INGRESO Y GASTO PUBLICO A NIVEL REGIONAL Y LOCAL EN COLOMBIA MARINO TADEO HENAO 2006

CAPTURA DEL ESTADO Y TECNOLOGÍA DE LA CORRUPCIÓN

MARINO TADEO HENAO marinotadeo.henao@gmail.com
Diciembre 31, 2006 Actualizado: Septiembre 28, 2007

CORRUPCIÓN:

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INGRESOS REGIONALES & LOCALES

I. FRAUDE A LA SALUD DE LOS MÁS POBRES
La alianza de grupos armados ilegales con políticos regionales y locales para apropiarse de fondos destinados a la salud de los más pobres, ha operado mediante: 1. Transferencias a grupo paramilitares a través de contratos (supuestos o reales) que simulan la venta de medicamentos; En el régimen subsidiado, servicios por enfermedades de alto costo a pacientes que no existen o presentación de cuentas que “inflan” los costos de los mismos1 Creación de Redes de cooperativas e IPS2 controladas por políticos regionales o locales y/o grupos armados ilegales que celebran contratos de outsourcing con el ISS para proveer personal temporal de servicios, pago de nóminas, servicios “especializados” y/o atender a usuarios Recientemente un fiscal de la Unidad Nacional contra el Lavado de Activos estableció que 790 millones de pesos, que la Nación le transfirió a un pequeño municipio de la costa atlántica para financiar el régimen subsidiado de salud, fueron entregados a particulares investigados por nexos entre políticos
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Interrogado por la periodista Maria Isabel Rueda (Semana…) sobre entidades de salud a través de los cuales la política “alimenta al paramilitarismo”, el Superintendente de Salud explicó: ” El campo de la salud en Colombia se nos volvió un negocio en el que se están ganando inmensas cantidades de dinero con fachadas sociales y humanas, pero en el fondo están explotando al Estado a través del sistema subsidiado de salud y sin prestar el servicio con calidad y eficiencia (…) el Estado colombiano termina pagando triplemente el costo de una jeringa”. 2 Caso de la Empresa Social del Estado (ESE) José Prudencio Padilla, que atendia un millon de usuarios del ISS

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regionales y grupos paramilitares. La transferencia se justificó con un supuesto contrato verbal3 para proveer medicamentos del régimen subsidiado de salud. La Revista CAMBIO divulgó los alcances 4 de redes de “cooperativas” de salud que en realidad fueron empresas de fachada controladas por políticos regionales y locales (y sus familias) para acceder a los contratos de entidades estatales de salud, también controladas por los mismos políticos en los departamentos de Atlántico, San Andrés, Cesar, La Guajira, Magdalena, Atlántico, Bolívar y Sucre. En uno de los casos conocidos La Defensoria del Pueblo indica que los pagos a 12 de estas cooperativas superaban los 12.000 millones de pesos mensuales y se hacían desde la ESE José Prudencio Padilla justificados en “contratos de outsourcing” para proveer al ISS personal temporal de servicios, pago de nóminas, servicios “especializados” y/o atender a usuarios. El articulo destaca que con la liquidación de la ESE José Prudencia Padilla los trabajadores de las cooperativas de estos congresistas concurren con los empleados de las clínicas del ISS (que reclaman indemnizaciones “por cerca de 58.000 millones de pesos”) por “los recursos que el Gobierno debe reservar” para su liquidación. Adicionalmente, los “cooperados” y trabajadores de las redes de cooperativas e IPS estaban sujetos a “descuentos extralegales que, según ellos, eran más altos en épocas de campaña”: “con la firma del contrato el empleado pagaba una "prima de afiliación", equivalente al 20% de los honorarios pactados. Luego era obligado a hacer un ahorro del 30% mensual, sobre el cual prometían liquidar intereses cada año, pero muy pocas veces les reintegraban el dinero recaudado. Incluidos préstamos a tasas que podían llegar al 15%, los
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Sin licitación o concurso público entre entidades inscritas en el registro especial del Ministerio de Salud

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ingresos del trabajador se veían reducidos en más del 50%. Por ejemplo, una auxiliar de enfermería contratada por 650.000 pesos, terminaba recibiendo menos del salario mínimo. En la misma publicación el gerente liquidador de la ESE José Prudencio Padilla (quien esa semana había sido “reemplazado sorpresivamente”) explicó que: “entre los pagos pendientes figuran cerca de 58.000 millones de pesos que valdría la indemnización de los trabajadores de planta que quedaron cesantes, y advirtió que el estado de la contabilidad no le permitía determinar el monto de los desembolsos pendientes para las cooperativas, que hoy reclaman prioridad en la atención de las obligaciones” En este mismo sentido, en entrevista reciente con la periodista Maria Isabel Rueda5) el Superintendente de Salud José Renan Trujillo sostuvo que la salud esta “absolutamente infiltrada por la corrupción”: “En diferentes departamentos y municipios de Colombia tenemos detectadas EPS, ARS, IPS que, según la opinión pública, están financiadas por los paramilitares (…) Para comprobar si es cierto o no que tales entidades están siendo utilizadas para lavado de activos o circulante de dinero del paramilitarismo, hemos abierto un concurso para que una universidad nos preste un sistema de auditorias integrales (…) El sistema se presta para manejos irregulares, y mi sensación es que la salud en Colombia está absolutamente infiltrada por la corrupción”

II. FRAUDE Y/O DESVIACIÓN DE LOS RECURSOS PARA AGUA POTABLE & SANEAMIENTO

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Revista Semana

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Como se destaca en estudio anterior realizado para la GTZ 6, el DNP utilizando estándares de costos unitarios del Banco Mundial 7, sostiene, en referencia a $11,7 billones ejecutados en AP & S entre 1996 y 2003, que si “se hubieran destinado de forma eficiente a infraestructura con impacto directo sobre coberturas, se habrían conectado a los servicios de acueducto y alcantarillado cerca de 16,4 millones de personas”. Y precisa: Considerando el crecimiento de la población durante el período, la cobertura nacional de acueducto sería hoy de 100%, mientras que la de alcantarillado sería de 95%, cifras que contrastan con las coberturas actuales de 88% y 74%, respectivamente. El estudio reconoce que “estos cálculos de coberturas potenciales para los recursos asignados, no consideran algunos factores que pudieron limitar, en los años anteriores, la efectividad de su utilización en términos de incrementos de coberturas” 8 pero precisa, citando otras fuentes 9, que las mejoras de los últimos años “se han presentado principalmente en continuidad, mientras que la vulnerabilidad por calidad del agua puede continuar siendo alta en una parte importante del territorio nacional”. Aunque este y otros estudios se refieren reiterativamente a las ineficiencias de los pequeños operadores (12.000 en zonas rurales y más de 1000 en las cabeceras de municipios menores) caracterizando este fenómeno como la
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Henao Ospina, Marino Tadeo – GTZ “Provision de Servicio de Agua en Municipios Menores y Zonas Rurales de Colombia, Bogota,agosto, 2006 7 Costo per-capita de inversión: Acueducto urbano = USD133,5. Alcantarillado urbano = USD150. Acueducto rural no disperso = USD150. Alcantarillado rural no disperso = USD100. El informe dice haber utilizado una tasa de cambio de $2.700 por dólar. 8 Como las inversiones en reposición y rehabilitación de sistemas, las que mejoraron la continuidad del servicio, el funcionamiento de plantas de tratamiento de agua potable o que permitieron reducir las pérdidas técnicas y comerciales, con programas de micro medición y de reducción del índice de agua no contabilizada (IANC). 9 Supercifras, Revista No.6, SSPD, 2002

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“atomización”, es claro que las desviación de recursos en este caso no puede atribuirse a los gastos de de la Administración, Operación, Mantenimiento (AOM) de pequeños sistemas sino a: 1. Desviación de recursos por corrupción y/o destinación diferente a la priorización de proyectos definida en el Reglamento Técnico del sector de AP & S10; o, 2. Ineficiencias derivadas de inversiones dispersas; y/o Ello es más claro si se considera que: (a) Según el estudio “la ejecución de los recursos de SGP es más baja (mayor desviación de recursos) en las ciudades de mayor tamaño y en los municipios en los que la prestación del servicio es pública”; (b) Los recursos del SGP11 no podían destinarse a AOM12, (c) En relación con la obligación legal de crear los “fondos de solidaridad y redistribución de ingresos”, el Procurador General 13 sostiene que con frecuencia:
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La Resolución 1096 de 2000 del MAVDT, adopta el Reglamento Técnico del Sector de Agua Potable y Saneamiento Básico, RAS. El Plan de Desarrollo -2003-2006 (Ley 812 de 2003) dispone: “Artículo 91. Recursos de transferencias. Los recursos de transferencias del Sistema General de Participaciones asignados al sector de Agua Potable y Saneamiento Básico, sólo podrán ser invertidos de acuerdo con la priorización de proyectos contenida en el Reglamento Técnico del Sector de Agua Potable y Saneamiento Básico, siempre y cuando hagan parte de los programas de inversión de las entidades prestadoras de los servicios legal mente constituidas, estén previstas en los respectivos planes de desarrollo municipales o distritales y se encuentren registradas y vigiladas por la Superintendencia de Servicios Públicos, sin perjuicio de la porción que los municipios asignen para los subsidios a la tarifa de los estratos de menores recursos, a las inversiones en saneamiento básico rural con soluciones individuales y a la conservación de microcuencas que abastecen el sistema de acueducto”. 11 Artículos 76 y 78, Ley 715 de 2001. 21 de diciembre de 2001: Del total de los recursos de la participación de propósito general (17%), las entidades territoriales deberán destinar el 41% para cumplimiento de responsabilidades /competencias asignadas en AP & S. 12 Conforme a lo dispuesto en la ley 142 de 1994 los recursos de transferencias para el sector agua potable y saneamiento básico se destinarán únicamente a la financiación de inversiones en infraestructura, así como a cubrir los subsidios que se otorguen a los estratos subsidiables. El cambio de destinación de estos recursos sólo podrá hacerse condicionado a la certificación que expida la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, cuando se den los presupuestos previstos en el artículo mencionado. 13 Directiva No.0015 de diciembre 22 de 2005

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“simplemente existe el acto administrativo que los creó, pero no están operando de manera efectiva” En entrevista reciente14, el Ministro de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT) resumió la situación: “Tenemos (…) una historia de infamias, se han robado la plata del agua, se han tumbado los acueductos, han enterrado tubos que no sirven, han puesto a funcionar plantas que no operan”.

III. TRÁFICO Y APROPIACIÓN DE SUBSIDIOS EN VIVIENDA
El desconocimiento de reglas objetivas de asignación o selección de subsidios de vivienda social (urbana y rural), el tráfico político con la necesidad humana
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Trascripción de declaraciones del Ministro de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, Juan Lozano Ramírez, entregadas el 8 de enero a Periodista Claudia Lozano (Emisora La W)

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básica de vivienda y el lavado de dinero del narcotráfico se mencionan como parte del proceso que corresponde a los acuerdos de grupos paramilitares y lideres políticos regionales y locales. En las investigaciones periodísticas se hace referencia a la impunidad de estos casos15 La corrupción con los recursos destinados a vivienda para los más pobres ha operado mediante: 1. Organizaciones (frecuentemente con el nombre de “Fundaciones”), que rotan o cambian sus razón social después de cada operación de fraude, y que tienen como objeto administrar subsidios de vivienda16; 2. Entrega de viviendas sin servicios públicos. Aunque la ley prevé que para el giro a los constructores de los valores correspondientes a subsidios de vivienda se debe “verificar la disponibilidad inmediata incondicional de los servicios públicos domiciliarios”, se usan diversos medios de defraudar esta disposición incluyendo la expedición de esas certificaciones por “empresas de servicios públicos” que pertenecen al mismo grupo empresarial que desarrolla el proyecto de vivienda. 3. Entrega de vivienda inconclusas o que amenazan ruina 17;
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Según la Revista CAMBIO “La Fundación para el Desarrollo Integrado del Caribe (Fundicar) -con nuevas razones sociales que maquillan su pasado - conservaba hasta hace seis meses contratos por cerca de 56.000 millones de pesos para administrar subsidios de vivienda rural en la Costa y en el interior. Otero ha sido objeto de 14 denuncias penales por incumplimiento en sus proyectos, pero no enfrenta ningún apremio judicial.
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“La Fundación para el Desarrollo Integrado del Caribe (Fundicar) -con nuevas razones sociales que maquillan su pasado - conservaba hasta hace seis meses contratos por cerca de 56.000 millones de pesos para administrar subsidios de vivienda rural en la Costa y en el interior’ (Revista Cambio, xxx). 17 Revista Cambio… Hace pocos días, tras consultas entre la oficina del zar anticorrupción, Rodrigo Lara, y el Ministerio de Agricultura, éste último suspendió un giro de 7.000 millones de pesos en subsidios de vivienda rural a una de las entidades de Otero, ante los evidentes incumplimientos. A pesar de sus problemas, la influencia de este personaje en los círculos políticos y judiciales se mantiene incólume, aunque su historia está a punto de destaparse.

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En investigación de la Revista CAMBIO, que se refiere al manejo de los subsidios de vivienda (rural de Minagricultura y urbana de MAVDT) en departamentos de Córdoba, Sucre, Atlántico, Antioquia y Santander, se destaca que desde noviembre de 2003, el entonces Viceministro de Vivienda, José Gastelbondo “prendió las alarmas al encontrar que cerca del 90% de las adjudicaciones de subsidios hechas por el Banco Agrario quedaron en cabeza de una ONG cordobesa” relacionada con estas prácticas. El funcionario, “antes de ser relevado de su cargo”, precisó:
"No hay auditorias ni seguimientos de ninguna especie a los recursos de esas adjudicaciones"

TERCERA PARTE CORRUPCIÓN: INGRESOS REGIONALES & LOCALES

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I. RETENCION Y/O APROPIACION DE FONDOS DE LA SALUD: LOTERIAS Y CHANCE
Investigaciones recientes documentan casos de retención o apropiación de dineros que deben ser transferidos a la salud, por parte de loterías y empresas de chance, frecuentemente vinculadas a grupos paramilitares. En la misma entrevista ya mencionada con la periodista María Isabel Rueda, el Superintendente de Salud afirmó que varias loterías “le están adeudando al sector salud de los colombianos más de 71.000 millones de pesos”. Y precisa: “No les importa cumplir con las transferencias al sistema de salud en Colombia. Además, la ley establece que después de tres años seguidos de arrojar pérdidas hay que liquidarlas, y en esta situación tenemos tres casos de loterías detectados”18 (…) La primera será la lotería El Libertador, que opera en Magdalena, Bolívar y Chocó…” Sobre el desconocimiento de los derechos de explotación que los concesionarios del juego de chance deben pagar para el financiamiento de la salud, explica: “Se está presentando ahí una situación muy complicada. Estas empresas están obligadas a hacer estudios de mercado que deben demostrar cuál es la situación de esas concesiones para los derechos de explotación. Pero esos estudios de mercado no están marcando las verdaderas exigencias de las regiones ni cuánto debe ser el valor de la concesión del chance, y por consiguiente los recursos no están llegando como deben llegar. Se está presentando además un mercado ilegal, clandestino, que está impactando los aportes de ley. El Estado ha abandonado a los concesionarios del chance en evitar que ese mercado ilegal se siga
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Al paredón con María Isabel “¿Qué tan cierto es que el paramilitarismo se tomó la salud en Colombia?” – Revista Semana, …

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presentando. Y en muchos lugares del país se está denunciando que los mismos empresarios del chance son los que estimulan la informalidad. Pero debo reconocer que la gran mayoría de ellos está ayudándole al Estado a aplicar la normatividad (…) Este es un negocio que mueve efectivo, y es muy difícil hacerle seguimiento a la forma como se mueven esos dineros. Los mismos empresarios nos dicen que no consignan en los bancos porque no tienen las garantías de seguridad necesarias para que se les proteja. Vamos a investigar cómo se están manejando esas concesiones, porque se puede estar presentando incluso lavado de activos. Esas investigaciones las tenemos ya muy adelantadas, especialmente en el negocio del chance en la Costa Atlántica, y en el momento en que comprobemos que hay manos ilegales, retiraremos inmediatamente las licencias”. Los concesionarios de chance, con ganancias declaradas de

(aproximadamente) 900 millones de dólares, actualmente aportan 108 millones de dólares (12%) a la salud por derechos de concesión y pagan casi 45 millones por IVA. Aunque no hay investigaciones detalladas recientes, no hay tampoco elementos de juicio para pensar que se ha reducido la evasión que llegó a estimarse en más de 50 millones de dólares. El informe del proyecto Votebien.com 19 señala: “es claro que los negocios del chance han tenido influencia en la política del pasado y por ello fueron utilizados por quienes querían encubrir sus dineros ilegales en los volúmenes en efectivo que maneja el negocio”. Y destaca: “Durante la administración de los gobernadores que serán elegidos el próximo 28 de octubre, se tendrá que definir si se amplían los 24 contratos de concesión que hay en el país, o convocan a una licitación para buscar una mejor oferta. Sólo el próximo año serán diez los departamentos donde se tomará esta decisión.
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Proyecto financiado por la GTZ y la Embajada Británica, y liderado por Revista Semana, Terra, Caracol Radio, Colprensa, Transparencia por Colombia, FESCOL, Congreso Visible y PNUD

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El mismo informe explica el peso que estas decisiones tienen en la actual campaña electoral y en las negociaciones y acuerdos de financiación y respaldo político a las mismas: “El tema de las concesiones ha subido a las tarimas y especialmente se dice que está en las negociaciones bajo las mesas”. Plantea el caso de la elección de gobernador en el departamento del Cesar en donde se ha generado una controversia en torno a la renuncia de un candidato a quien: “le tocó salir a aclarar los rumores que se paseaban por toda la ciudad sobre el supuesto trueque de su renuncia y adhesión” a otro candidato “a cambio de una supuesta participación en el negocio del chance de la ciudad”. En referencia a las elecciones en el departamento del Quindío, señala: “uno de los dueños del negocio es candidato a la gobernación, y una de sus sobrinas es candidata a la alcaldía de Armenia. Para los otros candidatos representa una difícil competencia por la cantidad de recursos que se manejan en campaña (…) Y para la alcaldía de Armenia: “los dos candidatos están avalados por diferentes partidos, pero en la ciudad y el departamento es claro que están cubiertos por el mismo patrocinador: la empresa del chance”

II. EVASIÓN Y/O ELUSIÓN EN EL IMPUESTO PREDIAL

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El propietario de una finca de 1.000 o 2.000 hectáreas en la costa Caribe o en los llanos orientales paga por impuesto predial la misma suma 20 que paga en Bogotá una familia de estrato uno, propietaria de una vivienda social de 30m 2. Salomón Kalmanovitz, citando a la tesis de grado de Adriana Romero Mendez 21 explica: “Hay datos tan ridículos como los siguientes para el recaudo rural de 2005: La Guajira pagó $25 millones (sobre 145.000 has.); Atlántico recaudó $60 millones (46.000 has.); Bolívar, $128 millones (510.000 has.); Cesar, $232 millones (206.000 has.); Sucre, $371 millones (264.000 has.) y Magdalena con $370 millones (470.000 has.). El impuesto por hectárea fue de $472 en Caldas y de $1.067 por hectárea en Cundinamarca, pero sólo entre 80 y 250 pesitos para los departamentos de la costa y otros que contienen escasa riqueza. Es aparente que en tales casos vale más recaudar el impuesto que el impuesto mismo. Un propietario de 10 hectáreas tiene entonces la disyuntiva entre pagar su impuesto predial o tomarse una gaseosa”.

Utilizando esa referencia podríamos elaborar la siguiente tabla:

IMPUESTO PREDIAL – RECAUDO 2005
Recaudo 2005 (millones de pesos) Recaudo 2005 (dólares)*
AREA (HECTAREAS)

Sector

Recaudo anual por hectárea (dólares)

20 21

Alrededor de 250 mil pesos, equivalentes a 100 euros Romero Méndez, Adriana - Tesis de grado de economía, Universidad Jorge Tadeo Lozano, , citada por Salomón Kalmanovitz, El Espectador, Diciembre 9, 2006

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LA GUAJIRA ATLANTICO BOLIVAR CESAR SUCRE MAGDALENA
* Cambio US 1 = 2.000

25 60 128 232 371 370

12.500 30.000 64.000 116.000 185.500 185.000

145.000 46.000 510.000 206.000 264.000 470.000

0.09 0.65 0.12 0.56 0.70 0.39

III. TASA DE PARTICIPACIÓN POR LA PLUSVALÍA GENERADA

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No se conocen estudios detallados sobre el alcance de la evasión (o no aplicación por los municipios) de la tasa de Participación en la Plusvalía, establecida en la Ley 388 de 1997 (que modifica las leyes de reforma urbana - 9 de 1989 y 3 de 1991). Sin embargo, su escasa significación actual en el conjunto de ingresos locales sugiere que con ella se está presentando una situación semejante a la del impuesto predial. Así, se socializan los impactos negativos y se individualizan las ganancias del desarrollo urbano, en un esquema en que los municipios asumen los costos sin beneficiarse fiscalmente de decisiones administrativas que configuran acciones urbanísticas como: • • • La incorporación de suelo rural a suelo urbano o suburbano; Cambio de usos del suelo; Autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en edificación, bien sea elevando el índice de ocupación o el índice de construcción (o ambos) Conforme a la ley 388 de 1997 (Capítulo IX), La “tasa de participación” por la plusvalía generada debe fijarse entre el 30% y el 50% del mayor valor por metro cuadrado y, para establecer el precio de referencia deben tomarse como base de cálculo los parámetros establecidos en los artículos 75, 76 y 77 de la misma ley. La evasión del impuesto predial y de la tasa de participación en la plusvalía urbana crea un escenario fiscal muy regresivo en que los pobres de las grandes ciudades (que pagan IVA y el impuesto de rentas) subsidian a los ricos de los municipios pobres al financiar, mediante el régimen de transferencias, el desarrollo de la infraestructura rural y urbana.

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El impacto de valorización de los inmuebles (tierra y edificios) rurales y urbanos beneficia directamente a sus propietarios sin que tengan que incurrir en mayores costos de desarrollo de la infraestructura vial, de servicios y de equipamiento social. En el extremo, este esquema de financiamiento puede describirse como una rara industria que convierte tierra bruta (sin infraestructura) en tierra desarrollada (urbanizada, urbanizable o rural con infraestructura) sin que sus propietarios tengan que incurrir en costos diferentes a la financiación (o apoyo) a campañas electorales.

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