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Panorama del Violencia (Uruguay)

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Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

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Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en Uruguay
Datos, tendencias y perspectivas

Coordinador del Informe Soc. Rafael Paternain

Investigadores Soc. Javier Donnangelo Lic. Alejandro Vila

Asistente de Investigación Víctor González

Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

Este documento fue preparado por el Ministerio del Interior, en el marco del Proyecto “Apoyo al proceso de reforma del Ministerio del Interior” que lleva adelante el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo en Uruguay (PNUD). El análisis y las recomendaciones contenidas en esta publicación no reflejan necesariamente las opiniones del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo en Uruguay, de su Junta Ejecutiva ni de sus Estados Miembros. © Ministerio del Interior, 2008. © PNUD Uruguay, 2008 Coordinador: Soc. Rafael Paternain Equipo de investigación: Observatorio Nacional sobre Violencia y Criminalidad, Ministerio del Interior.

Diseño, armado e impresión: ISBN: Depósito Legal:

Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

Índice
Presentación ............................................................................................................ Prólogo ............................................................................................................ Introducción............................................................................................................. Capítulo 1. Violencia y delito en Uruguay: patrones fundamentales............................ 1. 2. 3. 4. 5. Introducción............................................................................................... Características generales del fenómeno criminal en Uruguay............................ Delitos y violencias: niveles comparativos...................................................... Los autores de delitos....................................................................................... Víctimas de la violencia y la criminalidad........................................................... 9 10 12 15 15 17 21 31 43 53 53 62 67 90 95

Capítulo 2. Los espacios regionales del delito en el Uruguay............................................ 1. 2. 3. 4. Proceso socioeconómico y criminalidad........................................................... El Uruguay heterogéneo............................................................................... Violencia y criminalidad en el espacio regional............................................... Consideraciones finales.................................................................................

Capítulo 3. Miedos, inseguridad y climas de opinión................................................... 1. 2. 3. 4.

La inseguridad estructural........................................................................... 95 El Uruguay inseguro: los antecedentes.......................................................... 101 Crisis y clima de opinión.............................................................................. 110 Las inseguridades actuales........................................................................... 122

Capítulo 4. Evaluación institucional: una mirada al Ministerio del Interior y su 129 desempeño................................................................................................................. 1. 2. 3. 4. Introducción.............................................................................................. Nuestra fuerza pública............................................................................... Capacidad institucional.............................................................................. Retos para la organización......................................................................... 129 130 153 161

Capítulo 5. Democracia, ciudadanía y políticas de seguridad...................................... 163 1. 2. 3. El Uruguay en la encrucijada........................................................................... 163 Problemas y paradigmas.............................................................................. 164 Desafíos programáticos............................................................................... 168

Anexos Estadísticos.................................................................................................. 177 Bibliografía............................................................................................................... 201
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Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

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Presentación

El 1 de marzo de 2005, el Presidente de la República declaró en su discurso de asunción de mando: «seremos implacables con el delito, pero mucho más con las causas del delito». Esta frase encierra la idea que cualquier política de seguridad que pretenda obtener resultados reales y duraderos debe asumirse en su integralidad. La complejidad y la pluricausalidad de la violencia y la criminalidad rechazan toda aproximación simplista. En este sentido, la conducción política de los problemas de la seguridad ciudadana necesita tener una base sólida en diagnósticos permanentes y actualizados. No se puede incidir sobre la realidad sin saber la magnitud y la evolución de los asuntos. Tampoco hay forma de evaluar las políticas si no contamos con las herramientas adecuadas que nos indiquen qué hemos hecho bien y qué nos falta todavía. El Observatorio Nacional sobre Violencia y Criminalidad nació en agosto de 2005 con el objetivo de «transparentar» ante la ciudadanía los datos reales de violencia y criminalidad en Uruguay. Como tal, es una iniciativa que no tiene antecedentes en la historia del país. Pero el Observatorio no fue pensado solamente para actualizar datos trimestrales: la presente publicación revela cómo el proyecto ha ido madurando los diagnósticos y las interpretaciones de los distintos procesos de la realidad nacional. En esta ocasión quiero expresar mi agradecimiento al Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, no sólo por su colaboración para materializar este «Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay», sino además por su permanente apoyo y cooperación en diversas líneas estratégicas del Ministerio del Interior, ratificando el compromiso con un nuevo paradigma de la seguridad ciudadana.

Daisy Tourné Ministra del Interior

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Prólogo

En el Informe de Desarrollo Humano 1994, se dice que «la seguridad significa estar libres de las constantes amenazas del hambre, la enfermedad, el delito y la represión. También significa protección contra perturbaciones repentinas y perjudiciales en la pauta de nuestras vidas cotidianas, ya sea en relación con nuestros hogares, nuestros empleos, nuestras comunidades o nuestro medio ambiente». El concepto de seguridad se había relacionado más con el Estado-nación que con la gente y su convivencia. El nuevo concepto de seguridad humana es cada vez más preocupación por la vida y la dignidad humana desde una perspectiva de derechos. Ese cambio es sustantivo y acarrea consecuencias en diferentes planos, en particular en la forma de abordar y diseñar políticas públicas en la materia. Una concepción básica de seguridad humana debería tener en cuenta las cuatro características esenciales siguientes: -es una preocupación universal, -sus componentes son interdependientes, -está centrada en el ser humano, y -es más fácil velar por la seguridad humana mediante la prevención temprana que con intervenciones posteriores. Sin duda, la violencia, el delito y la inseguridad son parte del problema y están lejos de ser un tema exclusivamente nacional. Actualmente, la seguridad ciudadana es una de las principales preocupaciones de la ciudadanía y de los gobiernos en la región. Es en este contexto que se debería promover el debate sobre seguridad ciudadana desde una perspectiva integral de desarrollo humano y un enfoque de derechos, articulando seguridad humana con inclusión, equidad y democracia. El desarrollo humano se entiende como un proceso de expansión de las libertades y oportunidades efectivamente disfrutadas por las personas. La seguridad humana surge, entonces, como una de las dimensiones fundamentales de este proceso, en tanto incluye la condición de encontrarse libre de temor y libre de necesidades básicas insatisfechas. La noción de seguridad ciudadana, como parte fundamental de la seguridad humana, excede la seguridad personal del individuo y de sus bienes. Sin seguridad ciudadana se dificulta y limita el ejercicio libre de la ciudadanía. Se trata de un concepto dinámico, que ubica a las personas en relación con su comunidad y como agentes activos en la transformación de su entorno. La violencia y el delito constituyen fenómenos multicausales. No se puede solamente abordarlos a partir de su represión y de la eficacia en el uso de la fuerza. Hay expresiones de violencia, como la violencia doméstica, que siendo ejercidas en ámbitos privados pasan a ser «cosa pública» por la necesidad de proteger a sus víctimas, reprimir los que ejercen dicha violencia, así como luchar por cambiar las condiciones que contribuyen a generar dicha violencia y la impunidad con la que persiste. En línea con estas convicciones y en el marco del concepto de seguridad humana, el Programa

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de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) ha promovido proyectos de seguridad ciudadana en varios países de la región, comprobando la pertinencia de un abordaje integral de la problemática. Se requieren políticas y estrategias que van desde el control hasta la prevención, desde el fortalecimiento de instituciones como la policía y el sistema de justicia, hasta la promoción, dentro de la diversidad, de la convivencia y la participación ciudadanas. En Uruguay, el Ministerio del Interior, con el apoyo del PNUD, ha diseñado y puesto en marcha las Mesas Locales para la Convivencia y Seguridad Ciudadana involucrando a actores de gobiernos departamentales, otros organismos públicos así como de la sociedad civil organizada, organizaciones comunitarias y ciudadanos/as en la construcción de respuestas a la problemática. Por otro lado, el Observatorio Nacional sobre Violencia y Criminalidad contribuye a un mejor monitoreo de la seguridad. Esta publicación del Observatorio Panorama sobre la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay busca contribuir a una mejor comprensión de la problemática en el país, desde el punto de vista conceptual y político, así como favorecer a la construcción de alianzas entre actores comprometidos con un nuevo paradigma de seguridad como derecho humano y bien público.

Pablo Mandeville Representante Residente Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

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Introducción

El Observatorio Nacional sobre Violencia y Criminalidad se creó en agosto de 2005 con la intención de producir y difundir información social sobre la violencia y la criminalidad en el Uruguay. En ese entonces se reconoció que los datos surgidos de las denuncias recibidas por la Policía eran apenas una parte del universo de evidencias relevantes para monitorear fenómenos de tan amplia complejidad. El proyecto, pues, nacía con otras ambiciones. Desde esa fecha hasta ahora, el Observatorio ha impulsado la realización de un censo nacional de funcionarios del Ministerio del Interior, de una encuesta de victimización (ambas iniciativas con el apoyo de la Agencia Española de Cooperación), de un proyecto de indicadores de violencia doméstica y de un estudio microrregional sobre la distribución de la violencia y el delito en Montevideo. Durante ese tiempo, además, se han llevado a cabo distintas actividades académicas y se han brindado –sin restricción alguna- informaciones de la más variada índole a académicos, medios de comunicación, organismos internacionales, etc. Incluso se ha promovido, a nivel de las Reuniones de Ministros del Interior del MERCOSUR, la creación de un Observatorio Regional sobre Violencia y Criminalidad. La consolidación de esta iniciativa permitió que el Ministerio del Interior se incorporara al proceso de Reforma del Estado a través del desarrollo e implementación de los sistemas de indicadores de gestión. Las políticas de seguridad ciudadana exigen instrumentos confiables y sistemáticos para evaluar los rendimientos institucionales y los impactos de las distintas estrategias adoptadas. Con este propósito, y bajo la supervisión de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, el Ministerio del Interior creó en octubre de 2007 la Dirección de Política Institucional y Planificación Estratégica (ámbito del cual depende ahora el Observatorio Nacional). La construcción de indicadores nunca es una tarea inocente, exenta de valoraciones. Al contrario, es un acto inevitablemente político (en su sentido profundo), tanto por su decisión como por sus alcances. Implica asumir riesgos y compromisos. Obliga a revisar principios, relativiza verdades consagradas, ilumina zonas inexploradas. Basta como ejemplo, la problemática de la violencia doméstica. La «simple» voluntad de medir el fenómeno determinó que el mismo explotara en la estadística, alterando proporciones y estereotipos, y desafiando todas las respuestas institucionales. Pero la producción de información no puede caer en el «fetichismo de la mercancía». Debe ser pensada, elaborada y divulgada dentro de un marco de interpretación. La estadística adquiere sentido cuando se inserta en una «red de lectura». Y aquí emergen nuevas exigencias: las del análisis, las del estudio, las de la crítica. Una política de seguridad ciudadana necesita de estos insumos. Este «Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay» es un primer paso en esa dirección. Aprovecha al máximo la información existente, consolida un elenco de investigación y lanza afirmaciones e hipótesis sobre el proceso uruguayo. Desde el momento que un diagnóstico integral implica un esfuerzo eminentemente colectivo, se entenderá que no hayan podido ingresar en esta publicación todos los asuntos relevantes vinculados con la violencia y la criminalidad en Uruguay.
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Bajo una impronta descriptiva, esta publicación explora la evolución de la violencia y la criminalidad en el Uruguay de los últimos veinte años. Dónde y cuándo han crecido los delitos, cuál es el perfil básico de las víctimas de los hechos más graves, cómo se vinculan estas tendencias con los principales indicadores del modelo de desarrollo, qué tipo de geografía plantea la «inseguridad colectiva» y qué evaluación puede realizarse del comportamiento de las instituciones que dan soporte a las políticas de seguridad, son algunas dimensiones que se abordan en este estudio. La profundización de esfuerzos anteriores de investigación adquiere en este caso mayor coherencia y sistematización, y se combina además con una decena de opiniones calificadas sobre distintos ejes sustantivos. La concreción de esta publicación ha sido posible gracias al apoyo de innumerables actores. Queremos expresar nuestro agradecimiento al Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, quien patrocinó y alentó desde un principio esta iniciativa. También debemos un reconocimiento a la Suprema Corte de Justicia, la cual desde 2005 ha permitido el trabajo conjunto de investigación a través de la presencia del sociólogo Javier Donnangelo en las distintas actividades llevadas a cabo por el Observatorio. Del mismo modo, el apoyo de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto al proceso de instrumentación de sistemas de indicadores se ha constituido en un estímulo clave en las posibilidades de desarrollo de una inteligencia sectorial. Por último, queremos valorar expresamente el trabajo realizado por el equipo de investigación del Ministerio del Interior, y agradecer las opiniones y reflexiones de destacadas figuras nacionales que se incluyen en esta publicación.

Soc. Rafael Paternain Director del Observatorio Nacional sobre Violencia y Criminalidad

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Capítulo 1

Violencia y delito en Uruguay: patrones fundamentales

1. Introducción
El propósito del presente capítulo es proporcionar un panorama de la situación en materia de violencia y criminalidad en Uruguay. En particular, el capítulo presenta datos descriptivos del volumen, las formas y los patrones evolutivos de los fenómenos de la delincuencia y la criminalidad. Adicionalmente, el capítulo aborda el análisis de la criminalidad desde una perspectiva comparativa, presentando información sobre la magnitud que este fenómeno reviste en otras sociedades. Por último, el capítulo despliega datos que describen el perfil sociodemográfico de los autores de delitos, así como el de sus víctimas. En primera instancia, el capítulo considera los delitos en general. Posteriormente se analizan separadamente cada una de las variedades delictivas que, por su gravedad o por su incidencia cuantitativa, despiertan la mayor preocupación entre los ciudadanos y los elencos de gobierno. Antes de ingresar en el análisis de estos aspectos es necesario, sin embargo, realizar una serie de precisiones de naturaleza metodológica. Fuentes de datos consultadas En Uruguay los registros más sistemáticos con que se cuenta sobre la incidencia de hechos delictivos proceden de dos fuentes principales: las estadísticas de denuncias que lleva el Ministerio del Interior, a través de su

Dirección de Política Institucional y Planificación Estratégica; las estadísticas de procesamientos dispuestos por la Justicia Penal que lleva el Instituto Técnico Forense del Poder Judicial. Las dos fuentes han sido utilizadas extensivamente para la elaboración de los indicadores que se reportan en el presente informe. Al emplear dos fuentes de datos se busca no sólo ilustrar sobre diferentes facetas y aspectos del fenómeno de la criminalidad, sino también, y quizás fundamentalmente, compensar las eventuales carencias que cualquiera de las fuentes pueda presentar. Vale decir que, al utilizar dos fuentes de datos vinculadas al mismo fenómeno, se procura habilitar una lectura más matizada y ecuánime que la que puede permitir cualquiera de las fuentes por separado1. En general, los indicadores que se presentan están expresados en la forma de tasas. Los números absolutos en que estas tasas están basadas se reportan como apéndices. Dificultades metodológicas para la medición de la delincuencia y la criminalidad Como fuera explicado en el párrafo previo, para medir y cuantificar las distintas facetas del fenómeno delictivo en Uruguay, se elaboraron indicadores basados en las denuncias recibidas por la Policía y los procesamientos dispuestos por la Justicia Penal. Sabido es que indicadores de este tipo

1 Trabajar con información procedente de distintas fuentes permite chequear el grado de consistencia existente entre los patrones que sugieren datos generados en contextos institucionales diferentes. La validez de las conclusiones aumenta cuando éstas están basadas en patrones que resultan convergentes a través de fuentes de información distintas.

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subestiman la magnitud del fenómeno delictivo en todas las sociedades. Los indicadores basados en denuncias son afectados por las variaciones en la disposición de las personas a reportar ante la policía los delitos de que fueron víctimas, así como por variaciones en la disposición de distintas agencias policiales a tomar algún tipo de acción en relación con tales denuncias. En consecuencia, estos indicadores omiten todos los delitos que no son denunciados, así como los que, siéndolo, no son registrados o tomados en cuenta por la policía. Por su parte, los indicadores basados en procesamientos registran únicamente aquella porción del total de delitos en que se logra determinar y aprehender al responsable. Por este motivo, usualmente los tipos anteriores de indicadores son complementados por las encuestas de victimización a la población. Esta clase de encuesta, en efecto, ha sido largamente utilizada por instituciones oficiales en muchos países de Europa y América del Norte. Esencialmente, consiste en aplicar un cuestionario a una muestra de personas representativa de la población, con el fin de conocer las experiencias de exposición a hechos delictivos sufridas por los encuestados. Uno de los objetivos fundamentales de este tipo de estudio, pues, es determinar qué porcentaje de la población ha sido víctima de algún delito durante cierto período de referencia. En este sentido, este método de investigación del fenómeno de la criminalidad representa un complemento indispensable de las cifras de denuncias y procesamientos, ya que proporciona una aproximación más veraz a las verdaderas dimensiones del problema delictivo. Al interrogar en forma directa a las personas acerca de sus experiencias como víctimas de delitos, en efecto, la encuesta de victimización permite detectar también los hechos que no fueron denunciados. En este sentido, la encuesta de víctimización constituye un método de investigación de importancia crucial para
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aproximarse al conocimiento de la “cifra negra” de la criminalidad y, por tanto, para formarse una idea realista de la magnitud de la conducta delictiva en una sociedad. Si bien el Ministerio del Interior ha realizado durante los últimos tiempos un esfuerzo importante por contar con datos procedentes de encuestas de victimización (algunos de los cuales se presentan en esta publicación), los estudios de este tipo que se han podido llevar a cabo son todavía relativamente pocos y no siempre se han realizado a intervalos regulares y abarcando la misma cobertura geográfica. Por estos motivos, las cifras de denuncias y de procesamientos son, de momento, las únicas alternativas disponibles para construir series estadísticas de alcance nacional y que abarquen períodos extensos. Por lo demás, las limitaciones señaladas de este tipo de indicadores no afectan por igual a todos los tipos de delitos, sino que principalmente dificultan la medición de los hechos de menor gravedad. Así, en la literatura especializada existe un fuerte consenso acerca de que los homicidios, por ejemplo, son contabilizados con un grado de exactitud muy considerable en las estadísticas policiales (Reiss et al., 1993). Asimismo, la necesidad de radicar la denuncia policial para poder hacer efectivo el cobro de seguros contra robo, determina que ciertas variedades de delitos contra la propiedad (como por ejemplo el hurto de automóviles) resulten razonablemente bien registradas en las estadísticas policiales. Finalmente, las deficiencias de las estadísticas de denuncias y procesamientos han sido relativizadas dentro de la literatura especializada, habiendo sido señalado en trabajos recientes que si el subregistro (debido a la no radicación de denuncia) es aproximadamente constante en el tiempo (esto es, si el porcentaje de hechos no denunciados no varía demasiado de un año a otro), de todos modos debería ser posible estudiar la tendencia que siguen los delitos, aun cuando

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el volumen de éstos en cualquier momento dado no pueda ser fehacientemente establecido (Blumstein, 2000). Por todas estas razones, a pesar de sus limitaciones, tanto las cifras de denuncias como de procesamientos constituyen el sustento de un inmenso volumen de estudios empíricos realizados durante los últimos treinta años en distintos

aquellos que comportan violencia. A continuación, pues, se introduce un conjunto de indicadores que permite apreciar estos aspectos. En virtud de diferencias en el grado de actualización de la información procedente de distintas fuentes, algunas tablas enfocan el año 2007 mientras que otras muestran datos correspondientes a 2006.

Cuadro 1. Tasas de denuncias policiales para delitos seleccionados.

Uruguay 2007

Fuente: elaboración a partir de proyecciones de población del Instituto Nacional de Estadística y de datos de la Dirección de Política Institucional y Planificación Estratégica del Ministerio del Interior.

países por académicos de reconocida trayectoria (Liska & Messner, 1999)2. 2. Características generales del fenómeno criminal en Uruguay Necesariamente, el punto de partida de una discusión organizada sobre el fenómeno de la criminalidad debe ser la determinación de los patrones delictivos más frecuentes, así como la consideración de la incidencia de los delitos que concitan mayor alarma pública, especialmente
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La consideración de los datos anteriores sugiere un patrón de criminalidad en el que el hurto aparece como el delito típico o más corriente. El Ministerio del Interior, por ejemplo, reporta casi 109.000 denuncias de este tipo durante 2007, un número al menos 10 veces superior al de cualquiera de las restantes categorías delictivas. Como es natural, el número de procesamientos por este delito que reporta el Poder Judicial para el año 2006 es considerablemente más bajo, pero también al considerar dicha fuente el hurto aparece como la variedad delictiva más frecuente3.

Cabría agregar que, si bien la encuesta de victimización permite una cuantificación más realista de ciertas clases de delitos, está lejos de constituir una panacea para los problemas que plantea la medición del fenómeno delictivo. Esto se debe a que este método tiene sus propias deficiencias. Como todo método de investigación por encuestas, en efecto, está sujeto al margen de error inherente a la utilización de muestras. No es un método, además, apto para el estudio de todos los tipos de delitos (por razones obvias, los homicidios, tal vez el delito que provoca mayor alarma social, no pueden ser estudiados usando esta técnica de investigación). 3 En todos los países del mundo las cifras de personas sometidas a proceso penal son ostensiblemente más bajas que las de denuncias de hechos delictivos recibidas por la policía (Reiss, 1993; Lynch, 2004).

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Cuadro 2. Tasas de procesamiento para delitos seleccionados.

Uruguay 2006

Fuente: elaboración a partir de proyecciones de población del Instituto Nacional de Estadística y de datos del Instituto Técnico Forense. Notas: incluye tentativas.

Con la posible excepción de las rapiñas, los cuadros 1 y 2 dibujan un patrón delictivo en el que la gravedad de los delitos y su frecuencia tienden a estar en relación inversa. Así, de acuerdo a los datos de denuncias que registra el Ministerio del Interior, el delito de mayor gravedad (homicidio) es el que presenta la tasa más baja. De modo similar, la violación (otro delito muy grave) aparece en penúltimo

lugar, con una tasa de denuncia apenas por encima de la del homicidio. Al considerar los datos de procesamientos también se observa que el homicidio y la violación son los delitos que registran las tasas más bajas, pero en este caso el orden entre estas figuras se invierte y la violación se ubica en último lugar de frecuencia (con el homicidio ocupando la penúltima posición).

Cuadro 3. Denuncias policiales por tipo de delito. Uruguay 2007

(Números absolutos y porcentajes)

Fuente: elaboración a partir de datos de la Dirección de Política Institucional y Planificación Estratégica del Ministerio del Interior.

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Cuadro 4. Procesamientos judiciales por tipo de delito. Uruguay 2006

(Números absolutos y porcentajes)

Fuente: elaboración a partir de datos del Instituto Técnico Forense del Poder Judicial.

Los cuadros 3 y 4 permiten apreciar que tanto entre las denuncias como entre los procesamientos, los delitos contra la propiedad sin violencia son la mayoría. Así, las denuncias de hurtos consumados que registró el Ministerio del Interior durante 2007 representaron el 56% de los delitos denunciados (59% si se incluyen también las tentativas). De modo similar, la suma de los delitos de hurto y de la figura emparentada de receptación, representó el 52% de los procesamientos dictados por la Justicia durante 2006. La suma de los delitos violentos (homicidio, rapiña, violación, lesiones y violencia doméstica) representó, durante 2007, algo menos de 1 cada 5 denuncias (16,5%). Entre los procesamientos, la proporción que representa el conglomerado formado por el homicidio, la rapiña, la violación y las lesiones equivale al 17,7% del total. Considerando separadamente las distintas variedades de denuncias relacionadas con hechos de violencia, las situaciones que involucran el ámbito doméstico emergen durante 2007 como la categoría dominante (5,8% del total de denuncias). Este último patrón marca un cambio bastante impactante
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respecto de años anteriores, cuando las rapiñas eran la categoría de denuncias más frecuente entre los hechos violentos. A las denuncias de violencia doméstica le siguen en importancia, a corta distancia, las de rapiña (5,4% del total entre delitos consumados y tentativas). En tercer lugar se ubican las lesiones, que representan el 4,9% del total de denuncias. A bastante distancia, completan la gama de delitos violentos los homicidios y las violaciones. Los primeros representan menos del 1% de los hechos registrados por el Ministerio del Interior (0,2% entre consumados y tentativas). Por su parte, las violaciones representaron el 0,15% de las denuncias. Al considerar los procesamientos se advierte un ordenamiento muy similar entre los delitos violentos. Así, las rapiñas aparecen como la categoría más frecuente, representando el 7,8% de los procesamientos dispuestos por la Justicia. Les siguen de cerca las lesiones, que representan el 7,5% de los procesamientos. A bastante distancia, completan el cuadro de delitos violentos los homicidios y las violaciones. Los primeros representan alrededor de 2 de cada 100 procesamientos (2,1%). Por su parte, las violaciones representaron, durante 2006, el 0,30% de los procesamientos.

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En virtud de que la violencia intrafamiliar dispone de un canal específico y peculiar para su tramitación ante los estrados judiciales (los juzgados de Familia especializados), se entiende que el número de asuntos iniciados ante estos juzgados es un indicador mucho más representativo de la incidencia de estos conflictos que el número de procesados. Cabe

señalar, en este sentido, que solamente en Montevideo la cifra de estos asuntos ascendió a 3289 durante 20064 (es decir, cuatro veces más que el número de procesados por rapiña en todo el país). Esto claramente ubica la problemática de la violencia doméstica como la forma de violencia más corriente también a nivel de los datos judiciales.

Un aporte imprescindible: el enfoque de género en la seguridad ciudadana Hacer del orden público el paradigma de la seguridad, coloca el ejercicio de la fuerza como eje y reproduce por lo tanto jerarquías y desigualdades entre personas o colectivos con menor poder social dando como resultado mayores niveles de inseguridad. Las políticas de seguridad ciudadana dan cuenta del lugar y el valor que la sociedad le otorga a las personas y deben por tal motivo colocar en el centro de las mismas el tema de los derechos humanos. El diseño y gestión de la seguridad ciudadana debe entonces, contribuir a desarrollar capacidades para que los seres humanos en su diversidad y en condiciones de igualdad puedan tener las oportunidades y garantías necesarias para desarrollar sus proyectos de vida y participar en la construcción de un proyecto colectivo de sociedad. Esta orientación requiere conocer en profundidad los fenómenos y las causas que generan los delitos de manera que los instrumentos y las técnicas utilizadas para corregirlos se orienten y actúen sobre los riesgos sociales que los generan. Introducir la perspectiva de género en las políticas de seguridad ciudadana aporta una mirada explicativa al tipo de relaciones, comportamientos, funciones y roles que se producen en la interacción de mujeres y hombres en la sociedad dando cuenta de las desigualdades y discriminaciones que las mismas generan. Este enfoque, integrado en todas las etapas y niveles desde su diseño, elaboración, ejecución y evaluación posibilita la identificación y análisis de factores que producen situaciones de discriminación por razones de género y permite de esta forma brindar la protección necesaria frente a situaciones injustas y enfrentar más adecuadamente los patrones criminales que generan inseguridad . Integrar como tema de seguridad ciudadana la igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres es entonces, una cuestión de justicia que aporta a la construcción de sociedades más democráticas y más humanas. Pero permite además, mejorar los niveles de eficiencia y eficacia de las políticas al posibilitar la utilización máxima de las inteligencias, capacidades y habilidades existentes en la sociedad. Los estudios e investigaciones sobre los temas de seguridad que toman en cuenta la desagregación por sexo de los datos están aportando nuevos conocimientos sobre los temas de criminalidad y delitos al demostrar la implicación de género en la
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División Planeamiento y Presupuesto, “Anuario Estadístico 2006”, Poder Judicial.

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construcción de patrones violentos, así como su influencia en la actividad criminal. Existen estudios que demuestran que son los hombres jóvenes los que tienen la más alta probabilidad de agredir a otros así como ser víctimas de actos delictivos en espacios públicos. Por su parte en nuestro país los datos aportados por el Observatorio Nacional sobre Violencia y Criminalidad del Ministerio del Interior dan cuenta cada vez con mayor precisión que el espacio familiar es el lugar más inseguro para las mujeres y que el mayor riesgo proviene de los hombres que conoce. Estos conocimientos deben aportar a la elaboración de técnicas y herramientas que permitan enfrentar más adecuadamente esos patrones específicos de criminalidad y a mejorar las respuestas de protección para las personas que lo necesitan. Así mismo, es necesario integrar el enfoque de género a la profesionalización y dignificación de la fuerza policial de manera de contribuir a la formación y desarrollo de funcionarios y funcionarias que integren a sus prácticas de trabajo y de vida relaciones más igualitarias que tendrán como resultado mejores niveles en su función de servicio. Para ello es preciso incorporar esta mirada en todo el proceso de selección, formación y promoción de los y las policías en la institución así como en toda la normativa laboral y disciplinaria asegurando la igualdad de oportunidades y derechos en toda la policía. Alcanzar el horizonte de una sociedad más democrática y más segura necesita que mujeres y hombres podamos ejercer en condiciones de igualdad nuestros derechos. En nuestro país la incorporación de la perspectiva de género en la agenda de las políticas de seguridad ciudadana es un tema incipiente y en proceso de construcción pero tiene algunos cimientos que pretenden darle sustentabilidad y consistencia a políticas eficaces y de largo aliento que aseguren mejores niveles de convivencia y de desarrollo humano. A.S. Marisa Linder 3. Delitos y violencia: niveles comparativos Habiendo presentado en la sección anterior los rasgos generales que los fenómenos de la violencia y la criminalidad presentan en la actualidad, el propósito de la presente sección es introducir información que permita comparar la situación actual con épocas anteriores, así como con los niveles que estos problemas sociales tienen en otras sociedades. En particular, se espera que la información que se presentará permita contestar las dos preguntas siguientes: ¿tiene el fenómeno de la criminalidad en Uruguay una magnitud más alta que la que tiene en sociedades con niveles de desarrollo comparables?; y ¿son los niveles
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de criminalidad más altos en la actualidad que en el pasado? A efectos de considerar las preguntas anteriores, las principales variedades de hechos delictivos serán analizadas separadamente. Homicidio Con el propósito de proporcionar una idea de cuán violenta es la sociedad uruguaya en comparación con otras, seguidamente se reportan las tasas de homicidio de 22 países americanos. La fuente de la información es la Organización Panamericana para la Salud y corresponde al año más actual para el que dicho organismo ha reportado datos.

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Gráfico 1. HOMICIDIOS CADA 100.000 HABITANTES EN 22 PAÍSES AMERICANOS (AÑO 2002)

Fuente: elaboración a partir de datos de la Organización Panamericana para la Salud y de la Dirección de Política Institucional y Planificación Estratégica del Ministerio del Interior.

El gráfico 1 ubica al Uruguay en una posición bastante ventajosa dentro del concierto de países americanos, habiendo tan sólo 6 naciones (de las 22 para las que se dispone de información) que registran tasas inferiores. De éstas, además, dos (Canadá y Estados Unidos) se caracterizan por niveles de desarrollo socioeconómico muy superiores al resto de los países considerados en el gráfico. Entre las cuatro restantes con tasas inferiores a Uruguay, sólo la de Chile difiere significativamente (la tasa argentina es virtualmente idéntica a la uruguaya, y las de Cuba y Costa Rica sólo levemente inferiores).
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Si se considera el promedio de todos los países que muestra el gráfico (18,7 homicidios cada 100.000 habitantes), éste es más del doble de la tasa uruguaya. En una lectura circunscripta al contexto regional, pues, el Uruguay no se revela como un país particularmente violento, sino más bien lo contrario. Sin embargo, la consideración de un espectro más diverso de sociedades sugiere que todavía existe un amplio margen para mejorar la situación local en materia de niveles de violencia interpersonal letal. Este aspecto puede ser apreciado a continuación:

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Gráfico 2. TASA DE HOMICIDIO EN PAÍSES SELECCIONADOS
2000- 2002

Fuente: elaboración a partir de datos de la Organización Mundial para la Salud.

Por razones de disponibilidad de información, el gráfico 2 presenta un fuerte sesgo en términos de la representación de países europeos. No obstante, dentro de éstos, proporciona una variabilidad interesante, enfocando tanto naciones de Europa del este como de Europa occidental. Asimismo, el

gráfico muestra algunas tasas de países asiáticos y de Oceanía (amén de volver a mostrar las de los países más desarrollados de América). El gráfico sugiere que, en términos generales (y con la notable excepción de los Estados Unidos5), cuando se consideran países

5 La posición de los Estados Unidos como la más violenta, con mucho, de las naciones occidentales avanzadas, constituye un hecho muy bien establecido, que ha sido constatado y señalado por múltiples autores utilizando distintas fuentes de datos (ver, por ejemplo, Messner et al., 2001; Lynch, 2004). Si bien el propósito de este trabajo no es explicar las variaciones internacionales en los niveles de violencia letal, no es posible dejar de señalar que este hecho pone de manifiesto la complejidad del fenómeno de los homicidios y excluye cualquier tipo de reduccionismo económico en las explicaciones que del mismo puedan proponerse. Es evidente, en este sentido, que aun cuando el desarrollo económico y la riqueza de las naciones puedan ser factores importantes para entender los niveles de violencia interpersonal letal que presentan las sociedades, están muy lejos de ser el único elemento relevante y pertinente.

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Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

con importantes grados de industrialización, el nivel de la violencia interpersonal letal resulta significativamente más bajo que el que se observa en Uruguay. Así, es posible apreciar que la tasa uruguaya correspondiente al año 2002 fue bastante más alta que la de casi cualquier país europeo (con excepción de Albania). Si bien las diferencias son especialmente notorias con los países nórdicos y los de Europa occidental, aun las naciones del este europeo exhiben tasas más bajas que la de Uruguay. Bulgaria, Hungría y Polonia, por ejemplo, registraron durante 2002 tasas que no alcanzan a la mitad de la de Uruguay, y la tasa de Rumania apenas superó la mitad de la uruguaya. Otros países, tales como Nueva Zelanda (cuya similitud con Uruguay desde el punto de vista demográfico y en términos de su base productiva ha sido frecuentemente señalada), registraron tasas que no alcanzan a la cuarta parte de la uruguaya. Por fin, si se compara la tasa de Uruguay con la de Japón (el país con el menor nivel de homicidios del gráfico), es posible advertir que la violencia letal en Uruguay es casi 14 veces la que se registra en esa nación. Habiendo presentado, en las secciones previas, una serie de comparaciones internacionales, resta aún realizar otra comparación significativa: la de los niveles actuales de homicidio con los del pasado. Este aspecto puede ser apreciado a continuación para un período de 19 años.

Si bien con oscilaciones, el gráfico 3 muestra, en lo esencial, un patrón caracterizado por la estabilidad a lo largo del período considerado (la línea no exhibe, en efecto, ninguna pendiente definida, ni ascendente ni descendente). Es posible apreciar, asimismo, que a lo largo del período considerado la tasa ha oscilado entre un mínimo de 5,7 y un máximo de 7,5 homicidios cada 100.000 habitantes. El promedio para la totalidad del período es de 6,4. Los valores más altos se registraron durante los años 1997 y 1998. Con un valor de 5,8, la tasa correspondiente a 2007 se ubicó apenas por encima de la más baja del período (5,7 durante 2005). El gráfico anterior muestra la evolución de los homicidios de acuerdo a datos procedentes del Ministerio del Interior. Corresponde, asimismo, examinar este aspecto empleando una segunda fuente de información: los procesamientos por este delito dispuestos por la justicia penal. En este sentido, a continuación se muestra la evolución de la tasa de procesamiento. Este es un indicador que expresa los procesamientos dictados en cualquier año dado como proporción de la población existente en el país en dicho año. El gráfico 4 considera tanto los delitos consumados como las tentativas, dado que las estadísticas más usuales que elabora el Instituto Técnico Forense del Poder Judicial no discriminan entre ambas situaciones.

Gráfico 3. HOMICIDIOS CADA 100.000 HABITANTES, POR AÑO

(URUGUAY)

Fuente: elaboración a partir de proyecciones de población del Instituto Nacional de Estadística y de datos de la Dirección de Política Institucional y Planificación Estratégica del Ministerio del Interior.

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Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

Gráfico 4. PROCESAMIENTOS CADA 100.000 HABITANTES, POR AÑO - HOMICIDIO

(Todo el país)

Fuente: elaboración a partir de proyecciones de población del Instituto Nacional de Estadística y de datos del Instituto Técnico Forense del Poder Judicial.

Al igual que la de denuncias, la gráfica de procesamientos no muestra, en lo esencial, ninguna pendiente definida. Tras un período inicial caracterizado por la estabilidad (que se extiende hasta 1996), se observa un incremento de la tasa a lo largo de los años 1997 y 1998 (este último marca el valor más alto de todo el período). Posteriormente a este incremento, la gráfica entra en una fase de “meseta”, estabilizándose en valores cercanos a los 8 procesamientos cada 100.000 habitantes. Esta fase de “meseta” se extiende hasta el año 2002. Finalmente, durante 2003 se observa una reducción de la tasa, que la devuelve a los valores registrados entre 1989 y 1996. El período cierra en valores que no difieren apreciablemente de los registrados hacia fines de los años ochenta y primeros años noventa. El hecho de que las gráficas de denuncias y de procesamientos no coincidan perfectamente se explica en virtud de varias
6

razones: en primer lugar, la gráfica de procesamientos incluye, además de los delitos consumados, también las tentativas, mientras que la de denuncias se circunscribe exclusivamente a los primeros6; en segundo lugar, no todos los homicidios resultan en una persona a la que le es aplicada una sanción judicial por el hecho: hay homicidios tras los cuales el autor se quita la vida7, homicidios que no se logran aclarar, homicidios perpetrados en legítima defensa, etc.; finalmente, por un mismo homicidio pueden resultar procesadas varias personas e, inversamente (aunque con menos frecuencia), un mismo procesamiento puede aclarar más de un homicidio. Antes de dar por concluido el análisis sobre los patrones y tendencias que caracterizan el fenómeno del homicidio en Uruguay, resulta necesario considerar brevemente un último aspecto que reviste importancia: el de los medios empleados

Esta diferencia se debe a que las estadísticas de procesamientos más usuales y fáciles de obtener no discriminan entre hechos consumados y tentativas. 7 Un estudio que enfoca los homicidios ocurridos en Montevideo entre 2003 y 2005 muestra, por ejemplo, que el 60% de los hombres que mataron a sus esposas en ese período se suicidaron o intentaron hacerlo en forma inmediatamente posterior al homicidio (Donnangelo, 2006; 2007.)

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Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

Gráfico 5. HOMICIDIOS POR TIPO DE ARMA EMPLEADA

(Montevideo, 2003-2005)

Fuente: elaboración en base a datos tomados de partes policiales – Min. Interior. Notas: basado en 226 homicidios

más comúnmente para realizar este tipo de acto violento. Seguidamente, pues, se muestra la distribución estadística que siguen las distintas clases de armas que intervienen en los hechos de homicidio. Los datos proceden de un trabajo de revisión caso a caso de todos los partes confeccionados por la Jefatura de Policía de Montevideo entre 2003 y 2005 a propósito de eventos clasificados como homicidios por dicha dependencia. El gráfico 5 muestra que la mayoría absoluta de los homicidios son cometidos empleando armas de fuego (especialmente armas cortas, del tipo de las pistolas y los revólveres). En segundo lugar y a bastante distancia de las armas de fuego, se ubican las

armas blancas, que intervienen en algo más de 1 cada 4 homicidios. Finalmente, alrededor de 1 cada 5 homicidios son cometidos usando otro tipo de armas, particularmente objetos contundentes (herramientas del tipo de los martillos, palos, piedras, etc.) y objetos que facilitan la estrangulación (sogas, cinturones, etc.). Rapiña Habiendo considerado someramente la evolución de los homicidios, corresponde ahora hacer lo propio con las rapiñas. En primer lugar, el gráfico 6 presenta la evolución de la tasa de hechos denunciados.

Gráfico 6. DENUNCIAS CADA 100.000 HABITANTES, POR AÑO - RAPIÑA

(Todo el país)

Fuente: elaboración a partir de proyecciones de población del Instituto Nacional de Estadística y de datos de la Dirección de Política Institucional y Planificación Estratégica del Ministerio del Interior.

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Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

La evolución de la tasa de rapiñas se diferencia claramente de los patrones seguidos por el homicidio. A diferencia de este último delito, en efecto, la curva de rapiñas muestra una pendiente ascendente muy clara, especialmente a partir de 1995. En efecto, aun con fluctuaciones, la tendencia general que sigue la tasa es de crecimiento. Aunque el aumento entre 2006 y 2007 no fue pronunciado, el último de estos años marca el valor más alto del período. Claramente, pues, el comportamiento de esta modalidad delictiva debe ser objeto de atención. Procesamientos Los datos sobre procesamientos parecen “contar” esencialmente la misma historia que

cuentan los hechos denunciados. Al igual que al considerar estos últimos, en efecto, el gráfico 7 muestra un patrón caracterizado por un ascenso bastante sostenido de la tasa. También de modo similar a las denuncias, el último registro disponible marca el “pico” histórico de la serie, aunque en el caso de los procesamientos este valor corresponde al año 20068. La abrupta subida que registra la tasa de procesamientos durante este último año resulta mucho más acentuada que la que registran las denuncias durante el mismo año, lo cual sugiere que durante 2006 se verificó un importante aumento en la eficacia del accionar policial relacionado con la investigación y aclaración de esta clase de delito. Estos patrones pueden ser apreciados en el gráfico 7.

Gráfico 7. PROCESAMIENTOS CADA 100.000 HABITANTES, POR AÑO - RAPIÑA

(Todo el país)

Fuente: elaboración a partir de proyecciones de población del Instituto Nacional de Estadística y de datos del Instituto Técnico Forense del Poder Judicial.

Gráfico 8. DENUNCIAS CADA 100.000 HABITANTES, POR AÑO - DELITOS SEXUALES

(Todo el país)

Fuente: elaboración a partir de proyecciones de población del Instituto Nacional de Estadística y de datos de la Dirección de Política Institucional y Planificación Estratégica del Ministerio del Interior.
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Al momento de redactar el presente informe todavía no estaban disponibles datos sobre la cantidad de procesamientos dictados durante 2007.

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Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

Delitos sexuales El gráfico 8 muestra la evolución de las denuncias vinculadas con delitos sexuales9. Como es posible apreciar, si bien con oscilaciones, hasta 1999 el nivel de estas denuncias se mantuvo esencialmente estable. A partir del año siguiente, la tasa comienza un movimiento ascendente que se prolonga hasta 2004, año que marca el “pico” o valor más alto de la serie. De allí en más la tasa tiende a caer. No obstante el descenso que se advierte durante 2005 y 2006, el valor registrado al cierre del período (34 denuncias cada 100.000 habitantes) todavía se ubica un 24% por encima del correspondiente a 1989. Lesiones La evolución de las lesiones (gráfico 9) muestra un patrón esencialmente estable hasta 1998. A partir del año siguiente, sin embargo, la tasa sube bruscamente. Tras esta brusca subida, la tasa declina levemente por un

período de tres años, para luego subir nuevamente hasta alcanzar, durante 2004, el punto más alto de todo el período. El año 1999 marca, pues, un quiebre clarísimo en el patrón evolutivo de las lesiones. Hasta 1998, en efecto, la gráfica se mantiene aproximadamente estable, oscilando entre 210 y 240 denuncias cada 100.000 habitantes. En 1999, no obstante, la tasa sube bruscamente y ya no vuelve a los niveles previos a dicho año. A partir de 1999, pues, se observa un aumento apreciable de la tasa que, por lo abrupto (se produce de un año al siguiente), resulta difícil de interpretar. Este tipo de saltos bruscos en las curvas evolutivas frecuentemente denotan (junto a cambios reales en el fenómeno sustantivo), cambios en las prácticas de registro de la información que luego es convertida en estadísticas, o cambios en los criterios de trabajo de las instituciones cuya actividad constituye la sustancia de los datos estadísticos. No es imposible, en este sentido, que, al menos en parte, el brusco salto que muestran las denuncias de lesiones a partir de

Gráfico 9. DENUNCIAS CADA 100.000 HABITANTES, POR AÑO

LESIONES (Todo el país)

Fuente: elaboración a partir de proyecciones de población del Instituto Nacional de Estadística y de datos de la Dirección de Política Institucional y Planificación Estratégica del Ministerio del Interior.

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En virtud de que los delitos sexuales son agrupados y clasificados en formas distintas en las estadísticas del Ministerio del Interior y en las del Poder Judicial, no se reporta aquí ninguna comparación entre los patrones que muestran ambas fuentes. No obstante, el lector interesado puede consultar el apéndice para obtener datos sobre la evolución de los procesamientos por los delitos de violación, atentado violento al pudor y ultraje público al pudor.

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Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

1999 se deba a una mayor sensibilidad de parte de todos los actores involucrados (opinión pública, Jueces y Policía) hacia la problemática de la violencia doméstica10. Como es sabido, ésta ha sido objeto de intensas campañas publicitarias durante los últimos años y estos esfuerzos de difusión y denuncia de la problemática pueden haber determinado un cambio de actitud de parte de los actores involucrados, haciendo que el tema haya pasado de ser considerado un asunto esencialmente privado, a ser considerado como una problemática en la cual la intervención reguladora del Estado (y sus distintos aparatos especializados, especialmente la Policía y los Jueces) está plenamente justificada11. Habiendo presentado la evolución de la tasa de denuncias, seguidamente se despliegan

los datos correspondientes a procesamientos dispuestos por la Justicia Penal (gráfico 10). Arrancando en una magnitud de 24,4 procesamientos cada 100.000 habitantes, la tasa de procesamiento por lesiones exhibe inicialmente una leve tendencia ascendente, que se mantiene hasta el año 1994. A este período de ascenso le sigue una prolongada fase de estabilización, que se extiende hasta el año 2001. Durante 2002 se produce la subida más abrupta del período, y dicho año marca el valor más alto alcanzado por la tasa durante los 18 años para los que se dispone de registros. Tras el “pico” de 2002, la tasa comienza un movimiento descendente, que resulta particularmente acentuado durante 2006 (año que marca el registro más bajo de todo el período: 22,8 procesamientos cada 100.000 habitantes).

Gráfico 10. PROCESAMIENTOS CADA 100.000 HABITANTES, POR AÑO - LESIONES

(Todo el país)

Fuente: elaboración a partir de proyecciones de población del Instituto Nacional de Estadística y de datos del Instituto Técnico Forense del Poder Judicial.

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Podría ser, por ejemplo, que las campañas de sensibilización hubieran provocado un aumento de las denuncias (y de su registro), pero que muchas seccionales policiales hubieran seguido registrando éstas bajo el rubro de las lesiones aun después de creada la figura de violencia doméstica en el Código Penal (en virtud de la inercia de los procedimientos previos). 11 A efectos de medir con mayor exactitud la verdadera incidencia del fenómeno de la violencia doméstica, el Ministerio del Interior se encuentra realizando un ambicioso estudio, consistente en analizar y categorizar todos los partes policiales emitidos en relación con hechos de violencia interpersonal acontecidos en todo el territorio nacional durante 2007. Entre otros aspectos, este estudio pretende determinar cuáles son las circunstancias o motivos precipitantes que más comúnmente desatan la violencia, así como las relaciones o vínculos entre autores y víctimas que resultan característicos de distintos tipos de hechos violentos.

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Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

Hurto A continuación se muestra la evolución de la tasa de denuncias de hurto, la variedad delictiva más corriente (gráfico 11). La tendencia ascendente de la tasa de denuncias de hurto que se observa a partir de 1999 parece haberse quebrado durante el año 2006. Durante este último año, en efecto, la tasa sufre su primera caída tras siete años consecutivos de ascenso. Esta caída persiste

durante 2007, lo cual marca dos años seguidos de descenso (un patrón que no se registraba desde el año 1993). Aun así, la tasa sigue estando muy por encima de los niveles más bajos alcanzados durante el período (por ejemplo durante los años 1994 y 1998). Procesamientos El gráfico 12 permite apreciar que la evolución de la tasa de procesamiento se

Gráfico 11. DENUNCIAS CADA 100.000 HABITANTES, POR AÑO

HURTO (Todo el país)

Fuente: elaboración a partir de proyecciones de población del Instituto Nacional de Estadística y de datos de la Dirección de Política Institucional y Planificación Estratégica del Ministerio del Interior.

Gráfico 12. PROCESAMIENTOS CADA 100.000 HABITANTES, POR AÑO - HURTO

(Todo el país)

Fuente: elaboración a partir de proyecciones de población del Instituto Nacional de Estadística y de datos del Instituto Técnico Forense del Poder Judicial.

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Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

caracteriza por una gran estabilidad hasta el año 2002. En efecto, entre 1989 y 2001 la tasa no registra una pendiente definida, decayendo suavemente entre 1991 y 1995, para luego “rebotar” y ascender, más suavemente aun, desde 1996 hasta 2001. El año 2002 marca una subida rápida, que persiste durante 2003, cuando la tasa alcanza el valor más alto del período. El rápido ascenso verificado durante 2002 y 2003 se estabiliza durante 2004, y el año 2005 marca una caída. Por fin, durante 2006 la tasa oscila nuevamente y se sitúa levemente por encima de 2005. En suma, los años 2002 y 2003 representan el período de ascenso más claro, llevando la tasa por encima de los valores registrados durante los años previos. Este movimiento ascendente, no obstante, fue de corta duración, habiéndose interrumpido ya durante 2004. Los últimos registros disponibles (2005 y 2006) sugieren una

estabilización de la tasa en valores inferiores a los alcanzados durante 2003-2004, pero que todavía están algo por encima de los registrados durante la mayor parte del período.

4. Los autores de delitos12
Procesados Los hombres están desproporcionadamente representados entre las personas procesadas por la Justicia Penal. En efecto, a pesar de que, de acuerdo a proyecciones del Instituto Nacional de Estadística, constituyen actualmente algo menos de la mitad de la población del Uruguay, no bajan del 70% de los procesados por virtualmente cualquiera de las figuras del Código Penal. Esta fuerte “masculinización” de las poblaciones sometidas a proceso penal puede ser apreciada en el cuadro 5.

Cuadro 5. Procesamientos por sexo, según delitos seleccionados. Uruguay 2006

(en porcentajes)

Fuente: elaboración a partir de de datos del Instituto Técnico Forense del Poder Judicial y de proyecciones de población del Instituto Nacional de Estadística.

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Al momento de redactar el presente documento, el Ministerio del Interior se encontraba realizando una evaluación de la validez y precisión de sus sistemas de información relacionados con el trabajo policial sobre menores de edad, con miras a mejorar la calidad de la información estadística sobre este importante tópico. Por esta razón, en esta oportunidad el análisis se concentra en los adultos, reservando los datos sobre adolescentes para próximos informes.

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Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

Como se dijera, con independencia del delito considerado, los hombres son la abrumadora mayoría de los procesados. El cuadro 5 permite apreciar, asimismo, que el predominio masculino es especialmente acentuado entre los delitos más graves. Así, los hombres representaron durante 2006 el 94% de los procesados por homicidio y por rapiña. De forma similar, los procesados de sexo masculino constituyeron el 93% del total de procesados por lesiones. Al considerar delitos más leves, tales como los de falsificación documentaria y apropiación indebida, se advierte un incremento de la proporción que representan las mujeres entre los procesados (24 y 15%, respectivamente), pero aun aquí los procesamientos masculinos equivalen al menos a tres cuartas partes del total. Este patrón de fuerte masculinización de las poblaciones sometidas a proceso penal no es exclusivo del Uruguay, sino que constituye una constante a nivel mundial y

ha sido reiteradamente constatado, asimismo, en estudios realizados en períodos históricos muy diversos (Reiss et al., 1993; Gottfredson y Hirschi, 1990). Edad La edad es una característica personal que determina fuertes diferencias en la probabilidad de incurrir en actos violatorios de la ley penal. En particular, el análisis de las tasas de procesamiento correspondientes a grupos poblacionales de diferentes edades, sugiere que la propensión o inclinación a realizar esta clase de actos es máxima en el tramo de la vida comprendido entre los últimos años de la adolescencia y los 24 o 25 años, declinando sostenidamente de allí en más. Vale decir que existe una relación inversa entre la edad de los individuos y su “riesgo” de involucrarse en actos delictivos. Este aspecto puede ser apreciado en los gráficos 13, 14 y 15.

Gráfico 13. PROCESAMIENTOS CADA 100.000 HABITANTES, POR GRUPO DE EDAD

(HURTO - AÑO 2000 -Todo el país)

Fuente: elaboración a partir de proyecciones de población del Instituto Nacional de Estadística y de datos del Instituto Técnico Forense del Poder Judicial. Notas: los tramos de edad por encima de 59 años no se muestran a efectos de reducir las dimensiones del gráfico (que de otro modo resulta menos legible), pero siguen el mismo patrón que el resto. Los procesados menores de 20 años son omitidos del gráfico en virtud de la necesidad de considerar intervalos de edad comparables a los que usa el Instituto Nacional de Estadística para reportar la distribución por edades de la población uruguaya.

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Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

Gráfico 14. PROCESAMIENTOS CADA 100.000 HABITANTES, POR GRUPO DE EDAD

(RAPIÑA - AÑO 2002 -Todo el país)

Fuente: elaboración a partir de proyecciones de población del Instituto Nacional de Estadística y de datos del Instituto Técnico Forense del Poder Judicial.

Gráfico 15. TASA DE PROCESAMIENTO, POR GRUPO DE EDAD- HOMICIDIO

(Promedio 1999-2002, todo el país)

Fuente: elaboración a partir de proyecciones de población del Instituto Nacional de Estadística y de datos del Instituto Técnico Forense del Poder Judicial.

Como es posible apreciar, en términos generales, los tres gráficos muestran el mismo patrón: un consistente descenso de las tasas de procesamiento a medida que se consideran edades más altas. Esta pauta es más pronunciada en el caso de las rapiñas y menos en el de los homicidios (ubicándose los
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hurtos en una posición intermedia), pero en los tres delitos se observa una clarísima relación inversa (en términos técnicos, una “correlación negativa”) entre la edad de las personas y su inclinación a delinquir. La rapiña aparece como un tipo de delito que se practica durante muy pocos años. La

Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

tasa correspondiente, en efecto, registra una empinadísima caída entre los 20 y los 34 años. De allí en más, la tasa sigue disminuyendo pero a un ritmo menor. En otras palabras, en tan sólo 15 años, la inclinación a cometer rapiñas disminuye casi un 80%. La inclinación a cometer hurtos también se “apaga” rápidamente con la edad, aunque persiste durante más tiempo que la propensión a cometer rapiñas. Así, la caída entre los 20 y los 34 años es bastante más gradual que en el caso de estas últimas. Vale decir que, hacia los 34 años, la tasa de hurto es todavía aproximadamente un tercio de lo que era alrededor de los 20 años, mientras que en el caso de las rapiñas, hacia los 34 años se registra una tasa de procesamiento que es apenas un quinto de la que se verifica entre los veinte y los veinticuatro años de edad. Los homicidios, por fin, si bien mantienen

el patrón de fuerte concentración durante la juventud, aparecen como el delito menos restringido a esta etapa del ciclo vital del individuo. La pendiente descendente de la curva es, en efecto, menos pronunciada que en los casos anteriores, y la primera inflexión importante se produce más tardíamente. En consecuencia, hasta los 39 años la tasa todavía representa casi un 40% del valor que se registra entre los 20 y los 24 años de edad. 13 Al igual que el patrón de predominio masculino entre los procesados señalado en la sección previa, la relación inversa entre la propensión a delinquir y la edad que exhiben los gráficos presentados no es exclusiva del Uruguay y tampoco de la época contemporánea. La misma ha sido señalada, en efecto, por autores de distintos países y de diferentes períodos históricos (Quetelet, 1842; Moffit, 1993; Gottfredson & Hirschi, 1990).

Gráfico 16. RECLUSOS CADA 100.000 HABITANTES, POR AÑO - URUGUAY

Fuente: elaboración a partir de proyecciones de población del Instituto Nacional de Estadística y de datos de la Dirección de Política Institucional y Planificación Estratégica del Ministerio del Interior.

A diferencia del caso de los hurtos y las rapiñas, el gráfico de homicidios no fue construido utilizando las tasas correspondientes a un año determinado, sino el promedio de las tasas que en cada grupo de edad se verificaran entre 1999 y 2002. Esto se debe a que el menor número de procesamientos por homicidio respecto del número de procesamientos por rapiña y, especialmente, por hurto, determina que las tasas de procesamiento por homicidio de los distintos grupos de edad fluctúen considerablemente de un año a otro (especialmente en las edades altas, que registran los números más bajos de procesamientos). Esto es un fenómeno característico de las tasas calculadas a partir de números de casos pequeños (Flewelling & Williams, 1999). Una forma de atenuar estas fluctuaciones aleatorias y poder, así, entrever mejor la tendencia que siguen los datos, es trabajar con promedios.

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Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

Población Carcelaria El Uruguay ha experimentado un significativo aumento de su población carcelaria durante los últimos veinte años. En efecto, la cantidad de reclusos cada 100.000 habitantes pasó de 73 en 1989 a 217 durante 2007, un incremento del orden de 200%. El gráfico 16 permite apreciar este proceso. Tras un período de relativa estabilidad entre 1991 y 1995, la tasa de reclusión comienza a ascender durante 1996, al principio suavemente y, a partir de 2001, con bastante rapidez. El año 2003 marca el ingreso de la tasa en una fase de relativa estabilización, caracterizada por la oscilación de los valores dentro de un rango muy estrecho (entre 204 y 217 reclusos cada 100.000 habitantes). En términos absolutos, el proceso anterior

ha llevado el número de reclusos de 2244 en 1989 a 7213 durante 2007, generando una gravísima situación de desborde de la capacidad locativa del sistema carcelario, con las consiguientes consecuencias negativas en términos de hacinamiento, deterioro de las condiciones sanitarias, etc. El cuadro 6 ilustra sobre la evolución del número absoluto de reclusos. En virtud de la importancia que el fenómeno de la superpoblación carcelaria tiene para las finanzas públicas, así como de los delicados problemas de derechos humanos que involucra, mucho se ha hablado y se habla aún sobre sus causas y factores determinantes. Resulta muy necesario, en este sentido, procurar identificar elementos de carácter objetivo que ayuden a entender las razones del crecimiento de esta variable. A

Cuadro 6. Reclusos por año. Uruguay

(Números absolutos)

Fuente: elaboración a partir de datos de la Dirección de Política Institucional y Planificación Estratégica del Ministerio del Interior. Notas: 1. Las cifras corresponden al promedio de cada año 2. Incluye establecimientos dependientes de la Dirección Nacional de Cárceles y cárceles departamentales.

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Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

continuación, pues, se discuten tres factores que parecen haber jugado un rol importante

en la producción del aumento del número de personas recluidas.

Humanización del sistema carcelario
La población reclusa a nivel nacional asciende a 7250 personas, ubicando a Uruguay entre los países con mayor tasa de prisionización de la región (217/100.000 hab.). La tasa de densidad penitenciaria continua siendo crítica, a pesar de los esfuerzos realizados por la actual administración en materia de infraestructura carcelaria. La situación del sistema penitenciario es un tema prioritario en la agenda política de esta Administración de Gobierno, tal como quedó demostrado desde el inicio de esta gestión cuando el Presidente de la República declaró el “Estado de emergencia humanitaria” en todos los establecimientos carcelarios del país. A partir de ese momento se comenzaron a implementar en forma inmediata medidas de urgencia para superar la crítica situación carcelaria, habiéndose definido, a su vez, tres grandes fases para la reforma del sistema penitenciario nacional:1)Primera fase cuyo objetivo es humanizar y dignificar las condiciones de reclusión y las condiciones laborales del personal penitenciario; en particular en materia de alojamiento, alimentación y atención médica (aumento de plazas penitenciarias, aumento de recursos humanos, mejores coordinaciones con MSP, incremento de rubros presupuestales para medicamentos y alimentación, etc). 2) Segunda fase cuyo objetivo es unificar el sistema penitenciario, ubicando a todos los establecimientos de reclusión bajo la jurisdicción de la Dirección Nacional de Cárceles… 3) Tercera fase cuyo objetivo es la puesta en funcionamiento de un servicio penitenciario nacional fuera de la órbita policial (Instituto Nacional de Rehabilitación). Transformar un sistema penitenciario policial, en uno civil, implica un cambio organizativo complejo, una planificación cuidadosa y un análisis de todos los aspectos involucrados. Es por ello, que para efectivizar esta tercera fase se trabajará en estrecha coordinación con el Programa de Reforma del Estado que viene desarrollando la Presidencia de la República. No es posible alcanzar soluciones satisfactorias interviniendo únicamente sobre uno de los subsistemas del sistema penal, el penitenciario, pues éste es solo un eslabón al final de la cadena del sistema penal. Para lograr una efectiva reforma penitenciaria (en el marco del diseño de una nueva política criminal) el Ministerio del Interior viene trabajando con todas las instituciones públicas y privadas involucradas en el quehacer penitenciario. Uno de los principales problemas que aún enfrenta el sistema penitenciario nacional es el hacinamiento, producto fundamentalmente del uso desmedido de la pena privativa de libertad lo que se evidenció a partir del año 1995 con la promulgación de diversas leyes de corte punitivo. La política criminal de la década 95-2005 se orientó a reformas legislativas de corte represivo, pero omitió desarrollar una estrategia institucional que controlara la

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Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

densidad carcelaria y minimizara las consecuencias del encierro, lo que provocó el colapso del sistema penitenciario. Contrariamente a lo que se esperaba y pese a la severidad de las penas y la creación de nuevos delitos, la ley sólo logró aumentar el número de personas privadas de libertad, pero no disminuir la criminalidad, ni el índice de reincidencia. Entre el año 1995 y el año 2005 la población reclusa del país se duplicó, pasando de 3.500 personas presas a casi 7500. Para enfrentar la crítica situación de hacinamiento esta Administración concentró sus esfuerzos en tres direcciones: a) iniciando el proceso de humanización y dignificación de las condiciones de reclusión y de las condiciones laborales del personal penitenciario; b) mejorando la capacidad locativa del sistema penitenciario en casi 2000 plazas y c) reduciendo la población reclusa, a través de medidas de política criminal, como por ejemplo la ley 17.897, conocida como ley de humanización y modernización del sistema penitenciario.Dicha ley ha generado los siguientes impactos: 1) Por aplicación del régimen excepcional de libertades anticipadas y provisionales se liberaron 827 personas, de las cuales reincidieron 151, lo que implica un índice de reincidencia del 18 %, mientras que la tasa media de reincidencia nacional se sitúa en un 60 %. 2) Se amplió el régimen de prisión domiciliaria facultando al Juez Penal a otorgarla a reclusos o reclusas portadores de enfermedades graves, a mujeres en el último trimestre de embarazo y primer trimestre de lactancia y a personas mayores de 70 años. 3) Se modificó el régimen de la libertad anticipada, estableciéndose la preceptividad de la libertad a las dos terceras partes de la pena impuesta. La Suprema Corte de Justicia sólo podrá negarla por resolución fundada, en los casos en que los signos de rehabilitación del condenado no sean manifiestos. 4) Se estableció el régimen de redención de la pena por trabajo y estudio, instrumento jurídico que permite a todas las personas privadas de libertad, procesadas o penadas, reducir la condena impuesta o a recaer, cualquiera sea el delito cometido. Se redime un día de condena por cada dos jornadas de seis horas de estudio o por cada dos jornadas de trabajo de ocho horas. 5) A la fecha 3.100 personas presas a nivel nacional redimen pena por trabajo o estudio (en los últimos tres años se duplicó esta cifra), varios reclusos y reclusas han obtenido su libertad por aplicación de la redención, se incrementaron los proyectos laborales y productivos y aumentó considerablemente la presencia de docentes en todas las cárceles del país. 6) Se incluyó una disposición a través de la cual es obligatorio que en las licitaciones de obras y servicios públicos, las empresas adjudicatarias contraten a personas liberadas registradas en la Bolsa de Trabajo del Patronato de Encarcelados y Liberados. Estos trabajadores deberán representar un mínimo equivalente al 5% del personal afectado a tareas de peón o similar. Treinta personas liberadas se han visto beneficiadas por esta norma. 7) Se crearon dos comisiones de reforma, una para la reforma del Código Penal y otra para la reforma del proceso penal, las que presentarán sus respectivos ante proyectos a las comisiones legislativas correspondientes. Dra. María Noel Rodríguez

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Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

La evolución de la incidencia del delito Aunque pueda parecer evidente que el aumento del número de presos debe reflejar un aumento de los delitos, existen muchas otras razones por las cuales la población carcelaria puede aumentar además de incrementos en los niveles de criminalidad de una sociedad (por ejemplo un aumento de la eficacia policial, que determine un incremento en la proporción de delitos aclarados). No resulta en absoluto ocioso, por lo tanto, preguntarse en qué medida el crecimiento de la población carcelaria obedece al aumento de la incidencia del delito y no a otros factores. En este sentido, a continuación se muestra conjuntamente la evolución del número de reclusos y del número de denuncias de delitos recibidas por la policía14. El gráfico 17 sugiere con bastante claridad que el número de presos ha evolucionado en

forma muy similar al de denuncias recibidas por la policía. Vale decir que el aumento de la población carcelaria no se ha producido en un contexto de denuncias estable o declinante (lo cual sugeriría que la explicación al aumento de la cantidad de reclusos debería ser buscada no en la cantidad de delitos sino en factores de otro tipo, quizás en prácticas jurídicas o en cambios en los niveles de eficacia de la policía). Parecería, pues, que el incremento de la población carcelaria debe ser atribuido en muy importante medida a un aumento de los delitos denunciados, más que a factores “extra criminales”. Cambios en la composición del delito Un segundo factor que parece haber jugado un rol importante en el crecimiento de la población carcelaria es el aumento de ciertas variedades de delitos que no admiten ni el

Gráfico 17. POBLACIÓN CARCELARIA Y DENUNCIAS, POR AÑO

Fuente: elaboración a partir de datos de la Dirección de Política Institucional y Planificación Estratégica del Ministerio del Interior.
14 A los efectos del presente análisis se consideran la totalidad de las denuncias, no exclusivamente las correspondientes a un tipo particular de delito.

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Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

procesamiento sin prisión ni la excarcelación bajo libertad provisional. En particular, como se explicara antes, las rapiñas (medidas tanto por la cantidad de denuncias como por la de procesados) parecen haber registrado un importante incremento a lo largo de los últimos veinte años. El mayor peso relativo que las rapiñas tienen en la actualidad dentro de la masa total de delitos puede ser apreciado en el cuadro 7. El cuadro muestra que los procesados por rapiña pasaron de representar algo más del 3% del total en 1989 a casi 8% durante 2006. El ascenso es particularmente claro entre 1992 y

1997, cuando el porcentaje pasa de 3,9 a 8,1 en forma sostenida. Pero quizás más importante aun, en términos absolutos también se observa un fuerte aumento: así, la cantidad de procesados pasa de 222 en 1989 a 788 durante 2006, es decir, se multiplica por un factor de 3,5 (o, en otras palabras, crece un 255%). Como fuera dicho, el incremento de los procesamientos por rapiña alimenta el crecimiento de la población carcelaria en virtud de que se trata de un delito inexcarcelable y de que no admite el procesamiento sin prisión. Pero además, en

Cuadro 7. Procesados por Rapiña como % del total de procesados, por año. Uruguay

Fuente: elaboración a partir de datos del Instituto Técnico Forense del Poder Judicial.

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Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

virtud de que comporta violencia o al menos amenaza de usar la fuerza contra la víctima, la rapiña se sanciona con penas más severas que otros delitos contra la propiedad (especialmente el hurto, que constituye la variedad delictiva más corriente en el país). Vale decir, pues, que durante los últimos veinte años el sistema carcelario no sólo ha recibido un mayor número de personas sino también a un número creciente de individuos que permanecen durante más tiempo. Como es obvio, este último factor también

resulta de vital importancia para entender el fenómeno del congestionamiento y la superpoblación. Dado el apreciable incremento registrado por los procesamientos por rapiña, cabe preguntarse si, en alguna medida, el mismo podría estar evidenciando cierto exceso de celo punitivo a la hora de tipificar los delitos. No obstante, el análisis de la evidencia disponible sugiere que este no es el caso y que el incremento de los procesamientos por rapiña responde a un

Cuadro 8. Denuncias de Rapiña como % del total de denuncias, por año. Uruguay

Fuente: elaboración a partir de datos de la Dirección de Política Institucional y Planificación Estratégica del Ministerio del Interior.

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Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

fenómeno sustantivo y real, más que a inclinaciones o modalidades personales en materia de tipificación. Así, si en lugar de considerar los datos sobre procesamientos se analizan los de denuncias (que son clasificados y “tipificados” por la policía y no por los jueces penales), se advierte también un claro patrón de aumento de la incidencia del delito de rapiña. Este aspecto puede ser apreciado en el cuadro 8. El cuadro muestra que, entre 1989 y 2007, el número de denuncias de rapiña se multiplicó por un factor cercano a 5, pasando de 1968 a 9173 (un incremento de 366%). En términos relativos, el crecimiento de las denuncias de rapiña respecto del total de denuncias es muy similar al que registran los procesamientos por este delito respecto del total de procesamientos. Así, las denuncias de rapiña pasaron de representar el 3% de las denuncias recibidas por la policía en 1989, a representar el 7% de éstas durante 2007 (como se recordará, los procesamientos por rapiña pasan de 3,4 a 7,8% del total entre 1989 y 2006). A la luz de la evidencia disponible parece claro, pues, que el incremento de los procesamientos obedece a un aumento objetivo en la incidencia de esta modalidad delictiva. Cambios en la composición de los procesados Un tercer elemento que parece haber influido sobre el crecimiento de la población carcelaria es el peso creciente que entre los procesados tienen los reincidentes. Como es sabido, la reincidencia es un elemento agravante de la responsabilidad, por lo cual,
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ante casos de este tipo, la probabilidad de una sanción privativa de libertad aumenta. El proceso de incremento de los reincidentes entre los procesados es ilustrado en el cuadro 9 y en el gráfico 18. El cuadro 9 muestra la información más actualizada disponible sobre antecedentes de las personas procesadas anualmente. Del análisis del mismo se desprende que el número de reincidentes ha aumentado significativamente, tanto en términos absolutos como relativos. Así, mientras que en 1989 fueron procesadas 2500 personas que registraban procesamientos previos, en el año 2005 esta cifra trepó a 4792 (un incremento del orden del 92%). En términos relativos, los reincidentes pasaron de representar algo más de un tercio del total de procesados (38%) en 1989, a constituir algo más de la mitad en 2005. En suma, de la evidencia presentada en la presente sección se desprende bastante claramente que el incremento de la población carcelaria responde largamente a cambios en la incidencia del delito, en su composición y en la participación que le cabe a personas con antecedentes entre las personas procesadas por la Justicia Penal. Si bien estos tres factores aparecen como los principales determinantes del incremento, es posible que algunas otras fuerzas hayan jugado también un rol no despreciable. En particular, cambios legislativos que introdujeron modificaciones al Código Penal en la dirección de una mayor severidad (especialmente la llamada ley de “Seguridad Ciudadana”) seguramente contribuyeron también al significativo incremento experimentado por la tasa de reclusión.

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Cuadro 9. Reincidentes como % del total de procesados, por año. Uruguay

Fuente: elaboración a partir de datos del Instituto Técnico Forense del Poder Judicial.

Gráfico 18. PROCESAMIENTOS POR AÑO, SEGÚN ANTECEDENTES - URUGUAY

Fuente: elaboración a partir de datos del Instituto Técnico Forense del Poder Judicial.

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Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

5. Víctimas de la violencia y la criminalidad Homicidio El propósito de la presente sección del informe es presentar algunos datos descriptivos del perfil sociodemográfico de las víctimas de homicidio, especialmente su distribución por sexos y edades. Antes, sin embargo, parece pertinente comparar la mortalidad debida al homicidio con la que producen otras causas no naturales. Este interesante aspecto puede ser apreciado en el gráfico 19. El gráfico enfoca el año 2006 por ser el último para el que se dispone de información sobre accidentes de transporte fatales. Es posible apreciar que las víctimas de homicidio son considerablemente menos que las de otras clases de muertes violentas. En efecto, con 6,1 víctimas cada 100.000 habitantes, la tasa de mortalidad por homicidio fue, durante 2006, menos de la mitad que la correspondiente a los accidentes de

transporte y casi tres veces menos que la de suicidio. La mayor magnitud de la tasa de suicidio respecto de la de homicidio no es un fenómeno reciente, sino de larga duración. La evolución de ambas tasas puede ser comparada en el gráfico 20. El gráfico muestra que durante todo el período considerado la tasa de suicidio superó claramente a la de homicidio. Hasta 1996, la tasa de suicidio es, gruesamente, el doble de la de homicidio. A partir de 1997 esta brecha aumenta, en virtud de que los suicidios comienzan un movimiento ascendente bastante pronunciado. Este “despegue” de los suicidios lleva la tasa, durante 2002, al valor más alto del período (20,3 suicidios cada 100.000 habitantes, un valor que triplica el alcanzado por los homicidios en el mismo año). Con posterioridad a 2002, la tasa de suicidio decae hasta 2006, año en que comienza un nuevo movimiento ascendente que la lleva, durante 2007, a valores muy cercanos a los del “pico” de 2002.

Gráfico 19. HOMICIDIOS, SUICIDIOS Y ACCIDENTES DE TRANSPORTE FATALES,

CADA 100.000 HABITANTES (URUGUAY – 2006)

Fuente: elaboración a partir de proyecciones de población del Instituto Nacional de Estadística, de datos del Ministerio de Salud Pública y de la Dirección de Política Institucional y Planificación Estratégica del Ministerio del Interior.

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Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

Gráfico 20. HOMICIDIOS Y SUICIDIOS CADA 100.000 HABITANTES, POR AÑO

URUGUAY

Fuente: elaboración a partir de datos de la Dirección de Política Institucional y Planificación Estratégica del Ministerio del Interior.

Distribución por sexos de las víctimas de homicidio Con la excepción de los homicidios en que autor y víctima estaban relacionados por vínculos conyugales o sentimentales, la probabilidad de las mujeres de ser víctima de un homicidio es apreciablemente más baja que la de los hombres. Así, como es posible apreciar en el cuadro 10, mientras que las mujeres representaron el 52% de la población del país durante 2006, constituyeron sólo un 27% de las víctimas de homicidio en dicho año. La menor probabilidad femenina de ser víctima de un homicidio no es un fenómeno limitado al año 2006, sino que presenta una remarcable consistencia a lo largo del tiempo. Este aspecto puede ser apreciado en el cuadro 11. Si bien las mujeres tienen una probabilidad relativamente baja de ser víctimas de un homicidio (al menos en comparación con los hombres), dicha probabilidad es
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apreciablemente más alta que la de cometer un homicidio. Vale decir que la participación de las mujeres entre las víctimas de homicidio es significativamente más alta que su participación entre los autores de este tipo de hecho (cuadro 12).El cuadro permite apreciar que, durante 2006, las mujeres representaron apenas el 6% de los procesados por homicidio, mientras que constituyeron el 27% de las víctimas de este tipo de acto de violencia. En otras palabras, la incidencia de las mujeres entre las víctimas es cuatro veces más alta que entre los autores de homicidio. Distribución por edades La edad de las personas es un factor que determina importantes diferencias en el riesgo de ser víctima de un homicidio. La mayor probabilidad de victimización se verifica entre los 20 y los 29 años (especialmente en la primera mitad de este intervalo). En este grupo de edad la tasa se acerca mucho a 10 víctimas cada 100.000 habitantes. Entre los 29 y los

Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

Cuadro 10. Víctimas de homicidio, por sexo. Uruguay 2006 (en porcentajes)

Fuente: elaboración a partir de proyecciones de población del Instituto Nacional de Estadística y de datos del MSP.

Cuadro 11. Víctimas de homicidio por año, según sexo. Uruguay (en porcentajes)

Fuente: elaboración a partir de proyecciones de población del Instituto Nacional de Estadística y de datos del MSP.

Cuadro 12. Autores y Víctimas de homicidio, por sexo. Uruguay 2006 (en porcentajes)

Fuente: elaboración a partir de datos del Instituto Técnico Forense y del MSP.

35 años el riesgo declina abruptamente. De allí en más la tasa tiende a estabilizarse, oscilando entre 4 y 6 víctimas cada 100.000 habitantes en todos los tramos de edad restantes. En general, pues, es posible afirmar que el riesgo es sustancialmente mayor entre el final de la adolescencia y los 29 años que por encima de esta última edad. Estos aspectos pueden ser apreciados en el gráfico 21. Relaciones entre víctimas y autores Contrariamente a lo que frecuentemente se piensa, la mayoría de los homicidios no son cometidos por extraños para la víctima sino
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por personas con la que ésta había tenido algún tipo de contacto previo. Vale decir que el riesgo de ser asesinado por un extraño es bastante menor de lo que la gente cree e inversamente, las personas tienden a subestimar la probabilidad de ser víctimas de alguien conocido. Este patrón contrario a las creencias populares se muestra en el gráfico 22. Este gráfico permite constatar que en la mayoría de los homicidios la víctima tenía algún grado de conocimiento previo del/los autor(es). En efecto, la suma de las categorías pareja/ex pareja, otro familiar y amigo/ conocido representa el 61 % del total de homicidios. En otras palabras, en algo menos

Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

Gráfico 21. VÍCTIMAS DE HOMICIDIO - TASAS POR GRUPO DE EDAD - URUGUAY

(Promedio 2003 - 2006)

Fuente: elaboración a partir de proyecciones de población del Instituto Nacional de Estadística y de datos del Ministerio de Salud Pública (estadísticas vitales/mortalidad).

Gráfico 22. VÍCTIMAS DE HOMICIDIO, POR TIPO DE RELACIÓN CON EL AUTOR

(Montevideo, 2003 - 2004)

Fuente: elaboración en base a datos tomados de partes policiales – Min. Interior. Notas: basado en 151 homicidios; la relación es la de la víctima hacia el/los autor(es).

de dos tercios de los homicidios, la víctima y el autor habían tenido contactos previos al hecho. Considerando cada una de las categorías por separado, el gráfico muestra que la categoría de relación “amigo/conocido” constituye la modalidad dominante. Esta categoría agrupa aquellos homicidios en que el autor y la víctima no eran ni parientes ni tampoco extraños totales. Quedan comprendidos, por tanto, una variada gama de vínculos: amigos, vecinos, compañeros de
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trabajo y socios comerciales, cómplices en actividades delictivas, etc. Le sigue la categoría “sin relación” que agrupa las situaciones en que el autor era un extraño total para la víctima. En tercer lugar se ubican los homicidios en que el autor y la víctima estaban o habían estado alguna vez enlazados por un vínculo romántico (mediara o no un contrato matrimonial formal). Por fin, los homicidios entre personas con relaciones de parentesco distintas al vínculo de pareja aparecen como

Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

la categoría menos frecuente. Aun así, si se combina esta última categoría con la de “pareja/expareja”, el porcentaje de los homicidios que se podría dar en llamar “domésticos” alcanza a un cuarto del total. Anteriormente se señaló que las mujeres tienen una probabilidad más baja que los hombres de ser víctimas de homicidios. Sin embargo, este patrón de carácter general no es aplicable al caso de los homicidios perpetrados en perjuicio de personas que eran o habían sido compañeros sentimentales del autor(a). Como es posible

apreciar en el gráfico 23, la mayor parte de las víctimas de este tipo de homicidio son mujeres. De hecho, el homicidio a manos de una pareja o ex pareja es la forma más frecuente de homicidio que sufren las mujeres, cosa que no ocurre entre los hombres (que con mucha mayor frecuencia mueren a manos de personas que no son sus parejas, especialmente conocidos del mismo sexo). La fuerte incidencia, entre las víctimas mujeres, de los homicidios cometidos por sus parejas o ex parejas, puede ser apreciada en el gráfico 24.

Gráfico 23. PERSONAS VÍCTIMAS DE SU PAREJA O DE UNA EXPAREJA, POR SEXO

(Montevideo, 2003 - 2005)

Fuente: elaboración en base a datos tomados de partes policiales – Min. Interior. Notas: basado en 31 homicidios.

Gráfico 24. MUJERES VÍCTIMAS DE HOMICIDIO, POR TIPO DE RELACIÓN CON EL AUTOR

(Montevideo, 2003 - 2005)

Fuente: elaboración en base a datos tomados de partes policiales – Min. Interior. Notas: basado en 47 homicidios; la relación es la de la víctima hacia el autor.

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Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

Lesiones personales, graves y gravísimas Habiendo presentado, en la sección precedente, algunos datos descriptivos del perfil demográfico de las víctimas de homicidio, corresponde ahora hacer lo propio con otras variedades de conductas violentas que no resultan en la muerte de la víctima. En este sentido, seguidamente se enfoca el caso de las lesiones intencionales. Los datos que se reportan proceden de un estudio que viene siendo llevado a cabo por el Ministerio del Interior, que emplea las narraciones contenidas en los partes policiales como fuente de información. Edad El riesgo de ser víctima de una lesión intencional es máximo hacia el final de la adolescencia, más específicamente entre los 15 y los 19 años. En este grupo de edad, la tasa de victimización alcanza a 211 cada 100.000 habitantes. De allí en más el riesgo declina sustancialmente con la edad, hasta llegar a menos de 25 víctimas cada 100.000

habitantes en el tramo entre 75 y 79 años. Estos aspectos pueden ser apreciados en el gráfico 25. Relaciones o vínculos de las víctimas con los autores Al igual que fuera constatado anteriormente para el caso de los homicidios, en los casos de lesiones intencionales que no culminan con la muerte de la víctima también predominan las situaciones en que existe algún tipo de relación previa entre ésta y el autor del hecho violento. Así, tanto entre hombres como entre mujeres, la categoría “sin relación” con el autor representa un porcentaje que no alcanza a un tercio del total de hechos. La vulnerabilidad a ataques por parte de personas conocidas es particularmente acentuada en el caso de las víctimas mujeres, de las cuales apenas un 9% carecen de relaciones preexistentes con los autores de las agresiones. Asimismo, en comparación con los hombres, las mujeres tienen una probabilidad mucho más elevada de ser víctimas de agresiones perpetradas por sus parejas (actuales o

Gráfico 25. VÍCTIMAS DE LESIONES INTENCIONALES CADA 100.000 HABITANTES,

POR TRAMOS DE EDAD (Montevideo, Ene.-Mar. 2007)

Fuente: elaboración en base a datos tomados de partes policiales - Min. Interior y proyecciones de población del INE.

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Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

pasadas), así como por otros familiares. En efecto, la probabilidad de que una mujer resulte lesionada por una persona con la que mantiene o mantuvo vínculos sentimentales es alrededor de cinco veces más alta que la de los hombres (24% de las mujeres contra 4,7% de los hombres).

De modo similar, mientras que solamente el 11,8% de los hombres resultan con lesiones provocadas por parientes distintos de sus parejas, casi una de cada cinco víctimas mujeres está en tal situación (17,1%.) Todos estos interesantes patrones pueden ser apreciados en el cuadro 13.

Cuadro 13. Víctimas de lesiones intencionales por sexo,

según tipo de relación con el autor. Montevideo y Canelones. 1er. trimestre 2007 (en porcentajes)

Fuente: elaboración en base a datos tomados de partes policiales - Min. Interior. Nota: la relación es la de la víctima hacia el autor.

Cuadro 14. Víctimas de violación por tramos de edad.

Montevideo 2003 - 2006 (en porcentajes)

Fuente: elaboración en base a datos tomados de partes policiales - Min. Interior.

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Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

Violación Edad El cuadro 14 muestra la distribución por edades de las víctimas de violación. Al igual que fuera constatado para otros delitos violentos, el número de víctimas tiende a disminuir con la edad. Sin embargo, la concentración de las víctimas de violación en franjas de edad correspondientes a la población joven es todavía mayor que en los casos del homicidio y las lesiones. Así, el cuadro permite apreciar que, mientras el intervalo de edad de 15 a 19 años representa la cuarta parte de las víctimas (25%), el porcentaje de víctimas en los tramos de edad por encima de 35 años se reduce drásticamente, no superando en ningún caso al 3% del total. Asimismo, resulta impactante constatar que bastante más de un tercio de las víctimas (38%) son menores de 15 años, aspecto que puede ser apreciado en la última columna del cuadro. Sexo Como cabría esperar, la inmensa mayoría de las víctimas de violación son mujeres

(84%). Las víctimas de sexo masculino no alcanzan a una de cada cinco, y en general se trata de niños menores a 10 años (gráfico 26). Relaciones o vínculos de las víctimas con los autores Las violaciones reiteran el patrón ya constatado para los homicidios y las lesiones de fuerte incidencia de vínculos preexistentes entre autores y víctimas. Así, en apenas algo más de un tercio de las denuncias acaecidas en Montevideo entre 2003 y 2006 (37%), el autor fue un desconocido o extraño para la víctima. En los restantes casos la víctima tenía algún grado de conocimiento previo del autor. Si bien en muchos de estos casos el grado de conocimiento previo es relativamente superficial (vecinos, compañeros de trabajo, conocidos casuales), en un número muy significativo de casos se verifica un nivel de intimidad y cercanía social muy alto. Así, una de cada diez denuncias registradas en el período considerado involucró como autor a figuras con las que las víctimas entran en contacto a raíz de la formación de nuevos vínculos de pareja por parte de sus madres (por ejemplo esposos en segundas nupcias o, más frecuentemente, compañeros

Gráfico 26. VÍCTIMAS DE VIOLACIÓN, POR SEXO

(Montevideo, 2003 - 2006)

Fuente: elaboración en base a datos tomados de partes policiales – Min. Interior.

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Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

sentimentales de las madres). Asimismo, casi una de cada diez denuncias (8%) fueron presentadas contra parejas o ex parejas de la persona que formuló la denuncia. Por fin, en casi una de cada cinco denuncias el autor tenía otros tipos de

parentesco con la víctima (distintos al hecho de ser su pareja o pareja de su madre). La impactante proximidad social entre autores y víctimas de este tipo de situaciones puede ser apreciada en el cuadro 15.

Cuadro 15. Víctimas de violación por tipo de relación con el autor.

Montevideo 2003-2006 (en porcentajes)

Fuente: elaboración en base a datos tomados de partes policiales -Min. Interior. Nota: la relación es la de la víctima hacia el autor.

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Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

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Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

Capítulo 2

Los espacios regionales del delito en el Uruguay
1. Proceso socioeconómico y criminalidad
Durante los últimos veinte años, la violencia, la criminalidad y la inseguridad se han transformado en problemas serios para la vida cotidiana de los uruguayos. La evolución y las tendencias de estos fenómenos han estado asociadas a los ritmos del proceso socioeconómico. El Uruguay es un país que ha cambiado radicalmente en poco tiempo. Su lugar en el mundo, su estructura social, su dinámica política y sus rasgos culturales han sufrido los impactos de fuerzas externas e internas que nos devuelven la imagen de un país que ya no se corresponde con las representaciones sociales del pasado. Los delitos, la violencia y los temores ciudadanos son partes constitutivas de la evolución social. Y emergen como realidades de singular complejidad. Para un país que ha transitado de una sociedad hiperintegrada a una sociedad fragmentada, atravesando durante décadas un ciclo de crisis estructural, las violencias de todo tipo no se dejan subsumir en la idea de delito, y los miedos de la gente – con toda su carga de reacciones negativas- no se explican simplemente por episodios de criminalidad común. Los que viajan en ancas del lugar común creen que la realidad ya está suficientemente diagnosticada, y que sólo resta hallar e implementar las soluciones. En el terreno de la violencia, la criminalidad y la inseguridad – conceptos vagos, si los hay- tal vez sea cierto lo segundo, pero no necesariamente lo primero. El Uruguay ha eludido los debates, se ha quedado en misceláneas programáticas, no ha acumulado masa crítica y ha retardado el desarrollo de todos los instrumentos de
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medición. No debe confundirse aquí la opinión con el conocimiento. Una primera forma de romper con esta inercia consiste en advertir las relaciones entre un modelo de desarrollo socioeconómico y el volumen de criminalidad que una sociedad produce. El Uruguay está inserto en una de las regiones más violentas y desiguales del mundo, la cual en la década del noventa vio crecer de manera alarmante sus niveles de criminalidad. En este contexto, nuestro país es una excepción. Sin embargo, la reconstrucción del modelo socioeconómico (con sus impulsos y sus frenos) no pudo evitar la descomposición estructural que afectó directamente los equilibrios más esenciales de la integración social. Para mediados de los años noventa, los delitos y la inseguridad se instalaron en nuestro país como datos consolidados de un proceso más general. En el año 1997, la CEPAL identificó en el Uruguay una serie de factores de riesgo de violencia urbana (Arriagada y Godoy, 1999). El desempleo abierto, el porcentaje de jóvenes que ni estudian ni trabajan, la desigualdad del ingreso y la pobreza de los hogares urbanos, son algunas de las variables que colocaron al país en una situación preocupante. Es a partir de esta dinámica social que se puede afirmar que la crisis “societal” genera procesos estructurales de “macrovictimización”. Desatada en toda su crudeza la crisis socioeconómica, la desigualdad y la exclusión han generado nuevas formas de convivencia. En medio de riesgos, inseguridades e inequidades, el fenómeno del delito explota junto con manifestaciones asociadas al suicidio, la violencia de género, la discriminación racial y sexual, los accidentes de tránsito, la contaminación del medio ambiente, la violencia simbólica y el deterioro del espacio público.

Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

Violencia y educación en Uruguay: ni tan nueva, ni tan violenta A diferencia de lo que sucedía hace 15 años atrás, el fenómeno de la violencia en los centros educativos no constituye una novedad. Tampoco un problema exclusivo del Uruguay. Los problemas de convivencia y conflicto escolar han surgido en la mayoría de los países en que la educación se ha expandido a amplios conjuntos de la sociedad tanto en la región como en Europa o América del Norte. Tomemos el caso de Suecia a modo de ejemplo:“Es en Suecia, sobre el fin de los años 60 y comienzo de los años 70, que los problemas agresor/víctima comienzan a generar un vivo interés en el seno de la sociedad…” Por cierto el problema de la inseguridad se acentúa y ello responde no solamente a las características del problema, sino al hecho de que usualmente se dan a conocer los episodios más “espectaculares” de violencia liceal que se muestran alimentando la crónica roja de la prensa. Muy a la inversa, las acciones de integración social y promoción de convivencia ciudadana realizadas en jornadas y actividades escolares no aparecen. La necesidad de informar muchas veces cede paso a un uso poco cuidadoso de la información que contribuye más a estigmatizar a jóvenes y a profesionales, y por esta vía a las comunidades en que se insertan los centros, que a contribuir en la resolución del problema. Este problema afecta muy especialmente a la enseñanza pública, ya que los episodios ocurridos en instituciones privadas tienden a no difundirse en la prensa. La información estadística es escasa en Uruguay, aunque existe ya investigación significativa sobre el tema que permite delinear sus facetas. Existe violencia sí, pero sobre todo lo que existe son problemas de convivencia y conflictos de relacionamiento propios de la vida escolar que no permiten un tratamiento criminalizante de la cuestión. Diversos trabajos han probado que las manifestaciones más frecuentes de lo que se entiende por violencia son la falta de respeto hacia el otro y los desacuerdos en las normas de convivencia, esto es, las incivilidades. Lo que estos trabajos muestran es la necesidad de salir de una perspectiva que equipara la violencia en los centros educativos con la delincuencia juvenil o la identifican con el surgimiento de bandas, tribus o pandillas juveniles, perspectivas éstas que además no incluyen la violencia que padecen los propios jóvenes. Los datos más globales respecto de violencia en el sistema educativo uruguayo provienen de diversos informes de la ANEP. En el año 1995 uno de los primeros trabajos mostraba una fuerte presencia de conductas violentas manifestadas por los alumnos de diversos centros educativos a nivel del Ciclo Básico. Siete años más tarde, el Departamento del Alumno de Inspección Docente de Educación Secundaria implementó una encuesta en todos los liceos de Ciclo Básico de Montevideo y Canelones a efectos de determinar cuáles podrían ser las demandas de los alumnos al Departamento. De la encuesta surgió que, entre las sugerencias que los alumnos elevan, una de las más reiteradas es la necesidad de que el Departamento aborde el problema de la violencia, que brinde estrategias para el tratamiento y resolución de conflictos, que brinde atención a los alumnos con fuerte problemática familiar, que proteja los derechos de

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los alumnos frente a los docentes y que de apoyo a las adolescentes madres. Por otra parte, se relevó la opinión de Directores de dichos centros en relación a distintas problemáticas. En esta instancia, el 57% de los Directores manifestó como principal problema el de la violencia y el incremento de enfrentamientos físicos en el ámbito y en el entorno liceal, con lesiones personales.No obstante, los trabajos cualitativos realizados coinciden en relativizar lo que el conjunto de los actores denomina como “violencia”. Del análisis de entrevistas, de notas relevadas en registros del sistema y de la observación participante en centros educativos en Uruguay, podemos concluir que la violencia física o verbal existe, pero que lo que prima cuantitativamente son las incivilidades: falta de respeto, trasgresión de normas escolares y conflicto educativo. Ello se ha verificado en trabajos realizados tanto en Enseñanza Media como en Enseñanza Primaria. Una aproximación más global basada en percepciones se establece en el análisis de las actitudes y opiniones de los estudiantes de tercer año del Ciclo Básico que participaron del Censo Nacional de Aprendizajes de 1999. De los resultados obtenidos surge que un 19,3% de los estudiantes percibían y manifestaban problemas de violencia en los liceos. Estos resultados son consecuentes con lo que se observa en los trabajos de corte cualitativo, que muestran cómo la violencia en los liceos es percibida como un problema de gravedad por parte de los responsables de la institución (Directores, Docentes y Funcionarios), pero no por parte de los alumnos. En el mencionado informe, los resultados relativos a la percepción de problemas de violencia en los liceos fueron analizados en función de diversas variables que retomamos. Del mismo surgen diferencias por región: junto a Montevideo, los departamentos con mayores niveles de modernización muestran altos niveles de percepción de violencia: Canelones (19.4%), Maldonado (22%) y Salto (19.4%). También Rivera (22.6%), con la existencia de problemáticas sociales y de pobreza fuertes en una región fronteriza. Asimismo, la percepción de violencia era más fuerte en los centros con un nivel sociocultural medio. Esto mostraba el aumento de la conflictividad en estos centros que son los más heterogéneos desde el punto de vista sociocultural y con mayor probabilidad de registrar estudiantes socializados en diferentes pautas de relacionamiento. Por otra parte, era clave el tamaño de los centros de estudio ya que la percepción de problemas de violencia tendía a aumentar en los centros de mayor dimensión: 23% de los estudiantes de los liceos de más de 600 alumnos identificaba problemas de violencia mientras que, en los liceos de menos de 100 estudiantes, lo hacía únicamente uno de cada diez. Finalmente, se destacaba la incidencia del tipo de administración: en los establecimientos públicos la percepción de violencia duplicaba a la que se observaba en los establecimientos privados (de 21% en los públicos a 11% en los privados). A casi 10 años, se hace imprescindible, evidentemente, contar con información estadística global, basada en registros objetivos que superen el análisis de percepciones y permitan dar respuesta a las principales preguntas sobre el tema. Tampoco podemos dejar de mencionar que, si se atiende a otros fenómenos propios de la realidad educativa, poco se ha estudiado el problema de la violencia institucional. No obstante, varios trabajos muestran la violencia simbólica que las instituciones

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educativas muchas veces protagonizan: ausentismo docente, indiferencia frente a los que tienen dificultades de aprendizaje y negación de la realidad de vida del joven. La gravedad de los problemas de convivencia y violencia escolar se sitúa también en sus efectos a nivel social. En primer lugar, por la acentuación de los fenómenos de exclusión a que se une: los conflictos de convivencia escolar se asocian a problemas estructurales del sistema educativo, tales como los bajos rendimientos y la repetición o deserción en la Enseñanza Media que en Uruguay alcanzan los niveles más altos de América Latina, llegando a más del 30% de los jóvenes. Es que el deterioro del clima escolar se constituye en un impedimento real a la tarea pedagógica, a la vez que refuerza en los jóvenes identidades de oposición al sistema educativo y en los docentes la crisis de sentido en términos de su opción profesional. Sumado a ello, los estigmas y segregaciones que operan en el recinto escolar reproducen las mismas categorías de exclusión que operan en la sociedad, sean ellas de origen racial, generacional, de clase o de género, así como estéticas o físicas. Esta dimensión se asocia fuertemente al fenómeno del bullying o maltrato escolar, que no es más que la traducción cotidiana de estas formas de segregación en actos de acoso, maltrato o violencia entre estudiantes. Finalmente, la fuerte asociación con el problema de la fragmentación urbana y la segregación territorial. Cuando la violencia se instala en un barrio o localidad, la reacción frecuente es el aislamiento y el retiro de servicios. En Montevideo al igual que en muchas ciudades de América Latina, este fenómeno es frecuente tanto en áreas empobrecidas de la ciudad, como en los nuevos barrios que han crecido con poca planificación urbana y mala distribución de servicios. Desde la perspectiva de los jóvenes, muy especialmente de sectores de exclusión o de barrios populares, hay que comprender aquí el vínculo que tienen con el centro educativo, en el cual la reapropiación territorial del barrio por parte de tribus urbanas o gangues es clave y se asocia a modos particulares de conformación identitaria. Existe una tendencia a resumir todo conflicto en la idea de que hay violencia lo cual aumenta la sensación de inseguridad. No obstante, dimensiones relativas a la distinción entre agresividad, trasgresión de límites, aprendizaje de normas y hechos de violencia deben incorporarse. La tarea educativa, el vínculo con el otro y el aprendizaje no son situaciones definidas únicamente por la armonía y el acuerdo. Asimismo, el silencio, la obediencia y el orden estricto similar a la filosofía de la tolerancia cero, leídos muchas veces como símbolo de respeto y acuerdo educativo, no son equivalentes de paz e integración social. La violencia no es justificable y debe ser trabajada por los efectos desintegradores que tiene. Lo sustantivo en este sentido es el establecimiento de acuerdos de convivencia que permitan resolver desencuentros, acuerdos que requieren, para su viabilidad, de la mejora de condiciones estructurales imprescindibles para llevar adelante la tarea docente. El trabajo sobre la noción de conflicto es central: una sociedad menos violenta es posible, pero la sociedad normalmente supone la presencia del conflicto. El trabajo del educador es el de encontrar formas alternativas de canalizar el desencuentro, preservando respuestas integradoras, educativas y no excluyentes. Dra. Nilia Viscardi

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Las tasas para los principales delitos se han incrementado en el Uruguay entre 1985 y 2007. El mayor porcentaje de crecimiento lo tiene la Rapiña (417%), y el menor, el Homicidio (44,2%). Cada renglón de criminalidad ha tenido su punto de inflexión en el tiempo, determinando distintos empujes de crecimiento a lo largo del periodo. Los Homicidios crecen en 1989, y luego estabilizan sus tasas. Las Rapiñas varían sus tendencias sobre mediados de la década del

noventa, registrándose sus niveles máximos de denuncias en el 2002. Las manifestaciones de violencia interpersonal suben en 1986, y lo vuelven a hacer entre 1997 y 1999, seguramente al influjo de la emergencia social de la problemática de la violencia doméstica. Por fin, hay un conjunto de delitos (fundamentalmente los hurtos) cuyo crecimiento acompaña la agudización de la crisis socioeconómica (cuadro 16).1

Cuadro 16. Tasas de delitos por años. Uruguay

Fuente: elaboración a partir de datos de la Dirección de Política Institucional y Planificación Estratégica-Ministerio del Interior. Nota: Homicidios y Delitos Sexuales cada 100.000 habitantes; Delitos contra la Persona, Lesiones, Rapiñas y Daños cada 10.000 habitantes; y Delitos contra la Propiedad y Hurtos cada 1.000 habitantes.

Cuadro 17. Variación porcentual de delitos. Uruguay

Fuente: elaboración a partir de datos de la Dirección de Política Institucional y Planificación Estratégica-Ministerio del Interior.
1

Para una información más detallada sobre la evolución de la violencia y la criminalidad, ver Observatorio Nacional sobre Violencia y Criminalidad en Uruguay, www.minterior.gub.uy

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Pero hay otra evidencia, que se filtra de contrabando y que amerita explicaciones profundas: entre 1985 y 2007, los delitos contra la persona son los que han registrado mayor porcentaje de crecimiento. Si bien la gravitación sobre el total de delitos no ha tenido variaciones de gran alcance (los delitos contra la persona representaban el 11% en 1985 y el 14% en el 2004), y a su vez las tasas de Homicidios han mantenido una singular estabilidad, una buena parte de esta transformación se relaciona con la explosión del fenómeno de la violencia doméstica (cuadro 17 y gráfico 27).2 El trabajo policial, medido a través de las

personas detenidas y procesadas, muestra sus singularidades: mientras que las tasas de detenidos casi no varían en veinte años, las mismas crecen en 1986 (inercias del autoritarismo) y en el 2002 (inercias de la crisis socioeconómica); por su parte, las personas procesadas aumentan un 66%, y lo hacen primero en 1995 (año de la aprobación de la ley de Seguridad Ciudadana) y luego en el 2001 (cuadros 18 y 19, y gráfico 28). El resultado de toda esta dinámica significó para el Uruguay la obtención de un lugar de privilegio dentro de las tasas más altas de población reclusa en América Latina.

Gráfico 27. HOMICIDIO Y LESIONES

Cuadro 18. Tasas de detenidos y remitidos por años. Uruguay

Fuente: elaboración a partir de datos de la Dirección de Política Institucional y Planificación Estratégica-Ministerio del Interior. Nota: Detenidos contra la Persona, Total Remitidos, Remitidos contra la Persona y Remitidos contra la Propiedad cada 10.00 habitantes; Total Detenidos y Detenidos contra la Propiedad cada 1.000 habitantes.

2 Hasta el año 2005, el Ministerio del Interior no relevaba la cantidad de denuncias de Violencia Doméstica a nivel nacional. Concluido ese año, se puede asegurar que las situaciones de Violencia Doméstica (presentes también en los Homicidios, las Lesiones, las Amenazas, los delitos sexuales, etc.) han cosechado más denuncias que, por ejemplo, las Rapiñas.

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Cuadro 19. Variación porcentual de detenidos y remitidos. Uruguay

Fuente: elaboración a partir de datos de la Dirección de Política Institucional y Planificación Estratégica-Ministerio del Interior.

Gráfico 28. DETENIDOS Y REMITIDOS

Del mismo modo, la acción del sistema penal en su conjunto (Policía, Justicia) muestra un progresivo aumento de las detenciones de niños y adolescentes. Esta lógica inflacionaria genera vínculos complejos con ciertos discursos punitivos que hacen del problema de la “minoridad” el eje decisivo de la seguridad del país. La representación de los menores como sujetos de “peligrosidad” reprime casi siempre los datos más resonantes de nuestra realidad social, como por ejemplo los procesos de infantilización de la pobreza. Los argumentos más unilaterales se desvanecen cuando se advierte que cerca del 60% de las violaciones son contra niñas y adolescentes, o que el 15% de la violencia doméstica se ejerce contra el mismo grupo de edad, sin dejar de mencionar el peso creciente

de los suicidios en los menores de 18 años. Las relaciones entre los principales indicadores socioeconómicos (desempleo, distribución del ingreso, pobreza, crecimiento económico, etc.) constituyen todo un desafío para la interpretación sociológica (Paternain, 2007b; Pucci y Trajtenberg, 2007; Donnangelo, 2007b; Campanella, 2008). A la luz del proceso uruguayo de los últimos veinte años, la complejidad se multiplica. El crecimiento de las Rapiñas y de los delitos contra la persona es previo a la recesión económica que desembocó en los años más severos de la crisis. Por el contrario, el delito más frecuentemente denunciado –el Hurtocrece a mayor velocidad durante el tiempo en que empeoran todos los indicadores socioeconómicos. La conclusión carece de
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originalidad, pero tiene su peso: las principales variables de un modelo de desarrollo no alcanzan para entender las variaciones de la criminalidad, aunque sin ellas tampoco habría un entendimiento adecuado. Javier Donnangelo ha comprobado que, en términos generales, existe en el Uruguay una relación estadística positiva a lo largo del tiempo entre el desempleo y las principales formas de delitos contra la propiedad. Esa relación es mucho más fuerte para el caso de las Rapiñas que para los Hurtos (especialmente en Montevideo y no tanto en el interior del país). Sin embargo, los Hurtos se muestran más sensibles al desempleo de determinados grupos de población (en particular, los hombres jóvenes) que al desempleo total (Donnangelo, 2007b). Pero la asociación se problematiza para los últimos tres años. Entre el 2004 y el 2007, el desempleo cae de forma sistemática, mientras que las denuncias de Rapiñas alcanzan sus picos históricos, aunque “desaceleran” sus ritmos de crecimiento. Por su parte, los Hurtos absorben con más rapidez el descenso del desempleo, frenando su crecimiento y descendiendo modestamente durante el 2006 y el 2007. Tal como demuestran otras investigaciones,

y más allá de las distorsiones que introducen las políticas de producción de información sobre delitos, el mejoramiento de algunos indicadores socioeconómicos se manifiesta con retraso en la evolución de la criminalidad.3 La pobreza y el desempleo no generan, por sí solos, los delitos. Es un hecho que la criminalidad se asocia a procesos más amplios vinculados con la desestructuración del mundo del trabajo, el desempleo juvenil, la desafiliación institucional, el deterioro del espacio urbano, la segregación residencial, las políticas de control social, la prevalencia del consumo de alcohol y drogas, la expansión del mercado de las armas de fuego, etc. El incremento de las desigualdades sociales se traduce en exclusión social y en desequilibrios profundos entre las oportunidades y las aspiraciones. Más allá de los vacíos en el “conocimiento” de las variables que inciden concretamente en el delito, la violencia, la criminalidad y la inseguridad se han instalado en el Uruguay como auténticos problemas estructurales. En el trayecto que va desde la sociedad hiperintegrada a la sociedad fragmentada, estos asuntos han devenido centrales, con sus dinámicas propias y con relevantes grados de autonomía.

Acerca de la violencia en el deporte:algunas hipótesis para un nuevo punto de partida Para la comprensión de este aspecto de nuestra vida social que visualizamos como un problema, debemos recurrir a su simplificación, a efectos de tornarlo más cómodamente accesible a nuestro entendimiento, dada la enorme complejidad del mundo social en el que se expresa. Sin embargo, cuando esa simplificación carece de un criterio explícito que contribuya a la delimitación de ese problema y a seleccionar adecuadamente los aspectos más importantes que lo definen y caracterizan, corremos el inevitable riesgo conceptual de confundir las manifestaciones visibles del fenómeno en cuestión, con la totalidad del fenómeno mismo. Una primera hipótesis de trabajo

3 La literatura de otros países verifica una correlación positiva entre el gasto en seguridad social y la disminución de los Homicidios. A la luz del descenso de este delito en los últimos tres años en el Uruguay, esta evidencia ameritaría ser investigada.

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puede abonar la idea de que es precisamente a partir de esa confusión, o consideración parcial del fenómeno, que se estructura y construye el discurso acerca de la violencia en el deporte y, más particularmente, en el mundo fútbol. Si partimos del supuesto razonable de que esas manifestaciones visibles (los hechos de violencia que efectivamente se han producido) no agotan ni definen la complejidad del problema, resulta oportuno cuestionarnos acerca del grado de correspondencia que guarda el modelo explicativo que auto produce y proyecta nuestra sociedad acerca de la violencia en el deporte, y el fenómeno en sí mismo, y de qué modo estas consideraciones sociales que pretenden dar cuenta de él, se hacen cargo de los aspectos virtualmente invisibles para el observador no especializado, aspectos que, necesariamente también, contribuyen a definirlo y caracterizarlo. Una segunda hipótesis de trabajo lo suficientemente provocativa como para alimentar un nuevo punto de partida, bien puede definirse por la consideración de que aquella correspondencia entre el fenómeno y la conceptualización que hacemos de él es, esencialmente, de carácter espurio, o en otras palabras, que el modelo explicativo que socialmente construimos acerca de la violencia en el deporte, no guarda relación con el fenómeno propiamente dicho, sino con sus manifestaciones visibles; y que al igual que los síntomas de una enfermedad, nada nos dirán acerca de ella o del modo óptimo para controlarla. Si esta hipótesis es cierta –y creemos que lo es- este modelo discursivamente instalado en nuestro imaginario social, no es más que el reflejo aparencial de un fenómeno que, como sociedad, aún no alcanzamos a comprender muy bien del todo. No obstante, esta construcción parcialmente ilusoria se vuelve completamente real, cuando el discurso que la promueve alcanza legitimación a través de notorios y prestigiosos actores involucrados en este tema, que confían en la eficacia del modelo. Sin embargo, la escasa evolución conceptual que denota el tratamiento social del mismo, junto a la prescindencia de una perspectiva que lo amplíe, posibilitando una reflexión a partir de otras claves, ha agotado por completo la posibilidad de apreciar este fenómeno en toda su amplitud, siendo reducido por la arquitectura propia de este modelo, a la acción conspirativa de grupos de inadaptados o vándalos, cerrando así, la lógica circular del modelo explicativo que ha construido nuestra sociedad. Un nuevo punto de partida debe contribuir a la comprensión de esta realidad, debe necesariamente abrir esa lógica circular a efectos de proveer una base más amplia para reflexionar esa realidad, un método para guiar esa reflexión y un respaldo empírico para sustentarla, y creemos que las ciencias sociales, poseen las herramientas para satisfacer las exigencias que requiere la construcción de ese nuevo punto de partida. Las manifestaciones visibles de la violencia en el deporte (que se evidencian a través de diversas conductas delictivas), constituyen para el caso del fútbol la punta de un iceberg bajo el cual se procesan un conjunto de lógicas socialmente invisibles que explican su ocurrencia; tanto es así, que sorprendería a un lector desprevenido el hecho de que, algunos aspectos que hemos tomado tradicionalmente como insumos para hallar una solución (instituciones deportivas, el periodismo especializado o el propio paradigma desde el cual pensamos esta realidad), constituyen también parte

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del problema; y, paradójicamente, lo que hemos considerado como parte del problema (las barras de los clubes) pueden ser integrados como factores de una posible solución. Exceptuando a las denominadas “barras bravas”, el modelo explicativo actual desestima la incidencia del resto de los actores involucrados, y, por tanto, su propia arquitectura lógica le impide dar cuenta de esta aparente contradicción. Sin embargo, desde un nuevo punto de partida, será posible y necesario conciliarla. El cómo hacerlo, excede los alcances de esta reflexión, cuyo objeto es abrirnos a la posibilidad de pensar el tema de la violencia en el deporte, a la luz de nuevas claves de lectura de nuestra sociedad. Soc. Leonardo Mendiondo

El presente capítulo aborda una serie de preguntas básicas: ¿cómo ha sido la evolución del delito y la violencia en el Uruguay? ¿Cuándo se registran los puntos de inflexión? ¿Cómo se ha distribuido territorialmente la criminalidad? ¿En qué regiones del país ha crecido más? Antes de adentrarnos en la descripción, se imponen dos salvedades. En primer lugar, nadie desconoce la naturaleza psicosocial, simbólica y práctica de la violencia, la criminalidad y la inseguridad, y tampoco se ignora que las rutas de investigación que se derivan de ellas pueden resultar más reveladoras que las trilladas evidencias del cuantitativismo. El delito es una relación social compleja, y no albergamos intención alguna de desplegar teorías sobre sus causas profundas. Nos interesa tan sólo seguir descriptivamente sus principales movimientos durante los últimos veinte años. En segundo término, la violencia, la criminalidad y la inseguridad son conceptos que desbordan las posibilidades metodológicas de este capítulo. Las miradas estarán construidas con materiales precarios (¿acaso cabe otra opción?): los datos provendrán de la serie histórica sobre denuncias de delitos y trabajo policial elaborada por el Ministerio del Interior. La revisión y la corrección de esta
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información no han logrado ocultar sus problemas de confiabilidad y validez. Entre 1980 y 2004, el Ministerio del Interior nunca introdujo un ajuste a su estadística nacional. ¿No hay en ello una primera conclusión sugerente?

2. El Uruguay heterogéneo
¿En qué zonas del Uruguay hay más tasas de delitos? ¿En todas las regiones se han producido los mismos cambios? En términos absolutos, Montevideo y los departamentos más poblados del sur del país concentran la mayor cantidad de denuncias. Las tasas más altas de Hurtos y Rapiñas se hallan en Montevideo, aunque no acontece lo propio con los Homicidios. Sin embargo, el mayor crecimiento del delito no se ha dado en la capital del país. A los efectos de conjugar tiempo y espacio, el presente capítulo analizará la evolución del delito entre 1985 y 2007 según distintos espacios regionales. La lectura de los indicadores se hará en función de las desigualdades territoriales del país, es decir, según la existencia de una tendencia creciente a las “divergencias interregionales”. La regionalización consiste en el hallazgo de sub espacios nacionales con rasgos similares a partir de la definición,

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sistematización e integración de un conjunto de indicadores socioeconómicos representativo de la estructura socioeconómica departamental y nacional. De esta forma, la regionalización permitirá la identificación y el análisis de los agrupamientos departamentales con relativa “homogeneidad socioeconómica”. Permitirá, también, realizar una distribución espacial de los comportamientos violentos y criminales, especificando los grados de asociación entre el delito y la constelación socioeconómica regional. No hay duda que los estudios regionales de este tipo resultan de extrema utilidad. En primer lugar, son el insumo para el diagnóstico de la heterogeneidad y son un freno para las afirmaciones generalizantes. Del mismo modo, las evidencias sectoriales o regionales son materia prima imprescindible a la hora de conformar políticas de desarrollo local.4 El resultado de todo ello es la necesidad de abordar, además de las invariantes estructurales (demográficas o económicas), la dinámica y los procesos regionales, como por ejemplo la propia realidad delictiva a la luz de los cambios ocurridos en los últimos años en nuestro país. En segundo lugar, los estudios regionales nutren de contenido a los debates sobre la globalización y la integración regional. Es un hecho que la llamada globalización impacta sobre las manifestaciones socioespaciales, transformando las matrices urbano-regionales y, fundamentalmente, las estructuras socioeconómicas. A su vez, los procesos de integración regional -como el Mercosur- delatan que las sociedades locales están insertas en escenarios de desarrollo desigual, y la mayoría de ellas caen en la fragmentación económica,

social y cultural. La combinación de estos procesos arroja efectos paradójicos, tales como la dialéctica entre la configuración de un “único espacio económico” y la existencia de “múltiples territorios” (Boisier, 1998). Esta complejidad regional -apenas enunciada- no puede comprenderse solamente con argumentos económico-productivos. Inciden también de manera preponderante asuntos de naturaleza simbólica y cultural, identidades corporativas y territoriales, así como una amplia gama de reacciones colectivas individuales de gran densidad sociológica. El ejercicio de la violencia y la asunción de comportamientos delictivos hay que encuadrarlos, por ejemplo, en la especificidad de contradictorias y dramáticas dinámicas regionales. En este sentido, las ciencias sociales uruguayas han logrado importantes niveles de acumulación. Sobre la base de información censal e infinidad de indicadores socioeconómicos, se ha realizado una interesante propuesta de regionalización del país (Veiga, 1991 y 2000; Veiga y Rivoir, 2004). El punto de partida de estos estudios es la existencia de nuevas tendencias en el esquema urbano regional en el contexto de las transformaciones productivas y socioeconómicas producidas durante los últimos veinticinco años. A partir de estas corroboraciones, la sociología en el Uruguay ha generado valiosos trabajos metodológicos para dar cumplimiento a esa propuesta de regionalización. Estas investigaciones han servido de soporte para los estudios sobre distribución de votos de los partidos tradicionales, ocurrencia de suicidios y evolución del llamado Índice de Desarrollo Humano (ver Paternain y Serna, 1993; Robert,

4 Hay autores que sostienen que una política regional integral debe ser visualizada como una matriz que contiene cuatro vectores: 1) un vector correspondiente a la política de ordenamiento territorial; 2) un vector mostrando la política de descentralización; 3) un tercer vector correspondiente a la política de fomento; y 4) un vector más instrumental asociado con la coherencia inter-regional; ver Boisier, 1998.

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1994 y PNUD, 1999). Incluso se han arriesgado conclusiones muy preliminares acerca de la relación entre algunos indicadores delictivos y las regiones socioeconómicas en el Uruguay (Paternain, 1995).5 En el presente capítulo queremos ofrecer una actualización de los principales indicadores socioeconómicos del país en función de los distintos perfiles regionales. En cualquier caso, sustentamos tres afirmaciones básicas: *Tanto la implantación de un nuevo modelo de acumulación económica como los procesos de descomposición estructural -que implican desintegración social- se especifican en el plano de las desigualdades regionales internas. *La evolución y dinámica regionales son impactadas diferencialmente por los procesos de globalización e integración comercial. *El diagnóstico de los factores de riesgo operantes en la sociedad uruguaya tiene que encuadrarse en una estrategia de análisis que combine la macrorregionalización (a nivel del país) con la microrregionalización (por ejemplo, a nivel de la ciudad de Montevideo). Si en este contexto se afirma que la mayoría de los delitos ha crecido en el Uruguay de los últimos años, entonces debemos preguntarnos: ¿qué distribución espacial ha tenido dicho
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crecimiento? A su vez, este capítulo deberá responder otras tantas cuestiones: ¿dónde se localizan ciertas modalidades delictivas? ¿Los delitos contra la persona son más probables en áreas de menor desarrollo diferencial? ¿Cuáles son las zonas de mayor densidad de suicidios? ¿Cómo se organizan regionalmente las respuestas estatales, medidas a través del trabajo policial? Primera regionalización Una parte importante de la investigación sociológica uruguaya advierte sobre los profundos cambios ocurridos en la geografía socioeconómica del país. Durante la década del noventa emergen manifestaciones inequívocas de “fragmentación socioeconómica y cultural”. Estos procesos han asumido rasgos socioespaciales diferentes, lo que ha implicado la creación de nuevos marcos teóricos y metodológicos para su abordaje (Veiga, 1991 y 2000) .6. Las propuestas de regionalización consisten en el hallazgo de subespacios con rasgos similares a partir de la definición, sistematización e integración de un conjunto de indicadores socioeconómicos, representativo de la estructura social y económica departamental y nacional. De esta forma, la regionalización permitirá la identificación y el análisis de agrupamientos departamentales con “relativa homogeneidad

Una parte de este capítulo se apoya en el siguiente antecedente: PATERNAIN, R. (2003), “Violencia y Criminalidad en el Uruguay. Una mirada macrorregional”, en MAZZEI, E. (comp.), El Uruguay desde la sociología, Montevideo, Departamento de Sociología, Universidad de la República. 6 A los efectos de la elaboración de un agrupamiento departamental o regional, se desarrollaron tres fases: en primer lugar, la selección de las variables socioeconómicas; en segundo lugar, al análisis factorial y la elección de las dimensiones de análisis; y por último, el análisis de cluster y la regionalización. Además de la elección de 27 indicadores socioeconómicos –de probada confiabilidad y validez- el análisis factorial identificó 5 factores que en su conjunto explican el 80% de la varianza total. Ellos son: diversificación socioeconómica, inmigración, educación, agroexportación y variación del empleo industrial. Estos complejos procesos sociales son relativamente independientes entre sí y su combinación produce diferentes “estilos de desarrollo” y perfiles socioeconómicos departamentales (Veiga, 1991).

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Cuadro A.

socioeconómica”, sobre los cuales se realizará la distribución espacial de los comportamientos criminales, especificando los grados de asociación entre el delito y la constelación socioeconómica regional. La regionalización propuesta tiene la virtud de ordenar diferencialmente el espacio socioeconómico del Uruguay. Como contrapartida, presenta el inconveniente de soslayar la heterogeneidad y las asimetrías intrarregionales e intradepartamentales.7 Así, pues, exceptuando el departamento de Montevideo (el cual será considerado como región autónoma), se establecen las regiones en el cuadro A. Cada una de las regiones definidas ofrece una serie de rasgos propios. En primer lugar, la región Sureste mantiene una posición privilegiada en el contexto nacional a partir de un alto nivel de diversificación socioeconómica. Esta circunstancia ha combinado su origen histórico, su inserción en el área metropolitana de Montevideo y su desarrollo industrial y turístico.8 Otro aspecto relevante en la dinámica regional son las áreas de inmigración interna, fundamentalmente
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alrededor de Maldonado-Punta del Este y en la conurbación de Montevideo. En segundo lugar, la región Suroeste ocupa también un lugar destacado con relación al resto del país. Los procesos de diversificación de su base productiva agroindustrial (lácteos, frutas y cereales) han configurado en la región un alto potencial de expansión del sector agroexportador, con significativa participación del empleo en dichas actividades y en industrias afines. En cuanto a los rasgos socioeconómicos, al igual que en la región Sureste, se impone aquí la distinción, por ejemplo en el departamento de San José, entre el área limítrofe con Montevideo y el resto del departamento. Por fin, hay que señalar que el Suroeste -junto con la región Sureste- presenta los niveles de vida más altos del país, medidos en este caso por el NBI (necesidades básicas insatisfechas).9 En cambio, la llamada región Central es la que ostenta un menor desarrollo socioeconómico. Como consecuencia de su escasa diversificación socioeconómica y sus carencias en el nivel de vida de la población, se han producido graves procesos de

“Una de las restricciones de este tipo de análisis, es que si deseamos trascender hacia niveles de desagregación de la información estadística menores -es decir a nivel intradepartamental-, deben utilizarse datos provenientes de fuentes diversas, que no son comparables entre sí en muchos casos; aunque son ciertamente útiles -y necesarios- para complementar y profundizar determinados aspectos a nivel departamental y regional (por ejemplo, censos agropecuarios). En tal sentido, existen otros enfoques metodológicos y de planificación e instrumentación de proyectos, tales como las Cuencas y áreas programáticas, que permiten complementar los diagnósticos departamentales con otros de naturaleza intradepartamental” (Veiga, 2000). 8 En este punto, el departamento de Canelones es bien contrastante: por un lado, la conurbación de Montevideo (Las Piedras, La Paz, Ciudad de la Costa, etc.), y por el otro el resto del departamento. 9 La información del año 2000 asegura que Colonia es uno de los departamentos con mejores índices de calidad de vida del Uruguay.

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“vaciamiento poblacional”. Esta región no ha tenido en años transformaciones sustantivas en su estructura socioeconómica, tal vez con la excepción de la Cuenca Lechera y algunas instalaciones industriales en Florida (Veiga, 2000). La región Litoral, por su parte, es la que ha tenido la mayor pérdida de posición relativa en el país. En estos departamentos ha disminuido el empleo en el sector industrial y se ha reducido la agricultura cerealera de exportación. A pesar del estancamiento en la capacidad de atracción poblacional, el Litoral mantiene un significativo potencial agropecuario y exportador. Por último, el Noreste es el área que experimentó los mayores cambios, fundamentalmente en las décadas del setenta y ochenta. Si bien en los noventa tal dinamismo se frenó, la diversificación económica y la atracción poblacional -que también es resultado de una estructura de precios favorables con Brasil- ponen en evidencia el alto potencial agroexportador de la región. No obstante, el Noreste es la zona más heterogénea y la que ofrece peores niveles de calidad de vida. Segunda regionalización Las propuestas de regionalización están

sujetas a permanentes ajustes. La configuración socioeconómica tuvo nuevos ingredientes a partir del procesamiento del Censo de Población de 1996 y de las Encuestas de Hogares entre 1996 y 2002. La construcción de indicadores sobre aspectos clave de población, urbanización, desarrollo económico, educación, mercado de empleo y niveles de vida, permitió la identificación de dimensiones socioeconómicas sustantivas para el conocimiento de las sociedades locales (Veiga y Rivoir, 2004). Las evidencias sobre el proceso arrojan un aumento de la desigualdad social entre los dos extremos de la población urbana: la fragmentación se traduce en una diversificación de la estructura social y en un incremento de las clases medias en las áreas periféricas (Veiga y Rivoir, 2004). A lo largo de la década del noventa, la geografía socioeconómica del país se alteró profundamente, generando nuevos agrupamientos departamentales.10 La comparación entre los censos de 1985 y 1996 revela cambios socioeconómicos profundos que “fracturan” la regionalización anterior. Así, se establecen tres agrupamientos departamentales o áreas homogéneas (Noreste, Litoral Centro y Sur) y dos departamentos separados: Canelones y Maldonado. El resultado de todo ello se expresa en el cuadro B.

Cuadro B.

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La heterogeneidad regional se verá sometida a los impactos de la agudización de la crisis socioeconómica y a la posterior recuperación, circunstancias que ameritan actualizaciones en las propuestas de regionalización. En el presente estudio, asumimos para el periodo 1985-2007 la validez de los dos agrupamientos reseñados.

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Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

El Noreste expresa una importante diversificación socioeconómica y un alto nivel agroexportador. Sin embargo, las desigualdades internas y los porcentajes de pobreza e indigencia se hallan en cotas elevadas. Por su parte, el Litoral Centro muestra un heterogéneo nivel de desarrollo socioeconómico, con zonas de alta diversificación productiva, y otras de baja especialización y con carencias en sus niveles de vida. La región Sur también presenta importantes diferencias internas, aunque ocupa globalmente una posición destacada en el contexto nacional: Colonia y San José aparecen como departamentos con altos niveles relativos de diversificación socioeconómica. El departamento de Canelones ha mantenido un lugar destacado en el país con su alto nivel de diversificación socioeconómica, su inserción en el área metropolitana de Montevideo, su desarrollo industrial y turístico y la expansión de sus servicios. Sin embargo, su heterogeneidad interna es un dato conocido, fundamentalmente por la existencia de microrregiones con muy desigual nivel de desarrollo, y también por lo que significa la fragmentación socioeconómica de la Ciudad de la Costa. Por último, Maldonado experimentó en los ochenta y los noventa un importante crecimiento asociado a la industria turística, lo cual tuvo efectos positivos sobre la población local y atrajo relevantes contingentes de migrantes internos. Pero la crisis regional golpeó de lleno en los equilibrios internos del modelo de desarrollo, lo que se tradujo en el deterioro de las condiciones de vida de los trabajadores y en la proliferación de asentamientos precarios (Veiga y Rivoir, 2004).

3. Violencia y criminalidad en el espacio regional
El delito y el crimen se presentan como
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conceptos amplios. En esencia, remiten a una acción individual que cae dentro de una tipificación jurídico-penal. Como problema de fondo hay que señalar que nunca se conoce la cantidad de delitos que se cometen en una sociedad. Es imposible para el Estado y los organismos de control reconstruir con precisión el volumen total de hechos de naturaleza delictiva, más allá de la exactitud con la cual se pueden registrar modalidades extremas, como es el caso de los homicidios. Sin entrar en discusiones sustantivas sobre la historicidad de los procesos de control social –lo que supone una resolución inequitativa de múltiples conflictos sociales, el investigador se enfrenta al problema de las evidencias para analizar los fenómenos de la violencia y la criminalidad. Y aquí emergen las tan mentadas “estadísticas criminales”, sin dudas las más resbaladizas y desconfiables de las estadísticas sociales. Las razones de esta realidad son muchas: en primer lugar, como fue dicho, el grueso de la información criminal recoge situaciones “denunciadas” por las propias víctimas o damnificados, con lo cual se pierde una importante porción de hechos no denunciados; en segundo lugar, de alguna manera las estadísticas oficiales reflejan un tipo de realidad creada por el propio Estado y sus aparatos de punición-control, motivo por el cual muchos renglones de información deben interpretarse a mitad de camino entre “hechos ocurridos” e “indicadores de comportamiento estatal”; por último y complementariamente, el proceso de producción y difusión de la información criminal entraña un conjunto de “filtros” y “decisiones” de los aparatos policial y penal, en la medida que se trata de instituciones sociales complejas –y por ello mismo, actores relevantes del conflicto sociopolítico- sometidas al escrutinio de la

Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

opinión pública. Desde el momento en que se pretende una macrorregionalización del país, no hay otra opción metodológica que contar con los datos producidos por los organismos competentes. Asumiendo todos los riesgos correspondientes, nuestro análisis se basará en la información producida por el Ministerio del Interior entre 1985 y 2007.11 Este periodo toma en consideración algunos años revelantes: desde el inicio de la recuperación democrática hasta el presente, pasando por 1995 (año de aprobación de la ley de seguridad ciudadana) y por el tramo que va desde 1999 a 2004, lustro caracterizado por la recesión y la agudización de la crisis socioeconómica, y para muchos por la multiplicación de situaciones de violencia y criminalidad. La información seleccionada se dividirá en los siguientes rubros: 1. Hechos denunciados. Los datos agrupados permiten distinguir tres grandes categorías: delitos contra la persona (lesiones y homicidios), delitos sexuales y delitos contra la propiedad (hurtos, rapiñas, daños). 2. Trabajo Policial. Una aproximación al trabajo institucional y a las respuestas específicas de intervención estatal, reconoce en la cantidad de detenidos y de remitidos (personas procesadas por la Justicia según los cómputos de la Policía) dos variables relevantes. 3. Violencia no delictual. Como indicadores de violencia no delictual se han seleccionado los accidentes de tránsito (leves, graves y fatales) y los suicidios (consumados y tentativas). A través de ellos
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se podrá obtener una evolución clara –junto con los Homicidios- de las muertes violentas en el Uruguay. Por otra parte, hay que advertir que la elaboración de los cuadros se realizó en base a tasas. Sustituir valores absolutos por la cantidad de hechos en función de la población residente (para todos los años, la cantidad de población se calculó a partir de la tasa media de crecimiento intercensal) comporta innumerables ventajas: por un lado, permite la comparación ponderada de los desempeños delictivos entre las distintas regiones del país; por el otro, habilita el cotejo de la realidad uruguaya con idénticos indicadores a nivel internacional. Delitos y violencias La evolución nacional de la criminalidad demuestra –antes y ahora- que los delitos más denunciados son aquellos contra la propiedad, en especial los Hurtos. Sin contar la llamada “cifra negra” (delitos que ocurren pero que no se denuncian), en el 2007 hubo en el Uruguay 100.000 Hurtos (aproximadamente 280 denuncias diarias). Sin embargo, desde 1985 hasta la fecha, el crecimiento más sostenido lo han experimentado los delitos contra la persona. Si bien los Homicidios llegaron a sus picos más altos a principios de los noventa, luego se estabilizaron y posteriormente descendieron. El fenómeno que en realidad explica este aumento se relaciona con la Violencia Doméstica, un delito sometido a constantes ajustes de registro: creado por ley en 1995, recién en 2005 obtiene una “estadística” a nivel nacional.

A partir del año 2005, la estadística del Ministerio del Interior se abre a la medición de otros fenómenos hasta ese momento ignorados (violencia doméstica, violaciones, copamientos, etc.). A los efectos de conservar la lógica de la serie histórica se optó por mantener las “clasificaciones” que operaban con anterioridad a esa fecha.

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Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

Las tasas de delitos sexuales alcanzan durante casi 20 años una singular estabilidad, quebrando esa tendencia en el 2004 con casi el doble de denuncias. En los últimos tres años las tasas descienden, aunque todavía se hallan por encima del promedio de la década del noventa. Dentro del grupo de delitos contra la propiedad, las tasas de Hurtos “explotan” entre 1999 y 2004, en paralelo con la recesión económica y la profundización de la crisis social. Por su parte, las Rapiñas parten de niveles muy bajos, alteran su tendencia en 1995, consolidan su ascenso durante el tiempo de la crisis y mantienen su crecimiento en un contexto socioeconómico más favorable. A lo largo de todo el periodo, algunos de los indicadores del trabajo policial muestran fuertes variaciones: la mayor cantidad de detenidos se produce en 1985 y 2004. Este último año mostró el agotamiento de un modelo de “policiamiento” que aumentó los detenidos pero disminuyó el porcentaje de delitos esclarecidos. Para el año 2007 los términos de la ecuación cambian, reduciéndose sensiblemente la distancia entre personas detenidas y personas procesadas. El trabajo policial gana en eficacia, pero la presión punitiva no cesa, lo que redunda en las tasas de “prisionización” más altas de toda la historia.

La violencia “no delictual” tiene en los accidentes de tránsito y en los Suicidios dos manifestaciones inquietantes para la realidad uruguaya. Las tasas más altas de accidentes de tránsito fueron en 1995, 1999 y 2007, con marcada distancia de las del 2004, seguramente por la influencia de la crisis en los volúmenes de circulación y movilidad. Los accidentes fatales se han mantenido constantes, con elevados picos para 1995 y 1999. A su vez, el incremento de las tasas generales en el 2007 no implicó un aumento proporcional de los accidentes fatales, los cuales pasan a gravitar menos sobre el total que, por ejemplo, en 1995. El Uruguay ha tenido tradicionalmente tasas muy altas de Suicidios. Con la crisis del año 2002 se llega al nivel más alto, descendiendo en los años subsiguientes. Sin embargo, el proceso de recuperación económica y social de los últimos tiempos ha convivido con un nuevo aumento del Suicidio, y en especial de las “tentativas”: entre 1985 y 2007, las tentativas crecieron casi un 64%. ¿Cómo se distribuyen las tasas de violencia y criminalidad según la dicotomía Montevideo/ Interior? Montevideo es la zona que concentra en términos absolutos la mayor cantidad de delitos. Del mismo modo, en prácticamente la totalidad de los rubros sus tasas están por encima de las tasas nacionales. Pero en más de veinte años, el crecimiento del delito ha sido

Cuadro 20. Tasas de delitos por años. Montevideo e Interior

Fuente: elaboración a partir de datos de la Dirección de Política Institucional y Planificación Estratégica-Ministerio del Interior. Nota: Homicidios y Delitos Sexuales cada 100.000 habitantes; Delitos contra la Persona, Lesiones, Rapiñas y Daños cada 10.000 habitantes; y Delitos contra la Propiedad y Hurtos cada 1.000 habitantes.

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Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

mayor en el interior del país. En 1985, la tasa de delitos contra la persona en el interior fue de 12,9 denuncias cada 10.000 habitantes: en el 2007 la cifra alcanzó las 82,5 denuncias. Esto se hace evidente para el caso de las Lesiones, pero más lo es para la Violencia Doméstica. El Homicidio parece tener un comportamiento diferente: pesa lo mismo en Montevideo que en el interior en 1985, pero luego sus tasas pasan a tener un leve predominio en la capital (cuadro 20). Los delitos contra la propiedad (gráfico 30) tienden a crecer en ambos escenarios en la misma proporción. Lo hacen un poco más en Montevideo durante el tiempo de la crisis, y más en el interior en los años recientes. El Hurto avanza en Montevideo a partir de 1999, y se frena en 2006 y 2007. Lo propio ocurre

en el interior, aunque mantiene una leve tendencia al crecimiento. Por su parte, la Rapiña es un delito típicamente montevideano, pero crece más –con la excepción de los años de la crisis- en el resto de los departamentos, en especial durante los últimos tres años. El trabajo policial, a través de las tasas de detenidos, muestra que sus vaivenes en el tiempo se asocian con los procesos de Montevideo. En el 2007, bajan los detenidos y suben los procesados, distanciándose en este punto Montevideo del interior. De todas maneras, la brecha de los procesados es más reducida que la de los detenidos, lo que marca una clara diferencia en el comportamiento de los indicadores del trabajo policial. Las tasas de procesamientos son mucho más constantes en el tiempo que la de los detenidos (cuadro

Gráfico 29. DELITOS CONTRA LA PERSONA

Gráfico 30. DELITOS CONTRA LA PROPIEDAD

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Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

Cuadro 21. Tasas de detenidos y remitidos por años. Montevideo e Interior

Fuente: elaboración a partir de datos de la Dirección de Política Institucional y Planificación Estratégica-Ministerio del Interior. Nota: Detenidos contra la Persona, Total Remitidos, Remitidos contra la Persona y Remitidos contra la Propiedad cada 10.00 habitantes; Total Detenidos y Detenidos contra la Propiedad cada 1.000 habitantes.

Gráfico 31. DETENIDOS

Cuadro 22. Tasas de accidentes de tránsito y suicidios por años. Montevideo e Interior

Fuente: elaboración a partir de datos de la Dirección de Política Institucional y Planificación Estratégica-Ministerio del Interior. Nota: Accidentes de Tránsito fatales, suicidios (consumados y tentativas) cada 100.000 habitantes; Accidentes de Tránsito (Leves y Graves) cada 10.000 habitantes.

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Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

Gráfico 32. ACCIDENTES DE TRANSITO

21 y gráfico 31). Los accidentes de tránsito tienen guarismos más altos en el interior del país. Las distancias se acortan para el tiempo de la recesión económica, lo que estaría indicando una reducción en los niveles de movilidad interdepartamental, sin contar la reducción de población flotante en aquellos departamentos turísticos. Los accidentes fatales también son más frecuentes en el interior que en la capital, no obstante el incremento reciente que en ésta se ha experimentado (cuadro 22). Los suicidios consumados tienden a elevar sus tasas durante los últimos años en el interior del país. A su vez, para el mismo

periodo, las tentativas de suicidios se multiplicaron en la capital, llegando a 50,7 casos cada 100.000 habitantes. Primera regionalización: 1985-1995 Una mirada dicotómica Montevideo/interior está condenada a perder una buena parte de la heterogeneidad. La primera regionalización reseñada tiene una validez metodológica entre 1985 y 1995, y muestra una distribución delictiva cargada de singularidades. Por ejemplo, los delitos contra la persona crecen preponderantemente en el Sureste y en el Litoral, y disminuyen en Montevideo. En 1995, con la excepción del Suroeste, las distintas regiones del

Cuadro 23. Tasas de delitos contra la Persona y porcentaje

de variación 1985-1995 por Regiones

Fuente: elaboración a partir de datos de la Dirección de Política Institucional y Planificación Estratégica-Ministerio del Interior.

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Gráfico 33. DELITOS CONTRA LA PERSONA

país ofrecen tasas relativamente similares para los delitos contra la persona (cuadro 23 y gráfico 33). El Homicidio ratifica estas tendencias, creciendo más de un 100% en el Sureste, aunque también lo hace de manera significativa en Montevideo. No obstante, como lo muestra el

cuadro 24, las tasas más altas para este delito siguen estando en la región Noreste. Por su parte, las Lesiones aumentan en todas las regiones (en especial en el Sureste), menos en Montevideo en donde caen un 5,2%. Al igual que los Homicidios, las tasas más elevadas se ubican en el Noreste.

Cuadro 24. Tasas de Homicidios y porcentaje de variación 1985-1995

Fuente: elaboración a partir de datos de la Dirección de Política Institucional y Planificación Estratégica-Ministerio del Interior.

Gráfico 34. HOMICIDIOS

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Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

Cuadro 25. Tasas de delitos sexuales y porcentaje de variación 1985-1995

por Regiones

Fuente: elaboración a partir de datos de la Dirección de Política Institucional y Planificación Estratégica-Ministerio del Interior.

Cuadro 26. Tasas de delitos contra la Propiedad y porcentaje de variación 1985-1995

por Regiones

Fuente: elaboración a partir de datos de la Dirección de Política Institucional y Planificación Estratégica-Ministerio del Interior.

En diez años, los delitos sexuales caen en todo el país. De nuevo, el Sureste (junto con el Centro) es la excepción, con casi un 80% de aumento, obteniendo las tasas más altas, a una considerable distancia de la capital (cuadro 25). En este punto, la verdadera novedad en la evolución delictiva hay que localizarla en la región Sureste. Las denuncias contra la propiedad también lo ratifican con un 60% de aumento entre 1985 y 1995, seguida por Montevideo con un 18,2%. Para 1995, las tasas de delitos contra la propiedad son prácticamente las mismas en Montevideo que en el Sureste, tal como se desprende del cuadro 26. El comportamiento de los Hurtos ejemplifica esto con singular claridad. A pesar de ello, para este delito la complejidad regional añade otro
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dato de interés: el mayor porcentaje de crecimiento lo obtuvo la región Noreste con un 60% (cuadro 27 y gráfico 35). Tal como se señaló, la Rapiña es un delito típicamente montevideano. Entre 1985 y 1995, el mismo explotó en todo el país, en particular en el Litoral y en el Noreste. Aunque aquí los casos son marginales, en periodos posteriores el empuje de las tasas será un dato consolidado (cuadro 28 y gráfico 36). El trabajo policial delata sus especificidades. Las tasas de detenidos caen en todas las regiones del país, con la excepción del Sureste (cuadro 29 y gráfico 37). El descenso es apreciable en Montevideo con un 43%. Los procesados también disminuyen sus tasas, pero esta vez la capital rompe la tendencia general con un

Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

Cuadro 27. Tasas de Hurtos y porcentaje de variación 1985-1995 por Regiones

Fuente: elaboración a partir de datos de la Dirección de Política Institucional y Planificación Estratégica-Ministerio del Interior.

Gráfico 35. HURTOS

Cuadro 28. Tasas de Rapiñas y porcentaje de variación 1985-1995

por Regiones

Fuente: elaboración a partir de datos de la Dirección de Política Institucional y Planificación Estratégica-Ministerio del Interior.

incremento del 31%. Los cambios en las políticas criminales y la presión punitiva impactan sobre los indicadores de gestión, ajustando la lógica del procedimiento policial y reforzando el rigor penal en la capital del país, seguramente al amparo de las “olas de inseguridad” proyectadas

a partir de ciertas modalidades de robos con violencia. Los años posteriores demostrarán la ineficacia de esta estrategia, al multiplicar la población carcelaria y al no obtener efecto alguno sobre la reducción de las tasas de Rapiñas.
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Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

Gráfico 36. RAPIÑAS

Cuadro 29. Tasas de Detenidos y porcentaje de variación 1985-1995

por Regiones

Fuente: elaboración a partir de datos de la Dirección de Política Institucional y Planificación Estratégica-Ministerio del Interior.

Gráfico 37. DETENIDOS

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Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

Gráfico 37. DETENIDOS

Cuadro 30. Tasas de Remitidos y porcentaje de variación 1985-1995

por Regiones

Fuente: elaboración a partir de datos de la Dirección de Política Institucional y Planificación Estratégica-Ministerio del Interior.

Los accidentes de tránsito crecen de forma significativa en el Centro y en el Sureste. Sin embargo, tanto para 1985 como para 1995, las

tasas más elevadas se hallan en el Litoral. Mientras que el Sureste ve crecer los accidentes leves, en esta oportunidad la novedad la aporta

Cuadro 31. Tasas de Accidentes de Tránsito y porcentaje de variación 1985-1995

por Regiones

Fuente: elaboración a partir de datos de la Dirección de Política Institucional y Planificación Estratégica-Ministerio del Interior.

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Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

la región Centro, pues es allí donde más aumentaron los accidentes graves y fatales. En 10 años, el Suroeste deja de ser la zona con más muertos por accidentes de tránsito (cuadros 31 y 32, y gráfico 38). Durante el tiempo en consideración, los suicidios consumados (como muestra el cuadro 33) suben en todas las regiones del país (en el Sureste no hay variaciones). En líneas generales, tal crecimiento se asocia con el menor desarrollo socioeconómico relativo. Esto parece tener una traducción más clara para las tentativas de suicidios, las cuales aumentan con más fuerza en el Centro y en el Noreste (cuadro 34). El vaciamiento poblacional, el deterioro socioeconómico y los efectos irreversibles de los cambios en la matriz de desarrollo local, obtienen en el

comportamiento de los suicidios una primera expresión dramática, cuyas evidencias sin embargo deben ser sometidas a otras pruebas interpretativas. Segunda regionalización: 1996-2007 Las variaciones intercensales arrojan cambios importantes en la geografía uruguaya. Las novedades delictivas que en la década anterior se ubicaron en la región Sureste, podrán evaluarse ahora con la separación de los departamentos de Canelones y Maldonado. También para el periodo 1996-2007, incluyendo los años más severos de la crisis socioeconómica (1999-2004), esta zona mantiene su particularidad en materia de indicadores sobre violencia y criminalidad.

Cuadro 31. Tasas de Accidentes de Tránsito y porcentaje de variación 1985-1995

por Regiones

Fuente: elaboración a partir de datos de la Dirección de Política Institucional y Planificación Estratégica-Ministerio del Interior.

Gráfico 38. ACCIDENTES DE TRÁNSITO

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Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

Cuadro 32. Tasas de Accidentes de Tránsito Fatales y porcentaje

de variación 1985-1995 por Regiones

Fuente: elaboración a partir de datos de la Dirección de Política Institucional y Planificación Estratégica Ministerio del Interior.

Cuadro 33. Tasas de Suicidios consumados y porcentaje

de variación 1985-1995 por Regiones

Fuente: elaboración a partir de datos de la Dirección de Política Institucional y Planificación Estratégica Ministerio del Interior.

Gráfico 39. SUICIDIOS CONSUMADOS

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Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

Cuadro 34. Tasas de tentativas de Suicidios y porcentaje de variación 1985-1995

por Regiones

Fuente: elaboración a partir de datos de la Dirección de Política Institucional y Planificación Estratégica-Ministerio del Interior.

Maldonado es el lugar en donde crece más el delito contra la persona, seguido de la región Litoral Centro para el periodo 20042007. No obstante, Canelones y el Litoral

Centro son las áreas con mayores tasas en la actualidad (cuadro 35 y gráfico 40). Esta regionalización permite observar cómo va disminuyendo el peso de las tasas de

Cuadro 35. Tasas de delitos contra la Persona y porcentaje de variación 1996-2007 por

Regiones

Fuente: elaboración a partir de datos de la Dirección de Política Institucional y Planificación Estratégica-Ministerio del Interior.

Gráfico 40. DELITOS CONTRA LA PERSONA

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Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

Cuadro 36. Tasas de Homicidios y porcentaje de variación 1996-2007

por Regiones

Fuente: elaboración a partir de datos de la Dirección de Política Institucional y Planificación Estratégica-Ministerio del Interior.

Gráfico 41. HOMICIDIOS

Homicidios en el Noreste, creciendo considerablemente en Maldonado y Canelones. En 2007 este departamento posee la tasa más alta de Homicidios del país (7,9) (cuadro 36 y gráfico 41). Las Lesiones también aumentaron en Maldonado, cuyas tasas se consolidan como las más elevadas a partir de 2004. Más errática resulta la evolución de los delitos sexuales: en el 2004 Maldonado presenta la tasa más alta (72,2) y en el 2007 la más baja (21,7). En más de diez años, el peso de los delitos sexuales se ha ido trasladando desde el Noreste y el Litoral Centro a Montevideo y la región Sur (cuadro 37). Los delitos contra la propiedad aumentan en todas las regiones del Uruguay. Esto se
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vuelve más claro para el periodo 1999-2004 (cuadro 38). Aquí llama la atención el porcentaje de crecimiento del Noreste. Si bien estamos ante una zona que tiene tradicionalmente las tasas más bajas de delitos contra la propiedad, los años de la crisis golpearon duramente el comportamiento de estos indicadores. Del mismo modo, es curiosa la evolución de Maldonado: junto con Montevideo es el único departamento que crece en estos delitos para los tres tramos de tiempo, pero es el que aumenta más modestamente (2%) entre 1999 y 2004, lo que a su vez condiciona el volumen de crecimiento para el periodo posterior. Estudios complementarios sobre Maldonado han demostrado que los valores de los delitos

Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

Cuadros 37. Tasas de delitos sexuales y porcentaje de variación 1996-2007

por Regiones

Fuente: elaboración a partir de datos de la Dirección de Política Institucional y Planificación Estratégica-Ministerio del Interior.

Cuadro 38. Tasas de delitos contra la Propiedad y porcentaje de variación 1996-2007

por Regiones

Fuente: elaboración a partir de datos de la Dirección de Política Institucional y Planificación Estratégica-Ministerio del Interior.

contra la propiedad para el 2004 están envueltos en severos problemas de subregistro.12 Los Hurtos han crecido de forma importante primero en Canelones y luego en Maldonado, tal como se desprende del cuadro 39. En el año 1999, Maldonado poseía las tasas más altas de Hurtos del país. En cualquiera de los dos casos, no deben minimizarse las oscilaciones de población flotante durante los meses de verano, lo que situaría las tasas en guarismos más bajos.
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Las denuncias de Rapiñas tienen variaciones disímiles según las regiones. Entre 1996 y 1999, crecen sustancialmente en Canelones y el Noreste; entre 1999 y 2004 lo hacen en el Litoral Centro; y entre 2004 y 2007 el porcentaje más abultado de crecimiento se da en Canelones y Maldonado (cuadro 40). Las Rapiñas siguen siendo un delito montevideano, pero con el tiempo las distancias se han ido acortando. A su vez, en muchos lugares en los cuales las Rapiñas son pocas en términos absolutos, sin embargo se

No parece ser consistente que una de las zonas que experimentó la mayor mutación delictiva del país sea la única que disminuya sus tasas de Hurtos entre 1999 y 2004 en un contexto nacional de auténtica inflación de este delito.

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Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

Cuadro 39. Tasas de Hurtos y porcentaje de variación 1996-2007

por Regiones

Fuente: elaboración a partir de datos de la Dirección de Política Institucional y Planificación Estratégica-Ministerio del Interior .

Gráfico 42. HURTOS

Cuadro 40. Tasas de Rapiñas y porcentaje de variación 1996-2007 por Regiones

Fuente: elaboración a partir de datos de la Dirección de Política Institucional y Planificación Estratégica-Ministerio del Interior.

han multiplicado en distintos periodos. El trabajo policial vuelve a mostrar particularidades. Existe una asociación casi

perfecta entre detenidos y tramos temporales. De 1996 a 1999 caen los mismos en todas las regiones (con la
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Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

excepción del Noreste); de 1999 a 2004 suben de forma homogénea, pero caen de nuevo entre 2004 y 2007 (cuadro 41 y gráfico 43). Por su parte, los remitidos se incrementan en casi todas las regiones y para los tres periodos, lo cual demuestra la escasa incidencia del volumen de detenidos en la eficacia del sistema penal (cuadro 42). Los datos ratifican que, para el 2007, se ha consolidado una “deflación” en los detenidos que no va en desmedro de los porcentajes de esclarecimiento de delitos. De todas maneras, para los departamentos del interior del país, las tasas de detenidos parecen más homogéneas que la distribución de las tasas de delitos. ¿Hasta qué punto el trabajo policial

no es más sensible a lógicas internas propias que a cambiantes dinámicas sociales? Maldonado es la zona con mayores tasas de accidentes de tránsito hasta el 2007, momento en el cual comparte ese lugar con la región Litoral Centro (aquí se registró el mayor crecimiento entre 2004 y 2007). La evolución de los accidentes fatales mantiene su asociación con los momentos de crecimiento económico: entre 1999 y 2004 disminuyen las tasas en todas las regiones (menos en el Noreste), pero crecen al mismo tiempo que la recuperación de la economía. Como dato cierto, se destaca la disminución de las muertes por accidentes de tránsito en Maldonado para los últimos ocho años (cuadros 43 y 44).

Cuadro 41. Tasas de Detenidos y porcentaje de variación 1996-2007

por Regiones

Fuente: elaboración a partir de datos de la Dirección de Política Institucional y Planificación Estratégica-Ministerio del Interior.

Gráfico 43. DETENIDOS

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Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

Cuadro 42. Tasas de Remitidos y porcentaje de variación 1996-2007

por Regiones

Fuente: elaboración a partir de datos de la Dirección de Política Institucional y Planificación Estratégica-Ministerio del Interior .

Cuadro 43. Tasas de Accidentes de Tránsito y porcentaje de

variación 1996-2007 por Regiones

Fuente: elaboración a partir de datos de la Dirección de Política Institucional y Planificación Estratégica-Ministerio del Interior.

Cuadro 44. Tasas de Accidentes de Tránsito Fatales y porcentaje de variación

1996-2007 por Regiones

Fuente: elaboración a partir de datos de la Dirección de Política Institucional y Planificación Estratégica-Ministerio del Interior .

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Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

Gráfico 44. ACCIDENTES DE TRÁNSITO FATALES

El tránsito: una violencia estructural La circulación urbana parece irrepresentable para cualquier discurso o interpretación sociológica. O al menos invisible. Ciertamente una miopía curiosa que sobreviene en un espacio profusamente reglado que involucra fenómenos jurídicos, económicos, morales, morfológicos y políticos. El tránsito es un hecho social total (Mauss) que pone en circulación el conjunto de la sociedad.El tránsito es, en su forma más general, una forma de comunicación que conecta a las personas. Asume la circulación de las mercancías (bienes y personas) y el transporte de los consumidores. Comporta, además, un mercado laboral específico: el del transporte. Sobre este tema tan vasto y sobre esta multitud de cosas sociales en movimiento, pretendemos considerar un rasgo básico pero universal: el carácter inmotivado, aparentemente inesperado e inevitable, y, sin embargo, cotidiano y cruento de la violencia que se produce en su intercambio. Violencia que deviene acontecimiento en tanto da la muerte. Muerte que se cifra en accidente para ser vivida como algo fortuito, impropio, imprevisible; incluso cuando es obvio que lo que hay es trasgresión a la norma y responsabilidades concurrentes. Hay que suponer entonces que la violencia simbólica (Bourdieu) no logra ordenar la circulación de las mercancías -bienes y personas- precipitando el acontecimiento del tránsito: el accidente. Una violencia cada vez más inasible pues simula un estado aleatorio, que circula ciega e indiscriminadamente, y muestra una escalofriante falta de conflicto. ¿Qué hacer con esta violencia? Sin un conflicto aparente: ¿cómo se produce? Lo que vuelve irrisoria cualquier responsabilidad humana en la violencia del tránsito vehicular es su aparente ausencia de conflicto. Imposible encontrar el siguiente enunciado: “yo arrollé al caballero porque no cedía a mis intereses”. Hay que desanudar a la violencia de la idea de conflicto, librarla de toda idea de un conflicto entre grupos o personas, para comprender el tránsito urbano: una violencia que ya
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está instalada y precede a todos. De hecho, una violencia que se da entre desconocidos sin motivaciones conscientes, ¿cómo se explica?, ¿qué hay de humano en todo ello? Para estar seguros, para eludir cualquier grieta por la que hubiese pasado la responsabilidad humana, lo simbólico del tránsito impone la ley del accidente. El azar tiene sus reglas: las leyes de la probabilidad, el reinado de lo aleatorio. Complicidad del imaginario que aporta el Uno: la identidad, en suma: el accidente. Entonces, hay que pensar algo fuera de lo común ¿a quién representa esta violencia? ¿con quién me enfrenta? Se llega a un auténtico desconcierto cuando se piensa una violencia sin oponente. Pues sin oponente, la violencia cesa de ser respuesta a la adversidad. La infinidad de sus posibles gestos y gestores componen la violencia más generalizada que se pueda concebir. Mientras la violencia tradicional va directamente a su fin, la violencia del tránsito circula ciega e indiscriminadamente. Su destino indefinido e impersonal se desparrama en las miles de calles, miles de personas, de la ciudad moderna. Pero entonces, ¿qué hacer? o, si no hay nada qué hacer, ¿qué dar por sentado? ¿Podemos dar por sentado la excepcionalidad del accidente? El acontecimiento del tránsito es el tipo de acontecimiento -desconexión- de más fácil reacomodo de todas las versiones posibles de acontecimiento. Si este fuera dominante -el acontecimiento en el tránsito es sistémico pero excepcional-, el colapso societal sería total. La imposibilidad de la circulación de las cosas sociales significa el fin de toda estructura social. Pero si el accidente -como desconexión- es una excepción desde la perspectiva de la infinidad de recorridos y conexiones que ocurren diariamente en el tránsito, es la principal causa de muertes en jóvenes y una de la más importante causas de muerte en el planeta ¿Cómo escapar de él entonces? ¿Cómo prevenir lo imprevisible?, ¿dónde refugiarse? ¿Qué sentido tiene decir que nuestra experiencia de la violencia en el tránsito se inscribe en un horizonte anónimo, indiferenciado e imprevisible? Pues bien, como particularidad, amplía el campo de batalla, propone una nueva cartografía: la ciudad entera, con su circulación y circuitos. Por lo tanto un espacio inexcusable. Ya no se podrá optar por retirarse. El tránsito y su violencia serán inevitables para el habitante del espacio social moderno. Hay anomia en el tránsito. Y la anomia –que puede en otros contextos ser fuente de desarrollo de la historia y del cambio- es para el tránsito fuente de violencia y accidentalidad. Esta simple observación que permite sacar algunas conclusiones sociológicas, permite también recordar un viejo aforismo de Durkheim: es siempre en lo social dónde hay que buscar el secreto de lo social. Las razones de los siniestros, entonces, son las transgresiones recurrentes a las normas. Y aquí avanzamos una hipótesis: a relaciones más formalizadas de trabajo en el transporte, menor siniestralidad en el tránsito. Lo mismo que decir que mejores condiciones laborales -reducción de la explotación- producen un mejor tránsito vehicular. Todo lo cual nos lleva a pensar la eficacia de la ley. Lo que atestigua esta asociación, por su sola posibilidad, es que ese punto en que las leyes laborales y las normas de tránsito se contraponen unas a la otras, no debe
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asumirse como una intromisión accidental, sino que consiste en un artejo significante. Pues si el lugar de cosificación del trabajo humano es el mercado laboral, podemos apreciar cómo en el tránsito se ofrece un ejemplo modélico de cosificación radical: si el pasaje del nivel de lo humano al nivel de la cosa se produce precisamente en el lugar de intercambio del trabajo, es en el lugar de la circulación de las mercancías donde personas y bienes adquieren la potencialidad de trocarse en montos variables de plusvalor a partir de su destrucción qua objeto. La posibilidad de que el trabajo se encuentre regulado como trabajo de un sujeto colectivo –identidad que se construye en la esfera de la producción- minimiza la posibilidad de cosificación de la que hablamos: se reduce la posibilidad de destrucción violenta trocada en plusvalor. Se minimiza la posibilidad de que los sujetos ya consumidores -en la esfera de la circulación- intercambien violencia como individuos anónimos e iguales. Cuando estos espacios sociales se cruzan, como en el caso de los obreros del volante, es posible reflexionar acerca de lo real del tránsito como lograr que las eficaces reglamentaciones laborales consigan lo que las ordenanzas de tránsito no pueden: un mayor acatamiento de sus normativas. Hasta aquí hemos tratado de demostrar que la trasgresión a las normas de tránsito que produce el “accidente” es universal, por tanto ajena a todo particularismo. Sin embargo, su carácter universal conduce a una historización de las particularidades que escapa de las explicaciones culturalistas –cuando todo cree explicarse por la particularidad- y de las explicaciones funcionalistas –cuando todo desvío de las normas se explica por la anomia que producen las sociedades. Pasemos, entonces, a analizar nuestra sociedad. Dos aspectos peculiares caracterizan al tránsito vehicular en el Uruguay: a) un marcado igualitarismo en sus interacciones y b) un fuerte double bind en las relaciones entre los ciudadanos, los agentes estatales y las propias normas. (ver que el propio agente de control encarna un conjunto de normas sobre las que puede actuar con cierto nivel de arbitrariedad). El igualitarismo rige las relaciones de intercambio en el tránsito en las múltiples e inevitables interacciones cotidianas en las que se basa su circulación. Esto lleva a que patrones de organización simples como podrían ser: el más grande pasa, se respeta a los más pequeños o incluso, quien está trabajando tiene prioridad; carecen de eficacia regulatoria de nuestro tránsito. Es más, la existencia relativa de estos principios puede llevar a conflicto: el que lleva el vehículo más grande y se lo tira encima al más pequeño; el motociclista que reclama acerca de su desvalía y reclama su derecho frente al que no tuvo para con él el suficiente cuidado de respetar su preferencia de paso y, por último, el que viene transportando pasajeros y estima que la función social que cumple le otorga prioridades. Esta no coincidencia en las pautas informales de regulación del tránsito y la no existencia de políticas estatales de direccionamiento en un sentido o en otro llevan a una suerte de desamparo simbólico en el cual lo dominante es una suerte de igualitarismo barbárico, donde prima un individualismo extremo.
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Esta no direccionalidad del Estado, que estimamos nosotros, debería ir en el sentido de la primacía del transporte público, tanto en cuanto a una política de ingeniería de tránsito que lo privilegie, como en cuanto a un discurso específico de valorización del mismo; se relaciona con el problema del double bind generado desde las prácticas específicas de los agentes estatales en el tránsito: los vehículos estatales deberían tener una política especial a los efectos de conducirse en el tránsito de un modo especialmente ajustado a las normas y la cortesía ciudadana. La inquietante sensación de impunidad que provocaban los vehículos de la empresa “Autoparque” estacionándose de cualquier manera para controlar precisamente el buen estacionamiento de los vehículos era un ejemplo patente de vínculo doble en la actitud del Estado frente a los ciudadanos. Se exige de los ciudadanos una sujeción total a la norma en el tránsito, lo cual es lo correcto, pero desde un lugar de no respeto por la misma, lo cual resulta contrario al interés general, por tratarse de un factor de ineficacia de las políticas públicas de seguridad en el tránsito. Lic. Ricardo Fraiman Lic. Marcelo Rossal

El análisis de los suicidios pone el foco nuevamente en Maldonado: se trata de la zona en donde más crecen entre 1996-1999 y 2004-2007. Por el contrario, es la única región en donde se registra una disminución de casi 31% entre 1999 y 2004, es decir, durante los años más graves de la crisis socioeconómica (cuadro 45 y gráfico 45). En 1996, las tasas más altas de suicidios se ubicaron en Canelones y en el No-

reste. En 2007, Maldonado y el Sur ocupan los primeros lugares. Por su parte, las tentativas de suicidios no parecen tener una pauta clara de incremento regional. Pero crecen en Maldonado (91,6%), luego en Montevideo (105,1%) y finalmente en Canelones (65,8%). Sin embargo, en el 2007 la región Sur es la que ostenta las tasas más altas de tentativas de suicidios (cuadro 46 y gráfico 46).

Cuadro 45. Tasas de Suicidios consumados y porcentaje de variación 1996-2007

por Regiones

Fuente: elaboración a partir de datos de la Dirección de Política Institucional y Planificación Estratégica-Ministerio del Interior.

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Gráfico 45. SUICIDIOS CONSUMADOS

Cuadro 46. Tasas de tentativas de Suicidios y porcentaje de variación 1996-2007

por Regiones

Fuente: elaboración a partir de datos de la Dirección de Política Institucional y Planificación Estratégica-Ministerio del Interior.

Gráfico 46. SUICIDIOS TENTATIVAS

4. Consideraciones finales
En el Uruguay todos los renglones de delitos aumentan sus tasas. No siempre lo hacen al mismo tiempo, aunque en los últimos años el empuje resulta más
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homogéneo. Han crecido en mayor proporción las situaciones más graves, y por lo tanto las que generan más daño social e inseguridad ciudadana. A esto hay que sumarle las distintas manifestaciones de violencia no delictual, tanto o más

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inquietante como fenómeno social que las delictivas. Las relaciones entre el delito y los principales indicadores socioeconómicos están marcadas por la complejidad. Los cambios en la matriz de desarrollo impactaron a mediados de los noventa sobre la evolución de la violencia, la criminalidad y la inseguridad. Luego, desatada la crisis socioeconómica en toda su gravedad, el aumento de los delitos (sobre todo, contra la propiedad) se produjo de forma inmediata y sostenida. Sin embargo, los procesos de recuperación de la economía y la reducción de los indicadores sociales más críticos (la pobreza, por ejemplo) se traducen con extrema “lentitud” (cuando lo hacen) sobre las tasas de delitos. Más allá de la calidad de las evidencias, es posible trazar tres caminos hipotéticos –no necesariamente excluyentes- para comprender la evolución del delito en el Uruguay. En primer lugar, una parte de la criminalidad se vincula con los procesos de exclusión social, de segregación residencial y de fragmentación socioeconómica. En segundo lugar, hay otra parte (tal vez la mayoritaria) sensible a las mutaciones del mercado de trabajo y a los vaivenes de la actividad económica, en la cual las fronteras entre la legalidad y la ilegalidad son tan frágiles como las vicisitudes laborales. Por último, las transformaciones socioculturales y territoriales también han afectado la cantidad y la intensidad de los delitos contra la persona, decisivas para entender la real magnitud del fenómeno de la violencia y la inseguridad en Uruguay. La explicación sociológica exige ensanches. La violencia y la criminalidad no pueden reducirse a la existencia exclusiva de delitos contra la propiedad (a los robos de distinto tipo). Si bien éstos son los que tienen la mayoría absoluta de denuncias, entre 1985 y 2007 han sido los delitos contra la persona los que más han crecido, al ritmo sin duda de
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las situaciones de violencia doméstica. Del mismo modo, la lectura tampoco puede afincarse solamente intramuros de Montevideo y de la zona metropolitana. La idealización de un interior tranquilo y sin conflictos debe ser revisada a fondo a los efectos de asumir una visión más integral del país. Durante más de veinte años, el Uruguay y sus espacios regionales han asistido a transformaciones profundas en el comportamiento de la violencia y la criminalidad. Hoy nos sorprendemos ante algunas realidades departamentales, aunque las mismas no obedecen a razones de coyuntura sino a procesos de larga duración. Es un dato demostrado que las desigualdades sociales – que inciden sobre el delito- se asocian al contexto en el que la población está inserta, ya sea en zonas dinámicas (agroindustriales), en ciudades pequeñas o en áreas fronterizas. Puesto que en una misma región o departamento coexisten formas productivas de diferente naturaleza económica, tecnológica y social, todo análisis deberá combinar una estrategia de macro regionalización con un diagnóstico de las heterogeneidades intrarregionales e intradepartamentales (lo que define a los estudios de índole microrregional). La regionalización a nivel nacional –como la plasmada en este capítulo- muestra que los delitos crecen en mayor proporción en el interior del país, más allá que Montevideo tenga las tasas más altas en casi todos los rubros. En este sentido, los cambios más radicales se localizan en el Sureste entre 1985 y 1995. Para el periodo siguiente (1996-2007), Canelones y Maldonado mantienen su particularidad. Las posibles explicaciones son muchas. En primer lugar, se trata de una región heterogénea y compleja, con un porcentaje relevante de población residente en las adyacencias de Montevideo (zona metropolitana). Los procesos de movilidad

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poblacional han sido una de las notas características de las últimas décadas. Ante esto, no debe descartarse la extensión de núcleos y modalidades delictivas propias de la capital del país. Esto permitiría afirmar que a mayor desarrollo socioeconómico dentro de la nueva pauta de acumulación, y a mayor densidad social, mayor probabilidad de aumento de las tasas delictivas. En segundo lugar, hay una razón metodológica: las tasas se calculan en base a la población residente y se proyectan a partir de los censos de población y vivienda. Se sabe que durante los meses estivales, Canelones y Maldonado aumentan considerablemente la población flotante, circunstancia que de algún modo podría atenuar las tasas de delitos. No obstante, los porcentajes de variación son muy elevados como para no sospechar importantes recomposiciones de la matriz social y demográfica de la región. Por último, habría que evaluar la incidencia de una expansión socioeconómica regional con fuerte desigualdad social, y con insuficiente cobertura en términos de recursos estatales y comunitarios. Las tasas más altas de Homicidios se han ubicado tradicionalmente en el Noreste, aunque en los últimos años su peso se ha ido trasladando también hacia Canelones y Maldonado. Si a esto le sumamos el comportamiento de los Hurtos y las Rapiñas, podemos concluir que a mayor desarrollo socioeconómico regional, mayores tasas de delitos. Esta conclusión contundente exige interpretaciones de diversa índole. Las tendencias del crimen a reproducirse en amplios espacios urbanos, las intrincadas dinámicas de exclusión y fragmentación sociales, acompañadas del crecimiento de las tasas de urbanización y del escaso desarrollo local en el Uruguay, los abismos entre las aspiraciones y las realizaciones –que se potencian en sociedades de comunicación-, son
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algunas de las líneas tentativas para el análisis. Son también la punta de lanza para transitar de una macrorregionalización a una microrregionalización, en donde las heterogeneidades intrarregionales añadirán nuevas evidencias. Entre 1985 y 2007, surgen tres carriles de conclusiones: la cantidad de delitos denunciados aumenta, los procesados por la justicia también y los detenidos caen. En este sentido, mientras que los procesados evolucionan de forma estable, los detenidos ostentan profundas fluctuaciones. Es muy claro aquí la incidencia de Montevideo, la zona con mayor dificultad para plasmar un modelo perdurable de gestión policial. Por su parte, en el interior del país las tasas de detenidos registran una distribución más homogénea entre las regiones que el caso de las tasas de delitos, lo que muestra que el trabajo policial responde a una suerte de lógica propia que se reproduce con relativa independencia de la propia realidad delictiva. La violencia no delictual tiene en el suicidio un ejemplo extremo. Siendo uno de los temas clásicos de la sociología, el suicidio ha tenido escaso abordaje en las ciencias sociales uruguayas. En tanto un tipo de muerte violenta, su naturaleza social es de prioritaria importancia para evaluar los comportamientos individuales y la producción colectiva de violencia. Sabiendo que las tasas de muertes voluntarias no respetan estratos sociales, asumiendo que los hombres se matan en mayor proporción que las mujeres, así como los de edad madura lo hacen en mayor medida que los jóvenes, los suicidios generan todo tipo de exigencias interpretativas. Los suicidios consumados gravitan más en el interior que en la capital, aunque en el último tiempo las tentativas se han multiplicado en Montevideo. Las asociaciones entre regiones y suicidios muestran a mediados de la década del ochenta que la pauta de relación seguía

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caminos tradicionales: a mayor desarrollo socioeconómico, menores tasas de suicidios. Conforme pasan los años, la correlación se va apagando, hasta desaparecer con los datos del 2001. El aumento de Montevideo, Canelones y Maldonado y el descenso del Centro permiten que las tasas de suicidios tengan una distribución más homogénea a lo

largo del país. Semejante transformación no es fruto de la casualidad. Las secuelas de un nuevo modelo de acumulación económica y social no sólo hay que medirlas en términos económico-productivos. Las tasas de delitos y suicidios son un testimonio quemante acerca de la desintegración de la sociedad uruguaya.

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Capítulo 3

Miedos, inseguridad y climas de opinión
1. La inseguridad estructural
Hay quienes aseguran que nuestras sociedades viven procesos de “inseguridad estructural”. Estos se vinculan con las actuales instancias de cambios, y singularizan la etapa presente –marcada por el riesgo y la incertidumbre- de globalización y postmodernidad. En nuestros países periféricos, estos riesgos e incertidumbres se multiplican además por el deterioro sistemático de las posibilidades de movilidad social y por la desestructuración de las redes de bienestar y seguridad sociales. En la línea de definición de una teoría de la determinación estructural del temor ciudadano, se halla el desfasaje entre las expectativas y las posibilidades reales de realización, desfasaje que se vuelve estructural a través del reparto desigual de los riesgos (Domínguez, 2006). La sensación térmica y la construcción colectiva de miedos, que planean por todas las sociedades contemporáneas, también admiten una lectura estructural. En la base de esta propuesta –así como de otras que explican el delito- se halla la teoría mertoniana de la “tensión”. Una idea que bascula entre el actor y la significación funcional para todo el sistema social, aquí lo que se postula es un conflicto entre la estructura social y los valores culturales, entre los objetivos considerados legítimos por una sociedad y los medios de alcanzarlos. Cuando estas tensiones se trasladan al ámbito social para explicar las inseguridades compartidas –dentro de las cuales está el miedo al delito- la hipótesis sería la siguiente: cuanto mayor sea la distancia entre la evolución subjetiva de sus chances de realización y las aspiraciones personales que motivan sus acciones, mayor será la percepción de inseguridad general por parte de un sujeto, y mayor también su temor a la delincuencia como parte o canalización de esa inseguridad (Domínguez, 2006). Entre la ocurrencia de delitos y la percepción social sobre la delincuencia median mecanismos complejos que deben ser explicados a nivel estructural. Y uno de ellos casi siempre está asociado a la incertidumbre en general y a los problemas de la sociedad del riesgo: el riego reside en la percepción de amenaza para el futuro. Son, en este sentido, riesgos que allí donde hacen acto de aparición causan destrucciones de una medida tal que actuar después de ellos se vuelve prácticamente imposible, y que por lo tanto poseen y despliegan una relevancia para la actuación ya como conjeturas, como amenazas para el futuro, como prognosis preventivas. El centro de la conciencia del riesgo no reside en el presente, sino en el futuro (Beck, citado en Domínguez, 2006).1 El esquema interpretativo de la inseguridad estructural se apoya en tres vectores. El

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Desde el ángulo que nos interesa, la reflexión de Beck tiene dos grandes implicaciones: “en primer lugar, resulta claro que es posible pensar en la delincuencia como un riesgo permanente y difícil de evaluar para un sujeto particular (la rapiña como resultado de muerte es el caso más claro de esto); en segundo lugar, que la acumulación de distintos riesgos dará lugar a situaciones más inestables, que redunda en un nivel de amenaza general para el sujeto (y en donde en definitiva todos los riesgos, al potenciarse entre sí, conforman en cierta forma una unidad” (Domínguez, 2006).

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primero de ellos se denomina “aspiraciones de realización personal”, cuya síntesis es la siguiente: existen valores con arreglo a los cuales los sujetos desean vivir, o bien, incorporando una dimensión proyectiva de la acción en cuanto dotada de sentido, valores que estos sujetos esperan alcanzar o mantener, por lo que es menester agregar la idea de metas a la de los valores. Estos valores englobarían también hábitos y aspiraciones cotidianas, ya de niveles de consumo y niveles de vida, ya de cultivo personal. Y, por supuesto, existen mínimas necesidades que de no ser satisfechas comprometen la misma existencia del sujeto como realidad psicofísica. De aquí en más resumiremos todos estos elementos bajo el rótulo de aspiraciones de realización personal, que serán en definitiva las que guíen el accionar de los sujetos (Domínguez, 2006). El segundo de los vectores no es menos tradicional conceptualmente: existen además riesgos reales o al menos percibidos y evaluados como tales que amenazan la consecución o preservación de estas aspiraciones, y como contrapartida más tradicional en la acumulación sociológica, existen también medios subjetivamente evaluados como tales a los efectos de alcanzar o satisfacer estos fines, hábitos y valores. Resumiremos este componente como chances de realización personal (Domínguez, 2006). Por fin, el tercer vector se apoya en la existencia de sistemas sociales a partir de los cuales se procesan las definiciones, percepciones y aspiraciones:

proponemos además que existen (sub)sistemas e instituciones sociales que brindan seguridad, proveyendo de medios y controlando riesgos…Asimismo, la sola retracción de un sistema proveedor de seguridad implica la (re)aparición de riesgos. Sintetizando, llamaremos a este componente entropía del entorno social, en cuando representa energía, oportunidades y peligros para el sujeto fruto de un juego de fuerzas más amplio que él mismo y de difícil aprehensión (Domínguez, 2006). Este último desarrollo, habilita una nueva hipótesis: las variaciones en el nivel de entropía del entorno social implican modificaciones en el nivel de inseguridad de los individuos, y en distintas instancias históricas y sociales se encontrarán diversos vehículos simbólicos para la expresión de los mismos: justificado o no, uno de ellos es el tema de la delincuencia (Domínguez, 2006). 2 Miedos e incertidumbres Con un lejano aire mertoniano, el argumento de Robert Castel es el siguiente: “la sensación de inseguridad no es exactamente proporcional a los peligros reales que amenazan a una población. Es más bien el efecto de un desfase entre una expectativa socialmente construida de protección y las capacidades efectivas de una sociedad dada para ponerla en funcionamiento. La inseguridad, en suma, es en buena medida el reverso de la medalla de una sociedad de seguridad” (Castel, 2004).

2 Del esquema conceptual analizado emergen un sinfín de hipótesis empíricas: a mayor nivel de crisis socioeconómica general, mayor nivel de inseguridad; a mayor estabilidad de la vivienda, mayor seguridad; a mayor regulación de la situación laboral, mayor seguridad; a mayor nivel de inconsistencia de status subrecompensado, mayor temor ciudadano; a mayor nivel de vulnerabilidad o desintegración familiar, mayor temor ciudadano; a mayor violencia doméstica (como indicadores de desintegración familiar), mayor preocupación por el delito (Domínguez, 2006).

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La preocupación por la seguridad como elemento popular y la dialéctica protecciónseguridad están insertas en dinámicas culturales que determinan la percepción social del riesgo. En las sociedades contemporáneas, la experiencia humana de la angustia y el riesgo no se ha mitigado. En un mundo de transformaciones radicales, persiste la motivación para aliviar el sufrimiento por medio de la construcción de mitos simbólicos, muy cargados de significados y cognitivamente

simplificados. Los discursos sobre la seguridad ciudadana y el delito son ejemplos concluyentes de una mitología urbana que impregna todos los espacios de la vida social.3 En este contexto, la extraordinaria explosión de la noción de riesgo -en donde los miedos, los peligros y la inseguridad planean con independencia- se sustenta en un proceso cultural de valoración y de desvaloración que deja en el centro de la escena al individuo y sus vulnerabilidades.

El “gobierno” de los miedos: ¿un nuevo pacto de (in)tolerancia con las violencias? En sociedades como la uruguaya las estrategias de mediano plazo para renovar los recursos estatales de seguridad pública en el plano doctrinario, institucional y de gestión, están constreñidas dentro de un contexto cultural saturado por la demanda inmediata de mayor «seguridad». Se trata de un fenómeno que rebasa el campo de la seguridad pública, y responde a lo que Paul Virilio define como “discurso del pánico», argumento estructurante de una «política de la emoción» que absorbe y anula la reflexión política, el debate y aún la «política de la opinión». La “percepción” o “sensación” de “inseguridad” condensa el momento actual de la subjetividad colectiva, y es allí donde adquieren sentido y son resignificados los resultados directos de las políticas de seguridad pública del Estado. Desde hace décadas la “inseguridad colectiva” se produce y reproduce con independencia del éxito o fracaso de las políticas directamente vinculadas a la prevención y represión del crimen y la delincuencia. La percepción colectiva de inseguridad no solamente expresa la incapacidad de las políticas que deben proveer respuestas relevantes al incremento de los eventos criminales, a las nuevas dinámicas que provoca la ampliación de los grupos sociales que desarrollan estrategias de vida en conflicto con la ley, o al perfeccionamiento y complejidad

3 Todos estos discursos cumplen una función de legitimación en el plano del universo simbólico: “en el plano del significado, el orden institucional representa una defensa contra al terror. Ser anómico, por lo tanto, significa carecer de esa defensa y estar expuesto, solo, al asalto de la pesadilla…El universo simbólico resguarda al individuo contra el terror definitivo adjudicando legitimación definitiva a las estructuras protectoras del orden institucional…La legitimación del orden institucional también se ve ante la necesidad continua de poner una valla al caos. Toda la realidad social es precaria; todas las sociedades son construcciones que enfrentan el caos. La constante posibilidad de terror anómico se actualiza cada vez que las legitimaciones que obscurecen la precariedad están amenazadas o se desploman” (Berger y Luckmann, 1993).

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de los grupos delictivos locales o trasnacionales. Esa percepción es el resultado también del hecho que las políticas de seguridad no registran otras formas de violencia material o simbólica presentes en la vida colectiva (violencia por género, edades, discriminaciones, entre otras), pero están inscriptas en un discurso que homologa delincuencia, criminalidad y violencias como si se tratara de un mismo y único fenómeno. En todos los casos, los sucesivos programas para la prevención, represión y rehabilitación en lo criminal, son criticadas y relanzadas bajo la presión de una subjetividad colectiva dominada por miedos e inseguridades que se representan mediante un discurso dominante que niega la polisemia del sistema seguridad–inseguridad. El resultado de esa negación es opacar las dinámicas sociales al interior de las cuales se producen los hechos criminales y soslayar que el retroceso de la sensación de inseguridad ciudadana no es función directa del acierto en las políticas destinadas a combatir la criminalidad. El Estado y los agentes políticos democráticos no pueden desentenderse de la gestión de las políticas de seguridad ni tampoco del escenario simbólico donde se representan los miedos colectivos. Su principal desafío parece ser la promoción de una racionalidad política y una pedagogía social que rompa la homologación entre delito, criminalidad y violencias. Esa homologación impide ingresar al debate sobre cuales son los niveles de seguridad que un Estado puede razonablemente ofrecer a la población a través de “políticas de seguridad pública”, y que esas políticas deben vincularse con intervenciones no coercitivas orientadas a la renovación de las formas de sociabilidad dominantes. En especial la deslegitimación del ejercicio de la violencia abusiva en la vida pública y privada. Una ruptura con el “discurso del pánico” podría, por ejemplo, incidir en la tendencia creciente a la posesión de armas por parte de particulares, que sería un indicador de éxito en el gobierno de los miedos colectivos y redundaría en forma directa en la disminución de eventos de violencia letal. Rafael Sanseviero

A partir de esta verificación, es posible deducir dos momentos relevantes. En primer lugar, aparece el individuo y la contradicción de sus demandas: en estas sociedades de individuos, la demanda de protección es infinita porque el individuo en tanto tal está ubicado fuera de las protecciones de proximidad, y no podía encontrar su realización sino en el marco del Estado absoluto…Pero esta misma sociedad desarrolla

simultáneamente exigencias respecto de la libertad y de la autonomía de los individuos que no pueden realizarse más que en un Estado de derecho. Así, se puede comprender el carácter a la vez no realista y muy real del sentimiento contemporáneo de inseguridad como un efecto vivido a diario de esta contradicción entre una demanda absoluta de protección y un legalismo que se desarrolla actualmente bajo la forma exacerbada de recurrir al
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derecho en todas las esferas de la existencia, aún las más privadas (Castel, 2004).4 Pero en segundo lugar, se registra una apropiación privada -que podríamos llamar “postmoderna”- de la violencia. Entre el atractivo de la crueldad como espectáculo y la inclinación irrefrenable a ser seducidos por la agresión maligna entre las personas, para el que observa y consume, toda acción violenta es simplemente una práctica desligada de cualquier motivación o justificación. El hurto, la rapiña, el homicidio, la drogadicción, la agresión y hasta la más aberrante de las transgresiones sexuales son, sin más, un momento. Para el voyeur contemporáneo todo supone una anécdota, razón por la cual el instante deviene en narración, en una disposición de personajes. Todo parece ceñirse a un problema de realismo literario. Las noticias sórdidas, los crímenes violentos o los sucesos morbosos y sangrientos que ofrecen el cine, la televisión y la prensa son el combustible predilecto para saciar un hastío colectivo. Sin embargo, esa agresividad que cautiva se caracteriza por ser intrigante, repetitiva, predecible e irreal. Cuanto más verdaderas son las escenas de violencia, más necesita la audiencia deshumanizar a los protagonistas para poder tolerar el espectáculo (Rojas Marcos, 1995). En una sociedad insegura y efectivamente violenta, la absorción postmoderna de la violencia transforma esa
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hiperrealidad en una virtualidad irreal. Estas dinámicas profundas, que de alguna manera podrían denominarse como los “modos de ficción” de la vida institucional, se constituyen en los discursos. Estos vehiculizan tanto responsabilidades, exigencias, novedades y culpabilizaciones a nivel del individuo, así como narrativas sobre grupos peligrosos y miedos compartidos por la comunidad. En líneas generales, los discursos son prácticas sociales de sentido que se estructuran sobre la base de dicotomías primarias: lo sagrado y lo profano, lo pacífico y lo violento, lo legal y lo ilegal, lo seguro y lo inseguro, el honesto y el delincuente, el conformista y el conflictivo, el integrado y el excluido. Los ámbitos, los sujetos y las relaciones se modelan en textos y narraciones que se incorporan al bagaje cotidiano. Así, por ejemplo, cuando la inseguridad social y la inseguridad civil se superponen y se alimentan recíprocamente, es común asistir a una diabolización de la cuestión de los suburbios pobres, y particularmente a una estigmatización de los jóvenes de esos suburbios, lo cual tiene que ver con un proceso de desplazamiento de la conflictividad social que podría representar perfectamente un dato permanente de la problemática de la inseguridad. La escenificación de la situación de los suburbios pobres como abscesos donde está fijada la inseguridad, a la cual colaboran el poder político, los medios y una amplia parte de la opinión pública es de alguna manera el

Los procesos de individualización y descolectivización, que están en la base de los sentimientos sociales de inseguridad, se inscriben en dinámicas evolutivo-estructurales: “en una sociedad moderna, industrializada, urbanizada, donde las protecciones de proximidad si no han desaparecido por completo se debilitaron considerablemente, es la instancia del colectivo la que puede dar seguridad al individuo. Pero estos sistemas de protección son complejos, frágiles y costosos. Ya no insertan directamente al individuo como lo hacían las protecciones de proximidad. Suscitan además una fuerte demanda de Estado, ya que con frecuencia es el Estado el que los impulsa, los legitima y los financia. Por consiguiente, se entiende que los actuales cuestionamientos del Estado social referidos al debilitamiento, incluso al derrumbe de los colectivos debido a la vigorización poderosa de los procesos de individualización, puedan pagarse con un aumento masivo de la inseguridad social” (Castel, 2004).

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Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

retorno de las clases peligrosas, es decir, la cristalización en grupos particulares, situados en los márgenes, de todas las amenazas que entraña en sí una sociedad (Castel, 2004).5 Los discursos también crean “reputaciones” y categorías morales, muchas veces cargadas de los estereotipos más arcaicos del imaginario social. El sentido de las cosas se convierte en una suerte de saber objetivo sobre los lugares y los sujetos de los cuales se habla. Así, los miedos y las ideas de peligro devienen en poderosas “profecías autocumplidas” que reproducen la exclusión, las asimetrías y las inseguridades: el temor delimita en el hogar los horarios de salida y entrada al hogar, se transforma en un tema central de conversación entre vecinos y sirve como criterio de demarcación y exclusión interna entre los peligrosos y sus potenciales víctimas. El miedo puede también dar origen a prácticas colectivas con distinto grado de formalización, como las distintas formas de ‘vigilancia comunitaria’. En tal sentido, el temor, la visión de un peligro interno omnipresente, más que como un problema contextual debe ser analizado como un factor importante en la organización social local ante la implosión generada por la desestabilización del mundo del trabajo (Kessler, 2004). Inseguridad ciudadana y opinión pública Si el propósito consiste en estudiar la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay, habremos de saber -con modestia sociológica- que siempre estamos en los

«comienzos», canalizando la curiosidad por medio de «trozos» de investigaciones específicas. En este sentido, la sociología abarca la consideración de los hechos sociales, es decir, de las instituciones, de las normas y de todos aquellos fenómenos que pueden ser regularmente comparables. Sin embargo, no se puede tratar a los hechos sociales como acontecimientos externos a los individuos, considerando sólo estructuras y legalidades. Por ejemplo, las «intenciones” del sujeto que delinque son, en verdad, reductos complejos para la aproximación de las ciencias sociales. Del mismo modo, las consecuencias generales de la violencia y la criminalidad, así como los procesos más difusos de la inseguridad, constituyen campos autónomos de investigación. Las aproximaciones más frecuentes se han basado en los estudios de «opinión pública». Hoy en día, no hay temática global que no pueda ser evaluada por los «sondeos». Estos se basan en las encuestas por muestreo probabilístico en tanto técnica de recolección de información. No importa la complejidad del asunto, ni la rapidez con la que haya que procesarlo: los estudios de opinión pública ofrecen indicadores sobre la situación objetiva del «parecer» de la sociedad. Así, «es por ello que en los Estados Unidos en la década del ’40 -y luego en todo el mundo- adquieren vigencia e importancia política las ‘encuestas de opinión pública’ científicamente diseñadas y efectuadas a los efectos de proporcionar una más completa visión sobre los estados de opinión que la mayoría de las personas tiene sin percibir todas las deformaciones que un

5 “El drama de estas situaciones es que las condenas morales siempre pueden verificarse al menos parcialmente en los hechos: vivir en esas condiciones no predispone al angelismo, y la inseguridad tanto social como civil es efectivamente más alta en los suburbios pobres que en otras partes. Sin embargo, la ‘simplificación’ es sobrecogedora. Hacer de alguna decena de miles de jóvenes, a menudo más perdidos que malvados, el núcleo de la cuestión social, convertida en la cuestión de la inseguridad que amenazaría los fundamentos del orden republicano, es realizar una condensación extraordinaria de la problemática global de la inseguridad” (Castel, 2004).

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conocimiento personal tiene respecto al acontecer general. Pese a que el valor de dichas encuestas varía según la sensitividad del tema sobre el cual se interroga y la calidad teórica del diseño y ejecución, de modo general el resultado que arrojan es mejor o mucho mejor que lo que nuestra propia convicción sobre el tema nos indicaría sobre ello»(Bayce, 1990). En los últimos años, al amparo del creciente interés por los temas de la seguridad ciudadana, las empresas de opinión y los centros académicos han absorbido la multiplicación de una demanda de relevamientos acerca de los problemas de la seguridad, de la violencia familiar, de la imagen de la policía, etc. Si bien estos estudios se hallan todavía en etapas preliminares, y las llamadas encuestas de victimización apenas han tenido concreción, el “malestar social” con la seguridad pública se ha traducido en evidencias de distinto calibre. Las encuestas de opinión han dejado al descubierto que, en el Uruguay de los últimos veinte años, la inseguridad es una preocupación recurrente que admite múltiples abordajes. En primer lugar, la percepción de la seguridad ciudadana se abre en una cantidad de renglones relevantes: gravedad del problema, importancia de la delincuencia, seguridad personal, situaciones que causan mayor inseguridad, percepción sobre los grupos de riesgo, etc. En segundo lugar, se ha indagado sobre la imagen de la policía: confianza y niveles de honestidad de la institución, satisfacción con la actuación policial, percepción de los cambios en la actuación policial, evaluación de los progresos realizados por la policía en materia de presencia, capacitación y equipamiento, contribución de la policía con la seguridad ciudadana en relación a otros grupos e instituciones, evaluación de las medidas instrumentadas por el Ministerio del Interior,

grados de colaboración entre los ciudadanos y la policía, etc. Y en tercer lugar, se han comenzado a introducir capítulos regulares aunque todavía muy incipientes- con preguntas sobre «victimización» (los ciudadanos como víctimas de delitos) y sobre «violencia familiar» (violencia contra las mujeres, contra los niños y contra los ancianos). En el presente capítulo se habrá de describir la información disponible, asumiendo tres momentos fundamentales: a) los primeros antecedentes de encuestas sobre seguridad ciudadana y los datos más reveladores para el ciclo democrático que se inició en 1985; b) los ajustes de las percepciones ciudadanas sobre la inseguridad durante el periodo de la crisis socioeconómica; c) el escenario más reciente de opinión que combina la “rutinización” de la inseguridad, la recuperación socioeconómica y el cambio en las políticas estatales. Sea lo que fuere, las mutaciones en la sensibilidad social y la cristalización de un preocupante clima de opinión en el Uruguay, habrá que entenderlas a la luz de las exigencias de un nuevo modelo de desarrollo y la consiguiente desestructuración de las fuentes tradicionales de la integración social.

2. El Uruguay inseguro: los antecedentes
Los primeros sondeos de opinión pública La referencia más antigua que poseemos data de 1967. Allí la empresa Gallup preguntó sobre la eficacia de la Policía, y un 67% de los uruguayos contestó que era poco y nada efectiva. Sólo un 27% -no sabemos si es un porcentaje alto o bajo- manifestó conformidad. Mientras tanto, en 1969 -aunque esta vez se relevó sólo Montevideo -más de la mitad de la muestra (el 55%) aclaró que las fuerzas policiales deberían ser aumentadas, al tiempo

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que el 35% consideró que eran suficientes (cuadro 47). En el lapso de dos años, la evaluación negativa de la policía por parte de la ciudadanía no parece asociada, todavía, a una imagen institucional global, sino a problemas de eficacia operativa. En otras palabras, la policía es criticada no por ser uno de los aparatos represivos del Estado, sino por ser un cuerpo insuficiente para afrontar males sociales que la desbordan. En realidad, la segunda mitad de la década del sesenta fue para los uruguayos de profunda conflictividad. Por eso hay que afirmar que la evaluación no ha de quedar circunscripta a los problemas delictivos habituales; la inseguridad ciudadana derivó también de los duros enfrentamientos políticos y sociales. Incluso puede decirse, con un poco de riesgo, que la imagen de la Policía uruguaya fue mejor evaluada en aquellos años críticos que en

los tiempos de «post-restauración» democrática. En el cuadro 48 ofrecemos una secuencia evaluadora que va desde 1968 hasta 1971. En diciembre de 1968, el 48% de los montevideanos opinó bien y muy bien de la actuación policial. Tan sólo un 16% lo hizo en términos negativos. Al final de ese período de evaluación (junio de 1971), y luego de años críticos, la consideración de la ciudadanía capitalina -si bien en descenso- continuó siendo positiva en un 42%, negativa en un 18% (aumento poco significativo) y regular en un 26%. Por su parte, la información del cuadro 49 ratifica la tendencia de estos años. El prestigio institucional de la policía, para los montevideanos en 1969, arrojó un saldo positivo, ubicándose en segundo lugar de prestigio luego del ejército. Por más que

Cuadro 47.

Fuente: Índice Gallup de Opinión Pública (1969).

Cuadro 48. Evaluación de actuación de la Policía.

1968-1971 Montevideo

Fuente: Índice Gallup de Opinión Pública (1971).

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Cuadro 49. Prestigio de las instituciones. 1969. Montevideo

Fuente: Índice Gallup de Opinión Pública (1969).

aumentaran los temores ciudadanos y que se incrementaran los delitos denunciados, todo ello no pareció incidir negativamente en el prestigio policial. El conflicto socio-político de aquel entonces ambientó una expectativa amortiguadora, en donde la confrontación aspiró a ser resuelta - rasgo del Uruguaymediante recursos estatales. Y eso es más nítido en la opinión del interior del país: si en junio de 1971 Montevideo arrojaba un saldo de imagen de +24, el interior lo hacía con un

+49 (cuadro 50). Sin embargo, en concordancia con todo lo dicho, en Montevideo el temor a transitar solo de noche en 1970 aumentó con relación a 1969: del 72% pasó a un 85% (cuadro 51). Del mismo modo, y también para los mismos años, a excepción de la estafa, se generó un incremento en las denuncias de delitos contra la propiedad. Esto ratifica que la contribución principal para construir una imagen positiva de la Policía no tuvo tanto que

Cuadro 50. Niveles de actuación de la Policía.

1971

Fuente: Índice Gallup de Opinión Pública (1971).

Cuadro 51. Temor de la población a transitarde noche.

Montevideo. 1970

Fuente: Índice Gallup de Opinión Pública (1970).

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Cuadro 52. Delitos denunciados contra la propiedad.

Montevideo. 1970

Fuente: Índice Gallup de Opinión Pública (1970).

ver con la evaluación de los fines antidelictivos más «habituales», sino con aquellos otros que exigieron de la institución una adaptación a un contexto de conmoción interna. Tal como podía esperarse, desde principios de la década del setenta hasta los años de la restauración democrática, prácticamente no se poseen sondeos de opinión pública sobre las cuestiones que nos ocupan. Sólo un dato aislado, de 1979, nos revela el severo cambio operado bajo el régimen militar. Más allá de la validez de las encuestas, el 74% de los

montevideanos no experimentó temor a transitar por las noches, cifra realmente llamativa. En este contexto de “temor institucionalizado” se generaba la obligación de no declarar “temor”(cuadro 53). Por su parte, si la información de 1979 se contrasta con la de 1982, se obtendrá una clara contradicción: los montevideanos realizan, tanto para el día como para las noches, una evaluación ampliamente positiva sobre la seguridad de las zonas en las cuales viven. Pero al mismo tiempo un 37% manifiesta que

Cuadro 53.

Fuente: Índice Gallup de Opinión Pública (1979).

Cuadro 54. Seguridad en la zona en que vive. Montevideo

Fuente: Gallup Uruguay, citado en Klein (1994).

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la seguridad empeoró, mientras que sólo un 14% alienta la posibilidad de mejoras. Es muy difícil interpretar un dato de esta naturaleza. En primer lugar, porque la contradicción tal vez provenga de una forma equivocada de plantear y recepcionar la pregunta (equívocos de los cuales las encuestas de opinión pública rara vez pueden librarse). En segundo lugar, porque efectivamente pueden estar operando los límites de flexibilidad inherentes a toda respuesta evaluativa, es decir, que la población considere que, más allá del deterioro, su barrio continúa con aceptables niveles de seguridad. En tercer lugar, quizá este dato nos conduzca hacia la consideración de una transición. Si advertimos que un 60% de la muestra declara que su zona mejoró o continúa igual en materia de seguridad, hay que suponer que tan sólo un 20 o un 25% de los encuestados caen dentro de la paradoja de afirmar que, siendo un barrio seguro, los niveles de tranquilidad han empeorado. En este porcentaje puede estar el germen que abre la puerta hacia una evaluación negativa de las imágenes de convivencia. Estos atisbos de contradicción en la opinión pública adquirirán más adelante una faceta precisa: «este último dato refleja una percepción contradictoria en la realidad delictiva. Cuando el juicio es sobre lo que la persona conoce por su propia experiencia (el barrio), la inseguridad baja. Contrariamente, ésta aumenta al alejarse de un área de conocimiento personal (el país)» (Klein, 1994). La contradicción denuncia, se quiera o no, el fin de una dirección de opinión. La restauración democrática inaugura otra -en la

cual todavía estamos-, caracterizada por una fuerte negatividad con respecto a los rendimientos de autogobierno que emanan del Estado, pero que, más allá de su contundencia, está reflejando al mismo tiempo la perplejidad anómica de toda una época.

Democracia e inseguridad ciudadana
Observemos nuevamente una encuesta efectuada por Gallup, aunque esta vez para 1987: allí ha cambiado notablemente la percepción sobre la inseguridad, a tal punto que los valores de seguridad e inseguridad están equilibrados. De 1987 a 1992, mejoran levemente los guarismos con relación a la seguridad durante el día, mientras que los temores siguen siendo predominantes durante la noche. En perfecta congruencia, en ese año de 1987, casi un 80% de la población montevideana contestó que los niveles de seguridad de la zona en la que vive habían empeorado. En este contexto de insatisfacción, las pautas de respuestas negativas tienden siempre a concordar, independientemente de cómo se realice la encuesta. Por ejemplo, en 1988, un nuevo sondeo de opinión pública indaga sobre la gestión del gobierno en las distintas áreas de acción (cuadro 55). Si analizamos solamente lo que se denomina «combate a la delincuencia», obtendremos un saldo de -48, lo cual significa una evaluación muy negativa por parte de la ciudadanía. Del mismo modo, al realizarse un ordenamiento de los problemas más urgentes del país, la delincuencia ocupa un lugar de importancia en la opinión pública montevideana, a continuación de los problemas

Cuadro 55. Evaluación de la gestión del gobierno por áreas. Montevideo. 1988

Fuente: González y Rius (1988).

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Cuadro 56. Niveles de seguridad en la zona que vive.

Montevideo. 1982, 1987

Fuente: Gallup Uruguay, citado en Klein (1994).

socio-económicos más urgentes, y por encima de otros de la relevancia de la «pobreza» o de la «deuda externa» (cuadro 57). En cierta forma, en años más recientes, la percepción ciudadana -sobre todo la que se aloja en la escena montevideana- se vuelve cada vez más sensible al problema

delincuencial. En 1989, el 71 % de los casos manifestó que el problema de la delincuencia era ya «una crisis muy grave». Para el mismo año, una encuesta de Equipos Consultores puso al desnudo una doble racionalidad: tanto para la seguridad como para la realidad delictiva, las evaluaciones ofrecen abultados

Cuadro 57.

Fuente: González y Rius (1988).

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signos negativos cuando se involucra a la ciudad como un todo, mientras que dicho saldo se reduce notablemente (aunque persiste la negatividad) cuando se razona a nivel más localizado. Es la vieja lucha entre lo concreto/ sabido y lo abstracto/ignorado, sobre la cual se pueden arriesgar infinidad de hipótesis. Hay quienes sostienen que ese temor general está fundamentado en el accionar amplificador y distorsionador de los medios masivos de comunicación.

En verdad, es un supuesto difícil de probar, no obstante lo cual creemos que no incide exclusivamente. Aún sin la presencia de los medios, toda abstracción o generalidad (como en este caso puede ser una ciudad) generan una incertidumbre que para nada se parece al ámbito de lo siempre conocido. Ya sea por una reacción defensiva de hipervalorar lo que es propio y tangible, o ya sea por el temor o la angustia que sobrevienen ante lo no cotidiano, lo cierto es que el terreno más propio de la interacción social

Cuadro 58. Niveles de seguridad. Montevideo. 1989

Fuente: Equipos Consultores, citado en Klein (1994).

Cuadro 59. Percepción sobre el delito. Montevideo. 1989

Fuente: Equipos Consultores, citado en Klein (1994).

Cuadro 60.

Fuente: Equipos Consultores, citado en Klein (1994).

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-como fenómeno de mediaciones complejasaparece como una razón relevante a la hora de evaluar los comportamientos perceptuales con relación al delito. La hipótesis de la incidencia de los medios electrónicos tiene que considerarse sin reduccionismos, enmarcándola en la pluralidad de sentidos y acepciones que posee la vida social. Pero una cosa son las explicaciones profundas y otra son las evidencias que se disponen. En 1989, un 67% consideró que la protección policial no es adecuada, al tiempo que en 1992 un 53% de la opinión falló en favor de un aumento neto de la delincuencia (cuadros 60 y 61). En cualquiera de los dos momentos, la causa predominante para explicar el fenómeno delictivo fue la «crisis económica». Mientras que en 1989 la segunda causa en

importancia estuvo en la «debilidad del sistema penal», en 1992 la dimensión jurídica se transportó hacia un plano mucho más inasible: «la crisis moral de la sociedad». Sin embargo, hubo una curiosa e implacable evidencia que se remitió al segundo semestre de 1994, en plena batalla electoral. Allí la empresa encuestadora Vox reveló que el principal problema que los montevideanos demandaban solución para el próximo gobierno era, precisamente, el de la delincuencia. En junio de 1994, la delincuencia era el 26,6%, mientras que la educación aparecía como el segundo problema con el 21,6% de las opiniones. Para la primera semana de setiembre, la distribución de los juicios fue la siguiente: delincuencia, 32,4%; educación, 21,1%;

Cuadro 61.

Fuente: Equipos Consultores, citado en Klein (1994).

Cuadro 62.

Fuente: Cifra, citado en Diario El País (1997).

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Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

salud, 11,1%; sueldos, 3,1%; suba de precios, 2,3%; vivienda, 6%; pobreza, 7,5%; trabajo, 2.9%; otros, 1%.6 Al año siguiente, la empresa Cifra alertó que el 80% de los uruguayos creía que el país era más violento que 10 años atrás. Con un 53% de los montevideanos que confiaba poco y nada en los jueces, y un 71% que tenía escasa confianza en la policía, en ese mismo año se aprobaría la ley de Seguridad Ciudadana. Por su parte, el 42% de la muestra manifestó haber sido víctima de un acto violento durante los 10 años anteriores y la mitad de la población declaró temer por un familiar cuando no estaba en casa de noche.La misma empresa encuestadora aseguró en 1996 que el 90% de la población del país consideraba que la violencia había aumentado en los últimos diez años. Para 1997 esa percepción se ubicó en un 88%. En ese porcentaje pesan más las mujeres, los que tienen más baja educación y los mayores de 45 años. A su vez, el 70% estuvo de acuerdo con que las Fuerzas Armadas custodiaran los alrededores de las cárceles: esa opinión fue más favorable en el interior y entre aquellos con nivel educativo bajo. Esta tendencia al aumento de la inseguridad se confirmó con las investigaciones de otras empresas consultoras. Por ejemplo, en los primeros meses de 1997, la consultora Datos publicó que el 93% de los montevideanos consideraba que la delincuencia había aumentado en los últimos años. Del mismo modo, el 80% creía que la delincuencia de menores había crecido más que la de los mayores de edad, y un 54% opinaba a favor de la baja en la edad de imputabilidad. De suyo, un 69% de los montevideanos afirmaba que la policía no actuaba eficazmente en su combate contra la delincuencia (un 66% opina lo mismo sobre el Poder Judicial). Por fin, un 55% declaraba
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que había sido robado alguna vez. Preponderantemente, el perfil de las víctimas de ese delito fue: hombres, nivel socioeconómico medio y alto, edad entre 30 y 59 años y personas con trabajo. Sobre finales de 1997, la empresa Factum reveló que para el 57% de los uruguayos entrevistados, la situación de la seguridad pública (seguridad de la gente ante el riesgo de delitos y de robos) era «mala» (25% neutra y 16% buena). Este juicio negativo atraviesa todas las categorías políticas, ideológicas, educativas, religiosas, socioeconómicas, etc.: «colorados y nacionalistas, gente de derecha pura, católicos de religiosidad media y estudiantes puros (sin actividad económica) son los menos críticos, quienes consideran con menor fuerza que ha empeorado la seguridad. Por el contrario, el nivel socio económico alto, las personas de 43 a 51 años, las amas de casa y los trabajadores independientes, y el nivel educativo superior (educación terciaria o universitaria) considera con mayor fuerza que ha habido un sensible empeoramiento de la seguridad pública...» (Informe Factum, 1997). Para el 62% de los encuestados, en los últimos tres años hubo menos seguridad en el Uruguay (21% neutro y 15% más seguridad), mientras que el 47% se sentía más inseguro ante la eventualidad de robos, asaltos o ataques en la calle: «a diferencia de los juicios sobre el estado de la seguridad pública, en cuanto a sensación de inseguridad personal, existe mayor inseguridad cuanto menor es el nivel socioeconómico»(Informe Factum, 1997). Por su parte, un 45% consideraba alto el nivel de corrupción de la policía (más en Montevideo que en el interior) y un 35% hacía lo propio con la justicia penal (13% neutro y 29% bajo). Del mismo modo, entre las causas de la delincuencia y la inseguridad pública,

Semanario Búsqueda, Montevideo, 16 de setiembre de 1994.

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Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

Cuadro 63.

Fuente: Informe Factum (1997).

Cuadro 64.

Fuente: Informe Factum (1997).

predominaban las de tipo social (pobreza, marginalidad y desocupación), seguidas por las causas de tipo institucional (policía, justicia, legislación): «la tolerancia de las leyes y la ineficiencia policial son las dos causas de tipo institucional más señaladas por la opinión pública, mientras que la marginalidad y la pobreza, y en segundo término la desocupación, aparecen como las dos causas sociales más relevantes» (cuadro 63). En correspondencia con estos datos, un 71% de la población creía que la delincuencia se combate eliminando la marginalidad y la pobreza (frente a un 25% que creía que la situación se revierte con una fuerte vigilancia policial y más duras condenas). Si observamos los cuadros anteriores, tendremos que concluir que, para el mismo

año, es imposible la comparación de los resultados de dos encuestas por las notables diferencias en las preguntas y en las opciones de respuesta. Esta es una precaución que debería tenerse siempre a la hora de evaluar los estados de la opinión pública: todo porcentaje es extremadamente sensible al diseño de las encuestas. Y la sensibilidad aumenta en proporciones notables frente a conceptos tan polivalentes como el de los miedos o de la inseguridad de una sociedad.

3. Crisis y clima de opinión
Principal problema Entre 1999 y 2004, el Ministerio del Interior –en el marco del Programa de
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Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

Cuadro 65. Opinión sobre los principales problemas del país.

Montevideo y Canelones

Fuente: elaboración a partir de datos de la Dirección de Política Institucional y Planificación Estratégica-Ministerio del Interior.

Seguridad Ciudadana- realizó diversos relevamientos de opinión en Montevideo y Canelones. Estas encuestas permiten tener una evolución del clima de opinión de una buena parte de los uruguayos a lo largo de todo el periodo de crisis socioeconómica. La delincuencia y la seguridad ciudadana constituyen uno de los principales problemas del país. En cinco años, la opinión oscila entre el segundo y el cuarto lugar, con un promedio del 12% de las respuestas de montevideanos y canarios. Las variaciones que se registran como preocupación “manifiesta” de los ciudadanos se compensan por el incremento de la preocupación “latente” para la mayoría de la opinión pública de Montevideo y Canelones (cuadro 65). Al preguntar sobre el principal problema actual del Uruguay, cuando la respuesta es espontánea (no se entrega una lista tentativa), los entrevistados ubican en primer lugar a la Desocupación, en segundo lugar en términos

promedio a los Problemas Económicos, en tercer lugar a la Seguridad, en cuarto lugar a la Pobreza, y con muy baja frecuencia mencionan a la Salud, la Corrupción y la Drogadicción. 7 Los primeros cuatro problemas explican alrededor del 80% de las respuestas en las cinco encuestas realizadas entre 1999 y 2004. Cuando las respuestas espontáneas de los entrevistados se cruzan con distintas variables básicas, se obtienen los siguientes resultados: * Aunque sin grandes distancias entre unos y otros, los hombres mencionan a la Desocupación con mayor frecuencia que las mujeres, mientras que éstas señalan con mayor frecuencia que aquéllos como problema actual a la Seguridad Ciudadana y a los Problemas Económicos. * Los más jóvenes (menos de 30 años) están un poco menos preocupados por la Seguridad y mencionan con mayor frecuencia a los Problemas Económicos.

7 Conforme se agrava la crisis socioeconómica, la opinión pública le asigna mayor importancia a la Educación y a la Vivienda. En el 2002 y en el 2004 la Educación recibe más respuestas que la Delincuencia y la Seguridad.

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Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

* La preocupación por la Seguridad como principal problema actual del Uruguay- disminuye al aumentar el nivel socioeconómico y el nivel de instrucción de los entrevistados (al igual que ocurre con la Desocupación), mientras que los Problemas Económicos son mencionados con mayor frecuencia -y con mayor distancia que en los problemas anterioresa medida que crecen el nivel socioeconómico y el nivel de instrucción. * Mientras que los hombres están más preocupados por la Desocupación, y las mujeres y los mayores de 30 años manifiestan más sensibilidad hacia el asunto de la Seguridad, queda claro que desde el punto de vista del nivel socioeconómico y educativo- la Desocupación y la Seguridad, por un lado, y los demás Problemas Económicos (Inflación, Ingresos, etc.), por el otro, evolucionan en sentido contrario. Quizá la Desocupación y la Seguridad sean visualizadas, en la opinión implícita de los sectores más vulnerables, como asuntos estrechamente vinculados. Más allá del lugar de la Delincuencia y la Seguridad entre los distintos problemas, sobre

el final del periodo en consideración la opinión ciudadana no dejó lugar a dudas: en los últimos doce meses, la Delincuencia fue el asunto que más se incrementó; la aplastante mayoría de los encuestados consideró que había aumentado “mucho” y “algo” frente a unos pocos que creían que la situación se mantenía “igual” (cuadro 66). Las percepciones de inseguridad Las diversas percepciones de inseguridad se han ido arraigando a lo largo de la década del noventa y dichas tendencias se consolidan para el ciclo de recesión económica y crisis social. Sin embargo, tal como se señaló, la opinión pública siempre considera más segura su zona de residencia que la sociedad en general. El comportamiento es sintomático: cuanto más general y abstracto el espacio y más amplia la referencia temporal de la pregunta, mayor es la sensación de inseguridad y la creencia en el aumento de la Delincuencia (cuadro 67 y gráfico 47). Desde el punto de vista psicológico, el “miedo difuso” tiende a crear más incertidumbre en las personas –y por ello mismo, a hipervalorar la realidad-, en tanto el “miedo concreto” o localizado permite

Cuadro 66. Opinión sobre la evolución de diversos problemas

Montevideo y Canelones. 2004

Fuente: elaboración a partir de datos de la Dirección de Política Institucional y Planificación Estratégica-Ministerio del Interior.

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Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

Cuadro 67. Opinión sobre la evolución de la delincuencia

Montevideo y Canelones

Saldo Neto: (aumentó mucho y algo) - (disminuyó mucho y algo) Fuente: elaboración a partir de datos de la Dirección de Política Institucional y Planificación Estratégica-Ministerio del Interior.

Gráfico 47. DELINCUENCIA

Cuadro 68. Opinión sobre la inseguridad en el barrio

Montevideo y Canelones

Fuente: elaboración a partir de datos de la Dirección de Política Institucional y Planificación Estratégica-Ministerio del Interior.

Gráfico 48. INSEGURIDAD EN EL BARRIO

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Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

estrategias de defensa o de autoconvencimiento (“la realidad cercana o conocida siempre es más segura”). De todas formas, la opinión adversa sobre la evolución de la Delincuencia se combina con los crecientes niveles de inseguridad. El valor más alto se situó en el 2002, en correspondencia además con las cifras que surgen de las denuncias de delitos. Entre 1999 y 2004, hubo una correlación positiva entre las percepciones de inseguridad y el aumento de las tasas de violencia y criminalidad. Entre los motivos que generan mayor preocupación en los ciudadanos figuran el “ser atacado en la calle durante la noche”, “ser asaltado” y “robo de la casa cuando no hay nadie”. Al mismo tiempo, la situación que menos preocupa es ser “atacado cuando conduce su vehículo”. En el mismo sentido, los delitos que generan mayor inseguridad son el Homicidio y la Rapiña, seguidos del Copamiento y de los Delitos Sexuales. Mientras que la distribución de opiniones es prácticamente la misma en Montevideo y Canelones, el Copamiento gana en importancia como segunda mención y lo propio hacen los Delitos Sexuales como tercera mención. Una primera lectura de estos datos llevaría a concluir que la mayor sensación de inseguridad está en relación inversa a los delitos más frecuentemente denunciados (y eventualmente a los delitos con mayor nivel de ocurrencia), tales como el Hurto, los Daños y las Lesiones. La excepción la constituyen las Rapiñas, las cuales guardan una relativa correspondencia entre el temor y la ocurrencia. Cuando la sensación de inseguridad se analiza por variables de clasificación tenemos que las mujeres se preocupan más por los Homicidios y los Delitos Sexuales, al tiempo que los hombres lo hacen en mayor medida por la Rapiña y el Copamiento. Si los delitos se cruzan por el nivel educativo, el comportamiento es muy homogéneo en casi

todos los renglones, destacándose una mayor inquietud por el Copamiento en aquellos con mejor nivel de instrucción. Como ya fue mencionado, la inseguridad es una variable atada a complejos factores estructurales. Según se desprende de las evidencias que arrojan las encuestas de opinión pública, es posible aislar algunos factores que inciden en los niveles de inseguridad personal: “la inseguridad aumenta en los casos que tienen una experiencia inmediata de haber sido víctima directa de algún delito, sea personalmente o en su núcleo familiar. Mientras que en los hogares que no fueron víctimas de delitos la sensación de inseguridad es promedialmente de 36%, en los que fueron víctimas directas el 60% de los encuestados perciben a su residencia y entorno cercano como inseguro. Por otro lado, la sensación de inseguridad disminuye de acuerdo a la percepción subjetiva de la eficacia e impacto de la acción de la policía para combatir la delincuencia. De los entrevistados que perciben que la policía realiza los máximos esfuerzos en combatir la delincuencia el 33% considera que el barrio donde vive es inseguro, mientras que entre los que perciben que la policía no se esfuerza nada en luchar contra el crimen el 61% cree que su barrio es inseguro. Además, la sensación de inseguridad se incrementa en los contextos de mayor vulnerabilidad social, en los hogares que pertenecen a estratos socioeconómicos más bajos. Entre los estratos altos la sensación de inseguridad en el lugar de residencia es el 42%, mientras que entre los estratos bajos el 49% considera que la zona de residencia es insegura” (Serna, 2006). Este trasfondo de inseguridad en la mediana duración se traduce en comportamientos que buscan medidas de autoprotección. Las iniciativas más frecuentes son las rejas en las viviendas y los perros guardianes. Sin embargo, en 1999 un 15% de los hogares

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Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

Cuadro 69. Proporción de hogares que recurren a medidas de seguridad

Montevideo y Canelones

Fuente: elaboración a partir de datos de la Dirección de Política Institucional y Planificación Estratégica-Ministerio del Interior.

declaró recurrir a las armas de fuego como medida de protección. Si bien ese porcentaje tiende a descender, con seguridad ese comportamiento tiene altos niveles de subregistro en las encuestas, puesto que es más probable no declarar un arma de fuego que la instalación de una reja (cuadro 69). La inseguridad empuja a una sociedad armada, a la privatización de la seguridad y a la fragmentación del espacio público. El resultado de todo ello es el agravamiento de las percepciones de inseguridad y el deterioro de la calidad de los vínculos de convivencia. Victimización A lo largo de los cinco relevamientos, los hogares que sufrieron uno o más delitos en los últimos doce meses osciló entre el 28% y el 36% para Montevideo y Canelones. Esta

proporción siempre es más alta en el primero que en el segundo. Por ejemplo, en el 2000 la proporción de hogares con víctimas fue de un 40% en Montevideo frente a un 22% en Canelones. Analizados en una perspectiva temporal mayor, los datos de 2001 son los que registran los más bajos porcentajes de victimización en toda la serie. Por su parte, en el 2004 las distancias se acortan en algo: 37% en Montevideo y 29% en Canelones (cuadro 70 y gráfico 49). La incidencia del delito en departamentos como Canelones obtiene su corroboración a través de los sondeos de victimización: el 17% de los entrevistados de Montevideo sufrió uno o más delitos frente a un 13% en Canelones (cuadro 71). Por su parte, las víctimas reconocen en promedio los siguientes tipos de delitos: Hurto (79%), Rapiña (18%) y Lesiones (3%). En este punto, se podría decir tentativamente (y

Cuadro 70. Hogares que fueron víctimas de delitos en los últimos 12 meses

Montevideo y Canelones

Fuente: elaboración a partir de datos de la Dirección de Política Institucional y Planificación Estratégica-Ministerio del Interior.

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Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

Gráfico 49. PROPORCION DE HOGARES

Cuadro 71. Proporción de víctimas de delitos en los últimos 12 meses

por tipo de víctimas. Montevideo y Canelones

Fuente: elaboración a partir de datos de la Dirección de Política Institucional y Planificación Estratégica- Ministerio del Interior.

Cuadro 72. Proporción de personas que denunciaron el delito sufrido

Montevideo y Canelones

Fuente: elaboración a partir de datos de la Dirección de Política Institucional y Planificación Estratégica-Ministerio del Interior.

provisoriamente) que los delitos mencionados son también los más frecuentes en el caso de las estadísticas provenientes de los partes policiales. Esto significaría que lo que las personas están dispuestas a declarar en una encuesta tiende a

corresponder en líneas generales con lo que luego se denuncia en las distintas seccionales policiales. Cuando se quiere saber cuántas de las víctimas de delito efectivizó su denuncia, se
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Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

Gráfico 50. DENUNCIA DE DELITOS. MONTEVIDEO

Gráfico 51. DENUNCIA DE DELITOS. CANELONES

obtiene que 2/3 de los entrevistados decidió denunciar el hecho ante la Policía (cuadro 72 y gráficos 50 y 51). Si bien en la pregunta se recogen datos sólo del entrevistado víctima, una lectura un tanto forzada de la información llevaría a pensar que hay cerca de un 35% de delitos que no se denuncian (sin tomar en consideración, además, la eventualidad de la subdeclaración por parte de los ciudadanos). La evaluación de la no denuncia es más estable en Montevideo (con la excepción del 2001) que en Canelones: la no denuncia crece en el tiempo, con un pico extremo en el 2002 del 50%. En cualquier caso, estos porcentajes son levemente más bajos a los que se registran en los países de la región. Preguntados los ciudadanos denunciantes por el motivo de la denuncia, las razones mayoritarias parecen ser de derechos (para “recuperar bienes - objetos robados”) y de
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principios (“los delitos deben denunciarse”). En este sentido, la opinión canaria parece estar más preocupada que la montevideana por problemas de principios y por eventuales castigos hacia los autores. Por el contrario, entre quienes declaran los motivos por los cuales no realizaron la denuncia, tenemos un 38% que considera que “el hecho no fue importante”. Si se compara este dato con el 95% de los denunciantes que consideró que el hecho del cual fue víctima resultó “muy serio” y “medianamente serio”, se halla que es éste el motivo que más discrimina entre quienes deciden denunciar y quienes deciden no hacerlo. A su vez, un 47% de los motivos para no denunciar tiene relación con la Policía, aunque las razones son de signo opuesto: el 25% de los entrevistados cree que la policía “no hubiera hecho nada”, mientras que el 22% considera que la misma “no podría haber hecho nada”.

Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

Dentro del vasto capítulo de la victimización se hallan las opiniones sobre las situaciones de violencia doméstica. La violencia contra los grupos más vulnerables -mujeres, niños y ancianos- en la zona donde reside el entrevistado obtiene en las encuestas una frecuencia relativamente baja. Sólo un 12% de los entrevistados opina que son muy o bastante frecuentes las situaciones de violencia contra las mujeres (12% contra niños y 7% contra ancianos). Por su parte, las estadísticas son similares en Montevideo y Canelones, con un leve predominio de la capital. En cualquier caso, siempre es llamativo en este asunto el elevado porcentaje de los entrevistados que “No saben, no contestan” (36% en 2001 y 41% en 2000 en el caso de la violencia contra las mujeres). Las opiniones sobre la violencia contra las mujeres no difieren significativamente cuando se introducen diversas variables de clasificación. Las mujeres consideran más frecuentes las situaciones de violencia hacia sus pares, al tiempo que los hombres son más proclives a creer que “nunca” se generan tales hechos (39% frente a 32% de las mujeres). En cuanto a la edad de los entrevistados, acontece lo siguiente: los menores de 30 años visualizan más la violencia hacia las mujeres, mientras que los de 30 años y más se concentran preponderantemente en los

renglones de “nunca” (36%) y de “no sabe, no contesta” (37%). De suyo, el nivel socioeconómico bajo y medio son los que concentran los mayores porcentajes de frecuencia de situaciones violentas hacia las mujeres. Como dato singular, el 51% de los entrevistados del nivel socioeconómico alto y medio alto se inclina hacia el “no sabe, no contesta”. Si bien las últimas encuestas confirman una importante baja en la opinión sobre la ocurrencia de hechos de violencia doméstica en los dos departamentos respecto del año 1999, un sorprendente 14% de los entrevistados en 2001 declaró haber presenciado -ellos o alguien del hogar- algún acto de violencia doméstica. En la encuesta de 2000 la proporción fue exactamente la mitad. Este dato puede significar que, frente a la resonancia pública de la temática, la ciudadanía es más proclive a declarar que presenció alguna situación de violencia doméstica. Sin embargo, un análisis que enfatice la dimensión pública y sensibilizadora del fenómeno no tendría argumentos para explicar el impresionante desplome -en dos años y medio- de las opiniones que advierten sobre la frecuencia de la violencia doméstica. Para el 2004, apenas el 12% de las opiniones consideró la violencia hacia las mujeres como un fenómeno frecuente y muy frecuente (cuadro 73).

Cuadro 73. Opinión sobre la ocurrencia de violencia hacia las mujeres

Montevideo y Canelones. 2004

Fuente: elaboración a partir de datos de la Dirección de Política Institucional y Planificación Estratégica-Ministerio del Interior.

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Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

Cuadro 74. Opinión sobre el nivel de confianza en instituciones

Montevideo y Canelones

Fuente: elaboración a partir de datos de la Dirección de Política Institucional y Planificación Estratégica-Ministerio del Interior.

Imagen institucional, niveles de confianza Cuando se analizan las cifras en la perspectiva temporal, de 1999 a 2004 sólo dos instituciones públicas tienen niveles de confianza creciente: las Fuerzas Armadas y la Policía. El saldo neto que mide el nivel de confianza para estas dos instituciones -aunque todavía negativos- ha tenido una favorable evolución en los últimos tres años. Por su parte, la confianza institucional parece tener dos polos: los de mayor aceptación (medios de comunicación, radio y prensa escrita) y los que cosechan más rechazo (políticos y Parlamento). Entre unos y otros, en términos temporales, la Policía y las Fuerzas Armadas son las únicas que despiertan confianza creciente (cuadro 74). La conclusión es nítida: los grados de adhesión que pierden las instituciones políticas durante los años de la crisis socioeconómica los ganan los medios de comunicación y las instituciones de control/ punición. En cuanto a las variables de clasificación, se observa que las mujeres confían menos que los hombres en la Policía y las Fuerzas Armadas, y más en los medios de

comunicación. A su vez, una lectura por la edad arroja resultados bien interesantes: a excepción de los medios de comunicación y el Gobierno Municipal -este último fuertemente condicionado por la opinión de los montevideanos-, los menores de 30 años son los que tienen menos niveles de confianza en el resto de las instituciones. Por su parte, el nivel socioeconómico y el nivel de instrucción muestran las siguientes tendencias: * A mayor nivel socioeconómico, mayor confianza en la Justicia y, en medida más acentuada, mayor confianza en el Gobierno Nacional y en el Parlamento. * A mayor nivel socioeconómico, menor confianza en los medios de comunicación, en el Gobierno Municipal y en las Fuerzas Armadas. * Si bien la Policía genera más confianza en los sectores bajos (44%), la distribución por nivel socioeconómico es relativamente equitativa (40% para el nivel medio y 40% para el medio alto y alto). * A mayor nivel de instrucción, mayor confianza en la Justicia (especialmente

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Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

entre las personas con estudios terciarios), en el Parlamento y en el Gobierno Municipal (especialmente entre los que tienen secundaria incompleta y estudios terciarios). * A mayor nivel de instrucción, menor confianza en las Fuerzas Armadas, en los medios de comunicación y en la Policía. En concreto, la imagen institucional de la Policía hay que reconstruirla y evaluarla en múltiples dimensiones. Mientras que para la opinión pública mejora el trato hacia los denunciantes, las dos terceras partes de la muestra están insatisfechas con la Policía por la forma de hacerse cargo de la denuncia. A su vez, la tercera parte de los entrevistados cuestiona la honestidad del instituto policial, aunque tendencialmente estos porcentajes disminuyen. Mientras que aumenta levemente la inclinación punitiva de la ciudadanía (la Policía y las penas deberían ser más duras con los delincuentes), los esfuerzos de la Policía contra la delincuencia registran una favorable evolución temporal, al extremo de obtener por primera vez una valoración de signo positivo. Desde 1999, la opinión pública de Montevideo y Canelones es contundente al señalar que la policía debería ser más dura con los delincuentes. Poco importa en la coherencia de la opinión que la mayoría vea en la pobreza, el desempleo y la crisis económica las causas más importantes de la delincuencia: el 60% de la ciudadanía opina

que la policía debería ser más implacable con la delincuencia, mientras que el 24% considera que la misma actúa adecuadamente. Lo mismo hay que decir sobre el rigor que las penas deberían tener: un aplastante 75% opina que debería haber mayor rigor punitivo, frente a un tímido 15% que sustenta que el rigor de las penas “está bien”. Aunque esta ofensiva castigadora parece tener sus límites: “a pesar de esta preferencia por ‘endurecimiento de penas’ y por una ‘policía más dura’ en el combate a la delincuencia, la población evidencia ciertas actitudes en relación a los límites que imponen las normas legales a la actuación policial y a lo que es deseable o no que la policía haga para combatir la delincuencia…’Allanar domicilios en busca de sospechosos sin orden judicial’ merece el rechazo de las tres cuartas partes de los entrevistados, apareciendo un ligero aumento de esta posición respecto a los porcentajes registrados en diciembre, sin mayores diferencias entre Montevideo y Canelones” (Informe Equipos Mori, 2000). La opinión pública de Montevideo y Canelones asume que la institución pública que más contribuye con la Seguridad Ciudadana es la Policía. En la evolución temporal se aprecia una mejora en la opinión acerca de la honestidad policial, aunque en el 2004 mantiene un saldo neto negativo, es decir, son más los que consideran que la policía es poco o nada honesta frente a los que creen que es muy y bastante honesta (cuadro 75). Por su

Cuadro 75. Opinión sobre la honestidad de la Policía. Montevideo y Canelones

Saldo Neto: (mucha y bastante)-(nada y poca) Fuente: elaboración a partir de datos de la Dirección de Política Institucional y Planificación Estratégica-Ministerio del Interior.

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Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

parte, puede decirse que son más críticos en la opinión sobre la honestidad de la Policía: las mujeres, los menores de 30 años, los de nivel de instrucción con secundaria completa o estudios terciarios y los hogares con nivel socioeconómico medio. En contrapartida, la honestidad de la Policía obtiene saldos positivos entre los de 30 años y más y los que tienen primaria incompleta. Tal cual aconteciera con la percepción sobre la Seguridad, la opinión sobre la honestidad de la Policía del barrio es mejor que la opinión sobre la Policía en general, en los dos departamentos y en todas las encuestas. Nuevamente, esta tendencia está condicionada por la existencia de la categoría de respuesta “ni honesta ni deshonesta”. A su vez, los más críticos con la honestidad de la Policía del barrio son las mujeres y los jóvenes. En este sentido, los resultados son consistentes: mientras que la opinión cree que los niveles de seguridad en su barrio son más altos que en la sociedad en general, la visualización de la honestidad de la Policía del barrio es más alta que la de la “Policía en general”.

Grupos de riesgo: criminalización de la pobreza Finalmente, un análisis de las percepciones sobre la Seguridad Ciudadana debe incluir las opiniones acerca de los grupos o personas considerados más peligrosos desde el punto de vista de la Delincuencia. La información que se presenta resulta ilustrativa. En el lapso de un año y medio, montevideanos y canarios son contundentes al señalar que los grupos o personas más peligrosos son los “Marginados, desocupados”. Esta categoría era apenas el 5% de las opiniones en 2000, alcanzando en 2001 el 34%. Para el 2004, dicho porcentaje trepa al 41%, reduciéndose la cantidad de opiniones que no visualizan a ningún grupo como potencialmente peligroso. A medida que avanza la crisis económica y social, se agudiza en la opinión pública una percepción de “criminalización de la pobreza” que atribuye el clima de inseguridad a la presencia de sectores vulnerables (cuadro 76 y gráfico 52). Esta pauta de respuesta se reproduce de forma similar en Montevideo y Canelones.

Cuadro 76. Opinión sobre grupos más peligrosos desde el punto de vista de la delin-

cuencia. Montevideo y Canelones

Fuente: elaboración a partir de datos de la Dirección de Política Institucional y Planificación Estratégica-Ministerio del Interior.

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Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

Otro tanto ocurre con los hombres y las mujeres, aunque los primeros tienden a creer con mayor frecuencia que las segundas que no “Existen grupos peligrosos”. La misma convicción suelen tener los menores de 30 años (20%) frente a los de 30 años y más (14%). Si bien la zona geográfica, el sexo y la edad no generan diferencias importantes en la distribución de las opiniones, no acontece lo mismo con la clasificación de los entrevistados por nivel de instrucción y por nivel socioeconómico: *A medida que aumenta el nivel de instrucción, disminuye la percepción de peligrosidad hacia “Delincuentes/Locos”, “Jóvenes/Menores”, “Drogadictos/ Alcohólicos”. *A medida que aumenta el nivel de instrucción, aumenta la percepción de peligrosidad hacia “Marginados/ Desocupados”. *A medida que aumenta el nivel socioeconómico, disminuye la percepción de peligrosidad hacia “Delincuentes/ Locos”, “Jóvenes/Menores”, “Drogadictos/Alcohólicos” y no existencia de “grupos peligrosos”. *A medida que aumenta el nivel socioeconómico, aumenta la percepción de

peligrosidad hacia Desocupados”.

“Marginados/

Las conclusiones resultan reveladoras: las personas con mayor capital cultural, social y económico tienden a concentrar sus miedos en aquellos que se representan sus opuestos sociológicos, es decir, los más desfavorecidos por la dinámica socioeconómica. Por el contrario, los que ostentan capitales más precarios proyectan sus temores en categorías intermedias (estructura de prejuicios) que combinan atributos biológicos, sociales y de personalidad bajo una rígida impronta moralizante (delincuentes, locos, jóvenes, drogadictos, alcohólicos, etc.).

4. Las inseguridades actuales
Durante los últimos tres años, la problemática de la inseguridad se afianzó como asunto de opinión pública. Las iniciativas de la nueva administración, las “resistencias” políticas y mediáticas, el “descubrimiento” de algunas realidades departamentales y la incorporación del tema en la agenda de la campaña electoral, son rasgos que singularizan el presente. La tematización de la inseguridad ha adquirido una densidad inédita en el clima

Gráfico 52. GRUPOS PELIGROSOS

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Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

Cuadro 77. Evolución de los principales problemas del país. Montevideo

Fuente: Informe de Encuesta, Montevideo (Instituto de Ciencia Política, 2007).

de opinión de la sociedad uruguaya. Sin embargo, estos nuevos factores no han tenido especial incidencia en las percepciones ciudadanas medidas a través de encuestas de victimización. Un estudio realizado a principios de 2007 en el departamento de Montevideo revela que la delincuencia y la seguridad ciudadana se hallan en el quinto lugar entre los principales problemas del país. Con un 9,2% de las respuestas, se ubica por detrás de la desocupación y el empleo, la situación de la educación, el consumo de drogas y alcohol (asunto que efectivamente se incrementó en la percepción ciudadana), y la pobreza y la miseria. La evolución de la percepción de los principales problemas del país también indica una desaceleración de la opinión con relación a los valores de 2004. La mitad de los montevideanos consideró que la delincuencia aumentó “algo” y “mucho” en el último año, mientras que la otra mitad opinó que “sigue igual” (36,1%) y que disminuyó “mucho” (1,3%) y “algo” (12,5%) (cuadro 77). Como siempre, la percepción sobre el barrio es más favorable: 36% cree que aumentó, 43% que sigue igual y 21% que disminuyó.

Pero más allá de las variaciones temporales, la cristalización del problema como dato estructural determina que las opiniones sobre los niveles de inseguridad en el barrio en que se vive continúen creciendo: el 7,3% considera el barrio “muy inseguro” y el 46,7% “algo inseguro”, frente al 45,3% (“bastante seguro”) y el 1% (“muy seguro”) (cuadro 78). Una posible interpretación sería: “la mayoría de los montevideanos siente que vive en un país relativamente seguro, pero en un barrio inseguro. Si tomamos en cuenta que la mayoría piensa que la delincuencia en el barrio no ha aumentado durante el último año, debemos concluir que los montevideanos mantienen la sensación de inseguridad desde hace más tiempo. El problema de la delincuencia, la sensación de inseguridad en los barrios, no se instaló el año pasado. Viene de más lejos” (Informe Instituto de Ciencia Política, 2007). En correspondencia con los estudios anteriores, las situaciones más temidas son los “homicidios”, las “rapiñas en la calle”, los “ataques sexuales” y los “copamientos”. No obstante, aproximadamente 6 de cada 10 entrevistados considera “poco” o

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Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

Cuadro 78. Percepción de seguridad en el país y en el lugar de residencia. Montevideo

Fuente: Informe de Encuesta, Montevideo (Instituto de Ciencia Política, 2007).

“improbable” ser víctima de un delito en el futuro próximo. Del mismo modo, el 49% evalúa que el nivel de seguridad dentro de dos años será “mucho mejor” y “mejor”, frente a un 32% que opina que seguirá “igual” y un 18% que será “peor” y “mucho peor” (cuadro 79). Las percepciones de inseguridad se traducen en medidas de “protección”: las más frecuentes continúan siendo las rejas en las viviendas y los perros guardianes. Un 18% de los entrevistados declaró “portar armas de fuego” (en particular en los hogares con menores ingresos), porcentaje algo superior al registrado entre 1999 y 2004 (cuadro 80). Los niveles reales de victimización no han tenido grandes variaciones: el porcentaje de entrevistados que sufrió algún delito en los últimos doce meses fue un 14,5% en 2007 y un 17% en 2004. Estos datos parecen ratificar las tendencias observadas en la evolución reciente de las denuncias de delitos en Montevideo. Los hurtos y las rapiñas son los hechos que más victimización generan, aunque estas últimas crecen con relación al estudio de 2004. Habitualmente se señala que el descenso

de algunos delitos obedece a que la población no los denuncia. Si bien el porcentaje de no denuncia ha sido históricamente alto en la ciudad de Montevideo (en 2004 llegó al 40%), los últimos sondeos de opinión pública revelan que el mismo no ha tenido variaciones: aproximadamente 4 de cada 10 montevideanos que sufrieron un delito no lo llegó a denunciar. Uno de los cambios más radicales en el clima de opinión se vincula con la percepción de la frecuencia de la violencia doméstica hacia niños, mujeres y ancianos: el 64% de los entrevistados manifiesta que es “algo frecuente” o “muy frecuente” la violencia hacia las mujeres; el 59% considera “algo frecuente” o “muy frecuente” la violencia hacia los niños; y el 49% tiene esa opinión respecto a la violencia hacia los ancianos. La problemática de la violencia doméstica queda instalada como un asunto central de la seguridad ciudadana: en el último tiempo se verifica una convergencia entre las percepciones y la explosión de hechos que ha alterado las proporciones de las estadísticas de denuncias.

Cuadro 79. ¿Cómo será el nivel de seguridad dentro de dos años?

Fuente: Informe de Encuesta, Montevideo (Instituto de Ciencia Política, 2007).

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Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

Cuadro 80. Alternativas más frecuentes de prevención de delitos. Montevideo

Fuente: Informe de Encuesta, Montevideo (Instituto de Ciencia Política, 2007).

Cuadro 81. Evolución de distintas dimensiones del desempeño policial

en los últimos 5 años. Montevideo

Fuente: Informe de Encuesta, Montevideo (Instituto de Ciencia Política, 2007).

La confianza institucional de la ciudadanía hacia la policía tampoco registra saltos significativos, aunque cambia su lugar con relación a las demás instituciones: si bien se asume que la policía es la institución que más contribuye positivamente con la seguridad, en Montevideo es la que cosecha menores niveles de confianza. Por su parte, el saldo neto de opinión sobre la honestidad mantiene su valores en comparación con la encuesta de 2004: 37% considera que la policía en el país es “deshonesta” y 30% que es “honesta” (-7% de saldo); en cambio, el 36% piensa que la policía en el barrio es “deshonesta” y 32% que es “honesta” (-4% de saldo). Del mismo modo, los montevideanos le otorgan un saldo positivo de opinión a una serie de dimensiones que hacen al

desempeño policial: presencia de policías en la calle (28), equipamiento de la policía (27), medios de transporte de la policía (34) y capacitación policial (16) (cuadro 81). En definitiva, desde el punto de vista de la opinión pública, el contexto actual ofrece una suerte de “congelamiento” de un proceso que lleva –como se vio a lo largo del capítulo- décadas. El escenario post crisis ratifica la profundidad de la “inseguridad estructural”. El delito como “condensador” de inseguridades múltiples también se traduce en discursos intencionales dentro del marco de la competencia política. Un monitoreo riguroso y permanente de los estados de opinión constituye uno de los caminos para evadir las trampas de los miedos inducidos y de los reduccionismos interpretativos.

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Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

Una sociedad con rasgos anómicos Desde mediados de la década del noventa es posible ubicar múltiples expresiones de un malestar difuso, manifestaciones crecientes de intolerancia y la disociación entre medios legítimos y metas culturales, como datos contextuales más amplios de la situación de crisis permanente de la seguridad ciudadana. No obstante el reduccionismo presente en la opinión pública al condensar los miedos en las expresiones delictivas, existe un conjunto de indicios respecto a cambios en las reglas de sociabilidad más profundos, que nos permite caracterizar el Uruguay del siglo XXI como una sociedad con pronunciados rasgos de anomia. Una visión de conjunto que conjugue una serie de indicadores cuantitativos y abordajes cualitativos recientes, nos muestra la imposibilidad de pensarnos a través de las recurrentes metáforas de la “sociedad amortiguadora” o el “país hiperintegrado” y quizás nos obligue a darle un nuevo sentido a la antigua sentencia “como el Uruguay no hay”. En efecto, si analizamos las tres principales fuentes de muertes violentas, nos ubicamos en el contexto latinoamericano en una situación muy particular: bajas tasas relativas de homicidios, pero elevadísimos niveles de muertes violentas por accidentes de tránsito y suicidios. La reducción de la cohesión social surge como interpretación más inmediata para el caso de los suicidios, pero también de los homicidios en tanto la gran proporción de los mismos se atribuye a una violencia relacional. En el caso de los accidentes de tránsito – a pesar de las multitudinarias procesiones laicas de indignados motociclistas incitando a la desobediencia civil – los factores humanos y el extendido desrespeto normativo representan la causa de nueve de cada diez muertes en el tránsito. También ocupamos un destacado primer lugar respecto a personas privadas de libertad; posición que compartimos con Chile, pero apenas en mérito a las libertades provistas por una extremadamente resistida Ley de Humanización del Sistema Carcelario. Resistencia que posiblemente exprese la reducción del umbral de tolerancia de una sociedad que exige mayor rigor represivo, no obstante haberse duplicado el número de presos cada diez años desde la restauración democrática. De acuerdo a los datos disponibles, Uruguay ocupa también los primeros lugares –a nivel mundial y no sólo regional- considerando el número de armas entre la población civil: la cantidad de armas registradas más una estimación de las ilegales indicaría que una de cada tres personas posee un arma, cifra que prácticamente nos coloca al nivel de sociedades en situación de un conflicto armado de graves proporciones. Menos objetivable para ser representadas en cifras resultan las transformaciones en el ámbito de la sociabilidad, los comportamientos individuales, las evaluaciones que realizan las personas sobre sus vidas y las expectativas de futuro que poseen. Una serie de estudios recientes, si los vemos en una perspectiva acumulativa de indicios que marcan una tendencia, pone en cuestión las posibilidades de convivir
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Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

civilizadamente bajo un marco normativo compartido por el conjunto de la sociedad. Los datos del Observatorio de Inclusión Social mostraron una imagen que pone de relieve un conjunto de recelos y antagonismos al interior de la sociedad, cuestionando el ideal de una sociedad integrada y tolerante a las diferencias. Al mismo tiempo dos diagnósticos elaborados por la UDELAR, pueden ser objeto de una lectura coincidente: la división de Montevideo entre “chetos, planchas y viejos” delinea más una geografía de “ciudad partida” que un espacio público como ámbito de intercambios y sociabilidad; en tanto que las expectativas de futuro de jóvenes liceales donde se plantea “cuando sea grande quiero ser narco, ganar la lotería o casarme con un rico” sugieren el desarraigo del vinculo entre esfuerzo personal y medios institucionalizados legítimos en procura de metas. En esta dirección es posible ubicar un indicador que nos coloca, nuevamente, al tope de una estadística negativa en el contexto latinoamericano: la proporción de jóvenes en edad liceal que han hecho abandono de sus estudios. A pesar del importante volumen de puestos de trabajo creados en los últimos tres años, los niveles de informalidad y precariedad laboral alcanza cifras de cuatro de cada diez trabajadores adultos y a tres de cada cuatro jóvenes entre 15 y 24 años. En ese marco no es de extrañar el desinterés mostrado por la inserción en el sistema educativo formal; en la medida que el éxito en el mundo de la informalidad requiere destrezas que se adquieren informalmente, ni que el crecimiento económico o las políticas proactivas para reducir el desempleo logren resultados positivos al encontrar como obstáculo insalvable la “falta de capacitación” y la “pérdida de hábitos de trabajo”. El vacío generacional que nos legó la persecución política en los años de dictadura y la incapacidad –económica y cultural- en los sucesivos gobiernos democráticos para retener y atraer a los uruguayos en edad productiva, plantea un serio desafío sobre el futuro. No resulta desmesurado plantear que el grupo mayoritario de los jóvenes del Uruguay actual se agrupa en tres grandes categorías en función de sus expectativas: los que se quieren ir, los que ya se fueron, y los que no se fueron ni lo aspiran pero, tampoco están. En definitiva, jóvenes afectados por el “inxilio”, ajenos a la vida económica, al sistema educativo, a marcos referenciales y normativos compartidos; estigmatizados por los medios de comunicación, sin canales ni opciones para construir proyectos alternativos en una sociedad envejecida, conservadora y cada día menos tolerante. Frecuente habitante fantasmal, además, de una casa sin número, de una calle sin nombre, apenas reducidos a ser actores relevantes cuando los medios de comunicación o los desvelos y miedos colectivos lo visten con la ropa de “menor” y/o de “consumidor”. En función de este sintético panorama, un ejercicio prospectivo nos llevaría a plantear que al cabo de algunos años se consoliden dos sociedades antagónicas e irreconciliables, reduciéndose las posibilidades y efectos de la intervención estatal, comprometiendo la gobernabilidad y afectando las posibilidades de una convivencia

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Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

bajo las garantías plenas de un estado de derecho. Una sociedad que paulatinamente se ha enrejado, armado, aislado y encerrado; que no evalúa suficientes la severidad de la legislación ni el número de presos y que invierte en alarmas, perros, seguros y guardias privados (ya sea formales y con credenciales o informales ancianos armados), que empieza a habituarse a colectivas “aguilas justicieras” o solitarios hacedores de justicia por mano propia; al mismo tiempo que no duda en comprar por una parte de su valor, bienes de uso de procedencia dudosa en las prósperas ferias vecinales que se extienden. En definitiva, el prolongado proceso de deterioro de la cohesión social ante el incremento de la desconfianza interpersonal y la reducción de la tolerancia ha promovido una tendencia hacia un paisaje social de futuro donde importantes sectores de la sociedad (principalmente jóvenes) se excluyen, sectores (envejecidos) que se recluyen; y ante la desoladora perspectiva, los que pueden: huyen. Dr. Luis Eduardo Morás

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Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

Capítulo 4

Evaluación institucional: una mirada al Ministerio del Interior y su desempeño
1. Introducción
La policía nacional, independientemente de ser la institución pública a cargo de la seguridad y tranquilidad en lo interior, divide sus cometidos en un componente objetivo y otro subjetivo simultáneamente. En el primero de ellos se sitúa el delito o la falta, hecho claramente comprobable e identificable según las categorías o figuras establecidas en nuestra legislación. De este modo, cuantificar la criminalidad en una sociedad en función de la cantidad de faltas o delitos, más allá de las dificultades emanadas de la “no denuncia”, es francamente posible. En este nivel, para su tratamiento la organización cuenta con una batería de medidas, tales como la asignación de efectivos policiales a la función prevento – represiva, la capacitación adecuada a las tareas y especificidades delictivas o la dotación de infraestructura para el accionar dentro del marco legal. Por otro lado, en el segundo componente, el subjetivo, interactúan un conjunto de fenómenos, ya sea individuales como colectivos, que son solamente en una pequeña porción dominables por la institución en función de las herramientas que posee. Vale decir que si un ciudadano siente miedos o inseguridades del medio que lo rodea independientemente de haber sido víctima de un delito o no - difícilmente la policía pueda satisfacer sus inquietudes dentro del marco presupuestal con el que cuenta. En este nivel de acción la capacidad institucional para devolver al ciudadano garantías y confianza se ve restringida básicamente a campañas mediáticas atinadas y a una eficiencia operativa, pero depende en buena medida de otros factores exógenos que son objeto de su interacción con otras instituciones (marco normativo y su aplicación, seguridad social, mercado de trabajo, sistema educativo, provisión de servicios básicos, acción comunicativa de los medios, etc). Cuando se pierde de vista que como fenómenos sociales ambos componentes están presentes pueden fallar los diagnósticos, y consecuentemente, las demandas y las políticas que se aplican para solucionarlos. No obstante, estas dos instancias se articulan entre las competencias del Ministerio del Interior generando insatisfacciones en muchos segmentos sociales por los menguados logros obtenidos. Este capítulo aborda directamente el factor institucional; dicho de otro modo, no profundiza en los múltiples elementos que inciden sobre la criminalidad y violencia generando la inseguridad ciudadana, sino en el instrumento diseñado dentro de los servicios esenciales del Estado para hacerse cargo del mantenimiento de la seguridad pública: el Ministerio del Interior y su brazo ejecutor, la Policía. Para ello, el trabajo se divide en dos partes. Primeramente se describe la estructura y composición de la organización en el presente, haciendo énfasis en la calidad de sus recursos humanos, pilar fundamental para el cumplimiento de las funciones. En segundo lugar, se analizan los resultados obtenidos en los últimos años en el combate a las principales categorías de delitos, poniendo de relieve la capacidad institucional para la asunción de sus cometidos.

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Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

2. Nuestra fuerza pública
La organización Como encargada del orden, la policía comparte marginalmente con otras entidades públicas responsabilidades por materia o territorio; tal es el caso de la Prefectura Nacional Naval con competencias en el área fluvial o de la Fuerza Aérea en lo relativo a seguridad aeroportuaria, pese a que ello represente tan sólo una parte de las políticas del orden. También el Ejército Nacional, por ejemplo, cumple funciones específicas en explosivos y armamento, situándose en ciertas oportunidades en la frontera con las actividades policiales. Complementariamente, existe un mercado privado de seguridad adjunto a la policía que en ocasiones se superpone con sus tareas. Desde el punto de vista cuantitativo, Interior dispone de aproximadamente 26.000 funcionarios distribuidos en 30 unidades ejecutoras: 19 jefaturas de policía departamentales y 11 direcciones nacionales con especialización funcional. Dicha cifra en permanente fluctuación a causa de las bajas y altas cotidianas, se distribuye irregularmente en la extensión del territorio entre las distintas dependencias en función de diversos criterios, tales como la densidad demográfica, área de la jurisdicción, especialización o demandas puntuales frente a problemas emergentes de seguridad. Las jefaturas de policía departamentales coinciden con los límites geográficos de los departamentos, en tanto las direcciones nacionales cuentan con competencias en todo el territorio en virtud de su especificidad: identificación civil, migración, policía científica (técnica), policiamiento en rutas nacionales, información e inteligencia, policía de fuego o

custodia de reclusos. Otras direcciones poseen un cometido específico respecto a la propia institución; tal es el caso de la sanidad policial y de sus familiares, la formación del personal policial y los servicios previsionales o promoción socioeconómica. Desde el punto de vista orgánico, el Ministerio del Interior es quien define las políticas y estrategias en materia de seguridad, siendo responsabilidad de su titular el nombramiento y establecimiento de lineamientos a los jerarcas de las respectivas unidades ejecutoras policiales, así como la supervisión y control de las actividades por ellos desempeñadas. Los recursos humanos En cuanto funcionarios públicos, todo el personal que revista en el Ministerio del Interior ostenta estado policial en el denominado escalafón “L”, es decir, jurídicamente se diferencia del personal civil del resto de la administración pública pese a que un porcentaje importante de éste no cumpla tareas policiales. En este sentido, un decreto del año 19751 estableció que todos los funcionarios que hasta el momento no estaban incluidos en dicho escalafón pasarían a estar comprendidos en el régimen policial, bajo el argumento de carecer al momento de un régimen administrativo que regulase su situación. Pero no todos desarrollan labores operativas o de seguridad; mientras algunos desempeñan un rol netamente ejecutivo, otros se abocan a tareas de apoyo a la función policial o seguridad ciudadana. De acuerdo a los registros, unos 21.000 funcionarios están destinados a las actividades policiales, en tanto 5.000 personas se dedican a las funciones profesionales, administrativas o servicios de mantenimiento2. Sin embargo, la existencia de

Decreto 193/975 del 11 de marzo de 1975. Personal perteneciente a la propia Secretaría o a unidades ejecutoras tales como la Sanidad Policial o los servicios previsionales (Asistencia Social) también se incluye entre los funcionarios policiales.
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Cuadro 82. Distribución del personal por unidad ejecutora según tarea

*Personal en proceso de redistribución por transformación de la Unidad Ejecutora. Fuente: Censo Nacional de Funcionarios del Ministerio del Interior.

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un escalafón único para el Ministerio del Interior lleva frecuentemente a la superposición de visiones o roles sobre ministerio y policía. Estos efectivos incluyen al personal de ambos sexos, aunque en lo concerniente a género Interior tiene una fuerte concentración de personal masculino. Si bien el 80% del total de funcionarios son hombres, tan solo uno de cada diez policías ejecutivos es mujer, estando levemente atenuada la cifra por el peso femenino dentro de los administrativos y profesionales. Con todo, la presente administración ha hecho grandes esfuerzos por balancear esta inequidad de género quitando las limitaciones en los cupos de vacantes de ingreso. Hasta hace poco tiempo, los aspirantes tenían cargos diferenciales en virtud de su sexo e incluso calificaban por subescalafones separados, pero esta situación ha sido modificada a partir de 2005. Esta transformación ha implicado cambios en las políticas de ingreso, constatándose actualmente una fuerte demanda de aspirantes del sexo femenino. Pero este hecho aún no ha podido determinarse si responde a una situación coyuntural o estructural, en especial por considerarse una política incipiente. De todos modos, se presume que la desproporción

mencionada de una mujer cada diez hombres se atenúe en el mediano plazo de seguir la actual tendencia. Otra categoría de análisis para ver la distribución de los recursos humanos del Ministerio y de la Policía Nacional es lo atinente al rol desempeñado dentro de la estructura. En términos generales, hay dos caminos para integrarse a la policía: como aspirante a los cuadros subalternos (es decir, el personal de base) con una formación profesional que ronda los seis meses, o como aspirante a los cuadros superiores (en esencia, el personal con fuerte capacidad de mando y control) con un sustento académico de corte universitario de cuatro años. En tanto el grueso de la plantilla de personal integra los cuadros subalternos con una participación del 90% de los efectivos, son pocos los aspirantes que pujan por un lugar para formarse en la Escuela Nacional de Policía como oficial. Eso está determinado por la limitación en la cantidad de vacantes existentes como por el escaso atractivo que, al parecer, opera entre los jóvenes de nuestro país. Sin embargo, ello no implica que los policías y funcionarios del Ministerio del Interior tengan escaso nivel educacional. En primer lugar, porque existen umbrales de exigencia para el ingreso a la

Cuadro 83. Nivel educativo máximo alcanzado por el personal subalterno

Fuente: Censo Nacional de Funcionarios del Ministerio del Interior (valores al 30/04/07).

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Gráfico 53. NIVEL EDUCATIVO (EXPRESADO EN PORCENTAJE)

Fuente: Censo Nacional de Funcionarios del Ministerio del Interior.

función policial en constante superación; mientras que en décadas pretéritas se requerían calificaciones de primaria (en algunos casos incompleta) en la actualidad se exige al aspirante al menos la aprobación del tercer año de secundaria. En segundo lugar, la institución ha implementado mecanismos de actualización a través de cursos especiales o de los requisitos para el ascenso en la carrera que, aunque no lleguen aún a la calidad de “cursos de formación permanente” permiten refrescar e incorporar saberes con relativa periodicidad. Pero en tercer lugar, datos recabados recientemente permiten vislumbrar que, más allá de las exigencias formales para el acceso a los cargos policiales, muchos funcionarios presentan niveles educacionales superiores a los demandados (cuadro 83). El gráfico 53 muestra diferencialmente la agrupación de funcionarios con más de 40 años (que en teoría ingresaron hace ya un tiempo) y los menores de 40. Si bien las escalas educacionales se mantienen en proporciones se vislumbran cambios en la propensión a estudiar, muchas veces fomentado por las políticas ministeriales. En términos generales, la imagen distorsionada que suele tener la ciudadanía es una fuerza policial bajamente calificada. Y

aunque algunos de sus recursos humanos cuentan tan solo con primaria queda demostrado que son solamente menos de la quinta parte y además tienden a disminuir su proporción en función del recambio generacional. Pero además, si bien hay una fuerte concentración del personal calificado en la Secretaría por sus conocimientos técnico – profesionales, existe un número importante de funcionarios con alta capacitación que no integra formalmente la plantilla de funcionarios profesionales universitarios. Tomando en consideración las nuevas exigencias para ingresar a la función pública, pero fundamentalmente en el Ministerio del Interior – incluso con fuerte demanda de aspirantes que no superan las pruebas de admisión para las vacantes ofertadas en el subescalafón ejecutivo pese a cumplir los requisitos formales – podría proyectarse una organización con alta capacitación en el mediano plazo, en especial al considerar la planificación que se viene realizando en materia formativa. No obstante, resta por mejorar los niveles de profesionalización en los centros de enseñanza; en principio, no todos recibieron un curso exhaustivo de formación profesional en el pasado, sea por carencia de un cuerpo dogmático unificado a escala nacional,
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proliferación de escuelas departamentales, docentes sin titulación o experiencia debida, etc., como también por falta de materias apropiadas o carga curricular insuficiente. Cuesta desterrar la vieja concepción de que la verdadera escuela es la calle o la comisaría, hecho que si bien no deja de tener cierto sustento en cuanto práctica profesional, evade la imperiosa necesidad de una formación teórica de base lo más sólida posible. Por tanto, el desafío asumido recientemente de profundizar la capacitación inicial del funcionario que a posterior cumplirá las tareas de seguridad pública y la centralización académica para los funcionarios de base adquiere un fuerte sentido estratégico en el diseño de una institución mucho más profesionalizada. Uno de los mayores retos existentes para cualquier organización es contar con los recursos apropiados para cumplir con los objetivos. Por tanto, la pregunta que se hacen los diseñadores de las políticas en materia de recursos humanos es qué requisitos exigir y cómo seleccionar al personal. Esto claramente se relaciona con otros factores: la retribución a cambio de las tareas, el nivel de exigencia de la función, las perspectivas de desarrollo personal, los riesgos a que se expone la profesión, la estabilidad laboral, el prestigio profesional y un conjunto adicional de elementos que los oferentes de las prestaciones personales consideran a la hora de solicitar empleo. Y a diferencia de otras profesiones u oficios que son altamente demandados por una fuerza de trabajo ociosa, la función pública como policía no se encuentra entre las más solicitadas. Por otro lado, la demanda de seguridad por parte de la ciudadanía sigue en aumento, hecho que lleva a presionar por la

creación de nuevas vacantes para satisfacer los reclamos sociales. Eso conduce a la generación de algunos nudos complejos de solucionar, ya que el mercado de trabajo no siempre responde a la voluntad de la sociedad. Así, por ejemplo, si queremos aspirantes con altas calificaciones difícilmente podamos satisfacer el cupo de vacantes, ya que muchos no encontrarán atractivo el salario a cambio de lo que consideran apropiado a sus conocimientos. Claro está que modificar la variable “salario” depende de muchos factores: disposición del margen fiscal, negociación con actores sociales que reclaman una participación presupuestal superior, aprobaciones legislativas, etc. Si por el contrario se establecen umbrales bajos, no sólo tendremos el riesgo de contar con una policía subcalificada para sus funciones, sino que además tendremos mayor demanda de trabajo pero escasas aprobaciones en las pruebas de ingreso. El gran problema de la actualidad es que, aún con las mejoras salariales experimentadas en las leyes presupuestales y rendiciones de cuentas precedentes, no se logra completar el cupo de vacantes en los cargos ejecutivos, hecho que contrasta con los llamados para ocupar cargos administrativos pese a la menor retribución de dicha función3. Por lo tanto, despejadas las variables “educación” y “retribución” queda pendiente una tercera variable que talla en función de ellas: procedencia de los recursos humanos. a. Procedencia ¿Cuáles son los departamentos proveedores de los funcionarios? Para una primera aproximación tomaremos como dato el lugar de nacimiento declarado por el policía

3 Recientemente más de 5.000 personas acudieron al llamado para el llenado de 18 cargos de administrativos en dependencias del Ministerio del Interior.

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Cuadro 84. Procedencia de los policías subalternos por departamento

Fuente: Censo Nacional de Funcionarios del Ministerio del Interior.

en el Censo realizado recientemente, indicador más confiable que el domicilio dada la probable redistribución habitacional generada por la propia profesión luego de su incorporación a la organización. En cuanto a fuente de selección de los recursos humanos de la Policía Nacional debemos hacer algunas apreciaciones. Una primera observación puede hacerse al contrastar el personal ejecutivo de base, el subalterno, con los oficiales. En tanto las vacantes de ingreso para las escuelas departamentales se nutren con ciudadanos provenientes generalmente del propio departamento, la formación policial de la oficialidad atrae a jóvenes de todos los puntos del país. Sin embargo, en ambas escalas se producen fenómenos de consideración. Del cuadro 84 se deduce que a excepción

del departamento de Maldonado – fuerte receptor de policías subalternos nacidos en otras localidades – y en segundo lugar de Montevideo (aunque a gran distancia del primero), los departamentos restantes se abastecen con recursos nacidos en el lugar. Quedan excluidas de este análisis las Direcciones Nacionales que poseen por su especialización competencia funcional en todo el territorio y que se ven nutridas por personal de todos los departamentos, aunque con prevalencia de ciudadanos montevideanos, hecho que se explica por la concentración de las sedes en la metrópoli. Por el contrario, los oficiales tienen un comportamiento diferente. El cuadro 85 presenta tres columnas: los oficiales que prestan servicio en el

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Cuadro 85. Procedencia de los oficiales ejecutivos por departamento

Fuente: Censo Nacional de Funcionarios del Ministerio del Interior.

departamento, los oficiales que nacieron y prestan servicio dentro del departamento y la procedencia de los oficiales de toda la policía según su lugar de nacimiento. Una primera observación permite clasificar a los departamentos en tres categorías en función de la procedencia de los oficiales: 1) los grandes proveedores en valores absolutos (Montevideo, Rivera, Artigas, Cerro Largo y Tacuarembó); 2) los intermedios (Durazno, Treinta y Tres, Soriano y Salto) y 3) los bajos proveedores (Canelones, Flores, Rocha, Lavalleja, Florida, Río Negro, Paysandú, Colonia, San José y Maldonado). No obstante, estas categorías pueden verse modificadas al ponderar la estructura de cargos existente en cada departamento. Teniendo en cuenta que Montevideo reúne al 40% de la población

del país, su participación con un 18% de la fuerza efectiva de los oficiales policiales queda disminuida ante departamentos de baja densidad demográfica como Artigas (2%), Cerro Largo (3%), Rivera (3%), Tacuarembó (3%) o Treinta y Tres (1%). En este caso, podríamos sostener que estos departamentos son los que efectivamente nutren de los recursos humanos necesarios a la institución, es decir, son los proveedores de los oficiales de la policía. Este fenómeno, en teoría, podría asociarse a las bajas oportunidades laborales en el norte del país, la distancia de los centros universitarios instalados en la capital que impiden estudiar y mantener lejos del hogar a jóvenes de escasos recursos sin retribución a cambio, a valores tradicionales o perpetuación de profesiones en el seno familiar, e incluso,

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Gráfico 54. PROCEDENCIA DEL PERSONAL DE LA DIRECCIÓN NACIONAL DE CÁRCELES

Fuente: Censo Nacional de Funcionarios del Ministerio del Interior.

Gráfico 55. POBLACIÓN DE LOS FUNCIONARIOS POR SEXO SEGÚN LA EDAD

Fuente: Censo Nacional de Funcionarios del Ministerio del Interior.

viejas prácticas clientelares instaladas en la organización. Lo cierto es que, más allá de las especulaciones, queda demostrado que no todos los departamentos presentan el mismo comportamiento en cuanto a provisión y recepción de recursos humanos. Vista la cantidad

de cargos y, especialmente, la procedencia y residencia de los recursos humanos, se vislumbra una organización con escasa participación porcentual de funcionarios de la zona metropolitana y sus adyacencias, en tanto fuertemente generadora de oportunidades laborales a los nacidos en zonas norteñas. Este

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suceso también se ve reflejado en unidades ejecutoras como la Dirección Nacional de Cárceles, Penitenciarías y Centros de Recuperación con asiento en el cono urbano, donde predominan los funcionarios de procedencia fronteriza (gráfico 54). El crecimiento de algunas modalidades delictivas para el que las autoridades policiales toman recaudos con variaciones en la gestión policial, no ha hecho más que requerir un aumento de efectivos para no desatender todas las aristas que comprenden a la seguridad pública. Pero la dificultad encontrada recientemente en el departamento de Montevideo para el llenado de las vacantes de ingreso de personal ejecutivo en los grados más bajos de la organización, no hace más que confirmar la escasa motivación social por incorporarse a la institución, conformando

una estructura de clase media - baja como veremos más adelante, exceptuada por los niveles más altos de la organización. Otro aspecto a considerar son las edades de los funcionarios policiales. En tanto la media o promedio de edades ronda los 37 - 38 años tanto para hombres como para mujeres con un rango que va desde los 18 a los 70 años, su distribución por jerarquía difiere sustantivamente. De los gráficos 56 y 57 se desprende que, si bien las mujeres pesan menos en cantidad dentro de la organización que los hombres, en cuanto a carrera funcional corresponde destacar que ascienden promedialmente a edades más tempranas que su sexo opuesto, al menos en los grados subalternos. Probablemente esto se deba a las reestructuras de cargos que se han llevado a cabo en el pasado y no a factores académicos ya que

Gráfico 56.

Fuente: Censo Nacional de Funcionarios del Ministerio del Interior.

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Gráfico 57.

Fuente: Censo Nacional de Funcionarios del Ministerio del Interior.

Cuadro 86. Estado civil de los funcionarios

Fuente: Censo Nacional de Funcionarios del Ministerio del Interior.

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ambos géneros calificaban por separado, aunque cabe agregar que entre los actuales aspirantes las mujeres ostentan mayores niveles de escolaridad y aprobación en los exámenes de ingreso, hecho que correlaciona con la situación de la enseñanza en nuestro país. b. Características sociales de los funcionarios Luego de analizar el perfil de los recursos que integran el Ministerio del Interior en cuanto formación y procedencia observemos algunos rasgos de sus hogares. En términos generales, el Ministerio cuenta con una plantilla de recursos con una caracterización típica de la familia tradicional. En cuanto a estado civil (cuadro 86), el 58% de los funcionarios declaró estar casado, frente a un 8% que se encuentra en unión concubinaria. Asimismo, solo un 20% manifiesta permanecer soltero, ante un 13% que ha

pasado al menos por una situación de divorcio o separación. Véase que la adición de casados, solteros, divorciados y viudos, categorías formales tradicionales, globaliza a 23.110 personas, frente a las 2.557 que participan de relaciones no formales como la unión libre o separación. Si bien estos guarismos dejan en claro que prevalecen valores sociales clásicos en los hogares policiales uruguayos, pueden generarse diferencias sustantivas según el género. Dicho corte expone cifras diferenciales para hombres y mujeres, siendo estas últimas las que proporcionalmente en apariencia tienden a casarse menos y divorciarse o separarse más. De todos modos, la información no da cuenta de la cantidad de vínculos matrimoniales que presentan los funcionarios o si las mujeres luego de acaecida una separación permanecen sin contraer una nueva relación formal, hecho que los estudios demográficos para la situación uruguaya respaldan en contraposición a la situación de

Gráfico 58.

Fuente: Censo Nacional de Funcionarios del Ministerio del Interior.

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los hombres, quienes suelen formar un nuevo hogar. Tampoco se sabe si dichas características son permanentes o coyunturales, puesto que no toma en consideración la evolución histórica o el corte por edades, en especial sabiendo que actualmente ingresan más cantidad de mujeres que antes. Complementariamente, al considerar el promedio de edades tanto para hombres como para mujeres en función de su estado civil, el gráfico 58 no expone comportamientos sustantivamente diferentes. Por otra parte, al discriminar por unidades ejecutoras se observa que no todas presentan el mismo patrón de comportamiento en sus relaciones personales. Mientras que la Jefatura de Policía de Maldonado (26.8%), Dirección

Nacional de Cárceles (24.3%), la Dirección Nacional de Policía Técnica (30.7%) y la Dirección General de Represión del Tráfico Ilícito de Drogas (31.2%) son las dependencias con mayor proporción de personas solteras separándose de la media nacional (20.3%), las Jefaturas de Policía de Rivera (72.1%), Soriano (69.4%), Artigas (68.9%) y Salto (67.3%) respectivamente son las que ostentan mayores niveles de funcionarios casados 4. En otro orden, son direcciones nacionales las que mayores guarismos ostentan de separación (Inteligencia y Prevención Social del Delito) y divorcio (Migraciones y Técnica). Más allá de lo estrictamente cuantitativo, estos valores porcentuales dejan algunas reflexiones de consideración. En primer lugar, los departamentos del norte

Gráfico 59. DISTRIBUCIÓN DE PERSONAS QUE VIVEN EN EL HOGAR

Fuente: Censo Nacional de Funcionarios del Ministerio del Interior.

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La media nacional policial es de 57.8% de funcionarios casados.

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Cuadro 87.

Fuente: Censo Nacional de Funcionarios del Ministerio del Interior.

Cuadro 88.

Fuente: Censo Nacional de Funcionarios del Ministerio del Interior.

(Artigas, Rivera, Tacuarembó y Salto) presentan un comportamiento regular y diferencial al resto; ellos son los que tienden

a tener una relación matrimonial formal y a mantener escasos niveles de soltería. En segundo lugar, los porcentajes de divorcio

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son relativamente bajos en esos departamentos, especialmente considerando los porcentajes de casados. Finalmente, la Jefatura de Policía de Montevideo, que es la unidad que afronta la mayor cantidad de horas de servicio por Artículo 222 con el correlativo aumento de horas en la jornada de trabajo, posee un comportamiento estándar en todas las categorías, razón que llevaría a suponer que el efecto de distorsión en la vida familiar está sobredimensionado en los discursos sociales. En otro orden, la composición de hogar tiene ribetes de consideración. El promedio de los hogares arroja integración de, a lo sumo, cuatro personas. Si bien existen hogares que se alejan de esta media, no es la situación más extendida (gráfico 59). Tampoco pueden establecerse diferencias significativas en cuanto a la composición del hogar por departamento. De esta forma también caen algunos mitos que suelen ser recurrentes y que establecen que los funcionarios policiales poseen muchos hijos. Esto queda claro al observar el cuadro 87. La tabla precedente muestra la cantidad de menores de 14 años que conviven en el hogar con el funcionario policial. Aquí puede observarse que un 58% de funcionarios que declaró no habitar con un menor de 14 años efectivamente tiene hijos. Este es un indicador importante, ya que la tenencia de hijos es independiente de su estado civil o de la cantidad de menores que convivan con él. Podría suponerse que alrededor de 6.000 funcionarios que hayan experimentado alguna situación de separación, relaciones informales o nuevos vínculos afectivos no conviven con sus hijos. En otro orden, la situación habitacional

(cuadro 88) -según las propias declaraciones- muestra el siguiente patrón: La mayor parte de los funcionarios habitan en construcciones tipo “casas” (18.665), seguidos a mucha distancia por una tercera parte en apartamentos (6.089). Nótese con todo, una pequeña proporción de funcionarios que habita en construcciones que no fueron diseñadas para vivienda, concentrándose esta categoría en personal perteneciente a la plantilla subalterna y de menores ingresos. En cuanto a la relación entre las categorías habitacionales – a excepción de las viviendas alquiladas por el Ministerio – tiende a mantenerse estable entre las distintas jerarquías (cuadro 89). Véase que de los 25.398 funcionarios que respondieron las preguntas del censador, solamente 4.721 han solucionado definitivamente el problema habitacional y no poseen deuda en relación a la vivienda, en tanto una cantidad similar (4.452) se encuentra en plan de pago por la adquisición de la propiedad. En el otro extremo, tenemos 3.933 funcionarios que son ocupantes gratuitos y, peor aún, 146 funcionarios que – pese a la coerción social que significa – respondieron ocupar la vivienda sin permiso del propietario. Solo la cuarta parte respondió ser arrendatario, valores que son realmente bajos frente a los propietarios o promitente compradores en una profesión que el colectivo suele calificar como mal remunerada. Como era lógico esperar, en las jerarquías más bajas que ostentan los menores ingresos formales por la institución, el peso de los arrendatarios es mucho más marcado que el de los propietarios, situación que tiende a equipararse o revertirse en los grados más altos.

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Cuadro 89.

Fuente: Censo Nacional de Funcionarios del Ministerio del Interior.

Esto permitiría concluir que la carrera policial permitiría satisfacer una de las necesidades básicas de la gente como lo es la vivienda, al menos luego de determinada antigüedad en el ejercicio de la profesión, más allá de la calidad o valor que la finca pueda ostentar y que, por razones obvias, no puede evaluarse en esta investigación. Otro de los mitos existentes con respecto a la policía es que muchos de sus integrantes viven en condiciones de extrema pobreza al punto de radicarse en caseríos o cantegriles. Si bien pueden existir situaciones, la afirmación queda claramente desterrada con la investigación realizada recientemente, pese a que la pregunta pudiera en sí misma ejercer algún tipo de distorsión sobre los entrevistados. De los que respondieron,

solamente el 5,5% de los entrevistados que muestra la tabla respondió vivir en un asentamiento. Si considerásemos el número de funcionarios que no respondió la pregunta o que dudó frente a ella (1.550 en total) para suponer que ellos también viven en condiciones de pobreza respecto a la vivienda, nos situaríamos en el entorno de 2.900 funcionarios, es decir, 11% del total. Pero nótese también, que algunos de los que hicieron estas manifestaciones expresaron vivir en complejos habitacionales o apartamentos en edificio de altura o de una planta, hecho que se aleja de la visión clásica de “asentamiento irregular” que tenemos normalmente. Aquí puede verse la subjetividad de algunos de los entrevistados que pueden sentirse en condiciones de vida inferiores a

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Cuadro 90.

Fuente: Censo Nacional de Funcionarios del Ministerio del Interior.

Cuadro 91. Promedio de horas por servicio 222

Fuente: Departamento de Contaduría Central del Ministerio del Interior.

las que por su profesión querrían poseer. De todos modos, no deja de ser una cifra importante sobre la que deberán focalizarse políticas sociales de la propia institución. c. Situación laboral Otro de los aspectos que generalmente caracteriza a los funcionarios policiales es la gran extensión de sus jornadas de trabajo para dar cobertura a sus necesidades económicas. Y en este tema existe una gran heterogeneidad laboral, ya que algunos complementan sus actividades ordinarias con el servicio policial

extraordinario – el servicio por Artículo 222 – y otros apelan al multiempleo bajo prestaciones en otras áreas de actividad. Un segundo aspecto refiere a la modalidad de trabajo, donde coexisten muchos regímenes horarios para dar satisfacción al mantenimiento de los servicios policiales; pero vayamos por parte. Como es sabido, el personal ejecutivo diariamente cumple unas ocho horas de trabajo en el destino que tenga asignado. Pero a estas actividades un número importante de funcionarios adiciona otras de vigilancia y custodia para poder aumentar sus ingresos mensuales. De los aproximadamente 22.000

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policías que se destinan a las tareas ejecutivas poco más de 14.000 se dedican a complementar la jornada a través del conocido “222”. Vale decir que las dos terceras partes de los policías destinan parte de su tiempo libre a seguir trabajando. Y en la materia, también se produce un escenario variopinto en cantidad de horas determinado por varios factores: primeramente, las necesidades personales; en segundo lugar, la disponibilidad de servicios que haya en la unidad ejecutora (jefatura departamental), en tercer lugar, la continuidad en el tiempo de la contratación por parte de los privados de dicho servicio; y finalmente, el precio establecido en la tarifa que difiere en cada uno de los departamentos. Respecto a esto último y a modo de ejemplo, el monto a percibir por el funcionario ronda los $47, cobrándosele un plus al contratante para financiar su administración. Como puede apreciarse en el cuadro 91, la distribución en cuartiles (no se considera el último intervalo, ya que hacer más de 200 horas requiere de una autorización de las autoridades) es prácticamente pareja. En promedio, cada policía realizaría unas 104 horas mensuales, es decir, unas 3 horas y media adicionales por día en el trabajo ordinario. Uno de los problemas que es expuesto generalmente por los titulares de las seccionales policiales es que deben atender las necesidades horarias que genera la prestación de la actividad extraordinaria. Así, muchos policías que deben trasladarse de la dependencia policial al lugar en que realizan

sus 222 (en ocasiones a distancias muy lejanas) o viceversa, tienen que excusarse en los horarios por llegadas con retraso, ya que los contratantes que pagan por el servicio requieren –y con razón– el cumplimiento cabal de sus contratos. De esta forma, un servicio que realiza la policía como “extraordinario” en lo normativo termina siendo prioritario y generando flexibilidad en el servicio público esencial. Pero como añadidura, una actividad que en la década del sesenta5 era prácticamente excepcional, en la actualidad se ha transformado en un requerimiento social de organismos públicos y privados que optan por una prestación pública en lugar de contratar empresas privadas de seguridad. Arribamos de esta manera a un mercado de la seguridad pública que adiciona a los 22.000 efectivos provistos por el Estado para el mantenimiento del orden, 14.000 que cumplen sus tareas en un régimen de excepcionalidad en contratación privada y que compiten con 13.000 efectivos de las 289 empresas privadas de seguridad existentes. Ello conduce a que se produzca una irracionalidad en la contratación de servicios policiales como variable de ajuste en la demanda de seguridad. Colegios, liceos, supermercados, eventos culturales y deportivos, son algunos de los escenarios en que se pueden encontrar los policías cumpliendo tareas de vigilancia por este mecanismo. Sin lugar a dudas, esta prestación por policías sobrecargados de horas de trabajo atenta contra la calidad del servicio, el que termina siendo para muchos su principal fuente

5 Este servicio fue creado por el Artículo 222 de la Ley 13.318 del 28 de diciembre de 1964 y su redacción fue realizada en estos términos: “Autorízase a la Jefatura de Policía de Montevideo y Prefectura General Marítima a cobrar por la prestación de servicio de vigilancia especial. El Poder Ejecutivo reglamentará este artículo”. El Artículo 27 de la Ley 13.319 del 28 de diciembre de 1964, extiende al resto de las jefaturas la prestación del servicio: “Autorízase a las Jefaturas de Policía y a la Prefectura General Marítima a cobrar por la prestación de servicios de vigilancia especiales. El Poder Ejecutivo reglamentará este artículo”. El Decreto 268/966 de 8 de junio de 1966 y el Decreto 177/969 de 15 de abril de 1969 cumplieron respectivamente con la reglamentación referida, hecho modificado en varias oportunidades hasta la fecha.

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Cuadro 92. ¿Tiene descuentos por préstamos en su salario?

Fuente: Censo Nacional de Funcionarios del Ministerio del Interior.

Gráfico 60.

Fuente: Censo Nacional de Funcionarios del Ministerio del Interior.

de ingreso a causa del endeudamiento al que someten su salario convencional. Pero además, de acuerdo a los registros censales, la facilidad crediticia del mercado financiero que promueve en los funcionarios públicos créditos a largo plazo sumada a la posibilidad de incrementar los ingresos por el complemento de horas, hace que un gran porcentaje de policías hipoteque su ingreso futuro, tal como lo muestra el cuadro 92. Tres cuartas partes de los funcionarios tienen deudas por préstamos, comprometiendo de esta forma la capacidad de ahorro. Este hecho plantea dificultades para la restricción en el límite de horas permitidas para brindar el

servicio en condiciones aceptables. Las autoridades actuales con sus equipos asesores vienen estudiando las posibles alternativas a las dificultades de la provisión del servicio extraordinario y, en un plano teórico, buscando el fundamento de la esencialidad del mismo y los alcances de su restricción. Ahora bien, no todos se dedican al trabajo por 222 o, si lo hacen, también pueden desempeñarse en otros trabajos. Como podrá observarse (gráfico 60), unas 4.571 personas declararon trabajar al menos en otro lugar además de sus actividades en el Ministerio del Interior. De ellos, 650 tienen más de un trabajo adicional y alrededor de

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Cuadro 93.

Fuente: Censo Nacional de Funcionarios del Ministerio del Interior.

9.063 dijeron dedicarse exclusivamente al servicio ordinario. En otras palabras, entre 17.000 y 18.000 funcionarios cumplen alguna tarea adicional. El segundo aspecto que se esbozaba líneas atrás, es la multiplicidad horaria para el cumplimiento de las funciones. El cuadro 93 sintetiza en escasas categorías las 29 modalidades laborales con que se encontró el equipo del relevamiento censal. Ello se debe a que los gerentes de las dependencias – comisarios o quien haga sus veces – deben considerar múltiples factores para lograr proporcionar un servicio en condiciones verdaderamente complejas. Cuando uno piensa en la función policial suele imaginarse el típico trabajo de 8 horas que predomina en la actividad privada. Sin embargo, no recauda en la existencia de dependencias rurales con uno, dos o tres funcionarios a lo sumo, guardias de 24 horas

sucesivas o funciones como la custodia penitenciaria que requieren una semana de dedicación para poder trasladarse a hogares a 400 o 500 kilómetros de distancia del trabajo6. Modificar estos patrones laborales implica muchas veces perder recursos humanos que, como se vio, son difíciles de conseguir. No obstante, la institución busca correctivos a esta situación para generar condiciones de trabajo más humanas o compensaciones que otorguen beneficios a estos empleados públicos sometidos a un régimen diferente. El gasto público en Seguridad Todos sabemos que la economía es la ciencia que busca administrar de la mejor manera posible los recursos disponibles que, entre otras cosas, son escasos. Y en materia de seguridad, aunque muchos quisieran tener un policía que cuidara sus vidas con mayor

6 4.257 personas manifestaron vivir en un departamento diferente al que trabajan, cifra que debe ser atenuada por aquellos que se domicilian de departamentos linderos como, por ejemplo Canelones o San José respecto a Montevideo, que tienen distancias cercanas a sus trabajos y se califican como ciudades dormitorio.

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Cuadro 94.

ahínco, la disponibilidad de efectivos en el mantenimiento de la seguridad queda restringido al marco presupuestal que determina el Poder Ejecutivo. Esta participación en el presupuesto nacional es el resultado del proceso de negociación que se generan al inicio de los períodos de gobierno, espacio en el que organizaciones sociales, sindicatos, funcionarios públicos, estudiantes y docentes reivindican sus objetivos y al que posteriormente someten al contraste de las prioridades del gobierno para ser elevado al parlamento. Establecida la participación de los incisos en el gasto público, se distribuyen las partidas que pueden ser ajustadas anualmente a través de la Ley de Rendición de Cuentas y

Ejecución del Balance Presupuestal, aunque esta modalidad en gobiernos anteriores apenas fue utilizada para reajustar el presupuesto. Dejando al margen el gasto en educación, el Ministerio del Interior es, conjuntamente con el Ministerio de Defensa Nacional y el Ministerio de Salud Pública de los incisos que mayor participación tienen en el gasto del Estado (cuadro 94). Si bien la participación de Interior como porcentaje del presupuesto ha decrecido respecto a años anteriores, ello no significa que hayan disminuido las partidas destinadas a la seguridad, lo que puede observarse en el cuadro 95. Este crecimiento del gasto en seguridad que a finales de la década pasada se había

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Cuadro 95.

Fuente: Análisis presupuestal del Ministerio del Interior ( Ec.Silvia Rodríguez, 2008).

Gráfico 61. ASIGNACIÓN PRESUPUESTAL DEL MINISTERIO DEL INTERIOR

Fuente: Análisis presupuestal del Ministerio del Interior ( Ec.Silvia Rodríguez, 2008).

iniciado, con el advenimiento de la crisis económica en la región y que adquirió características particulares en nuestro país, disminuyó significativamente. Pero actualmente, con la priorización del tema de la seguridad en la agenda programática del gobierno – recuérdese que salud, educación, seguridad e infraestructura fueron las áreas establecidas en el programa en curso como de mayor relevancia – fueron volcados recursos en el Presupuesto Nacional y en las Rendiciones de Cuentas de 2006 y 2007 respectivas. Incluso, con la entrada en vigencia

del presupuesto a partir del 01 de enero de 2009 se prevé un aumento del gasto en seguridad de varios millones de dólares, especialmente en el rubro “gastos de personal” cuyo principal ingrediente son las retribuciones salariales y complementos de sueldos. Este rubro se vio incrementado en el año 2007 en un 13% aproximadamente respecto al año anterior en el denominado “auxiliar del gasto = 104”, mostrando niveles que no se habían alcanzado en los años que se tomaron como referencia. Como consecuencia de este incremento, tenemos una recuperación del

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Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

Gráfico 62. EVOLUCIÓN DE LOS GASTOS DE PERSONAL EN PESOS CORRIENTES

Fuente: Análisis presupuestal del Ministerio del Interior ( Ec.Silvia Rodríguez, 2008).

salario real de los funcionarios del Ministerio del Interior, lo que sumado a las previsiones gubernamentales de la inflación anual arroja valores significativos. De la lectura del gráfico 62 puede corroborarse que la evolución salarial a valores corrientes se mantuvo en aumento. Aunque en buena medida ello pueda explicarse por la incorporación de nuevos funcionarios a la plantilla del Inciso, en gran parte se relaciona a la asignación incremental del presupuesto que deriva de la escasa inflación. Pero como puede verse, a partir de 2006 se produce un aumento en la pendiente de los valores corrientes, pese a que la inflación continuó manteniéndose en cifras menores a un dígito. Esto se relaciona con la asignación de una mayor partida presupuestal como fruto de la relevancia adjudicada a la Cartera en las políticas públicas, pero especialmente en los salarios de los policías.

Dicha partida que en el rubro “gasto de personal” implicó en los últimos años promedialmente 61%, entre 2006 y 2007 experimentó un crecimiento importante situándose el rubro en un 70% del gasto del Inciso. En términos generales, si bien hasta el año 2001 venía experimentándose un crecimiento sostenido del salario real, con los problemas económicos desatados en la región comenzó un leve descenso que pudo revertirse recién a partir de 2006. De acuerdo a las previsiones para este año, a través de la Ley de Rendición de Cuentas y Ejecución del Balance Presupuestal, el Ejecutivo se propone incrementar la asignación de partidas importantes tanto para el gasto de personal como en las inversiones. En cuanto al “gasto de funcionamiento”, a partir del año 2000 comienza a experimentarse un descenso; si consideramos el año 1999 como base, podremos verificar en pesos constantes

Gráfico 63. EVOLUCIÓN DE LOS GASTOS DE PERSONAL A PRECIOS CONSTANTES DEFLACTADO POR IMS, SECTOR PÚBLICO, GOBIERNO CENTRAL

Fuente: Análisis presupuestal del Ministerio del Interior ( Ec.Silvia Rodríguez, 2008).

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Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

Cuadro 96.

Fuente: Análisis presupuestal del Ministerio del Interior ( Ec.Silvia Rodríguez, 2008).

Cuadro 97. Evolución del gasto en pesos constantes

Fuente: Análisis presupuestal del Ministerio del Interior ( Ec.Silvia Rodríguez, 2008).

para 2007 una caída del 54%. Similar situación se presenta con respecto a los “gastos en suministros”; tomando como base el mismo año (1999), podemos verificar una caída en precios constantes de $ 234.226.993 a $ 185.960.386, matizado en los años 2001 y 2005 por una pequeña inflexión en el descenso de la curva. Los principales rubros donde se constata un descenso del gasto en suministros como para explicar la caída de la curva, son:

combustible, lubricantes, agua, electricidad, gas e inmuebles contratados, en tanto el gasto en telefonía presenta altibajos, situándose al presente en los mismos niveles que finales de la década anterior.Finalmente, el gasto en “inversiones” presenta un comportamiento relativamente regular. A excepción de los años 2001 y 2002, las cifras de las inversiones a valores constantes (tomando siempre como año base 1999) se sitúan en el entorno de 200 a 240 millones

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Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

Gráfico 64. EVOLUCIÓN DEL GASTO DE FUNCIONAMIENTO

Y SUMINISTRO (PRECIOS CONSTANTES)

Fuente: Análisis presupuestal del Ministerio del Interior ( Ec.Silvia Rodríguez, 2008).

de pesos, experimentando un pico en los años de mención que llegaron a los 370 millones de pesos. No obstante, el monto para fines del período (2006) retomó la proporción inicial, aunque según puede estimarse para el próximo año se produciría un incremento de las inversiones en lo atinente a seguridad pública.7

3. Capacidad institucional
Lo escuetamente esbozado hasta el momento presenta un diagnóstico de la organización ministerial desde una perspectiva de los recursos humanos. Precisamente de ellos –es decir, sus calificaciones y preparación funcional– dependerá el cumplimiento cabal de la misión que la organización posee. Pero en rigor, la capacidad institucional depende de varios factores (leyes, reglas y normas, relaciones interinstitucionales, estructura organizacional y distribución de funciones, financiamiento, políticas de personal, etc.) que se entrelazan para generar una brecha entre la
7

capacidad institucional real y la capacidad institucional esperada (Oszlak y Orellana, 2001). Ello presupone que las instituciones difícilmente logran cumplir con sus cometidos de la forma anhelada, razón por la que deben buscarse constantemente mecanismos de análisis para la posterior implementación de correctivos, programas y proyectos que mejoren la gestión. Una de las características deseables en cualquier organización es el alto grado de eficacia y eficiencia en el cumplimiento de su misión. Y estos términos aunque suenen parecido actúan en distintas dimensiones; mientras por eficacia se entiende la consecución de los resultados esperados en la gestión, por eficiencia se concibe la optimización de los medios utilizados – materiales y humanos – para concretar las metas. Veamos un ejemplo. Si para esclarecer el robo de una cartera a una transeúnte en la vía pública la jefatura capitalina destina a todos sus policías, suponiendo que éste fuera aclarado y el infractor detenido, hablaríamos

Los datos esgrimidos en el punto referido al presupuesto del Ministerio del Interior, fueron procesados por la economista Silvia Rodríguez Collazo, quien fue contratada por una consultoría en el marco de la cooperación del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo. Estos valores fueron extraídos de la Contaduría General de la Nación a través de su página web y de información disponible en formato electrónico por la Oficina de Planeamiento y Presupuesto.

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Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

de que la policía fue eficaz en su tarea; es decir, logró los resultados esperados. Pero intuitivamente estamos ante una acción ineficiente, ya que probablemente para la tarea fueran necesarios unos pocos efectivos, sin descuidar otros puntos que también son objeto de sus labores. Mayor sería el problema si, pese a todos los esfuerzos establecidos, no lograra esclarecerse el delito, situándose claramente en un escenario de ineficacia. Esta tensión entre eficacia y eficiencia están presentes en todo el accionar de la policía, motivo por el que los jerarcas de las dependencias ejecutivas planifican su estrategia operativa de modo de dar cumplimiento a todas las actividades que le son encomendadas. Es muy complejo establecer si la policía cumple con sus deberes en forma correcta, o por el contrario, presenta un déficit en la capacidad institucional. Como ciudadanos, todos exigimos al Estado una correcta utilización de sus recursos, una rendición de cuentas sobre su capacidad institucional y su capacidad potencial en tanto garante de la legítima administración de la agenda pública futura (Hintze, 2002). Por tanto, la Policía y las autoridades del Ministerio del Interior como responsables de las políticas públicas diseñadas y ejecutadas en esa dimensión estatal, deben rendir cuentas y, al mismo tiempo, someterse al contralor ciudadano que en definitiva, son quienes están en condiciones de determinar la calidad de los servicios públicos. Por tanto, la actividad policial como función pública sustantiva, debe brindar herramientas transparentes y sencillas – es decir, de fácil comprensión – por intermedio de sus autoridades políticas a efectos de ser auditados. Cualquier habitante del Uruguay podría suponer que la provisión de la información que

el Ministerio del Interior pone al escrutinio ciudadano puede estar sujeta a manipulación y maquillaje. Claro está que de no existir mecanismos contrastables esta suposición podría estar legítimamente alimentada. Es más, las cifras muchas veces expresadas con distintos marcos o contextos terminan afirmando cosas que distan del hecho social que pretenden describir. Por tales motivos, la existencia de mecanismos de monitoreo y chequeo no solamente deben instrumentarse, sino ser exigidos por la ciudadanía como un derecho fundamental del sistema democrático. Un ejemplo de ello ha sido la puesta en escena del Observatorio Nacional sobre Violencia y Criminalidad; con una frecuencia trimestral, la Dirección de Política Institucional y Planificación Estratégica expone la evolución de las principales figuras delictivas y de violencia interpersonal, convocando a los medios de comunicación de masas para su posterior difusión e información. Algo que surgió como una política de apertura 8 a comienzos de este quinquenio se ha visto institucionalizado y consolidado, ya que la modificación de la agenda para la exposición de las cifras genera la interpelación de los medios reclamando información. Por tanto, la consolidación de los instrumentos de contralor social del ejercicio de las prestaciones públicas tiene que seguir profundizándose como garantía de un creciente proceso democratizador. Instrumentos para el control de la gestión ¿De qué herramientas dispone el Ministerio para evaluar su gestión? En primer lugar, hay que hacer la aclaración de que cuando nos referimos a la gestión hacemos a un lado los

8 Nótese que esto tiene la contrapartida de poder transformarse en un hecho riesgoso, ya que un aumento de la criminalidad puede impactar negativamente en la opinión pública y generar un aumento de la inseguridad colectiva.

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Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

procedimientos administrativos y contables que, por otros mecanismos, son evaluados a diferentes niveles. En el plano netamente operativo, el Ministerio cuenta con un sistema de gestión policial electrónico 9 y una estadística nacional que permite hacer un seguimiento de los procesos evolutivos de la criminalidad y la violencia en el país. Con respecto al primero de ellos, vale reseñar que aún quedan en el debe algunas transformaciones importantes para una implementación eficiente. Los cambios en el mundo tecnológico no siempre son seguidos a raya por las instituciones públicas. Recuérdese que la expansión de los PCs, redes informáticas y sistemas de interconexión son relativamente jóvenes, en tanto las instituciones burocráticas poseen un formato de vieja data que, aunque estén en permanente transformación no acompasan a tiempo los procesos de modernización. Además, el costo devengado de ello hace que el presupuesto en inversiones no siempre esté a la altura de las necesidades (especialmente en países en desarrollo), hecho que se ve agravado por la escasa vida útil de los equipos y caducidad de los sistemas operativos. La celeridad de los cambios hace que las inversiones deban incrementarse a intervalos cada vez más cortos, recargando la necesidad de mayores participaciones en el presupuesto de la institución. Consecuentemente con ello, la adecuación de los recursos humanos que hacen uso de estos instrumentos en perspectiva histórica no siempre se produjo; si en los requisitos de ingreso a la función policial no se exigía el manejo básico de paquetes informáticos o la organización carecía de una infraestructura

educativa que preparase a los funcionarios para un uso cotidiano de las herramientas y bases propias, la capacidad institucional al respecto estaría en un escenario subóptimo. El punto es que el sistema de gestión policial puesto en ejecución desde tiempo atrás en Montevideo, paulatinamente se encamina hacia su aplicación a nivel nacional con la incorporación gradual de las distintas unidades ejecutoras al sistema, pero los servidores y sistemas de conexión no permiten un tráfico fluido de la información por las dificultades que emanan de la transformación tecnológica y volumen de las consultas. A eso hay que agregarle la necesidad de cambio en la cultura institucional para una utilización óptima del sistema. Pero el sistema de gestión policial no solamente es útil como instrumento estadístico; es principalmente una herramienta sumamente valiosa para el desarrollo de la capacidad de investigación, ya que contiene una amplia base de datos alimentada por las dependencias incorporadas al sistema que permite una búsqueda por distintos parámetros de la información necesaria. La segunda herramienta, la estadística nacional, es alimentada por la Dirección de Política Institucional y Planificación Estratégica –ex Departamento de Datos, Estadísticas y Análisis– con la información que mensualmente es suministrada por las distintas unidades ejecutoras del Ministerio del Interior. A través de una planilla electrónica con formato estandarizado, las jefaturas proporcionan los datos que permiten hacer el seguimiento y evolución de las cifras delictuales. Asimismo, existen ciertos mecanismos de contrastación para auditar la veracidad de los datos proporcionados, ya que este sistema se realiza

9

Mediante el registro electrónico de los hechos policiales, las jefaturas incorporadas al sistema pueden contar con un banco de datos de enorme acumulación para la información e investigación, como también cuantificar con simplicidad de procesos las cifras de sus registros para su posterior análisis estadístico y operacional.

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Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

Cuadro 98. Evolución de los principales delitos, % de esclarecimiento y

trabajo policial

Fuente: Dirección de Política Institucional y Planificación Estratégica del Ministerio del Interior.

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con una confección artesanal, aunque se están desarrollando nuevas formas de registro que impedirán siquiera la mínima manipulación de éstos. Se proyecta, por tanto, la implementación de un mecanismo único de porte nacional de registración electrónica de la denuncia que, al ser volcado al sistema, emitirá un comprobante al ciudadano; este certificado contará con un número pasible de seguimiento por Internet a efectos de conocer el estado del trámite. Más allá de las proyecciones, estas mediciones son las que permiten establecer la evolución de los delitos, pero al mismo tiempo, la eficacia en el esclarecimiento de los mismos. A partir del cuadro 98 deben hacerse algunas puntualizaciones. Lo primero que resalta es la gran estabilidad de las cifras porcentuales de esclarecimiento de los delitos por parte de la policía. Esto lleva a concluir que las tareas policiales y la gestión de los procedimientos están fuertemente estandarizados. En valores agregados, los delitos más frecuentes o de mayor producción, tales como “hurtos” o “daños”, son los que denotan una estacionalidad en el porcentaje de esclarecimiento, independientemente de que estos valores sean considerados eficientes o no. En el extremo opuesto, los homicidios son los delitos que tienen una participación menor en el escenario criminal, aunque individualmente sean los que mayor impacto producen en la inseguridad ciudadana. Ellos, por su baja frecuencia, tienden a presentar mayor oscilación en las cifras de esclarecimiento. La segunda puntualización emana en las diferencias de esclarecimiento según la categoría de referencia. Como puede observarse, nos situamos en valores totalmente diferentes al hablar de homicidios (con porcentajes cercanos

a la aclaración del universo delictivo) o de rapiñas (con cifras porcentuales de eficiencia que apenas alcanzan los dos dígitos). Esta diferencia se debe a varios factores; en primer lugar, desde el punto de vista cuantitativo, los homicidios anuales en nuestro país apenas alcanzan a las 200 víctimas. Países del continente con cifras mucho más abultadas10 tienen porcentajes de esclarecimiento muy inferiores a los de Uruguay. Esto hace que la concentración de la actividad policial en la investigación de este tipo de amenazas sea aceptable. Ahora bien, si socialmente como modalidad delictiva los homicidios se vieran incrementados de manera explosiva es presumible que las posibilidades de éxito en esta categoría de investigación se vieran mermadas de no tomar recaudos en la cantidad de efectivos destinados a esas actividades. En segundo lugar, los homicidios presentan características particulares; generalmente el hecho y móvil se circunscribe al entorno social de la víctima, siendo eventuales las coyunturas que exponen las carteleras cinematográficas de asesinos seriales o crímenes complejos. Precisamente son éstos los crímenes de difícil resolución que requieren de tecnologías avanzadas, no bastando con la pericia del investigador para su esclarecimiento. En tercer lugar, el impacto social que encierran estas modalidades delictivas hace que los esfuerzos institucionales se incrementen para su rápida mitigación. Estos delitos que aparejan violencias extremas contra los individuos son los que en una escala de prioridades las autoridades policiales enfatizan en su labor. Incluso el Código Penal uruguayo es de las modalidades a las que mayor punición reserva sin posibilidades de excarcelación (con excepción de la legítima defensa).

10

Como por ejemplo, Colombia, con tasas de 55 homicidios cada 100.000 habitantes, en clara contraposición a nuestro país, que ostenta cifras de 6 homicidios cada 100.000 habitantes.

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Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

Gráfico 65.

% ESCLARECIMIENTO

Gráfico 66. EVOLUCIÓN DE LAS DENUNCIAS CONTRA LA PROPIEDAD

Y SU ESCLARECIMIENTO

En situación diferente estamos frente a los delitos contra la propiedad (gráfico 66). Estas modalidades cuentan con valores de esclarecimiento mucho más bajos que los cometidos contra la persona. Aquí hay que mencionar que a los factores citados en el ejemplo de los homicidios se les suman otros de consideración. Básicamente, el aumento en la tasa de criminalidad en las dos últimas décadas conduce a una saturación de los servicios policiales; el incremento de las cifras

delictivas no es seguido en la misma proporción que la cantidad de efectivos policiales. Y aunque así fuera, ello no implica una disminución de la brecha entre denuncias y delitos aclarados, ya que hay otros elementos que interactúan para lograr los resultados esperados. Vale decir que el número de efectivos es tan solo una de las variables determinante de la eficiencia policial. El modelo de gestión en los servicios policiales está diseñado para un grado de eficacia dentro

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Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

de ciertos parámetros, lo que al verse sobrepasados comienzan a mostrar valores alejados a los esperados por la población. Por ende, la capacidad policial para una respuesta satisfactoria está prevista para un accionar con bajas tasas de criminalidad. El gráfico siguiente es testigo de ello. En la medida que los hurtos y rapiñas comienzan a tener mayor participación en el escenario delictivo, la brecha entre denuncias y delitos aclarados comienza a intensificarse. Esto lleva a pensar que la capacidad organizacional del Ministerio del Interior con su estructura tradicional está prevista para un escenario que ya no existe, o al menos, que ha mutado en algunas de sus características clásicas. Pero aunque cada delito tiene rasgos particulares, algunos como las rapiñas y los hurtos tienen en común el anonimato de los perpetradores y la dificultad de identificar a los autores, ya que no suelen ser del entorno de la víctima. Esto retroalimenta la posibilidad de su ejecución, ya que los infractores – en

especial de los autores de hurtos – especulan con la baja posibilidad de ser detenidos y, en caso de ocurrencia de ello, de ser privados de libertad (fundamentalmente de los menores de edad). Además, este aumento delictivo tiene mayor presencia en los principales centros urbanos, espacios donde los niveles de eficiencia muestran mayor debilidad. De todos modos, el porcentaje de esclarecimiento de los delitos contra la propiedad ha mostrado en los últimos años un nivel de estacionalidad (gráficos 67, 68 y 69). Tras haber experimentado una caída significativa a partir de 2002, entre 2005 y 2007 se produjo una inflexión que generó mejores resultados que años anteriores. Aquí podrían ensayarse algunas hipótesis explicativas, aunque faltan desarrollar estudios que las sustenten. Las líneas de trabajo desde el Ministerio del Interior prevén para los próximos años investigaciones de las capacidades institucionales y su evolución para generar conocimiento científico en la futura aplicación de las políticas de seguridad.

Gráfico 67. % ESCLARECIMIENTO DELITOS CONTRA LA PROPIEDAD

Gráfico 68. % ESCLARECIMIENTO DELITOS CONTRA LA PROPIEDAD

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Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

Gráfico 69.

A) Quizás la paulatina expansión que tienen las herramientas de investigación comience a revertir la pendiente negativa de eficacia policial. A ello se le suma la capacitación que están teniendo los funcionarios en el manejo y utilización de estas metodologías. B) Pero también, algunas unidades están incorporando nuevas tecnologías que permiten un salto significativo en el enfoque de la actividad policial. C) Las políticas establecidas en materia de recursos humanos (selección, capacitación, mejoras retributivas) pueden estar marcando, no solamente una transformación de la matriz institucional, sino también un régimen de incentivos a los funcionarios. D) La modificación de la gestión, con el pasaje de la modalidad de los distritos policiales (que generaron desde su implementación un período de incertidumbre por el desconocimiento generalizado en el modelo de gestión) a la gerencia tradicional por seccionales, pudo reencauzar los niveles de eficiencia. E) Nuevas formas de gestión local de los problemas de inseguridad en espacios de articulación institucional y ciudadana, donde el comisario de la jurisdicción asume un compromiso diferente junto a las organizaciones vecinales, centros comunales zonales, INAU y actores varios.

A pesar de estos instrumentos de medición de la gestión, faltan implementar algunos indicadores nuevos que permitan un seguimiento cabal, especialmente en algunas áreas establecidas como de alta prioridad por la presente administración. Hasta el momento, la capacidad institucional del Ministerio quedó supeditada a la eficiencia medible por los delitos esclarecidos. Esta capacidad “reactiva” de la organización frente a los hechos consumados no ha sido complementada con mediciones de la capacidad “preventiva”. Si bien estas áreas de intervención no cuentan generalmente con desarrollos analíticos en la región a diferencia del esclarecimiento, sería importante avanzar en esta línea de investigación académica. Ello no significa que no se trabaje en prevención, sino en los métodos de medición. De la misma forma, falta implementar sistemas de información que puntualicen cómo viene desarrollando sus tareas o cometidos el Ministerio del Interior. En este orden, la capacidad de rehabilitación de los reclusos encomendada por la Constitución de la República ha sido escasamente medida. Apenas se ha instalado un seguimiento de la población reclusa y, hasta cierto punto, la reincidencia de los infractores. Pero las formas de canalizar este mandato bajo estrictas normas de respeto a los derechos humanos es materia pendiente,
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aunque vengan diseñándose nuevas formas de medición. Tampoco se han desarrollado herramientas para medir la capacidad institucional a nivel de sus recursos humanos. Aunque existan formas de calificación de los funcionarios para el desempeño de la carrera administrativa, no se ha generado una evaluación de la organización como colectivo en la gerencia de su personal. La fuerte rotación de los recursos, la inamovilidad de los funcionarios 11 policiales y la descentralización organizativa debilita el seguimiento de la actividad de los funcionarios. Ello, unido a la escasa motivación profesional como fruto de una sumatoria de factores lleva a escenarios por debajo de lo esperado.

4. Retos para la organización
El estudio de las capacidades institucionales y sus déficit debe hacerse de forma integral. Resulta, pues, demasiado simple presumir que tan solo incrementando la cantidad de efectivos policiales el Ministerio del Interior obtendrá resultados más eficientes. Uruguay cuenta con una fuerza efectiva de aproximadamente 26.000 funcionarios, de los que prácticamente 22.000 se abocan a las tareas ejecutivas propiamente dichas. Eso promedialmente significa un policía cada 120 habitantes, valor para nada desdeñable con respecto a otros países12. Si consideramos también la cantidad de policías que se abocan a las tareas de seguridad mediante el servicio por Artículo 222 estaríamos ante un escenario

nacional de 36.000 efectivos, aumentando la presencia policial a un efectivo cada 82–90 habitantes (según se tome como base 22.000 o 26.000 policías). Como se ha visto, este aumento de funcionarios no ha disminuido los porcentajes de esclarecimiento en los delitos; al contrario, en una evolución histórica del total de las denuncias (aunque la cifra puede resultar engañosa al considerar todo tipo de ilícitos en una misma bolsa) la brecha entre delitos perpetrados y aclarados ha tendido a aumentar, manteniéndose prácticamente estable el volumen de eficacia. Esto lleva a poner el énfasis en otras áreas de las políticas de seguridad. Primeramente de la institución hacia dentro. En este sentido, la calidad y gestión de los recursos humanos cobra un papel importante. Los procesos de selección, capacitación y adjudicación de puestos de trabajo a los nuevos integrantes de la organización toman relevancia en esta etapa. Concomitantemente, los recursos humanos incorporados desde tiempo atrás deben adecuarse a las nuevas exigencias organizacionales. Junto con la capacitación apropiada a las funciones nuevas tecnologías son requeridas para afrontar las modalidades delictivas más frecuentes. Este empeño en inversiones que deberá afrontar la institución también es complementado con inversiones del sector privado. Ejemplo de ello es el sistema de video vigilancia que adoptará la policía para el monitoreo de la ciudad, hecho que aportará nuevas capacidades para la prevención e

1

A diferencia de los restantes funcionarios públicos, los policías no requieren la venia del Senado para su remoción. Sin embargo, la necesidad de ser sometidos a sumario administrativo para que acontezca la desincorporación, hace que expulsar de la institución a un policía requiere situaciones prácticamente extraordinarias. 12 Véase, por ejemplo, que países del primer mundo como España, cuentan con una fuerza efectiva de 85.000 policías para 45 millones de habitantes, con una población flotante de turistas que ronda los 55 millones. Sin considerar esta segunda cifra, el promedio arroja valores de un efectivo cada 530 habitantes aproximadamente. Si bien cuentan con policía municipal en cada una de las localidades, estos valores deben ponderarse con nuestro cuerpo inspectivo de las distintas intendencias municipales.

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Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

investigación de los delitos; ese esfuerzo también puede verse por otros actores ajenos al sector, tales como comerciantes, transporte capitalino o entidades financieras. El cambio en la gestión implica la asignación de los recursos adecuados mediante mecanismos de rendición de cuentas al ciudadano, especialmente mediante el cumplimiento de metas preestablecidas a condición de premios o castigos. Pero también, la readecuación de las funciones que se llevan adelante en las seccionales policiales y los recursos destinados a tales fines. En segundo lugar, de la institución con su entorno. En esta dimensión la institución requiere de mejor relacionamiento con otras entidades con competencias en la materia. La apuesta actual para la gestión de los problemas locales de la seguridad ha sido la creación de las Mesas Locales para la Convivencia y Seguridad Ciudadana, proyecto que con el

apoyo del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo busca interactuar con organizaciones barriales, asociaciones vecinales, centros comunales zonales/ municipios, otros ministerios e instituciones públicas (como INAU, por ejemplo) en la búsqueda de soluciones a los problemas del medio. Pese a que el Ministerio del Interior cuenta con una sólida estructura desde tiempos remotos, los desafíos necesarios en el proceso de transformación social y del propio Estado requieren una reestructura de la organización –principalmente en los entornos técnico/políticos– para facilitar la toma de decisiones. Para ello, la instauración de nuevos sistemas de información, que refuercen los ya existentes y generen nuevas formas de conocimiento, es impostergable para una mejora sustantiva en los estándares de eficiencia institucional.

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Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

Capítulo 5

Democracia, ciudadanía y políticas de seguridad
1. El Uruguay en la encrucijada
Existe una arraigada creencia que afirma que las explicaciones sobre la violencia y la criminalidad ya fueron dadas y que las soluciones son conocidas. Mucho se ha dicho y mucho se ha hecho. Pero estamos muy lejos todavía de las verdades reveladas y de las fórmulas indiscutibles. La violencia, la criminalidad y la inseguridad conjugan dinámicas sociales profundas que hacen al funcionamiento de la justicia, la policía, los medios de comunicación y el poder político. A diferencia de otros asuntos, su complejidad estriba en las relaciones sustantivas entre conductas individuales, percepciones sociales, reacciones colectivas y determinismos estructurales. También se verifica otra creencia, más vinculada en este caso a nuestro país: en el contexto de una América Latina siempre convulsionada, el Uruguay no aporta mayor relevancia desde el punto de vista de sus niveles de violencia y criminalidad. Más aún: se trata de uno de los países más seguros del continente. Cualquier ejercicio comparado mostraría que esta creencia tiene una alta correspondencia con la realidad. Sin embargo, el Uruguay ya no es lo que era, y tampoco tendrá la posibilidad de volver a serlo. No hay retorno, entre otras razones porque el curso civilizatorio impone un esquema abigarrado de relaciones temporales: los tiempos coyunturales de la política coexisten con los tiempos retardados -propios de las instituciones de control formal- y con los tiempos acelerados e inmediatistas que marcan las industrias culturales. La violencia, la criminalidad y la inseguridad son datos incuestionables de la realidad uruguaya contemporánea. Hacia mediados de la década del noventa, el delito se instaló como síntoma de un proceso socioeconómico más general. Aunque el delito contra la propiedad es el más frecuentemente denunciado, en los últimos veinte años ha sido el delito contra la persona el que más ha crecido, sin duda al compás de la emergencia del fenómeno de la violencia doméstica. En un país más heterogéneo en su estructura económica y social de lo que se piensa, la capital y la zona metropolitana concentran las tasas más altas de criminalidad, pero el mayor incremento de las mismas se ha dado en el interior del país, en especial en la región sureste (Canelones y Maldonado). Hoy en día, los delitos más violentos (homicidios, lesiones graves, rapiñas, violencia doméstica, etc.) representan una de cada cinco denuncias. Las tasas de homicidios se ubican a nivel internacional en valores intermedios, aunque el Uruguay tiene un amplio margen para avanzar en ese terreno, más aún cuando el 51% de dichos episodios son con armas de fuego. Por su parte, no se puede dejar de mencionar que las denuncias de violencia doméstica han superado en el último año a los robos con violencia. En muchos puntos, Uruguay comparte una serie de rasgos criminológicos: uno es la fuerte masculinización de la población sometida a proceso penal; el otro consiste en la existencia de una relación inversa entre la edad de los individuos y su “riesgo” de involucrarse en actos delictivos (por ejemplo, la rapiña aparece como un tipo de delito que se practica, en realidad, durante muy pocos años). Sin

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Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

embargo, sus tasas de población carcelaria y sus guarismos en términos de violencia no delictual (especialmente para el caso de los suicidios) nos colocan en un punto que se sale de todo promedio. Más allá de volúmenes, el Uruguay ha ido acumulando a lo largo del tiempo distintos factores de riesgo: altos niveles de pobreza infantil y desempleo juvenil; profundos procesos de exclusión, segregación residencial y desintegración social; creciente consumo de drogas y expansión de redes de comercialización que generan impactos negativos en las percepciones sociales; graves situaciones de maltrato y abuso sexual de niñas y niños; gran incidencia de las armas de fuego en manos de la ciudadanía como mecanismo de “autoprotección”; inapropiados manejos por parte de los distintos actores institucionales de los miedos y las inseguridades colectivas. El deterioro de las instancias tradicionales de la protección y el bienestar sociales, se ha materializado en una extendida “inseguridad estructural”. La violencia y la criminalidad “condensan” un conjunto de miedos difusos y generalizados, los cuales se vinculan con el perfil demográfico de la sociedad, con la trayectoria socioeconómica de las últimas décadas, con las bases territoriales del desarrollo y con los rasgos que hacen al talante cultural de nuestra sociedad. Así, las encuestas de opinión han dejado al descubierto que, en el Uruguay de los últimos veinte años, la inseguridad es una preocupación recurrente. La delincuencia y la seguridad pública constituyen, a juicio de los ciudadanos, uno de los principales problemas del país. En los últimos diez años, la opinión ha oscilado entre el segundo y el cuarto lugar, con un promedio del 12% de las respuestas. La comparación regional demuestra que el Uruguay posee un marcado clima de inseguridad, una victimización en sintonía con otras realidades (es decir, que la cantidad de

personas que sufren un delito es levemente inferior que la de muchos países del cono sur) y un bajo porcentaje de “no denuncia” (lo que demuestra unos aceptables niveles de confianza institucional). En definitiva, la inseguridad en Uruguay tiene profundas raíces societales que van más allá de las políticas de coyuntura y de las distintas variables institucionales. Nos hallamos pues ante un verdadero desafío para la democracia. La calidad de la misma en el Uruguay del futuro habrá de medirse también por sus indicadores de violencia e inseguridad. No es posible esperar la solución de los problemas sociales para que aquéllos se reduzcan automáticamente. La dialéctica de la violencia, la criminalidad y la inseguridad tiende a reproducir la desigualdad, a obstaculizar el desarrollo y a impedir el crecimiento del capital social. Por lo tanto, deviene ella misma en un auténtico problema estructural. La incorporación de estos asuntos en las agendas sociales, políticas y culturales del país, la acumulación de mayor conocimiento sobre el comportamiento de los factores de riesgo y la intervención focalizada y sostenida, son algunas de las tareas urgentes para el despliegue de cualquier política pública.

2. Problemas y paradigmas
La seguridad debe ser asumida como una herramienta para potenciar la libertad del ser humano. En este sentido, la seguridad es una dimensión clave para el desarrollo del orden democrático y de la convivencia ciudadana. Una sociedad segura es una sociedad más justa, ya que los niveles óptimos de seguridad sólo pueden alcanzarse en un esquema de equidad y estabilidad en el que se vayan erradicando las causas sociales, económicas y culturales que originan en nuestros países el aumento de la violencia y la criminalidad. Según una definición que ha tenido amplia circulación, la seguridad ciudadana es aquella
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situación política y social en la que las personas tienen legal y efectivamente garantizado el pleno goce de sus derechos humanos, y en la que existen mecanismos institucionales eficientes para prevenir y controlar las amenazas y coerciones ilegítimas que puedan lesionar tales derechos (Instituto Interamericano de Derechos Humanos, 2006). De esta forma, los asuntos de la seguridad ciudadana son sustancialmente políticos y se hallan en el núcleo mismo de la gobernabilidad democrática. Si la ciudadanía se entiende como un “sistema de convivencia y como un dispositivo clave del cambio social”, el problema de seguridad pasa a ser un punto estratégico para las posibilidades de una nueva sociedad: “las grandes mayorías se sienten crecientemente inseguras en sus respectivos contextos societales, y es su inseguridad – desde la precariedad laboral y de ingresos de los más pobres y amplios segmentos de los sectores medios, hasta los miedos compartidos por amplios sectores medios que el deterioro de la textura social en la urbes, en sus diversas manifestaciones (criminalidad, asaltos, asesinatos en la calle, desplome o insuficiencia crítica de servicios públicos, tramitación individual de asuntos ante el aparato estatal, etc.) genera- un tema que no es conveniente descartar como potencialmente galvanizador (MenéndezCarrión, 2007). La violencia, la criminalidad y los miedos colectivos deben dejar de ser mirados como simples epifenómenos de procesos macroestructurales, y ser advertidos como precondiciones para la apertura de espacios democratizadores exigidos desde abajo, y bases de posibilidad para evaluar estrategias de concientización acerca de qué significa el ejercicio de la ciudadanía. Las políticas de seguridad ciudadana tendrán, por lo tanto, a las personas y a la comunidad como el objeto y el sujeto de su

despliegue, haciendo de las agencias penales y policiales un instrumento y no un fin en sí mismo. En este contexto, los problemas de la seguridad ciudadana interpelan los contenidos de una teoría política y social para las modernas democracias. Frente a una política que ha dejado de ser finalista, limitándose al control y la administración, y ante el enorme significado microsocial que tienen las instituciones del sistema penal, las nuevas dinámicas sociales relativizan verdades y diseños: “no me canso de insistir en las deficiencias conceptuales y políticas que exhiben los gobiernos –y en general toda la élite política- en materia de seguridad ciudadana. Conciben nuevos ministerios, nuevas leyes y nuevos procedimientos policiales. Pero no perciben que ello está siendo superado por una dialéctica social que tiene a la violencia espontánea y la marginalidad como motores de una contracultura delictual que no puede ser vencida sólo mediante el uso de la fuerza. En la sociedad de la información, la nanotecnología, las redes globales, ninguna cárcel puede impedir la circulación de los mensajes y las ideas, buenas o malas. Por lo tanto, la batalla contra la delincuencia es en primer lugar una batalla en la cultura, en la manera de entender y actuar la política y la economía; de ver la ciudad, en interpretar la ciudadanía y sus componentes de justicia e igualdad” (Escobar, citado en Escobar y Ensignia, 2007). En una región que pierde cerca del 14% de su PBI por causa de la violencia, se advierten problemas y mitos, y se reclama una reflexión que dé cuerpo a nuevos paradigmas. Los problemas detectados son muchos: la inercia de inyectar recursos en políticas que nunca tienen evaluación; la baja calidad de la conducción civil de la seguridad y el autogobierno policial; el uso político de los miedos que genera una reacción que
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institucionaliza la violencia; la multiplicidad de cuerpos legales y la anomia jurídica; el atraso doctrinario y profesional de las policías; la fragmentación de las ciudades que produce marginalidad, violencia social y desarraigo comunitario (Escobar, 2007). Entre los mitos a ser derrumbados tenemos los siguientes: a) la violencia y la criminalidad son problemas de índole policial y se resuelven con “mano dura”; b) los países que han logrado mejores resultados ha sido porque han aplicado una batería pesada de medidas basadas en el rigor punitivo y en el mayor control; c) las causas últimas de la violencia y la criminalidad son poco conocidas; d) las llamadas políticas “integrales” sólo producen resultados a mediano plazo (Kliksberg, 2006). Por fin, los esfuerzos para pensar nuevos paradigmas señalan que las políticas de seguridad ciudadana deben ser una

combinación adecuada de prevención, disuasión, represión del crimen y medidas de resocialización. Los escenarios predelictuales, delictuales y postdelictuales determinan que los instrumentos de intervención del gobierno político no se agotan en el sistema policial sino que exigen además un sistema de prevención social de la violencia y el delito. La gestión de la seguridad supone control ciudadano, rendición de cuentas, acciones focalizadas, alianzas estratégicas con la producción del conocimiento y enfoques integrales que sean sistemáticos, perdurables y transversales. La gestión de la seguridad tiene que incorporar todas las “perspectivas de riesgo” para el ciudadano. En definitiva, ¿qué campo de acción tienen nuestras democracias para gobernar los problemas de la violencia, la criminalidad y la inseguridad? ¿Qué rutas se podrían transitar para obtener soluciones con arraigo real?

Seguridad ciudadana: violencias, miedos y delitos El proceso de construcción de una política pública sobre seguridad ciudadana en Uruguay está ingresando a una etapa que, posiblemente, sea considerada un punto de inflexión en un futuro no muy lejano. Se han conocido ya las propuestas y las capacidades de los sectores más relevantes del ámbito político partidario en el país, ya que todos han tenido la oportunidad de asumir responsabilidades “de gobierno y administración” en esta materia. Tal circunstancia permitió que, más allá de matices, los diferentes modelos o paradigmas hayan tenido oportunidad de probarse en el difícil escenario de la realidad. Sin embargo, y sin caer en relativismos inconducentes (e injustificables) puede sostenerse que, para la gran mayoría de la población, el resultado de todas estas intervenciones es aún insatisfactorio, lo que mantiene en tela de juicio la capacidad real del Estado para satisfacer eficazmente las demandas sociales en este campo tan sensible para la gobernabilidad democrática. A estas alturas, parecería que si algo hemos aprendido es que continuar centrando el debate en la inseguridad objetiva vs. la inseguridad subjetiva

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constituye un ejercicio inconducente desde todo punto de vista. La inseguridad objetiva, relacionada con el número de hechos delictivos realmente acaecidos, es un indicador sustantivo para la definición de una política de seguridad ciudadana, como también lo es el miedo al crimen, y como también lo es la reiteración de comportamientos (que no constituyen delitos, según los define la política criminal del Estado) que provocan un clima de molestia o crispación en amplios sectores de la población. El enfoque, entonces, debería dirigirse a trabajar sobre esta problemática a partir del abordaje de las diferentes formas de violencia que hoy afectan a nuestra sociedad. En muchos casos, esa violencia asume la forma de comportamientos delictivos; en otros casos, se trata del miedo a ser víctima directa o indirecta de un hecho violento; pero también existen situaciones de contornos difusos, que tienen que ver con la forma como nos relacionamos, con nuestros temores ante los cambios sociales, económicos o culturales que no terminamos de entender, o con la búsqueda de una forma de convivencia que no terminamos de encontrar. Hace ya más de dos décadas, la corriente criminológica británica conocida como el “realismo de izquierda” introdujo la expresión “tomarse los delitos en serio”. Con VAN SWAANINGEN entiendo que, en este momento, deberíamos comenzar a “tomarnos los miedos en serio”, esto es: “tomar en serio tales casos, y la ansiedad que producen, parece el punto más relevante que debe tenerse presente si queremos reivindicar un papel crítico en el debate público sobre el delito y la gestión penal”. Trabajar en profundidad esas formas de violencia que nos afectan contemporáneamente como sociedad, y las consecuencias que éstas producen sobre nuestra inseguridad y nuestros miedos individuales y colectivos, debería ser una de las líneas de acción prioritarias para construir una política pública sobre convivencia y seguridad ciudadana. De esta manera, tendremos sobre la mesa los elementos necesarios para discriminar entre lo que deben ser las necesarias intervenciones de las instituciones públicas para prevenir y, en su caso, reprimir hechos delictivos, frente a aquellas que implican otro tipo de tarea (quizás más difícil y de largo aliento), cuyo objetivo sea favorecer los cambios culturales imprescindibles para lograr un clima de responsabilidad ciudadana, solidaridad y respeto por la diversidad, que mitiguen nuestras inseguridades ante los desafíos de estos tiempos de incertidumbres, en una sociedad más plural, equitativa e integrada. Dr. Juan Faroppa Fontana

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3. Desafíos programáticos1
En las sociedades contemporáneas, las distintas instituciones relacionadas con la violencia y la criminalidad están sometidas a profundas crisis de credibilidad y legitimidad. En efecto, en nuestras democracias aparecen interpeladas la justicia, la policía, las cárceles y un sinfín de normas jurídicas. La responsabilidad de las políticas de Estado sobre “seguridad ciudadana” tiene que asumir un escenario institucional pautado por un conjunto de tendencias: 1) la crisis de legitimidad de las instituciones estatales del control social formal; 2) la consolidación y complejización del “campo” de los medios de comunicación, en tanto actores decisivos en la reproducción de los “miedos” colectivos; 3) el desarrollo de un mercado de la seguridad (legal e ilegal), el cual habilita la privatización de un bien público y profundiza una distribución regresiva de los activos sociales; 4) la emergencia de nuevas estrategias y dispositivos que reivindican el “retorno” a la participación comunitaria como forma de mitigar las manifestaciones de violencia y criminalidad. En los últimos veinte años, las políticas de seguridad ciudadana en el país han registrado una agenda azarosa e inestable.2 Las policías, las instituciones de encierro y los sistemas de justicia son habitualmente

las zonas del Estado que más se resisten a los cambios. En medio de anacronismos, de fundamentos conceptuales perimidos y de postergaciones materiales, la violencia directa y la criminalidad han desbordado la capacidad operativa de un Estado exigido por una opinión pública insegura. La producción de consensos políticos ha oscilado entre las necesidades represivas y las justificaciones preventivas. La gestión política de estas instituciones ha dado como resultado predominante la incoherencia de los dispositivos y la debilidad de las implantaciones más o menos novedosas. Además de las instituciones de control formal, la acción de los medios masivos de comunicación se revela esencial en los procesos de producción de sentido sobre la violencia, la criminalidad y la inseguridad. 3 Esta circunstancia modela los miedos colectivos a través de marcos de decisión, de estrategias económico-comerciales y de ingenierías semióticas que determinan que el temor al delito y las altas percepciones de inseguridad ciudadana sean vividos como datos civilizatorios.4 Las políticas públicas sobre seguridad ciudadana en Uruguay exigen el diseño y la concreción de un paradigma ambicioso y coherente. Revertir la excesiva policialización de la agenda de seguridad (ante los problemas de violencia y criminalidad sólo cabe una respuesta policial), la desconfianza institucional (en

1 Muchos de los conceptos aquí expresados pueden obtenerse en Rafael Paternain, “Violencia e inseguridad en el Uruguay del futuro. Tres escenarios y una política”, en Rodrigo Arocena y Gerardo Caetano, Uruguay. Agenda 2020, Montevideo: Taurus, 2007. 2 Ver Rafael Sanseviero y Graciela López: “Seguridad Ciudadana: la situación en Uruguay”, en Seguridad Ciudadana: concepciones y políticas, Caracas: Nueva Sociedad-Friedrich Ebert Stiftung, 2005. 3 Ver Pierre Bourdieu: Sobre la televisión, Barcelona: Anagrama, 2001. 4 Afirma Castel: “la exasperación de la preocupación por la seguridad engendra necesariamente su propia frustración, que alimenta el sentimiento de inseguridad”. Esta frase no podría entenderse en su verdadera dimensión sin una focalización en el rol institucional de los medios de comunicación. Ver Robert Castel: La inseguridad social. ¿Qué es estar protegido?, Buenos Aires: Manantial, 2004.

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de vulnerabilidades del Uruguay frente al fenómeno. Respecto al primero, resulta claro el incremento durante el último año, en la detección de operaciones significativas del crimen organizado. Este indicador no permite establecer con certeza en qué medida el aumento del número de operaciones exitosas es resultado de la mayor eficacia de los servicios estatales especializados y/o si es consecuencia de un incremento de la actividad del crimen organizado. El segundo indicador -vulnerabilidades del país- aunque no proporciona información directa acerca del fenómeno, proporciona sí evidencia indirecta de gran importancia pues, como se verá enseguida, el crimen organizado constituye un problema sistémico frente al que ninguna región del globo está inmune. Sólo a modo de ejemplo, veamos algunas de las vulnerabilidades más evidentes del Uruguay: cercanía y fuertes vínculos con regiones donde el crimen organizado posee significativo desarrollo, bajo nivel de control del espacio aéreo nacional y facilidades naturales para el aterrizaje de aeronaves livianas, porosidad de nuestras fronteras, baja capacidad de control sobre el movimiento de contenedores en nuestros puertos, importante número de zonas francas y una legislación que permitió que Uruguay fuera calificado y cuestionado internacionalmente –hasta muy recientemente- como centro financiero off-shore, un Banco Central con escasa capacidad de inteligencia financiera, etc. Por otra parte, la detección de importantes organizaciones de narcotráfico, lavado, falsificación de marcas y contrabando, etc. ya genera un problema potencialmente grave en los centros carcelarios. Finalmente debe también señalarse otra vulnerabilidad: aunque el país es generalmente rankeado como uno de los menos corruptos de la región, ello parece ser mucho más un resultado de ciertos legados de la historia que una consecuencia de sus actuales fortalezas. El crimen organizado trasnacional ha sido definido por autores insospechables(por ejemplo, Moisés Naïm) como la cara oscura de la globalización. En efecto, existe una coincidencia objetiva de intereses entre el crimen organizado internacional y los actores hegemónicos del mundo actual. Ambos se han beneficiado del debilitamiento de la capacidad de control de los estados sobre la actividad económica, de la incorporación al mercado mundial de las economías de planificación central y el desarrollo tecnológico. Así, el fenómeno del crimen organizado se ha desarrollado al amparo de la desregulación económica, el desorbitado desarrollo del mercado de capitales en el mundo, el incremento del comercio y las comunicaciones internacionales e incluso del cambio cultural promovido por la globalización. La masa de recursos financieros que maneja le permiten utilizar las más sofisticadas tecnologías para sus actividades y le otorgan su capacidad de corrupción y penetración de las estructuras estatales. Ante tales evidencias, es necesario alertar respecto a las estrategias unilaterales de enfoque exclusivamente represivo e inspiradas en la filosofía de
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se medirá por la ausencia de delitos, sino por la percepción ciudadana de que la seguridad está bajo control.6 Un liderazgo gubernamental integral, una justicia criminal eficiente, una policía capacitada y honesta, y una ciudadanía activa y comprometida,

garantizarán esa percepción. Pero sin un autocontrol de los medios de comunicación y sin un ejercicio responsable de la acción política (que evite el tremendismo) no habrán posibilidades ciertas de construir una convivencia sosegada, tranquila y previsible.

Seguridad y participación ciudadana Existe un amplio consenso en considerar, como una característica o requisito de una política de justicia en un estado democrático de derecho, la necesidad de impulsar un conjunto de medidas de prevención general, dirigidas a combatir todas aquellas situaciones que exponen a la sociedad al riesgo de conductas delictivas. Esas medidas son, entre otras, políticas, económicas y sociales, educacionales y culturales, de salud, vivienda y urbanismo. A ellas, se suma cada vez con mayor vigor, las medidas de comunicación y participación social, capaces de crear los vínculos solidarios y articuladores del conjunto de la sociedad. En las últimas décadas nuestro país, ha sufrido un creciente incremento de la violencia y de la criminalidad, con el consiguiente deterioro de los parámetros de seguridad clásicos de una sociedad integrada y con altos índices de cohesión social, como lo fue Uruguay en tiempos ya lejanos. Asistimos por lo tanto a un endurecimiento del clima de convivencia. No es esta la oportunidad de señalar las causas de un fenómeno complejo, que no sólo afecta a nuestro país, sino que está presente en otros países de la región y más allá de la misma. Sí importa destacar la importancia y gravitación que tiene una política que promueva la participación social y ciudadana en el abordaje de temas que preocupan a los habitantes de nuestros barrios, ciudades y localidades de todo el país. La preocupación sobre la inseguridad viene de la “mano” con otras: trabajo, educación, prestación de servicios, entre ellos los policiales, etc. Tradicionalmente, los problemas vinculados a la seguridad se dejaban en manos de la policía y ésta debía cargar en solitario con estas problemáticas, aisladamente y retroalimentando el mito de que los emergentes de violencia y delito, exigen respuestas policiales y penales cada vez más duras. Sin embargo, teórica y empíricamente, queda demostrado lo inocuo de insistir con esas medidas, que sólo han contribuido a distorsionar el sistema de justicia agravando aun más la situación y colapsando las cárceles. Por el contrario, se requiere no sólo de la intervención de múltiples actores –los que deben de concretar los efectores de las políticas señaladas en salud, educación, vivienda, etc.- sino además de promover espacios de participación y comunicación con los ciudadanos. Es en ese sentido que podemos rescatar como experiencias concretas

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las que se vienen desarrollando desde las Mesas Locales para la Convivencia y la Seguridad Ciudadana. Estas constituyen una herramienta en construcción que permite conjugar la participación que aporta estado de situación (diagnóstico participativo); permite analizar y profundizar la multicausalidad de factores detrás de estos fenómenos sociales; y alienta a concretar a nivel local (territorio) acciones articuladas bajo la responsabilidad de los actores institucionales tanto nacionales como departamentales. Pero además, la participación implica la posibilidad de poner bajo el escrutinio de los habitantes los diferentes servicios públicos, su desempeño, su eficacia, su rendimiento. En suma, la participación fortalece la institucionalidad del estado de derecho, contribuye a mejorar sus instituciones y alienta al ejercicio de una ciudadanía responsable. A. S. Eduardo Pirotto

En este punto, hay que reconocer que el funcionamiento de las instituciones no ocurre en el vacío, sino que arraiga en valores simbólicos y culturales. Las problemáticas de la violencia, la criminalidad y la inseguridad no pueden entenderse fuera de las nociones de “representaciones” y “discursos” sociales. El escenario cultural contempla el conjunto de visiones, valores y mitos sobre los hechos y los actores de la violencia. Su espacio de producción es variado: conversación cotidiana, procesos de socialización, medios masivos de comunicación, etc. Su estructura de significados –inscripta en el lenguaje y relativamente invariante- posee un alto poder disciplinador. Las nuevas demandas de la seguridad refuerzan los viejos discursos de la seguridad. El Uruguay necesita políticas públicas sobre seguridad ciudadana que supongan una ampliación de los límites de lo “pensable” y de lo “decible”. Le hegemonía cultural actual, que enarbola las ideas restrictivas de “ley y orden”, deberá ser desestructurada por conceptos de base ciudadana. Una política que estimule la idea de un cambio en las formas de convivencia, habrá de reconocer siempre sus

límites culturales, pero también deberá ambicionar nuevas perspectivas sobre las cosas. El Uruguay exige avances rápidos en los siguientes rubros: Política de Derechos Humanos. La introducción reciente del concepto de Derechos Humanos en los asuntos de la seguridad es un cambio relevante en los sustentos de las políticas uruguayas. La profundización y ampliación de esta perspectiva servirá para conjugar la justicia social con las libertades ciudadanas. El reconocimiento de derechos es el mejor expediente para mitigar las reacciones antipolíticas, para mejorar la calidad de la democracia y para estimular horizontes posibles de vida dentro de fronteras (y no a la inversa, como demuestran los estudios demográficos). Revisión de principios. Para una sociedad traumatizada por sus procesos pasados, son necesarias nuevas formas doctrinarias sobre el uso de la fuerza. Ante una Policía y una Justicia con problemas de confianza frente a la opinión pública, el país tendrá que proyectar una discusión de principios en términos de autoridad, legitimidad y legalidad. Desarraigo de la ley. Al amparo de los procesos mencionados, una de las

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consecuencias más importantes –y menos estudiadas- es el desdibujamiento normativo de la ley en amplios sectores de la sociedad. Esa laxitud sociológica es una de las causas del fracaso de las políticas disuasivas que incrementan las penas y los controles, pues de nada vale la amenaza del peso de la ley cuando ésta pierde gravedad subjetiva o se afinca en juicios morales locales. A contrapelo de la autopercepción legalista y ciudadana, el Uruguay tiene un desafío cultural de enorme significación si no quiere dilapidar sus reservas de legitimidad. Vínculos de convivencia. La crisis estructural del país ha erosionado los vínculos de cooperación y confianza entre las personas. La violencia y la criminalidad se transforman en fuerzas destructoras de las mismas. Pero quizá el dato más evidente provenga de la desconfianza ciudadana hacia las instituciones del control social formal (sin excluir aquí a los actores propiamente políticos). La Policía y la Justicia son los representantes por excelencia del poder estatal a nivel microsocial, razón por la cual una reingeniería de relaciones tendrá que estar en el centro de la agenda democrática. Espacio e identidad. El despliegue de políticas de seguridad ciudadana deberá pensar el territorio bajo la perspectiva de las identidades políticas y sociales. Los problemas,

las soluciones, las iniciativas institucionales, las formas de mediación, etc., tienen que cuajar en un mapa que respete la diversidad cultural de los espacios, apoyándose en la misma para potenciar la eficacia de las intervenciones. Reconocimiento de derechos. Frente al paradigma que restringe derechos y promueve la punición, una política alternativa consistirá en el reconocimiento de derechos. Una democracia fuerte deberá administrar el problema de la puja y la contradicción de derechos, en tanto dato cultural de primera magnitud en las sociedades complejas. Aquí los conflictos están dados entre los derechos locales y los estructurales, entre los derechos de seguridad y los de libertad, entre el derecho al resarcimiento de las víctimas y el de rehabilitación de los victimarios. Los lineamientos programáticos antes mencionados son apenas un conjunto de indicios para construir una estrategia pública sobre seguridad ciudadana. Necesitan ser validados y desarrollados; pero por encima de todo, demandan ser conocidos y estudiados a fondo, discutidos en sus matices e incorporados en una agenda de investigación social. No habrá una política sostenida de seguridad ciudadana sin un diagnóstico permanente y actualizado de los procesos sociales y de las herramientas institucionales.

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Anexo Estadístico

Cuadro 1. Población del Uruguay, por año

Fuente: 1989-95: INE/CELADE (estimaciones y proyecciones de la población por sexo y edad 1950-2050); 1996-2006: INE (proyecciones de la población al 30/6 de cada año, 1996-2050).

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Cuadro 2. Población de Montevideo, por tramo de edad 2007

Fuente: INE (proyecciones de la población al 30/6 de cada año, 1996-2050).

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Cuadro 3. Denuncias por tipo de delito, según año. Uruguay

Fuente: Dirección de Política Institucional y Planificación Estratégica del Ministerio del Interior.

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Cuadro 4. Procesamientos por Homicidio, Rapiña, Lesiones y Hurto por año. Uruguay

Fuente: Instituto Técnico Forense-Poder Judicial. Notas: incluye tentativas.

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Cuadro 5. Procesamientos por Violación, Atentado violento al pudor y

Ultraje público al pudor. Uruguay

Fuente: Instituto Técnico Forense-Poder Judicial. Notas: incluye tentativas.

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Cuadro 6. Procesamientos por antecedentes, según año. Uruguay

Fuente: Instituto Técnico Forense-Poder Judicial.

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Cuadro 7. Población y Procesamientos por tipo de delito, según edad quinquenal

(Uruguay, año 2002)

Fuente Población: INE (proyecciones de la población al 30/6 de cada año, 1996-2050). Fuente Procesamientos: Instituto Técnico Forense-Poder Judicial (incluye tentativas)

Cuadro 8. Procesamientos por Homicidio por año, según edad quinquenal Uruguay

Fuente: Instituto Técnico Forense-Poder Judicial. Notas: incluye tentativas.

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Cuadro 8. Procesamientos por Homicidio por año, según edad quinquenal

Uruguay

Fuente: Instituto Técnico Forense-Poder Judicial. Notas: incluye tentativas

Cuadro 9. Población del Uruguay por año, según edad quinquenal

Fuente: Instituto Técnico Forense-Poder Judicial. Notas: incluye tentativas

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Cuadro 10. Víctimas de Homicidio por año, según sexo

Uruguay

Fuente: MSP (estadísticas de mortalidad por causas). Nota: sólo hechos consumados.

Cuadro 11. Suicidios por año.

Uruguay

Fuente: Dirección de Política Institucional y Planificación Estratégica del Min. Interior.

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Cuadro 12. Delitos por años. Uruguay

Fuente: elaboración a partir de datos de la Dirección de Política Institucional y Planificación Estratégica-Ministerio del Interior.

Cuadro 13. Accidentes de tránsito y suicidios por años. Uruguay

Fuente: elaboración a partir de datos de la Dirección de Política Institucional y Planificación Estratégica-Ministerio del Interior.

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Cuadro 14. Detenidos y remitidos por años.

Uruguay

Fuente: elaboración a partir de datos de la Dirección de Política Institucional y Planificación Estratégica-Ministerio del Interior.

Cuadro 15. Delitos por años. Montevideo–Interior.

. Fuente: elaboración a partir de datos de la Dirección de Política Institucional y Planificación Estratégica-Ministerio del Interior.

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Cuadro 16. Accidentes de tránsito y suicidios por años. Montevideo–Interior

Fuente: elaboración a partir de datos de la Dirección de Política Institucional y Planificación Estratégica-Ministerio del Interior.

Cuadro 17. Detenidos y remitidos por años. Montevideo–Interior

Fuente: elaboración a partir de datos de la Dirección de Política Institucional y Planificación Estratégica-Ministerio del Interior.

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Cuadro 18. Delitos Contra la Persona por Regiones. 1985-1995

Fuente: elaboración a partir de datos de la Dirección de Política Institucional y Planificación Estratégica-Ministerio del Interior.

Cuadro 19. Homicidios por Regiones. 1985-1995

Fuente: elaboración a partir de datos de la Dirección de Política Institucional y Planificación Estratégica-Ministerio del Interior.

Cuadro 20. Lesiones por Regiones. 1985-1995

Fuente: elaboración a partir de datos de la Dirección de Política Institucional y Planificación Estratégica-Ministerio del Interior.

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Cuadro 21. Delitos Sexuales por Regiones. 1985-1995

Fuente: elaboración a partir de datos de la Dirección de Política Institucional y Planificación Estratégica-Ministerio del Interior.

Cuadro 22. Denuncias Contra la Propiedad por Regiones. 1985-1995

Fuente: elaboración a partir de datos de la Dirección de Política Institucional y Planificación Estratégica-Ministerio del Interior.

Cuadro 23. Hurtos por Regiones. 1985-1995

Fuente: elaboración a partir de datos de la Dirección de Política Institucional y Planificación Estratégica-Ministerio del Interior.

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Cuadro 24 . Rapiñas por Regiones. 1985-1995

Fuente: elaboración a partir de datos de la Dirección de Política Institucional y Planificación Estratégica-Ministerio del Interior.

Cuadro 25. Daños por Regiones. 1985-1995

Fuente: elaboración a partir de datos de la Dirección de Política Institucional y Planificación Estratégica-Ministerio del Interior.

Cuadro 26. Accidentes tránsito. Total por Regiones. 1985-1995

Fuente: elaboración a partir de datos de la Dirección de Política Institucional y Planificación Estratégica-Ministerio del Interior.

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Cuadro 27. Accidentes de tránsito Leves por Regiones. 1985-1995

Fuente: elaboración a partir de datos de la Dirección de Política Institucional y Planificación Estratégica-Ministerio del Interior.

Cuadro 28. Accidentes de tránsito Graves por Regiones. 1985-1995

Fuente: elaboración a partir de datos de la Dirección de Política Institucional y Planificación Estratégica-Ministerio del Interior.

Cuadro 29 . Accidentes de tránsito Fatales por Regiones. 1985-1995

Fuente: elaboración a partir de datos de la Dirección de Política Institucional y Planificación Estratégica-Ministerio del Interior.

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Cuadro 30. Total de Suicidios por Regiones. 1985-1995

Fuente: elaboración a partir de datos de la Dirección de Política Institucional y Planificación Estratégica-Ministerio del Interior.

Cuadro 31. Suicidios Consumados por Regiones. 1985-1995

Fuente: elaboración a partir de datos de la Dirección de Política Institucional y Planificación Estratégica-Ministerio del Interior.

Cuadro 32. Tentativas de Suicidios por Regiones. 1985-1995

Fuente: elaboración a partir de datos de la Dirección de Política Institucional y Planificación Estratégica-Ministerio del Interior.

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Cuadro 33. Detenidos por Regiones. 1985-1995

Fuente: elaboración a partir de datos de la Dirección de Política Institucional y Planificación Estratégica-Ministerio del Interior.

Cuadro 34. Remitidos por Regiones. 1985-1995

Fuente: elaboración a partir de datos de la Dirección de Política Institucional y Planificación Estratégica-Ministerio del Interior.

Cuadro 35. Delitos Contra la Persona por Regiones. 1996-2007

Fuente: elaboración a partir de datos de la Dirección de Política Institucional y Planificación Estratégica-Ministerio del Interior.

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Cuadro 36. Homicidios por Regiones. 1996-2007

Fuente: elaboración a partir de datos de la Dirección de Política Institucional y Planificación Estratégica-Ministerio del Interior.

Cuadro 37. Lesiones por Regiones. 1996-2007

Fuente: elaboración a partir de datos de la Dirección de Política Institucional y Planificación Estratégica-Ministerio del Interior.

Cuadro 38. Delitos sexuales por Regiones. 1996-2007

Fuente: elaboración a partir de datos de la Dirección de Política Institucional y Planificación Estratégica-Ministerio del Interior.

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Cuadro 39. Delitos contra la propiedad por Regiones. 1996-2007

Fuente: elaboración a partir de datos de la Dirección de Política Institucional y Planificación Estratégica-Ministerio del Interior.

Cuadro 40. Hurtos por Regiones. 1996-2007

Fuente: elaboración a partir de datos de la Dirección de Política Institucional y Planificación Estratégica-Ministerio del Interior.

Cuadro 41. Rapiñas por Regiones. 1996-2007

Fuente: elaboración a partir de datos de la Dirección de Política Institucional y Planificación Estratégica-Ministerio del Interior.

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Cuadro 42. Daños por Regiones. 1996-2007

Fuente: elaboración a partir de datos de la Dirección de Política Institucional y Planificación Estratégica-Ministerio del Interior.

Cuadro 43. Accidentes tránsito. Total por Regiones. 1996-2007

Fuente: elaboración a partir de datos de la Dirección de Política Institucional y Planificación Estratégica-Ministerio del Interior.

Cuadro 44. Accidentes de tránsito Leves por Regiones. 1996-2007

Fuente: elaboración a partir de datos de la Dirección de Política Institucional y Planificación Estratégica-Ministerio del Interior.

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Cuadro 45. Accidentes de tránsito Graves por Regiones. 1996-2007

Fuente: elaboración a partir de datos de la Dirección de Política Institucional y Planificación Estratégica-Ministerio del Interior.

Cuadro 46. Accidentes de tránsito Fatales por Regiones. 1996-2007

Fuente: elaboración a partir de datos de la Dirección de Política Institucional y Planificación Estratégica-Ministerio del Interior.

Cuadro 47. Total de Suicidios por Regiones. 1996-2007

Fuente: elaboración a partir de datos de la Dirección de Política Institucional y Planificación Estratégica-Ministerio del Interior.

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Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

Cuadro 48. Suicidios Consumados por Regiones. 1996-2007

Fuente: elaboración a partir de datos de la Dirección de Política Institucional y Planificación Estratégica-Ministerio del Interior.

Cuadro 49. Tentativas de Suicidios. 1996-2007

Fuente: elaboración a partir de datos de la Dirección de Política Institucional y Planificación Estratégica-Ministerio del Interior.

Cuadro 50. Detenidos por Regiones. 1996-2007

Fuente: elaboración a partir de datos de la Dirección de Política Institucional y Planificación Estratégica-Ministerio del Interior.

199

Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

Cuadro 51. Remitidos por Regiones. 1996-2007

Fuente: elaboración a partir de datos de la Dirección de Política Institucional y Planificación Estratégica-Ministerio del Interior.

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Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

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