You are on page 1of 8

Sectorul public ºi provocãrile europenizãrii

Lucica Matei
Profesor universitar doctor
ªcoala Naþionalã de Studii Politice ºi Administrative Bucureºti

Abstract. The paper emphasises the role of the market-type mechanisms within the activity of the
organisations from the public sector. The end of the 20th century was defined by the effects of the public
sector reform. The public sector is placed within the cultural and political environment of each country
and the reforms have aimed to redefine the structures of the state organisations in the economy and the
relationships such as market-government, government-bureaucracy, government- citizens, bureaucracy-
citizens, civil servants-politicians-citizens. The public sector reform, achieved at the managerial systems,
organisational structures and regulations levels is accompanied by specific and structural reforms.
Accepting the market-type mechanisms instead of bureaucratic mechanisms, meaning not the simple
provision of public services but the creation of some governmental “actors”, functioning completely on
commercial bases, supporting the development of the partnerships between the public and private sector,
introducing privatisation is achieved in view of creating “the facilitating state”. We discuss about
“facilities” such as citizens and society involvement in public businesses, making public administration
more citizen-friendly and the state closer to the public need. The citizens’ involvement, as customers in the
flow of the public service contributes to creating an organic ensemble characterised by two fundamental
dimensions: level and type of influence of the customers and the private-public dichotomy. Synthesising,
the relationships and market mechanisms enable to the public sector to get closer to the public needs and
to create a modern administration based on efficiency, effectiveness and openness towards change.

Key words: reform; citizen-customer; market-type mechanisms; public service.

1. Reforma sectorului public este o necesitate


obiectivã?

În secolul XXI, aºteptãrile tot mai mari ale cetãþenilor cheltuielilor publice ºi creºterea calitãþii serviciilor publice
de la sectorul public, apariþia unor tehnologii noi, au reprezentat premise ale reformei sectorului public. În
individualizarea, delegarea ºi descentralizarea, presiunile acest sens transformarea administraþiei într-un „serviciu”
Sectorul public ºi provocãrile europenizãrii

financiare ºi tendinþele de internaþionalizare, evoluþia supus rigorilor pieþei ºi a publicului în actorul pieþei
demograficã au devenit factori determinanþi ai schimbãrii. „clientul” se constituia, la sfârºitul secolului XX, într-un
Asistãm la evoluþii diferite ale sistemului administraþiei obiectiv prioritar al guvernãrii moderne, obiectiv pe care
publice, serviciului public ºi cetãþean în întreaga lume. îl întâlnim ºi astãzi, condiþionat de evoluþia factorilor
Politicile publice sunt administrate prin intermediul unor economici, sociali, politici, financiari, dintre care amintim:
structuri tot mai complexe, al unor structuri de guvernare n presiunile bugetare, cu accent pe îmbunãtãþirea
descentralizate, al parteneriatelor public-privat ºi al calitãþii serviciilor ca mijloc de reducere a costurilor
cooperãrii dintre ONG-uri, consultanþi ºi guvern. sau de a „face mai mult cu cheltuieli mai mici”;
Preocuparea guvernelor, a puterilor executive pentru n un public mai pretenþios, care doreºte sã beneficieze
actul de guvernare, din perspectiva satisfacerii interesului de servicii mai bune ºi sã aibã un cuvânt de spus
public, a dimensionãrii realiste a nevoii publice, scãderea privind aceste servicii;

27
recunoaºterea faptului cã un sector public mai care depãºea teoria purã a birocraþiei ºi a lui Weber, care
Economie teoreticã ºi aplicatã
n

eficient ºi mai orientat spre public atrage dupã sine presupunea transferul de la o organizare structuralã formalã
o performanþã economicã în general; ºi orientatã pe legislaþie (guvernarea susþinutã de teoria
n presiunile exercitate pentru legitimitatea ºi dreptului administrativ) la o organizare eficientã, un mana-
transparenþa guvernãrii prin specificarea drepturilor gement eficient ºi o alocare eficientã a resurselor publice,
fiecãrui cetãþean la servicii ºi prin creºterea egalitãþii bazatã pe noul rol al statului definit din punct de vedere
privind accesul la servicii; economic.
n noile posibilitãþi tehnologice pentru îmbunãtãþirea Sunt folosite instrumente noi, altele decât dreptul
calitãþii serviciilor; public ºi procesul bugetar convenþional, se pune accentul
n schimbãrile din teoria managementului privat, care pe creºterea autonomiei ºi flexibilitãþii în utilizarea
sunt considerate relevante sau transferabile în resurselor consideratã fundamentalã pentru dezvoltarea
managementul public. unei culturi orientate pe performanþã. Deconcentrarea
Strategiile de reformã pe plan mondial se funda- deciziilor privind alocarea resurselor – de la organismele
menteazã, pe de o parte, pe un argument de bazã, ºi anume centrale de management la departamentele ºi structurile
acela de a îmbunãtãþi performanþa sectorului public prin operaþionale; în cadrul departamentelor operaþionale; de
expunerea acestuia la rigorile mecanismelor de tip piaþã, la nivelul central la nivelurile inferioare ale administraþiei;
iar, pe de altã parte, prin redefinirea rolului sectorului de la sectorul public la subcontractanþii din sectorul privat.
public în economie. Modul de acceptare a schimbãrii ºi Administraþia înlocuieºte structura sa clasicã birocraticã
orientãrii spre rigorile pieþei diferã de la o þarã la alta, cu centre de responsabilitate, descentralizate. În acest con-
înregistrând forme ºi dimensiuni de manifestare diferite, text, interdependenþele dintre structuri, proceduri ºi per-
cum sunt: concentrarea pe rezultate ºi o mai mare eficienþã, sonal sunt critice. Necesitatea ºi gradul de aplicare în
deconcentrarea autoritãþii ºi creºterea flexibilitãþii, întãrirea practicã a specificaþiilor procedurale ºi structurale sunt
rãspunderii ºi controlului, orientarea cãtre clienþi ºi servicii determinate predominant de cultura organizaþionalã, de
etc. Mecanismele de tip piaþã conþin toate modalitãþile în istorie, de situaþia economicã.
care este prezentã cel puþin o caracteristicã semnificativã a Analiza economicã a birocraþiei1 supune atenþiei „creºterea
pieþei (concurenþã, preþ, proces decizional dispersat, dezechilibratã” a productivitãþii sectorului public, eficacitatea
stimulente monetare etc.). Ele reprezintã strategii mixte mai scãzutã a producþiei publice decât a producþiei private
unde o cantitate substanþialã de decizii colective ºi de datoratã lipsei concurenþei însectorul public.
aspecte manageriale rãmâne în completarea elementelor Într-adevãr, „vechea administraþie” nu mai corespunde
de tip piaþã. Obiectivele realizate includ: creºterea schimbãrilor tehnologice, internaþionalizãrii, demografiei
productivitãþii pentru un control mai bun al cheltuielilor ºi guvernãrii moderne în general.
publice, îmbunãtãþirea relaþiilor de responsabilitate, O analizã a sectoarelor public ºi privat, din punct de
creºterea flexibilitãþii ºi a receptivitãþii. vedere al performanþei, al capacitãþii de adaptare la
Introducerea sau simularea unui comportament de tip piaþã schimbare ºi satisfacere a nevoilor publice, evidenþiazã
în serviciile publice presupune privatizarea ºi subcontractarea, faptul cã sectorul public este „generatorul” unei slabe
contabilizarea integralã ºi recuperarea costurilor, încheierea performanþe, deºi pãrerile sunt împãrþite în privinþa
de contracte de performanþã, individuale sau colective. performanþei mai slabe a sectorului public faþã de cel
Reforma sectorului public se realizeazã la nivelul privat; serviciile publice nu sunt inovative, nu sunt
sistemelor manageriale, ale structurilor organizatorice, ale suficient de flexibile, sunt suprareglementate, prea lente
reglementarilor; descentralizarea ºi deconcentrarea ºi nu sunt orientate spre consumator sau cetãþean;
însoþesc reformele specifice (evoluþia statutului structurile organizaþionale tipice sectorului public –
funcþionarilor publici) ºi reformele structurale (cele ce precum formele de organizare ierarhicã, structurile
introduc privatizarea ºi parteneriatul public-privat în birocratice – sunt rigide.
furnizarea serviciilor publice). O altã importantã ipotezã este aceea cã problemele
Reformele creeazã condiþiile schimbãrilor structurale sectorului public trebuie atribuite problemelor structurale
cum sunt cele instituþionale, crearea unor agenþii guverna- ºi organizaþionale ºi „patologiilor birocratice”.
mentale care funcþioneazã pe baze complet comerciale, În general, serviciul public sugereazã stabilitate ºi
privatizare completã, parteneriate cu sectorul public. rigiditate, în timp ce teoriile de management ºi practicile
sectorului privat favorizeazã inovaþia, flexibilitatea,
Unele aspecte ale dimensionãrii necesitãþii schimbãrii adaptabilitatea ºi schimbarea.
Vom accepta în demersul nostru paradoxul existenþei În condiþiile existenþei unor constrângeri asupra
sectorului public: discrepanþa dintre rãdãcinile sale din veniturilor ºi cheltuielilor publice, multe guverne au
secolul XIX ºi realitãþile (post-)moderne cu care ne introdus mãsuri de reformã care au drept scop îmbunãtãþirea
confruntãm la început de secol XXI. serviciilor. Însã aceste mãsuri de eficientizare înseamnã
La sfârºitul secolului XX, modelul birocratic nu este cã, din ce în ce mai mult, calitatea serviciilor publice
eficient pentru sectorul public ºi se propunea o nouã teorie depinde de viteza modernizãrii. Dar ce este modernizarea?

28
Îmbunãtãþeºte ea oare calitatea serviciului public? orientate cãtre clienþi (Hood, 1991, pp. 4-5; 13-19).
ªi sporeºte ea performanþa? În ultima jumãtate a anilor ’80 „un termen central
Datoritã vitezei modernizãrii ºi absenþei unor strategii clare, în retorica noastrã contemporanã”, des întâlnit este
nu mai existã nici o înþelegere prin care sã fie cunoscut care cel al calitãþii, asociat cu eficienþã, eficacitate ºi
dintre serviciile publice trebuie realizate de sectorul public, economie, în limita constrângerilor impuse de
respectiv de sectorul privat sau în parteneriat public-privat. politici ºi resurse predeterminate, ºi orientarea spre
Guvernul încã este considerat responsabil pentru cetãþean. Orientarea a fost pe performanþa
aproape toate „eºecurile guvernamentale”, cu toate cã organizaþiilor publice la nivel individual.
majoritatea politicilor publice sunt astãzi realizate de cãtre n Începutul secolului XXI pune accent pe o nouã
echipe mixte, alcãtuite din actori ºi autoritãþi publice ºi înþelegere a conceptului de calitate în sectorul
private, sau chiar sunt delegate unor organizaþii externe. public, cel legat de calitatea sistemelor de guvernare
Principalele avantaje ale utilizãrii mecanismelor de tip sau pe capacitatea macroorganizaþionalã.
piaþã constau în creºterile considerabile ale productivitãþii Dimensiunea nouã este datã de calitatea „acordurilor
ºi în modificãrile substanþiale în cantitatea ºi structura în administraþie”, de abilitatea instituþiilor publice de
serviciilor achiziþionate. Împreunã, acestea conduc la o a contribui la creºterea nivelului de viaþã al cetãþenilor
reducere a cheltuielilor generale. Rãmâne o anumitã ºi de implicare a acestora, a societãþii în afaceri publice.
incertitudine privind suma exactã economisitã, în princi- Sectorul public, prin organizaþiile sale, urmãreºte ca
pal datoritã urmãtoarelor incertitudini: definirea obiectivul reformei sã se constituie în reorientarea de
corespunzãtoare a costurilor asociate cu un nou sistem bazat la o perspectivã managerialã ºi economicã
pe principii contabile diferite; luarea în considerare a spre o combinaþie mai tradiþionalã a valorilor serviciilor
costurilor de tranziþie, o clarã separare a câºtigurilor de publice – un „etos” al serviciilor publice –, ºi spre
productivitate de economiile rezultate din schimbãrile în dezvoltarea unui nou tip de relaþii între sectorul
cantitatea ºi structura consumului. public, pe de o parte, ºi cetãþeni, pe de altã parte.
Reforma a cuprins ariile specifice fiecãrei activitãþi de
2. Unele aspecte ale evoluþiei reformei definire a sectorului public, respectiv serviciilor publice,
sectorului public situându-se în orizontul de timp al anilor ’80 din secolul al
XX-lea, oferind modele ºi experienþe, astãzi, ce se constituie
Acceptând ca repere ale propriilor analize în „bune practici ale sectorului public”. Reforma
guvernamentale: managementului public „pledeazã pentru flexibilitate ºi
n capacitatea puterii executive de a furniza servicii adaptabilitate, pentru eliminarea ºi simplificarea multor
publice, reguli, pentru orientarea spre performanþã ºi pentru
n structura responsabilitãþii între nivelurile de informare ºi pentru o administraþie accesibilã ºi orientatã
guvernare central ºi local ºi spre cetãþean. Problema este cã aceste obiective, pe care
n identificarea nevoilor de elaborare a politicilor par- cei mai mulþi le considerã admirabile, nu sunt lipsite de
ticipative active, putem delimita cu uºurinþã cele probleme. (…) Managementul performanþei, chiar ºi atunci
douã niveluri la care reforma sectorului public se când criteriile de performanþã au fost mai clar definite ºi
realizeazã. Primul nivel este reprezentat de ansam- mãsurãtorile au fost mai puþin problematice, ar putea ºi sã
blul agregat al politicilor, normelor, procedurilor, facã mai mult rãu decât bine”.
sistemelor, structurilor etc. ºi sistemul relaþional ºi Problema fundamentalã a managementului sectorului
de interacþiuni al administraþiei publice, iar cel de public ar fi „sistemul”. În ultimii ani, experienþa unor state
al doilea este identificat prin tehnicile, metodele, membre orientate spre reformã demonstreazã cã motorul
principiile managementului public ºi al acestor reforme nu l-au constituit „conceptele umaniste”,
specificitãþii acestuia. Aceste niveluri au reprezentat ci, mai curând, motivele organizaþionale (Thompson, 2003,
locul de manifestare, de confirmare sau infirmare a p. 94). OCDE „a recunoscut” într-un studiu (2002) cã, în
teoriilor ºi practicilor managementului. ceea ce priveºte rezultatele practice, traiectoriile
Sectorul public ºi provocãrile europenizãrii

Din ce în ce mai mult, se pare, noul management public modernizãrii din þãrile OCDE au adus o creºtere a
este diferit faþã de „vechile birocraþii”, dar nu neapãrat ºi eficienþei, dar acest lucru nu a constituit „o condiþie
mai bun. suficientã pentru o mai bunã guvernare” .
Desfãºurate în timp, reformele, prin obiectivele urmãrite
pot fi situate pe douã niveluri: 3. Rãspunsuri la schimbare – mecanisme
n Perioada marcatã de reforma managementului de tip piaþã
public ºi a sectorului public, sfârºitul secolului XX
– perioada anilor ’80 –, este caracterizatã de Rolul primar al instituþiilor publice este în primul rând
dezagregarea organizaþiilor birocratice tradiþionale acela de a oferi un serviciu sau un produs unui client (sau
ºi descentralizarea autoritãþii manageriale, consumator sau beneficiar; în lucrare vom folosi cuvântul
introducerea mecanismelor de piaþã ºi serviciile „client”), de a contribui la creºterea nivelului de trai al

29
cetãþenilor. Calitatea sistemelor de „guvernare”, capacitatea A. Clienþii
Economie teoreticã ºi aplicatã

macroorganizaþionalã (Metcalfe, 1993, pp. 173-189), În unele þãri, mecanismele de tip piaþã au fost folosite
implicarea cetãþenilor, a societãþii în afacerile publice, în contextul unei reajustãri globale a rolurilor
introducerea unei „culturi manageriale” ºi a mecanismelor corespunzãtoare ale statului ºi sectorului privat; în altele,
de tip piaþã în sectorul public, transferul atitudinal al acestea sunt considerate doar tehnici pentru îmbunãtãþirea
organizaþiilor publice de la abordarea orientatã spre eficienþei ºi flexibilitãþii într-un echilibru neschimbat
producãtori la cea bazatã pe „client” îºi gãsesc bazele dintre sectorul public ºi sectorul privat. Politicile
teoretice în noul management public ºi teoria alegerii publice sistematice de subcontractare sunt un exemplu care
(Matei, 2005). În perioada reformelor sectorului public sunt evidenþiazã primul caz, deºi câteodatã sunt utilizate ca
introduse teorii ºi practici utilizate în sectorul privat cu instrumente ale politicii economice.
scopul creºterii calitãþii serviciilor publice, reducerii alocaþiei Existã douã categorii de servicii: cele prestate de o
bugetare pentru serviciile publice, apropierii de cetãþeni, instituþie publicã ce deþine monopolul pentru acele
creºterii eficienþei ºi eficacitãþii sectorului public. În opinia servicii ºi cele prestate de mai multe instituþii care se aflã
teoreticienilor, noul management public se fundamenteazã în competiþie. Cele douã categorii se diferenþiazã net, în
pe principiile noii economii instituþionale ºi ale sensul cã serviciile pentru care existã concurenþã oferã o
managerialismului (Pollitt, 1990) din managementul posibilitate mai largã de a alege, precum ºi stimulente
afacerilor, promovând principiul orientãrii pe client, al din partea pieþei pentru a determina prestatorul a spori
descentralizãrii etc. calitatea serviciilor.
Serviciile publice sunt expuse, ca ºi sectorul public, Cine hotãrãºte ce clienþi au dreptul la un serviciu ºi
provocãrilor exogene lor, schimbãrile mediului prin ce procese? În determinarea clienþilor îndreptãþiþi sã
(demografice, economice, legislative, tehnice), politicile beneficieze de servicii, procesul democratic, în care sunt
fiscale ºi financiare ºi endogene (umane, manageriale, implicate atât parlamentul, cât ºi organisme alese la alte
motivaþionale etc). Adaptarea lor în contexte noi se face, aºa niveluri ale guvernãrii, joacã un rol foarte important.
cum demonstreazã practica þãrilor dezvoltate, respectând Parlamentarii aleºi reprezintã preocupãrile ºi interesele
principiile transparenþei, responsabilitãþii ºi participãrii. clienþilor, pentru ca administraþia sã le susþinã prin
Furnizarea serviciilor publice de calitate respectând echilibrarea intereselor clienþilor ºi contribuabililor.
principiile generale ale serviciilor publice – continuitate, Tipul de client cãruia i se adreseazã un serviciu variazã
egalitate, adaptabilitate, nevoia autoritãþilor publice de a în funcþie de genul de serviciu, precum ºi de contextul
rãspunde în faþa utilizatorilor, încurajarea cetãþenilor sã politic ºi instituþional al acestui serviciu. Clientul poate
participe la dezvoltarea acestora sunt numai o parte dintre fi extern, de pildã un membru al publicului sau o firmã
premisele realizarii reformei structurale a sectorului public. particularã, sau intern, ca, de pildã, un ministru, o altã
În unele þãri reforma structuralã introduce privatizarea organizaþie din sectorul public sau un alt departament al
ca formulã de creºtere a eficienþei sectorului public, aceleiaºi organizaþii, cum ar fi, de exemplu, un serviciu
parteneriatul public-privat în furnizarea serviciilor de contabilitate sau personal.
publice, schimbarea raportului pe piaþa muncii între forþa „Serviciile” oferite de sectorul public cuprind o serie
de muncã ocupatã din sectorul public ºi cea ocupatã din de tranzacþii între client ºi prestator, acoperind domenii,
sectorul privat, creºterea investiþiilor în serviciile publice, servicii ºi produse foarte variate ºi dezvoltã o tipologie
utilizând sistematic mecanismele de tip piaþã; alte þãri relaþionalã specificã (tabelul1). Implicarea clienþilor ºi
studiazã gradul în care pot sã le utilizeze sau realizeazã libertatea de a decide a acestora pot alcãtui un tot or-
schimbãri considerabile care implicã extinderea de facto ganic în raport cu urmãtoarele cinci aspecte:
a acestora fãrã o raportare anume la un model concret de n informare – oferã clienþilor doar informaþii cu
piaþã. privire la tipurile de servicii ce se vor presta;
Cele mai uzuale instrumente includ: taxarea n consultare – îl introduce pe client în zona luãrii
utilizatorului, stabilirea de preþuri interne, pieþe interne, deciziilor ºi îi oferã posibilitatea unui dialog cu
subcontractarea, cupoanele ºi echivalentele acestora, prestatorul, dar deciziile sunt totuºi luate de
crearea sau modificarea drepturilor la proprietate, administraþie sau de prestatorul serviciului;
contracte interguvernamentale ºi finanþarea mixtã public/ n parteneriat – clientul este invitat sã participe la
privat a infrastructurii. Fiecare aspect se referã la mãsuri luarea deciziilor;
care ar putea înlocui furnizarea de servicii publice n delegare – clientul poate lua singur decizii, dar
tradiþionale cu o structurã purã de piaþã sau cu un sistem într-un anume context stabilit, cel puþin în parte
care cu greu modificã practicile tradiþionale. Ca exemple determinat de administraþie sau prestator;
pot fi date subcontractarea tuturor activitãþilor de n control – îi dã clientului posibilitatea de a lua
întreþinere a clãdirilor cãtre firmele private, subcontrac- singur toate deciziile, aºa cum s-ar întâmpla în
tarea prestãrii de servicii. cazul unei pieþe în care existã o realã competiþie.

30
Tipuri de relaþii client – prestator
Tabelul 1

Poziþia clientului Tipuri de servicii – poziþia clientului ºi a prestatorului


Beneficiar Poate beneficia, de exemplu, de ajutorul de ºomaj. Clientul primeºte un „beneficiu” în bani de care este dependent ºi care
reprezintã un drept legal al acestuia. Prestatorul deþine monopolul.
Consumator De exemplu ajutorul pentru locuinþã. În acest caz clientul poate avea posibilitatea de a alege, într-o oarecare mãsurã,
între diferite servicii publice sau private, dar este în mare mãsurã dependent de acest serviciu, care va fi în general
personalizat.
Producãtor ºi De exemplu, cazul voluntariatului pãrinþilor în cadrul ºcolilor, când clientul poate fi un consumator care joacã un rol în
consumator producerea unui serviciu.
Utilizator Este cazul parcurilor publice, în care clientul nu are nicio alternativã în afara serviciului public, dar nici nu este dependent
ºi serviciul nu este personalizat.
Cumpãrãtor Clientul achiziþioneazã un serviciu (de exemplu, poºtã, telecomunicaþii, transport) plãtind o sumã de bani. Prestatorul
adesea deþine monopolul, iar dependenþa de acel serviciu este probabil sã fie mare.
Contribuabil În relaþiile cu direcþiile finanaciare, contribuabilii (clienþii) au obligaþii clare, dar se aºteaptã ca serviciul sau asistenþa sã le
dea posibilitatea de a-ºi îndeplini aceste obligaþii.
Cetãþean supus De exemplu, reguli privind siguranþa sau mediul. Clientul este supus unor controale, reguli etc., care au un impact
unor reguli semnificativ asupra acþiunilor acestuia. Clientul are obligaþii impuse de lege, dar se aºteaptã ca activitatea reprezentanþilor
legii sã fie caracterizatã de bunãvoinþã ºi promptitudine.

Sursa: adaptare OCDE.

Comportamentul clienþilor (Lunde, pp. 71-79) în raport n guvernul impoziteazã pieþele (interne, ale producãto-
cu furnizorii serviciilor publice poate fi caracterizat de rilor, de resurse, ale utilizatorilor/consumatorilor);
cele douã dimensiuni fundamentale: n guvernul oferã serviciile publice ºi/sau de interes
A. Nivelul ºi genul de influenþã ale clienþilor/utilizatorilor public.
1. renunþarea: aceasta permite influenþa directã a
clienþilor/utilizatorilor; aceºtia au posibilitatea de a alege Serviciile publice pot fi asigurate sub un regim de
una dintre organizaþiile alternative care oferã un serviciu monopol sau un regim concurenþial, distingând patru serii
(de exemplu, publicã sau privatã). de probleme legate de aceastã alternativã:
2. opþiunile: acestea permit influenþa directã a clienþilor/ (1) concurenþa sau absenþa concurenþei prin atribuirea
utilizatorilor; ei au posibilitatea de a opta pentru una dintre dreptului de exploatare;
organizaþiile alternative care oferã un serviciu (de exemplu, (2) concurenþa sau monopolul în gestiune;
publicã sau privatã). (3) reglementarea pieþei;
B. dihotomia privat-public (4) efectele asupra preþurilor.
1. descentralizarea: aceasta permite influenþa indirectã
prin: Accesul pe piaþã face obiectul unei proceduri a
n organizarea la scarã redusã; concurenþei? Când accesul pe piaþã nu este deschis tuturor,
n apropierea geograficã; atunci se ridicã problema procedurii de acces.
n responsabilitatea (de exemplu, prin reprezentarea Dacã existã un monopol legal, aplicarea concurenþei
politicã la nivel local). pentru accesul pe piaþã nu mai are sens. În caz contrar, ea
2. participarea: aceasta permite influenþa directã a este utilã ºi chiar necesarã ºi nu ar face decât sã garanteze
clienþilor/utilizatorilor prin contribuþia la servicii sau prin cã operatorul/operatorii cei mai competitivi vor beneficia
propria coordonare. de pe urma ei.
Dar realitatea nu este întotdeauna atât de simplã ºi alte
Sectorul public ºi provocãrile europenizãrii

B. Pieþele interne ºi accesul pe piaþã probleme se ridicã, cum sunt:


Considerând existenþa tipologiilor de pieþe n când concurenþa existã între gestiunea directã ºi
(guvernamentale, interne, ale utilizatorilor/consumatorilor, gestiunea privatã, trebuie sã formalizãm aceastã
producãtorilor ºi de resurse) ºi a sistemului relaþional concurenþã?;
stabilit la nivelul acestora (figura 1), Kotler apreciazã cã n este necesar sã organizãm concurenþa ºi sã o
raportul dintre guvern ºi celelalte pieþe este caracterizat de încadrãm în reguli precise? Dacã da, care sunt aceste
urmãtoarele elemente: reguli?;
n guvernul reprezintã o piaþã; n sunt ele reguli de procedurã sau impun obligaþii
n guvernul cumpãrã bunuri de pe pieþele resurselor, de fond instituþiilor care trec la alegerea
producãtorilor ºi le plãteºte; operatorilor?

31
Economie teoreticã ºi aplicatã
RESURSE RESURSE
Pieþele de resurse
BANI Pieþele de resurse BANI

SERVICII, IMPOZITE,
BANI BUNURI

IMPOZITE,
BUNURI SERVICII Pieþele utilizatorilor,
Pieþele Pieþele consumatorilor
producãtorilor guvernamentale
SERVICII, IMPOZITE
BANI

IMPOZITE, SERVICII
BUNURI BANI

BANI BANI

BUNURI, SERVICII Pieþele interne BUNURI, SERVICII

Figura 1. Fluxurile într-un sistem economic

Accesul pe piaþã face obiectul unei proceduri a administraþiei. Într-o anumitã mãsurã, pieþele interne oferã
concurenþei? Când accesul pe piaþã nu este deschis tuturor, o alternativã, iar în unele cazuri oferã un substitut pentru
atunci se ridicã problema procedurii de acces. evaluarea performanþei.
Dacã existã un monopol legal, aplicarea concurenþei Pieþele interne complete constituie o soluþie stabilã sau
pentru accesul pe piaþã nu mai are sens. În caz contrar, ea un pas folositor intermediar cãtre o subcontractare integralã,
este utilã ºi chiar necesarã ºi nu ar face decât sã garanteze în funcþie de preferinþele politicii. De asemenea, utilizarea
cã operatorul/operatorii cei mai competitivi vor beneficia din ce în ce mai mare a contractelor interne explicite ca un
de pe urma ei. mod general de a asigura rãspunderea managerilor reprezintã
Dar realitatea nu este întotdeauna atât de simplã ºi alte dovada capacitãþii sporite a pieþelor interne.
probleme se ridicã, cum sunt:
n când concurenþa existã între gestiunea directã ºi C. Concurenþa sau monopolul gestiunii
gestiunea privatã, trebuie sã formalizãm aceastã Situaþia monopolului de „exploatare” este destul de
concurenþã?; larg rãspânditã în ceea ce priveºte gestiunea serviciilor
n este necesar sã organizãm concurenþa ºi sã o colective. Existã opinii ale autoritãþilor publice potrivit
încadrãm în reguli precise? Dacã da, care sunt aceste cãrora nevoile colective ar trebui sã existe sub un regim
reguli?; special ºi ar trebui furnizate numai printr-un mecanism de
n sunt ele reguli de procedurã sau impun obligaþii de monopol. Astfel se poate asigura o mai bunã alocare a
fond instituþiilor care trec la alegerea operatorilor? resurselor, se poate garanta clentului/utilizatorului
Pieþele interne se referã la o competiþie sistematicã a respectarea principiilor serviciilor colective (accesibilitate,
condiþiilor de piaþã, în furnizarea de servicii de cãtre ºi egalitate, continuitate).
pentru administraþia centralã. Diferenþa dintre pieþele in- Marile sisteme în reþea au fost concepute, din raþiuni
terne ºi subcontractare este aceea cã angajaþii publici evidente ale economiei mijloacelor ºi spaþiului, sub regimul
continuã sã presteze serviciul, folosind capitalul sectorului monopolului. Extinderea ºi gestiunea acestora sunt
public, aceste activitãþi nefiind subcontractate în exterior. concepute astãzi mult mai simplu, atât în sisteme ale
Conform unui studiu realizat recent, accentul se pune pe monopolului, cât ºi în sisteme concurenþiale.
cazurile în care unitãþile furnizoare nu mai beneficiazã de Toate acestea explicã faptul cã o parte destul de
sume alocate de la buget, fiind parþial expuse competiþiei semnificativã a serviciilor colective trebuie sã fie asiguratã
externe, clienþii ºi furnizorii bucurându-se de o autonomie de un regim tip „monopol”. Acesta este dreptul comun al
managerialã ºi de achiziþionare. serviciilor necomerciale, cele pe care legislaþia europeanã
Pieþele interne pot fi considerate ca o extindere a le numeºte servicii de interes general, fãrã sã adauge aici
tendinþei generale spre deconcentrarea autoritãþii în cadrul calificativul „economic”.

32
Totuºi, noþiunea de monopol nu induce implicit Costurile de intrare pe aceste pieþe, adicã investiþiile fãcute,
sistemele omogene ºi unice ale managementului serviciilor sunt adesea dintre cele mai ridicate: transporturi, energie, teleco-
colective. Când sistemul este de competenþã localã, municaþii. Exemplul-tip în acest domeniu este cel al telecomu-
monopolul existã doar pe plan local. Din acest moment, nicaþiilor. Ieºirea dintr-un sistem monopolizat nu permite
sistemul care rezultã de aici nu dã imaginea unui monopol. numeroaselor întreprinderi sã aparã pe piaþã, þinându-se cont,
Acestei definiþii îi corespunde reþeaua de distribuþie a apei, printre altele, de costurile ridicate la intrarea în acest sector.
dar ºi reþelele de salubritate, în numeroase þãri ale Europei. Mecanismele, chiar cele de funcþionare a pieþei, conduc
Monopolul poate fi temporar ºi limitat pe durata la alianþe sau regrupãri. Aceste situaþii oligopoliste sunt
contractului. Acesta este mecanismul delegãrii serviciului argumente suplimentare pentru care se organizeazã
public, model specific francez. sistemele de reglare a pieþei, pentru a exista recrearea
Regimul concurenþial constituie mai degrabã o excepþie. monopolurilor sau constituirea alianþelor.
Astfel, unii apreciazã cã, într-un univers concurenþial, statutul Astfel, existã o distanþã remarcabilã între imaginea
public este un obstacol, datoritã dificultãþilor din alianþe ºi teoreticã a unui sistem concurenþial al serviciului public ºi
slãbiciunilor procesului decizional ºi al managementului realitatea sistemelor de piaþã ale serviciilor colective în Europa.
personalului; în acelaºi mod ei apreciazã cã acþionarul O concurenþã formalizatã este necesarã pentru a garanta
public, datoritã constrângerilor la care este supus, are un o funcþionare armonioasã a pieþei. Atunci când concurenþa
comportament mai puþin raþional decât acþionarul privat. Alþii nu este formalizatã, jocul pieþei poate conduce la recrearea
apreciazã cã o societate cu capital public poate sã supra- monopolurilor.
vieþuiascã ºi chiar sã se dezvolte într-un univers concurenþial,
din momentul în care statutul sãu ºi modul de funcþionare 4.Concluzii
sunt identice cu cele ale unei întreprinderi private.
Serviciile publice au un rol central în dezvoltarea
D. Reglarea pieþei economicã ºi socialã ce pot deveni vectorul dezvoltãrii
Regimul concurenþial nu poate fi conceput fãrã un societãþii. Ele existã atât timp cât existã nevoia publicã pentru
mecanism de reglare a pieþei, motiv pentru care activitatea serviciu, opþiunea clientului în prestarea unui anumit
asiguratã nu mai are caracterul serviciului colectiv. O activitate serviciu, dimensionând relaþia prin apropierea administraþiei
care va fi exercitatã fãrã ca autoritatea publicã sã poatã impune publice de cetãþean (figura 2). Astfel, existã o tipologie de
constrângeri, altele decât cele acceptate de legislaþia în vigoare, rãspunsuri la nevoia publicã, de la programele educaþionale,
nu ar putea, cu siguranþã, sã se constituie serviciu colectiv. unde clientul este elevul (probabil reprezentat de pãrinþi)
Concurenþa care existã pe piaþã este o concurenþã sau piaþa de muncã (reprezentatã de angajatori), sau
încadratã. De altfel, sistemele concurenþiale ale serviciului „societatea“ (interesul public) sau poate toate acestea la
colectiv sunt cel mai adesea sisteme oligopole. programele guvernamentale de reglementare, în care clientul
Adesea, concurenþa apare târziu, prin suprimarea unui mo- este „interesul public“ (care desigur nu reprezintã o voce
nopol care nu a permis numeroaselor întreprinderi sã se poziþio- distinctã, identificabilã, decât prin intermediul guvernului)
neze pe piaþa vizatã (în anumite cazuri, concurenþa este produ- sau organizaþiile ºi indivizii care trebuie sã se supunã
sul împãrþirii monopolurilor preexistente. Aceasta este schema regulilor sunt tot clienþi, adicã au anumite drepturi privind
britanicã a distribuþiei apei ºi a transporturilor feroviare). felul în care ar trebui sã fie trataþi în cadrul programului.

Utilizatorii au putere executivã deplinã asupra


serviciului

Pe verticalã: gradul PUTERII Utilizatorii împart autoritatea executivã cu


utilizatorilor, de la slab la înalt producãtorii (participarea la putere)
Pe orizontalã: DOMENIUL puterii
utilizatorilor Utilizatorii au dreptul de a fi consultaþi
Sectorul public ºi provocãrile europenizãrii

Conceperea Resurse Activitatea în cadrul Rezultatele Rezultatele/efec- Satisfacþia utiliza-


serviciului serviciului serviciului tele/impactul torului (decalaj între
serviciului rezultat ºi aºteptãri)

Utilizatorii au dreptul la despãgubiri


Consultarea utilizatorilor este la
latitudinea producãtorilor

Utilizatorii sunt informaþi


Sursa: OCDE.

Figura 2. Dimensiunile opþiunilor clienþilor în prestarea serviciilor publice

33
Rolurile între furnizorul ºi clientul/utilizatorul necesitãþi, preferinþe, satisfacþia privind serviciul precum
Economie teoreticã ºi aplicatã

serviciului sunt permanent supuse transformãrilor, deter- ºi aspecte economice, cum ar fi beneficiile financiare
minate de schimbarea sistemelor ºi mecanismelor primite sau preþul perceput.
administraþiei publice. În relaþia furnizor-client distingem Relaþiile cetãþean-administraþie oferã mijloacele pentru
douã categorii de mecanisme funcþionale: prima categorie a construi tipologia consolidãrii poziþiei clienþilor în raport
se referã la acces, adicã dacã serviciile sunt disponibile cu furnizorii în ceea ce priveºte conceptul clasic al totului
celor care au nevoie de ele ºi care au dreptul la ele ºi dacã organic al influenþei, „informare – consultare – parteneriat
ele sunt folosite de aceºtia, iar a doua categorie se referã la – delegare – control”.
ce poate fi pe larg descris ca o calitate a serviciilor, adicã Eficienþa, eficacitatea ºi „deschiderea administraþiei” cãtre
tot ce este relevant pentru aceia care folosesc serviciile – cetãþean se constituie în exigenþe ale unei administraþii moderne.

Notã

1. În funcþie de productivitatea sectorului, economistul american - sectorul cu stagnare asimptoticã reprezentat de activitãþi
Baumol clasificã sectoarele de activitate: ce în ciclul de viaþã au avut o perioadã de creºtere, cu
- sectorul dinamic, cu productivitate ridicatã productivitate mare, urmatã de etape cu productivitate
(agriculturã, industrie, telecomunicaþii ºi serviciile pentru constantã. Modelul Baumol construieºte relaþia
întreprinderi); productivitatea serviciilor publice prin cheltuielile publice
- sectorul stagnant, cu slabã productivitate (întreprinderile caracterizatã prin invers proporþionalitatea cheltuielilor publice
publice, serviciile publice pentru cetãþeni, construcþiile); ºi a productivitãþii [Teulon, F., (2002), pp. 25-26].

Bibliografie

Hood, Ch. (1991). A public management for all seasons, Metcalfe, L. (1993). Public Management: from Imitation to Inno-
Public Administration, 69 (1) vation, în Kooiman, Jan ed., Modern Governance:
New Government – Society Interraction, London, Sage
Lunde, K. Tormod (1996). Client Consultation and Participation:
Consumers and Public Services, Responsive Government, Pollitt, Ch. (1990). Managerialism and the Public Services:
OECD The Anglo-American Experience, Oxford; Basil Blackwell

Matei, L. (2005). Noul management public:rãspunsuri instituþionale Thompson, James, R. Labor-Management Relations and Partner-
la provocãrile societãþii ºi ale mediului politic, Conferinþa – ships: Were they Reinvented?, in: B. Guy Peters/Jon Pierre,
Tendinþe în dezvoltarea spaþiului administrativ european, Handbook of Public Administration, Londra, Thousand Oaks,
Bucureºti New Delhi, Sage, 2003

34