Las redes transnacionales de defensa en la política internacional y regionales* Margaret E.

Keck y Kathryn Sikkink1

Introducción

La política mundial de finales del siglo XX implica, además de los Estados, a muchos actores no estatales que interactúan entre sí, con los Estados y las organizaciones internacionales. Este artículo analiza la estructuración de estas interacciones en redes que están cada vez más presentes en la política internacional. Algunas redes incluyen a actores económicos y empresas. Otras están formadas por científicos y expertos cuyos vínculos e ideas profesionales consolidan sus esfuerzos para influir en la política (Haas 1992). Otras redes están formadas por activistas y pueden distinguirse fácilmente por la posición central que ocupan los valores o principios en la motivación de su formación. A éstas las llamamos redes transnacionales de defensa.

Las redes de defensa son significativas tanto a nivel transnacional, como regional y nacional. Pueden contribuir de manera clave a la convergencia de las normas sociales y culturales capaces de apoyar procesos de integración regional e internacional. Al crear nuevos vínculos entre los actores de las sociedades civiles, los Estados y las organizaciones internacionales, multiplican las oportunidades de diálogo e intercambio. En temas como el medio ambiente y los derechos humanos, ponen recursos internacionales a disposición de estos nuevos actores de la política nacional y las luchas sociales. Al desdibujar de esta forma los límites entre las relaciones del Estado con sus propios ciudadanos y la posibilidad de recurrir al sistema internacional que tienen tanto los ciudadanos como los Estados, las redes de defensa están contribuyendo a transformarel ejercicio de la soberanía nacional.

Los especialistas han tardado en reconocer tanto la razón de ser como la importancia de las redes de activistas. Motivados más por valores que por asuntos materiales o normas profesionales, se sitúan fuera de las categorías habituales. Sin embargo, más que otros tipos de redes transnacionales, las redes de defensa suelen ir más allá del cambio político para defender e instigar cambios en las bases institucionales y en los valores básicos de las interacciones internacionales. Cuando tienen éxito, ellas mismas son parte importante de la explicación de los
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Margaret E. Keck es Profesora Adjunta de Ciencias Políticas, Johns Hopkins University, 338 Mergenthaler Hall, Baltimore, MD 21218, USA, e-mail: mkeck@jhu.edu. Es autora de The Workers' Party and Democratisation in Brazil (1992)PT; A Lógica da diferença (en portugués), (1991). Kathryn Sikkink es Profesora de Ciencias Políticas de la Universidad de Minnesota, 1414 Social Science, 267 19th Avenue South, Minneapolis, MN 55455, USA, e-mail: Ksikkink@polisci.umn.edu. Es autora de Ideas and Institutions: Developmentalism in Brazil and Argentina (1991).

cambios que se producen en la política mundial. Una red transnacional de defensa está formada por actores que trabajan internacionalmente en torno a un tema, y que están vinculados por valores compartidos, por un discurso común y un denso intercambio de información y servicios.1 Dichas redes suelen predominar en temas polémicos que se caracterizan por contenidos de alto valor y por la incertidumbre informativa, si bien el valor del contenido de un tema es tanto un requisito previo como una consecuencia de la actividad de la red. El intercambio de información conforma el núcleo de la relación. La novedad de estas redes reside en la capacidad de los actores internacionales no tradicionales para movilizar información estratégicamente, con el objeto de ayudar a crear nuevos temas y categorías, y para persuadir, presionar e influir en organizaciones y gobiernos mucho más poderosos. En las redes, los activistas no sólo intentan influir en las consecuencias políticas, sino transformar los términos y la naturaleza del debate. Sus esfuerzos no siempre tienen éxito, pero su importancia en los debates políticos a nivel regional e internacional es cada vez mayor.

En las redes transnacionales de defensa, los actores estratégicos e inspirados por principios "enmarcan" los temas para hacerlos comprensibles al público destinatario, para atraer la atención e inducir a la acción, y para que "encajen" con jurisdicciones institucionales favorables. Cuando decimos "enmarcar", nos referimos a los "esfuerzos estratégicos conscientes realizados por grupos de personas para conformar visiones compartidas del mundo y de sí mismos que legitimen y motiven las iniciativas colectivas" (McAdam, McCarthy, Zald 1996, p. 6). Los actores de las redes introducen nuevas ideas, pautas y discursos en los debates políticos, y sirven como fuentes de información y testimonio. Las normas "describen las expectativas colectivas en relación a la conducta adecuada de actores con una identidad dada" (Katzenstein 1996, p. 5; véase también Klotz 1995; Finnemore 1996).

A menudo, las normas compartidas crean una base para otros procesos institucionales formales de integración regional. En la medida en que las redes promueven la convergencia o armonización de las normas a nivel regional e internacional, son esenciales para los aspectos sociales y culturales de la integración. También promueven la implementación de las normas, presionando a los actores destinatarios para que adopten nuevas políticas y controlando el cumplimiento de las normativas regionales e internacionales. En la medida de lo posible, intentan maximizar su influencia o efecto sobre el objetivo de sus acciones. Al hacerlo, contribuyen a cambiar la percepción que pueden tener tanto los actores sociales como los estatales de sus identidades, intereses y preferencias, a transformar sus discursos y, finalmente, a cambiar sus procedimientos, políticas y comportamientos. Así pues, creemos, con Finnemore, que "los Estados están engastados en complejas redes de relaciones sociales internacionales y transnacionales que conforman su percepción del mundo y de su papel en el mismo. La sociedad internacional y los pueblos que habitan un país socializan a los Estados para que éstos aspiren a

determinadas cosas (Finnemore 1996, p. 2).

Las redes son estructuras comunicativas. Para influir en el discurso, en los procedimientos y en las políticas, las redes transnacionales de defensa pueden formar parte de comunidades políticas mayores que los actores del grupo, quienes parten de distintos valores y posiciones institucionales. Las redes transnacionales de defensa también pueden entenderse como espacios políticos, donde actores que parten de posiciones distintas negocian, formal o informalmente, el significado social, cultural y político de su empresa conjunta. De estas dos maneras, las redes transnacionales pueden ser vehículos clave en la negociación cultural y social que subyace a los procesos de integración regional.

Hablamos de redes transnacionales (más que de coaliciones, movimientos o sociedad civil) para evocar la dimensión estructurada y estructurante de las acciones de estos complejos actores. Al tomar en préstamo de la sociología el concepto de red y aplicarlo a un plano transnacional, tendemos un puente sobre la brecha cada vez más artificial entre las relaciones internacionales y la política comparada. Además, son los propios actores quienes ya utilizan el término "red": durante los dos últimos decenios, los individuos y las organizaciones han conscientemente formado y constituido redes, desarrollado y compartido estrategias y técnicas de trabajo en red, y valorado las ventajas y límites de este tipo de actividad. Los estudiosos han llegado más tarde a la fiesta.

Nuestro aparato teórico se nutre de tradiciones sociológicas que se centran en interacciones complejas entre los actores, en la construcción intersubjetiva de marcos de significados, y en la negociación y maleabilidad de identidades e intereses. Estas inquietudes ya han sido expresadas por los constructivistas en la teoría de las relaciones internacionales y por los teóricos de los movimientos sociales en política comparada, y nosotros hemos buscado en ambas tradiciones. Las redes que estudiamos participan simultáneamente en la política nacional e internacional, y se nutren de una variedad de recursos, como si formaran parte de una sociedad internacional. Sin embargo, utilizan estos recursos estratégicamente para incidir en un mundo de Estados y organizaciones internacionales creadas por los Estados. Ambas dimensiones son esenciales. Los racionalistas reconocerán el lenguaje de los incentivos y limitaciones, estrategias, instituciones y normas, mientras que los constructivistas y los construccionistas sociales se sentirán más cómodos si destacamos las normas, las relaciones sociales y las visiones intersubjetivas. Estamos convencidos de que ambos enfoques son importantes; si bien reconocemos que los objetivos e intereses no están exógenamente dados, podemos pensar en la actividad estratégica de los actores en un universo político intersubjetivamente estructurado. La clave para hacerlo es recordar que en el contexto social y político en que operan las redes hay interpretaciones encontradas, así como otras equilibradas y compartidas. Los activistas de las redes pueden operar

estratégicamente en el universo más estable de visiones compartidas al mismo tiempo que intentan reformular ciertos significados polémicos.

Una de las razones por las que las redes son díficiles de definir es que parecen encarnar simultáneamente elementos de los actores y de la estructura. Por lo tanto, nuestro método debe centrarse tanto en los actores como en la estructura. Plantearemos cinco cuestiones centrales:

¿Qué es una red transnacional de defensa? ¿Por qué y cómo aparecen? ¿Cómo funcionan? ¿Bajo qué condiciones pueden ser efectivas? es decir, ¿cuándo es más probable que cumplan sus objetivos? ¿Qué implicaciones tienen las actividades en red para los procesos sociales y culturales de integración regional? Aunque inicialmente esperábamos que las redes transnacionales funcionaran de forma bastante distinta a los movimientos sociales nacionales, nos encontramos con que muchas de las estrategias, prácticas y modelos característicos de influencia se parecían a los que ya se destacaban en la bibliografía sobre los movimientos sociales. Las organizaciones e individuos de las redes de defensa son activistas políticos, movilizan recursos como la información y el número de miembros, y muestran un sofisticado conocimiento de las estructuras de oportunidad política en las que operan (Tarrow 1994). Nuestro énfasis sobre el papel que desempeñan los valores en las redes coincide con algunos argumentos que se pueden encontrar en la bibliografía sobre los "nuevos movimientos sociales" (Dalton, Kuechler y Burklin 1990). Sin embargo, lo más importante es que la teoría de los movimientos sociales del último decenio se ha centrado cada vez más en la interacción de las condiciones socioestructurales y la acción, en el contexto social de la movilización y en la transformación de los significados entre los activistas y en la opinión pública que permite a la gente creer que puede influir en un determinado asunto.

¿Qué es una red transnacional de defensa? Las redes son formas de organización que se caracterizan por patrones de comunicación e intercambio voluntarios, recíprocos y horizontales. El teórico organizacional Walter Powell dice que son una tercera vía de organización económica, claramente diferenciada de los mercados y la jerarquía (la empresa). "Las redes 'tienen' los pies más ligeros que la jerarquía" y son "particularmente aptas para circunstancias en las que se requiere una información fiable y eficaz", ... y "para el intercambio de mercancías cuyo valor no se puede medir fácilmente" (Powell 1990, pp. 295-96, 303-304). Sus ideas sobre las redes económicas son extraordinariamente sugerentes para la comprensión de las redes políticas. Las redes políticas también se constituyen en torno a temas en los que la información juega un papel clave, y en otros donde es difícil medir el valor de

la "mercancía".

A pesar de las diferencias existentes entre el ámbito nacional e internacional, el concepto de red se difunde porque refuerza el flujo y las relaciones abiertas entre actores comprometidos e informados que trabajan en temas especializados. Se llaman redes de defensa porque hay abogados que asumen la defensa de las causas de otros o defienden una causa o propuesta; representan a personas o ideas. El concepto de defensa define la principal característica exclusiva de estas redes transnacionales; están organizadas para promover causas, ideas y normas de principios y, a menudo, llevan a ciertos individuos a defender cambios de las políticas que no resulta fácil asociar con sus "intereses".

Algunos temas polémicos reproducen transnacionalmente las redes de relaciones personales que son cruciales en la formación de las redes nacionales. Las redes de defensa han sido particularmente importantes en debates cargados de valores sobre los derechos humanos, el medio ambiente, las mujeres, la salud infantil y los pueblos indígenas. Todos ellos son temas en los que, a través de los contextos personal, profesional y organizativo, gran número de individuos de distintas condiciones llegaban a conocerse a lo largo de un periodo considerable de tiempo y que han desarrollado perspectivas similares del mundo. Cuando los más visionarios han propuesto estrategias para la acción política en torno a problemas aparentemente inabordables, el potencial se ha transformado en una red de iniciativas.

Entre los principales actores de las redes de defensa podemos encontrar:

las ONG, las organizaciones de investigación y defensa internacionales y nacionales; movimientos sociales locales; fundaciones; medios de comunicación; iglesias, sindicatos, organizaciones de consumidores, intelectuales; secciones de organizaciones intergubernamentales regionales e internacionales; miembros del poder parlamentario y/o ejecutivo de los gobiernos. No todos ellos estarán presentes en todas las redes de defensa. Sin embargo, la investigación inicial sugiere que las organizaciones no gubernamentales nacionales e internacionales desempeñan un papel central en la mayoría de las redes de defensa, generalmente iniciando acciones y presionando con mayor fuerza a los actores para que tomen posiciones. Las organizaciones no gubernamentales introducen ideas nuevas, suministran información y ejercen presión para que se produzcan cambios políticos.

Los científicos sociales apenas han abordado el papel político de los activistas de las ONG como

actores nacionales e internacionales simultáneamente. Hay bibliografía sobre las ONG y las redes en países específicos (Frühling 1991; Scherer-Warren 1993). Gran parte de la bibliografía sobre las ONG proviene de estudios de desarrollo y, o bien ignora las interacciones con los Estados, o dedica poco espacio al análisis político (véase, por ejemplo, Korten 1990). El análisis de su función en las redes de defensa contribuye tanto a distinguir a las ONG de los movimientos sociales, los organismos estatales y las organizaciones internacionales como a ver las conexiones existentes entre ellos.

Los grupos en una red comparten valores y, con frecuencia, intercambian información y servicios. El flujo de información entre los actores de la red revela un complejo tejido de conexiones entre los distintos grupos, tanto formales como informales. El movimiento de la financiación y los servicios es especialmente notable entre las fundaciones y las ONG, pero algunas ONG ofrecen servicios como cursos de formación para otras ONG de la misma red de defensa, e incluso de otras. También circula personal en y entre las redes.

Las relaciones entre redes en y entre ámbitos temáticos son similares a lo que los expertos en movimientos sociales han hallado en el caso del activismo nacional. Los individuos y la financiación de las fundaciones van y vienen entre ellas. Los grupos medioambientalistas y de mujeres han tomado la historia de las campañas en pro de los derechos humanos como modelo de construcción de instituciones internacionales efectivas. Debido a estas interacciones, los asentamientos de refugiados y los derechos de los pueblos indígenas se están convirtiendo en componentes centrales de la actividad medioambiental internacional, y viceversa; las principales organizaciones pro derechos humanos se han unido a la campaña por los derechos de la mujer. Algunos activistas se consideran a sí mismos integrantes de la "comunidad de una ONG". Esta convergencia pone de relieve las importantes características que comparten estas redes: el carácter central de los valores o principios, la creencia de que los individuos pueden marcar una diferencia, un uso creativo de la información y el empleo por parte de los actores no gubernamentales, de estrategias políticas sofisticadas para determinar los objetivos de sus campañas. Además de compartir información, los grupos en red crean categorías o marcos en los que organizan y generan información para fundamentar sus campañas. La capacidad para generar información de forma rápida y precisa, y desplegarla de forma efectiva, es su moneda de cambio más valiosa, además de que es un rasgo fundamental de su identidad. Los organizadores de las principales campañas deben asegurarse de que los individuos y organizaciones con acceso a la información necesaria estén incorporados a la red; las diferentes formas de enmarcar un tema pueden requerir distintos tipos de información. Así, las discusiones sobre ese marco pueden ser una fuente importante de cambio en las redes.

¿Por qué y cómo han surgido las redes transnacionales de defensa?

Los distintos grupos característicos de las redes de defensa no son nuevos: algunos existen desde las campañas del siglo XIX para la abolición de la esclavitud. No obstante, su número, tamaño, profesionalidad y la densidad y complejidad de sus vínculos internacionales ha aumentado espectacularmente en los tres últimos decenios, de manera que sólo desde hace poco podemos hablar de redes transnacionales de defensa (Keck y Sikkink 1998, Cuadro 1, 11).

El funcionamiento de las redes internacionales es caro. La distancia geográfica, el nacionalismo, la multiplicidad de lenguas y culturas, y los costes de fax, teléfono, correo o billetes de avión hacen que la proliferación de las redes internacionales sea un rompecabezas que necesita explicación. ¿Bajo qué condiciones son posibles y deseables las redes, y qué ha catalizado su aparición?

Al parecer, las redes transnacionales de defensa surgen, muy probablemente, en torno a aquellos temas en que:

los canales entre los grupos nacionales y sus gobiernos están obstaculizados o interrumpidos, o donde dichos canales no sirven para la solución de un conflicto, lo cual pone en movimiento el característico modelo de influencia "boomerang" de estas redes; los activistas o "activistas políticos" creen que el funcionamiento en red favorece a sus objetivos y campañas, y los promueven de forma activa; las conferencias internacionales y otras formas de contactos internacionales crean escenarios para la formación y el fortalecimiento de las redes. El modelo boomerang No es accidental que la reclamación de "derechos" sea el lenguaje arquetípico de las redes de defensa. Los gobiernos son los primeros "garantes" de los derechos, pero también son de los primeros en violar esos derechos. Cuando un gobierno viola o se niega a reconocer algún derecho, los individuos y los grupos nacionales no suelen tener recursos dentro de la política nacional o de las esferas judiciales. Pueden intentar establecer conexiones internacionales para explicar sus inquietudes e incluso para proteger sus vidas.

Muchas redes transnacionales de defensa ponen en contacto a activistas de países desarrollados con otros de países menos desarrollados. En general, estos enlaces tienen el propósito de influir en el comportamiento de los Estados. Cuando se cortan los vínculos entre el Estado y los actores nacionales, las ONG nacionales pueden buscar aliados internacionales para que éstos ejerzan presión sobre sus gobiernos desde el exterior. Este es el modelo "boomerang" de influencia que caracteriza a la redes transnacionales, cuyo objetivo es cambiar el comportamiento de un Estado. Esto es lo que suele hacerse en las campañas de defensa de los derechos humanos. De la misma manera, las campañas por los derechos de los indígenas, y las campañas medioambientales que

apoyan a las poblaciones locales en sus exigencias de participar en proyectos de desarrollo que podrían afectarles, suelen comportar este tipo de triangulación. Ahí donde los gobiernos son insensibles a las reclamaciones de grupos que, no obstante, pueden tener eco en otras partes, los contactos internacionales pueden "amplificar" las demandas de los grupos nacionales, abrir espacios para nuevos temas y volverse a hacer eco de estas demandas en la escena internacional. Huelga decir que, en tales casos, el empleo de una estrategia de boomerang es políticamente delicado y expone los asuntos nacionales a ingerencias externas.

Los enlaces son importantes para ambas partes. Para los actores menos poderosos del Tercer Mundo, las redes proporcionan un acceso, una influencia y una información (y a menudo dinero) que no podrían obtener por su propia cuenta. Para los grupos del norte, hacen creíble la afirmación de que están luchando con, y no sólo "por", sus socios del sur. Y no es sorprendente que dichas relaciones produzcan considerables tensiones. No es raro ver cómo se reproducen internamente las mismas relaciones de poder que las redes están intentado superar. Los miembros de las redes se ven obligados a enfrentarse a este problema con creciente frecuencia.

Al igual que la injusticia y la opresión no bastan por sí solas para generar movimientos ni revoluciones, las demandas en torno a temas expuestos a las iniciativas internacionales no necesitan producir redes transnacionales. Los activistas son "personas que se preocupan por un tema y que están preparados para incurrir en gastos importantes y actuar para conseguir sus objetivos" (Oliver y Marwell 1992, p. 252). Forman redes cuando creen que éstas pueden favorecer sus objetivos organizativos al compartir la información, conseguir una mayor presencia y acceso a públicos distintos, multiplicar los canales de acceso institucional, etc.

Normalmente, las redes están constituidas en torno a campañas o reivindicaciones concretas. Las redes generan otras redes; en la medida que el funcionamiento en red se convierte en un protocolo de acción que se difunde transnacionalmente, los esfuerzos para conectarse en red a nivel internacional resultan cada vez menos difíciles. A lo largo del tiempo, en estos temas problemáticos, la participación en las redes transnacionales se ha ido convirtiendo en un componente esencial de las identidades colectivas de los activistas implicados. Los activistas políticos que se convierten en los principales trabajadores en red de una nueva campaña, suelen contar con la experiencia de campañas anteriores.

Las oportunidades para las actividades en la red han aumentado a lo largo de los últimos dos decenios, en parte gracias a los activistas de sus filas. Los activistas de la red han descubierto maneras creativas de explotar nuevas bases jurídicas para llevar adelante sus demandas, un proceso que abordaremos en la sección siguiente. La proliferación de organizaciones y conferencias internacionales ha proporcionado las instancias de encuentro. El reducido coste del

transporte aéreo y las nuevas tecnologías electrónicas y de la comunicación aceleran los flujos de información y simplifican el contacto personal entre esas organizaciones.

Sin embargo, en las tendencias que aquí abordamos subyace un cambio cultural más amplio. Las nuevas redes dependían de la creación de un nuevo tipo de público global (o sociedad civil), que nacía como legado cultural de los años sesenta. El activismo que se extendió por Europa Occidental, Estados Unidos y muchos lugares del tercer mundo durante esa década, contribuyó a este cambio junto con las crecientes oportunidades para entablar contactos internacionales.

Es evidente que el internacionalismo no se inventó en los años sesenta. Varias tradiciones éticas de larga data han justificado las acciones de individuos o grupos más allá de las fronteras de su propio país. En términos generales, podríamos clasificarlas como categorías de creencias religiosas, tradiciones solidarias de la clase obrera y la izquierda, e internacionalismo liberal. Si bien muchos activistas que trabajan en las redes de defensa proceden de alguna de estas tradiciones, ya no suelen definirse en términos de estas tradiciones ni de las organizaciones que las generaron. Esto es aún más cierto en el caso de los activistas de la izquierda, para quienes el declive de las organizaciones socialistas coronó una desilusión creciente ante el rechazo de la izquierda a abordar seriamente los problemas de las mujeres, el medio ambiente y las violaciones de los derechos humanos en los países de Europa del este.

Las redes de defensa de derechos en el norte suelen funcionar en un entorno cultural de internacionalismo que se muestra, en general, optimista ante el porvenir y las posibilidades del trabajo en redes internacionales. Para los miembros de las redes en los países en desarrollo, no obstante, la justificación de una intervención o presión externa en sus asuntos internos es un asunto mucho más difícil, salvo cuando hay vidas humanas en juego. Los vínculos con las redes del norte requieren altos niveles de confianza, porque a menudo los argumentos que justifican una intervención por razones éticas se parecen demasiado al discurso "civilizador" de los poderes coloniales, y pueden ser contraproducentes para los objetivos que defienden si provocan una reacción nacionalista.

Cómo funcionan las redes transnacionales de defensa Las redes transnacionales desean tener una influencia, y para lograrla actúan de manera similar a las de otros grupos políticos o movimientos sociales. Sin embargo, al no ser poderosas en un sentido convencional de la palabra, tienen que utilizar el poder de su información, de sus ideas y estrategias para alterar el contexto de la información y los valores en que los Estados diseñan sus políticas. Aunque una gran parte de la acción de las redes se podría considerar persuasión, el término no resulta lo bastante preciso para un uso teórico. Nosotras hemos desarrollado una tipología más matizada de las tácticas que emplean las redes. Entre ellas figuran: a) la política de

información, o la capacidad de movilizar políticamente una información, de manera rápida y creíble, hacia el lugar de su mayor impacto; b) la política simbólica, o la capacidad para recurrir a símbolos, acciones o historias que dan un sentido a una situación o reivindicación para un público a menudo distante (ver también Brysk 1994, 1995); c) la política de búsqueda de influencias, o la capacidad para recurrir a actores poderosos que influyan en una situación en que los miembros más débiles de una red tienen pocas probabilidades de influir; y d) la política de rendición de cuentas, es decir, el esfuerzo de obligar a los actores más poderosos a modificar políticas o principios que formalmente defienden.

La construcción de marcos cognitivos es un componente esencial de las estrategias políticas de las redes transnacionales. David Snow se ha referido a esta actividad estratégica con el término de alineación por marcos, es decir, "al dar sentido a los acontecimientos o incidentes, los marcos organizan la experiencia y orientan la acción, ya sea individual o colectiva" (Snow y otros 1986). La resonancia de los marcos tiene que ver con la relación entre el trabajo de divulgación de una organización y su capacidad para influir en la sensibilización de públicos más amplios. Esto exige una coherencia interna del marco y su inserción en una cultura política más amplia (Snow y Benford 1988). En trabajos recientes, Snow y Benford (1992) y posteriormente Tarrow (1992), han aportado una dimensión histórica a la resonancia de los marcos al combinarla con el concepto de los ciclos de protesta desarrollado por Tarrow. Las luchas en torno a los significados y la creación de nuevos marcos de significación aparecen en los inicios de estos ciclos de protesta, pero con el tiempo "un marco determinado de acción colectiva llega a formar parte de la cultura política, es decir, de la reserva de símbolos de la que dispondrán los futuros líderes del movimiento" (Tarrow 1992, p.197).

Los miembros de las redes buscan activamente diferentes formas de colocar sus temas de interés en la agenda pública, enmarcándolos de manera innovadora y buscando ámbitos receptivos. A veces crean temas enmarcando viejos problemas de manera nueva; en ocasiones ayudan a transformar la manera en que otros actores entienden sus propias identidades e intereses. El derecho al uso de la tierra en el Amazonas, por ejemplo, adquirió un matiz totalmente diferente y aglutinó aliados bastante distintos cuando se le enmarcó en el problema de la deforestación en lugar de situarlo en los marcos de justicia social o desarrollo regional.

En las redes transnacionales suele participar un número reducido de activistas que cumplen funciones en una campaña o en una acción de defensa. Los tipos de grupos de presión y de política programática en los que participan rara vez implican la movilización de masas, salvo en momentos clave, aunque es posible que los pueblos cuya causa defienden sí participen en manifestaciones (por ejemplo, la población que fue expulsada de la presa de Narmada). Las estrategias de boicot son las excepciones. Los activistas de las redes se dedican más bien a lo

que Baumgartner y Jones (1991) denominan "busca de ámbitos jurídicos", tomando prestado el término del derecho. "Esta estrategia depende menos de la movilización de masas y más de la estrategia dual de presentación de una imagen y búsqueda de ámbitos políticos más receptivos" (op. cit. 1050). La reciente asociación de las luchas por los derechos de los indígenas y las luchas ecologistas es un ejemplo de un cambio estratégico de ámbito jurídico por parte de los activistas indigenistas que descubrieron que los ecologistas se mostraban más receptivos a sus reivindicaciones que los grupos de derechos humanos.

La política de la información La información vincula a los miembros de las redes y es fundamental para su efectividad. Muchos intercambios de información son informales --a través del teléfono, comunicaciones por correo electrónico y fax, y mediante la circulación de hojas informativas, folletos y boletines. Proporcionan información que de otro modo no estaría disponible, de fuentes que de otro modo tal vez no podrían pronunciarse, y lo hacen de manera comprensible y útil para activistas y públicos distantes geográfica y/o socialmente.

Los actores no estatales ganan influencia al servir de fuentes alternativas de información. Los flujos de información en las redes de defensa no sólo ofrecen datos sino también testimonios, es decir, historias contadas por personas cuyas vidas se han visto afectadas. Además, interpretan los datos y los testimonios: los grupos de activistas enmarcan los temas de manera sencilla, en términos de bien y mal, porque su finalidad es persuadir a la gente y estimularla para que actúe.

¿Cómo se desarrolla este proceso de persuasión? Un marco efectivo debe demostrar que determinadas circunstancias no son naturales ni accidentales, debe identificar la parte o las partes responsables, y proponer soluciones creíbles. Esto requiere mensajes claros y sólidos que coincidan con principios compartidos, y a menudo tiene mayor impacto en la política de Estado que los consejos de los especialistas técnicos. Una parte importante de la lucha política por la información se dirime en torno a si una cuestión se define primordialmente como técnica, si está sujeta al análisis de expertos "cualificados", o si es algo que compete a un público global mucho más amplio.

Al subrayar la importancia de los testimonios, conviene reconocer las mediaciones en jeugo. El proceso por el que se descubre y se presenta el testimonio suele conllevar varias capas de previa interpretación o traducción. Los actores transnacionales pueden identificar el tipo de testimonio que sería valioso y luego pedir a una ONG en la zona que busque a personas capaces de contar estas historias. Éstas pueden filtrarse a través de expatriados, a través de estudiosos viajeros o de los medios. Se suele constatar una enorme diferencia entre el relato de una historia y sus versiones sucesivas en lo que se refiere al contexto sociocultural, en su significado instrumental e

incluso en el lenguaje. En otras palabras, las historias de los habitantes locales a veces escapan a su control en una campaña transnacional.

Las redes no gubernamentales han contribuido a legitimizar el uso de información testimonial junto con la información técnica y estadística. El vínculo entre ambas es fundamental; sin los casos individuales, los activistas no pueden motivar a la gente a buscar un cambio en las políticas. Cada vez más, las campañas internacionales emprendidas por las redes adoptan este enfoque de la información a dos niveles. En los años ochenta, incluso Greenpeace, que en un principio se abstenía de la investigación rigurosa y favorecía los acontecimientos mediáticos espectaculares, empezó a prestar mayor atención a una buena elaboración de los datos. Si bien los testimonios no excluyen la necesidad de manejar una información técnica, se prestan a que la necesidad de actuar sea algo más real para los ciudadanos.

Un denso tejido de intercambios norte-sur, con la comunicación por ordenador y fax, significa que los gobiernos ya no pueden monopolizar los flujos de información como hace tan sólo un lustro. Estas tecnologías han tenido un impacto enorme en la movilización de información hacia y desde los países del tercer mundo, donde el servicio de correo ha sido a menudo lento y precario. Cabría señalar, no obstante, que esto aporta ventajas especiales a las organizaciones que tienen acceso a este tipo de tecnologías.

El papel central que desempeña la información en todas estas cuestiones contribuye a explicar el impulso de crear redes. La información en los ámbitos de estas cuestiones es, al mismo tiempo, esencial y dispersa. Los agentes no gubernamentales dependen de su acceso a la información para convertirse en participantes legítimos. El contacto con grupos afines en el propio país y en el extranjero proporciona un acceso a la información necesaria para su trabajo, amplía su legitimidad y contribuye a movilizar información en torno a objetivos concretos. La mayoría de las organizaciones no gubernamentales no pueden pagar el mantenimiento de colaboradores en diversos países. En casos excepcionales, envían a miembros del equipo en misiones de investigación, pero no resulta práctico para mantenerse informados sobre desarrollos cotidianos. La creación de vínculos con organizaciones locales permite a los grupos recibir y controlar información procedente de muchos países con un coste muy bajo. Los grupos locales cuentan, a su vez, con los contactos internacionales para que difundan su información y les protejan en su trabajo.

Los medios de comunicación son aliados fundamentales en la política de información de las redes. Para llegar a un público más amplio, las redes atraen la atención de la prensa. En ocasiones, los periodistas simpatizantes forman parte de la red, pero es más frecuente que los activistas de la red cultiven una reputación de credibilidad con la prensa y preparen su información de manera

oportuna y dramática para despertar la atención.

La política simbólica Los activistas enmarcan las cuestiones identificando y proporcionando explicaciones convincentes sobre acontecimientos simbólicos potentes que se convierten, a su vez, en catalizadores del crecimiento de las redes. La interpretación simbólica forma parte del proceso de persuasión que permite a las redes crear conciencia y aumentar el número de interesados. La concesión del Premio Nobel de la Paz a Rigoberta Menchú en el Año Internacional de los Pueblos Indígenas, aumentó la conciencia pública sobre la situación de los pueblos indígenas en las Américas. La capacidad del movimiento de los pueblos indígenas para utilizar el año 1992 (quinto centenario del viaje de Colón a las Américas)- y plantear un conjunto de cuestiones indígenas, reveló la capacidad de las redes para utilizar acontecimientos simbólicos para influir en las opiniones (Brysk 1994).

El golpe de estado en Chile desempeñó este papel catalizador para la comunidad de defensa de los derechos humanos. A menudo no es un acontecimiento aislado, sino las yuxtaposiciones de acontecimientos dispares lo que hace a la gente cambiar de opinión y actuar. Para muchas personas en Estados Unidos, fue la convergencia del golpe en Chile, la guerra en Vietnam, el escándalo Watergate y los derechos civiles lo que dio lugar al movimiento de los derechos humanos. Asimismo, la yuxtaposición del tórrido verano de 1988 en Estados Unidos con las dramáticas imágenes de la selva brasileña en llamas, pudo haber convencido a muchas personas de que el calentamiento global y la deforestación tropical eran cuestiones graves y vinculadas entre sí. El asesinato de Chico Mendes al final de ese año cristalizó la creencia de que en el Amazonas ocurría algo muy injusto.

La política de búsqueda de influencias Los activistas de las redes de defensa se preocupan por la efectividad política. Su definición de efectividad implica a menudo un cambio en las políticas efectuado por los "actores destinatarios", que pueden ser gobiernos, pero también instituciones financieras internacionales como el Banco Mundial, o actores privados como las empresas transnacionales. A fin de producir un cambio en las políticas, las redes necesitan persuadir y presionar a los actores más poderosos. Para ganar terreno, las redes buscan influir en figuras más poderosas que puedan servirles de "influencia", que suele ser el término usado por las organizaciones de defensa. Al buscar influencias en instituciones más poderosas, los grupos débiles acceden a una influencia muy superior a su capacidad para incidir directamente en las prácticas estatales. La identificación de las influencias es un paso estratégico fundamental en las campañas de las redes. Abordaremos dos tipos de búsqueda de influencias: la influencia material y la influencia moral.

La influencia material suele adoptar la forma de algún tipo de vinculación, y a menudo incluye dinero o bienes (pero también votos en organizaciones internacionales, organismos de prestigio, u otros favores). La cuestión de los derechos humanos se empezó a discutir porque otros gobiernos o instituciones financieras supeditaron la ayuda militar y económica y la evolución de las relaciones bilaterales al respeto de los derechos humanos. Los grupos de derechos humanos ganaron su influencia al proporcionar información a los congresistas de Estados Unidos y de Europa para persuadirlos de que suspendieran la cooperación militar y económica. Para que la cuestión fuera negociable, las organizaciones no gubernamentales tuvieron que elevar su perfil y su presencia, utilizando la información y la política virtual. A continuación, los miembros más poderosos de la red tuvieron que relacionar la cooperación con algo valioso: dinero, comercio o prestigio. Asimismo, en la campaña de bancos multilaterales promovida por los ecologistas, la relación -entre protección medioambiental y el acceso a préstamos fue muy bien gestionada.

La influencia moral tiene que ver con lo que algunos comentaristas han denominado "movilización de la vergüenza", donde el comportamiento de los actores destinatarios se presenta a la potente luz del juicio internacional. En los casos en que los Estados otorgan una gran importancia al prestigio internacional, puede ser una medida efectiva. En la campaña sobre alimentación infantil, los activistas de las redes utilizaron la influencia moral para convencer a los Estados para que votaran a favor de los Códigos de Conducta de la OMS y de la UNICEF. Como resultado, incluso Holanda y Suiza, ambas grandes exportadoras de leche en polvo para bebés, votaron a favor del código.

Aunque la influencia de las ONGs suele depender de aliados poderosos, la creación de estos vínculos sigue dependiendo de su capacidad de movilizar la solidaridad de sus miembros o de la opinión pública a través de los medios de comunicación. En las democracias, la posibilidad potencial de influir en las votaciones es una ventaja para las grandes organizaciones a la hora de presionar para un cambio de política. Las organizaciones ecologistas, que en ocasiones reúnen a millones de afiliados, tienen más probabilidades de gozar de esta influencia adicional que las organizaciones de derechos humanos.

La política de rendición de cuentas Las redes dedican una energía considerable a convencer a los gobiernos y a otros actores para que cambien sus posiciones frente a determinados asuntos. A menudo ésto se descarta por considerar que se trata de cambios intrascendentes; hablar cuesta barato y los gobiernos cambian de posición discursiva con la esperanza de distraer la atención de las redes y del público. Los activistas de las redes, no obstante, intentan convertir estas declaraciones en oportunidades para ejercer una política de rendición de cuentas. Cuando un gobierno se ha comprometido públicamente con un principio, por ejemplo, a favor de los derechos humanos o de la democracia,

las redes pueden utilizar estas posiciones y su dominio de la información para exponer la distancia existente entre discurso y práctica. Esto resulta vergonzoso para muchos gobiernos, que intentan salvar la cara disminuyendo las diferencias.

¿Bajo qué condiciones tienen influencia las redes de defensa de derechos? Para valorar la influencia de las redes de defensa, hay que fijarse en el cumplimiento de objetivos en varios niveles diferentes. Hemos identificado los siguientes tipos o etapas de influencia de las redes:

la creación de cuestiones de interés y la generación de atención y de un programa; la influencia en las posiciones discursivas de los Estados y las organizaciones regionales e internacionales; la influencia en los procedimientos institucionales; la influencia en el cambio de políticas de los "actores destinatarios", que pueden ser estados, organizaciones internacionales o regionales, o actores privados como la empresa Nestlé; la influencia en el comportamiento de los estados. La redes generan una atención hacia cuestiones nuevas y ayudan a elaborar los programas políticos cuando provocan la atención de los medios, debates, vistas judiciales y reuniones sobre temas que no habían sido anteriormente cuestiones de debate político. Dado que los valores constituyen la esencia de las redes de defensa, esta etapa de la influencia puede exigir una modificación del "contexto de valores" en el que se realizan los debates sobre políticas. Los años y decenios temáticos de Naciones Unidas, como el Decenio Internacional de las Mujeres, y el Año de los Pueblos Indígenas, son acontecimientos internacionales promovidos por las redes que logran aumentar la sensibilización existente sobre los temas de interés.

Las redes influyen en las posiciones discursivas cuando ayudan a persuadir a los estados y organizaciones internacionales para que apoyen declaraciones internacionales o cambien las posiciones políticas de su país. El papel desempeñado por las redes ecologistas en la elaboración de posiciones estatales y declaraciones en la conferencia de la Cumbre de la Tierra celebrada en Rio de Janeiro en 1992, es un ejemplo de este tipo de impacto. También pueden presionar a los estados para que realicen compromisos más vinculantes a través de la firma de pactos y códigos de conducta.

En un nivel más concreto, la red ejerce influencia si conduce a cambios en las políticas no sólo de los Estados destinatarios sino también de otros Estados y/o instituciones internacionales. Estos cambios son más fáciles de ver, pero sus causas pueden ser esquivas. Se puede hablar de impacto de la red en el cambio de políticas cuando las redes de derechos humanos logran presionar con éxito para que se suspenda la ayuda militar a régimenes represores, cuando las

prácticas represoras disminuyen debido a la presión o incluso cuando la actividad en materia de derechos humanos afecta al cambio o a la estabilidad del régimen. Conviene ser cautos al distinguir entre cambio en las políticas y cambio en el comportamiento, pues es posible que las políticas oficiales no puedan predecir nada acerca de cómo se comportan los actores en el terreno.

Hablamos de etapas de impacto y no sólo de tipos de impacto, porque creemos que una atención creciente y los cambios en las posiciones discursivas hacen más vulnerables a los gobiernos frente a las reivindicaciones planteadas por estas redes. Por supuesto que esto no es siempre cierto. Los cambios discursivos también pueden tener un poderoso efecto divisorio en las redes, y enfrentar a personas internas y externas, a reformadores y radicales. No obstante, un gobierno que proclama que protege a las zonas indígenas o a las reservas ecológicas es más vulnerable a las denuncias de que estas zonas están en peligro que un gobierno que no hace tal proclamación. Entonces, el esfuerzo ya no va dirigido a hacer que los gobiernos cambien de posición, sino a obligarles a cumplir su palabra. El cambio significativo en las políticas y en los comportamientos, por lo tanto, es más probable cuando se han dado los tres primeros tipos o etapas de impacto.

Tanto las características de los temas como las características de los actores constituyen una parte importante de nuestra explicación sobre cómo las redes afectan los resultados políticos y las condiciones de efectividad de las redes. Las características de los temas, como la presencia y la resonancia en los programas nacionales o institucionales, nos pueden indicar algo acerca de los lugares donde las redes tienen mayores probabilidades de introducir nuevas ideas y discursos en los debates sobre políticas. El éxito a la hora de influir en las políticas depende de la fuerza y la densidad de la red, así como de su capacidad para buscar influencias que le ayuden.

Cuando contemplamos las cuestiones en torno a las que se han organizado de manera más efectiva las redes transnacionales de defensa, encontramos dos características que aparecen con mayor frecuencia:

aquellas que se refieren al daño corporal infligido a personas vulnerables, particularmente cuando hay una cadena (o historia) causal corta y clara sobre los responsables; cuestiones que se refieren a la igualdad legal de oportunidades. La primera responde a una lógica normativa y la segunda a una lógica jurídica e institucional.

Al parecer, las cuestiones que se refieren al daño físico a personas vulnerables o inocentes tienen mayores probabilidades de resonancia internacional. Ciertamente, esto no asegura por sí sólo el éxito de una campaña, pero resulta particularmente atrayente. Tampoco es sencillo definir lo que constituye daño corporal, y quién es vulnerable o inocente. Ambas cuestiones --el "daño" y la

"inocencia" o vulnerabilidad-- son ampliamente interpretadas y discutidas. Sin embargo, nosotras argumentamos que las cuestiones que incluyen daño corporal a poblaciones percibidas como vulnerables o inocentes, tienen mayores probabilidades de generar campañas transnacionales efectivas que otros tipos de cuestiones. Esto nos ayuda a explicar por qué ha sido más fácil trabajar con la tortura o la desaparición que otras cuestiones de derechos humanos, y por qué es más fácil protestar contra la tortura de prisioneros políticos que protestar contra la tortura de criminales comunes o a favor de la abolición de la pena de muerte. También resulta útil para comprender que las campañas ecologistas que mayor impacto han tenido a nivel internacional son aquellas que han subrayado la relación entre protección del medioambiente y las personas (a menudo vulnerables) que viven en esos entornos. Afirmamos, también, siguiendo a Deborah Stone (1985), que para realizar una campaña sobre una cuestión hay que convertirla en una "historia causal" y establecer quién es responsable o culpable. Pero además de la necesidad de una historia causal, sostenemos que la cadena causal de la historia debe ser lo bastante corta y clara como para presentar razones convincentes de la responsabilidad o culpa.

La segunda cuestión en la que parecen gozar de una mayor efectividad las campañas transnacionales se refiere al trabajo a favor de una mayor igualdad legal de oportunidades. Remarquemos que nos referimos a igualdad legal de oportunidades, no de resultados. Una de las campañas internacionales más exitosas fue la campaña contra el apartheid. Lo que incidió en que el apartheid fuera un objetivo tan claro fue la denegación legal de los aspectos más básicos de la igualdad de oportunidades.

Las redes transnacionales y la integración regional Muchos especialistas reconocen ahora que el Estado ya no goza de un monopolio sobre los asuntos públicos y buscan maneras de describir la esfera de las interacciones internacionales con diversidad de nombres: relaciones transnacionales, sociedad civil internacional y sociedad civil global (Lipschutz 1992; Peterson 1992). Desde este punto de vista, los Estados ya no son percibidos como unitarios desde el exterior. Las interacciones cada vez más complejas entre individuos, grupos, representantes del Estado y de las instituciones regionales e internacionales parecen implicar mucho más que la representación de intereses en un escenario mundial.

Las investigaciones empíricas recientes de la sociología no han parado mientes para demostrar el alcance de los cambios que se han producido "por encima" y "por debajo" del Estado. La teoría del gobierno mundial asociada a John Meyer, John Boli, George Thomas y sus colegas, entiende la sociedad internacional de manera radicalmente diferente. Para ellos, se trata de la zona de difusión de la cultura mundial, es decir, un rasgo que, en sí mismo, pertenece al Estado (Thomas, Meyer y otros 1987; Boli y Thomas, en prensa). Los vehículos para su difusión se convierten en organizaciones intergubernamentales y no gubernamentales globales, pero no se especifican

adecuadamente ni los orígenes de las normas ni los procesos mediante los cuales evolucionan las normas culturales globales (Finnemore 1996). Los defensores de la teoría del gobierno mundial presentan a las organizaciones internacionales y a las ONGs como la "encarnación" de algunos principios básicos de la cultura mundial: universalismo, individualismo, autoridad voluntarista racional, propósitos humanos y ciudadanía mundial. No hay, por lo tanto, ninguna distinción significativa entre aquellos que defienden las normas que refuerzan las relaciones institucionales de poder existentes y aquellos que las desafían.

Nosotras sostenemos que los diferentes actores transnacionales tienen propósitos y metas profundamente divergentes. Para comprender cómo ocurre el cambio en el gobierno mundial, tenemos que desglosar las diferentes categorías de actores transnacionales y comprender la lógica y el proceso distinto en estas diferentes categorías. La lógica de las redes transnacionales de defensa, que a menudo entran en conflicto con los Estados por cuestiones de principios básicos, es bastante diferente de la lógica de otros actores transnacionales que producen símbolos o servicios o modelos a los Estados. En el fondo, los teóricos del gobierno mundial eliminan las luchas de poder y de significados que para nosotras son centrales en el cambio normativo.

Nuestra investigación sugiere que muchas redes transnacionales han sido lugares de negociación cultural y política, y no meros promulgadores de las normas occidentales dominantes. Las normas occidentales sobre derechos humanos han sido, de hecho, el marco para que muchas redes encontraran una expresión, pero el modo en que se articulan estas normas se transforma en el proceso de actividad de la red. Por ejemplo, la cuestión de los derechos y supervivencia cultural de los indígenas figura en primer plano en la actividad de las redes modernas, pero se opone al modelo cultural propugnado por los teóricos del gobierno mundial.

En otras palabras, como reconocen los antropólogos modernos, la cultura no es una influencia totalizante, sino un campo que cambia contínuamente. Ciertos discursos --como el de los derechos humanos-- ofrecen un lenguaje para la negociación. En este lenguaje, hay movimientos más privilegiados que otros. Los derechos humanos es un discurso de mucha disciplina. Pero es también un discurso muy permisivo que permite que grupos diferentes dentro de la red renegocien significados. El éxito de la campaña por los derechos de las mujeres como derechos humanos revela las posibilidades del discurso sobre derechos humanos. En nuestra opinión, el estudio de las redes es sumamente valioso para el seguimiento y, en última instancia, la teorización sobre el surgimiento de las normas y significados culturales compartidos que apuntalan los procesos de integración regional e internacional.

La teoría de redes puede, por consiguiente, ofrecer una explicación del cambio transnacional, un

modelo que no es únicamente de "difusión" de las instituciones y prácticas liberales, sino que a través de él se transforman a veces mútuamente las preferencias e identidades de los actores implicados en la sociedad transnacional mediante las interacciones entre ellos. Dado que las redes son voluntarias y horizontales, los actores participan en la medida en que perciben un mútuo aprendizaje, respeto y beneficios. Las redes modernas no son correas de transmisión de las ideas liberales, sino vehículos para el intercambio comunicativo y político que encierran un potencial de transformación mútua de los participantes.

Traducido del inglés

Notas

* Este artículo está basado en nuestro libro Activists Beyond Borders: Advocacy Networks in International Politics (Ithaca: Cornell University Press, 1998). El director de la edición desea agradecer a la Universidad de Cornell el permiso para publicar material tomado del libro.

1. Hemos desarrollado esta definición a partir de una discusión en Mitchell, 1973, p. 23.

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