{…}, 15 grudnia 2017 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze

We Włocławku
ul. Kilińskiego 2
87-800 Włocławek

Za pośrednictwem
Burmistrza Lubienia Kujawskiego

Strona Skarżąca:
{…}

Podmiot zobowiązany:
Burmistrz Lubienia Kujawskiego
ul. Wojska Polskiego 29
87-840 Lubień Kujawski

Znak sprawy OR.1431.29.2017

ODWOŁANIE od DECYZJI BURMISTRZA LUBIENIA KUJAWSKIEGO

W imieniu własnym na podstawie art.. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o

dostępie do informacji publicznej w związku z art. 127 par. 2 oraz art. 129 par. 1 i 2 ustawy z dnia
14 czerwca 1060 r. Kodeks postępowania administracyjnego składam odwołanie od decyzji
Burmistrza Lubienia Kujawskiego Marka Wilińskiego z 7 grudnia 2017 r. (otrzymanej 14 grudnia
2017 r.) znak sprawy OR.1431.29.2017 w spawie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Powyższej decyzji zarzucam naruszenie:

1. Art. 61. Ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez nieudostępnienie informacji publicznej w

zakresie działalności organu władzy publicznej
2. Art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w
związku z art. 61. Ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez nieudostępnienie informacji o
osobach pełniących funkcje publiczne, które mają związek z pełnieniem funkcji.
3. Art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania
administracyjnego poprzez nie rozpatrzenie całości materiału dowodowego.

Wskazując na powyższe, wnoszę o:

1) uchylenie przedmiotowej Decyzji w całości,
2) zobowiązanie Burmistrza Lubienia Kujawskiego Marka Wilińskiego do podjęcia działań
zgodnych z ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
1
 UZASADNIENIE

Niestety nie mogę podzielić stanowiska przyjętego przez podmiot zobowiązany, iż

pozostali pracownicy nie zaliczają się do grona osób pełniących funkcje publiczne (dalej:
opfp). Trudno również przyjąć za trafny pogląd, iż (jak widniało we wniosku):

- wynagrodzenia brutto za miesiąc październik 2017 r. każdego z pracowników UM Lubień

Kujawski pełniących funkcje publiczne (czyli wszystkich prócz tych nie pełniących funkcji
usługowych, technicznych, jak np. konserwator, palacz c.o., kierowca, osoby sprzątające, itp.) z
podaniem imienia, nazwiska, stanowiska służbowego (referatu/stanowiska radcy prawnego/USC,
itp.) i przyporządkowanej kwoty brutto tegoż wynagrodzenia.

według organu nie stanowią informacji publicznej i nie mogą zostać udostępnione ze względu
na art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, czy też inne podstawy.

Złożenie oświadczeń przez pracowników pełniących funkcje publiczne nie ma znaczenia,

albowiem takie oświadczenie dotyczyć może jedynie osób nie pełniących funkcji publicznych, jak
konserwator, kierowca, palacz, sprzątaczka, itd. i to oni mogą nie wyrazić zgody, bądź wyrazić na
takie udostępnienie danych. Pozostali pracownicy pełnią funkcje publiczne.

Ponadto organ nie udostępnił informacji dotyczącej wykształcenia wszystkich osób

pełniących funkcje publiczne a tylko części z nich.

We wniosku prosiłem o podanie:

- zestawienie pracowników UM Lubień Kujawski pełniących funkcje publiczne (imiona i nazwiska)
z podziałem na Referat/Stanowisko (itd.) wraz ze wskazaniem nazwy ukończonego kierunku studiów
lub szkoły (+ specjalność, + ewentualnie nazwa kierunku ukończonych studiów podyplomowych -
jeśli dotyczy) tego pracownika, wedle przykładowego, rekomendowanego przeze mnie wzoru:
1) Referat A - Pracownik X Y - kierunek: prawo (Uniwersytet XY) - studia podyplomowe:
dziennikarstwo (Uniwersytet WZ)
2) Referat A - Pracownik Z W - kierunek: ochrona środowiska (Uniwersytet WZ)
3) Referat B - Pracownik T R - kierunek: informatyka (TR)
4) Stanowisko ds. .... - Pracownik U D - kierunek: finanse i rachunkowość - specjalność:
rachunkowość

W kolejnym mailu do organu (22 listopada br.) prosiłem o:

o pilne uzupełnienie wniosku o dane dotyczące wszystkich osób pełniących funkcje publiczne w
urzędzie a nie jedynie tylko tych podanych (wybranych).
Oczekuję informacji dotyczących wynagrodzenia brutto wszystkich pozostałych pracowników z
imienia i nazwiska, którzy nie pełnią funkcji jedynie usługowych.

Zgodnie z definicją legalną Osoby Pełniącej Funkcję Publiczną (kodeks karny, art. 115):
2
§ 19. Osobą pełniącą funkcję publiczną jest funkcjonariusz publiczny, członek organu
samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami
publicznymi, chyba że wykonuje wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba, której
uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę
lub wiążącą Rzeczpospolitą Polską umowę międzynarodową.

Zostały udostępnione dane tylko 7 osób z całego Urzędu Gminy w Lubieniu Kujawskim, a
najprawdopodobniej to nie są wszystkie osoby pełniące funkcje publiczne, bo trudno bowiem
uznać, że reszta pracowników to jedynie osoby pełniące funkcje usługowe, jak sprzątające osoby,
konserwator, portier, czy kierowca.

Jednocześnie należy wskazać, iż informacja, o której udostępnienie wnosiłem, ma charakter

informacji publicznej. Warto przytoczyć treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w
Szczecinie z dnia 18 listopada 2016 roku (sygn. akt II SA/Sz 1004/16, wyrok nieprawomocny,
CBOSA), zgodnie z którym:

„skoro zatem wynagrodzenia wraz ze wszystkimi składnikami (w tym nagrody) finansowane

są ze środków publicznych, a gospodarka tymi środkami jest jawna, zatem co do zasady, żądana
przez skarżącego informacja odpowiada szerokiemu pojęciu informacji publicznej”.

Społeczeństwo ma prawo zweryfikować, ile wynosi wynagrodzenie netto i brutto osób

pełniących funkcje publiczne; pozwala to sprawdzać efektywność prac całego aparatu
urzędniczego. Osoby pełniące funkcje publiczne powinny być nie tylko świadome rangi
realizowanych przez nie zadań i podejmowanych działań, ale również ponoszonej przez nich
odpowiedzialności i większego zakresu kontroli obywatelskiej. Jedną z form takiej kontroli jest
dostęp do informacji publicznej. Dostęp do takich informacji może prowadzić do dyskusji o
gospodarowaniu takimi środkami i rozliczenia władz samorządowych z ich działalności.
Wydatkowanie na wynagrodzenia oraz nagrody dla funkcjonariuszy publicznych jest formą
gospodarowania mieniem publicznym; komunalnym lub Skarbu Państwa, co pokrywa się z
dyspozycją art. 61 Konstytucji RP, regulującym prawo dostępu do informacji publicznej.
Rozporządzanie środkami publicznymi ma charakter jawny, co potwierdza art. 33 ust. 1 ustawy o
finansach publicznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 60).

Należy podkreślić, że takie pojmowanie pełnienia funkcji publicznych nie ma oparcia w przepisach
prawa. Jedyna adekwatna definicja, którą przywołałem w treści maila do organu jest zawarta w art.
115 § 19 kodeksu karnego. Definicja ta jest o wiele szersza niż wskazuje na to Burmistrz, gdyż
zgodnie z nią osobą pełniącą funkcję publiczną jest funkcjonariusz publiczny, członek organu
samorządowego, a także osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami
publicznymi, chyba że wykonuje wyłącznie czynności usługowe. Taka osoba nie musi zatem
dysponować żadnymi środkami publicznymi, czy też wydawać decyzji administracyjnych, czego
zdaje się nie dostrzegać Organ.

Warto również zauważyć, że w niedawno opublikowanym projekcie ustawy o jawności życia

publicznego (12 grudnia 2017r.), mającego zastąpić obecną ustawę o dostępie do informacji
publicznej, w art. 2 ust. 1 pkt. 9 wprost zdefiniowano, że osobą pełniącą funkcję publiczną jest
3
osoba, o której mowa w art. 115 § 19 Kodeksu karnego. Zamysłem ustawodawcy jest zatem
jednoznaczne, szerokie określenie tego pojęcia.

Takie stanowisko jak wyżej podniosłem potwierdza również wyrok Naczelnego Sądu
Administracyjnego z 10 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1108/14, który stwierdził, że: trafnie Sąd
pierwszej instancji odwołał się w niniejszej sprawie do treści art. 115 § 19 ustawy z dnia 6 czerwca
1997 r. Kodeks karny (Dz.U. nr 88, poz. 553 ze zm.), zgodnie z którym "osobą pełniącą funkcję
publiczną jest funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w
jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba że wykonuje wyłącznie
czynności usługowe, a także inna osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności
publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążącą Rzeczpospolitą Polską umowę
międzynarodową" i przyjął, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i
obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym, a zadaniem takim jest m.in.
realizowanie konstytucyjnego prawa do wykształcenia w ramach pracy wykonywanej przez
nauczycieli szkolnych, co pozwala ich kwalifikować jako osoby pełniące funkcje publiczne.

Nadto pozostali (według mnie) pracownicy (o których informacji o

wynagrodzeniu/wykształceniu nie udostępniono) pełnią istotne funkcje dla codziennej działalności
gminy, zapewniając realizację jej zadań publicznych. Praca to choć może nie jest „spektakularna”
ma wpływ na prawidłowość działania urzędu. Biorąc zatem pod uwagę szeroki charakter definicji
osób pełniących funkcje publiczne nie sposób uznać, że Ci pracownicy nie mieszczą się w jej
zakresie. Organ powinien udostępnić wnioskowane informacje, gdyż kolejne wydawane przez
niego decyzję nie mają oparcia w przepisach prawa i prowadzą jedynie do nieuzasadnionego
przedłużenia postępowania, a w konsekwencji uchylane są przez Organ II instancji, jak również
Sądy Administracyjne.

Nie mogę przychylić się do stanowiska organu co do kwestii wykształcenia, czyli

nieudostępnienia zestawienia wszystkich pracowników Urzędu Gminy pełniących funkcje
publiczne wraz z przytoczeniem ukończonego kierunku studiów bądź studiów podyplomowych,
jeśli dotyczy. Dostęp do informacji publicznej wobec funkcjonariuszy publicznych ma
zastosowanie w przypadku, gdy występuje powiązanie informacji z pełnioną funkcją (zob. R.
Cybulska, Dostęp do informacji publicznej w zakresie spraw związanych ze stosunkiem pracy w
samorządzie terytorialnym, Samorząd Terytorialny nr 4, s. 57). Wykształcenie osób pełniących
funkcje publiczne często było przedmiotem orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Sądy
administracyjne w wielu wyrokach stwierdzają, że taka informacja jest informacją o charakterze
publicznym (przykładowo: wyroki o sygnaturach II SAB/Wa 249/14, II SAB/Wa 739/15 czy II
SA/Kr 1349/16). Nie ulega wątpliwości, że udostępnianie takiej informacji pozwala ocenić
przygotowanie merytoryczne pracowników Gminy do podejmowania decyzji w zakresie zadań o
charakterze publicznym. Posiadanie wiedzy specjalistycznej często wiąże się z ukończeniem
konkretnego kierunku studiów lub studiów podyplomowych. Kadra wykształcona i fachowa
umożliwia nie tylko sprawne, ale przede wszystkim rzetelne realizowanie zadań o charakterze
publicznym. Dostęp do takich informacji umożliwia ocenę Gminy jako całości. Społeczeństwo
obywatelskie powinno mieć możliwość świadomości przygotowania merytorycznego osób w
zakresie wykonywanych zadań, które często wywierają bezpośredni wpływ na różne sfery życia
jednostki. Należy również przypomnieć, że udostępnienie takiej informacji pozwoliłoby ocenić
4
konsekwencję Starostwa w zakresie stawianych wymogów w konkursach na stanowiska publiczne.
Bardzo często, w przypadku ofert na stanowiska publiczne, określane są wymogi dotyczące
wykształcenia jako wykształcenie obowiązkowe lub wykształcenie preferowane. Jednak w wielu
sytuacjach, zwłaszcza w miejscowościach, gdzie nie znajduje się szkoła wyższa, brakuje osób, które
ukończyły konkretny kierunek studiów. Udostępnienie informacji, o którą wnosiłem, sprawi, że
możliwa będzie ocena, czy Gmina faktycznie przestrzega nałożonych przez siebie restrykcji
dotyczących wykształcenia.

Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 lipca 2014 roku (sygn.akt I
OSK 2826/13, CBOSA):

„udzielenie informacji nie w pełni pokrywającej się z zakresem wniosku, częściowej,

pozbawiającej wnioskodawcę odpowiedzi na niektóre z zadanych pytań, czy odpowiedzi
niejasnej, oznacza bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji
publicznej”.

Podobne stanowisko zostało przyjęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w

wyroku z dnia 14 listopada 2011 roku (sygn. akt II SAB/Gd 78/12, CBOSA):

„częściowe zrealizowanie wniosku poprzez udostępnienie wybranych dokumentów

stanowi w rzeczywistości odmowę udzielenia informacji i powoduje pozostawanie
Burmistrza w bezczynności”.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu (wyrok z dnia 27 czerwca 2013 roku, sygn.akt II
SAB/Op 33/13, CBOSA):

„bezczynność organu polegała na nieudzieleniu pełnej informacji o wysokości nagród

wskazanych osób, z uwzględnieniem kształtowania się wysokości tych gratyfikacji w
poszczegółnych latach, od 2011 r. do 2013 r.”.

Ponadto zacytuję jeden z ostatnich prawomocnych wyroków WSA w Gdańsku (II SAB/Gd
48/17), gdzie sąd zobowiązał Starostę Puckiego do:

1. zobowiązuje Starostę do rozpatrzenia wniosku M. H. o udostępnienie informacji

publicznej z dnia 9 maja 2017 roku w zakresie dotyczącym wynagrodzenia brutto za
miesiąc kwiecień 2017 r. każdego z pracowników Starostwa w P. pełniących funkcje
publiczne z podaniem imienia, nazwiska, stanowiska służbowego (referatu) i
przyporządkowanej kwoty brutto tegoż wynagrodzenia, a także zestawienia
pracowników Starostwa pełniących funkcje publiczne (imiona i nazwiska) z podziałem
na Wydział/Referat/Stanowisko wraz ze wskazaniem nazwy ukończonego kierunku
studiów lub szkoły, w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z
wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności; 2. stwierdza, że bezczynność organu
nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Starosty Puckiego na
rzecz skarżącego M. H. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Podobnie zresztą wypowiedział się prawomocnie WSA w Krakowie (II SAB/Kr 30/16):
5
Rekapitulując należy stwierdzić, że mając na uwadze obowiązek szerokiego rozumienia pojęcia
informacji publicznej w świetle przepisów ustawy i Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jak też
zawężenie sfery prywatności osób pełniących lub uczestniczących w pełnieniu funkcji publicznych
należy stwierdzić, że w pojęciu informacji publicznej mieszczą się szeroko rozumiane dane
dotyczące wykształcenia tych osób, w tym również kierunków ukończonych przez nie studiów, gdyż
są to informacje nierozerwalnie związane z posiadanym wykształceniem. To samo stwierdzenie
należy odnieść do innych osób należących do kręgu objętego zakresem przepisu art. 6 ust. 1 pkt 2
lit. d u.d.i.p., gdyż dane o posiadanym wykształceniu związane są niewątpliwie z zajmowanym
stanowiskiem oraz przypisanymi do niego kompetencjami. Z tego względu informacje te odnoszą się
wprost do sfery działalności organu, co rzutuje na ocenę, że posiadają charakter publiczny.
Informacja o kierunku studiów powinna być w posiadaniu organu, a posiadanie wykształcenia
stanowi nieraz warunek nawiązania stosunku pracy z danym pracownikiem. Dokument ten,
potwierdzający kwalifikacje zawodowe, jest przedkładany przy ubieganiu się o zatrudnienie, a jego
odpis albo kopia najczęściej są przechowywane w aktach osobowych.

Jeszcze dalej w tej kwestii poszedł WSA w warszawie (prawomocny wyrok II SAB/Wa 349/16):

Pracownik samorządowy jest przecież beneficjentem środków publicznych, pobieranych w postaci

wynagrodzenia za pracę i ewentualnych premii za nią. Informacja o dysponowaniu środkami
publicznymi, stanowi zaś niewątpliwie informację o charakterze publicznym - w rozumieniu
ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Dodatkowo należy pamiętać o treści przepisu art. 5 ust. 2 omawianej ustawy, w którym
ustawodawca przewidział ograniczenie prawa do informacji publicznej z uwagi na prywatność
osoby fizycznej. Powyższą regulacją prawną ustawodawca nie wyodrębnił wiec informacji
dotyczącej osoby fizycznej, z kategorii informacji publicznej. Dopuścił bowiem jedynie ograniczenie
dostępu do tej informacji, która nadal posiadać będzie charakter informacji publicznej.

W świetle powyższego, w ocenie tutejszego Sądu, informacja dotyczącą wysokości wynagrodzeń

wszystkich pracowników zatrudnionych w urzędzie gminy, na umowę o pracę, umowę o pracę na
zastępstwo, mowę zlecenia, umowę o dzieło, wedle kryteriów: wydział, stanowisko, kwota
wynagrodzenia brutto, rodzaj umowy, jawi się jako informacja publiczna.

W świetle powyższego, sporządzone wcześniej przeze mnie odwołanie zasługuje na

uwzględnienie w całości.

Załączniki:
 odpis pisma.