SRBIJE

je esta stavka u godinjem planu nabavki Ministarstva tzv. prelazna obaveza ili prelazni zadaci
(Ministarstvo odbrane 2012: 14), koja se svodi na zahtev dodatnog plaanja za ve zavrene radove.
U 2012. godini prelazna obaveza i prelazni radovi odnose se na najmanje 60 vojnih objekata.37
Posebno, na ovaj nain ostaje nejasno kolika je ukupna cena ugovorenih radova, budui da su poslovi koje je trebalo okonati u 2011. preneti u 2012. godinu.
Uredbom o pokretnim stvarima za posebne namene (Slubeni list SCG, br. 28/2005), kao i Uredbom o sredstvima posebne namene (Slubeni glasnik RS, br. 82/08 i 47/10) omoguena je nabavka velikog broja razliitih dobara putem tzv. poverljive nabavke, koja je po svojoj prirodi
restriktivna, tj. ona ne omoguava slobodnu konkurenciju. Predmeti nabavke koji mogu biti
proglaeni poverljivim navedeni su u uredbama o sredstvima posebne namene38 i razlikuju se od institucije do institucije. Uredbe o kojima je re predviaju da se na nabavke pojedinih vrsta pokretnih
stvari ne primenjuje zakonska procedura, ve procedura bez javnog oglaavanja. Meutim, Zakon o
javnim nabavkama ne doputa apsolutne izuzetke po vrsti robe koja se nabavlja.
Spiskovi dobara koja se mogu pribavljati putem poverljive nabavke generalno su vrlo iscrpni, a
institucije po pravilu, ukoliko mogu, nabavku proglaavaju poverljivom i sprovode je bez javnog
poziva. O ovakvoj praksi svedoe podaci o poverljivim nabavkama u Ministarstvu odbrane, gde je
udeo poverljivih nabavki 15% (BCBP 2012a: 19).
kolski primer poverljive nabavke, za koju se ne moe tvrditi da je morala biti proglaena poverljivom, jeste nabavka slubenih vozila za potrebe MO i VS. Ona je konstatovana u ranije navoenom
izvetaju revizora Ministarstva finansija.
Prosean broj ponuaa po raspisanom konkursu u nadlenosti Uprave za snabdevanje SMR
MO jeste osam, dok je u Upravi za infrastrukturu SMR MO prosean broj ponuaa 4 do 5, u
zavisnosti od vrste postupka (BCBP 2012: 9). Prosean broj ponuaa predstavlja znaajan indikator korupcije: ukoliko se smanjuje, to ukazuje na restriktivnu prirodu postupka i obeshrabrenost
ponuaa da uu u nadmetanje; kao i mogunost potpisivanja prethodnih, kartelskih dogovora. S
obzirom na to da se prosean broj ponuaa u postupcima javnih nabavki u Srbiji smanjuje sa
osam ponuaa, koliko ih se na tender javljalo 2003. godine, na 3 (Tanjug, 21. jun 2012.) praksa
MO se ovde moe uzeti kao relativno pozitivna.
Konstatovali smo neslaganje statistika kada je re o evidencijama sluajeva u kojima se na
tender javio samo jedan ponua. Prema navodima UJN, samo jedan ponua javlja se u ak jednoj treini postupaka (33%) nabavki, koje vodi MO (BCBP 2012: 1). U informaciji MO, kae se kako
se na pozive Uprave za snabdevanje MO javio samo jedan ponua u svega 1% sluajeva. U svakom
od tih sluajeva, ugovor o nabavci zakljuen je upravo sa tim ponuaem (BCBP 2012: 9).
Ministarstvo odbrane ne poznaje jedinstvenu organizacionu jedinicu u ijoj nadlenosti bi
bilo praenje realizacije ugovora o javnim nabavkama. Umesto toga, u zavisnosti od predmeta
nabavke MO prati realizaciju posredstvom korisnika sredstava (BCBP 2012: 9). Na primer, ocena
graevinskih radova mogla bi da bude u nadlenosti Odeljenja za tehniku kontrolu i nadzor Uprave
za infrastrukturu SMR MO. Meutim, prema organizacionoj shemi ove Uprave, nadlenost za vrenje kontrole radova ima i ranije pomenuti VGC Beograd.
Nama se, opet, ini da bi nadlenost za praenje realizacije ugovora o javnim nabavkama morala biti
podeljena izmeu Inspektorata odbrane i novouspostavljene jedinice za internu reviziju ili dodelje-

37 Kaemo najmanje, zato to se nabavke vezuju za konkretne organizacione jedinice MO-VS i mogu obuhvatiti vie objekata.
38 Uredba o sredstvima za posebne namene (Slubeni glasnik RS, br. 29/2005); Uredba o sredstvima posebne namene (Slubeni glasnik RS, br. 82/2008) i Uredba o odreivanju sredstava za posebne namene za potrebe
Bezbednosno-informativne agencije (Slubeni glasnik RS, br. 21/2009).

59

KORUPCIJA U SEKTORU BEZBEDNOSTI SRBIJE

na jednoj od ove dve jedinice. Meutim, napominjemo i to da je re o novim institutima u sistemu


odbrane.
U odnosu na ukupan broj nabavki u MO, udeo poverljivih nabavki tokom 2010. i 2011. godine iznosio je priblino 15% (BCBP 2012: 10). Beogradski centar za bezbednosnu politiku ne
moe da zauzme stav o tome da li je udeo preteran (ne postoji opteprihvaen, meunarodno vaei
standard), ali moe da konstatuje da se znaajna sredstva plasiraju po izrazito netransparentnoj
proceduri.
Veoma zabrinjava praksa MO da javne nabavke, u apsolutnoj veini sluajeva sprovodi po
postupku male vrednosti. Tokom 2010. i 2011. godine u nadlenosti MO sprovedeno je 13.770
postupaka javne nabavke male vrednosti, odnosno 461 postupak velike vrednosti. Udeo nabavki
male vrednosti bio je, dakle, 96,76% (Isto). Ovo potvruje nalaze istraivanja BCBP-a pod nazivom
Redovno mapiranje i nadgledanje reforme sektora bezbednosti u Srbiji iz 2011. godine, u kome je
konstatovano kako najvei budetski korisnici MO, MUP i BIA (BIA) pet puta, a MUP i MO do
deset puta ee pribegavaju javnim nabavkama male vrednosti nego onim velike vrednosti.
Sutina korupcije u javnim nabavkama svedena je na izbegavanje mehanizama koji obezbeuju pravu konkurenciju (Dobrainovi 2011: 3). Jedan od tih mehanizama jeste razbijanje velikih nabavki
na male gde naruioci sami biraju ponuae (Isto). Prema interpretaciji jedne od retkih organizacija koje su pokuale da nadziru prakse javnih nabavki u dravnoj upravi, Toplikog centra za ljudska
prava (i ire Koalicije za nadzor javnih finansija), potrebno je ukinuti postupak javne nabavke male
vrednosti i na taj nain eliminisati jedan od najznaajnijih izvora korupcije (Isto).
Konstatovali smo da postoji neslaganje statistika kada su u pitanju evidencije sluajeva u
kojima je pokrenut skraeni postupak nabavke zbog hitnosti. U odgovoru MO navedeno je
kako tokom 2010. i 2011. godine nije zabeleen nijedan takav sluaj (BCBP 2012: 10). Meutim, u
odgovoru UJN stoji da je MO realizovalo 8 nabavki putem pregovarakih postupaka bez objavljivanja javnog poziva po hitnosti (BCBP 2012: 2). Ovo je znaajno, s obzirom na to da je direktor UJN u
poslednjem obraanju javnosti (25. jul 2012) saoptio kako je upravo u tekuoj godini broj hitnih
javnih nabavki povean, odnosno da je u prvih est meseci 2012. godine konstatovano kako je zbog
nepravilnosti budet oteen za osam milijardi dinara tri puta vie nego u celoj 2011. godini. Ovakvo stanje Jovanovi je ocenio kao alarmantno (Blic, 25. jul 2012).

Koji se rizici odnose na institut unutranje kontrole?


Inspektorat odbrane u okviru svoje nadlenosti ne izvrava zadatke koji spadaju u sferu borbe protiv korupcije (BCBP 2012a: 12). U posebnom odgovoru Inspektorata dostavljenom BCBP-u
kae se: () kako je otkrivanje korupcije u javnom sektoru izuzetno sloena i zahtevna aktivnost,
jer najvei broj sluajeva koruptivne delatnosti ne ostavlja dokumentacijski trag postojanja, ime
je oteano ne samo otkrivanje, ve i voenje istranih i dokaznih postupaka, Inspektoratu takva
nadlenost nije ni dodeljena, ve Vojnobezbednosnoj agenciji (...) (Isto).
Prema informaciji dostupnoj na internet-strani Ministarstva odbrane, Inspektoratu je poverena
inspekcijska kontrola rada, materijalnog i finansijskog poslovanja i graevinskih delatnosti komandi, jedinica i ustanova VS, organa i ustanova MO (Ministarstvo odbrane 2012). Zakljuujemo
da je na ovaj nain nadlenost Inspektorata proirena i utvrena, budui da se meu inspekcijskim
poslovima navedenim u lanovima 16 i 17 Zakona o odbrani (Slubeni glasnik Republike Srbije, br.
116/2007 i 88/2009) ne navodi inspekcijski nadzor, bilo materijalno-finansijskog poslovanja, bilo
javnih nabavki.

60

MAPA RIZIKA OD KORUPCIJE U SEKTORU BEZBEDNOSTI SRBIJE

Prvi rezultati uspostavljanja instituta interne revizije u sistemu odbrane bie vidljivi tek
20132014. godine. Sledei preporuke Dravne revizorske institucije (DRI), MO je tokom 2011.
godine uspostavilo organizacionu jedinicu zaduenu za internu reviziju i donelo Povelju interne revizije (Ministarstvo odbrane 2011), kao i Etiki kodeks interne revizije (Isto). Prethodno je ministar
odbrane propisao Smernice za implementaciju sistema finansijskog upravljanja i kontrole. Prvi
interni revizori postavljeni su na dunost u Odseku za internu reviziju MO, a rad su poeli 25. januara 2010. godine (BCBP 2012: 5). U februaru 2011. godine raspisan je interni konkurs za popunu
radnih mesta, jedan (1) rukovodilac odseka za internu reviziju i dva (2) izvrioca interna revizora.
Do avgusta 2011. godine realizovana su prva dva treninga namenjena uspostavljanju i razvoju sistema interne revizije. Meutim, kako je nakon obuke odrane u maju 2011. godine istakao pomonik
ministra finansija Goran Cveji (Ministarstvo odbrane 2011), savremen sistem interne revizije bie
uspostavljen u MO i VS tek nakon dve godine priprema (dakle, sredinom 2013. godine prim. aut.)
Izvetaj interne revizije bie dostupan DRI.
U kontekstu tih priprema treba posmatrati i tri revizorska izvetaja, koja su interni revizori do sada
sainili (BCBP 2012: 67).
Do januara 2012. pomenutih dvoje izvrilaca internih revizora nije primljeno u radni odnos
(BCBP 2012: 5), to ostaje prioritet Odseka za internu reviziju. Po njihovom prijemu u radni odnos,
smatrae se da su potrebe MO zadovoljene. Od Centralne jedinice za harmonizaciju Ministarstva
finansija, inae nadlene za harmonizaciju ustanove interne revizije u dravnoj upravi Srbije, MO
oekuje dalju pomo u obliku davanja preporuka.
Internim revizorima u sistemu odbrane bie omoguen slobodan i neogranien pristup svim aktivnostima, rukovodiocima i njihovim zaposlenima, a zatim i imovini, elektronskim i drugim podacima. Posebno, bie im dodeljeni sertifikati za pristup tajnim podacima (BCBP 2012: 6).
Kako spoljanja (DRI), tako i interna revizija (Odsek za internu reviziju MO) ocenom svrsishodnosti trokova nastalih u sistemu odbrane bavie se tek od 2013/2014. godine. U tom
pogledu, poseban zadatak Odseka za internu reviziju bie da utvruje ekonominost, efikasnost i
efektivnost aktivnosti i to u formi revizije sistema, revizije rezultata i revizije usaglaenosti propisa
(Isto).

Koji se rizici odnose na institut spoljanje kontrole?


U prethodnom sazivu, nadleni odbori Narodne skuptine nisu nadzirali i kontrolisali finansijsko poslovanje sistema odbrane, niti su pokazali interesovanje za borbu protiv korupcije.
U svom prethodnom sazivu (jun 2008 mart 2012. godine), Odbor za odbranu i bezbednost nije
raspravljao o sadrini kako predloga budeta, prateeg Memoranduma, tako i finansijskih planova
aktera u sektoru bezbednosti Srbije, ukljuujui u to i sistem odbrane. Odbor za finansije jeste, u
kontekstu predloenih izmena (amandmana) Zakona o budetu, raspravljao o ukupnim alokacijama
namenjenim MO, ali ne i o pojedinanim stavkama. Rasprava voena u Odboru za finansije, po
predstavljanju izvetaja DRI za 2011. godinu, nije se odnosila na sistem odbrane (BCBP 2011).
Broj zaposlenih u odgovarajuim strunim slubama NSRS nije dovoljan. Sami zaposleni nisu
obueni da prue podrku poslanicima u njihovim nastojanjima da kontroliu i nadziru finansijsko
poslovanje sistema odbrane. Jedini zvanian izvor informacija koji su imali na raspolaganju bio
je broura koju je 2010. izdao Odsek za informisanje i istraivanje, pod nazivom Parlamentarna
kontrola budetskih sredstava (Isto). Prema reima zaposlenih, broura nudi samo najosnovnije
informacije i uvid u komparativnu praksu.

61

KORUPCIJA U SEKTORU BEZBEDNOSTI SRBIJE

Novim Poslovnikom NSRS predvieno je da Odbor za finansije, republiki budet i kontrolu troenja javnih sredstava kontrolie primenu republikog budeta i prateih finansijskih planova u
smislu zakonitosti, svrsishodnosti i efikasnosti troenja javnih sredstava, o emu podnosi izvetaj sa
predlogom mera Narodnoj skuptini (Narodna skuptina 2010). lanom 55 Poslovnika potvreno
je pravo ovog Odbora da razmatra druga pitanja iz oblasti sistema finansiranja (...) zavrnog
rauna budeta (...) zajmova, garancija (...) javnih nabavki (...) imovinsko-pravnih odnosa i eksproprijacije (...) raunovodstva i revizije (Isto). Dakle, kada bi Odbor za finansije NSRS poeo primenjivati svoja ovlaenja u odnosu na institucije u sektoru bezbednosti to do sada nije
inio zaiveo bi jo jedan instrument spoljanje kontrole.
U zahtevima za zatitu prava, koje su ponuai podnosili Republikoj komisiji za zatitu
prava u postupcima javnih nabavki tokom 2010. i 2011. godine, nije izraavana sumnja da
postoji korupcija. Ukupno je uloeno est zahteva. Svih est puta razlog za ulaganje zahteva za
zatitu prava ponuaa bio je odbijanje ponude zbog neispravnosti. Postoji, meutim, znaajno
neslaganje izmeu statistike MO i Republike komisije. Prema podacima dostupnim u sekciji odluke internet-stranice Republike komisije, zahteva za zatitu prava bilo je ak 20.39 Nije najjasnije
kojim su se kriterijumima vodili u MO kada su utvrivali broj podnetih zahteva (protiv MO).
U sistemu javnih nabavki Srbije, Dravna revizorska institucija (DRI) predstavlja jedini organ koji kontrolie to da li je nabavka sprovedena ili nije. Ovo je vano kako bi se utvrdilo da li
su sredstva poverena budetom privedena svojoj pravoj svrsi ili potroena mimo namene. Revizija
koju DRI vri, koliko god bila vana, po svom karakteru je naknadna i selektivna, to zahtevaju meunarodni standardi. Ovaj se nedostatak mora nadomestiti brom izgradnjom kapaciteta jedinice
interne revizije u sistemu odbrane, koja e biti u stanju da obuhvati/testira daleko vie nabavki nego
to je to uinila DRI, vrei reviziju finansijskog poslovanja MO u 2010. godini.
Dravna revizorska institucija jo uvek nije poela da procenjuje svrsishodnost nabavki u
sektoru bezbednosti (BCBP 2012c: 4). Ona e to poeti da ini kada se steknu dva uslova: najpre,
nakon to revizori prou odgovarajuu obuku; a zatim, kada to predvidi program revizije (Zakon o
Dravnoj revizorskoj instituciji, lan 35).
Dravna revizorska institucija jo uvek ne raspolae dovoljnim ljudskim resursima za obavljanje poslova iz svoje nadlenosti (Isto: 3). Razlog, prema oceni predstavnika DRI, jeste u visoko postavljenim zahtevima, koji prilino oteavaju prijem adekvatnog revizorskog kadra (Isto).
Takoe, DRI ne raspolae adekvatnim poslovnim prostorom, ve svoju delatnost obavlja na etiri
lokacije u Beogradu. Ovo stvara probleme u komunikaciji, kako internoj, tako i u komunikaciji sa
strankama (Isto).

39 Videti <http://www.kjn.gov.rs/odluke.html>, zatim pod naruilac ukucati Ministarstvo odbrane i primeniti filter.

62

MAPA RIZIKA OD KORUPCIJE U SEKTORU BEZBEDNOSTI SRBIJE

Policija i Ministarstvo unutranjih poslova


Saa orevi

Ljudski resursi
Sistem upravljanja ljudskim resursima u MUP-u podrazumeva strateki pristup upravljanju procesima ciljnog regrutovanja, selekcije, klasifikacije, zapoljavanja, kolovanja, rasporeivanja, ocenjivanja, motivisanja, voenja, unapreivanja, smenjivanja i otputanja zaposlenih (ilovi 2012).
Upravljanje ljudskim resursima predstavlja kljuni instrument za ostvarivanje misija, ciljeva i zadataka, koji su utvreni Strategijom razvoja MUP-a do 2016. godine. Suzbijanjem korupcije prilikom
upravljanja ljudskim resursima i otklanjanjem rizinih mesta za pojavu korupcije tokom zasnivanja
radnog odnosa, napredovanja i otputanja ini se dodatni korak u izvrenju policijske misije. U
MUP-u su utvrena etiri rizika od pojave korupcije.
Nije usvojen podzakonski propis kojim se operacionalizuje lan 133 Zakona o policiji. Njime
je policijskim slubenicima zabranjeno da se van radnog vremena bave poslovima ili samostalnom delatnou koja je nespojiva sa poslovima policijskog slubenika. Veliki problem u
policiji predstavlja to to pojedini policajci pored policijskog posla obavljaju i neku privrednu ili drugu samostalnu profesionalnu delatnost, to je u suprotnosti sa Zakonom o policiji. Pri tome koriste
svoja policijska ovlaenja, ali i policijske resurse. Znatan deo pokrenutih disciplinskih postupaka
zbog teke povrede slubene dunosti odnosi se, pre svega, na policajce koji se bave takozvanim crnim obezbeenjem raznih ljudi koji imaju novca, to potencijalno moe da predstavlja kriminalni
koruptivni akt pruanja zatite osobama koje su ukljuene u nezakonite ekonomske radnje, ali i akt
odavanja slubenih informacija. Odgovornost za postojanje ovakve prakse snose rukovodioci, jer je
njihova obaveza da prate rad zaposlenih i da takve sluajeve sankcioniu. Ministarstvo unutranjih
poslova trenutno ne poseduje informacije o broju zaposlenih koji se bave preduzetnitvom, niti o
tome da su od rukovodioca traili pismenu saglasnost za obavljanje druge delatnosti van radnog
vremena (Odgovor na upitnik BCBP-a 2012).
Ne postoji dovoljno razvijen sistem spoljanjeg oglaavanja slobodnih mesta u MUP-u, to
otvara mogunost za koruptivnu radnju primanja i ugovaranja primanja mita ili usluga za
prijem u radni odnos. Do kraja 2011. godine MUP je raspisao 12 javnih konkursa radi prijema
novih lica u sedite Ministarstva i 17 konkursa za policijske uprave (Odgovor na upitnik BCBP-a
2012). Meutim, tih 29 javnih konkursa raspisano je za mesta na kojima zaposleni nemaju status
policijskog slubenika, ve za mesta na kojima se obavljaju tehniki poslovi (odravanje higijene,
administrativni poslovi). Time je omoguen upliv korupcije u proces zasnivanja radnog odnosa u
MUP-u za zaposlene koji imaju status policijskog slubenika i koji su zadueni za realizaciju policijskih zadataka. Prijem u radni odnos se u najveoj meri vri na osnovu pripadnosti politikoj stranci,
pri emu se ne vodi rauna o strunoj spremi kandidata. Tako postoje primeri da je na mesto komandira policijske stanice zaposleno lice sa neadekvatnim radnim iskustvom i obrazovanjem (Intervju,
policijski slubenik, anonimno 2012).
Ne postoji sistem internog oglaavanja slobodnih mesta u MUP-u, to otvara mogunost za
koruptivnu radnju primanja i ugovaranja primanja mita ili usluga za obuku, premetaj i unapreenje. Policijski slubenik ne poseduje informacije o slobodnim radnim mestima u MUP-u u
sluaju da eli da napreduje ili da trai premetaj, ak iako poseduje odobrenje svog pretpostavljenog koje je neophodno za premetaj. Nigde ne postoji raspisan konkurs za upranjena radna mesta
u MUP-u ili za poziv za dodatnu obuku, u kome e biti navedeni jasni kriterijumi za prijavljivanje.

63

KORUPCIJA U SEKTORU BEZBEDNOSTI SRBIJE

Premetanje se najee vri prema pripadnosti politikoj stranci ili prema rodbinskoj ili pak prema
prijateljskoj vezi.
Ne postoji dovoljno razvijen sistem nadzora i kontrole zasnivanja radnog odnosa u MUP-u.
Time je stvorena mogunost za koruptivnu radnju primanja lica koje je osuivano za krivina dela,
koja se gone po slubenoj dunosti. Zatim je prekren Zakon o policiji (lan 110), jer postoje sumnje
da se policijski slubenici koji su ranije osuivani ponovo vraaju na dunost (Intervju, policijski
slubenik, anonimno 2012). Pored toga, nije jasno koliko je tano osoba poelo da radi u MUP-u u
periodu od januara 2010. do januara 2012. godine, jer MUP nije odgovorio na dato pitanje BCBP-a.
Nezavisni sindikat policije Srbije objavio je informaciju40 o tome da je u prethodne tri godine u
MUP-u posao dobilo 10.000 ljudi i da je meu njima najmanje policajaca i operativaca, koji su najpotrebniji. Prema procenama direktora policije iz oktobra 2008. godine41, Srbiji je potrebno 14.000
policijskih slubenika, dok je naelnik Uprave policije u aprilu 2011. godine izjavio da je potrebno
3.000 novih policajaca42. Nemogue je razluiti da li je za tri godine upoljeno 11.000 novih policijaca i da li je to dovoljan broj za realizovanje policijskih zadataka u Srbiji. Najzad, predstavnici
Policijskog sindikata Srbije su u izvetaju SUKP-a postavili pitanje o upravljanju ljudskim resursima u SUKP-u zbog zapoljavanja nestrunih, nepotistiki postavljenih kadrova, kao i kadrova bez
izgraenog kredibiliteta (Strateka obavetajna procena korupcije 2012: 97).

Finansije
Uspeno upravljanje finansijama poveava transparentnost i odgovornost MUP-a, kao jednog od
najveeg potroaa budetskih sredstava u Srbiji, koji ima pravo i na sopstvene prihode. Prilikom
upravljanja sredstvima uvek je potrebno krenuti od izrade transparentnog prorauna i procene
trokova, kao i od analize pravnih praznina za realizaciju nabavki. Cilj je obezbediti informacije o
finansijkom stanju, mogunostima i stvarnim kapacitetima prilagoavanja okruenju u kome uvek
postoje dokazi o manjku sredstava. Pored toga, cilj je i izgradnja unutranjih i spoljanjih naina
kontrole troenja raspoloivih sredstava (Broadbent / Cullen 2003). Transparentnim i odgovornim
upravljanjem finansijama smanjuju se rizici od pojave korupcije u MUP-u, kojih ima est.
Realizacija veih nabavki za MUP vri se na osnovu slobodne procene, a ne na osnovu analize
koja je zasnovana na stvarnim potrebama Ministarstva. U MUP-u su nabavke, poput motornih
vozila ili opreme za pripadnike MUP-a, zasnovane na proceni koja je izvedena prema evidencijama MUP-a bez uvida u stanje na terenu ili u realne potrebe policijskih slubenika. Postoji velika
mogunost da su takve nabavke nesvrsishodne, odnosno da ne odgovoraju realnim potrebama za
izvrenje policijskih zadataka. Na primer, to je nabavka terenskih vozila (kao to je Ford Transit)
za gradske uslove.
Do sada nisu realizovani nadzor i kontrola sprovoenja poverljivih nabavki u MUP-u, koje
zauzimaju 55,51 odsto ukupnih nabavki ovog Ministarstva. Iako ne postoji meunarodno priznat standard koji ukazuje na to koliko bi trebalo da bude udeo poverljivih nabavki u ukupnom
broju realizovanih nabavki, treba se zapitati zato ne postoji kontrola sprovoenja vie od polovine
nabavki u MUP-u.
Izvetaj Slube interne revizije u MUP-u nije stalno dostupan Centralnoj jedinici za harmonizaciju u Ministarstvu finansija. Na osnovu odgovora na upitnik BCBP-a uoen je nedostatak,

40 Pogledati: <http://www.vesti011.com/2012/01/mup-za-tri-godine-zaposlio-10-000-poslusnika-u-kancelarije/>.
41 Pogledati: <http://www.vreme.com/cms/view.php?id=731364>.
42 Pogledati: <http://www.rtv.rs/sr_lat/drustvo/kuribak:-srbiji-nedostaje-3.000-policajaca_249589.html>.

64

MAPA RIZIKA OD KORUPCIJE U SEKTORU BEZBEDNOSTI SRBIJE

jer taj izvetaj nije uvek dostupan spoljanjem ocenjivau interne revizije javnog sektora, odnosno
Centralnoj jedinici za harmonizaciju u Ministarstvu finansija To je zakonska obaveza svake organizacione jedinice za internu reviziju, jer se na osnovu toga vri spoljanja procena i kontrola rada.
U Slubi interne revizije u MUP-u nisu popunjena sva radna mesta predviena sistematizacijom radnih mesta. Trenutno je u Slubi interne revizije zaposleno devet osoba (Odgovor na upitnik
BCBP-a 2012), dok je sistematizacijom predvieno trinaest (Dravna revizorska institucija 2011).
Time je onemogueno obavljanje vie internih revizija u isto vreme, to je neophodno za valjan nadzor i kontrolu, s obzirom na to da je MUP najvei potroa budetskih sredstava u Srbiji.
Oteani su nadzor i kontrola postupka pokretanja nabavke po skraenoj proceduri, jer je za
njeno pokretanje ovlaen rukovodilac organizacione jedinice u kojoj se nabavka sprovodi. S
obzirom na sloenost organizacione strukture MUP-a, postoji rizik od pojave korupcije onda kada
doe do hitne i vanredne situacije, u kojoj komandir policijske stanice, kao rukovodilac svoje organizacione jedinice, pokree nabavku po skraenoj proceduri, za ta je ovlaen (Odgovor na upitnik
BCBP-a 2012). Ovim je rukovodiocima organizacionih jedinica u MUP-u dato znaajno ovlaenje,
a to nije pod odgovarajuom kontrolom i nadzorom. Jasno je da u nekim vanrednim situacijama
postoji potreba da se nabavka realizuje po skraenoj proceduri, ali ne postoje jasni dokazi za to da je
taj postupak bio pod nadzorom i kontrolom. Zbog toga rukovodilac moe samovoljno da odredi kada
e pokrenuti postupak po skraenoj proceduri, to dovodi do rizika od pojave korupcije. Dodatni
problem predstavlja to to ne postoji kntrl izvrnih trnsfr pdrunim pliciskim uprvma.
Ov uticl n nslgnj pslvnih knjig MUP-a s Glvnm knjigm trzr (Dravna revizorska institucija 2011: 17).
Utvrn d MUP dntim prcdurm, dirktivm i instrukcim ni u ptpunsti
uspstvi sistm finnsiskg uprvlnj i kntrl. Dravna revizorska institucija utvrdila je
da MUP, zbog npstnja intrnih prcdur, slbsti u funkcinisnju sistm usled ndsldn
primn pstih prcdur, nije uspostavio sistem finansijskog upravljanja i kontrole u skldu
s Zknm budtskm sistmu i sa Prvilnikm zdnikim kritriumim i stndrdim
z uspstvlnj i funkcinisnj sistm finnsiskg uprvlnj i kntrl (Dravna revizorska
institucija 2011: 17)

Operativni rad
Policijsku slubu pre svega karakterie praktian rad na suzbijanju kriminala ili na izdavanju linih
identifikacionih dokumenata. Ukoliko je uporedimo sa ostalim dravnim akterima sektora bezbednosti, uvideemo da je policija najee u kontaktu sa graanima, te tako postoje i najvee mogunosti za pojavu tzv. sitne korupcije, koja je najvie uoena meu slubenicima u saobraajnoj i
graninoj policiji. Prilikom suzbijanja korupcije u policiji neophodno je baviti se kulturom, vrednostima i nainom ponaanja policijskih slubenika, koji se zasnivaju na odgovornosti i potovanju
pravila. U operativnom radu policije utvrene su etiri grupe rizika od pojave korupcije.
Vie od 75 odsto policijskih slubenika ne preduzima nita nakon to sazna da su njihove
kolege uestvovale u korupciji (Strateka obavetajna procena korupcije 2012: 37). U zatvorenim
sistemima kao to je policija vai nepisano pravilo da se ne prijavljuju greke, neprimereno postupanje ili prestupi kolega. Retke prijave se uglavnom upuuju nadreenom u organizacionoj jedinici
policije, dok postoji mala verovatnoa da e sluaj korupcije biti prijavljen nekom od unutranjih
kontrolora. U sluaju da ne moe da radi u takvom okruenju, policijski slubenik najee trai
premetaj u drugu policijsku upravu i organizacionu jedinicu policije (Intervju, policijski slubenik,
anonimno 2012).

65

KORUPCIJA U SEKTORU BEZBEDNOSTI SRBIJE

Nezakonito izdavanje dokumenata (na primer, lina dokumenta, dozvole za noenje oruja,
registracije vozila) predstavlja najei oblik korupcije prilikom obavljanja upravnih poslova
u MUP-u. Prilikom ovakvih aktivnosti pripadnici MUP-a predstavljaju sastavni deo organizovane
kriminalne grupe, koji svoja ovlaenja koriste za sticanje line koristi. Jedna takva grupa bila je
tokom 2011. godine ukljuena u nezakonito pribavljanje biometrijskih linih karata i putnih isprava
licima albanskog porekla sa podruja Kosova (Odgovor na upitnik BCBP-a 2012). Takva aktivnost
predstavlja direktno ukljiivanje zaposlenih MUP-a u kriminalne radnje.
Dokazni postupak za utvrivanje korupcije u saobraajnoj policiji otean je zbog nepostajanja tehnika za snimanje (mikrofoni na reverima i kamere koje snimaju razgovor za vozaima). Istraivanjem43 o korupciji u saobraaju utvreno je da su vozai, kako bi izbegli plaanje pune
kazne, upisivanje kaznenih bodova ili gubitak vozake dozvole, u veini sluajeva inicirali davanja
mita, a da su policijski slubenici voljni da prime mito u iznosu od 1.000 do 3.000 dinara. Prema
istraivanju SUKP-a, 30 odsto anketiranih graana izjavilo je da su dali mito slubenicima saobraajne policije (Strateka obavetajna procena korupcije 2012: 16).
Policijski slubenici spremni su da uestvuju u korupciji da bi stekli manju novanu dobit
(1.000 dinara), predmet manje vrednosti ili obeanje da e im biti uzvraeno odgovarajuim uslugama. Istraivanjem SUKP-a (Strateka obavetajna procena korupcije 2012: 21) dobijeni
su zabrinjavajui podaci koji ukazuju na to da korumpirani policijski slubenici najee uzimaju
manje novane iznose, a da je u manjem broju sluajeva re o poklonima ili obeanjima. Iako ovo
predstavlja sumnju da u policiji postoji sitna korupcija, zbirnom analizom na mesenom i godinjem
nivou i uzimanjem u obzir toga da je MUP jedno od najveih ministarstva u Srbiji, moe se doi do
poraavajuih podataka. Zbog toga je potrebno dalje istraivati intezitet sitne korupcije u policiji.
Policijski slubenici su spremni da za samo 10 evra (Intervju, policijski slubenik, anonimno 2012)
odustanu od toga da odreeno lice lie slobode. U pozadini ove prie svakako stoji neodgovorajui
socijalni i ekonomski standard policijskih slubenika, koji u sprezi sa nerazvijenom policijskom
kulturom moe da uzrokuje velike tete.

Unutranja kontrola
Unutranja kontrola predstavlja sistem propisa, pravila, procedura i tela, koji postoje u okviru jedne
institucije. Njihov glavni cilj je zatita i unapreenje njenog integriteta spreavanjem i otklanjanjem
nezakonitosti i nepravilnosti, koje se mogu pojaviti unutar institucije.44 Organi unutranje kontrole
policije predstavljaju prvu liniju odbrane u borbi protiv prevara i korupcije. Rad unutranjih kontrolora je vaan, jer ojaava uspenost rukovodilake strukture u policiji izgradnjom sistema ranog
upozoravanja, koji deluje na rukovodioce i ostale zaposlene. Utvreno je 13 grupa rizika u radu
unutranje kontrole u policiji.
U policiji ne postoji dokument u kome je detaljno operacionalizovana definicija korupcije
u policiji. U odgovorima MUP-a na upitnik BCBP-a nije dato objanjenje toga kako MUP definie
korupciju u policiji. U Strategiji razvoja MUP-a 20112016. borba protiv korupcije deo je etvrtog stuba razvoja MUP-a. U njoj su kao ciljevi postavljeni stvaranje sistema unutranje i spoljanje
kontrole i postizanje transparentnosti rada. Ipak, u tom odeljku stratekog plana nije data definicija
korupcije u policiji. Pored toga, Nacionalna strategija za borbu protiv korupcije nije izdvojena kao
programski dokument za suzbijanje korupcije u Srbiji. Nije istaknut ni Zakon o Agenciji za borbu
protiv korupcije, u kome je sadrana opisna definicija korupcije, koja bi trebalo da predstavlja smer43 Pogledati: <http://www.b92.net/biz/vesti/srbija.php?yyyy=2011&mm=12&dd=29&nav_id=569776>.
44 Za vie informacija o unutranjoj kontroli u sektoru bezbednosti pogledati etvrti odeljak pod nazivom
Korupcija u sektoru bezbednosti: unutranja kontrola.

66

MAPA RIZIKA OD KORUPCIJE U SEKTORU BEZBEDNOSTI SRBIJE

nicu za konkretizaciju i operacionalizaciju pojma korupcije u svakom organu dravne uprave. Time
je obezvreena zakonska obaveza MUP-a da obezbedi poetne pretpostavke za suzbijanje korupcije
i primenu nacionalnih i meunarodnih standarda u suzbijanju korupcije.
Nisu utvrene konkretne mere i zadaci, niti su obezbeena materijalna i finansijska sredstva
za suzbijanje korupcije u policiji. Prema Strategiji razvoja MUP-a 20112016., MUP je imao
obavezu da izradi akcioni plan za njeno sprovoenje. Rok za usvajanje ovog plana istekao je u junu
2011. godine. Akcioni plan do sada nije usvojen, te zbog toga nisu predvieni naini, niti su obezbeena sredstva za sprovoenje etvrtog stuba razvoja MUP-a.
U policiji je nezavisnost rada SUKP-a ugroena ovlaenjem ministra, po kome on moe da
izuzme predmet na kome radi SUKP i da ga dodeli drugoj organizacionoj jedinici. Pri tome,
nisu razgraniene nadlenosti u radu tri unutranja kontrolora u MUP-u: SUKP-a, Odeljenja
za kontrolu zakonitosti i Odseka za kontrolu zakonitosti u andarmeriji. Takvo stanje je loe
ne samo zato to ministar ima preveliku diskrecionu mo, ve i zato to je unutranja kontrola rascepkana, a to sve zajedno utie na smanjenje delotvornosti unutranje kontrole.
U MUP-u nisu sistematino izdvojeni rizici od pojave korupcije u policiji, kao ni njeni nosioci. Trenutna analiza rizika od pojave korupcije u policiji zasnovana je na Strateko-obavetajnoj
proceni korupcije, koju je izradio SUKP 2012. godine u okviru projekta Reforma policije unutranja kontrola. Procena je izraena na osnovu podataka prikupljenih anketiranjem graana i
policijskih slubenika, te razmatranjem predstavki graana i podnetih krivinih prijava. Iako su u
ovom dokumentu utvrene odreene oblasti u kojima postoji potencijalni rizik od pojave korupcije,
one su samo povezane sa sitnom korupcijom u policiji. Pored toga, SUKP je tek odskora poeo da
pokree krivine i disciplinske postupke protiv rukovodilaca MUP-a.45 Zbog toga jo uvek nisu jasno
izdvojeni rizici od pojave korupcije u policiji na viim pozicijama. Najzad, SUKP je dokumentom
procene pre svega utvrdio svoje nedostatke i potekoe u radu, dok nije predstavio jasnu listu rizika
od pojave korupcije u policiji.
U MUP-u nije uraena analiza pravnih normi i procedura radi utvrivanja njihovih nedostataka i otklanjanja moguih rizika od pojave korupcije u policiji. Trenutno ne postoje dokazi o
postojanju valjane i aktuelne analize manjkavosti postojeih pravnih akata, naroito onih podzakonskih koji reguliu rad policijskih slubi. Sektor unutranje kontrole policije je jo 2006. godine
predloio izmenu propisa koji mogu predstavljati izvor korupcije, ali jo uvek nisu nainjeni koraci
ka tome da se promene realizuju. U sadanjem trenutku je nelogino zapoeti sprovoenje preporuka za izmenu pravnih akata, s obzirom na to da je analiza raena pre est godina. U meuvremenu
su usvojeni novi propisi. Prema miljenju aktivnih policijskih slubenika, postojei podzakonski
propisi su zastareli i onemoguavaju borbu protiv korupcije u policiji (Intervju, policijski slubenik,
anonimno 2012).
U MUP-u nije pokrenuta rasprava o potencijalnoj korupciji policijskih slubenika u mirovnim operacijama. Ne postoje dokazi da su predstavnici MUP-a ili unutranji kontrolori raspravljali
o moguim rizicima od pojave korupcije u mirovnim operacijama. Iako je za sada uestvovanje
policijskih slubenika u mirovnim operacijama skromno, nisu utvreni i precizirani naini na koji
policijski slubenik moe da konkurie za uestvovanje u mirovnoj operaciji. Pored toga, ne postoji
mehanizmi kontrole policijskog slubenika u mirovnoj operaciji, s obzirom na to da postoji vie
prilika za korupciju u kojoj bi uestvovali zajedno sa lokalnim akterima.
U MUP-u nisu uspostavljeni mehanizmi horizontalne koordinacije izmeu etiri unutranja
kontrolora. Na osnovu odgovora na upitnik BCBP-a utvreno je da ne postoji jedinstvena i potpuna
baza podataka o krivinoj odgovornosti policijskih slubenika, s obzirom na to da Upravi kriminalistike policije krivine prijave protiv policijskih slubenika podnose i podrune policijske uprave,

45

Pogledati: <http://www.politika.rs/rubrike/Hronika/Unutrasnja-kontrola-zavodi-red-u-MUP-u.lt.html>.

67

KORUPCIJA U SEKTORU BEZBEDNOSTI SRBIJE

ali i Sluba za borbu protiv organizovanog kriminala (SBPOK). Pored toga, ne postoji jedinstvena i
potpuna baza koja svedoi o broju predstavki, pritubi i albi graana i policijskih slubenika na zloupotrebu policijskih ovlaenja. Time je oteana realna analiza rizika od pojave korupcije u policiji.
U stratekom planiranju reforme MUP-a nije navedena kontrolna uloga kontrolnih mehanizama. Prema Strategiji razvoja MUP-a 20112016. osnovna svrha kontrolnih mehanizama jeste
u tome da odgovorno nadziru, ali ne i da kontroliu primenu policijskih ovlaenja i da nepristrasno
preduzimaju mere protiv onih koji ine prekraje prilikom primene ovlaenja. Time je SUKP, kao
kljuni faktor kontrole, to se nalazi i u samom nazivu ovog tela, zaduen samo za nadzor.
U MUP-u nije razvijen sistem nultne tolerancije prema korupciji u policiji, koji bi predstavljao skup mera za otklanjanje slabih taaka u policijskoj slubi. Trenutno ne postoje jasni dokazi za to da je MUP predvideo mehanizam nultne tolerancije prema korupciji u policiji. U etvrtom
stubu Strategije razvoja MUP-a 20112016. nema rei o tome, iako je SUKP predloio izradu plana nultne tolerancije (Strateka obavetajna procena korupcije 2012: 14). Ovakva mera je znaajna,
jer policijsko rukovodstvo moe pozitivno uticati na stavove policajaca uspostavljanjem dobre komunikacije i uzora, kao i podravanjem stava da se prekraji koje policija poini ne smeju tolerisati.
To je sastavni deo razvoja policijske kulture.
Sektor unutranje kontrole policije nije uestvovao u izradi planova integriteta za zaposlene
u MUP-u. Nije jasno zato predstavnici SUKP-a nisu uestvovali u izradi planova integriteta kao
prvi kontrolori za spreavanje i suzbijanje korupcije u policiji. Svi drvni rgni i rgnizci,
rgni tritriln utnmi i lkln smuprv, vn slub i vn prduz u bvzi su d
d kr dcmbr 2012. gdin izrd sv pln intgritt.
Najvei broj krivinih prijava SUKP-a do kraja 2011. godine odnosio se na krivino delo zloupotrebe slubenog poloaja. Prema izvetaju Evropskog parlamenta za Srbiju, definicija krivinog
dela zloupotrebe slubenog poloaja nije usklaena sa evropskim standardima. Pod ovim krivinim
delom mogue je podrazumevati razliita dela, te nije jasno ta je, u stvari, zloupotreba poloaja,
odnosno koja ovlaenja policijski slubenik poseduje prema Zakonu o policiji.
Jo uvek nije ureen sistem zatite uzbunjivaa u institucijama sektora bezbednosti, to je
neophodna mera za otklanjanje rizinih taaka pojave korupcije. Sistemska zatita uzbunjivaa u Srbiji ne postoji. Postoje samo odreene zakonske odredbe, koje je mogue nai u razliitim
pravnim aktivma. Ne postoji odgovarajua zakonska i praktina zatita onih koji prijavljuju korupciju. Za sada postoji samo skroman Pravilnik o zatiti lica koje prijavi sumnju na postojanje korupcije. Sainjen je od sedam lanova, a usvojen radi operacionalizacije Zakona o Agenciji za borbu
protiv korupcije. Primer neadekvatne zatite uzbunjivaa predstavlja sluaj policijskog slubenika
Milovana Milutinovi, koji je uestvovao u istrazi saobraajne mafije, osumnjienoj za falsifikovanje zapisnika o uviaju saobraajnih udesa. Ona je, poveavajui navodne tete na vozilima, otetila
nekoliko firmi za oko 200.000 evra. Porodica ovog slubenika je, iako je drava garantovala da e
njegov identitet i identitet njegove porodice biti zatieni, ve due vreme bila izloena pretnjama,
iji je vrhunac bio paljenje njegove kue.
O radu Odseka za kontrolu zakonitosti u andarmeriji ne postoje skoro nikakve informacije
dostupne javnosti, kao ni zakonska potpora. Odsek je deo Odeljenja za bezbednost i zakonitost,
koji je, najverovatnije, zaduen za to da bzbu rd, disciplinu i skldn unutrnj dns u
svim kmndm i dinicm, kao i zknitst u rdu (Informator o radu MUP-a 2012: 36). U
poslednjim izmenama Zakona o policiji, donetim u decembru 2011. godine, propisano je da e organizacija i funkcionisanje specijalnih jedinica policije, kao i status njenih pripadnika biti ureeni
podzakonskim aktom, koji jo uvek nije usvojen. Ovakvo stanje predstavlja rizik od pojave korupcije, s obzirom na to da je veliki broj graana u istraivanju SUKP-a o korupciji u policiji izjavio da
je davao poklone i/ili mito pripadnicima andarmerije (Strateka obavetajna procena korupcije
2012: 16).

68

MAPA RIZIKA OD KORUPCIJE U SEKTORU BEZBEDNOSTI SRBIJE

Spoljanja kontrola
Spoljanji nadzor i kontrolu vre institucije koje su i organizaciono i operativno izvan policijske
slube kako bi procenile rad policijskih slubenika (Born et. al. 2012: 183). Sve te institucije bi trebalo da budu nezavisne. Spoljanji nadzor i kontrola znaajni su zbog jaanja demokratskog upravljanja policijom, te mogu da imaju ulogu u poveanju poverenja javnosti u policijske slubenike, kao
i da utiu na unapreivanje rada policijske slube. Jedna od najveih uloga spoljanjeg nadzor je,
sigurno, obezbeivanje usaglaenosti policijskog rada sa meunarodnim standardima i borba protiv
korupcije. Spoljanju kontrolu rada policijske slube u Srbiji vre Parlament, nezavisni dravni organi i civilno drutvo. Utvreno je da postoji pet nedostataka u spoljanjem nadzoru policije.
Graani nisu spremni da prijave korupciju u policiji, niti su obaveteni o tome da li je postupano po njihovim prijavama. Samo treina graana od kojih su policajci traili mito prijavila je
sluaj nadlenoj policijskoj upravi, dok su preostali javili medijima ili svojom poznanicima (Strateka obavetajna procena korupcije 2012: 14). Pored toga, graani uglavnom ne znaju da li je postupano po njihovim prijavama (Strateka obavetajna procena korupcije 2012: 15). Pasivnost graana
i netransparentnost rada dokazuju da jo uvek nije izgraen dovoljan stepen poverenja u to da MUP
moe da odgovori na potrebe svojih graana. Takva injenica je istovremeno i paradoksalna, jer prema istraivanjima MUP-a za 2011. godinu46, graani Srbije imaju najvie poverenja u crkvu, a zatim
u policajce. Tome bi trebalo pridodati i rezultate istraivanja BCBP-a pod nazivom ta graani
misle o svojoj bezbednosti i bezbednosti Srbije47, prema kojima veina graana Srbije uiva u linoj
bezbednosti, ali ne smatra da su dravni organi doprineli tom oseanju. Sve to dokazuje da jo uvek
nije izgraen jasan odnos graana i policije.
Odbor za finansije Narodne skuptine Republike Srbije nije poeo da primenjuje svoja ovlaenja koja mu omoguavaju da kontrolie primenu republikog budeta i prateih finansijskih planova, odnosno zakonitost, svrsishodnost i efikasnost troenja javnih sredstava dravnog dela sektora bezbednosti. U prethodnom sazivu, nadlean Odbor za unutranje poslove nije
nijednom razmatrao troenje budetskih sredstava MUP-a.
Dravna revizorska institucija ne raspolae dovoljnim materijalnim i ljudskim resursima.
Trenutno, DRI ne raspolae adekvatnim poslovim prostorom. Institucija svoju delatnost obavlja na
etiri lokacije u Beogradu, to stvara probleme u komunikaciji, kako internoj, tako i u komunikaciji
sa strankama. Takoe, to uveava ukupne trokove poslovanja (Odgovor na upitnik BCBP-a: 6).
Pored toga, DRI nema dovoljno zaposlenih za obavljanje poslova iz svoje nadlenosti (Odgovor na
upitnik BCBP-a: 7).
Dravna revizorska institucija jo uvek nema kapacitete da ispituje svrsishodnost troenja
javnih sredstava. Stratekim planom DRI 20112015. predvieno je da se procena svrsishodnosti
uvede 2013. godine, nakon sprovoenja obuke revizora (Odgovor na upitnik BCBP-a: 14). Programom revizije koji se usvaja na kraju svake godine bie utvrena realizacija procene svrsishodnosti
troenja javnih sredstava u sektoru bezbednosti (Odgovor na upitnik BCBP-a: 15).
Ne postoje jasni mehanizmi saradnje etiri unutranja kontrolora u MUP-u sa spoljanjim
mehanizmima kontrole u Srbiji: Narodnom skuptinom Republike Srbije, Zatitnikom graana, Poverenikom za informacije od javnog znaaja i zatitu podataka o linosti, te Agencijom za borbu protiv korupcije.

46 Pogledati: <http://www.mup.gov.rs/cms/resursi.nsf/Istrazivanje javnog mnjenja 2011.doc>.


47 Pogledati: <http://www.bezbednost.org/upload/document/bcbp_(2011)_sta_gradjani_srbije_misle_o_svojoj_i_o.
pdf>.

69

KORUPCIJA U SEKTORU BEZBEDNOSTI SRBIJE

Bezbednosno-informativna agencija
Predrag Petrovi

Kvarenje obavetajnog ciklusa


Sutina rada slubi bezbednosti jeste prikupljanje i obrada podataka, te njihovo tumaenje i pretvaranje u informacije koje imaju znaenje. Cilj ovog posla je da najvii dravni donosioci odluka budu
blagovremeno i tano informisani kako bi donosili to ispravnije odluke. Otud nosioci dravne vlasti
odluuju o prioritetima rada bezbednosno-obavetajnih slubi, a bezbednosno-obavetajne slube
uivaju autonomiju u obavljanju zadataka. itav ovaj proces moe se izraziti terminom obavetajni
ciklus. Za njegovu uspenu realizaciju veoma je vano da sve njegove faze budu obavljene ispravno.
Meutim, u realnosti to esto nije sluaj i dolazi do kvarenja obavetajnog ciklusa u svim njegovim
fazama. Vie o tome videti u prethodnom delu knige u tekstu pod nazivom Korupcija i bezbednosno-obavetajne slube.
Odstupanje od glavnih poslova i zadataka
Glavni poslovi i zadaci BIA veoma su uopteno odreeni lanom 2 Zakona o BIA i oni obuhvataju:
zatitu bezbednosti Republike Srbije i otkrivanje i spreavanje delatnosti usmerenih na podrivanje
ili ruenje Ustavom utvrenog poretka Republike Srbije; istraivanje, prikupljanje, obradu i procenu bezbednosno-obavetajnih podataka i saznanja znaajnih za bezbednost Republike Srbije i
informisanje nadlenih dravnih organa o tim podacima, kao i druge poslove odreene zakonom.
Iz prethodnog se moe zakljuiti da se BIA istovremeno bavi bezbednosnim, kontraobavetajnim i
obavetajnim poslovima.
Meu popisanim zadacima nema borbe protiv (organizovanog) kriminala i korupcije, niti je dalje u
Zakonu odreeno na koji nain Agencija uestvuje u predupreivanju i borbi protiv ovih bezbednosnih pretnji. Pominje se, dodue, da pripadnici Agencije (rasporeeni u posebne organizacione jedinice), koji su, izmeu ostalog, zaposleni na poslovima borbe protiv organizovanog kriminal, imaju
policijska ovlaenja (lan 12). No, i pored toga, borba protiv (organizovanog) kriminala i korupcije
bila je u prethodnom periodu jedan od najvanijih poslova Agencije. O tome svedoe aktivnosti
Agencije, ali i izjave dravnih zvaninika, pre svega Borisa Tadia, biveg predsednika Srbije, koji je
na sveanoj proslavi dana Agencije, 17. oktobra 2011, istakao da je jedan od glavnih zadataka BIA
bila borba protiv organizovanog kriminala i korupcije i da je Agencija u tome bila veoma uspena,
te da oekuje dalji rad BIA u borbi protiv ovih pretnji (vie o tome videti na internet-stranici BIA).48
Da je ovo glavni zadatak BIA i danas, nakon formiranja nove Vlade jula 2012, ukazuju i izjave i aktivnosti Aleksandra Vuia, prvog potpredsednika Vlade Republike Srbije, zaduenog za odbranu,
bezbednost i borbu protiv korupcije i kriminala, ministra odbrane i sekretara Saveta za nacionalnu
bezbednost, koji je borbu protiv organizovanog kriminala i korupcije postavio kao prioritet rada
svim slubama bezbednosti Srbije (ini se ak i VOA).49
48 Govor predsednika Republike Srbije gospodina Borisa Tadia na sveanom prijemu povodom obeleavanja
Dana BIA, 17. oktobra 2011. godine, Bezbednosno-informativna agencija, internet: <http://www.bia.gov.rs/rsc/
medijski-materijal/video-001.html> 20. 8. 2012.
49 Videti, na primer, saoptenje medijima sa sastanaka Biroa za koordinaciju rada slubi bezbednosti:
Vui: Nee biti zatienih. Vesti online, <http://www.vesti-online.com/Vesti/Srbija/248061/Vucic-Nece-bitizasticenih> 20. 8. 2012.

70

MAPA RIZIKA OD KORUPCIJE U SEKTORU BEZBEDNOSTI SRBIJE

Iz prethodnog sledi da je BIA agencija za sprovoenje zakona, a ne kontraobavetajna, bezbednosna


i obavetajna agencija. Reeno je u vie navrata kritikovao i Zatitnik graana Republike Srbije Saa
Jankovi, koji je u dokumentu pod nazivom Pravne, organizacione i praktine preporuke za unapreenje stanja50 predloio da se razmotre policijska ovlaenja obavetajno/bezbednosnih slubi,
odnosno njihovo uestvovanje u krivinim postupcima. Dodajmo prethodnom i to da je deo strune
javnosti otro kritikovao ove prioritete u radu BIA, pa je tako Goran Petrovi, bivi naelnik Resora
dravne bezbednosti, Agenciju nazvao policijska stanica Banjica.
Nesporno, BIA je pokazala znaajne rezultate u borbi protiv organizovanog kriminala.51 Meutim,
ako e to biti njen glavni zadatak u budunosti, onda je neophodno u propisima BIA jasno odrediti
kao agenciju za sprovoenje zakona (kao to je to npr. britanska SOCA)52. Tim pre, jer je nominalno
glavni nosilac borbe protiv organizovanog kriminala u Srbiji Sluba za borbu protiv organizovanoh
kriminala Uprave kriminalistike policije.
U demokratskim porecima sline agencije imaju jasno definisane zadatke, te je jasno odreeno da li
i na koji nain one uestvuju u borbi protiv (organizovanog) kriminala i korupcije. Tako, na primer,
britanska sluba bezbednosti MI5 obavlja bezbednosne i kontraobavetajne poslove, a od 2006.
godine vie ne prua podrku (kurziv autora) u borbi protiv organizovanog kriminala.53 Sa druge
strane, sastavni zadatak amerikog Federalnog istranog biroa (FBI) nije samo podrka ve i borba
protiv organizovanog kriminala, ali je to jasno i naznaeno u relevantnim propisima.
U Srbiji bezbednosno-obavetajnu politiku utvruje Vlada Srbije54, a Savet za nacionalnu bezbednost utvruje prioritete bezbednosno-obavetajne delatnosti55. Meutim, nije poznato da li je do
sada Vlada Srbije utvrdila bezbednosno-obavetajnu politiku, dok smo o prioritetima bezbednosnoobavetajnih slubi mogli neto saznati od elnih ljudi Saveta za nacionalnu bezbednost biveg
predsednika Republike Borisa Tadia i sadanjeg sekretara Saveta za nacionalnu bezbednost Aleksandra Vuia. Ovde se postavlja i pitanje da li Vlada Srbije ima (znaajnu) ulogu u formulisanju
politike, odnosno prioriteta, kako je to predvieno propisima, ili to zavisi od politiara, pojedinaca
koji u trenutnoj raspodeli politike moi imaju kontrolu nad slubama bezbednosti, bio to predsednik Republike ili pak ministar odbrane.
Operativni rad
Prilikom prikupljanja sirovog obavetajnog materijala moe doi do razliitih nepravilnosti. Na primer, operativci slubi bezbednosti mogu dostavljati netane, nepotpune i/ili poluistinite podatke,
koji ne odraavaju realno stanje stvari. Razlozi za ove nepravilnosti mogu biti razliiti, poev od
nemarnog odnosa operativaca prema poslu, pa do namerne dostave netanih, nepotpunih i/ili poluistinitih podataka. Operativci mogu dostavljati pogrene podatke, zato to su neobjektivni, odnosno
zato to imaju odreene vrednosne stavove o onome o kome prikupljaju podatke, ali i zato da bi
nadreeni bili zadovoljni njihovim radom. Neretko, sami nadreeni imaju odreene vrednosne stavove, to operativci mogu znati, te podeavati podatke prema tim stavovima kako bi nadreeni bio
to zadovoljniji njihovim radom. Ovo je bio est sluaj u vreme postojanja Slube, odnosno Resora

50
Dokument je dostupan na internet-stranici Zatitnika graana: <http://www.ombudsman.rs/
attachments/2398_kzs%20(2)%20(5).doc> 20. 8. 2012.
51 Vie o tome videti: Petrovi, P. Nadzor slubi bezbednosti na Zapadnom Balkanu: sluaj Srbija, Geneva:
DCAF, 2012.
52 Serious Orginized Crime Agency (SOCA): <http://www.soca.gov.uk> 20. 8. 2012.
53 Vie o tome videti na veb-stranici MI5: <https://www.mi5.gov.uk/home/about-us/what-we-do.html> 21.
8. 2012.
54 Zakon o BIA. Slubeni glasnik RS, br. 42/2002 i 111/2009 izmena: lan 18.
55 Zakon o osnovama ureenja slubi bezbednosti. Sl. glasnik RS, br. 116/2007: lan 5.

71

KORUPCIJA U SEKTORU BEZBEDNOSTI SRBIJE

dravne bezbednosti Srbije, o emu svedoe iskazi brojnih javnih linosti koje su imale priliku da
ostvare uvide u svoje dosjee i da se uvere da mnogi podaci o njima nisu tani.56
Kada su slube bezbednosti ukljuene u (pret)krivine postupke (posebno protiv organizovanog kriminala i korupcije) razlog za kvarenje podataka moe biti i ista materijalna korist. Moe, meutim,
biti i re o tome da se eli izdejstvovati okrivljujua presuda za one za koje se zna da su krivi, ali za
to nije bilo dovoljno osuujuih dokaza, te se onda oni nametaju.
Ne moe se pouzdano utvrditi kakva je situacija u BIA kada je re o nepravilnostima prilikom prikupljanja podataka u prethodne dve godine. S jedne strane, u Agenciji tvrde da svi mehanizmi i
procedure (zakonski i administrativni) zatite od zloupotreba i nepravilnosti ove vrste postoje, te da
su ovi rizici svedeni na minimum (odgovor BIA na upitnik BCBP-a). S druge strane, iz intervjua, ali
i iz napisa u pojedinim medijima moe se zakljuiti da situacija nije tako dobra, jer je upravljanje
ljudskim resursima u Agenciji podlono politizaciji. Posledica toga je zapoljavanje neodgovarajueg kadra, a to onda dalje vodi ka rizicima o kojima je prethodno bilo rei.57
Izvlaenje sirovog obavetajnog materijala
Neretko sirov obavetajni materijal moe biti izvuen iz bezbednosno-obavetajnih agencija i
objavljen u javnosti i/ili predat pojedincima, najee nosiocima dravnih funkcija. Na taj nain se
ugroavaju prava pojedinaca, iji osetljivi lini podaci postaju dostupni mnogo irem krugu ljudi
nego to je to neophodno. Time se ugroava i integritet obavetajnog ciklusa i same slube, jer sirove
podatke tumae nestrune osobe onako kako to njima odgovara. U prethodnom periodu bili smo
svedoci toga da su poverljivi podaci (ne samo iz linih dosjea) dospevali u javnost putem medija.
Zbog toga je jedan od vanih zadataka Radeta Bulatovia, direktora BIA od 2004. do 2008. godine,
po preuzimanju dunosti bio da zaustavi curenje informacija iz Agencije.58 O slinom problemu
govorio je i Dragan Todorovi, nekadanji predsednik Odbora za odbranu i bezbednost Narodne
skuptine Srbije: () nama se esto deavalo u Odboru da dobijemo dokumenta koja su strogo
poverljiva, a pre toga su skoro sve novine ili elektronski mediji objavljivali informacije o onome to
smo mi dobili kao strogo poverljivo.59
Sumnju u to da postoji mogunost da se sirovi podaci i danas izvlae podgrevaju dve injenice. Najpre, slube bezbednosti su pod velikim uticajem politikih partija, koje na kljune pozicije
postavljaju partiji odane ljude. Drugo, na elu Biroa za koordinaciju slubi bezbednosti nalazi se
istaknuti funkcioner jedne partije, koji lino vodi akcije borbe protiv organizovanog kriminala i
korupcije, te najavljuje hapenja pojedinaca.
Neadekvatni obavetajni izvetaji
Bezbednosno-obavetajne slube mogu nosiocima dravne vlasti davati izvetaje koji sadre nevane, nerelevantne i/ili netane informacije i procene. Razlozi za to mogu biti neprofesionalnost u
radu slube ili pak nastojanje da se od donosilaca odluke prikrije neka informacija ili neuspeh slube. Slube, takoe, mogu pisati izvetaje u skladu sa vrednosnim stavovima donosilaca politikih

56 Na primer, o ovome je svedoio Nenad Konstantinovi u autorskom tekstu Policijski dosijei: pogled iz
ugla Otpora, Hereticus, internet, <http://www.hereticus.org/arhiva/2004-1/policijski-dosijei-pogled-iz-uglaotpora.html/2> 17. 7. 2012. i edomir upi na okruglom stolu o Nacrtu zakona o tajnosti podataka.
57 Videti na primer tekst: Zato je predsednik javno isprozivao BIA. Akter, <http://www.akter.co.rs/
weekly/34-bezbednost/9262-zato-je-predsednik-javno-isprozivao-bia-u.html> 10. 7. 2012.
58 Bulatovi zaustavlja curenje iz BIA B92, <http://www.b92.net/info/vesti/index.php?yyyy=
2004&mm=12&dd=08&nav_category=12&nav_id=157443> 10. 7. 2012.
59 BIA: Dostavili smo sve Nikoliu. <http://www.b92.net/info/vesti/index.php?yyyy=2012&mm
=07&dd=03&nav_category=11&nav_id=623466> 10. 7. 2012.

72

MAPA RIZIKA OD KORUPCIJE U SEKTORU BEZBEDNOSTI SRBIJE

odluka, iznosei tako ono to odluioci ele da uju (eng. Intelligence to please) kako bi oni bili to
zadovoljniji njihovim radom. Sumnju da bezbednosno-obavetajne slube Srbije neadekvatno piu
bezbednosno-obavetajne izvetaje i procene podstiu izjave kako Dragana Todorovia (navedeno u
prethodnom delu), tako i predsednika Republike Srbije Tomislava Nikolia. U njima je on izrazio veliko nezadovoljstvo dostavljenim informacijama: Sudei po izvetajima koje sada dobijam od obavetajnih slubi, u Srbiji se nita ne deava. ak sam se i zahvalio na tim izvetajima, nekoliko dana
ih nisam ni otvarao, pa sam vratio Ako je to BIA, evo poklanjam i BIA, VOA, VBA da ih vodi ko god
hoe. On je kao primer naveo analizu situacije u Grkoj, u kojoj je istaknuto koji je graanin pod
dejstvom alkohola priveden, koja je vojna jedinica (grkih oruanih snaga, prim. aut.) na vebi i sl.60

Ljudski resursi
Partijsko upravljanje ljudskim resursima
Reenje o zapoljavanju donosi direktor Agencije. Prethodno je u Slubi dravne bezbednosti ta
odluka bila decentralizovana, odnosno bila je u nadlenosti lokalnih centara. Posledica ovoga jeste
to da efovi u dravnoj bezbednosti zapoljavaju svoju rodbinu i prijatelje. Zbog toga je ovo pravo
centralizovano i stavljeno u nadlenost elnog oveka DB-a, odnosno Agencije. Meutim, time se
rizici od pojave ovog vida korupcije ne smanjuju. Naime, u poslednjoj deceniji u Srbiji je nastao poseban, partokratski politiki sistem koji karakterie podela plena pravo upravljanja nad dravnim
institucijama izmeu vladajuih politikih partija. Posledica je to da partije snano kontroliu
institucije koje su u raspodeli dobile na upravljanje.
Nakon svake promene vlasti i formiranja nove vlade partije su se nadmetale za pravo postavljanja
elnih ljudi u institucijama bezbednosti, to je posebno bio sluaj sa mestom direktora BIA. Nakon
postavljanja direktora BIA, po pravilu slede i promene po vertikali postavljenja novih naelnika
uprava i zapoljavanje novog kadra. Ovo se dogodilo i nakon formiranja nove Vlade Srbije jula
2012, kada je najpre imenovan novi direktor, te pomonici i zamenici, a potom su sledile promene
po vertikali, koje su podrazumevale ispisivanje ak 50 reenja o postavljenju novih efova odeljenja
i drugih rukovodilaca.61
Nominalno, proces i uslovi postavljenja direktora Agencije i naelnika uprava, kao i zapoljavanje i
napredovanje, regulisani su zakonima Zakonom o BIA i Zakonom o dravnim slubenicima. Pored
toga, Pravilnik o unutranjem ureenju i sistematizaciji radnih mesta u tabelarnom pregledu utvruje za svako radno mesto, ukljuujui u to i rukovodea, stepen strune spreme i radno iskustvo, a
Opis poslova radnih mesta, koji je sastavni deo Pravilnika, propisuje koje vrste i oblasti obrazovanja
i posebnih znanja i vetina zaposleni treba da imaju za svako radno mesto (Odgovor BIA na upitnik
BCBP-a). Meutim, prema reima intervjuisanih, i pored razvijene regulative, zapoljavanje novog
kadra, kao i napredovanje u slubi, podreeno je je u velikoj meri partijskim interesima, to znaajno uruava integritet i profesionalnost Agencije.

60 Nikoli: Ako BIA zna samo ono to dobijam od njih, poklanjam je opoziciji. Blic, <http://www.blic.rs/
Vesti/Politika/331128/Nikolic-Ako-BIA-zna-samo-ono-sto-dobijam-od-njih-poklanjam-je-opoziciji> 2. 9. 2012.
61
Videti, na primer: U toku smena efova u BIA. B92, <http://www.b92.net/info/vesti/index.
php?yyyy=2012&mm=10&dd=03&nav_category=11&nav_id=648217> 4. 10. 2012.

73

KORUPCIJA U SEKTORU BEZBEDNOSTI SRBIJE

Finansije
Poverljive nabavke
Najvei rizik za pojavu korupcije postoji u oblasti poverljivih nabavki. U tome se slau i struna
javnost i sama Agencija. Razlog za to treba traiti u injenici da Agencija, zbog zatite tajnosti rada,
ima pravo da nabavke ostvaruje po poverljivom postupku. Kako u poverljivim nabavkama predmet
nabavke, njegove karakteristike i potrebne koliine nisu poznate irem krugu moguih ponuaa,
one osim principa transparentnosti ograniavaju i princip konkurentnosti, to sve predstavlja rizik
za pojavu korupcije. Prema Zakonu o javnim nabavkama62, da bi nabavka mogla da bude sprovedena po poverljivoj proceduri, potrebno je da ispuni dva uslova: da na osnovu posebnog propisa
moe biti proglaena poverljivom i da je nadleni organ svojom odlukom odredi kao poverljivu.
Koji to predmeti nabavke mogu biti proglaeni poverljivim, navedeno je u Uredbi o odreivanju
sredstava posebne namene za potrebe BIA.63 Ona uz to naglaava da se na nabavku sredstava za
posebne namene ne primenjuju (se) propisi kojima se ureuju javne nabavke (lan 1, stav 2). Ovde
problem predstavlja to to Zakon o javnim nabavkama ne doputa izuzetke prema vrsti robe koja se
nabavlja, ve nalae da se u svakom konkretnom sluaju, pre odreivanja poverljivosti, utvrdi da li
bi saznanje neovlaenih lica da se takve nabavke sprovode, ili saznanje da predmeti nabavke imaju
odreene specifikacije ili da se vre od odreenog ponuaa, ugrozilo bezbednost drave i graana
(lan 7, stav 1, taka 4). Pored toga, Uredba dozvoljava da se procedurom poverljivih nabavki nabavi najiri mogui dijapazon pokretnih i nepokretnih sredstava, ukljuujui u to, izmeu ostalog,
i prevozna sredstva, sredstva za opremanje prostorija, opremu, alat, pribor, delove, sitni inventar i
potroni materijal za izradu, odravanje i eksploataciju pokretnih stvari za posebne namene (Uredba: lan 5, stav 1).

Okvir 7: Nametaj za posebne namene


U decembru 2011. godine Bezbednosno-informativna agencija kupila je nametaj za opremanje svojih prostorija u vrednosti od 7.232.301 dinara.* Iako bi ova nabavka podlegala
odredbama Zakona o javnim nabavkama, koji propisuje procedure raspisivanja tendera i izbora najbolje ponude, naruilac se opredelio da se pozove na Uredbu** i izbegne javni nadzor
nabavke i troenja sredstava graana izdvojenih za BIA. Problem je u tome to pomenuta
Uredba slui za nabavku sredstava posebne namene, dakle za nabavku razliitih tehnikih
sprava, oruja, specijalnih vozila itd. Graanima ostaje nepoznato po emu je taj nametaj
poseban i ima li potrebe (i opravdanosti) za kupovinu takvog (ako je to upote) modifikovanog nametaja. Indikativno je i to da je vlasnica firme koja je obezbedila nametaj zapravo
verenica jednog od potpredsednika tadanje Vlade, te da joj, po istraivanju novinara Pitaljke, to nije bio prvi put da posluje sa dravnim organima i da je ve bilo albi na poslovanje
ove firme.***

62 Zakon o javnim nabavkama. Slubeni glasnik RS, br. 116-08, 2008.


63 Uredba o odreivanju sredstava za posebne namene za potrebe Bezbednosno-informativne agencije.
Slubeni glasnik RS, br. 21/2009.
* Poslovi elieve verenice (I) BIA tajno kupuje nametaj. Pitaljka, 22. 2. 2012. <http://pistaljka.rs/home/
read/195>.
** Uredba o odreivanju sredstava za posebne namene za potrebe Bezbednosno-informativne agencije. Slubeni glasnik RS, br. 21/2009.
*** Reenje Komisije za zatitu prava u postupcima javnih nabavki protiv Vojvodna Investment Promotion, gde
se firma Ktitor ali na firmu Nitea (elieve verenice). <http://pistaljka.rs/public/fck_files/file/ivanninic/
resenje%20%204%2000%20327%202011.pdf>.

74

MAPA RIZIKA OD KORUPCIJE U SEKTORU BEZBEDNOSTI SRBIJE

Kada se pogleda struktura nabavki Agencije, moe se zapaziti da dominiraju poverljive nabavke.
Stav o tome da BIA nabavlja i sredstva po poverljivoj proceduri i onda kada za to ne postoje opravdani razlozi (kako nalae Zakon o javnim nabavkama u pomenutom lanu 7), podgreva nedavna
afera nabavke nametaja. Naime, novinari antikorupcijskog internet-portala Pitaljka utvrdili su
da je BIA za potrebe opremanja prostorija nabavila nametaj procedurom poverljivih nabavki. Iako
je nabavka nametaja obavljena u skladu sa propisima, ovde se javljaju dva problema. Najpre, treba
se zapitati da li je nametaj ba morao da bude nabavljen po poverljivoj proceduri, odnosno kako bi
to bezbednost drave i graana, ili pak Agencije, bila ugroena da je on nabavljen procedurom javne
nabavke. Drugo, sumnju javnosti da je re o korupciji podstie i injenica da je na tom konkursu
najbolju ponudu dala Nitea, iji je direktor i suvlasnik Vesna Jemenica, verenica Boidara elia,
koji je u to vreme obavljao vane funkcije u Vladi Srbije, a prethodno je bio i njen potpredsednik
(vie o ovom sluaju videti u rubrici Sluajevi). Neosporno je to da bezbednosno-obavetajne slube treba da nabavljaju veliki broj sredstava procedurom poverljivih nabavki, ali je takoe neosporno
i to da one ovo pravo treba odgovorno da ostvaruju, onda kada za to postoji opravdana potreba.
Grafika 2: Poverljive i javne nabavke u BIA

5%

Javne nabavke

95%

Poverljive nabavke

Januar 2010 decembar 2011.

Unutranja kontrola predstavlja sistem pravila, procedura i tela koja postoje u okviru jedne institucije, iji je glavni cilj zatita i unapreenje njenog integriteta spreavanjem i otklanjanjem razliitih
nezakonitosti i nepravilnosti unutar otganizacije. To su, najee, zakonska i podzakonska akta, koja
reguliu unutranju kontrolu i reviziju, a potom planovi integriteta, pravila slube i etiki kodeksi.
Pravni propisi i pravila slube su preskriptivni i propisuju ta je dozvoljeno a ta nije, dok su etiki
kodeksi aspirativni i istiu vrednosti ka kojima treba teiti. Da se propisi i pravila potuju staraju se
tela unutranje kontrole, interne revizije i inspektorati. Ukoliko su dobro razvijeni i funkcioniu u
praksi, ovi mehanizmi i tela omoguavaju da svi problemi budu reeni unutar kue i spreavaju to
da se oni pojave pred spoljnim telima nadzora i kontrole. Naravno, to ne iskljuuje potrebu saradnje
unutranjih i spoljanjih tela kontrole, te neophodnost obavetavanja javnosti o rezultatima rada.
Vie o unutranjoj kontroli u Srbiji i korupciji videti dalje u ovoj knizi u tekstu pod nazivom Unutranja kontrola i borba protiv korupcije.

75

KORUPCIJA U SEKTORU BEZBEDNOSTI SRBIJE

Slaba nezavisnost unutranje kontrole


U BIA postoje dva tela unutranje kontrole: Unutranja i budetska kontrola i Interna revizija. Njihov rad nije regulisan zakonom, ve internim aktima, koja im daju dovoljna ovlaenja za valjano
obavljanje poslova. Oba reena tela su neposredno odgovorna direktoru Agencije. Otud ona uivaju
mali stepen nezavisnosti u radu, te nemaju mogunost, koliko je javnosti poznato, da se obrate spoljanjim nadzornim i kontrolnim telima u sluaju da se njihove odluke o otklanjanju nepravilnosti i
nezakonitosti ne potuju. Ukoliko je to i omogueno podzakonskim i internim aktima, njih je znatno
lake menjati nego zakone, to dovodi do toga da je njihova nezavisnost neizvesna i relativna. U
nekim demokratskim dravama postoje posebni generalni inspektori koji su za svoj rad odgovorni
vladi ili parlamentu, a ne elnom oveku slube bezbednosti, to im omoguava da sprovode nezavisne istrage nepravilnosti i nezakonitosti rada slube.
Interna revizija u BIA ima jednog izvrioca iako je sistematizacijom radnih mesta predvien vei
broj. Pored toga, Agencija tvrdi da jedan interni revizor zadovoljava potrebe BIA (Odgovor BIA na
upitnik BCBP-a).
Plan integriteta nije sainjen
Agencija je poetkom godine (2012) zapoela prvu, od ukupno tri, faze izrade Plana integriteta
donoenjem odluke direktora Agencije o izradi i sprovoenju Plana integriteta i imenovanja radne
grupe (Odgovor na upitnik BCBP-a). Javnosti nije poznato u kojoj se fazi trenutno nalazi izrada
Plana integriteta, ali je izvesno da on nije sainjen. U septembru 2012. godine direktorka Agencije
za borbu protiv korupcije sastala se sa novim rukovodstvom BIA, jer je nuno da ove dve insitiucije
sarauju.64
Ne postoji etiki kodeks Bezbednosno-informativne agencije
Agencija nije izradila poseban etiki kodeks za svoje pripadnike, ve primenjuje etiki kodeks ponaanja dravnih slubenika propisan Kodeksom ponaanja dravnih slubenika (Odgovor BIA na
upitnik BCBP-a). Meutim, problem sa ovim Kodeksom je u tome to je preskriptivan i to se odnosi
na sve dravne slubenike, te ne uvaava posebnosti bezbednosno-obavetajnih poslova. Zaposleni
u slubama bezbednosti se, obavljajui svoje aktivnosti, svakodnevno suoavaju sa etiki tekim
izborima, sa kojima se ne suoavaju ostali slubenici dravne administracije. Zbog toga se etiki
kodeksi koji vae za itavu dravnu administraciju ne mogu uspeno primenjivati na slube bezbednosti, ve je za njih potrebno sainiti poseban etiki kodeks. Najpoznatije slube bezbednosti imaju
definisane ciljeve i vrednosti koje tite i koje ih vode u njihovom radu.
Uzbunjivai nisu zatieni zakonom
Uzbunjivai su trenutno u Srbiji zatieni Pravilnikom o zatiti lica koje prijavi sumnju na korupciju, koji je sainila Agencija za borbu protiv korupcije. Meutim, kako je re o pravilniku, on za
potencijalne uzbunjivae ne predstavlja dovoljan stepen zatite. Ovo posebno vai za zaposlene u
bezbednosno-obavetajnim slubama, koji se mogu suoiti sa tekim zatvorskim kaznama za odavanje poverljivih podataka ukoliko se odlue da prijave radnje koje smatraju nezakonitim i nepravilnim. Poloaj eventualnih uzbunjivaa dodatno oteava i injenica da veliki broj dokumenata nije
ponovo klasifikovan prema novom Zakonu o tajnosti podataka (koji poznaje etiri stepena tajnosti).
Posledica toga je postojanje velikog broja klasifikovanih dokumenata, koji to po svojoj prirodi ne bi

64 Vie o tome videti saoptenje za javnost BIA: BIA. Direktorka Agencije za borbu protiv korupcije u poseti
BIA. <http://www.bia.gov.rs/rsc/medijski-materijal/saopstenja-015.html> 20. 9. 2012.

76

MAPA RIZIKA OD KORUPCIJE U SEKTORU BEZBEDNOSTI SRBIJE

trebalo da budu. Jasno zakonsko regulisanje uzbunjivaa titi i same slube bezbednosti, jer osim
to pomae otkrivanju nezakonitosti u slubi, propisuje i kazne za neodgovorno i zlonamerno uzbunjivanje. Zakon o BIA sadri odredbe o obavezi pripadnika Agencije da uvaju dravne, vojne,
slubene ili poslovne tajne, kao i metode, mere i radnje koje predstavljaju ili sadre neku od ovih
tajni (lan 23). Ove odredbe su opravdane, ali je problem u tome to Zakon ne sadri i odredbe koje
bi zatile pripadnike Agencije prilikom otkrivanja nepravilnosti i nezakonitosti, kao to je to, na primer, propisao Zakon o VBA i VOA u lanu 42, stavu 3 i 4. Kao to je to sluaj majora VOA pokazao,
unutranji mehanizmi zatite u slubama bezbednosti esto nisu dovoljni, ve ih je potrebno ojaati
i uvezati sa spoljanjim.65

Spoljanji nadzor
Iako se najee obavlja naknadno, spoljanji nadzor bezbednosno-obavetajnih slubi veoma je
vaan, jer ga obavljaju tela koja najmanje zavise od organa izvrne vlasti. Njega sainjavaju parlamentarni odbori i komisije, struna nadzorna tela i nezavisne dravne institucije. U Srbiji su za
kontrolu slubi bezbednosti nadlena dva odbora Narodne skuptine Republike Srbije Odbor za
kontrolu slubi bezbednosti i Odbor za finansije i raunovodstvo, kao i pet nezavisnih dravnih
institucija (NDI) Agencija za borbu protiv korupcije, Dravna revizorska institucija, Komisija za
zatitu prava u javnim nabavkama, Poverenik za informacije od javnog znaaja i Zatitnik graana.
Od njih su prve tri direktnije ukljuene u prevenciju i borbu protiv korupcije.66
Slab spoljanji nadzor
Meutim, u dosadanjem periodu institucije spoljanjeg nadzora nisu ostvarile zapaene rezultate
kada je re o utvrivanju i otklanjanju rizika od pojave korupcije u BIA. Agencija za borbu protiv
korupcije ve due vreme sarauje sa BIA u izradi Plana integriteta za Agenciju, ali on jo uvek nije
sainjen. Prema reima Agencije, poetkom godine (2012) zapoeta je prva, od ukupno tri faze izrade Plana integriteta donoenjem odluke direktora Agencije o izradi i sprovoenju Plana integriteta
i imenovanja radne grupe (Odgovor BIA na upitnik BCBP-a). U septembru 2012. godine direktorka
Agencije za borbu protiv korupcije sastala se sa novim rukovodstvom BIA, jer je nuno da ove dve
insitiucije sarauju.67
Dravna revizorska institucija ima znaajne mogunosti za utrvrivanje ne samo nepravilnosti i nezakonitosti utroka finansijskih sredstava ve i toga da li su sredstva uinkovito koriena. U dosadanjem periodu DRI je proveravala samo finansijske izvetaje Ministarstva odbrane i Ministarstva
unutranjih poslova, dok je BIA ostala van njenog zahvata. Takoe, tom prilikom je proveravana
iskljuivo zakonitost, ali ne i uinkovitost utroka sredstava, jer DRI nema dovoljan broj obuenog
kadra za obavljanje tog posla. Stratekim planom DRI za period 20112015. predvieno je da se
revizija svrsishodnosti uvede 2013. godine.
Poverenik i Zatitnik graana su samo posredno ukljueni u utvrivanje i otklanjanje rizika od pojave korupcije. Poverenik je tokom 2010. godine imao samo jednu albu protiv BIA koja se odnosi na
javne nabavke i ona je jo uvek u procesu reavanja. Zatitnik graana je ostvario jednu kontrolnu

65 Vie o tome videti u: Preporuka Zatitnika graana. <http://www.ombudsman.rs/attachments/2220_


Preporuka%20VOA.doc> 20. 8. 2012.
66 Vie o tome videti dalje u knjizi u tekstu o nezavisnim dravnim institucijama.
67 Vie o tome videti u saoptenju za javnost BIA: BIA. Direktorka Agencije za borbu protiv korupcije u poseti BIA. <http://www.bia.gov.rs/rsc/medijski-materijal/saopstenja-015.html> 20. 9. 2012.

77

KORUPCIJA U SEKTORU BEZBEDNOSTI SRBIJE

posetu BIA, tokom koje je utvrivao da li se mere tajnog prikupljanja podataka i njihovog uvanja
obavljaju u skladu sa zakonom. Rezultat posete bio je izvetaj sa preporukama.68
Skuptinski odbori do sada nisu pokazali zainteresovanost za sistematski nadzor i kontrolu rada
slubi bezbednosti. Nadzor se svodio na usvajanje izvetaja slubi bezbednosti i pokretanje stranakih pitanja na sednicama odbora. Budeti slubi bezbednosti, kao mesta na kojima se moe
pojaviti korupcija, nisu uopte razmatrani. Odbor za finansije i raunovodstvo e u novom sazivu
Narodne skuptine imati ira ovlaenja prilikom kontrole budeta, pa e tako moi da kontrolie i
svrsishodnost troenja budeta. To moe znaajno doprineti smanjenju rizika od pojave korupcije
u slubama bezbednosti. Uz to, Zakonom o DRI (lan 46) parlamentarci mogu da zatrae i posebne
izvetaje od DRI.
Iz reenog se moe zakljuiti da potencijali spoljnih nadzornih institucija i tela za prevenciju i borbu
protiv korupcije u sektoru bezbednosti nisu u potpunosti iskorieni, posebno ako u obzir uzmemo
injenicu da veina ovih institucija ima pravo pristupa poverljivim podacima, neophodnim za obavljanje njihovog posla.

68 Izvetaj je dostupan na internet-stranici Ocena reforme: <http://reforma.bezbednost.org/izvestaj-opreventivnoj-kontrolnoj-poseti-zastitnika-gradana-bia-sa-preporukama-i-misljenjima/> 8. 10. 2012.

78

MAPA RIZIKA OD KORUPCIJE U SEKTORU BEZBEDNOSTI SRBIJE

Studija sluaja: Nabavke u sektoru bezbednosti


Srbije
Danilo Pejovi

Predstavnici strune javnosti, civilno drutvo, mediji, politiki predstavnici i meunarodne institucije identifikovali su nabavke u javnom sektoru kao mesta sistemske korupcije. Nedovoljno izgraen
institucionalni i pravni okvir ostavlja mogunost prelivanja drutvenog bogatstva u privatne depove. Takoe, propusti do kojih dolazi prilikom planiranja ili sainjavanja tenderske dokumentacije
mogu dovesti do gubitaka na vie naina. Do njih dolazi kako preplaivanjem usluga, dobara i radova, tako i pribavljanjem neodgovarajuih predmeta nabavki, koje ne mogu ispuniti svoju namenu
ili koje je ne mogu potpuno ispuniti. Izbor neodgovarajueg ponuaa moe dovesti do toga da
nabavka i ne bude izvrena, to posledino dovodi ne samo do ponavljanja postupka i angaovanja
resursa za ove potrebe, ve i do pomeranja rokova pruanja usluga koje bi navedenom nabavkom
trebalo da budu pruene.
Nabavljanje potrebnih dobara, usluga i radova u sektoru bezbednosti ima nekoliko specifinosti.
Pre svega, nabavke se dele na javne i poverljive. Dok se javne nabavke sprovode u skladu sa Zakonom o javnim nabavkama i podleu institucionalnoj i javnoj kontroli, poverljive nabavke su zbog
svoje prirode izuzete iz javnog uvida, ali i iz detaljnije institucionalne kontrole. Ove okolnosti dovele
su do pojave vie spornih nabavki u sektoru, za koje je, i pored njihovog statusa, saznala i javnost.
Prilikom ove vrste nabavki postoji poseban rizik, jer pribavljanje neadekvatnog predmeta nabavke
ili odabir neodgovarajueg ponuaa nee dovesti samo do gubitka novca i vremena, ve i do poveanog bezbednosnog rizika, pa i do gubitka ljudskih ivota.

Praksa javnih nabavki u sektoru bezbednosti


Javne nabavke u sektoru bezbednosti sprovode se u skladu sa Zakonom o javnim nabavkama iz
2009. godine. Obim nabavki razlikuje se od institucije do institucije. Dok su ministarstva veliki i
sloeni sistemi, koji imaju brojne organizacione jedinice i razliite potrebe kada su u pitanju dobra,
usluge i radovi neophodni za funkcionisanje institucija, BIA predstavlja jedinstvenu instituciju, sa
manjim obimom nabavki i manjom raznovrsnou predmeta nabavki. Ministarstvo odbrane i MUP,
takoe, spaduju u najvee naruioce u Srbiji.

Planiranje javnih nabavki


Planiranje predstavlja prvi korak u procesima javnih nabavki. Od toga koliko je kvalitetno sainjen
plan nabavki zavisi kako i koliko e institucija moi da zadovolji svoje potrebe, a posledino tome
i kako e moi da odgovori na zadatke koji su pred nju postavljeni. Planom nabavke bi, pored potrebnih dobara i usluga, te opredeljenih sredstava, trebalo da bude definisana procedura koja e biti
koriena, kao i vremenski rok u kom e biti realizovan ceo postupak. Izrada odgovarajueg plana

79

KORUPCIJA U SEKTORU BEZBEDNOSTI SRBIJE

nabavki utie na stepen rizika od pojave korupcije tokom celog procesa nabavljanja. Kvalitetno sainjen plan nabavki moe znaajno da smanji rizik od pojave korupcije u ostalim fazama postupka.69
Planovi javnih nabavki, kako MO i MUP-a, tako i BIA, javno su dostupni i dati su u informatorima o radu, koji su objavljeni na sajtu ovih institucija. Iz samih planova mogue je izvesti nekoliko
zakljuaka.
Plan javnih nabavki MUP70 za 2012. godinu sainjen je na osnovu modela koji je predloila Uprava
za javne nabavke i sadri potrebne informacije. Meutim, prilikom procene vrednosti pojedinih javnih nabavki cifre koje bi trebalo da predstavljaju procenjenu vrednost javne nabavke u odreenim
sluajevima zaokruivane su na deset hiljada dinara, dok su u drugim sluajevima zaokruivane na
nivou miliona. Ovaj podatak ukazuje ne samo na to da prilikom planiranja nabavki nije izvrena, ili
nije u potpunost izvrena, procena troka koja se zasniva na detaljnijem ispitivanju trita, ve i na
to da su iznosi unoeni aproksimativno. Tvorci plana nabavki su u ovom sluaju mogli da se poslue
i podacima o prethodno realizovanim nabavkama sa istim predmetom nabavke kako bi preciznije
ustanovili planiranu vrednost javnih nabavki.
Plan nabavki MO za 2012. godinu71 znaajno se po formatu razlikuje od onog koji je predloila Uprava za javne nabavke72. Iz samog dokumenta mogue je zakljuiti da MO obavlja nabavke za itav niz
institucija pod svojom nadlenou, poev od Vojnomedicinske akademije i institucija obrazovanja,
pa do pojedinih kasarni i aerodroma. Dokument predstavlja vie spisak potreba, nego dokument na
osnovu koga e biti sprovodene nabavke, jer mu nedostaju kako procenjene vrednost nabavki i projektovano vreme za sprovoenenje postupka i realizaciju nabavki, tako i planirani postupak. Ipak, u
pojedinim sluajevima iz dokumenta se vidi obim nabavki u jedininom smislu.
Bezbednosno informativna agencija predstavila je plan nabavki u etiri dokumenta: Javne nabavke,
Nabavke male vrednosti, Pregovaraki postupak bez objavljivanja javnog poziva i Poverljive nabavke (nabavke na koje se ne primenjuje Zakon). Prva tri dokumenta sadre sve potrebne podatke
navedene u modelu koji je predloila Uprava za javne nabavke. etvrti dokument sadi informaciju
o predvienom iznosu poverljivih nabavki, kao i iznos koji je utroen na nabavke ove vrste do trenutka auriranja informatora.
Uz ogradu da osim dokumenata u okviru informatora o radu MO i MUP-a postoje i drugi, detaljniji
dokumenti o planovima javnih nabavki, moemo zakljuiti da su planovi javnih nabavki sainjeni
pre kao spiskovi potreba institucije nego kao dokumenti koji bi trebalo da urede pribavljanje usluga,
dobara i radova. Sutina izrade planova nabavki nije samo u tome da budu odreeni predmeti nabavke, ve i da budu definisani vremenski i materijalni okviri za realizacju nabavki kako bi kapaciteti institucije bili to bolje iskorieni. Planovi nabavki MO ne sadre informacije koje bi omoguile
da oni potpuno ispune svoju namenu, pa pre slue za informisanje javnosti o tome na ta e biti
potroen novac poreskih obveznika.

69
70
71
72

80

Pravilno odabran postupak i dobro procenjena vrednost nabavke predstavljaju prvu prepreku korupciji.
Dostupno: <http://www.mup.gov.rs/cms/resursi.nsf/InformatorMUP-cirilica.doc>.
Dostupno: <http://www.mod.gov.rs/cir/aktuelno/informator_2010/inf_index.php>.
Dostupno: <http://www.ujn.gov.rs/ci/documents/models>.

MAPA RIZIKA OD KORUPCIJE U SEKTORU BEZBEDNOSTI SRBIJE

Glavne karakteristike prakse javnih nabavki


Za ocenjivanje prakse javnih nabavki koristi se niz pokazatelja koji ukazuju na slabosti tenderskih
procedura. S obzirom na raspoloive podatke i na obim ovog rada, za ocenjivanje uspenosti uzeti
su podaci o prosenom broju ponuda po tenderu i o stepenu uteda u sprovedenim postupcima za
period 20112012. godine.
Tabela 4: Praksa javnih nabavki u sektoru bezbednosti u Srbiji
Prosean broj ponuda
po tenderu

Procenat tendera sa
jednim ponuaem

Ministarstvo odbrane *

8,9

33%

Ministarstvo unutranjih poslova **

3,4

33%

Bezbednosno-informativna agencija ***

3,5

6%

Nacionalni prosek 2010. ****

3,5

34%

Nacionalni prosek 2011. *****

3,2

40%

Institucija

Iz navedenih podataka vidi se da je prosek primljenih ponuda u MUP-u i BIA priblian prosenom
broju ponuda na nacionalnom nivou. Prilikom interpretiranja podataka treba imati u vidu to da su
ovde navedene i formalno neispravne ponude, te se bez mnogo bojazni moe konstatovati da u ovim
institucijama, kao i u celom sistemu javnih nabavki u Srbiji, ne postoji konkurencija kada su u pitanju javne nabavke. Sa druge strane, u MO postoji izuzetno visok broj ponuda po javnom pozivu. Na
osnovu uvida u izvetaje (Informator o radu Ministarstva odbrane 2012) o sprovedenim nabavkama, moemo izdvojiti nabavke koje imaju veoma veliki broj ponuda. Tako je, na primer, broj ponuda
tokom nabavki usluga za odravanje motornih vozila po pravilu 49, dok je prilikom nabavke ulja za
loenje (Informator o radu Ministarstva odbrane 2012) u dva tendera pristiglo 316, odnosno 317
ponuda. Ovaj podatak treba uzeti sa rezervom, s obzirom na veliinu trita i na broj kompanija koje
se ovim poslom bave. Ove nabavke su svakako podigle prosean broj ponuda navedenih u tabeli 4.
Moe biti postavljno vie hipoteza koje bi objasnile veliki broj ponuda u MO. Prva hipoteza odnosi
se na tradicionalno visok stepen poverenja u vojsku, vojne procedure i kontrolu, to potencijalnog
ponuaa ini uverenim da e biti ravnopravan sa ostalim ponuaima i da nee biti rtva korupcije
ili nemara, kao i da e mu, u sluaju da mu bude dodeljen ugovor, biti plaeno u dogovorenom roku.
Druga hipoteza bi mogla biti povezana sa poverenjem u sistem zatite prava. Kada ulazi u proceduru, potencijalni ponua polazi od pretpostavke da je re o hijerarhijski potpuno ureenom sistemu,
koji e eventualne propuste reiti pravedno i u roku. Trea hipoteza odnosi se na relativno skromne
uslove koje ponuai moraju da ispune kako bi uestvovali u postupcima. Koja je od navedenih hipoteza ispravna i u kojoj meri, ostaje pitanje koje treba istraiti u nekom od narednih radova.
Procenat nabavki u ministarstvima za koje je primljena samo jedna ponuda takoe je blizak nacionalnom proseku, dok je taj procenat u BIA znatno nii. Kako ministarstva predstavljaju velike naruioce, sa velikim spektrom raznovrsnih predmeta nabavke, moe se pretpostaviti da su ovi podaci
bliski podacima koji postoje na republikom nivou.

* Uprava za javne nabavke 2012.


** Isto
*** Isto
**** Isto
***** Isto

81

KORUPCIJA U SEKTORU BEZBEDNOSTI SRBIJE

Prilikom ocenjivanja prakse javnih nabavki kao jedan od glavnih indikatora uzima se stepen ostvarenih uteda u odnosu na planirane rashode. U tabeli 5 dat je uporedni pregled uteda institucija
sektora bezbednosti prilikom nabavki velike vrednosti.
Tabela 5: Uteda institucija sektora bezbednosti prilikom realizacije nabavki velike vrednosti
Planirana vrednost
(u hiljadama dinara)

Ugovorena vrednost
(u hiljadama dinara)

Procenat
utede (%)

Ministarstvo odbrane 2010. *

4.801.677

4.150.252

13,6

Ministarstvo odbrane 2011. **

5.872.314

5.023.983

14,4

Ministarstvo unutranjih poslova


2010. ***

1.567.742

1.471.425

6,1

Ministarstvo unutranjih poslova


2011. ****

1.675.399

1.555.774

7,1

42.209

39.934

5,4

Institucija

Bezbednosno-informativna agencija
2011. *****

Iz navedenih podataka vidi se da su sve institucije imale odreene utede u odnosu na planirane
izdatke. Ukoliko uporedimo podatke iz tabele 2 sa podacima iz tabele 1, potvrdiemo tezu da su
utede vee ukoliko postoji vea konkurencija, tj. ukoliko postoji vei broj ponuda po tenderu. U
MO ostvarena je najvea uteda u odnosu na planirane izdatke, ali ove rezultate treba uzeti sa
odreenom rezervom, jer se planovi nabavki, kao to je ve navedeno, po svoj prilici ne sprovode na
osnovu temeljnih istraivanja trita, bar kada je o jednom broju nabavki re, ve na osnovu nekih
drugih inputa. Pravu sliku bismo dobili ukoliko bismo cene postignute tokom tenderskih procedura
uporedili sa trinim cenama u trenutku plaanja. Ovakvo poreenje prikazalo bi realnu ekonominost sprovedenih postupaka i dalo odgovor na pitanje kolike su realne utede i da li ih zaista ima.

Zatita prava
Zatita prava u postupcima javnih nabavki odvija se u dva stepena. Nezadovoljni ponua se u
prvom stepenu ali samom naruiocu. Ukoliko nije zadovoljan odlukom, moe uputiti albu Republikoj komisiji za zatitu prava u postupcima javnih nabavki. Procenat usvojenih, odnosno odbijenih zahteva govori o stepenu zatite ponuaa unutar same institucije. to je vei udeo nabavki na
koje je uloen zahtev poniteno, manji je stepen zatite ponuaa unutar institucije i obrnuto. to
je vei udeo odbaenih zahteva, stepen zatite je vei.73 U tabeli 3 dat je uporedni pregled usvojenih
i odbijenih, odnosno odbaenih zahteva za period 20102011 u institucijama bezbednosti u Srbiji.
Prvi zakljuak bio bi da se na tendere institucija, s obzirom na broj nabavki, ali izrazito mali broj
ponuaa [(npr. MO je u navedenom periodu imalo 461 nabavku velike vrednosti i 13.770 nabavki
male vrednosti) (Odgovor na upitnik BCBP-a 2012)]. Ovo je inae obeleje celog sistema javnih
nabavki u Srbiji i pre govori o nedovoljnom poverenju u institucije, nego o potovanju propisa i
73 Zahteve koje je usvojila Republika komisija trebalo je da usvoje naruioci, to govori o propustu naruioca.
* Uprava za javne nabavke 2011, Prilog 2.
** Isto
*** Isto 11
**** Isto 12
***** Bezbednosno-informativna agencija 2012.

82

MAPA RIZIKA OD KORUPCIJE U SEKTORU BEZBEDNOSTI SRBIJE

procedura. Mogue je da na ponuae utie to to je re o institucijama sile kojima se ne treba zamerati, pa oni lake odustaju od ulaganja zahteva. Uoljivo je da je broj usvojenih zahteva znaajno
vei od broja odbaenih, odnosno odbijenih zahteva, osim kod BIA. Podatak govori o slaboj zatiti
ponuaa unutar institucija. Ova slabost jasno ukazuje na potencijalni rizik od postojanja korupcije
u navedenim institucijama, kao i na potrebu vrenja dodatne kontrole postupaka nabavki.
Tabela 6: Uporedni pregled usvojenih i odbijenih, odnosno odbaenih zahteva za period
20102011. u institucijama bezbednosti u Srbiji

Broj uloenih
zahteva

Broj
deliminio
ili u celini
ponitenih
postupaka

Broj odbijenih
ili odbaenih
zahteva

Ostalo

Ministarstvo odbrane

26

19

Ministarstvo unutranjih
poslova

24

13

Institucija

Bezbednosno-informativna
agencija

Poverljive nabavke
Konkurentnost i transparentnost predstavljaju glavne karakteristike kupovine javnim sredstvima.
Poverljive nabavke, meutim, ne karakterie transparentnost. Nedostatak transparentnosti ne
moe da ne utie na ograniavanje konkurentnosti, s obzirom na to da predmet nabavke, njegove
karakteristike i potrebne koliine nisu poznate irem krugu potencijalnih ponuaa. Kako prilikom
poverljivih nabavki interes zatite podataka pretee nad univerzalnim pravilom javnosti rada, postoje rizici da e doi do korupcije. Poverljive nabavke najee se sprovode u institucijama sektora
bezbednosti, s obzirom na to da je u ovom sektoru najzastupljeniji institut poverljivosti i prilikom
drugih procedura i postupaka.
Da bi nabavka mogla da bude sprovedena po poverljivoj proceduri, potrebno je da ispuni dva uslova.
Kao prvo, potrebno je da nabavka na osnovu posebnog propisa bude proglaena poverljivom i da je
nadleni organ svojom odlukom odredi kao poverljivu.74
Predmeti nabavke koji mogu biti proglaeni poverljivim navedeni su u uredbama o sredstvima posebne namene75 i razlikuju se od institucije do institucije. Uredbe o kojima je re predviaju da se na
proceduru nabavke pojedinih vrsta pokretnih stvari ne primenjuje zakonska procedura, ve procedura bez javnog oglaavanja. Meutim, Zakon o javnim nabavkama ne doputa apsolutne izuzetke
prema vrsti robe koja se nabavlja, ve nalae da se u svakom konkretnom sluaju pre odreivanja
poverljivosti utvrdi da li bi saznanje neovlaenih lica da se takve nabavke sprovode, ili saznanje
da predmeti nabavke imaju odreene specifikacije ili da se vre od odreenog ponuaa, ugrozilo
bezbednost drave i graana.
Spiskovi dobara koja se mogu pribavljati poverljivim nabavkama generalno su vrlo iscrpni, a institucije po pravilu nabavku, ukoliko mogu, proglaavaju poverljivom i sprovode je bez javnog poziva.
74 Zakon o javnim nabavkama. Slubeni glasnik Republike Srbije, br. 116/08, lan 7.
75 Uredbe o sredstvima za posebne namene. Slubeni glasnik Republike Srbije, br. 29/05; Uredbe o sredstvima posebne namene. Slubeni glasnik Republike Srbije, br. 82/08; Uredbe o odreivanju sredstava za posebne
namene za potrebe BIA. Slubeni glasnik Republike Srbije, br. 21/09.

83

KORUPCIJA U SEKTORU BEZBEDNOSTI SRBIJE

O ovakvoj praksi svedoe podaci o poverljivim nabavkama MO, gde udeo poverljivih nabavki u ukupnom broju nabavki iznosi 15%, i BIA, gde taj procenat iznosi 95%. Tako su kao poverljive sprovoene nabavke motorcikala za potrebe MUP-a 2010. godine (Press 2010) i putnikih automobila za
potrebe MO 2008. godine.

Zakljuak
Procedure nabavki u sektoru bezbednosti imaju iste nedostatke kao i procedure nabavki u drugim
delovima javnog sektora. Kada je re o javnim nabavkama, ini se da problemi poinju ve tokom
planiranja. Ne ulazei u svrsishodnost pojedinih nabavki, moemo zakljuiti da procenjivanje vrednosti pojedinih nabavki nije izvreno ili da nije izvreno na osnovu ispitivanja trita. Planiranje
izdataka za nabavke moglo bi znaajno da bude unapreeno ukoliko bi vrednost pojedinih nabavki
bila paljivije odreena, a vremenski okviri za realizaciju nabavki odereeni prema potrebama institucije i raspoloivim resursima neophodnim za realizaciju. Ovime bi, osim potencijalnih uteda i
racionalnijeg korienja sredstava, znaajno bio ogranien prostor za pojavu korupcije, jer bi time
limit za prihvatljivost ponude bio priblian trinoj vrednost dobra, usluge ili rada. Planiranje bi
moglo biti unapreeno formiranjem uputstva kojim bi bili definisani elementi na osnovu kojih bi se
vrilo planiranje, kao to su, na primer, cene istovrsnih nabavki u prolom periodu, trine cene, indeks porasta cena u periodu izmeu dve istovrsne nabavke, stanje zaliha pojedinih potronih roba,
vreme u kojem e predmet nabavke biti potreban i sl.
Postupke poverljivih nabavki, koje su izuzete iz primene Zakona o javnim nabavkama, trebalo bi
standardizovati. Ovo podrazumeva izradu standardizovanih uputstava, procedura i modela dokumenata, koji bi se primenjivali u svim institucijama koje sprovode ovakve nabavke. Kontrolni mehanizmi bili bi obezbeeni unutar institucije (postojei organi interne revizije, unutranje kontrole
i dr.), ali i izvan nje (DRI). Ovi mehanizmi bi obavljali svoju funkciju ne samo nakon sprovoenja
nabavki, ve tokom nabavki, tako to bi pratili fazu po fazu postupka nabavke. Ukazivanje na propuste i njihovo otklanjanje bilo bi vreno tokom realizacije nabavke, a ne nakon to je eventualna
teta ve priinjena, kao to je to sada sluaj.
Izgradnja kvalitetnijih mehanizama zatite ponuaa ne bi samo smanjila broj oborenih tendera,
ve bi i poveala poverenje u procedure javnih nabavki, to bi posledino vodilo poveanju konkurencije i stvaranju povoljnijih uslova nabavke. Imajui u vidu broj nabavki ministarstava, opravdano
bi bilo formirati komisiju koja bi se bavila zatitom prava ponuaa unutar institucije, s obzirom na
to da komisija koja donosi odluku o pojedinim nabavkama prestaje da radi nakon to izabere najpovoljnijeg ponuaa. Ovo telo bi imalo stalni sastav i donosilo bi samo odluke o podnetim zahtevima
za zatitu prava. Odgovornost za ishode zahteva bila bi definisana, a mesto na kome se donosi odluka bilo bi izmeteno u odnosu na ostale uesnike u postupku.
Ukrupnjavanje vie nabavki male vrednosti doprinelo bi materijalnim utedama, ali bi time i ljudski potencijal bio efikasnije iskorien zbog smanjenja broja postupaka i lake kontrole izvrenja
ugovornih obaveza. U sluajevima kada objedinjavanje ne bi bilo mogue, nabavka bi mogla biti
ralizovana podelom na partije.
Poverljive nabavke bi trebalo standardizovati. Pod tim bi se podrazumevalo propisivanje postupaka,
izrada modela akata, definisanje kruga lica koja bi imala pristup podacima o nabavkama. Kontrolni
mehanizmi unutar institucije (interna revizija, unutranja kontrola, inspektorat) i izvan nje (DRI)
trebalo bi da kontroliu postupke tokom svake faze realizacije nabavki. Na ovaj nain bi se izbeglo to
da se propusti konstatuju nakon to je teta napravljena, jer onda nema mogunosti da se posledice
saniraju ili umanje.

84

MAPA RIZIKA OD KORUPCIJE U SEKTORU BEZBEDNOSTI SRBIJE

Kao poseban problem u institucijama bezbednosti, to je neposredno u vezi sa sprovoenjem postupaka nabavki, javlja se zatita uzbunjivaa ili tzv. duvaa u pitaljku. Kako je rad ovih institucija
generalno pod velom tajnosti, te kako je po prirodi posla koliina tajnih podataka vea nego u drugim institucijama, ovaj problem treba reavati na dva koloseka usvajanjem odgovarajuih akata
kojima bi se uzbunjivai zatitili, ali i promovisanjem ideje da uzbunjivanje nije potkazivanje, ve
da je to aktivnost koja je korisna kako za samu instituciju, tako i za drutvo. U ovim dokumentima
bi trebalo da bude propisano da, pored mehanizama zatite (otputanja, premetanja na nie radno
mesto, umanjivanja plate, ikaniranja i sl.), postoji i mogunost revizije tajnosti podataka i dokumenata. U tom sluaju prijavljivanje bi moglo biti izvreno izvan institucije, postojale bi stimulativne
mere za zaposlene koji ukau na nepravilnosti i zloupotrebe, kao to su materijalna naknada, pohvala, bre napredovanje u slubi i sl. Aktom bi trebalo da bude utvrena razlika izmeu uzbunjivanja
i prigovora radi ostvarivanja sopstvenih prava.

85

KORUPCIJA U SEKTORU BEZBEDNOSTI SRBIJE

IV Borba protiv korupcije u sektoru


bezbednosti

Borba neprestana
Autor: Miroslav Hadi

Korupcija u sektoru bezbednosti: unutranja kontrola


Autori: Bogoljub Milosavljevi i Saa orevi

Nezavisni dravni organi i borba protiv korupcije


Autor: Marko Miloevi

86

MAPA RIZIKA OD KORUPCIJE U SEKTORU BEZBEDNOSTI SRBIJE

Borba neprestana
Miroslav Hadi

Graani Srbije se, nezavisno od volje svoje, stalno nalaze u vrtlogu neke od brojnih bitaka u kojima
se oni i/ili politiki im zastupnici bore za neto (nekoga) ili protiv neega (nekoga). Bez obzira na
promenljive ciljeve, protivnike, te orua i oruja, ini se kao da je Srbija stalno u sukobu bilo sa
nekim drugima bilo sa samom sobom. Produeno stanje nedovrenih (zamrznutih) spoljanjih i
unutranjih sukoba od podanika ovdanjih pak zahteva visoku borbenu gotovost. Ako oni kojim
sluajem izostaju iz borbe neprestane, od njih se trai da barem zduno navijaju za svoje partijske i
dravne elnike. Ujedno im se savetuje da hrabre jurinike i voe svoje potede neugodnih pitanja
o svrhama, ceni i rezultatima njihovog olakog rtvovanja drugih za opstanak i boljitak ugroene im
domaje. Graanima se pokornim tom zgodom nadasve toplo preporuuje da ne zakeraju mnogo oko
svojih (ljudskih) prava. Umesto toga, oni bi trebalo da dravi i njenim silnicima unapred i na slepo
daju saglasnost za jo eu i eu upotrebu pendreka i kundaka, te za neomeeno, a tajno sabiranje podataka o sebi i sugraanima svojim. Otud je nezvanini konkurs za dravne dounike stalno
otvoren, dok soj uzbunjivaa i zvidaa ionako uvek moe biti zatvoren.
Zahvaljujui svemu tome, graani Srbije jo uvek su okrueni agresivnim jezikom rata i sukoba.
Znatnom broju njih otud ne manjka motiva i reenosti za uestvovanje u nekoj od tekuih borbi.
Od posledica, pogotovo loih, bitaka koje se vode u njihovo ime oni ionako ne mogu da pobegnu.
Jezikom odravanju opsadnog stanja (duha) nemerljivi doprinos daju elni odredi ovdanje politike klase. U njihovom govoru i delanju sve, a napose politika, biva u konanici svoeno na odsudnu
borbu ili bitku. U skladu sa tim onda i vlast osvojena na izborima, ili pak naknadno kupljena na meupartijskoj berzi, postaje lini i partijski plen pobednika. Ovome to pak dozvoljava da tako steenu
vlast nemilice i proizvoljno upotrebljava, pre svega, za svoje line i partijske svrhe. Otud se danas
u Srbiji, po iskazima dravnih elnika, uz one meupartijske i patriotske borbe uporedo vode i estoke borbe protiv, inae nedokazanog, terorizma svih fela, organizovanog kriminala, narkomanije,
trgovine ljudima i ljudskim organima, po nekog od ekstremizama, huliganstva, raznih sekti i tako
redom. Nita manje energije se u Srbiji troi i na razne bitke protiv mnotva Drugih i drugaijih. Na
prvoj se liniji fronta protiv korupcije nalaze, dakako, neustraivi i neumorni dravni i partijski borci,
te njihovi medijski dojavljivai i dodavai.
Opredeljenje za borbu izravno govori o tome kako vladaoci ovdanji shvataju korupciju u Srbiji,
te ime to oni hoe da je odstrane. U tom se vienju korupcija slika kao nenadano iikali drutveni
korov koji samo treba hteti i smeti iupati. U sledeem koraku ona biva svoena na manje ili vee
materijalne i finansijske muke i zloupotrebe. Tako se korupcija, ma koliko bila rasprostranjena,
premee u usputnu i prolaznu tetu, koja lako moe biti otklonjena samo ako se vlasti doepa neki
Don Kihot mesijanskih ambicija. U tom je pristupu, dabome, uvek neko drugi kriv za nastanak i
obnavljanje korupcije. Zato svaka nova ekipa na vlasti svu odgovornost za njeno bujanje pripisuje
svojim prethodnicima. ak i da je to tako, na ta upuuju ozbiljne sumnje u korumpiranost vlasti
koju su predvodili Boris Tadi i Demokratska stranka, ovo nee mnogo doprineti razumevanju prave prirode i razmera korupcije u Srbiji. Tegobe i teskobe mesnih graana i javnosti bie, dabome,
umanjene ako oni ipak ponekad saznaju neto vie o tome ko je to sve od uhvaenih i koliko je iz
korupcije iario. Ako kojim udom ove sumnje dobiju potvrdu na sudu, eto dobrog povoda za optenarodno veselje. Teko je otud ne biti zanesen zavodljivijim konceptom, po kome se korupciji u
Srbiji moe doakati jednokratnim borbenim aktima dragovoljnih i potenih vrhovnika drave.
Zapoinjanjem bitke ove, ma koliko ona u svakom trenutku bila dobrodola, iz vidnog se polja javnosti, hotimino ili ne, sklanjaju kljuni izvori i dugotrajni uzroci potonua drave Srbije i njene zajednice u korupciju. O delotvornosti kampanjske borbe protiv korupcije zato reitije govori sve ono
o emu njeni nosioci ute, nego sve ono o emu oni javno zbore. Zagluujua je otud njihova utnja

87

KORUPCIJA U SEKTORU BEZBEDNOSTI SRBIJE

o ratnim izvoritima i proizvoaima korupcije u Srbiji. Istom se zgodom horski uti o uestvovanju
negdanjih vojnih, policijskih i tajnoslubujuih vrhuki, te njihovih potinjenih u ratnom razaranju socijalnog, ekonomskog i moralnog tkiva rodne zajednice. Bez valjanog je javnog priznanja otud
ostao i njihov svesrdan doprinos radikalnoj kriminalizaciji Srbije i sveobuhvatnom korumpiranju
matinog drutva. Teko je stoga od njihovih naslednika sada oekivati da taj udeo valjano izmere i
kazneno odmere, jer su i oni potekli iz istog legla. Jo je bunija dravna utnja o ulozi koju u svemu tome imaju politiki i ratni naredbodavci ovih formacija. Ovo tim gromkija, jer su na vlast opet
stigli njihovi ondanji mada po sopstvenom priznanju u meuvremenu demokratski preobraeni i
proieni partijski i ministarski poklisari.
Povrh toga, u nametnutom je miru ratom zapoeti posao uspeno okonan pljakakom privatizacijom ono malo preostalih slamarica Srbije i itelja njenih. Ovdanja je politika klasa, udruenim
naporima partija svih boja, konanu pobedu nad podanicima svojim postigla obnavljanjem i snaenjem partijske drave, te privatizovanjem njene vlasti i moi. Teko je zato izbei utisku da kampanjska borba protiv korupcije slui dobrim delom kao paravan za nastavak tue izmeu partijskih
vrhuki i njihovih voa za vlast i mo. Kao to je tome, uostalom, sluilo dvodecenijsko meupartijsko nadgornjavanje oko toga ko je vei patriota, te ko moe vee tete i gubitke da nanese ne samo
mrskom neprijatelju nego i voljenom narodu serbskom.
Voenje borbe protiv korupcije otud svojim stratezima i glavnokomandujuem najavljuje dodatne
line dobiti. Ma koliko bila bespotedna, borba svaka, a pogotovo ona za optu stvar i vredan cilj,
uvek ima romantiarsku notu, jer ona najavljuje rtve i gubitke ne samo na neprijateljskoj ve i na
pravednikoj strani. Ona isto tako od uesnika zahteva linu hrabrost i spremnost na rtvu, te onima
koji politiki preive bitku najavljuje slavoluke i lovorove vence ispletene od glasakih listia lakovernih i neobavetenih. Otud i svaki uesnik borbe protiv korupcije, a pogotovo njen predvodnik
sebi u ogledalu svom lako moe da izgleda kao div junak. Oprostiti im zato treba ukoliko ne odole
zanosnom zovu ljubavi prema sebi i istorijskom delu svom. A puina pusta ako ih se seti na sledeim
izborima, seti. Mesto im u kunom mauzoleju svojih podviga i rtvi za domovinu ionako niko ne
moe da otme.
Nita manje i izdanije nisu politike dobiti koje Prvi borac moe da stekne borbom neprestanom
protiv korupcije. To mu odmah nudi opravdanje za prisvajanje takorei neograniene vlasti nad dravnim organima za prinudu i prisluhu. Istom prilikom on ujedno moe doi u posed tajnih znanja
o bezbrojnim iteljima zemlje ove, te pasti u iskuenje da ih upotrebi u partijske ili u line svrhe.
Na stranu to to i on sam tom prilikom moe, a da to i ne zna, postati klijent pravih a skrivenih
posednika jezgra bezbednosne moi. Ovo tim lake, jer u krajnjoj liniji od posednika tajno skupljenih znanja o krupnim korupcionaima i pljakaima zavisi ko e se sve nai na listi osumnjienih.
Ne treba, stoga, sasvim iskljuiti i tu mogunost da oni elnom borcu protiv korupcije dostavljaju
nepotpune i selektivne liste osumnjienih. Razumno je otud pretpostaviti da su neki od odsutnih
sa liste u meuvremenu (ne)voljno postali saradnici ovdanjih slubi bezbednosti. Nita udno ako
se zna da je ucenjivanje jedan o najefikasnijih naina za regrutovanje novih i poslunih dounika.
Meutim, iz reene borbe neke taktike dobiti sebi moe da pribavi i Glavni borac. Naime, on takoe ima tu mo da samostalno i po svojoj meri imenuje neprijatelje i utvruje borbene ciljeve,
te da spram toga bira saborce, orua i oruja za tu bitku. On isto tako moe, spram svoje borbene
zamisli i plana, pod uslovom da ih ima, da nian svoj usmeri samo na neke od ovdanjih proizvoaa
i izvrilaca korupcije. To mu pak dozvoljava da neke od njih, ako mu se to uini korisnim, izuzme
iz dejstava svojih, pa ak i da sa nekima od njih sklopi, makar i privremeni, savez. Nadasve, Prvi je
borac izgleda sebi pribavio (prisvojio) ovlasti koje mu doputaju da samostalno odreuje u kome
e to trenutku ova borba poeti, odnosno kada e njegov borbeni pohod, nezavisno od stvarnih
rezultata, biti pobedonosno okonan. Nije stoga zgoreg podsetiti na to da i u ovoj borbi mrtvi se
na kraj broje.

88

MAPA RIZIKA OD KORUPCIJE U SEKTORU BEZBEDNOSTI SRBIJE

Uprkos ve reenom, svaki je delatni akt bilo koje vlasti kojim se u Srbiji hoe ili uspe umanjiti
teta od korupcije vie nego dobrodoao. Nesporno je otud i to da svaka borba protiv korupcije, ma
koliko ona bila kampanjska i selektivna, moe doprineti barem deliminom ozdravljanju ovdanje
zajednice. Treba ipak stalno imati na umu to da je korupcija praktino neunitiva biljka, te da je
svojstvena svakoj, pa i ovdanjoj socijalnoj i politikoj zajednici. Tekua borba otud moe da nadie
uske granice kampanje samo ukoliko dravu Srbiju i njene itelje to pre opremi postupcima i alatkama za trajnu zatiti od korupcije ili barem za njeno svoenje na podnoljivu meru. Za tu bi svrhu
trebalo zato prvo utvrditi kljune uzroke i vinovnike viedecenijskog propadanja Srbije, te potom
izvesti saldo i cenu tog sunovrata. Zatim bi ovdanji sistem javne uprave trebalo opremiti snanim
zatitnim i antikoruptivnim mehanizmima, ija delotvornost nee zavisiti od (zlo)volje trenutnih
politikih dunosnika. A sve to pak zahteva temeljnu ekonomsku, socijalnu, pravnu i politiku modernizaciju, te radikalnu demokratsku reformu drave Srbije. Tek se pod tim pretpostavkama moe
oekivati da e na divljem tritu korupcijskom opasti i tranja i ponuda. Drugim reima, tek kada
drava Srbija i njeni vlastodrci budu sposobni (i voljni) da podanicima (biraima) svojim isporue
dovoljnu koliinu javnih dobara, te kada ta dobra uine dostupnim svima pod naelno jednakim
uslovima, endemska e korupcija ostati bez svog najaeg pogonskog goriva. Ovi pak ciljevi mogu
biti dostignuti tek dugotrajnim, planskim i mukotrpnim, a ne stihijskim delovanjem vlasti i graana.
Meutim, poto je re o poduhvatu koji je u dananjoj Srbiji nabijen visokim politikim (izbornim)
rizicima, ne udi to to se ova vlast, kao i sve prethodne uostalom, priklonila modelu jurinog Oruk obrauna sa korupcijom.

89

KORUPCIJA U SEKTORU BEZBEDNOSTI SRBIJE

Korupcija u sektoru bezbednosti: unutranja


kontrola
Bogoljub Milosavljevi i Saa orevi

U Srbiji do sada nije sistematski istraivano to da li su i u kojoj su meri vojska, policija i slube bezbednosti zahvaeni korupcijom. Zbog toga je mogue samo nagaati o tome iz kojih sve to izvora
potie eventualna korupcija, te kako se ona ispoljava i ko su njeni nosioci. Skoro je nemogue proceniti kakve su materijalne i bezbednosne posledice korupcije. Zbog toga je prvo potrebno istraiti
okvir u kome deluju unutranji kontrolori. Ti organi bi trebalo da omoguavaju izvrnoj vlasti da
delotvorno nadzire i kontrolie zakonitost rada dravnog dela sektora bezbednosti.
U tekstu je najpre utvrena vanost koju unutranji kontrolori imaju u spreavanju i suzbijanju
korupcije. Nakon toga, obraen je opti zakonski okvir u kome deluju unutranji kontrolori u dravnom delu sektora bezbednosti u Srbiji, kao i to na koji nain institucije sektora bezbednosti definiu
korupciju. To je neophodno uraditi radi utvrivanja okruenja u kome deluju unutranji kontrolori.
Zatim je utvren identitet unutranjih kontrolora i njihov delokrug rada. Na kraju su obraeni
izazovi sa kojima e se sretati unutranji kontrolori u suzbijanju korupcije.

Vanost
Unutranja kontrola je sistem propisa, pravila, procedura i tela koja postoje u okviru jedne institucije. Njen je glavni cilj zatita i unapreenje integriteta te institucije spreavanjem i otklanjanjem
nezakonitosti i nepravilnosti, koje se mogu pojaviti unutar institucije (Petrovi 2012). Sistem unutranje kontrole treba da prui jemstva da e dravni deo sektora bezbednosti delovati u skladu sa
principima demokratskog drutva. Zakonski i strateki okvir ureuje, usmerava i podstie unutranje kontrolore da vre kontrolu zakonitosti rada, a time spreava i suzbija koruptivne radnje.
Unutranja kontrolna tela predstavljaju sutinski deo formalne kontrole dravnog dela sektora bezbednosti, koji postoji u praksi najveeg broja zemalja (Milosavljevi 2004: 26). Zbog toga bi trebalo
da svaki sistem unutranje kontrole u sektoru bezbednosti bude deo dravne bezbednosne politike.
Bezbednosnom politikom utvreni su unutranji nadzorni i kontrolni organi, te njihovi zadaci i
procedure koje koriste u radu. U izradi bezbednosne politike potrebno je predviditi ljudske, materijalne i finansijske resurse za rad unutranjih kontrolora. Jedino tako organi unutranje kontrole
mogu na odgovorajui nain da preduzmu mere za suzbijanje zloupotreba. Time e sveobuhvatno
pratiti rad institucije sektora bezbednosti kojoj pripadaju, a posebno rukovodilaca u organizacionim
jedinicama na nacionalnom i lokalnom nivou. Posledino, time e uticati na poveanje odgovornosti
rada i ugleda institucije sektora bezbednosti, te na potovanje meunarodno postavljenih etikih
standarda. Najzad, teta od korupcije bie smanjenja. Ukoliko je bezbednosna politika jedne drave
izgraena u skladu sa demokratskim standardima i najboljim praksama, ispunjeni su i uslovi za rad
unutranjih kontrolora na tri nivoa rada institucija sektora bezbednosti. Na pojedinanom nivou
svi pripadnici dravnog dela sektora bezbednosti upoznati su sa kontrolnim mehanizmima svoje institucije. Na procesnom nivou utvreno je obavezno dokumentovanje svih svakodnevnih zadataka
i njihovo obavljanje u skladu s postojeim pravilima i procedurama, koja bi trebalo stalno menjati
ukoliko je utvren rizik od pojave korupcije. Na organizacionom nivou unutranji kontrolori su
sposobni da utvrde i otklone rizine take opasnosti od pojave korupcije (Andersson 2012: 160).

90

MAPA RIZIKA OD KORUPCIJE U SEKTORU BEZBEDNOSTI SRBIJE

Rad unutranjih kontrolora u dravnom delu sektora bezbednosti ojaava uspenost rukovodilake
strukture u vojsci, policiji i slubama bezbednosti izgradnjom sistema ranog upozoravanja, koji
deluje na rukovodioce i ostale zaposlene. Rukovodioci postojanjem takvog sistema mogu da utvrde
i spree mogue zloupotrebe svojih zaposlenih, jer su im poznate rizine take u kojima se korupcije javlja. Mo rukovodilaca je dvostruka. Oni izriu sankcije i trebalo bi da predstavljaju model
ponaanja za sve ostale zaposlene (McCrie 2007: 321), ali su i mogui nosioci korupcije. Unutranji
kontrolori bi trebalo da kontroliu rukovodioce saraujui sa njima, jer su oni zadueni za rad ostalih zaposlenih. Svakako, najpouzdanije informacije o nezakonitom delovanju pripadnika dravnog
dela sektora bezbednosti dolaze iz same institucije sektora bezbednosti (Born, Leigh 2005: 43). Postojanjem sistema ranog upozoravanja izgraen je unutranji mehanizam kontrole, koji zatim utie na jaanje ugleda institucije sektora bezbednosti na nacionalnom i lokalnom nivou. Unutranji
kontrolori svojim radom utiu na poveanje odgovornosti institucije sektora bezbednosti, jer vode
rauna o zakonitom i pravilnom radu ostalih organizacionih jedinica. Najzad, oni su ti koji mogu da
podstaknu potovanje etikih standarda.

Okruenje
U Srbiji postoji relativno razvijen zakonski okvir za borbu protiv korupcije. Meutim, njegova prikladnost, meusobna usklaenost i harmonizacija sa stratekim ciljevima postavljenim u ovoj oblasti, a naroito njegova efikasna primena, mogu se ozbiljno problematizovati. To je najjednostavnije
uvideti analizom shvatanja opte definicije korupcije u institucijama sektora bezbednosti. Takoe,
lako se uoava da je zakonski okvir teino vie usmeren prema represiji, nego prema prevenciji korupcije. Pored toga, planiranje suzbijanja korupcije u Srbiji zasnovano je na zastarelom dokumentu,
iju definiciju korupcije jedino koristi VBA (VBA, Odgovor na upitnik BCBP-a 2012: 1).76 Stanje bi
trebalo da bude promenjeno do kraja ove godine kada se oekuje usvajanje novog stratekog dokumenta (Novi Magazin 2012). Nakon usvajanja, taj dokument bi trebalo da bude obavezan za sve
institucije sektora bezbednosti.
Zakonski okvir
Radi analize korupcije u dravnom delu sektora bezbednosti, zakonski okvir je mogue ralaniti
na: (1) propise koji se generalno odnose na korupciju u svim oblastima, pa stoga i na institucije
ovog sektora; (2) propise koji se specijalno odnose na korupciju u institucijama dravnog sektora
bezbednosti.
U prvoj grupaciji nalaze se ratifikovani meunarodni ugovori, zakoni i odreeni politiki dokumenti. Ratifikovane su: Konvencija UN protiv korupcije77, Konvencija UN protiv transnacionalnog
organizovanog kriminala (sa dopunskim protokolima)78, Krivinopravna konvencija o korupciji (sa
dodatnim protokolom)79, Graanskopravna konvencija o korupciji80. Od zakona najvaniji su: Zakon
o Agenciji za borbu protiv korupcije, krivino materijalno i procesno zakonodavstvo81, Zakon o Dr-

76 Na osnovu odgovora vojske, policije i slubi bezbednosti na upitnik BCBP-a.


77 Meunarodni ugovori. Slubeni list SCG, br. 12/2005.
78 Meunarodni ugovori. Slubeni list SCG, br. 6/2001.
79 Meunarodni ugovori. Slubeni list SCG, br. 2/2002 i Meunarodni ugovori. Sl. list SCG, br. 18/2005.
80 Meunarodni ugovori. Slubeni list SCG, br. 102/2007.
81 Krivini zakon, Zakonik o krivinom postupku, Zakon o organizaciji i nadlenosti dravnih organa u suzbijanju organizovanog kriminala, Zakon o oduzimanju imovine proistekle iz krivinog dela, Zakon o odgovornosti
pravnih lica za krivina dela.

91

KORUPCIJA U SEKTORU BEZBEDNOSTI SRBIJE

avnoj revizorskoj instituciji, Zakon o dravnim slubenicima82. Od drugih propisa, treba navesti
Poslovnik Narodne skuptine, Kodeks ponaanja dravnih slubenika i odreene uredbe Vlade, a
od politikih dokumenata, Nacionalnu strategiju za borbu protiv korupcije i akcioni plan za njeno
sprovoenje.
U drugoj grupaciji nalaze se, najpre, odgovarajue odredbe Zakona o VS83, Zakon o policiji84, Zakon
o osnovama ureenja slubi bezbednosti85, Zakon o BIA86 i Zakon o VBA i VOA87. Postoje, zatim,
podzakonski propisi Vlade, ministara nadlenih za odbranu i unutranje poslove i direktora BIA,
kojima se, u okviru zakonskih ovlaenja, reguliu reim sredstava za posebne namene, procedure
poverljivih nabavki i nabavki male vrednosti, poloaj i nain rada unutranjih nadzornih organa,
disciplinska odgovornost zaposlenih i druga pitanja. Doneti su i etiki kodeksi: Kodeks asti pripadnika VS (koji se primenjuje i u obe vojne slube bezbednosti) i Kodeks policijske etike (koji se
primenjuje i na pripadnike BIA). U oba kodeksa se, pored ostalog, zabranjuje korupcija i insistira
na integritetu pripadnika vojske, odnosno policije, a krenja kodeksa, koja ve nisu sankcionisana u
pravnim aktima kao delikti ili disciplinski prekraji, smatraju se lakim povredama radne dunosti.
Konano, drugoj grupaciji propisa pripadaju i interni (poverljivi) akti, koji ureuju jedan krug pitanja znaajnih za borbu protiv korupcije. Mada se regulisanje takvim aktima moe iroko pravdati prirodom uloge vojske, policije i slubi bezbednosti, injenica je da su to akti koji se primarno
primenjuju i da se upravo u njima ureuju odreene procedure i postupanja koji su od interesa za
borbu protiv korupcije (na primer, u oblasti poverljivih nabavki, u oblasti selekcije, u oblasti rasporeivanja i unapreivanja kadrova, u oblasti raspolaganja sredstvima za posebne namene). Poto
iz karaktera poverljivih akata slede postojanje nedovoljne transparentnost i manja kontrola njhove
primene, razumno se moe zakljuiti da bi broj takvih propisa trebalo smanjivati, odnosno svesti na
realno opravdanu meru. Time bi se ne samo umanjio rizik od pojave korupcije ve bi moglo da se
ojaa poverenje javnosti u ove institucije.
Definicija korupcije u upotrebi
Prvu opisnu definiciju korupcije u pravnom sistemu Srbije daje Zakon o Agenciji za borbu protiv
korupcije.88 Za razliku od nekih ranijih pravnih akata u kojima su nabrojana krivina dela korupcije, ovaj Zakon definie korupciju kao odnos koji se zasniva zloupotrebom slubenog, odnosno
drutvenog poloaja ili uticaja, u javnom ili privatnom sektoru, u cilju sticanja line koristi ili koristi
za drugoga.89 Ovako definisana korupcija u naem zakonodavstvu ima najiri opseg i znaajna je,
zato to bi trebalo da predstavlja smernicu ostalim zakonima u kojima je izvrena operacionalizacija
koruptivnih dela (. orevi 2011: 99). Pored toga, institucije sektora bezbednosti trebalo bi da
primenjuju ovako definisanu odredbu korupcije bez obzira na nedostatke (Okvir 7), te da je dalje
konkretizuju i operacionalizuju u svakoj od institucija sektora bezbednosti, shodno njihovoj ulozi u
spreavanju i suzbijanju korupcije.

82 Znaajni su jo i: Zakon o javnim nabavkama, Zakon o budetskom sistemu, Zakon o finansiranju politikih
aktivnosti, Zakon o zatiti konkurencije, Zakon o kontroli dravne pomoi.
83 Slubeni glasnik RS, br. 116/2007, 88/2009 i 101/2010 dr. zakon.
84 Slubeni glasnik RS, br. 101/2005, 63/2009 - odluka US i 92/2011.
85 Slubeni glasnik RS, br. 116/2007 i 72/2012.
86 Slubeni glasnik RS, br. 42/2002 i 111/2009.
87 Slubeni glasnik RS, br. 88/2009 i 55/2012 odluka US.
88 Slubeni glasnik RS, br. 97/2008, 53/2010 i 66/2011 odluka US.
89 Sl. glasnik RS, br. 97/2008, 53/2010 i 66/2011 odluka US: l. 2, st. 1.

92

MAPA RIZIKA OD KORUPCIJE U SEKTORU BEZBEDNOSTI SRBIJE

Okvir 8: Nedostaci definicije korupcije u Zakonu o Agenciji za borbu


protiv korupcije
Korupcija je, prema Zakonu o Agenciji za borbu protiv korupcije, odnos. Meutim, nije
istaknuto to izmeu koga se taj odnos zasniva, ali ni to da postoji mogunost da samo jedna osoba, bez interakcije sa drugim, zloupotrebi svoja ovlaenja radi sticanja line koristi. Dalje, u definiciji je korupcija zasnovana na zloupotrebi poloaja ili uticaja, pri emu je
izostavljeno to da koruptivna aktivnost zapoinje onog trenutka kada se obeava korist bez
obzira na njenu realizaciju, odnosno, zloupotrebu. U definiciji korupcije nisu navedene rtve
korupcije (iri i drugi 2010: 191192).

Ministarstvo odbrane korupciju definie kao jedan od savremenih, izazova rizika i pretnji po bezbednosne interese zemlje i njene odbrambene potrebe (MO, Odgovor na upitnik BCBP-a 2012: 1).
Iako je ovako shvaena posledica korupcije u potpunosti tana, ona je neupotrebljiva u praksi, jer
je istaknut samo bezbednosni rizik od pojave korupcije kao nevojne pretnje. Dodatnu potekou
pretstavlja to to MO ne prepoznaje definiciju koja je predoena u Zakonu o Agenciji za borbu protiv
korupcije, niti Nacionalnu strategiju za borbu protiv korupcije kao program koji bi trebalo da prati
suzbijanje korupcije u dravnoj upravi, ukljuujui u to i odbranu.90
Situacija je jo nejasnija u MUP-u koji nije dostavio odgovor na pitanje o tome kako je definisana
korupcija u ovoj instituciji (MUP, Odgovor na upitnik BCBP-a 2012. 1), iako je nadlean da obezbedi pretpostavke za suzbijanje korupcije u policiji.91 tavie, jedan od osnovnih stubova reforme
policije jeste jaanje unutranje kontrole radi nadzora rada, ali ne i kontrole primene policijskih
ovlaenja (MUP 2010: 21). Kao i MO, MUP nije prepoznao definiciju korupcije datu u Zakonu o
Agenciji za borbu protiv korupcije, iako je u obavezi da se prilikom obavljanja policijskih poslova
pridrava nacionalnih i meunarodnih standarda u suzbijanju korupcije.92
Ni u slubama bezbednosti ne postoje posebne definicije korupcije, koje bi bile utvrene u nekom
formalnopravnom dokumentu. Pri prepoznavanju korupcije i suprotstavljanju njenom pojavljivanju
koriste se definicije utvrene Nacionalnom strategijom za borbu protiv korupcije (VBA)93 i Zakonom
o Agenciji za borbu protiv korupcije (BIA i VOA).94 Kada je re o merama preduzetim radi krivinog
progona, koriste se elementi koje za pojedina krivina dela propisuje krivino zakonodavstvo.
S tim u vezi, imalo bi punog opravdanja to da se u planovima integriteta utvrde ire (tj. obuhvatnije)
i konkretizovane definicije korupcije, u kojima bi naroito bili obuhvaeni oni rizici koji su specifini za ovlaenja pripadnika i njihov poloaj, odnosno za nadlenost svake od insititucija sektora
bezbednosti. Tu bi svakako trebalo ukljuiti i oblike tzv. sitne korupcije, koji izmiu zakonskim definicijama ili koji nisu obuhvaeni krivinim zakonodavstvom zbog male drutvene opasnosti. U nizu
zemalja se upravo ovom problemu tzv. sitne korupcije, naroito u policiji, posveuje velika panja,
jer sitna korupcija, osim to naruava autoritet i kvari sliku o slubi koja mora da ima integritet, esto moe biti uvod u onu daleko veu.95 Preciziranjem definicije korupcije kao to je izloeno moglo
90 Zanimljivo je da Inspektorat odbrane uvaava definiciju korupcije predoenu u Zakonu o Agenciji za borbu
protiv korupcije (MO, Odgovor na upitnik BCBP-a 2012: 59).
91 Zakon o policiji. Sl. glasnik RS, br. 101/05, 63/09, 92/11: l. 7.
92 Zakon o policiji. Sl. glasnik RS, br. 101/05, 63/09, 92/11: l. 12.
93 Korupcija je odnos koji se zasniva zloupotrebom ovlaenja u javnom ili privatnom sektoru u cilju sticanja
line koristi ili koristi za drugoga.
94 Odnos koji se zasniva zloupotrebom slubenog, odnosno drutvenog poloaja ili uticaja, u javnom ili privatnom sektoru, u cilju sticanja line koristi ili koristi za drugoga.
95 Videti: Siegler, R. T. and Dees, T. M. Percepcije javnosti o blaim oblicima korupcije u policiji. Izbor,
Zagreb, broj 1, 1989: 2127.

93

KORUPCIJA U SEKTORU BEZBEDNOSTI SRBIJE

bi se doprineti ukupnim naporima u borbi protiv ove tetne pojave, posebno njenoj pravovremenoj
prevenciji. Takoe, moglo bi se doprineti tome da se postave jasniji zahtevi za ouvanje integriteta
pripadnika slubi.

Spreavanje i suzbijanje
U Srbiji su nakon petooktobarskih promena nainjeni znaajni reformski potezi, pre svega u zaokruivanju zakonskog okvira delovanja dravnog dela sektora bezbednosti (Hadi 2010). Oni su
posledino uticali na formiranje odgovorajuih tela za primenu propisa. Tako su organima izvrne
vlasti omogueni instrumenti za unutranju kontrolu, koji postoje u svakoj od institucija dravnog
dela sektora bezbednosti. U tekstu koji sledi identifikovani su unutranji kontrolori u odbrani, unutranjim i obavetajnim poslovima u Srbiji.
Ko su unutranji kontrolori u sektoru bezbednosti u Srbiji?
U dravnom delu sektora bezbednosti u Srbiji funkcionie dvanaest unutranjih kontrolora (pogledati: Grafikon 1), zaduenih za suzbijanje korupcije u odbrani, unutranjim i bezbednosno-obavetajnim poslovima. Najrazvijeni mehanizam unutranje kontrole postoji u MO (Petrovi 2012).
Potrebno je, meutim, dalje zakonski urediti ovlaenja i razgraniiti nadlenosti unutranjih kontrolora u MUP-u. Unutranja kontrola obavetajnih poslova u Srbiji predstavlja najveu dilemu u
dravnom delu sektora bezbednosti, jer funkcionie po principu samokontrole (Milenkovi, Koprivica, Todori 2011: 91).
Grafika 3: Unutranji kontrolori u dravnom delu sektora bezbednosti u Srbiji
ODBRANA

UNUTRANJI POSLOVI

BEZBEDNOSNO-OBAVETAJNI
POSLOVI

Inspektorat odbrane

Sektor unutranje kontrole policije

Unutranja i budetska
kontrola

MO i VS

MUP

Sluba interne revizije

Vojnopolicijski inspektor

Odeljenje za kontrolu
zakonitosti u radu

BIA

Vojna policija

Podrune policijske uprave

Generalni inspektor u
VBA i VOA

Odsek interne revizije

Odsek za kontrolu
zakonitosti u radu

Unutranja kontrola u VBA

MO

andarmerija

Unutranja kontrola u VOA

Sloba Interne revizije

VBA i VOA

MUP

94

MAPA RIZIKA OD KORUPCIJE U SEKTORU BEZBEDNOSTI SRBIJE

Odbrana
U sektoru odbrane deluju tri unutranja kontrolora, koja mogu da utvrde postojanje zloupotreba i
prevara. U MO je to Inspektorat odbrane, dok je za kontrolu rada vojnih policajaca zaduen Vojnopolicijski inspektor. Inspektorat odbrane obavlja inspekcijske poslove u organizacionim jedinicama
MO i VS, kao i u preduzeima nameske industrije, kako bi proverio primenu zakona, mera i planova
iz oblasti odbrane.96 Vojnopolicijski inspektor kontrolie zakonitosti primene policijskih ovlaenja
Vojne policije.97 Odsek interne revizije je zaduen za kontrolu finansijskog upravljanja u MO.
Osnovna nadlenost Inspektorata odbrane nije da suzbija korupciju. Ipak, Inspektorat odbrane
vri inspekciju materijalnog i finansijskog poslovanja, te graevinske delatnosti i na osnovu svojih
redovnih, vanrednih i povratnih kontrola ima mogunost da uoi mogue zloupotrebe. Vojnobezbednosna agencija je ona koja ima nadlenost da otkriva, istrauje i dokumentuje krivina dela
korupcije u svojim kontraobavetajnim poslovima. Rad VBA ogranien je na istragu krivinih dela
zloupotrebe slubenog poloaja, trgovine uticajem, primanja mita i davanja mita unutar MO i VS.98
Time nisu obuhvaena ostala koruptivna dela.
Poetkom 2010. godine izmenjena je organizaciona struktura Inspektorata odbrane. U novoj strukturi, od sedam organizacionih jedinica, dve su povezane sa otkrivanjem koruptivnih radnji odeljenje koje vri inspekciju sposobnosti VS i rada unutranjih jedinica MO i odeljenje zadueno za
finansijsko i materijalno poslovanje i graevinske delatnosti. Postoji mogunost stvaranja posebnih
inspekcijskih timova za konkretne sluajeve, u iji sastav mogu ui i pripadnici ostalih organa dravne uprave. Inspektori i lica ovlaena za inspekcijske poslove imaju pravo i obavezu da podnose
predloge za pokretanje disciplinske, prekrajne, krivine ili druge odgovornosti protiv odgovornih
lica. U svom radu Inspektorat odbrane odgovoran je ministru odbrane, ali je u obavezi i da podnosi
izvetaj predsedniku.
Inspektorat odbrane poseduje ograniena ovlaenja za suzbijanje korupcije, to je i logino, s obzirom na svoju ulogu. Nije nadlean da primenjuje posebne mere i tehnike, ve je za to zaduena VBA.
Ipak, u radu Inspektorata odbrane nedostaje mogunost rada na albama, osim na onima protiv
kojih je ve pokrenuta inspekcija. Zbog toga, pripadnici MO i VS, kao i graani nemaju zakonsku
mogunost da podnesu predstavku ili pritubu Inspektoratu odbrane. Tome u prilog govori i dokaz
da Inspektoratu odbrane u prethodne dve godine nisu prijavljeni sluajevi mogue korupcije (MO,
Odgovor na upitnik BCBP-a 2012: 58). Drugi nedostatak jeste to to u okviru nadlenosti Inspektorata odbrane ne postoji mogunost predlaganja mera kojima bi se suzbijale radnje sa elementima
korupcije (MO, Odgovor na upitnik BCBP-a 2012: 57). To je mogue uraditi, jer je Inspektorat odbrane ve uoio nedostatke u kojima postoje rizici od pojave korupcije (pogledati: Antrfile 2).

96 Zakon o odbrani. Sl. glasnik RS, br. 116/2007, 88/2009 i 101/10: l.16.
97 Zakon o Vojsci Srbije. Sl. glasnik RS, br. br. 116/07, 88/09 i 101/10: l. 53a.
98 Zakon o Vojnobezbednosnoj agenciji i Vojnoobavetajnoj agenciji. Slubeni glasnik RS, br.
88/2009 i 55/2012 odluka US: l. 16.

95

KORUPCIJA U SEKTORU BEZBEDNOSTI SRBIJE

Okvir 9: NedostaCI koje je uoio Inspektorat odbrane u radu


Ministarstva odbrane i Vojske Srbije
Inspektorat odbrane je tokom svog rada uoio nedostatke koji mogu da predstavlju rizik od
pojave korupcije: (1) loiji kvalitet ili izostavljanje popisa naoruanja, vojne opreme i energenata; (2) odstupanje od propisanih postupaka u realizaciji javnih nabavki; (3) reliazacija
izgradnje i adaptacije vojnih objekata vri se na osnovu nepotpunih investicionih programa
i bez prethodno donete odluke o izgradnji (za nove objekte) i usklaivanja urbanistikih
planova sa izdatim urbanistikim dozvolama, to dovodi do estih izmena ugovora; (4) povrnost ili odsustvo kontrole pretpostavljenih komandi i uprava u toku i nakon likvidacije materijalnog i finansijskog poslovanja, rasformiranih i preformiranih sastava (Mutavdi 2011).

Zakonitost primene policijskih ovlaenja Vojne policije kontrolie posebna organizaciona jedinica,
koja se obrazuje u sastavu Uprave Vojne policije. Njom rukovodi Vojnopolicijski inspektor. Pripadnici Vojne policije duni su da Vojnopolicijskom inspektoru omogue da izvri kontrolu i da mu u
tome prue potrebnu strunu pomo. Ipak, on nema iskljuivu nadlenost za otkrivanje sluajeva
korupcije pripadnika Vojne policije.
U januaru 2010. godine oformljen je Odsek za internu reviziju, koji je zaduen za poslove interne
revizije upravljanja javnim finansijama MO. Izvetaj koji sainjava Odsek dostupan je subjektima
revizije i njihovim pretpostavljenim organima, DRI i Centralnoj jedinici za harmonizaciju Ministarstva finansija (MO, Odgovor na upitnik BCBP-a 2012. 16). To je u skladu sa podzakonskim aktom
koji ureuje postupak interne revizije.99 Do januara 2012. godine nije popunjeno svih pet radnih
mesta predvienih sistematizacijom. Upoljene su dve osobe, koje su do sada realizovale revizije
obrauna i isplata vojnih penzija, slubenih putovanja u inostranstvo i javnih nabavki (MO, Odgovor na upitnik BCBP-a 2012: 19).
Prema oceni MO, rad internih revizora odgovora potrebama ministarstva (MO, Odgovor na upitnik
BCBP-a 2012: 17). Meutim, DRI je situaciju procenio sasvim drugaije. Procedurama nije odgovarajue ureen postupak interne revizije, te interna kontrola nije pouzdano organizovana, ime
nije omoguena dosledna primena zakonskog okvira za upravljanje finansijama (DRI 2011: 1826).
Unutranji poslovi
U MUP-u postoje etiri organa unutranje kontrole. Pored SUKP-a, koji bi trebalo da ima ulogu
glavnog kontrolora nad svim slubenicima, deluju jo i Odeljenje za kontrolu zakonitosti u radu u
Policijskoj upravi za Beograd i u Upravi policije, te Odsek za kontrolu zakonitosti u andarmeriji.
Sektor unutranje kontrole policije kontrolie zakonitost rada policije pri izvravanju policijskih
zadataka i primeni policijskih ovlaenja.100 Takvu istu nadlenost imaju i ostala dva kontrolora
unutar MUP-a, s tim to je Odeljenje za kontrolu zakonitosti u radu zadueno za podrune policijske uprave, a Odsek za kontrolu zakonitosti za pripadnike andarmerije. Najnoviji organ unutranje
kontrole u MUP-u jeste Sluba interne revizije, ija je nadlenost da proverava i ocenjuje upravljanje javnim finansijama u MUP-u (MUP, Odgovor na upitnik BCBP-a 2012: 9).
Sektor unutranje kontrole policije naslednik je Slube generalnog inspektora RJB, koji je osnovan
2001. godine, ali je rad zapoeo dve godine kasnije kada je imenovan prvi generalni inspektor.

99 Pravilnik o zajednikim kriterijumima za organizovanje i standardima i metodolokim uputstvima za


postupanje i izvetavanje interne revizije u javnom sektoru. Sl. glasnik RS, br. 99/11: lan 19.
100 Zakon o policiji. Sl. glasnik RS, br. 101/05, 63/09, 92/11: l. 172, st. 1.

96

MAPA RIZIKA OD KORUPCIJE U SEKTORU BEZBEDNOSTI SRBIJE

Stupanjem na snagu Zakona o policiji 2005. godine i prestankom vaenja Zakona o unutranjim
poslovima, Sluba generalnog inspektorata preimenovana je u SUKP. Sektorom unutranje kontrole policije rukovodi naelnik koga na osnovu rezultata javnog konkursa postavlja Vlada na period
od pet godina.101 Sktr unutrnj kntrl plici predstavlja rgnizcinu dinicu u MUP-u,
koja je odgovorna ministru unutranjih poslova.102 Njen osnovni zadatak jeste da vri unutranju
kontrolu rada policije.103
Trenutno u SUKP-u nisu popunjena sva izvrilaka radna mesta. Preporuka SUKP-a iz 2006. godine
o neophodnosti usklaivanja pravnog okvira unutranje kontrole u MUP-u jo uvek nije realizovana. Pored toga, SUKP nije sprovodio kontrolu troenja budetskih sredstava MUP-a (MUP, Odgovor na upitnik BCBP-a 2012: 14) i ne postoje indikatori o dovoljnim kapacitetima unutar SUKP-a za
obavljanje takve kontrole. Ovo je naroito problematino kada se zna da ukupan procenat poverljivih nabavki u ukupnoj vrednosti nabavki MUP-a od januara 2010. do januara 2012. godine iznosi
55,51% (MUP, Odgovor na upitnik BCBP-a 2012). Iako ne postoji meunarodno priznat standard
koji ukazuje na to koliki bi trebalo da bude udeo poverljivih nabavki u ukupnom broju realizovanih
nabavki, nejasno je zato ne postoji kontrola sprovoenja vie od polovine nabavki u MUP-u. Kontrolu troenja budetskih sredstava MUP-a vrio je DRI, koji je uoio niz nepravilnosti (DRI 2011).
Na kraju, SUKP nije uestvovao u izradi planova integriteta za zaposlene u MUP-u, to je neprihvatljivo sa stanovita spreavanja korupcije.
U Upravi policije deluje Odeljenje za kontrolu zakonitosti u radu. Jedan od osnovnih zadataka Odeljenja jeste da prati i vri kontrolu zakonitosti primene policijskih ovlaenja policijskih slubenika
u podrunim policijskim upravama. Posebnu kontrolu Odeljenje vri prilikom upotrebe sredstava
prinude policijskih slubenika. Ovo je izuzetno vaan mehanizam ne samo zatite ljudskih prava
ve i suzbijanja korupcije u policiji. Naime, policijski slubenici koji su skloni upotrebi sredstava
prinude podloniji su korupciji, a esto i korienju nasilja radi sticanja line koristi (Kutnjak-Ivkovi 2005: 32). Prihvatimo li ovakvo miljenje, mogue je izvesti zakljuak da su policijski slubenici
u Srbiji podloniji korupciji, s obzirom na to da od 2006. do jula 2010. godine postoji uzlazni trend
upotrebe sredstva prinude (orevi 2012). Tome bi, kao jedan od uzroka pojave korupcije, trebalo
pridodati i stalno nezadovoljstvo uslovima rada policijskih slubenika u Srbiji zbog ega je korieno pravo na trajk. Posledino tome, veoma je vano unaprediti koordinaciju sa SUKP-om radi
prevencije korupcije, pre svega na lokalnom nivou.
O radu Odseka za kontrolu zakonitosti u andarmeriji ne postoje skoro nikakve informacije dostupne javnosti, niti postoji zakonska potpora. Odsek je deo Odeljenja za bezbednost i zakonitost
i najverovatnije je zaduen za to da bzbdi rd, disciplinu i skldn unutrnj dns u svim
kmndm i dinicm, kao i zknitst u rdu (MUP, Informator o radu MUP 2012: 36). U
poslednjim izmenama Zakona o policiji u decembru 2011. godine propisano je da e organizacija
i funkcionisanje specijalnih jedinica policije i status njenih pripadnika biti ureeni podzakonskim
aktom koji jo uvek nije usvojen.104
Sluba interne revizije u MUP-u formirana je u januaru 2009. godine, na osnovu obaveze svih
korisnika javnih sredstava da izgrade internu reviziju radi utvrivanja rizika, procene rada i kontrole sistema finansijskog upravljanja javnog sektora.105 To je i posledica obaveze direktnih korisnika
budetskih sredstava, kao to je MUP, da uspostave posebnu funkcionalnu nezavisnu organizacionu
jedinicu za internu reviziju. Sluba interne revizije u MUP-u analizira rizike i rad i vri kontrolu
finansijskog upravljanja u MUP-u. Sluba interne revizije odgovorna je iskljuivo ministru unutranjih poslova (MUP, Odgovor na upitnik BCBP-a 2012: 9), to je u skladu sa pravilnikom koji
101 Zakon o dravnim slubenicima. Sl. glasnik RS, br. 79/05, 81/05, 83/05, 64/07, 67/07, 116/08 i 104/09:
lan 34.
102 Zakon o policiji. Sl. glasnik RS, br. 101/05, 63/09, 92/11: l. 172, st. 2.
103 Zakon o policiji. Sl. glasnik RS, br. 101/05, 63/09, 92/11: l. 171, st. 1.
104 Zakon o policiji. Sl. glasnik RS, br. 101/05, 63/09, 92/11. l. 20, st. 8.
105 Zakon o budetskom sistemu. Sl. glasnik RS, br. 4/09, 73/10, 101/10 i 101/11: l. 82, st. 1.

97

KORUPCIJA U SEKTORU BEZBEDNOSTI SRBIJE

ureuje funkcionisanje interne revizije u javnom sektoru.106 Godinji izvetaj o radu interne revizije
dostupan je ministru unutranjih poslova, dok se njegov nacrt dostavlja organizacionoj jedinici koja
je predmet revizije (MUP, Odgovor na upitnik BCBP-a 2012: 10). Time je ispunjen zahtev postavljen
u Pravilniku kojim se ureuje rad interne revizije.
Na osnovu upitnika BCBP-a uoen je nedostatak, jer taj izvetaj nije uvek i stalno dostupan spoljanjem ocenjivau interne revizije javnog sektora, odnosno Centralnoj jedinici za harmonizaciju
u Ministarstvu finansija (MUP, Odgovor na upitnik BCBP-a 2012, 10). To je obaveza svake organizacione jedinice za internu reviziju, jer se na osnovu toga vri spoljanja procena i kontrola rada.107
S obzirom na zatvorenost sistema koji postoji u MUP-u i na nepostojanje instituta ministarske odgovornosti (Milosavljevi 2004: 28), to moe da predstavlja rizik od pojave korupcije. To je moda i
razlog zbog kog ne postoji kontrola izvrenih transfera budetskih sredstava podrunim policijskim
upravama, to je uticalo na neslaganje poslovnih knjiga MUP-a sa glavnom knjigom trezora (DRI
2011: 91).
U Slubi interne revizije nije popunjeno svih trinaest radnih mesta predvienih sistematizacijom
(DRI 2011: 18). Trenutno, poslove interne revizije obavlja devet osoba jedan naelnik slube, tri
via revizora, etiri interna revizora i analitiar (MUP, Odgovor na upitnik BCBP-a 2012: 11). To je
jedna od osnovnih slabosti Slube interne revizije, koja onemoguava izvrenje procene funkcionisanja finansijskog upravljanja u MUP-u. Pored toga, ne postoje jasni dokazi za to da je MUP potpuno realizovao preporuke interne revizije (DRI 2011: 19). Realizacijom tih preporuka bio bi barem
delimino premoten trenutni nedostatak koji je DRI uoila nepostojanje uspostavljenog sistema
finansijskog upravljanja i kontrole u MUP-u (DRI 2011: 17).
Na osnovu upitnika BCBP-a utvreno je da izmeu unutranjih kontrolora u MUP-a ne postoji koordinacija, kao i da ne postoji jedinstvena baza podataka. Na pitanja o statistikim podacima koja su
upuena MUP-u, a ne samo SUKP-u, o broju podnetih krivinih prijava protiv zaposlenih u MUP-u
zbog krivinih dela krenja slubene dunosti, te njihovim nosiocima, broju pokrenutih disciplinskih postupaka, prijava graana i zaposlenih u MUP-u zbog korupcije, odgovorio je samo SUKP
(MUP, Odgovor na upitnik BCBP-a 2012, 3641). Dodatni problem predstavlja to to tuilatvo i
sudski organi nisu dali povratne informacije o rezultatu pokrenutog krivinog postupka.
Reeno stanje uzrokuje dva rizika od pojave korupcije. Zakonski nisu razgraniene nadlenosti u
radu tri kontrolora u MUP-u, osim za Slubu interne revizije koja je zaduena za finansijsko upravljanje MUP-om. Ministar unutranjih poslova ima diskreciono pravo da izuzme predmet na kome
radi SUKP i da ga dodeli drugoj organizacionoj jedinici.108 To je nelogino reenje, jer sam ministar
unutranjih poslova, kao lan Vlade, uestvuje u odabiru naelnika SUKP-a. Da bi se unapredila
uloga SUKP-a, neophodno je da on dobije jasna ovlaenja. Takoe, bilo je potrebno vie od tri godine da SUKP na svojoj internet-stranici aurira rezultate rada. Sve doskora su bili dostupni samo
podaci do 2008. godine. Time nije dokazan transparentan rad SUKP-a, na osnovu koga javnost
procenjuje da li ima poverenja u ovu instituciju i odluuje o tome da prijavi korupciju u policiji.

106 Pravilnik o zajednikim kriterijumima za organizovanje i standardima i metodolokim uputstvima za postupanje i izvetavanje interne revizije u javnom sektoru. Sl. glasnik RS, br. 99/11: l.
8, st. 1.
107 Pravilnik o zajednikim kriterijumima za organizovanje i standardima i metodolokim uputstvima za postupanje i izvetavanje interne revizije u javnom sektoru. Sl. glasnik RS, br. 99/11:
lan 19.
108 Zakon o policiji. Sl. glasnik RS, br. 101/05, 63/09, 92/11: l. 177, st. 3.

98

MAPA RIZIKA OD KORUPCIJE U SEKTORU BEZBEDNOSTI SRBIJE

Bezbednosno-obavetajni poslovi
Kontrolu bezbednosno-obavetajnih poslova vri pet unutranjih kontrolora. U BIA postoji Unutranja i budetska kontrola, kao i Sluba interne revizije. Za kontrolu dve vojne slube bezbednosti
zaduen je Generalni inspektor u VBA i VOA, a u obe slube postoje i posebni organi unutranje
kontrole.
Mada unutranja kontrola nije predmet regulisanja Zakona o BIA, u ovoj slubi je ustanovljena
Unutranja i budetska kontrola. Organizaciono, ona pripada Kabinetu direktora BIA. Direktor donosi akt kojim se ureuje nain njenog rada, te izdaje smernice i odreuje prioritete njenog rada.
Unutranja kontrola neposredno je odgovorna direktoru, kome podnosi izvetaje o svom radu, upoznaje ga sa rezulatima kontrole u pojedinanim sluajevima, daje mu predloge za otklanjanje uoenih nedostataka i pokretanje odgovarajuih postupaka za utvrivanje odgovornosti. Unutranja
kontrola ima ovlaenja da ispita zakonitost preduzetih mera i radnji pripadnika BIA, ispita pritube i predloge graana i pripadnika BIA koje su upuene direktoru ili drugim organima u vezi sa
radom BIA, kao i da obavlja poslove interne finansijske kontrole. Takoe, u BIA je formirano odeljenje koje je zadueno za internu reviziju finansijskog upravljanja. Kao i kod Slube interne revizije
u MUP-u, izvetaj internog revizora u BIA nije stalno dostupan Centralnoj jedinici za harmonizaciju
u Ministarstvu finansija (BIA, Odgovor na upitnik BCBP-a 2012: 31).
Pored Generalnog inspektora koji nadzire rad VBA i VOA i koji za svoj rad odgovara ministru odbrane109, u obe vojne slube bezbednosti postoje organi unutranje kontrole, koji su neposredno potinjeni direktorima tih slubi. Oni kontroliu zakonitost rada i primenu ovlaenja pripadnika VBA
i VOA. Rukovodilac unutranje kontrole podnosi direktoru izvetaj o svom radu i o eventualnim
zloupotrebama i nepravilnostima u radu VBA ili VOA. Kada ima saznanja da direktor nije otklonio
nezakonitost ili nepravilnost koju je otkrio, rukovodilac unutranje kontrole duan je da obavesti
Generalnog inspektora, a po potrebi i nadleni odbor Narodne skuptine.110
Institucionalna postavka unutranjih kontrolnih organa mnogo je bolje odreena u sluaju VBA i
VOA, nego u sluaju BIA, to se moe objasniti i vremenom u kom su donoeni zakoni o tim slubama. Kada je u pitanju BIA, unutranja kontrola nema ovlaenja da obavetava organe spoljanje
kontrole o nalazima koje bi direktor slube eventualno ignorisao. Osim toga, postojanje institucije
Generalnog inspektora za VBA i VOA, koji kao poseban kontrolni organ ne postoji u BIA, pokazuje
bolju normativnu ureenost kontrole VBA i VOA.
Borba protiv korupcije nije izriito obuhvaena mandatom unutranjih nadzornih tela, ali su obuhvaeni svi oni aspekti rada pripadnika slubi, koji bi mogli predstavljati koruptivna ponaanja.
Ovakav pristup je logian, s tim to samo navoenje borbe protiv korupcije kao jednog od zadataka
tih organa ne mora nuno da znai blanko priznanje da takve pojave nedvosmisleno postoje.
Osnovne slabosti, u meri u kojoj se mogu identifikovati na osnovu raspoloivih saznanja, u vezi su
sa poloajem unutranjih nadzornih organa. Oni su koncipirani kao pomoni organi rukovodilaca
slube bezbednosti. Stoga, oni nemaju objektivne mogunosti da svoje nalaze uine transparentnim,
a pravo je pitanje u kojoj meri to mogu da ine u odnosu na spoljanje nadzorne organe. Objektivno,
njihov poloaj im neminovno namee politiku ne talasaj i to manje kontrolii. Pored toga, oni
nisu ovlaeni da kontroliu usmeravanje rada slube, jer to ne stoji u opisu njihove uloge.
109 Poloaj Generalnog inspektora, kao organa unutranje ili spoljne kontrole, svakako je poseban. On je
organ ministra odbrane, mada ga postavlja Vlada. Ipak, on ne podnosi izvetaje Vladi, nego ministru odbrane i
nadlenom odboru Narodne skuptine. Sa stanovnita slubi koje nadzire deluje kao organ spoljne kontrole, ali
je zbog svoje podreenosti ministru odbrane ipak blii zamisli o unutranjoj, nego o spoljanjoj kontroli. Eventualno bi se moglo govoriti o jednom meovitom modelu.
110 Poloaj i rad Generalnog inspektora regulisan je odredbama Zakona o VBA i VOA i Pravilnika o radu
Generalnog inspektora (Slubeni vojni list, br. 18/10), a poloaj i rad unutranje kontrole odredbama Zakona o
VBA i VOA (lan 57), Pravilnika o radu unutranje kontrole VBA i Pravilnika o radu unutranje kontrole VOA
(Slubeni vojni list, br. 18/10).

99

KORUPCIJA U SEKTORU BEZBEDNOSTI SRBIJE

Instrumenti
Za uspenu kontrolu koja se sprovodi radi suzbijanja korupcije potrebna su osnovna ovlaenja, kao
to su: rad na albama koje podnose graani i zaposleni; uvid u spise; uvid u slubene prostorije; pribavljanje izjava, odnosno obavljanje intervjua; podnoenje zahteva za dobijanje dodatnih podataka
i informacija koji su potrebni za vrenje unutranje kontrole.
Organi unutranje kontrole u dravnom delu sektora bezbednosti trebalo bi da pored reenih imaju i
dodatna ovlaenja, s obzirom na specifinosti okruenja u kome delaju. Pre svega, to podrazumeva
da mogu da koriste istovetna ovlaenja kao i ostali pripadnici vojske, policije ili slubi bezbednosti.
Tako je, na primer, neophodno da mogu da koriste policijska ovlaenja i posebne mere. Konkretnije, potrebno je da imaju uvid u poverljive spise i da realizuju bezbednosne provere, poligrafsko
ispitivanje uz pristanak kontrolisanog lica, te proveru psihofizike sposobnosti. Sva ovlaenja je
neophodno jasno zakonski precizirati i pojasniti radi zatite ljudskih prava.
Zakonski okvir koji ureuje rad unutranjih kontrolora dravnog dela sektora bezbednosti u Srbiji
daje neophodna ovlaenja za delotvorno vrenje nadzora i kontrole (Tabela 7).
Tabela 7: Ovlaenja unutranjih kontrolora dravnog dela sektora bezbednosti
Kontrolor

Inspektorat
odbrane

Ovlaenje

Vojnopolicijski
inspektor

Generalni
inspektor
u VBA i
VOA

Unutranja
kontrola
(VBA,
VOA)

Sektor
unutranje
kontrole
policije

OdeljeSlube
nje za
interne
kontrolu
revizije
zakonitosti

Unutranja i
budetska
kontrola

Bezbednosna
provera

Poligrafsko
testiranje

Primena
policij
skih
ovlaenja

Primena
posebnih
mera

Provera
psihofizi
kog
stanja

Rad na
albama

Uvid u
spise

Uvid u
slubene
prostorije

Zahtev za
dobijanje
dodatnih
podataka

Zahtev za
dobijanje
izjava

100

MAPA RIZIKA OD KORUPCIJE U SEKTORU BEZBEDNOSTI SRBIJE

U formalnopravnom pogledu, organi unutranje kontrole imaju na raspolaganju dovoljan korpus


nadlenosti i ovlaenja. Kao to je ve reeno, njihovim nadlenostima nije obuhvaeno usmeravanje rada slubi bezbednosti, a to isto vai i za odluivanje o odreenim pitanjima, kao to su pitanja
selekcije, rasporeivanja i unapreivanja kadrova. Ta pitanja, inae, spadaju u ovlaenja direktora
slube, pa je njihova kontrola, sistemski posmatrano, jedino mogua nadzorom koji vre spoljanji
organi, a ne aktivnostima unutranjih nadzornih organa.

Izazovi
Bez obzira na relativno dobar zakonski okvir rada i dostupna ovlaenja, unutranji kontrolori su u
dravnom delu sektora bezbednosti suoeni sa razliitim izazovima. Oni se javljaju prilikom upravljanja materijalnim, finansijskim i ljudskim resursima, ali i u samom okruenju u kome delaju, s
obzirom na to da je na delu samo fiktivna borba protiv korupcije. U toj je borbi krupna korupcija
potpuno neistraena, dok se sitna korupcija zanemaruje i ostaje van panje kontrolnih organa.
Osnovni problemi odnose se na status unutranjih kontrolora u sektoru bezbednosti, gde je upitna
njihova samostalnost. O preventivnim aktivnostima protiv korupcije ne postoji dovoljno podataka.
Meutim, u prilog tome da je ovo neiskoriena oblast govore dve injenice. Zakonski okvir je u
najveoj meri okrenut suzbijanju korupcije, a mehanizam zatite uzbunjivaa nije odgovarajue
ureen.
Nezavisnost
Svaki sistem unutranje kontrole mora biti biti usklaen sa stratekim dokumentom i organizacionom strukturom institucije kojoj pripada (Andersson 2012: 158), ali je neophodno da bude samostalan u svom radu. Nezavisan rad ne znai da postoji opasnost od prekomerne kontrole ili pak
od nedostatka odgovornosti unutranjih kontrolora. tavie, radi stvaranja skladnog sistema unutranje kontrole, neophodno je da unutranji kontrolori budu odgovorni organima izvrne vlasti i
spoljanjim mehanizmima kontrole. Time je uokviren rad unutranjih kontrolora.
U sektoru odbrane najtee je odrediti stepen nezavisnosti rada tri unutranja kontrolora u suzbijanju korupcije. Trenutno je nemogue utvrditi kakav je odnos izmeu VBA i tri unutranja kontrolora, odnosno nemogue je utvrditi kakav uticaj VBA ima na rad, pre svega, Inspektorata odbrane.
U policiji je nezavisnost SUKP-a ugroena ovlaenjem ministra da izuzme predmet na kome radi
SUKP i da ga dodeli drugoj organizacionoj jedinici.
Problem nezavisnosti organa unutranje kontrole u slubama bezbednosti bitno je uslovljen njihovom pozicijom, odnosno ogranien je time to su oni shvaeni kao pomoni organi direktora slubi.
Ne ini se da je to opreno osnovnoj koncepciji unutranje kontrole. Postoji, meutim, potreba da
oni imaju samostalnost u radu i da na raspolaganju imaju dovoljna ovlaenja za efikasno spreavanje i suzbijanje korupcije. Takoe, da bi ovo drugo bilo mogue, potrebno je da poloaj unutranje
kontrole u BIA bude drugaije regulisan, kao i da u sve tri slube budu obezbeene pretpostavke za
potrebnu samostalnost i efikasniji rad unutranje kontrole. O kvalitetu i stepenu potovanja normativnih reenja kojima se spreava sukob interesa nije mogue izvesti sasvim pouzdane zakljuke.
Najzad, upravljanje ljudskim resursima je pod pritiskom politizacije i rodbinskih veza, te je nemogue iskoreniti takvo stanje ukoliko nosioci izvrene vlasti to ne dozvole.

101

KORUPCIJA U SEKTORU BEZBEDNOSTI SRBIJE

Zatita uzbunjivaa
Uzbunjiva u sektoru bezbednosti jeste lice koje otkriva loe postupanje ili zloupotrebu dunosti u
dravnom delu sektora bezbednosti. Informacije o prevarama ili zloupotrebama mogue je saoptiti
javnosti, unutranjim kontrolorima ili nosiocima izvrne vlasti. Uzbunjiva moe da razotkrije korupciju, loe rukovoenje ili bilo koje nezakonito postupanje. Rezolucijom Saveta Evrope (Council
of Europe 2010) preporueno je zakonsko ureivanje zatite uzbunjivaa u oruanim snagama, policiji i slubama bezbednosti. To bi trebalo najpre uiniti u oblastima zatite radnopravnih odnosa,
zabrane od krivinog gonjenja i medijskog zakonodavstva. U Srbiji to jo uvek nije uinjeno iako
je GRECO jo 2006. godine u svom izvetaju izneo preporuku o neophodnosti zakonskog ureenja
zatite uzbunjivaa (GRECO 2006).
Uvoenje zatite uzbunjivaa u institucijama sektora bezbednosti predstavlja neophodnu meru za
otklanjanje rizinih taaka u kojima se moe pojaviti korupcija. Najbolji izvor informacija o navodnoj korupciji jesu zaposleni u samoj instituciji. Meutim, uvek je potrebno imati u vidu duboko ukorenjeno miljenje da se kolege ne odaju, to dovodi do stvaranja okruenja u kom se o korupciji ne
govori. U policiji je takvo okruenje nazvano plavim zidom. U institucijama sektora bezbednosti
takvo okruenje je istaknutije nego u ostalim delovima javnog i privatnog sektora zbog specifinosti
rada vojnika, policijskih slubenika ili pripadnika slubi bezbednosti, koji su svakodnevno suoeni
sa potencijalnim opasnostima po ivot. U takvom okruenju odanost kolegi je nekada presudna.
Zbog toga i postoje prepreke na samom poetku uvoenja sistema uzbunjivaa u dravni deo sektora bezbednosti. Meutim, ini se da je uvoenje uzbunjivaa u mehanizme borbe protiv korupcije
neizbeno. Pre toga je, naravno, potrebno zakonski urediti mehanizam i izraditi kriterijume za testiranje integriteta.
Sistemska zatita uzbunjivaa u Srbiji ne postoji. Postoje samo odreene zakonske odredbe, koje
je mogue nai u razliitim pravnim aktivma. Ne postoji odgovarajua zakonska i praktina zatita
onih koji prijavljuju korupciju (pogledati: Antrfile 3). Za sada postoji samo skroman Pravilnik o
zatiti lica koje prijavi sumnju na korupciju111, sainjen od sedam lanova i usvojen radi operacionalizovanja Zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije.

Okvir 10: Sluaj Milutinovi


Policijski slubenik Milovan Milutinovi radio je na sluaju saobraajne mafije, koja je bila
osumnjiena za falsifikovanje zapisnika o uviaju saobraajnih udesa i koja je, poveavajui
navodne tete na vozilima, otetila nekoliko firmi za oko 200.000 evra. U prevaru su bili
ukljueni i pripadnici MUP-a. Prema njegovim reima, on je bio prvi prikriveni islednik.
Njegova porodica je ve due vreme bila izloena pretnjama iji je poslednji ishod paljenje
njegove kue, bez obzira na garancije drave da e njegov identitet, kao i identitet njegove
porodice biti zatieni. Problemi su nastupili i u Protivteroristikoj jedinici, gde Milutinovi
trenutno radi. Postao je rtva predrasuda, s obzirom na to da su ga nazivali pijunom.
Protiv njega su pokretani disciplinski postupci, iji je rezultat bio suspenzija, kasnije opovrgnuta reenjem MUP-a. Prema nezvaninim informacijama, do greke i otkrivanja identiteta
prikrivenog islednika dolo je kada je jedan od sudija u postupku njegovo ime spomenuo na
suenju (Vukosavljevi 2012).

Ovako vaan mehanizam suzbijanja korupcije neophodno je urediti zakonskim aktom, koji e imati
najviu pravnu snagu, te predstavljati osnovu za dalju razradu zatite uzbunjivaa. To je neophodno
uraditi, jer su uzbunjivai kljuni prilikom sakupljanja informacija o moguim koruptivnim radnja-

111

102

Slubeni glasnik RS, br. 56/2011.

MAPA RIZIKA OD KORUPCIJE U SEKTORU BEZBEDNOSTI SRBIJE

ma, te su kao takvi vani za prevenciju korupcije, koja trenutno nedostaje unutranjim kontrolorima u sektoru bezbednosti. Zakonski bi trebalo precizirati pravila koja se odnose na garantovanje
anonimnosti. To znai da vani izvori i uzbunjivai mogu biti zatieni. Pored toga, potrebno je
razvijati programe zatite, kao to su stvaranje sigurnih kua, izmena identiteta, pruanje zatite
uz telohranitelje, obezbeivanje zatienog prevoza. Programi zatite svedoka iziskuju visoke materijalne, finansijske i ljudske resurse, te je potrebno razmotriti ih pre pokretanja. Ipak, najvaniji
kriterijum je svakako bezbednost svedoka. Na kraju, neophodno je obezbediti to da uzbunjivai ne
postanu rtve predrasuda ili osvete.
Sukob interesa
U Ustavu Republike Srbije utvreno je naelo zabrane sukoba interesa pri vrenju dravnih ili javnih funkcija.112 Ustavom i zakonom zabranjeno je pripadnicima vojske, policije i slubi bezbednosti
da budu lanovi politikih stranaka. Takoe, Ustav i zakoni sadre pravila o nespojivosti odreenih
dravnih i javnih funkcija. Posebna pravila o spreavanju sukoba interesa iz Zakona o Agenciji za
borbu protiv korupcije odnose se na sva lica sa statusom funkcionera u Vojsci, policiji i slubama
bezbednosti.
Kao i u sluaju drugih dravnih slubenika, rad pripadnika vojske, policije i slubi bezbednosti koji
imaju status dravnih slubenika regulisan je detaljnim pravilima o spreavanju sukoba interesa,
koja su propisana u Zakonu o dravnim slubenicima.113 Ta pravila obuhvataju: (1) odreene zabrane; (2) pojedine obaveze i dunosti; (3) ogranienja mogunosti dodatnog rada.
(1) Dravnim slubenicima se zabranjuje da primaju poklone, bilo kakve usluge ili druge koristi u
vezi sa vrenjem poslova114; da koriste rad u dravnom organu radi uticanja na ostvarivanje sopstvenih prava ili prava povezanih lica; da osnivaju privredna drutva i javne slube i bave se preduzetnitvom; da prihvate poloaj direktora, zamenika ili pomonika direktora u pravnom licu, s tim to
mogu biti lanovi upravnog i nadzornog odbora ili drugog organa upravljanja pravnog lica ako ih
Vlada ili drugi dravni organ imenuje na tu dunost.
(2) Propisana je obaveza dravnog slubenika da prijavi sopstveni interes koji se moe nai u sukobu
sa njegovim radom u dravnom organu, o emu pismeno obavetava neposredno pretpostavljenog.
Ta je obaveza posebno naglaena i u etikim kodeksima, a ka istom cilju usmerena su i zakonska
pravila o izuzeu slubenog lica u upravnom postupku (propisana u Zakonu o optem upravnom
postupku).
(3) Dravni subenici mogu se baviti dodatnim radom ukoliko nisu u pitanju poslovi koji su nespojivi
sa slubenom dunou, a to koji su poslovi takve prirode propisuje se zakonom iz odreene oblasti
i podzakonskim aktom.115 Izvan tog sluaja, mogu je dodatni rad uz pismenu saglasnost nadlenog
rukovodioca. Takav se rad mora obavljati van radnog vremena i pod uslovom da se time ne stvara
sukob interesa ili ne utie na nepristrasnost prilikom obavljanja poslova u dravnom organu. Uz to
je zakonom propisano da se dravni slubenik moe baviti naunoistraivakim radom, objavljivati
autorska dela i raditi u kulturno-umetnikim, humanitarnim, sportskim i slinim udruenjima, pod
uslovom da o tome obavesti rukovodioca koji mu moe zabraniti takav rad ako se njime oteava

112 Ustav Republike Srbije. Slubeni glasnik RS, br. 98/2006: l. 6.


113 Zakon o dravnim slubenicima. Slubeni glasnik RS, br. 79/2005, 81/2005 - ispr., 83/2005 - ispr.,
64/2007, 67/2007 - ispr., 116/2008 i 104/2009: l. 2531.
114 Ovom zabranom obuhvataju se dravni slubenici i krug tzv. povezanih lica, tj. lica koja su sa njima
povezana. Izuzetak od zabrane primanja poklona odnosi se na tzv. protokolarne i prigodne poklone, na koje se
primenjuju pravila o spreavanju sukoba interesa pri vrenju javnih funkcija.
115 U sluaju pripadnika BIA, na ovo pitanje se primenjuju odredbe Zakona o dravnim slubenicima, Zakona
o policiji i Pravilnika o utvrivanju poslova, koji su nespojivi sa radom u BIA, a u sluaju pripadnika VBA i VOA
primenjuju se odredbe Zakona o Vojsci Srbije i Zakona o dravnim slubenicima.

103

KORUPCIJA U SEKTORU BEZBEDNOSTI SRBIJE

obavljanje osnovnog posla ili teti ugledu dravnog organa. Na osnovu odgovora dobijenih od sve
tri slube bezbednosti moe se jasno zakljuiti da se, saglasno prirodi njihove delatnosti, pravila o
dodatnom radu strogo potuju, odnosno da se samo mali broj slubenika bavi dodatnim radom.116
O tome kakvi su kvalitet i stepen potovanja izloenih normativnih reenja, a s tim u vezi i o tome
kakav je njihov praktini uticaj na ograniavanje ili podsticanje prilika za korupciju, nije mogue
sasvim pouzdano zakljuivati. S jedne strane, podaci dobijeni u odgovorima i podaci nadzornih tela
ne ukazuju na krenje pravila o spreavanju sukoba interesa, niti na nedostatke u tim pravilima. S
druge strane, moe se jasno uoiti da pravila o spreavanju sukoba interesa koja se odnose na dravne slubenike i nisu poseban predmet redovne panje spoljanjih nadzornih tela, tako da se ona
u obzir uzimaju jedino u pojedinim incidentnim situacijama po sistemu ex post kontrole. Takoe je
jasno da se pravila o spreavanju sukoba interesa tek izvesno vreme primenjuju u Srbiji i da nisu
dovoljno ukorenjena u svesti dravnih slubenika kao bitan sastavni element njihovog integriteta.
S tim u vezi, ni drutveno okruenje, u kome dominiraju partijski uticaji na zapoljavanje, navika
da se poslovi zavravaju preko veze i drugi negativni obrasci ponaanja, ne idu u prilog oekivane
promene svesti slubenika. O tome povremeno svedoe sluajevi tekih ogreenja dravnih slubenika o etika i zakonska pravila.117
Upravljanje ljudskim resursima
Eventualni rizici od pojave korupcije prilikom upravljanja ljudskim resursima u dravnom delu
sektora bezbednosti mogu biti u vezi sa zapoljavanjem, rasporeivanjem na radna mesta, napredovanjem (u via zvanja i vie platne razrede) i prestankom radnog odnosa. Svi takvi rizici proizlaze
iz karaktera institucije sektora bezbednosti, odnosno iz injenice da se zapoljavanje, napredovanje
i prestanak rada reguliu u jednom znaajnom delu poverljivim aktima i odvijaju u uglavnom netransparentnim procedurama, ali i iz shvatanja rada u slubama kao posebno vanog i bezbednosno
osetljivog posla, to taj rad u osnovi i jeste.
Kao izvesni pokazatelji moguih rizika od pojave korupcije, koji slube118 ne vide kao takve, mogu
se ipak oznaiti pojedini nedostaci u normativnom ureivanju i posebno u nainu na koji se propisane procedure odvijaju. Tako, na primer, u odgovorima sve tri slube na upitnik konstatuje se da
u protekle dve godine nije bilo nijedne albe, odnosno primedbe na proces zapoljavanja, niti posebnih albi u kojima bi se ukazivalo na uticaj politikih stranaka na zapoljavanje i napredovanje.
S tim u vezi, na pitanje da li kandidati koji konkuriu za prijem na rad imaju pravo da izvre uvid u
bezbednosnu proveru i da li su to traili, odgovoreno je da nijedan kandidat nije traio takav uvid.
Kako se tvrdi, nije bilo ni primedbi i albi na rasporeivanje, unapreenja i prestanak radnog odnosa. Nasuprot takvim tvrdnjama stoji injenica da se u svim navedenim pitanjima odluuje uz veliku
diskrecionu mo i da to nije pod kontrolom nekom posebnog tela. Uz to se povremeno u javnosti
mogu uti poluglasne primedbe, kojima se ne mora, ali i moe pokloniti izvesno poverenje, na zapoljavanje i unapreivanje po partijskoj pripadnosti, na zapoljavanje po roakim vezama (dete
naeg kolege), pa i na prestanak radnog odnosa, koji je izvan zakonskih osnova.

116 U VBA nije bilo sluajeva dodatnog rada, u VOA je samo tri pripadnika dobilo saglasnost za bavljenje
dodatnim radom (poslovi prevoenja), dok je 61 pripadnik BIA dobio saglasnost za dodatni rad (17 za lanstvo
u sportskim udruenjima, 17 za naunoistraivaku delatnost, 12 za objavljivanje autorskih dela, 8 za suenja
na sportskim takmienjima i 3 za predavanja na fakultetima). U BIA je u dva sluaja direktor odbio takvu saglasnost, a u jednom sluaju je pokrenut disciplinski postupak protiv pripadnika koji je objavio autorsko delo bez
saglasanosti direktora.
117 Najdrastiniji primeri su svakako sluajevi upletenosti pripadnika policije, Vojske i Ministasrtva odbrane
u poslove organizovanih kriminalnih grupa, odnosno u izvrenje krivinih dela korupcije.
118 Na osnovu odgovora na upitnik BCBP-a.

104

MAPA RIZIKA OD KORUPCIJE U SEKTORU BEZBEDNOSTI SRBIJE

Pored toga, nije mogue spreavati i suzbijati koruptivne radnje prilikom upravljanja ljudskim resursima u policiji, s obzirom na to da nisu realizovani javni i interni konkursi za policijske slubenike. To je jedino uraeno u 29 sluajeva za poslove koji nemaju policijski prefiks, tj. za administrativno-tehnike poslove, poslove pomonog radnika, poslove prodavaca. Unutranja kontrola u
policiji nije u mogunosti da reaguje na ovakve stvari, jer su podnete samo dve albe na postupak
zapoljavanja, a oblast upravljanja resursima jedna je od najrizinijih za pojavu korupcije.119

119

Intervjui sa policijskim slubenicima (anonimni izvori), februar 2012. godine.

105

KORUPCIJA U SEKTORU BEZBEDNOSTI SRBIJE

Nezavisni dravni organi i borba protiv korupcije


Marko Miloevi

U drutvima u tranziciji korupcija predstavlja veliki izazov za normalno funkcionisanje dravnog


aparata, a posledino i za funkcionisanje sektora bezbednosti. U drugoj polovini protekle decenije
usvojeni su zakoni kojima su uspostavljene institucije nezavisnog nadzora u Srbiji. One su veoma
aktivne kada je re o nadzoru korupcije u sektoru bezbednosti, a njihov potencijal za nadzor povean je i injenicom da imaju pristup tajnim podacima. Ovo je vaan instrument u nadzoru rada jako
zatvorenog sektora bezbednosti. Utoliko je i borba protiv korupcije u ovom sektoru usmerena i na
ona sumnjiva postupanja koja su pokrivena velom tajni kako bi se zloupotrebe sklonile od oiju
javnosti.
Glavni funkcionalni nosilac ove borbe jeste Agencija za borbu protiv korupcije (u daljem tekstu:
Agencija), a za njom slede Dravna revizorska institucija i Komisija za zatitu prava u javnim nabavkama (u daljem tekstu: Komisija). Indirektnije ukljuene u borbu protiv korupcije su i institucije
Zatitnika graana i Poverenika za informacije od javnog znaaja i zatitu podataka o linosti (u
daljem tekstu: Poverenik).
U tekstu koji sledi bie prikazani domet i obuhvat raspoloivih instrumenata za borbu protiv korupcije, kojima raspolau ove institucije, iako veina njih nema u svojim misijama eksplicitno definisanu ovu misiju.

Nezavisnost nadzora
Nezavisni dravni organi imaju vanu ulogu u nadzoru i kontroli rada dravnih organa, pa tako
i u nadzoru sektora bezbednosti. Ove organe bira Narodna skuptina, u skladu sa zakonima koji
reguliu njihov delokrug rada. Zakoni definiu nezavisnost rada ovih organa i proklamuju zabranu
ometanja njihovog rada. Njima su prilikom vrenja kontrole data ovlaenja pristupa tajnim podacima svih nivoa tajnosti (uz obavezu uvanja tajne), te podacima koji se odnose na sve vrste nabavki
(javne, poverljive i male vrednosti), kao i podacima o ljudskim i materijalnim resursima organa
koje kontroliu. elni ljudi ovih organa biraju se na period od 5 ili vie godina.120 Zatitnika (na 5
godina), Poverenika (na 7 godina), Dravnog revizora (na 5 godina) i predsednika Komisije (na 5
godina) bira Narodna skuptina, dok se direktor Agencije (na 5 godina) bira javnim konkursom. Svi
ovi organi su za svoj rad odgovorni Narodnoj skuptini, kojoj podnose godinje izvetaje. Strunost
kadra u ovim institucijama obezbeena je uslovima za prijem kandidata propisanim u zakonima koji
reguliu njihove oblasti delovanja i/ili u Zakonu o dravnim slubenicima.121 Takoe, mandat elnih
ljudi ovih instutucija dui je od mandata Vlade i Skuptine, ime se nastoji prevazii uticaj vladajuih stranaka na personalna reenja unutar ovih organa. elnici mogu biti prevremeno razreeni
funkcije, ali u dosadanjoj praksi (od 2005. godine) nije bilo sluajeva smene ovih elnika tokom dva
dosadanja izborna ciklusa (2008. i 2012. godine). Dosadanja praksa pokazala je da ove institucije

120 Zakon o Zatitniku graana. Slubeni glasnik RS 79/2005 i 54/2007, l. 4; Zakon o dravnoj revizorskoj
instituciji. Slubeni glasnik RS 101/2005, 54/2007 i 36/2010 l 20; Zakon o slobodnom pristupu informacijama
od javnog znaaja. Slubeni glasnik RS 120/2004 l 30 (Poverenik se bira na period od 7 godina); Zakon o javnim nabavkama. Slubeni glasnik RS 116/08, l. 102.
121 Zakon o dravnim slubenicima. Slubeni glasnik RS, br. 79/2005, 64/2007, 67/2007, 116/2008 i
104/2009.

106

MAPA RIZIKA OD KORUPCIJE U SEKTORU BEZBEDNOSTI SRBIJE

odgovorno, kompetentno i nepristrasno sprovode nadzor korupcije u sektoru bezbednosti. Takav


odnos uticao je na to da javnost ima dosta poverenja u rad ovih institucija.

Ko su glavni akteri nezavisnog nadzora?


Agencija za borbu protiv korupcije, kao jedna od najvanijih institucija u borbi protiv korupcije,
poela je rad januara 2010. godine. Kao institucija sa jakom preventivnom ulogom, ona treba da, u
koordinaciji sa drugim organima javne vlasti, civilnim sektorom, medijima i javnou, pobolja stanje u oblasti borbe protiv korupcije. Agencija pre svega ima zadatak da kontrolie imovinu politikih
funkcionera i povezanih lica, reava sukobe interesa, kontrolie troenje tokom izbornih kampanja,
nadzire finansiranje politikih partija, uspostavlja meunarodnu saradnju u borbi protiv korupcije,
te pokree inicijative za donoenje ili izmenu postojeih zakonskih i podzakonskih reenja u oblasti
borbe protiv korupcije. Delokrug rada Agencije i njena ovlaenja definisani su Zakonom o Agenciji
za borbu protiv korupcije122, Zakonom o finansiranju politikih aktivnosti123 i Zakonom o optem
upravnom postupku124. U borbi protiv korupcije Agencija moe izricati mere upozorenja funkcionerima, potom mere javnog objavljivanja preporuka za razreenje sa dunosti, odnosno mere javnog
objavljivanja povrede Zakona o Agenciji. Nakon izricanja ovih mera, Agencija pokree inicijativu
za razreenje funkcionera i podnosi je organu u kome funkcioner radi, uz obavezu izvetavanja
Agencije o preduzetim merama u roku od 60 dana. U sluaju povrede zakona, Agencija obavetava
nadleni organ radi pokretanja disciplinske, prekrajne ili krivine odgovornosti, uz obavezu izvetavanja Agencije o preduzetim merama u roku od 90 dana.
Dravna revizorska institucija osnovana je 2005. godine Zakonom o dravnoj revizorskoj instituciji i predstavlja najvii organ revizije javnih sredstava Republike Srbije. Kao samostalan i nezavisan
organ, ova institucija podnosi redovne godinje izvetaje Narodnoj skuptini Srbije. Glavni zadatak
ove institucije jeste revizijanje javnih sredstava, donoenje i izmena podzakonskih akata, predlaganje zakona Narodnoj skuptini, propisivanje kriterijuma za vrenje revizije po meunarodnim
standardima i obuavanje revizora. Delokrug rada DRI propisan je Zakonom o dravnoj revizorskoj
instituciji125 i prateim podzakonskim aktima. U okviru svojih ovlaenja Revizor moe od organa u
ijem su radu uoene nepravilnostima zahtevati da primeni mere ispravke postojeeg stanja. U zavisnosti od veliine nepravilnosti, Revizor moe sledstveno podnositi krivine ili prekrajne prijave
ili traiti razreenje odgovornog lica, kao i izvestiti Narodnu skuptinu o uoenim nepravilnostima
u radu dravnog organa.
Komisija za zatitu prava u postupcima javnih nabavki jeste trei nezavisni dravni organ koji
ima direktnu nadzornu ulogu. Iako je rad ove institucije utemeljen na Zakonu o javnim nabavkama
iz 2008. godine126, na njeno osnivanje ekalo se dve godine, tanije tek je u oktobru 2010. godine Narodna skuptina izabrala prve lanove ove Komisije. Kao drugostepeni organ, ova Komisija moe da
usvaja ili odbacuje albe (zakljukom ili reenjem) ponuaa i/ili Uprave za javne nabavke, javnog
pravobranioca ili drugog dravnog organa koji nadzire poslovanje naruioca (u sluajevima kada
je re o povredi javnog interesa). Podneti zahtev ima automatsko suspenzivno dejstvo, to znai
da se postupak javne nabavke obustavlja do reavanja zahteva. Kako ovaj instrument ne bi sluio
sabotiranju javnih nabavki, zakonom su propisani tani rokovi i uslovi u kojima se zahtev za zatitu

122 Zakon o Agenciji za borbu protiv korupcije. Slubeni glasnik RS, br. 97/2008, 53/2010 i 66/2011.
123 Zakon o finansiranju politikih aktivnosti. Slubeni glasnik RS, br.43/2011.
124 Zakon o optem upravnom postupku. Slubeni list SRJ, br. 33/97 i 31/2001 i Slubeni glasnik RS, br.
30/2010.
125 Zakon o dravnoj revizorskoj instituciji. Slubeni glasnik RS, br. 101/2005, 54/2007 i 36/2010.
126 Zakon o javnim nabavkama. Slubeni glasnik RS, br. 116/2008,

107

KORUPCIJA U SEKTORU BEZBEDNOSTI SRBIJE

prava moe podneti. Obustava javne nabavke ne stupa na snagu jedino onda kada bi znaajno ugrozila interese Republike Srbije.
Poverenik za informacije od javnog znaaja i zatitu podataka o linosti prevashodno se bavi
dvema delatnostima navedenim u svojoj tituli, a te aktivnosti posledino utiu na prevenciju korupcije. Zakonom o slobodnom pristupu informacijama od javnog znaaja127 ustanovljena je 2004.
godine i institucija Poverenika, a njegove ingerencije proirene su i na zatitu podataka o linosti
donoenjem zakona128 koji regulie ovu oblast 2008. godine. U borbi protiv korupcije instrument
slobodnog pristupa informacijama od javnog znaaja omoguio je onima koji trae informacije da
te podatke dobiju na zakonom utvren nain, odnosno omoguio je da bude sankcionisano nepostupanje dravnih organa po tim zahtevima. Ovo pravo je naknadno i definisano Ustavom RS, a samim
zakonom uvedena je i obaveza dravnih organa da objavljuju Informator publikaciju koja sadri
tipske informacije o organu javne vlasti to e omoguiti kontrolu i nadzor nad tim organom.
Poverenik moe da donosi reenja koja su izvrna (nema mogunosti albi na njegova reenja), ali
njihovo izvrenje obezbeuje Vlada RS. Takoe, poslednjim izmenama zakona ovaj organ dobio je i
izvrna ovlaenja, odnosno ovleenje da novanim kaznama u iznosu do 200.000 dinara kanjava
organe za nepostupanje.
Zatitnik graana jeste institucija ije je postojanje definisano u Ustavu129, a iji su delokrug rada i
ovlaenja definisani Zakonom o zatitniku graana iz 2005. godine130. U borbi protiv korupcije najvaniji je rad ove institucije u oblasti dobre uprave. Zatitnik moe da preporui razreenje funkcionera ili da inicira disciplinski postupak, ali i da podnosi zahtev za pokretanje prekrajnog i krivinog
postupka, kao i da predloi usvajanje nekog zakona ili podzakonskog akta.

Vidljivi oblici korupcije u sektoru bezbednosti


Graani imaju priliku da se redovno, tanije jednom godinje, upoznaju s izvetajima nezavisnih dravnih organa koji se odnose na prethodnu godinu. Ove izvetaje organi podnose Narodnoj skuptini u martu svake godine, a dostupni su i na internet-prezentacijama tih institucija. Takoe, postoje
i prilike kada ovi organi javno objavljuju vanredne izvetaje. Odnedavno, izmenama Poslovnika,
Narodna skuptina ima obavezu da razmatra ove izvetaje (to do sada nije bila praksa), mada nisu
predviene nikakve konsekvence za uoene nepravilnosti u radu.
Kada je re o akterima sektora bezbednosti, moe se primetiti da su tri posmatrane institucije (MO,
MUP i BIA) retko pominjane u izvetajima ovih nadzornih tela. Tako, Godinji izvetaj Agencije pominje jedino MUP (u oblasti potencijalne saradnje i unapreenja poslovanja Agencije). U izvetaju
Komisije ne pominje se u poslednjoj godini nijedan od ovih aktera. Dravni revizor je pak prvi put
kontrolisao rad MUP-a i MO (zavrni rauni ovih ministarstava za 2010. godinu), to je dovelo do
zahteva za podnoenje prekrajnih prijava protiv 5 pripadnika MUP-a i 2 pripadnika MO.131 Kako
je revizor istakao, od 193 prijave koje je podneo, sud je doneo samo 7 pravosnanih presuda, kao
i 15 presuda u prvom stepenu. Takoe, kazna od 20.000 dinara za zloupotrebe u javnim nabavkama smeno je mala i nefunkcionalna, te se on zalae za pootravanje kaznene politike.132 Zatitnik
127 Zakon o slobodnom pristupu informacijama od javnog znaaja. Slubeni glasnik RS 120/2004, 54/2007,
104/2009 i 36/2010.
128 Zakon o zatiti podataka o linosti. Slubeni glasnik RS 97/2008 i 104/2009.
129 Ustav RS. Slubeni glasnik RS 98/2006, lan 138.
130 Zakon o zatitniku graana. Slubeni glasnik RS 79/2005 i 54/2007.
131 Saoptenje DRI, 20. 2. 1012. godine. <http://www.dri.rs/cir/mediji/saopstenja-za-javnost/77--20-2012-.
html>.
132 Sretenovi: Nezadovoljan sam zbog malog broja presuda. Politika, 13. 9. 2012. <http://www.politika.rs/
rubrike/Hronika/Sretenovic-Nezadovoljan-sam-zbog-malog-broja-presuda.sr.html>.

108

MAPA RIZIKA OD KORUPCIJE U SEKTORU BEZBEDNOSTI SRBIJE

graana je u izvetaju za 2011. godinu intervenisao kada je u pitanju bilo ostvarivanje prava na
dobru upravu kako bi bio smanjen rizik od pojave korupcije. Naime, zbog prevelikih guvi prilikom
izdavanja linih dokumenata, Zatitnik je predloio niz mera koje je MUP delimino ili u celosti prihvatio. Utvreno je da je kvalitet rada ovog Ministarstva neto bolji, ime je i smanjena mogunost
zloupotrebe poloaja time to bi se ova dokumentacija graanima izdavala preko veze ili za sticanje
materijalne koristi.133 U godinjem izvetaju Poverenika za 2010. godinu iznesena je ocena134 da
je najvei broj uskraenih informacija graanima bio u vezi sa raspolaganjem javnim sredstvima i
sumnjom na korupciju.
Beogradski centar za bezbednosnu politiku poslao je tokom 2012. godine niz upitnika (i dobio odgovore na njih) nezavisnim dravnim organima, elei da iscrpnije utvrdi efekte i domete njihove
borbe protiv korupcije u sektoru bezbednosti. Na osnovu tih saznanja, u protekle dve godine (2010
2012) bilo je nekoliko sluajeva koje BCBP moe uvrstiti u rizina mesta od pojave korupcije.
Dravna revizorska institucija je, nakon objavljivanja izvetaja revizije za 2010. godinu kojim su
obuhvaeni i Ministarstvo odbrane i Ministarstvo unutranjih poslova, predala zahtev za pokretanje prekrajnih prijava protiv 5 lica iz MUP-a i protiv 2 lica iz MO, mada dalja sudbina ovih prijava nije poznata. U toj godini je, osim ova dva ministarstva, DRI izvrila reviziju 42 druga pravna
lica i podnela 181 prijavu protiv dravnih funkcionera, a od toga protiv 7 funkcionera iz sektora
bezbednosti.135
Agencija za borbu protiv korupcije je tokom 2010. godine dobila 15 predstavki graana koje su se
odnosile na korupciju u MUP-u i jednu koja se odnosila na BIA, dok je u 2011. godini bilo 15 predstavki protiv MUP-a i jedna protiv Ministarstva odbrane. U ovom periodu, Agencija nije kontrolisala
imovinu pripadnika VOA, VBA i BIA, jer se nije javila ad hoc potreba za kontrolisanje pripadnika
ovih slubi, niti su oni bili obuhvaeni godinjim planom provere funkcionera.136 U avgustu 2012.
godine Agencija je podnela prekrajnu prijavu protiv biveg ministra odbrane Dragana utanovca
zbog neprijavljene imovine (to je bila njegova zakonska obaveza). Kako Agencija nema mandat
da vri istrane radnje, ova prijava je podneta nadlenom tuilatvu.137 U javnosti se mogu nai i
komentari o tome kako se postupci protiv funkcionera pokreu tek nakon njihovog odlaska s vlasti,
to ostavlja gorak ukus u ustima.138
U odgovoru na upitnik BCBP-a139 Komisija je navela da je u posmatranom periodu primila jedan
zahtev za zatitu prava koji je pokrenut protiv BIA, 24 zahteva protiv MUP-a i 26 zahteva protiv
MO. Od toga, usvojeno je 19 zahteva i obustavljen je proces javne nabavke u MO, a 6 zahteva je
odbaeno, dok je jedan jo bio u postupku reavanja. U MUP-u je usvojeno 13 zahteva i obustavljen
je proces nabavke, dok su ostali zahtevi odbaeni, kao i zahtev za zatitu prava tokom nabavke iji je

133 Zatitnik graana. Redovan godinji izvetaj za 2011. godinu. 2011: 111. <http://www.zastitnik.rs/attachments/Redovan%20godisnji%20izvestaj%20Zastitnika%20gradjana%20za%202011%20godinu.doc>.
134 Poverenik za informacije od javnog znaaja i zatitu podataka o linosti. Godinji izvetaj za 2010. godnu. <http://www.google.rs/url?sa=t&rct=j&q=izvestaj%20poverenika%202010&source=web&cd=1&cad=rja&
ved=0CCAQFjAA&url=http%3A%2F%2Fwww.poverenik.rs%2Fyu%2Fo-nama%2Fgodisnji-izvestaji%2F1018izvestaj-poverenika-za-2010-godinu.html&ei=GshAUMvjDNDesgaWnoHQAg&usg=AFQjCNHNe3uQ54Yv413
XsE1J-d4oAWA9CA>.
135 DRI. Saoptenje 20. februar 2012. godine. 20. 2. 2012. <http://www.dri.rs/cir/mediji/saopstenja-zajavnost/77--20-2012-.html>.
136 BCBP. Odgovor na upitnik Beogradskog centra za bezbednosnu politiku upuen Agenciji za borbu protiv
korupcije. 19. 3. 2012.
137 Videti saoptenje Agencije <http://www.acas.rs/sr_cir/praksa-agencije/odluke-odbora/728-agencijapodnelakrivicnu-prijavu-protiv-sutanovca.html>.
138 Stojiljkovi loa praksa postupci tek kad odu s vlasti. Politika, 8. 10. 2012. <http://www.politika.rs/
vesti/najnovije-vesti/StoiljkovicLosa-praksa-postupci-tek-kad-odu-sa-vlasti.lt.html>.
139 BCBP. Odgovor na upitnik Beogradskog centra za bezbednosnu politiku upuen Komisiji za zatitu prava
u postupcima javnih nabavki. 12. 3. 2012.

109

KORUPCIJA U SEKTORU BEZBEDNOSTI SRBIJE

naruilac BIA. Uvidom u listu dostupnih reenja140 moe se utvrditi da je najvei broj zahteva vezan
za nabavke svakodnevnih potreptina (kanclearijski pribor, odravanje, prehrana, garderoba). Nabavke specifinih stvari za potrebe sektora bezbednosti (naoruanje, posebna oprema itd.) najee
se obavljaju u skladu sa Uredbama o poverljivim nabavkama.141
Poverenik je tokom 2010. godine registrovao 2 albe protiv VBA, 1 protiv BIA i 167 protiv MUP-a.
Od toga, reeno je 124 albe pokrenute protiv MUP-a (93 su bile osnovane), od kojih se 8 odnosilo
na moguu korupciju. alba protiv BIA koja se odnosi na javne nabavke jo uvek se procesuira. Tokom 2011. godine povodom rada MUP-a upuene su ak 202 albe, kao i jedna alba protiv BIA. Od
albi upuenih MUP-u, 44 je reeno, od ega je 39 bilo osnovano, a 23 bi mogle da imaju elemente
korupcije. alba protiv BIA jo uvek je u procesu reavanja, ali se ne odnosi na moguu korupciju.
Ukoliko neka institucija ne izvri Poverenikovo reenje, Vlada RS treba da obezbedi izvrenje tog
reenja, ali se to u dosadanjoj praksi nikad nije dogodilo.
Ombudsman je u protekle dve godine zabeleio nekoliko sluajeva koji predstavljaju rizik od pojave
korupcije. Jedna od vanijih aktivnosti koju je preduzeo Ombudsman predstavlja objavljivanje vanrednog izvetaja o preventivnoj kontrolnoj poseti BIA.142 U ovom sluaju nije re o radu BIA koji
je povezan sa korupcijom, ve o upotrebi (i interpretaciji) zakonskih ovlaenja BIA zarad provere
kandidata za izbor sudija. Nekolicina oteenih graana obratila se Ombudsmanu elei da zatiti svoja prava, te je na osnovu vanredne kontrolne posete Zatitnik sastavio pomenuti izvetaj sa
preporukama. Preporuke su bile upuene BIA, ali i drugim organima. Bezbednosno-informativna
agencija ispunila je u najveoj meri preporuke Zatitnika graana.143 Drugi slian sluaj u kome je
BIA upotrebljena za bezbednosnu proveru zaposlenih odnosi se na Agenciju za kontrolu letenja.
Naime, u pomenutom sluaju BIA je za potrebe Agencije za kontrolu letenja izvrila bezbednosnu
proveru zaposlenog ove Agencije, nakon ega je proveravanoj osobi prekunut radni odnos. Problem
je u tome to je provera raena na osnovu poverljivog podzakonskog akta, koji datira jo iz vremena postojanja SFRJ. Rezultat i ove aktivnosti bilo je usvajanje (kreiranjem podzakonskog akta)
preporuke Zatitnika o utvrivanju tanog kruga institucija koje BIA kontraobavetajno titi, jer
je za Zatitnika neprihvatljivo postojanje poverljivih podzakonskih akata.144 Oba sluaja su indikativna, jer se odnose na netransparentno i nedovoljno zakonski utvreno upravljanje ljudskim
resursima (zloupotrebom aktera sektora bezbednosti), to predstavlja rizik od pojave korupcije u
sektoru bezbednosti.
Tokom kontrole Zatitnik je nekoliko preporuka dao Ministarstvu odbrane (najmanje 3 sluaja),
dok se preporuke Ministarstvu unutranjih poslova najvie odnose na neoveno postupanje. Jedna
preporuka iz oblasti dobre uprave u vezi je sa rizikom od pojave korupcije. Re je o preporuci da
se pobolja rad ovog Ministarstva kada je u pitanju izdavanje linih dokumenata graanima, to je
MUP delimino usvojio. U Ministarstvu odbrane je pak indikativan sluaj zaposlenog u VOA, koji
je zbog nepovoljne ocene dobio premetaj na drugo radno mesto, par stotina kilometara od mesta
140 Stranica sa reenjima Komisije. <http://www.kjn.gov.rs/odluke.html?vrstaOdlukeId=0&searchNarucila
c=%D0%9C%D0%B8%D0%BD%D0%B8%D1%81%D1%82%D0%B0%D1%80%D1%81%D1%82%D0%B2%D
0%BE&position=0>.
141 Tri uredbe koje definiu posebne nabavke za MO, MUP i BIA: Uredba o sredstvima za posebne namene.
Slubeni glasnik RS, br. 29/2005; Uredba o sredstvima posebne namene. Slubeni glasnik RS, br. 82/2008 i
Uredba o odreivanju sredstava za posebne namene za potrebe Bezbednosno-informativne agencije. Slubeni
glasnik RS, br. 21/2009.
142 Zatitnik graana. Izvetaj o preventivnoj kontrolnoj poseti Zatitnika graana bezbednosno informativnoj agencijisa preporukama i miljenjima. 13. 3. 2010. <http://www.ombudsman.rs/attachments/791_761_
izvestaj%20finalprint.doc>.
143 BIA. Obavetenje Bezbednosno-informativne agencije o postupanju. 14. 4. 2010. <http://www.ombudsman.rs/attachments/791_odgovor%20BIA%20o%20postupanju.pdf>.
144 Zatitnik graana. Odluka o odreivanju poslova kontraobavetajne zatite saveznih organa i organizacija koje neposredno vri Sluba dravne bezbednosti u Saveznom sekretarijatu za unutranje poslove je zastareo
propis koji nikada nije objavljen, utvrdio je Zatitnik graana. 28. 12. 2011. <http://www.ombudsman.rs/attachments/1678_1966-10%20%20preporuka%20BIA.doc>.

110

MAPA RIZIKA OD KORUPCIJE U SEKTORU BEZBEDNOSTI SRBIJE

stanovanja. alba se odnosila na nezakonito i pristrasno ocenjivanje zaposlenog, a Zatitinikova preporuka145 bila je da zaposleni bude vraan na prethodno radno mesto ili na mesto istog ranga unutar
MO, kao i da ocenjivanje rada bude ponovljeno i utemeljeno na zakonu i podzakonskim aktima.
Ishod ovog sluaja jo uvek nije poznat javnosti. Dakle, Zatitnik graana najvie se fokusirao na
upravljanje ljudskim resursima u institucijama sektora bezbednosti.

Kapaciteti za nadzor nezavisnih dravnih organa i problemi u njegovom


sprovoenju
U odnosnu na ovu praksu s pravom se valja upitati ta su, zapravo, ove institucije u mogunosti
da kontroliu. Naime, iako zakon daje odreena ovlaenja, avo uvek ui u sitnicama. Tako je
delanje nezavisnih dravnih organa najee sputano manjkom dodeljenih resursa za rad. Svi navedeni nezavisni dravni organi nemaju dovoljan broj zaposlenih u odnosu na broj sistematizovanih
radnih mesta. Iako je podzakonskim aktima predvien, broj zaposlenih je esto manji zbog nedovoljnog ili loe strukturisanog budeta koji je dodeljen ovim institucijama. Osim ljudskih resursa,
esto im nedostaju i adekvatan prostor i oprema, pa tako Ombudsman odnedavno ima sedite na
jednoj adresi, a ne na nekoliko (i dalje nedovoljan prostor), dok je Agencija za borbu protiv korupcije
dobila prostorije tako to je drava kupila diskutabilnu nekretninu umesto da joj (Agenciji) Uprava
za zajednike poslove dodeli prostor na koji zakonom imaju pravo. Ovom kupovinom je i potkopan
kredibilitet te institucije zbog kontroverznog vlasnitva nad nekretninom.146 Revizor pak ima problema i sa prostorom i sa ljudstvom, jer, po njegovim reima, revizori na tritu zarauju vie nego
to drava moe da ih plati, a smeteni su na etiri lokacije u Beogradu, to oteava svakodnevnu
komunikaciju i poveava trokove. Ni Poverenikovo osoblje nije u punom sastavu, to i ovoj instituciji oteava rad.
Tabela 8: Pregled ljudskih i materijalnih resursa nezavisnih dravnih organa
Agencija za
borbu protiv
korupcije

Dravna
revizorska
institucija

Komisija za
zatitu prava
u postupcima
javnih nabavki

Zatitnik graana

Poverenik za
slobodan pristup
informacijama od
javnog znaaja i
zatitu podataka
o linosti

Broj sistematizovanih
radnih mesta

123

416

70

54

69

Broj
zaposlenih

113

29

36

47/74 (+ privremeno zaposleni i


zamene)

40

Prostorije za
rad

Odnedavno
obezbeen, ali
spornom kupovinom nekretnine od supruge
kontroverznog
biznismena

Na etiri
odvojene
lokacije u
Beogradu

Ima prostorije

U skorije vreme
dobijene adekvatnije prostorije,
ali lift nije radio,
te osobe sa invaliditetom nisu
mogle da dou do
Ombudsmana

Ima prostorije

*Prema dostupnim podacima iz Informatora ovih institucija


145 Zatitnik graana. Zatitnik graana utvrdio propuste u radu Vojnoobavetajne agencije Ministarstva
odbrane. 20. 3. 2012. <http://www.ombudsman.rs/attachments/2220_Preporuka%20VOA.doc>.
146 Vlada ne odustaje od sporne kupovine zgrade za 4,5 miliona evra. Blic, 27. 3. 2012. <http://www.blic.rs/
Vesti/Tema-Dana/314108/Vlada-ne-odustaje-od-sporne-kupovine-zgrade-za-45-miliona-evra>.

111

KORUPCIJA U SEKTORU BEZBEDNOSTI SRBIJE

Osim ovih nedostataka, problem predstavlja i odnos sa nadlenim organima Vlade. Naime, odnos
Vlade prema nezavisnim dravnim organima najvie nalikuje odnosu roditelja prema pastorcima
oni su kao nuno zlo, a neretke su prilike u kojima se ovim institucijama uskrauje pomo, odnosno zakonom obavezujua podrka. Mera njihove nezavisnosti ogleda se u dodeli prostora za rad,
ljudskih i materijalnih resursa, obezbeivanju izvrenja reenja, prolongiranju rokova za usvajanje
podzakonske regulative, kao i probijanjem rokova za izbor i reizbor elnih ljudi ovih institucija. U
intervjuima medijima, predstavnici ovih institucija istiu da su esto izloeni pritiscima. Tako, na
primer, Dravni revizor navodi da je na njegovu instituciju vren direktan i indirektan prtisak147,
mada je u odgovoru na upitnik BCBP-a odrino odgovorio na pitanje da li je bilo ovakve vrste pritisaka iz sektora bezbednosti148. Reizbor Zatitnika graana visio je o koncu u poslednjem mandatu,
pri emu je pretila opasnost da e istei zakonom predvien rok za ovu aktivnost, a slino se dogodilo i tokom reizbora Poverenika. Agenciji za borbu protiv korupcije grekom je uskraen budet,
koji je dat instituciji koja je u 2010. godini ugaena Republiki odbor za reavanje o sukobu interesa. Naredne godine ovakva praksa je nastavljena: uputstvo za pripremu budeta za 2011. godinu
dospelo je na adresu Agencije 7 dana pre isteka roka za predaju budeta, jer je prethodno poslato
na adresu pomenutog ugaenog odbora. Na adresu ovog obora pojedina ministarstva i dalje alju
dopise umesto da ih alju Agenciji.149 Indikativnu meru diskriminacije prema ovim organima predstavlja i rebalans budeta 2011. godine, kada su ovim telima nesrazmerno ukinuta sredstva izmeu
14% i 30%.150
Jo jedan problem koji onemoguava efikasan nadzor nezavisnih dravnih organa predstavlja i relativna mladost nekih institucija, poimence Revizora i Agencije. Naime, Revizor je, uzorkujui
svake godine organe koje e kontrolisati, prvi put radio reviziju MO i MUP-a, dok BIA jo nije dola
na red. Tokom kontrole ova institucija vrila je proveru zakonitosti troenja sredstava, dok drugu
funkciju, proveru svrsishodnosti nabavki, jo nije poela da praktikuje. U odgovorima na upitnik
BCBP-a reeno je da Revizor tek treba da pone da kontrolie svrsishodnost, i to od 2013. godine. Da
bi ovo bilo sprovedeno, potreban je odabrani kadar koji se razume u poslovanje kontrolisane instutucije, to je resurs kojim DRI jo uvek nedovoljno raspolae. Odsustvo ove vrste kontrole dovelo je
i do sluaja u kome je BIA, pozivajui se na Uredbu o nabavci sredstava za posebne namene, kupila
nametaj za svoje kancelarije od firme verenice jednog od potpredsednika tadanje Vlade. Strahuje
se da ovo nije jedini sluaj nenamenskog troenja sredstava poreskih obveznika, koje prolazi zahvaljujui nedovoljno razvijenim kapacitetima za kontrolu i nadzor.
Agencija za borbu protiv korupcije radi tek dve godine, a to utie i na domet kontrole imovine
funkcionera. Upitani da li su u svojoj dosadanjoj praksi uoili nedoslednosti u prijavljenoj imovini
funkcionera (u sektoru bezbednosti), odgovorili su: U postupku provere nisu uoene nedoslednosti
u prijavljivanju imovine navedenih funkcionera, ali treba imati u vidu da su pojedini podneli samo
jedan, a neki dva izvetaja, zbog ega je u tako kratkom periodu praenja veoma teko uoiti nedoslednosti i nesklad izmeu imovine i prihoda. Treba imati u vidu da se tek nakon perioda dueg od 2
godine (koliko Agencija funkcionie) sutinski moe govoriti o pravom praenju i kontroli imovine
funkcionera.151

147 Pod lupom revizora svaki javni dinar. Politika, 27. 8. 2012. <http://www.politika.rs/rubrike/Ekonomija/
Pod-lupom-revizora-svaki-javni-dinar.lt.html>.
148 Odgovor na upitnik Beogradskog centra za bezbednosnu politiku upuen Dravnoj revizorskoj instituciji. BCBP, 29. 3. 2012.
149 Agencija za borbu protiv korupcije. Saoptenje povodom Uputstva za pripremu budeta za 2011. godinu. 10. 9. 2010. <http://www.acas.rs/sr_lat/aktuelnosti/191-saopstenje-povodom-uputstva-za-pripremu-budzeta.html>.
150 Marko Miloevi. Kako da izgrade integritet nezavisne institucije koje se bore protiv korupcije u Srbiji?
BCBP, septembar 2011. <http://www.bezbednost.org/upload/document/milosevic_2011_kako_da_izgrade.pdf>
151 Odgovor na upitnik Beogradskog centra za bezbednosnu politiku upuen Agenciji za borbu protiv korupcije. BCBP, 19. 3. 2012.

112

MAPA RIZIKA OD KORUPCIJE U SEKTORU BEZBEDNOSTI SRBIJE

Mogua poboljanja rada nezavisnih dravnih organa u borbi protiv


korupcije
Pored nedostatka ljudskih i materijalnih resursa, a katkad i politike volje, na rad nezavisnih dravnih organa utiu i neke sistemske prepreke, kao to su postojanje odreenih, odnosno nepostojanje
odreenih ovlaenja. Jednu od najveih prepreka za efikasnu borbu predstavlja i jedno reenje u
Zakonu o prekrajima.152 Kako prekraj zastareva u roku od godinu dana, prema reima predstavnika DRI, za veinu prekraja sankcionisanih navedenim priopisom, ukoliko se revidiraju akti o proteklom poslovanju korisnika javnih sredstava, zastarelost nastupiti pre nego to postupak revizije
pone.153 Ista ogranienja vae i za postupanje Poverenika, Agencije i Ombudsmana. Utoliko su, u
odgovorima na upitnik BCBP-a, i Poverenik i Revizor bili saglasni u iskazu da Zakon o prekrajima
treba korigovati, te rok zastarevanja produiti sa jedne na tri (predlog Revizora), odnosno na pet
(predlog Poverenika) godina.

Okvir 11: Zatita duvaa u pitaljku u Srbiji


Od jula 2011. godine lica koja upozoravaju na korupciju mogu ostvariti pravo na zatitu u
skladu sa odredbama Pravilnika o zatiti uzbunjivaa*. Ovaj akt predvia da uzbunjiva/
duva u pitaljku (eng. whistleblower) moe biti zatien od toga da ne bude otputen i da
ne doivi diskriminaciju na radnom mestu gde je prijavio korupciju. Ipak, mere zatite garantovane ovim pravilnikom nisu velike ukoliko se poslodavac sveti uzbunjivau, Agencija
e javno objaviti ime poslodavca na svojoj internet-prezentaciji. Sluaj zatite uzbunjivaa
u zdravstvu, Bojane Bokorov, koja je upozoravala na korupciju u svom institutu govori o
manjkavosti ove zatite. Ona je, naime, dobila otkaz na medicinskom fakultetu**, gde je takoe radila. Iako se uzbunjivaima u Srbiji garantuje anonimnost, uveliko su poznata imena
najznaajnijih uzbunjivaa, to dovoljno govori o efikasnosti ove zatite u Srbiji. Da situacija
bude gora, zatita uzbunjivaa u sektoru bezbednosti jo je kompleksnija, jer se za otkrivanje
zloupotreba oznaenih nekim stepenom tajnosti, po odredbama Zakona o tajnosti podataka,
uzbunjiva moe i krivino goniti za nanoenje tete nacionalnoj bezbednosti (za razliku od
prekrajne odgovornosti sa kojom su suoeni uzbunjivai u drugim oblastima).

Pomenuta vrsta mee moe se prevazii ukoliko nezavisni dravni organi sprovode vanredne kontrole i nadzor, za ta treba povoda. Taj povod je najee neka vrsta insajderske informacije, odnosno upozorenja nekoga iz sistema ili nekoga ko je oteen na to da postoji nepravilnost u radu. Ovde
pak dolazimo i do drugog ogranienja, a to je nedovoljna zatita uzbunjivaa. U praksi se pokazalo
da trenutno (pod)zakonsko reenje154 ne nudi dovoljne garancije zatite, a samim tim ne ohrabruje
pojedince da prijavljuju sluajeve korupcije u svojoj radnoj sredini. Reenje ovog problema lei u
zakonskom regulisanju (a ne u regulisanju pravilnikom, kao do sada) zatite uzbunjivaa, te davanjem statusa lex specialis tom zakonu. To bi znailo da bi ovaj zakon imao pravo prvenstva u odnosu
na druge zakone u oblastima koje mogu imati veze sa korupcijom.155 Dolo je do izvesnih pomaka u

152 Zakon o prekrajima. Slubeni glasnik RS, br. 101/2005, 116/2008 i 111/2009, lan 76, stav 1.
153 Odgovor na upitnik Beogradskog centra za bezbednosnu politiku upuen Dravnoj revizorskoj instituciji. BCBP, 29. 3. 2012.
154 Agencija za borbu protiv korupcije. Pravilnik o zatiti lica koje prijavi sumnju na korupciju. <http://
www.acas.rs/images/stories/Pravilnik_o_zastiti_uzbunjivaca.doc>.
155 Status lex specialis ima Zakon o slobodnom pristupu informacijama od javnog znaaja u svim oblastima
koje se odnose na slobodan pristup informacijama. Tako, na primer, odredba iz lana 5 Zakona o policiji, po
kojoj se informacija daje graanima ako za nju postoji opravdan razlog, nitavna je, jer se Zakonom o slobodnom
pristupu informacijama od javnog znaaja tvrdi da za traenje informacije ne treba da postoji nikakav razlog.

113

KORUPCIJA U SEKTORU BEZBEDNOSTI SRBIJE

ovom smeru, jer je Poverenik sastavio radnu grupu za izradu Nacrta zakona o zatiti uzbunjivaa.156
Ovaj nacrt bi trebao da bude u skladu sa Rezolucijom parlamentarne skuptine Saveta Evrope 1729
(iz 2010. godine).157 Na taj nain bi se i zahvat zatite proirio kako na javni, tako i na privatni sektor, ali i na oruane snage i specijalne slube. Takoe, odredbe zakona bi po ovoj rezoluciji trebalo
dodatno da kodifikuju i oblasti iz Zakona o radu, Zakona o javnom informisanju, Krivinog zakonika, Zakona o krivinom postupku, kao i specifine antikorupcijske prakse.
Postoji prostor da se povea efikasnost rada Poverenika. Naime, kako Vlada ne izvrava Poverenikova reenja (nijedno reenje u dosadanjoj praksi), potencijalno reenje ovog problema moe biti
proirenje Poverenikovih nadlenosti. U odgovoru na upitnik BCBP-a, Poverenik je odgovorio da
bi najbolje reenje bilo kada bi Poverenik imao ovlaenje da sam vodi prekrajni postupak, kakve
prakse postoje u uporednom pravu (npr. u Sloveniji)158. Meutim, sa stanovita postojeih uslova
rada i time ogranienih kapaciteta slube Poverenika, to za sada ne bi bilo realno u uslovima prekomerne optereenosti poslovima iz okvira sadanje nadlenosti.159

Zakljuak
Od nastanka prvih nezavisnih dravnih organa u Srbiji (2004. godine, osnivanjem slube Poverenika) pa do danas proteklo je malo vremena da bi sve ove institucije ustalile svoj rad. Od zakonskog
proglaenja pa do personalnog postavljanja obino je prolazilo dragoceno vreme Zatitnik je ozakonjen 2005. godine, a prvi i sadanji Zatitnik imenovan je tek 2007. godine. I u sluaju Dravnog revizora bila je slina dinamika Zakonom iz 2005. predvieno je formiranje institucije, izbor
Saveta institucije obavljen je 2007. godine, a sistematizacija radnih mesta 2010. godine. Dodatno
kanjenje donoenja podzakonske regulative samo je jo vie koilo rad ovih institucija. To to Vlada
nije podrala ova tela indikator je za to da ona, zapravo, vie predstavljaju fasadu za ispunjavanje
uslova evropskih integracija nego to ih Vlada ozbiljno shvata. Nasuprot ovim zamerkama, u javnosti je uoena strunost i harizma elnih ljudi ovih institucija, odakle dobrim delom ove institucije i
crpu svoj legitimitet. Preciznih pokazatelja uspenosti borbe protiv korupcije u sektoru bezbednosti
dakako nema ove institucije nemaju zavrnu re, ve je imaju Vlada i pravosue. Ipak, ove institucije predstavljaju vane aktere u borbi protiv korupcije, iji se integritet vremenom poveava. Pokazatelj toga jeste i injenica da elni ljudi ovih institucija nisu smenjeni nakon smene vlasti 2012.
godine, dok ta sudbina nije zaobila druge elnike, poput Guvernera Narodne banke Srbije. Takoe,
ovlaenja data ovim organima, kao i rezultati njihove dosadanje prakse, pruili su javnosti uvid u
aktivnosti aktera sektora bezbednosti i ojaali javni nadzor aktera sektora bezbednosti.

156 Saoptenje Poverenika od 4. jula 2012. godine. <http://www.poverenik.org.rs/yu/saopstenja/1383-poverenik-pocinje-sa-izradom-modela-zakona-o-zastiti-uzbunjivaca.html>.


157 Rezolucija parlamentarne skuptine Saveta Evrope 1729. <http://assembly.coe.int/main.asp?link=/documents/adoptedtext/ta10/eres1729.htm>.
158 Information Commissioner Republic of Slovenia, Competencies, <https://www.ip-rs.si/index.php?id=235>
12. 10. 2012.
159 Odgovor na upitnik Beogradskog centra za bezbednosnu politiku upuen Povereniku. BCBP, 5. 3. 2012.
godine.
* Agencija za borbu protiv korupcije. Pravilnik o zatiti lica koje prijavisumnju na korupciju. <http://www.
acas.rs/images/stories/Pravilnik_o_zastiti_uzbunjivaca.doc>.
** Bojana Bokorov: kako sam ja to zatiena? Pitaljka, 7. 6. 2012. <http://pistaljka.rs/home/read/230>.

114

BIBLIOGRAFIJA

Bibliografija
Literatura
Born, Hans and Ian Leigh. Pravni standardi i najbolji naini nadzora obavjetajnih agencija. eneva:
Centar za demokratsku kontrolu oruanih snaga (DCAF), 2005.
Varinac, Maleti i dr. Javne nabavke, novi podzakonski akti komentar. Beograd: Public Aktiv, 2010.
Varinac, Savi i dr. Novi Zakon o javnim nabavkama sa komentarom. Beograd: Public Aktiv, 2009.
orevi, ore. Krivinopravni aspekti korupcije. U: ore orevi, Goran Miloevi i Biljana
Simeunovi-Pati (ur.). Korupcija u javnoj upravi. Beograd: Kriminalistiko-policijska akademija,
2011: 97109.
orevi, Saa. Zatita ljudskih prava. U: Godinjak reforme sektora bezbednosti. Beograd:
Beogradski centar za bezbednosnu politiku, 2012 (predstoji objavljivanje).
Zekavica, R. Pravno-socioloki aspekti problema korupcije policije. Revija za kriminologiju i
krivino pravo, 48(3), 2010: 279290.
Milenkovi, Dejan, Slobodan Koprivica i Vladimir Todori. Kontrola slubi bezbednosti. Beograd:
Centar za novu politiku, 2011.
Milosavljevi, Bogoljub. Graanski nadzor nad policijom: mogui model za Srbiju. Beograd: Centar za
antiratnu akciju, 2004.
Miloevi, Marko. Kako da izgrade integritet nezavisne institucije koje se bore protiv korupcije u
Srbiji? Beograd: BCBP, septembar 2011.
Mutavdi, Radenko. Skeniranje sistema. Odbrana, br. 140, 2011: 1014.
Petrovi, P. Nadzor slubi bezbednosti na Zapadnom Balkanu: sluaj Srbija. Geneva: DCAF, 2012.
Petrovi, P., Odanovi; G., Popovi; ., Savkovi M. & Radoman, A. J. Country case studies
Serbia. In: Cantwell, D.; Klopfer, F.; Hadi, M. and Stojanovi, S. (ed.). Almanac on Security Sector
Oversight in the Western Balkans. Belgrade: DCAF, BCSP, 2012.
Petrovi, Predrag. Nadzorna i kontrolna uloga izvrne vlasti u sektoru bezbednosti. U: Hadi,
Miroslav (ur.). Godinjak reforme sektora bezbednosti. Beograd: Beogradski centar za bezbednosnu
politiku, 2012 (predstoji objavljivanje).
iri, Jovan; Reljanovi, Mario; Nenadi, Nemanja; Jovanovi, Marko; Dobrainovi, Dragan i
Danilo Pejovi. Korupcija problemi i prevazilaenja problema. Beograd: Udruenje javnih tuilacija
i zamenika javnih tuilacija, 2010.
Fti, Srn Kr, et al. Etiki stndrdi z kriminlistik-bvtni rd. Beograd: Centar za
bezbednosne studije, 2011.
Hadi, Miroslav (ur.). Godinjak reforme sektora bezbednosti u Srbiji 20062008. Beograd: Centar
za civilno-vojne odnose, 2010.
Direktor VBA: u Vojsci Srbije nema znaajne korupcije. Glas javnosti, 17. novembar 2010.

115

KORUPCIJA U SEKTORU BEZBEDNOSTI SRBIJE

Skeniranje sistema: Intervju sa general-potpukovnikom Petrom Radojiem, direktorom


Inspektorata odbrane. Odbrana, 15. jul 2011.
Andersson, Lena. Internal Control. In: Aepli, Pierre (ed.). Toolkit on Police Integrity. Geneva: Centre
for Democratic Control of Armed Forces (DCAF), 2012: 159188.
Armstrong, E. Integrity, transparency and accountability in public administration: Recent trends,
regional and international developments and emerging issues. New York: United Nations, 2005.
Barker, T. and Roebuck, J. An Empirical Typology of Police Corruption: A Study in Organizational
Deviance. Springrield: C. C. Thomas, 1973.
Born, H. and I. Leigh. Making intelligence accountable: legal standards and best practice for oversight
of intelligence agencies. Publishing House of the Parliament of Norway, 2005.
Born, H. and I. Leigh. Democratic Accountability of Intelligence Services. Center for Peace and
Security Studies, 2010.
Brian Snow and C. Brooks. Privacy and security: An ethics code for US intelligence officers.
Communications of the ACM 52(8), 2009: 3032.
Caparini, M. Controlling and Overseeing Intelligence Services in Democratic States. In: Hans
Born and M. Caparini. (eds). Democratic control of intelligence services: containing rogue elephants.
Aldershot, Ashgate, 2007.
Donnelly, Chris. Security Sector Reform: Central and Eastern Europe. In: Bryden, Alan and
Hnggi, Heiner. (eds). Reform and Reconstruction of the Security Sector. Geneva: DCAF, 2004.
Gill, P. The Evolution of the Security Intelligence Debate in Canada since 1976. In: Farson,
Anthony Stuart; Stafford, David and W. K. Wark. (eds). Security and Intelligence in a Changing
World. London: Frank Cass, 1991.
Hersh, S. M. The Stovepipe. The New Yorker, 2003.
Hulnick, A. S. Whats wrong with the Intelligence Cycle. Intelligence and national Security 21(6),
2006: 959979.
International Crisis Group. Azerbaijan: Vulnerable Stability. 2010. Prema: Borzel, Tanja A. and
Pamuk, Yasemin. Pathologies of Europeanization: Fighting Corruption in the Caucasus. KFG
Working Paper No. 26, 2011.
Johnson, L. K. Handbook of intelligence studies. Taylor & Francis, 2007.
Klockars, C.B. et al. Enhancing Police Integrity. Dordrecht: Springer, 2006.
Kutnjak-Ivkovi, Sanja. Fallen Blue Knights: Controlling Police Corruption. Oxford: Oxford
University Press, 2005.
Kutnjak-Ivkovi, Sanja. Fallen Blue Knights: Controlling Police Corruption. Oxford: Oxford
University Press, 2005.
Matei, F. C. and T. Bruneau. Intelligence reform in new democracies: factors supporting or
arresting progress. Democratization 18(3), 2011: 602630.
McCrie, Robert. Security Operations Managment. Oxford: ButterworthHeinemann, 2007.

116

BIBLIOGRAFIJA

Michael Kunczik, A. Z. Uvod u znanost o medijima i komunikologiju. Zagreb: Zaklada Friedrich


Ebert, 2006.
Morris, S. D. Forms of Corruption. CESifo DICE Report(2), 2011.
Newburn, T. Understanding and preventing police corruption: lessons from the literature. London:
Home Office, Policing and Reducing Crime Unit, 1999.
Peter Gill and M. Phythian. Intelligence in an insecure world. Cambridge, Polity, 2006.
Pope, Jeremy. The elements of a National Integrity System. Transparency International, 2000.
Prenzler, T. Police Corruption: Preventing Misconduct and Maintaining Integrity. London: CRC Press,
2009.
Punch, M. Police corruption and its prevention. European Journal on Criminal Policy and
Research, 8(3), 2000: 301324.
Pyman, Mark and Wegener, Anne-Christine. Building Integrity and Reducing Corruption in Defence:
20 Practical Reforms. London: Transparency International Defence and Security Programme, 2011.
Pyman, Mark. Building Integrity and countering corruption in defense and security. London:
Transparency International UK, 2012.
Pyman, Mark. Building Integrity and reducing corruption in defense and security: 20 practical reforms.
London: Transparency International UK , 2011.
Pyman, Mark. Building Integrity and Reducing Corruption Risk in Defence Establishments Ten
Practical Reforms. London: Transparency International, 2009.
Pyman, Mark; Foot, Peter and Fluri, Philipp. Building Transparency and Reducing Corruption in
Defence: A Workshop of Institutional Practitioners. Geneva: DCAF, 2008.
Ratchev, Valeri. Civilianisation of the Defence Ministry: A Functional Approach to a Modern Defence
Institution. Geneva: DCAF, 2011.
Roebuck, B. and Baker, T. An empirical tipology of police corruption: A study in organizational
deviance. Springrield: C. C. Thomas, 1974.
Roger Z. George and J. B. Bruce. Analyzing Intelligence: Origins, Obstacles, and Innovations.
Washington: Georgetown University, 2008.
Sherman, L. W. Becoming bent: Moral careers of corrupt policemen. In: Sherman, L. W. (ed.).
Police corruption: A sociological perspective. Garden City, NY: Anchor Press, 1974: 191208.
Shulsky, Abram and G. Schmitt. Silent warfare: understanding the world of intelligence. Herndon:
Potomac Books Inc, 2002.
Susan Pond and M. Pyman. Integrity Self-Assessment Process: A Diagnostic Tool for National Defence
Establishments. London: Transparency international, 2009.
Tsurko, Yuriy. Assessment of Ukrainian National Defence Policy. Carlisle, PA: US Air War College,
2012.
Vendil Pallin, Carolina. Russian Military Capability in a Ten-Year Perspective. Stockholm: FOI
(Swedish Defence Research Agency), 2012.

117

KORUPCIJA U SEKTORU BEZBEDNOSTI SRBIJE

Internet
Bojana Bokorov: kako sam ja to zatiena? Pitaljka,7. 6. 2012. <http://pistaljka.rs/home/
read/230>.
Bulatovi zaustavlja curenje iz BIA. B92, <http://www.b92.net/info/vesti/index.
php?yyyy=2004&mm=12&dd=08&nav_category=12&nav_id=157443> 10. 7. 2012.
Vlada ne odustaje od sporne kupovine zgrade za 4,5 miliona evra.
Blic, 27. 3. 2012. <http://www.blic.rs/Vesti/Tema-Dana/314108/
Vlada-ne-odustaje-od-sporne-kupovine-zgrade-za-45-miliona-evra>.
Vui: Nee biti zatienih. Vesti online. <http://www.vesti-online.com/Vesti/Srbija/248061/
Vucic-Nece-biti-zasticenih> 20. 8. 2012.
Gradilite kod VMA misterija. Politika, 2. decembar 2009. <http://www.politika.rs/rubrike/
Beograd/Gradilishte-kod-VMA-misterija.sr.html> 25. jula 2012.
Direktor Transnafte: Poveanje transporta nafte za trideset odsto. Blic, 28. decembar 2011.
<http://www.blic.rs/Vesti/Ekonomija/298554/Direktor-Transnafte-Povecanje-transporta-nafteza-trideset-odsto> 25. jula 2012.
Evropska, a naa Direktiva o javnim nabavkama. Tanjug, 21. jun 2012. <http://www.rtv.rs/
sr_lat/drustvo/evropska-a-nasa-direktiva-o-javnim-nabavkama_326684.html> 25. jula 2012.
Zato je predsednik javno isprozivao BIA. Akter. <http://www.akter.co.rs/weekly/34bezbednost/9262-zato-je-predsednik-javno-isprozivao-bia-u.html> 10. 7. 2012.
Ministar utanovac i general Mileti obili skladite u Ledincima. Vojska Srbije, 29. septembar
2011. <http://www.vs.rs/index.php?news_article=08da0d28-3bbe-102f-8d2f-000c29270931> 25.
jul 2012.
Nikoli: Ako BIA zna samo ono to dobijam od njih, poklanjam je opoziciji. Blic. <http://www.
blic.rs/Vesti/Politika/331128/Nikolic-Ako-BIA-zna-samo-ono-sto-dobijam-od-njih-poklanjam-jeopoziciji> 2. 9. 2012.
Parking kod VMA i dalje na listi ekanja. Blic, 23. decembar 2010. <http://www.blic.rs/Vesti/
Beograd/225414/Parking-kod-VMA-i-dalje-na-listi-cekanja> 25. jula 2012.
Parking zbog vie korisnika. Smedia.rs., 2. decembar 2009. <http://www.smedia.rs/vesti/
vest/21496/vma-parking-Parking-zbog-vise-korisnika.html> 25. jula 2012.
Poslovi elieve verenice (I) BIA tajno kupuje nametaj. Pitaljka, 22. 2. 2012. <http://
pistaljka.rs/home/read/195>.
Pravne, organizacione i praktine preporuke za unapreenje stanja. Beograd, 6. 7. 2012. <http://
www.ombudsman.rs/attachments/2398_kzs%20(2)%20(5).doc> 20. 8. 2012.
Sretenovi: Nezadovoljan sam zbog malog broja presuda. Politika, 13. 9. 2012. <http://www.
politika.rs/rubrike/Hronika/Sretenovic-Nezadovoljan-sam-zbog-malog-broja-presuda.sr.html>.
Stojiljkovi loa praksa postupci tek kad odu s vlasti. Politika, 8. 10. 2012. <http://www.
politika.rs/vesti/najnovije-vesti/StoiljkovicLosa-praksa-postupci-tek-kad-odu-sa-vlasti.lt.html>.

118

BIBLIOGRAFIJA

Tri puta vie neregularnosti u hitnim javnim nabavkama. Blic, 25. jul 2012. <http://www.blic.
rs/Vesti/Ekonomija/334850/Tri-puta-vise-neregularnosti-u-hitnim-javnim-nabavkama> 25. jula
2012.
U misiju u Libanu odlazi 150 pripadnika VS. Politika, 19. maj 2012. <http://www.politika.rs/
rubrike/Drustvo/U-misiju-u-Libanu-odlazi-150-pripadnika-VS.lt.html> 23. jul 2012.
U toku smena efova u BIA. B92. <http://www.b92.net/info/vesti/index.
php?yyyy=2012&mm=10&dd=03&nav_category=11&nav_id=648217> 4. 10. 2012.
umadija gradi samo pred izbore. Press online, 25. novembar 2009. <http://www.pressonline.rs/
sr/vesti/beograd/story/88624/%22%C5%A0umadija%22+gradi+samo+pred+izbore.html> 25. jula
2012.
Beta. 7. maj 2011. Uhapeni zbog nezakonitog izdavanja pasoa i linih karata. <http://
www.24sata.rs/vesti/aktuelno/vest/uhapseni-zbog-nezakonitog-izdavanja-pasosa-i-licnihkarata/738.phtml>.
Bezbednosno-informativna agencija. Govor predsednika Republike Srbije gospodina Borisa
Tadia na sveanom prijemu povodom obeleavanja Dana BIA. 17. oktobra 2011. <http://www.
bia.gov.rs/rsc/medijski-materijal/video-001.html> 20. 8. 2012.
BIA. Direktorka Agencije za borbu protiv korupcije u poseti BIA. <http://www.bia.gov.rs/rsc/
medijski-materijal/saopstenja-015.html> 20. 9. 2012.
BIA. Dostavili smo sve Nikoliu. <http://www.b92.net/info/vesti/index.
php?yyyy=2012&mm=07&dd=03&nav_category=11&nav_id=623466> 10. 7. 2012.
Vojnomedicinska akademija. Otvoreno parkiralite kod VMA. 27. decembar 2011. <http://www.
vma.mod.gov.rs/sr/vesti/otvoreno-parkiraliste-kod-vma#.UA_FY2Ee6gw> 25. jul 2012.
Vukosavljevi, Danijela. Prikriveni islednik na meti osvetnika. Politika, 25. 7 2012. <http://www.
politika.rs/rubrike/Hronika/Prikriveni-islednik-na-meti-osvetnika.lt.html> 10. 9. 2012.
Dobrainovi, Dragan. Javne nabavke protiv javnog interesa. Dosije korupcija br. 1, 2011.
<http://www.nadzor.org.rs/dosije%20korupcija%202/Dosije%20korupcija%202-2011.pdf> 25. jul
2012.
Zatitnik graana. Preporuka Zatitnika graana VOA, del. br. 5856, 14. 3. 2012. <http://www.
ombudsman.rs/attachments/2220_Preporuka%20VOA.doc> 20. 8. 2012.
Ministarstvo odbrane. Centralizovane nabavke koje se sprovode po Zakonu o javnim
nabavkama javne.2012. <http://www.mod.gov.rs/cir/aktuelno/informator_2010/Plan_javnih_
nabavki_2012.pdf> 25. jul 2012.
Ministarstvo odbrane. Inspektorat odbrane: nadlenosti. 2012 <http://www.mod.gov.rs/lat/
organizacija/inspektorat%20odbrane/nadleznosti.php> 23. jul 2012.
Ministarstvo odbrane. Saoptenje. 16. jul 2012. <http://www.mod.gov.rs/novi.
php?action=fullnews&id=3993> 25. jul 2012.
MUP. Informator o radu MUP-a. Beograd, 12. 6. 2012. <http://www.mup.gov.rs/cms/resursi.
nsf/InformatorMUP-cirilica.pdf> 25. 7. 2012.

119

KORUPCIJA U SEKTORU BEZBEDNOSTI SRBIJE

Narodna skuptina Republike Srbije. Poslovnik Narodne Skuptine. 2010. <http://www.


parlament.gov.rs/narodna-skupstina-/vazna-dokumenta/poslovnik-(precisceni-tekst)/radna-telanarodne-skupstine.1334.html> 3. septembar 2012.
Nenad Konstantinovi. Policijski dosijei: pogled iz ugla Otpora. Hereticus, <http://www.
hereticus.org/arhiva/2004-1/policijski-dosijei-pogled-iz-ugla-otpora.html/2> 17. 7. 2012.
Nini, Ivan. Tajne nabavke i milionska teta. Portal Pitaljka, 15. jul 2012. <http://pistaljka.rs/
home/read/248> 25. jul 2012.
Novi Magazin. Korupcija kao u doba Miloevia. 3. 5. 2012. <http://www.novimagazin.rs/vesti/
korupcija-kao-u-doba-milosevica> 4. 9. 2012.
Poverenik za informacije od javnog znaaja i zatitu podataka o linosti i Zatitnik graana.
Pod lupom revizora svaki javni dinar. Politika, 27. 8. 2012. <http://www.politika.rs/rubrike/
Ekonomija/Pod-lupom-revizora-svaki-javni-dinar.lt.html>.
Sektor za materijalne resurse Ministarstva odbrane (SMR MO). Informacija povodom pisanja na
sajtu pistaljka.rs. 2012. <http://www.mod.gov.rs/cir/aktuelno/informacija/informacija_smr.doc>
25. jul 2012.
Hadi, Miroslav. 2012. Mapa rizika od korupcije u sektoru bezbednosti. <http://www.
bezbednost.org/Saopstenja/658/Mapa-rizika-od-korupcije-u-sektoru-bezbednosti.shtml>
Agostino G., Dunne J. P. and Pieroni L. Corruption, Military Spending and Growth, 2011. <http://
www.csae.ox.ac.uk/conferences/2011-EDiA/papers/796-Pieroni.pdf> 23. oktobar 2012.
Bayley, D. Democratizing the Police Abroad: What to Do and How to Do It. Washington: U. S.
Department of Justice, 2001. <https://www.ncjrs.gov/pdffiles1/nij/188742.pdf>.
Chavdarova Galabinova, Yuliyana. National Anti-Corruption System in the Republic of Bulgaria.
2011. <http://eprints.nbu.bg/879/1/Anticorruption_Galabinova.pdf> 24. oktobar 2012.
COPS. Creating a Culture of Integrity. COPS Evaluation Breif 3. Washington : Offfice of
Community Oriented Policing Services, U. S. Department of Justice, 2008. <http://www.cops.
usdoj.gov/Publications/e09082171Integrity.pdf>.
Council of Europe. Recommendation 1402 (1999): Control of internal security services in Council
of Europe member states. Council of Europe. 26 April 1999. <http://assembly.coe.int/Main.
asp?link=/Documents/AdoptedText/ta99/EREC1402.htm> 10. 7. 2012.
Council of Europe. Resolution 1729 (2010): Protection of whistle-blowers. Council of Europe. 29.
4. 2010. <http://assembly.coe.int/main.asp?link=/documents/adoptedtext/ta10/eres1729.htm>
10. 9. 2012.
Crime and Misconduct Commssion. Fraud and Corruption Control: Guidelines for Best Practice.
Crime and Misconduct Commission, March 2005. <http://www.cmc.qld.gov.au/research-andpublications/publications/misconduct-prevention/fraud-and-corruption-control-guidelines-forbest-practice-1.pdf/download> 23. 6. 2012.
Directive 2004/18/EC of the European Parliament and of the Council of 31 March 2004 on the
coordination of procedures for the award of public works contracts, public supply contracts and
public service contracts.
FBI. Intelligence Cycle. <http://www.fbi.gov/about-us/intelligence/intelligence-cycle.>

120

BIBLIOGRAFIJA

Galeotti, Mark. Tighter times mean that Russia can no longer continue to ignore the corruption
which is endemic to nearly every aspect of society. 2012. <http://eprints.lse.ac.uk/46273/1/blogs.
lse.ac.uk-Tighter_times_mean_that_Russia_can_no_longer_continue_to_ignore_the_corruption_
which_is_endemic_to_ne.pdf> 24. oktobar 2012.
GRECO. Evaluation Report on the Republic of Serbia. Council of Europe. 23. 6. 2006. <http://
www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round2/GrecoEval1-2(2005)1rev_Serbia_
EN.pdf> 10. 9. 2012).
Kaputadze, Aleksander. Similar Events, Different Outcomes: Accounting for Diverging
Corruption Patterns in Post-revolution Georgia and Ukraine. 2011. <http://e-collection.library.
ethz.ch/eserv.php?pid=eth:3015&dsID=eth-3015-01.pdf> 24. oktobar 2012.
Kilaz, Ilker and Hayri, Kadir. Improving the Transparency and Anti-Corruption Efforts in
Defence Procurement: Recommendations from Global Practices. 2011. <http://calhoun.nps.edu/
public/bitstream/handle/10945/10632/11Dec_Kilaz_MBA.pdf?sequence=1> 24. oktobar 2012.
Miller, J. Police Corruption in England and Wales: An assessment of current evidence.
Home Office Online Report, 11/03, 2003. <http://www.cjp.org.uk/publications/archive/
police-corruption-in-england-and-wales-an-assessment-of-current-evidence-11-02-2003/>.
Nield, R. USAID Programme Brief: Anticorruption and Police Integrity. Washington: U. S. Agency for
International Development, 2007. <http://www.usaid.gov/our_work/democracy_and_governance/
publications/pdfs/AC_and_Police_Integrity.pdf>.
Pyman, Mark and Wegener, Ann-Christine. Building Integrity and Reducing Corruption in Defence
and Security: 20 Practical Reforms. London: Transparency International Defence and Security
Programme, 2011. <http://www.ti-defence.org/publications/88-building-integrity-and-reducingcorruption-in-defence-and-security--20-practical-reforms> 26. oktobar 2012.
Transparency International. Croatian Roundtable Meeting Notes. 2007. <http://www.ti-defence.
org/publications/644-croatia-roundtable-meeting-notes> 23. oktobar 2012.
Transparency International. Typology of Corruption Risks in Defence. 2012. <http://www.tidefence.org/tools-resources/diagnose-corruption/typology> 24. jul 2012.
Transparency International. Control of Intelligence Services. <http://www.ti-defence.org/
our-work/defence-corruption-risks-typology/political/intelligence-services-control.>
U4: Anti-Corruption Resource Centre. 2012. Glossary <http://www.u4.no/glossary/>
Dokumenti
Agencija za borbu protiv korupcije. Pravilnik o poklonima funkcionera. Slubeni glasnik br.
81/10, 2010.
Agencija za borbu protiv korupcije. Pravilnik o zatiti lica koje prijavi sumnju na korupciju.
<http://www.acas.rs/images/stories/Pravilnik_o_zastiti_uzbunjivaca.doc>.
BCBP. Odgovori na upitnike Beogradskog centra za bezbednosnu politiku upuen Povereniku,
Agenciji za borbu protiv korupcije, Dravnoj revizorskoj instituciji, Komisiji za zatitu prava u
postupcima javnih nabavki i Zatitniku graana. Beograd, mart 2012.

121

KORUPCIJA U SEKTORU BEZBEDNOSTI SRBIJE

Generaltab Vojske Srbije. Kodeks asti pripadnika Vojske Srbije. Slubeni vojni list br. 29/10,
2010.
DRI. Izvetaj o reviziji godinjeg finansijskog izvetaja Ministarstva odbrane za 2010. godinu.
Beograd: Dravna revizorska institucija, 2011.
Ministarstvo odbrane Republike Srbije. Kodeks ponaanja dravnih slubenika. Slubeni glasnik
Republike Srbije br. 29/2008
Ministarstvo odbrane. Etiki kodeks interne revizije. Slubeni vojni list br. 1/11, 2011.
Ministarstvo unutranjih poslova. Strategija razvoja MUP-a 20112016., Beograd, 2010.
Narodna Skuptina Republike Srbije. Odluka o usvajanju Godinjeg plana upotrebe Vojske Srbije
i drugih snaga odbrane u multinacionalnim operacijama u 2011. godini. Beograd, 2011.
Narodna Skuptina Republike Srbije. Zakon o budetu Republike Srbije za 2012. godinu.
Republika Srbija. Krivini zakonik. Slubeni glasnik Republike Srbije br. 85/2005, 88/2005 ispr.,
107/2005 ispr., 72/2009 i 111/2009.
Republika Srbija. Strategija nacionalne bezbednosti. Beograd: Slubeni glasnik br. 88/2009.
Zakon o Agenciji za borbu protiv korupcije. Slubeni glasnik RS, br. 97/2008, 53/2010 i 66/2011.
Zakon o BIA. Slubeni glasnik RS, br. 42/2002 i 111/2009 izmena.
Zakon o dravnim slubenicima. Slubeni glasnik RS, br. 79/2005, 64/2007, 67/2007, 116/2008 i
104/2009.
Zakon o dravnoj revizorskoj instituciji. Slubeni glasnik RS 101/2005, 54/2007 i 36/2010.
Zakon o finansiranju politikih aktivnosti. Slubeni glasnik RS, br. 43/2011.
Zakon o javnim nabavkama. Slubeni glasnik RS 116/08.
Zakon o javnim nabavkama. Slubeni glasnik RS, br. 116-08, 2008.
Zakon o optem upravnom postupku. Slubeni list SRJ, br. 33/97 i 31/2001 i Slubeni glasnik RS,
br. 30/2010.
Zakon o osnovama ureenja slubi bezbednosti. Sl. glasnik RS, br. 116/2007.
Zakon o prekrajima. Slubeni glasnik RS, br. 101/2005, 116/2008 i 111/2009.
Zakon o slobodnom pristupu informacijama od javnog znaaja. Slubeni glasnik RS 120/2004.
Zakon o zatiti podataka o linosti. Slubeni glasnik RS 97/2008 i 104/2009.
Zakon o Zatitniku graana. Slubeni glasnik RS 79/2005 i 54/2007.
Uredba o odreivanju sredstava za posebne namene za potrebe Bezbednosno-informativne
agencije. Slubeni glasnik RS, br. 21/2009.
Uredba o odreivanju sredstava za posebne namene za potrebe Bezbednosno-informativne
agencije. Slubeni glasnik RS, br. 21/2009.

122

BIBLIOGRAFIJA

Uredba o sredstvima posebne namene. Slubeni glasnik RS, br. 82/2008.


Uredba o sredstvima za posebne namene. Slubeni glasnik RS, br. 29/2005.
Ustav RS. Slubeni glasnik RS 98/2006.
United Nations Security Council. Security Council Resolution 1701. UN, 2006.
Odgovori na upitnike BCBP-a
Beogradski centar za bezbednosnu politiku. Razgovor sa predstavnicima strunih slubi Narodne
skuptine Republike Srbije odran tokom drugih ekspertskih konsultacija o reformi sektora
bezbednosti u Srbiji. Beograd, mart 2011.
BIA. Odgovor na upitnik BCBP-a., Beograd, 23. 3. 2012.
. Odgovor na upitnik BCBP-a. Beograd, 30. 5. 2012.
VBA. Odgovor na upitnik BCBP-a. Beograd, 29. 2. 2012.
VOA. Odgovor na upitnik BCBP-a. Beograd, 15. 6. 2012.
Dravna revizorska institucija. Odgovori na upitnik BCBP-a: podaci i nalazi za period januar 2010
januar 2012. godine. Beograd, mart 2012.
MO. Odgovori na upitnik BCBP-a: podaci i nalazi za period januar 2010 januar 2012. godine.
Beograd, jun 2012.
MO. Odgovor na upitnik BCBP-a. 15. 6. 2012.
Uprava za javne nabavke. Odgovori na upitnik BCBP-a: podaci i nalazi za period januar 2010
januar 2012. godine. Beograd, jun 2012.

123

KORUPCIJA U SEKTORU BEZBEDNOSTI SRBIJE

O autorima
Miroslv Hdi je predsednik Uprvnog odbor Beogrdskog centr z bezbednosnu politiku.
Diplomiro je n Vzduhoplovnoj vojnoj kdemiji u Zdru 1966. godine. N Fkultetu politikih
nuk u Beogrdu diplomiro 1973. godine. Mgistriro je 1979. godine, 1983. godine i doktoriro
je n istom fkultetu. U periodu 19721973. godine rdio je ko istriv srdnik u Centru z
ndrgok, psiholok i sociolok istrivnj JNA u Beogrdu. Njvei deo vojne krijere proveo je ko nstvnik u Visokoj vojnopolitikoj koli JNA (19721994). Od 1992. do 1994. godine
bio je vnredni profesor n Vojnoj kdemiji u Beogrdu. N sopstveni zhtev npustio je JNA
u inu pukovnik jnur 1994. godine. Sledeih pet godin proveo je u Odeljenju z sociolok
istrivnj Institut drutvenih nuk iz Beogrd. Od 2002. godine rdi ko profesor n Fkultetu
politikih nuk u Beogrdu, gde predje predmete iz oblsti ncionlne i meunrodne bezbednosti. Autor je brojnih knjig i lnk.
Bogoljub Milosvljevi je diplomiro n Prvnom fkultetu u Beogrdu 1976. godine, gde je 1981.
godine i mgistriro, doktort iz Meunrodnog prv steko je 1983. godine. Rdio je u nekoliko drvnih institucij, ukljuujui u to i Svezno ministrstvo z prvdu, gde je bio svetnik
ministr. Od 1994. do 1999. godine rdio je ko docent i vnredni profesor n Policijskoj kdemiji
u Beogrdu. Od 2003. godine predje n Prvnom fkultetu Univerzitet Union u Beogrdu, od
2004. godine predje i n Fkultetu politikih nuk n mster studijm iz Meunrodne bezbednosti. Autor je brojnih knjig i lnk.
Predrg Petrovi je diplomiro politikologiju n Fkultetu politikih nuk u Beogrdu, gde je i
mgistriro n temi Privtizcij bezbednosti u slbim drvm: sluj Srbij. U Beogrdskom
centru z bezbednosnu politiku rdi ko izvrni direktor. Autor je vie rdov koji su objvljeni
u domim i strnim sopisim i publikcijm. Posebn interesovnj: borb protiv korupcije,
reform sektor bezbednosti, reform bezbednosno-obvetjnih slubi i privtizcij bezbednosti.
S orevi je diplomiro meunrodne odnose n Fkultetu politikih nuk 2007. godine.
Na istom faukultetu stekao je zvanje Specijaliste politikologa za evropske poslove 2012. godine.
Istriv je u Beogrdskom centru z bezbednosnu politiku, gde prti proces reforme policije u
Srbiji. Njegove oblsti interesovnj su: reform policije u trnzicionim drutvim, unutrnj bezbednost Evropske unije i teorije bezbednosti.
Mrko Svkovi je istriv Beogrdskog centr z bezbednosnu politiku. Mgistriro je n postdiplomskim Evropskim studijm Fkultet politikih nuk u Beogrdu. Njegovi rdovi objvljivni
su u nunim sopisim Bezbednost Zpdnog Blkn, Vojno delo, Revij z bezbednost i
Meunrodn politik, ko i u mgzinim Odbrn i Evropske sveske. Posebno je zinteresovn z
istrivnj trnsprentnosti i odgovornosti u sektoru bezbednosti, nlizu uink spoljne i bezbednosne politike Evropske unije, ko i za studije uestovnj u mirovnim misijm.
Mrko Miloevi je roen 1977. godine. Diplomiro je i mster rd odbrnio n Ktedri z sociologiju Filozofskog fkultet, Univerzitet u Beogrdu. Doktorski je kndidt n Fkultetu politikih nuk u Beogrdu. Bvei se fenomenom drutvenog rzvoj i bezbednosti, njveu pnju
u svojim dosdnjim istrivkim projektim posvetio je fenomenim privtizcije bezbednosti,
multincionlnih opercij i trnsprentnosti u sektoru bezbednosti. Govori engleski i frncuski
jezik.
Danilo Pejovi je finansijski direktor organizacije Transparentnost Srbija. Diplomirao je na Tehnoloko-metalurkom fakultetu u Beogradu 1995, a prati temu javnih nabavke od usvajanja zakona
2002. godine. Uestvovao je u realizaciji brojnih projekata iz oblasti javne administracije, borbe protiv korupcije, slobodnog pristupa informacijama, praenja finansiranja politikih partija, konflikta
interesa i drugih tema. Autor i koautor je vie lanaka i publikacija o javnim nabavkama.

124

BIBLIOGRAFIJA

O Beogradskom centru za bezbednosu politiku


Beogrdski centr z bezbednosnu politiku (BCBP) predstvlj dobrovoljno, nestrnko, nevldino
i neprofitno udruenje grn, koje hoe d doprinese unpreenju bezbednosti grn i drutv u
skldu s demokrtskim principim i potovnjem ljudskih prv. U sreditu njegovog interesovnj
nlze se politike, iji je cilj uvevnje ljudske, ncionlne, regionlne i meunrodne bezbednosti. Beogrdski centr z bezbednosnu politiku svoje ciljeve ostvruje istrivnjim, nlizm
i predlozim prktinih politik, jvnim zstupnjem, obrzovnjem, izdvkom deltnou,
strunom podrkom reformm sektor bezbednosti u Srbiji, ko i doprinosom umrevnju svih
relevntnih kter u bezbednosnu zjednicu. U istrivkom zhvtu BCBP- pre sveg se nlze
bezbednosn politik Republike Srbije, te bezbednosn dinmik u regionu Zpdnog Blkn i
Evrope, odnosno u globlnoj zjednici. N osnovu dobijenih nlz Centr izruje predloge
prktine politike, koji bi treblo d doprinesu ostvrivnju ljudske bezbednosti, konsolidciji reforme mesnog sektor bezbednosti i bezbednosnoj integrciji Zpdnog Blkn, odnosno Srbije u
evrotlntsku bezbednosnu zjednicu.
Beogrdski centr z bezbednosnu politiku osnovn je ko Centr z civilno-vojne odnose (CCVO)
1997. godine u Beogrdu. Centr z civilno-vojne odnose nsto je ko orgnizcij civilnog drutv
osnovn rdi jvnog podrvnj demokrtizcije Srbije i zlgnj z rdiklnu reformu njenog
sektor bezbednosti. Tokom 14 godin postojnj Centr je objvio vie od 50 publikcij i relizovo
n desetine projekt. Centr se bvio njznjnijim temm iz oblsti reforme sekor bezbednosti
i studij bezbednosti, ko to su, pored ostlih, demokrtsk i civiln kontrol drvnih prt sile,
prvn ureenost sektor bezbednosti Srbije, ztit ljudskih prv grn i zposlenih u sektoru
bezbednosti, bezbednosn srdnj i integrcije Srbije. Tom prilikom Centr je otvro i jvnosti
predovo nove i nedovoljno istrene teme, ko to su privtne bezbednosne kompnije, odnos
izmeu ekonomije i bezbednosti, te jvni ndzor nd primenom posebnih mer i postupk koje
koriste slube bezbednosti. D bi to vernije izrzio svoju, u meuvremenu proirenu i produbljenu,
istrivku orijentciju, Centr z civilno-vojne odnose je 1. jun 2010. godine promenio ime u
Beogrdski centr z bezbednosnu politiku.
Beogrdski centr z bezbednosnu politiku je do sd steko znjno iskustvo u rznovrsnim
kdemskim istrivnjim, ko i u lterntivnom obrzovnju, te u jvnom zstupnju. Zhvljujui
tome, BCBP se uvrstio meu vodee nezvisne istrivke orgnizcije u oblsti bezbednosti. To
posebno vi z istrivnj reforme sektor bezbednosti u Srbiji i u regionu Zpdnog Blkn.
O tome svedoe i rezultti nekih od dosdnjih istrivnj, ko to su: Mpirnje i monitoring
reforme sektor bezbednosti u Srbiji (20072011), Istrivnje i podiznje bezbednosne kulture mldih (20082009), Reform sektor bezbednosti i evrotlntske integrcije Slovke i Srbije: nuene lekcije (20072008), Privtne bezbednosne kompnije u Srbiji prijtelj ili ne
(20072008), Vojsk Srbije i Crne Gore i Srpsk prvoslvn crkv potrg z novim identitetom (20052009), Jvno mnjenje i mediji o orunim sngm Srbije i Crne Gore (20032005),
Nsilno rsturnje Jugoslvije uzroci, dinmik i posledice (2004), Ztit ljudskih prv u
Vojsci i policiji u SRJ (2003), Normtivne pretpostvke z civilnu kontrolu Vojske Jugoslvije
(2001).
Strunjci i srdnici Centr u prethodnom periodu su, pored tog, izrdili modele nekoliko
zkon iz oblsti bezbednosti: Model zkon o civilnoj slubi, Model zkon o privtnoj deltnosti
obezbeenj, Model zkon o ninu utvrivnj i postupnju s tjnim podcim od znj z
odbrnu zemlje i Model zkon o Vrhovnom svetu odbrne. Osloncem n to Centr je pokrenuo jvnu debtu o potrebi i vnosti sveobuhvtnog i skldnog prvnog ureivnj ncionlnog
sistem bezbednosti u Srbiji. Isto tko, Centr je n zhtev ndlenog odbor nekdnje Skuptine
Srbije i Crne Gore izrdio Ncrt zkon o demokrtskoj i civilnoj kontroli vojske. Njegovi eksperti
su, tkoe, uestvovli u izrdi Ncrt zkon o slubm bezbednosti SCG. Oni su pre tog bili deo
tim koji je izrdio Zkon o slubm bezbednosti SRJ, koji je usvojen jul 2002. godine. Pored
tog Centr je u septembru 2007. godine orgnizovo jvnu rsprvu o ncrtim Zkon o odbrni

125

KORUPCIJA U SEKTORU BEZBEDNOSTI SRBIJE

i Zkon o Vojsci, u jnuru 2009. godine i jvnu rsprvu o ncrtim Strtegije ncionlne bezbednosti i Strtegije odbrne Republike Srbije.
Vn deo dosdnjih ktivnosti Centr inili su rznovrsni obrzovni i informtivni progrmi,
koji su bili nmenjeni ktivistim civilnog drutv, nrodnim poslnicim, ko i pripdnicim bezbednosnog sektor u Srbiji, te lnovim kdemske zjednice. Ovim progrmim je do sd bilo
obuhveno vie od 1.800 polznik. U srdnji s Fkultetom politikih nuk, BCBP je uspeno
sproveo dv jednogodinj specijlistik kurs iz studij ncionlne i globlne bezbednosti. Od td
p do dns Centr n osnovu memorndum o srdnji uestvuje u orgnizciji i izvoenju poslediplomskih i mster studij meunrodne bezbednosti n Fkultuteu politikih nuk Univerzitet
u Beogrdu.
Centr je ln, li i pokret nekoliko ncionlnih i regionlnih mre i orgnizcij civilnog drutv. On je, izmeu ostlog, ln Federcije nevldinih orgnizcij Srbije, ln mree
prtnerskih nevldinih orgnizcij Kncelrije Vlde Srbije z pridruivnje Evropskoj uniji i
Informcionog forum bezbednosnog sektor. Centr je, tkoe, potpiso memorndume o meusobnom rzumevnju i n tj nin formlizovo srdnju s Ministrstvom odbrne Srbije,
Vldinom Kncelrijom z pridruivnje EU, Institutom z uporedno prvo, Ncionlnim institutom z demokrtiju, Udruenjem z evrotlntsku srdnju Jagello 2000 iz eke, Centrom
z evropske i severnotlntske poslove iz Slovke, Centrom z demokrtiju i ljudsk prv (CEDEM) iz Crne Gore, Centrom z bezbednosnu srdnju RAKVIAK, Institutom z meunrodne
odnose iz Hrvtske, Centrom z sigurnosne studije iz BiH, Anlitikom iz Mkedonije i Institutom z
demokrtiju i medijciju iz Albnije.
Beogrdski centr z bezbednosnu politiku poseduje prvu kdemsku biblioteku u Srbiji, specijlizovnu z studije bezbednosti. Registrovn je pri Nrodnoj biblioteci Srbije, sve
publikcije su dostupne preko KOBISS sistem (objedinjeni regionlni sistem bibliotekih mre
koji ini vie od 500 bibliotek). Bibliotek trenutno broji preko 2.700 nslov i specijlizovnih
domih i strnih sopis.
Projekt Mpirnje i monitoring reforme sektor bezbednosti u Srbiji predstvlj istrivnje
BCBP-, u kome je prvi put n jednom mestu konceptulno sveobuhvtno, teorijski utemeljeno i metodoloki sistemtizovno nlizirno stnje i ocenjivn npredk ostvren u reformi
sektor bezbednosti u Srbiji. Tokom istrivnj BCBP je popiso i nliziro misije i ovlenj,
te normtivni i sistemski sttus, ko i rd svih drvnih i nedrvnih kter u sektoru bezbednosti.
Z tu svrhu je izren i primenjen jedinstven metodologij z ndglednje tokov i ocenjivnje
domet reforme sektor bezbednosti u Srbiji. Rzvijeni su, tkoe, posebni instrumenti z numeriko iskzivnje npretk u reformi sektor bezbednosti, n osnovu kojih je potom izren indeks reformisnosti celog sektor i/ili njegovih delov. Svi rezultti istrivnj ko i preporuke
publikovni su u knjizi Godinjk reforme sektor bezbednosti Srbije (DnGrf, CCVO, 2009).
Tkoe, Centr je urdio i prvo (i do sd jedino) empirijsko istrivnje sektor privtne bezbednosti u Srbiji u periodu 20072008. godine i od td ovo predstvlj jednu od kljunih oblsti po
kojim se prepoznje rd Centr. Predstvnici Centr uestvovli su u jvnoj rsprvi o Ncrtim
zkon o privtnom obezbeenju i o detektivskoj deltnosti tokom 2010. godine.

126