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Bolivia Por el Bienestar deTodos

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Copyright © 2006 The International Bank for Reconstruction and Development / THE WORLD BANK 1818 H. Street, N.

W Washington, D. C. 20433, USA Primera edición en castellano: Junio de 2006 Las conclusiones, interpretaciones y propuestas expresadas en este documento pertenecen exclusivamente a los autores y en modo alguno son atribuibles al Banco Mundial, a los organismos que lo componen, a los miembros de su Junta de Directores o a los países que representan. El Banco Mundial no garantiza la fidelidad de los datos que aparecen en esta publicación ni acepta responsabilidad alguna por cualquier consecuencia derivada de su uso. Las fronteras, colores, denominaciones y otra información que aparezcan en cualquiera de los mapas que se publican en este libro no implican, por parte del Grupo del Banco Mundial, ninguna opinión sobre el estatus legal de ningún territorio o aval o aceptación de estas fronteras. El material contenido en esta publicación esta protegido por derechos de autor. El Banco Mundial promueve la difusión de este trabajo y, usualmente, aprueba puntualmente la reproducción de secciones de este trabajo. El Banco Mundial autoriza la fotocopia de partes del documento para uso personal, para uso interno o personal de clientes específicos o para uso educativo en aula, siempre y cuando la tarifa adecuada sea pagada directamente al Copyright Clearance Center, Inc., 222 Rosewood Drive, Danvers, Massachusetts, US; teléfono (978) 750 8400, fax (978) 750 4470. Antes de proceder a fotocopiar los artículos, se solicita comunicarse con el Copyright Clearance Center. La solicitud de autorización para la reimpresión de artículos o capítulos individuales, debe ser enviada por fax con información completa al Republication Department, Copyright Clearance Center, fax (978) 750 4470. Todas las inquietudes adicionales respecto de derechos y licencias deben dirigirse a la Oficina del Editor, Banco Mundial, a la dirección antes mencionada, o al fax (202) 522 2422. Ilustración de cubierta: Resplandor de los Andes (2006) de Roberto Mamani Mamani, reproducción por cortesía del artista, La Paz, Bolivia. Diseño y armado: SALINASANCHEZ Impresión y encuadernación: EDOBOL Ltda., La Paz - Bolivia ISBN: 0-8213-6660-2 Depósito Legal: 4-1-1066-06 Impreso en Bolivia -Printed in Bolivia

INDICE
Prólogo Biografías de los editores Reconocimientos Siglas y abreviaturas SÍNTESIS Contexto Reflexiones sobre el pasado Oportunidades y sugerencias para el futuro Algunas sugerencias sobre prioridades y cronología de las actuaciones Tabla 1 - Si Bolivia hubiera seguido el ritmo del crecimiento latinoamericano, 1950 – 2000... Tabla 2 - Cómo puede un crecimiento sostenido de 4,5 – 5% elevar los ingresos y reducir la pobreza Tabla 3 - Sugerencias de prioridades y cronología de las actuaciones 13 14 15 16 19 19 21 29 44 22 30 45

CAPÍTULO 1: CRECER MÁS Y MEJOR Gestión macroeconómica socialmente responsable Introducción Antecedentes y diagnóstico La gestión de los shocks económicos a partir de 1998 Conclusiones y recomendaciones Bibliografía Gráfico 1 - Evolución de la situación macroeconómica Gráfico 2 - El clima empresarial - Contexto regional y mundial Gráfico 3 - El clima empresarial. Algunas variables. Comparación internacional Gráfico 4 - Inestabilidad social y las tasas de interés Gráfico 5 - Los capitales privados (sin IED) se revierten Tabla 1 - Destino del Comercio, 2003 Tabla 2 - Gasto público por nivel de educación en el gasto total en educación, por quintiles (porcentaje) Recuadro 1 - La fragilidad macroeconómica y el modesto crecimiento de los 90 Recuadro 2 - ¿Cómo han afectado los shocks a la economía? Impuestos, capacidades de recaudación y distribución Antecedentes Evaluación y opciones de política de los impuestos nacionales Administración tributaria y aduanera Sistema tributario sobre el upstream en hidrocarburos Distribución de los ingresos tributarios Conclusiones Bibliografía 49 50 53 57 64 69 51 55 56 56 58 54 63 53 58 71 72 74 81 84 88 93 96

Gráfico 1 - Evolución y estructura de los ingresos tributarios en Bolivia, 1990-2004 (porcentajes del PIB) Gráfico 2 - Evasión del IVA, 2000-2004 (% de los ingresos esperados) Gráfico 3 - Inversión en exploración y explotación, y reservas de Gas, 1990-2004 Gráfico 4 - Reservas de gas en países de América Latina (TCF de gas) Gráfico 5 - Las regalías sobre la producción de gas natural a nivel internacional Gráfico 6 - Distribución impuestos entre los departamentos, 2000-2004 (bolivianos constantes de 2000 per cápita) Gráfico 7 - Participación de los municipios en la asignación departamental, 2004 (porcentaje del total) Gráfico 8 - Efecto del IDH en la distribución vertical de impuestos, 2004 (porcentajes del total) Gráfico 9 - Efecto del IDH en la distribución departamental de impuestos, 2004 (Bolivianos constantes de 2000 per cápita) Tabla 1 - Carga impositiva en porcentaje, según quintiles de ingreso por hogar Tabla 2 - Estructura de los ingresos tributarios nacionales, 1990-2004 Tabla 3 - El IVA en Latinoamérica, 2001 Tabla 4 - El impuestos a la renta de las empresas en Latinoamérica Tabla 5 - Comparaciones entre sistemas tributarios, posiciones de países seleccionados, 2004 Tabla 6 - Importación tramitada anualmente por empleados de aduana Tabla 7 - Principales opciones de política Anexo 1 - Principales impuestos nacionales Anexo 2 - Regímenes impositivos sobre el upstream de hidrocarburos Anexo 3 - Sistema de asignación de los ingresos tributarios Reduciendo los costos de transacción e incrementando la efectividad de la asistencia Antecedentes Desafíos pendientes – ¿dónde se encuentran? Opciones de políticas – una oportunidad Fuentes de información y bibliografía Tabla 1 - Incidencia de la asistencia internacional en Bolivia Recuadro 1 - Dos ejemplos actuales de buena práctica: Mesa Fiscal y SWAP en el sector educativo Recuadro 2 - Armonización de las políticas y procedimientos de adquisición y administración financiera Recuadro 3 - Consejo Interinstitucional de Seguimiento y Evaluación Anexo 1 - El Nuevo marco de Relacionamiento Gobierno - Cooperación Internacional hacia el siglo XXI, una propuesta al Grupo Consultivo 1999 Anexo 2 - Resumen Ejecutivo Plan Nacional de Armonización y Alineamiento Gestión y sostenibilidad de la deuda pública Antecedentes La sostenibilidad de la deuda Problemas de gestión de la deuda pública El control eficaz de la deuda en un contexto más descentralizado Bibliografía

72 82 85 85 87 90 90 92 92 73 75 76 78 81 83 95 97 101 104 109 110 113 117 121 112 114 116 118 124 127 133 134 137 141 144 148

Gráfico 1 Gráfico 2 Gráfico 3 Gráfico 4 Gráfico 5 -

Evolución de la deuda pública (en porcentaje del PIB) La deuda pública en América Latina (en porcentaje del PIB) Composición de la deuda externa, 2004 (porcentajes del total) Composición de la deuda doméstica 2004 (porcentaje del total) Evolución de la deuda si el déficit primario se mantiene en los niveles históricos (en porcentaje del PIB) Gráfico 6 - Déficit primario necesario para mantener el nivel después de la cancelación (en porcentaje del PIB) Gráfico 7 - Composición de los instrumentos del tesoro en el mercado abierto (porcentajes del total) Gráfico 8 - Maduración promedio de colocaciones de instrumentos del tesoro (número de días) Tabla 1 - Sensibilidad del déficit primario requerido según diferentes supuestos sobre el crecimiento económico (porcentaje del PIB) Tabla 2 - Principales indicadores de deuda de las instituciones en el PRF Recuadro 1 - Reestructuración y alivio de la deuda externa en Bolivia Recuadro 2 - Supuestos del escenario base Recuadro 3 - Instituciones que intervienen en la gestión de la deuda pública Recuadro 4 - Ley de administración presupuestaria y control de la deuda subnacional Anexo 1 - Marco analítico de la sostenibilidad de la deuda Anexo 2 - Pasivos contingentes Sistema Financiero: Desafíos y Oportunidades Antecedentes Medidas recientes de política del MHCP, BCB y SBEF, concernientes al sector financiero Temas relevantes seleccionados y respectivas recomendaciones de política Bibliografía Anexos Gráfico 1 - Evolución de las obligaciones con el público Tabla 1 - Número de sucursales en el área rural y urbana, por tipo de entidad: Recuadro 1 - Tecnologías crediticias de las EMF Recuadro 2 - Debilidades de la ley 2495 Recuadro 3 - Aportación de Nafibo y valor de la tenencia de acciones del BUN Grafico A1 - Evolución de las variables del sistema bancario y no bancario (1998-septiembre 2005) Grafico A2 - Evolución depósitos bancarios en bolivianos y dólares, por plazo (marzo 2004-septiembre 2005) Gráfico A3a - Evolución anual del IM por grupo de entidades (2002-septiembre 2005) Gráfico A3b - Evolución anual de la cobertura de cartera en mora por grupo de entidades (2002-septiembre 2005) Gráfico A4 - Evolución del índice de mora (IM) para la cartera reprogramada, no reprogramada y total del sistema bancario (diciembre 2003-septiembre 2005) Cuadro A1- Concentración de depósitos bancarios, Noviembre 2005 y diciembre 2002 Bolivia en la era del gas Antecedentes Aspectos sectoriales Bibliografía

134 135 137 137 139 139 143 143 140 145 136 138 142 146 149 150 153 154 162 168 175 177 156 160 155 167 172 177 178 178 179 179 180 181 182 183 201

Gráfico 1 - Bolivia: inversión extranjera directa (millones de US$) Gráfico 2 - Inversiones en exploración y explotación (1992-2005) Gráfico 3 - Comparación de la renta estatal en los contratos de exploración y explotación Gráfico 4 - Exportación de gas a Brasil – Mutún (en MMm3/d) Gráfico 5 - Costos y precios del GLP (US$/MMBTU) Gráfico 6 - Incidencia de los subsidios sobre la población Gráfico 7 - Demanda y oferta de petróleo Gráfico 8 - Demanda y oferta de GLP Tabla 1 - Bolivia: Reservas Certificadas de Gas Natural y Petróleo/Condensado Tabla 2 - Exportaciones de petróleo Tabla 3 - Impuestos bajo la Ley 1689 (exploración y explotación) Tabla 4 - Regalías e impuestos a las utilidades (Países de Latinoamérica – situación a mediados del 2004) Tabla 5 - Resultados del referéndum de junio de 2004 Tabla 6 - Precios de la gasolina y el diésel oil (Dic. 04 – En. 05) Cuadro 1- Distribución de la recaudación del IDH (2006) Crecimiento económico a través de la productividad y la competitividad Antecedentes: el problema es el crecimiento lento Temas de competitividad y el ambiente de inversión en general Alternativas de política y elección Anexos Gráfico 1 - Informalidad Tabla 1 - Contribución de las empresas al PIB y al empleo, por tamaño, 1999 Tabla 2 - Índice de Competitividad Global, 2004 (posiciones entre 104 países) Tabla 3 - Posiciones del Índice de Instituciones Públicas, países seleccionados, 2004 Tabla 4 - Empezando una empresa, países seleccionados, 2004 Tabla 5 - Medidas de política sugeridas, en orden cronológico Recuadro 1 - La experiencia internacional con las Zonas Económicas Especiales (ZEE). Algunas lecciones Gráfico A1 - Derechos de propiedad e Indicadores de Desempeño Judicial Gráfico A2 - Indicadores de regulación pública Tabla A1 - Tasas anuales de crecimiento del PIB per cápita para países seleccionados, 1950-2000 (expresado en %) Tabla A2 - Cumplimiento de contratos, países seleccionados, 2004 Tabla A3 - Comercio entre fronteras internacionales, países seleccionados, 2005 Desarrollo rural Introducción Los desafíos principales Opciones de política Bibliografía Anexo - Algunas características del sector de la coca Bibliografía anexo Gráfico 1 - Evolución de la superficie cultivada principales cultivos (1985-2004) Gráfico 2 - Evolución del PIB de la industria manufacturera por rubro (1985-2004) Gráfico 3 - Necesidades básicas insatisfechas (NBI): población por estrato de pobreza, 1992 2001 (En porcentaje)

184 184 186 191 195 196 196 197 182 185 185 187 188 194 193 203 204 208 212 222 205 206 207 210 211 218 217 222 222 223 224 225 227 228 234 243 250 251 257 231 232 238

Gráfico 4 - Rendimientos comparados 2004 (tm/ha) Tabla 1 - Población nacional, por área geográfica, censos de 1950, 1976, 1992 y 2001 Tabla 2 - Distribución de la coparticipación tributaria y HIPC II, según área geográfica Tabla 3 - Indicadores de pobreza 2002, por área geográfica y migración reciente Tabla 4 - Variación promedio anual de incidencia de pobreza y pobreza extrema por NBI (en puntos porcentuales) Tabla 5 - Incidencia de pobreza, por Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) 1976, 1992, 2001 (En porcentaje) Tabla A1 - Producción de hoja de coca en los Andes, hectáreas, 1994-2004 Políticas comerciales y de integración Antecedentes. Características del sector exterior boliviano Diagnóstico. Restricciones principales del sector exterior Opciones de política Bibliografía Gráfico 1 - Composición de las exportaciones no tradicionales, 2004 Gráfico 2 - Concentración de las exportaciones, 1962-2003 Gráfico 3 - Contenido en mano de obra de las exportaciones de manufactura por región, 2003 (por ciento del empleo total en manufactura) Gráfico 4 - Exportaciones no tradicionales por principal mercado y competidores, 2003 Gráfico 5 - Porcentaje del promedio de años de exportación de un producto, 1980-2000 Gráfico 6 - Impacto del artículo 6 del Decreto Supremo 24565

243 229 230 237 239 243 256 259 260 266 271 273 261 261 262 264 265 267

CAPÍTULO 2: CON BENEFICIOS PARA TODOS Dinámica de la pobreza y desigualdad Crecimiento y tendencias de la pobreza y la desigualdad Restricciones a la creación de empleo. la demanda laboral Restricciones a la acumulación de capital humano y su utilización. La oferta laboral Principales opciones de política para reducir la pobreza y desigualdad Sinergias en las políticas de crecimiento, reducción de la pobreza y desigualdad Bibliografía Gráfico 1 - Coeficientes de Gini en América Latina. Distribución de Ingresos del Hogar Equivalentes Gráfico 2 - Curvas de Incidencia del Crecimiento, 1993-2002 (% del cambio en el ingreso per capita de los hogares, por percentil) Gráfico 3 - Distribución de los ingresos per cápita por hogar, 2002, urbano y rural Gráfico 4 - Índice de condiciones de empleo de Jure en Bolivia y el mundo, (0-1) Gráfico 5 - La Transición Demográfica y la Acumulación de Capital en Bolivia y América Latina Tabla 1 - Medidas de Pobreza, 1993-2002 Tabla 2 - Progreso hacia el logro de los Objetivos Clave del Milenio Tabla 3 - Comparación de indicadores del clima de inversión en Bolivia y otros países de América Latina seleccionados, 2004 277 278 283 287 289 292 293

279 280 281 286 288 278 282 284

Promoviendo la inclusión social de los pueblos indígenas Diagnóstico Incidencia de pobreza en la población indígena y no indígena El desafío de la discriminación Conclusiones y opciones para el futuro Bibliografía Tabla 1 - Porcentaje de población indígena según diferentes indicadores Tabla 2 - Autoidentificación con pueblos indígenas de la población de 15 años o más (en porcentaje de la población indígena) Tabla 3 - Porcentaje de población de 6 años o más que habla un idioma nativo Tabla 4 - Porcentaje de la población indígena según diferentes indicadores y grupos de edad Tabla 5 - Incidencia de pobreza y pobreza extrema por método de ingresos (en porcentaje) Tabla 6 - Incidencia de pobreza por nivel de educación, 2002 Recuadro 1 - Enfoques alternativos de ‘políticas afirmativas’ o ‘políticas positivas’ en el mundo Dimensión de género Diagnóstico de Género Ciudadanía social con perspectiva de género Ciudadanía económica Violencia contra las mujeres Ciudadanía política y participación ciudadana Marco normativo, políticas e institucionalidad pública de género Conclusiones y opciones de política Bibliografía Educación Primaria y Secundaria Antecedentes Temas principales a abordar Opciones de política Bibliografía Gráfico 1 - Tasas de matrícula y PNB per cápita Gráfico 2 - Matrícula por nivel Gráfico 3 - Asistencia escolar por etnia, quintil de ingreso, género, y residencia urbana o rural Gráfico 4 - Matrícula (línea gruesa) y asistencia (línea delgada) por edad, según grupo demográfico Tabla 1 - Gastos en educación como porcentaje del PIB en 2002 Tabla 2 - Promedio de calificación en matemáticas y lenguaje en LLECE para el grado 3 Recuadro 1 - Programa de educación secundaria “Para Todos” de Chile Recuadro 2 - Incrementar la escolarización a través de transferencias monetarias en Brasil: el programa Bolsa Escola Recuadro 3 - Fe y Alegría El Sector salud Antecedentes Principales problemas del sector Opciones de política Bibliografía

297 298 301 306 308 312 298 299 299 300 301 307 309 313 314 315 317 319 320 323 325 327 331 332 337 346 352 334 335 338 343 336 340 339 347 348 355 356 358 363 367

Gráfico 1 - Cobertura del parto institucional en Bolivia 1995-2005 Gráfico 2 - Diferencia en desempeño sectorial con y sin supervisión MSD Gráfico 3 - Atención SUMI por nivel y tipo de municipios Gráfico 4 - Presupuesto público asignado a departamentos, per cápita 2003 Cuadro 1- Elementos básicos de financiamiento sectorial Tabla 1 - Indicadores en América Latina Tabla 2 - Avances en los objetivos del milenio: WB (2005): PD for SSPCII Metas nacionales relacionadas con ciertos objetivos del milenio Tabla 3 - Avance en los indicadores de salud. Bolivia Tabla 4 - Evolución del gasto en salud como porcentaje del PIB Tabla 5 - Diferencias de atención por grupos de regiones Tabla 6 - Gastos en salud por quintil 1999 (en $ B per cápita) Tabla 7 - Presupuesto sanitario ejecutado, por elementos (2003) (en pesos bolivianos) Tabla 8 - Relación entre las iniciativas del BM y la supervisión del sector de salud Anexo 1 - Organización del sector sanitario Recuadro 1- La experiencia de Extensa Protección social Introducción Antecedentes: la protección social en Bolivia Principales programas y proyectos de PS Principales cuestiones del sector Opciones de política Bibliografía Grafico 1 - Población cubierta por algún servicio de salud - 2002 Tabla 1 - Indicadores del gastos en protección social en Bolivia, 1999-2004 Tabla 2 - Bolivia - Indicadores de vulnerabilidad por quintil de ingreso Tabla 3 - Programas de protección social en Bolivia, 1999-2005 (MM US$, corrientes) Recuadro 1 - Transferencias condicionales de dinero (TCD): lecciones de la experiencia internacional Cuadro 1 - Organigrama del sistema de protección social Sistema de pensiones: las reformas de la reforma Antecedentes Los desafíos sectoriales Bibliografía Cuadro 1- Estructura institucional del sistema de pensiones en Bolivia Gráfico 1 - Gasto en pensiones, como porcentaje del PIB, 1997-2004. Gráfico 2 - Cobertura del sistema de pensiones, para la población activa y los mayores de 65 años, alrededor del año 2002 Gráfico 3 - Participación de los trabajadores activos en el sistema de pensiones por quintil de ingresos, y ratio de equidad Gráfico 4 - Previsión del gasto fiscal en pensiones, como porcentaje del PIB. 2005-2060 Gráfico 5 - Estructura de los ingresos operativos percibidos por las AFP. Bolivia 2004 Tabla 1 - ROE de las AFP, por países, 2000-2004 Tabla 2 - Opciones de política

359 361 363 370 362 356 357 358 358 358 360 369 370 368 371 373 374 375 380 384 386 390 378 376 379 381 388 377 391 392 401 411 393 394 394 396 401 405 400 409

Agua y saneamiento, cómo servir mejor a la gente Introducción Diagnóstico de los problemas y desafíos principales Opciones de política sectorial Bibliografía Gráfico 1 - Cobertura de agua potable y saneamiento en América Latina Gráfico 2 - Inversión pública en agua y saneamiento básico (1997-2004) Gráfico 3 - Productividad laboral (número de empleados por 1000 conexiones de agua, en 8 de las 10 mayores EPSA del país) Gráfico 4 - Porcentaje de agua no contabilizada (ANC) de las 10 mayores EPSA Gráfico 5 - Nivel de continuidad en algunas EPSA reguladas Gráfico 6 - Nivel de control en la calidad del agua en algunas EPSA reguladas Gráfico 7 - Costo de las conexiones de agua en valores absolutos y como porcentaje de los ingresos de la EPSA Gráfico 8 - Costo de las conexiones de alcantarillado sanitario en valores absolutos y como porcentaje de los ingresos de la EPSA Gráfico 9 - Tarifa de agua potable de las principales EPSA - categoría doméstica Tabla 1 - Acceso mejorado a agua y saneamiento básico (datos por departamento) Tabla 2 - Cobertura de agua y saneamiento básico (por tipo de provisión, año 2003) Redes de transporte Antecedentes La agenda incompleta: temas claves del sector Opciones de política Bibliografía Tabla 1 - Movilización de Pasajeros (miles de personas por año) Tabla 2 - Gasto Público en la red nacional de caminos (US$) Recuadro 1 - Red caminera de Bolivia Degradación ambiental Antecedentes Enfermedades de origen hídrico Contaminación atmosférica Contaminación intradomiciliaria Desastres Naturales Aprovechamiento de Recursos Naturales Análisis Institucional Opciones de Política Bibliografía Gráfico 1 - Áreas naturales protegidas (porcentaje de territorio) Gráfico 2 - Costo de la degradación ambiental (% PIB) Recuadro 1 - Instrumentos para el desarrollo sostenible Tabla 1 - Legislación boliviana en Materia Ambiental: Calidad Ambiental Tabla 2 - Opciones de política en medio ambiente La política de tierras Atender la persistente pobreza rural, la desiguadad y la inseguridad

413 414 415 427 432 416 419 420 420 421 421 425 425 426 417 418 433 434 444 447 449 436 440 439 451 452 454 456 456 457 458 461 464 467 453 454 451 463 466 469 470

Completar la regularización de la propiedad de la tierra y devolver la confianza en las instituciones encargadas de esta labor Adoptar mecanismos de distribución de la tierra priorizados por objetivo y que empleen instrumentos múltiples Mejorar la tributación sobre la tierra Regularizar la posesión de la tierra para los indígenas Mantener la integridad de las áreas protegidas y de las reservas forestales Conclusión Bibliografía

472 473 476 477 478 479 480

CAPITULO 3: SIN CORRUPCIÓN Y CON PARTICIPACIÓN CIUDADANA Hacia un mejor gobierno Antecedentes: EL Funcionamiento de las Instituciones Públicas Los avances hacia un estado transparente y eficiente Diagnóstico de la reforma de la administración pública Políticas para una administración pública eficiente y transparente Bibliografía Gráfico 1 - Servicio de Impuestos Nacionales: Recaudación tributaria 2000-2005 (Millones de Bolivianos) Gráfico 2 - Evolución de la evasión del IVA Gráfico 3 - Aduana Nacional de Bolivia: Recaudación 2000-2005 Gráfico 4 - Mejora de la red vial Gráfico 5 - Calidad regulatoria Gráfico 6 - El Estado de Derecho Gráfico 7 - Corrupción Recuadro 1 - Experiencias internacionales de mejora del sistema de adquisiciones Anexo 1 - Indicadores de Gobernabilidad, Instituto del Banco Mundial (1996-2004) Anexo 2 - Resumen de la Clasificación Global de Competitividad La segunda fase de la descentralización Introducción Antecedentes Desafíos de la descentralización Opciones de política Bibliografía Grafico 1 - Resultados de encuesta: demanda por descentralización política (marzo 2005) Gráfico 2 - Estimación de autonomía de toma de decisión presupuestal de las prefecturas departamentales (en %), 2004 Tabla 1 - Ingresos por regalías del sector del petróleo y del gas por nivel de gobierno, dos leyes de hidrocarburos, 2006 Tabla 2 - Ratio de descentralización antes y después de la Ley de hidrocarburos Tabla 3 - Impacto de la ley de hidrocarburos (LH) sobre las transferencias y desequilibrios interregionales (en US$ per cápita), 2005 - 2006 (Proy.) Tabla 4 - Transferencias e ingresos de los gobiernos regionales en países seleccionados (%) Tabla 5 - Necesidades insatisfechas por departamento (en porcentaje), 2001 Tabla 6 - Acuerdos institucionales en los sectores de salud, educación y caminos 485 486 488 489 501 508 491 491 492 492 494 495 495 505 510 511 513 514 514 518 527 537 516 525 517 517 520 522 524 526

Tabla 7 - Opciones para la tributación regional en Bolivia Tabla 8 - Tributación regional y ganancia neta por ingreso para las prefecturas departamentales (en millones de US$), 2006-2010 Tabla 9 - Fase preparatoria previa para la descentralización de educación, salud y caminos Tabla 10 - Financiamiento de gastos descentralizados Tabla 11 - Indicadores de calidad de servicio en sectores seleccionados Gráfico A.1 - El sistema intergubernamental y la representación política antes de las elecciones a prefecto en diciembre de 2005 Justicia y seguridad ciudadana El sector justicia en Bolivia El sector justicia y la seguridad ciudadana Conclusiones y recomendaciones Bibliografía Gráfico 1 - Delitos comunes registrados, por área geográfica Gráfico 2 - Evolución del número de delitos, 1989-2004 Gráfico 3 - Problema mas importante América Latina 2005 Gráfico 4 - Gasto nominal per cápita en orden público y seguridad, 1990-2004 (en bolivianos) Gráfico 5 - Presupuestos judiciales (2004) en la región andina (en millones de US$) Gráfico 6 - Indicador de presupuesto judicial per cápita en la región andina, 2004 (en US$) Tabla 1 - Indicadores de pobreza extrema por año y área geográfica, 1999 - 2002 Tabla 2 - Disturbios civiles registrados, por departamento (2000 – 2004) Tabla 3 - Razones de la migración rural-urbana Tabla 4 - Juzgado cautelar. Delitos más frecuentes Ingresados-rechazados-resueltos-pendientes Tabla 5 - Municipios con y sin juzgado Tabla 6- Presupuestos de los poderes del Estado Tabla 7 - Denuncias contra miembros de la judicatura (período 1998 – 2001) Anexo - Algunas iniciativas de reforma del sector justicia y la cooperación internacional

529 530 532 533 534 536 541 542 543 561 563 545 545 547 553 557 557 548 551 552 554 555 556 559 566

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Prólogo
Después de varios años de crisis institucional, Bolivia ha comenzado a reorientar su agenda de desarrollo y a cerrar la brecha que alejaba los problemas del país de sus soluciones de fondo. Las últimas elecciones le han permitido a Bolivia contar con su primer presidente indígena, junto a un partido de gobierno provisto de una sólida mayoría que podría fortalecer la estabilidad política del país y avanzar en la senda del desarrollo. El nuevo gobierno está encarando la necesidad de construir un Estado distinto, más incluyente y efectivo. La manera de alcanzar esta meta pasa por la realización de la Asamblea Constituyente y la revitalización de la participación estatal en la economía nacional. Este momento tan importante para la historia nacional es un viraje del cual probablemente emergerá una nueva Bolivia. Si bien las intenciones son correctas, también existen muchos riesgos. Bolivia puede dar un gran salto que le permita incorporarse de una manera proactiva al mercado global o puede prolongar, e incluso exacerbar, el estancamiento que ha limitado su desarrollo económico y social por tanto tiempo. El propósito de este libro es contribuir al debate sobre cómo encarar los retos que enfrenta Bolivia. Está conformado por un conjunto de estudios sobre la realidad boliviana, en cuya elaboración participaron expertos nacionales e internacionales en la formulación de políticas públicas. Estos estudios contienen un diagnóstico por sector, un recuento de los principales desafíos y una serie de sugerencias de política pública que podrían ayudar a encarar los problemas centrales. Buscamos contribuir con ideas y experiencias a que el país crezca con equidad, cuente con un Estado transparente y eficiente y provea a su población de servicios sociales cada vez mejores y más extendidos. Esperamos cooperar al gobierno en sus esfuerzos por crear un país capaz de lograr el bienestar de todos.

Pamela Cox
Vicepresidenta del Banco Mundial Oficina para Latinoamérica y el Caribe Washington, D.C.19 de mayo de 2006

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BIOGRAFÍAS DE LOS EDITORES
Vicente Fretes-Cibils, Argentino, realizó sus estudios en la Universidad Nacional del Nordeste (Argentina), y las universidades de Pennsylvania y del Estado de Carolina del Norte (Estados Unidos), donde obtuvo el Master en Administración de Empresas y el Doctorado en Economía. Después de finalizar sus estudios, ingresó al Banco Mundial en 1987 a través del Programa para Jóvenes Profesionales. Luego de trabajar en la Vice-Presidencia de Europa y el Medio Oriente, y en el Departamento del Tesoro del Banco Mundial, se desempeñó, durante los años 1988-1992, como Economista en la Vice-Presidencia de Operaciones del Oeste de África. Posteriormente, de 1992 a 1996, se desempeñó como Economista Principal en el en Departamento de Operaciones correspondiente a los Países Andinos, supervisando los programas de ajuste y liderando los trabajos económicos y analíticos en Bolivia. Entre los años 1996 a 2002, el Sr. Fretes Cibils se desempeñó como Economista Principal para Venezuela, y posteriormente para Colombia y México. Actualmente es Economista Líder del Sector correspondiente a la Reducción de la Pobreza y Gestión Económica para la Subregión de países que incluye Bolivia, Ecuador, Perú y Venezuela. También ha ejercido la docencia en la Universidad Nacional del Nordeste y de Carolina del Norte y ha realizado varias publicaciones en las áreas de finanzas, econometría aplicada, finanzas públicas, economía internacional y del desarrollo económico Marcelo Giugale, ciudadano argentino-italiano, tiene un Doctorado en Economía de la
Escuela de Economía de Londres. Después de un periodo en la academia, en 1989 se incorporó al Banco Mundial como economista del Departamento de Investigación Financiera. De 1990 a 1994, fue Economista adjunto de la Vicepresidencia de Operaciones de Oriente Medio, encargado de la supervisión del programa de ajuste estructural de Egipto y dirigió el trabajo de reconstrucción en el Líbano de la posguerra. De 1994 a1998, fue Economista principal de la Región de Europa oriental y Asia central, responsable del trabajo de créditos y economía analítica en Lituania y Kazajstán. En septiembre de 1998, se convirtió en Economista principal para el departamento Colombia-México-Venezuela. Actualmente es Director del Departamento de países andinos del Banco Mundial. Fue profesor de la Escuela de Economía de Londres y de la Universidad Americana en El Cairo, y ha publicado artículos en econometría aplicada, finanzas, economía de negocios y desarrollo económico.

Connie Luff, estadounidense, obtuvo el grado de Master con honores en Administración
de Empresas de la Escuela de Negocios ESADE en España. Ingresó al Banco Mundial en 1988. Desde entonces, ha trabajado con países de diferentes regiones desde la sede del Banco Mundial en Washington, D.C.. Asimismo, ha desempeñado funciones en África y América Latina en países como Camerún, Congo, Chad, Gabón, México, Colombia, Ecuador, Venezuela y Bolivia. Trabajó y residió dos años en México y en julio de 2004 fue designada como Representante Residente del Banco Mundial en Bolivia.

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RECONOCIMIENTOS
Este libro es el resultado de un esfuerzo de equipo, y como tal, se ha beneficiado de múltiples contribuciones. Nuestros agradecimientos se dirigen a un gran número de personas. Primero, por supuesto, a los autores del presente volumen. Nos referimos a Omar Arias, Raja Bentaouet Kattan, Lisa L. Bhansali, Javier Bolzico, Sara Guerschanik Calvo, Malcom Childress, Alberto Didoni, Enrique Fanta Ivanovic, Jonas Frank, Michael Goldberg, José Pablo Gómez-Meza, Paola Granata, Bruno Giussani, Christopher Humphrey, Ruth Llanos, Yira J. Mascaró, Eleodoro O. Mayorga Alba, Abel Mejía, Carlos Mollinedo-Trujillo, Edgardo Mosqueira, Marcelo Olarreaga, Rafael Rofman, Ernesto Sánchez-Triana, Marco Scuriatti, Maria Marcela Silva, Alejandro Tapia, David Tuchschneider, William Tyler, Carolina Urrutia Vázquez, Julio Velasco, Azul del Villar, Ian Walter, y Steven B. Webb. En todos ellos hay un sólido compromiso con Bolivia y sus habitantes. Aunque este libro refleja en específico los puntos de vista de sus autores (y no necesariamente los de nuestra institución internacional, su Directorio Ejecutivo, o sus países miembros), su producción fue llevada adelante dentro del Banco Mundial. En ese marco, agradecemos, en particular, las sugerencias y comentarios de Guillermo Perry (economista jefe de América Latina y el Caribe), Dan Biller, Pablo Gottret, Aurelio Menéndez, Richard Newfarmer, y Augusto de la Torre. También cabe agradecer a los líderes de sector del Banco Mundial que revisaron estas páginas: María Donoso Clark, Daniel Cottler, Franz Dress-Gross y Vicente Fretes-Cibils. Del mismo modo, como contrapartes y socios en la lucha contra la pobreza, quedamos muy agradecidos con Evo Morales, Presidente constitucional de la Republica de Bolivia, Carlos Villegas, ministro de Planificación para el Desarrollo, Celinda Sosa, ministra de Microempresa y Productividad, y Hernando Larrazábal, viceministro de Inversión Pública, quienes se comprometieron con la idea de producir y debatir las presentes notas de discusión. Reconocemos también las contribuciones de los participantes de taller desarrollado el 17 de marzo de 2006 en La Paz, Bolivia. Este encuentro no sólo reunió a muchos de los autores, sino que incluyó a las autoridades y asesores de la nueva administración. Una mención especial de gratitud va para quienes lo organizaron desde el Poder Ejecutivo, es decir, Claudia Cárdenas, Ivonne Cuba y Glenda Brozovic. En este cometido y de parte del Banco Mundial fueron esenciales los esfuerzos de Claudia Encinas, Fernanda Padrón, Carmen Romero, Rocío Recalde, Elma Rossel, Juan Francisco Irias, Rosario Pinto, Mónica Claros, Gonzalo Klein y Gabriela Carrasco. Finalmente, estamos especialmente agradecidos a Juan Luis Guillén de Comunicación Global, responsable de revisar todos los documentos y mejorar su estilo y argumentación, a Martín Sánchez y Rubén Salinas, responsables del diseño y la estética del libro, y a Rafael Archondo y Michael Geller, promotores de este texto en su calidad de productores.

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SIGLAS Y ABREVIATURAS
AAA AAPOS AASANA ABIS AFP AIF AISA ALC ANB ANC ASL BCB BCR BCRP BID BLA BM BOLFOR BSO BUN CAF CAP CAPYS CAR CCM CEDEIM CEDIB CELADE CEPAL CEPROBOL CFAA CICC CIDA CIDOB CIF CIPCA CITES Sociedad de Acueducto, Alcantarillado y Aseo Triple AAdministración Autónoma para Obras Sanitarias Administración de Aeropuertos y Servicios de Navegación Aérea Asociación Boliviana de de Ingeniería Sanitaria y Ambiental Administradora de Fondos de Pensiones Asociación Internacional de Fomento Aguas del Illimani Sociedad Anónima América Latina y el Caribe Aduanas Nacionales de Bolivia Agua no contabilizada Asociaciones Sociales del Lugar Banco Central de Bolivia Banco de Crédito Primer Programa Boliviano de Reestructuración del Sector Corporativo y Bancario Banco Interamericano de Desarrollo Banco Los Andes Banco Mundial The Sustainable Forest Management Project Banco Sol Banco de la Unión Corporación Andina de Fomento Política Común de Agricultura Comités de Agua Potable y Saneamiento Ratio adecuación del Patrimonio Consejo Consultivo de Monitoreo Certificado de Devolución Impositiva Centro de documentación e información Bolivia Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía (CELADE / CEPAL) Comisión Económica para América Latina y el Caribe Centro de Promoción Bolivia Evaluación de la responsabilidad financiera de los países Convención Interamericana contra la Corrupción Agencia Canadiense de Desarrollo Internacional Confederación de Pueblos Indígenas de Bolivia Costo, seguro y flete Centro de Investigación y Promoción del Campesinado Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora Consejo Interinstitucional de Seguimiento y Evaluación CJ Consejo de la Judicatura CNCV Fondo Nacional de Mantenimiento de Caminos CNPV Censo Nacional de Población y Vivienda COA Control Operativo Aduanero COATRI Cooperativa de Agua de Trinidad CODEPE Consejos Departamentales Productivos COFOG Clasificación de Funciones de Gobiernos COMPRANET Sistema Electrónico de Contrataciones Gubernamentales COMPRASNET Compras Electrónicas CONACAL Consejo Nacional de Calidad CONAPE Consejo Nacional de Política Económica CONAPES Consejo Nacional de Política Económica y Social COSAALT Cooperativa de Agua y Alcantarillado de Tarija DILOS Directorio Local de Salud DMI Distritos Municipales Indígenas DUF Directorio Único de Fondos EBRP Estrategia Boliviana de Reducción de Pobreza ECP Evaluación Común de País EIB Educación Intercultural Bilingüe EIH Encuesta Integrada de Hogares ELAPAS Empresa de Agua Potable y Alcantarillado Sucre EMAPYC Empresa Municipal de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario de Yacuiba EMF Entidades de Micro Financieras ENDSA Encuesta Nacional de Demografía y Salud ENSA Estrategia Nacional de Salud Ambiental ENE Encuesta Nacional de Empleo ENFE Empresa Nacional de Ferrocarriles del Estado EPSA Empresa Prestadora de Servicios de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario ERTIC Electrificación Rural para el desarrollo de las Tecnologías de Información y Comunicaciones EXTENSA Programa de Extensión de Cobertura en Salud FAO Fondo de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación FASF Fondo de Apoyo al Sistema Financiero FCA Ferrocarril Andina FCC Fondo de Capitalización Colectiva FCN Fondo de Compensación Nacional FCO Ferrocarril Oriental CISE

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FERE

Fondo Especial de Reactivación Económica FF AA Fuerzas Armadas FFP Fondo Financiero Privado FMI Fondo Monetario Internacional FNDR Fondo Nacional de Desarrollo Regional FONAMA Fondo Nacional Para el Medio Ambiente FONDESIF Fondo de Desarrollo del Sistema Financiero FORADE Fondo de Reducción de Riesgos y Atención de Desastres FPS Fondo Nacional de Inversión Productiva y Social FRF Fondo Regional de Fortalecimiento FSAP Programa de Asesoría del Sector Financiero FUNDASAB Fundación para el Apoyo a la Sostenibilidad en Saneamiento Básico FUNDEMPRESA Fundación para el Desarrollo Empresarial FUNDESNAP Fundación para el Desarrollo del Sistema Áreas Naturales Protegidas GA Gravamen Aduanero GC Grupo Consultivo GFS Estadísticas Financieras Gubernamentales GFSM Manual Estadísticas Financieras Gubernamentales GLP Gas licuado de Petróleo HAMLP Honorable Alcaldía Municipal de La Paz ICR ROSC Derechos crediticios y de InsolvenciaReportes de cumplimiento de estándares y códigos IDH Impuesto Directo sobre los Hidrocarburos IDINA Índice de Desarrollo de la Infancia Niñez y Adolescencia IDINA Índice de Desarrollo de la Infancia, Niñez y Adolescencia IEHD Impuesto Especial sobre los Hidrocarburos y sus Derivados IM Índice de Mora INE Instituto Nacional de Estadística INFOR Instituto Forestal INRA Instituto Nacional de Reforma Agraria IPA Incidencia Parasitaria Anual IPBVA Impuesto sobre la Propiedad de Bienes Inmuebles y Vehículos Automotores IPC Índice de Precio al Consumidor IRP Impuesto a la Renta de Personas IRPE Impuesto a la Renta Presunta de Empresas IT Impuesto a las Transferencias ITF Impuesto a las Transacciones Financieras IUE Impuesto a las Utilidades de las Empresas IUM Impuesto a las Utilidades Mineras

IVA JICA KPMG LBTR LDA LDN LGA LH LMA LPP LLECE MAS MDM MDRI MDSP MECOVI MEDMIN MERCOSUR MH MHCP MOF MOH MOU MPP MSD NB NBI NEPA NIT NN UU ODA ODM OECD OIT OMC OMS ONG OPS OTB PAA PAI PASA PEA PIA

Impuesto al Valor Agregado Japan International Cooperation Agency Compañía Privada de Servicios Financieros Liquidación Bruta en tiempo real Ley de Descentralización Administrativa Ley del Diálogo Nacional Ley General de Aduanas Ley de Hidrocarburos Ley del Medio Ambiente Ley de Participación Popular Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de la calidad de la Educación Movimiento al Socialismo Metas del Milenio Iniciativa para el Alivio de la Deuda Multilateral Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación Mejoramiento de las Encuestas y la Medición de las Condiciones de Vida Fundación Medio Ambiente y Minería. Mercado Cono Sur Ministerio de Hacienda Ministerio de Hacienda y Crédito Público Ministerio de Finanzas Ministerio de Salud Memorando de Entendimiento Ministerio de Participación Popular Ministerio de Salud y Deportes Normas Básicas Necesidades Básicas Insatisfechas Agencia Nacional de Medio Ambiente y Planificación Número de Identificación Tributaria Naciones Unidas Asistencia Oficial para el Desarrollo Objetivos de Desarrollo del Milenio Organización para la cooperación y Desarrollo Económicos Organización Internacional del Trabajo Organización Mundial de Comercio Organización Mundial de la Salud Organismo No-Gubernamental Organización Panamericana de la Salud Organización territoriales de Base Plataforma de Administración de la Asistencia Plan Ampliado de Inmunizaciones Programa Nacional de Atención al Niño ya la Niña de 0 a 6 años Programa de Apoyo a la Seguridad Alimentaría Población Económicamente Activa Programa Integral Anticorrupción

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PIB PLANE PMA PMAP

Producto Interno Bruto Plan de Empleo de Emergencia Programa Mundial de Alimentos Programa Multidonante de Apoyo Presupuestario PNAA Plan Nacional de Armonización y Alineamiento PNB Producto Nacional Bruto PNC Política Nacional de Compensación PNUD Programa de Las Naciones Unidas para el Desarrollo POA Plan Operativo Anual PPIAF Acceso a Asesoramiento en Infraestructura Pública y Privada PPM Planes de Prevención y Mitigación PRAS Proyecto de agua y saneamiento PRE Programa de Reforma Educativa PRF Planes de Readecuación Financiera PRI Proyecto de Reforma Institucional PROANDES Programa Andino de Servicios Básicos PRODASU-JICA Proyecto de Desarrollo de Aguas Subterráneas en Áreas Rurales de Bolivia-Cooperación Internacional Japonesa PRODURSA Programa Global de Crédito para Desarrollo Urbano y Saneamiento PROFOP Programa de Fortalecimiento Patrimonial PROGAE Programa de Gestión de Activos del Estado PROSIN Programa de Salud Integral SAGUAPAC Cooperativa de Servicios Públicos “Santa Cruz” Ltda. SBPC Sistema Boliviano de Productividad y Competitividad SEDES Servicio Departamental de Salud SEDUCA Servicio Departamental de Educación SELA/ORURO Servicio Local de Acueductos y Alcantarillado-ORURO SEMAPA Servicio Municipal de Agua Potable y Alcantarillado SENAPE Servicio Nacional de Activos Pertenecientes al Estado SENASAG Servicio Nacional de Sanidad Agropecuaria SENASIR Servicio Nacional del Sistema de Reparto SEPCAM Servicio Prefectural de Caminos SERNAP Servicio Nacional de Áreas Protegidas SIASG Sistema Integrado de Administración de Servicios Generales SIBTA Sistema Boliviano de Tecnología Agropecuaria SICOES Sistema de Información de Contrataciones Estatales SIDA Agencia Sueca de Desarrollo Internacional SIDUNEA Sistema Aduanero Automatizado SIG Sistemas de Información Geográfica

SIGADE SIGMA SII SIMECAL SIN SINSAAT SIP SIRESE SISAB SISFIN SITE SLIM SNIS SNMAC

SOE SS STI SUMI TA TC Tcf TCO TGN TLC UCAELR UDAPE UFL UFV UMSA UNASBVI UNDAF UPC UTIM UTIM VASP VIPFE VMT YPFB ZEE ZPE

Sistema de Gestión y Análisis de Deuda Sistema Integrado de Gestión y Modernización Administrativa Régimen Simplificado de Impuestos Sistema de Medición de la Calidad de la Educación Servicio de Impuestos Nacionales Sistema de Información de Seguridad Alimentaría y Alerta Temprana Sociedad de Instrucción Primaria Santiago Sistema de Regulación Sectorial Superintendencia de Saneamiento Básico Sistema de Seguimiento Financiero Sistema de Transferencias Electrónicas Servicios legales Integrales Sistema Nacional de Información en Salud Sistema Nacional de para Administración de Normalización, Metrología, Certificación y Acreditación de Calidad Declaración de Gastos Seguridad Social Sistema Tributario Integrado Seguro Único Materno Infantil Tribunal Agrario Tribunal Constitucional Tara (10) pies cúbicos Tierras Comunitarias de Origen Tesoro General de la Nación Tratado de Libre Comercio Unidad de Control de Activos de Entidades en Liquidación y/o Reestructuración Unidad de Análisis de Políticas Económicas y Sociales Unidad Fondos en Liquidación Unidades de Fomento a la Vivienda Universidad Mayor de San Andrés Unidades de Servicios Básicos y Vivienda Marco de Asistencia de las Naciones Unidas Unidad de Productividad y Competitividad Unidad Técnica Interna Municipal Unidades Técnicas Internas del Municipio Compañía de Aviación Sao Paulo Viceministerio de Inversión Pública y Financiamiento Externo Viceministerio de Transporte Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos Zonas Económicas Especiales Zonas Procesadoras de Exportación

Bolivia: por el bienestar de todos
Síntesis
Vicente Fretes-Cibils

CONTEXTO
Bolivia tiene una oportunidad histórica para reducir la pobreza y la exclusión social a través de (i) un crecimiento mayor y mejor—generando empleos; (ii) que beneficie a todos; y (iii) sin corrupción y con participación ciudadana. Esta oportunidad se basa en dos pilares: uno político-social y otro económico. En lo político-social, el pueblo boliviano no sólo ha votado, sino que ha elegido. Por primera vez en los últimos años, el Presidente de la República ha sido elegido por mayoría absoluta de los sufragios, y es la primera administración del actual periodo democrático elegida directamente por la población, y no a través de la segunda vuelta congresal. El mandato del pueblo se extiende también al Congreso ya que el gobierno cuenta con más de la mitad de los 157 congresistas electos. Estos resultados contrastan con uno de los períodos de inestabilidad política y social más agudos de la historia democrática del país: entre 2000 y 2005, Bolivia ha tenido cinco presidentes con sus consiguientes efectos a corto plazo y el Estado ha estado a punto de colapsar en al menos cuatro momentos: febrero y octubre de 2003 y enero y mayo de 2005, en los que la autoridad central quedó diluida al contacto con movimientos sociales y cívicos, expresiones de un descontento social largamente acumulado. A esta realidad nacional, política y social se suma un

ingrediente nuevo del momento: el acceso al mando departamental de nueve autoridades regionales electas. Se trata de un paso decisivo hacia un Estado más descentralizado, que podría completar el proceso de descentralización iniciado a mediados de la década pasada, que concedió poderes y responsabilidades a más de tres centenares de municipios. Estas circunstancias iniciales favorables en el ámbito político-social se acompañan de un contexto económico relativamente favorable. La economía boliviana vive una recuperación notable tras el periodo de crisis de principios de esta década, agravado por la inestabilidad político-social arriba mencionada. Gracias a una buena gestión económica y financiera y a un contexto internacional favorable, la economía está creciendo a un ritmo del 4 por ciento del producto interno bruto (PIB) y los volúmenes de exportación han alcanzado una cifra récord (equivalente a 2.671 millones de dólares, nivel nunca antes alcanzado). El déficit fiscal, que alcanzó el 9 por ciento del PIB en 2003, se redujo al 1,6 por ciento del PIB en 2005, el más bajo de los últimos 15 años. Las reservas monetarias internacionales se encuentran en niveles hasta ahora desconocidos (equivalentes a casi 9 meses de importación de bienes) y el sistema financiero, aunque reducido a dos tercios de su tamaño con respecto al año 2000, ha permanecido estable y recuperado paulatinamente los de-

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pósitos bancarios. Además, Bolivia va a beneficiarse de una condonación de su deuda externa por una cuantía aproximada de 1.700 millones de dólares. En el mismo sentido, aunque la Ley de Hidrocarburos podría perjudicar a medio plazo al desarrollo del sector, éste ha generado un incremento anual de 600 millones de dólares en la recaudación (un 23 por ciento de la recaudación impositiva del año). Así, con exportaciones en alza, una recaudación fiscal elevada, un déficit controlado y una menor deuda pública, el nuevo gobierno, que arranca con un consenso político y social, goza en principio de unas condiciones iniciales favorables para promover el desarrollo económico y social que el país demanda. A pesar de las condiciones iniciales favorables, los desafíos a los que se enfrenta este gobierno son mayores, y los espacios y tiempos para enfrentar los mismos son reducidos. La pobreza es alta (dos de cada tres bolivianos son pobres y uno de cada cuatro es indigente), sigue habiendo una gran desigualdad en la distribución de la riqueza (el 20 por ciento de la población más rica controla casi la mitad de la riqueza total), y nueve de cada diez bolivianos (pobres y no pobres) consideran que la distribución es injusta. La estabilidad económica y financiera es frágil y vulnerable a cambios internos (especialmente políticos y sociales) y externos (especialmente económicos y financieros). El crecimiento económico, aunque positivo, no es lo bastante elevado como para revertir la pobreza y la desigualdad, y la inversión no es lo suficientemente fuerte como para sostener el crecimiento. Además, los servicios básicos públicos de educación, salud, protección social, pensiones, agua y saneamiento, y transporte siguen siendo deficientes y poco accesibles para la población pobre, rural e indígena, a

pesar de que su cobertura ha mejorado notablemente en los últimos quince años. A todo esto hemos de añadir la elevada dependencia de las transferencias financieras de la comunidad internacional (aproximadamente una media del 7,5 por ciento del PIB durante la última década), y un marco institucional débil, con corrupción y desconfianza en el sistema judicial y una percepción de impunidad ante el delito. Mirando al futuro inmediato, existen altas expectativas en una Asamblea Constituyente y el referéndum sobre autonomías para una mayor redistribución de los recursos naturales y descentralización que afectarán a la gobernabilidad. Así pues, en el particular contexto político-social y económico que actualmente atraviesa Bolivia y con las expectativas generadas en la población, los retos para vivir bien, con menor pobreza y mayor inclusión, son múltiples, serios y urgentes. A fin de contribuir al diálogo y al debate para dar respuesta a estos retos a través de un crecimiento mayor y mejor (generando empleo), que beneficie a todos, y sin corrupción y con participación ciudadana, el Banco Mundial somete a la consideración de Bolivia y de su nuevo gobierno este documento, que comprende la presente síntesis general y 23 estudios específicos que reflejan la experiencia nacional e internacional de los técnicos y analistas del Banco Mundial y de los expertos contratados especialmente para realizar este estudio. Los acápites presentan diagnósticos de temas que abarcan el amplio espectro del desarrollo económico y social, incluyendo, entre otros, la gestión macroeconómica, el sector financiero, el desarrollo rural, la salud, la educación, el medio ambiente, el transporte, el sector público, la justicia y la descentralización. Cada uno de ellos plantea asimismo

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una serie de posibles políticas públicas que podrían ser consideradas y ajustadas a las prioridades nacionales para obtener los mejores frutos para todos los bolivianos.

REFLEXIONES SOBRE EL PASADO
El análisis secular y coyuntural del desarrollo económico y social de Bolivia (y su comparación con otros países de la región y del mundo) nos deja tres lecciones importantes (i) el crecimiento económico anual per cápita ha sido muy bajo (incluso negativo, intermitente y excluyente), acentuando la desigualdad económica; (ii) el acceso a los servicios públicos básicos ha aumentado y los indicadores sociales han mejorado, pero la desigualdad social persiste; y (iii) la estabilidad institucional y transparencia se ha debilitado.

Bajo crecimiento económico… alta pobreza
La segunda mitad del siglo XX ha sido testigo de episodios intermitentes de crecimiento (generados por booms de mercancías y oleadas de flujos de entrada de capital), seguidos por colapsos y crisis. La economía boliviana creció, por término medio, muy por debajo del resto de los países de Latinoamérica y de otros países en vías de desarrollo, y los ingresos reales disminuyeron ligeramente. Así, a principios del 2000, los bolivianos ganaban un uno por ciento menos de lo que ganaban sus abuelos en 1950 (en contraste, en ese mismo período, los ingresos reales de los chilenos se duplicaron, los de los brasileños más que se triplicaron y los de los coreanos del sur se multiplicaron por doce). El bajo crecimiento de la economía se sustenta en unas tasas de inversión y productividad bajas. En los últimos 35 años, la

inversión total (privada y pública) media anual representó en Bolivia aproximadamente el 16 por ciento del PIB (frente a una media del 20 por ciento en los países de América Latina, un 21 por ciento del PIB en otros países en vías de desarrollo – Turquía, Hungría y Rumanía, entre otros – y más del 30 por ciento en Corea del Sur). Al mismo tiempo, la contribución de la productividad al crecimiento fue en Bolivia de aproximadamente un 0,2 por ciento, frente a un promedio del 0,6 por ciento en los países de América Latina y del 1 por ciento en otros países en vías de desarrollo. Además, existen amplias disparidades en la productividad de los diferentes sectores, aunque desde 1999 todos han tenido un crecimiento bajo. Estas disparidades son aún mayores en lo que se refiere a la dimensión de las empresas o establecimientos: la productividad de los trabajadores de las empresas grandes (principalmente intensivas en capital) es 25 veces superior a la de los trabajadores de las microempresas. Las empresas grandes producen el 65 por ciento del PIB, pero emplean menos del 9 por ciento de la población activa total. Buena parte del diferencial de productividad se debe al predominio de las empresas informales; el grado de informalidad es el más alto de Latinoamérica (dos tercios de la economía funcionan fuera del sector formal), y gráfico entre los más altos del mundo. La importancia del crecimiento de la economía en el bienestar de la población no se puede subestimar: aun con un crecimiento moderado, durante un período largo, se puede lograr una gran diferencia. Si Bolivia hubiera crecido durante los últimos 50 años a una tasa similar a la mediana de los otros once países latinoamericanos, el ingreso promedio sería más del doble del actual, la tasa de pobreza se hubiese reducido a la mi-

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Tabla 1 - SI BOLIVIA HUBIERA SEGUIDO EL RITMO DEL CRECIMIENTO LATINOAMERICANO, 1950 – 2000...

Si Bolivia hubiera crecido al: –0,02% anual (Tasa real de crecimiento) +1,5% anual (Mediana de América Latina)

Ingreso promedio (años 2000) $900 $1888

Tasa de pobreza (años 2000) 65% 30%

tad y la población boliviana estaría considerablemente mejor (Tabla 1). Bolivia alcanzó una mejoría en los años noventa, cuando la economía creció a una tasa media del 4,0 por ciento (por encima de la tasa de crecimiento de los ochenta), en parte como consecuencia de las reformas económicas implementadas. El repunte general de la economía propició un crecimiento del empleo y una reducción de la pobreza, aunque no mejoró la equidad. Pero después de 1998, una serie de shocks desaceleraron el crecimiento económico y la inversión y empeoraron la tasa de productividad. Algunos de estos shocks fueron externos (por ejemplo, las crisis financieras asiática y rusa, que elevaron las tasas de interés internacionales y redujeron los flujos de capital, y las devaluaciones en Brasil y Argentina) y algunos fueron internos e inducidos por políticas públicas (por ejemplo, la erradicación de la coca y el alto costo de la reforma de pensiones). Durante ese mismo período la economía se benefició de algunos shocks favorables (por ejemplo, el boom de exportaciones de gas y soya y la condonación de la deuda por parte de algunos acreedores bilaterales). Pero estos shocks no fueron suficientes para compensar la desaceleración económica y mitigar el descontento político y social. En este contexto, las políticas pú-

blicas han sido erráticas, en la medida en que los gobiernos se han visto forzados a reaccionar ante los acontecimientos más que controlarlos. El resultado de estas políticas ha afectado negativamente al clima empresarial, generando incertidumbre y reduciendo la inversión privada de un 18 por ciento del PIB en 1998 a un 6,5 por ciento en 2004. Los inversionistas, tanto extranjeros como nacionales, se han visto desalentados por las reversiones de política de los años recientes, incluyendo la nueva Ley de Hidrocarburos y las incertidumbres con respecto al futuro de la industria petrolera, la rescisión de acuerdos contractuales y la definición de políticas comerciales. En estas condiciones, Bolivia está en desventaja para competir y prosperar en el siglo XXI. El impacto del bajo crecimiento de la economía en el sector rural, que concentra la pobreza más aguda, es aún más notable. A pesar que en los últimos 50 años la sociedad boliviana se ha urbanizado (el porcentaje de población que vive en zonas rurales ha pasado de casi un 75 por ciento a menos del 40 por ciento), el ingreso monetario medio en el área rural es alrededor de 0,60 dólares por día, es decir, la tercera parte del ingreso urbano medio. Simultáneamente, el sector agropecuario (incluyendo silvicultura, caza y pesca) experimentó una recomposición

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que ha permitido que su contribución al PIB se haya mantenido constante (15-16 por ciento) durante los últimos 15 años. Dicha recomposición se caracteriza por el surgimiento de la agricultura comercial en las tierras bajas. Si observamos la composición del producto bruto sectorial, la participación de la producción agrícola industrial (básicamente la soya) pasó del 10 por ciento a fines de los ochenta al 20 por ciento en 2004. Este crecimiento ha compensado las pérdidas asociadas a la erradicación de la coca. La participación del resto de los subsectores, incluyendo los productos agrícolas tradicionales, se mantuvo prácticamente constante, lo que refleja un estancamiento general. Por lo tanto, en el sector agrícola se observa un comportamiento dual. Por un lado, un subsector dedicado a la exportación de productos agropecuarios altamente dinámico y que concentra el grueso del crecimiento sectorial (básicamente, soya). Y por otro lado, un subsector dedicado a la producción de alimentos para el mercado nacional, poco productivo. Este último se concentra principalmente en la zona andina, con campesinos inmersos en círculos viciosos generadores de pobreza, de degradación ambiental, pérdida de la fertilidad y disminución de los rendimientos (y, por tanto, de los ingresos por venta o autoconsumo). Sin embargo, no todos los campesinos de la zona andina responden a estas características; se estima que alrededor de un 20 por ciento ha logrado incrementar su productividad e ingresos a través de una mejor inserción en los mercados de alimentos. Estos campesinos proveen el grueso de los productos alimentarios que se consumen en las ciudades y algunos están cada vez más ligados a mercados internacionales. Esto demuestra que las condiciones agro-ecológicas andinas no

presentan límites absolutos a la competitividad (en particular, cabe mencionar el café de altura, la quínua y otros cultivos alto-andinos, así como la producción de llamas). Así pues, el apoyo a la agricultura alto-andina deberá enfocarse también a aquellos productos que permitan el desarrollo de una competitividad territorial basada en la inserción en mercados dinámicos.

Mejora de servicios… con desigualdad
Además del bajo crecimiento económico y la baja inversión y productividad, la historia de Bolivia está marcada por fuertes desigualdades económicas y sociales: la riqueza del 10 por ciento más rico de la población es 140 veces superior a la del 10 por ciento más pobre, la brecha educacional entre los más ricos y los más pobres es de aproximadamente 8,5 años de educación (frente a aproximadamente 5 años en Venezuela y Colombia) y el 10 por ciento de las unidades agrícolas controlan al 90 por ciento de la tierra de cultivo. En un contexto como éste, las diferencias en ingresos, acceso a bienes y servicios públicos y poder político están marcadas por diferencias étnicas, raciales, regionales y de género, o sea, por factores ajenos a las capacidades individuales. Esta exclusión social está condicionada por la historia, y por las políticas públicas que no pudieron revertir tal exclusión. A pesar de esta desigualdad y de esta exclusión, Bolivia ha ampliado significativamente durante la última década la cobertura de los servicios públicos básicos, incluidos programas sociales, lo que se ha traducido en una mejora de los distintos indicadores de bienestar social. Así por ejemplo, en educación (especialmente primaria) los indicadores de cobertura han mejorado: aproximadamente el 95

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por ciento de los niños entre 7 y 14 años está actualmente escolarizado, cifra que coloca al país en el mismo puesto que vecinos más ricos, como Brasil o Perú. Además, la tasa de abandono primaria ha descendido, especialmente en áreas rurales (30 por ciento), la tasa de repetición se ha reducido a la mitad y la tasa de finalización de estudios ha aumentado, lo que sitúa a Bolivia en la senda para alcanzar la Meta de Desarrollo del Milenio (MDM) referida a la finalización primaria universal para el 2010. A pesar de estos logros, la cobertura universal sigue siendo una meta pendiente, especialmente entre los grupos menos favorecidos (la población rural e indígena). Además, Bolivia se enfrenta a retos como el de superar el acceso bajo y desigual a los grados superiores primarios y secundarios de educación, los aún deficientes resultados académicos y las fallas de un sistema educativo ineficiente. La baja matriculación en la secundaria ha provocado una brecha de capacidad en la fuerza de trabajo boliviana y un número insuficiente de individuos capacitados. En el ámbito de la salud, las mejoras logradas durante la década anterior en materia de cobertura, reducción de la mortalidad materna (de casi 60 por ciento con respecto a 1990) e infantil (de casi un 40 por ciento con respecto a 1990), entre otras, fueron muy importantes; de mantenerse, este ritmo de progreso permitiría alcanzar las Metas del Milenio fijadas para el sector en el 2015. A pesar de este progreso, la situación de Bolivia en este campo sigue siendo una de las más graves de Latinoamérica. Los resultados, medidos con indicadores (tales como la tasas de mortalidad materna e infantil) sitúan a Bolivia como el país con peores indicadores, después de Haití; y en materia de enfermedades transmisibles y reemergentes, la situación es también difícil: el chagas es

endémico, la malaria y la fiebre amarilla han disminuido pero siguen presentes, y el dengue ha reaparecido. Bolivia se encuentra, según el Índice de Desarrollo Humano, entre los países de ingreso medio de menor desarrollo; ocupa el puesto 113, acompañado por Honduras (116) y Guatemala (117), aunque los indicadores de salud de estos dos países son mejores que los de Bolivia. A esta situación crítica en materia de salud se suma la existencia de desigualdades. Existen marcadas diferencias en el acceso a los servicios de salud entre los pobres y no pobres, y entre la población de origen indígena y la no indígena. Así, por ejemplo, aproximadamente el 25 por ciento de la población con ingresos más bajos (el quintil inferior) recibe atención al parto, frente al 90 por ciento de la población con ingresos altos (quintil superior). La desigualdad también se aprecia entre regiones: altiplano (La Paz, Potosí, Oruro), valles (Cochabamba, Chuquisaca, Tarija) y llano (Santa Cruz, Beni, Pando). La tasa de mortalidad materna, por ejemplo, es dos veces superior en el altiplano que en el llano, y la tasa de desnutrición crónica entre los niños menores de 5 años del altiplano es el doble que la del valle. El bajo desempeño del sector en general es preocupante; especialmente en los últimos años de esta década, algunas actividades esenciales para mejorar los indicadores de salud se han mantenido constantes o han disminuido, lo que amenaza con detener el progreso de los años anteriores y alcanzar las metas del milenio. Las razones de la desaceleración sectorial son esencialmente: (i) la crisis institucional a la que se ha enfrentado el país, que ha impedido políticas estables y una adecuada coordinación y seguimiento; (ii) la descentralización sectorial, que no siempre ha sido beneficiosa y que ha generado altos costos de transac-

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ción; y (iii) la asignación de recursos resultante de la descentralización, que es inapropiada y no permite cerrar las brechas de la desigualdad. En materia de pensiones, con programas no contributivos (como el Bonosol) y programas sociales destinados a los más vulnerables (niños, ancianos, desempleados y sin seguro social), Bolivia ha hecho esfuerzos significativos por aumentar la cobertura y proteger a estos colectivos. Durante los últimos seis años, el país ha destinado un promedio anual de aproximadamente el 4,5 por ciento del PIB a cubrir el déficit del sistema de pensiones, y ha duplicado el monto destinado a los distintos programas de protección social hasta casi el 23 por ciento del gasto social (monto que está por encima del promedio del resto de los países de América Latina). Así, los programas como el seguro universal de salud para madres y niños, salud integral, vacunación, empleo, transferencia de efectivo a ciudadanos mayores de 65 años, mejoramiento de vivienda, fondos sociales, plan para la educación de los niños por debajo de seis años y tenencia de tierras para mejorar la competitividad económica rural contribuyeron a mitigar el impacto negativo de la desaceleración en el crecimiento económico en el primer quinquenio de esta década y a reducir los riesgos a los que se enfrenta la población más vulnerable. A pesar de estos esfuerzos, el sistema de pensiones sigue presentando problemas fundamentales (i) la cobertura es muy baja, especialmente para la población rural e indígena; y (ii) el costo fiscal es alto, con un alto riesgo dada la fragilidad institucional del sistema. Asimismo, el sistema de programas de protección social requiere una mejor focalización (esto es, mayor énfasis hacia los niños, la población indígena y los adultos más vulnerables a la inestabilidad económi-

ca) y un fortalecimiento del marco institucional para la implementación de esta estrategia. En materia de servicios básicos de infraestructura (agua, saneamiento y transporte), la cobertura aumentó considerablemente en los años noventa y principios del nuevo siglo. El acceso a mejores fuentes de agua aumentó en el ámbito nacional un 8 por ciento (aproximadamente el 62 por ciento de la población) y en saneamiento un 20 por ciento (casi el 63 por ciento de la población), y los movimientos de carga y pasajeros a través del sistema de redes de transporte se duplicó (las carreteras, que son el modo de transporte preferido, concentraron más del 90 por ciento del movimiento total de pasajeros y el 60 por ciento del volumen de carga). El sistema de transporte ha sido clave no sólo en la prestación de servicios, sino también en la evolución económica del país (su contribución media al PIB fue casi un 9 por ciento del PIB). El transporte ha absorbido más del 30 por ciento de la inversión pública, y las actividades relacionadas con el sector han generado casi el 6.5 por ciento del empleo en las ciudades. A pesar de los logros citados, la cobertura de alcantarillado sanitario en agua potable por red de cañería y en saneamiento mejorado sigue siendo en Bolivia inferior al promedio latinoamericano, y los costos de explotación siguen siendo elevados, especialmente en las zonas rurales. Además, existen grandes desequilibrios en la cobertura—en algunos casos de más del doble— entre los departamentos relativamente ricos (por ejemplo, Santa Cruz y Tarija) y los relativamente pobres (por ejemplo, Beni, Pando, Potosí), así como desigualdades entre las áreas urbanas y rurales (por ejemplo, el 86 por ciento de la provisión de agua en las ciudades se realiza a través de redes, frente

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a un 28 por ciento en el área rural, y el mantenimiento de los caminos rurales terciarios es deficitario). El sector de saneamiento básico en Bolivia se enfrenta a una serie de retos estructurales, entre los que se incluyen la baja eficiencia laboral y operativa, el escaso nivel de inversión, las deficiencias institucionales y la falta de sostenibilidad de los servicios en las áreas rurales, junto a la necesidad de definir el modelo que debe adoptarse para la prestación de los servicios de agua en las ciudades de La Paz y El Alto. En materia de transporte, a la debilidad del marco institucional nacional y subnacional, que reduce la transparencia en la toma de decisiones, hay que añadir los altos costos y los riesgos de cambios arbitrarios en el marco legal e institucional, que perjudican la inversión y el desarrollo del sector. La prestación de servicios públicos por parte del Estado abarca no sólo los servicios sociales y básicos de infraestructura, sino también la preservación del medio ambiente para beneficio de las generaciones presentes y futuras. En este sentido, la gestión ambiental en Bolivia ha rendido excelentes resultados en la conservación de la biodiversidad y la disminución de la deforestación. Sin embargo, las condiciones de pobreza en las que vive la mayoría de la población se agudizan por problemas ambientales como la contaminación atmosférica (resultante de la producción y consumo de combustibles por el sector de transporte con precios subsidiados con respecto a los precios internacionales), la demanda intradomiciliaria (resultante del consumo de leña y otros combustibles fósiles y líquidos en los hogares), las enfermedades transmitidas por el agua (debido a las restricciones al acceso a agua y saneamiento, y a la falta de programas enfocados a la higiene básica de la población más vulnerable—especialmen-

te los niños), los desastres naturales y la degradación del suelo. Estos problemas empeoran la salud de la población, condicionan el desarrollo de la población más vulnerable (especialmente la población infantil) y su costo anual equivale a casi el 5 por ciento del PIB, cifra superior a la mayor parte de los países de la región. La sostenibilidad ambiental y social, y los esfuerzos para impulsar el crecimiento económico con más inclusión y equidad, exigen una atención concertada y sostenida a la política de producción de coca y a la gestión de los recursos naturales, especialmente tierras y bosques (aproximadamente el 40 por ciento de la población habita en áreas rurales; el sector rural contribuye aproximadamente el 15 por ciento del PIB y emplea a más del 40 por ciento de la población activa). En los últimos 10 años, el marco legal y los esfuerzos se encaminaron en la dirección correcta a fin de hacer la tenencia de tierra más equitativa, segura y sostenible, aunque la implementación resultó incoherente y, con frecuencia, poco eficaz. Así, la implementación de la Ley 1715 no ha colmado las expectativas sociales (sólo se han regularizado el 15 por ciento de las tierras que iban a ser regularizadas, incluyendo el registro de propiedades), y ha fracasado la labor de acabar con las tierras subutilizadas y de hacer que su distribución fuera más equitativa. La tributación de la tierra no ha creado una estructura de incentivos que mejore su productividad y posibilite transacciones a través del mercado; el 51 por ciento de los impuestos municipales provienen del impuesto sobre la tierra, pero el 90 por ciento de este ingreso se recauda en sólo diez municipalidades (de 327), lo cual refleja las dificultades existentes en el sistema y la administración de este impuesto, especialmente en las municipalidades pequeñas

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y rurales. El registro de las tierras indígenas ha avanzado, pero el proceso se ha caracterizado por conflictos y reclamaciones no atendidas, incluyendo concesiones de propiedades. El sistema de áreas protegidas y de gestión forestal está funcionando, pero algunas áreas están siendo ilegalmente explotadas o sometidas a desmontes para cría de ganado, cultivo de soya y pequeña agricultura.

Instituciones y transparencia… débiles
Durante la pasada década, y especialmente desde la aprobación de la Ley del Sistema de Administración Financiera y Control Gubernamental (SAFCO) a principios de los 90, Bolivia ha impulsado un conjunto de reformas de la Administración Pública, principalmente a nivel central, entre las cuáles podemos destacar la reforma del funcionamiento de las instituciones públicas (esto es, de los procesos administrativos, financieros y de control) y del Servicio Civil, y las reformas de algunas entidades para mejorar la recaudación fiscal y la eficiencia del gasto público y reducir la corrupción. La inestabilidad política y social que vivió el país desde fines de los 90 hizo que los resultados de estas reformas fueran modestos. El funcionamiento del proceso de presupuesto, planeación y adquisiciones sigue siendo deficiente, y el sistema informático es incompleto y debería ser sometido a una reevaluación para determinar su grado de eficacia y utilidad, teniendo en cuenta su depreciación tecnológica y sus limitaciones como instrumento de gestión. La reforma del Servicio Civil logró algunos avances con la creación de un marco legal e institucional, la ejecución de procesos de selección competitiva y la puesta en marcha de un registro biométrico de funcionarios, jubilados y be-

neméritos que abarca al 25 por ciento del servicio civil. Este registro contribuye a la profesionalización y transparencia de la planilla pública. La modernización del Servicio de Impuestos Nacionales (SIN) y la Aduana Nacional (AN) ha permitido mejorar la gestión de dichas entidades y reducir la corrupción, lo que se ha traducido en una mejora de la recaudación—la recaudación impositiva real aumentó en un 50 por ciento en los últimos cinco años (excluyendo el impacto del incremento en la tributación al sector petrolero a partir de la mitad de año pasado), representando un presión tributaria equivalente al 13,5 por ciento del PIB, similar al promedio de América Latina pero por debajo de Brasil (28 por ciento) y Colombia (18 por ciento). El fortalecimiento de la Contraloría General y la obligación por parte de los funcionarios de presentar una declaración jurada de su patrimonio han contribuido a la lucha contra la corrupción. Sin embargo, el proceso de reforma ha sido incompleto (incluso en administración tributaria y aduanas) y no se ha extendido a todo el sector público, la gestión de sector público es deficiente (incluyendo la preparación y ejecución del presupuesto, contrataciones de bienes y servicios) y la información de la gestión no es transparente. El sistema judicial y con él, la seguridad jurídica y ciudadana, sufren por la falta de acceso a la justicia de la mayor parte de la población boliviana (especialmente los pobres), entendida ésta no sólo como la dificultad de la población de hacer valer sus derechos ante los tribunales, sino también como la desconfianza en el sistema judicial y la percepción de impunidad ante el delito. Ante un sistema estatal de administración de justicia lento (son necesarios, por ejemplo, casi 600 días en promedio para la resolución y ejecución de conflictos contractua-

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les comerciales, frente a 300 días en Chile), la población evita recurrir a los tribunales y se toma la justicia por su propia mano. Las protestas, las invasiones de tierras y los linchamientos, entre otros, reflejan este descontento con la justicia. El debilitamiento general de las instituciones estuvo enmarcado simultáneamente con la primera fase del proceso de descentralización, que fue estrictamente municipal y motivado políticamente, como en otros países de la región (por ejemplo, Colombia, Perú y Venezuela). En Bolivia, el proceso se inició a mediados de la década pasada a través de la Ley de Participación Popular, que introdujo los actuales gobiernos municipales. Aunque su funcionamiento está lejos de ser perfecto, las alcaldías juegan ahora un papel económico, social y político cada vez más significativo; los gastos comunales, por ejemplo, representan hoy cerca de 18 por ciento del gasto público total (y podrían aumentar como resultado de la Ley de Hidrocarburos). Poco después de iniciarse la descentralización municipal, se reformaron las prefecturas, que continuaron como unidades desconcentradas del gobierno central, encabezadas por prefectos designados por el Presidente conjuntamente con concejos departamentales (con miembros localmente elegidos a través de sufragio indirecto, emitido por los municipios de las provincias). Los gobiernos departamentales preparaban presupuestos aprobados por el concejo, y antes de la aprobación de la Ley de Hidrocarburos, erogaban aproximadamente el 9 por ciento del total del gasto público. Los departamentos, en general, no se pudieron fortalecer y se enfrentaron a limitaciones para proveer los servicios públicos, lo que retardó el acercamiento del responsable de la prestación de servicios públicos (la oferta) a los ciudadanos (la de-

manda). Así por ejemplo, en 1999 se recentralizó la red vial principal, que pasó de las prefecturas al gobierno central debido al deterioro que había experimentado la calidad del servicio en manos de los departamentos. En esta primera fase, Bolivia se convirtió en un país relativamente descentralizado en términos de gastos, pero los gobiernos subnacionales continuaron dependiendo casi exclusivamente de las transferencias del gobierno central para su financiamiento (los esfuerzos de recaudación representan menos del 6 por ciento del total de impuestos y regalías). La gestión fiscal de los gobiernos subnacionales ha sido relativamente prudente, con cierto control del endeudamiento (especialmente en las municipalidades y a partir de la gestión de la crisis de la deuda a principios del 2000), evitando desequilibrios fiscales verticales que podrían afectar el equilibrio macroeconómico general (como ocurrió en Argentina y Brasil). No obstante, los desequilibrios horizontales, es decir, la desigualdad entre las transferencias (y gastos) de los distintos departamentos, persiste: Tarija y Pando reciben unos recursos por habitante 20 y 13 veces superiores, respectivamente, a los de La Paz, una desigualdad que podría acentuar la distribución prevista en la Ley de Hidrocarburos, por el efecto de la cuotas iguales y adicionales para los departamentos productores. Además, el proceso de descentralización se enfrenta a una serie de debilidades institucionales, entre las que se incluyen (i) la escasa capacidad y autonomía para gestionar recursos (así, por ejemplo, las prefecturas sólo pueden gastar el 8 por ciento de sus recursos totales de acuerdo con sus propias prioridades); (ii) los deficientes sistemas de información y registro (se estima que la subdeclaración de la deuda municipal y departamental es aproximadamente del 5 por

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ciento del PIB); y (iii) la fragmentación de responsabilidades, lo que merma la eficacia y eficiencia en la gestión y provisión de servicios (por ejemplo, en el sistema educativo, corresponde al gobierno central la remuneración de los maestros, a los departamentos su gestión, a las municipalidades su control y a los distritos las facultades de contratación y despido). Las deficiencias en la prestación de servicios públicos se reflejan en la desconfianza de la ciudadanía en las instituciones públicas. Así, el Índice de Percepción de la Corrupción (IPC) del año pasado (Transparencia Internacional) indica que Bolivia ocupa el puesto 117 de entre 159 países, y se ha mantenido relativamente estancada en esta posición en los últimos años. Por otra parte, el país continúa sufriendo de un exceso de regulación; iniciar un negocio, por ejemplo, requiere por término medio 15 trámites y 50 días, casi el doble que en Chile, y el costo (en porcentaje de ingreso per cápita) es 10 veces superior al de Corea del Sur, 15 veces al de Chile y casi 25 veces al de Taiwán. Existen además deficiencias en el funcionamiento de instituciones básicas para el desarrollo de los mercados y la atracción de inversión, asociadas a la falta de independencia del sistema judicial, la limitada protección de los derechos de propiedad y de propiedad intelectual y la rigidez del marco legal y regulatorio. Bolivia ocupa, por ejemplo, el puesto 116 entre 155 países en comercio transfronterizo (entre los países latinoamericanos, sólo Haití y Honduras ocupan un puesto inferior). Para las exportaciones son necesarios nueve documentos distintos y 15 firmas diferentes, lo que supone una media de 43 días. Para las importaciones el proceso es aún más complicado, lo que eleva los costos de las transacciones y estimula la informalidad, el contrabando y la corrupción.

OPORTUNIDADES Y SUGERENCIAS PARA EL FUTURO
El contexto inicial favorable en lo político-social y económico, las lecciones surgidas de la revisión secular y coyuntural del desarrollo económico y social de Bolivia y la experiencia de otros países, brindan una plataforma analítica sólida para poder explotar las oportunidades y proponer algunas sugerencias encaminadas a enfrentar los grandes retos de reducción de la pobreza y la inclusión social a través de (i) un crecimiento mayor y mejor—generando empleos; (ii) que beneficie a todos; y (iii) sin corrupción y con participación ciudadana.

Crecer más y mejor— la generación de empleo
La implementación de políticas económicas adecuadas debería permitir a Bolivia volver a crecer a una tasa del 4,5-5 por ciento anual, pero esto exigirá más inversión y un crecimiento de la productividad mayor que el experimentado en los últimos años. Este crecimiento elevaría los ingresos, generaría empleo y reduciría la pobreza; en tan sólo una generación, la tasa de pobreza podría reducirse a casi la mitad (Tabla 2). Para lograr y mantener dicho crecimiento la inversión anual total debe ser, en promedio, de entre el 18 y el 22 por ciento del PIB, y la productividad total debe aumentar en promedio un 2 por ciento al año. Dadas las limitaciones fiscales del sector público, y la necesidad de atender la creciente demanda de servicios públicos (básicos y sociales), para lograr dichos niveles de inversión se requiere el esfuerzo tanto del sector público como del sector privado. La inversión pública media ha sido de 5,5 por ciento del PIB (entre 2001 y 2004) y debido a las demandas sociales y restricciones fisca-

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Tabla 2 - CÓMO PUEDE UN CRECIMIENTO SOSTENIDO DE 4,5 – 5% ELEVAR LOS INGRESOS Y REDUCIR LA POBREZA

Ingreso real promedio Bolivia hoy …en 10 años …en 20 años $900 $1134 - $1188 $1395 - $1539

Tasa de pobreza 65% 55% 35%

les, la perspectiva de un incremento significativo del nivel de inversión pública parecen limitada. Por lo tanto, para alcanzar una inversión del 20 por ciento del PIB, la inversión privada tendría que pasar del 8,3 por ciento (promedio alcanzado entre 2001 y 2004) al 15 por ciento del PIB—sin un sector privado creciente y dinámico, acelerar y mantener el crecimiento económico puede lograrse, pero no será fácil. Si las autoridades desean establecer las condiciones necesarias para el crecimiento del sector privado y la inversión en Bolivia, dos aspectos requieren simultánea y constante atención: En primer lugar, minimizar la incertidumbre. La inestabilidad política y social, y el ambiente de incertidumbre en el marco legal y reglamentario son las restricciones que más perjudican a la inversión y al crecimiento. Para resolver estos problemas es preciso un fuerte liderazgo político, capaz de mantener cierto consenso entre los diferentes intereses económicos y sociales. También es crucial iniciar procesos vinculantes para resolver las disputas de inversión relacionadas con el sector petrolero y con el de agua y saneamiento. En segundo lugar, mantener la estabilidad macroeconómica y financiera. Para crear un marco favorable al crecimiento económico es necesaria la estabilidad de precios, y esto exige a su vez una sólida ges-

tión para mantener el equilibrio fiscal. Para ello, las autoridades tienen alternativas relativas al control del crecimiento del gasto público, la mejora de su ejecución, el incremento de los ingresos públicos (a través de un sistema tributario progresivo, de base imponible amplia, fácil de administrar y equitativo), la mejora en la administración y gestión de las transferencias provenientes de la cooperación internacional y manejo adecuado y sostenible de la deuda del sector público. En materia financiera, las autoridades deben seguir preservando la independencia de las instituciones monetarias y financieras. Además, las autoridades deberían concentrarse en tres áreas, empezando en el corto plazo por (i) la definición e implementación de políticas que aumenten la confianza del público en la estabilidad financiera; (ii) resolver los problemas de aquellos bancos con dificultades; y (iii) ampliar el acceso a servicios financieros a través de instrumentos alternativos a los préstamos bancarios. Sin embargo, tanto en Bolivia como en otros países de la región este es un proceso largo y difícil que exige cambios legislativos e institucionales, además de una redefinición de estrategias de las instituciones públicas existentes (y posibles propuestas). En este sentido, sería prudente tener en cuenta la experiencia internacional (y boliviana)

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que desincentiva la creación de bancos públicos, sobre todo los de primer piso. Estas condiciones necesarias no son suficientes por sí mismas para generar los niveles de inversión y productividad (y, por tanto, de crecimiento económico amplio, generación de empleo, y reducción de la pobreza y la desigualdad) a que aspira Bolivia. Para ello, el país debe retomar la agenda de reformas, y las autoridades podrían concentrarse en (a) mejorar el ambiente de inversión, para aumentar la inversión y productividad; (b) reforzar las políticas comerciales e integrarse más en los mercados mundiales; y (c) promover el desarrollo rural.

Mejorar el ambiente para aumentar la inversión y productividad
El gobierno ha progresado en varias áreas, pero, en general, el ambiente de inversión se ha deteriorado. Es posible revertir esta situación a través de diferentes políticas públicas que las autoridades podrían considerar. Entre estas políticas, cabe mencionar (i) la definición del marco legal e institucional, con el fin de promover la inversión y el desarrollo de los recursos naturales (especialmente, de los hidrocarburos); (ii) la introducción de un marco legal que propicie un entorno empresarial moderno; (iii) el reforzamiento de los derechos de propiedad, el imperio de la ley y las instituciones, y la mejora del marco regulatorio; y (iv) el seguimiento de los indicadores del ambiente de inversión. El desarrollo de los recursos naturales y la exportación de minerales e hidrocarburos, seguirán siendo vitales para el crecimiento económico de Bolivia. Bajo diferentes opciones, las autoridades deberán precisar los términos bajo los cuales se obtendrán las inversiones necesarias (incluyendo socios estra-

tégicos) para continuar con el desarrollo de los recursos naturales y la ampliación de los mercados de exportación, y definir los criterios para distribuir los beneficios de este desarrollo entre las diferentes regiones y ciudadanos. Algunas de las decisiones más relevantes se refieren a la negociación en torno a la migración de los operadores a nuevos modelos de contrato, las mejoras posibles para lograr una mayor transparencia en la recaudación y distribución de las rentas, la definición de las operaciones de la industria que deberá cumplir Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB), el ajuste de los precios de los combustibles en el mercado interno y la apertura de nuevos mercados para el gas dentro y fuera de la región. Con respecto a la definición del marco legal para un entorno empresarial moderno, y dada la actual estabilidad político-social, una agenda legislativa amplia podría incluir las siguientes leyes: > Quiebra—La Ley de Quiebra debería permitir una salida más rápida de las empresas que no han tenido éxito, y permitir que los acreedores tomen posesión efectiva de los activos dados en garantía. > Trabajo—La Ley del Trabajo desalienta la creación de empleos formales, incentivando la informalidad y haciendo que Bolivia no sea competitiva con otros países. La ley debería ser modernizada en función de criterios internacionales, con el fin de alentar la creación de empleo y proteger al mismo tiempo los derechos legítimos de los trabajadores. > Propiedad Intelectual—Como base para negociar acuerdos de comercio internacionales y ampliar mercados, Bolivia debería tener una ley adaptada a las buenas prácticas internacionales en materia de cumplimiento de patentes y derechos de autor.

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El cumplimiento de los derechos de propiedad, con un sistema previsible referido al imperio de la ley, eliminaría una de las restricciones que pesan sobre la inversión y el crecimiento. El paso inicial es el compromiso y la voluntad política, con un ambiente de apoyo para hacer funcionar el marco legal vigente. Simultáneamente, las empresas que operan en Bolivia se enfrentan a una carga regulatoria muy elevada, y la falta de independencia regulatoria también se manifiesta como un problema, con alta rotación e interferencia política. El gobierno podría adoptar medidas para simplificar y reducir las cargas, y asegurar el profesionalismo y la independencia de las agencias reguladoras a través de contrataciones del personal transparentes e independientes del control político. El equipo económico del gobierno podría monitorear, con relación a otros países, indicadores clave asociados con el ambiente de inversión (algunos indicadores relevantes son el tamaño del sector informal y el tiempo necesario para iniciar un negocio, contratar y despedir un trabajador, el registro de propiedad, el acceso al crédito y el cumplimiento de los contratos). Tras recopilar una lista de indicadores, el gobierno podría asignar responsabilidades y objetivos concretos de mejora en el gabinete. Estos esfuerzos, así como las medidas que se están tomando para mejorar los indicadores, deberían ser transparentes y públicas.

Fortalecer las políticas comerciales e integrarse a los mercados mundiales
Dado que el mercado interno boliviano es muy pequeño, el éxito del crecimiento económico dependerá de la capacidad de ampliar las exportaciones y de integrarse

en la economía global. El país tiene un gran potencial de exportación a través de sus recursos naturales, el sector agrícola y una abundante mano de obra. Algunas opciones políticas son: (i) desarrollar una estrategia amplia para abrir mercados de exportación a los productos bolivianos; (ii) fortalecer las instituciones e instrumentos comerciales; y (iii) combatir el contrabando y la corrupción. Siguiendo la exitosa creación de una región comercial libre, el actual enfoque político debería consistir en ganar y mantener el acceso a mercados claves para los productos bolivianos. Son varias las medidas que pueden ayudar a alcanzar esta meta. Algunas de ellas son (i) entrar en negociaciones con los Estados Unidos y otros países para un Acuerdo de Libre Comercio que garantice un continuo acceso a estos mercados, aun después de que las actuales preferencias comerciales de la Ley de Promoción Comercial y Erradicación de la Droga en los Andes (ATPDEA, siglas en inglés) expiren; (ii) negociar barreras no arancelarias más bajas (por ejemplo, eliminación de precios referenciales y licenciamiento no automático) con socios comerciales preferenciales en la región Andina, el MERCOSUR, Chile y México; (iii) sumarse a las actividades de promoción de los miembros del MERCOSUR, que ya tienen un mecanismo conjunto para este propósito; y (iv) poner a punto el Centro de Promoción de Bolivia (CEPROBOL) y considerar la entrega de la gestión de CEPROBOL al sector privado con claros objetivos y resultados de responsabilidad. Para mejorar las instituciones e instrumentos comerciales, se podría considerar (i) promover el régimen de importación temporaria (RITEX) entre los exportadores, optimizando procedimientos costosos y onerosos; (ii) simplificar el sistema de devolución de

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aranceles e impuestos internos (IVA e ICE) para los exportadores; (iii) reducir los retrasos, tal y como prevé la Ley, para emitir los instrumentos de devolución tributaria (CEDEIM); (iii) fortalecer la infraestructura básica y las instituciones para el control de estándares y calidad. Para ello, sería necesario (a) mejorar la regulación del Sistema Nacional para Normalización, Metrología, Certificación, Acreditación y la Gestión de la Calidad (SNMAC). Las prácticas de calidad en el comercio internacional hacen necesario que el SNMAC sea regulado por Ley y no por Decreto Supremo, como en la actualidad; y/o (b) reactivar el Consejo Nacional para el Control de la Calidad (CONACAL), presidido por el Ministro de Desarrollo Económico. Las barreras técnicas al comercio suponen una amenaza grave para las exportaciones bolivianas, particularmente las no tradicionales. El CONACAL debería ser un foro principal para temas relacionados con la gestión de la calidad de los productos de exportación. Para combatir el contrabando y la corrupción, las autoridades deberían definir y ejecutar una política nacional de lucha contra el contrabando, con la participación de todas las instituciones relevantes de los sectores público y privado. Esta política nacional podría incluir los siguientes elementos: (i) proseguir con el programa para reforzar el Control Operativo de Aduanas (COA), proveyendo mayor personal, una apropiada capacitación y una actualización en materia de tecnología de comunicaciones y rastreo; (ii) fortalecer los procesos de reforma en la Administración de Aduanas y en el Servicio de Impuestos Internos con el fin de racionalizar la facilitación comercial y controlar el contrabando, y estudiar la factibilidad de fusionar ambas instituciones; (iii) eliminar la restricción legal que prohíbe que la Aduana persiga a los comerciantes minoristas de

bienes de contrabando; y (iv) promover la cooperación con la administración aduanera en países vecinos, inicialmente para intercambiar información oficial sobre importaciones y exportaciones, y más tarde para establecer una infraestructura fronteriza conjunta.

Promover el desarrollo rural
La experiencia del último medio siglo a nivel mundial ha confirmado que hay fundamentalmente tres maneras de promover un crecimiento y un desarrollo rural que genere empleo y reduzca la pobreza: (a) apoyar la inserción competitiva de los productores rurales (agropecuarios y no agropecuarios) en mercados dinámicos; (b) facilitar la inserción laboral a través de la migración; y (c) mejorar los ingresos de los grupos más pobres y vulnerables a través de transferencias monetarias directas. Teniendo en cuenta esta referencia, y la grave situación descrita en Bolivia, las sugerencias se centran en mejorar (i) la eficiencia del financiamiento para el desarrollo rural; y (ii) la focalización de los programas de lucha contra la pobreza en función de los factores territoriales y la vida de los pobres. Para mejorar la eficiencia del financiamiento para el desarrollo rural, el gobierno podría considerar dos grupos de intervenciones: en primer lugar, diferenciar claramente el financiamiento de bienes públicos del de subsidios; y en segundo lugar, ajustar los mecanismos de cofinanciamiento de la infraestructura municipal y comunitaria. Con respecto al primer grupo, una forma de eliminar la confusión resultante de la mezcla de objetivos de eficiencia y equidad en las transferencias municipales consiste en diferenciar las fuentes y modalidades de financiamiento. Las medidas que podrían implementarse a estos efectos podrían consis-

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tir en: (i) concertar con los diferentes financiadores una política explícita y transparente que defina los criterios de elegibilidad de los potenciales beneficiarios, las reglas competitivas para filtrar el acceso a los recursos, las modalidades de financiamiento y los tipos de iniciativas elegibles; (ii) adecuar los diferentes proyectos existentes a esta política; y (iii) restringir el uso de las transferencias municipales al financiamiento de la infraestructura pública y el fortalecimiento institucional de las organizaciones de la sociedad civil. Con respecto al segundo grupo, la reformulación de los mecanismos para cofinanciar los proyectos de infraestructura podrían incluir, entre otros, los siguientes aspectos: (i) de preservarse el Fondo de Inversión Productivo y Social (FPS), subcontratar sus operaciones al sector privado, reforzando su capacidad de supervisión y control; (ii) enfocar el cofinanciamiento en un número limitado de sectores prioritarios, asegurando la puesta en marcha de las guías y el fortalecimiento institucional necesarios para su éxito; y (iii) en algunos sectores (por ejemplo, caminos rurales), diseñar transferencias programáticas en función del desempeño, en vez de financiar inversiones individuales. Las medidas para mejorar la focalización de los programas de lucha contra la pobreza no deberían ir encaminadas a asignar más recursos, sino a adecuar los programas existentes para potenciar estrategias de vida o para eliminar las barreras que restringen las oportunidades y la capacidad de los campesinos del altiplano y valles andinos. Se sugieren tres prioridades: (i) formular e implementar un programa de gestión de los recursos naturales ligado a la generación de ingresos para las tierras altas del país, incluyendo concursos comunitarios y familiares para la gestión de los recursos naturales y

las tecnologías productivas; (ii) facilitar el apoyo a la inserción laboral de los emigrantes, reduciendo los costos de entrada en los lugares de destino a través de la provisión de información para el acomodo y de referencias de trabajo; y (iii) desarrollar e implementar transferencias condicionadas, centrándose en los habitantes más pobres del país y tratando de reducir la incidencia de la desnutrición entre los niños menores de 2 años.

Con beneficios para todos
Bolivia puede revertir la desigualdad y la exclusión social, especialmente en lo relativo a las oportunidades y acceso a servicios públicos básicos, formulando e implementando políticas sociales adecuadas que complementen a las económicas. Además de este objetivo fundamental, los retos de cobertura y calidad en la prestación de los servicios públicos no pueden desaparecer de la agenda pública, ya que son necesarios para mejorar el bienestar de todos los bolivianos y para lograr los objetivos del milenio. Para atender estos desafíos, será crucial el papel de los diferentes niveles de gobierno y del sector público (desde la definición estratégica de los objetivos y prioridades, hasta la propia provisión de los servicios). A continuación presentamos sugerencias relativas a los distintos sectores, basadas en los avances ya logrados, las lecciones aprendidas en Bolivia y las experiencias de otros países (además de en los análisis más detallados sobre sectores y/o temas específicos que presentamos en los diferentes capítulos): En el ámbito de la educación, para enfrentar los tres retos principales (exclusión, calidad y cobertura) identificados como más urgentes, las autoridades podrían considerar las siguientes medidas: (i) facilitar el ac-

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ceso y la permanencia en la educación primaria superior y secundaria; (ii) mejorar los resultados educativos; y (iii) promover la descentralización para mejorar la eficiencia y eficacia. Para mejorar el acceso y la permanencia en la educación primaria superior y secundaria se podría (i) expandir la oferta y mejorar el acceso, lo que implica invertir en los sistemas existentes, incluida la educación bilingüe, y explorar métodos alternativos de prestación de servicios (por ejemplo, la educación por radio y/o combinaciones tutoriales hogar y escuela, y tele-educación secundaria—en áreas con electricidad); (ii) transferir a las madres de hogares pobres recursos monetarios condicionados a que los niños(as) se matriculen en la escuela y mantengan altas tasas de asistencia (dados los altos costos de oportunidad, especialmente para los más pobres en las áreas rurales, este tipo de medidas del lado de la demanda son necesarias para atraer y retener a los niños en las escuelas); y (iii) además de este programa de subsidios, las autoridades podrían contratar más los servicios del sector no público, con modelos de escolaridad alternativos como “Fe y Alegría”. Para mejorar los resultados educativos, el gobierno debería avanzar a través (i) de evaluaciones nacionales (como el Sistema de Medición y Evaluación de la Calidad de la Educación (SIMECAL) para establecer estándares para el seguimiento futuro de los resultados y relacionar los resultados con la capacitación y el currículum de los maestros; y (ii) facilitando la provisión de materiales didácticos de calidad, especialmente en áreas de bajos ingresos. La eficiencia y eficacia del sistema educativo podría mejorar mediante una mayor participación de la comunidad y de los padres, es decir, descentralizando el sistema por el procedimiento

de reforzar la autonomía y las atribuciones de cada escuela. A la luz de la realidad político-social del país, la mejor solución con vistas a la formación de la Bolivia autonómica podría consistir en cambiar las reglas para hacer que los recursos “sigan” a los estudiantes. En el ámbito de la salud, las prioridades son acabar con la desigualdad y ampliar la cobertura. Las causas que explican los malos resultados del sector son, fundamentalmente, de naturaleza institucional. Por lo tanto, las siguientes sugerencias apuntan a resolver dichos problemas: (i) adoptar una rectoría centrada en desempeño; (ii) apoyar la descentralización (ordenada y con rendición de cuentas); y (iii) vincular el financiamiento al desempeño con incentivos. Debería reforzarse tanto normativa como técnicamente el Ministerio de Salud, con el fin de (i) asegurar una conducción sectorial eficiente y eficaz; (ii) mejorar los sistemas de información y de estadísticas vitales, compatibilizados con otros sistemas (como el Seguro Universal Materno-Infantil, SUMI); y (iii) fijar estándares de acceso y atención a la población, especialmente la más pobre (la experiencia del SUMI sería, en este sentido, de suma utilidad). La descentralización debe clarificar el modelo organizativo del sector salud, especialmente las responsabilidades de prestación de servicios y financiamiento. Dos son los posibles gobiernos subnacionales que podrían asumir la responsabilidad de la prestación de servicios: los departamentos o las municipalidades. La escasa capacidad de gestión de la mayoría de las municipalidades, y los costos de supervisión y seguimiento del desempeño de un mayor número de municipalidades (con respecto a las prefecturas), podrían inclinar la balanza para asignar la responsabilidad de la provisión de

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servicios hacia los nuevos prefectos. Esta medida, que es coherente con la necesidad de generar redes asistenciales eficientes, supondría transferir la gestión de los recursos humanos y de la organización de las redes a los prefectos, con rendición de cuentas del funcionamiento de las redes de salud a su cargo. En esta alternativa, dentro de un proceso gradual de descentralización con etapas bien definidas, la capacidad institucional de las prefecturas deberá ser reforzada, incluyendo entrenamiento y capacitación en las normas de acreditación de establecimientos de salud. En este proceso, el Ministerio de Salud debe reforzar, además de las normas, los compromisos de gestión y la asignación de recursos a los departamentos, reconociendo la necesidad de lograr equidad y compensando a los Departamentos de acuerdo a sus objetivos en materia de atención o a sus resultados en el ámbito de la salud. El Ministerio de Finanzas debería hacer pública la disponibilidad de recursos de cada una de las regiones para verificar que los recursos que se asignen al sector se gasten en actividades en línea con las prioridades. Finalmente, la población puede apoyar el seguimiento del desempeño aprovechando la elección de autoridades departamentales. El financiamiento debe estar vinculado al desempeño con incentivos. En este sentido, el SUMI posee incentivos y rendición de cuentas tanto en el seguimiento de la equidad como en la eficiencia de los prestadores de salud. Sin embargo, es necesario reformular y reforzar el SUMI para cubrir a toda la población necesitada (especialmente, pobres e indígenas) y proveer el acceso al mismo paquete global de prestaciones. En ese sentido, es preciso un sistema de identificación de usuarios que permita supervisar el número, tipo, frecuencia y calidad de las prestaciones recibidas por cada uno de

ellos. A partir de allí, se puede vincular el gasto en salud a la obtención de resultados específicos bien en materia de resolución de problemas (como la mortalidad materna o infantil), en provisión de servicios de salud (por ejemplo, cobertura de las campañas de vacunación o del parto institucional) o en equidad (acceso de los excluidos a las prestaciones SUMI). Para reforzar el SUMI sería conveniente considerar estrategias institucionales (existen diversas alternativas) que combinen las actuales transferencias vía coparticipación tributaria y de otras fuentes (remuneraciones o el seguro de vejez, por ejemplo). Finalmente, deben garantizarse recursos para el funcionamiento del Ministerio de Salud y para la ejecución de programas nacionales como el de vacunaciones y los programas de control y vigilancia de enfermedades transmitidas por vectores. El sistema de protección está integrado por el sistema de protección a los ancianos (pensiones y régimen no contributivo—el programa de Bonosol) y los programas sociales de asistencia. Con respecto al sistema de protección a los ancianos, las áreas más relevantes son (i) el costo y déficit fiscal (de las pensiones tradicionales) y (ii) la gestión del programa Bonosol. Para asegurar la consolidación financiera y la sostenibilidad a largo plazo del sistema tradicional de pensiones, debe desarrollarse una estrategia que considere tanto los temas de diseño como de implementación de políticas. Las posibles medidas podrían incluir la revisión de la forma en que presentan las cifras del gasto en pensiones. La “tradición” de incluir ítems tales como los beneficios garantizados al personal retirado de las Fuerzas Armadas, o el costo de la compensación otorgada a los trabajadores públicos por los cambios en las contribuciones ocurridos en 1996, han exagerado la

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magnitud del costo fiscal en lo que al sistema de pensiones se refiere. El debate sería más transparente si estos gastos, así como otros menores, se asignaran correctamente a los presupuestos de los organismos que los originan. Además, las medidas definidas en el Decreto Supremo (enero 2005) están bien orientadas para control del gasto en el futuro, y el gobierno debería asegurar su aplicación y, cuando correspondiera, profundizarlas. El problema del financiamiento del déficit actual y futuro puede tratarse bien como un aspecto concreto del sistema de pensiones (es decir, buscando una solución específica en el marco del sistema), bien como parte de la estrategia de financiamiento del sector público general. En el primer caso, la estrategia debería centrarse en obtener contribuciones adicionales de quienes participan en el sistema, bien creando “aportes solidarios” para los trabajadores activos (en un modelo similar al desarrollado en Colombia), bien reduciendo los beneficios de los retirados de forma explícita o implícita (en este último caso, mediante la aplicación de una contribución por parte de los retirados), siguiendo el ejemplo del régimen peruano de jubilación de los funcionarios públicos. En cambio, si se plantea como estrategia la gestión del déficit global del sector público, incluyendo el gasto generado por el sistema de pensiones, estaría justificado buscar fuentes de financiamiento de bajo costo. El Bonosol es un programa innovador, sin costo fiscal corriente y con un impacto significativo en la calidad de vida de sus beneficiarios. Sin embargo, los problemas de acceso, fraude, gestión y sostenibilidad merecen atención y correcciones. Con respecto al acceso y fraude, en primer lugar, las autoridades deberían realizar una encuesta específica (de forma independiente o como par-

te del programa de actividades del Instituto Nacional de Estadísticas) para evaluar con precisión la magnitud de estos problemas. Sobre la base de los resultados de esta encuesta, el gobierno podrá definir una estrategia de corrección progresiva, buscando depurar los padrones de beneficiarios para eliminar aquellos grupos que hubieran obtenido el beneficio de forma irregular y, a la vez, incorporar a aquellos que cumplen los requisitos pero que, por razones diversas, no se benefician del programa. En relación con la gestión financiera y la sostenibilidad del sistema, es necesario revisar los criterios de valoración de los activos hoy registrados en los Fondos de Capitalización Colectiva (FCC), para después definir estrategias a medio y largo plazo que tiendan a maximizar la rentabilidad de dichos activos en un contexto de alta seguridad. El análisis debería incluir una revisión sobre la normativa de gobierno corporativo y su aplicación en Bolivia para asegurar que los intereses de los FCC, y a través de ellos de todos los bolivianos, están adecuadamente protegidos y representados. Asimismo, es necesario elaborar un análisis de tipo demográfico y actuarial para proyectar el flujo de beneficios a pagar en los próximos años, y ajustar las estrategias de inversiones y disponibilidad de activos líquidos a ese flujo. Aunque el Bonosol fue ideado como un mecanismo para “devolver” a los bolivianos adultos la propiedad de parte de las empresas antes públicas, las autoridades podrían reconsiderar algunos aspectos del mismo, buscando hacerlo más inclusivo en el tiempo (es decir, eliminando la exigencia de haber nacido antes de 1974), y a la vez focalizando su distribución (por ejemplo, integrándolo en el sistema contributivo, al convertirlo en un beneficio mínimo universal que, como tal, no percibirían quienes perci-

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ben pensiones regulares). Las decisiones del gobierno en torno a la propiedad de las acciones de las empresas de hidrocarburos capitalizadas serán centrales en el debate sobre el Bonosol y su futuro. Si los activos del FCC se transfieren al Estado, deberá definirse una fuente alternativa de recursos, o bien reformularse el programa (focalizando los beneficios o reduciendo su monto) para evitar que quede desfinanciado de forma permanente. Con respecto al sistema de programas de protección social, es necesario prestar atención a los objetivos de focalización (esto es, mayor énfasis en los niños, la población indígena y los adultos más vulnerables a la inestabilidad económica) y reforzamiento del marco institucional. Para alcanzar estos objetivos podrían considerarse las siguientes opciones: (i) centrarse en el desarrollo humano de los niños; (ii) mejorar el acceso de la población indígena a los servicios de salud; y (iii) apoyar a los adultos más vulnerables a la inestabilidad económica Las intervenciones para el desarrollo humano de los niños podrían incluir (i) fortalecer la provisión de salud primaria (por ejemplo, estableciendo un sistema de guardián, exigiendo que el acceso a los servicios del SUMI se inicie a través de instalaciones de nivel primario e institucionalizando los vínculos entre las brigadas EXTENSA y las postas de salud). El SUMI podría considerar el reembolso de los costos de transporte hasta las postas de salud para aquellas personas que viven en lugares remotos; (ii) enfatizar las medidas de protección social de la salud en los primeros años de vida (por ejemplo, un mayor énfasis en el monitoreo del embarazo y en la provisión de apoyo integrado de salud primaria y nutrición a lo largo de los primeros 2 años de vida); y (iii) otorgar transferencias monetarias condicio-

nales (por ejemplo, hacer transferencias a los hogares más pobres siempre y cuando éstos asistan a los servicios básicos de educación y salud). Las medidas sugeridas para mejorar el acceso de la población indígena a los servicios de salud podrían incluir: (i) la puesta en marcha de una estrategia de comunicación social para promover el uso de los derechos recogidos en el Acuerdo de Derechos de Mujeres Embarazadas; (ii) el pago de incentivos por referir a pacientes a las instalaciones del Ministerio de Salud a fin de incrementar el uso de alumbramientos institucionalizados entre mujeres indígenas; y (ii) la implicación de las organizaciones indígenas en la planificación de salud. Las opciones sugeridas para apoyar a los adultos más vulnerables a la inestabilidad económica incluyen (i) el empleo de emergencia (el Programa Anticíclico de Empleo de Emergencia, PLANE, debería ser temporal, pero en la medida en que la economía continúe recuperándose el gobierno debería ratificar la conclusión del PLANE); y (ii) las reformas laborales. Para maximizar el efecto de la recuperación económica podrían plantearse ciertas reformas (por ejemplo, la reducción de la carga de gastos sociales) con el fin de incentivar la inversión en productos y tecnologías intensivas en trabajo. El marco institucional para la estrategia de la protección social requiere un liderazgo efectivo (que podría asumir el Consejo Nacional de Política Económica y Social, CONAPES) y el presupuesto para los principales programas debería ser debatido considerando los costos de los distintos resultados buscados. Asimismo, es necesaria una mayor coordinación y coherencia entre las prioridades nacionales y municipales para mejorar el uso de los recursos, incluidas las donaciones. Por ultimo, sería necesario revi-

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sar los criterios de la Política Nacional de Compensación con el fin de incrementar el porcentaje de recursos destinados a las comunidades pobres y mejorar así la equidad. En el ámbito de los servicios básicos (agua y saneamiento, y transporte), la cobertura de Bolivia sigue siendo baja, y la población pobre y rural tiene un acceso limitado a estos servicios. Con respecto a las restricciones que afectan la prestación de los servicios, el sector del agua y saneamiento se enfrenta a (i) una crisis puntual sobre cuál es el mejor modelo de prestación de los servicios de agua en las ciudades de La Paz y El Alto; y (ii) una serie de retos más estructurales, como la poca eficiencia laboral y operativa, un financiamiento insuficiente, las deficiencias regulatorias y la insostenibilidad de los servicios en las áreas rurales. Estos retos deberían ser resueltos a corto y mediano plazo para asegurar un aumento sostenible de la cobertura y mejorar la calidad de los servicios. En las condiciones actuales, es necesario un modelo eficiente y comprobado que garantice la continuidad del suministro en un contexto de alto crecimiento demográfico como el de La Paz y El Alto, manteniendo la eficiencia del operador, el incremento sustancial en la cobertura del alcantarillado en El Alto y la apertura de espacios de participación para los municipios y la sociedad civil. Para ello podría considerarse la opción de una empresa mixta de agua potable y saneamiento, creada a través de un incremento en el capital de Aguas del Illimani destinado a las necesarias obras de ampliación y con la participación de los municipios de ambas urbes. En cuanto a los retos sectoriales más estructurales, se sugiere (i) aumentar el financiamiento público para el sector de agua y saneamiento; (ii) hacer efectiva la política financiera sectorial y establecer la Fundación

de Apoyo a la Sostenibilidad en Saneamiento Básico (FUNDASAB) —decretos supremos 27486 y 27487 de mayo de 2004; y (iii) fortalecer y delimitar el ámbito de regulación de la Superintendencia de Saneamiento Básico (SISAB) del área. En materia de transporte, el sector se enfrenta a una serie de restricciones y debilidades institucionales y financieras que afectan negativamente al desarrollo, la inversión pública y privada y a la provisión y calidad de servicios, especialmente en las zonas rurales. Para superar estas limitaciones, el gobierno podría centrar su política de transporte en los siguientes puntos: (i) establecer un sistema de planificación, sometiendo las principales inversiones públicas y privadas del sector a escrutinio para evitar pasivos no rentables en lo económico y/o social (el papel del Viceministerio de Transporte en esta tarea es esencial, pero requerirá de apoyo financiero y técnico adicional); (ii) definir estrategias adecuadas de financiamiento para garantizar la sostenibilidad del sector de caminos en un marco fiscal general sostenible; (iii) fortalecer la coordinación institucional a fin de lograr la integración de las redes camineras en todas las jurisdicciones (lo que podría reducir los costos del transporte y aumentar la productividad y competitividad de los productos locales). Este esfuerzo debería ser atendido por el gobierno, para lo cual sería necesaria la creación de una oficina de planificación sectorial; (iv) profundizar la institucionalización del Servicio Nacional de Caminos (SNC), con énfasis en el desarrollo profesional y la gestión de contratos; (v) apoyar la racionalización de los gastos de caminos y programas de trabajo en los niveles prefectural y municipal, en base a estándares apropiados de diseño y mantenimiento; y (vi) diseñar e implementar un programa de mejora de ca-

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minos de la comunidad rural, enfocado en la capacidad de acceso y la generación de ingresos. Completando esta propuesta, el gobierno podría revisar la propuesta de ley de transporte para definir más claramente el papel de los ministros del ramo y de los reguladores y asegurar la independencia de estos últimos. Para contribuir a mejorar la calidad de vida de todos los bolivianos, y especialmente de los pobres, la política ambiental se podría enfocar a las áreas identificadas como esenciales, tales como (i) el control de la contaminación atmosférica y la contaminación intradomiciliaria; (ii) la reducción de las enfermedades de aguas contaminadas; y (iii) la reducción de la vulnerabilidad a desastres naturales. Para reducir la contaminación del aire, sería conveniente sustituir los combustibles líquidos y sólidos por gas natural. El mecanismo más eficiente para inducir esta sustitución debería basarse en la política de precios de los combustibles. Los combustibles podrían gravarse dependiendo de su capacidad como precursores de contaminantes; el gravamen de los combustibles más “limpios” (el gas natural) debería reducirse a un nivel mínimo, y eventualmente considerar programas de sustitución de combustibles sólidos y líquidos por gas natural (dependiendo del resultado de análisis de costo-beneficio). Para controlar la contaminación intradomiciliaria, además de la sustitución de combustibles por gas, se podrían introducir incentivos para el uso de estufas eficientes y mejoras en la ventilación de las viviendas. Las medidas como las campañas educativas de higiene (por ejemplo, lavado de manos), la desinfección casera del agua de consumo, y el desarrollo de alcantarillados y sistemas de evacuación de heces han demostrado ser eficaces y eficientes para reducir la incidencia de las enfer-

medades de origen hídrico. Para reducir la vulnerabilidad a los desastres naturales es necesario invertir en medidas estructurales (por ejemplo, obras de control de inundaciones, y obras de control de erosión y de estabilidad de aludes) y no estructurales (por ejemplo, zonificación del uso del suelo y diseño de programas de respuesta y atención a emergencias). Para sustentar el desarrollo económico y social, y complementando la política ambiental, el gobierno debe atender los retos de la gestión de los recursos naturales, especialmente tierras y bosques. En ese sentido, los retos esenciales a los que debe enfrentarse el gobierno incluyen (i) completar la regularización de la propiedad de la tierra y devolver la confianza en las instituciones encargadas de esta tarea—especialmente el INRA; (ii) adoptar mecanismos de distribución de la tierra que estén priorizados por objetivo y que empleen instrumentos múltiples; (iii) mejorar la tributación sobre la tierra; (iv) regularizar la posesión de la tierra para los indígenas; (v) mantener la integridad de las áreas protegidas y de las reservas forestales. Además de revisar el estatus de las propiedades agrícolas más grandes, deberían establecerse metas de redistribución de la tierra empleando para ello un enfoque pragmático, incluyendo mecanismos como programas de compra de hectáreas. La reforma tributaria de la tierra debería centrarse en la actualización de los catastros y su tasación como piedra angular de la descentralización fiscal. Las reclamaciones de los indígenas sobre la tierra deben atenderse mediante procedimientos ágiles, y la base para la administración territorial indígena tendría que mejorar. Finalmente, debería reforzarse el Sistema de Áreas Protegidas y áreas forestales, haciendo que su gestión sea profesional e invirtiendo en las comuni-

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dades que se hallan dentro y en el entorno de estas áreas.

Sin corrupción y con participación ciudadana
El diseño y la implementación de políticas económicas y sociales adecuadas puede ayudar a Bolivia a crecer más y mejor y a reducir la desigualdad y la exclusión social. Para alcanzar y mantener estos objetivos Bolivia necesita un sector público eficiente y transparente y una participación ciudadana activa que complemente los esfuerzos del sector público. La desconfianza de la ciudadanía en el sector público trae causa en la falta de resultados, en la incapacidad de proveer servicios para todos (y en particular, para los más pobres y excluidos) y en la percepción de la alta corrupción de oficiales y servidores públicos. Para acabar con esta tendencia, presentamos a continuación algunas sugerencias de políticas destinadas a mejorar la eficacia y eficiencia del sector público y ampliar el acceso a los servicios públicos (especialmente, a la Justicia). El gobierno podría concentrarse, en primer lugar, en consolidar las reformas en las áreas que constituyen la base operativa de las instituciones públicas, es decir, los procesos administrativos, financieros y de control regulados por la Ley SAFCO. Esto comprende, entre otros, los procesos de presupuesto, planificación y adquisiciones (compras y contrataciones). Asimismo, el gobierno debería proseguir con la modernización del sistema de información y administración financiera (SIGMA), herramienta central de los procesos administrativos. En materia de presupuesto y planificación, algunos principios importantes que deben tenerse en cuenta son: (i) preparar estimaciones del paquete presupuestario para un periodo progresivo de tres años; (ii) restringir

la capacidad del gobierno o del parlamento para exceder los límites apropiados sin presupuestos suplementarios; (iii) asegurar que el presupuesto cubra todas las dependencias del gobierno y abarque la totalidad de los recursos comprometidos y de las responsabilidades del gobierno; y (iv) suministrar oportunamente las estimaciones de transferencias a los gobiernos subnacionales (algo que sería más fácil de hacer si se permite presentar presupuestos subnacionales realistas a consejos o comisiones). Al mismo tiempo, es necesario fortalecer el Sistema Nacional de Planificación, estableciendo procesos y metodologías para la definición de las prioridades de inversión y gasto público de manera que queden reflejadas en el presupuesto general (lo que permitiría convertir el Plan de Desarrollo Económico y Social en una herramienta de gestión, supervisión y evaluación). En materia de adquisiciones, podría introducirse un nuevo marco institucional mediante una Ley de Compras y Contrataciones. Este marco institucional debería contar con (i) una oficina central responsable de supervisar el sistema de compras, con un funcionariado especializado; (ii) un Sistema de Adquisición de Bienes y Servicios electrónico integrado en el SIGMA; (iii) una base de datos de proveedores consolidados; (iv) un sistema información a la ciudadanía sobre compras del Estado; (v) un plan de auditorías e investigaciones especiales que contemple las normas y la calidad de los resultados; y (vi) un plan de compras corporativas, que permita generar importantes ahorros. La mejora del sistema de información y administración financiera requeriría las siguientes medidas (i) agilizar el funcionamiento del sistema y de las transacciones, y generar informes para los principales usuarios; (ii) desarrollar una página web de acce-

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so público a la información del SIGMA, con información de fácil uso y comprensión; (iii) mejorar el seguimiento de los resultados en aquellos sectores que cuentan con sólidas clasificaciones por programas, vinculando los indicadores intermedios con las áreas respectivas de intervención pública; (iv) aclarar la información sobre las reglas presupuestarias subyacentes y diseñar programas piloto para involucrar a la sociedad en general en el proceso presupuestario; (v) evitar extender el SIGMA a niveles subnacionales, en la medida en que sus capacidades de procesamiento no lo permitan; y (vi) establecer un comité de usuarios del SIGMA que tenga por objeto principal discutir y definir las particularidades que debería tener el sistema de información (el desarrollo conceptual es fundamental antes de adoptar una la decisión respecto del futuro del sistema). El gobierno podría también considerar la posibilidad de desarrollar algunas de las reformas ya iniciadas: Servicio Civil, Administración Tributaria y Aduanas. Con respecto al Servicio Civil, las principales sugerencias serían: (i) actualizar el registro de funcionarios públicos y controlar, entre otros, las altas y bajas de personal (este registro debería extenderse a toda la administración pública); (ii) integrar la información del registro con el historial individual de servicios de cada funcionario, contando así con toda la información sobre los servicios prestados al Estado lo que, junto con el Registro, constituiría la información base para el diseño e implementación de la política salarial y de la carrera administrativa.; (iii) definir las sanciones y los incentivos en el programa de registro para asegurar el cumplimiento (el personal y los directores deberían tener un incentivo para asegurar que la nómina y los datos e información del personal sean completos y co-

rrectos, y queden registrados); (iv) extender la contratación competitiva y transparente de empleados públicos a otras entidades o sectores (por ejemplo, educación y salud); y (v) elaborar y poner en marcha una nueva política salarial y de recursos humanos, lo que debería permitir racionalizar el servicio civil, reordenar sus recursos humanos, homologar las funciones y salarios públicos y establecer mecanismos de promoción en función del desempeño. Con respecto a Administración Tributaria y Aduanera, las tareas pendientes para consolidar la reformas incluyen, en primer lugar, el logro de un consenso político y social que impida la apropiación de la administración tributaria y aduanera por parte de sectores interesados, reforzando el carácter técnico del SIN, la ANB y la Superintendencia Tributaria, y acabando con los mandatos interinos. En segundo lugar, en el caso del SIN se debería (i) completar el empadronamiento de contribuyentes; (ii) mejorar los procesos informáticos de control; (iii) seguir mejorando la fiscalización; y (iv) establecer unidades especializadas por sector económico. En el caso de la ANB, se sugiere: (i) consolidar el plan estratégico; (ii) redefinir la organización, papel y titularidad del directorio; (iii) utilizar la información para mejorar la fiscalización; (iv) definir una estrategia integral de lucha contra el contrabando; e (v) incorporar técnicas de gestión y trabajo en equipo y coordinarse con otros organismos fiscalizadores. Las políticas sugeridas pretenden mejorar la eficacia y eficiencia de la Administración Pública, y deberían complementarse con políticas orientadas a mejorar la transparencia y eliminar la corrupción. Entre ellas podrían considerarse: (i) la simplificación de trámites y la adopción de gobierno electrónico; (ii) la definición e implementa-

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ción de mecanismos para la participación y evaluación ciudadana de la gestión pública; y (iii) la aprobación de normas de acceso a la información pública. En materia de justicia, para acercar los servicios a todos los ciudadanos (especialmente los más pobres), extender el alcance y la calidad del servicio, y mejorar la eficiencia (reduciendo los costos implícitos y explícitos), las autoridades deberían considerar una serie de medidas encaminadas a reforzar la capacidad de provisión del servicio. En este sentido, sería necesario (i) asignar más recursos económicos y logísticos a los operadores del sector, de modo que puedan responder eficientemente a las demandas de la población; (ii) fortalecer los aspectos profesionales y de administración de personal de justicia (a través de capacitación y formación); (iii) mejorar el proceso de selección y evaluación de los jueces a través de procesos transparentes y equitativos, con el fin de garantizar la independencia del Poder Judicial y contrarrestar la corrupción; y (iv) crear nuevos juzgados y situarlos con el fin de cubrir el déficit de más del 40 por ciento en el ámbito local, adecuando el sistema de justicia a la demanda y necesidades de la población. El diseño del sistema debe atender las necesidades de justicia de los diferentes grupos de población, reconociendo las diferencias y particularidades culturales, consolidando la justicia comunitaria y capacitando a los operadores para su correcta aplicación (incluyendo capacitación en materia de género y violencia familiar). Además, el gobierno debería promover la participación de la sociedad civil como agente externo de control que asuma el compromiso continuo de velar por las prácticas anticorrupción, el acceso universal a la justicia y el cumplimiento de la gestión de sistema de justicia. Finalmente,

como complemento a la provisión de servicios de justicia, las autoridades deberían considerar medidas para mejorar la seguridad ciudadana, incluyendo la prevención (la más eficiente en términos de costos y beneficios), la implementación del plan nacional de seguridad nacional (previsto en la Ley 2494, con sus modificaciones si fuera necesario) y el reforzamiento de la conexión y la coordinación entre la implementación del plan y el sistema de justicia. El marco político e institucional de un sistema más descentralizado en Bolivia tendrá un impacto significativo en la gestión y la prestación de servicios públicos. Para anticipar esto, el gobierno debería definir una estrategia que incluya la segunda etapa de la descentralización. Esta estrategia debería centrarse, en el corto plazo, en estabilizar el sistema intergubernamental, lo que supondría la aplicación de políticas públicas para (i) mejorar la equidad regional en la distribución de recursos—a través de la redistribución de las transferencias con mayor peso para reducir desigualdades (por ejemplo, numero de habitantes y de población pobre por región); (ii) promover el intercambio de información entre los diferentes niveles de gobierno para aumentar la transparencia y crear capacidades institucionales básicas; y (iii) proteger y mejorar la calidad de la provisión de servicios en los diferentes gobiernos subnacionales. En el mediano y largo plazo, el gobierno podría profundizar el sistema intergubernamental y decidir qué funciones y responsabilidades adicionales deben transferirse a los mismos. En esta segunda fase, una alternativa posible sería proceder con la descentralización por sectores (por ejemplo, caminos rurales, salud o educación) a través de los diferentes niveles nacional, regional y municipal y de una forma integrada. Este proceso exigirá negocia-

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ciones y convenios marcos, procediendo gradualmente y transfiriendo primero las responsabilidades de la prestación de los servicios menos complejos. El gobierno debería también atender el desequilibro fiscal vertical, reduciendo en lo posible la dependencia de las transferencias y reforzando las bases de ingresos propios de los gobiernos subnacionales. La experiencia de otros países muestra que para evitar desequilibrios fiscales a nivel general es preferible que las trasferencias de gastos, responsabilidades y funciones precedan a las transferencias de ingresos. Al mismo tiempo, para atender el desafío de la responsabilidad fiscal, Bolivia podría adoptar reglas de responsabilidad fiscal que incluyan a los gobiernos subnacionales, con indicadores fiscales explícitos y transparentes, y definiciones de sanciones para los casos de incumplimientos y violaciones de las normas. Finalmente, para que la segunda fase de la descentralización avance satisfactoriamente es necesario el reforzamiento institucional de los gobiernos subnacionales (especialmente, los departamentos), tanto en materia de recursos humanos como en lo que se refiere a los sistemas de gestión.

ALGUNAS SUGERENCIAS SOBRE PRIORIDADES Y CRONOLOGÍA DE LAS ACTUACIONES
El contexto inicial favorable en lo político-social y económico permite cierto margen en el diseño e implementación de políticas públicas, promoviendo el desarrollo económico y social del país. Pero es evidente que los retos son múltiples, serios y heterogéneos y que, por lo tanto, requieren propuestas integrales e inmediatas. La sección anterior intenta cubrir estos retos en sus diferentes dimensiones y presenta opciones (casi siempre complementarias) para crecer más y mejor—generando empleos, con beneficios para todos, y sin corrupción y con participación ciudadana. El diseño e implementación de todas estas opciones, simultáneamente o en el corto y mediano plazo, no es factible; y de ahí su nombre: opciones. Algunas sugerencias pueden ser útiles para determinar las prioridades y la cronología de las actuaciones. La Tabla 3 presenta sucintamente dichas sugerencias, que representan una parte de las opciones citadas en la sección anterior para una primera etapa. A través de las mismas proponemos aquellas políticas que, atendiendo a las lecciones de Bolivia y a la experiencia de otros países, tendrían el mayor impacto sobre los retos de las tres áreas (crecer más y mejor—generando empleo, con beneficios para todos, y sin corrupción y con participación ciudadana) con el objetivo fundamental de reducir la pobreza y la exclusión, y descontando en cierta modo el capital político necesario para consensuar, diseñar e implementar las mismas.

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Tabla 3 - SUGERENCIAS DE PRIORIDADES Y CRONOLOGÍA DE LAS ACTUACIONES

Para crecer más y mejor

La primera etapa - 2 años Para beneficiar a todos Educación-Facilitar acceso y permanencia en primaria y secundaria Salud-Vincular financiamiento con incentivos de desempeño Agua-Resolver crisis puntual y hacer efectiva política financiera Programa Social-Focalizar en el desarrollo humano de los niños

Para eliminar la corrupción y aumentar la participación Administración PúblicaConsolidar reformas de base operativa Justicia-Fortalecer aspectos de administración y gestión

Fortalecer marco legal y mejorar ambiente regulatorio para negocios Desarrollar el sector de hidrocarburos Negociar tratados de libre comercio Mejorar eficiencia del financiamiento para el desarrollo rural

CON BENEFICIOS PARA TODOS

DINÁMICA DE LA POBREZA Y DESIGUALDAD
Omar Arías

lrededor del 65 por ciento de los habitantes de Bolivia es pobre, y de éste, casi el 40 por ciento vive en la extrema pobreza. La distribución del ingreso es de las más desiguales de América Latina.1 Las razones que dan origen a esta realidad son: Primera: el crecimiento en los años 90 se concentró en exportaciones de recursos naturales que generan pocos empleos. Más importante aún, desde 1999, la desconfianza de los inversionistas, el deterioro de los términos de intercambio, la reducción de las exportaciones y el programa de erradicación de la coca, redujeron el ritmo de crecimiento, revirtiendo los avances. Segunda: la baja productividad de las empresas ha impedido el crecimiento del empleo y los salarios. Esto se ha debido a un marco legal e institucional que limita los emprendimientos. Tercera: pese a la expansión del acceso a la educación básica, los pobres tienen pocas oportunidades para mejorar su capital humano. La consecuencia es una baja productividad laboral. Más aún, muchos dejan la escuela prematuramente y terminan en trabajos mal pagados. El fuerte crecimiento económico de base amplia es condición fundamental para reducir la pobreza y la desigualdad. Sin embargo, para ello se necesitan políticas que mejoren la productividad laboral y la creación de trabajo. ¿Cómo? Aquí se esbozan algunas posibles salidas.
1 Este capítulo se basa fundamentalmente en el informe“Estableciendo las Bases para un Mayor Crecimiento a favor de los Pobres en Bolivia”, Informe nº 28068-BO, Banco Mundial, 5 de diciembre de 2005.

A

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CRECIMIENTO Y TENDENCIAS DE LA POBREZA Y LA DESIGUALDAD
Durante los años 90, la pobreza y desigualdad disminuyeron, pero desde 1999 se ha invertido la tendencia. Durante el periodo de crecimiento entre 1993 y 1999, la pobreza urbana se redujo del 52 al 46 por ciento en los principales centros urbanos, aunque la desigualdad del ingreso urbano se mantuvo invariable. Aunque existen datos nacionales urbanos adecuados, sí hay evidencia de que tanto la pobreza nacional como la rural pueden haber disminuido en los años 90 (Tabla 1).

La desaceleración económica de finales de los años 90 redujo el ritmo del crecimiento y revirtió los progresos en materia de pobreza. Entre 1999 y 2002, la pobreza aumentó del 62 al 65 por ciento de la población boliviana, mientras la pobreza extrema creció del 36 al 37 por ciento. Los hogares urbanos pobres fueron los más afectados. El desempleo urbano aumentó del 6 al 9 por ciento, y la pobreza urbana volvió a los índices de principios de los años 90. La desigualdad del ingreso se incrementó significativamente entre 1997 y 2002. Bolivia tiene actualmente un coeficiente de Gini de casi 58, lo que la sitúa como uno de los

Tabla 1 - MEDIDAS DE POBREZA, 1993-2002 Estimaciones basadas en el ingreso

Pobreza I Nacional 1997 1999 2002 1993 1997 1999 2002 1997 1999 2002 1997 1999 2002 63.6 63.5 65.2 52.0 50.7 46.4 51.0 54.5 51.4 53.9 78.0 84.0 83.5 B 33.7 36.0 36.7 22.2 21.0 18.8 22.1 23.8 22.4 23.8 49.4 59.4 57.6

Pobreza Extrema I B 36.5 40.7 41.3 23.7 21.3 20.7 23.5 23.8 23.5 25.7 59.0 69.9 67.0 18.9 22.2 22.3 8.4 7.5 7.02 8.8 9.1 8.9 9.4 34.4 45.1 43.3

Ciudades capitales*

Urbana

Rural

Nota: I: Incidencia (% de la población), B: brecha de pobreza (% brecha entre el ingreso promedio de la persona pobre y la línea de pobreza). *Ciudades capitales incluyen: Sucre, La Paz, Cobija, Cochabamba, Oruro, Potosí, Tarija, Santa Cruz, Trinidad y El Alto. Fuente: UDAPE, basado en encuesta de hogares, EIH (1993); ENE (1997); y MECOVI (1999-2002).

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DINÁMICA DE LA POBREZA Y DESIGUALDAD

Estimaciones oficiales

Pobreza I Nacional 1999 2000 2001 2002 1999 2000 2001 2002 1999 2000 2001 2002 62.0 65.5 64.4 64.6 51.4 54.5 54.3 53.9 80.1 84.5 81.1 82.2 B 30.7 33.7 31.8 31.2 22.4 25.6 24.6 23.8 44.8 47.7 43.6 43.4

Pobreza Extrema I B 35.8 39.2 37.3 36.8 23.5 27.9 26.2 25.7 56.7 58.7 55.6 54.8 15.0 17.2 19.6 14.4 8.9 11.0 14.7 9.4 25.4 28.0 27.8 22.6

Urbana

Rural

Nota: Basado en gastos per cápita del hogar en zonas rurales e ingresos per cápita del hogar en zonas urbanas.

países más desiguales de la región, junto a Brasil y Chile (países con tasas de pobreza mucho menores) (Gráfico 1). Esta desigualdad refleja significativas disparidades en la colocación de activos, tales como educación

y tierra, tamaño del hogar, y brechas de ingresos por género, etnia y tipo de empleo. Nueve de cada diez bolivianos (pobres y no pobres por igual) consideran que la distribución de ingreso es “injusta” o “muy injusta”.

Gráfico 1 - COEFICIENTES DE GINI EN AMÉRICA LATINA* DISTRIBUCIÓN DE INGRESOS DEL HOGAR EQUIVALENTES, CIRCA 2000
60 55 50 45 40

Costa Rica

Argentina

El Salvador

Bolivia

Jamaica

Chile

Venezuela

Nicaragua

Honduras

Panamá

México

*Países Seleccionados Fuente: Gasparini y otros (2004).

Colombia

Uruguay

Brasil

Perú

280
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

El crecimiento de los años 90 redujo la pobreza y mejoró los indicadores sociales. Entre 1993 y 1998 el crecimiento fue del 4,7 por ciento por año (2,2 por ciento per cápita), cifra que permitió a Bolivia sobrepasar a otros países andinos por primera vez en 40 años. Las exportaciones se diversificaron más allá de los minerales y los hidrocarburos, e incluyeron productos nuevos como la soya, el café, el azúcar y la madera. La inversión superó el 18 por ciento del PIB, cuatro puntos porcentuales por encima del promedio de los años 80. La estabilización macroeconómica y las políticas estructurales explican la mayor parte del crecimiento de los 90, lo que se acompañó de una creciente participación laboral (especialmente de las mujeres) y de una mejora de la productividad en la economía (1,2-1,7 por ciento por año). Este crecimiento elevó los ingresos (en términos per cápita, éstos crecieron 13 por ciento acumulativamente entre 1993 y 1997) y redujo la pobreza. Específicamente, los ingresos de los pobres en las ciudades capitales crecieron a la misma medida que

los ingresos promedio, y la pobreza se redujo del 52 por ciento en 1993 al 46 por ciento en 1999 (Gráfico 2). Al mismo tiempo, las mejores condiciones de vida y de educación en el área rural sugieren que la pobreza allí también pudo haber disminuido. A pesar de estos logros, la gravedad de la pobreza hizo que el crecimiento resultara insuficiente para sacar a muchos bolivianos de ella. En 1997, el 37 por ciento de los bolivianos aún estaban lejos de alcanzar el ingreso suficiente para escapar a dicha situación. Bolivia tiene una elasticidad de pobreza-crecimiento entre el 0,3-0,5, comparada con una elasticidad promedio para la región de 1,0. Esto implica que un incremento de uno por ciento en el ingreso per cápita contribuye a sacar a menos de medio por ciento de los bolivianos de la pobreza. La reducción de la pobreza habría sido mayor si el crecimiento hubiese sido sostenido, de base más amplia y más intensivo en la generación de empleos. Los sectores intensivos en capital y trabajo cualificado como son los de hidrocarburos, telecomunicaciones y servicios financieros, cre-

Gráfico 2 - CURVAS DE INCIDENCIA DEL CRECIMIENTO, 1993-2002 (% del cambio en el ingreso per capita de los hogares, por percentil)
12 PR 1999
Crecimento anual del ingreso per cápita Ciudades Capital

9 6 3 0 -3 -6 -9 -12 1 11 21 31

PR 1993

Media: 1993-1997 Media: 1999-2002

1993-1997 41 51

1999-2002 61 71 81 91

Percentil del ingreso per cápita de hogares

Nota: Basado en gastos per cápita del hogar en zonas rurales e ingresos per cápita en la ocupación principal del hogar en zonas urbanas para mejorar la comparación entre encuestas de la década de los 1990-2000. Fuente: Estimaciones basadas en información de encuesta de hogares.

281
DINÁMICA DE LA POBREZA Y DESIGUALDAD

Gráfico 3 - DISTRIBUCIÓN DE LOS INGRESOS PER CÁPITA POR HOGAR, 2002, URBANO Y RURAL
0.5 0.45 0.4 0.35 0.3 0.25 0.2 0.15 0.1 0.05 0 0.4 0.35 0.3 0.25 0.2 0.15 0.1 0.05 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 -2 -1 0 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Nota: Las líneas verticales en cada grafico representan la línea de pobreza en cada área. Los gráficos muestran la fracción de personas a cada nivel de ingreso; el área bajo la curva a la izquierda de la línea de pobreza es la fracción de pobres. La barra vertical da una idea de la fracción de personas con ingresos apenas por debajo de la línea de pobreza. Fuente: Estimaciones del autor basadas en información de encuesta de hogares.

cieron más rápido. Mientras los efectos indirectos sobre la agricultura y la manufactura, que emplean más del 60 por ciento de la fuerza laboral, fueron limitados. Las exportaciones se diversificaron, pero ello no estimuló a los sectores intensivos en trabajo orientados a la exportación. La participación de las exportaciones en el PIB permaneció estable. El crecimiento en estos sectores modernos —en las tierras bajas alrededor de Santa Cruz— no se transmitió a los segmentos de la agricultura de subsistencia y del artesanado de baja productividad, particularmente del altiplano. La alta pobreza y desigualdad de Bolivia trasciende los límites rurales-urbanos y regionales. A pesar de que una porción abrumadora de la población rural vive en la pobreza, también hay grandes bolsas de pobreza urbana (Gráfico 3). Ésta se concentra en los valles y en el altiplano central, especialmente en Potosí y Chuquisaca, seguidos por Beni, La Paz y Oruro. Santa Cruz y Cochabamba tienen tasas de pobreza más bajas, pero debido a sus grandes poblaciones tie-

nen mucha población pobre. Cerca del 40 por ciento de los habitantes del departamento de Santa Cruz es pobre, pero esta tasa es sólo del 20 por ciento en la capital. Muchas ciudades intermedias y municipios pequeños también han logrado reducir significativamente la pobreza. Los indicadores de pobreza no monetaria muestran un mayor descenso que la pobreza por ingreso, pero los grandes desafíos persisten. Los indicadores sociales que miden las Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) y el avance de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) mejoraron significativamente entre 1992-2001 (Tabla 2). Por ejemplo, la tasa de mortalidad de niños e infantes disminuyó un 30 por ciento, la matriculación neta en educación primaria está alcanzando el 100 por cien, y los hogares sin agua potable ni saneamiento adecuado cayeron del 50 al 30 por ciento. Sin embargo, Bolivia aún se encuentra entre los países con tasas de desnutrición, mortalidad materna e infantil más altas de la región, y aún está lejos de alcanzar el ODM

282

Tabla 2 - PROGRESO HACIA EL LOGRO DE LOS OBJETIVOS CLAVE DEL MILENIO

Indicadores ODM

Línea de base Año Dato 2002 2002 2001 71.5 75.3 80.7 88.8 36.8 64.6 33.7 60.6 29.6 55 20 41 19.2 NA 100

Avance hacia ODM 2004 2007 2015

Meta ODM 2015

BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

Objetivo 1: Erradicar la pobreza extrema y el hambre Meta 1.1 Pobreza Extrema (% de la población) Meta 1.2. Pobreza Moderada (% de la población)

Objetivo 2: Alcanzar la enseñanza primaria universal Meta 2.1. (%) Niños que concluyen la Primaria (8th grade)

Objetivo 3: Promote gender equality and empower women Meta 3.1. Relación de niñas a niños en educación primaria, secundaria, y terciaria 2001 1998 1994 2002 2001 2001 390 48 72.5 41.9 67 58.8 317 38 76.3 45.0 5.1 2.5

0 55.2 279 10 81 55.5

0 45.1 200 0 84.5 64

0 NA 104 NA 78.6 NA

Objetivo 4: Reducir la Mortalidad Infantil Meta 4.1. Tasa de mortalidad infantil (por 1000 nacimientos vivos)

Objetivo 5: Mejorar la salud materna Meta 5.1. Tasa de mortalidad materna (por 100.000 nacimientos vivos)

Objetivo 6: Combatir la propagación del VIH/SIDA y el paludismo Meta 6.2. Municipalidades con ingestación de Chagas > 3% de la población

Objetivo 7: Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente Meta 7.1. Acceso a agua potable (% de los hogares) Meta 7.2. Acceso a servicios sanitarios básicos (% de los hogares)

Fuente: UDAPE, 2003.

283
DINÁMICA DE LA POBREZA Y DESIGUALDAD

consistente en que todos los niños y niñas concluyan la educación básica. La percepción que la gente tiene sobre su bienestar suele estar relacionada con la pobreza por ingreso. La gente y las autoridades evalúan la pobreza conforme a criterios como el desempleo, la mala educación, el acceso restringido a activos y servicios básicos, y a las variables de etnia y ubicación socio-económica. Los bolivianos tienden a ser y a pensarse como pobres por tener pocos ingresos o cuando son jóvenes, sin educación, desempleados o subempleados, indígenas, moradores rurales y cuando carecen de servicios básicos. Existen, no obstante, algunas diferencias en cuanto a la pobreza de ingresos y la percepción de pobreza asociada a la identidad étnica y a la ubicación geográfica. Los quechuas tienden a calificarse como más pobres de lo que sugieren sus perfiles de pobreza por ingreso, mientras que con los aymaras ocurre lo contrario. Con igual acceso a servicios básicos, los habitantes rurales se consideran menos pobres que sus pares urbanos, a pesar de que aquéllos perciben ingresos más bajos. Por tanto, los factores de exclusión y/o culturales (por ejemplo, sentido de empoderamiento o identidad), así como las características geográficas específicas, como la desigualdad local o el capital social, podrían tener efectos significativos en la percepción de la situación de pobreza de los bolivianos. Entre los principales factores explicativos de la persistencia de la pobreza y la desigualdad se encuentran la baja productividad, particularmente del trabajo, que limita el desarrollo de una actividad económica más intensiva en empleo. Los factores que influyen sobre la productividad incluyen: (i) la capacidad de empresas y productores para adoptar nuevas tecnologías y técnicas de

producción, capacitar trabajadores y desarrollar activamente nuevos productos y mercados, es decir, la demanda de trabajo; y (ii) la capacidad de los pobres para acumular capital humano y utilizarlo bien, es decir, la oferta de trabajo.

RESTRICCIONES A LA CREACIÓN DE EMPLEO. LA DEMANDA LABORAL
El mal clima empresarial de Bolivia dificulta la inversión, la productividad y la creación de empleo. El progreso en la productividad total en los años 90 reflejó, más que una mejora o innovación tecnológica, sobre todo una mejor asignación de recursos tras las reformas económicas. La acumulación física de capital (vinculada a la adopción de nuevas tecnologías) contribuyó poco al crecimiento, y la productividad general del trabajo (PIB por trabajador) subió aumento sólo un 0,5 por ciento por año durante el auge económico. Ello tuvo reflejó en limitadas mejoras de la productividad del trabajo en los sectores más productivos como el petróleo, los alimentos y el textil. Pocas pequeñas y medianas empresas (PYME) logran expandirse. Las empresas pequeñas, de 10 empleados o menos, representan el 83 por ciento del empleo (en gran parte no calificado) y el 25 por ciento del producto, mientras que unas pocas firmas grandes, que emplean a 50 o más trabajadores, generan dos tercios del producto y sólo 9 por ciento del empleo, en gran parte calificado. Además, la demanda laboral de las empresas manufactureras tarda más de un año en ajustarse a los cambios de las condiciones económicas, en el rango superior de ALC y 2,5 veces el promedio de los países de la OCDE. Más aún, existe una marcada tensión entre los aumentos en los salarios y el

284
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

Tabla 3 - COMPARACIÓN DE INDICADORES DEL CLIMA DE INVERSIÓN EN BOLIVIA Y OTROS PAÍSES DE AMÉRICA LATINA SELECCIONADOS, 2004 País Comenzar un Negocio Número de Procedimientos Tiempo (días) Costo (% ingreso pc) Índice de Dificultad de Contratación Índice de Dificultad de Despido Índice de Rigidez de Empleo Index Costos de Despido (semanas) Número de Procedimientos Tiempo (días) Costo (% valor de la propiedad) Costo de crear un colateral (% ingreso pc) Índice de Derechos Legales Índice de Información de Crédito Bolivia Chile Colombia Ecuador Honduras Nicaragua Perú

15 59 173.9

9 27 10

14 43 27.4

14 92 47.4

13 62 72.9

9 45 170.1

10 98 36.4

Contratar y despedir empleados

61 0 40 98

17 20 19 51

72 20 51 49

44 70 51 131

22 30 31 46

22 50 51 24

44 60 55 56

Registrar Propiedad

7 92 5.1

6 31 1.4

7 23 3.6

12 21 16

7 36 8.8

7 65 6.5

5 31 3.2

Obtener Crédito

51 3 4 2

5.3 4 6 6

38.9 4 4 2

10.8 3 5 1

36.6 5 3 0

2 4 5 1

16 2 6 4

Proteger Índice de desclasificación Inversiones Firmar contratos Número de Procedimientos Tiempo (días) Costo (% de la deuda) Tiempo (años) Costo (% de los bienes) Tasa de Recuperación (centavos por dólar)

47 591 10.6 1.8 18 32.5

28 305 10.4 5.6 18 19.3

37 363 18.6 3 1 54.6

41 388 15.3 4.3 18 18.1

36 545 33.1 3.7 8 21.5

18 155 16.3 2.2 8 38.1

35 441 34.7 3.1 8 31.1

Cerrar un negocio

Fuente: Banco Mundial, y Djankov y otros (2002).

285
DINÁMICA DE LA POBREZA Y DESIGUALDAD

número de empleados. Por cada incremento de 10 por ciento en los salarios reales, la demanda en manufactura por mano de obra no calificada se reduce en un 6,4 por ciento (dos veces el promedio internacional y en el rango más alto de ALC). Un mal clima empresarial dificulta la inversión y la creación de empleo; las empresas pequeñas son las más afectadas por la regulación, la rigidez contractual, y del crédito y los mercados. Un mercado de pequeña escala, reglas onerosas, crédito limitado y costoso, e infraestructura de transporte deficiente, influye negativamente sobre las tasas de capacidad utilizada, las perspectivas de expansión, y por tanto, la creación de empleo de las empresas manufactureras (véase Tabla 3). Para las empresas pequeñas, las restricciones de la regulación (por ejemplo, registro y licencias de operación), las excesivas condiciones para el acceso al crédito y los cuellos de botella de mano de obra calificada son los factores más restrictivos. Para las empresas grandes, los costos de insumos, incluyendo crédito y acceso a la tecnología, y el tamaño del mercado son las principales restricciones. Más específicamente: > El mercado es limitado y localizado. Esto quiere decir que el comercio nacional está altamente concentrado y que hay pocas empresas exportadoras (por ejemplo, frente al casi el 50 por ciento de las empresas grandes, sólo exporta el 20 por ciento de las pequeñas y medianas). > La regulación de negocios es onerosa y las instituciones son débiles. - El registro empresarial es caro y muy lento, a pesar de las recientes mejoras. - Es difícil registrar la propiedad, y el cumplimiento de los contratos o de los derechos de propiedad es incierto. - Los costos de transacción e información

son elevados, particularmente los relacionados con el crédito, la tecnología y la ubicación de mercados locales y extranjeros, la acreditación, y los conflictos contractuales. > El acceso al crédito es limitado. Las costosas garantías requeridas para conseguir un préstamo, especialmente para las empresas pequeñas (más del doble del monto adeudado, y sobre todo a través de garantías de bienes raíces), muestra que Bolivia tiene un mercado de crédito rígido, un registro de activos ineficiente y una recuperación riesgosa de la deuda. > Existe un alto costo de logística y condiciones azarosas en los mercados de insumos y productos. Las cadenas de abastecimiento son débiles, dados los costes y la lentitud del transporte (sobre una base unitaria, 20 veces más caro que en Brasil), el despacho aduanero sigue siendo engorroso (pese a algunas mejoras recientes), la calidad de los servicios internos y de los insumos es escasa (por ejemplo, el abastecimiento de energía irregular) y, en consecuencia, los inventarios de insumos para la producción se demoran demasiado (de 36 a 50 días). > La regulación laboral sigue siendo restrictiva. Aunque la legislación laboral, que data de 1943, es restrictiva, su cumplimiento también resulta excepcional. Esta legislación, que persigue proteger a los trabajadores, en determinados contextos termina aumentando el costo total del empleo y haciendo que la empresa resulte menos competitiva, porque desalienta la contratación equitativa en el mercado formal. En consecuencia, se alienta la informalidad, se dificulta la productividad y se obstruye la creación de empleo. Así:

286
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

- Los pagos por indemnización laboral resultan en costos de despido 2 y 3 veces más altos que en la mayoría de los países andinos. - Los beneficios extra-salariales (por ejemplo, jubilación o salud) representan cerca del 50 por ciento de los costos laborales. - Las reglas restringen las cesantías (incluyendo aquellas surgidas por remezones económicos), el trabajo estacional, los tiempos extra, la duración de la semana laboral de la mujer y el trabajo nocturno. La informalidad alienta la baja productividad, genera costos elevados y beneficios mínimos. En un marco de pocos incentivos para cumplir la normativa, muchas empresas, particularmente las micro y las pequeñas, quedan fuera del sector for-

mal y carecen de acceso a las instituciones (por ejemplo, mercados de crédito y de exportación). Esta situación restringe su potencial de expansión, ya que no pueden capitalizar los logros de la productividad, fruto de la innovación y de las economías de escala. Más específicamente, > Las empresas más pequeñas tienen bajos beneficios e incentivos impositivos perversos para convertirse en formales y permanecer así, porque: - Los costos normativos para su incorporación son prohibitivamente altos. - Las compañías no pueden deducir el impuesto al valor agregado por las compras a empresas registradas en el régimen simplificado de impuestos (SII), que comprende a la mayoría de los emprendimientos pequeños.

Gráfico 4 - ÍNDICE DE CONDICIONES DE EMPLEO DE JURE EN BOLIVIA Y EL MUNDO, (0-1)
Europa del Este y Asia Central América Latina y el Caribe Africa Sub-sahariana Sur de Asia Medio oriente y Norte de Africa Industriales Europa continental Este asiático y Pacífico Anglosajones industriales Bolivia Venezuela Brasil Panamá Colombia México Rep. Dominicana Perú Argentina Ecuador Chile Uruguay Jamaica 0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8 0,9 1

Fuente: Basado en Djankov et al. (2003), tomado del BID (2004). 1= más protector del trabajador, 0= menos protector.

287
DINÁMICA DE LA POBREZA Y DESIGUALDAD

> Las reglas laborales generales no propician un aumento de la productividad de empresas más pequeñas. Es decir: - Los beneficios extra-salariales legales (principalmente en seguridad social) resultan caros para las empresas pequeñas y podrían representar hasta el 8 por ciento de las ventas. Esto incentiva su permanencia en el sector informal y, con ello, la pérdida del acceso a instituciones formales de crédito, capacitación y apoyo a las exportaciones. Incluso es frecuente que las empresas pequeñas registradas para operar y pagar impuestos incumplan las leyes laborales.

RESTRICCIONES A LA ACUMULACIÓN DE CAPITAL HUMANO Y SU UTILIZACIÓN. LA OFERTA LABORAL
Para los pobres es más difícil recibir una educación de alta calidad, y además no pueden equipararse los retornos del mercado laboral logrados gracias a la educación. La combinación de altos costos de oportunidad, las pocas perspectivas de alcanzar una educación universitaria y el rendimiento relativamente bajo de la educación primaria y secundaria, desalientan a los niños de familias pobres a permanecer en las aulas. El sistema de educación pública, especialmente en el nivel secundario rural, ofrece formación de baja calidad, lo que frena la capacidad de acumulación de capital humano y de mejora de las oportunidades de los pobres. Es más, las familias pobres no pueden permitirse mantener a sus niños en la escuela hasta la secundaria, ya que los necesitan para trabajar y ayudar así a la familia. En consecuencia, la distribución educativa en Bolivia es desigual, además de tener una base muy estrecha en el nivel secundario.

Los beneficios concretos de la educación son bajos. Así, seis de cada diez graduados de la escuela secundaria corren el riesgo de caer en la pobreza debido a estos bajos retornos. En las zonas rurales, sólo una educación post-secundaria ofrecería un significativo aumento en el ingreso. Asimismo, la educación no reporta iguales ventajas para todos. Los retornos oscilan entre el 0 y el 60 por ciento para los trabajadores con educación primaria, entre el 20 y el 30 por ciento para aquellos con educación secundaria, y entre el 50 y el 150 por ciento para los que ingresan a la universidad. Los trabajadores de familias pobres tienden a recibir beneficios más bajos, debido a la deficiente educación que reciben. Las brechas a que se enfrentan mujeres, jóvenes y trabajadores poco instruidos, y las disparidades en los ingresos debidas únicamente al género, etnia, ubicación y sector de empleo, superan los promedios regionales. Aunque el ingreso de los trabajadores indígenas es en promedio aproximadamente la mitad del de los no indígenas, la mayor parte de estas diferencias se explican por los bajos niveles de capital humano (cantidad y calidad educativa) de los primeros. Las tendencias demográficas del país suponen una oportunidad única para mejorar la productividad laboral y reducir la pobreza. Junto a Haití, Bolivia es el único país de América Latina y el Caribe que está entrando en la etapa de transición demográfica en la que la tasa de dependencia (la fracción de la población que es muy joven o muy adulta para trabajar) va a disminuir durante las próximas dos décadas (véase Gráfico 5). A medida que Bolivia pasa a esta etapa, se espera un aumento de la participación de la fuerza laboral. Esto supone una oportunidad única para que las inversiones educativas se traduzcan de inmediato en

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BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

una fuerza laboral más productiva y un mayor potencial para reducir la pobreza, sobre la base de más trabajos de calidad en el mediano plazo. Los bajos costos de oportunidad del autoempleo y los beneficios no monetarios estimulan el empleo masivo en el sector informal. El sector informal urbano de Bolivia está entre los más elevados de la región y es heterogéneo. En 2002, más del 55 por ciento de los trabajadores ocupados estaba en el sector informal, ya sea como

auto-empleado (40 por ciento) o asalariado (15 por ciento). Otro 10 por ciento no recibía remuneración en efectivo, dada su inserción en negocios familiares en su calidad de aprendiz. El empleo informal implica bajos costos de oportunidad y beneficios no monetarios. Para muchos bolivianos, ésta es una alternativa competitiva frente a la escasez de trabajos en el sector formal o el desempleo. Asimismo, el autoempleo puede ser más atractivo para sectores como las mujeres (que buscan horarios flexibles para ha-

Gráfico 5 - LA TRANSICIÓN DEMOGRÁFICA Y LA ACUMULACIÓN DE CAPITAL EN BOLIVIA Y AMÉRICA LATINA Ventana de oportunidad (tasa de dependencia)
1,5 Razón de Dependencia 1,4 1,3 1,2 1,1 1 0,9 0,8 0,7 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050
América Latina Bolivia

Porcentaje de la fuerza laboral por nivel educativo
Panama Costa Rica Venezuela Colombia Brasil Honduras 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% Sin escolaridad a primaria completa
Fuente: Basado en Djankov et al. (2003).

Secundaria incompleta a secundaria completa

Más que secundaria completa

289
DINÁMICA DE LA POBREZA Y DESIGUALDAD

cer compatible su trabajo con las obligaciones familiares) o los indígenas (que podrían estar menos expuestos a la discriminación como obreros independientes que como empleados de una compañía). De hecho, los autoempleados se perciben a sí mismos como menos pobres que los asalariados con ingresos similares, lo que muestra la importancia de los beneficios no monetarios del auto-empleo. Debido a la baja productividad de los trabajadores del sector informal, los asalariados informales parecen estar en bastante desventaja frente a los asalariados del sector formal con las mismas capacidades y características de empleo, particularmente con aquellos de niveles inferiores de la escala salarial. En parte, esto se debe a las dificultades de acceso de las empresas informales a los programas de capacitación de trabajadores, de adaptación tecnológica y otras intervenciones orientadas a mejorar la productividad. La migración ha aumentado las oportunidades de ingreso, pero apenas ha contribuido a reducir la pobreza. Aunque se ha producido alguna migración desde las regiones menos desarrolladas a las más desarrolladas, ha sido de escaso alcance entre los pobres de las zonas rurales. También existe una significativa migración hacia las zonas rurales, que están experimentando una expansión económica, especialmente en la región circundante a Santa Cruz. Las personas que emigraron a las zonas urbanas mejoraron sus ingresos al trasladarse (particularmente quienes se situaban en la parte inferior de la escala de ingresos). De modo que, a pesar de una potencial ausencia de contactos y experiencia urbana, los emigrantes consiguieron trabajos urbanos competitivos. Por tanto, la migración rural-urbana probablemente ayudó a reducir la po-

breza de manera directa, y posiblemente también indirecta a través de las remesas. Sin embargo, dado que los flujos de migración son pequeños, ésta ya no funciona como una válvula de escape para los pobres del área rural. Cerca de 350.000 personas migraron durante el auge económico en el periodo 1993-1997, de los cuales solo 69.000 fueron emigrantes rurales-urbanos. Los individuos provenientes de las zonas más pobres y los jefes de hogar de origen indígena son más propensos a la migración rural-rural. Es más probable que los jóvenes, los mejor formados, las mujeres y las familias pequeñas migren hacia las ciudades. Mientras los mercados laborales urbanos y rurales parecen estar interrelacionados, las magnitudes absolutas de flujos cruzados siguen siendo reducidas. Esto refleja en parte los altos costos de la migración y posiblemente factores nomonetarios (por ejemplo, capital social, identidad comunitaria) que influyen sobre las decisiones de asentamiento.

PRINCIPALES OPCIONES DE POLÍTICA PARA REDUCIR LA POBREZA Y DESIGUALDAD
Es esencial reestablecer el crecimiento económico sostenible y facilitar el desarrollo de los sectores intensivos en mano de obra para reducir la pobreza y desigualdad en Bolivia. Bolivia puede tener un mayor crecimiento en el medio y largo plazo si se vincula al desarrollo del gas. Sin embargo, para que tenga un impacto significativo sobre la reducción de la pobreza, este nexo debe acompañarse de un conjunto de políticas que promueva, entre otras cosas, más inversión para reducir la pobreza y para mejorar la productividad y la creación de empleo. Para ello, las reformas políticas deberían centrarse en: (i) remover obstáculos que

290
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

frenan la modernización y crecimiento de las empresas, promoviendo su integración en la economía mundial; (ii) modernizar la normativa empresarial y proporcionar el marco e incentivos adecuados para que las empresas, especialmente las pequeñas y medianas, participen y permanezcan en el sector formal, y aumenten con ello su productividad; y (iii) fortalecer el capital humano y la protección social para que los más desfavorecidos puedan aumentar su productividad y su capacidad de acceder a empleos mejor remunerados. Más adelante se detallan opciones de políticas específicas.2 Sería útil remover los obstáculos para la modernización y crecimiento de las empresas, promoviendo aumentos en la productividad y su integración en la economía mundial. Las opciones dirigidas a este fin incluyen: > Simplificar los procedimientos y reducir el costo de registro comercial, especialmente en los municipios grandes, ampliando los esfuerzos realizados en el municipio de La Paz y otros gobiernos locales. > Implementar incentivos (por ejemplo, créditos fiscales parciales) para la adquisición de nuevas tecnologías (incluyendo en el sector manufacturero), no sólo equipos y tecnologías de información, sino también técnicas gerenciales y capacitación laboral, y en el caso de la agricultura, incentivos para la adquisición de tecnología rural a pequeña escala y nuevas variedades de cultivo. > Promover un acceso más amplio al financiamiento prudente para las PYME, entre otras formas, a través de una pro2

funda reforma de la legislación sobre garantías. > Aumentar la participación en los mercados mundiales, en particular mediante la promulgación de acuerdos de libre comercio que incrementen las exportaciones y promuevan la inversión y transferencia tecnológica. > Alentar la creación de asociaciones de productores y exportadores para reducir el costo de información, así como para aprovechar las ventajas del comercio y de otras oportunidades de mercado. Modernizar la normativa laboral y empresarial, e incentivar oportunamente la participación de las empresas en el sector formal. Las empresas se beneficiarían enormemente de las mejoras generales en el clima de inversión, pero además es importante adoptar medidas específicas para: > Reducir el costo de registro y la expansión del negocio para microempresas y PYME, particularmente el costo de incorporación de socios, el registro en el Régimen General de Impuestos y las licencias de exportación. Esto podría lograrse racionalizando los requisitos de documentación (por ejemplo, registro notarial) y patentes públicas, y optimizando portales de negocios en línea para registros y licencias en las oficinas de los gobiernos municipales. > Establecer iniciativas piloto que incentiven la incorporación de las pequeñas empresas al sector formal, alentando a éstas y a los productores a participar en las licitaciones públicas (el decreto presidencial 27328 “Compro Boliviano” establece las bases legales), extendiendo

Estas opciones que se complementan con otras contenidas en otros capítulos de este volumen e informes recientes del Banco Mundial para Bolivia.

291
DINÁMICA DE LA POBREZA Y DESIGUALDAD

créditos parciales sobre impuestos al valor agregado para las empresas elegibles y ofreciendo servicios de desarrollo de negocios (acceso al crédito privado, servicios judiciales, prácticas administrativas y contables), privilegiando el apoyo a iniciativas de innovación y producción para la exportación. Bolivia podría beneficiarse de la exitosa experiencia de las oficinas de promoción de pequeñas empresas como las de Chile, Italia y los Estados Unidos. > Modernizar la normativa laboral que actualmente limita la capacidad de crecimiento de las empresas, crear nuevos contratos laborales y ajustarse a los ciclos económicos. El objetivo consiste en adaptar esta normativa a las mejores prácticas internacionales y reducir los costos no salariales, que actualmente representan casi el 40 por ciento de los costos laborales que sólo benefician a una minúscula minoría de los trabajadores bolivianos. > Simplificar, reducir el costo y aumentar la transparencia de los procedimientos públicos necesarios para acceder a la tecnología, la certificación de calidad, la acreditación y la resolución de disputas. > Fortalecer las instituciones y coordinar la acción de oficinas públicas relevantes para evitar duplicaciones y costos de transacción, particularmente en la Superintendencia de Empresas y el Ministerio de Trabajo. Fortalecer el capital humano y la protección social para que los pobres puedan mejorar su productividad y acceder a mejores trabajos. Esto puede lograrse a través de las siguientes medidas: > Elevar la calidad del sistema educativo, particularmente para los pobres. Se trata de implementar una estrategia educati-

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> -

va orientada al desarrollo de capacidades cognitivas básicas y la mejora de la productividad de la fuerza laboral. Los elementos clave de esta estrategia, tratados en detalle en el capítulo sobre el sector educativo, han de incluir medidas para: Reducir la brecha de cobertura en la educación básica universal, mejorar las transiciones hacia la educación secundaria y el acceso a educación superior privada para estudiantes pobres, y atender el problema de la baja calidad y desigualdad en el logro educativo en todos los niveles. Esto puede lograrse mediante una gestión basada en resultados, centrando los esfuerzos en los municipios con peores resultados educativos. Implementar un programa nacional de transferencias monetarias que incentive adecuadamente a las familias muy pobres con niños en riesgo, a fin de promover intervenciones preventivas de salud y nutrición y mantener a los niños en la escuela. Para ello, puede aprovecharse la experiencia nacional reciente en El Alto y la experiencia internacional, especialmente en Brasil (Bolsa Escola) y México (Oportunidades) teniendo en cuenta las restricciones fiscales a medio plazo, de manera que sea sostenible. El costo de estos programas en la región va del 0,5 al 1 por ciento del PIB. Mejorar la equidad y las oportunidades laborales. Esto podría lograrse a través de: La reducción de obstáculos al empleo mediante la expansión de instalaciones preescolares y centros de cuidado de niños, para facilitar la participación de mujeres y emigrantes en la fuerza laboral. La adopción de medidas preventivas del crimen dirigidas por la comunidad en los barrios urbanos marginales, que permitan a

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BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

los trabajadores, especialmente a las mujeres, aprovechar las oportunidades de empleo disponibles. - Proveer la capacitación en habilidades relevantes demandadas por el mercado laboral en escuelas secundarias, y alentar la provisión privada de servicios de intermediación laboral (bolsa de empleo). - Usar el recientemente desarrollado mapa de pobreza por consumo para centrar en los pobres las intervenciones orientadas a la generación de ingresos. Estas acciones pueden incluir inversiones para estimular el crecimiento, programas dirigidos a desarrollar capital humano, bienes comunitarios y generación de ingresos, e inversiones que promuevan la integración gradual de las comunidades a través de la migración. - Fortalecer las inversiones en infraestructura básica y de transporte en comunidades pobres, en coordinación con las iniciativas de creación de empleo temporal.

SINERGIAS EN LAS POLÍTICAS DE CRECIMIENTO, REDUCCIÓN DE LA POBREZA Y DESIGUALDAD
Las perspectivas bolivianas de crecimiento dependen más de la estabilidad interna que de circunstancias externas favorables. El país tiene la oportunidad de promo-

ver un crecimiento económico más incluyente que genere un círculo virtuoso de auge económico y reducción de la pobreza. La evidencia y la experiencia internacional muestran que el potencial de crecimiento de Bolivia puede mejorar si se adoptan reformas en profundidad y se atienden las necesidades de los sectores pobres y marginados.3 Las simulaciones de impacto de algunas de las opciones de política citadas sugieren que si los indicadores de crecimiento mejoraran significativamente, el crecimiento del PIB per cápita de Bolivia podría sostenerse en, o situarse eventualmente por encima de, un 4 o 5 por ciento anual. Dado el calado y la amplitud de la pobreza en Bolivia, y la desigual distribución del ingreso, en el mediano y largo plazo se necesitan esas tasas para reducir la pobreza del país. De hecho, la meta nacional de los ODM de reducir la incidencia de pobreza extrema a la mitad en 2015 podría alcanzarse con tasas de crecimiento semejantes, y más aún si se suman otras intervenciones de política pro-pobres. Varias simulaciones económicas indican que las reformas de política aisladas, por sí solas, tendrían menos impacto sobre el crecimiento y la reducción de la pobreza. Muy distinto sería que se implementaran dentro de una estrategia amplia de reformas que se refuercen mutuamente, incluida la estabilidad macroeconómica.

3

Véase, por ejemplo, el reciente informe del Departamento de América Latina y el Caribe del Banco Mundial: “Growth and Poverty Reduction: Virtuous and Vicious Circles”, y el informe del desarrollo mundial “Equidad y Desarrollo”.

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CON BENEFICIOS PARA TODOS

PROMOVIENDO LA INCLUSIÓN SOCIAL DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS
David Tuchschneider*

E

ste documento examina la exclusión social que sufren los pueblos indígenas en Bolivia.1 El punto de partida del debate son las diferencias de ingresos entre indígenas y no indígenas, que son una herencia de siglos de exclusión. El texto se divide en tres secciones. En la primera hay un diagnóstico de la situación de los indígenas bolivianos. La segunda sección aborda dos desafíos: el primero se refiere a la corrección de los desequilibrios en los activos de las personas (igualdad de dotaciones), y el segundo se centra en la discriminación (parcialidad en los procesos). La última sección destaca algunas políticas concretas, que complementan las recomendaciones para luchar contra la pobreza formuladas en otros lugares de este volumen.2

* 1

Con la colaboración de Gillette Hall, Ruth Llanos, McDonald Benjamin y Vivian Viaña. Para simplificar la redacción, el término indígena se emplea aquí indistintamente para referirse a las personas que en Bolivia se identifican a sí mismas como “indígenas”, “originarios” y “campesinos”, dependiendo de la región o incluso de la situación particular de quien así se identifica. El concepto de pobreza utilizado en este capítulo está medido sólo en relación al umbral de ingresos monetarios o de acceso a una canasta de bienes básicos. Existen otras dimensiones importantes de la riqueza, como la riqueza cultural o social, y es posible tener bajos ingresos pero ser rico en estas otras dimensiones.

2

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BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

DIAGNÓSTICO ¿Qué proporción de la población boliviana es indígena?
La historia de Bolivia está marcada por fuertes desigualdades económicas y sociales. Por ejemplo, según cifras de la Encuesta Continua de Hogares de 1999, el decil más rico de la población absorbe casi 43 por ciento del ingreso nacional, que representa 140 veces más que el decil más pobre, que posee sólo el 0,3 por ciento. Estas cifras sitúan a Bolivia entre los países más desiguales de la región. Estas enormes diferencias pueden explicarse, en parte, por la exclusión social. En un contexto como el descrito, las diferencias de ingresos, acceso a bienes públicos y poder político aparecen asociadas a diferencias étnicas, raciales, regionales y de género, es decir, a factores ajenos a las capacidades individuales. La exclusión social suele venir determinada por la construcción histórica de “trampas de desigualdad”,3 y se manifiesta

a través de la estratificación de la sociedad en grupos que poseen un acceso desigual a las oportunidades, las instituciones y el poder político. La superposición de desigualdades económicas, sociales y políticas restringe la movilidad social y se convierte en una traba para el desarrollo y la lucha contra la pobreza. Según los datos del Censo Nacional de Población y Vivienda del 2001, más de la mitad de la población boliviana es indígena. Dependiendo del criterio de identificación utilizado, el porcentaje varía del 53,2 por ciento (por lengua hablada) al 62,0 por ciento (por autoidentificación). Al igual que el resto de la población boliviana, los indígenas se han urbanizado, de modo que hoy en día alrededor de la mitad de los indígenas vive en centros urbanos.4 El área rural continúa siendo predominantemente indígena (ver Tabla 1). La población indígena no es homogénea, hay reconocidos 36 grupos étnicos,5 aunque los quechuas y aimaras conforman la mayoría de la población (ver Tabla 2).

Tabla 1 - PORCENTAJE DE POBLACIÓN INDÍGENA SEGÚN DIFERENTES INDICADORES

Criterio de Identificación Indígena Autoidentificación Lengua que habla
(1)

Total 62,0 53,2 35,5

Urbana 53,4 39,3 19,2

Rural 77,7 77,1 63,3

(2)

Lengua en la que aprendió a hablar(3)

(1) Población de 15 años y más; (2) Población de 6 años y más; (3) Población de 4 años y más. Fuente: INE: Censo Nacional de Población y Vivienda 2001

3 4 5

La relación entre equidad y prosperidad se examina en detalle en el Informe de Desarrollo del Banco Mundial para el 2006, que está dedicado a la relación entre equidad y desarrollo (World Bank, 2006). El porcentaje urbano es de 55,6 si se atiende al criterio de autoidentificación, y del 46,8% si se calcula a partir de la lengua hablada (elaboración propia a partir del Censo 2001). Incluyendo a los afrobolivianos, que no han sido identificados en el Censo, pero cuya población está estimada en alrededor de 31.000 habitantes.

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PROMOVIENDO LA INCLUSIÓN SOCIAL DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS

Tabla 2 - AUTOIDENTIFICACIÓN CON PUEBLOS INDÍGENAS DE LA POBLACIÓN DE 15 AÑOS O MÁS (en porcentaje de la población indígena)

Departamento y Área Bolivia Área urbana Área rural

Quechua 49,5 45,3 54,8

Aymara 40,7 43,6 37,0

Guaraní 2,5 2,5 2,5

Chiquitano 3,6 4,4 2,5

Mojeño 1,4 1,9 0,8

Otro Nativo 2,4 2,4 2,4

Total Indígena 100,0 100,0 100,0

Fuente: Elaboración propia en base a información del Instituto Nacional de Estadística

Aunque la población indígena ha crecido en términos absolutos durante los últimos 50 años (1,7 millones en 1950), su porcentaje sobre la población total ha disminuido en este mismo periodo. Según la lengua hablada, entre 1976 y 2001 la tasa anual de crecimiento de la población no indígena fue de 4,2 por ciento, frente a un 1,4 por ciento de la indígena. Esta diferencia hizo que durante este período el porcentaje de la población indígena disminuyera en casi un 17% (ver Tabla 3).

Esta tendencia es uno de los fenómenos menos estudiados de la demografía boliviana. Hay tres factores que pueden explicar esta disminución relativa: la diferencia entre las tasas de fecundidad y de mortalidad, la migración al exterior del país y los procesos de mestizaje.6 No es posible alcanzar una conclusión definitiva sin una investigación más detallada, pero hay indicios de que los cambios de identidad y el abandono de la lengua nativa, posiblemente correlacionados con la movilidad social, transforman a una proporción importante de la población indígena.7

Tabla 3 - PORCENTAJE DE POBLACIÓN DE 6 AÑOS O MÁS QUE HABLA UN IDIOMA NATIVO

Año Censo 1976 Censo 1992 Censo 2001

Total 69,9 60,0 53,2

Urbana 53,3 45,8 39,3

Rural 82,1 80,1 77,1

Fuente: Elaboración propia en base a información censal del INE

6

No hay información fiable, y menos aún desagregada por etnia, sobre la migración al exterior del país. Según el Censo 2001, las tasas de fecundidad y mortalidad infantil de la población indígena son de 4,96 hijos por mujer y 75 por mil nacidos vivos, mientras que las de la población no indígena son, respectivamente, de 3,56 y 52 (Instituto Nacional de Estadística). Este fenómeno parece caracterizar en particular a los indígenas urbanos a partir de la segunda generación.

7

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BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

Tabla 4 - PORCENTAJE DE LA POBLACIÓN INDÍGENA SEGÚN DIFERENTES INDICADORES Y GRUPOS DE EDAD

Población por grupo de edad Grupo de edad Niños/as (4 - 12) Adolescentes (13 - 18) Jóvenes (19 - 25) Adultos (26 - 44) Adultos (45 - 64) Adultos mayores (65 o más)

Aprendió a hablar en Lengua Nativa

Habla Lengua Nativa (1)

Autoidentificación Indígena (2)

24,80 27,68 30,00 39,55 52,08 62,55

36,66 40,33 47,72 60,90 75,60 85,39

s.d. 55,28 58,49 62,79 66,30 69,47

Fuente: INE Censo Nacional de Población y Vivienda 2001 (1) El primer grupo de edad incluye a niños/as de 6 a 12 años (2) El segundo grupo de edad incluye a adolescentes de 15 a 18 años

Los datos muestran que, independientemente del indicador utilizado, la proporción de la población identificada como indígena disminuye con cada nueva generación (Tabla 4), lo que no es sorprendente si tenemos en cuenta que el cambio cultural se promueve desde numerosos ámbitos sociales y estatales y se ve reforzado con la discriminación.8 La identidad se genera o cambia en función de la interacción de procesos internos y externos que experimentan las personas y los grupos. Los individuos pueden rechazar su herencia cultural y adoptar pautas distintas de las de sus padres. A veces, estos cambios se dan por imitación de los modelos culturales de la sociedad; otras, por políticas explícitas de generación de identidades nacionales, como las que caracterizaron a la
8

Revolución Nacional; y otras, en un intento por escapar de la discriminación, integrándose en un conjunto más homogéneo. Sin embargo, la discriminación puede tener distintos efectos sobre la identidad, en función de los procesos individuales y grupales en los que están inmersas las personas. Frente a estos procesos, a veces las identidades se reafirman o se abandonan, aunque nunca unidireccionalmente. Aunque si se comprobase la existencia de una relación directa entre la movilidad social y el cambio de identidad, este hecho afectaría la relación medida entre pobreza y pertenencia étnica. La movilidad social ha experimentado un incremento paulatino desde los tiempos coloniales, pero se ha acelerado considerablemente desde principios de la decada del 50.

Con muy pocas excepciones, la mayor parte de las políticas y proyectos implementados en Bolivia han prestado poca atención a la composición multiétnica de la sociedad. La discriminación y los estereotipos son comunes en los discursos y las prácticas cotidianas.

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PROMOVIENDO LA INCLUSIÓN SOCIAL DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS

INCIDENCIA DE POBREZA EN LA POBLACIÓN INDÍGENA Y NO INDÍGENA9
El porcentaje de indígenas cuyos ingresos no alcanzan el umbral de pobreza es notablemente mayor que el de no indígenas. A nivel nacional, 7 de cada 10 indígenas son pobres, frente a los 5 de cada 10 en el caso de los no indígenas. Tanto la incidencia de la pobreza como la diferencia entre ambos grupos es menor en las áreas urbanas. Asimismo, la pobreza extrema afecta a un mayor porcentaje de indígenas, situación que se hace más notoria en el área rural, donde la diferencia entre la población indígena y no indígena en condiciones de pobreza extrema es de casi 20 puntos porcentuales (ver Tabla 5). La incidencia de la pobreza es aún mayor entre los indígenas monolingües, ya que afecta a un 84% de los mismos.

Un dato importante es que la probabilidad de ser pobre por ser indígena en Bolivia ha pasado del 16% a mediados de los 90 a un 13 por ciento en el 2001.10 Sin embargo, la brecha de pobreza indígena (que mide la profundidad de la pobreza) es aproximadamente el doble de la no indígena, lo que sugiere la magnitud del esfuerzo necesario para remediar esta situación.11 Estos niveles de pobreza y sus probabilidades están directamente relacionados con el diferencial de ingreso de los distintos grupos de la población. Según datos de la Encuesta MECOVI 2002 (Programa de Mejoramiento de las Encuestas y de Mejora de las Condiciones de Vida), el ingreso mensual promedio de los varones no indígenas (189 dólares) es prácticamente el doble del ingreso de los varones indígenas (92 dólares). En el caso de las mujeres, el ingreso de las no indígenas (112 dólares)

Tabla 5 - INCIDENCIA DE POBREZA Y POBREZA EXTREMA POR MÉTODO DE INGRESOS (en porcentaje)

Población Nacional Urbano Rural Ciudades Capitales

Incidencia de Pobreza (%) Total Indígena No Indígena 63,1 51,5 82,8 48,6 73,9 59,1 86,3 56,8 52,5 47,3 73,6 44,0

Incidencia Extrema Pobreza (%) Total Indígena No Indígena 39,5 23,9 66,2 22,2 52,5 29,9 71,6 28,6 26,9 20,6 52,1 18,7

Fuente: Jiménez, Landa y Yáñez (en base a EIH, ENE, MECOVI), en Hall y Patrinos (2006).

9

Los datos sobre pobreza e ingresos de esta sección están tomados de Hall y Patrinos (2006), salvo indicación contraria. Véase también la Evaluación de Pobreza en Bolivia, World Bank (2005).

10 En Ecuador, Guatemala y México, ser indígena aumenta la probabilidad de ser pobre en un 16 por ciento, 14 por ciento y 30 por ciento respectivamente. En Guatemala y México esta probabilidad ha aumentado desde la pasada década (Hall y Patrinos, 2006). 11 Para un análisis más detallado, véase el capítulo de O. Arias sobre Pobreza y Desigualdad en este volumen.

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BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

es casi dos veces y media superior al de las indígenas (46 dólares). ¿Cómo se explican el diferencial de ingresos entre indígenas y no indígenas? Según un estudio de Hall y Patrinos (2006), el 73 por ciento del diferencial obedece a factores “observables” como los años de escolaridad, la experiencia, las horas trabajadas, la salud, el estado civil y la situación laboral; pero un 27 por ciento de la diferencia en los ingresos promedio de indígenas y no indígenas se debe a factores “no observables”, como la discriminación.12 Una primera conclusión al respecto es que casi tres cuartas partes del diferencial de ingresos de la población no se explica por problemas de discriminación real en el mercado laboral, sino por diferencias en la educación (y por ende, la calificación) de los trabajadores. Por lo tanto, los esfuerzos por igualar los ingresos deberían centrarse principalmente en hacer otro tanto con el acceso a la educación, entre otros factores observables. Al mismo tiempo, los factores “no observables”, como la discriminación, merecen también un análisis más pormenorizado con el fin de desarrollar políticas para hacer frente a estos desafíos (véase las dos siguientes secciones). Cabe subrayar que los propios factores “observables” tienen su origen en la exclu-

sión social de larga historia; es decir, en políticas e instituciones que han mantenido y reproducido la desigualdad de oportunidades en el tiempo, provocando un acceso limitado de la población indígena a servicios tan básicos e importantes para su desarrollo personal como la educación y la salud.13 El hecho de que los ingresos y las capacidades estén relacionados con factores ajenos a las circunstancias del nacimiento de los individuos, como la pertenencia étnica, el género o el lugar de nacimiento (factores predeterminados), pone de manifiesto la existencia de trampas de desigualdad.14 Éstas suelen ser fruto de complejas relaciones entre la distribución desigual del acceso a los servicios y mercados que permiten el desarrollo de las capacidades humanas, la carencia de servicios de infraestructura, la parcialidad de la justicia y la concentración del poder político. A partir de estos factores, ciertos grupos de poder pueden tratar de apropiarse de los recursos y las instituciones estatales con el fin de garantizar que el gasto público se asigne de un modo que favorezca sus intereses, lo que provoca desigualdad de oportunidades. Una de las consecuencias de la institucionalización de la desigualdad es que la formación desigual del capital humano se transmite de generación en generación, per-

12 Los estudios utilizan la técnica “Oaxaca-Blinder” para obtener una descomposición de los factores que determinan los ingresos laborales, utilizando muestras de datos de salarios y características individuales tales como la edad y el nivel educativo para estimar hasta qué punto el diferencial de ingresos entre los trabajadores indígenas y no indígenas se explica por factores observables, como el nivel de educación. La diferencia en los ingresos que no puede explicarse por estos factores se atribuye a los factores menos observables, como la discriminación. Por otro lado, la magnitud de esta diferencia de ingresos se considera el ‘límite superior’ o máximo estimado del impacto de la discriminación, porque existen también otros factores no observables, como la calidad de la educación, las habilidades individuales, etc., que pueden incidir en la fracción no explicada del diferencial de ingresos. 13 Para mayor detalle, véase el capítulo sobre Pobreza, Educación y Salud en este volumen. 14 Véase World Bank, 2006.

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petuando los obstáculos y limitaciones a los que se enfrentan los individuos al no poder transformar su capital humano en logros sociales. De este modo, la desigualdad se consolida con el tiempo. Estas tendencias no sólo provocan injusticias preocupantes, sino también ineficiencias persistentes, ya que no permiten que los escasos recursos del país, ya sean asignados por los gobiernos o los mercados, se dirijan a sus usos más rentables (por ejemplo, cuando el sistema educativo favorece a los jóvenes con mayores ingresos en vez de a aquellos con mayor talento y potencial). Finalmente, un entorno muy desigual merma el impacto del crecimiento económico en la reducción de la pobreza, ya que la población pobre no se beneficia fácilmente del crecimiento.15 Como veremos en las dos secciones siguientes, esta distinción entre, por un lado, factores observables que nacen de una exclusión social histórica (la acumulación de los efectos de la desigualdad de oportunidades y de la discriminación histórica) y, por otro, factores “no observables”, como la discriminación actual, llevan a recomendaciones de política diferenciadas. ¿Qué factores influyen en la exclusión social y la pobreza? Cuando ciertos indicadores de resultados (por ejemplo, nivel de ingresos y educación)

están correlacionados con el origen étnico (u otros factores predeterminados), podemos concluir que las diferencias son causadas por la desigualdad de oportunidades.16 Otros capítulos de este libro analizan con mayor detalle las estadísticas que describen los resultados de la desigualdad de oportunidades, por lo que aquí se subrayarán sólo algunos factores clave.17

Capacidades humanas
La primera oportunidad que hay que tener en cuenta es la oportunidad de vivir. El gran logro de la reducción en las tasas nacionales de mortalidad infantil y mortalidad en la niñez (de casi el 40 por ciento entre 1989 y 2003), se ve ensombrecido por la persistencia de altas tasas en las zonas rurales del altiplano y los valles, en su mayoría indígenas. En el caso más extremo, por ejemplo, la tasa de mortalidad infantil del área rural andina prácticamente duplica a la del área urbana oriental.18 Una segunda oportunidad se refiere al desarrollo infantil. Es sabido que el desarrollo de capacidades está altamente relacionado con la nutrición infantil, por lo que los 24 meses posteriores al nacimiento son un período clave para prevenir o corregir los efectos de la desnutrición.19 Detectar y tratar la desnutrición infantil temprana permite evitar los daños que se manifiestan en diversos

15 De Ferranti et al. (2003) indican que la reducción de la pobreza en un país con un índice de Gini de 0,3 (como el de varios países europeos) puede llegar a ser cuatro veces superior que en otro país con idéntica tasa de crecimiento económico pero un índice de Gini más cercano a 0,6 (como es el caso de Bolivia). 16 Las oportunidades mismas son difíciles de medir, ya que son, por definición, potenciales. 17 Véase, en particular, en este volumen las notas sobre educación, salud, infraestructura y desarrollo rural, que muestran las diferencias de oportunidades por etnia y por género. 18 UDAPE, OPS, OMS (2004). 19 World Bank (2002).

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grados de retardo corporal y mental (daños que son irreversibles después de los 2 años, mucho antes de poder acceder al desayuno escolar). Según datos del 2002, 12 de cada 100 menores de 2 años se encuentran en riesgo nutricional, cifra que en el caso de la población rural, mayoritariamente indígena, se eleva de forma alarmante a 26 de cada 100 niños.20 El tercer ámbito de oportunidades es la educación. Su importancia es vital, como lo demuestra el hecho de que el diferencial de ingresos responde sobre todo a diferencias de acceso a la educación. La brecha de asistencia escolar entre indígenas y no indígenas se ha ido cerrando en los últimos años con la ampliación de la cobertura de sistema educativo, aunque sigue siendo llamativa. Por otro lado, los datos demuestran que el rendimiento de los estudiantes indígenas es inferior al de los no indígenas, pero no hay estudios que permitan confirmar en qué medida este resultado está relacionado con diferencias en la calidad de las escuelas (especialmente en el área rural), los sesgos discriminatorios en el aula o las dinámicas familiares (que a su vez, pueden resultar de la discriminación anterior sufrida por los padres).21 En todo caso, es necesario mejorar la calidad de la educación y, para los propósitos de este trabajo, la educación intercultural y bilingüe parece ser una opción muy importante, a la luz de los estudios in-

ternacionales que sugieren un mejor desempeño de los estudiantes que cursan en su idioma nativo los primeros años de la educación básica.

Oportunidades económicas
La evidencia internacional demuestra que para salir de la pobreza es necesario, además de mejorar las capacidades humanas, que las personas accedan a diversos bienes y servicios públicos.22 Una primera dimensión fundamental es la provisión de servicios de infraestructura. A pesar de las enormes inversiones realizadas en las últimas dos décadas en la construcción de caminos, servicios de electricidad, agua potable y telecomunicaciones, existen aún enormes vacíos, particularmente en el campo.23 Es importante cerrar estas brechas con mayor infraestructura básica en poblaciones rurales, por el impacto sobre la calidad de la vida y la productividad rural que permite el acceso al agua potable, la electrificación rural y un mejor acceso a los mercados a través de una red más amplia de caminos rurales. Un activo fundamental para las comunidades indígenas es el acceso a la tierra, por la importancia que tiene tanto en la producción como en la cultura y vida comunitaria. El capítulo sobre la tierra contenido en este volumen examina en más detalle la desigual distribución de la tierra y la existencia de importantes fallas de mercado que reducen

20 El riesgo nutricional incluye la combinación de capital educativo y físico en la familia como factores determinantes de la salud del niño o niña. Permite medir la capacidad del hogar de transformar sus activos en alimentación y en atención médica apropiadas. (UNICEF, UDAPE 2005). 21 Cabe señalar que, sobre todo en el área rural, las familias siguen dando prioridad a la educación de los varones. 22 De Ferranti et al. (2003) y de Ferranti et al. (2005). 23 Véase las notas de F. Drees y A. Tapia (agua y saneamiento básico); M. Silva (transporte); y D. Tuchschneider (desarrollo rural).

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el acceso a este recurso.24 En la presente investigación sobre inclusión social, cabe resaltar el importante avance que representa la Ley del INRA, con el reconocimiento de las Tierras Comunitarias de Origen (TCO). Desde la promulgación de la ley, han surgido 49 demandas de TCO en tierras bajas (incluyendo 8 territorios indígenas creados por decreto supremo), por un total de más de 14 millones de hectáreas, o sea más de 10% de la superficie total del país. Con el avance de la frontera agrícola sobre tierras ancestrales, la dinámica jurídico-agropecuaria en tierras bajas pone en riesgo la reproducción social y económica de los pueblos indígenas que dependen de formas múltiples del uso del territorio. En tierras altas la figura es un poco más compleja, dado que los principales problemas no están relacionados con la inseguridad jurídica sobre la propiedad de la tierra.25 En el altiplano y los valles, el problema central está relacionado con un círculo vicioso de intensificación agrícola, pérdida de fertilidad de los suelos y caída de los rendimientos, que afecta directamente a los ingresos (por venta y autoconsumo).26 Además, existe un alto potencial de conflicto jurisdiccional sobre el territorio en estas áreas, dada la superposición de TCO, distritos municipales indígenas (DMI) y municipios.27 Dada la importancia del empleo como fuente de ingresos en las familias pobres

(que no derivan una proporción significativa de sus ingresos por dividendos, rentas o intereses), es esencial estimular la creación de empleos a través de un clima de inversión atractivo, un marco jurídico que favorezca la creación y el financiamiento de empresas, y políticas que promuevan la capacitación de trabajadores y el acceso a la tecnología.28 Finalmente, para asegurar el fiel cumplimiento de los contratos e incentivar la producción y el comercio, es esencial un sistema jurídico eficaz. El costo del acceso a la justicia puede ser elevado, por lo cual es recomendable promover mayor eficiencia en el sistema mediante alternativas al alcance de la población. Por último, cabe subrayar que el capital social y la cultura indígena proveen importantes ventajas comparativas a las organizaciones y comunidades indígenas para mejorar su inserción en el mercado. Una línea de política prometedora es el apoyo a las iniciativas productivas de base cultural. Estas iniciativas comprenden una amplia gama de posibles emprendimientos, incluyendo la artesanía, el etno-eco-turismo, la medicina tradicional y la cosmetología. Por sus características propias, esta línea difícilmente podrá alcanzar una escala muy grande, pero puede contribuir a fortalecer la cultura propia de las comunidades y a otorgarle un lugar más destacado en la sociedad nacional, donde muchas veces se ha postu-

24 la nota sobre la tierra trata más detalladamente las cuestiones del saneamiento y la distribución de tierras. 25 Con la excepción de los conflictos fronterizos entre ayllus o entre comunidades, muchos de ellos “de tiempos inmemoriales”, y que podrían tener un tratamiento más sencillo. 26 Véase el capítulo sobre desarrollo rural de este volumen. 27 El problema es aún más complejo en áreas protegidas, debido a la jurisdicción nacional sobre ellas. 28 Véase los capítulos sobre pobreza, competitividad, sector financiero y justicia.

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lado que el desarrollo requiere el abandono de la identidad.29 Como conclusión de esta sección, existe una amplia gama de políticas destinadas a promover la igualdad de oportunidades con respecto a los factores observables que hasta ahora han contribuido a la exclusión social de los pueblos indígenas y a la brecha de ingresos entre indígenas y no indígenas. De ellos, el más importante sigue siendo la educación. La siguiente sección considera un factor que puede explicar hasta una cuarta parte de la brecha total: la discriminación.

EL DESAFÍO DE LA DISCRIMINACIÓN
Los innumerables testimonios personales de indígenas bolivianos, los estudios antropológicos y la observación participativa muestran la presencia de estereotipos y supuestos jerárquicos basados en la etnicidad en las prácticas y discursos cotidianos que caracterizan las relaciones sociales. Esta sección resalta la posibilidad de la discriminación, o sea, del trato negativo que puede recibir un individuo al que se asignan características ajenas a su dotación personal (por ejemplo, su nivel de educación), pero adscritas a su supuesta condición grupal (por ejemplo, étnica, religiosa y de género). Este tipo de discriminación puede afectar considerablemente al desarrollo de los indígenas,

limitando sus oportunidades de trabajo y sus salarios a pesar de los avances logrados en su calificación y educación (lo que reduce el rendimiento de la educación para los indígenas, en comparación con los no indígenas). En la Tabla 6, se puede observar que la pobreza es mayor entre los indígenas aun después de controlar el nivel educativo. Cabe reiterar que la brecha se explica por varios factores no observables, de los cuales la discriminación es sólo uno; la discriminación explica, en promedio, hasta un máximo del 27 por ciento de la brecha de ingresos.30 Debido a su posible importancia, es menester entender de manera más exacta la extensión y naturaleza de las prácticas discriminatorias en Bolivia, y la experiencia de otros países que se han enfrentado a este problema, con el fin de definir posibles soluciones. Por ejemplo, puede que haya una diferencia en el acceso a servicios básicos entre indígenas y no indígenas, debido no tanto a la discriminación sino a la mayor incidencia de la inversión pública en las áreas urbanas, donde los indígenas tienen una menor presencia. Dado que los estudios vigentes en Bolivia sólo demuestran indirectamente la discriminación en el mercado laboral, sin determinar con certeza su existencia, naturaleza o alcance, es recomendable realizar un análisis más detallado, aplicando las técnicas utilizadas en otros países para obtener

29 El Proyecto de Desarrollo de los Pueblos Indígenas, más conocido como “LIL Indígena”, tuvo como objetivo “aprender cómo las iniciativas productivas basadas en la cultura de las comunidades indígenas pueden contribuir a la generación de ingresos y la reducción de la pobreza” (World Bank, 2001). Desgraciadamente, este proyecto no alcanzó su objetivo, debido en primer lugar a las debilidades institucionales de las diversas agencias de implementación públicas a cargo del proyecto. 30 Comparativamente, el porcentaje que representa el techo de efectos potencialmente discriminatorios es mayor en Ecuador (45 por ciento), Guatemala (42 por ciento), México (42 por ciento) y Perú (58 por ciento) que en Bolivia (27 por ciento). Además, en Perú y Ecuador, a diferencia de los demás países citados, este porcentaje ha crecido en la última década.

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TABLA 6 - INCIDENCIA DE POBREZA POR NIVEL DE EDUCACIÓN, 2002

Nivel de educación Sin educación Primaria incompleta Primaria completa Secundaria incompleta Secundaria completa Algo de Universidad o incompleta

Indígena Pobreza Extrema pobreza 84.9 79.2 70.6 67.5 55.6 29.0 65.4 58.8 50.6 40.3 29.2 7.9

No Indígena Pobreza Extrema pobreza 69.5 64.8 53.6 48.9 37.6 18.6 41.9 36.3 24.6 21.6 13.3 5.4

Fuente: Hall y Patrinos, 2006 (de MECOVI 2002)

datos más precisos y factibles sobre la discriminación. Por ejemplo, un estudio de Bertrand y Mullaithanan (2004) en Estados Unidos detectó una notable discriminación entre blancos y afroamericanos. Los autores contestaron a anuncios de entrevistas personales publicados en los periódicos, enviando algunos currículos ficticios con apellidos propios de blancos y otros con apellidos más comunes entre los afroamericanos, pero siempre con idéntica calificación en términos de educación y experiencia. El estudio concluyó que los ‘blancos’ recibieron un 50 por ciento más de llamadas solicitando entrevistas que los afroamericanos. Estudios similares realizados en Estados Unidos y Europa sobre los mercados financieros (el acceso a hipotecas), los mercados de vivienda y la venta de autos, sugieren la presencia de una importante discriminación racial que no es observable sin los estudios. Estos estudios utilizan técnicas fácilmente aplicables a Bolivia a fin de comprobar dónde y cómo se practica la discriminación, y permitirían informar a los posibles programas o legislación antidiscriminatorios.

Finalmente, una vez corroborada directamente la discriminación (étnica, de género, etc.), pueden considerarse políticas alternativas para hacer frente a este desafío. Estas políticas pueden adoptar la forma de: (i) legislación denominada ‘a ciegas de la raza/etnia’, es decir, la aplicación de penas por comportamiento discriminatorio (sea a favor o en contra de un individuo por su pertenencia a un grupo diferenciado); (ii) ‘políticas positivas’, como por ejemplo anuncios o campañas informativas que alienten a candidatos de las minorías étnicas a competir por un cargo, o a aspirar a puestos de trabajo de los que han sido marginados, pero sin brindarles ninguna ventaja particular en el proceso de selección; o (iii) ‘políticas afirmativas’, a través de programas más agresivos como por ejemplo cuotas, fondos o becas preferenciales, etc. Al tratar de compensar la discriminación pasada y ofrecer ayudas con mayor rapidez y diversidad, cuanto más agresivo sea el enfoque mayor es el riesgo de promover la discriminación inversa y generar incentivos contrarios al desempeño, ya que se pueden

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llegar a otorgar ayudas a los grupos seleccionados sin respetar el mérito y excluir al mismo tiempo por ley a los grupos no seleccionados con un mejor desempeño (Sowell, 2004). Las políticas antidiscriminatorias difieren en el mundo debido a las ventajas y desventajas expuestas (ver los ejemplos en la Tabla 6), y por ser, en definitiva, una decisión nacional. La valoración de la experiencia internacional en materia de políticas antidiscriminatorias podría permitir a las autoridades identificar cuáles son las mejores vías para afrontar este desafío en el contexto boliviano.

CONCLUSIONES Y OPCIONES PARA EL FUTURO
Por su exclusión centenaria, la población indígena del país sería la principal beneficiaria de una política explícita de igualdad de oportunidades dirigida a reducir la pobreza y promover la inclusión social. Sin embargo, cabe recalcar que no todos los indígenas se encuentran por debajo del umbral de pobreza, ni todos los no indígenas por encima de él. Además, existen otros grupos que por su género, edad o ubicación geográfica han sufrido la exclusión social.31 Esto sugiere que una política de igualdad de oportunidades debería basarse, en primer lugar, en la pobreza, independientemente del origen étnico. En el contexto de la gestión descentralizada del país, dicha política

podría basarse en la fijación de metas claras, expresadas a través de indicadores sectoriales definidos por el nivel de gobierno encargado de alcanzarlas. Las transferencias del nivel central a los niveles sub-nacionales podrían, en este contexto, representar un incentivo para el logro de estas metas territorializadas.32 Todo ello no supone abandonar las políticas indígenas. Al contrario, éstas deberían asumir una función definida en el marco de las metas sectoriales, dado que la calidad y la eficacia en la provisión de bienes y servicios públicos está íntimamente ligada a las características lingüísticas y culturales de los individuos, comunidades y pueblos que se benefician de ellos. Así, se pueden distinguir dos tipos de políticas de inclusión social: las que ponen el acento en la igualdad, como las antes descritas, y las que hacen hincapié en la diferencia. La distinción entre ambos tipos de política no siempre resulta clara, pero las políticas de diferencia tienden por lo general a las peculiaridades sociales, culturales, económicas y/o políticas de los grupos sociales como los indígenas. En este ámbito se inscriben las diferentes formulaciones del desarrollo indígena, etnodesarrollo y desarrollo con identidad. Resaltando las características culturales específicas (reciprocidad, la tierra como ser viviente, etc.), muchos de estos enfoques destacan la importancia de la calidad de vida, más que los ingresos monetarios de las comunidades y pueblos indígenas.33 Otras

31 Los datos obtenidos de MECOVI 2002 permiten determinar que uno de cada cuatro indígenas del país se encuentra por encima del umbral de pobreza, y que cinco de cada diez no indígenas se hallan por debajo del mismo. 32 Véase el capítulo sobre Descentralización en este volumen. 33 Uquillas y Eltz (2004). Por lo general, los intentos por implementar este tipo de políticas se han limitado a ámbitos en los que los grupos indígenas forman minorías distinguibles territorialmente que cuentan con diferentes grados de autonomía política, o a proyectos financiados por la cooperación internacional.

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Recuadro 1 - ENFOQUES ALTERNATIVOS DE 'POLÍTICAS AFIRMATIVAS' O 'POLÍTICAS POSITIVAS' EN EL MUNDO

> Grecia, Ecuador, Bolivia: cuotas para mujeres participantes en las listas electorales de los partidos políticos. > China: cuotas para las minorías representativas en la Asamblea Nacional. > Alemania: la Constitución prevé la igualdad de derechos para todos los ciudadanos, sin distinción de raza o sexo. La nueva ley antidiscriminatoria aspira a una mayor protección de las minorías. > India: se reservan determinados puestos en las universidades y en el gobierno a castas anteriormente oprimidas. > Malasia: la Ley Bhumiputra es una política afirmativa que aspira a otorgar más oportunidades a las etnias mayoritarias, dado el dominio histórico y financiero ejercido en Malasia por las poblaciones minoritarias de descendencia china o hindú. > Nueva Zelanda: maoríes y otros descendientes de la Polinesia gozan de un acceso preferente a cursos y becas universitarias (política afirmativa). > Eslovaquia: las políticas afirmativas se consideran discriminación inversa y, por tanto, inconstitucionales. > Sudáfrica: la Ley de Equidad en el Empleo tiene por objeto la igualdad en el lugar de trabajo; incluye esfuerzos para identificar las causas de desigualdad en el acceso al trabajo y en el incremento de la tasa de empleo de los grupos previamente infrarrepresentados para lograr una mayor igualdad en el mercado de trabajo. > Estados Unidos: las leyes promueven igualdad de oportunidades 'a ciegas de la raza' (y del género) en el acceso a la educación, el empleo, la vivienda y el crédito. Asimismo, existen políticas afirmativas que ofrecen un trato preferente a los estudiantes de colectivos minoritarios; por otro lado, las cuotas son ilegales excepto en casos probados de discriminación extrema.

aproximaciones resaltan las diferencias como medio de recuperar o preservar un modo de vida o conjunto de tradiciones para lograr una mejor inserción en un mundo cada vez más globalizado y competitivo.34 Es importante tener en cuenta estas opciones al seleccionar las políticas adecuadas de inclusión social para los pueblos indígenas. Esta exposición está pensada como complemento a aquellos capítulos sectoriales contenidos en este volumen que giran en torno a la lucha contra la pobreza. Si añade

algún valor, se debe a que la exclusión social no es sinónimo de pobreza; es un fenómeno más complejo, que abarca el conjunto de dimensiones en que se desenvuelve la vida. La exclusión social de los indígenas en Bolivia tiene características particulares que condicionan el tipo de políticas aplicables. Para empezar, los indígenas constituyen la mayoría de la población. Además, se han mitigado las barreras entre indígenas y no indígenas. La experiencia internacional sugiere que la igualdad en los equilibrios de poder e

34 Son los casos de Quebec, en Canadá, o de Bélgica, donde las comunidades lingüístico-culturales buscan, aún en el marco del federalismo, cada vez mayores grados de autonomía territorial y política.

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influencia política es la base institucional de la prosperidad.35 Al elegir a su primer presidente indígena de la historia, Bolivia tiene una gran oportunidad para reducir la exclusión social en el país y encaminarse por una senda marcada por la igualdad de oportunidades y los procesos imparciales. Opciones en el ámbito de la igualdad de oportunidades La recomendación básica en este ámbito se centra en la equidad del acceso a los bienes y servicios públicos. Tanto la Ley de Participación Popular, como la Ley del Diálogo Nacional inauguraron políticas de igualdad en el país mediante transferencias de recursos, determinadas por fórmulas de población y pobreza. Ambas leyes transfieren competencias, pero no fijan resultados y constituyen una base aún incompleta para establecer una acción equitativa eficaz. La fragmentación de las competencias, las responsabilidades compartidas y las transferencias incondicionales en bloque confunden los incentivos de los actores institucionales y presentan un sesgo hacia la inversión en sí y no hacia los resultados. Una política de igualdad eficaz exigiría: (i) el establecimiento de metas sectoriales claras y medibles, (ii) la definición de los encargados directos de su consecución, (iii) la asignación de recursos suficientes y de incentivos adecuados para alcanzarlas, y 4) la supervisión de los avances y los resultados. En relación al gran número de niños que se encuentra en riesgo nutricional, el gobierno podría obtener resultados rápidos y eficaces implementando un programa de transferencias monetarias condicionales. La información necesaria para aplicar un
35 World Bank (2006).

programa de este tipo ya existe, y Bolivia podría aprovechar las lecciones aprendidas en varios países (entre ellos Brasil y México) que han implementado programas similares para combatir diversos problemas de acceso y participación en la educación y la salud. Para mejorar la inclusión social, es esencial un programa complementario de mejora de la calidad y la cobertura de la educación. En cuanto a las oportunidades, se han mencionado varios ámbitos de posible aplicación de un programa de inclusión social (como el acceso a servicios financieros, la capacitación y la tecnología, un clima de inversión favorable a la creación de empleo, etc.). Aquí cabe resaltar la especial importancia del desarrollo rural en la lucha contra la exclusión social. Además de las políticas propuestas en el capítulo correspondiente, el gobierno podría considerar un programa de apoyo a las iniciativas productivas basadas en los saberes culturales indígenas. Parte de los recursos del Impuesto Directo sobre los Hidrocarburos (IDH) destinados al “fondo indígena” (aún no creado) podrían destinarse a este fin, con la ventaja de que una experiencia anterior ejecutada en el país a través de LIL indígena ha arrojado importantes lecciones para asegurar su éxito. Más allá de la mejora en la provisión de servicios, en el ámbito institucional también es necesario mejorar el control social y la rendición de cuentas. Bolivia ha progresado considerablemente en el control social con el reconocimiento de las personalidades jurídicas, la planificación participativa municipal y la formación de los comités de vigilancia; pero la rendición de cuentas por parte de los gobiernos locales sigue siendo

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insuficiente y poco transparente. La definición de metas sectoriales, aplicables en diferentes ámbitos territoriales, permitiría mejorar el control social, al vincularlo en mayor medida a los resultados esperados de la acción de gobierno. Opciones en el ámbito de la discriminación Aunque las medidas más eficaces para igualar los ingresos son las políticas sectoriales que inciden en la formación del capital humano, buena parte de la brecha de ingresos tiene probablemente su origen en prácticas discriminatorias. De ahí que la principal recomendación en materia de discriminación sea, en primer lugar, estudiarla utilizando técnicas capaces de revelar su incidencia en los distintos ámbitos. Sobre esta base se podrían adoptar políticas afirmativas o antidiscriminatorias concretas y adecuadas a su ámbito de aplicación (por ejemplo, el acceso a servicios u oportunidades). No obstante una medida que podría contemplarse a corto plazo, dada la necesidad de formar Tablas técnicos indígenas y la importancia de fortalecer los roles modélicos en la sociedad, es un programa competitivo de becas universitarias, buscando a los mejores estudiantes indígenas graduados de

escuelas situadas en municipios pobres del área rural. Durante la última década, Bolivia ha tenido una experiencia poco exitosa con el funcionamiento de su oficina especializada en asuntos indígenas. De hecho, y en términos generales, las agencias homólogas de otros países latinoamericanos tampoco han demostrado su eficacia, ya que suelen tener escasa influencia en los organismos estatales que inciden sobre los bienes y servicios más importantes y requeridos por las comunidades y pueblos indígenas, y acaban desempeñando un papel político o simbólico más que un servicio efectivo para sus destinatarios.36 La pertinencia de una agencia de este tipo en Bolivia, donde la mayoría de la población es indígena, es aún más discutible. Por otro lado, es necesario asegurar que los ministerios sectoriales incorporen la dimensión indígena como un elemento de su labor. En primer lugar, porque tener en cuenta los factores lingüísticos y culturales es importante para asegurar la calidad de los servicios; y, en segundo lugar, porque es necesario controlar de cerca que la definición de metas incorpore la concepción indígena del mundo y que la asignación de recursos sea la adecuada para invertir los efectos acumulados de la exclusión social.

36 Una experiencia reciente más exitosa es la de la Comisión para el Desarrollo Indígena de México, que ha recibido un amplio presupuesto (alrededor de 250 millones de dólares por año) para apalancar inversiones estatales y municipales en infraestructuras básicas concentradas en áreas con altas tasas de pobreza y presencia indígena.

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BIBLIOGRAFÍA
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CON BENEFICIOS PARA TODOS

DIMENSIÓN DE GÉNERO
Ruth Llanos

l presente capítulo presenta los avances logrados durante la última década en la dimensión de género en Bolivia. Aunque ha habido adelantos, estos fueron insuficientes para atender las demandas acumuladas en los últimos años. Este documento especifica la situación, avances y limitaciones de la ciudadanía social, económica y política valorando, desde una perspectiva de género, la situación de la educación, la salud, la vivienda y los servicios básicos, la pobreza y las desigualdades en las oportunidades de acceso al trabajo. El diagnóstico hace hincapié en la situación de violencia que sufren siete de cada diez mujeres bolivianas y analiza sus costos. En el marco de la participación política, se evalúa la ley de cuotas y resume los avances de los movimientos de mujeres. La siguiente parte analiza cuáles son las razones que explican el incumplimiento del frondoso andamiaje de normas y políticas. Finalmente, se plantea también la necesidad de conocer otras prácticas y experiencias de otros países en la lucha contra la discriminación y la búsqueda de la igualdad de oportunidades para todas y todos.

E

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DIAGNÓSTICO DE GÉNERO Perfil general de la población
Durante el periodo 1976-2001, la población boliviana pasó de 4,6 millones a 8,27 millones de habitantes. En este mismo periodo, la composición de la población por género se mantuvo casi invariable y equilibrada (las mujeres representan alrededor del 50% de la población total)1. Sin embargo, cabe resaltar que la tasa anual de crecimiento intercensal de las mujeres en el período 1992-2001 fue de 2,64 por ciento, ligeramente inferior a la tasa masculina (2,84 por ciento), un factor que redujo la leve brecha entre el número de hombres y mujeres. Existen también, diferencias en la composición poblacional por área geográfica. Según el Censo 2001, en las zonas rurales el 48 por ciento de la población está compuesta por mujeres, mientras que en las zonas urbanas este porcentaje asciende al 51 por ciento. Las diferencias geográficas no sólo se manifiestan en la composición de la población, sino también en su distribución. Las zonas rurales sólo agrupan al 38 por ciento de la población total en Bolivia; el restante 62 por ciento habita en zonas urbanas. Es evidente la magnitud de la migración campo-ciudad en el país, especialmente si se observa la tendencia desde la década de los 50: en 1950, el 74 por ciento de la población habitaba en zonas rurales, en 1976, el 58 por ciento, y en 1992, el 42 por ciento. Este fenómeno tiene consecuencias importantes en la forma y composición de los
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hogares, en la demanda de servicios públicos, en las condiciones económicas y en los procesos de participación.

Socialización primaria: hogares y familias2
El comportamiento de la economía, en cuanto a sus condiciones y oportunidades, es una de las variables que más influyen en la composición y tipología de los hogares bolivianos. En 2001, del total de hogares en Bolivia, 32 por ciento eran de tipo nuclear biparental con hijos (madre, padre e hijos), 16 por ciento nucleares monoparentales (madre o padre e hijos), 15 por ciento unipersonales (una persona) y 10 por ciento extensos biparentales (madre, padre, hijos y otros familiares), entre los más representativos. Del mismo modo, en el 31 por ciento de los hogares totales el cabeza de familia era una mujer. Sin embargo, sólo el 16 por ciento de los hogares contaba con jefas de hogar sin cónyuges. La jefatura de hogar por parte de las mujeres cobra mayor importancia en el caso de los hogares monoparentales, donde un 78 por ciento de estos hogares son liderados por mujeres y sólo un 22 por ciento por hombres. En las zonas urbanas, el porcentaje de hogares monoparentales con jefatura femenina asciende al 81 por ciento, y en las zonas rurales al 71 por ciento. Esta persistente presencia de mujeres cabeza de familia es una variable que hay que tener en cuenta en el diseño y el contenido de las políticas públicas de igualdad de género.

Censo Nacional de Población y Vivienda (CNPV) 1976: hombres 2.276.029 (49,8%) y mujeres 2.337.457 (50,2%), CNPV 1992: hombres 3.171.265 (49,3%) y mujeres 3.249.527 (50,7%) y CNPV 2001: hombres 4.123.850 (49,4%) y mujeres 4.150.475 (50,6%). Basado en INE, Características de la población con enfoque de género.

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LA DIMENSIÓN DE GÉNERO

CIUDADANÍA SOCIAL CON PERSPECTIVA DE GÉNERO3 Analfabetismo, años de estudio promedio y nivel de instrucción
Pese a algunos avances y esfuerzos realizados por disminuir el analfabetismo en Bolivia, esta meta todavía no se ha logrado. A nivel nacional, la tasa de analfabetismo de la población de 15 y más años de edad, se redujo del 37 por ciento en 1976 al 20 por ciento en 1992, y al 13 por ciento en 2001. Sin embargo, existen brechas significativas por género. En 1976, el analfabetismo alcanzaba al 49 por ciento de las mujeres y al 24 por ciento de los hombres; en 1992, al 28 por ciento de las mujeres y al 12 por ciento de los hombres; por último, en 2001, al 19 por ciento de las mujeres y al 7 por ciento de los hombres. Estas diferencias son aún mayores si distinguimos por zonas geográficas. Según el Censo 2001, el 10 por ciento de las mujeres de las zonas urbanas son analfabetas, frente a un 2,4 por ciento de los hombres. En las zonas rurales, la situación es particularmente dramática, ya que el 38 por ciento de las mujeres son analfabetas; la brecha con el analfabetismo masculino (de 23,5 puntos porcentuales) es muy elevada. Estos datos muestran las serias limitaciones de acceso a servicios y bienes de las mujeres analfabetas, situación que se agrava por el gran porcentaje de ellas que sólo hablan un idioma nativo. También existen diferencias importantes relacionadas con el número de años promedio de educación entre hombres y mujeres. Según el Censo 2001, las mujeres estudian
3 Ídem.

en promedio 6,65 años, mientras que los hombres lo hacen 8,24 años. En las zonas rurales, las mujeres sólo estudian 3,14 años y los hombres 5,18. A nivel nacional, los datos nos muestran que, en promedio, la población total culmina la primaria, mientras que en las zonas rurales las mujeres llegan hasta el tercer curso. Entre los factores decisivos que afectan a la incorporación de las niñas a la escuela están la asignación cultural, que decreta la infravaloración de su educación, su incorporación temprana al trabajo doméstico y el temor de las familias ante las dificultades que entrañan los traslados hacia los núcleos escolares alejados. Estas situaciones afectan negativamente a las futuras oportunidades laborales y posibilidades salariales. En el nivel superior no existen diferencias tan marcadas por género, pero sí por área geográfica. Del 14,87 por ciento de la población total que ingresa a la universidad, 45,22 por ciento son mujeres y 54,78 por ciento, hombres. Sin embargo, el 21,34 por ciento de la población urbana ingresa a la universidad, en comparación con el 3,23 por ciento de la población rural. Sí existen marcadas diferencias en cuanto a la elección de carreras universitarias, incentivada sin duda por el mantenimiento de estructuras aún conservadoras y sexistas en el espacio académico y el mercado laboral. Las mujeres que acceden a la educación superior tienden a matricularse en las carreras de enfermería, bioquímica/farmacia y trabajo social; otras preferencias menores son auditoria financiera, turismo, lingüística, psicología, comunicación y ciencias de la educación.

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Consideraciones de género en la salud
La implementación del Seguro Universal Materno Infantil (SUMI) ha logrado importantes avances en la salud tanto de las mujeres como de los niños. La tasa de mortalidad materna, a nivel nacional, se ha reducido de 390 muertes por cada cien mil nacidos vivos en 1994, a 229 en 20034. Aunque esta reducción representa un avance, la tasa observada sigue siendo elevada: en Potosí, uno de los departamentos con mayor población indígena, esta cifra alcanza 496 muertes. La comparación con otros países latinoamericanos como Uruguay, donde la tasa es de 11,1 muertes, también pone en evidencia lo elevado de las cifras. Otro resultado importante de la política de salud del gobierno boliviano es la reducción de la tasa global de fecundidad para el total de la población boliviana: en 1976 era de 6,5 hijos por mujer, frente al promedio de 3,8 el 2004. En este caso también observamos diferencias geográficas: en 2003, la tasa global de fecundidad fue de 3,1 hijos por mujer en las zonas urbanas y de 5.5 en las rurales.

Vivienda, jefatura de hogar femenina y servicios básicos
En Bolivia, según los datos del INE5, el 30,77 por ciento de los hogares presenta condiciones de hacinamiento, es decir, no cumple la norma de 2,5 personas por habitación. Se trata de una cifra elevada si tene4 5 6 Información de la página web del INE.

mos en cuenta que el hacinamiento tiene efectos sobre los procesos de socialización en la familia, así como el incremento de la violencia intrafamiliar. Está comprobado que la mayoría de los delitos sexuales son cometidos por personas allegadas a la víctima y se cometen en su propio domicilio. Por otro lado, es interesante el análisis de la jefatura de hogar y los servicios básicos. Los datos muestran ventajas importantes a favor de las mujeres. Sin embargo, las cifras históricas presentan ciertas desmejoras. Según datos del INE, la mayor carencia a la que se enfrentan los hogares es la falta de alcantarillado. Segregando por jefatura de hogar, se puede observar que, en 2001, el 49 por ciento de los hogares con jefes hombres no tenía alcantarillado, frente al 21 por ciento de hogares con jefas mujeres. No obstante, en comparación con 1992, el porcentaje de hogares con jefatura femenina sin alcantarillado (19 por ciento) aumentó en 2 puntos porcentuales, mientras que el de hombres (61 por ciento) disminuyó en 116. La relación entre jefatura femenina del hogar y acceso a servicios básicos debe ser estudiada con detenimiento. Es importante determinar qué tipo de factores – culturales, sociales, etc. – son los que inciden en este fenómeno. Sin embargo, gozar de mejores servicios que los hogares con jefatura masculina no significa gozar de unos buenos servicios, ya que el porcentaje de hogares con carencias es aún elevado tanto para

INE, Carencias, déficit habitacional y acceso a servicios, p. 107. Este patrón se repite en hogares que no disponen de agua corriente. El porcentaje de hogares con jefatura femenina es inferior en 16 puntos porcentuales al porcentaje masculino. Sin embargo, en el caso de las mujeres aumenta de 10,32% en 1992 a 10,79% en 2001, mientras que el de los hombres disminuye en el mismo período del 35,77% al 26,94%. INE, Características de la población con enfoque de género, p. 201.

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hombres y como para mujeres. Las condiciones de hacinamiento en la vivienda y las limitaciones en el consumo de servicios básicos influyen en la calidad de vida de las mujeres que, además de su papel productivo, deben recargar su faena diaria con tareas como la búsqueda de agua, de leña y de otros materiales energéticos.

CIUDADANÍA ECONÓMICA Género, etnia y pobreza
En el último Censo (2001), el 62 por ciento de la población boliviana de más de 15 años se identificó como indígena, es decir, cerca de 3,1 millones de bolivianos7. El 44 por ciento de esta población vive en zonas rurales. Según datos del 2002, la incidencia de la pobreza nacional era mucho más alta entre la población indígena que entre la no indígena (74 y 52 por ciento a nivel nacional). Por otro lado, la incidencia de pobreza es más alta entre la gente indígena rural (86 por ciento) y más baja entre los no indígenas de las ciudades capitales (44 por ciento)8. Las brechas de pobreza e ingresos de las poblaciones indígenas están detallados en el estudio de Hall y Patrinos9. Los autores sostienen que la brecha de pobreza de Bolivia era en 2002 de alrededor de 0,40. Para las poblaciones indígenas, esta brecha es aproximadamente dos veces el tamaño de la brecha de la población no indígena. En otros términos, si las ganancias se distribuyeran
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perfectamente, la población indígena de Bolivia necesitaría dos veces más de ingresos que la no indígena para escapar de la pobreza. La brecha en el índice de pobreza de la población indígena monolingüe de Bolivia es sustancialmente mayor que la brecha de la indígena bilingüe. El caso de las mujeres indígenas es muy particular, puesto que son más vulnerables. Según Hall y Patrinos (2005), son ellas las más propensas a trabajar en el sector informal, un sector altamente relacionado con la pobreza extrema. Además, el 45 por ciento de las mujeres indígenas que trabaja no recibe remuneración alguna. En este escenario se ha debatido en el país la feminización de la pobreza, confirmando que las mujeres no acceden a los recursos materiales en igualdad con los hombres y que tampoco participan en los principales espacios de toma de decisiones, situación que coloca en mayor desventaja a las indígenas y a las afrodescendientes. La invisibilización de este último grupo es aún mayor; el último Censo de 2001 sólo reconoce la existencia de 2 afrobolivianos, dejando a un lado a aproximadamente 31.000 personas.

Desigualdad de oportunidades en el acceso al empleo
En el ámbito del mercado de trabajo, la composición del empleo muestra que las mujeres representan el 40,58 por ciento de la población ocupada en relación al 59,42 por ciento de hombres10. Es importante te-

Otras fuentes oficiales estiman la población indígena en alrededor del 50 por ciento. EIH, ENE, MECOVI. Citado en Hall, Gillette and Harry Patrinos (eds.), Indigenous Peoples, Poverty and Human Development in Latin America, 2005, p. 52. Ídem.

10 Viceministerio de la Mujer, Mujeres y hombres en cifras. Brechas de género (2005), p. 26.

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ner en cuenta que muchas veces la aportación femenina se “invisibiliza”, ya que no se valora el trabajo realizado en el hogar y en las faenas agrícolas, trabajos y funciones incorporados a los roles asignados a las mujeres. Una de las variables más importantes que afectan negativamente a la mujer es su bajo nivel de instrucción, en especial si se compara con el masculino. Esto afecta al acceso a un empleo de calidad, es decir, a trabajos que ofrezcan estabilidad, a un consumo familiar mínimo y al acceso a la seguridad social pública a corto y largo plazo. Según Hall y Patrinos (2005), el 70 por ciento de las mujeres son trabajadoras independientes y trabajan principalmente en la agricultura, el comercio y los servicios informales. Otro factor importante que debe tenerse en cuenta es la “doble jornada” de trabajo que realizan por lo general las mujeres trabajadoras. Por “doble jornada” entendemos la necesidad de trabajar y además atender los quehaceres de la casa. En las zonas urbanas sobre todo, esto dificulta o impide que las mujeres puedan llevar a cabo actividades de capacitación extra que podrían traducirse en mejores oportunidades de trabajo e ingresos. En definitiva, el acceso y las remuneraciones del mercado de trabajo también son discriminatorios. Por ejemplo, las mujeres que trabajan en la industria manufacturera en zonas rurales perciben el 25 por ciento de los ingresos que gana un hombre por la misma actividad11; en las zonas urbanas, perciben el 56 por ciento. Del mismo modo, una obrera rural recibe el 36 por ciento de lo que recibe un hombre por su trabajo; y una obre11 Ídem, p. 30.

ra urbana recibe el 61 por ciento del salario masculino. Los datos anteriores muestran que la interrelación de varios factores provoca la pobreza de las mujeres: los bajos niveles de educación generan la desigualdad de oportunidades en el acceso al empleo, marcan diferencias de participación económica y provocan brechas de género en la distribución y redistribución de los ingresos.

Equidad de género y acceso a la tierra
El proceso de aplicación de la primera Ley de Reforma Agraria en Bolivia (1953) excluyó a las mujeres. Del total de títulos otorgados durante su vigencia, sólo un 1,2 por ciento correspondió a mujeres. La Ley Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA) de 1996 explicitó el derecho de las mujeres a la titularidad de propiedad, independientemente de su estado civil. Sin embargo, en los primeros años de su aplicación no se especificaron los procedimientos de aplicación y supervisión. Después, el Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA), elaboró normas internas para que la titulación conjunta, cualquiera que fuese la situación legal de la pareja, incluyese ambos nombres, registrándose primero el de la mujer; también se hicieron esfuerzos para informar e impulsar la participación de las mujeres en el proceso de saneamiento. La inclusión de mujeres técnicas que hablaban una lengua indígena facilitó el proceso en algunas regiones. El número de mujeres titulares aumentó progresivamente, aunque se trataba de pequeñas parcelas. Los hombres siguen detentando el acceso y control de las propiedades

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más grandes. Además, la herencia sigue siendo el principal mecanismo de acceso, derecho limitado a las mujeres en ciertas comunidades indígenas que privilegian, de manera consuetudinaria, a los hombres. Asimismo, la falta de documentación personal limita la posibilidad de que las mujeres reclamen sus derechos.12

VIOLENCIA CONTRA LAS MUJERES
La violencia intrafamiliar es uno de los problemas más serios que afecta a las mujeres bolivianas, pese a la promulgación y posterior aplicación de la Ley 1674 contra la Violencia en la Familia o Doméstica (1998), que desveló una práctica cotidiana y permitió la puesta en marcha de varias medidas estatales para prevenir, atender y sancionar. Siete de cada diez mujeres sufre algún tipo de violencia en sus hogares, una violencia que “en un 75 por ciento de los casos, tiende a ser repetitiva y no suele ser denunciada por las víctimas. Es así que del total de mujeres que declararon haber sufrido violencia en sus hogares, el 53 por ciento no tomó ninguna acción y sólo poco más de un 17 por ciento realizaron denuncias, el 30 por ciento restante optó por hallar soluciones en el marco de sus propios núcleos familiares” 13.

Según datos comparativos sobre casos de violencia intrafamiliar (sexual, psicológica y física) en las ciudades de La Paz, Cochabamba, Oruro, El Alto y Potosí, en el segundo semestre del 2003 se atendieron 4.585 casos, cifra que aumentó a 8.510 en el primer semestre del 2004, lo que supone un incremento del 85,6 por ciento14. Este dato puede significar una tendencia mayor a la denuncia, pero también es un indicador de la persistencia de la práctica de la violencia contra las mujeres y las niñas. La Encuesta Nacional de Demografía y Salud, ENDSA 200315, confirma los anteriores datos. De esta encuesta se desprende que más de la mitad de las mujeres casadas/unidas reportaron haber sido víctimas de algún tipo de violencia psicológica (52 por ciento) o física (52 por ciento) por parte del cónyuge o pareja, ya sea frecuente o esporádicamente. Los porcentajes de hombres que reportaron haber sido víctimas de cualquier tipo de violencia psicológica o física son del 37 por ciento y del 27 por ciento, respectivamente. Los porcentajes son más elevados en el ámbito urbano (55,4 por ciento) que en el rural (55,6 por ciento), pero esta diferencia podría explicarse por la ausencia de registro de las denuncias en las zonas rurales. La ENDSA 2003 establece los tipos, características y distintas situaciones de vio-

12 Algunos resultados y lecciones aprendidas del Proyecto Nacional de Administración de Tierras (19952005) aparecen recogidos en el Informe Gender Issues and Best Practices in Land Administration Projects (PREM/ARD, junio de 2005), donde se estudia el caso de Bolivia junto a los programas de Azerbaiyán, Ghana y la República Democrática Popular de Laos. 13 Viceministerio de la Mujer, 2005. “Plan nacional de políticas públicas para el ejercicio pleno de los derechos de las mujeres, 2004-2007”, p. 27. 14 CIDEM, 2005, Sistema de información para la vigilancia ciudadana desde una perspectiva de género, sobre la base de datos proporcionados por los Servicios Legales Integrales Municipales. 15 Encuesta Nacional de Demografía y Salud, realizada periódicamente por el Instituto Nacional de Estadística (INE).

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lencia que sufren las víctimas en las distintas regiones del país. De los resultados se puede inferir que la violencia psicológica contra las mujeres es mayor cuanto más bajo es su estatus socioeconómico. Por el contrario, la violencia es mayor contra los hombres cuando son mejores sus condiciones socioeconómicas, situación que podría explicarse por prácticas de defensa de las mujeres con posiciones más altas. Una de las formas frecuentes de violencia es la descalificación verbal contra las mujeres, que aumenta cuanto mayor es la edad de la víctima. El porcentaje de casos de los distintos tipos de violencia física y sexual aumenta con la edad de las entrevistadas y disminuye con su nivel de educación. Una acción coordinada entre ONG, movimientos de mujeres y el Estado logró la aprobación de importantes instrumentos jurídicos y normativos. Pese a los distintos cambios gubernamentales, se institucionalizaron diversos mecanismos de atención y prevención, como los Servicios Legales Integrales (SLIM), administrados por los gobiernos municipales, y las Brigadas de Protección a la Familia dependientes de la Policía Nacional. Además, las Redes de Atención y Prevención de la Violencia articulan las instancias comunitarias.16 17 A pesar de ello, subsiste la impunidad y no se sancionan los delitos cometidos contra las mujeres, se abusa de la “conciliación” y el “arreglo entre partes”, se mantienen prácticas culturales de discriminación y estigmatización, y se coarta y restringe el ejercicio de las libertades individuales (vestir, hablar, salir, etc.).

Las ofertas institucionales no tienen recursos humanos especializados, el alcance de los servicios es limitado por problemas presupuestarios, no se desarrollan acciones de sensibilización para los funcionarios estatales y sigue existiendo dependencia de la cooperación externa para el desarrollo de programas y proyectos.

CIUDADANÍA POLÍTICA Y PARTICIPACIÓN CIUDADANA Mujeres: participación y administración del poder público y local
El movimiento de mujeres se movilizó para lograr la igualdad en la participación y en la representación. Estas demandas de participación incidieron en la elaboración y promulgación de leyes como la de Partidos Políticos (cuyo artículo 19 garantiza el 30% de cuota femenina en las listas de candidatos), el Código Electoral (cuyo artículo 112 incorpora la prelación de mujeres en las listas de candidatos y la alternancia en las elecciones municipales) y la última Ley de Agrupaciones Ciudadanas y Pueblos Indígenas de 2004 (que en su artículo 8 establece una cuota de mujeres no inferior al 50 por ciento en todas las candidaturas para los cargos de representación popular). Por tanto, la búsqueda de la igualdad a través de medidas positivas se traduce en Bolivia en dos tipos de cuotas que obligan a los partidos políticos y a las agrupaciones ciudadanas a incorporar en sus listas un 30 por ciento y un 50 por ciento de mu-

16 Cf. “Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer”, CEDAW 2005/Viceministerio de la Mujer, septiembre de 2005. 17 Los servicios han ido aumentando paulatinamente. En el año 2005 estaban en funcionamiento 128 SLIMS, 24 Brigadas de Protección de la Familia y 53 Redes de Protección y Prevención en todo el país.

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jeres, respectivamente, siendo responsable la Corte Nacional Electoral del control del cumplimiento de la norma. Desde 1992 se ha producido un cierto incremento de la representación femenina, pero no se ha logrado el ejercicio real de los cupos mínimos establecidos, por lo que los partidos recurrieron al débil argumento de la dificultad de “encontrar mujeres capaces como candidatas”. Por ello, pese a que las mujeres participaron activamente en la recuperación de la democracia en los años 80 y en la construcción de una cultura democrática, la aplicación de cuotas se enfrentó a diversas dificultades como la ausencia de instrumentos, “fallas en los términos de las propias disposiciones legales, vicios del sistema político que frenan la vigencia efectiva de las leyes y autoexclusión de las propias mujeres”18. La composición del padrón electoral ha mejorado y el porcentaje de mujeres inscritas en los registros electorales para las elecciones nacionales de 1997 fue del 45,9 por ciento, frente a un 54,1 por ciento de hombres19. En las últimas elecciones generales y de prefecto de diciembre 2005, los porcentajes se aproximaron aún más: un 49,6 por ciento de mujeres inscritas y un 50,4 por ciento de hombres. 20 21 En la Cámara Alta no se cumple la cuota del 30 por ciento ni la paridad de la representación. En la gestión 1993-1997, de 27
18 Viceministerio de la Mujer, ibíd., p. 36. 19 De un total de 3.168.989 inscritos.

senadores titulares sólo uno fue mujer; para la inconclusa gestión parlamentaria de 2002-2007 se eligieron 4 senadoras; y en la próxima gestión parlamentaria 2005-2010 sólo habrá una mujer. Es en las candidaturas a las diputaciones plurinominales y uninominales de la Cámara Baja donde se ponen más claramente de manifiesto las diferencias que introducen los partidos en la aplicación de las cuotas. Debido a la modalidad de la elección personalizada del candidato uninominal para las distintas circunscripciones, los partidos y las asociaciones no cumplen los porcentajes y no se arriesgan a nominar mujeres candidatas. De esta manera, en los últimos comicios, las ocho entidades participantes postularon sólo a 221 mujeres candidatas frente a 745 varones. Los resultados electorales dan lugar a que 63 escaños sean asumidos por hombres y sólo 5 mujeres hayan sido elegidas diputadas uninominales. El número de diputadas plurinominales es mayor, porque los partidos apuestan a que el triunfo del candidato presidencial arrastre la elección dependiendo de la ubicación de las candidatas en las listas. En las últimas elecciones, las agrupaciones ciudadanas y los partidos postularon a 362 candidatas mujeres y 434 hombres; de ellos, 17 mujeres fueron elegidas diputadas frente a 43 hombres.

20 Corte Nacional Electoral, padrón total a octubre de 2005: 3.679.886. Hombres: 1.855.090. Mujeres: 1.824.796. 21 Un dato significativo es el porcentaje de inscritos/inscritas relacionado con las diferencias regionales que enfrentan al país: las mujeres de las tierras altas (La Paz, Cochabamba, Oruro) superan en inscripción a los varones; por el contrario, en las tierras bajas (Santa Cruz, Beni y Pando), los hombres se inscribieron más que las mujeres.

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La composición y participación de las mujeres ha aumentado ligeramente en los distintos periodos legislativos. Lo significativo de las elecciones de junio 2002 fue el ingreso, por primera vez en la historia republicana, de hombres y mujeres indígenas en la maquinaria parlamentaria que representaba a nuevos movimientos políticos. La implementación de cuotas no ha supuesto cambios substanciales ni ha resuelto el problema de la subrepresentación de las mujeres en el parlamento. Son varios los factores que explican este estancamiento: el incumplimiento de la cuota, la distribución y ubicación de las candidatas en las listas, el tipo de elección, las características de las circunscripciones electorales, la falta de documentación de las mujeres y el ejercicio cotidiano de la discriminación. Los espacios y puestos clave del Poder Ejecutivo y el Judicial siguen estando ocupados por hombres, aunque existen algunos cambios. En el periodo gubernamental inconcluso del 2002–2007 se contó con la presencia de 3 mujeres en la plana ministerial. Al primer gabinete del recientemente elegido Presidente Evo Morales se incorporaron 4 ministras del total de 16 que conforman el gabinete; una de ellas ejercerá por primera vez la cartera de Gobierno, con autoridad sobre la Policía Nacional. Pese a que sólo el 20 por ciento de los concejales del mundo son mujeres, la participación de las mujeres en la política local sigue creciendo22. En el ámbito latinoamericano, Bolivia ocupa el segundo lugar en el porcentaje de mujeres alcaldesas (11 por ciento) y el tercer lugar, tras Argentina y

Chile, en el porcentaje de mujeres concejalas (34 por ciento). 23 La curva ascendente de los últimos cinco años en la representación local de las mujeres se explica por la aplicación paulatina de los principios de equidad e igualdad de oportunidades que plantean varias normas (como la Ley de Participación Popular y la de Municipalidades) y se refuerza con varias acciones impulsadas por organizaciones sociales y de concejalas. Estas políticas facilitaron la elección de 21 alcaldesas de un total de 314 en el 2000. La presencia de concejalas también ha aumentado, particularmente en los municipios del eje La Paz, Santa Cruz y Cochabamba, además de Beni y Pando. El número de alcaldesas electas por sus concejos ha aumentado en un cien por ciento en las últimas elecciones municipales (2004). Aunque el ámbito local permite importantes oportunidades para la participación y empoderamiento de las mujeres, no es menos cierto que el acoso y la violencia política impiden y restringen el ejercicio de los cargos o buscan forzar la voluntad de las mujeres por diversas vías (como el obligar a algunas concejalas a firmar su renuncia “con un cuchillo en el cuello o luego de ser quemadas sus viviendas o tomados como rehenes sus familiares”24). La subsistencia de estas prácticas patriarcales y autoritarias impulsó a un colectivo integrado por distintas instancias estatales y de la sociedad civil ha elaborar un anteproyecto de Ley Contra el Acoso y la Violencia Política en Razón de Género. Finalmente, la próxima Asamblea Constituyente es el espacio en el que las mujeres reclamarán la construcción de propuestas

22 United Cities and Local Governments, www.cities-localgovernments.org 23 Ver Anexo 1 en el que se establece el promedio sobre la base de 314 municipios. 24 Comité Impulsor de los Derechos Políticos de las Mujeres, 2005, “Anteproyecto de ley contra el acoso y la violencia política en razón de género”.

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orientadas a un nuevo diseño de país en el que la diversa composición étnica, económica y cultural encuentre espacios comunes de representación, de diálogo y de construcción de políticas y permita emprender reformas de cuestiones como: la reforma política, la propiedad de los recursos naturales y tierra/territorio, entre otros. Existen una serie de iniciativas para discutir el contenido y alcance que deberían tener estos temas. Además, las organizaciones de mujeres, junto con el Viceministerio de la Mujer, han propuesto a la Comisión Especial de Constitución de la Asamblea Constituyente (CECAC) de la Cámara de Senadores, el tema de la paridad en la elección de asambleístas por circunscripción. Sin embargo, esta demanda, así como otras propuestas de las mujeres, seguirá enfrentándose a la discriminación política, al carácter excluyente del sistema político y a la falta y/o debilidad de la red de alianzas del movimiento de mujeres.

MARCO NORMATIVO, POLÍTICAS E INSTITUCIONALIDAD PÚBLICA DE GÉNERO Brechas entre instrumentos internacionales y cumplimiento de derechos de las mujeres
En el siglo XX, en el marco de los sistemas supraestatales como la Organización de Naciones Unidas (ONU) y la Organización de Estados Americanos (OEA), Bolivia ratificó alrededor de 90 instrumentos internacionales (convenciones, protocolos, pactos). Muchos de ellos favorecen el ejercicio de los derechos individuales y colectivos de las mujeres. Bolivia también ha ratificado

la mayoría de las convenciones de carácter vinculante y no vinculante relacionadas con el género y con los derechos de las mujeres, y se ha comprometido así al cumplimiento de instrumentos como la “Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer” (1989); el “Protocolo facultativo de la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer” (2000); la “Convención sobre los derechos políticos de la mujer” (1979); la “Convención sobre la nacionalidad de la mujer casada” (1970); la “Convención interamericana sobre concesión de derechos civiles a la mujer”; y la “Convención interamericana para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra la mujer” (“Convención de Belem do Pará”, 1984). Además, otros pactos y convenios como el 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) también protegen los derechos específicos de las mujeres indígenas (véase al respecto el Anexo 2, sobre el tratamiento de los derechos de las mujeres bolivianas en los convenios internacionales). Sin embargo, persisten las prácticas dilatorias y transcurren largos períodos entre la adhesión y la ratificación de estos instrumentos internacionales. Además, la incorporación a la legislación nacional tropieza con un vacío, ya que la Constitución boliviana no contiene disposiciones expresas que definan la jerarquía de estos convenios25. La armonización y la adecuación a las normas internas de estos estándares internacionales, así como la aplicación real de estos compromisos, son otras de las cuestiones pendientes.

25 Consejo Interinstitucional de Derechos Humanos, Estrategia nacional de derechos humanos, diciembre de 2005.

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Avances y retrocesos en la institucionalidad y las políticas públicas
La incorporación del género en las políticas públicas en Bolivia se inicia con la firma de la “Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer” (CEDAW) y la Plataforma de Acción Mundial (PAM) de la IV Conferencia Mundial de la Mujer realizada en Pekín en 1995. Bolivia seleccionó, en su calidad de signataria, siete campos de trabajo para intervenir en la mejora de las condiciones de vida de las mujeres. Con la creación de la Subsecretaría de Asuntos de Género (SAG), en 1993, se inicia la institucionalización. En el primer período de gestión (1993-1997) se diseñó la ubicación y competencias, y las políticas se centraron en temas como la violencia, la participación política, el derecho a la propiedad y uso de la tierra, y se reconocieron los derechos de los niños, niñas y adolescentes. Con el apoyo de la cooperación externa se pudo contar con un equipo técnico y emplearon diversos recursos mediáticos para reforzar el tema de género en la agenda pública. También se busca transversalizar la igualdad de género en algunas leyes como la Reforma Educativa, la Reforma en Salud, la Ley de Participación Popular y la Ley INRA. Se diseñan también planes de igualdad de oportunidades y, en el marco de la descentralización, se crean unidades y oficinas de género y de la mujer en prefecturas y en algunos municipios. En un segundo período gubernamental (1997-2002), la SAG desaparece y se crea con menor jerarquía la Dirección General de Asuntos de Género, DGAG. Desde esa nueva estructura se logran avances para incorporar el principio de la alternabilidad en las elecciones municipales y se formulan planes na-

cionales para alcanzar la igualdad de género, prevenir y erradicar la violencia y reducir la pobreza femenina. Cabe señalar que algunos de estos planes y políticas presentan deficiencias conceptuales y metodológicas y que, en el plano operativo, no se plantea su articulación con el resto de las demás políticas sectoriales. A partir del 2000, la inestabilidad política y social afecta a la continuidad. Pese a ello, el Viceministerio de la Mujer elaboró un Plan Nacional de Políticas Públicas para el Ejercicio Pleno de los Derechos de las Mujeres 2004-2007. El Plan se financia a través de un fondo común de varias agencias y pretende reducir la desigualdad e incorporar el enfoque de género en el modelo de gestión pública. En síntesis, existen avances importantes para las mujeres en diversos niveles normativos, pero con un correlato precario en términos presupuestarios y de implementación. En cuanto a los distintos mecanismos institucionales creados con diferentes nombres por las distintas administraciones, las debilidades están relacionadas con la existencia de diversos niveles jerárquicos, la falta de autonomía y autoridad, la carencia de recursos financieros y técnicos, la rotación permanente de los recursos humanos y la escasa capacidad de influencia en los restantes sectores del Estado. Difícil tarea es la de cuantificar la cantidad de recursos provenientes de la cooperación internacional para el tema de género en Bolivia. La tarea se complica aún más si se quieren sistematizar los recursos provenientes de ONG y fundaciones internacionales. Sin embargo, podemos afirmar que los recursos externos se convirtieron en un factor fundamental para el progreso en el plano estatal y en las organizaciones de la sociedad civil, sobre todo en la déca-

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da de los 9026. Por último, una proporción significativa de agencias consideran la transversalización de la perspectiva de género como una condición importante para reducir la pobreza.

CONCLUSIONES Y OPCIONES DE POLÍTICA
Los datos del diagnóstico muestran que se han logrado importantes avances en materia de igualdad de género en algunos sectores, pero que el progreso ha sido desigual y disperso. Aunque el número de mujeres que ingresa a las universidades ha aumentado, existe un elevado porcentaje de analfabetismo entre las mujeres. Esta situación se agrava por los efectos recesivos de la discriminación en razón de género y etnia, que genera una acumulación de desventajas e inequidades en los niveles de ingreso y en el acceso a recursos productivos como tierra, créditos y capital. Al mismo tiempo, diferentes datos muestran que la violencia es uno de los problemas más serios que afectan a la mujer boliviana: siete de cada diez mujeres sufren algún tipo de violencia en sus hogares. La violencia no es sólo un problema social por las secuelas psicológicas, sino también un problema económico, por los días de baja laboral que provocan las lesiones físicas. Asimismo, es preocupante el incremento de los asesinatos y homicidios de mujeres y la impunidad de estos delitos. Ante la gravedad de esta situación se deben articular diversas alianzas públi-

cas y privadas para mejorar los mecanismos de prevención y la calidad de los servicios y de los operadores. Como otros países latinoamericanos, Bolivia ha ratificado la mayoría de las convenciones de carácter vinculante relacionadas con el género y con los derechos de las mujeres. Asimismo, la última década se ha caracterizado por la aprobación creciente de un gran número de leyes que promueven una mayor equidad, aunque continúan en vigor algunas leyes que siguen siendo una fuente de discriminación. Este copioso marco legal no se aplica, ya sea por desconocimiento, por inaccesibilidad a los servicios o porque los instrumentos carecen de correlato en la legislación boliviana, al no estar expresamente jerarquizados por la Constitución. Por lo tanto, es necesario poner en marcha políticas de armonización, reformulación, capacitación y difusión. Desde hace más de una década, el diseño y disposición de las políticas públicas de género transitan, inevitablemente, por el andamiaje estatal de una serie de mecanismos e instancias creadas con distintas jerarquías por las distintas administraciones públicas. En estos aparatos han rotado numerosos recursos humanos, desde los más calificados o expertos hasta los no calificados que ingresan por prebenda política antes que por capacidades y/o habilidades. Esta situación ha afectado a la eficiencia y a los resultados, aunque como señalan Buvonic y Mazza 27 no existen evaluaciones sistemáticas de estas “maquinarias nacionales”, que hayan medido su eficacia e impacto.

26 Lamentablemente, no se dispone de información actualizada en este campo. Las agencias, tipos de proyectos y montos contratados en la gestión 2000-2002 y registrados en el Viceministerio de Inversión Pública se recogen en el Anexo 2. 27 Mayra Buvinic y Jacqueline Mazza, “Gender and Social Inclusion: Social Policy Perspectives from Latin American and the Caribbean”, borrador de papel de trabajo, 2005.

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BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

Si para avanzar en la inclusión social, Bolivia ha construido un andamiaje de normas y políticas que no se aplican y cumplen, si el funcionamiento y resultados de las agencias especializadas no ha sido el esperado y si, por último, las medidas positivas (como las cuotas de participación) no han logrado cambios significativos, ¿cuáles son las mejores opciones para afrontar la discriminación, la desigualdad y la violencia de género que afecta a más del 50 por ciento de la población? En la actual coyuntura se discuten dos. La primera considera que el país tiene compromisos vinculantes con varios instrumentos internacionales y que, por lo tanto, deben reforzarse las capacidades de cualidad y gestión gubernativa de la actual instancia estatal, el Viceministerio de la Mujer, dotarla de recursos humanos y financieros y mejorar su jerarquía para que pueda intervenir en el sistema público como un actor de decisión. El Viceministerio debería tener la capacidad de institucionalizar el proceso de gestión pública con enfoque de género en los demás sectores y niveles del Estado. La segunda alternativa plantea que no se requieren agencias especializadas ni en la cuestión indígena ni en la de género. Respecto a la primera, se señala que, al ser el país mayoritariamente indígena, no es preciso un mecanismo discriminatorio que se ocupe de los asuntos indígenas. En relación con la segunda se plantea la desaparición del Viceministerio de la Mujer para constituir otra instancia con diferentes ámbitos

de actuación y competencias para formular y ejecutar políticas, tanto para las mujeres como para otros grupos (como niños, adolescentes y tercera edad). Está opción es criticada por algunas organizaciones, que la consideran más un retroceso que un avance. Ante las anteriores disyuntivas, habría que analizar la experiencia y las lecciones aprendidas por otros países que han puesto en marcha una organización paraguas como ente rector de la formulación de políticas y de promoción de derechos de varios grupos excluidos (por ejemplo, México). Buvonic y Mazza han estudiado este tipo de estructura28, analizando sus características tanto positivas como negativas. Plantean también la emergencia de otras tendencias institucionales internacionales para luchar contra la exclusión social, como es el Acta de Igualación de Género de Noruega y su Ley de Antidiscriminación. En la misma línea, es muy importante la experiencia argentina. De modo que, antes de definir una nueva instancia estatal, podría iniciarse un proceso participativo, organizando una Comisión Nacional de Igualdad y no Discriminación de naturaleza supraministerial, y del más alto nivel, que en un plazo determinado establezca un estado de situación de las prácticas de discriminación y exclusión en distintos ámbitos, proponga políticas multidimensionales de inclusión social, concierte planes y elabore un compendio de medidas concretas para luchar contra la discriminación y lograr la igualdad de oportunidades.

28 Ibíd, pp. 13 y 14.

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LA DIMENSIÓN DE GÉNERO

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CON BENEFICIOS PARA TODOS

EDUCACIÓN PRIMARIA Y SECUNDARIA
Raja Bentaouet Kattan

n la última década, Bolivia ha dado grandes pasos en la expansión de su sistema educativo. A pesar de ello, la cobertura universal sigue siendo una meta pendiente, sobre todo para algunos de los grupos más vulnerables. Bolivia se enfrenta a serios retos. El bajo nivel de matriculados en la secundaria se traduce en grandes brechas de capacidades dentro de la fuerza laboral boliviana. Estas barreras suponen un obstáculo para alcanzar un crecimiento sostenido en el futuro cercano. Será importante que el gobierno dé prioridad a la educación, mejorando su calidad y cobertura e incrementando la eficiencia y el uso equitativo de los recursos del sector. Más aún, es necesario asegurar a los alumnos la posibilidad de culminar la escuela secundaria. Para ello debería haber intervenciones de financiamiento del lado de la demanda que pueden abordar, en el corto plazo, el problema de la pobreza y garantizar que los niños completen su educación hasta el fin de la secundaria. Además podría comprometerse más al pequeño, pero importante sector educativo privado. También es útil promover una mayor descentralización a fin de incrementar la eficiencia y eficacia del sistema educativo.

E

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BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

ANTECEDENTES
Durante la última década, Bolivia, uno de los países más pobres de América Latina, ha extendido significativamente el alcance de su sistema educativo, y esto se refleja en los logros educativos de su población. El promedio de años de escolaridad ha aumentado de 6,1, en 1992, a 7,4 en 2001. Este incremento de la cobertura educativa puede atribuirse a importantes iniciativas de política pública. El Programa de Reforma Educativa de los años 90 ha contribuido al incremento de las tasas de matriculados y finalización de la educación primario. En Bolivia, el 95 por ciento de los niños entre 7 y 14 años de edad está actualmente escolarizado, cifra que coloca al país en el mismo rango que vecinos más ricos, como Brasil o Perú. En otros países con un Producto Interno Bruto (PIB) per capita similar, como Guatemala y Honduras, la tasa de escolarización es sensiblemente menor, del orden del 85 por ciento o menos. Además, entre 1997 y 2002, las tasas de abandono en el nivel primario han descendido del 10,5 al 7,3 por ciento en las zonas rurales y del 9,9 al 5,9 por ciento en las zonas urbanas. Del mismo modo, las tasas de repetición se han reducido a la mitad. Más aún, las tasas de finalización han aumentado del 56,1 por ciento en 1996, al 71,5 por ciento en 2001, y se estima que alcanzarán el 85 por ciento en 2010, cifra que colocaría a Bolivia muy cerca de la Meta de Desarrollo del Milenio (MDM), referida a la universalización de la educación primaria. A pesar de este incremento del número de niños y niñas escolarizados, la cobertura universal sigue siendo una meta pendiente, sobre todo entre los grupos menos aventajados, entre quienes las tasas de deserción y repetición son aún muy altas y el acceso a la

educación secundaria es visiblemente reducido. En contraste con las altas tasas de matriculados para la educación primaria, en 2001, para la secundaria fue de tan sólo el 51 por ciento. A esto se suma que la calidad de la educación no ha mejorado al ritmo de la ampliación de la cobertura, tal como lo muestran los resultados bolivianos en pruebas nacionales (del Sistema de Medición de la Calidad Educativa - SIMECAL) y el análisis minucioso de pruebas internacionales (Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de la Calidad de la Educación - LLECE). Aunque desde 1995 el gasto en educación ha ido creciendo constantemente, desde el 5,3 por ciento hasta el actual 7 por ciento del PIB, esto no significa que los recursos se hayan asignado de manera eficiente logrando mejorar los resultados del aprendizaje. El éxito relativo de la pequeña pero importante experiencia del sector privado muestra que no hay ningún motivo interno que impida a Bolivia desarrollar un sistema educativo exitoso. Este capítulo permite conocer la situación actual de la educación en Bolivia. Se basa en el análisis y las recomendaciones de informes previos, en especial el borrador del Estudio sectorial del Banco Mundial (La educación básica en Bolivia. Desafíos: 20062010).

Iniciativas recientes de política
Los desafíos descritos hasta aquí han llevado a los últimos gobiernos a incidir en la mejora del desempeño del sector educativo, en especial en el nivel secundario, que fue relegado durante el anterior proceso de reforma. La reciente Estrategia Nacional de Educación (MINEDU 2004) persigue tres objetivos principales: (i) mejorar el acceso y la retención en las escuelas en los últimos

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EDUCACIÓN PRIMARIA Y SECUNDARIA

años de la primaria y de la secundaria, (ii) mejorar la calidad de la enseñanza y el aprendizaje, y (iii) fortalecer la administración educativa descentralizada. El precedente de estos planteamientos es la reforma de la educación primaria en la segunda mitad de los años 90. La Ley de Reforma Educativa de 1994 fue sin duda un plan ambicioso, por lo que ha podido ser implementado durante cuatro gobiernos consecutivos. El programa es fruto del trabajo de un grupo de profesionales técnicamente competentes, reclutados fuera del Ministerio de Educación, muchos de los cuales se mantuvieron en el equipo durante más de 10 años al margen de los cambios de liderazgo político y a pesar de la fuerte oposición de los sindicatos de maestros. El paquete integral de reforma, en el que la expansión y mejora de la educación primaria se consideraron esenciales para el desarrollo del capital humano, abarcó las siguientes áreas: > La modificación de la estructura de grados y la extensión de la obligatoriedad de la educación básica. Antes de 1994, había tres niveles: 1-5 (educación básica), 6-8 (educación intermedia), y 9-12 (educación secundaria), de los cuales sólo la educación básica de cinco años era obligatoria. Con los cambios se pasó a los ocho años de escolaridad primaria obligatoria y a los cuatro años de educación secundaria. > Un nuevo desarrollo institucional a través de la optimización y profesionalización del Ministerio de Educación (MINEDU) y la creación de: (i) el Sistema de Medición de la Calidad Educativa (SIMECAL); (ii) un sistema de administración de la educación; y (iii) un nuevo sistema para la planilla salarial y otras funciones administrativas, el Registro Docente Administrativo (RDA).

> La transformación curricular a través de la renovación total de los planes de estudio y la provisión de nuevas guías para maestros, textos estudiantiles y renovados materiales de aprendizaje. > El reconocimiento oficial e implementación gradual de la Educación Intercultural Bilingüe (EIB) en las escuelas bolivianas con masiva presencia de estudiantes quechuas, aimaras y guaraníes. > La creación de consejos de participación popular en varios niveles de la administración educativa para apoyar la descentralización. Del mismo modo, se fortalecieron los consejos de padres (juntas escolares) en las escuelas a fin de promover su compromiso y contribución a la educación. Particular importancia tuvieron los Consejos Educativos de Pueblos Originarios (CEPO); como parte del sistema piramidal de las juntas educativas, en 1998 se crearon cuatro CEPO –de carácter transterritorial- uno para cada pueblo, aimara, quechua, guaraní, y uno para los demás 30 pueblos amazónicos (actualmente este último se está subdividiendo). Los representantes de estos Consejos fueron elegidos por sus respectivos pueblos y hoy juegan un papel fundamental en la sociedad civil, en la formación inicial de maestros a través de la reforma de las antiguas escuelas normales y dentro del MINEDU para apoyar y difundir la educación bilingüe. > La transformación en los actuales 18 Institutos Normales Superiores –de los cuales la mitad trabaja con el enfoque de EIB- así como el establecimiento del sistema de asesores pedagógicos para introducir reformas y capacitar a los maestros en servicio. La evaluación de la reforma muestra que ha experimentado importantes mejoras, so-

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BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

bre todo en la educación primaria, en términos de una cobertura más amplia, y más equitativa y eficiente. Lo mismo puede decirse de la institucionalización de la Educación Intercultural Bilingüe. Sin embargo, no hay pruebas de que la reforma haya incrementado los logros de aprendizaje. Además, la mayor crítica a la Reforma Educativa de los años 90 es que se hizo de arriba hacia abajo, es decir, con aportes relativamente pequeños de parte de los principales interesados como son los maestros y sus sindicatos, los administradores de las escuelas, las instituciones de capacitación de profesores y otras personas clave.1

Balance de la cobertura educativa
En la actualidad, la educación formal, que comienza en el nivel inicial a los 5 años, está lejos de lograr un acceso y una cobertura universal. La educación inicial en Bolivia está subfinanciada y es inaccesible para la mayoría de los niños. Los niños matriculados de 5 a 6 años están cerca del 30 por ciento y abarcan sólo el 10 por ciento de los niños de 3 y 4 años. Lamentablemente, los que más necesitan de la educación preescolar son quienes menos acceso tienen a ella. Mientras el 32 por ciento de los niños de las zonas urbanas entre 5 y 6 años asiste al nivel inicial, sólo el 24 por ciento de los niños de las zonas rurales lo hace; y mientras el 34 por ciento de niños y niñas entre 5 y 6 años de hogares no pobres tiene acceso a dicho nivel, sólo el 27 por ciento de los pobres se beneficia de la educación destinada a la infancia temprana2.
1 2

En 1994, la educación primaria se extendió de un ciclo obligatorio de cinco años a uno de ocho para los niños entre 6 y 13 años de edad. Con ello se ha alcanzado una tasa muy alta de matriculación en este nivel, que llega al 97 por ciento, lo que coloca a Bolivia por encima de vecinos más ricos como Venezuela o República Dominicana, y muy cerca de Brasil (Gráfico 1). Al mismo tiempo, las tasas de finalización de la primaria han aumentado del 56,1 por ciento en 1996, al 71,5 por ciento en 2001 y se estima que alcanzarán el 85 por ciento en 2010, con lo cual Bolivia se sitúa con firmeza en la senda de la Meta de Desarrollo del Milenio (MDM), referida a la universalización de la educación primaria. La educación secundaria tiene una duración de cuatro años y se destina a estudiantes entre 14 y 18 años de edad que hayan concluido el nivel primario. En la actualidad, la secundaria se caracteriza por el acceGráfico 1 - TASAS DE MATRÍCULA Y PNB PER CÁPITA
100 Matriculación primaria neta Brasil 95 Bolivia República Dominicana 90 Ecuador 85 80 0 Guatemala 2.000 4.000 6.000 PIB per Cápita Colombia

Venezuela

Puede encontrarse mayor información sobre la evaluación de la reforma en Contreras y Talavera (2004). Aunque un análisis detallado del desafío de expandir la educación inicial excede el alcance de este capítulo, la experiencia internacional ha mostrado que del acceso a la educación temprana y de la mejora de los resultados de aprendizaje resultan importantes beneficios.

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EDUCACIÓN PRIMARIA Y SECUNDARIA

so bajo y desigual para alumnos y alumnas, además de la baja calidad de la oferta. En contraste con la alta tasa de matriculación en primaria, el acceso a la educación secundaria sigue siendo muy bajo, especialmente entre los grupos menos aventajados. En 2001, la matriculación neta en este nivel fue sólo del 51 por ciento. Como muestra el Gráfico 2, la gran mayoría de los alumnos matriculados en educación no superior está en la primaria, especialmente en los tres primeros grados. En contraste con los 300 mil estudiantes registrados en el primer grado de primaria, existen tan sólo 89 mil en el último año de educación secundaria. Las líneas punteadas muestran el tamaño de los grupos correspondientes a 1994, 1987 y 1983, que deberían estar en primer grado, al final de la primaria y al final de la secundaria, respectivamente. Estas cifras muestran un exceso de 63 mil (22 por ciento) niños en el primer grado y una pérdida de 18 y 72 mil niños (11 por ciento y 81 por ciento) al final de la primaria y de la secundaria, respectivamente. En los últimos diez años, el mayor incre-

mento de la matriculación en secundaria estuvo concentrado en las escuelas urbanas, que se distinguen por sus aulas superpobladas, sus currículos desfasados y maestros mal capacitados. Mientras que el Programa de Reforma Educativa priorizó el nivel primario, brindándole mayor atención y ejecutando allí la mayoría de las innovaciones durante la última década, se descuidaron los cambios en la secundaria. Hasta la fecha, en ese nivel se continúa trabajando con planes de estudio y materiales pedagógicos atrasados, infraestructura inapropiada, técnicas de enseñanza convencionales con recursos pedagógicos muy limitados y tamaños de aula poco eficientes (en algunas escuelas hay aulas superpobladas y en otras –sobre todo las rurales- la relación alumno-docente es muy baja). Además, se estima que cerca del 45 por ciento de los maestros de escuelas secundarias no están capacitados para enseñar en este nivel, cifra que se eleva al 70 por ciento en las áreas rurales. La matriculación universitaria de Bolivia es del 33 por ciento, por lo que es relativamente alta. Es superior a la de Brasil y Ja-

Gráfico 2 - MATRÍCULA POR NIVEL
89,924 106,489 129,862 161.069 168,615 190,845 213,690 226,742 234,301 251,507 258,058 285,260 169,085 49,152 0 100.000 200.000 300.000 Matriculación en 2001 400.000

Secundaria 3 Secundaria 1 Ciclo / Grado Primaria 7 Primaria 5 Primaria 3 Primaria 1 Inicial 1

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BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

maica, que sólo llegan al 14 por ciento, y es similar a las de Argentina (36 por ciento) y Chile (37 por ciento). No obstante, si bien el acceso a educación superior es relativamente equitativo, la calidad y eficiencia interna del sistema son muy bajas. En términos de gasto por nivel de educación, el Tabla 1 muestra que, con excepción de la educación superior, los gastos más altos por alumno son los de primaria (774 bolivianos), que representan cerca del 70 por ciento del total de los gastos del MINEDU en la educación no superior.

A pesar de la creciente evidencia de los beneficios a largo plazo de la educación inicial, particularmente para los pobres, la Tabla muestra con claridad que ésta no es una prioridad para el presupuesto del Ministerio de Educación, pues los gastos por alumno en dicho nivel son muy bajos (446 bolivianos). Por otro lado, la educación universitaria absorbe buena parte del presupuesto estatal3. Con el 27 por ciento de todos los gastos educativos, el financiamiento de la educación superior es bastante elevado si se compara con otros países latinoamericanos. Es alar-

Tabla 1 - GASTOS EN EDUCACIÓN COMO PORCENTAJE DEL PIB EN 2002

Nivel o Ítem Administración (central o departamental) Inicial Primaria Secundaria Otros* Total no-superior Sistemas de Universidad Pública Total Ministerio

Porcentaje de gastos ministeriales en educación no-superior 4.0 4.7 69.4 15.5 6.4 100.0

Porcentaje de gastos recurrentes en educación del gobierno central 2.9 3.4 50.6 11.3 4.7 73.0 27.0 100.0

Gastos por alumno (recurrente) en Bs.

446 774 669

3,342 1.019

Fuente: Ministerio de Educación/UDI. Nota:* Otros incluye educación alternativa, educación especial, educación técnica y educación universitario no-superior.

3

El sistema universitario Bolivia tiene una tasa de graduación de tan sólo 40 por ciento y representa el 27 por ciento del total de gastos en educación. Aunque un análisis riguroso de los desafíos en educación terciaria escapa del alcance de este capítulo, es importante señalar que la mejora de la eficiencia interna del sistema universitario boliviano podría resultar en ahorros de recursos, sin reducir por ello el número de graduados universitarios.

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EDUCACIÓN PRIMARIA Y SECUNDARIA

mante el hecho de que la educación secundaria implique menores gastos por alumno (669 bolivianos) que la primaria. La escolaridad secundaria requiere de profesores especializados e instalaciones más caras, lo que debería ocasionar mayores costos por estudiante como sucede en la mayoría de los países. Esta evidencia, junto con el amplio consenso social sobre el tema, sugiere la urgencia de atender a las necesidades de este nivel de educación.

TEMAS PRINCIPALES A ABORDAR
Aunque la cobertura educativa se ha incrementado recientemente, una revisión de la situación actual indica que Bolivia se enfrenta aún a una serie de importantes desafíos. Estos incluyen: el bajo y desigual acceso a los últimos años de la primaria y a la educación secundaria, los bajos niveles de rendimiento académico y la ineficiencia del sistema educativo.

Bajo y desigual acceso a educación superior primaria (séptimo y octavo grado) y secundaria.
Aunque el acceso a las escuelas, medido a través de la tasa de matriculación, señala que éste es universal para los/as alumnos/as hasta los 11 y 12 años de edad, se encuentran importantes brechas cuando se comparan los datos específicos después de esa edad para alumnos indígenas y no-indígenas, rurales y urbanos, así como ricos y pobres. Los cuatro paneles del Gráfico 3 muestran claramente que entre los 7 y los 11 años de edad casi todos los niños y las niñas están en la escuela. Incluso las tasas de asistencia en el área rural, en los quintiles más bajos o entre la población quechua hablante, están por encima del 90 por ciento. Sin embargo, a partir

de los 12 años de edad la matriculación cae en forma significativa y la brecha crece. A esa edad, los alumnos del área urbana, castellanohablantes y de las familias de más altos ingresos tienen más posibilidades de matricularse en la escuela. La tasa de matriculación de alumnos de 14 años de edad del quintil de ingresos más altos es 14 puntos porcentuales más alta que la de sus pares del quintil de ingresos más bajos. Los niños y las niñas quechuas de 14 años de edad están 16 puntos porcentuales por debajo de sus pares castellanohablantes, y la diferencia entre urbanos y rurales es de 14 puntos porcentuales. A los 15, cuando los/as adolescentes deberían estar ingresando a la escuela secundaria, las diferencias crecen y la matriculación se disminuye drásticamente. Es más, a la edad de 16, la diferencia en las tasas de asistencia entre urbanos y rurales es de 27 puntos porcentuales, de 26 puntos entre alumnos de los quintiles más pobres y más ricos, y de 17 puntos entre quechua y castellanohablantes. Esto sugiere que el acceso al último ciclo de la primaria y en especial a la secundaria es particularmente bajo entre grupos vulnerables o en desventaja. La importante caída en la matriculación después de los 12 años de edad se atribuye a distintos factores. El primero y más obvio es la falta de oferta escolar. Mientras hay unas 13.000 escuelas que atienden a niños de 1er a 3er grado, sólo 8.000 atienden los grados 4to y 5to, menos de 5.000 ofrecen el último ciclo de primario y menos de 2.500 escuelas el nivel secundario. Esto demuestra que las escuelas que ofrecen los grados más altos son más escasas y que las distancias entre escuelas se hacen mayores a medida que los alumnos pasan a grados superiores. Los datos del Sistema de Información Geográfica (SIG) muestran que los niños que no asisten a la escuela viven en promedio

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BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

Gráfico 3 - ASISTENCIA ESCOLAR POR ETNIA, QUINTIL DE INGRESO, GÉNERO, Y RESIDENCIA URBANA O RURAL
100% Porcentaje en la escuela 80% 60% 40% 20% 0% 5 10 Edad 100% Porcentaje en la escuela Porcentaje en la escuela 80% 60% Quechua 40% 20% 0% 5 Fuente: Mecovi 2002. 10 Edad 15 20 Aymara Castellano 100% 80% 60% 40% 20% 0% 5 10 Edad 15 20 15 20 Urbano Rural Todos 100% 80% 60% 40% 20% 0% 5 10 Edad 15 20 Quintil 1 Quintil 3 Quintil 5

Porcentaje en la escuela

Mujeres Hombres

dos veces más lejos de la escuela más cercana que los que sí asisten. Aunque esto se debe en parte a otros factores relacionados con la distancia, el análisis econométrico muestra que la distancia es una causa decisiva y que cada kilómetro de lejanía de la escuela más cercana reduce en 1,3 puntos porcentuales la probabilidad de escolarización. No es extraño que, si todo lo demás se mantiene constante, los niños que deben caminar grandes distancias tengan una probabilidad significativamente mayor de abandono. La participación en el mercado laboral es otro factor que aleja a los niños de la es-

cuela, especialmente en las zonas rurales más pobres. De hecho, en Bolivia, el 20 por ciento de los niños entre 10 y 14 años trabaja y esto coincide con la edad en la que comienzan a desertar de las aulas. El diagnóstico muestra que un incremento en la probabilidad de trabajar de un punto porcentual, reduce la probabilidad de ir a la escuela en 0,75 puntos. Existen, por supuesto, otros factores que influyen en la decisión de abandonar la escuela que las encuestas de hogares no reflejan y que deberán recogerse en una próxima investigación. En programas de prevención de deser-

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EDUCACIÓN PRIMARIA Y SECUNDARIA

ción en otros países se están tomando en cuenta estos factores (Recuadro 1).

Baja y desigual calidad de educación
Bolivia sólo ha participado en una evaluación de logro escolar internacional. Se trata del Laboratorio Latinoamericano de

Evaluación de la Calidad de la Educación (LLECE)4. La Tabla 2 muestra que Bolivia se situó cerca de la media de resultados de logro y desde el punto de vista de su ingreso per capita, se desempeña incluso algo mejor de lo esperado. Sin embargo, un análisis detallado muestra que ésta es una interpretación muy limitada.

Recuadro 1 - PROGRAMA DE EDUCACIÓN SECUNDARIA “PARA TODOS” DE CHILE

El programa “Educación Secundaria Para Todos” de Chile, iniciado en 2000, está diseñado para resolver el problema del abandono escolar de alumnos/as de nivel secundario. Es parte de un plan que persigue la universalización de un mínimo de 12 años de escolarización. Las escuelas se seleccionan mediante un índice de riesgo de vulnerabilidad que estima la probabilidad de abandono de los alumnos de cada escuela sobre la base de los años de escolaridad de la madre y las tasas de repetición y asistencia de los alumnos. Ese mismo índice sirve para definir el número de becas para cada escuela. Esto se complementa con una tarjeta de evaluación para los alumnos que permite seleccionar a los beneficiarios sobre la base de su asistencia a clases, sus notas promedio y su situación en cuanto a su exceso de edad (retraso escolar o relación edad-grado/curso). El programa se basa en una estrategia de intervención que combina dos dimensiones: la calidad de vida y la calidad de la educación. La primera incluye el acceso a servicios sociales (sobre todo becas para alumnos que son muy vulnerables), mejora de las condiciones de las escuelas e implementación de un programa escolar de salud diseñado para mantener a personas jóvenes dentro de la escuela. En cuanto al componente de la calidad de la educación, cada centro debe formular y desarrollar un plan de acción para evitar el abandono escolar, sobre la base de un proceso de análisis y reflexión y recibe: (a) becas por un valor de 148.000 pesos chilenos al año (equivalentes a unos US$200 por beneficiario); (b) un plan de capacitación de maestros; (c) un plan de desarrollo psicosocial; y (d) la mejora de los internados. El programa aún no ha sido evaluado y su cobertura todavía es relativamente limitada; en 2001 el programa otorgó unas 6.000 becas. Sin embargo, programas similares han sido altamente eficaces en términos de costos. En Estados Unidos, los incentivos para inducir a alumnos de nivel secundario de grupos en desventaja para que se gradúen, han demostrado ser una medida eficaz en términos de costos.
Fuentes: CEPAL 2002; Greenwood y otros 1998.

4

La evaluación LLECE se realizó entre junio y noviembre del 1997 en Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Cuba, República Dominicana, Honduras, México, Paraguay y Venezuela. Alumnos de tercer y cuarto grado fueron evaluados en matemáticas y escritura. Bolivia no participó en pruebas más modernas como PISA, TIMSS o IALS. El LLECE se basa en la teoría clásica de los tests y no es la de Teoría de respuesta al ítem (Item Response Theory) y se basa en preguntas idénticas para comparar distintos países o grupos. El número de ítems es relativamente bajo y la orientación no es de resolución de problemas como lo es la prueba PISA u otras evaluaciones modernas.

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BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

Los resultados del LLECE en matemáticas son especialmente buenos para el país, puesto que Bolivia empata con Colombia en quinto lugar entre los 11 países participantes. Bolivia no sólo obtuvo mejores resultados que Honduras (el único país con ingresos per cápita comparables dentro de la muestra) sino también que otros países mucho más ricos como Venezuela y República Dominicana. En lenguaje, sin embargo, la puntuación de Bolivia fue inferior a la de siete de los 11 países. No obstante, los rendimientos pueden llevar a conclusiones erradas si sólo se consideran los promedios. El análisis en profundidad de la evaluación internacional LLECE y del SIMECAL boliviano muestra grandes diferencias en los logros de aprendizaje entre

niños de los porcentajes más altos y los más bajos. Los resultados LLECE para estudiantes en el nonagésimo (9mo) percentil de logro en Bolivia son menores que la mitad de los resultados de aquellos estudiantes en el décimo (10mo) percentil de logro. Los resultados de las pruebas nacionales de evaluación en Bolivia son aún más contundentes respecto a la baja calidad de la educación. Los resultados de las pruebas realizadas en 1998 por el SIMECAL a alumnos del octavo grado mostraron que sólo la mitad de los alumnos logra resultados satisfactorios (aprueban) en lectura y menos de un tercio aprueba en matemáticas. El análisis de regresión muestra que buena parte de esta diferencia no se explica o está relacionada con variables del hogar, como

Tabla 2 - PROMEDIO DE CALIFICACIÓN EN MATAMÁTICAS LENGUAJE EN LLECE PARA EL GRADO 3

(Posición en Paréntesis) País Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Cuba República Dominicana Honduras México Paraguay Venezuela Lenguaje 263(2) 232(7) 256(4) 259(3) 238(6) 343(1) 220(10) 216(11) 224(9) 229(8) 242(5) Matemáticas 251(2) 240(6) 247(3) 242(4) 240(5) 351(1) 225(9) 218(11) 236(7) 232(8) 220(10)

Fuente: Resultados publicados por LLECE.

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EDUCACIÓN PRIMARIA Y SECUNDARIA

el nivel educativo de los padres. Sin embargo el análisis también sugiere que el factor de rendición de cuentas y el de administración escolar pueden mejorar los resultados. Una función de producción de educación estimada por Urquiola et al. (2000)5 sugiere que los resultados del examen mejoran cuando el maestro es normalista, a pesar de que este resultado es débil y poco significativo para las escuelas públicas. Además, puede darse alguna causalidad inversa, pues los normalistas pueden estar eligiendo las mejores escuelas para enseñar. Sin embargo, la evidencia es fuerte y significativa respecto de los centros privados. El hecho de que éstos logren mejores resultados (incluso controlando las características para estudiantes observados), sugiere que algunas de las características de las escuelas privadas en Bolivia pueden ser importantes determinantes del rendimiento académico. Procesos de selección, de agrupamiento por niveles y características no observables de los alumnos probablemente juegan un papel importante en los éxitos de las escuelas privadas para el caso de las que son de pago y atienden a la población más rica. Sin embargo, en instituciones como “Fe y Alegría” (véase Recuadro 3), tanto la selección como las características noobservadas juegan un papel limitado. Esto sugiere que las características de la administración, como por ejemplo el mayor apoyo pedagógico a los maestros, la mayor supervisión de éstos y, en general, el mayor nivel de rendición de cuentas pueden influir. Además de la falta preparación de los maestros y de la menor eficacia de la administración escolar, los malos resultados se
5 6

pueden explicar por otro factor importante: inasistencia u absentismo, tanto de alumnos como de docentes. Mientras el 95 por ciento de los alumnos en edad escolar están matriculados en la primaria, la información de la encuesta de hogares muestra que en un día cualquiera cerca del 40 por ciento de esos/as niños/as no están en la escuela. Aunque este fenómeno no ha sido suficientemente tratado hasta ahora, puede haber variables institucionales en juego. El trabajo sobre absentismo docente de Kremer et al. (2004) muestra que los directores de escuela informan que buena parte de este fenómeno se vincula a motivos institucionales, como el tiempo dedicado a la capacitación, la planificación y otras actividades que podrían programarse para un momento distinto del de instrucción. Los seis paneles del Gráfico 4 muestran la matriculación (línea continua) y la asistencia a clases (línea discontinua), por edad, para todos los/as alumnos/as bolivianos/as, para mujeres, para quechua y aymara hablantes, y para zonas urbanos y rurales. Estos paneles se elaboraron preguntando por la asistencia en las encuestas MECOVI.6 El Gráfico 4 muestra una gran brecha entre matriculación y asistencia, en especial para alumnos del área rural. La diferencia entre uno y otro en el panel de todos los/as alumnos/as es de 40 puntos porcentuales para niños entre 8 y 10 años de edad. En el caso de la población rural, esa cifra sube a 50 puntos porcentuales para niños de 9 a 10 años de edad. Los quechuas muestran resultados especialmente bajos, mientras los aymaras están un poco mejor en términos de asistencia. La brecha asis-

La especificación completa también incluía controles individuales, de hogar y otros socio-económicos. Esta pregunta es bastante nueva para las encuestas de hogares y aún no se sabe bien cómo la interpretan los entrevistados, pero los resultados son preocupantes.

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BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

tencia-matriculación es más baja en la zona urbana que en la rural y no parecen registrarse diferencias de género.

Sistema de educación ineficiente
A pesar de que buena parte del PIB se invierte en educación, Bolivia no está logrando producir los ciudadanos ni los trabajadores productivos que necesita para competir en la economía global7. En 2004, los gastos en educación representaron el 7 por ciento del PIB, bastante más que el 5,3 por ciento de 1995, y también considerablemente mayor que la inversión en países vecinos como Ecuador (2,9 por ciento), Perú (3,3), o Brasil (5,6). Sin embargo, estos recursos no se utilizan eficientemente. De hecho, el gasto en materiales didácticos es bajo, mientras la parte asignada a los gastos administrativos en el presupuesto es excesivamente alta. La asignación de maestros a las distintas escuelas es un caso llamativo de ineficiencia.

Descentralización
El gobierno central reconoció que el sistema educativo nacional es demasiado grande para gestionarlo desde un solo centro administrativo. Puesto que el gobierno tiene demasiadas tareas que ejecutar y está demasiado centralizado, no puede realizar todas sus funciones de forma eficiente y efectiva. Por eso, muchos asuntos locales caen en el descuido o quedan desatendidos, porque tienen que ser decididos por las cúpulas de los ministerios. En un contexto así, las comunidades no tienen acceso a la toma de decisiones (que se adoptan a mucha distancia de ellas) y, por tanto, muchos problemas que
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podrían resolverse a nivel departamental o municipal (si existiera la posibilidad), quedan sin solución. En la década de los 90, la Ley de Reforma Educativa y la de Participación Popular reasignaron recursos y competencias a los departamentos, pero sobre todo a los municipios. Aunque la descentralización ha resultado positiva en muchos aspectos, también ha provocado dispersión de competencias y presupuestos. Pese a las muchas deficiencias institucionales, al parecer, las desigualdades educativas interdepartamentales no constituyen un problema significativo en Bolivia. Aunque el gasto por estudiante es razonablemente similar entre departamentos, dentro de los departamentos y entre distritos es mucho meno equitativo, lo que invita a pensar que los futuros gobiernos regionales autónomos deberían tomar medidas para redistribuir mejor su dinero dentro del ámbito departamental. Desde la aprobación de Ley de Participación Popular de abril de 1994, los recursos educativos han dejado de concentrarse en el ámbito central. A pesar de que Bolivia es una república unitaria, está subdividida en nueve departamentos, cuya administración está dirigida desde 2006 por prefectos electos en las urnas, y 327 municipios. Los gobiernos municipales reciben del Estado central transferencias de coparticipación, además de los recursos entregados por el plan HIPC (País Pobre Altamente Endeudado, por sus siglas en inglés). En ese momento se relegó al nivel departamental, pero en la actualidad se tiende a reforzar las competencias departamentales.

Dado su PIB per cápita y particularmente sus ingresos impositivos, Bolivia tiene un sector público grande. El gasto total de gobierno promedió el 30 por ciento del PIB entre 1997 y 2003 y alcanzó el 34 por ciento en 2002. Este gasto fue asumido con una base impositiva de tan sólo el 18 por ciento del PIB, dejando el financiamiento de un 16 por ciento del PIB a ayuda externa e incremento en la deuda.

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EDUCACIÓN PRIMARIA Y SECUNDARIA

Gráfico 4 - MATRÍCULA (LÍNEA GRUESA) Y ASISTENCIA (LÍNEA DELGADA) POR EDAD, SEGÚN GRUPO DEMOGRÁFICO
Panel 1-Bolivia 100% 80% 60% 40% 20% 0% 5 15 Panel 3 - Quechuas 100% 80% 60% 40% 20% 0% 5 15
Panel 5 - Rural 100% 80% 60% 40% 20% 0% 5 15 25

Panel 2 - Mujeres 100% 80% 60% 40% 20% 0% 25 5 15 25

Panel 4 - Aymara 100% 80% 60% 40% 20% 0% 25 5 15 Panel 6 - Urbano 100% 80% 60% 40% 20% 0% 5 15 25 25

Fuente: 2002MECOVI

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BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

Los gobiernos municipales han pasado de estar prácticamente ausentes en lo que respecta al financiamiento de la educación, a hacerse responsables del 7 por ciento de los gastos corrientes recurrentes en educación y del 1 por ciento del total de los gastos no financieros del sector público. La coparticipación se compone de un 20 por ciento del ingreso impositivo del gobierno central destinado a los municipios y un 5 por ciento para las universidades. La asignación global de la coparticipación es relativamente grande y representa cerca del 17 por ciento del PIB8 (aproximadamente 9.000 millones de bolivianos, esto es, unos 1.100 millones de dólares americanos), lo que significa que estas transferencias por sí mismas representan cerca del 3,4 por ciento del PIB para los municipios y el 0,85 por ciento para las universidades. A su vez, la asignación del HIPC es más pequeña que la de la coparticipación, es decir, abarca cerca del uno por ciento del PIB (582 millones de bolivianos, esto es cerca de 7,2 millones de dólares). Sin embargo, los recursos HIPC van directamente a las alcaldías y se dividen de la siguiente manera: 20 por ciento para educación, 10 por ciento para salud y 70 por ciento para inversiones productivas. Dentro de estas áreas, los municipios pueden invertir los recursos como crean conveniente. Sin embargo, este dinero no se ha gastado a medida que se trasfería a las municipalidades y, en muchos casos, se está acumulando en las cuentas bancarias. Con esta variedad de fuentes de ingreso, las municipalidades también tienen la obligación de proveer infraestructura para educación y salud, así como insumos y determinados materiales de uso recurrente en am8

bos sectores. Sin embargo, hay poca coordinación entre las municipalidades y el MINEDU en lo que se refiere al uso de los recursos en educación, situación que tiene que afrontarse sobre la base de mejores procesos de comunicación. La organización interna del sector educativo se asemeja a la del Estado boliviano. Además del Ministerio del ramo, funcionan nueve unidades descentralizadas, llamadas SEDUCA (Servicio Departamental de Educación). Los SEDUCA se encargan fundamentalmente de la gestión del personal docente. Sin embargo, la mayor parte de las labores de administración diaria la desarrolla en el distrito el Director Distrital. En cada Distrito Educativo se encuentran los núcleos educativos, conjuntos de seis a nueve escuelas que comparten sus recursos. Cada núcleo tiene una escuela central en la que se concentran los materiales pedagógicos de apoyo al resto de los establecimientos. El principal desafío del sector es recomponer el desarticulado y fragmentado proceso de toma de decisiones. Como sucedió en otros países, se descentralizaron algunas funciones del sistema, pero el control de las cuestiones más importantes se mantuvo como responsabilidad y jurisdicción del nivel central. Como se señaló antes, la mayor parte de la administración cotidiana se encarga el nivel distrital. Los distritos educativos suelen coincidir con las municipalidades, pero esto no es siempre así porque existen 327 municipalidades y sólo 275 distritos, puesto que las municipalidades más pequeñas se agrupan en un distrito educativo. El director distrital se ocupa de funciones básicas como la distribución de los libros de texto y materia-

Todas las cifras para el financiamiento de educación se refieren al 2002.

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EDUCACIÓN PRIMARIA Y SECUNDARIA

les pedagógicos (provistos desde el nivel central), la selección y asignación de directores de escuela y de los docentes. Por otra parte, los alcaldes son responsables de los elementos materiales como la manutención escolar y la provisión de electricidad, agua y de materiales de aprendizaje. Sin embargo, existe un área difusa donde no están claras las tareas de directores distritales y alcaldes. Por ejemplo, muchas escuelas en Bolivia carecen de insumos básicos como papel, lápices o tizas, porque ni los directores ni los alcaldes asumen la tarea de proveerlos, sobre todo desde que no se dispone del presupuesto adecuado para este tipo de gastos. Los municipios reciben recursos significativos para proveer infraestructura educacional (cerca del 0,4 por ciento del PIB). Desde el MINEDU, mediante la creación de los proyectos educativos, se ha motivado a los alcaldes a planificar el uso de esos recursos en el marco de dichos proyectos, en cuya elaboración participan los actores locales. Así, desde 2000 se elaboran proyectos educativos para apoyar la gestión descentralizada en el nivel local y contribuir a una mejor coordinación con los demás niveles. Los proyectos comienzan con los planes de cada escuela, los Proyectos Educativos de Unidad Educativa (PEU), que luego se agrupan bajo los Proyectos Educativos de Núcleo (PEN – área rural), los Proyectos Educativos de Red (PER – área urbana) o los Proyectos Educativos Indígenas (PEI – en distritos indígenas), según corresponda. Estos proyectos se integran en los Proyectos Educativos Municipales (PROME) y después pasan a formar parte de las programaciones operativas anuales de los municipios. Estos proyectos permiten la mayor participación de las comunidades en la toma de decisiones educativas, así como la articulación de diversos actores educativos. Al mismo tiempo, apa-

lancan recursos, permitiendo combinar fondos municipales, tanto descentralizados como centralizados. Sin embargo, los proyectos educativos no han resultado tan útiles como podrían haberlo sido, debido a la falta de comunicación entre los municipios y el Ministerio de Educación. Los municipios están gastando el 81 por ciento de su dinero en infraestructura física y tan sólo el 19 por ciento en materiales pedagógicos o de capacitación, cuando la experiencia sugiere que las mejoras de calidad requieren invertir más en este aspecto. Más preocupante aún es que lo que se hace en infraestructura no solo no corresponde con las inversiones pedagógicas, sino tambien con la política de personal del Ministerio. Un ejemplo de ineficacia administrativa se da en la designación de los maestros. La labor de contratar y despedir maestros, así como su desplazamiento a los distritos educativos se delegó en los SEDUCA que, cabe recordar, son organizaciones híbridas. Informan simultáneamente a la Prefectura del departamento y al MINEDU. Los SEDUCA se han convertido en instancias eminentemente políticas, y tienen pocas competencias administrativas y técnicas. Este problema se hace más explícito al revisar la mala distribución de maestros en los distritos. Los maestros están pagados por la administración central, pero su ubicación laboral se decide en el nivel departamental. El análisis minucioso cómo se realiza esta labor muestra que la asignación de maestros es bastante ineficiente. Para ilustrarlo basta un dato: más de 9.000 maestros no son imprescindibles en las escuelas en las que trabajan, como pone de manifiesto la baja relación maestro-alumno. No cabe duda que es indispensable mejorar la eficiencia del sistema mediante una mayor asunción de responsabilidades, así como perfeccionar la rendi-

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BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

ción de cuentas en los niveles departamental y municipal, pues pueden obtenerse sustanciales ganancias mediante una mejor asignación de los maestros.

OPCIONES DE POLÍTICA
Dados los temas apuntados, a continuación se presentan algunas alternativas para dar respuesta a los mismos.

Mejorar el acceso y permanencia en los últimos años de nivel primario y en el nivel secundario
Para consolidar los avances en primaria, lo primero, y posiblemente lo más urgente, es expandir los logros a los últimos años de la primaria y a la secundaria. Un mayor acceso a las aulas, una aumento de la tasa de finalización en el nivel primario y la natural presión de la población por ampliar las progresos experimentados, inevitablemente llevará a un crecimiento de la demanda de escolaridad, sobre todo en las zonas rurales. De hecho, se estima que la demanda de matriculación en secundaria se duplicará para el año 2010. Para lograr que más jóvenes bolivianos/as asistan a la escuela secundaria, es necesaria una oferta suficiente. Para ello, por ejemplo, las escuelas deben situarse cerca de la mayoría de los centros poblados y disponer de maestros y de libros. Mejorar el acceso implica invertir más en los sistemas convencionales existentes, además de explorar métodos alternativos de prestación de servicios para satisfacer las necesidades específicas de los estudiantes rurales. Para los niños que viven lejos de la escuela, que la abandonan o no asisten a ella debido a la distancia, son especialmen9 Véase Banco Mundial (2005).

te prometedores métodos como la educación por radio y/o combinaciones tutoriales hogar/escuela. Ambas opciones, con mucho reconocimiento en Ecuador, pueden ser eficaces y eficientes en términos de impacto educativo. Los programas tutoriales consisten en que, una o dos veces por semana, un profesor visite una comunidad aislada, o en que los niños viajen a una escuela distante. El resto de los días, los alumnos siguen un programa de trabajo supervisado por un adulto de su comunidad. Si a ello se añade la educación por radio, siempre que haya baterías disponibles donde no hay electricidad, el modelo puede ser aún mejor. Dada la complicada situación fiscal, el uso de la infraestructura escolar y del personal existente en primaria para el empleo de alternativas como la telesecundaria, en áreas con acceso a electricidad, es una posibilidad prometedora para llevar la educación secundaria al área rural a bajo costo. Esta modalidad consiste en usar la infraestructura y los maestros existentes para extender la educación secundaria. Un/a maestro/a generalista, con formación en educación secundaria, funge de facilitador del proceso, mientras docentes especializados en los contenidos dirigen los procesos de instrucción mediante video o canal de televisión. En México, donde esta modalidad ya ha sido evaluada tomando en cuenta las variables de control para trabajar con grupos de características comparables, los alumnos de telesecundaria pueden lograr niveles de rendimiento similares a los de otras modalidades.9 Además de las estrategias dirigidas al fortalecimiento de la oferta de servicios

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EDUCACIÓN PRIMARIA Y SECUNDARIA

educativos, y dada la desaceleración económica y la creciente pobreza, especialmente en el campo, se requieren intervenciones del lado de la demanda para atraer y retener a los niños en la escuela. Éstas incluyen transferencias condicionales de dinero a las familias a cambio de que matriculen a sus niños en la escuela y mantengan altas las tasas de asistencia. Estos programas han demostrado ser muy exitosos en otros países de América Latina y tendrían que ser estudiados en Bolivia (ver Recuadro 2). México ha tenido un gran éxito en la inscripción y retención de niños en la escuela primaria a través del programa de transferencia condicional de dinero llamado Oportunidades. Rigurosas evaluaciones de impacto del programa indican que la matriculación ha crecido significativamente, particularmente entre mujeres, y sobre todo en la escuela secundaria. Los resultados señalan que los niños tendrán un promedio de 0,7 años de escolaridad extra gracias a Oportunidades, aunque dicho efecto puede incrementarse si, movidos por el incentivo inicial, los niños asisten además a la escuela secundaria superior. Los datos sobre México para 1997 a 1999 (Behrman y otros, 2005;

Skoufias y Parker, 2001; Schultz, 2004) muestran que Oportunidades obtuvo un logro escolar superior entre alumnos indígenas, y una significativa reducción de la brecha entre niños indígenas y no indígenas (Bando y otros, 2005). Los resultados muestran, además, que es menos probable que los niños indígenas trabajen y dejen los estudios después de haber participado en el programa. Sin embargo, los niños indígenas mostraron también un peor rendimiento que los niños que sólo hablaban castellano o eran bilingües. Por eso es importante que estas actuaciones se orienten cuidadosamente a niños más pobres y a poblaciones indígenas más vulnerables. La encuesta de hogares puede ser una herramienta útil para recabar información sobre grupos menos aventajados, como los indígenas. Junto a los esquemas de financiamiento del lado de la demanda descritos, el programa “Escuela Secundaria para Todos” de Chile (Recuadro 1), pensado para detener la deserción escolar a nivel de estudiantes de la secundaria, puede considerarse para Bolivia. Programas similares en Estados Unidos han mostrado ser altamente efectivos (Greenwood y otros 1998).

Recuadro 2 - INCREMENTAR LA ESCOLARIZACIÓN A TRAVÉS DE TRANSFERENCIAS MONETARIAS EN BRASIL: EL PROGRAMA BOLSA ESCOLA

En 1995, la municipalidad del Distrito Federal de Brasilia lanzó el innovador programa Bolsa Escola con el objetivo de mejorar la educación y reducir el impacto del trabajo infantil. La relevancia de este programa para el aprendizaje de por vida se basa en el uso de instrumentos tipo cupón, que incluye becas para compensar el costo de oportunidad de asistir a la escuela. La iniciativa también incluye un programa de ahorros que crea un incentivo para permanecer en la escuela. Si un niño cuya familia se beneficia del programa de becas pasa al grado siguiente, el programa de ahorro escolar deposita dinero en la cuenta de ese alumno. La mitad del depósito puede ser retirada cuando el niño alcanza el quinto grado. Otros retiros pueden ser realizados una vez que el alumno completa la primaria y luego la secundaria.

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BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

Además del programa de subsidios señalado, el MINEDU podría contratar al sector privado, que suele ser más eficiente en la provisión de educación de calidad entre los más desaventajados. Modelos de escolaridad alternativos como “Fe y Alegría”, que funciona en 14 países de América Latina, incluida Bolivia, muestran frutos tangibles. La evaluación del programa en nueve países indica que estas escuelas destacan sobre los tradicionales centros públicos, con menos repetición, deserción, más avances escolares y mayores tasas de retención general en promedio (Patrinos, 2002). Esta estrategia ahorra costos al gobierno al tiempo que mejora las tasas de retención entre los niños desaventajados con antecedentes de pobreza (McMeekin, 2003).

Otros programas exitosos de la Red de Escuelas en otros países latinoamericanos deberían tomarse en consideración. Por ejemplo, las Escuelas Matte de la Sociedad de Instrucción Primaria de Santiago (SIP), son un ejemplo de un sistema de escuelas privadas subsidiadas que han sido exitosas. Las entidades afiliadas a la SIP se sitúan en barrios pobres, tienen completa autonomía y fueron apoyadas en sus comienzos por contribuciones privadas. Estuvieron entre las primeras en aprovechar la oportunidad de convertirse en privadas, cuando en 1980 se estableció el sistema nacional de cupones de Chile. En las evaluaciones nacionales de logro de ese país, las escuelas SIP obtienen mejores resultados que las escuelas públicas (municipales) y que las privadas subsidiadas, y casi tan bueno como los centros más selectos y cos-

Recuadro 3 - FE Y ALEGRÍA

“Fe y Alegría” (FyA) es una organización no gubernamental adscrita a la Iglesia Católica. Según un acuerdo con el gobierno, los salarios de los profesores los paga el Estado, mientras que los demás costos los cubren las comunidades y el sector privado. En 2001 asistió a 1.031.527 estudiantes en toda América Latina, en 2.188 centros, incluyendo 922 escuelas. La oficina nacional de FyA en cada país supervisa la calidad de la educación impartida y capacita a sus profesores y directores, gestiona los centros educativos y coordina las actividades de modo que se convierta en una estrategia de desarrollo para el área local. FyA ha desarrollado estrategias para reducir la repetición de grados y la deserción escolar durante los primeros años de escolaridad de niños provenientes de las áreas más desfavorecidas. Las estrategias incluyen: programas preventivos diseñados para mejorar y cambiar la situación sanitaria y de nutrición, programas terapéuticos para niños con problemas de aprendizaje, programas de promoción flexible o múltiple, planes de refuerzo de la demanda, una activa participación comunitaria y programas de educación técnica secundaria. De los programas mencionados, los más eficaces son las estrategias centradas en los padres, basados en un ambiente escolar abierto que promueve la participación efectiva de los padres en el aprendizaje, la participación de la comunidad en la administración de las escuelas, y estrategias en torno al estudiante, basadas en un método interactivo de enseñanza y en el reconocimiento de distintos modos de aprendizaje. Además, la estrategia organizativa general por la que se provee una educación amplia, incluye la preescolar, y la educación primaria y secundaria. Tal estrategia supone un gran estímulo para que los padres mantengan a sus hijos en la escuela (Swope y Latorre 1998a, 1998b, 1998c).

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EDUCACIÓN PRIMARIA Y SECUNDARIA

tosos. Este es un hallazgo importante considerando que las escuelas SIP atienden a niños de familias pobres (McMeekin, 2003).

• Mejorando los resultados educativos
Sería útil incrementar la provisión de materiales de aprendizaje de calidad, especialmente en áreas de bajos ingresos, para mejorar el aprendizaje del estudiante. La baja calidad educativa puede deberse a los entornos familiares, pero también a factores relacionados con la escuela. Entre éstos, la calidad de los materiales de aprendizaje, junto con un clima escolar positivo son los factores que más influyen en el rendimiento (UNESCO, 2000). Las lecciones aprendidas en la experiencia educativa mundial revelan que pueden mejorarse sustancialmente los resultados mediante intervenciones convenientemente centradas, siempre que, claro está, se implementen correctamente. Si se adaptan a las necesidades de los niños menos aventajados, estas acciones pueden reducir la diferencia entre estos niños y sus pares. Por tanto, una mejora sustancial en el aprendizaje puede lograrse en escuelas rurales y en poblaciones indígenas, si se destina bien el uso de insumos de mejor calidad. Pese a las mejoras fruto de la institucionalización de la Educación Intercultural Bilingüe (EIB) como parte de la Reforma Educativa, su implementación dista de ser perfecta. Hasta la fecha, quedan varias cosas pendientes; además, la elaboración de textos pedagógicos sufrió importantes retrasos, por lo que muchos niños se quedaron sin los materiales didácticos requeridos. Quizá el mayor fracaso de la EIB

fue su aplicación contra de la voluntad de las familias y de los alumnos, lo que llevó a una innecesaria resistencia entre quienes querían que sus hijos/as aprendiesen castellano lo antes posible, y acabó excluyendo a los partidarios de una educación bilingüe. Una recomendación importante consiste en hacer opcional la educación bilingüe, y que no sea una imposición estatal.10 Es necesario utilizar las evaluaciones nacionales (como el SIMECAL) para establecer estándares para el seguimiento futuro de las tendencias de logro y vincular los resultados con la capacitación de los maestros y el currículo. Bolivia ha establecido un sistema de evaluación integral con la idea inicial de usar sistemáticamente la información disponible. Sin embargo, los resultados de SIMECAL no se han empleado para retroalimentar a los planificadores. Aunque la intención inicial era la de usar los resultados para mejorar los procesos de reforma curricular y de formación docente que se realizaban en paralelo, a fin de generar cambios en las aulas, esto no se ha producido. Las limitaciones presupuestarias han supuesto que se tomasen las pruebas en primaria sólo esporádicamente (1997, 1999 y 2000); cada vez en un grado diferente y en muestras, que aunque representativas, eran no obstante muy pequeñas. Estas características limitan el valor de las conclusiones e impiden hacer comparaciones rigurosas. Resulta preocupante la reciente suspensión de las evaluaciones SIMECAL. Aunque el SIMECAL no se ha suprimido, se ha reducido el equipo y no se ha realizado ninguna nueva evaluación en el nivel primario desde el año

10 Evidentemente, la elección en la opción bilingüe incluirá la planificacion por parte del MINEDU. Por ejemplo, los materiales y particularmente maestros capacitados no pueden ser provistos de un día para el otro. Sin embargo, los beneficios de la opción sobrepasan sus costos.

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BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

2000. A pesar de los obstáculos señalados, este sistema de asesoramiento brinda una excelente oportunidad a Bolivia para establecer estándares nacionales respecto de lo que los alumnos debieran aprender cada año, sobre la cualificación de los docentes, la evaluación y el desarrollo curricular, e incentivos para el mejoramiento de la educación en general. La transformación de un sistema de evaluación del rendimiento de los alumnos, que de una herramienta política pasa a ser de apoyo pedagógico, es un primer paso hacia el establecimiento de mecanismos tanto para asegurar la mayor responsabilidad y la rendición de cuentas en el marco educativo, como para mejorar la calidad de la educación. Más aún, es importante que Bolivia participe en evaluaciones internacionales como TIMSS (Estudio de Tendencias Internacionales en Matemática y Ciencia) y PISA (Programa de Evaluación Internacional de los Alumnos); use los resultados para comparar su desempeño con el de otros países y para evaluar su sistema educativo. Así lo han hecho Singapur y Jordania, donde los datos se emplean en la reforma de los planes de estudio, la capacitación de profesores y la investigación de los elementos determinantes del aprendizaje. En ambos casos, pero sobre todo en el caso de Singapur, esta actitud estatal ha conllevado importantes beneficios.

ciones internacionales, las autoridades locales y las escuelas tienen un grado de responsabilidad bastante alto en cuanto a los contenidos de la enseñanza y/o el uso de recursos, y muchos se forman específicamente para trabajar con grupos heterogéneos de alumnos. Para mejorar los resultados de los aprendizajes es necesario que el empoderamiento de las escuelas se acompañe de un claro marco de competencias y de rendición de cuentas que genere la participación social y de los padres/madres en las escuelas. Finalmente, la rendición de cuentas por las acciones educativas puede mejorar la calidad de la educación al involucrar más a familia y comunidad, y mediante el establecimiento de metas y perspectivas para el sistema educativo. El gobierno puede incrementar la eficiencia y efectividad del sistema educativo mediante una mayor implicación de la comunidad y los padres, es decir, descentralizando el sistema. La descentralización educativa, tal como se aplica en Nueva Zelanda, Victoria (Australia), Brasil, Colombia y Chile, probablemente mejorará el desempeño del sistema educativo. Por otro lado, un sistema descentralizado de financiamiento, sin un mecanismo efectivo de compensación puede ir en detrimento de los niños de sectores económicos desaventajados. Con políticas adecuadas, pueden disfrutarse los beneficios de la descentralización sin perder en equidad. Una de las políticas se refiere a la garantía del gobierno federal de que los departamentos o estados más vulnerables recibirán más recursos que los otros. La descentralización permite revisar la asignación del dinero federal y realizar de manera más sencilla y transparente la distribución de fondos. Son especialmente interesantes los procesos de dis-

• Promover la descentralización para mejorar la eficiencia y efectividad
Para mejorar la calidad, Bolivia debe seguir esforzándose por situar el proceso de toma de decisiones en el nivel local, es decir en la escuela, aumentando y fortaleciendo su autonomía. En la mayoría de los países con buenos resultados en las evalua-

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EDUCACIÓN PRIMARIA Y SECUNDARIA

tribución del presupuesto basados en fórmulas estándar –con el correspondiente marco de definición de responsabilidades y niveles e instancias de descargos-, como forma de abrirse a alternativas más efectivas para lidiar con temas de equidad y eficiencia. Cabe señalar que muchos de los importantes logros en el mejoramiento de los resultados de aprendizaje en Chile sólo se alcanzaron una vez que la política de descentralización se acompañó con la implementación de programas de mejoramiento para las escuelas públicas, las cuales incrementaron el apoyo en los materiales destinados a las escuelas más pobres y fortalecieron el apoyo al desarrollo profesional de los/as maestros/as. Las mejores reformas administrativas y presupuestarias del mundo fueron las que garantizaron a escuelas y profesores la obtención de competencia profesional, autoridad, recursos e incentivos para diseñar y llevar adelante por sí mismos actividades de aprendizaje y enseñanza ajustadas a las necesidades de sus

estudiantes. Existen actividades como la supervisión, la coordinación para garantizar la equidad entre localidades dentro de un Estado, que el gobierno no puede manejar eficientemente, porque está demasiado alejado del problema específico. A la luz del actual sistema de gestión, la mejor solución puede ser un cambio en las reglas de financiamiento para tener fondos vinculados a los alumnos o que se asignen según cada alumno (funds follow students). Si el MINEDU financia los departamentos o las municipalidades (o ambos) de acuerdo con una fórmula basada en el lugar donde están los estudiantes (ajustada a condiciones especiales como área rural muy dispersa o dificultades de transporte), este podría entonces asumir la tarea de fijar los estándares de logro, realizar las evaluaciones de desempeño y prestar la asistencia técnica a los departamentos y municipalidades que gestionen las escuelas; para asi crear los incentivos para tener la mayor cantidad posible de niños y niñas en la escuela.

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BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

BIBLIOGRAFÍA
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EDUCACIÓN PRIMARIA Y SECUNDARIA

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CON BENEFICIOS PARA TODOS

EL SECTOR SALUD
José Pablo Gómez

a situación de la salud en Bolivia es de las más desfavorables de Latinoamérica. Las mejoras experimentadas durante los años 90 le permitirían alcanzar las Metas de Desarrollo del Milenio (MDM) correspondientes al sector, sin embargo algunas medidas esenciales se han mantenido constantes o han disminuido, amenazando los avances. Las razones de la desaceleración sectorial parecen ser tres: la crisis institucional del país, la cual no ha permitido la aplicación de políticas estables. En segundo lugar, la descentralización sectorial, que ha generado altos costos de transacción y la asignación de recursos resultante de la descentralización es inapropiada y no permite cerrar las brechas de desigualdad. Para superar estos problemas debería respaldarse al Ministerio de Salud como entidad rectora y responsable última de la marcha del sector. En segundo lugar, respecto a la descentralización, los nuevos gobiernos departamentales deberían cumplir un rol en la provisión de servicios sanitarios complementando a los niveles nacional y municipal. Finalmente, hay que condicionar más los recursos financieros al desempeño en los departamentos, buscando incentivos eficaces y a la vez una mejor rendición de cuentas.

L

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BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

ANTECEDENTES
La pobreza en Bolivia abarca a más del 65 por ciento de los habitantes del país, asimismo persisten agudas diferencias en función al lugar de residencia, la etnia y el género. El sector salud no es ajeno a esta realidad.

La situación de salud y las Metas del Milenio
La situación sanitaria de la población boliviana está entre las más complejas de Latinoamérica. Sus indicadores, como la tasa de mortalidad infantil o la de mortalidad materna, hacen de Bolivia el país con peores cifras después de Haití. En cuanto al Índice de Desarrollo Humano (IDH), Bolivia está entre los países de ingreso medio con más

bajo nivel de desarrollo, en 2005 ocupaba el puesto 113 en la lista del IDH, cerca de Honduras (116) y Guatemala (117). Sin embargo, en relación a la salud, ambos países arrojan mejores indicadores que Bolivia. En el sector salud, en la decada de los 90 y principios de la actual, Bolivia realizó notables esfuerzos, lo cual le ha permitido alcanzar progresos, como se observa de manera agregada en la tabla siguiente. Particularmente destacable fue el avance conseguido a finales de los años 90, como se recoge en un estudio sobre Descentralización en Salud (WB 2004). Se considera que Bolivia podría cumplir las llamadas Metas del Milenio del sector salud si mantiene el actual ritmo de progreso bajo ciertas condiciones, como mejorar la recogida de datos, el seguimiento y

Tabla 1 - INDICADORES EN AMÉRICA LATINA

Países seleccionados Centroamérica Guatemala Honduras Nicaragua Panamá Zona Andina Colombia Ecuador Perú Venezuela Cono Sur Paraguay Uruguay Bolivia

PIB per capita PPP2003 4090 2590 3180 6420 6,410 3,440 5,080 4,750 4690 7980 2490

Clasificación IDH 2005 117 116 112 56 69 82 79 75 88 46 113

MMR (*)

IMR (2003) 30.8 34.0 35 15.2 18 22.3 33.4 18.5 19.4 15 54.0

Esperanza de vida 71.6 70.7 72.9 77.9 75.9 77.7 73.3 76.4 73.8 79.5 67.0

Población urbana 2005 47.2 46.4 58.1 57.8 77.4 62.8 74.6 88.1 58.5 93.0 64.9

153 108 82.8 68 84.8 77.8 185 57.8 174.1 n.a. 230

Fuente: PAHO 2005, Basic indicators y PNUD, Informe sobre el desarrollo humano 2005 (*= último año del que se dispone de datos, Bolivia 2003)

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SECTOR SALUD

Tabla 2 - AVANCES EN LOS OBJETIVOS DEL MILENIO: WB (2005): PD FOR SSPCII METAS NACIONALES RELACIONADAS CON CIERTOS OBJETIVOS DEL MILENIO

Objetivo 4: Reducción de la mortalidad infantil (meta a 2015=reducir 1990 bajo 5 mortalidad en dos tercios) 5. Mejorar salud materna (meta 2015=reducir 1990 mortalidad materna en tres cuartos)

Meta Bajo cinco tasa de mortalidad Mortalidad infantil tasa (por 1,000 nacidos vivos) Mortalidad materna tasa (por 100,000 nacidos vivos)

Línea de base (1990) 120 89 (1989)

Progreso (año más reciente) 75 (2003) 54 (2003)

Lo esperado para 2015 (estimado) 40 30

416 (1989)

229 (2003)

144

los mecanismos de supervisión1. Lamentablemente, los indicadores de dichas actividades durante los últimos años revelan un estancamiento, incluso un retroceso o un avance demasiado lento, como muestra la Tabla 3. En materia de enfermedades transmisibles, la situación del país no ha mejorado. Entre los males transmitidos por vectores, el chagas se considera endémico. La malaria sigue presente, aun cuando el índice de presencia de la misma ha bajado gracias a la implementación de programas contra ese mal. La incidencia de la fiebre amarilla ha disminuido, aunque sigue afectando todavía a los departamentos de Santa Cruz y Pando. Entre las enfermedades emergentes y reemergen1 2 3 4

tes destaca la reaparición del dengue (serotipos I y II)2, especialmente en los departamentos de Beni y Pando.3 En cuanto a la cobertura del sistema de salud, la población afiliada a las cajas de seguridad social alcanza al 27 por ciento del total en 2004. Existe un 10 por ciento de la población que posee seguros privados de salud de carácter complementario a la cobertura que pueden obtener de las cajas o del Ministerio de Salud y Deportes (MSD).4 Aproximadamente el 70 por ciento de los bolivianos acude al sector público de salud. El resto recurre a las cajas y a algunos proveedores privados. Pese a ello, el sector público gasta solo uno de cada 4 bolivianos en este sector, es decir, éste abarca el entre 25

Anexo II, 2º informe de cumplimiento de metas del Milenio PNUD (2002). Calvo, 2004. MSD, Boletines de Vigilancia Epidemiológica 2005. Los seguros privados incluyen los Seguros Generales (58 por ciento), el Seguro Obligatorio de Accidentes Personales, SOAT (26 por ciento) y los Seguros de accidentes personales (16 por ciento). Cárdenas, 2004.

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BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

Tabla 3 - AVANCE EN LOS INDICADORES DE SALUD. BOLIVIA

Indicador Cobertura de nacimientos en hospital 4to prenatal cobertura control 3ra dosis pentavalente y DTP vacunas en niños menores a un año Mujeres que usan algún método PF Porcentaje de niños con desnutrición crónica

1999* 48% 36% 85% 48.3% 26.8*

2000 54% 42% 91%

2001 51% 43% 92%

2002 58% 42% 88%

2003 59% 46% 81% 58.4% 26.5%

2004 60% 50% 85%

2005(e) 52% 50% 84%

Fuente: Banco Mundial (2004b, 2005a y 2005b) e INE

y el 28 por ciento de los gastos. Entre el 37 y el 40 por ciento lo gastan las cajas, un 5 al 10 por ciento el sector privado de seguros y el resto (uno de cada 3) directamente las familias. En el nivel agregado, esto no difiere demasiado de lo que se observa en otros países de la región andina. El gasto en salud en Bolivia alcanza más o menos al 6.9 por ciento del PIB (alrededor de 550 millones de dólares) y ha ido creciendo por el gasto en medicamentos (según grupos de gasto), en la seguridad social y en el sector privado (que incluye gasto de las familias). El gasto público en salud representaría actualmente alrededor del 1,4 por ciento del

PIB, que incluye recursos recibidos gracias a la Iniciativa de Países Pobres Altamente Endeudados (HIPC, por sus siglas en inglés).

PRINCIPALES PROBLEMAS DEL SECTOR
Entre los principales problemas del sector sanitario está, en primer lugar, su bajo desempeño (en comparación con el resto de los países de la región) y la lentitud de sus mejoras. Como se señala al comienzo de este texto, el esfuerzo para mejorar la salud de los ciudadanos bolivianos ha ido disminuyendo, a pesar de haber contado con más re-

Tabla 4 - EVOLUCIÓN DEL GASTO EN SALUD COMO PORCENTAJE DEL PIB

1995 Gasto Nacional Total Gasto Público Seguridad Social Gasto Privado 4.38 1.21 1.64 1.52

Indicadores de Gastos en Salud % PIB 1996 1997 1998 1999 2000 2001 4.64 1.13 2.01 1.5 4.71 1.04 1.97 1.7 4.97 1.15 2.11 1.71 6.2 1.41 2.36 2.42 6.08 1.39 2.42 2.27 6.4 1.32 2.63 2.46

2002 6.95 1.64 2.86 2.64

Fuente: Estudio de Cuentas Nacionales. Cárdenas, 2004

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SECTOR SALUD

cursos. Un ejemplo de esto se observa en el Gráfico 1, relativo al parto institucional. El problema se agrava si se analiza desde la perspectiva de la equidad. Existen diferencias importantes en la atención a la salud sanitaria entre regiones (altiplano, valles y llanos). Lo mismo ocurre respecto de la situación de salud y los datos de mortalidad materna, como se observa en la Tabla siguiente. Por otro lado, también hay diferencias en la atención a la población de origen indígena respecto de la no indígena. Por ejemplo,

en cuanto al parto institucional, la brecha es de un 20 por ciento en detrimento de la primera. Por otra parte, a este propósito, el cuidado de las madres embarazadas por grupos de ingreso varía notablemente: mientras un 23 por ciento de los partos del quintil más pobre recibía atención estatal a principios de este milenio en 2001, los quintiles superiores la recibían en un 53, 71 y 67 por ciento (quintiles 2, 3 y 4) y el más rico en un 89 por ciento. Lo dicho refuerza la idea de que la desigualdad no sólo afecta al acceso, sino tam-

Gráfico 1 - COBERTURA DEL PARTO INSTITUCIONAL EN BOLIVIA 1995-2005
80 70 60 50 40 30 20 10 33% 39% 43% 36% 48% 52% 54% 58% 48% 43% 54% 53% 61% 65% 57% 43% Datos conservados Metas

38% 40%

0 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Tabla 5 - DIFERENCIAS DE ATENCIÓN POR GRUPOS DE REGIONES

Región Departamentos Desnutrición Crónica (talla edad) para niños menores de 5 'a. Mortalidad Infantil (por 1,000 nacidos vivos) Parto en establecimiento de salud (últimos 5 años) Mortalidad materna (por 100,000 nacidos vivos)

Altiplano La Paz, Potosí, Oruro, Tarija 32.1 61 41.1 320

Valles Cochabamba, Chuquisaca, 29.3 58 59.2 147

Llanos Santa Cruz, Beni, Pando 15.9 38 78.3 206

Todo Bolivia

26.5 54 57.1 234

Fuente: INE, Encuesta postcensal de mortalidad materna (2003) y ENDSA 2003 para los otros datos.

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BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

bién a la protección del seguro de salud. Para analizar el porcentaje de afiliados a las cajas por estratos de ingresos y se divide la poblacion por quintiles, donde el Q1 corresponde al mas pobre, solo el 3 por ciento de los afiliados pertenecen al Q1, el 15 por ciento al Q2, el 10 al Q3, el 29 al Q4 y el 43 por ciento de los afiliados de las cajas pertenecen al Q5 (el más rico). El desempeño de Bolivia en materia de salud y, en particular, la lentitud en el desarrollo de acciones se ha visto afectado por: i) las dificultades de dirección derivadas de la crisis institucional, que han impedido aplicar políticas estables y una adecuada coordinación y supervisión de las acciones en el plano departamental; ii) la descentralización, que ha generado altos costos de transacción y pérdida de control de acciones sanitarias esenciales; y iii), la asignación de recursos resultante de (i) y (ii), que ha debilitado las prioridades y la rendición de cuentas.

La conducción del sector
La inestabilidad económica y política del país ha afectado al sector de salud desde finales de los 905. Por un lado, las protestas

han impedido la ejecución de medidas que requieren preparación logística desde el nivel central, como las vacunaciones y la vigilancia epidemiológica. La misma crisis ha generado inestabilidad en la administración del sector, puesto que se ha incrementado la rotación de autoridades nacionales e incluso locales, motivada por sucesivas dimisiones y recomposiciones. Por último, la supervisión general del desempeño y la coordinación con los gobiernos subnacionales y locales se vieron fuertemente restringidos. Esta crisis se hizo más profunda durante el segundo semestre de 2005, periodo durante el cual, a propósito de cambios en la administración y problemas de financiamiento, el MSD constató que los compromisos de gestión vigentes con las entidades departamentales (SEDES) no sólo no permitían alcanzar las metas pactadas con organismos internacionales sin que ni siquiera se habían apercibido de ello. La nueva autoridad sectorial propuso entonces un Plan de Acciones Inmediatas (PAI)6, seguido de un decreto de emergencia especialmente orientado a superar la baja cobertura de inmunizaciones. El Gráfico 2

Tabla 6 - GASTOS EN SALUD POR QUINTIL 1999 (en $ B per cápita)

Quintil Sector Público Seguridad Social Privado

Q1 80.3 30.5 30.9

Q2 84.4 45.5 66.5

Q3 81.9 136.9 127.3

Q4 73.1 241.1 186.5

Q5 65.4 242.8 366.6

Fuente: World Bank PER (2004)

5

Los problemas sectoriales coinciden con la caída en el crecimiento del producto nacional (PIB) que, pese a su recuperación, no ha beneficiado a sectores informales y rurales cuyos ingresos continúan deprimidos. Decreto MINSA, 9 de septiembre de 2005

6

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SECTOR SALUD

muestra la supervisión del parto institucional. Se observa que el desempeño por departamento era inferior al pactado en los compromisos de gestión. Por otra parte, de no ser por el PAI, estos compromisos tampoco permitían llegar a la meta del 65 por ciento de cobertura establecida para 2005. Por otro lado, la falta de información oportuna sigue siendo un problema capital. Sólo el Sistema Nacional de Información en Salud (SNIS) posee datos fiables sobre los establecimientos públicos, pero su informe de actividades y la actualización de inventarios en materia de infraestructura y de recursos humanos, han sido interrumpidos por los problemas sociales. Los datos de población por municipio, necesarios para la obtención de indicadores de cobertura y mortalidad, recién se encuentran disponibles para el segundo semestre de 2005 y el subregistro de defunciones está en torno a un 75 por ciento a nivel nacional, según el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Como consecuencia de ello, los datos relevantes posteriores al año 2000 provienen de encuestas específicas o de estimaciones.

La descentralización
La descentralización en el sector ha significado un retroceso en muchos sentidos, puesto que el sistema está muy fragmentado y carece de una delimitación clara de competencias. En el nivel territorial existen cuatro niveles de gestión: el nacional, el departamental, el municipal y el local. Sin embargo, en el plano sectorial, las competencias de rectoría, financiamiento y sobre todo de provisión de servicios, se encuentran dispersas en los distintos estamentos de gobierno. El efecto de esta estructura institucional es la dispersión de funciones. En este sentido, no se sabe con claridad a quién corresponde el financiamiento ni la provisión de servicios de las redes de salud. En dichas condiciones, es muy dificil darle el mejor uso a los recursos del sector y se reducen las posibilidades de exigir el derecho al acceso, por ejemplo del Seguro Único Materno Infantil (SUMI), por parte de la población. Desde el punto de vista financiero, la situación es similar. El encargado de la red asistencial o de los establecimientos recibe

Gráfico 2 - DIFERENCIA EN DESEMPEÑO SECTORIAL CON Y SIN SUPERVISIÓN MSD
90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

Chuquisaca

Cochabamba

Santa Cruz

Beni

La Paz

Proyección sin plan de acciones Fuente: MSD (2005)

Proyección con plan de acciones

Potosí

Pando

Meta 2005

Tarija

Oruro

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BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

recursos financieros y productivos procedentes de distintas fuentes. A pesar que rinde cuentas desde el punto de vista de la contabilidad pública, nada garantiza que esté incrementando el acceso a los servicios de acuerdo con lo que se define o espera. El sistema actual es más bien confuso, como se observa en el Cuadro 1. En términos generales, el sistema actual no contribuye a mejorar la eficacia del sector ni la rendición de cuentas. Por un lado, la rectoría es débil y debiera ser reforzada; por otro lado, persisten graves problemas de organización en la provisión de servicios y de financiamiento sanitario, lo que puede agravarse a medida que avance la descentralización.

El financiamiento y la desigualdad en el sector público
El SUMI ha sido una herramienta de apoyo financiero para los municipios en lo que se refiere a la provisión de servicios de sa-

lud. Al asumir el carácter de seguro universal, ha incrementado la equidad en el sistema toda vez que su distribución se produce en función a la cantidad de personas en cada municipio. El SUMI también ha permitido concentrar las acciones y los recursos segun las prioridades del país, dado que el paquete de servicios se orienta a niños menores de 5 años y a sus madres. Pese a ello, se pone en duda la eficacia del SUMI puesto que se trata de un subsidio a la oferta que, por ejemplo, sólo financia atenciones de primer y segundo nivel en municipios pobres. Esta diferencia es más acusada en el caso de la agregación por tamaño, lo que da cuenta del mismo fenómeno: sólo en municipios ricos y grandes aparece el financiamiento del tercer nivel. Dados los costos unitarios de los servicios hospitalarios, aquí se encuentra una primera razón por la que existe una tendencia de los municipios grandes a solicitar recursos extra al Fondo de Solidaridad Nacional (FNS).

Cuadro 1 - ELEMENTOS BÁSICOS DE FINANCIAMIENTO SECTORIAL

Fuente: Elaboración propia.

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SECTOR SALUD

El Gráfico 3 muestra los resultados de la última evaluación municipal del SUMI. Como se observa, los municipios pobres (P) no financian la atención terciaria a diferencia de los ricos (R). Lo mismo ocurre con los municipios de población mayoritariamente indígena (I) respecto de los restantes (O). Los municipios de menos de 10.000 habitantes (A) gozan sólo de atención primaria, mientras los de más de 30.000 poseen atención terciaria. Si el logro de la equidad se basa en referencias sobre las que no existe información fiable, el SUMI estaría mal concentrado y no contribuiría a reducir la desigualdad. Por una parte, la proporción de población rica asegurada en Bolivia es más alta que la pobre, y sin embargo concentra a su favor casi un 45 por ciento de la atención del SUMI. Por otra parte, la población indígena está localizada en municipios que no ofrecen un acceso igual a todos sus habitantes, especialmente respecto del tercer nivel de atención sanitaria. El conjunto efectivo de atenciones que reciben los bolivianos en el SUMI es diferente si se trata de ricos o pobres y entre indígenas y no indígenas. Justamente por la desigualdad e ineficiencia detectadas, debería reforzarse el SUMI. El propósito de su creación, apoyar a las

madres y a los niños, se podría lograr si se identifica a los grupos vulnerables y se implementan políticas oportunamente concentradas.

OPCIONES DE POLÍTICA Rectoría centrada en el desempeño
El MDSD debería reforzarse en los planos normativo y técnico. La experiencia reciente, por la que el sector mejora sus metas bajo la coordinación activa del Ministerio es un ejemplo de que el país puede avanzar de manera rápida y efectiva. Reforzar al Ministerio en el plano político implica que sus esfuerzos deben ser respaldados por la cartera de Hacienda y entidades como la Contraloría General de la Republica, que supervisa el cumplimiento de los compromisos de gestión. Además es fundamental que se respete el principio de la conducción sectorial. Asimismo el MSD deberia continuar con las labores de reforzamiento de sus sistemas de información y de estadísticas, esenciales para mejorar la focalización de las acciones en los sectores más vulnerables. El Ministerio está reforzando sus sistemas de información (el SNIS) y tratando de compatibilizar-

Gráfico 3 - ATENCIÓN SUMI POR NIVEL Y TIPO DE MUNICIPIOS
100
1er. Nivel

80 60 % 40 20 0 P R I 0 Tipo de municipio

2o. Nivel 3er. Nivel

A

B

C

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BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

lo con otros como el del SUMI. Sin embargo, las fallas se originan al tratar mejorar todo gradualmente, cuando en realidad la mayoría de los problemas atañen a indicadores, como el de mortalidad materna. Por eso es tan importante priorizar tareas. Adicionalmente, el MSD deberia fijar estándares de acceso y de atención a la población, especialmente la más pobre. La experiencia del SUMI sería de mucha utilidad a este fin. En efecto, los datos del SUMI pueden ayudar a superar la falta de equidad en el acceso a los servicios de salud. A pesar que su base de datos tiene como un dato secundario y poco fiable el de la afiliación. Sin embargo, ésta se puede utilizar para determinar la ubicación y el orden de los vacíos de cobertura en lo que respecta al paquete de prestaciones de ese seguro. Un uso adecuado de la información sobre la utilización por afiliado permite saber dónde se están produciendo fallas en la atención. Por ultimo, si se cruzan los datos de afiliación con la información censal, se puede obtener una estimación por departamento y ciertas zonas de las personas potencialmente beneficiarias del seguro. La información señalada debiera emplearse para fijar indicadores especificos y metas por departamento, que marquen las prioridades del Estado en materia de salud, es decir, qué problemas resolver, dónde y para quiénes primero. La supervisión del avance y las soluciones para cada uno de los departamentos y municipalidades es una necesidad mayor a medida que progresa la descentralización. Las discusiones sobre la forma que puede adoptar la descentralización no deberían entorpecer o bloquear este
7

ejercicio rector. Por el contrario, las reformas que se introduzcan pueden agravar la situación si no existe una dirección fuerte por parte del MSD.

Descentralización organizada y rendición de cuentas
La descentralización político administrativa actualmente en discusión, exige la clarificación del modelo organizativo de salud. En este caso, la primera prioridad debiera ser definir bien las competencias de cada instancia en materia de responsabilidades, financiamiento y sobre todo en la prestación de servicios. A medio plazo debe decidirse si son los departamentos o los municipios los que deben asumir la competencia en la provisión de servicios. Aunque no está clara la preferencia de las prefecturas sobre los municipios para resolver los problemas de salud, la escasa capacidad de gestión de la mayoría de las alcaldías y los altos costos de supervisión y monitoreo de la provisión de servicios de salud llevan a la conclusión de que lo más recomendable sería asignar un papel más decisivo a los prefectos. Además, resulta evidente que: i) es más eficiente reforzar y supervisar a estas nueve unidades que a las 327 municipalidades existentes, y ii) los futuros pasos en materia de política administrativa contemplan un reforzamiento del estamento departamental de gobierno. Así, para generar redes asistenciales eficientes, sería muy útil transferir la plena competencia de gestión de los recursos humanos en salud a las prefecturas7. La segunda implicación es que los prefectos debieran hacer lo que ahora hace el Ministerio, es decir, organizar las redes, Finalmente, se man-

Ver Revision de Instucionalidad y Gobernabilidad, documento en preparacion, Banco Mundial (20005b)

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SECTOR SALUD

tengan o no los Directorios Locales de Salud (DILOS), los prefectos deberían incrementar la calidad de la rendición de cuentas respecto del funcionamiento de las redes de salud a su cargo. Todo lo anterior implica que debe reforzarse la capacidad institucional de las prefecturas. Surge aquí la necesidad formar y capacitar al personal prefectural en materia de organización de redes, seguimiento de programas y gestión de las normas de acreditación de centros de salud. La definición de competencias desde el punto de vista sectorial permitirá también evitar la duplicidad de funciones y el exceso de burocracia. Saber con precisión quién financia las prestaciones de salud, la supervisión y la rendición de cuentas, permite asignar mejor los recursos y competencias. Dadas las restricciones normativas existentes y las necesidades de capacidad institucional, la referida descentralización de funciones requiere de una implantación gradual. Un modelo posible, sugerido en el documento “Revisión de Institucionalidad y Gobierno” es el siguiente: a. En una primera etapa, se capacita a los departamentos en la administración de recursos humanos, lo que abarca desde la contratación por selección de antecedentes hasta la aplicación de la normativa de supervisión de desempeño. Al mismo tiempo se trasladan al plano departamental funciones relativas a la gestión de recursos humanos, como la contratación de personal nuevo, que estaría financiada en el presupuesto regional. b. En esta etapa, el MSD y los departamentos desarrollan los indicadores para supervisar el desempeño y las metas para cada uno de ellos. Al mismo tiempo, definen los mecanismos de rendición de cuentas.

c. En una segunda etapa se trasladan al plano departamental el resto de las funciones esenciales de administración de recursos humanos, pero sobre aquel personal contratado antes por el MSD. d. Finalmente, se trasladan las atribuciones relativas a la organización de las redes de salud y se hace más flexible la organización de los DILOS a fin de aprovechar mejor las redes existentes. Esto es importante para que la atención en salud se organice en torno a la demanda poblacional. Esta redistribución de funciones sólo debiera tener los costos financieros de capacitación y supervisión, pues se descentralizarían los gastos en recursos humanos, y cabe incluso que las mejoras en la gestión genere ahorros o una mejor asignación de recursos. De esta manera, la descentralización puede ayudar a alcanzar un mejor gasto fiscal, lo que implica lograr un mayor impacto con los recursos disponibles. En la actualidad, el sector paga salarios, inversiones e insumos a través del presupuesto corriente y de asignaciones como las del SUMI, y la transferencia de funciones en la provisión de servicios a los prefectos permitiría al Ministerio mejorar su control general y la correspondencia del financiamiento con la demanda de servicios de salud. Por consiguiente, en apoyo de este proceso, además de las normas MSD, requeriría que el Ministerio refuerce los compromisos de gestión y que la entrega de recursos del nivel central a los departamentos se establezca de acuerdo con las exigencias de la equidad, compensando a las regiones segun sus desafíos relativos a la atención o resultados en salud. Para esto sería útil que el Ministerio de Finanzas diese a conocer la disponibilidad de recursos a cada una de las regiones, de modo que exista plena confianza

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BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

en que los nuevos recursos asignados al sector de salud se gasten de acuerdo con las prioridades. Por otra parte, la población puede ayudar a vigilar el desempeño en el sector de salud, aprovechando la democratización de las instancias departamentales.

Condicionar el financiamiento al desempeño en salud
Además de la necesaria rectoría para la fijación de estándares, metas y supervisión, tienen que existir los incentivos correctos. En el sistema de salud boliviano, el SUMI posee el mejor conjunto de incentivos, además de un mecanismo idóneo de rendición de cuentas en la supervisión de la eficiencia de los prestadores de salud. Sin embargo, hay que reforzar al SUMI para que toda la población necesitada goce del mismo paquete de prestaciones. En ese sentido, debiera avanzarse en un sistema de identificación de usuarios, que permita hacer un seguimiento del número y tipo de prestaciones recibidas por cada uno de ellos, que es la única manera de controlar qué tipo de servicios y con qué frecuencia y calidad son recibidos. Sobre esta base, es necesario relacionar el gasto en salud con la obtención de resultados específicos, sea en materia de mejorar los indicadores sociales (como la mortalidad materna o infantil), mayor provisión de servicios de salud (por ejemplo, coberturas de inmunizaciones o partos institucionales) o de mejor acceso a servicios de salud (en

terminos de equidad) esto es, por ejemplo, acceso de los indígenas a las prestaciones del SUMI. Para ello, en aras del reforzamiento del SUMI, conviene considerar un sistema institucional que combine la actual transferencia vía coparticipación tributaria con otras fuentes (remuneraciones o el seguro de vejez, por ejemplo). Existen alternativas, aún sin cambiar la asignación de coparticipación a las municipalidades. Por ejemplo, podría darse que: (i) los municipios delegaran a una unidad departamental del SUMI la definición de qué pagar y a quiénes. Esa unidad reasignaría recursos destinados hoy al pago de remuneraciones para pagar a prestadores, o (ii) que se fraccione el esquema de pagos para que la atención primaria la financien los alcaldes dentro de los DILOS y que la secundaria y terciaria sea financiada por un SUMI departamental, como sucede en Chile. Finalmente, se debe garantizar un presupuesto fiscal permanente para el Ministerio de Salud y para la ejecución de los programas nacionales como el PAI y el de control y vigilancia de enfermedades transmitidas por vectores. Se trata de acciones esenciales sobre las que no existe evidencia de que la descentralización per se implique mejorías en gestión, fundamentalmente porque se trata de bienes públicos. En otras palabras, son acciones cuyos beneficios recaen sobre toda la población y no son objeto de apropiación por parte del nivel regional. Por ello, las prefecturas no tendrán estímulos suficientes para desarrollarlas por sí mismas.

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SECTOR SALUD

BIBLIOGRAFÍA
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BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

Anexo 1- ORGANIZACIÓN DEL SECTOR SANITARIO
El Ministerio de Salud y Deportes (MSD) es la máxima autoridad del sector sanitario. Es responsable de la supervisión general del sistema de salud público y privado y del desarrollo de las acciones de salud pública a nivel nacional. Su financiamiento proviene exclusivamente del presupuesto fiscal, que incluye las donaciones y proyectos con financiamiento multilateral. El MSD controla cerca del 25 por ciento del presupuesto público de salud (1,46 por ciento del PIB en 2002), recursos que se orientan mayoritariamente a las acciones de salud pública y a financiar el personal del nivel central. La Tabla siguiente muestra esta distribución. Durante los últimos años, el Ministerio ha recibido el apoyo de diversas iniciativas internacionales y de organismos multilaterales. Así, desde la iniciativa de alivio de la deuda conocido como HIPC (High Indebted Poor Countries) se han fijado nuevos indicadores y metas en el país. En el sector, el Sistema Nacional de Información en Salud ha sido reforzado para dar cuenta de los progresos en sus resultados. Como forma de seguimiento se están utilizando los compromisos de gestión firmados con cada SEDES, que además son supervisados por la Contraloría General de la República. Por su parte, el Banco ha apoyado el proceso impulsando el uso de indicadores básicos de seguimiento en los últimos proyectos del sector salud: Inversiones y Programático (SSPC II) (véase Tabla 6). Sin perjuicio de esa función general, el Ministerio tiene un control parcial de los recursos del sistema público destinados a la provisión de prestaciones. En la práctica, la competencia en la provisión de servicios no está claramente fijada. Una parte importante del presupuesto operativo correspondiente al financiamiento de la planilla de recursos humanos ha sido transferido a las prefecturas. El papel de las prefecturas Sobre la base de este presupuesto, corresponde a las prefecturas el pago de las remuneraciones del personal y, de común acuerdo con los municipios, evaluar el rendimiento y localización de las prestaciones de salud.8 En la práctica, la actividad de las prefecturas se limita al pago de remuneraciones, puesto que hasta ahora no pueden contratar, despedir o reubicar los recursos recibidos por el MSD. Además, las prefecturas colaboran con las SEDES, oficinas regionales del MSD, en las campañas de salud pública y control epidemiológico, facilitando algunos recursos logísticos y cooperando con el mantenimiento de algunos establecimientos como los institutos nacionales. Asimismo tienen otro papel importante en relación con las inversiones, que se presenta cuando las regiones avalan proyectos o créditos de los municipios, prestando cofinanciamiento.

8

Para realizar lo anterior se utiliza el esquema de Directorios Locales de Salud, DILOS, descrito más adelante.

Tabla 7 - PRESUPUESTO SANITARIO EJECUTADO, POR ELEMENTOS (2003) (en pesos bolivianos)

Costos corrientes Gastos de consume Otros No personales Transferencias Salarios Servicios y otros Total 250,593,883 483,414,319 138,154,450 872,162,652 Inversiones 16,158,699 8,369,845 169,013,333 193,541,877 204,163,526 22,837,023 90,331,743 317,332,293 37,790,667 35,692,953 0 2,097,714

Gastos de capital

Total

Total 16,158,699 8,378,596 169,549,247 194,086,542 266,764,237 491,792,916 307,703,696 1,066,260,849

MOHS

44,230,827

Prefecturas

460,576,009

Municipios

11,896,327

Total

516,703,163

Fuente: Contabilidad Pública, Ministerio de Hacienda.

SECTOR SALUD

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BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

Tabla 8 - RELACIÓN ENTRE LAS INICIATIVAS DEL BM Y LA SUPERVISIÓN DEL SECTOR DE SALUD

Indicador

Proyecto de Inversión Banco Mundial Incluido Incluido Incluido

SSPC II

Compromisos de gestión MSD-SEDES Incluido Incluido Incluido

Cobertura de Parto Institucional Cobertura de vacunación PAI (Pentavalente) Cobertura de cuarto control prenatal Incidencia IPA (Malaria) Porcentaje de infestación Chagas Casos reportados de TBC

Incluido Incluido Incluido

Incluido Incluido Incluido

Gráfico 4 - PRESUPUESTO PÚBLICO ASIGNADO A DEPARTAMENTOS, PER CÁPITA 2003
250.0 200.0 Bolivianos 150.0 100.0 50.0 Chuquisaca Cochabamba Santa Cruz La Paz Potosí Tarija Pando Oruro
Beni

Presupuesto aprobado

Presupuesto ejecutado

Valor aceptable

100 80 60 40 20 % de pobreza

El papel de las municipalidades Por su parte, los municipios son propietarios y gestores de los establecimientos asistenciales. Se encargan de la inversión, mantenimiento y administración. Sin embargo, como carecen del personal y los recursos para hacerlo, deben acordar con la prefectura la asignación de recursos humanos participando en un acuerdo institucional denominado DILOS, Directorios Locales de Salud. En estos DILOS se encuentra representado el municipio, que lo dirige, el SEDES y la comunidad; este mecanismo permite planificar la provi-

sión de servicios asistenciales y evaluar la entrega de servicios de salud. Para poder invertir, los municipios deben usar recursos propios o solicitar fondos al nivel central, para lo cual requieren el apoyo de las prefecturas. Esto convierte, de facto, a los departamentos, en avalistas de crédito para inversión, sean estos del FPS (Fondo Productivo y Social) o de cualquier otro tipo. Los municipios también pueden utilizar recursos provenientes de la coparticipación tributaria para salud asignados al SUMI.

Pais

0

0

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SECTOR SALUD

Recuadro 1 - LA EXPERIENCIA DE EXTENSA

Extensa es el programa del Ministerio de Salud dedicado a brindar atención básica directa a las poblaciones que residen en las zonas de difícil acceso en el país. Consiste en el despliegue de equipos multidisciplinarios de salud (médico, enfermera, dentista y auxiliar) para la realización de acciones preventivas y de control de salud, especialmente, en el ámbito materno infantil. Cada “brigada” asume la tarea en un conjunto de entre 40 y 50 localidades, que recorre cada 2 meses en rondas de 20 a 25 días. Hasta junio 2005, las 59 brigadas existentes cubrían a una población cercana a las 300.000 personas, mayoritariamente indígenas, en cerca de 300 localidades en los 9 departamentos. Al comienzo todo su financiamiento provenía del Proyecto de Reforma, pero poco a poco se fue complementado con recursos humanos e insumos procedentes de las redes de salud existentes en los municipios y departamentos que atendían. Al mismo tiempo, el modus operandi de las brigadas ha ido cambiando: al principio las instalaba el nivel central, mientras que ultimamente, 40 nuevas brigadas fueron creadas exclusivamente con el personal de las redes de salud existentes. La sostenibilidad de la iniciativa dependería de que se concrete la autorización a las prefecturas y municipios para que financien estas brigadas con los recursos del impuesto de hidrocarburos. La supervisión y el control de todas las brigadas, se siguen realizando a nivel central.

El SUMI El Seguro Materno infantil es una de las innovaciones del sistema de salud. Es un sistema de protección financiera articulado en torno a un paquete de prestaciones materno infantiles disponible para toda la población potencialmente beneficiaria. Las prestaciones se realizan en la red pública y privada y se financian a través del siguiente mecanismo: las municipalidades reciben recursos de la Coparticipación Tributaria “marcados” para el SUMI. El porcentaje de recursos procedente de esta fuente es del 10 por ciento desde 2005. Sin embargo, para transferirlo a los establecimientos, deben recibir de ellos una cuenta del servicio provisto, a precios definidos por una Unidad Central del SUMI, dependiente del MSD. Así, el SUMI permite definir prioridades de atención a los beneficiarios. A pesar de ello, la utilización de los recursos del SUMI por los municipios es desi-

gual e incompleta. Lo que se espera del SUMI es el financiamiento de costos recurrentes que no sean salarios del personal asistencial (medicamentos, insumos), aunque se admita algún gasto en inversiones y apoyo administrativo. Sin embargo, la utilización promedio del SUMI en 2004 fue de un 75 por ciento. El financiamiento del SUMI se complementa con el Fondo de Solidaridad Nacional (FSN), cuyo propósito es complementar el financiamiento de los municipios cuyos servicios provistos comprobados por el SUMI sean mayores a los financiados con la asignación de los recursos de la coparticipación. Como es de esperar, recurren a este fondo los municipios con redes de salud más complejas o que resultan ser polos de migración positiva no reflejada en los censos. El 2004 recurrieron a estos recursos 47 de los 327 municipios (Fuente: Evaluación SUMI, Encuestas y Estudios).

CON BENEFICIOS PARA TODOS

PROTECCIÓN SOCIAL
Ian Walker

l sistema nacional de protección social de Bolivia está programado para responder a las necesidades de niños y ancianos y además a las personas que, estando en edad de trabajar, no pueden encontrar un empleo y carecen de seguro social. En el último año se ha perdido terreno con respecto a los avances logrados. En este capítulo se hace un balance de lo realizado en el sector, se analiza el gasto en cada área, se recomienda la finalización del Plan Nacional de Empleo (PLANE) y se traza una estrategia para recuperar el tiempo perdido.

E

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BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

INTRODUCCIÓN
En este documento se revisa la reciente evolución de los programas y políticas de protección social (PS) y se analizan las principales cuestiones políticas que deben encararse en el futuro inmediato. El mensaje central es que durante el último año ha habido una preocupante pérdida de impulso en la implementación de reformas institucionales y programáticas para mejorar la eficacia del marco de protección social de Bolivia. El documento sugiere opciones para recuperar el terreno perdido y hace hincapié en la importancia de dar la prioridad política necesaria para atender las necesidades de los ciudadanos más vulnerables de Bolivia Los programas de protección social tienen por objeto reducir la exclusión social de las familias de bajos ingresos, mediante: > La reducción de su exposición a shocks y riesgos, a través de inversiones en capital humano (educación, salud y nutrición); un mayor acceso a la vivienda y los servicios básicos, tales como agua, saneamiento, electricidad y telecomunicaciones; y una mejora de las oportunidades de participación en actividades económicas sostenibles;
1

> La ayuda, donde sea posible, para asegurarlas frente a los riesgos que afrontan, promoviendo la expansión y sostenibilidad de los sistemas de seguridad social que proveen cobertura1 de pensiones, desempleo, incapacidad y salud; y > La compensación por el costo de shocks y riesgos no asegurados, tales como enfermedades crónicas e impedimentos, edad adulta, desastres naturales y crisis económicas (reflejadas en desempleo e ingresos familiares reducidos).2 Siguiendo este marco conceptual, los programas de protección social en Bolivia pueden dividirse entre: (i) aquellos que se proponen reducir la vulnerabilidad ex ante, extendiendo la cobertura y calidad de los servicios básicos, y aumentando las oportunidades económicas para los segmentos más pobres de la población, trabajando con las agencias del sector como los ministerios de salud y educación, con las agencias responsables de agua y saneamiento, y con las autoridades que regulan el trabajo, la tierra y los mercados financieros y de bienes para aumentar las oportunidades de empleo productivo sostenible; (ii) el sistema de seguridad social; y (iii) los programas de asistencia social para mitigar riesgos no asegurados ex post que afectan

Muchos riesgos pueden ser compensados expandiendo la cobertura y sosteniblidad del seguro, que comparte riesgos a través de la población asegurada, financiados por sus primas. La mayoría de los países tienen sistemas de seguro social obligatorio para el sector formal o el mercado laboral que incluyen seguros de salud, discapacidad y jubilación. Sin embargo, estos sistemas suelen cubrir sólo a un pequeño porcentaje de la población y exigen elevados subsidios fiscales, debido a la falta de equilibrio entre beneficios y contribuciones. Los riesgos de toda clase no pueden asegurarse una vez que se han materializado. La gente que ya está crónicamente enferma o discapacitada o quienes son muy mayores para trabajar, y los que no se aseguraron a sí mismos contra la eventualidad antes de que suceda, no pueden comprar seguro, ya que la probabilidad del evento es ahora igual a 1, así que ningún fondo de seguro lo cubriría. Pero los gobiernos pueden decidir compensar a sus ciudadanos por tales costos cuando así lo justifica el interés publico, por ejemplo, por razones de equidad (relacionada a la pobreza, exclusión de la vulnerabilidad de los grupos afectados) o por las posibles consecuencias sistémicas (económica, social o política) de no ayudar a los grupos afectados.

2

375
PROTECCIÓN SOCIAL

a grupos vulnerables, tales como programas de bienestar laboral para los desempleados, programas para asegurar un ingreso mínimo garantizado para la gente adulta, programa de apoyo a los enfermos crónicos y discapacitados y programas de alivio de desastres. Esta nota revisa el programa y las políticas orientadas a reducir la vulnerabilidad y compensar el riesgo no asegurado, excluyendo el programa del Bono de Solidaridad (Bonosol), analizado en la nota respectiva del presente volumen. El capítulo está organizado en tres secciones. La sección 1 establece los antecedentes relevantes, destacando el reciente desarrollo de la estrategia de protección social (PS) del gobierno. Analiza la tendencia del gasto, la definición de la responsabilidad institucional para la estrategia y la selección de poblaciones meta, y proporciona información sobre los principales programas y proyectos en curso. La sección 2 analiza las principales medidas adoptadas en Bolivia, analizando los problemas y oportunidades de cada grupo beneficiario de los programas existentes (desarrollo económico, educación, salud, apoyo a los ingresos, e intervenciones en el mercado laboral). La sección 3 resume las recomendaciones de política que podrían ser útiles al gobierno.

ANTECEDENTES: LA PROTECCIÓN SOCIAL EN BOLIVIA
La crisis económica que empezó en 1999 infligió un significativo revés al crecimiento
3 4 Para mayor detalle ver Banco Mundial, 2005a.

económico y revirtió la tendencia a la reducción de la pobreza en Bolivia que había caracterizado a los años 903. El crecimiento real promedio del PIB, que fue del 4,7 por ciento anual durante el periodo 1993-98 (2,2 por ciento per cápita), cayó a 2,6 por ciento en el periodo 2000-2004 (cero en términos per cápita). Reflejando la tendencia del PIB, la tasa de pobreza, en las capitales de departamento, declinó de 52 por ciento en 1993 a 46,4 por ciento en 1999, pero luego aumento hasta el 51 por ciento en 2002. Igualmente, las tasas de extrema pobreza cayeron del 23,7 por ciento al 20,7 por ciento entre 1993 y 1999, pero luego aumentaron hasta un 23,5 por ciento en 2002. En toda Bolivia, la tasa de pobreza creció del 63,6 por ciento en 1997 al 65,2 por ciento en 2002; y la tasa de extrema pobreza aumentó del 36,5 por ciento al 41,3 por ciento en el mismo intervalo. La crisis también incrementó significativamente el desempleo urbano: del 6 por ciento al 9 por ciento entre 1999 y 2002. En respuesta a estas tendencias, el gobierno ha comprometido una creciente cantidad de recursos fiscales para los programas de PS. El gasto total en PS aumentó de 77,8 millones de dólares en 1999 a 224,5 millones en 2003, pero luego cayó a 191,8 millones en 2004. El gasto en programas de PS aumentó del 0,9 por ciento del PIB en 1999 al 2,2 por ciento en 2004. Ese año éste sumó alrededor de 21,3 dólares anuales per cápita, representando el 6,6 por ciento del gasto público total y el 13 por ciento del gasto social básico4 (Tabla 1).

Además del aumento en el gasto de PS que aquí se reseña, el gobierno también ha incrementado el gasto en seguridad social. Una reforma de 1995 introdujo un sistema de capitalización individual. Los costos resultantes de la transición fiscal excedieron por mucho las expectativas, debido a los cambios introducidos en el modelo de la reforma (véase el capítulo sobre pensiones en este volumen).

376
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

Tabla 1 - INDICADORES DEL GASTOS EN PROTECCIÓN SOCIAL EN BOLIVIA, 1999-2004

1999 Gasto PS Total (US$ mm) Gasto PS de población per capita, US$/año Gasto PS como % del PIB Gasto PS como % del gasto público Gasto PS como % del gasto social básico 77.8 9.6 0.9 2.6 5.6

2000 90.2 10.8 1.1 2.9 6.2

2001 139.6 16.5 1.7 4.6 9.1

2002 156.3 18.1 2.0 5.4 9.3

2003 224.5 25.5 2.8 7.5 15.0

2004 191.8 21.3 2.2 6.6 13.0

Fuente: Derivado de datos del Banco Mundial Bolivia PER, 2004 y UDAPE

La estrategia de protección social
Así como aumentó el gasto en programas de PS, el gobierno ha trabajado para establecer un marco general coherente para su estrategia de PS5. La meta es establecer una estrategia nacional de PS que: (i) especifique los grupos de población, riesgos y prioridades que deben ser atendidos; (ii) estime las correspondientes condiciones presupuestarias y (iii) proporcione un sistema eficaz de supervisión y evaluación. Una versión preliminar de la estrategia de PS fue preparada en 2005 por el DUF y UDAPE, pero aún no ha sido implementada.6 El Gráfico 1 ilustra los principales ingredientes del sistema de PS, tal y como se articula actualmente. El sistema se encarga de los programas manejados por el DUF. Estos incluyen las acciones del Fondo Productivo y Social (FPS), que construye infraestructura en los sectores de salud y educación, en coordinación con los ministerios relevantes del ramo; las acciones del Fondo de Compensación Nacional, FCN) que transfiere fondos
5

de préstamo a las municipalidades; y la red integrada de PS (Red de Protección Social, RPS). A su vez, la RPS incluye dos subprogramas: PROPAIS, establecido en 2005, que ofrece financiamiento a proyectos pequeños y comunitarios; y PLANE, que data de 2002 y financia trabajos temporales para aliviar los efectos del desempleo. Responsabilidad institucional. La estrategia preliminar de PS propone una estructura supervisada por el Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONAPES), conformada por los ministerios de la Presidencia, Educación, Salud, Trabajo, Descentralización y Participación Popular, inter alia. El DUF tiene asignado el rol de supervisor y controlador del sistema. Un Directorio Ejecutivo será responsable de la implementación técnica y administrativa del sistema, en coordinación con los proveedores del servicio, que incluyen: entidades públicas nacionales descentralizadas, prefecturas, municipalidades y empresas privadas. Sin

Este proceso fue aprobado por un Crédito de Ajuste Estructural de la Red de Seguridad Social (en 2003, por US$ 35 millones) y por dos Créditos de Desarrollo de Política del Sector Social Programático (el primero en mayo de 2003 por US$ 32 millones y el segundo, en abril de 2005, por US$ 15 millones). Cf. Roxana M. Víquez y Raúl Lima, 2005.

6

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PROTECCIÓN SOCIAL

CUADRO 1 ORGANIGRAMA DEL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
Directorio Único de Fondos, DUF

Fondo Productivo y Social, FPS

Fondo de Compensación Nacional, FCN

Red de Protección Social, RPS

Construye infraestructura para los sectores salud & educación, en conjunto con agencias del sector & municipalidades

Provee créditos a las municipalidades

PLANE Plan Nacional de Empleo

PROPAIS Programa de desarrollo comunitario

embargo, en la segunda mitad de 2005, surgió alguna confusión respecto de los roles de los diferentes actores, cuando el Ministerio de Participación Popular que supervisa el DUF, asumió responsabilidad directa del futuro desarrollo de la estrategia de PS.

Poblaciones objetivo y riesgos
La estrategia de PS identifica como sus principales poblaciones objetivo a los niños hasta los 18 años; la población por encima de los 65 años y las personas en edad de trabajar (de 18 a 64 años) que se encuentran desempleadas o sin seguro de salud. Los principales riesgos son los siguientes7: > Para edades comprendidas entre 0-5 años, los principales riesgos identificados son: la desnutrición (que afecta al 24,2 por ciento de los niños por debajo de los 3 años de edad8), y la mortalidad infantil (con una tasa de 54 muertes por debajo de los 5 años de edad por cada mil nacidos vivos).
7 8

> Para niños en edades entre seis a 18, los principales riesgos son: la exclusión prematura de la escuela y el trabajo infantil. La tasa de abandono en primaria es 7.3 por ciento y la matriculación neta en secundaria llega apenas al 50 por ciento. > Para la población adulta entre 25 y 64 años, el desempleo es el problema principal. El 9 por ciento de la PEA está desempleada. Para quienes se encuentran entre los 15 y los 24 años que han entrado al mercado laboral, el desempleo abierto está en el 15 por ciento. La cobertura de salud también es un tema clave: el 83 por ciento de la población adulta se encuentra sin seguro de salud. > Entre el grupo por encima de los 65 años de edad, la incidencia de pobreza es del 62 por ciento (77 por ciento en las áreas rurales), el 81 por ciento no tiene pensión de jubilación y el 73 por ciento carece de seguro de salud.

Los datos citados en estos párrafos proceden del Banco Mundial 2005(b), p. 30, tabla 6. UDAPE, 2005, p.12.

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BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

Gráfico 1 POBLACIÓN CUBIERTA POR ALGÚN SERVICIO DE SALUD 2002
30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% No pobre Pobre Urbano Rural No Indígena Promedio indígena Público Privado

BOLIVIA. AÑOS DE ESCOLARIDAD, 2002
12 10 8 6 4 2 0 Q1 Q2 Q3 Q4 Q5 Total Urbano Rural

PRINCIPALES CAUSAS DE NO ASISTENCIA A LA ESCUELA, 2002*
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 5
Otros Demanda

Oferta

6

7

8

9

10

11 12 Edad

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15

16

17

Demanda: Falta de dinero, necesidad de trabajo, necesidad de cuidar hermanos. Oferta: Distancia a la escuela. Otros: Enfermedad, fin de estudios, embarazo, falta de interés, edad no adecuada. *Incluye solamente niños que no asistieron al colegio por causas diferentes a vacaciones. Fuente: Mecovi, 2002.

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PROTECCIÓN SOCIAL

La vulnerabilidad suele ser mayor entre los más pobres. Por ejemplo, entre las familias del quintil más pobre, la tasa de desnutrición de los niños hasta los cinco años de edad es de 39 por ciento, comparada con el 6 por ciento en el quintil más alto. El acceso a nacimientos en hospitales o maternidades es del 23 por ciento para el quintil más pobre, frente al 89 por ciento para el más alto. Del mismo modo, el acceso a servicios de salud para pacientes con infecciones respiratorias agudas en el quintil más alto es más del doble que la del más bajo (Tabla 2). La cobertura del seguro de salud es muy baja en todo el país (por debajo del 20 por ciento), pero para las familias pobres y familias indígenas equivale a la mitad (ver Gráfico 2, panel superior). Del mismo modo, el rendimiento educativo está estrechamente correlacionado con el ingreso familiar: los miembros de las fa-

milias del quintil más bajo acceden a menos de 4 años de colegio en promedio, frente a los cerca de 10 años del quintil más alto (ver Gráfico 2, panel intermedio). La evidencia disponible sugiere que los factores de demanda, como la falta de dinero o la necesidad de trabajo, deciden muchas veces el abandono de los niños de la escuela, especialmente entre aquellos mayores de 11 años (Gráfico 2, panel inferior). Esto ayuda a explicar por qué la reciente crisis produjo una notoria reducción en la inscripción escolar y de las tasas de asistencia entre 2000 y 2002 (del 84 por ciento a 80 por ciento; y de 84 por ciento a 79 por ciento, respectivamente). La población indígena de Bolivia es más vulnerable que el resto de la población9. La tasa de pobreza entre los indígenas es de 73,9 por ciento, frente a un 52,5 por ciento

Tabla 2 - BOLIVIA - INDICADORES DE VULNERABILIDAD POR QUINTIL DE INGRESO

Porcentajes de la población relevante 1 Desnutrición crónica (24 a 59 meses)/1 Nacimientos institucionalizados/2 Uso de servicios de salud para infecciones respiratorias/2 Tasa de inmunización DPT (% edades entre 12-24 meses)/2 39 23 32 55

Quintil de ingreso (1= más pobre) 2 29 53 46 57 3 22 71 56 66 4 11 67 60 59 5 6 89 70 65

Etnia No indígenas n.d. 72 60 64 Indígenas n.d. 54 50 59

Fuente: 1/ Datos de ENDSA 1998, citados en Banco Mundial, 2004, Tabla B1. 2/ Datos de MECOVI 2001, citados en Banco Mundial 2004, Tabla 2.C.

9

Los datos del párrafo 13 provienen de Landa, Fernando y Wilson Jiménez (2004), que usan datos de las Encuestas de Estándares de Vida de MECOVI, realizadas entre 1999 y 2002. El estudio usa una definición basada en la capacidad de hablar un lenguaje indígena.

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para los que no lo son. Del mismo modo, los indígenas tienen peores indicadores de educación que los no indígenas. El ingreso promedio de un indígena boliviano es de 513.1 bolivianos por mes, comparado con los 1.126,8 bolivianos que percibe en promedio un no indígena. La incidencia del trabajo infantil (para edades de 9 a 11) es del 31,2 por ciento para niños indígenas y del 8,4 por ciento para los que no lo son. El número promedio de años de escolaridad para los indígenas es 5,9, frente a los 9,6 calculado para los no indígenas.10

PRINCIPALES PROGRAMAS Y PROYECTOS DE PS
La Tabla 3 detalla el gasto de los principales programas de PS en Bolivia. Los más importantes son: el Seguro Unico Materno Infantil (SUMI), 6,2 millones de dólares en 2004), el Plan Integral de Salud (PROSIN) 6,2 millones de dólares, el Plan Ampliado de Inmunizaciones (PAI), 4,2 millones de dólares), el Plan Naciona de Empleo (PLANE), 7,3 millones de dólares; el BONOSOL (transferencia en efectivo a los bolivianos mayores de 65 años): 93,7 millones de dólares; los programas de mejoramiento de vivienda, 5,2 millones de dólares; los fondos sociales, 45,5 millones de dólares, principalmente para infraestructura de educación y desarrollo rural; el Plan para la educación de los niños por debajo de seis años (PAN), 4,8 millones de dólares; y los programas de tenencia de tierras para mejorar la competitividad económica rural (4,1 millones de dólares).

El reciente crecimiento en el gasto de PS provino sobre todo de la expansión de los programas económicos como el PLANE y el BONOSOL, que subieron de 27,1 millones de dólares (35 por ciento del total) en 1999 a 123,7 millones de dólares (65 por ciento del total) en 2004. El gasto en PS en salud también subió mucho (de 3,9 millones de dólares en 1999 a 18,7 millones de dólares en 2004). Por el contrario, el gasto en educación declinó fuertemente después de 1999, cuando había llegado a 9,5 millones de dólares. En 2004 se recuperó, alcanzando 12,7 millones de dólares. Además hubo una reducción en los gastos dentro de los relativamente pequeños programas de administración de desastres. También es destacable la porción de gastos en PS canalizada mediante los fondos sociales, que se redujeron de 39 por ciento a 24 por ciento del total en el periodo bajo revisión (Tabla 4). Programas de desarrollo económico. Para promover más oportunidades de empleo, especialmente para las zonas rurales pobres de Bolivia, el gobierno está promoviendo la titulación de tierras (que hace que las familias tengan un mayor interés en invertir allí y proporciona garantías para préstamos). Para ello está construyendo infraestructura productiva, como caminos, y promoviendo empresas rurales productivas con el apoyo de los fondos sociales. Programas de PS en salud11. La falta de acceso al servicio de salud está siendo atendida por el SUMI, programa lanzado en

10 Para mayor detalle sobre temas indígenas en Bolivia en particular, y en América Latina en general, véase Hall y Patrinos, 2005. 11 Ver Banco Mundial (2004). Los programas de salud aquí analizados son complementados por los esfuerzos de reforma del Ministerio de Salud y Deportes (MSD).

Tabla 3 - PROGRAMAS DE PROTECCIÓN SOCIAL EN BOLIVIA, 1999-2005 (MM US$, CORRIENTES)

Programa Educación Educación Salud Salud Salud Salud Gobernancia Gobernancia Económico Económico Económico Económico Económico Gestión de desastres Agua & saneamiento Educación Salud Agua & saneamiento Agua & saneamiento Gestión de desastres Económico 3.2 11.7 0.0 1.1 0.0 0.6 1.0 2.7 18.9 0.0 0.0 8.1 0.1 0.4 0.0 30.0 17.7 1.3 8.1 1.4 1.5 0.0 77.8 90.2 139.6 156.3 224.5 191.8 2.5 12.9 5.5 3.0 7.0 4.2 0.4 1.9 16.8 0.0 0.0 5.1 2.9 0.0 0.0 28.0 13.7 3.5 7.3 0.4 3.1 0.0 2.5 10.6 4.5 6.6 7.7 2.3 0.8 1.5 4.8 0.0 41.7 6.5 6.5 0.2 0.1 43.3 29.3 6.1 2.4 1.2 2.6 1.7 1.9 6.7 5.4 6.6 8.4 2.9 1.0 1.1 0.0 26.0 21.0 6.5 13.3 0.0 0.4 55.1 37.0 8.1 0.1 1.0 1.3 7.6 0.2 1.9 2.4 5.5 16.5 5.0 0.2 0.6 0.0 23.5 103.5 4.6 18.8 0.3 0.4 41.1 20.3 3.9 0.0 4.8 1.2 10.9 0.0 4.8 6.2 2.7 16.9 4.2 0.0 0.6 0.0 7.3 93.7 4.1 5.2 0.0 0.6 45.5 14.0 5.9 0.0 12.1 0.1 13.4

Sector

1999

2000

2001

2002

2003

2004

Programas de alfabetismo PAN (Programa para niños menores de 6 años) PROSIN (Programa integrado de salud) Escudo epidemiológico SBS / SUMI (Seguro de salud) PAI (Programa de vacunación) Proyectos de género Proyectos indígenas FDC (Infraestructura-caminos productivos) PLANE (Bienestar laboral) BONOSOL (Transferencia de dinero a la vejez) Tenencia de tierras Mejora habitacional Prevención y gestión de desastres PROAGUAS (acceso al agua) Fondos sociales Infraestructura de educación Infraestructura de salud Infraestructura de agua Infraestructura de alcantarillado Desastres Desarrollo rural

Total

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Fuente: Ministerio de Hacienda

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2003 para sustituir al esquema previo de seguro público (SBS), y por el programa EXTENSA de brigadas móviles. El sistema universal de seguro tiene por objetivo estimular la demanda, al proporcionar servicios gratuitos de salud. Al mismo tiempo canaliza parte de los fondos recibidos por los municipios en virtud de la ley de descentralización de 199412. Estos fondos se utilizan como una prima de seguro, pagable por el municipio a las instituciones de salud de su jurisdicción. Antes del establecimiento del SUMI, muchas alcaldías no asignaban los fondos necesarios para el seguro de salud. Después el ámbito de tratamientos cubierto por el seguro fue ensanchado para incluir intervenciones terciarias. Además, la cuota de transferencias a las municipalidades destinada para el seguro de salud fue incrementada a 7 por ciento. En el mediano plazo, se programa elevarla a 10 por ciento. Al mismo tiempo, se creó un nuevo mecanismo (el Fondo de Solidaridad Nacional, FSN) con los recursos del programa de reduccion de la deuda para paises altamente endeudados (HIPC, por sus siglas en ingles). Este fondo proporciona recursos adicionales a fin de compensar a las municipalidades que gasta-

ron todos los fondos destinados a salud de las transferencias estatutarias. Este es un incentivo para asignar más fondos orientados a la salud. Por último, se estableció el programa EXTENSA para mejorar la cobertura en regiones remotas mediante la organización de brigadas móviles. Escudo epidemiológico: Las enfermedades transmisibles, como la malaria, la tuberculosis y el mal de chagas abarcan el 40 por ciento del conjunto de enfermedades contraídas por los bolivianos. En costos económicos, esto equivale al 7 por ciento del PIB. Sus portadores están siendo atendidos mediante programas “verticales” del Ministerio de Salud en todo el país, concentrados en los municipios más vulnerables. Esto incluye el PAI y el programa del “escudo epidemiológico” lanzado en 1999. Estos programas han mejorado significativamente su cobertura y calidad en los últimos 4 años. La desnutrición y la anemia en niños menores de tres años y en mujeres embarazadas es una de las prioridades de la estrategia de PS. Estas personas son atendidas a través del Programa Nacional de Nutrición (PNN), que incluye: un programa de micro nutrición; otro para supervisar los estados nutri-

12 La legislación aprobada en 1994 exigía la distribución del 20% del ingreso del gobierno central para las 314 municipalidades en Bolivia. Estos incluían fondos previamente asignados a los servicios de salud. Se estipuló que las municipalidades destinaran al menos un 5% de las transferencias percibidas del gobierno central al pago de seguros del sistema de salud, para proporcionar cobertura a su población. Las municipalidades también se volvieron propietarias de las instalaciones de salud en su jurisdicción y adquirieron competencias para financiar su equipo e insumos (pero no recursos humanos, que siguen dependiendo del control de las oficinas regionales del Ministerio de Salud, el SEDES). Para mejorar del desempeño de los servicios provistos por las nueve SEDES, se han aprobado convenios de desempeño (cuasi contratos), supervisados por las juntas de salud (denominadas DILO). El presupuesto de cada hospital y puesto de salud se basa en el costo de los servicios programados, que están vinculados a los MDM de salud, tales como nacimientos institucionalizados y cobertura de vacunación. El Ministerio ha desarrollado una política de recursos humanos para promover la reasignación del personal hacia las áreas con mayores necesidades. Estas iniciativas se describen en mayor detalle en el capítulo sobre salud.

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cionales y epidemiológicos; y uno de seguridad alimentaria. Se ha establecido un plan piloto, implementado por el Ministerio de Salud, para intensificar las acciones a fin de tratar la desnutrición en 25 de los municipios más pobres, antes de establecer un programa de mayor escala. Educación: La estrategia de PS apoya el acceso a la educación. La cobertura neta en la educación primaria ha aumentado mucho durante los últimos 15 años y actualmente está en el 97 por ciento. Sin embargo, la tasa de finalización para el 8vo grado aún es de sólo 75 por ciento. Las Metas del Milenio proponen establecer tasas netas de cobertura y de finalización primaria del 100 por ciento para 2015. La cobertura en la educación secundaria es baja, puesto que la tasa de matriculacion neta es apenas de 51%. Esta cifra amenaza con socavar la competitividad económica de Bolivia y reducir las oportunidades de empleo. Los fondos sociales se encargan de la construcción de infraestructura para educación. El sistema de PS también cubre los programas para la alfabetización de adultos; y el Programa de Atención al Niño-Niña (PAN) tiene un importante componente de educación preescolar. El PAN fue creado en 1997 para los niños de 0 a 6 años y también cubre la atención en nutrición, salud y protección. Trabaja a través de Centros Infantiles Familiares, donde se reúne a 15 niños en la casa de un voluntario. Los pequeños son educados por voluntarios de la comunidad capacitados por el programa. Al presente, el PAN está próximo al final de su financiamiento y no cuenta con recursos para continuar. Programas para grupos indígenas: A pesar de que pocos programas de PS están ex-

clusivamente designados para la población indígena, este grupo se beneficia de intervenciones orientadas a combatir la pobreza en general. Así, el SUMI y EXTENSA se proponen mejorar el acceso y calidad de servicio en las áreas indígenas de Bolivia. La ley del SUMI reconoce específicamente la dimensión intercultural de los servicios de salud. EXTENSA trabaja con agentes comunitarios (denominados ASISTES) y se han firmado convenios con las principales organizaciones indígenas para la acreditación de médicos tradicionales. También hay programas específicos de educación bilingüe, orientados a la población indígena. Bienestar laboral: Frente al rápido aumento del desempleo abierto de 6 por ciento a 9 por ciento de la PEA en 1999-2002) y del subempleo (de 16 por ciento a 21 por ciento en el mismo intervalo), fue establecido el PLANE en 2002. Tenía el propósito de proporcionar un programa de bienestar laboral contracíclico, en sustitución del FDC, que financió antes trabajos de infraestructura económica. El PLANE ha tenido tres fases hasta la fecha. La primera se financió con 25 millones de dólares y estaba orientada para generar 380.000 trabajos al mes, la Fase II contó con 20 millones de dólares para impulsar la creación de 390.000 trabajos al mes y la Fase III fue inicialmente financiada con 12 millones de dólares para lograr 200.000 trabajos mensuales. El ochenta por ciento del financiamiento del PLANE proviene de los donantes bilaterales. En 2005, el presupuesto para la Fase III del PLANE aumentó en 7 millones de dólares, haciendo uso de los fondos del gobierno nacional. En ese momento, el gobierno se propuso crear por lo menos 200.000 em-

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pleos mensuales en la primera mitad de 200513. Los trabajadores son empleados en promedio por dos meses, y su paga es inferior al salario mínimo, de modo que la participación se realiza mediante la autoselección de la gente que no ha podido conseguir empleo en el sector formal. El PLANE ha tenido algunos efectos positivos. Los de ingreso, por ejemplo, son significativos, especialmente para mujeres, y la mayoría de los trabajadores empleados en el programa ha aumentado su gasto en alimentos y además adquirió una nueva habilidad. Se estima que el 20 por ciento de los participantes en el PLANE ha conseguido un trabajo permanente más adelante14. BONOSOL. El principal programa de PS para tratar con las necesidades de la población mayor de 65 años de edad es el BONOSOL. Este plan se analiza en el capítulo correspondiente al sistema de pensiones.

PRINCIPALES CUESTIONES DEL SECTOR
Esta sección comenta las principales cuestiones políticas que deben ser atendidas en el sector de la PS. En primer lugar, examina los temas del sector muy relacionados con el fortalecimiento de la estrategia. Luego revisa las dimensiones de las estrategias de salud, nutrición y educación, y más adelante analiza los temas regulatorios y del mercado laboral relacionados con la creación de empleo e ingresos sostenibles.

Estrategia de sector: A pesar de los importantes avances logrados en la definición de la nueva estrategia de PS de Bolivia, ésta aún no ha sido oficialmente implementada. El presupuesto de PS todavía no está asaignado de acuero a prioridades del sector. Hace poco ha surgido una confusión sobre los roles de las distintas agencias en el liderazgo del sistema (específicamente, con relación a los respectivos roles del MPP y del DUF). El sistema de fondo social funciona en coordinación con los ministerios para programar trabajos de infraestructura; sin embargo, hay margen para mejorar el sistema de direccionamiento a fin de que los recursos sean canalizados a través del FCN hacia las municipalidades, y para generar coherencia entre las prioridades municipales y las nacionales. Además, mientras la economía comienza a recuperarse y el desempleo disminuye, existe una discusión en curso sobre el futuro papel del empleo de emergencia y de un posible rol para programas de transferencia de dinero, que vinculen subsidios al ingreso con programas sociales básicos en educación y salud. Estos temas se analizan en los siguientes párrafos. Eficacia del direccionamiento: En el marco de la Política Nacional de Compensación, el gobierno central transfiere fondos a las municipalidades a través de un fondo social (FPS), que se coordina con los ministerios para asignar recursos sobre la base de las necesidades básicas insatisfechas (NBI) de los habitantes de los municipios. Sin embargo,

13 El Banco Mundial no ha financiado directamente al PLANE, pero bajo la operación SSPDC II apoyó la prórroga del programa en el 2005 utilizando US$ 7 millones de fondos nacionales (cf. Banco Mundial, 2005b, p. 30). Este paso contribuyó a reducir la dependencia del programa en ayuda externa. 14 Landa, F. (2003).

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una reciente evaluación concluyó que una significativa proporción de los recursos se destinan aún a comunidades no pobres, lo que sugiere que hay que mejorar el direccionamiento15. El actual sistema tiene en cuenta criterios como la pobreza (NBI) y la capacidad de implementación. Desafortunadamente, la escasa capacidad de implementación de las municipalidades más pobres tiende a compensar su mayor nivel de NBI. Hace poco, el SUMI ha llevado a cabo una evaluación de impacto para verificar que el programa esté llegando a los hogares más pobres y guiar el futuro desarrollo del mismo. El desafío de la descentralización: Un desafío clave para la política de PS en Bolivia es que no es necesario que las administraciones descentralizadas suscriban necesariamente las prioridades nacionales cuando se trata de la asignación local de los fondos. Asimismo, si las reglas de asignación no consideran de forma adecuada la pobreza relativa de las distintas regiones, la descentralización fiscal puede reducir el ámbito de las medidas redistributivas. Este tema será aún más importante si se profundiza en el proceso de descentralización en Bolivia. Durante 2005, el PNC ha puesto en marcha un ejercicio piloto utilizando donaciones pares, o transferencias condicionales (Política de Transferencias Condicionales, PTC) para incentivar a los municipios a canalizar sus recursos hacia el logro de las MDM. La primera fase se centra en mortalidad infantil y materna. Los resultados de este piloto deberían ser cuidadosamente supervisados y, si fuera apropiado, escalados. Al mismo tiempo, Bolivia aún no ha transferido al control local importantes funciones que probable15 Aguilar Paredes y Ruiz Mier, 2004.

mente mejorarían el desempeño de los servicios básicos, como el poder para supervisar al personal en el sector de salud. SUMI: Diversos problemas socavan la operación eficaz y equitativa del sistema universal de seguro materno-infantil SUMI. ¿Cuáles son?: (i) No existe un estudio detallado de costo disponible, de modo que no se sabe si los pagos del SUMI cubren los costos reales de los protocolos requeridos. (ii) No hay información disponible sobre la distribución de los fondos del SUMI dentro del Ministerio de salud, pero parece probable que una porción más que óptima se consume en intervenciones terciarias. (iii) Los municipios más pobres tienen dificultad para gastar su cuota de fondos para salud y por tanto, encontrarán obstáculos para acceder a los recursos FSN, lo que podría conducir a una distribución regresiva. (iv) La introducción del SUMI se concentró en el seguro de salud de madre e hijo, con lo que excluyó otros servicios previamente cubiertos, como la salud sexual y reproductiva, y la identificación y tratamiento de tuberculosis y malaria, que podrían verse afectados negativamente. (v) Debido a la segmentación geográfica entre los hospitales del Ministerio de Salud y los de la seguridad social (SS), la ley del SUMI establece que los hospitales de la SS deben proveer el paquete de seguro SUMI a la gente que vive en su área de influencia. Sin embargo, no se otorga ningún incentivo al SS para que lo haga. Empoderamiento de usuarios indígenas y pertinencia cultural de los servicios: Según se desprende de los datos sobre salud y acceso a servicios, el alto nivel de exclusión de gru-

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pos indígenas hace de ésta un área clave para la intervención de la PS. A pesar de los avances descritos, existen muchas brechas entre las intenciones declaradas y la efectiva aplicación de las políticas. Además, aún existe mucho trabajo por hacer con respecto a la sensibilidad cultural de los servicios de salud y la promoción de la demanda de los servicios entre mujeres indígenas bajo el Acuerdo de Derechos de Mujeres Embarazadas (donde se incluye el derecho a dar a luz en la postura de su elección y a conservar su placenta). Empleo de emergencia: Un programa de empleo de emergencia satisfactorio siempre debería ser temporal y anticíclico; ser auto enfocado, y evitar distorsionar el mercado laboral “sustituyendo” demanda por otros tipos de empleo. En cuanto a estos principios, el PLANE busca ser auto selectivo, estableciendo el salario por debajo del mínimo legal. Pero existe el riesgo de que aún pueda “sustituir” trabajos en el sector informal, donde el salario mínimo no es limitante. En el periodo 1999-2002, el sector informal creció en importancia debido a la crisis económica, como lo demuestra el incremento del subempleo (del 16 al 21 por ciento) en este período16. También podría esperarse que el PLANE lleve a alguna gente a la PEA, por ejemplo, mujeres que no estaban buscando empleo previamente porque tenían pocas esperanzas de encontrarlo. Esto compensaría su impacto en la tasa de desempleo. Hay, además, un cuestionamiento sobre el doble provecho que tendrían los beneficiarios de otros programas, como los involucrados en donaciones para iniciar nego-

cios pequeños, que además obtienen trabajo en el PLANE. En todo caso, como programa anticíclico el PLANE debería ser limitado cuando la economía mejore y el desempleo disminuya. Se anunció la intención de concluirlo a fines de 2005. Reforma del mercado labora: En la actualidad, las regulaciones laborales desalientan el empleo en el sector formal, debido a los altos costos de despido, y también hacen difícil proveer incentivos basados en la productividad a los empleados. Esto provoca un sesgo hacia elecciones de producto y tecnologías intensivas en capital, que ayudan a perpetuar el desempleo. Esto también empuja la actividad económica hacia el sector informal, donde las regulaciones laborales no son efectivas. Dado que los empleados de este sector no tienen acceso a la seguridad social, esto tiene un doble efecto negativo en los resultados de la protección social, puesto que produce empleo menos seguro, que genera más vulnerabilidad.

OPCIONES DE POLÍTICA Principales áreas programáticas para la PS en Bolivia
La estrategia de PS en Bolivia debería continuar enfocada en: (i) fortalecer el desarrollo humano de los niños, mejorando el acceso de familias pobres a la educación y la salud primarias de buena calidad; (ii) apoyar a los hogares de bajos ingresos, expuestos a la inestabilidad económica; y (iii) establecer un sistema sostenible y equitativo de apoyo a la vejez. Al mismo tiempo, debería canalizarse la participación de las poblacio-

16 El subempleo lo integran principalmente trabajadores del sector informal, que ganan menos que el salario mínimo.

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nes indígenas en la formulación de políticas de PS en general.

Desarrollo humano de niños
Fortalecer la provisión de salud primaria: Es preciso fortalecer la provisión primaria en el marco del SUMI. Una opción aquí es establecer un sistema de guardián que exija que el acceso a los servicios del SUMI se realice a través de instalaciones de nivel primario. También es importante institucionalizar los vínculos entre las brigadas EXTENSA y las postas de salud. El SUMI debería considerar el reembolso de los costos de transporte para llegar a las postas de salud a quienes viven en lugares remotos. Bolivia también debería evaluar la expansión del paquete de beneficios del SUMI, considerando si todos los servicios incluidos son realmente prioridades dentro de la restricción presupuestaria disponible. El SUMI debería hacer pagos al sistema de Seguridad Social (SS) para compensar el costo de los servicios ordenados por la ley del SUMI, con el fin de proveer al SS con el incentivo de proveer estos servicios. Continuando su exclusión del sistema de seguro de salud, es importante garantizar un financiamiento presupuestario central, adecuado para programas “verticales” como tuberculosis, chagas y malaria, y el programa PAI (inmunización), con el fin de mejorar el escudo epidemiológico. También es preciso mejorar la coordinación entre el escudo epidemiológico y los programas PAI, y definir mejor las responsabilidades de otros actores del sistema (especialmente SUMI y EXTENSA) en la implementación de programas verticales a fin de evitar la duplicación de esfuerzos. Focalizar las acciones de PS en salud en los primeros años de vida: Los resultados más importantes en salud infantil están determinados por los primeros 24 meses de vi-

da. Bolivia debería poner el mayor énfasis en el seguimiento del embarazo y en la provisión de apoyo integrado a la salud primaria y nutrición durante los primeros 24 meses de vida. Debería considerar las lecciones de programas exitosos en otros países como el AIN–C en Honduras y “Creciendo Bien” en Guatemala. También tendría que considerar las lecciones de programas de estimulación temprana, que buscan compensar las deficiencias en el ambiente de aprendizaje de los hogares más pobres, como el programa colombiano Hogares Comunitarios para niños entre 2 y 4 años de edad. Mejorar el acceso de la población indígena a servicios de salud: Las medidas recomendadas a este fin incluyen: (i) llevar adelante una estrategia de comunicación social para promover el uso de derechos fijados por el Acuerdo de Derechos de Mujeres Embarazadas. (ii) pagar incentivos por referir pacientes a las instalaciones del MSD a fin de incrementar el uso de partos institucionales entre las mujeres indígenas e (iii) involucrar a las organizaciones indígenas en la planificación de la salud, incluyendo el plano local.

Apoyo para adultos expuestos a inestabilidad económica
Empleo de emergencia: El programa anticíclico de empleo de emergencia (PLANE) ha tenido efectos positivos, pero debería ser temporal. En la medida en que la economía continúe recuperándose, el gobierno debería ratificar la conclusión del PLANE. En el futuro, las estrategias para atender el desempleo estructural deberían constar de programas de capacitación para ayudar a que los desempleados, especialmente gente joven, que entra al mercado laboral por primera vez, busquen trabajo efectivo en el mercado laboral en recuperación.

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Reformas del mercado laboral: Para maximizar el efecto de la recuperación económica podrían plantearse algunas reformas en el mercado laboral a fin de incentivar la inversión en productos y tecnologías intensivas en trabajo. Dichas reformas deberían incluir una reducción de la carga de gastos sociales, que desalienta a las empresas a entrar al sector formal. Transferencias condicionales de dinero y registro de beneficiarios: Bolivia debería considerar hacer transferencias de ingreso para los hogares más pobres siempre y cuando és-

tos tomen servicios básicos de educación y salud, a través de programas de transferencias condicionales de dinero (CTD) (véase recuadro). Como una dimensión de esta estrategia, debería mejorarse la cobertura del registro nacional de población y la emisión de carnets de identidad para garantizar que los hogares más pobres no sean excluidos del acceso a servicios dirigidos debido a su exclusión del registro oficial.

Temas transversales
Marco institucional para la estrategia de PS: Es necesario ir más allá de la definición

Recuadro 1 - TRANSFERENCIAS CONDICIONALES DE DINERO (TCD): LECCIONES DE LA EXPERIENCIA INTERNACIONAL

Existe una creciente evidencia internacional relacionada con la eficacia de los programas TCD, como Oportunidades en México, Bolsa Familia en Brasil, Familias en Acción en Colombia, y Red Solidaria en El Salvador. Estos programas proveen subsidios monetarios a los hogares más pobres, mientras estimulan la toma de programas de salud y educación básicas para sus hijos, ofreciendo a la próxima generación la oportunidad de romper con el ciclo de pobreza. Estos programas funcionan particularmente bien en situaciones en que la oferta de servicios básicos es adecuada, pero algunos hogares no pueden o no están suficientemente motivados a utilizarlos. Así como la provisión de incentivos a las familias pobres para invertir en el desarrollo de sus niños, las TCD también responden a la demanda social y política de una iniciativa pública para apoyar los ingresos de las familias más pobres. Pero hacen esto sin causar distorsiones en el mercado laboral, que desalientan a la gente a trabajar, y sin la creación de grupos de interés implícitos que se convierten en un drenaje permanente de recursos fiscales. Algunos de los principales principios para un programa de TCD eficaz son los siguientes: > Los términos y monto de la transferencia de dinero debería estar dimensionada para no interferir en las decisiones de oferta laboral, pero ser suficientes para influir en la decisión de tomar los servicios básicos; > Las reglas de identificación por área geográfica y/o características del hogar deberían ser claramente definidas y estrictamente cumplidas; > La participación en el programa debería ser temporal, dependiendo de la situación de pobreza del hogar; > El programa debería ser adecuadamente coordinado con las agencias que proveen servicios básicos; > La estructura institucional debería ser fuerte, con información de primera mano, y sistemas de supervisión y evaluación.

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teórica de la estrategia de PS y concretar su implementación. El Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONAPES) debería asumir el liderazgo en este proceso. El presupuesto de los principales programas de PS debería ser debatido considerando los costos de los distintos resultados buscados. Una supervisión y evaluación más fuertes es una condición necesaria. Descentralización: Hay mucho por hacer para mejorar la coherencia entre las prioridades municipales y nacionales en el marco del modelo de gobierno descentralizado de Bolivia. Este tema crecerá en importancia en la medida en que se profundice la descentralización. Recientes iniciativas para utilizar donaciones pares, relacionadas con las MDM, deberían ser consideradas a la brevedad. Al mismo tiempo, Bolivia debería transferir la supervisión y control del personal de servicios básicos a los gobiernos locales, que tienen mayor capacidad para supervisar su de-

sempeño y están menos expuestos a ser manipulados por las organizaciones gremiales. Mejorar la eficacia del direccionamiento: Deberían revisarse las reglas de direccionamiento de la Política Nacional de Compensación con el fin de incrementar la proporción de los recursos destinados a las comunidades pobres. En salud, hay indicios de que el SUMI aún no está logrando suficiente concentración de recursos en los municipios más pobres y tampoco en las intervenciones primarias más importantes. Debería supervisarse los flujos financieros del SUMI para ver en qué se están empleando los recursos, con el fin de reasignarlos a las áreas e intervenciones prioritarias. Las reglas para lograr prioridad en el financiamiento del FSN en salud deberían ser flexibilizadas para garantizar que los municipios más pobres puedan utilizarlas. Finalmente EXTENSA requiere un mejor direccionamiento en áreas donde existan carencias de médicos.

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BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

BIBLIOGRAFÍA
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CON BENEFICIOS PARA TODOS

SISTEMA DE PENSIONES: LAS REFORMAS DE LA REFORMA
Rafael Rofman

E

l sistema de pensiones de Bolivia se enfrenta a serios problemas relacionados con su marco institucional, su impacto fiscal, su cobertura (incluyendo al “Bonosol”) y sus costos de gestión. Estas deficiencias exigen acciones inmediatas y a medio plazo. Los problemas fiscales sólo se superarán mediante una adecuación institucional que defina reglas claras y las asegure frente a presiones políticas y sociales. El programa de pago del Bonosol puede seguir siendo una respuesta creativa a la bajísima cobertura del sistema contributivo, pero sólo si se corrigen las fallas de acceso y financiamiento y se asegura su sostenibilidad, independientemente del debate sobre la política de hidrocarburos. Finalmente, el sistema privado presenta serias deficiencias en materia de competencia y costos, que deben ser revisadas.

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ANTECEDENTES
En 1996, Bolivia llevó a cabo una reforma estructural de su sistema de pensiones mediante una nueva legislación que creó un pilar único de capitalización, acompañado por un novedoso esquema de beneficio universal mediante la entrega de un monto fijo transferido directamente a todos los bolivianos al cumplir los 65 años. Hasta ese momento, el sistema de pensiones era de reparto con beneficio definido, con una planificación central gestionada por el gobierno nacional y varios fondos complementarios. El sistema planteaba problemas patrimoniales y de liquidez con poca o ninguna supervisión. La reforma de 1996 introdujo tres novedades principales. En primer lugar, suprimió definitivamente el sistema antiguo para la población activa. Así, los trabajadores que ya estaban jubilados o que habían reunido las condiciones requeridas para acceder a ese beneficio, mantenían sus derechos amparados por la legislación anterior, pero quienes accedieran a la jubilación con posterioridad a la reforma deberían hacerlo bajo el nuevo régimen. La segunda novedad fue la creación de un sistema de capitalización con participación obligatoria de los asalariados de cualquier rama o sector, incluidos los funcionarios públicos y militares, cuyos aportes se derivaron a cuentas individuales administradas por entidades privadas. Al mismo tiempo se creó el llamado Bono Solidario (“Bonosol”), un novedoso programa consistente en la entrega anual de una prestación monetaria básica a toda la población mayor de 65 años, dentro de un régimen no contributivo, pero totalmente prefinanciado.1
1

Para analizar las consecuencias de la reforma y el desempeño del nuevo sistema podemos considerar cinco dimensiones. Por un lado, hay que considerar que el marco institucional del sistema ha jugado un papel importante, porque además de su debilidad, fue objeto de constantes cambios y ha experimentado numerosos problemas a los que se enfrenta en la actualidad. Un segundo aspecto es el peso del sistema de pensiones en las cuentas fiscales. Ese impacto fue un lastre desde el momento mismo en que comenzó a aplicarse la reforma y debe seguir teniéndose en cuenta incluso a mediano plazo. El tercer aspecto digno de consideración se refiere a la cobertura del sistema de pensiones. Bolivia tiene aún los índices más amplios de desprotección y desigualdad de la región. Por otro lado, la creación, implementación e impacto del “Bonosol” merece particular atención, porque es un ejemplo creativo de aplicación de programas sociales. Finalmente, también debe evaluarse la situación del sistema privado de gestión de pensiones, en relación con el desempeño de sus gerentes y la gestión financiera de los recursos acumulados. A continuación se analizaran en detalle estos cinco elementos.

La estructura institucional
La estructura institucional ha experimentado varios cambios desde la implementación del nuevo sistema en 1996. Tras diversos ajustes, se asignó el diseño de políticas al Viceministerio de Pensiones y Servicios Financieros del Ministerio de Hacienda. Todo el sistema quedaba bajo su dirección, con sus componentes de reparto (antiguo sistema), capitalización (nuevo sistema) y distribución del Bonosol. El segundo nivel

Para una descripción detallada del nuevo sistema, véase von Gersdorff (1997)

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institucional paso a ocuparlo la Superintendencia de Pensiones, Valores y Seguros, un organismo autónomo bajo protección del Ministerio de Hacienda, cuya función es supervisar la actuación de los tres componentes del sistema, a través de sus intendencias de Pensiones (reparto y Bonosol) y Administradoras de Fondos de Pensiones, AFP (Capitalización). En el tercer plano institucional, las entidades operativas se dividen según el componente del sistema. Por un lado, el Servicio Nacional del Sistema de Reparto (SENASIR) se encarga de gestionar el antiguo régimen (incluido el pago de beneficios a quienes se retiraron bajo su vigencia) y de la verificación y pago de compensaciones a quienes, habiéndose retirado bajo el nuevo sistema, tienen derecho a percibirlas por haber aportado antes de la reforma. En el ámbito del Ministerio de Hacienda, el SENASIR es autónomo. Por su parte, las AFP se encargan de registrar las afiliaciones, administrar los fondos y pagar los beneficios de los trabajadores bajo el nuevo sistema. Además, por supuesto, administran los Fondos de Capitalización Colectiva y pagan, con recursos de los mismos, los beneficios del Bonosol. Por último, las Compañías de

Seguros de Vida administran los seguros de invalidez y fallecimiento (con los que se financian tales beneficios en caso de siniestro de trabajadores activos) y las rentas vitalicias que adquieran los trabajadores del régimen de capitalización para el cobro de sus beneficios.

El gasto público en pensiones
Cuando se produjo la reforma, el gasto anual del sistema público se situaba alrededor del 2 por ciento del PIB, con un déficit de cerca de medio punto porcentual. Este gasto había comenzado a aumentar continuamente en los años previos y era motivo de preocupación para el gobierno, que preveía un incremento sostenido. Al implementar la reforma, la expectativa de analistas y políticos era que ante la supresión del antiguo sistema para los trabajadores activos, el gasto comenzaría a declinar por la mortalidad entre los ya retirados. Así, las previsiones oficiales indicaban que, como consecuencia inmediata de la reforma, se produciría un incremento del déficit de hasta un 3 por ciento del PIB, para luego comenzar a declinar y, hacia 2005, encontrarse en torno al 1,5 por ciento del producto (Gamboa, 2005). Según estas previsiones, hacia 2018

Cuadro 1 - ESTRUCTURA INSTITUCIONAL DEL SISTEMA DE PENSIONES EN BOLIVIA
Ministerio de Hacienda Diseño de políticas Vice Ministerio de Pensiones Entidades Públicas Entidades Privadas Relación Jerárquica Públicas Relación de Supervisión

Supervisión

Superintendencia de Pensiones, Valores y Seguros

Operación

Servicio Nacional del Sistema de Reparto

Administradoras de Fondos de Pensiones (AFJP)

Compañias de Seguros de Vida

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el déficit del sistema reformado sería menor al que se produciría de no aplicarse la reforma, y hacia 2045, el costo total sería prácticamente nulo. Sin embargo, poco después, una actitud permisiva en el proceso de supresión del sistema antiguo, la concesión de importantes aumentos en los beneficios ante presiones políticas y sociales, y la contabilización de beneficios extraordinarios para las Fuerzas Armadas además de compensaciones para los empleados públicos como parte del gasto provisional, echaron por tierra el optimismo inicial. Así, el gasto se elevó a algo más del 4.5 por ciento del producto en 2004 (SPVS, 2004), y para 2005 se prevé que continuara por encima del 4,0 por ciento del PIB, más del doble de lo inicialmente previsto. La gran diferencia entre el gasto previsto al iniciarse la reforma y el resultante preocuparon desde un principio al gobierno de turno y a observadores independientes. En un detallado análisis, Revilla (2002) identificó cinco causas de esta diferencia: (i) El número de rentistas: según las estimaciones iniciales, el número de jubilados del sistema antiguo debería disminuir desde los casi 125 mil en 1996 hasta alrededor de 107 mil en 2001. La re-

ducción tendría que haber marchado a un ritmo del 3 por ciento anual. Sin embargo, en 2001 el número de pensionados no sólo no había disminuido respecto de 1996, sino que había continuado aumentando hasta llegar a los 156 mil, lo que implica un desfase del 46 por ciento respecto de las previsiones iniciales. Esta diferencia obedecería a la facilidad con que los trabajadores en edades próximas a la jubilación obtuvieron el reconocimiento de sus derechos previsionales, a falsificaciones de documentos de identificación (lo que permitió alterar la edad de las personas) y a las permanentes ampliaciones de los plazos para presentar solicitudes de retiro bajo el sistema antiguo. (ii) Monto de los beneficios: Desde la aprobación del nuevo sistema previsional, diversas presiones de tipo político y social condujeron a aumentos continuos de los beneficios. Dos acuerdos sociales, conocidos bajo los nombres de las localidades donde fueron suscritos, “Caracollo” y “Patacamaya”, provocaron fuertes aumentos en las pensiones mínimas, que a fines del año 2002 duplicaban al salario mínimo.

Gráfico 1 - GASTO EN PENSIONES, COMO PORCENTAJE DEL PIB, 1997-2004.
6 5 4 3 2 1 0 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Fuente: Parra (2002) y Gamboa (2005)

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(iii) Indexación de los beneficios al valor del dólar: A partir de 1997 se modificó el mecanismo de ajuste de los valores de las pensiones, pasando a indexarse de acuerdo a la evolución del dólar estadounidense. Debido a la pérdida constante de valor del peso boliviano (que se depreció en un 16 por ciento en términos reales entre 1997 y 2004), esta decisión implicó aumentos significativos en los beneficios promedio. (iv) Decisiones sobre la “generación sándwich”: Desde la aprobación de la reforma se suscitó un amplio debate sobre el trato que debían recibir quienes, habiendo cumplido con los años de aportes requeridos para jubilarse (12 años bajo el antiguo sistema), no tenían la edad mínima. Distintas medidas tomadas a partir de la vigencia del nuevo sistema fueron flexibilizando las condiciones para el acceso de este grupo a los beneficios del sistema antiguo, aumentando así el gasto del sector. (v) Criterios de contabilización del gasto: Desde la reforma, el personal de las Fuerzas Armadas pasó a integrarse en el

sistema nacional, pero conservando el derecho a percibir un beneficio del 100 por ciento de su último salario. Por ello, se diseñó un mecanismo de subsidio adicional que en términos contables se ha considerado como parte del “gasto de pensiones”. Del mismo modo, al modificarse la tasa de contribución de los trabajadores, el Estado otorgó a sus empleados un aumento compensatorio de salarios. Éste, conocido como “aporte fusión salarios”, se ha mantenido separado del resto de los gastos en personal y en distintas presentaciones se lo ha considerado como parte del “gasto en pensiones”.

La cobertura del sistema
El sistema de pensiones de Bolivia tiene una de las coberturas provisionales más bajas de la región, en términos de participación de los trabajadores. Apenas un diez por ciento de la fuerza de trabajo de todo el país contribuye regularmente a los fondos de pensión, e incluso si sólo se considera a los asalariados, un grupo relativamente privilegiado en el mercado laboral boliviano, el

Gráfico 2 - COBERTURA DEL SISTEMA DE PENSIONES, PARA LA POBLACIÓN ACTIVA Y LOS MAYORES DE 65 AÑOS, ALREDEDOR DEL AÑO 2002
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Activos Adultos Mayores

NI GU DR* SV

BO

EC

PY

CO MX

PE

VE

CR PA* CL AR

UY

BR

Nota: (*) República Dominicana y Panamá carecen de datos sobre cobertura de seguridad social entre trabajadores activos. Fuente: Rofman y Lucchetti (2005).

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porcentaje que realiza aportes no supera el 30 por ciento. Esta baja participación se refleja en la etapa pasiva: menos de 15 de cada 100 personas de 65 años o más percibe beneficios previsionales. Las diferencias por género son importantes, porque la tasa de cobertura de los varones en edades activas y pasivas es un 40 por ciento mayor que entre las mujeres. Del mismo modo, la mayor parte de los participantes en el sistema residen en las ciudades, ya que la cobertura rural es inferior al 3 por ciento entre los activos y al 5 por ciento entre los adultos mayores. La importancia de la inequidad en el acceso al sistema de pensiones puede percibirse con claridad al considerar la cobertura de las personas en el quintil más pobre (que apenas supera el 0,5 por ciento) y el más rico (36,5 por ciento). La distancia entre estas dos cifras evidencia la iniquidad (“ratio de equidad”), mostrando que el grupo más rico tiene una tasa de acceso al sistema 63 veces mayor que la del más pobre. En comparación, otros países de la región como Brasil, Ecuador, Chile, Uruguay y Costa Rica, tienen “ratios de equidad” muy inferiores,

porque la cobertura de los más ricos es inferior en diez veces de la de los más pobres. El sistema boliviano de pensiones no sólo es inequitativo para quienes participan en él, sino también con el resto de la sociedad. Al alto costo que el sistema antiguo ha generado debido a su impacto fiscal (lo que ha sido causa de preocupación), se suma una cobertura baja y excluyente, que lo convierte en un enorme subsidio que toda la sociedad brinda a un grupo reducido de beneficiarios. La población favorecida por el sistema equivale a menos del 15 por ciento del conjunto de los mayores de 65 años, equivalente al 0,6 por ciento de la población total. Sin embargo, este grupo absorbe cerca de 5 puntos porcentuales del producto, con beneficios que, en promedio, equivalen a casi cuatro veces el PIB per cápita. Estas cifras muestran que el sistema es muy generoso con quienes participan2 y al mismo tiempo es excluyente, lo que provoca enormes efectos regresivos sobre la distribución de la renta.

El papel del Bonosol
A diferencia de otros países de la región y del mundo, la transferencia de las empre-

Gráfico 3 - PARTICIPACIÓN DE LOS TRABAJADORES ACTIVOS EN EL SISTEMA DE PENSIONES POR QUINTIL DE INGRESOS, Y RATIO DE EQUIDAD
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Quintil I Quintil V Razón de equidad

CL EC

BR

CR

UY

SV

NI

VE

CO

PE

MX CU PA* PY BO

2

En Argentina, por ejemplo, el beneficio promedio es de aproximadamente un 75 por ciento del PIB per cápita, y en Uruguay de 30 por ciento del PIB per cápita.

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sas estatales realizada en Bolivia a mediados de los años 90 se destacó por no haber privatizado del todo. La “privatización a la boliviana” implicó que sólo se transfiriera a los nuevos accionistas un 50 por ciento de las acciones. Éstas fueron entregadas sin cargo a los socios privados, a cambio de un compromiso de realizar fuertes inversiones que las capitalizasen. A su vez, una parte menor del capital accionarial (inferior al 3 por ciento en todos los casos, con una única excepción) se entregó a los trabajadores de las empresas, y el remanente se transfirió “a los ciudadanos bolivianos residentes en el país y que al 31 de diciembre de 1995 hubieren alcanzado la mayoridad”3. El proceso de capitalización y privatización se aplicó a seis empresas, vinculadas a las áreas de hidrocarburos, telecomunicaciones, fundiciones, energía eléctrica y transporte aéreo y ferroviario. Las fundiciones no se llegaron a capitalizar. Con la aprobación de la nueva ley de pensiones en 1996, las acciones entregadas a los ciudadanos se depositaron en “Fondos de Capitalización Colectiva” (FCC), administrados por las mismas AFP. En función a la información sobre los montos capitalizados por los nuevos accionistas privados, se estimó que el valor monetario del conjunto de las acciones era de 1650 millones de dólares (el 22 por ciento del PIB). Con estos recursos, las AFP se comprometían a pagar un Bonosol de aproximadamente 250 dólares anuales a cada boliviano mayor de 65 años (siempre que hubiera nacido antes de 1974). El monto del beneficio debe revisarse en función a un análisis actuarial con una periodicidad de tres años.
3

Al iniciarse los pagos de este beneficio, surgieron dos problemas. Por un lado, el sistema de documentación individual en Bolivia presentaba importantes fallas, por lo que, muchos potenciales beneficiarios carecían de la identificación necesaria, mientras que en otros casos se sospechaba de falsificaciones o fraudes en los documentos. Al mismo tiempo, las AFP tuvieron que hacer frente al pago de cerca de cien millones de dólares, en un momento en que el FCC carecía de liquidez. Además, dada la ausencia de mercados y las restricciones políticas, tampoco parecía viable vender acciones de las empresas capitalizadas. Por ello, las AFP optaron por endeudar al FCC. La cuantía de la deuda equivalia a la mitad de los pagos que deberían realizar. Ante los graves problemas de liquidez, las AFP suspendieron pagos a principios de 1998, y el gobierno reemplazó el programa del Bonosol por otro llamado “Bolivida”, que repartía las acciones de las empresas privatizadas entre la población a través de cuentas individuales y reducía el monto de los beneficios a aproximadamente un 25 por ciento del valor original. Los beneficios de Bolivida se pagaron entre 1998 y 2001, pero a fines de 2002 se aprobó una nueva ley que reinstauraba el Bonosol en las condiciones iniciales, con el añadido de que los activos del FCC se fusionaban a los fondos de capitalización individual a fin de incrementar la liquidez del sistema. Esta fusión nunca se concretó en su totalidad, aunque durante 2003 se realizaron transferencias por un valor aproximado de 130 millones de dólares, lo que mejoró significativamente la liquidez del FCC.

Texto de la Ley 1544, conocida como “Ley de Capitalización”, en su artículo 6. Aprobada el 21 de marzo de 1994.

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Más adelante, el gobierno del presidente Carlos Mesa convocó un referéndum nacional el 18 de julio de 2004, en el que se consultó a la ciudadanía sobre distintos aspectos vinculados a la política de hidrocarburos. La tercera pregunta del plebiscito era: “¿Está usted de acuerdo con refundar Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos, recuperando la propiedad estatal de las acciones de las bolivianas y bolivianos en las empresas petroleras capitalizadas, de manera que pueda participar en toda la cadena productiva de los hidrocarburos?”. Tras el escrutinio, la pregunta recibió una respuesta positiva por parte del 67 por ciento de los votantes habilitados. Dada la similitud entre la redacción de esta pregunta y la de la ley que creó el Bonosol, distintos sectores interpretaron que el apoyo masivo a la misma implicaba la transferencia de los activos de los FCC a la nueva YPFB. Aunque el gobierno no realizó la transferencia, la posibilidad de hacerlo con carácter inminente ha seguido abierta, tal y como lo han señalado las nuevas autoridades electas en 2005. Al respecto, el programa de gobierno del Movimiento al Socialismo (MAS) establece, en su punto 1.7, que “revertirá las acciones de todas las empresas capitalizadas, para que el Estado boliviano tenga control directo sobre las mismas. Este hecho significa modificar el paquete accionario en estas empresas. Asimismo, se garantizará el pago del BONOSOL con los rendimientos del Fondo de Capitalización Colectiva (FCC) y con recursos adicionales de TGN”. Los beneficiarios del Bonosol son todos los bolivianos mayores de 65 años. De acuerdo con estimaciones y previsiones demográficas realizadas por CELADE (2005), este grupo estaba integrado por aproximadamente 300.000 personas en 1997, y fue aumentando hasta alcanzar los 390.000 en

2005. El número de beneficiarios del programa parece haber sido algo mayor de lo esperado, ya que en 1997 se pagaron a 364 mil beneficiarios, y en 2004 se alcanzó a 427 mil. No existen cálculos rigurosos del alcance del programa (esto es, si llega a todos los beneficiarios potenciales) ni sobre el nivel de fraude (esto es, cuantas personas perciben el beneficio sin cumplir los requisitos). Sin embargo, datos de la Encuesta de Hogares de 2002 indicaban que cerca de un 30 por ciento de los mayores de 65 años decían no estar recibiendo el dinero, y las diferencias mencionadas entre la población estimada y la efectivamente beneficiaria parecen señalar la existencia de beneficios indebidos. Aunque el bono es reducido, los efectos del programa sobre las condiciones de vida de la población parecen relevantes. En un estudio basado en datos del periodo 19992002, Martínez (2005) concluyó que, especialmente en las áreas rurales, los hogares con al menos un beneficiario del Bonosol incrementan en forma significativa su consumo de alimentos. La causa de este impacto parecería residir no tanto en la compra de más alimentos por parte de los beneficiarios, sino en la posibilidad de adquirir bienes de capital básicos necesarios para incrementar su producción agrícola, que antes eran inaccesibles por las restricciones de liquidez y la falta de financiamiento.

El nuevo sistema
El régimen de capitalización introducido en 1996 se parece mucho a los que se fueron creando desde 1981 inspirados en la experiencia chilena. Sin embargo, deben mencionarse varias diferencias. El nuevo sistema requiere la participación de los trabajadores asalariados, que deben contribuir con 12,5 por ciento de sus salarios, con un adicional

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de dos puntos porcentuales pagados por los empleadores para financiar los seguros de riesgos profesionales. Los aportes se distribuyen en forma preestablecida y se destinan 10 puntos porcentuales a los fondos de pensiones, dos puntos al financiamiento de los seguros de invalidez y fallecimiento, y medio punto a los costos de administración. Como en otros países del entorno, los trabajadores acumulan aportes y al alcanzar la edad de retiro (65 años), pueden convertir el saldo de sus cuentas individuales en una renta vitalicia. El sistema no prevé el pago de pensiones mínimas, por lo que no existe el requisito de años con aportes para solicitar el retiro. Sin embargo sí previó el pago de “compensaciones de cotizaciones” para trabajadores que hubieran realizado aportes al sistema con anterioridad a la reforma. En vez de abrir el mercado a la participación de cualquier interesado (como fue el caso en Chile y en la mayoría de los países de la región), o de utilizar un sistema progresivo que garantice una alta participación en el mismo de un fondo de pensiones administrado por una entidad pública (como ocurrió en Uruguay), el modelo elegido por las autoridades bolivianas fue el de licitación. Así, se dividió el mercado en dos partes idénticas y se procedió a asignar a los trabajadores a una de las dos AFP. La selección de estas administradoras se hizo por licitación, lo que creó un duopolio cuyos integrantes no compiten entre sí. Aunque desde 2002 se autorizaron los traspasos entre las administradoras, esta actividad ha sido mínima, en parte por la falta de ambición comercial de las AFP. Entre 2002 y 2004 se produjeron algo más de 11.000 traspasos, que tuvieron un efecto prácticamente nulo sobre la distribución de los afiliados (la “ganancia neta” de afiliaciones por parte de la AFP con resultado positivo fue de 200 afiliados en un período de tres

años). El número de traspasos totales equivale a una tasa anual de aproximadamente 0,4 traspasos por cada 100 miembros, muy por debajo del promedio de los países latinoamericanos, que oscilaba entre los 2 y 3 traspasos anuales por cada 100 afiliados. La comisión de administración cobrada por las AFP bolivianas sobre los aportes (0,5 por ciento del salario) es la más baja de la región, aunque la existencia de otros cargos cobrados directamente a los fondos, así como el costo relativamente elevado de los seguros de invalidez y fallecimiento han generado algunos debates sobre el peso efectivo del sistema, que sería en realidad de casi el doble del señalado (FIEL, 2005). Lo cierto es que, puesto que no hay gastos de mercadeo ni de promoción publicitaria, las administradoras bolivianas obtienen resultados muy positivos en su gestión. El “return on equity” (ROE), que mide el resultado de las compañías como porcentaje del patrimonio neto de las mismas, ha sido muy alto en Bolivia, tanto en términos absolutos como en comparación con otros países, ya que sólo lo supera Perú desde 2000. En relación a la inversión de los activos de los fondos de pensiones, la política de las AFP ha sido muy conservadora, debido en parte por las exigencias legales a las que vienen sometidas. A su vez, los problemas fiscales del antiguo sistema han afectado al nuevo modelo de capitalización, porque, dadas sus necesidades de financiamiento, el gobierno se ha empeñado en obtener recursos de las AFP. En marzo de 2005, casi un 69 por ciento de los fondos estaban invertidos en valores emitidos por el Tesoro General de la Nación; además, un decreto del año 2000 establece que los fondos de pensiones deben adquirir, anualmente, el equivalente a 180 millones de dólares en deuda pública, emitida por el Estado exclusivamente a tal

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Tabla 1 - ROE DE LAS AFP, POR PAÍSES, 2000-2004

2000 Perú Bolivia Chile Mexico Uruguay El Salvador Argentina 55.5 88.6 40.6 21.6 1.3 4.9 14.7

2001 58.2 14.4 27.4 30.5 30.8 17.9 2.6

2002 58.0 36.5 23.1 32.9 92.0 24.7 -18.6

2003 58.6 39.2 21.8 30.7 31.9 27.8 -9.3

2004 52.5 38.8 21.0 25.2 39.0 30.8 -10.0

Promedio Lineal 45.6 31.9 25.1 22.6 17.4 8.7 1.5

Fuente: Boletines estadísticos de la AIOS.

fin. Dado que la recaudación en los últimos años fue de unos 220 millones de dólares anuales, esta regla implica que las AFP deben invertir al menos un 85% de su recaudación en deuda pública. Las carteras de inversión de los fondos de pensiones presentan una diversificación muy baja. Además del 69 por ciento de lo colocado en deuda pública, los fondos mantienen un 7 por ciento de sus activos en acciones y deuda de la Petrolera Andina, un 5,7 por ciento en Transredes S.A. y otro 5,3 por ciento en acciones de otras empresas privatizadas en 1996. En total, más de un 85 por ciento de los activos se concentra en deuda pública o valores emitidos por las empresas capitalizadas. La diversificación internacional también es mínima, ya que sólo el 1,4 por ciento de los fondos están invertidos en activos extranjeros. La rentabilidad de los fondos ha sido muy estable desde que comenzó a funcionar el sistema. En tal sentido, se alcanzó un promedio del 8 por ciento anual en dólares. Dada la composición de la cartera de inversiones, esta tasa está directamente determina-

da por la rentabilidad de los títulos públicos, que fijan a su vez las autoridades gubernamentales. Por ello, es difícil establecer una relación entre los rendimientos de los fondos y la evolución de los mercados financieros. Como ocurre en otros países de la región, al considerar a los nuevos regímenes de capitalización, la mayoría de los analistas y políticos se fijan sobre todo en la evolución de los fondos de pensiones y el desempeño de sus administradoras, las AFP. Sin embargo, las Compañías de Seguros de Vida ejercen un papel esencial, pues cubren los riesgos de invalidez y fallecimiento (que pueden llegar a representar un alto porcentaje de los beneficios pagados). Además absorben buena parte de los costos del sistema. En Bolivia, dos empresas aseguradoras cubren toda la actividad vinculada al sistema previsional. Durante 2004, la producción de seguros previsionales fue de 48 millones de dólares, casi un 25 por ciento de la recaudación total del sistema de pensiones, mientras los siniestros registrados alcanzaron los 25 millones de dólares. Esta notable dife-

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rencia refleja la inmadurez del sistema y, posiblemente, la existencia de utilidades para las compañías de seguros, aunque éstas no se reflejen en los balances presentados a la Superintendencia, debido a la constitución de importantes reservas, que a marzo de 2005 superaban los 260 millones de dólares.

LOS DESAFÍOS SECTORIALES El costo fiscal
El pesado costo fiscal del sistema provisional de Bolivia ha centrado sin duda numerosos debates, porque la magnitud del gasto derivado de la reforma pone en peligro la estabilidad financiera del conjunto del Estado. La reforma de 1996 tenía como uno de sus principales objetivos el control y reducción de dicho costo, pero como ya se advirtió, la debilidad institucional y política del Estado a la hora de implementar los cambios normativos impidieron alcanzar esa meta. La experiencia boliviana y de otros países de la región apunta la dificultad de revertir lo ocurrido desde 1996. En ese sentido, adoptar medidas destinadas a una reducción drástica del gasto implicaría en-

frentarse a restricciones legales y en muchos casos, violar derechos adquiridos, así como provocar los lógicos conflictos sociales y políticos que surgirían como reacción inmediata. Lo más factible parece ser, pues, tender hacia políticas que eviten la repetición de nuevos errores en el futuro. Bajo supuestos razonables y mediante una modelación, puede preverse la evolución del sistema y la demanda del mismo sobre las cuentas fiscales. Entre los años 2003 y 2004 se prepararon dos simulaciones del gasto futuro, una para un estudio del BID y la segunda por un equipo conjunto del BM y el gobierno boliviano. Estas previsiones indican que el gasto debería disminuir en forma constante durante las próximas décadas, con lo que se reduciría paulatinamente la presión sobre las cuentas fiscales. Aunque las previsiones de gasto indican que éste tenderá a disminuir con el tiempo, el principal riesgo fiscal del sistema continúa siendo su fragilidad institucional. Por ejemplo, durante 2004 se aprobaron dos decretos supremos (27542 y 27543), que crean tres nuevos beneficios para quienes los solicitaron bajo el sistema anterior sin haben obtenido aún una respuesta. Este gasto adi-

Gráfico 4 - PREVISIÓN DEL GASTO FISCAL EN PENSIONES, COMO PORCENTAJE DEL PIB. 2005-2060
6 5 4 3 2 1 0 2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 2055 2060 Fuente: Gamboa (2005).

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cional, no incluido en la previsión presentada, fue de alrededor de 5 millones de dólares durante el segundo semestre de 2004, por lo que su valor anualizado podría representar un 0,1 por ciento del PIB. Puesto que distintos gobiernos han concedido beneficios a grupos y sectores a fin de solucionar demandas y conflictos concretos, el sistema de pensiones lleva años siendo una herramienta de política social a corto plazo. Por ello, sin acuerdos explícitos sobre los límites del sistema y las condiciones de acceso al mismo, persiste el riesgo de que esta práctica continúe en los próximos años y con ello se frene la tendencia teórica del gasto a disminuir. En 2004, el gobierno boliviano creó una comisión técnica para analizar el costo del sistema de reparto. Ésta preparó un informe y varias propuestas de acción, adoptadas por el gobierno mediante el decreto 27991 de enero del 2005. Entre las principales medidas adoptadas se incluyen: > La creación de un archivo electrónico de datos, con información sobre rentistas en curso de pago y de adquisición, al cual deberían tener acceso directo la SPVS, el Ministerio de Hacienda, el Viceministerio de Pensiones y Servicios Financieros y el SENASIR > La revisión, por parte del SENASIR, de los registros de rentistas que presenten contradicciones. > La realización anual, por parte del Ministerio de Hacienda, de estudios actuariales sobre el estado del sistema de pensiones. > La adopción, por parte del SENASIR, de un sistema de incorporación de toda la información disponible al archivo electrónico de datos. > La puesta en marcha de un plan de emergencia de atención al asegurado, que permita que los interesados puedan ob-

tener información sobre el estado de sus trámites en el SENASIR. > La adopción de un plan de aceleración del proceso de calificación de rentas en trámite, para finalizar la revisión de las solicitudes pendientes antes del 31 de diciembre de 2005. > La revisión, por parte del SENASIR, de las calificaciones de rentas y pagos globales concedidos que pudieran haber sido otorgados en forma irregular. > La evaluación de una propuesta para crear un fondo con los inmuebles que originalmente pertenecían a los fondos complementarios y que fueran transferidos al Estado, para financiar el gasto del sistema. > La preparación de un informe anual sobre los procesos de liquidación de los antiguos fondos complementarios. Al mismo tiempo, el decreto instituyó varias reformas institucionales en el SENASIR, incluyendo las áreas de cobranza de deudas, lucha contra la corrupción y morosidad, doble percepción y control de vivencia. Sin embargo, una de las principales misiones asignadas a la comisión, la búsqueda de fuentes alternativas de financiamiento, no se llevó a cabo, por lo que mediante un decreto supremo el gobierno encomendó al Viceministerio de Pensiones y Servicios Financieros la búsqueda de fuentes alternativas al endeudamiento público. Las medidas recogidas en el decreto pretenden mejorar la transparencia y gobernabilidad del sistema de reparto, dos áreas con limitados avances en el pasado, y que parecen ser precondiciones para un mejor control del sistema, reduciendo fraudes y abusos en el mismo. Pese a que dichas medidas están bien encaminadas, su eficacia sólo podrá ser evaluada en función del funcionamiento real del sistema en los próximos

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años, ya que, como se señaló antes, el enorme costo del actual sistema de pensiones no es fruto de su planificación ni de la claridad de las normas y objetivos, sino de su incumplimiento.

El Bonosol, el acceso al mismo, la sostenibilidad financiera y su vinculación con la política de hidrocarburos
Desde su creación, el Bonosol ha sido objeto de debates, cambios normativos y preocupación de los sucesivos gobiernos. Hasta ahora se ha discutido mucho sobre la calidad de la gestión de los responsables de los FCC, los costos de dicha administración, el acceso de los grupos más pobres y vulnerables a los beneficios y la sostenibilidad financiera del programa. Según la ley de pensiones de 1996, corresponde a las AFP administrar los FCC, en paralelo a los fondos de pensiones. Sin embargo, mientras los fondos de capitalización individual reciben un flujo mensual de ingresos que hay que invertir, con los FCC ocurre lo contrario. Así, las AFP recibieron activos que deben administrar para generar ganancias y liquidez que les permitan pagar beneficios, pero carecen de un ingreso constante y regular. Desde un principio, la falta de liquidez se consideró un problema para gestionar estos fondos. Aunque en ocasiones se especuló con la posibilidad de que los dividendos pagados por las empresas capitalizadas fuera suficiente para financiar el pago de los beneficios del Bonosol, la rentabilidad relativamente baja de las mismas4 hizo que, por el contrario, los recursos transferidos por las compañías capitalizadas a los FCC entre esos años alcancen un pro4

medio de algo menos de 50 millones de dólares anuales, es decir, cerca de la mitad de los recursos requeridos. La baja rentabilidad obtenida podría deberse a que el valor estimado de los activos sea inadecuado (esto es, que las acciones estén sobrevaloradas), a que la calidad de la gestión de las empresas sea menor de lo esperado, o a que existan problemas objetivos en el desarrollo de estas empresas que impiden alcanzar mejores resultados. En cualquier caso, los FCC tienen un problema de liquidez, que sólo podría solucionarse mediante la venta de parte de sus activos en el mercado. Sin embargo, dichas operaciones han sido muy raras debido a las presiones políticas que los administradores soportan y al hecho de que no existen mercados con la suficiente liquidez como para operar con grandes volúmenes de activos. Aunque la gestión financiera de las AFP con respecto a los FCC ha sido limitada, el cobro de comisiones por dicho concepto se ha mantenido a lo largo del tiempo. En el marco del sistema de comisiones que cobran las AFP, las dos compañías administradoras cobraron unos 2,2 millones de dólares por el manejo del portafolio del FCC en 2004. Si bien el Bonosol es un beneficio universal para los mayores de 65 años, existen indicios de que parte de la población no lo está cobrando. Según la Encuesta Continua de Hogares del año 2002, un 28 por ciento de la población mayor de 65 años declaró que no percibía este beneficio (Rofman 2005). Al mismo tiempo, según los registros existentes, el número de bonos solidarios pagados cada año es superior a la estimación oficial de la población en edad de percibirlos, lo que apunta a la existencia de mu-

Las utilidades obtenidas entre 1997 y 2003 oscilaron entre el 2,5 y el 4.2 por ciento del valor de capitalización.

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BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

chos errores o cobros fraudulentos que deben revisarse. Desde su creación en 1996, la determinación del monto de los beneficios ha sido discrecional, aduciéndose que más adelante se realizarían estudios actuariales. Así, en 1996 se estableció que cada Bonosol debía ser de 250 dólares, cifra que se mantendría hasta 2001. Por entonces se advirtió que a partir de 2002 correspondería a la Superintendencia la realización de estudios actuariales trianuales para corregir dicho valor. Cuando en 1998 se sustituyó el Bonosol por el Bolivida, la nueva legislación estableció que el beneficio ascendería a 60 dólares (según un decreto del año 2000), indicando otra vez que en “años posteriores” se realizarían las correcciones actuariales correspondientes. Finalmente, al reinstaurarse el Bonosol en 2002, la ley estableció un beneficio de 1.800 Bolivianos, pago susceptible de revisión quinquenal a partir de 2008. A consecuencia de esta sucesión de cambios, no existen estudios oficiales que permitan evaluar la sostenibilidad de los FCC a medio plazo, ni propuestas estratégicas para garantizarla. Las correcciones realizadas han obedecido a consideraciones de tipo político, al margen de razones técnicas, por lo que no se puede saber en detalle cuántos recursos son necesarios para sostener el programa en las próximas décadas, ni si los activos disponibles en la actualidad serán suficientes para financiar los pagos. Tras el referéndum de 2004 y las distintas propuestas formuladas durante la campaña presidencial de 2005, no está claro si los FCC continuarán controlando las acciones de las empresas capitalizadas, o si por el contrario, éstas serán transferidas al Estado boliviano. Si este fuera el caso, el nuevo gobierno debería decidir qué política seguir respecto al Bonosol, porque de hacerse la

transferencia señalada, este beneficio quedaría sin financiamiento.

Las condiciones del mercado de AFP
A fin de disminuir gastos superfluos en un mercado relativamente pequeño, la legislación en materia de pensiones aprobada en 1996 introdujo un novedoso sistema de licitación para la distribución del mercado de pensiones entre dos administradoras. De acuerdo con la ley, los asalariados se repartieron en idénticas proporciones entre ellas, y no se autorizaron los traspasos entre las mismas hasta 2000, como tampoco el ingreso de nuevos competidores en el mercado hasta 2002. La comisión que las AFP perciben por administrar los aportes equivale al 0,5 por ciento de los salarios imponibles, pero además cobran una comisión por administración de cartera, también establecida por contrato, un monto más por el pago de jubilaciones y, desde 2001, una transferencia monetaria por la recaudación de primas previsionales. En el total de ingresos de las AFP, las comisiones más “visibles” (sobre aportes a los fondos de capitalización individual) representan menos de un 45 por ciento. Aunque estas comisiones pueden ser objeto de modificación desde 2002, no ha habido propuestas en ese sentido, ni tampoco se han incorporado nuevas compañías al mercado, por lo que prácticamente no existe competencia entre las AFP. Como se señalaba, las carteras de inversión se concentran mucho en los instrumentos emitidos por el Estado boliviano y unas pocas empresas capitalizadas en los años 90. Esta falta de diversificación genera un doble riesgo para los aportantes y la sociedad en su conjunto. Por un lado, podrían verse afectados los intereses de los afiliados

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Gráfico 5 - ESTRUCTURA DE LOS INGRESOS OPERATIVOS PERCIBIDOS POR LAS AFP. BOLIVIA 2004
Jubilaciones 1%

Primas Previsionales 32%

Sobre aportes 43%

Sobre Portafolio FCC 13% Fuente: SVPS.

Sobre Portafolio FCI 11%

en caso de impago por parte del Estado, o si se producen procesos de renegociación forzosa. Al mismo tiempo, al existir una exposición tan importante al riesgo soberano, y dado que no hay garantías explícitas en el sistema, sean de rentabilidad o de pensión mínima, una situación de mal desempeño por parte de los FCI dejaría abierta la posibilidad de que los afiliados a los fondos reclamen una solución política, por lo que podría operar una especie de garantía implícita cuyos alcances no pueden ser evaluados, pero muy cara para el conjunto de la sociedad. Un último aspecto problemático del nuevo sistema de pensiones es el funcionamiento de los seguros previsionales, incluidos los de riesgo profesional. Desde comienzos del sistema y hasta fines de 2001, ambas AFP operaron sin seguros. En su lugar, constituyeron cuentas especiales de reserva dentro de las mismas administradoras, donde se acumularon las contribuciones realizadas por empleados y empleadores para financiarlos. A fines de 2001 se licitó para la adjudicación de la gestión de todos los seguros a dos compañías: La Vitalicia Seguros y

Seguros Provida. Se le otorgó un 75 por ciento del mercado a la primera y un 25 por ciento a la segunda para luego distribuirse aleatoriamente entre ellas a los afiliados al sistema. Entonces las AFP procedieron a transferirles las reservas acumuladas. Dadas las diferencias de criterio sobre cobertura de los afiliados, el crecimiento en el flujo de beneficiarios, en particular por siniestros de invalidez, ha sido muy lento. A fines de marzo de 2005 sólo 1.200 personas percibían dinero por este concepto, mientras que los afiliados fallecidos desde el inicio del sistema sumaban 3.250. La SPVS ha trabajado activamente para resolver este problema, porque la aplicación de un criterio estricto pensado para limitar la población con derecho a cobertura estaría obstruyendo seriamente el acceso de muchos trabajadores a los medios de protección inicialmente pensado para servirles.

Opciones de política
Bolivia dispone de un sistema de protección económica de los ancianos, contradictorio en diseño e implementación. El sistema de pensiones contributivo tradicional es costoso y de muy baja cobertura, el de protección universal no contributivo (el Bonosol) adolece de un acceso y una sostenibilidad limitados, mientras el nuevo sistema de capitalización se enfrenta a problemas de eficacia y de seguridad. A continuación se discuten algunas opciones de política en relación a estos temas, subrayando ciertas sugerencias y sopesando su posible efecto. Como en cualquier propuesta, es importante identificar las restricciones que acompañan su implementación, sean éstas de tipo político, financiero o social. A continuación se presenta una discusión de las posibles vías de acción en las áreas identificadas como más relevantes: el

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costo fiscal, el Bonosol y el funcionamiento del sistema de capitalización.

a) El costo fiscal:
Como se plantea en detalle en este capítulo, el oneroso costo fiscal en Bolivia no se debió a una mala planificación del proceso de reforma, sino a su incumplimiento. De ahí que para asegurar la consolidación financiera y la sostenibilidad a largo plazo sea crucial desarrollar una estrategia que considere los temas de diseño y de implementación de políticas. Entre las medidas que deben adoptarse, una relativamente sencilla en su aspecto técnico, aunque posiblemente conflictiva en lo político, sería un cambio en la forma de presentar las cifras de gasto pensional en Bolivia. La “tradición” de incluir ítems tales como los beneficios garantizados al personal retirado de las Fuerzas Armadas, o el costo de la compensación otorgada a los empleados públicos por los cambios en las contribuciones ocurridos en 1996, han exagerado la magnitud de la crisis fiscal, en lo que al sistema de pensiones se refiere. Si estos gastos, así como otros menores, se asignan correctamente a los presupuestos de los organismos que los originan, el debate sería más transparente. Por otra parte, las acciones definidas en el decreto de principios de enero de 2005 buscan controlar el gasto en el futuro, y el gobierno debería asegurar su aplicación y, en su caso, su profundización. La revisión masiva de beneficios otorgados desde 1996 no parece razonable, tanto por las restricciones legales como por la conflictividad política y social que acarrearía. En cambio, un esfuerzo sistemático para que, a través del análisis de la información disponible y el entrecruzamiento con otras fuentes, se identifique a aquellos individuos que po-

drían haber recibido beneficios en forma irregular, permitiría reducir el costo general del sistema y, al mismo tiempo, enviar señales claras a la sociedad en su conjunto respecto de la seriedad con la que el gobierno considera este asunto. Como es sabido, los problemas de financiamiento ante el déficit actual y del futuro próximo pueden considerarse como un tema específico y singular del sistema de pensiones (es decir, buscando una solución específica en el marco del mismo) o como parte de una estrategia conjunta de financiamiento del Estado boliviano. En el primer caso, la estrategia debería centrarse en la obtención de contribuciones adicionales por parte de quienes participan en el sistema, creando “aportes solidarios” para los trabajadores activos. Aquí podría seguirse un modelo similar al colombiano, es decir, reduciendo los beneficios de los retirados explícita o implícitamente (en este último caso, mediante la aplicación de una contribución por parte de los retirados). También podría seguirse el ejemplo peruano con relación al régimen de jubilaciones de los funcionarios públicos. Si, por su parte, se integra dentro de una estrategia de gestión del déficit global del sector público, incluyendo el gasto generado por el sistema de pensiones, entonces estaría justificada la búsqueda de fuentes de financiamiento de bajo costo, como se plantea en el decreto 27991.

b) El Bonosol:
El Bonosol es un programa innovador, sin costo fiscal corriente y, según las primeras evaluaciones disponibles, con efectos significativos en la calidad de vida de sus beneficiarios. Sin embargo, los problemas de acceso, fraude, gestión y sostenibilidad discutidos previamente merecen atención y correcciones.

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Una clara recomendación para aminorar el fraude y las dificultades de acceso es la realización de una encuesta específica diseñada para evaluar con precisión la magnitud de estos problemas. De acuerdo a los resultados que se obtengan, el gobierno podrá definir una estrategia de corrección progresiva, buscando depurar los padrones de beneficiarios a fin de eliminar a los individuos que hayan recibido irregularmente el beneficio y, a la vez, incorporar a aquellos que cumplen los requisitos, pero que, por alguna razón, no se han incorporado. En cuanto a la gestión financiera y la sostenibilidad del sistema, una primera idea, similar a la anterior, es realizar una revisión rigurosa de los criterios de valoración de los activos hoy registrados en los FCC y, en relación con esto, proponer estrategias a medio y largo plazo que maximicen la rentabilidad de los mismos en un contexto de alta seguridad. Este análisis debería incluir una revisión de la normativa de gobierno corporativo y su aplicación en Bolivia, para asegurar que los intereses de los FCC, y a través de ellos de todos los bolivianos, estén adecuadamente protegidos y representados. Al mismo tiempo, es necesario elaborar un análisis demográfico y actuarial para prever el flujo de beneficios que deben abonarse en los próximos años y décadas y ajustar las estrategias de inversiones y disponibilidad de activos líquidos a ese flujo. Aunque el Bonosol estaba pensado como un mecanismo para “devolver” a los bolivianos adultos la propiedad de parte de las empresas que antes fueron públicas, las autoridades podrían reconsiderar algunos aspectos a fin de hacerlo más inclusivo en el tiempo (es decir, eliminando la exigencia de haber nacido antes de 1974) y, a la vez, optimizando su distribución. Una posibilidad sería integrarlo en el sistema contributivo,

convirtiéndolo en un beneficio mínimo universal que, como tal, no percibirían quienes reciben pensiones regulares. La viabilidad financiera de esta primera propuesta debe evaluarse en el marco de un estudio actuarial, aunque merece la pena señalar que, con niveles de rentabilidad adecuados, la diferencia entre un flujo de pagos por los próximos 45 años (expectativa de vida promedio para la población nacida antes de 1974) o un flujo perpetuo no es muy alta. La segunda propuesta, es decir, limitar el cobro del Bonosol a quienes no perciben otra pensión, implicaría una reducción en el flujo anual de aproximadamente un 15 por ciento, un cambio que aliviaría, aunque no solucionaría, los problemas de liquidez y sostenibilidad. Las decisiones del futuro gobierno de Bolivia acerca de la propiedad de las acciones de las empresas de hidrocarburos capitalizadas serán centrales en la discusión sobre el Bonosol y su futuro. Si los activos del FCC se transfieren al Estado, deberá definirse una fuente alternativa de recursos, o bien reformularse el programa (concentrando mejor los beneficios o reduciendo su monto) para evitar que el mismo quede permanentemente descapitalizado.

c) El régimen de capitalización:
El régimen de capitalización individual boliviano se diseñó como uno de los de menor costo en la región, pero la entrega de comisiones por la administración de los fondos y los seguros provisionales ha generado costos superiores a los esperados. El mecanismo de la licitación para aplicar el sistema resultó eficaz para reducir gastos excesivos de captación de afiliados, pero tras cinco años de funcionamiento la esperada conversión en un modelo competitivo no se ha producido y el sistema sigue funcionando igual que en los años anteriores.

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Los problemas de falta de competencia no son exclusivos de Bolivia, sino que han afectado a casi todos los países de la región. Pero el reducido tamaño del mercado boliviano y las reglas de juego aplicadas en un principio parecen haber creado un sistema más cerrado que otros, lo que sólo beneficia a las empresas administradoras. Las autoridades del sector se enfrentan hoy a un dilema: promover la competencia, por ejemplo, facilitando los traspasos, como hizo exitosamente Perú a principios de 2005, o retomar la estrategia de la licitación, renovando el proceso para buscar nuevos actores. También pueden fomentar los traspasos en bloque, mediante mecanismos de competencia administrados, como se ha propuesto recientemente en Chile. Dado el reducido tamaño del mercado boliviano y la

experiencia previa, la segunda opción parecería más aconsejable, aunque para su adecuada aplicación habría que revisar las reglas de funcionamiento del mercado y establecer un mecanismo de periodicidad en las licitaciones público y conocido. Los problemas en el campo de los seguros son relativamente novedosos, en parte debido a que la actividad aseguradora comenzó de hecho hace pocos años. Sin embargo, urge resolver algunos aspectos relativos a la cobertura de los trabajadores, en especial los casos de riesgo profesional, ya que las aseguradoras han aplicado criterios muy restrictivos. En este caso, la Superintendencia debería actuar enérgicamente en la definición de los objetivos de los seguros, separando conceptual y funcionalmente los seguros comerciales tradicionales de los provisionales.

Tabla 2 Opciones de Política

Área Impacto y Dificultades Esperados Mayor transparencia y claridad en los debates

Problema

Opciones

Costo Fiscal

El costo del sistema - Revisar formalmente los criterios de de pensiones es definición del costo pensional para elevado y ha crecido excluir ítems que no corresponden. sostenidamente - Aplicar las medidas de control y transparencia incluidas en el Decreto Supremo 27991. Progresiva reducción de costos - Considerar al déficit como un problema del sistema de pensiones y buscar soluciones internas. Ahorros dependerían de las medidas tomadas, pero es muy difícil el apoyo social y político para medidas con impacto significativo.

- Considerar al déficit como parte del No producirá reducciones en el costo, problema global de financiamiento en pero permitirá discutir los problemas Bolivia y buscar recursos desde esa óptica. globales en el marco adecuado. - Realizar una encuesta específica para evaluar la cobertura del programa y la magnitud de las irregularidades en el acceso e implementar un programa para incluir a los más vulnerables. - Revisar la valuación de los activos y el desempeño de las empresas capitalizadas, verificando que los intereses del FCC están adecuadamente protegidos. Expansión del programa a grupos que actualmente no lo reciben, y ahorros importantes por reducción de fraude.

Bonosol

Posibles problemas de acceso y fraude

Baja rentabilidad del FCC y dudas sobre sostenibilidad

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La aplicación de correcciones en el valor de los activos generará mayor transparencia, mientras que una mejor defensa de los intereses del FCC debería resultar en mayores dividendos.

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Área Opciones Impacto y Dificultades Esperados - Realizar estudios actuariales y financieros Ajustes en los valores permitirán para ajustar los parámetros y delinear asegurar la sostenibilidad del Bonosol estrategias de inversión de largo plazo. en el largo plazo - Extender el beneficio a toda la población, sin límites de edad. Mejoraría el soporte político y social del programa, aunque implicaría una disminución en los beneficios, pero menor si la rentabilidad es razonable Liberaría recursos (cerca de un 15%), que permitirían mejorar beneficios y-o sostenibilidad. Posible impacto fiscal si se utilizan recursos de rentas generales para compensar el costo de la nacionalización. Posibilidades de impacto si se corrigen otros aspectos (como las comisiones “ocultas”). Más probabilidad de éxito, encontraría resistencias de la industria. Posible reducción de costos, junto con mejoras en cobertura.

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Problema

Duplicación con beneficios previsionales - Asegurar la sostenibilidad financiera del Bonosol, a través de los FCC o mediante otros recursos, en caso que se transfieran las acciones en poder de los FCC al Estado. - Adopción de políticas pro activas para la apertura de la competencia, facilitando traspasos y difundiendo opciones. - Vuelta a mecanismos de licitación para reducir costos.

- Integrar al Bonosol con el sistema contributivo, convirtiéndolo en una pensión mínima universal.

Posible impacto de una nacionalización de hidrocarburos

Régimen de Capitalización

Costo mayor al esperado y creciente

Seguros previsionales - Revisión de legislación, reduciendo caros y poco tarifas cuando sea posible y explicitando efectivos criterios de cobertura.

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BIBLIOGRAFÍA
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CON BENEFICIOS PARA TODOS

AGUA Y SANEAMIENTO, CÓMO SERVIR MEJOR A LA GENTE1
Franz Drees-Gross

l saneamiento básico se enfrenta (i) a una crisis sobre qué modelo debe adoptarse para la prestación de los servicios de agua en La Paz y El Alto y (ii) a retos más estructurales como la poca eficiencia laboral y operativa, un financiamiento insuficiente, deficiencias normativas en el sector y falta de sostenibilidad de los servicios en el campo. La situación actual exige un modelo que garantice la continuidad del suministro bajo un crecimiento poblacional elevado, manteniendo la eficiencia del operador, el incremento en la cobertura del alcantarillado en El Alto y que abra espacios de participación a los municipios y a la sociedad civil. Para ello podría considerarse crear una empresa mixta, mediante un incremento en el capital de Aguas del Illimani destinado a obras de ampliación. En cuanto a los retos sectoriales se sugiere: (i) mejorar la calidad del financiamiento público para el sector, (ii) hacer efectiva la política financiera sectorial ; y (iii) fortalecer y delimitar el ámbito normativo de la Superintendencia del área.

E

1

El presente capítulo ha sido redactado por Franz Drees-Gross (jefe sectorial del Banco Mundial para Infraestructura, Sector Privado y Finanzas en Bolivia, Ecuador, Perú y Venezuela), Franz Rojas Ortuste (especialista en Políticas Sectoriales) y Alejandro Tapia (especialista en Infraestructura del Banco Mundial).

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BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

INTRODUCCIÓN
El sector de saneamiento básico comprende los servicios de agua potable, alcantarillado sanitario, gestión de residuos sólidos y drenaje pluvial. El presente estudio se centra en los servicios de agua potable y saneamiento1 por la importancia que estos dos servicios han alcanzado en Bolivia durante los últimos años. Las reformas del sector de agua y saneamiento comenzaron a mediados de los años 90 con la redefinición de competencias dentro del sector. Los gobiernos municipales asumieron la competencia de garantizar la provisión de estos servicios mediante las Entidades Prestadoras de Servicios de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario (EPSA). A través del Viceministerio de Servicios Básicos, la competencia para formular las políticas del sector, la aprobación de normas y la elaboración de planes y programas que definen la provisión del servicio pasó al Ministerio de Servicios y Obras Públicas, mientras la Superintendencia de Saneamiento Básico (SISAB) se hizo cargo de los asuntos relativos a la regulación del sector, entre los que cabe mencionar el otorgamiento de concesiones y licencias, el registro para la prestación de los servicios2, el seguimiento del cumplimiento de las obligaciones y derechos de los titulares de las concesiones, la aprobación de objetivos de calidad, expansión y desarrollo de las EPSA y la protección de los usuarios de los servicios.
1

En las nueve prefecturas se crearon las Unidades de Servicios Básicos y Vivienda (UNASBVI), que están a cargo de la supervisión de la aplicación de normas y las políticas del sector, mientras que en los municipios, las Unidades Técnicas Internas del Municipio (UTIM) se hacen cargo del seguimiento técnico de los proyectos de agua y saneamiento. Ambas unidades han experimentado un desarrollo dispar, dependiendo del apoyo departamental o municipal recibido. En el área urbana la provisión de agua potable y el servicio de alcantarillado se realiza a través de cuatro tipos de EPSA: concesionarios privados (sólo en el caso de La Paz y El Alto), sociedades anónimas mixtas regionales y comunitarias (en la región del Chaco y en la Provincia Bustillo del norte de Potosí), cooperativas (fundamentalmente en la región oriental del país) y empresas autónomas municipales de agua que se concentran en la región occidental de Bolivia. En el área rural, la administración, gestión y mantenimiento de estos servicios se realiza a través de comités de agua potable y saneamiento (CAPYS) y pequeñas cooperativas. En zonas indígenas o campesinas existen otras formas de gestión comunitaria basadas en usos y costumbres. Por razones de índole presupuestaria, las actividades normativas de la SISAB se han concentrado en las EPSA de las 29 ciudades más importantes del país, donde se concentra el 54 por ciento de la población. Hasta la fecha no se han otorgado licencias ni regis-

La Ley 2066 establece que el alcantarillado sanitario incluye el tratamiento de aguas residuales. En este capítulo, el término saneamiento incluye tanto el alcantarillado sanitario como el tratamiento de las aguas residuales y las soluciones sanitarias in situ. La SISAB otorga concesiones a las EPSA que operan en poblaciones de más de 10 mil habitantes, licencias de funcionamiento aquellas que operan en poblaciones de entre 2 mil y 10 mil habitantes, y registros a las comunidades indígenas y campesinas organizadas.

2

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AGUA Y SANEAMIENTO, CÓMO SERVIR MEJOR A LA GENTE

tros debido, sobre todo, a que aún no se han elaborado reglamentos de la Ley sectorial 20663, que determinarán la forma y el contenido de las mismas para las EPSA menores y rurales. Los reglamentos también establecerán si éstas estarán exentas del pago de la tasa de regulación, el nivel de regulación en materia de tarifas, formas de sanción, revocación de licencias y otros aspectos. Por su parte, el control de la calidad del agua para consumo humano adolece de un vacío importante, porque ni el Ministerio de Salud ni la SISAB poseen recursos financieros suficientes para realizarlo, además sus funciones en este tema no están claramente delimitadas. Similar situación acontece respecto del control del vertido de aguas residuales, pues pese a la existencia del reglamento de contaminación hídrica de la Ley de Medio Ambiente 1333, el Ministerio de Desarrollo Sostenible no ha realizado la clasificación de los caudales de agua, ni la vigilancia y protección del vertido de aguas residuales. Existen algunas iniciativas para mejorar la situación descrita, como la creación de la Fundación para el Apoyo a la Sostenibilidad en Saneamiento Básico (FUNDASAB), y avances en una nueva política financiera sectorial, además de acercamientos entre la SISAB y la cartera de Salud, a fin de controlar la calidad del agua potable.

ha crecido mucho en el país. En el periodo comprendido entre el censo de 1992 y el del 2001, el acceso a mejores fuentes de agua se ha incrementado a escala nacional en un 8 por ciento como promedio, mientras que en saneamiento ha subido un 20 por ciento. Pese a ello, Bolivia sigue con coberturas de alcantarillado sanitario, de agua potable por red de cañería y de saneamiento mejorado, por debajo del promedio latinoamericano (ver gráfico 1). Pero el grado de cobertura de estos servicios es similar a lo alcanzado en otros países con ingresos per cápita semejantes. Sólo en el caso de la cobertura de agua potable en zonas urbanas, Bolivia está por encima de otros países con ingresos similares. Más allá de este panorama general, hay desequilibrios de cobertura entre departamentos relativamente ricos y otros más pobres, así como desigualdades entre áreas urbanas y rurales. Desequilibrios por pobreza en las regiones. El nivel de cobertura de agua sigue variando dependiendo de la pobreza departamental: en 2001, de los 6 departamentos con índices de pobreza superiores al promedio nacional, todos (menos La Paz) tienen una cobertura de agua potable por debajo del promedio nacional. Cabe destacar también que en algunos casos de departamentos pobres (Oruro, Beni y La Paz en el caso de agua y Potosí, Beni y Pando en cuanto al saneamiento) el avance en la cobertura de los servicios, medida entre censos, ha sido más lenta que en los demás departamentos, lo que ha generado una brecha aún mayor (ver Tabla 1).

DIAGNÓSTICO DE LOS PROBLEMAS Y DESAFÍOS PRINCIPALES Cobertura de los servicios
En la última década, la cobertura en la provisión de agua potable y de saneamiento
3

Se han elaborado más de una decena de versiones de los siete proyectos de reglamentos de la Ley 2066 desde 1999-2005, pero hasta este momento el gobierno y las organizaciones sociales de Cochabamba y de El Alto siguen discutiendo la eventual modificación de la Ley 2066.

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BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

Gráfico 1 - COBERTURA DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO EN AMÉRICA LATINA4 Agua por red en el área urbana (2002)
100 80
Porcentaje

Bolivia

Honduras Ecuador

Peru Paraguay

Colombia Venezuela, RB Brasil

Costa Rica

Chile

60 40 20 0 1.000 Haiti

Guatemala

2.000

3.000

4.000

5.000

6.000

7.000

8.000

9.000

10.000

Ingreso per capita en uso (PPC)

Población con acceso a servicios de saneamiento en el área urbana (con conexion domiciliaria al 2002)
100 80
Porcentaje

Colombia Honduras Bolivia Haiti Perú Ecuador Guatemala Venezuela, RB Brasil Costa Rica

Chile

60 40 20 0 2.000

Paraguay 4.000 5.000 6.000 7.000 8.000 9.000 10.000

3.000

Ingreso per capita en uso (PPC)

Agua por red en el área rural (2002)
100 80
Porcentaje

Costa Rica Venezuela, RB

60 40 20 0 1.000 Haiti 2.000

Honduras Bolivia

Guatemala Ecuador Peru Paraguay

Colombia Chile Brasil 6.000 7.000 8.000 9.000 10.000

3.000

4.000

5.000

Ingreso per capita en uso (PPC)

4

Fuente: datos publicados por la OPS basados en la información del United Nations Joint Monitoring Programme for Water Supply and Sanitation (JMP) y el Instituto Nacional de Estadística (para Bolivia).

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AGUA Y SANEAMIENTO, CÓMO SERVIR MEJOR A LA GENTE

Ingreso per cápita en uso (PPC)
100 80
Porcentaje

Costa Rica

60 40 Bolivia 20 0 1.000 Haiti

Ecuador Honduras

Paraguay Colombia Venezuela, RB Peru Brasil Chile

Guatemala

2.000

3.000

4.000

5.000

6.000

7.000

8.000

9.000

10.000

Ingreso per capita en uso (PPC)

Tabla 1 - ACCESO MEJORADO A AGUA Y SANEAMIENTO BÁSICO (datos por departamento)

Departamentos

Nivel de Pobreza Censo 2001 Censo 1992 40 33 24 41 63 58 44 60 69 54

Acceso a Agua Censo 2001 44 35 39 54 58 66 54 76 78 62 Variación 4 2 15 13 -5 8 10 16 9 8

Acceso a Saneamiento Censo 1992 22 66 48 30 22 37 45 50 68 43 Censo 2001 34 82 72 47 38 57 67 74 87 63 Variación 12 16 24 17 16 20 23 24 19 20

Potosí Beni Pando Chuquisaca Oruro La Paz Cochabamba Tarija Santa Cruz Nacional

80 76 72 70 68 66 55 51 38 59

Fuente: Instituto Nacional de Estadística.

418
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

Desequilibrios entre zonas urbanas y rurales. Bolivia es uno de los países latinoamericanos donde se registran mayores diferencias de cobertura entre las zonas urbanas y rurales. La Tabla 2 muestra que el 86 por ciento de la provisión de agua en las ciudades se realiza a través de redes, comparado con el 28 por ciento correspondiente al área rural, donde el agua que se consume provie-

ne sobre todo de ríos, vertientes o pozos. Existen también marcadas diferencias cuando se comparan los servicios de saneamiento en ambas zonas. En el año 2003, un 86 por ciento de la población urbana contaba con un baño en la vivienda en comparación con un escaso 39 por ciento en el campo (el 61 por ciento carecía de toda instalación sanitaria).

Tabla 2 - COBERTURA DE AGUA Y SANEAMIENTO BÁSICO (por tipo de provisión, año 2003)

Cobertura Agua Potable Red por cañería Pileta pública Pozo o noria con bomba Pozo o noria sin bomba Río, vertiente o acequia Lago, laguna o curiche Carro aguatero Otros Saneamiento Alcantarillado Cámara séptica Pozo ciego Superficie (calle/río) Sin Servicio
Fuente: Instituto Nacional de Estadística.

Urbana 100.00 86.49 2.52 1.28 3.01 1.05 0.08 2.80 2.78 100.00 48.36 14.65 21.98 0.94 14.07

Rural 100.00 27.97 9.28 6.24 21.21 31.47 0.66 0.52 2.65 100.00 2.05 3.61 32.30 1.00 61.04

Disminución en la Inversión Pública
La inversión pública en agua potable y saneamiento se realiza, por un lado, a través del Fondo de Inversión Productiva y Social (FPS), que, a través de transferencias no reembolsables, financia la ampliación de estos servicios en municipios de menos de 10.000 habitantes. Por otro lado, esta inversión se hace a través del Fondo de Desarrollo Regional (FNDR) que, mediante prés-

tamos concesionales, financia la rehabilitación o ampliación de los sistemas en municipios con capacidad de pago, que en general son los más grandes. El dinero proveniente de estas dos fuentes destinado al sector y aquel que corresponde a la cooperación internacional está detallado en el Gráfico 2. Durante el periodo 1997-1999 la inversión pública en el sector creció gracias a la entrada en vigor de las leyes de Participación Popular y de Descentralización Admi-

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AGUA Y SANEAMIENTO, CÓMO SERVIR MEJOR A LA GENTE

Gráfico 2 - INVERSIÓN PÚBLICA EN AGUA Y SANEAMIENTO BÁSICO (1997-2004)
100.0 80.0
Millones de USD

ciencia laboral y la gran cantidad de agua no contabilizada (ANC) de muchas EPSA. Eficiencia laboral. De las diez mayores EPSA del país, solo dos (AISA/La Paz-El Alto y SAGUAPAC/Santa Cruz) tienen buenos estándares de productividad laboral (1,7 empleados por cada mil conexiones de agua en el caso de AISA y 3,1 empleados por cada mil conexiones en el caso de SAGUAPAC), comparables con las mejores prácticas en América Latina (menos de 3 empleados por mil conexiones). La ineficiencia laboral le resta recursos esenciales a las demás EPSA, fondos que podrían destinarse a mejorar la cobertura en zonas aún no abastecidas, donde la población (normalmente la más necesitada) tiene que abastecerse de fuentes de dudosa calidad (pozos, carros repartidores, ríos, vertientes y acequias), a veces con un costo por metro cúbico por encima de la tarifa de consumo básico cobrada por la EPSA local. Como ejemplo puede decirse que en las afueras del área cubierta por “Aguas del Illimani” (AISA), un carro cisterna vende el tanque de 12 m3 de agua a un precio de 200 bolivianos, lo que equivale a una tarifa de 16,7 bolivianos por m3. A su vez, la tarifa por cañería que cobra AISA para los primeros 30 m3 equivale a 1,85 bolivianos por m3. Esto significa que por lo común, los grupos pobres pagan 9 veces más que quienes tienen servicio por cañería. Cabe resaltar que de las ocho EPSA con bajos niveles de productividad laboral, cuatro (COSAALT/Tarija, ELAPAS/Sucre, AAPOS/Potosí y EMAPYC/Yacuiba) tienen coberturas de agua inferiores al 90 por ciento en su área de concesión y dos (SEMAPA/Cocha-

60.0 40.0 20.0 0.0 1997 1998 1990 2000 2001 2002 2003 2004

Fuente: Ministerio de Hacienda, Viceministerio de Inversión Pública y Financiamiento Externo.

nistrativa, que permitieron a los municipios contar con más recursos (hubo inversiones promedio de 69 millones de dólares anuales). En este periodo cabe destacar además la realización de varios proyectos importantes financiados con recursos aportados por la cooperación internacional5. A partir de 2000 se reduce la inversión en el sector de agua y saneamiento debido al alto endeudamiento de los municipios, situación agravada por el cambio en la política de asignación de recursos de inversión pública, resultante de la Política Nacional de Compensación y la Ley del Diálogo 20006. El promedio del financiamiento público para agua y saneamiento básico entre 2000 y 2004 cayó a sólo 50 millones de dólares al año, una caída equivalente a la cuarta parte de las inversiones realizadas en los últimos años de la década de los 90.

Ineficiencia operativa de las EPSA
Otro reto del sector de agua potable y saneamiento en zonas urbanas es la baja efi5 6

PRODURSA, PROSUB, PROSABAR, PRODASUB-JICA, PROANDES, PRAS Santa Cruz-Beni-Pando. Estas normas tratan de establecer mecanismos claros de trasferencias y de concesión de créditos.

420
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

bamba y COATRI/Trinidad) están por debajo del 70 por ciento. También debe señalarse que entre las mismas ocho EPSA, cinco tienen coberturas de alcantarillado sanitario inferior al 60 por ciento (Gráfico 3). Agua no Contabilizada. Cuatro de las diez mayores EPSA del país tienen niveles de Agua no Contabilizada (ANC) por encima del 48 por ciento (SELA/Oruro, SEMAPA/Cocha-

bamba, COATRI/Trinidad y AAPOS/Potosí (56 por ciento en 2002). Otras cuatro (COSAALT/Tarija, ELAPAS/Sucre, AISA/La Paz-El Alto y EMAPYC/Yacuiba) están entre el 30 y el 35 por ciento de falta de registro del recurso mediante medidores. Aunque no existe un nivel ideal de ANC (el más económico depende del costo marginal de producción de agua en comparación con los costos para reducir el volumen del agua no contabiliza-

Gráfico 3 - PRODUCTIVIDAD LABORAL (NÚMERO DE EMPLEADOS POR 1000 CONEXIONES DE AGUA, EN 8 DE LAS 10 MAYORES EPSA DEL PAÍS)7
14 12 10 8 6 4 2 0 AISA SAGUAPAC SELA AAPOS COSMOL ELAPAS COSAALT EMAPYC SEMAPA COATRI 1.7 3.1 5.0 5.5 5.9 6.1 7.1 8.1 9.1 10.1

Gráfico 4 - PORCENTAJE DE AGUA NO CONTABILIZADA (ANC) DE LAS 10 MAYORES EPSA8
100 80
Porcentaje

63.3 60 40 20 0 COATRI AAPOS SEMAPA SELA COSAALT ELAPAS 56.2 53.2 48.8 35.2 34.9 33.5 30.4 17.2 11.6

AISA EMAPYC COSMOL SAGUAPAC

7

Fuente: SIRESE, basada en información de la Superintendencia de Saneamiento Básico (SISAB). El número de empleados se ha calculado comparando el personal total (el número de empleados permanentes y eventuales directos de la empresa) con el número de conexiones de agua potable registrada en la empresa, con o sin micro-medidor. Todos los datos corresponden al 2004 salvo el de AAPOS (dato del 2001) y EMAPYC (dato del 2003). Fuente: SIRESE, basada en información de la Superintendencia de Saneamiento Básico (SISAB), datos preliminares de la gestión de 2004. En el caso de AAPOS el dato corresponde a 2002.

8

421
AGUA Y SANEAMIENTO, CÓMO SERVIR MEJOR A LA GENTE

da), es obvio que las cuatro EPSA con niveles de ANC superiores al 48 por ciento están lejos del óptimo.

Continuidad y calidad del Servicio
El nivel de continuidad del servicio prestado por las EPSA ha mejorado, aunque todavía no alcanza niveles óptimos, ya que de las 19 en las que existen registros consignados en la Superintendencia (SISAB), el promedio de horas que suministran cinco de ellas está por debajo de las 20 diarias (SEMAPA/Cochabamba, COSAALT/Tarija, SeLA/Oruro, COATRI/Trinidad y EMAPYC/Ya-

cuiba), entre las que se encuentran la tercera y cuarta ciudad con mayor población y desarrollo económico del país. En el Gráfico 5 aparecen recogidas las diez EPSA, con datos comparados de 2003 y 2004, que muestran leves cambios. Por su parte, el control en la calidad de suministro de agua potable es más importante, ya que de las 19 EPSA con información registrada en la SISAB, 13 (68 por ciento) no llevaron a cabo el control y la supervisión conforme a lo establecido en sus contratos de concesión. Aunque esta situación ha mejorado en 2004, los porcentajes si-

Gráfico 5 - NIVEL DE CONTINUIDAD EN ALGUNAS EPSA REGULADAS9
30.0 25.0 20.0 Hrs 15.0 10.0 5.0 0 AISA SAGUAPAC SEMAPA ELAPAS Gestión 2003 SELA COSAALT COSMOL EMAPYC COSPHUL COATRI Valor aceptable Gestión 2004
14.4 14.4 10.8 11.2 15.3 24.0 23.6 24.0 24.0 22.9 23.1 18.4 14.4 11.9 24.0 24.0 24.0 22.5 18.9 16.5

Gráfico 6 - NIVEL DE CONTROL EN LA CALIDAD DEL AGUA EN ALGUNAS EPSA REGULADAS10
120 100 80 % 60 40 20 0 AISA SAGUAPAC SEMAPA ELAPAS Gestión 2003 SELA COSAALT COSMOL EMAPYC COSPHUL COATRI Valor aceptable Gestión 2004
100.0100.0 100.0 100.0100.0 90.7 100.0 100.0 100.0 97.6 95.1 69.4 63.8 41.0 65.1 39.1 68.3 55.7 100.0 100.0

100%

9

Fuente: Superintendencia de Saneamiento Básico (SISAB).

10 Fuente: Superintendencia de Saneamiento Básico (SISAB).

422
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

guen bajos para COSAALT/Tarija, EMAPYC/Yacuiba y las cooperativas periurbanas de Santa Cruz, a excepción de COSPHUL. Independientemente del control, la norma de calidad de agua potable se encuentra en proceso de revisión debido a su nivel de exigencia, que contrasta con la capacidad financiera de las EPSA.

Desafíos en el ámbito rural
Respecto a la situación en el campo, no existen informes sobre el nivel de continuidad o calidad del agua. Sin embargo, sí se sabe que existe un retraso importante respecto a las zonas urbanas, pese a la existencia de programas continuos de financiamiento11. Éste se ha regido por la Política Nacional de Compensación (PNC), que establece asignaciones indicativas anuales a cada municipio en función de las cinco categorías del nivel de pobreza de los municipios, aplicables a sectores productivos, sociales o ambientales. Los servicios de agua potable y saneamiento forman parte del sector social y deben inscribirse en los programas plurianuales de los municipios. La PNC señala porcentajes máximos de cofinanciamiento del gobierno nacional, por lo que corresponde al sector social entre el 80 por ciento al 85 por ciento12, mientras el remanente corresponde a la contraparte municipal y/o comunitaria. Los modelos de gestión impulsados son, por lo general, los comités de agua potable y saneamiento

(CAPYS) o las cooperativas, ambos de gestión comunitaria. Sin embargo, más allá del rezago evidente en el ámbito rural, hay evidencias de sistemas rurales de agua creados en el pasado que dejan de funcionar tras algunos, sea por falta de repuestos o de mantenimiento, a causa del impago de las tarifas acordadas por parte de los usuarios. En este sentido, un reto sectorial fundamental es, por un lado, elevar la cobertura de agua potable y de saneamiento hasta alcanzar rangos similares al promedio rural latinoamericano. Y por otro, habrá que incorporar de manera más efectiva el desarrollo comunitario en la fase de pre-inversión y después de éste, a fin de dotar de sostenibilidad operativa a los comités y cooperativas rurales de agua.

El futuro incierto del modelo de prestación de servicios en La Paz y El Alto
Considerando los problemas globales de cobertura, calidad/continuidad del servicio e ineficiencia en la prestación de los servicios, así como la reducción de la inversión pública en el sector a escala nacional, y dadas las necesidades locales de cobertura todavía insatisfechas, sobre todo en cuanto al alcantarillado en la urbe alteña13, lo más preocupante ahora es el futuro incierto del modelo de prestación de los servicios en la región metropolitana de La Paz y El Alto.

11 PROSABAR en el periodo 1996-1999, PROAGUAS en 2000-2005 y PROHISABA en 2002-2006. 12 Inicialmente los porcentajes oscilaron entre el 55% y el 85%. Los cambios se implementaron a partir de 2004. 13 Según datos de la SISAB para el año 2004, la cobertura de los servicios de agua en el área servida de AISA fue del 98,7% (tanto en La Paz como en El Alto) y de alcantarillado sanitario del 91,1% (La Paz) y del 60,5% (El Alto). A la población sin servicio en el área de concesión se debe agregar la creciente población del casco urbano (sobre todo de El Alto) que no forma parte del ámbito actual de cobertura del concesionario.

423
AGUA Y SANEAMIENTO, CÓMO SERVIR MEJOR A LA GENTE

a) Antecedentes del caso
El 24 de julio de 1997, el gobierno de Bolivia suscribió un contrato de concesión para los servicios de agua potable y alcantarillado en las ciudades de El Alto y La Paz con la empresa “Aguas del Illimani”, S.A. (AISA), empresa cuyo operador es Suez14. El contrato de concesión estableció un “área servida” comprendida dentro de los límites de desarrollo urbano de ambas ciudades a la fecha del contrato (para el cual se definen objetivos de ampliación de ambos servicios) y un área de concesión enunciada como la correspondiente a los municipios de La Paz, El Alto y alrededores. Entre 1997 y 2004, el servicio de agua se expandió de 155.000 a 242.000 clientes, mientras el servicio de alcantarillado pasó de 96.000 a 165.000 clientes. Por otra parte, y al margen de estas cuestiones, se estableció que el concesionario se responsabilizaría del mantenimiento de las tuberías de la red pluvial existente de la ciudad de La Paz a la fecha del inicio de la concesión. Las redes pluviales de canal abierto no son responsabilidad de la empresa concesionaria. Pese al incremento sustancial de clientes en los últimos 8 años, el contrato actual de concesión afronta varios problemas, entre ellos (i) un valor alto del derecho de conexión (tanto para agua como para alcantarillado), lo que dificulta el acceso de los usuarios pobres a la red y (ii) un elevado número de usuarios (dentro del área servida y un número mayor en zonas fuera de ésta) de barrios periféricos, que todavía carecen del acceso a las redes de agua y/o alcantarillado. A fines de 2004, 68.400 personas vivían dentro de zonas con red de agua potable y no se

habían conectado a la misma15, mientras que alrededor de 170 mil habitantes asentados en los distritos 7, 8 y 9, con un crecimiento poblacional masivo, muchas veces sin regularización catastral por parte municipal, carecían de servicios domiciliarios de agua potable. Estos problemas son cada vez más urgentes, en especial en la ciudad de El Alto, donde la alta tasa de crecimiento poblacional (más de 5 por ciento anual) ha llevado a un rápido aumento de la demanda. Frente a estos desafíos, la presión de sectores opuestos a la participación del sector privado en la prestación de servicios básicos y las fricciones entre el gobierno y AISA en la discusión de los temas relacionados con la concesión, derivaron en la firma por parte del gobierno del Decreto Supremo No. 27973, el 12 de enero de 2005, por el cual se insta a la SISAB a “realizar todas las acciones necesarias en forma inmediata para la terminación del contrato de concesión suscrito con la empresa Aguas del Illimani, S.A. (AISA), en sujeción a las leyes bolivianas y los contratos suscritos con ésta”. b) Logros y retos de la concesión Aunque el desempeño del concesionario y su cumplimiento del contrato es objeto en la actualidad de una auditoría integral contratada recientemente por la SISAB, vale la pena subrayar algunos logros y retos de la concesión a partir de cifras sectoriales ya disponibles. Cobertura de agua y saneamiento. En cuanto al aumento de cobertura, la concesión de AISA ha conocido dos etapas: una

14 Los accionistas de Aguas de Illimani, SA, son Suez (55,5%), inversionistas locales (37%) y la Corporación Financiera Internacional (IFC por sus siglas en inglés) del Banco Mundial (7,5%). 15 Comunicado de AISA REG-313 de 23 de diciembre de 2004 a la SISAB, con base en datos del INE y verificación censal.

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BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

etapa de expansión rápida entre mediados de 1997 y 2000, con un promedio de 17.400 nuevas conexiones de agua y 11.300 nuevas conexiones de alcantarillado al año, seguida, entre 2001 y 2004, de una etapa de expansión más modesta con un promedio de 6.400 nuevas conexiones de agua y 7.300 nuevas conexiones de alcantarillado al año. Es importante recalcar que la tasa de expansión durante esta primera etapa está muy por encima del incremento de nuevas conexiones realizadas por SAMAPA en los 31 años previos a la concesión, que al momento de la entrega a la concesionaria sumaba 156.000 (5.000 al año). Entre las dos etapas, se advierte también una reducción patente de los montos globales de inversión, que pasaron entre 1997 y 2000 de un promedio de 12,9 millones de dólares al año a un promedio de tan solo 3,3 millones al año entre 2001 y 2004. Esta caída se explica por la revisión tarifaria quinquenal de 2001, cuando la SISAB aceptó un incremento equivalente al 12 por ciento, habiendo solicitado en principio la concesionaria un 24,6 por ciento de alza en precios en dólares americanos, aplicable de inmediato a partir de 2002. Sobre la base del 12 por ciento y en virtud de la inoportunidad política y social de la elevación de tarifas, se planteó una compensación para la empresa partiendo de la rebaja de compromisos monetarios por parte de AISA y de un incremento de precios conexos (no de las tarifas propiamente). En este sentido, la SISAB aceptó reducirle a AISA el pago de la tasa de regula-

ción del 3 por ciento al 2 por ciento; diferir el canon de alquiler a SAMAPA y disminuir las tasas de depreciación de los activos de la concesionaria. De forma adicional, la SISAB otorgó tres beneficios más a AISA: subir el costo fijo comercial en la factura (del 0,1 dólar por recibo al mes al 0,22 o al 0,344); aumentar el precio del derecho de conexión que pagan los nuevos usuarios que quieren beneficiarse de la red de agua y de alcantarillado del concesionario16 y llevar a cabo un plan de expansión de conexiones limitado respecto a la creciente demanda. De estas tres medidas, los altos derechos de conexión son, sin duda, un obstáculo para que nuevos usuarios, normalmente los más pobres, se conecten a los servicios básicos que necesitan. Más aún, estas tarifas resultaron tan altas para los habitantes de la ciudad de El Alto, que que ocasionaron un serio conflicto social en enero de 2005, mejoraron muy poco la situación financiera del concesionario (en el caso de AISA, los derechos de conexión de agua y alcantarillado sólo representan un 9 por ciento de sus ingresos totales). Derechos de conexión y tarifas. A comienzos de 2005, ante la convulsión social que paralizó la ciudad de El Alto y afectó al suministro de bienes a la ciudad de La Paz, la SISAB emitió una resolución por la que se reducía el costo de los derechos de conexión para agua y alcantarillado que puede cobrar el concesionario17. Desde entonces, AISA se itúa en el promedio de las grandes EPSA en

16 Los derechos de conexión vigentes durante el periodo 2002-2004, pasaron de US$ 155 a US$ 196 para agua y de US$ 180 a US$ 249 para alcantarillado. 17 En enero de 2005, la SISAB decidió volver a los valores iniciales de los derechos de conexión, sobre la base del análisis que indicaba que los ingresos de AISA no se verían afectados, debido a que las conexiones efectuadas durante 2002-2004 fueron mayores a las programadas para dicho periodo y que las conexiones remanentes para alcanzar las metas del quinquenio se podrían cobrar al costo del derecho de conexión original, aspecto no aceptado por AISA y que todavía se debate en las instancias de apelación.

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AGUA Y SANEAMIENTO, CÓMO SERVIR MEJOR A LA GENTE

cuanto al monto absoluto de sus derechos de conexión y el peso que dichos derechos tienen en los ingresos totales de las EPSA. Tal como muestran los Gráficos 7 y 8, estos derechos de conexión (para agua y alcantarillado) son inferiores a los que cobran COSMOL/Montero, SEMAPA/Cochabamba y COATRI/Trinidad, pero más altos que los cobrados por otras EPSA. El peso de los derechos de conexión en los ingresos totales de las EPSA varía entre el 0 por ciento y el 9 por ciento para agua (AISA: 5 por ciento) y entre el 0 por ciento y el 5 por ciento para alcantarillado sanitario (AISA: 3,8 por ciento).

Tarifas. En Bolivia existen dos tipos de estructuras tarifarias, una aplicada por AISA, SeLA, EMAPYC y COSSALT, que consiste en un cargo fijo por comercialización y un cargo variable dependiente del consumo, y la otra aplicada por el resto de los operadores que establece un pago asociado a un volumen básico o indispensable, lo consuma o no el usuario. A partir de dicha cantidad se aplica un cargo variable en función al consumo excedente. Por otra parte, cada EPSA tiene varias categorías de usuarios, como ELAPAS/Sucre con 12 categorías, SeLA con 17 o SEMAPA/Cochabamba con nueve. Por

Gráfico 7 - COSTO DE LAS CONEXIONES DE AGUA EN VALORES ABSOLUTOS Y COMO PORCENTAJE DE LOS INGRESOS DE LA EPSA
300
Costo de Conexion en USD

Costo de conexión % de Ingresos por cargos de Conexión

250 200 150 100 50 0 COSMOL SEMAPA COATRI AISA

9% 8% 7% 6% 5% 4% 3% 2% 1% 0%

AAPOS SAGUAPAC SELA EMAPYC COSAALT ELAPAS

Fuente: Superintendencia de Saneamiento Básico (SISAB)

Gráfico 8 - COSTO DE LAS CONEXIONES DE ALCANTARILLADO SANITARIO EN VALORES ABSOLUTOS Y COMO PORCENTAJE DE LOS INGRESOS DE LA EPSA
400
Costo de Conexion en USD

300 250 200 150 100 50 0 COATRI SEMAPA COSMOL

Costo de conexión USD % de Ingresos por cargos de Conexión

AISA SAGUAPAC EMAPYC

ELAPAS AAPOS COSAALT

Fuente: Superintendencia de Saneamiento Básico (SISAB)

% de Ingresos por cargos de conexion

350

10% 9% 8% 7% 6% 5% 4% 3% 2% 1% 0%

% de Ingresos por cargos de conexion

426
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

su parte, AISA contempla tres categorías de usuarios: doméstica, comercial e industrial, y en cada una de ellas se establecen distintos rangos de consumo18. En la categoría doméstica, la estructura establece cuatro rangos: bajo (1-30 m3) con una tarifa de 0,22 dólares por m3, medio (31-150 m3) con una tarifa de 0,44 por m3, medio alta (151-300 m3) con una de 0,66 dólares por m3 y alto (más de 300 m3) con una tarifa de 1,18 dólares por m3. En el caso de los demás operadores, el cargo fijo se establece en la mayoría de los casos para los primeros 10 o 15 m3, es decir, el usuario paga por ese volumen aun cuando no lo consuma. Así, el cargo variable se apli-

ca a partir del excedente, para el cual existe una tarifa fija por metro cúbico para cada rango, que en general se incrementa por intervalos de 10 m3 o 15m3. Tanto el cargo fijo como el variable se fijan en el contrato de concesión por un periodo de cinco años. Cabe resaltar que la tarifa doméstica facturada por AISA para los primeros 20 m3 – tarifa social (cargo fijo de 0,22 dólares + 0,22 dólares por m3)- es más barata que el promedio de las diez EPSA más importantes, y es la más baja si se considera que el precio consignado lo es por servicios de agua potable y alcantarillado sanitario19, mientras que en los demás casos es sólo por el valor de servicios de agua potable.

Gráfico 9 - TARIFA DE AGUA POTABLE DE LAS PRINCIPALES EPSA - CATEGORÍA DOMÉSTICA

Volumen de consumo: 20 m3 Operador 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 AISA SELA ELAPAS AAPOS EMAPYC SEMAPA SAGUAPAC COSMOL COATRI COSAALT Promedio 2003 Bs 35.6 43.6 34.2 27.4 52.2 24.5 46.0 49.8 79.6 30.7 42.4 2004 Bs 36.9 43.6 35.4 27.4 54.2 24.5 47.6 51.6 82.6 31.9 43.6 Tasa Crecimiento 3.7% 0.0% 3.7% 0.0% 3.7% 0.0% 3.7% 3.7% 3.7% 3.7% 2.6%

Fuente: cálculo efectuado por los autores en función de datos proporcionados por la SISAB.

18 Con excepción del sector industrial. 19 La estructura de tarifas de AISA no separa la tarifa del servicio de agua potable del correspondiente al servicio de alcantarillado. En los demás casos, el servicio de alcantarillado tiene una tarifa adicional o se aplica un porcentaje sobre la tarifa correspondiente al agua potable.

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AGUA Y SANEAMIENTO, CÓMO SERVIR MEJOR A LA GENTE

Reto principal. De las consideraciones previas surge un reto fundamental: elevar nuevamente el nivel de inversión en la región metropolitana a fin de lograr cobertura total de agua y alcantarillado (sobre todo en El Alto), sin perder la eficiencia operativa del concesionario actual, protegiendo a los usuarios con escasos recursos (con tarifas y derechos de conexión adecuados), y ofreciendo a la sociedad civil y a los municipios de ambas urbes un papel en la gestión de los servicios sin tener que politizar la prestación técnica del servicio.

OPCIONES DE POLÍTICA SECTORIAL Incrementar el financiamiento público para el sector de agua y saneamiento, y promover la modernización de las EPSA a nivel urbano
En el ámbito urbano, las demandas de inversión estimadas para un quinquenio son de 390 millones de dólares, lo que permitiría elevar la cobertura de agua potable del 80 por ciento al 87 por ciento y la del saneamiento del 41 por ciento al 65 por ciento20, para lo que se requiere el uso y asignación adecuada de los recursos crediticios y de donación. Para lograr una asignación eficiente de recursos, el gobierno boliviano ha impulsado en 2004 dos decretos supremos21 encaminados a aumentar el financiamiento y mejorar la sostenibilidad de las EPSA. Uno de ellos formula una nueva política financiera sectorial, y el segundo crea la Fundación de Apoyo a la sostenibilidad en saneamiento básico FUNDASAB.

La política financiera establece un fondo común en el que los diversos cooperantes, y fondos multilaterales y bilaterales, aportan recursos financieros, sean de transferencia o de crédito, que una vez integrados, se asignarán a las EPSA para cubrir programas multianuales de inversión destinados a mejorar la cobertura y la calidad de los servicios de agua potable y saneamiento. Mediante un asignador financiero sectorial, se determinará el porcentaje de transferencia o crédito aplicable a cada EPSA, con incentivos financieros adicionales para la integración mediante mancomunidades, pero también sujeta a evaluaciones periódicas de su desempeño. La política financiera plantea generar sinergias en los recursos financieros de los organismos de cooperación, además de establecer programas de inversión multianuales y vincular de manera eficaz las obras de infraestructura con las medidas de asistencia técnica. Por su parte, la FUNDASAB es el brazo técnico de asistencia de la política financiera. Tiene como tarea diagnosticar de forma integral a las EPSA que puedan ser elegibles para recibir recursos, establecer las metas e indicadores de cada EPSA en coordinación con la directiva de la política financiera y proporcionar asistencia técnica integral en el desarrollo de recursos humanos, del fortalecimiento institucional y de la gestión social comunitaria. Los instrumentos disponibles para las EPSA comprenden consultorías a mediano plazo en el ámbito técnico, social, comercial y financiero, capacitación en diversos niveles, y el asesoramiento organizativo orientado al logro de una mejor gestión gerencial. Para el gobierno boliviano, la

20 Ministerio de Servicios y Obras Públicas, Plan Bolivia para agua potable y saneamiento, 2002. 21 Decretos supremos 27486 y 27487 de mayo de 2004.

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BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

FUNDASAB contará con un brazo técnico para desarrollar anteproyectos destinados a definir normas técnicas y apoyo a la investigación aplicada en tecnologías adecuadas. Para el éxito en su misión, la FUNDASAB tendrá un consejo superior integrado por autoridades del Viceministerio de Servicios Básicos y de la Superintendencia. Además participarán instituciones colegiadas como la Asociación Boliviana de Ingeniería Sanitaria y Ambiental (ABIS), que permitan supervisar las políticas sectoriales y cuenten con un directorio compuesto por personas reconocidas en este terreno. En la fase ejecutiva y operativa, la FUNDASAB será una institución con pocos funcionarios, capaz de responder con flexibilidad a los cambios políticos, sociales e institucionales. En todo caso, buscará integrar y fortalecer la oferta local en materia de asistencia técnica, para lo cual cuenta con un enfoque organizativo en cascada sustentado en la tercerización con redes de ONG, institutos de capacitación y empresas especializadas en asistencia técnica en saneamiento básico, que a su vez contratarán consultores según sus distintas especialidades. La FUNDASAB también podrá proporcionar asistencia técnica a las EPSA, que aun careciendo de proyectos de inversión, deseen mejorar su rendimiento y eficiencia, para lo cual podrían acceder a cofinanciamientos sustanciales. En tanto se culmine el desarrollo de la política financiera sectorial y a fin de impulsar el trabajo de la FUNDASAB, la cooperación técnica alemana (GTZ), la Unión Europea y la cooperación canadiense (CIDA) han comprometido recursos que ascienden a 4 millones de dólares, también está interesa-

da la cooperación sueca (SIDA). Las EPSA aportarían con un fondo de contraparte. En la medida en que la política financiera se consolide, la FUNDASAB recibiría recursos estatales de transferencia, que podrán ser de la cooperación internacional o del Tesoro General de la Nación.

Financiamiento y sostenibilidad en áreas rurales
En el ámbito rural, las demandas de inversión quinquenales alcanzan los 110 millones de dólares, destinados a elevar la cobertura de agua potable del 39 por ciento actual al 58 por ciento y del saneamiento, del 33 por ciento al 52 por ciento22. En este campo es necesario avanzar con celeridad si se quiere cumplir en 2015 con una de las Metas de Desarrollo del Milenio, que fija como objetivo un 70 por ciento en cobertura de agua potable y un 67 por ciento en materia de saneamiento. Programas de agua potable y saneamiento rural están próximos a concluir sin que exista una definición sobre nuevos recursos, más allá de los comprometidos por la Unión Europea aplicables a los ámbitos rural y urbano. Por su parte, diversas organizaciones no gubernamentales ejecutan proyectos en zonas rurales, aplicando criterios propios relativos al co-financiamiento y al desarrollo comunitario. Estas acciones deberían integrarse en criterios básicos de una política sectorial única. Conforme a lo anterior y para hacer efectivo el desarrollo comunitario requisito de la sostenibilidad a los sistemas rurales, está previsto que la FUNDASAB preste asistencia técnica a nuevos proyectos de inversión y a sistemas existentes que requieran de un

22 Ministerio de Servicios y Obras Públicas, Plan Bolivia para agua potable y saneamiento, 2002.

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AGUA Y SANEAMIENTO, CÓMO SERVIR MEJOR A LA GENTE

nuevo impulso. El reto consiste en coordinar efectivamente a las diversas organizaciones e instituciones que llevan a cabo obras en el ámbito rural, a fin de dar unidad y coherencia a la asistencia técnica y la política financiera sectorial.

Fortalecer y delimitar el ámbito de regulación de la SISAB
La SISAB tiene un presupuesto muy reducido para regular con eficacia las más de 1.500 EPSA del campo y las ciudades23. Por ello, en la misma Ley 2066 y en sus proyectos de reglamento se ha planteado una regulación más concentrada en las metas de expansión, calidad y eficiencia de los concesionarios (privados o públicos) y en menor medida en los licenciatarios sujetos a eventuales inspecciones. En el caso de las comunidades indígenas y campesinas, los registros actuarán como inventario, para que una vez se identifiquen las carencias, se proceda a su fortalecimiento y capacitación. Por el contrario, si se quiere regular al universo de prestadores de servicios con el mismo rigor con el que se supervisa a los concesionarios, puede incurrirse en un descrédito regulatorio difícilmente reversible. Por ello, los proyectos de reglamentos a la Ley 2066 deben preservar ese enfoque y establecer requisitos y exigencias acordes con las posibilidades de los prestadores y las capacidades técnicas y financieras de la SISAB. Por otro lado, articular un sistema normativo sin la concurrencia de políticas sectoriales complementarias, supone proyectar una reforma sectorial incompleta. Por ello, se debe avanzar en la formulación de modelos de gestión que integren sistemas pequeños y generalmente insostenibles, con sis-

temas intermedios o mayores, en una lógica de economías de escala y alcance. La política financiera sectorial señalada previamente es esencial para que las EPSA puedan acceder a donaciones y créditos, a fin de cumplir sus planes de desarrollo y las metas comprometidas. Finalmente, y al margen de los ajustes mencionados, la SISAB cuenta con recursos considerablemente inferiores a los demás reguladores del propio sistema de regulación sectorial conocido como SIRESE. Consciente de esta situación, el SIRESE ha generado un fondo de compensación entre las mismas Superintendencias para aminorar las asimetrías. Conviene realizar un análisis más riguroso de las necesidades de financiamiento de la SISAB para garantizar que ésta pueda desempeñar las funciones de regulación diferenciada para el universo de prestadores de servicios.

Transformar la concesión de AISA en una empresa mixta para La Paz y El Alto
El Modelo. Considerando la demanda de los municipios de El Alto y La Paz de jugar un papel más protagonista en la definición de las prioridades del servicio, y considerando la necesidad de asegurar una gestión técnica, financiera y ambiental de primer nivel, podría considerarse la creación a corto plazo de una empresa mixta de agua potable y saneamiento que sirva a La Paz, El Alto y posiblemente a otros municipios del área metropolitana. La idea no es nueva. Empresas mixtas de agua potable y saneamiento operan exitosamente en países tan diferentes como Colombia (en Cartagena, ACUA-

23 Estimación del Sistema de Información Sectorial en Agua y Saneamiento SIAS a partir de un relevamiento en la mayoría de los municipios.

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BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

CAR) y Barranquilla, AAA) y Cuba, donde el Estado contrató con Aguas de Barcelona como socio estratégico para conformar la empresa mixta llamada Aguas de la Habana. Aunque en todas las empresas mixtas los socios privados tienen a su cargo el control operativo de la empresa, los socios públicos ostentan derechos importantes como la definición de los planes anuales de inversión. En el caso de Cartagena, el municipio de Cartagena, que es el socio público, también tiene el derecho a vetar la designación del gerente general de la empresa, propuesto por el socio privado. Como complemento a la estructuración de una empresa mixta, podría diseñarse un Consejo Consultivo de Monitoreo (CCM), compuesto por representantes de organizaciones cívicas, grupos colegiados y las juntas vecinales que supervisarían las operaciones de la empresa mixta, harían recomendaciones para mejorar los servicios e inversiones clave y además canalizarían quejas y reclamos a la Superintendencia para acciones posteriores cuando el caso lo merezca. La transición. La transición de la concesión actual (un consorcio totalmente privado liderado por Suez) a una empresa mixta con la participación de los gobiernos municipales de La Paz, El Alto (y quizás otros) y los empleados de la empresa podría lograrse de dos maneras: (i) mediante un incremento en el capital de la empresa suscrito por los municipios y destinado a las obras de ampliación necesarias o (ii) mediante la combinación de un incremento del capital de la empresa para el mismo fin que el caso anterior, pero reservando además una parte para la compra parcial de algunas de las acciones actualmente en manos de los inversionistas privados de AISA. En cualquier caso, el incremento de capital (se combine o no con la

compra parcial de acciones) podría financiarse con fondos públicos que el Gobierno Nacional tenga a disposición de los municipios (como préstamos y/o donaciones) utilizando recursos propios o de los cooperantes multi y bilaterales. El incremento de capital se destinaría a aumentar de forma significativa la cobertura de servicios, fundamentalmente de alcantarillado en El Alto. Una salida ordenada de AISA. Además de diseñar la empresa mixta, podría estructurarse una opción de compra progresiva, que permitiría a los gobiernos municipales adquirir paquetes de acciones de la concesionaria en periodos de tiempo y a precios preestablecidos. Al ejercer la opción de compra, las alcaldías tendrían una herramienta para lograr una retirada ordenada de los socios privados de la empresa mixta. Podrían reemplazarlos, convocando, por ejemplo, una nueva licitación para seleccionar un nuevo socio privado, que podría ser de ámbito regional/local o internacional. Acuerdos adicionales. Junto a la estructuración de una empresa mixta debería revisarse el contrato de concesión existente entre el concesionario y el Gobierno para hacer posibles los cambios necesarios para facilitar la conexión de nuevos usuarios a los sistemas de agua potable y alcantarillado y expandir la cobertura de ambos servicios, manteniendo el equilibrio financiero del contrato de concesión. Un precio reducido y estable de los derechos de conexión a los servicios de agua y saneamiento (y la implantación de un sistema de pago por cuotas a lo largo de varios años) podría compensarse mediante (i) los ingresos adicionales que generarían las nuevas conexiones financiadas con el aumento de capital suscrito por los municipios; y/o (ii) el achicamiento del

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AGUA Y SANEAMIENTO, CÓMO SERVIR MEJOR A LA GENTE

primer bloque de consumo de agua. Actualmente, el primer bloque de consumo (que sólo debería proteger a los usuarios más vulnerables con tarifas subsidiadas para el consumo básico esencial) es tan grande (30 m3 por mes) que el consumo del 91 por ciento de los usuarios domésticos en La Paz y El Alto no lo excede, y equivale al 61 por ciento del consumo doméstico24. Reducir el tamaño de este bloque implicaría que los consumidores relativamente grandes de clase media y alta paguen tarifas más altas por consumos excedentes al primer bloque, permitiendo financiar más inversiones con los mayores ingresos por el servicio. Conclusión: la actual crisis que afecta a la prestación de servicios de agua potable y saneamiento en La Paz y El Alto exige una solución mediante un modelo eficiente y comprobado que garantice (i) la continui-

dad del servicio en un contexto de alto crecimiento poblacional, (ii) el mantenimiento de la eficiencia operativa del operador actual y (iii) un incremento sustancial en la cobertura de alcantarillado en El Alto. En el contexto actual, esta solución también debería otorgarle un papel mayor a los municipios de El Alto y La Paz y permitirle a la sociedad civil participar a través de un Consejo Consultivo de Monitoreo (CCM). Finalmente, la solución adoptada debería enviar una señal de seguridad jurídica en Bolivia que facilite la movilización de inversiones privadas para fines sociales como complemento a los esfuerzos realizados por el gobierno y los usuarios. En el contexto actual, la creación de una empresa mixta de agua potable y saneamiento que sirva a La Paz, El Alto y posiblemente a otros municipios en el área metropolitana de La Paz podría ser una solución viable.

24 Histogramas de consumo de AISA proporcionados a la SISAB.

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BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

BIBLIOGRAFÍA
Aguas del Illimani S.A. (AISA). 2004. Comunicado REG-313 de 23 de Diciembre de 2004 a SISAB. AISA. Gobierno Nacional de Bolivia. 2004. Decreto Supremo 27486 “Constitución de la Fundación de Apoyo a la Sostenibilidad de los Servicios” (FUNDASAB). Gobierno Nacional de Bolivia. 2004. Decreto Supremo 27487 “Política Financiera del Sector Agua Potable y Alcantarillado Sanitario” (PFS). Instituto Nacional de Estadísticas. 2003. Estadísticas “Bolivia: hogares, según área geográfica, procedencia y distribución de agua en la vivienda, 1996 – 2003”. INE — Estadísticas “Bolivia: procedencia y distribución del agua para beber y cocinar en la vivienda de los hogares por departamento y censo, según área geográfica, censos de 1992 y 2001”. INE.

Ministerio de Servicios y Obras Públicas. 2002. “Plan Bolivia para agua potable y saneamiento”. Ministerio de Servicios y Obras Públicas. Organización Panamericana de la Salud. Datos sobre cobertura de Agua Potable. <http://www.cepis.ops-oms.org/> Sistema de Regulación Sectorial (SIRESE). 2004. Indicadores preliminares SISAB –“Número de empleados por c/1000 conex. A.P.”. Superintendencia de saneamiento básico Sistema de regulación sectorial. La Paz — — — 2004. Indicadores preliminares SISAB –“Agua no Contabilizada”. Superintendencia de saneamiento básico Sistema de regulación sectorial. La Paz 2003 y 2004. Indicadores preliminares SISAB –“Continuidad del Servicio”. Superintendencia de saneamiento básico Sistema de regulación sectorial. La Paz 2003 y 2004. Indicadores preliminares SISAB –“Control de Calidad del Agua”. Superintendencia de saneamiento básico Sistema de regulación sectorial. La Paz

Viceministerio de Inversión Pública y Financiamiento Externo. Estadísticas: Inversión Pública en Agua y Saneamiento Básico 1997-2004.

CON BENEFICIOS PARA TODOS

REDES DE TRANSPORTE
Maria Marcela Silva

urante la última década, Bolivia ha impulsado una serie de reformas políticas e institucionales dirigidas a modernizar sus redes de transporte. Las condiciones de las mismas empiezan mejorar, aunque aún existe una amplia agenda pendiente, cuyos puntos centrales son la reducción substancial de sus costos de funcionamiento y la consolidación de los avances logrados en términos de eficiencia. El gobierno de Bolivia se enfrenta al desafío de proporcionar a su gente una infraestructura de transporte apropiada para alentar el crecimiento económico y atender las necesidades insatisfechas de los pobres. A nivel nacional, el fortalecimiento del Viceministerio de Transporte y del Servicio Nacional de Caminos (SNC), preservado de la intervención de intereses políticos y partidarios, debe ser una prioridad. Se debe prestar más atención a los caminos rurales terciarios, que conforman más del 56 por ciento de la red vial. El gobierno necesita priorizar sus inversiones para asegurar los más altos rendimientos económicos y sociales. El fortalecimiento de los gobiernos departamentales y de las comunidades locales debería ser una prioridad, porque, además, ambos pueden hacer las mayores contribuciones al sector del transporte.

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BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

ANTECEDENTES Visión general
Dada la naturaleza de la actividad económica de Bolivia, en la que la agricultura, la minería y la industria manufacturera generan cerca del 30 por ciento del Producto Interno Bruto (PIB), el papel del transporte es muy relevante. Su función es alentar la integración regional y facilitar el acceso a los mercados internacionales. A lo largo de la última década, en Bolivia se han llevado a cabo reformas institucionales y políticas para modernizar el sector del transporte y aumentar la competitividad del país. A pesar de que las condiciones y servicios están empezando a mejorar, aún queda mucho por delante para reducir substancialmente el costo del transporte y consolidar los logros en términos de eficiencia. En su esfuerzo por desarrollar su potencial como centro continental de transporte, Bolivia necesita superar una serie de frenos estructurales como sus elevados costos de transporte1, su deficiente infraestructura y los costos evitables derivados de un marco institucional y normativo tan imperfecto. El gobierno boliviano enfrenta el desafío de proporcionar una apropiada infraestructura de transporte para impulsar el crecimiento económico. En términos de crecimiento, Bolivia debería maximizar su competitividad global. Para ello, requiere de eficiencia y efectividad en los costos de su infraestructura y servicios de transporte y esto pasa por un equilibrio óptimo entre inversiones y mantenimiento. Las reformas de la
1

última década, incluyendo la capitalización de los ferrocarriles y la recentralización y fortalecimiento de la administración nacional de caminos son pasos en la dirección correcta. El progreso continuo parece posible si existe una fuerte voluntad política y un financiamiento adecuado. El sector del transporte podría contribuir al fortalecimiento de los gobiernos subnacionales y de las comunidades locales, que pueden realizar proyectos comunitarios, desarrollar capacidades empresariales y ver incrementadas sus competencias y su voz en la toma de decisiones. Dentro del marco señalado, este estudio se divide en tres secciones. En primer lugar hay un breve preámbulo, que proporciona un resumen de las principales características del sector del transporte en Bolivia, las principales reformas implementadas en cada subsector y los logros derivados de dichas reformas. Luego se analizan los principales desafíos del sector poniendo el acento en el subsector de caminos2. La última sección recoge una relación de recomendaciones para mejorar los resultados del sector.

Las principales características del sector
El transporte juega un rol clave en la economía del país. Durante el periodo 19922004, el sector, conformado por la red de caminos, vías ferroviarias, aeropuertos, puertos, ríos y viaductos, representó, en promedio, un 9.2 por ciento del PIB y casi un 33 por ciento de las inversiones públicas (principalmente caminos). Durante el mismo pe-

Bolivia carece de una actividad económica intensa, lo cual redunda en bajas densidades de tráfico y, por tanto, altos costos unitarios de transporte. A ello se suma el terreno accidentado de zonas del altiplano y valles, donde las inundaciones y deslizamientos de tierra son frecuentes. El presente capítulo no incluye el transporte urbano.

2

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REDES DE TRANSPORTE

riodo las actividades relacionadas con el transporte generaron aproximadamente 6.6 por ciento del empleo total en los núcleos urbanos.3 Infraestructura. El sector del transporte en Bolivia consta de: (a) la red nacional de caminos de aproximadamente 12.200 kilómetros de carreteras, administradas por el Servicio Nacional de Caminos – SNC; (b) 14.200 kilómetros de caminos secundarios bajo la jurisdicción de nueve agencias prefecturales de caminos llamadas SEPCAMS; (c) 34.500 kilómetros de rutas terciarias o rurales, competencia de las municipalidades; (d) 37 aeropuertos, tres de los cuales se entregaron en concesión al sector privado; una red de ferrocarriles de 3.700 km. En dos líneas separadas de rieles; y (f) una serie de importantes hidrovías navegables (dos principales cuencas: Amazonas y de La Plata) incluyendo la hidrovía Paraná-Paraguay y la cuenca lacustre del Lago Titicaca. En 2003 se trasladaron dentro del país aproximadamente 33 millones de pasajeros y 7 millones de toneladas de carga a través de los diferentes sistemas de transporte (en 1992 fueron 14,5 millones y 3,3 millones respectivamente). Las carreteras son el principal medio de desplazamiento del país, puesto que concentran casi el 91 por ciento del total del transporte de pasajeros y el 59 por ciento de los volúmenes de carga. Existe relativamente poca competencia directa en cuanto al traslado de carga, puesto que la red ferroviaria concentra el mayor volumen de productos y distancias. Las Tablas 1 y 2 muestran la tendencia histórica del movimiento de pasajeros y carga en Bolivia según el tipo de transporte.
3 Fuente: UDAPE (2005)

Bolivia tiene cinco corredores principales de transporte – uno interior, dos hacia el Pacífico y dos hacia el Atlántico. El único canal plenamente interno parte de La Paz y llega a Santa Cruz, vía Oruro y Cochabamba. Éste une a las cuatro ciudades más grandes, donde se concentra la mayoría de la economía boliviana. Ya que los departamentos de La Paz, Oruro, Cochabamba y Santa Cruz suman aproximadamente el 75 por ciento de la población nacional y representan cerca del 80 por ciento del PIB, esta concentración física de actividad económica, justifica la existencia de buenos servicios a lo largo de dicho corredor, pero desvía la atracción de otras áreas periféricas y dificulta la integración regional. La elevada dependencia del país de una pequeña cantidad de exportaciones, provenientes de zonas geográficas identificadas (minerales del altiplano en el occidente, soya y otros productos agrícolas del oriente) ha dado lugar a un sistema de transporte muy fragmentado y sin interconexión. El mejor ejemplo de esto es el sistema de ferrocarril fracturado, compuesto por dos redes independientes, una que cubre la región andina, y la otra, la zona oriental. Convenios institucionales. La política de transporte en Bolivia es competencia del Viceministerio de Transporte (VMT), adscrito al Ministerio de Servicios y Obras Públicas. El VMT establece normas y regulaciones para la mayoría de los servicios de transporte e infraestructuras y prepara las leyes sobre la materia para el Congreso, y decretos y regulaciones para el Ejecutivo. Además, compete al VMT la licitación de la administración y la manutención de las carreteras.

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Tabla 1 - MOVILIZACIÓN DE PASAJEROS (miles de personas por año) 1994 1,876 13,366 730 12 15,984 19,067 21,915 25,967 28,450 27,889 24,716 23,936 9 13 12 10 13 10 15 650 520 599 706 684 667 705 726 16 26,733 16,436 19,452 22,617 25,014 24,796 21,769 21,223 23,998 1,972 1,930 2,739 2,720 2,396 2,270 1,993 1,993 2,189 30,449 730 7 33,375 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

1992

1993

Vía aérea

1,195

1,490

BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

Carreteras 12,505

13,911

Ferrocarriles

870

740

Vía acuática

12

Total

14,570

16,153

Tabla 2 - MOVILIZACIÓN DE CARGA (miles de toneladas por año) 1994 16 2,417 1,393 410 4,235 4,195 4,570 5,206 285 523 594 1,345 1,379 1,590 1,757 786 6,125 2,553 2,653 3,009 3,565 12 15 13 18 1995 1996 1997 1998 1999 17 3,588 1,573 892 6,069 2000 15 3,876 1,595 917 6,402 2001 12 4,061 1,321 1,028 6,421 2002 14 4,765 1,516 1,072 7,367 2003 17 4,114 1,595 1,245 6,971

1992

1993

Vía aérea

9

12

Carreteras

1,901

2,217

Ferrocarriles 1,409

1,343

Vía acuática

259

Total

3,320

3,830

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REDES DE TRANSPORTE

Dentro el VMT está el semi-autónomo Servicio Nacional de Caminos. Una segunda agencia clave es la Dirección General de Aviación Civil (DGAC), que administra, coordina y controla las diferentes actividades del transporte aéreo. También existen dos agencias de titularidad estatal: (i) la Administración de Aeropuertos y Servicios a la Navegación Aérea (AASANA), que proporciona servicios meteorológicos y de control del trafico aéreo en todo el país, y (ii) los remanentes de la Empresa Nacional de Ferrocarriles del Estado (ENFE), que administra los inmuebles de la ENFE, mientras que el funcionamiento (y material rodante móvil) se ha transferido al sector privado. Las hidrovías y lagos, por su importancia estratégica a lo largo de las fronteras de Bolivia, están bajo el control de las Fuerzas Armadas. La Superintendencia de Transporte (ST) juega el papel de regulador económico y de calidad de los servicios de transporte. Dentro sus funciones, tiene que: (i) promover la eficiencia en los servicios y funcionamiento del transporte; (ii) supervisar a las empresas capitalizadas y a los aeropuertos gestionados públicamente, lo que incluye la calidad, las prácticas anti-competitivas, y el cumplimiento de sus obligaciones de inversión; (iii) establecer o revisar tarifas (donde no hay competencia), (iv) promover la competencia, y conceder donaciones y licencias para nuevos servicios.

Situación actual
Después de los esfuerzos de estabilización realizados en los años 80, el sector del transporte se convirtió en parte esencial del programa de reforma estructural de la década siguiente, que ponía acento en: (i) el mantenimiento y rehabilitación de las redes camineras construidas a fin de integrar dife-

rentes regiones, mejorar la distribución de los productos agrícolas, y reducir los costos de transporte para las exportaciones e importaciones, lo que revertiría una de las principales desventajas competitivas de Bolivia; e (ii) introducción de socios privados para ahorrar recursos al Estado y mejorar la eficiencia lograda. En términos generales, las reformas de los 90 fueron relativamente exitosas, porque mejoraron los indicadores de resultados, atrajeron inversión privada y brindaron experiencia a un sector signado por la administración pública. No obstante, el impacto de las reformas fue limitado, tanto porque se generaron expectativas poco realistas bajo la consigna de que se distribuirían las rentas de la privatización, como a causa de la falta de capacidad institucional para atender a los diferentes sectores bajo nuevas reglas del juego. A pesar de las mejoras, la capitalización tiene en la población boliviana una muy mala reputación. Se la acusa con frecuencia de haber beneficiado a las inversiones extranjeras a costa de los bolivianos. Las quejas públicas sobre el desempeño de los operadores de los ferrocarriles y de la aviación civil son relativamente comunes. Sobre todo en este último caso, los reproches han llegado a ser generalizados y acompañan la eventual quiebra de la aerolínea bandera del país. El subsector caminos ha sido objeto de reformas institucionales mayores. Descentralizado y re-centralizado en menos de una década, el tema de la administración de activos y del desarrollo social, asociado con el rubro de caminos, es el que requiere la mayor cuota de participación del sector público en los planos financiero y técnico. En 1995, las funciones del Servicio Nacional de Caminos (SNC) se descentralizaron y transfirieron a los nuevos servicios departamenta-

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BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

les recientemente creados (SEPCAM), para acercar la planificación y la toma de decisiones de inversión a la demanda local. La idea pudo ser buena, pero se asignaron demasiadas competencias a la vez a los SEPCAM, junto a capacidades y recursos técnicos inadecuados. La abrupta descentralización expandió muy superficialmente las limitadas capacidades técnicas y administrativas del sector. Sin una visión amplia de las necesidades nacionales, las SEPCAM no prestaron atención oportuna al mantenimiento de la red nacional, porque concentraron su atención en las redes secundarias y terciarias. En algún sentido, no tuvieron en cuenta las consideraciones económicas en la priorización. Los sistemas de mantenimiento de caminos se transfirieron a las nuevas instancias. La información básica sobre condiciones de caminos y tráficos dejó de estar disponible debido a restricciones de presupuesto. El mantenimiento real cayó por debajo de lo planificado, y resultó más afectado por el deterioro de los equipos de reparación. En 1998, casi la mitad de la maquinaria original ya no estaba en condiciones de funcionamiento. La calidad de los caminos disminuyó, los costos de transporte se elevaron, muchas rutas rurales se volvieron intransitables durante el periodo de lluvias y el sector se convirtió en una pesada carga para la economía. La administración estatal que accedió al poder en 1997 rectificó esta tendencia, recentralizó la red nacional, le restituyó al SNC toda la competencia y dejó que las SEPCAM se hicieran cargo de la red secundaria, mientras a los municipios se les asignó la terciaria. Por otra parte, las rutas urbanas quedaron bajo atribuciones institucionales menos claras. Gran parte de la memoria institucional, además de los activos humanos y físicos del SNC, se perdió durante el proceso. En

enero de 2000, el gobierno contrató consultores para proponer una reorganización del SNC. Se buscaba una entidad capaz de cumplir con sus nuevas funciones, es decir, administrar contratos y gestionar resultados. Dichos consultores diseñaron una institución con sólo 350 empleados, la misma cantidad de personal que permaneció en el SNC después de la descentralización fallida. Como parte de la institucionalización en curso, el SNC se ha convertido en una agencia autónoma, cuyos directores son nombrados por el Presidente de entre una terna propuesta por el Congreso, mientras el personal profesional es nombrado conforme al criterio de mérito técnico y mediante procesos competitivos. La institucionalización del SNC también incluía la garantía de la asignación de fondos para el mantenimiento de los caminos. Dicha garantía se logró en parte a través del 70 por ciento de las rentas de peaje para dichos trabajos (el 30 por ciento restante se entrega a las Prefecturas). Más recientemente, debe considerarse la asignación de un porcentaje creciente del impuesto especial sobre hidrocarburos y productos derivados (IEHD), gestionado por el Fondo de Mantenimiento de Caminos (CNCV). Éste proviene de una especie de tasa por servicios que los usuarios de los caminos pagan a través del consumo de combustibles. El SNC ha diseñado un programa de contratación del mantenimiento de caminos con el sector privado. Un programa piloto, iniciado con los recursos del segundo proyecto de mantenimiento de caminos, ha experimentado este proyecto con éxito. Tras afrontar varias dificultades durante un periodo de transición, el programa de mantenimiento rutinario tiene ahora un costo estimado de 2.233 dólares/km-año (dentro de parámetros internacionales). Éste se realiza me-

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REDES DE TRANSPORTE

Recuadro 1 - RED CAMINERA DE BOLIVIA El porcentaje de caminos asfaltados en Bolivia (7%) está muy por debajo del promedio regional (27%) y del de países que forman parte del plan de alivio HIPC (12%). Casi 63% de los caminos tienen superficies de tierra. Esto incrementa sustancialmente los costos de transporte por kilómetro y los tiempos de viaje, impactando los costos generales de transporte y reduciendo los niveles de tráfico. Red Primaria Secundaria Terciaria Total (%)
Fuente: UDAPE (2005)

Asfalto 4,032 195 56 4,283 7

Ripio 4,738 6,928 6,856 18,522 30

Tierra 3,485 7,101 27,630 38,216 63

Total 12,255 14,224 34,542 61,021 100

diante: (i) contratos con compañías privadas que realizan actividades que requieren de maquinaria especializada (43 contratos que cubren una longitud total de 12.200 kilómetros, lo que equivale a 20 millones de dólares); y (ii) un programa de mantenimiento con una rutina de intenso trabajo a través de micro empresas que cubren 10.200 kilómetros y generan más de 2.291 empleos, con un costo total de 5,4 millones de dólares. Durante los últimos años, el SNC ha logrado mejorar la programación del mantenimiento, la contratación y la supervisión. Es evidente que aún queda mucho por hacer y, lamentablemente, la expansión y rehabilitación de la red depende en gran medida del financiamiento externo. El dinero de contraparte en tales casos proviene de las prefecturas. En el plano departamental, las políticas de mantenimiento distan de ser claras y los trabajos se realizan con escasa motivación.

Dado que las prefecturas siguen siendo responsables de proporcionar fondos de contraparte para proyectos financiados externamente sobre la red primaria, se ve afectada su capacidad para atender a las necesidades de inversión y mantenimiento de los caminos secundarios, lo que pone en riesgo la ejecución de los trabajos por retrasos en la asignación de recursos. Más aún, con el equipamiento heredado del SNC gracias a la descentralización, los SEPCAM atienden con frecuencia los requerimientos de los municipios sobre la red terciaria, porque éstos no disponen recursos ni capacidad para ejecutar dichas tareas, ya que carecen de una agencia municipal de caminos. Todas las competencias de infraestructura están concentradas en la Oficialía Mayor Técnica, que depende directamente de cada alcalde. En suma, es necesario reforzar la capacidad institucional de los diferentes niveles para administrar más eficientemente los ca-

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minos bajo marcos de trabajo orientados a conseguir resultados, establecer claramente correspondencias entre competencias y asignación de fondos, establecer políticas de inversiones y mantenimiento efectivas, y fijar mecanismos de coordinación entre los tres niveles de gobierno para desarrollar un marco articulado del sector. Por otra parte, el financiamiento aún está bastante por debajo de lo necesario para mantener la red en un estado aceptable. Esto ocurre pese a que los gastos públicos en la red nacional de caminos durante el periodo 1999-2004, han aumentado de 100 a 180 millones de dólares. Los gastos se hacen en buena medida a costa del financiamiento externo, que contribuye con casi el 80 por ciento del presupuesto total. Pese a los problemas de financiamiento, desde la reforma del SNC, las mejoras en las condiciones de los caminos primarios son notables, pues muestran un aumento del 26 por ciento al 31 por ciento de tramos en

buenas condiciones durante el periodo 2001-2004. Aunque en junio de 1998 se aprobó una nueva Ley de Concesión de Trabajos Públicos para promover la inversión privada, pensando en la recaudación de los peajes como la renta primaria para los inversionistas en el caso de caminos, la falta de interés de éstos ha sido notoria, debido sobre todo a los bajos niveles de trafico4, los altos costos de construcción, un financiamiento incierto para los subsidios y leyes poco claras. La factibilidad de un esquema de participación privada en el sector de caminos también requeriría una mejor preparación del SNC para supervisar y controlar bien los contratos de concesiones. Antes de producirse la capitalización de los ferrocarriles en 1996, ENFE, la compañía nacional de trenes, de propiedad del Estado, se enfrentó al deterioro de los resultados de funcionamiento y financiamiento, y no tenía los fondos para continuar respaldando actividades no

Tabla 2 - GASTO PÚBLICO EN LA RED NACIONAL DE CAMINOS (US$) 1999 TGN Recursos propios Otros 7,343,024 10,724,800 11,089,514 2000 4,805,299 19,546,759 13,215,218 85,686,576 2001 7,378,755 3,771,183 29,545,329 67,576,615 108,271,882 2002 1,733,757 8,855,045 8,641,899 95,655,649 114,886,350 2003 4,118,129 2,780,975 3,104,542 126,458,020 136,461,666 2004 2,562,079 8,699,406 5,787,182 171,128,242 188,176,909

Financiamiento externo 69,024,619 Total

98,181,957 123,253,852

Fuente: Vice Ministerio de Inversión Pública

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Excepto para los caminos urbanos, los niveles de tráfico, aun en caminos nacionales son relativamente bajos, promediando casi 200 vehículos diarios sobre caminos no asfaltados y 1.000 vehículos en caminos asfaltados. Los carros y vehículos ligeros comprenden casi el 44% del km-vehículo, los camiones el 30% y los autobuses el 22%.

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rentables o para mejorar la infraestructura y los servicios. El gobierno consideraba que la red podía aumentar sustancialmente su capacidad y reducir costos, una vez que se acabara con la interferencia política, el exceso de empleo, las distorsiones tarifarias y la dependencia del Tesoro. En ese entonces se dijo que la capitalización traería recursos para rehabilitar y modernizar las redes, y que los inversionistas privados podrían mejorar la eficiencia y la productividad laboral, además de generar rentas al Tesoro, y que al ofrecer mejores alternativas de transporte para el comercio internacional se mejoraba la competitividad de Bolivia como centro regional de transporte. La estrategia de capitalización separó las redes Andina y Oriental. Así, Ferrocarril Andina (FCA) y Ferrocarril Oriental (FCO) se convirtieron en corporaciones totalmente privadas de propiedad en un 50 por ciento de la firma Cruz Blanca.5 La red andina está centrada en Oruro, con servicios hacia La Paz, Cochabamba, Sucre, Potosí, Villazón (en la frontera argentina), Avaroa y Charaña (ambas en la frontera chilena). La red Oriental, concentrada en Santa Cruz, tiene líneas al Este hacia Quijarro y Puerto Suárez (en la frontera brasileña), al sur hacia Yacuiba (en la frontera argentina), y al norte hacia Montero. La red Oriental, que cruza la planicie de los llanos, tiene declives suaves y curvas amplias, con temperaturas tropicales y alturas por debajo de los 450 metros. Por el contrario, la red Andina tiene declives de hasta el 3 por ciento, curvas cerradas y alturas entre 2.000 y 4.500 metros6.
5

Las nuevas empresas poseen el material rodante y son responsables de hacer todas las inversiones necesarias. Las vías férreas se alquilan a ENFE. El Estado se limita a supervisar el cumplimiento de los contratos y a controlar los precios en los corredores con competencia del mercado (en la práctica, sólo Santa Cruz-Puerto Suárez). Para el uso de la infraestructura y para tener la licencia de prestación de servicios férreos, la compañía capitalizada debía pagar una tasa de licenciamiento del 2,2 por ciento y una de regulación de hasta el 0,5 por ciento de las rentas anuales brutas. En 2003, siete años después de la capitalización de ENFE, la mayoría de los indicadores operativos, financieros y de calidad de servicios ha mejorado. De acuerdo con la ST: (i) las velocidades promedio para los trenes de carga han aumentado (casi por el 10 por ciento en la red Andina y 25 por ciento en la línea Santa Cruz-Puerto Suárez); (ii) la cantidad de descarrilamientos ha disminuido en más de la mitad en ambas redes durante el periodo 2000-2003 (de 0,8 descarrilamientos/ton-km. a 0,35 en FCA y de 0,38 a 0,11 en FCO); (iii) entre 2000 y 2003, los retrasos en el servicio han descendido de 80 a menos de 40 minutos en FCA y de 130 a 120 minutos en FCO; (iv) las tarifas de carga por tonelada transportada se han reducido significativamente entre 1998 y 2003 (de 0,046 a 0,037 dólares en FCA y de 0,054 a 0,035 dólares en FCO). En contraste, los boletos para los pasajeros han aumentado entre 1998 y 2002 en un 36,4 por ciento y un 29,2 por ciento en FCA y FCO, respectivamente, este

Casi todas las cuotas que quedan son retenidas por igual por los dos fondos de pensiones, AFP Futuro de Bolivia y AFP Previsión BBV, excepto un modesto porcentaje adquirido por los empleados (0,072% de FCA y 0,089% de FCO). Por esta razón, se ha estimado que los costos operacionales de la red Andina son 50% más altos que los de la red Oriental.

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es un asunto sometido a constante crítica, pese a ser consecuencia del fin de tarifas antes subsidiadas; (vi) el movimiento de pasajeros y carga transportada ha aumentado, en 40 por ciento y 15 por ciento respectivamente, lo que implica un crecimiento anual del 5,2 por ciento en términos de movimiento de pasajeros y un 2,5 por ciento en desplazamientos de carga7. Ambas compañías han cumplido sus compromisos de inversión. La FCA tenía siete años para invertir un total de 13,2 millones de dólares en mejoras y mantenimiento, mientras que el programa de inversión aprobado de FCO era de 25,9 millones de dólares. En el periodo 1996-2003 las inversiones totales de FCA y FCO alcanzaron los 91,2 millones de dólares (133 por ciento más de lo esperado). Sin embargo la mayor parte de esta inversión se destinó a mejorar y mantener la mayoría de las líneas rentables. Los usuarios se quejan de que el nuevo equipamiento apenas existe, y ENFE, el propietario de la infraestructura en usufructo, argumenta que son inadecuados los trabajos de mantenimiento en las líneas menos rentables. ENFE también critica el abandono del tráfico de pasajeros, particularmente en las áreas de La Paz y Cochabamba. No obstante, para garantizar la provisión de servicios a los más pobres, los contratos de concesión incluyeron las Obligaciones de Servicios Públicos (OSP), mediante las cuales los operadores de ferrocarriles deben presentar a la ST jus7

tificaciones específicas si optan por el retiro progresivo de un servicio. Si la ST considera que se debe proporcionar el servicio por razones sociales, se entregarán las asignaciones presupuestarias apropiadas para cubrirlo. Esta cláusula es limitativa, de tal suerte que los operadores no pueden retirarse de manera unilateral. Con respecto al transporte aéreo, hasta 1995 el gobierno poseía y gestionaba la línea bandera Lloyd Aéreo Boliviano (LAB), todos los aeropuertos del país, y naturalmente, el sistema de navegación aérea. Se introdujeron reformas en la administración de los principales aeropuertos del país y la aviación civil a través de la capitalización del LAB y tres años después, se realizó la concesión de los tres principales aeropuertos. Aunque ambos hechos condujeron a algunas mejoras, también surgieron graves problemas. En 1995, el LAB fue una de las primeras empresas del Estado ofrecidas para la capitalización. En octubre de 1995 fue entregado a VASP, una aerolínea privada con base en Sao Paulo8. Después de décadas de pérdidas, el crecimiento del mercado y la mejora de resultados ayudaron al LAB a convertir una pérdida de 6,5 millones de dólares en 1995 (su último año como empresa estatal) en pequeñas ganancias en tres de los siguientes cuatro años. En 2001 la viabilidad financiera del LAB estaba en juego con pérdidas de más de 53 millones

A pesar de que el movimiento de carga en general ha aumentado, este aumento no ha sido homogéneo en las dos redes. El trafico de carga de la red Andina aumentó marginalmente de 1996 a 1998, pero luego cayó 14% por tonelaje y 23% por ingreso en 1999, debido a la caída de las exportaciones de minerales (alrededor del 50% del total de carga por volumen) y la disminución general de la participación del sector minero en la economía. El Contrato de Administración dio al contrato del LAB derechos exclusivos para ser la línea boliviana en las rutas internacionales bajo los acuerdos bilaterales y multilaterales, por un periodo de seis años. Para su porción del 49,99 por ciento en el LAB, la VASP licitó en 47 millones dólares, casi el doble del valor contable.

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de dólares, principalmente por las dificultades financieras padecidas por su socio privado, muy afectado por la crisis económica brasileña de 1999. En medio de una serie de denuncias sobre graves irregularidades cometidas por la VASP, a mediados de 2002 un grupo boliviano adquirió la propiedad de sus acciones. Desde la capitalización, se ha experimentado un aumento en la capacidad y volúmenes de pasajeros y carga (al margen de una abrupta caída en 1999, fruto de los eventos del 11 de septiembre de ese año), alentada por una limitada competencia de tarifas, que incluyó una guerra de precios en 1997. Desde la introducción de la compañía privada Aerosur en el mercado9, la participación del LAB se ha visto drásticamente reducida. Así, de una cuota general del mercado de 93 por ciento en 1993, la línea aérea capitalizada pasó a un 59 por ciento de pasajeros y a un 54 por ciento de carga al presente. Ahora, a pesar de que el país tiene 6 operadores nacionales, LAB y Aerosur siguen dominando el mercado interno. Aunque los precios no han aumentado sustancialmente, el transporte aéreo aún sigue fuera del alcance de los más pobres. En febrero 2000, la ST estableció dos estándares para mejorar el servicio. Sólo se permite al 22,5 por ciento de los vuelos despegar con un retraso de más de 30 minutos, y sólo el 5 por ciento de los vuelos pueden ser cancelados sin circunstancias justificativas. Las aerolíneas son multadas por violaciones en este terreno. Para proteger mejor los derechos de los clientes, la ST acepta quejas escritas a través de sus oficinas de atención en los tres aeropuertos principales. La empresa debe responder a los reque9

rimientos en el plazo de 15 días hábiles. Además, los clientes insatisfechos con la respuesta pueden presentar una queja administrativa a la ST. En términos de infraestructura, los tres principales aeropuertos, La Paz (El Alto), Cochabamba (J. Wilstermann) y Santa Cruz (Viru-Viru) fueron licitados al mismo tiempo para la obtención de una concesión de 25 años (los licitadores expresaron desinterés en los aeropuertos más chicos). Estos son los únicos tres aeropuertos rentables y representan más del 80 por ciento de la actividad. La empresa ganadora fue SABSA (propiedad de Airports Group International de Estados Unidos), que ofreció el pago más alto a AASANA, es decir, el 20,8 por ciento de la renta bruta. Casi desde su inicio, el contrato entre AASANA y SABSA ha sido objeto de fuertes disputas. Las fuentes del litigio fueron aparentemente la vaguedad de los términos del convenio acordado, debido a la falta de experiencia del país en este tipo de acuerdos y la ausencia de buenos modelos que seguir. Tanto AASANA como el gobierno consideraban el acuerdo demasiado generoso para que SABSA y tomaron posiciones firmes en las negociaciones. La disputa dañó la reputación de ambas partes, y se convirtió en un ejemplo para los críticos de la privatización. En julio de 1999, SABSA buscó el arbitraje de la Corte Internacional de Arbitrajes de Londres, que culminó en 2000 con la firma de un acuerdo de conciliación entre las dos partes. Sin embargo, siguen quedando asuntos pendientes entre ellas. Mientras el gobierno tiene algunas objeciones respecto al plan maestro de inversión presentado por SABSA, ésta se queja de los retrasos gubernamentales en el es-

Una línea privada con base en Santa Cruz que ingresó en el mercado en 1993.

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tudio y aprobación de las propuestas de inversión que le presentan. Los demás aeropuertos están aún bajo la administración de AASANA y se financian con las rentas de la concesión de los otros tres. En la mayoría, el costo del mantenimiento es bajo y las condiciones poco fiables provocan la cancelación o retrasos de los vuelos. Aunque ninguno es rentable, puede darse la posibilidad de mejorar el acuerdo en Trinidad, Puerto Suárez, Tarija y Sucre. Dada la importancia del subsector de caminos dentro el sistema del transporte y debido al hecho de que es la principal área de inversión e intervención del sector publico, el resto de este estudio se concentrará en él.

LA AGENDA INCOMPLETA: TEMAS CLAVES DEL SECTOR
A pesar de que han sido identificadas muchas tareas necesarias para reformar el sector y se han hecho progresos en su implementación, el ritmo de acción continúa sigue siendo lento, lo que se agrava por la incidencia de conflictos sociales agudos. Los siguientes son algunos de los temas clave dentro una agenda incompleta: Necesidad de fortalecer la capacidad de planificación estratégica a nivel macro para asegurar un costo bajo y una alta eficiencia en los programas de inversión, además de aumentar la transparencia en la toma de decisiones. Debido a la complejidad del sistema de transporte boliviano y la constante búsqueda de rutas nuevas, más eficientes y seguras para el comercio, existen varios proyectos ambiciosos, que toman en consideración de una u otra forma funcionarios públicos y operadores privados. El ámbito y tamaño de estos proyectos son ta-

les que requieren estudios concienzudos, porque tienen potencial para absorber un fuerte endeudamiento y/o perjudicar el medio ambiente. Para superar la escasez de recursos, el gobierno necesita priorizar las inversiones a fin de asegurar los mayores rendimientos económicos y sociales posibles. Por ejemplo, existe una reciente tendencia a reclasificar los caminos secundarios y/o terciarios y situarlos como caminos primarios, en base a consideraciones políticas o de presión social sin adjuntar una sólida justificación técnica o económica. Se trata de un medio para impulsar las inversiones en algunas rutas locales. Esta práctica debilita la capacidad del SNC de llevar adelante los trabajos vitales en la red primaria esencial y asegurar el mantenimiento adecuado. Por eso hay que fijar claramente las características y condiciones (mensurables), que cada tipo de camino (primario, secundario y rural) debe cumplir, y seguir fielmente tales consideraciones cuando se tenga que decidir una reclasificación. Ver la red caminera alimentadora (departamental) y capilar (terciaria) como elementos integrales del sistema de transporte terrestre (en vez de tratar de convertirlas en caminos primarios), es fundamental para el desarrollo de sector. La ausencia de una política de Estado para el desarrollo caminero, coordinada entre jurisdicciones, en función a principios de planificación estratégica orientados a asegurar que los escasos fondos se asignen bajo criterios de eficiencia y equidad, socava toda posibilidad de mejora en el desempeño de los activos camineros. Esta es quizás una consecuencia de la falta de una oficina de planificación en el VMT, que sí existe en la mayoría de los demás países. El papel del VMT como gran planificador del sector necesita ser fortalecido, lo cual implica aumentar sus competencias y limitar su participa-

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ción en actividades, como la administración de las concesiones de caminos. Necesidad de fortalecer el marco institucional y mejorar la capacidad para la administración del sector caminero a fin de reducir el elevado costo de transporte terrestre en el país. Debido a sus elevados costos de transporte, Bolivia no puede permitirse ser ineficiente en la administración de sus caminos. A través de la descentralización de la red primaria, el país ha perdido tiempo, recursos y conocimientos en vez de ponerse al día con las apremiantes necesidades del sector. A nivel nacional, el gobierno debe continuar apoyando la institucionalización del SNC para consolidar los avances logrados hasta ahora y continuar reforzando sus capacidades técnicas y de implementación. El SNC debe continuar mejorando en áreas como la planificación y el diseño de proyectos, la administración y supervisión de contratos, así como la adquisición y la gestión financiera. En gran medida, el SNC tiene un poder monopólico sobre la capacidad técnica que se le ha conferido dado el tamaño y ámbito de sus operaciones. Por eso en aras de la eficiencia y la equidad económica, es una meta básica transferir ese conocimiento a los niveles locales que, debido a su reducido tamaño y grandes obligaciones, no tienen los medios para adquirirlo. El diseño e implementación de un sistema para lograr esta transferencia constituye un desafío clave del sector. La administración de caminos en el plano prefectural y municipal está muy rezagada. Dichos gobiernos están mal preparados para mantener y gestionar las descuidadas redes secundarias y rurales, lo cual aumenta el aislamiento y merma los ingresos de los segmentos más pobres de la población. Dos puntos importantes son: (i) la competencia

jurisdiccional y la propiedad de los caminos secundarios y rurales no está claramente definida, lo que genera solapamientos en la administración de los caminos terciarios; y (ii) los acuerdos institucionales en ambos niveles no siempre son los más eficientes. En términos de capacidad institucional, las deficiencias por la falta de recursos y herramientas técnicas modernas malogran el desarrollo de programas anuales de caminos, responsables del cuidado de toda la red bajo su jurisdicción. Debido a ello, no se priorizan las intervenciones basadas en sólidos criterios económicos y en función de la necesidad de lograr resultados. Falta de acceso de los pobres de las zonas rurales a los mercados y servicios básicos. Es necesario prestar mayor atención a los caminos terciarios rurales, que conforman más del 56 por ciento de la red. Su mal estado afecta seriamente la capilaridad de los sistemas, limita su eficiencia económica y perjudica los potenciales ingresos del segmento más pobre de la economía. De los 34.500 kilómetros de caminos rurales, el 71 por ciento son de tierra. Más de la mitad del sistema sólo puede transitarse mediante transporte no motorizado, jalado por animales, que es la forma en que se transporta la mayoría de la producción agrícola. El resto del sistema, debido al escaso drenaje, está cerrado al tránsito durante el periodo de lluvias. Existe una substancial evidencia de que el aislamiento caminero ayuda a perpetuar la pobreza. La falta de acceso de la población rural a los mercados genera monopolios. Atender los problemas de la red rural va a requerir de una activa participación comunitaria con estrategias que podrían incluir oportunidades de trabajo para los lugareños y mejoramiento de la capacidad local para administrar los caminos. Está com-

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probado que estas tareas pueden influir en una serie de variables como la disminución en los costos de traslado, la mejora del acceso a los servicios públicos, el aumento del número de empleos, la diversificación de fuentes de ingreso, el aumento de la productividad local y eventualmente una reducción gradual de los niveles de pobreza en las áreas donde se implementan proyectos comunitarios. Incertidumbres en torno a la sostenibilidad financiera en el sector de caminos aumentan los costos y retrasan los avances. Con la creación y apoyo continuo al Fondo Nacional de Mantenimiento de Caminos (CNVC), el gobierno se ha comprometido firmemente con el adecuado financiamiento de esta labor. Sin embargo, los compromisos iniciales parecen ser insuficientes y se necesita un marco institucional y legal para asegurar el apropiado financiamiento del mantenimiento de la red. El CNCV no es más que una cuenta bancaria y no incorpora los mecanismos para incrementar los recursos cuando la red los necesita. Las recaudaciones estimadas en 2002 a través del CNCV no se están alcanzando a pesar de que el cobro del peaje ha excedido las previsiones originales. La principal razón de esto son las bajas recaudaciones del IEHD, debidas sobre todo a las rebajas del impuesto, que han pasado de 1,1 bolivianos por litro en 2003 a 0,8 bolivianos en 2005. Por ejemplo, durante el periodo 2002-2004, la recaudación de la red primaria ha alcanzado los 61 millones de dólares (66 por ciento de las estimaciones originales) de los que 28 millones provienen del IEHD (46 por ciento de lo originalmente previsto). En consecuencia, sólo puede financiarse una parte del programa de mantenimiento del SNC a través de la cuenta.

Además, para resarcirse de los costos de rehabilitación y repavimentación es necesario ajustar los peajes para lograr ahorros en los costos de explotación. En algunos países se hace un cálculo sobre el ahorro en los costos de explotación y se aumentan los peajes como maximo alrededor del 30 por ciento de esos ahorros estimados. En suma, parece necesario ampliar el universo de caminos susceptible de beneficiarse de los recursos de la CNCV. Se debe seguir dando prioridad a las actividades rutinarias de mantenimiento y a los trabajos de emergencia, pero se requiere identificar fuentes alternativas y estables de financiamiento a fin de realizar tareas periódicas de repavimentación. La brecha existente se financia mediante préstamos externos. La fuerte dependencia de las fuentes externas de recursos para realizar trabajos de mantenimiento debería reducirse gradualmente a medida que la red alcance una situación estable. Es necesario aclarar el papel de las prefecturas en las tareas de financiamiento de caminos. En cualquier caso, si los recursos prefecturales van a continuar jugando un papel importante en el cofinanciamiento de proyectos de la red primaria, las asignaciones esperadas deben contabilizarse antes de que empiecen a ejecutarse los trabajos. Esto debe hacerse para asegurar un flujo continuo de fondos a los contratistas y así evitar futuros reclamos, retrasos e incrementos de costos de los trabajos. Altos costos de transporte, asociados con débiles sistemas legales y regulatorios, y una percepción de altos riesgos. Un serio problema es la ausencia de una ley general de transporte que fortalezca la capacidad regulatoria y legal del Estado, poniendo en orden las diferentes actividades del gobierno dentro el sector. El marco legal y nor-

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mativo que regula el sector ha sido adaptado sólo marginalmente a la nueva estructura. Actualmente, en ocasiones las normas existentes se contradicen, generando confusión y riesgos considerables. En el frente legal, las actuales deficiencias están en las áreas de: (i) derechos de los usuarios del transporte público, (ii) seguridad legal para los operadores, (iii) responsabilidades de las agencias públicas; (iv) disposiciones anti-monopólicas; (v) derechos de uso de transporte público y relación con el concepto de subsidios; (vi) proceso de selección y remoción de miembros de los entes reguladores; y (vii) cumplimiento de la legislación existente relativa al desempeño del sector. Debería revisarse el proyecto de ley de transporte y proceder a su aprobación. Aún sin la ley, se debe realizar una adecuación de los diferentes ministerios, la agencia reguladora y las Fuerzas Armadas para mejorar el funcionamiento del sector y satisfacer al cliente. El número de agencias debería optimizarse y luego de aclarar sus funciones, eliminar las áreas grises que existen entre los ministros competentes, los reguladores y los concesionarios.

ción de recursos en función a políticas costo-efectivas de acuerdo con prioridades acordadas y coherentes, y (ii) establecer incentivos para mejorar el desempeño y programas orientados a resultados. Es fundamental un equilibrio adecuado entre el mantenimiento del actual monto de capital en las regiones con diferentes niveles de desarrollo y la expansión de la red para apoyar el crecimiento en la actividad económica. La función de coordinación del VMT en esta tarea es esencial, pero requerirá de apoyo financiero y técnico adicional. Reforzar la coordinación institucional para lograr la integración de las redes camineras bajo todas las jurisdicciones. Así se podrá reducir los costos del transporte y aumentar la productividad y competitividad de los productos locales en los mercados internacionales. Dada la naturaleza de la actividad económica en el país, existe una necesidad estructural de integrar redes de transporte clave entre las diferentes jurisdicciones a fin de conectar los principales centros de producción y consumo. Con este fin, es esencial destinar tiempo y esfuerzos para preparar planes coordinados de desarrollo de caminos. Esta cuestión debe manejarse bajo el paraguas del VMT, lo cual requeriría la creación de una oficina de planificación sectorial. Debería revisarse la organización del VMT, es decir, definir mejor sus funciones con respecto a políticas sectoriales, normas, tarifas y una amplia planificación, mientras se reasignan otras actividades de implementación a las agencias ejecutoras dentro del sector. Una idea en ese sentido es, por ejemplo, transferir la unidad de concesión de caminos al SNC. La contratación de personal adecuado es esencial para asegurar la experiencia y las aptitudes técnicas requeridas.

OPCIONES DE POLÍTICA
En función al diagnóstico presentado, el gobierno podría orientar su política de transporte en las siguientes direcciones. Establecer un sólido sistema de planificación, sometiendo las principales inversiones públicas y privadas del sector a un estricto escrutinio para evitar futuros pasivos para el gobierno. Esto se lograría a través de una visión integrada de la red de caminos, basada en criterios objetivos de planificación estratégica, lo cual implica: (i) reforzar el sistema mediante la asigna-

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Continuar la institucionalización del SNC con énfasis en el desarrollo profesional y la gestión de contratos. A nivel nacional, el reforzamiento del SNC y su preservación frente a los intereses políticos y partidistas debe seguir siendo una prioridad. Esta institucionalización requiere definiciones y convenios claros de la relación “clienteproveedor”, mediante los cuales queden claras las funciones normativas y de supervisión del VMT y la tarea de implementación del SNC. Hay que poner especial énfasis en la mejora de la capacidad institucional para optimizar el diseño, administración de contratos y supervisión de trabajos, mientras que las funciones de adquisición y administración continúan fortaleciéndose. Apoyar la racionalización del gasto en caminos y programas de trabajo en los niveles prefectural y municipal, conforme a estándares apropiados de diseño y mantenimiento. Para ello hay que adoptar criterios técnicos y económicos, y subrayar la necesidad de asegurar el mantenimiento y una recuperación mejorada de costos. Sería útil generar incentivos para aumentar la eficiencia del gasto y confiar más en la ejecución de trabajos rutinarios y de mantenimiento por parte del sector privado. Además, independientemente del esquema de gestión adoptado, deberían prepararse programas adecuados de mantenimiento, realizados sistemáticamente en cada prefectura, pudiendose asi medir su efectividad sobre las base de resultados específicos. Diseñar e implementar un programa para el mejoramiento de los caminos de las comunidades rurales, orientado a mejorar la capacidad de acceso y la generación de ingresos. Se debe solventar el vacío local y municipal de servicios camineros. Por eso, el

fortalecimiento de los gobiernos subnacionales y de las comunidades locales debería ser una prioridad en la agenda política, pues está demostrado que constituye una de las principales contribuciones al sector. Aplicar estrategias adecuadas de financiamiento, para garantizar la sostenibilidad del sector de caminos en un marco fiscal dado. Una de las necesidades más apremiantes consiste en diseñar e implementar un sólido sistema para financiar la red de caminos, en el que la asignación de recursos se base en políticas costo-eficientes. Las fuentes de financiamiento previsible y fiable deberían destinarse al mantenimiento de la red. Éstas deberían sostenerse mediante cargos al usuario. Una opción podria ser: (i) establecer los principios rectores de la asignación de los fondos disponibles entre las diferentes jurisdicciones para cada tipo de intervenciones sobre la red; (ii) el papel de las prefecturas en el financiamiento; (iii) los mecanismos por los cuales la asignación oportuna de los recursos locales se puede alcanzar para asegurar flujos de caja continuos para los contratos (la largamente esperada implementación de los denominados Fideicomisos de Aportes Locales sería un paso en esta dirección); y (iv) la salida gradual del financiamiento externo para el mantenimiento de caminos. Fortalecer el sistema legal y regulatorio. Vale la pena revisar el proyecto de ley de transporte y proceder a su aprobación. Dicha ley definirá claramente las competencias de los ministros del ramo y de los reguladores. También debe apoyarse el fortalecimiento institucional de las agencias del sector y el mejoramiento del desempeño profesional de los reguladores manteniendo su independencia.

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BIBLIOGRAFÍA
Banco Mundial. 2002. “Bolivia Rehabilitación y Mantenimiento de Caminos. Documento de Evaluación de Proyecto”, Informe nº 23625-BO, Banco Mundial, Washington DC. Sheperd, Jorge. 2005. “Condiciones para descentralización y otras opciones para la administración de caminos en Bolivia”, versión preliminar, 6 de julio de 2005. SIRESE. “Informe de Fiscalización 2004”, Superintendencia de Transportes UDAPE. 2005. “Diagnósticos Sectoriales, Sector Transporte 1992-2003”, Unidad de Análisis de Políticas Sociales y Económicas (UDAPE), 2005.

CON BENEFICIOS PARA TODOS

DEGRADACIÓN AMBIENTAL
Ernesto Sánchez-Triana, Carolina Urrutia Vásquez y Abel Mejía

a gestión ambiental en Bolivia ha experimentado avances principalmente en la conservación de la biodiversidad y la disminución de la deforestación. Sin embargo, las condiciones de pobreza en que vive mas del 60 por ciento de la población boliviana se agudizan por problemas ambientales como la contaminación atmosférica, las enfermedades de origen hídrico y los desastres naturales. Esta problemática perjudica la salud de la población, especialmente de la infantil, y su costo equivale al 6,2 del PIB anual, cifra superior a la de la mayor parte de los países de la región. Medidas que contribuirán efectivamente a la mejora de los problemas ambientales de Bolivia y a su relación con la pobreza incluyen: (i) la instrumentación de campañas de agua segura e higiene, (ii) el diseño y puesta en marcha de una política de control de la contaminación atmosférica urbana e intradomiciliaria, (iii) el reasentamiento de la población e instalación de sistemas de prevención y alerta temprana para prevenir desastres naturales.1

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El presente capítulo ha beneficiado de la contribución de Gabriela Arcos y Maria Donoso-Clark. Los autores agradecen los comentarios a los borradores del capítulo de Dan Biller, Maria Donoso-Clark, Jorge Muñoz y Fernando Loayza. Para elaborar este capítulo nos hemos servido de los informes de consultaría preparados por Juan Carlos Enríquez y Elena Strukova.

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ANTECEDENTES
Bolivia2 posee abundantes recursos naturales (RRNN) renovables y no renovables, y diversos ecosistemas y culturas ancestrales (incluyendo alrededor de 35 grupos étnicos)3. A pesar de esta riqueza de recursos naturales y de su diversidad cultural y biológica, Bolivia es uno de los países más pobres de América Latina. La degradación ambiental acentúa la pobreza que sufre cerca del 65 por ciento de la población boliviana. La pobreza se agudiza por serios problemas ambientales asociados a la contaminación atmosférica urbana e intradomiciliaria, las enfermedades de origen hídrico vinculadas a la calidad de agua de consumo, los desastres naturales (particularmente, inundaciones y derrumbes) y la degradación de los recursos naturales. Con una tasa de mortalidad infantil que dobla el promedio de América Latina, Bolivia es el segundo país de la región con los peores indicadores de salud. Las condiciones ambientales están en la raíz de este problema. Las enfermedades de origen hídrico son especialmente considerables, particularmente en las zonas rurales más pobres (SNIS 2003). Entre 2001 y 2003 identificaron más de 1,9 millones de casos de enfermedad diarreica aguda, el 80 por ciento de los cuales en niños menores de cinco años. En relación a las enfermedades cardiovasculares y respiratorias, en los
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principales centros urbanos de Bolivia se produce una concentración de partículas similar al de ciudades como Santiago de Chile o México, con las consiguientes consecuencias sobre la salud de sus habitantes. Los desastres naturales son otro obstáculo para la erradicación de la pobreza en el país: según diversos estudios, entre 1970 y 1999 Bolivia perdió el 1 por ciento del PIB anual y más de 2.780 vidas a causa de 51 desastres (Banco Interamericano de Desarrollo, 2001). Bolivia inicia la aplicación de políticas de protección y conservación ambiental a partir de los compromisos asumidos en la Cumbre de la Tierra de 1992, de la que surge la Agenda 21. La adopción de estas políticas muestra la voluntad política de realizar cambios que posibiliten la planificación más armónica e integral del desarrollo del país, incorporando al mismo tiempo grandes desafíos como hacer compatible el crecimiento económico con la conservación el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, la equidad social, la eficiencia institucional y la participación social (Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación, 2002). En los últimos lustros, el Gobierno ha adoptado medidas que van desde la reestructuración del marco legal hasta el fortalecimiento de la capacidad institucional para el aprovechamiento de los recursos naturales y la mejora ambiental. Dada la asigna-

Bolivia está ubicada en el centro del continente sudamericano, y tiene como fronteras al Perú, en el oeste, a Brasil, en el norte y este, a Paraguay y Argentina, al sur, y a Chile en el suroeste. Bolivia tiene una extensión de aproximadamente 1.098.580 km2, y esta divida en nueve departamentos y tres grandes regiones geográficas: los llanos tropicales, la cordillera andina y la región subandina. En 2001, el 56% de los 8.274.325 bolivianos se auto identificaron como Quechuas o Aymaras y un 6% como Guaranís o de alguno de los 32 grupos étnicos minoritarios de la amazonía boliviana. El 60% de la población tiene menos de 25 años y sólo el 7% supera los 65 años de edad (INE, Censo 2001).

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Recuadro 1 - INSTRUMENTOS PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE

> > > >

Ley de Medio Ambiente, 1992 Ley de Participación Popular, 1995 Ley de Descentralización, 1995 Ley del Diálogo, 2001. Informe Nacional de Recurso Agua; 2000 > Estrategia Nacional para el Mecanismo del Desarrollo Limpio; 2001
Fuente: Informe Bolivia Rió + 10

> Plan de Acción Ambiental para el Sector Hidrocarburos; 2001 > Informe Minería Minerales y Desarrollo Sostenible, MMSD; 2002 > Política Nacional Forestal, 2002 > Estrategia Nacional para la Conservación de la Biodiversidad, 2002

ción de fondos de los donantes internacionales durante los últimos años, Bolivia se ha centrado en dos prioridades: la gestión de los recursos forestales y la conservación de la biodiversidad (Gráfico 1). El gobierno ha hecho grandes progresos en el establecimiento de un sistema de parques nacionales que cubre el 20 por ciento del territorio nacional (Servicio Nacional de Áreas Protegidas, 2005), muy por encima de países con ingresos similares y de los países de América Latina y Caribe. Sin embargo, problemas prioritarios, como los que presentan el ma-

yor porcentaje del costo de la degradación ambiental, los que afectan la salud humana y los que contribuyen de manera directa a acentuar las condiciones de pobreza, han recibido poca atención. El costo de la degradación ambiental en Bolivia asciende al 6,2 por ciento del Producto Nacional Bruto (PNB, Strukova, 2005). Las categorías que contribuyen en mayor medida al costo de la degradación ambiental en Bolivia son las enfermedades de origen hídrico, la contaminación atmosférica urbana e intradomiciliaria, los desas-

Gráfico 1 - ÁREAS NATURALES PROTEGIDAS (porcentaje de territorio)
6.00% 5.00% 4.00% 3.00% 2.00% 1.00% El Salvador Argelia Colombia Jordania Marruecos Bolivia Libano Siria Egipto Tunez Perú 0.00%
4.80% 3.75% 3.70% 3.60% 3.40% 3.30% 3.10% 2.10% 4.05% 2.76% 4.86%

Fuente: SERNAP (2005), The World Bank, (2005)

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BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

Gráfico 2 - COSTO DE LA DEGRADACIÓN AMBIENTAL (% PIB)
20% 18% 16% 14% 12% 10% 8% 6% 4% 2% 0%

Filipinas

Bolivia

Kenya

Italia

China

Brasil

Colombia

Ecuador

Fuente: Strukova, 2005.

tres naturales4 y la salinización y erosión de los suelos. El costo asociado a estos problemas ambientales recae mayoritariamente en los grupos más pobres de la población, y particularmente en la población infantil menor de cinco años. Este capítulo examina los problemas ambientales más asociados a la pobreza en Bolivia y propone una serie de opciones y estrategias públicas dirigidas a consolidar los esfuerzos y alternativas de política ambiental del gobierno para erradicar la pobreza. El capítulo se divide en ocho secciones. La segunda, tercera y cuarta secciones identifican los problemas ambientales más importantes de Bolivia, que son los asociados con la morbilidad y mortalidad de la población, particularmente con las enfermedades de origen hídrico, y con la contaminación atmosférica urbana e intradomiciliaria. La quinta sección examina el efecto de los desastres naturales sobre la economía y la po4

breza. En la sexta sección se examinan las posibilidades de convertir la gestión de los recursos naturales en una herramienta para la reducción de la pobreza. La séptima sección analiza las instituciones responsables de la gestión ambiental en Bolivia. Por último, la octava sección recoge una serie de conclusiones y sugiere alternativas de política ambiental para reducir la pobreza en Bolivia.

ENFERMEDADES DE ORIGEN HÍDRICO
Los grupos más pobres de la población boliviana son los que suelen carecer de agua potable y saneamiento básico. La tasa de mortalidad infantil alcanza el 75/1000 entre los niños menores de cinco años, doblando el promedio de América Latina. Buena parte de esta mortalidad es consecuencia de enfermedades de origen diarreico, parti-

A pesar de la magnitud del impacto de los desastres naturales en Bolivia, hay una clara necesidad de mejorar la información sobre el tema. No existe una fuerte de datos que incluya todas las categorías de la pérdida de infraestructura y productividad, que normalmente constituyen el 80 por ciento de las pérdidas directas por desastres naturales. Las cifras citadas en este capítulo proceden de la literatura existente, citada en la bibliografía, que en muchos casos varía significativamente.

Malasia

Mexico

Japón

India

Perú

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DEGRADACIÓN AMBIENTAL

cularmente en las zonas rurales más pobres. En el año 2003, el 22 por ciento de los niños menores de cinco años tuvo un episodio de diarrea en las últimas dos semanas, frente a 19 por ciento en 1998 (ENDSA, 2003 citado por OPS, 2004: 3). Entre 2001 y 2003 se registraron más de 1,9 millones de casos de enfermedad diarreica aguda; en esos tres años, el 80 por ciento de los casos se produjo en menores de 5 años. Otras enfermedades relacionadas con la gestión del entorno natural y el saneamiento básico incluyen la malaria, el dengue y el mal del Chagas. La incidencia de estas enfermedades está íntimamente relacionada con las aguas estancadas y con prácticas culturales de trato con los animales. En relación con las enfermedades transmitidas por vectores, durante el periodo comprendido entre 2000 y 2002 se presentaron más de 62.000 casos de malaria por Plasmodium vivax, con una tasa anual que osciló entre el 8,8 por mil en 2000 y el 4,3 en 2002. Se observa una atenuación de la epidemia en la infección por P. Falciparum, que ha pasado de 11.414 casos en 1998, a 2.536 casos en el año 2000 y a 702 en el 2002. El 60 por ciento del territorio boliviano está considerado endémico de Chagas por la presencia del vector Triatoma infestans en aproximadamente 700.000 viviendas ubicadas en 169 municipios, 13.776 comunidades y una población estimada de 4.000.000 habitantes con riesgo de contraer la enfermedad. Según diferentes estudios, un 40 por ciento de esta población estaría infectada, y un 4 por ciento de ella presenta alguna alteración electrocardiográfica posiblemente por el Chagas. (SNIS, citado por OPS/OMS, 2004: 3-4). Según el Viceministerio de Saneamiento Básico, durante 2004 más del 30 por ciento de la población carecía de acceso al agua potable, particularmente en las zonas rura-

les, y más del 52 por ciento de la población urbana y cerca del 100 por ciento de la población rural carecía de sistemas de alcantarillado. Programas como el de Saneamiento Básico Rural (PROSABAR) han contribuido a progresos considerables en la ampliación de la cobertura de servicios de agua y saneamiento. Sin embargo, la calidad del agua y la continuidad del servicio siguen siendo deficientes, particularmente en las zonas suburbanas y rurales. Existen problemas de calidad especialmente graves en ciudades como Cochabamba (Prefectura de Cochabamba, 2000). Actualmente no existe una política de prevención de las enfermedades de origen hídrico. Una de las acciones impulsadas por el gobierno en las últimas décadas para prevenir estas enfermedades ha sido el desarrollo de sistemas de agua potable y saneamiento. Pero esta intervención sólo supone una solución parcial a este tipo de enfermedades. Según un estudio del Banco Mundial, las actuaciones en materia de agua potable y saneamiento pueden ayudar a prevenir en un 30 por ciento las enfermedades de origen diarreico (Fewtrell et al. 2004). Este estudio concluyó que intervenciones para la mejora de la higiene, como por ejemplo el lavado de manos, contribuyen a reducir un promedio del 45 por ciento de las enfermedades diarreicas. Estos resultados sugieren la urgencia de acelerar campañas agresivas de educación ambiental para mejorar las prácticas de higiene personal. Los análisis de alternativas de prevención de enfermedades de origen hídrico en Bolivia permiten sugerir la importancia del diseño y puesta en marcha de un programa de agua segura dirigido a mejorar los hábitos de higiene mediante campañas de educación ambiental de lavado de manos. Adicionalmente, este programa de agua segura podría incluir accio-

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BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

nes para promover la desinfección de las aguas de consumo mediante el uso de desinfectantes del agua a nivel domiciliario. Otras acciones que convendría impulsar incluyen la construcción de sistemas de alcantarillado y de evacuación de excrementos.

CONTAMINACIÓN ATMOSFÉRICA
La contaminación atmosférica está asociada a enfermedades cardiovasculares, cáncer de pulmón en adultos y enfermedades respiratorias agudas (particularmente en niños), y con la mortalidad por enfermedades como la neumonía. Las fuentes más importantes de partículas son el transporte automotor, la industria (en especial, la producción de ladrillos, fundiciones de metales y refinerías de petróleo), la quema de residuos agrícolas (especialmente en cultivos como la caña de azúcar), la quema de basura y las fogatas de algunas festividades. La quema de residuos generados durante el corte de la caña de azúcar genera altas concentraciones de partículas que, además de causar problemas de salud, alteran notablemente la actividad en las zonas circunvecinas a las plantaciones. La industria azucarera boliviana constituye una actividad económica importante, sobre todo en el departamento de Santa Cruz, con una superficie cultivada de 75.000 Ha. La contaminación del aire es particularmente grave en ciudades situadas a más de 2000 m.s.n.m, como La Paz, El Alto y Cochabamba. En estos centros urbanos los principales problemas de contaminación atmosférica corresponden a partículas con diámetros inferiores a 10 y 2,5 micras5 (Instituto de Eco5

logía/UMSA, 2000). Las concentraciones de partículas menores de 10 micras equivalen a 106 microgramos por metro cúbico, 2,5 veces superior al promedio de América Latina y el Caribe y similar al de ciudades muy contaminadas, como Santiago de Chile o México DF. La intervención más significativa de control de la contaminación atmosférica realizada en los últimos años ha sido la eliminación del plomo en la gasolina motor, que permitió reducir la concentración de plomo en el aire en los principales centros urbanos. Sin embargo, tradicionalmente se han asignado escasos recursos financieros y humanos para el control de la contaminación atmosférica. La necesidad de diseñar y poner en marcha intervenciones para reducir los niveles de concentración de partículas en el aire es urgente. Entre las intervenciones posibles, las más prometedoras son la sustitución de gasolina, diésel y otros combustibles líquidos por gas natural, la mejora de la calidad de los combustibles, el establecimiento de programas de inspección de vehículos y el control de emisiones de fuentes estacionarias y difusas, incluyendo las producidas por la quema de residuos agrícolas. También se pueden considerar en el futuro posibilidades de renovación del parque automotor y el desarrollo de infraestructura de transporte que promocione modelos de desarrollo urbano de alta densidad.

CONTAMINACIÓN INTRADOMICILIARIA
El consumo de leña y otros combustibles fósiles sólidos y líquidos en el interior de las

No existe una red de supervisión de calidad del aire en Bolivia y, por lo tanto, no disponemos de una serie temporal con datos sobre la concentración de contaminantes atmosféricos en los principales centros urbanos del país. Se han efectuado mediciones de algunos contaminantes en La Paz, El Alto, Cochabamba y Santa Cruz a partir de un proyecto promovido por la agencia Suiza Swiss Contact.

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DEGRADACIÓN AMBIENTAL

viviendas se asocia a enfermedades respiratorias crónicas obstructivas e infecciones respiratorias agudas, particularmente en niños menores a cinco años (Harding et al., 2002). Esta clase de contaminación se produce por la combustión incompleta de leña y otros combustibles fósiles en el interior de las viviendas, tanto rurales como urbanas (Smith, 1986, 2005; Ahmed et al., 2005). Actualmente, el porcentaje de la población que utiliza combustibles tradicionales como la leña en Bolivia asciende a 17 por ciento del total de la energía generada en el país (Banco Mundial, 2005). El consumo de estos combustibles es superior al promedio de América Latina y el Caribe (14,6 por ciento) y al de los países de ingreso bajo-medio (12,3 por ciento) El 79 por ciento de la población rural utiliza leña y otros combustibles sólidos para la cocina y la calefacción. La combustión en el interior de las viviendas afecta particularmente a los grupos más vulnerables, que son los de menores ingresos y, de estos, en especial a la población infantil. Entre las medidas para reducir la contaminación intradomiciliaria se encuentran la mejora de las estufas y de los sistemas de cocción de alimentos, la sustitución de combustibles sólidos y líquidos por gas y la mejora en los sistemas de ventilación en las viviendas. Análisis efectuados en Perú (Strukova, y Larsen, 2005) demuestran relaciones beneficiocosto superior a cuatro para intervenciones de mejora tecnológica de las estufas.

DESASTRES NATURALES
Entre 1970-1999, el total acumulado por Bolivia en pérdidas a la economía ascendió al 1 por ciento del PIB anual, y se
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perdieron más de 2.780 vidas a consecuencia de 51 desastres durante ese periodo (BID, 2001; Mora, 2001). Las pérdidas de Bolivia están entre las más altas de la región. Entre 1980 y 2004, se presentaron en Bolivia cinco fenómenos de El Niño acompañados de inundaciones, sequías, heladas y granizadas principalmente6. El fenómeno del niño de 1982-1983 fue particularmente virulento en muchos sentidos, y produjo pérdidas económicas al sector agrícola por los daños de material genético en semillas de papa (Muñoz, 2005). Estos fenómenos han puesto en manifiesto la vulnerabilidad frente a los diferentes riesgos en Bolivia. Se estima que en este periodo las pérdidas causadas por El Niño equivalen a 527 millones de dolares (Strukova, 2005). Por otra parte, los deslizamientos que se producen en la época de lluvias afectan principalmente a la red vial y a zonas periurbanas de las principales ciudades del país. Las zonas más afectadas en los últimos diez años han sido los barrios periféricos de La Paz y la Municipalidad de Camargo en el departamento de Chuquisaca. En 1992, un deslizamiento en el pueblo minero de Llipi causó 209 muertes. Los más recientes deslizamientos ocurridos en 1997 y 1998 en el cerro Cotahuma, cerro Mokotoro y en la zona de Kupini, en el departamento de La Paz, provocaron 24 muertos, 264 viviendas destruidas y 523 familias damnificadas. El desastre registrado el 19 de febrero de 2002 en la ciudad de La Paz como consecuencia de una tormenta de granizo sin precedentes históricos, produjo setenta muertes y daños estimados en más de 70 millones de dolares (Comisión Europea, 2005). A fecha de febrero de 2006, los desastres naturales sólo en el

Los períodos son los siguientes: (i)1982-1983 (muy fuerte); ii) 1987 (débil); iii) 1991-1992 (débil); iv) 1993-1996 (sin presencia) (v) 1997-1998 (debil).

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BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

departamento de La Paz, afectaron al 40 por ciento de las vías de la red prefectural y ocho puentes tendrán que ser reconstruidos; unas 18 mil familias se vieron afectadas, 220 viviendas quedaron totalmente destruidas y se perdieron 34 mil hectareas de cultivos. Las pérdidas llegan a 40 millones de dolares y se requiere de $US 10 millones para reponer todos los daños (La Razón, 2006). Las inundaciones y sequías no sólo están asociadas con el fenómeno de El Niño. Las primeras se presentan con relativa frecuencia durante la época de lluvias, afectando con medianos y pequeños desastres a buena parte del país. Siendo las sequías un fenómeno altamente recurrente y con un área de incidencia muy amplia, constituye una de las principales causas de migración del campo hacia las ciudades registrada en Bolivia. Los ecosistemas como el del altiplano son muy vulnerables a las sequías (por las condiciones semidesérticas predominantes), al granizo (por las condiciones hidrometeorológicas naturales) y a las heladas (por la temperatura imperante). Los desastres se han hecho recurrentes en Bolivia, e inciden directamente en su desarrollo. Afectan a los resultados económicos y al bienestar social, además de provocar pérdidas de capital e infraestructura vial y energética. A su vez, estas pérdidas influyen sobre indicadores económicos como la inflación y la tasa de producción, incrementando una pobreza sin atenuantes. Para reducir la vulnerabilidad a los desastres naturales es urgente invertir en medidas estructurales y no estructurales. Dentro de las medidas estructurales se incluyen el reasentamiento de poblaciones instaladas en las planicies de inundación, obras de control de inundaciones, uso de humedales para amortiguar crecientes y obras de control de erosión y de estabilidad de taludes.

Dentro de las medidas no estructurales, de muy bajo costo, se incluyen la zonificación del uso del suelo, el diseño de programas de respuesta y atención a emergencias, y el equipamiento y preparación de la ciudadanía para dichos eventos.

APROVECHAMIENTO DE RECURSOS NATURALES
Históricamente, los recursos naturales han jugado un papel muy importante en la economía nacional. La extracción y exportación de recursos naturales (plata, estaño, oro, gas, goma, hidrocarburos, soya y otros) ha sido capital para el modelo desarrollo de Bolivia y ha influido de manera clave en su vida política, en la ocupación de su espacio territorial, en su estructura económica y en su propia organización social (PNUD, 1998). La degradación ambiental y la sobreexplotación de los recursos está llevando al empobrecimiento del capital natural del país, situación que guarda estrecha relación con la pobreza, al reducir las posibilidades de que las generaciones presentes y futuras puedan beneficiarse de su uso sustentable. A continuación se exponen los principales fenómenos de degradación ambiental y de los recursos naturales y su relación con la situación de pobreza de la población.

Recursos forestales
La superficie forestal de Bolivia es de cerca de 54 millones de hectáreas de las cuales mas de ocho millones se encuentran bajo gestión forestal legal. La contribución del sector forestal a la economía es de aproximadamente 2 por ciento. En 2003, la exportación de productos forestales alcanzó un 11 por ciento del total de las exportaciones. Bolivia ocupa el primer puesto mundial en bosques tropicales de certificacion formal

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DEGRADACIÓN AMBIENTAL

voluntaria. La producción de madera sostenible excede los 20 millones de metros cúbicos al año. Las compañías de producción forestal tienen concedidos 5, millones de hectáreas que corresponden al 64 por ciento de la superficie total de producción forestal en el país (MDSP 2003). En comparación con otros países, Bolivia aún no explota plenamente su potencial maderero. En Chile, por ejemplo, la producción forestal equivale a casi al 4 por ciento del PIB y genera alrededor de 130.000 empleos (Instituto Forestal, INFOR, Chile, 2005). Se estima una deforestación de 160 mil hectáreas al año, correspondiente a una tasa anual del 0,3 por ciento, significativamente menor a la de países como Ecuador o México y similar a la de países como Colombia o Perú. A pesar de las reformas de ajuste estructural que Bolivia emprendió a partir de 1985, estudios recientes (Kishor et al., 2006) indican que no más del 2 por ciento del total de la deforestación se puede atribuir a las reformas macroeconómicas, dados los incrementos en la explotación maderera. Convendría valorar el daño asociado con la deforestación en Bolivia. En principio, parecería que el daño corresponde a la pérdida de la biodiversidad en el Amazonas. Sin embargo, no hay constancia de estudios que identifiquen los grupos beneficiados y perjudicados por la deforestación.

Áreas Protegidas
Pese a su reciente creación (1992), el Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SNAP) de Bolivia, ha experimentado un crecimiento exponencial en los últimos años. En diciembre de 2005, las áreas de interés nacional protegidas ocupaban alrededor del 15 por ciento del territorio nacional; las departamentales y municipales un 7 por ciento adicional. El SNAP alberga la mayor parte

de la biodiversidad del país, la mayoría de los ecosistemas representativos, alrededor del 80 por ciento de las especies de plantas superiores y helechos, y en los taxa de vertebrados entre el 65 por ciento y el 80 por ciento de las especies (SNAP, 2005). Los resultados de la ejecución de proyectos productivos piloto en 3 áreas protegidas nacionales, han puesto de manifiesto que la gestión sostenible de los recursos naturales en estas áreas puede generar beneficios económicos y sociales. Hasta 2005, con una inversión de aproximada de 500 mil dolares en asistencia técnica, obras menores e insumos, alrededor del 10 por ciento de la población que habita las áreas protegidas nacionales ya ha recibido beneficios directos de la implementación de dichos proyectos (Arcos, 2006). En Pilón Lajas, la producción de miel de abeja y sus derivados aumentó al menos en un 75 por ciento (de 1.600 Kg. a 2.800 Kg.), beneficiando a 35 productores colonos y 27 productores indígenas Chiman – Mosetene. En El Palmar, los ingresos de pobladores quechuas por la comercialización de productos agrícolas han aumentado en un 30 por ciento y se ha diversificado sustancialmente la producción. En Pilón Lajas, los ingresos por la venta de café aumentaron en un 50 por ciento. En Manuripi se ha logrado una diversificación de productos agrícolas y especies forestales, mejorando la calidad de la alimentación y proporcionando más alternativas de comercialización (Arcos, 2006).

Minería
La minería es una actividad de gran importancia para la economía boliviana. Entre 1980 y 2000, contribuyó con un promedio anual del 5,1 por ciento al PIB. La minería cooperativa y pequeña a la que se dedican más de 70.000 familias es particularmente

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BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

contaminante. El impacto ambiental generado por la minería se debe primordialmente a: (i) la antigüedad de las minas (generación de pasivos ambientales) y su tamaño; (ii) el tratamiento de residuos líquidos (colas); (iii) la contaminación por mercurio; y (iv) la problemática ambiental de la minería pequeña y artesanal (McMahon et al. 1999; Banco Mundial, 1997). En Bolivia sólo se ha realizado un estudio (Fundación Medio Ambiente y Minería, MEDMIN 2000), para valorar en términos económicos los efectos de la minería tradicional sobre la mortalidad prematura y la morbilidad. El estudio realizó un análisis costo-beneficio de la construcción de un dique de colas en San Antonio, Potosí, cuyos beneficios se calcularon en $US 28,4 millones/año. De los beneficios totales, la mayor parte corresponde a disminuciones en la tasa de mortalidad asociada a las colas mineras (Escobari, 2003). La minería es una actividad que puede promover el desarrollo economico en el occidente del país, el cual concentra los mayores niveles de pobreza. Durante 2005 y principios de 2006 ha habido una coyuntura de mercado favorable a la minería que podría, si se aprovecha adecuadamente, contribuir a reducir la pobreza. Entre las alternativas de lucha contra la pobreza que cabe examinar se encuentra el fortalecimiento de la minería cooperativa y pequeña.

suelos a causa de la erosión. Los minifundios de la zona del altiplano aceleran los procesos de degradación de los suelos. Al norte del Altiplano, la superficie de producción de las unidades agrícolas familiares es de 1 a 3 hectáreas. En la zona central y sur del Altiplano, la superficie de las unidades de producción agrícola es de 3 a 5 hectáreas. La presión demográfica ha llevado a un uso más intensivo de los suelos, aumentando la vulnerabilidad a la erosión eólica e hídrica. El exceso de pastoreo y otras actividades agropecuarias han contribuido a la compactación de los suelos y a su salinización. Es importante cuantificar la magnitud y la tasa de erosión y salinización del suelo, y analizar alternativas de intervención eficientes económicamente para contrarrestar la degradación del suelo. Un estudio de esta naturaleza permitiría identificar los grupos poblacionales más afectados por este problema y las estrategias adoptadas frente a él.

Recursos hídricos
En relación con sus recursos hídricos, puede dividirse a Bolivia en tres áreas o cuencas, que corresponden el área oriental (región tropical y subtropical), el área occidental (correspondiente a la región árida, semiárida y sub-húmeda seca) y la cuenca del Titicaca. El sistema hidrográfico comprende tres grandes cuencas,: la amazónica, con una extensión aproximada de 724.000 km2, que ocupa el 65,9 por ciento del territorio nacional; la cuenca cerrada o endorreica, con 145.081 km2 de superficie (13,2 por ciento) y la cuenca del Río de La Plata, que abarca 229.500 km2 (el 20,9 por ciento) del territorio nacional (Mattos y Crespo, 2000). La cuenca amazónica posee un buen caudal, pero existen problemas de inundaciones. La cuenca del Paraná repre-

Erosión y salinización de los suelos
Cerca del 41 por ciento del territorio nacional de Bolivia ha perdido su capacidad productiva debido a la erosión y la desertificación (MDSP 2002). Por ejemplo, en el oeste del país, en las zonas de Oruro, Potosí y Tarija, cerca de 45.000 kilómetros cuadrados presentan baja productividad de los

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DEGRADACIÓN AMBIENTAL

senta aproximadamente el 42 por ciento de la extensión total de Bolivia, y registra problemas de desertificación (MDSP, 1997). La cantidad y la calidad de la información hidrológica es muy escasa. Pese a los esfuerzos aislados de gestión del recurso agua, los sectores implicados en su uso siguen actuando por separado, de acuerdo con las diversas leyes sectoriales. Así, la Ley de Electricidad, la Ley de Hidrocarburos, el Código de Minería y la Ley de Medio Ambiente regulan a su manera el recurso hídrico, disponiendo de él sin fijar ni un criterio común de utilización, ni prioridades. La contaminación de los cauces de agua superficiales y de los acuíferos se debe a vertidos de aguas residuales domésticas municipales, vertidos industriales, mineros y escorrentía y fuentes no puntuales. El mayor porcentaje de la carga contaminante se debe a vertidos no puntuales de actividades agrícolas y pecuarias y a escorrentía en zonas urbana. Con respecto a estos vertidos no puntuales causantes de la mayor carga contaminante, no existe ninguna clase de regulación o control a pesar de su volumen y, en algunos casos, de su toxicidad, debido a concentraciones de organoclorados como el aldrin y endrin. Los ríos que atraviesan los principales núcleos urbanos del país presentan altos niveles de contaminación orgánica y en algunos casos situaciones anaeróbicas, como el río Choqueyapu en la Paz, el río Rocha en Cochabamba y el Pirai en Santa Cruz. Estos ríos y otros cauces de agua superficiales reciben residuos sólidos domésticos municipales y residuos peligrosos de origen industrial u hospitalario (Mattos y Crespo, 2000). Con respecto a las aguas residuales municipales, algunas ciudades cuentan con plantas de tratamiento de aguas residuales, particularmente lagunas de estabiliza-

ción anaeróbicas y facultativas. Este es el caso en Santa Cruz, Cochabamba, Tarija, Oruro, Trinidad y El Alto. Con respecto a los vertidos industriales, es muy bajo el número de establecimientos que cumplen con los estándares de descargas industriales. En Santa Cruz, por ejemplo, de las 600 industrias más grandes que incluyen curtiembres, fábricas de baterías, ingenios azucareros y producción de aceites vegetales solamente unas pocas hacen tratamiento previo (JICA 2003). La minería constituye una de las mayores fuentes de contaminación del agua. En algunas zonas mineras, como Potosí, se producen vertidos con drenaje ácido. En otras, como la zona minera de Oruro, las descargas de aguas residuales presentan altas concentraciones de metales pesados, como arsénico, plomo y zinc. En Chuquisaca se registran altas concentraciones de sulfato de níquel y cobre en los vertidos de aguas residuales. Las descargas de vertidos procedentes de la minería de Oruro en los lagos Poopó y Uru Uru han reducido la producción pesquera y alterado las cadenas tróficas. Estos impactos ambientales han causado problemas sociales en las poblaciones circundantes a estos lagos que tradicionalmente han utilizado los recursos hídricos para el consumo humano e irrigación. La minería del oro en el Amazonas causa descargas de mercurio y problemas de salud provocados por contaminantes tóxicos como el metilmercurio (JICA 2003).

ANÁLISIS INSTITUCIONAL
Históricamente, el establecimiento de prioridades ambientales en Bolivia ha tendido a conformar un marco institucional de gestión ambiental dirigido principalmente a tres acciones: (i) establecimiento de un sis-

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BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

tema de áreas protegidas para garantizar la conservación de la biodiversidad, (ii) control de la deforestación y (iii) la mitigación de impactos ambientales de actividades mineras, hidrocarburos y construcción de infraestructura. La definición de estas prioridades ha intentado atender a las recomendaciones de organizaciones internacionales, particularmente bilaterales, multilaterales y no gubernamentales. También por razones históricas, la identificación de problemas ambientales asociados a la pobreza que padece la mayor parte de la población boliviana se ha relegado a un segundo lugar. Los problemas de salud ambiental y de vulnerabilidad frente a desastres naturales ha recibido poca atención, lo que se refleja en los grandes vacíos reglamentarios y el bajo nivel de desarrollo y de cumplimiento de las políticas. El énfasis en el aprovechamiento racional de los recursos naturales renovables tiene precedentes tan importantes como la Ley de Aguas de 1906, que institucionalizó la asignación de derechos de agua transables, basados en turnos (controlados estrictamente por tiempo) y en el pago de cuotas mensuales o anuales para el mantenimiento de canales e infraestructura de riego. En muchos valles el derecho al agua de riego es más valioso que la tierra (Muñoz y Escobar, 1997:16). La promulgación de la Ley de Medio Ambiente (LMA 1333/92) en abril de 1992, estableció un marco general para la planificación y la gestión ambiental, y el aprovechamiento racional de los recursos naturales. Este marco general se complementó en 1995 con las leyes de Participación Popular y Descentralización Administrativa, y en 1996 con la Ley de Reforma Agraria (INRA) y la Ley Forestal. Las regulaciones para el aprovechamiento de los recursos forestales y conservación

de la biodiversidad se han desarrollado y ejecutado con mayor ímpetu que en otras áreas. El énfasis en la conservación de recursos forestales y la biodiversidad se debe en gran parte al establecimiento de fondos de financiamiento como el Fondo Nacional para el Medio Ambiente (FONAMA) o la Fundación para el Desarrollo del Sistema Áreas Naturales Protegidas (FUNDESNAP), que han centrado su actuación en el financiamiento de Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SNAP). El SNAP, creado en 1992, cuenta hoy con 22 áreas protegidas que cubren casi el 20 por ciento del territorio boliviano. De éstas, la entidad especializada en la gestión de áreas protegidas (SERNAP), esta dirigiendo planes de gestión en 16 parques que cubren 12 por ciento del territorio nacional. El énfasis en la conservación de los recursos forestales y la biodiversidad también se pone de manifiesto en el establecimiento de un Viceministerio para Recursos Naturales y Desarrollo Forestal dentro del Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación. El Ministerio también utiliza como instrumento central de planificación y gestión ambiental evaluaciones de impacto y manifiesto ambientales. La supresión del Ministerio de Desarrollo Sostenible, al inicio de 2006, y la incorporación parcial de sus funciones a un nuevo Ministerio de Planificación apuntan a un giro en la gestión ambiental (Enríquez 2006). El sistema de planificación y gestión ambiental previsto en los reglamentos de la Ley de Medio Ambiente, se basa en el principio de evaluación de impacto ambiental siguiendo modelos desarrollados en Estados Unidos en 1969 (NEPA, 1969) y extendidos luego a más de 100 países, incluida la mayoría de los países latinoamericanos. Las licencias o permisos exigen una declaración

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DEGRADACIÓN AMBIENTAL

de impacto ambiental para actividades nuevas y una de adecuación ambiental para las ya iniciadas. Estas licencias establecen las condiciones, actuaciones y medidas específicas de control ambiental que debe cumplir un proyecto de inversión. La obtención de las licencias exige la presentación de fichas ambientales para determinar la categoría de los estudios de evaluación de impacto ambiental necesarios, así como la preparación de manifiestos ambientales de evaluación de los impactos producidos. Para mitigar los impactos ambientales, la legislación exige el diseño de Planes de Prevención y Mitigación (PPM) y de Planes de Aplicación y Seguimiento Ambiental, (PASA). Las enormes limitaciones del Estado para garantizar el cumplimiento de la normativa ambiental ocasionan un seguimiento y una supervisión mínimamente adecuados. A ello se suma la necesidad de reconsiderar las prioridades ambientales del país para atender efectivamente aquellos aspectos que inciden más en el crecimiento económico, el alivio de la pobreza, el bienestar y la salud de la población. El desarrollo reglamentario de la Ley de Medio Ambiente aprobado en la segunda mitad de la década de los noventa puso el

acento en el uso de instrumentos de comando y control, y en los procedimientos administrativos. Los reglamentos establecen los procesos de concesión de licencias o permisos ambientales (General de Gestión Ambiental y de Prevención y Control Ambiental) y requerimientos para el control de la contaminación hídrica y atmosférica, así como para la gestión de sustancias peligrosas y residuos sólidos (Tabla 1). Los reglamentos de control de la contaminación hídrica y atmosférica, como los de manejo de sustancias peligrosas y residuos sólidos, se establecieron tomando como modelo regulaciones y estándares de calidad ambiental de países desarrollados con problemas ambientales completamente diferentes a los de Bolivia (Escobar y Muñoz, 1997). Por ejemplo, el principal contaminante atmosférico en Bolivia son las partículas de menos de 2,5 micras (PM 2,5). Bolivia cuenta con normas para controlar diferentes contaminantes mayores a PM 2,5. Además de las ineficiencias inherentes al establecimiento de estándares de calidad ambiental que responden a problemáticas de países desarrollados, estos estándares son claramente regresivos (Escobar y Muñoz, 1997).

Tabla 1 - LEGISLACIÓN BOLIVIANA EN MATERIA AMBIENTAL: CALIDAD AMBIENTAL

Norma Ley del Medio Ambiente Reglamentos de la Ley del Medio Ambiente Reglamento ambiental para el sector hidrocarburos Reglamento ambiental para el sector minero Ampliación de plazos para la presentación de manifiestos ambientales en el Sector minero

Rango y Número de la Norma Ley N° 1333 DS 24176 DS 24335 DS 24782 DS 25419

Fecha Abril de 1992 Diciembre de 1995 Julio de 1996 Julio de 1997 Junio de 1999

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OPCIONES DE POLÍTICA
Se ha estimado que el costo de la degradación ambiental en Bolivia asciende al 6,2 por ciento del producto nacional bruto (PNB). La pobreza se agudiza particularmente por problemas ambientales acuciantes relacionados con la salud ambiental (contaminación atmosférica urbana e intradomiciliaria, y enfermedades de origen hídrico asociadas con la calidad de agua de consumo), y los desastres naturales (particularmente inundaciones y derrumbes). El alto costo de la degradación ambiental en Bolivia lo soportan los grupos más pobres de la población, particularmente la población infantil menor de cinco años localizada en zonas rurales y en zonas urbanas subdesarrolladas, que soporta altos índices de enfermedades de origen hídrico y de enfermedades respiratorias agudas. También los grupos con menos ingresos son los más vulnerables a desastres naturales como inundaciones y deslizamientos. Para reducir la pobreza en Bolivia, la política ambiental puede centrarse primordialmente en el control de la contaminación atmosférica y la intradomiciliaria, la reducción de las enfermedades de origen hídrico y la reducción de la vulnerabilidad frente a desastres naturales. Una de las medidas para reducir la contaminación del aire es la sustitución de combustibles líquidos y sólidos por gas natural. El mecanismo más eficaz para garantizar la sustitución de combustibles se basa en la política de precios de los combustibles. Éstos podrían gravarse dependiendo de su capacidad de generar contaminantes como el PM 2,5. Así, deberían reducirse al mínimo los impuestos sobre combustibles más limpios como el gas natural y considerarse eventualmente programas de sustitución de combustibles sólidos y líquidos por gas natural.

En el futuro, en base a estudios costo-beneficio y atendiendo a la capacidad real de respuesta de diferentes grupos sociales, pueden introducirse otras medidas de control de la contaminación. Entre otras, la reforma del reglamento de la Ley de Medio Ambiente para controlar las emisiones de PM 2,5 mediante un catálogo de medidas que podrían incluir tasas a la contaminación, estándares de calidad ambientales, estándares de emisión de precursores de PM 2,5, así como controles a las emisiones atmosféricas de precursores de PM 2,5 de la industria, los automotores y la quema de desechos agrícolas. Dentro de las medidas para controlar la contaminación intradomiciliaria, además de la sustitución de combustibles por gas, se incluyen el uso de estufas eficientes y mejoras en la ventilación de las viviendas. Para reducir la incidencia de las enfermedades de origen hídrico, las intervenciones que han demostrado ser más eficaces son las campañas educativas de higiene (por ejemplo, lavado de manos), la desinfección casera del agua de consumo y el desarrollo de alcantarillados y sistemas de evacuación de heces. A nivel político es importante reformar las normas de calidad del agua potable para hacerlas más eficientes y efectivas en el control de patógenos, medidos en términos de probabilidad de coliformes. Para reducir la vulnerabilidad frente a los desastres naturales es urgente invertir en medidas estructurales y no estructurales. Entre las medidas estructurales se encuentran el reasentamiento de poblaciones asentadas en las planicies de inundación, obras de control de inundaciones, uso de humedales para amortiguación de crecientes, y obras de control de erosión y de estabilidad de taludes. Dentro de las medidas no estructurales están la zonificación del uso del suelo, el diseño de programas de respuesta y

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DEGRADACIÓN AMBIENTAL

atención a emergencias, y el equipamiento y la preparación de la ciudadanía para hacer frente a dichos eventos. En el nivel institucional sería importante reconsiderar las prioridades de la gestión ambiental y a partir de estos resultados hacer los ajustes en el marco legal, regulatorio e institucional que correspondan. En estos ajustes debería buscarse una mayor transversalización de la gestión ambiental y una gestión por resultados que contribuyan concretamente la reducción de las enfermedades de origen hídrico y de las enfermedades respiratorias y cardiovasculares, al alivio de la pobreza y al crecimiento económico. La asignación de recursos humanos especializados para alcanzar estos objetivos es una de las tareas prioritarias a corto plazo. Respecto del aprovechamiento y conservación de recursos naturales es importante continuar reforzando el sistema de áreas protegidas, particularmente para obtener donaciones internacionales a este fin. Entre

otras, convendría considerar la oportunidad de una mayor participación ciudadana en la gestión y aprovechamiento de recursos forestales y recursos de la biodiversidad, así como su descentralización a las comunidades que tradicionalmente han habitado estas tierras. Entre las medidas que podrían considerarse para rebajar las tasas de deforestación se cuentan reformas en los regímenes de adjudicación de derechos de propiedad sobre baldíos y terrenos de la nación. Finalmente, es importante consolidar las reglas formales e informales para la gestión de recursos hídricos, descentralizando la asignación de derechos de uso y el control de las descargas a las asociaciones de usuarios establecidas en el nivel de cuencas. El nuevo Ministerio del Agua cuenta en su estructura con una Dirección General de Cuencas, desde donde se podrían promover acciones para fortalecer los procesos de descentralización en la gestión de los recursos hídricos (Enríquez, 2006).

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Tabla 2 - OPCIONES DE POLÍTICA EN MEDIOAMBIENTE

Objetivo Control de la contaminación atmosférica

Acciones recomendadas a corto plazo > Sustitución de combustibles líquidos y sólidos por gas natural con base en una política de precios de combustibles > Reducción de impuestos a combustibles más limpios > Reforma del reglamento de la Ley de Medio Ambiente para controlar las emisiones de PM 2,5 > Sustitución de combustibles por gas > Uso de estufas eficientes y mejoras en la ventilación de las viviendas.

Control de la contaminación intradomiciliaria Reducción de las enfermedades de origen hídrico

> > > >

Campañas educativas de higiene (v.gr. lavado de manos) Desinfección casera del agua de consumo Desarrollo de alcantarillados y sistemas de evacuación de excretas Reforma de las normas de calidad del agua potable

Reducción de la vulnerabilidad frente a desastres naturales

Estructurales > Reasentamiento de poblaciones asentadas en las planicies de inundación > Obras de control de inundaciones, de control de erosión y de estabilidad de taludes > Uso de humedales para amortiguación de crecientes No estructurales > Zonificación del uso del suelo > Diseño de programas de respuesta y atención a emergencias > Equipamiento y preparación de la ciudadanía > > > > > Reconsiderar las prioridades de la gestión ambiental Mayor transversalización de la gestión ambiental Gestión por resultados Asignación de recursos humanos especializados Creación de un Viceministerio en salud ambiental en el Ministerio de Salud > Creación de un Viceministerio de reducción de la vulnerabilidad a desastres en el Ministerio de Agua > Mayor participación ciudadana > Reforma de los regímenes de adjudicación de derechos de propiedad sobre baldíos y terrenos de la nación > Descentralización de la asignación de derechos de uso y el control de las descargas a las asociaciones de usuarios establecidas a nivel de cuencas

Instituciones

Aprovechamiento y conservación de recursos naturales

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CRECER MÁS Y MEJOR

GESTIÓN MACROECONÓMICA SOCIALMENTE RESPONSABLE
Sara Calvo1

a gestión macroeconómica en Bolivia ha sido hasta ahora adecuada, pero sigue siendo vulnerable a presiones políticas y sociales. Un contexto externo favorable ha contribuido a estabilizar la economía, pero ésta es aún frágil. Ganarse la confianza de los actores económicos con señales claras es vital para estimular la inversión y para que el sector público ofrezca servicios de calidad con equidad. Una prioridad es evitar ampliar los desequilibrios fiscales y mejorar la eficiencia del sector público para dotar de más margen fiscal a la inversión pública. Otra prioridad debería ser continuar fortaleciendo el sector financiero. Un contexto externo o interno adverso puede poner en peligro la estabilidad económica si el sistema financiero llegara a debilitarse.

L

1

En colaboración con Julio Velasco.

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INTRODUCCIÓN
El crecimiento de la economía boliviana se hizo más lento a partir de 1999. Aunque este fenómeno sorprendió a muchos (por la fortaleza de las reformas implementadas), los resultados económicos fueron muy buenos si se analizan desde una óptica regional. Latinoamérica sufrió varios shocks adversos a partir de 1998, y Bolivia no dejó de crecer ni sufrió una crisis financiera como la de Argentina o Uruguay. Una política monetaria y cambiaria adecuada, un sector financiero fortalecido y una fuerte expansión de las exportaciones de gas a partir de 1999 contribuyeron a ello. El resultado podría haber sido mucho mejor si hubiera existido una política fiscal libre de presiones políticas y sociales que hubiera contribuido a un ajuste más rápido ante los embates externos. De ahí que el desafío inmediato del nuevo gobierno sea crear las condiciones que eleven el nivel de inversión y aumenten la productividad en toda la economía. Para ello es necesario mantener el actual marco macroeconómico, continuar eliminando los obstáculos que impiden un crecimiento más rápido y seguir mejorando los servicios públicos. Sólo así podrán generarse tasas de crecimiento que ayuden a reducir la pobreza y a alcanzar las metas del milenio. Bolivia goza hoy de un clima favorable, tanto externo como interno. Gracias a los altos precios internacionales de exportación del gas, de los productos mineros y de la soya, el PIB creció a 4 por ciento en el 2005; el déficit fiscal cayó de aproximadamente el 9 por ciento del PIB en 2003 al 1,6 por ciento en 2005; la inflación se mantiene en un solo dígito; el tipo de cambio permanece estable; y las reservas brutas internacionales representan el 32 por ciento de los pasivos del sector financiero. Además, la deuda externa

bajó a 50 por ciento del PIB y la interna se estabilizó en torno al 25 por ciento (Gráfico 1). Más aún, el inminente alivio de la deuda con el Banco Mundial (BM) y el Fondo Monetario Internacional (FMI) es un indicio del progreso que ha hecho Bolivia en la gestión macroeconómica, el manejo financiero del sector público y la implementación de la estrategia para reducir la pobreza. Sin embargo, el actual marco macroeconómico podría deteriorarse fácilmente. La economía afronta importantes riesgos que, si llegaran a cristalizarse, generarían inestabilidad económica y, en el mejor de los casos, unas tasas de crecimiento insuficientes para reducir la pobreza. Nos referimos a una posible caída en los precios de los productos de exportación mencionados y/o a un aumento de las tasas de interés internacionales, y a fuertes presiones políticas y sociales que terminen socavando el buen desempeño fiscal reciente, lo que inhibiría el crecimiento si el programa económico se tornara impredecible. Al desacelerarse la economía, los depósitos y el crédito caerían, creando problemas en el sector financiero y empresarial, como ocurrió a fines de los años 90. La fragilidad económica se exacerbaría si esta situación condujera a una devaluación de la moneda, lo que tendría un impacto desproporcionadamente fuerte sobre el ingreso real de los pobres. La prioridad del nuevo gobierno es dar señales claras sobre cómo piensa aplicar su programa económico y continuar actuando sobre las fragilidades fiscales, financieras e institucionales. Sólo la estabilidad macroeconómica hará posible un entorno propicio para mejorar el sector público, aumentar la productividad de la economía y así crecer considerablemente. La primera parte de este estudio proporciona antecedentes y lecciones sobre la gestión macroeconómica desde

Inflación Crecimeinto real del PIB
0% 1% 2% 3% 4% 5% 6%

Millones de dólares 10% 1000 1500 2000 2500 500 0 dic-89 I-1990 I-1991 I-1992 I-1993 I-1994 I-1995 I-1996 I-1997 I-1998 I-1999 I-2000 I-2001 I-2002 I-2003 I-2004 I-2005 dic-90 dic-91 dic-92 dic-93 dic-94 dic-95 dic-96 dic-97 dic-98 dic-99 dic-00 dic-01 dic-02 dic-03 dic-04 12%

0%
Minería Hidrocarburos No tradicionales

2%

4%

6%

8%

Jan-97

Jul-97

Jan-98

Jul-98

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Jul-99

Jan-00

Jul-00

Jan-01

Jul-01

Jan-02

El PIB esta creciendo más…

Jul-02

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… gracias al récord de las exportaciones de gas

Jul-03

Jan-04

Gráfico 1 - EVOLUCIÓN DE LA SITUACIÓN MACROECONÓMICA

La inflación sigue en un digito, la devaluación hoy es casi nula

Jul-04

Jan-05

Jul-05

-2%

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0%

2%

Devaluación nominal

4%

6%

8%

10%

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y las reservas internacionales siguen subiendo
1850 1650 1450 1250 1050 850 650 450 250 50 45% 40% 35% 30% 25% 20% 15% Ene-99 Abr-99 Jul-99 Oct-99 Ene-00 Abr-00 Jul-00 Oct-00 Ene-01 Abr-01 Jul-01 Oct-01 Ene-02 Abr-02 Jul-02 Oct-02 Ene-03 Abr-03 Jul-03 Oct-03 Ene-04 Abr-04 Jul-04 Oct-04 Ene-05 Abr-05 Jul-05 Oct-05 10%

(US$ Millón)

El ingreso público ha aumentado fuertemente…
39% 37% 35%
% del PIB Egresos totales Ingresos totales

33% 31% 29% 27% ene-98 ene-99 ene-00 ene-01 ene-02 ene-03 ene-04 ene-05 jul-98 jul-99 jul-00 jul-01 jul-02 jul-03 jul-04 jul-05 0% -1% -2% -3% -4% -5% -6% -7% -8% -9% -10% 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 25%

…reduciendo el déficit fiscal. La deuda pública cayó
90% 85% 80% 75% 70% 65% 60% 55% 50% 45% 40%

Fuentes: Banco Central de Bolivia, Ministerio de Hacienda y el FMI

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fines de los años 90, luego discute la asignación del gasto público y al final presenta recomendaciones específicas.

ANTECEDENTES Y DIAGNÓSTICO Los shocks externos, la gestión macroeconómica y el crecimiento
Bolivia ha hecho grandes reformas, pero su crecimiento ha sido insuficiente para reducir la pobreza. Las presiones sociales y políticas que interfieren en la gestión fiscal y amenazan la propiedad privada, así como las regulaciones que hacen que la entrada y sa-

lida de empresas en la economía sean muy costosas, han dejando secuelas a largo plazo en el sector empresarial y un clima empresarial poco atractivo para la inversión (Banco Mundial, 2005a). A pesar de las reformas implementadas desde mediados de los 80, esta situación ha frenado un mayor desarrollo del sector privado en áreas que no sean el sector exportador primario, como sucedió durante la bonanza de los años 90 (Recuadro 1). En las páginas que siguen presentamos un diagnóstico sobre los riesgos económicos a los que se enfrenta Bolivia y una descripción de cómo han sido gestionados.

Recuadro 1 - LA FRAGILIDAD MACROECONÓMICA Y EL MODESTO CRECIMIENTO DE LOS 90

Bolivia implementó, a partir de mediados de los 80, una serie de reformas que pretendían acabar con la inflación y mejorar la eficiencia de la economía. El crecimiento del PIB hasta 1998 fue importante (aunque no espectacular), situándose en un promedio anual de alrededor de 4,5 por ciento. Entre 1985 y 1998, las exportaciones crecieron en un 70 por ciento, mientras que otros países de América Latina que también implementaron reformas pudieron incrementar sus exportaciones en 2,5 veces, y otros países en desarrollo las triplicaron. Las reformas de los 80 lograron estabilizar la economía, pero no impidieron la fragilidad fiscal y del sector financiero. Las presiones políticas y sociales condujeron a mayores gastos (por ejemplo, en pensiones) y, por consiguiente, debilitaron la supervisión y la regulación prudente necesaria para mantener un sistema financiero fuerte. La consecuencia fue que los problemas del sistema financiero no acabaron y que, en 1996, los reflotes de bancos elevaron el gasto público en un 6 por ciento del PIB. En este deficiente clima empresarial sólo se pudieron desarrollar las firmas extranjeras en sectores que ofrecían rendimientos seguros a la inversión, como los sectores de exportación (en particular de gas y soya). Este sector prosperó, beneficiado por la favorable relación de intercambio y por los tratados regionales, que ofrecieron mercados seguros a Bolivia. El resto de la economía también creció, aunque a un ritmo más lento, impulsada por la mayor disponibilidad del crédito bancario (gracias al financiamiento externo de los bancos locales), pero se mantuvo con una base productiva débil. En 2002 la inversión interna privada no superó los 54 millones de dólares (menos del 1 por ciento del PIB) y se ha mantenido en niveles bajos. La desfavorable situación del sector privado boliviano puede explicarse por el elevado riesgo de apropiación de los rendimientos de la inversión, tal y como vienen a reflejar las salidas de capitales financieros desde fines de los años 90, los continuos cambios en las “reglas del juego” y la fuga de cerebros (esto es, salidas de capital humano).
Fuente: Banco Mundial (2005a).

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Vulnerabilidad al entorno externo
La economía boliviana crece menos cuando el entorno externo se desacelera y se torna negativo. Los siguientes factores explican por qué: > Las exportaciones están constituidas en un alto porcentaje (cerca de un 60 por ciento) por productos primarios –básicamente, hidrocarburos, minería y soya. En consecuencia, las variaciones internacionales de los precios de estas exportaciones han tenido un impacto en la actividad económica, así como en la vigencia de los grupos de presión de la sociedad.2 > El porcentaje de exportaciones dirigidas a países latinoamericanos es elevado. Dichas exportaciones representan alrededor del 50 por ciento del total de ventas bolivianas al exterior. En el resto de la región esta proporción es del orden del 20-30 por ciento (Tabla 1). Si una crisis

externa golpeara a la región, Bolivia la sufriría por partida doble, por el impacto directo e indirecto que tendría en las economías con las que Bolivia comercia. > El país depende de los fondos de la comunidad internacional. Cerca de 2,2 puntos porcentuales del déficit presupuestario (en términos del PIB) se cubren mediante donaciones, y aproximadamente el 5 por ciento (en términos del PIB) de la inversión pública se financia a través de donaciones y créditos oficiales externos. Cualquier cambio de actitud hacia Bolivia por parte de donantes y prestamistas tendrá un importante efecto sobre las fuentes de financiamiento del gasto público. > El elevado grado de dolarización de la economía deja poco margen para una política monetaria y cambiaria activa. La economía boliviana tiene el nivel más alto de dolarización de pasivos de la re-

Tabla 1 - DESTINO DEL COMERCIO, 2003

País

Exportaciones EEUU Unión regionales Europea 48 31 26 20 27 27 22 41 38 28 54 45 27 19 19 24 6 13

Resto Total Exportaciones por región del Comunidad MERCOSUR Chile América Mundo Andina Central 3 9 17 28 13 15 100 100 100 100 100 100 23 20 12 7 9 12 18 2 2 5 4 4 5 2 4 2 1 2 0.1 5 5 2 8 6

Bolivia Colombia Ecuador Perú Venezuela Andinos

Fuente: Rojas (2005). Las diferencias en los totales se deben a la aproximación de las cifras.

2

La caída de los precios de la minería y el aumento del precio y la demanda de la coca en los años 80 hicieron que los cocaleros ganaran protagonismo, en detrimento de los sindicatos mineros (Klein, 2004).

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gión (alrededor del 95 por ciento del total de préstamos bancarios) y, después de Uruguay, es la que presenta el grado más elevado de descalce de moneda entre las economías altamente dolarizadas. Se estima que alrededor del 50 por ciento de las firmas del sector no exportador tiene deudas denominadas en dólares.3 Esto significa que una devaluación tendría un fuerte impacto sobre los pasivos del sector público y privado, en particular sobre aquellos con ingresos del sector no transable, que opera en bolivianos. > La gestión macroeconómica boliviana es muy vulnerable a las presiones políticas y sociales. Bolivia es un país pobre con múltiples demandas sociales, e instituciones débiles y vulnerables al fraude. Esto explica en parte por qué los bolivianos prefieren mantener sus depósitos en dólares y no en moneda nacional, y ha hecho que Bolivia esté considerada en los estudios internacionales una de las economías con el peor clima empresarial en lo que se refiere a la eficacia del sistema judicial, el respeto a los derechos de propiedad y la burocracia (Gráfico 2). La

caída de la inversión extranjera directa de cerca de 10 por ciento en 2002 al 2 por ciento en 2004, en el contexto de los debates sobre la nueva ley de hidrocarburos (caracterizada por tener un sesgo anti-sector privado), es un ejemplo reciente del impacto de esta situación. Las presiones políticas y sociales han interferido tanto con los esfuerzos para construir una economía más resistente y adaptable a los shocks económicos, como con los orientados a que las reformas estructurales den resultados efectivos. Por ejemplo, el gobierno no ha podido implementar una reforma tributaria general debido a la oposición del Congreso y de la comunidad empresarial. > La fragilidad institucional hace efectivas las presiones políticas y sociales. La fragilidad institucional de Bolivia se refleja en un proceso presupuestario deficiente y en la existencia de fuentes de incremento del gasto que muy fácilmente han llevado a grandes déficit fiscales y a un aumento de la deuda pública en poco tiempo, llevándola a niveles previos al plan de alivio para los países pobres al-

Gráfico 2 - EL CLIMA EMPRESARIAL - CONTEXTO REGIONAL Y MUNDIAL
Independencia judicial Eficiencia del marco legal Efectividad del la ley de quiebras Protección a la ley de propiedad intelectual Grado de burocracia 0 20 40 60 Ranking de Competitividad Global 80 100 América Latina Mundo Bolivia

3

Rennhack and Nozaki (2006).

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tamente endeudados (HIPC, por su sigla en inglés . El proceso presupuestario boliviano en relación con el nivel del déficit primario es el peor entre muchos países de la región (Gráfico 3).4 Junto a la expectativa de inestabilidad económica, está la vulnerabilidad a una posible fuga de depósitos bancarios. Desde 2002 ha habido frecuentes retiradas de depósitos de bancos y picos de tasas de inte-

rés para prevenir el colapso de la banca (Gráfico 4), además de pérdida de reservas (Gráfico 1), lo que demuestra la sensibilidad de la economía ante los disturbios sociales y políticos. La razón de la salida de depósitos es el temor ciudadano a que el gobierno se rinda a las presiones para aumentar los gastos y que esto desestabilice la economía si no hay un ingreso adicional que lo respalde.

Gráfico 3 - EL CLIMA EMPRESARIAL. ALGUNAS VARIABLES. COMPARACIÓN INTERNACIONAL
0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0 -0.01 -0.02 -0.03 -0.04 -0.05
Brasil

Resultado en el Gobierno / PIB (2000-2002)

Paraguay Surinam

Venezuela Mexico Argentina Perú Chile Colombia El Salvador Uruguay

Bolivia

0

1

2

3

4 5 6 Índice de jeraquía

7

8

9

10

Gráfico 4 - INESTABILIDAD SOCIAL Y LAS TASAS DE INTERÉS
12 10
Porcentajes

Febrero Elecciones

Octubre

ITF

8 6 4 2 ene-99 may-99 0 Tasa interbancaria en ME ene-00 ene-01 ene-02 ene-03 may-00 may-01 may-02 may-03 ene-04 may-04 sep-99 sep-00 sep-01 sep-02 sep-03 sep-04

Fuente: Banco Central de Bolivia

4

Banco Mundial (2004).

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GESTIÓN MACROECONÓMICA SOCIALMENTE RESPONSABLE

LA GESTIÓN DE LOS SHOCKS ECONÓMICOS A PARTIR DE 1998
Bolivia ha sufrido fuerte shocks externos desde 1998.5 Estos incluyen la crisis internacional del mercado de capitales de 1998 (que afectó a toda Latinoamérica y provocó una caída abrupta de las entradas de flujos de capital privado a la región) y las devaluaciones del Brasil en 1999 y de Argentina en el 2001. En Bolivia, los capitales públicos y privados internacionales (sin incluir la inversión directa extranjera) representaron menos del 4 por ciento del PIB en 1998 a menos del 4 por ciento anual del PIB en promedio durante 1999-2003, con su mínima expresión en el 2002 (Gráfico 5).6 A estos golpes se sumó una importante aceleración en la erradicación de la coca, un esfuerzo para reducir el contrabando a través de la reforma de aduanas, y más tarde la incertidumbre preelectoral de 2002, factores que contribuyeron a profundizar los efectos de las crisis externas. El Gráfico 5 provee más información sobre estos efectos. A diferencia de Argentina y Uruguay, Bolivia no sufrió una gran depreciación de la tasa de cambio real, ni una crisis financiera a causa de estas turbulencias. Entre 1998 y mediados de 2002, la depreciación gradual de la moneda en respuesta a las devaluaciones de Brasil en 1998 y de Argentina en 2001, ayudaron a sostener la competitividad de la economía con impactos limitados sobre la inflación. Sin embargo, mientras la
5 6

política monetaria y cambiaria del Banco Central fueron adecuadas y contribuyeron a sostener la estabilidad, la política fiscal acentuó la vulnerabilidad fiscal existente (Gráfico 1). Durante la primera mitad del año 2000, el estímulo fiscal para generar fuentes de trabajo, las presiones de sindicatos fuertes como el del magisterio, que exigían aumentos de salario, y la congelación de los precios de los carburantes aumentaron el déficit fiscal. El aumento de la brecha fiscal se cerró con deuda interna denominada en dólares a tasas de interés de mercado, lo que generó mayor presión sobre las finanzas públicas (Gráfico 1). Una deuda mayor, un crecimiento lento y un mayor déficit amenazó aquellos años la solvencia del sector público.En 2002-2003, Bolivia estuvo al borde de un colapso financiero. El crecimiento de Bolivia durante el periodo 1998-2003 fue del 2,4 por ciento anual en promedio, una tasa que, aunque no es destacable, supera a la de otras economías de la región que se enfrentaron a shocks similares (por ejemplo, Argentina, Brasil, Ecuador, Perú y Uruguay). Los factores que contribuyeron a este efecto atenuado fueron (i) las adecuadas políticas monetaria y cambiaria, (ii) los esfuerzos iniciados en 1995 para fortalecer el sistema financiero; (iii) una fuerte expansión de los sectores del petróleo y el gas en 2001-2002, como resultado de un nuevo gasoducto para transportar gas al Brasil; y (iv) mayores transferencias de la comunidad internacional a par-

Véase Banco Mundial (2005a) para una lista detallada de estos shocks. Anexo 2.1 Incluye transferencias oficiales, remesas, inversión extranjera directa, flujos de cartera y errores y omisiones. La salida sostenida de capitales a partir de 1999 también se refleja en errores y omisiones (Tabla 1). Este ítem de la balanza de pagos refleja típicamente fuga de capitales. La reversión de la entrada de capitales privados (excluyendo la inversión directa extranjera) a partir de 1999 se produjo tras una virtual entrada sostenida de capitales desde 1992, principalmente en forma de endeudamiento de los bancos privados locales.

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BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

tir de 1999 (ver Gráfico 1).7 Chile también se enfrentó a las mismas turbulencias, pero la buena gestión macroeconómica de la economía hizo que, aunque más lentamente,

ésta siguiera creciendo.8 Durante 20002004, las exportaciones chilenas alcanzaron al 40 por ciento, mientras que la de Brasil estuvo cerca del 15 por ciento del PIB.

Recuadro 2 - ¿CÓMO HAN AFECTADO LOS SHOCKS A LA ECONOMÍA?

Las turbulencias económicas que sufrió Bolivia desde fines de los años 90 desaceleraron la economía a través de varios mecanismos. El súbito aumento del costo del crédito externo y la subsiguiente caída del crédito interno, que afectó en particular al sector no transable, fue el golpe más directo. Los indirectos fueron la menor demanda de exportaciones de sus socios comerciales latinoamericanos, ya que éstos sufrieron también el mismo aumento del costo del crédito. Por otra parte, pesaron también la devaluación de Brasil de 1999 y la Argentina de 2001, que hicieron perder al país competitividad frente a estos socios. Estos factores adversos estancaron los depósitos y el crédito bancario, lo que además aumentó el volumen de la cartera en mora, debilitando el sector financiero. El sector productivo también sufrió, en particular aquel que estaba endeudado en dólares con ingreso en “Bolivianos”, es decir el sector no transable (Banco Mundial, 2002). También se resintió (como en toda la región) el sector de pequeñas y medianas empresas que típicamente, y debido al frecuente incumplimiento de los contratos, sólo accede a préstamos de corto plazo.
Gráfico 5 Los capitales privados (sin IED) se revierten y…
180 160 140 120 100 80 60 40 ene-96 ene-97 ene-98 ene-99 ene-00 ene-01 ene-02 ene-03 ene-04 ene-05 jul-96 jul-97 jul-98 jul-99 jul-00 jul-01 jul-02 jul-03 jul-04 jul-05
REER RER (Brasil y Argentina) Flotación en Brasil Devaluación en Argentina

7

Desde 1995, el gobierno ha tomado medidas para fortalecer el sector financiero, promulgando una nueva ley de bancos y una serie de regulaciones y requisitos estatutarios que han mejorado la solvencia y eficiencia de los bancos bolivianos. En general, las reformas han mejorado significativamente la capacidad de los bancos de resistir eventuales retiradas de depósitos y la de las autoridades monetarias de gestionarlas. Banco Mundial (2005b).

8

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GESTIÓN MACROECONÓMICA SOCIALMENTE RESPONSABLE

… hay una incipiente pérdida de competitividad
15% 10% % de PIB 5% 0% -5% 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 -10% 2004
Otros flujos de capital y transf. privado Errores y omisiones Inversión directa Fujos de capital y transf. público

Cae la financiación externa de los bancos y caen los préstamos al sector no transable
4.5 Millones de millones de dólares 4.0 3.5 3.0 2.5 2.0 1.5 ene-01 ene-05 abr-03 feb-04 ago-02 ago-04 abr-05 oct-05 dic-92 dic-95 dic-98 dic-01 jul-05 1.0 5% 0% 15% 10% Porcentajes Millones de dólares 25% 20%

Las operaciones del sector financiero se achican, y aumenta la cartera en mora
3500 3000 Millones de dólares 2500 2000 1500 1000 500 0 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Préstamos al sector no transable Financiamiento externo del sector bancario Préstamos al sector transables

1000 900 800 700 600 500 400 300 200 100 0

Fuente: Banco Central de Bolivia, Ministerio de Hacienda y el FMI.

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BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

La actual gestión macroeconómica
La política monetaria y cambiaria de Bolivia goza de credibilidad La política monetaria y cambiaria (crawling peg) de los últimos años han servido bien a la economía, en un contexto de alta dolarización. Desde mediados de 2002, la apreciación del tipo de cambio real de los socios comerciales ha contribuido a mantener el tipo de cambio real en Bolivia sin necesidad de intervención del Banco Central. Así, la volatilidad del tipo real de cambio ha sido limitada, evadiendo los riesgos para los exportadores. Como en el resto de la región, el auge de las exportaciones (y los ingresos externos) ha fortalecido al “Boliviano”. Hasta hace poco, a diferencia de Brasil, Uruguay y Chile (y quizás sabiamente dada la significativa incertidumbre en las políticas futuras que pudieran influir sobre el tipo de cambio), el Banco Central mantuvo el tipo de cambio nominal a través de intervenciones en el mercado abierto, pero los precios también subieron, limitando el alcance de esta práctica.9 El alto grado de dolarización, es decir de deuda pública y privada nominada en dólares ha limitado la capacidad del Banco Central para utilizar la política monetaria o cambiaria a fin de absorber el impacto de los shocks externos sin amenazar la estabilidad de los sectores empresarial, financiero y público. Aunque la dolarización de activos contribuye a evitar la erosión del valor del patrimonio
9

en caso de una mayor inflación o una drástica devaluación, los tenedores de deuda nominada en dólares (y, en particular, los productores del sector no-transable) corren el riesgo de caer en insolvencia en caso de una devaluación. La elevada dolarización requiere bajos niveles de deuda y altas exportaciones para absorber el impacto de los choques externos –algo de lo que Bolivia aún carece.10 El reciente aumento de las operaciones de mercado abierto con instrumentos indexados al nivel de precio de vencimiento a largo plazo ha contribuido a desdolarizar la economía, sin aumentar el riesgo de la refinanciación. Otras medidas conducentes a restar incentivos a la dolarización han contribuido también en gran medida: (i) el incremento de las reservas legales, (ii) un impuesto a las transacciones financieras sobre los depósitos en dólares y (iii) los cambios en las regulaciones prudenciales para internalizar el riesgo de crédito arraigado en el desencaje de moneda en los balances de las empresas prestatarias. Estas medidas ayudarán a controlar el aumento de pasivos denominados en dólares, pero difícilmente los podrán reducir significativamente si no hay credibilidad en la estabilidad de la moneda local. El Banco Central de Bolivia es independiente y es una de las pocas instituciones que goza de credibilidad en Bolivia. Esto se refleja claramente en las encuestas a empresas, que indican que la inflación no es una preocupación, pero sí lo es el déficit público.11 Actualmente hay aún incertidumbre

Durante una expansión económica, el Banco Central puede decidir dejar que el tipo de cambio nominal se aprecie o mantenerlo relativamente fijo a costa de incurrir en cierta inflación (ya que el aumento de la liquidez no se acompaña de un incremento de la demanda de la moneda local).

10 Calvo, Izquierdo, y Talvi (2005). 11 World Economic Forum (2004).

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GESTIÓN MACROECONÓMICA SOCIALMENTE RESPONSABLE

aún sobre una posible retirada importante de los depósitos bancarios. En este evento, si el Banco Central inyectara liquidez para apoyar al sector financiero, se produciría una presion sobre la tasa de cambio, que requeriría un ajuste en el nivel del mismo, tal y como sucedió en México en 1994 y Argentina en 2001. La crisis argentina tuvo dos características que pueden ser importantes para el caso de Bolivia: un sector productivo y financiero frágil y presiones políticas fuertes. La salida de depósitos que sufrió el sistema financiero argentino indujo al Banco Central, bajo instrucciones del Ministerio de Finanzas, a inyectar liquidez para evitar el hundimiento del sistema de pagos bancario. Esto inyectó presión sobre el tipo de cambio con el correspondiente ajuste en la tasa de cambio, aumentando la deuda pública y privada (denominadas en dólares) en términos nominales, y causando serios problemas de descalce, en particular, la de los miembros del sector no transable, cuyos ingresos estaban en pesos argentinos y cuya deuda estaba denominada en dólares. El resultado fue la cesación de pagos para el sector público y serios problemas de solvencia empresarial, con repercusiones significativas en el crecimiento y el empleo. Bolivia no está exenta de que algo parecido pueda suceder y debería aprender las lecciones del caso argentino para evitar ajustes traumáticos. La política fiscal, aunque mejorada, continúa sometida a presiones sociales y políticas El déficit del sector público consolidado no financiero ha caído al 1,6 por ciento del PIB. Los esfuerzos del gobierno por reducir el déficit también han afectado a las pensio12 Banco Mundial (2000b).

nes, cuyo déficit pasó del 4,1 del PIB en el año 2003 al 4,4 por ciento en 2005. La mejora en la situación económica reciente ha facilitado la implementación de medidas adecuadas para elevar la recaudación impositiva, introduciendo un nuevo impuesto sobre transacciones financieras en 2004. La aplicación de la Nueva Ley de Hidrocarburos en 2005 también ha aumentado significativamente la recaudación. Dada la creciente importancia de los impuestos recaudados del sector hidrocarburífero, los ingresos públicos se han hecho vulnerables a las oscilaciones de los precios de hidrocarburos (véase el capítulo sobre impuestos). Por el lado de los gastos, la planilla salarial ha estado de alguna manera contenida, y se han aplicado medidas de recorte. Lamentablemente, éstas han alcanzado también a la inversión, aunque en áreas no prioritarias. La deuda pública permanece en un 72 por ciento del PIB. La deuda subnacional ha aumentado en los últimos años y se estima que está cerca del 5 por ciento del PIB.12 Los pasivos contingentes siguen siendo elevados (Banco Mundial, 2004). En los últimos años, como ha ocurrido en otros países beneficiados por el alivio HIPC, la deuda interna negociada a tasas de interés de mercado se ha convertido en una fuente significativa de financiamiento. Casi el 100 por ciento de la deuda pública total es deuda interna indexada al nivel de precios o al dólar. De ahí la preocupación por la solvencia a largo plazo del país si se mantiene el actual nivel de deuda pública, la moderada tasa de crecimiento y el déficit fiscal. En vista de esto, se han incrementado los esfuerzos por mejorar la gestión de la deuda pública. Un primer paso en esta dirección

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BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

ha sido emitir deuda con un plazo de vencimiento mayor e indexada al nivel de precios. La sostenibilidad fiscal mejorará en cuanto el alivio de deuda se haga efectivo (para más detalles, véase el capítulo sobre la deuda). La débil institucionalidad conduce a desequilibrios fiscales Las instituciones son débiles en Bolivia. El caso más notable es el los organismos que gestionan el sistema de pensiones, pues han contribuido al cobro fraudulento y a inflar gastos, y no han utilizado el proceso presupuestario como un instrumento para reflejar las preferencias de todos los bolivianos. Este proceso, ampliamente discutido en el Análisis del Gasto Público (Banco Mundial. 2004), es deficiente y origina excesos presupuestarios. Hasta hace poco el gobierno estaba atendiendo agresivamente las debilidades de las instituciones de pensiones. Es deseable que esta voluntad se mantenga y tenga efectos duraderos.

Lecciones y diagnóstico
Los embates económicos de fines de los años 90 y los conflictos sociales iniciados en 2000 fueron muy costosos para Bolivia. En ese periodo, el crecimiento sostenido de alrededor del 5 por ciento por año que la economía venía manteniendo desde principios de los años 90 se redujo a la mitad. Además, se duplicó el desempleo, que el 2003 llegó al 9.2 por ciento, y la pobreza aumentó del 62 por ciento de la población en 1999 a 65 por ciento el 2002.13 Aunque las políticas monetaria y cambiaria de estos años fueron adecuadas, una política fiscal deficiente y una

lenta reforma institucional impidió que un ajuste más rápido. Esto hizo, a su vez, que las protestas sociales se agudizaran. La política fiscal cedió a presiones políticas y sociales que magnificaron la inestabilidad económica, lo que a su vez radicalizó las protestas sociales. Esto hizo que el crecimiento fuera lento hasta el 2004 a pesar de las reformas (Gráfico1). Hoy Bolivia se está beneficiando de un ambiente externo positivo. El crecimiento más fuerte del 2005 ha estado basado en el crecimiento récord de las exportaciones de productos primarios como el gas, la minería y la soya. Los otros sectores de la economía, incluyendo las exportaciones no primarias, siguen teniendo un crecimiento modesto. La prioridad para Bolivia es continuar encarando la vulnerabilidad del sector fiscal y financiero y fortalecer sus instituciones para proteger la economía de una posible reversión a un ambiente externo adverso que resulte costoso para los ciudadanos que tienen bajos ingresos. También es importante crear condiciones para que otros sectores crezcan. Esto se logrará por ejemplo mejorando la eficiencia del marco legal y la efectividad en el respeto a los contratos facilitará que estas tengan más acceso a créditos de largo plazo.14 Solo así estará en condiciones de neutralizar el posible impacto de un retorno a un ambiente externo negativo.

Aumentar la eficiencia del sector público
Como se informa en el Análisis del Gasto Público (Banco Mundial, 2004), los indicadores sociales de Bolivia han mejorado sus-

13 Igualmente, Bolivia fue golpeada por shocks a mediados de los 90, pero grandes flujos de capital atraídos por altos rendimientos evitaron la desaceleración de la economía. 14 Galindo y Micco (2005).

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GESTIÓN MACROECONÓMICA SOCIALMENTE RESPONSABLE

tancialmente. Hay un mayor número de hogares rurales con acceso a electricidad y la cobertura de servicios de salud para los pobres ha aumentado, así como de agua y saneamiento en todos los departamentos. Asimismo, los avances en la educación han sido dignos de admiración. La descentralización y los recursos del plan de alivio HIPC han contribuido a mejorar la cobertura de los servicios públicos y a reducir la desigualdad en la asignación de los gastos públicos, sin embargo, aún quedan serios problemas por resolver. En educación por ejemplo, los estudiantes que más se benefician del gasto público son los universitarios de ingresos más altos. La Tabla 2 muestra que los estudiantes más pudientes se benefician del 52 por ciento del gasto total en universidades, mientras que los que tienen ingresos más bajos aprovechan sólo de un 2 por ciento. La asignación es más equitativa en otros niveles de educación. En los otros sectores la asignación es equitativa. En el caso de salud, el gasto pú-

blico per cápita alcanza a las familias más pobres. En el caso de infraestructura, mientras las familias más ricas fueron las más beneficiadas hasta 1997, después de 2000, la brecha en la asignación del presupuesto municipal se hizo más delgada. Con respecto al acceso a los servicios, existe una fuerte correlación positiva entre los niveles de acceso a ellos y el ingreso per cápita. Por ejemplo, el porcentaje de hogares con acceso a electricidad de los hogares más ricos es mas del doble que el porcentaje de los hogares más pobres con acceso al mismo servicio. Estos resultados no indican que los gobiernos municipales favorezcan al no-pobre. Sólo sugieren que los esfuerzos deberían ser canalizados hacia políticas que aceleren la velocidad en la que los pobres se benefician de los servicios de infraestructura.15 En las áreas rurales, el acceso a servicios de infraestructura es aún más limitado, y por lo tanto, este hallazgo requiere de mayores esfuerzos para llegar a esta población.16 Finalmente, la necesidad de atender los desequilibrios fiscales ha obligado a recor-

Tabla 2 - GASTO PÚBLICO POR NIVEL DE EDUCACIÓN EN EL GASTO TOTAL EN EDUCACIÓN, POR QUINTILES (porcentaje)
Quintil 1, Quinto Más Pobre Educación primaria Educación secundaria Educación universitaria Otra educación terciaria 24 12 2 6 Quintil 2 23 20 4 9 Quintil 3 21 21 14 19 Quintil 4 18 22 28 29 Quintil 5, Quinto Más Rico 14 25 52 37 Total 100 100 100 100

Fuente: Bolivia. Informe del Gasto Público. 2004. Banco Mundial.

15 Ajwad y Wodon (2002). 16 Banco Mundial (2004).

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BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

tar la inversión pública. Los fondos de contraparte para la inversión de los proyectos financiados por los multilaterales no siempre estuvieron disponibles, en particular durante los episodios de ajuste y, por tanto, la inversión pública cayó.17

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
El crecimiento de la economía boliviana durante los últimos 20 años no ha sido suficiente para reducir la pobreza de manera significativa. Por otro lado, si bien ha habido logros en los sectores sociales, aún persisten problemas de eficiencia y equidad en la provisión de los servicios públicos. Estudios recientes del Banco Mundial atribuyen esta situación principalmente a una sostenida incertidumbre sobre la estabilidad económica y a la presencia de recursos públicos volátiles y no siempre bien asignados debido, respectivamente, al permanente desequilibrio fiscal y a las debilidades institucionales. Esto ha contribuido a que la economía no se ajuste rápidamente ante los acontecimientos externos e internos adversos. La raíz del problema se encuentra en las presiones políticas y sociales, que han hecho que los bolivianos se enfrenten a medidas económicas cambiantes y no claras, que aumentan el riesgo de una caída en los rendimientos esperados y por lo tanto inhiben la inversión. En este contexto, ha sido muy difícil atraer inversión privada a sectores que no sean de exportaciones primarias como el gas, la minería y la soya, a pesar de que las reformas de los 90 contribuyeron a que la economía fuera más eficiente. Durante periodos de abundancia de crédito externo (y por lo tanto de crédito interno), como a mediados de los 90, los rendimientos aumentaron rápidamente en sectores como el comercio, la construcción, el sistema financiero y otros. Esta situación se revirtió a fines de los 90 cuando el crédito externo escaseó debido a shocks externos los bancos

Lecciones y diagnóstico
Bolivia ha avanzado bastante en términos de cobertura y equidad de los servicios sociales. Sin embargo, los desequilibrios fiscales y la debilidad de las instituciones no han permitido avanzar rápidamente en la lucha contra la pobreza, poniendo en riesgo la sostenibilidad de los logros de la última década. Aunque la inversión pública se ha descentralizado, las transferencias que reciben los municipios han sido volátiles. Por lo tanto no han ayudado a mantener la calidad de los servicios públicos. Tampoco ayuda la baja capacidad técnica de algunos municipios y prefecturas, ni la ausencia de coordinación entre ellos. Los esfuerzos recientes del Gobierno han limitado el desequilibrio fiscal, pero éste debe continuar reduciéndose. Desafortunadamente, la necesidad de mantener la disciplina fiscal se da en un momento en el que las demandas sociales son altas y cuando Bolivia debe hacer inversiones para asegurar el crecimiento, con especial énfasis en mejorar la capacidad generadora de ingresos de los pobres. Esto muestra que las correcciones deben hacerse no sólo a través de recortes de gasto, sino más bien aplicando reformas para mejorar la eficiencia y la equidad del gasto, promoviendo la participación del sector privado de modo que el gobierno pueda continuar proporcionando servicios públicos e inversiones imprescindibles, dentro de un marco fiscal sostenible.

17 El control de los salarios también contribuyó a la desaceleración del crecimiento del gasto público de 2004-2005.

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locales dejaron de prestar dinero, impidiendo que el sector productivo continuara operando como hasta ese momento. Sólo con una gestión creíble que sostenga la estabilidad macroeconómica, contribuya a mantener un sector financiero sólido y asigne eficiente y equitativamente los recursos públicos, aumentará la inversión privada, que a su vez contribuirá a crear nuevas oportunidades de empleo. En situaciones de impacto externo es muy difícil implementar una gestión macroeconómica con objetivos de corto plazo y al mismo tiempo responder a las necesidades sociales. La experiencia redistributiva boliviana de los años 50 revela dichas medidas no fueron capaces de mejorar la distribución del ingreso. En Bolivia “existe una profunda politización de casi todos los instrumentos de gestión económica …[L]a gran división étnica y de clases ha conllevado políticas económicas débiles” (Morales, 2003). Como señala Morales, el excesivo énfasis en la distribución del ingreso y de la riqueza en el diseño de las políticas económicas en un contexto de una burocracia de baja calidad (aunque ésta ha mejorado mucho), corrupción y paternalismo hacia los empresarios nacionales ha sacrificado la existencia de un sector privado dinámico, insertado en la economía global. Por otro lado, la experiencia de otros países demuestra también que romper los contratos con las empresas privatizadas ha alejado a los inversores, lo que ha magnificado el impacto de los shocks y contribuido a que se pierdan algunos logros en la reducción de la pobreza. Como el resto de Latinoamérica, Bolivia disfruta hoy de precios de exportación récord que han contribuido a reducir las fragilidades fiscales y las del sector financiero. Por otro lado, aunque el inminente alivio de la deuda del FMI y del BM mejorarían la ca-

pacidad de endeudamiento del sector público, no queda claro que este respiro se vuelva permanente. Bolivia deberá mantener tasas altas de crecimiento y un saldo fiscal favorable sostenido para poder contraer más deuda pública y financiar las futuras necesidades de inversión pública. La estabilidad macroeconómica es una condición necesaria, pero no suficiente, para lograr este objetivo: también deben aprobarse regulaciones y leyes que permitan que los trabajadores despedidos en un sector no productivo sean contratados por otros con más potencial y que den lugar a abundante crédito para que las empresas puedan ajustarse rápidamente a los impactos externos. Aunque en este capítulo sólo proponemos políticas públicas relacionadas con una buena gestión macroeconómica.

Prioridades en la gestión macroeconómica
Uno de los grandes desafíos de la gestión macroeconómica es minimizar los riesgos, que podrían interferir en el crecimiento y la creación de empleo. Estas trabas son los acontecimientos internos adversos y las respuestas del gobierno que conduzcan a una expansión fiscal no sostenible o a una salida de capitales y a problemas en el sector financiero. Existe un vasto conocimiento basado en experiencias de otros países sobre cómo una mala gestión de estos riesgos afecta a la economía. Bolivia misma provee varias pruebas de ello. El aumento de las tasas de interés internacionales en un contexto de una elevada deuda pública y privada denominada en dólares llevó a la crisis de la deuda de los años 80. No frenar a tiempo los gastos públicos llevó a financiarlos con dinero inorgánico y esto condujo a la hiperinflación de 1985, que dejó como resultado una economía altamente dolariza-

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BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

da. La desaceleración de fines de los 90 está asociada a los shocks externos que llevaron a una escasez de crédito en la región, incluyendo los destinados a Bolivia, y a fragilidades públicas y privadas al haberse frenado la actividad privada y a su vez la recaudación fiscal. Lamentablemente, los problemas internos hicieron que estas fragilidades se acentuasen. Las políticas monetaria y cambiaria (crawling peg), aunque limitadas por la alta dolarización, han servido bien a Bolivia, manteniendo la inflación bajo control y contribuyendo a mantener la competitividad de los productos bolivianos en el mercado internacional. La dolarización es consecuencia de una trayectoria histórica de malas política económicas y financieras que ha llevado a los bolivianos, como a muchos otros países de la región, a una falta de confianza en la moneda local y ha sentirse protegidos con demandar y poseer monedas mas estables, como el dólar. La política cambiaria ha actuado como el ancla de la política económica y financiera y ha contribuido en parte a mantener la competitividad de Bolivia a través de pequeños ajustes en la tasa de cambio, y al mismo tiempo limitando los efectos negativos de los ajustes cambiarios en los balances del sector de los no transables. El aspecto menos positivo de esta política cambiaria, es que no se puede responder rápidamente a los cambios externos y los agentes económicos no tienen incentivos para administrar mejor los riesgos cambiarios-incentivando por la tanto a la dolarización. Pasar a anclar la política económica y financiera mas estrictamente en agregados monetarios, requeriría avanzar con cautela. No obstante, Bolivia debería gradualmente adoptar una política cambiaria más flexible y hacer uso de la política monetaria más ac-

tivamente, conjuntamente con intervenciones limitadas en el mercado cambiario, para mantener la inflación baja y evitar grandes fluctuaciones en la tasa de cambio. Esta buena coordinación debería estar basada en el mantenimiento de una disciplina fiscal estricta y un manejo fiscal prudente, para lograr mantener una baja inflación. Además, para protegerse mejor de acontecimientos adversos y dada la alta dolarización de Bolivia, es importante: - mantener los actuales encajes bancarios en caso de que se necesite liquidez para proteger a los bancos de una retirada de depósitos; - mantener un alto nivel de reservas internacionales; y - mantener la economía abierta al comercio internacional para aumentar y profundizar la diversificación de las exportaciones y así mitigar mejor de los impactos externos, como lo hizo Bolivia a fines de los 90. En el terreno fiscal, el equilibrio depende de que se contenga el gasto público y aumente la recaudación. El déficit fiscal ha caído significativamente, pero la recaudación impositiva es volátil y la deuda pública total sobrepasa el nivel que tuvo en el periodo anterior al plan de alivio HIPC. El Informe del Gasto Público, y de otros capítulos, proporcionan un análisis exhaustivo de los gastos del sector público y recomendaciones puntuales en materia de estabilidad fiscal, proceso presupuestario, reforma del servicio civil y la planilla salarial, además de sugerencias sectoriales. El análisis hace hincapié en los beneficios de las reglas fiscales, que han proporcionado a algunos países las herramientas para desarrollar credibilidad. Brasil, Chile, Ecuador y Perú han implementado con éxito dichas reglas. En la medida en que la economía se torne

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menos dependiente del financiamiento externo, el enfoque chileno para presupuestar asignaciones contingentes en el ciclo de crecimiento podría ser el correcto para Bolivia.18 De la misma manera, mantener un fondo para reducir la volatilidad del ingreso fiscal, dada su alta dependencia del precio del gas, podría ayudar a mantener la estabilidad fiscal. La actual posición fiscal es una oportunidad para empezar a diseñar este enfoque. Otro de los grandes desafíos es aumentar la eficiencia del gasto público. El elevado endeudamiento de Bolivia sugiere que el sector estatal es demasiado grande, es decir no recauda lo suficiente para solventar sus gastos.19 Es importante recordar esto a la luz de la próxima etapa de descentralización en la que se embarcará el país y teniendo en cuenta que la deuda subnacional ya es alta. Si aumenta la brecha fiscal, el gasto público continúa siendo volátil. Esto no es bueno si se quiere mantener la calidad de los servicios públicos. Las cuestiones relativas a la recaudación impositiva, la deuda y la descentralización y sus desafíos quedan fuera del ámbito de este capítulo. En cuanto a las erogaciones del Estado, el Informe del Gasto Público (BM) provee una lista exhaustiva de medidas que podrían implementarse para hacerlo más eficiente y equitativo. A continuación se enuncian aquellas medidas cuya implementación ha sido incompleta o no se han realizado: a) Priorizar la inversión pública. En Chile y Colombia, la oficina a cargo de las evaluaciones también es responsable de la

b)

c)

d)

-

-

-

-

protección de las asignaciones presupuestarias para los proyectos seleccionados. Contener la planilla. En este campo, será muy útil profundizar la reforma de la administración, hacer más transparente la política salarial y seguir mejorando el registro de los empleados del sector público. Fortalecer el proceso de formulación del presupuesto. Ello implica implementar la ley marco del presupuesto, orientada a mejorar dicho proceso en todos los niveles del gobierno. Esta ley sentaría las bases para implementar un sistema basado en estimaciones iniciales para los próximos 3 o 4 años de recursos disponibles y proyectados; Fortalecer el proceso de ejecución y supervisión del presupuesto. Para ello, sería necesario: Implementar un plan de acción para reducir los retrasos en los pagos y mejorar el cumplimiento con la información sobre la ejecución presupuestaria. Implementar las recientes recomendaciones del Contralor General de la República a fin de fortalecer y apoyar la implementación del sistema de control interno por medio de indicadores de desempeño. Seguir implementando el plan de acción para entrenar a miembros de los comités de vigilancia en temas como el control y la auditoría social, el proceso presupuestario y la administración de sistemas. Completar la implementación de las re-

18 Banco Central de Chile (2003), de Ferranti et al. (2000a) y Antelo (2002). 19 Dado que los países tienen distintas estrategias para el sector público, las comparaciones internacionales del tamaño del sector público basadas en datos de gasto pueden llevar a distorsiones (por ejemplo, Perú tiene menos gastos, pero mayores niveles de exenciones tributarias y gastos fiscales que no se tienen en cuenta).

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BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

comendaciones del Contralor sobre los informes financieros del gobierno central para que facilite la auditoría externa. - Implementar el plan de acción desarrollado para armonizar las normas y regulaciones sobre licitaciones públicas. - Promulgar la ley de licitaciones. e) Mejorar la administración de la recaudación impositiva. Aquí se sugiere empezar con medidas fiscalmente neutras.

f) Fortalecer la gestión de la deuda nacional y subnacional. Ello significa mejorar la composición monetaria y el plazo de la deuda interna. En este sentido, es conveniente fortalecer los soportes institucionales de la gestión de la deuda. g) Contener la deuda subnacional. La base de esta propuesta implica sustentar la implementación del sistema de registro de la deuda subnacional para las prefecturas y municipios.

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GESTIÓN MACROECONÓMICA SOCIALMENTE RESPONSABLE

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BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

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— — — — —

World Economic Forum. 2003-4. The Global Competitiveness Report. Oxford University Press. Newy York.

CRECER MÁS Y MEJOR

IMPUESTOS, CAPACIDADES DE RECAUDACIÓN Y DISTRIBUCIÓN
Carlos Mollinedo y Julio Velasco

olivia ha logrado avances significativos en sus esfuerzos para mejorar el sistema impositivo y modernizar la administración tributaria. No obstante, el sistema tributario aún presenta limitaciones y problemas asociados sobre todo a la falta de progresividad, al deterioro de la base tributaria y a la fragilidad de la administración. Asimismo los recientes desarrollos relacionados con el sector de hidrocarburos están presentando nuevos retos en materia tributaria. La reciente modificación de la normativa impositiva sobre el sector de hidrocarburos tiene efectos importantes que vale la pena analizar con calma. Al mismo tiempo, el acelerado crecimiento de dicho sector está distorsionando el actual régimen de asignación tributaria, agudizando los desequilibrios entre las diferentes regiones y niveles de Gobierno.

B

1

Con contribuciones de Steven Webb y Enrique Fanta

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BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

ANTECEDENTES
Hasta 1985, el Estado boliviano cobraba una gran cantidad de impuestos, más de 150, y a pesar de esto, sus ingresos tributarios declinaron continuamente hasta caer a un mínimo de 2 por ciento del PIB ese mismo año. A partir de la reforma tributaria aplicada en 1986 entró en vigencia el actual sistema tributario basado en impuestos al consumo, entre los que destaca el Impuesto al Valor Agregado (IVA). Este nuevo sistema redujo el número de tributos y simplificó su estructura. Permitió además aumentar los ingresos tributarios al 15 por ciento del PIB como se registró en 1990. Este sistema se mantuvo sin grandes modificaciones hasta mediados de los años 90, década en la que se reemplazó el Impuesto a la Renta Presunta de Empresas (IRPE) basado en el patrimonio neto de los contribuyentes, por el Impuesto a las Utilidades de las Empresas (IUE). Con ello se buscaba estimular la inversión doméstica y extranjera. El superado IRPE fue cambiado porque no ofrecía incentivos a la inversión dado que era independiente del resultado financiero

obtenido por la empresa y porque no era sujeto a créditos fiscales en el exterior. También se modificó el régimen del sector de hidrocarburos para hacerlo competitivo con los estándares internacionales. Por otro lado, la profundización de la descentralización estuvo acompañada por la creación del Impuesto Especial sobre los Hidrocarburos y sus Derivados (IEHD) introducido para cubrir las competencias otorgadas a las prefecturas y el traspaso del Impuesto sobre la Propiedad de Bienes Inmuebles y Vehículos Automotores (IPBVA) a los municipios. Gracias a estos últimos cambios, los ingresos tributarios aumentaron del 15 por ciento del PIB en 1990 a 21 por ciento en 1998 (ver gráfico 1). Esta subida en las recaudaciones permitió enfrentar la caída de las regalías de 7 por ciento del PIB en 1990 a sólo 2 por ciento en 1998. Dicho descenso de las regalías se debió al estancamiento del sector minero y a la conclusión temporal de la exportación de gas a la República Argentina. Mientras tanto la recaudación aduanera y la de impuestos municipales, introducidos en 1995, se mantuvo en torno al 2 por ciento del PIB.

Gráfico 1 - EVOLUCIÓN Y ESTRUCTURA DE LOS INGRESOS TRIBUTARIOS EN BOLIVIA, 1990-2004 (porcentajes del PIB)
25% 20%
Regalías % del PIB

15% 10% 5% 0% 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004

Impuestos municipales Aduanas Impuestos nacionales

Fuente: Ministerio de Hacienda, UPF.

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IMPUESTOS, CAPACIDADES DE RECAUDACIÓN Y DISTRIBUCIÓN

Desde fines de 1998 los ingresos tributarios cayeron a causa de la reducción en el crecimiento económico. Por ello, la recaudación de impuestos nacionales disminuyó en 2 puntos porcentuales del PIB entre 1998 y 2003. Para hacer frente a esta adversidad, el Gobierno introdujo varias amnistías tributarias y agregó el Impuesto a las Transacciones Financieras (ITF) pensadas como medidas transitorias para aumentar sus ingresos a pesar de los efectos adversos que podrían registrarse en el mediano plazo. Los programas de regularización tributaria tienden a incentivar la evasión, crean expectativas sobre futuras amnistías e implican la renuncia parcial al crédito fiscal. En julio de 2004, el Gobierno introdujo temporalmente el ITF que grava tanto a los débitos como a los créditos bancarios con posibles efectos negativos para la intermediación financiera. Además, a partir del 2000 la recaudación del IEHD se vio reducida debido congelamiento de los precios de los hidrocarburos en el mercado interno aplicado por el Gobierno como política anti-cíclica y a causa de la elevada resistencia social al aumento en los precios de los derivados de los hidrocarburos. Dichas medidas lograron evitar una mayor caída de los ingresos, pero no permitieron superar las falencias estructurales del sistema tributario nacional. Éste genera distorsiones que limitan su eficiencia y que en algunos casos generan incentivos perversos para la actividad privada. Por otro lado, la

simplicidad del sistema tributario actual, rasgo elogiado en el pasado, termina hoy consolidando la gran desigualdad en la distribución de los ingresos, problema particularmente importante si se considera que Bolivia es uno de los países con mayor desigualdad de ingresos en la región. La Tabla 1 muestra que el sistema tributario nacional es regresivo, dado que la presión tributaria sobre los ingresos de los hogares del quinto quintil es sólo del 14 por ciento, mientras que para el quintil más pobre representa el 25 por ciento. Si bien se pueden identificar algunos impuestos progresivos como el IPBVA, su incidencia para definir la naturaleza del sistema es limitada debido a su recaudación tan reducida. A pesar del contexto desfavorable señalado, se han introducido diferentes medidas destinadas a mejorar la eficiencia de la administración tributaria. Entre ellas destacan las reformas institucionales del Servicio de Impuestos Nacionales (SIN) y la Aduana Nacional (ANB), iniciadas a fines de los 90, que están permitiendo mejorar significativamente las recaudaciones. En 2004 entró en vigor el nuevo Código Tributario, que fortalece a las autoridades del sector encargadas de controlar y disminuir la evasión, y se creó la Superintendencia Tributaria como el mecanismo forjado para dirimir las disputas de manera más ágil. Si bien estas reformas están logrando resultados destacables y un aumento de la eficiencia, necesitan ser apuntaladas y profundizadas.

Tabla 1 - CARGA IMPOSITIVA EN PORCENTAJE, SEGÚN QUINTILES DE INGRESO POR HOGAR

Quintil Porcentaje del ingreso del hogar

1 25%

2 20%

3 21%

4 19%

5 14%

Nota: Se incluyen los siguientes impuestos: IVA, IT, ICE y IEHD Fuente: Cossio (2001)

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BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

Por otro lado, el desarrollo del sector de hidrocarburos y la reciente modificación del año pasado a la Ley de Hidrocarburos han generado nuevos retos en materia tributaria. Desde mediados de los años 90 el sector de hidrocarburos creció de forma rápida, permitió aumentar las reservas de gas natural y afrontar las exportaciones de este producto a Brasil y Argentina gracias a la fuerte inyección de capital externo, impulsada por un marco legal favorable a la actividad privada. Sin embargo este desarrollo no produjo un aumento proporcional de los ingresos del Estado. En este contexto, el 2005 se reformó la Ley de Hidrocarburos, introduciendo el Impuesto Directo sobre los Hidrocarburos (IDH). Si bien este nuevo tributo ha aumentado considerablemente los ingresos tributarios en el corto plazo, al mismo tiempo podría estar inhibiendo el crecimiento del sector en el futuro. Asimismo la aplicación de la nueva Ley está profundizando los desequilibrios en la asignación de los ingresos tributarios entre los diferentes niveles estatales (gobierno central, prefecturas y municipios) y las regiones. Estos desfases no sólo aumentan la inequidad entre las regiones, también comprometen la sostenibilidad fiscal.

mente. Además rigen dos impuestos selectivos en el mismo rubro: el Impuesto a los Consumos Específicos (ICE), que se aplica a la venta de bebidas, tabacos y automóviles, y el IEHD, que grava el consumo del hidrocarburos —ambos recaudan montos cercanos al 2 por ciento del PIB. Entre los impuestos no basados en el consumo, destacan el Impuesto a las Utilidades de las Empresas (IUE) y el Régimen Complementario al IVA (RC-IVA) que recaudan cerca del 2.5 por ciento del PIB de forma conjunta. Por otro lado, los programas transitorios y el ITF el 2004 alcanzaron una recaudación equivalente al 1.6 por ciento del PIB. Sin embargo, por su propia naturaleza, estos ingresos no son sostenibles, porque surgen de medidas transitorias destinadas a superar problemas financieros específicos del sector público. Los restantes impuestos representan menos del 1 por ciento de las recaudaciones y destacan entre ellos los regímenes especiales para los pequeños comerciantes, transportistas y productores agropecuarios con un ingreso de sólo 0.1 por ciento de la recaudación total (el anexo 1 presenta una descripción de los impuestos vigentes).

Impuestos generales al consumo (IVA e IT)
Con una base bastante amplia y una alícuota efectiva de 14,9 por ciento, el IVA es el impuesto nacional que más recauda —genera ingresos superiores al 6 por ciento del PIB. La tasa estándar del IVA en Bolivia está próxima al promedio de la región, aunque muy por debajo de las tasas de Uruguay, Argentina, Brasil, Chile y Perú (ver Tabla 3). La productividad del IVA es relativamente alta, aunque aún existe espacio para mejorarla. La experiencia de Nicaragua muestra que es posible ser más eficiente con tasas efectivas similares a las de Bolivia. Por su lado, Chile

EVALUACIÓN Y OPCIONES DE POLÍTICA DE LOS IMPUESTOS NACIONALES
El actual sistema de impuestos nacionales en Bolivia se basa más que nada en tributos al consumo, los cuales representan más del 70 por ciento de la recaudación total, que a su vez equivale al 11 por ciento del PIB (ver Tabla 2). El IVA y el Impuesto a las Transacciones (IT) son impuestos que gravan al consumo general y recaudan 6.3 por ciento y 2.2 por ciento del PIB respectiva-

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IMPUESTOS, CAPACIDADES DE RECAUDACIÓN Y DISTRIBUCIÓN

Tabla 2 - ESTRUCTURA DE LOS INGRESOS TRIBUTARIOS NACIONALES, 1990-2004

1990 IVA IT ICE IEHD IUE* RC-IVA ITF Programas transitorios ** Regímenes especiales Otros *** Total 52.3% 16.4% 11.2% 0.0% 0.0% 6.4% 0.0% 0.0% 0.4% 13.3%

% del Total 1995 2000 54.7% 19.3% 9.8% 0.3% 1.6% 4.5% 0.0% 0.0% 0.1% 9.7% 40.5% 13.9% 9.1% 19.2% 13.8% 3.0% 0.0% 0.0% 0.1% 0.4% 100.0%

2004 41.8% 14.8% 5.4% 10.9% 13.9% 1.8% 3.0% 7.5% 0.1% 0.8% 100.0%

1990 3.6% 1.1% 0.8% 0.0% 0.0% 0.4% 0.0% 0.0% 0.0% 0.9% 6.8%

% del PIB 1995 2000 6.4% 2.3% 1.1% 0.0% 0.2% 0.5% 0.0% 0.0% 0.0% 1.1% 5.6% 1.9% 1.3% 2.7% 1.9% 0.4% 0.0% 0.0% 0.0% 0.1%

2004 6.3% 2.2% 0.8% 1.6% 2.1% 0.3% 0.5% 1.1% 0.0% 0.1% 15.1%

100.0% 100.0%

11.7% 13.9%

Nota: (*) Incluye el IRPE que a partir de 1994 fue remplazado por el IUE. (**) Los programas transitorios anteriores a 2004 no están contabilizados explícitamente. (***) Incluye el IPBVA que fue transferido a los municipios con la Ley de Participación Popular y otros impuestos de menor importancia. Fuente: Servicio Impuestos Nacionales.

y Perú muestran que esto es aún posible con tasas efectivas más altas. El IVA no puede recaudar lo que debería sobre todo debido a que existen amplios sectores de la sociedad que están liberados de su pago. En este terreno destacan los regímenes especiales que en 2004 amparaban a cerca del 30 por ciento de los contribuyentes. Por otra parte, hay exenciones que benefician a algunos departamentos y municipios específicos. La recaudación del IT se ha mantenido firme alrededor del 2 por ciento del PIB. Sin embargo es un impuesto en cascada que distorsiona los precios relativos, inhibe la integración vertical de la economía y constriñe la competitividad de la producción doméstica.

Debido a este impuesto, los bienes producidos en el país son necesariamente más caros que sus similares importados. Además, si bien las exportaciones no están gravadas por el IT, los exportadores no pueden recuperar el IT incorporado en la mayoría de los insumos empleados, lo cual reduce su competitividad internacional. Por otro lado, el IT pagado por las empresas es deducido de las utilidades netas gravadas por el IUE, lo cual reduce la recaudación conjunta de ambos impuestos. Opciones de política De acuerdo al diagnóstico previo, el gobierno podría: > Ampliar la base de contribuyentes del IVA, reduciendo el radio de aplicación de

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BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

las exenciones y de los regímenes y las zonas especiales existentes. > Sustituir la recaudación del IT por un incremento en la tasa del IVA y/o de la base del IVA —la tasa del IVA debería
Tabla 3 - EL IVA EN LATINOAMÉRICA, 2001

aumentar algunos puntos porcentuales dependiendo de cuánto se aumenta la base del mismo.

Impuestos Selectivos al Consumo (ICE y IEHD)
El ICE grava sólo la etapa de producción o importación de bebidas, tabacos y vehículos. Aplica tasas de entre 18 y 10 por ciento sobre la mayoría de los vehículos y una tasa del 50 por ciento sobre el tabaco. Además fija tasas fijas en Bolivianos por litro, ajustadas cada año por el tipo de cambio, a bebidas alcohólicas y no alcohólicas. Los ingresos por el ICE son muy modestos; están por debajo del 1 por ciento de la recaudaciones totales, debido al contrabando y la evasión. Cerca de dos tercios de lo recaudado por este impuesto se consiguen por el consumo de cerveza, mientras que las importaciones sólo agregan el 20 por ciento restante. Por otro lado, las amnistías tributarias aplicadas en años recientes a la importación de vehículos han mermado significativamente la recaudación de este impuesto. Por su parte, el IEHD grava el consumo doméstico de los derivados del petróleo y gas natural mediante tasas fijas en Bolivianos. Sus ingresos se vieron seriamente reducidos a partir de 2000, porque el gobierno determinó congelar el precio de los hidrocarburos en el mercado doméstico. Esta política ha generado un subsidio de facto sobre los derivados de los hidrocarburos (sólo el subsidio al diesel oil importado podría ser equivalente a 0.8 por ciento del PIB el 2005). El continuo aumento en los precios internacionales de los hidrocarburos y la constante devaluación del Boliviano han provocado que la recaudación del IEHD caiga del 3 por ciento del PIB en 2000 a menos del 2 por ciento en 2004. Se esperaba que en 2005 la recaudación de este impuesto hu-

Tasa estándar* Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Rep. Dominicana Ecuador El Salvador Guatemala Honduras México Nicaragua Panamá Paraguay Perú Uruguay Venezuela 21.0 14.9 20.5 18.0 16.0 13.0 12.0 12.0 13.0 12.0 12.0 15.0 15.0 5.0 10.0 18.0 23.0 14.5

Productividad** 0.30 0.43 .. 0.58 0.32 0.45 0.31 0.42 0.49 0.42 0.55 0.28 0.60 0.52 0.51 0.42 0.31 0.31

Nota: (*) La tasa efectiva calculada como la tasas sobre el precio neto de impuesto. (**) Eficiencia C: Recaudación del IVA como porcentaje del consumo dividido entre la tasa efectiva. Fuente: Stotsky y WoldeMariam (2002)

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IMPUESTOS, CAPACIDADES DE RECAUDACIÓN Y DISTRIBUCIÓN

biese llegado a 2.5 por ciento del PIB, debido a que el gobierno redujo los márgenes de ganancias de las refinerías. Por otro lado, la diferencia de precios con los países vecinos ha hecho que el GLP y el diesel sean exportados de manera ilegal hacia algunas áreas fronterizas, lo cual ha creado desabastecimiento en el mercado interno. Opciones de política En consecuencia a lo señalado, el gobierno podría: > Ajustar las alícuotas del ICE sobre las bebidas para que el peso del IVA y del ICE combinados represente un porcentaje uniforme de precios —según la experiencia internacional, estos impuestos podrían representar alrededor del 25 por ciento del precio final. > Combatir agresivamente el contrabando a fin de reducir efectivamente la evasión del ICE. En esta línea, deberían evitarse las amnistías tributarias, que erosionan las recaudaciones e incentivan la evasión. > Descartar el uso del IEHD como herramienta para subsidiar los hidrocarburos en el mercado doméstico, liberando poco a poco los precios internos y permitiendo que se ajusten a las variaciones de los precios internacionales y al tipo de cambio —esto es particularmente importante para los precios de la gasolina y el diesel.

Impuestos Sobre la Renta (RC-IVA e IUE)
Los impuestos sobre la renta en Bolivia son el IUE, RC-IVA y el Impuesto a las Utilidades Mineras (IUM). De éstos, el único que ostenta recaudaciones significativas es el IUE con un aporte cercano a 2.5 por ciento del PIB. Mientras tanto el aporte del RC-IVA

alcanza sólo a 0.3 por ciento del PIB y el del IUM es insignificante. Originalmente el RC-IVA fue creado para controlar el IVA, pues su sistema de acreditación incentiva a los consumidores a pedir facturas. Sin embargo, su implementación es débil porque: (i) existe un mercado informal de venta y falsificación de facturas, que ha destruido la base de este impuesto y lo ha hecho casi inútil para controlar el IVA; (ii) el RC-IVA es el impuesto que más se asemeja a un impuesto a la renta, sin embargo por su estructura es más un impuesto al ahorro; (iii) su aporte en las recaudaciones es marginal; y (iv) no cumple con la función de dotar de progresividad al sistema tributario, pues tiene una tasa fija. El IUE tiene varios rasgos positivos. A diferencia de los impuestos con base presunta, favorece la actividad privada, porque permite que la tributación no sea demasiado generosa con las empresas en ciclos expansivos, ni demasiado agresiva durante los ciclos contractivos. También favorece la inversión extranjera, pues permite que las empresas extranjeras puedan acreditarlo en sus países de origen. La Tabla 4 muestra que la alícuota del 25 por ciento del IUE está cerca del promedio regional. Sin embargo, en ausencia de un impuesto a la renta de personas naturales, el IUE grava a los profesionales independientes, presumiendo que la utilidad neta gravada es equivalente al 50 por ciento de los ingresos devengados durante la gestión fiscal, a lo que se descuenta el IVA declarado y pagado por dicho concepto. Esto genera una discriminación entre las personas naturales sujetas a IUE y aquellas sujetas al RC-IVA y hace difícil la administración de este impuesto. Por otro lado, mientras las utilidades retenidas en el país son gravadas al 25 por ciento, las enviadas al extranjero

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BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

Tabla 4 - EL IMPUESTOS A LA RENTA DE LAS EMPRESAS EN LATINOAMÉRICA

Mínima Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica R. Dominicana El Salvador Guatemala México Panamá Uruguay Venezuela 35 25 15 17 35 30 25 25 31 32 30 30 15

Máxima 35 25 34 17 35 30 25 25 31 32 30 30 34

do en el principio de fuente o territorialidad no está preparado para gravar las operaciones de las empresas transnacionales1. Este problema empeora si se considera que este impuesto tiene un desarrollo incipiente en el plano internacional. Finalmente, tras la aprobación de la Ley de Valores, la excepción a las ganancias de capital obtenidas en el mercado de valores es una vía rápida para eludir este impuesto. Opciones de Política Por lo expresado en el diagnóstico, el gobierno podría: > Transformar el RC-IVA en un nuevo impuesto a la renta de personas naturales (IRP) con el fin de eliminar las distorsiones provocadas y sobre todo introducir progresividad en el sistema tributario. Se sugiere un diseño simple con tasas progresivas de entre el 5 y el 25 por ciento para el salario y un límite inferior de exención que asegure que cerca del 80 por ciento de la población boliviana de menores ingresos quede liberada de su pago. En lo relativo a los ingresos provenientes de los intereses, ganancias de capital de los mercados de valores y otro tipo de ganancias esporádicas se propone un impuesto a tasa fija sin deducciones. > En caso de aplicarse la opción de política anterior, restringir la aplicación del IUE a personas jurídicas y negocios de personas naturales que lleven contabilidad. Para ello se propone traspasar los ingresos de profesionales independientes y otras personas naturales actualmente gravados por el IUE al IRP. Esto

Fuente: KPMG (2004) y Stotsky y WoldeMariam (2002)

son gravadas con una tasa combinada cercana al 35 por ciento, resultante del 25 por ciento sobre la utilidad imponible, además del gravamen sobre las utilidades remitadas establecido en base presunta. El diseño del IUE lo hace víctima fácil de la evasión. Los regímenes especiales reducen mucho su número de contribuyentes, en especial en la agricultura, cuyo aporte en la recaudación de este impuesto apenas llega al 2%. Por otro lado, como el IUE está basa1

Según este principio la base imponible se limita a las utilidades obtenidas en el país sin tomar en cuenta la nacionalidad o residencia de las empresas involucradas, ni el lugar donde se celebra el contrato.

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IMPUESTOS, CAPACIDADES DE RECAUDACIÓN Y DISTRIBUCIÓN

permitiría reducir la discriminación entre personas naturales y simplificar sustancialmente la administración del IUE. > Impedir que los contribuyentes del IUE evadan su pago. Para ello parece necesario: (i) incorporar de mejor manera a la agricultura en el universo gravado modificando regímenes simplificados como el Agropecuario Unificado (RAU); (ii) limitar la deducción excesiva de intereses a través de capital propio disfrazado en forma de deuda; (iii) evitar la distribución disfrazada de utilidades, estableciendo sanciones para las transacciones entre la empresa y sus socios, accionistas, administradores y otras personas ligadas, en condiciones distintas a las de mercado; (iv) introducir normas sobre precios de transferencia para las transacciones realizadas entre sociedades vinculadas, siguiendo con la práctica internacional al respecto; (v) eliminar las exenciones a ganancias de capital obtenidas en el mercado de valores para evitar maniobras financieras que reduzcan la base impositiva del IUE.

Regímenes y Zonas Tributarias Especiales
Actualmente existen tres regímenes especiales diseñados para apoyar algunas actividades y concebidos para integrar de manera simplificada a los pequeños contribuyentes. Se trata del Régimen Tributario Simplificado (RTS), creado para pequeños comerciantes y artesanos, el Sistema Tributario Integrado (STI) para transportistas y el RAU para el sector agrícola. En la práctica, estos regímenes han generado distorsiones que lesionan la base tributaria de otros impuestos. Estos regímenes permiten realizar un pago único en reemplazo del IUE, IT y el IVA, lo que ha provocado una pérdida consi-

derable de las recaudaciones y son el refugio de unidades económicas que bien podrían estar en el régimen general. Se estima que el 30 por ciento de los contribuyentes está inscrito en alguno de estos ámbitos especiales, que de manera conjunta generan apenas el 0.1 por ciento de los ingresos por los impuestos nacionales. Además estos regímenes hacen que el sistema de tributación se vuelva ineficiente, porque entorpecen el control de la evasión y son el canal mediante el cual los bienes de contrabando son vendidos en el mercado interno. Por otra parte, su fiscalización es muy difícil por el gran número de contribuyentes inscritos y a la ampulosa categorización en su interior (el RTS tiene 7 categorías y en el STI 5). En el mismo sentido, los límites para calificar dentro de estos regímenes son demasiado amplios, como se observa en el caso del RAU, donde existen contribuyentes con 10 mil hectáreas; mientras en el ejemplo del STI casi todos los mecanismos de transporte están inscritos en él. Junto a dichos regímenes de exención, existen además zonas especiales. Actualmente hay 14 zonas francas donde no se aplican los impuestos: IVA, IT, GA, ICE e IEHD e incluso persiste un vacío legal sobre si la exención se extiende también al IUE, dado que sí se extendía a su antecesor, el IRPE. Estas áreas especiales no han podido constituirse en zonas industriales y se limitan, en su mayoría, a promover actividades comerciales. Con ello dificultan el control del movimiento de bienes y crean oportunidades para la evasión tributaria. Estos regímenes tributarios especiales no sólo afectan la eficiencia tributaria, también atentan contra la igualdad entre los contribuyentes. Así, dos contribuyentes con iguales características serán tratados de forma diferente, dependiendo de si pertenecen

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BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

o no a estos regímenes. Tal situación incentiva la informalidad, pues los agentes inscritos en el régimen general están en desventaja frente a los afiliados de estos regímenes. Además impiden un mejor encadenamiento productivo, porque las empresas grandes prefieren proveerse con bienes importados, entre otras razones, porque las pequeñas, al estar inscritas en regímenes especiales, no dan crédito fiscal. Opciones de Política Ante la situación planteada, el gobierno podría: > Reducir el número de beneficiarios del RTS, permitiendo que algunas unidades económicas inscritas allí sean incorporadas el régimen general y establecer una contribución fija anual para los contribuyentes más pequeños. > Integrar las dos categorías superiores del STI al régimen general y dejar exentas de impuestos a las tres inferiores cobrándoles una pequeña patente anual de beneficio municipal. > Reducir substancialmente el alcance del RAU mediante la introducción de un régimen tributario para la actividad rural basado en el IVA y el IUE. > Evitar la proliferación de zonas especiales exentas de impuestos y fiscalizar mejor las existentes, asegurando que las mismas estén cumpliendo con los objetivos por los cuales fueron creadas. > Remplazar, en el mediano plazo, los regímenes simplificados vigentes por un nuevo sistema consolidado de aplicación universal que considere tres categorías de contribuyentes ordenados de acuerdo a sus niveles de venta o activos: (i) los muy pequeños, quedarían exentos; (ii) los pequeños contribuyentes tributarían un porcentaje fijo de sus ventas anuales;

y (iii) los restantes serían incorporados al régimen general. Esta medida debería estar acompañada por un esfuerzo comprensivo para reducir el costo de apertura de una empresa para de esta manera bajar el costo de transición.

Impuesto a las Transacciones Financieras
Con una vigencia prevista de dos años, en julio de 2004 se introdujo el ITF para hacer frente a la difícil situación fiscal que estaba atravesando el país. El ITF grava las operaciones financieras de crédito y de débito, con lo que sólo quedan exentos los movimientos de cuentas corrientes en moneda nacional o Unidades de Fomento a la Vivienda (UFV) y las cuentas de ahorro en moneda extranjera de menos de mil dólares. Durante el primer año de su aplicación, la tasa de este impuesto fue de 0.03 por ciento y fue reducida a 0.02 por ciento en julio de 2005. Esta tasa está por debajo de los rangos de Colombia y otros países de la región, aunque en Bolivia, al contrario de otros países, el impuesto se aplica a las operaciones de crédito y a las de débito. De acuerdo a su cronograma, el ITF debería ser eliminado en julio de 2006. Hace poco se ha recomendado mantener el ITF dado su éxito para reducir la dolarización del sistema financiero y en vista de su significativa recaudación (recaudó de 0.5 por ciento del PIB el 2004 y se esperaban ingresos significativos en 2005). Sin embargo la experiencia internacional muestra que así se termina deteriorando la intermediación financiera. Opciones de Política Con base en lo dicho, el gobierno ganaría si: > Retira el ITF como se planteaba en el programa inicial.

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IMPUESTOS, CAPACIDADES DE RECAUDACIÓN Y DISTRIBUCIÓN

ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA Y ADUANERA
La Tabla 5 refleja algunos rasgos de la administración tributaria en Bolivia. El índice sobre la eficiencia del sistema muestra las

percepciones de los encuestados sobre la simplicidad y transparencia del mismo. La posición relativamente buena de Bolivia (58 entre 104 países) refleja los frutos de las reformas realizadas. Según esta medida, Bolivia tiene un mejor desempeño que muchos

Tabla 5 - COMPARACIONES ENTRE SISTEMAS TRIBUTARIOS, POSICIONES DE PAÍSES SELECCIONADOS, 2004

País/Región Argentina Australia Bolivia Botswana Brasil Chile Colombia El Salvador Hong Kong (China) Corea del Sur Malasia México Nicaragua Paraguay Perú Singapur Taiwán Estados Unidos Venezuela

Alcance y efecto de la tributación 90 66 80 15 103 28 70 12 1 48 11 71 93 32 86 4 9 17 42

Eficiencia del sistema tributario 100 91 58 6 102 21 76 11 1 69 10 99 59 36 77 4 16 89 64

Pagos irregulares en la recolección de impuestos 60 10 88 45 55 19 46 43 4 63 39 53 67 90 42 11 25 20 82

Nota: A partir de información del World Economic Forum (WEF), 2004. Los índices se construyeron sobre datos de encuesta de 104 países. Ver nota de Política sobre aspectos Macroeconómicos para datos comparativos sobre efectividad de la recaudación fiscal basados sobre información de 2001.

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BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

países desarrollados como Australia, los Estados Unidos o Alemania. Sin embargo, en la pregunta sobre el grado en que el sistema tributario incentiva a trabajar o invertir, Bolivia está peor ubicada (puesto 80), aunque permanece por encima de Argentina, Brasil, Perú y Ecuador. Por otro lado, la mirada sobre la corrupción, reflejada en la pregunta sobre pagos irregulares a los recaudadores de impuestos, continúa cuestionando a nuestras autoridades. Entrevistas con diferentes empresas bolivianas corroboran estos resultados, a pesar de que varios encuestados subrayan mejoras recientes. Desde fines de los años 90 se inició en Bolivia la institucionalización del SIN y la ANB. A pesar de la inestabilidad política y social, y la resistencia de fuerzas contrarias a la modernización de estas entidades, las reformas han conseguido afianzarse y tienen un desarrollo técnico cercano al de administraciones más avanzadas. Sin embargo, estas reformas están pasando por momentos difíciles, más acentuados en el caso de la ANB, que incluso pueden provocar su deterioro progresivo. Por ejemplo, el interinato reiterado de los presidentes y de varios miembros de directorio de ambas organizaciones rompe el esquema establecido en sus leyes de creación. Hoy ambas instituciones cuentan con una legislación moderna que les da flexibilidad para enfrentar cambios y utilizar las más modernas tecnologías en su gestión y en su contacto con los contribuyentes y usuarios. Ambas instituciones han incorporado sistemas que permiten, en el caso del SIN, que los contribuyentes realicen sus declaraciones a través de Internet; y en caso de Aduanas, a través del Sistema Aduanero Automatizado (SIDUNEA). Asimismo el Código Tributario vigente desde 2004 consolidó las facultades de fiscalización de ambas institu-

ciones, creó procesos justos y ágiles en casos de controversia y determinó sanciones que penan drásticamente la evasión, el fraude y el contrabando. Sin embargo la lentitud en el Poder Judicial y, muchas veces, la falta de poder de las autoridades hacen que algunas sanciones no puedan ser aplicadas efectivamente. El SIN ha tenido mejoras sostenidas en cuanto al aumento de la base de contribuyentes y el control de la evasión. Entre 2000 y 2004 el número de contribuyentes inscritos se ha más que duplicado. Por su parte, la evasión ha disminuido sistemáticamente pasando en el caso del IVA de un 43 por ciento en 2000 a un estimado de 29 por ciento el 2004 (ver gráfico 2). A su vez, a pesar del modesto crecimiento económico experimentado, la recaudación del SIN casi se ha duplicado entre el 2000 y el 2004. Los costos de recaudación para el año 2005 se estiman en menos del 2 por ciento —1,57 Bolivianos por cada 100 recaudados— lo cual lo coloca por debajo de promedio regional (en Perú y Chile es cercano al 3 por ciento). La ANB ha tenido sobre todo mejoras operacionales. La mercancía sometida a aforo físico es de 20 por ciento, lo cual la sitúa
Gráfico 2 - EVASIÓN DEL IVA, 2000-2004 (% de los ingresos esperados)
50% 45% 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% 43% 38% 35% 31% 29%

2000

2001

2002

2003

2004

Fuente: Estadísticas tributarias, SIN

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IMPUESTOS, CAPACIDADES DE RECAUDACIÓN Y DISTRIBUCIÓN

por debajo de la mayoría de los países de la región, con excepción de Chile. Por otro lado, los tiempos de desaduanamiento son menores a tres días, y en el caso de las mercancías sin aforo, el trámite se efectúa en minutos (en la mayoría de los países de la región este tiempo es mayor). Los resultados de fiscalización hasta 2003 eran menores al uno por ciento de la recaudación, mientras el 2005 sólo los ajustes al valor efectuado por la fiscalización de la ANB sobrepasaban el tres por ciento. Asimismo, la Tabla 6 muestra a la ANB con un alto grado de eficiencia en lo referido al número de trámites por funcionario, lo cual repercute de manera favorable en los costos que equivalen sólo al 2 por ciento de las recaudaciones (en la región sólo Chile y Uruguay tiene costos menores). Sin embargo aún hay tareas pendientes. En el caso del SIN se han asumido diversas tareas para consolidar su reforma, entre las cuales destacan la de completar el empadronamiento de contribuyentes, reforzar aún más la fiscalización, establecer unidades es-

pecializadas por sector económico y mejorar el control informático, sobre todo el asociado a omisos y devolución de impuestos. En el caso de ANB, las reformas pasan por la definición organizacional, rol y titularidad del Directorio, el uso de la información para mejorar la fiscalización, una estrategia integral de lucha contra el contrabando, la incorporación de técnicas de gestión y trabajo en equipo y la coordinación con otros organismos fiscalizadores, así como un plan estratégico que sea asumido por toda la institución. Sin embargo todas estas tareas necesitan que los interinatos concluyan dando lugar a una gestión con visión de largo plazo y que las reformas puedan sostenerse financieramente reduciendo su dependencia de la cooperación internacional. Si bien la ANB ha hecho progresos significativos, el contrabando es aún un tema pendiente —se estima que el contrabando moviliza entre 400 y 600 millones de dólares anuales. Sin embargo, no existe una estrategia diseñada para luchar contra ese mal. El Programa de Reforma y Modernización de la

Tabla 6 - IMPORTACIÓN TRAMITADA ANUALMENTE POR EMPLEADOS DE ADUANA

Año

Número de empleados 4.226 4.226 5.400 7.000 1.250 750 750

Número de declaraciones de importación 306.372 554.708 795.000 1.467.243 621.874 193.353 200.000

Declaraciones Empleado 72 131 147 210 497 258 267

Argentina Filipinas Tailandia Chile Ecuador Bolivia

2002 2001 1998 1998 2001 2002 2004

Fuente: Banco Mundial

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BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

Administración de Aduanas de Bolivia (PROMA), sobre el que se basó la reforma de la ANB, perseguía la modernización institucional que ha permitido facilitar el comercio y reducir la corrupción dentro de la entidad. Es más, la lucha contra el contrabando no puede ser vista como una actividad única de la ANB, en ella deben intervenir diferentes instituciones. Aquí la coordinación entre la ANB y el SIN resulta vital y no está ocurriendo en este momento. Por otra parte, las amnistías tributarias han entorpecido la labor de ANB y SIN, particularmente en la regularización de vehículos efectuada durante 2004 y 2005. Ambas instituciones debieron destinar recursos, inicialmente destinado al control, a esta tarea. Además, éstas han generado más demandas en pos de nuevas amnistías. Opciones de Política Por todo lo visto, las autoridades podrían: > Generar un consenso político y social que impida que el SIN y la ANB sean capturados por sectores interesados, reforzando su carácter técnico. > Terminar con los interinatos de presidentes y directores que impiden un manejo con visión de largo plazo y estancan el desarrollo institucional. > Evaluar la actual sostenibilidad financiera de las instituciones, lo que equivale a reducir su dependencia de la cooperación internacional. En este sentido es importante contar con un sistema de incentivos presupuestarios y salariales para las instituciones y los funcionarios, que permita mantener y atraer profesionales competentes. Estos incentivos deberían ser entregados, dependiendo de los logros alcanzados como la disminución de la evasión, el fraude fiscal y el contrabando, y la atención al contribuyente.

> Construir una estrategia de gobierno con participación del sector privado formal, que guíe la lucha contra el contrabando y fortalezca las unidades operativas involucradas. > Establecer mecanismos formales de coordinación entre la ANB y el SIN y otras entidades del Ministerio de Hacienda, sin llegar a la fusión, para potenciar la fiscalización y el control. Una primera tarea en este sentido podría ser la creación de un grupo especializado, conformado por fiscalizadores de ANB y SIN, para que fiscalicen a los grandes operadores y usuarios del comercio exterior. > Dejar atrás las amnistías tributarias.

SISTEMA TRIBUTARIO SOBRE EL UPSTREAM EN HIDROCARBUROS
El cobro de tributos a las empresas petroleras ha sido objeto de fuertes controversias en los últimos años, dado que este sector es una de las más importantes fuentes de recursos fiscales y porque involucra la explotación de un recurso natural no renovable (ver nota sobre el sector petrolero y de gas natural). Desde 1990, la normativa sobre hidrocarburos ha sido modificada en tres oportunidades en Bolivia (ver anexo 2). El primer cambio fue realizado en 1990, mediante la Ley 1194, que fue un intento por abrir la industria a las operaciones privadas en asociación con la empresa estatal de hidrocarburos (Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos, YPFB). El régimen tributario establecido por esta ley se basada en el cobro de regalías, debido a que el sector estaba bajo un régimen tributario especial que lo liberaba del pago de otros impuestos. De acuerdo a esta ley, todas las operaciones del sector, incluyendo las de YPFB, deberían pa-

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IMPUESTOS, CAPACIDADES DE RECAUDACIÓN Y DISTRIBUCIÓN

gar una regalía de 31 por ciento del valor de la producción. Al mismo tiempo, las operaciones realizadas por empresas privadas pagaban cerca de un 19 por ciento de la producción a favor del YPFB. Este primer intento por desarrollar la industria no fue exitoso debido a la limitada capacidad de inversión del sector público, que devino en un estancamiento de las inversiones y las reservas (ver Gráfico 3). La segunda modificación se realizó a mediados de los años 90. Se inició con la llamada capitalización de las operaciones de

YPFB. Para acompañar este proceso, en 1996 se aprobó la Ley 1689 que modificó el régimen tributario del sector en un segundo intento por hacerlo más flexible y competitivo internacionalmente. En esta oportunidad, se realizó una distinción entre campos nuevos y existentes (aquellos que se encontraban produciendo en 1996). Mientras la tributación sobre los nuevos se basó en una regalía del 18 por ciento e impuestos a las utilidades, surtax y remesas al exterior, la de los campos existentes quedaba bajo una regalía del 50 por ciento.

Gráfico 3 - INVERSIÓN EN EXPLORACIÓN Y EXPLOTACIÓN, Y RESERVAS DE GAS, 1990-2004
8% 7% 6%
% del PIB Explotación Exploración Reservas

60
Trillones de piés cubicos

50 40 30 20 10

5% 4% 3% 2% 1% 0% 1990 1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

0

Fuente: Ministerio de Hidrocarburos

Gráfico 4 - RESERVAS DE GAS EN PAÍSES DE AMÉRICA LATINA (TCF de gas)
160 140 Trillones de piés cubicos 120 100 80 60 40 20 0 Argentina Bolivia Brasil Colombia Otros Perú Trinidad & Venezuela Tobago 1993 2004

Fuente: Ministerio de Hidrocarburos

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BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

Junto con la capitalización de las operaciones de YPFB y la concreción del mercado brasileño para las exportaciones de gas, este nuevo régimen tributario permitió que la inversión en el sector aumente de un poco más del 1 por ciento del PIB en 1995 a cerca del 7.0 por ciento en 1999. Esto facilitó además que las reservas posibles y probadas aumenten de menos de 6 TCF (trillones de pies cúbicos) en 1997 a 52 TCF en 2004, permitiendo que Bolivia cuente con una de las reservas de gas más grandes de la región (ver Gráfico 4). Sin embargo, las ganancias fiscales estuvieron por debajo de lo esperado debido al pobre desempeño en la recaudación del régimen general, al que estaban sujetos los campos nuevos. Esto se debió a que las inversiones podían ser depreciadas muy rápidamente, lo cual reducía la recaudación del impuesto basado en las utilidades (IEU, Surtax y remesas). Al mismo tiempo, la definición del Surtax, que intentaba compensar la caída de las regalías, permitía muchas deducciones, lo cual afectó nuevamente a las recaudaciones. Estas mermas fueron agravadas por la debilidad institucional de la administración gubernamental, en especial del SIN, que no pudo asimilar rápidamente la nueva ley, quedando rezagada respecto a las empresas del sector. Las grandes reservas de gas descubiertas ha llevado a buscar nuevos proyectos al margen del aumento de la exportación a Brasil y a Argentina. El más ambicioso de ellos fue el que buscaba exportar gas natural licuado (GNL) a México y Estados Unidos. Sin embargo, de manera paralela fue creciendo una oposición política y social en contra la Ley de Hidrocarburos y la capitalización de sector, bajo la percepción de que las empresas no pagaban impuestos y que sólo estaban interesadas en exportar recur-

sos naturales sin añadir valor agregado. La resistencia se reforzó en octubre de 2003, cuando las manifestaciones sociales se pronunciaron contra el uso de un puerto chileno para la exportación del combustible. Las protestas culminaron con la suspensión indefinida del proyecto GNL. Este proceso fue agravado por la falta de información pública transparente y detallada sobre los impuestos cargados por el upstream. A medida que las protestas sociales se intensificaron e hicieron más violentas, la demanda por nacionalizar el sector comenzó a generalizarse, dando paso a una profunda crisis política (ver nota sobre el sector de petróleo y gas natural). De este proceso arduo surgió una nueva Ley de Hidrocarburos, aprobada en mayo de 2005. Ésta modifica la concepción tributaria previa sobre el sector, pues retorna a un sistema basado en impuestos a la producción. Esta ley eliminó la distinción entre campos nuevos y existentes e introdujo el Impuesto Directo sobre los Hidrocarburos (IDH), equivalente al 32 por ciento del valor de la producción (técnicamente este impuesto es como una regalía). Sumando este impuesto a las regalías las empresas alcanzan a pagar el 50 por ciento del valor de la producción como lo estableció el referéndum realizado en julio de 2004. Sin embargo, como las empresas también están sujetas a los impuestos del régimen general y como el IDH no se puede acreditar ni a nivel doméstico ni a nivel internacional, la incidencia sobre el sector sería algo mayor al 50 por ciento. Por otro lado, esta ley establece que las empresas están obligadas a migrar sus contratos hacia esta nueva normativa, aspecto que está siendo negociado y ya tiene nuevos plazos para su cumplimiento. En el corto plazo, el nuevo régimen tributario está permitiendo aumentar la re-

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IMPUESTOS, CAPACIDADES DE RECAUDACIÓN Y DISTRIBUCIÓN

Gráfico 5 - LAS REGALÍAS SOBRE LA PRODUCCIÓN DE GAS NATURAL A NIVEL INTERNACIONAL
60% 50% 40% Regalía 30% 20% 10% Rusia - 1994 Astrhan Oblast Colombia- Pre 1994 Participación de Riesgo Bolivia - 1997 Riesgo compartido (YN) Rusia - 1993Petroconsultants Colombia - 2000 Ajuste de Contratos Estados Unidos - Wyoming Colombia - Post 1994 Asociación Colombia -1998 TIBU Producción Bolivia. 1996 Riesgo Compartido Trinidad - 1999 Lease Operativo Estados Unidos -Alaska Brasil -1999 Concesionario Estados Unidos - Texas Rusia-1994 Sakhalin Colombia. Pre 1994 Asociación Colombia - 1980 Asociación Rusia - Med-90s Amoco Trinidad - Regalias Australia - Oeste Bolivia -1980 RSC Perú -1994 Conseción Rusia -1994 Komi Perú - 1996 Camisea Perú - 1995Lot II Bolivia 1997 - YE/2005 Rusia - 1992 Elf Argentina Perú. 1995 Murphy Oil Venezuela 0% Tasa fija Combinación Tasa variable

Nota: Al ser un impuesto sobre la producción, el IDH es considerado como una regalía. Fuente: Target Consulting Group (2004)

caudación. Sin embargo, el hecho de que la tributación sobre la producción llegue al 50 por ciento y además se tenga que pagar los impuestos del régimen general hace que Bolivia tenga uno de los sistemas tributarios más pesados del mundo, lo cual compromete las posibilidades de desarrollo de esta industria (ver Gráfico 5). Como resultado a mediano plazo, se podría llegar al extremo de aplicar una mayor presión sobre el sector y, al mismo tiempo, gozar de una recaudación menor, lo cual incide negativamente sobre la sostenibilidad de las finanzas públicas y las mejoras en la provisión de servicios públicos. Una muestra de este efecto adverso han sido las iniciativas de modificar unilateralmente los contratos, lo cual ha reducido la inversión en el sector y ha provocado que las reservas se estaquen. La inestabilidad jurídica y la falta de regla-

mentación han reforzado la idea de que Bolivia es todavía un país de alto riesgo para emprender nuevos proyectos de hidrocarburos, sobre todo aquellos de gran envergadura como los proyectos de exportación de gas natural. En ese contexto, es muy probable que en los próximos dos o tres años, Bolivia solo podrá captar inversiones para mantener la producción al nivel actual y no podrá monetizar las reservas probadas en su verdadera magnitud. Habrá que esperar definiciones de política que se traduzcan probablemente en una modificación de la ley y el tiempo necesario para recuperar la confianza de los inversionistas y potenciales mercados de gas. Opciones de Política de Corto Plazo En ese marco, en lo inmediato correspondería:

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BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

> Completar los reglamentos de la Ley de Hidrocarburos existente a fin de eliminar los vacíos legales en materia tributaria y permitir que la industria opere sobre una base legal sólida. Los vacíos legales críticos incluyen: la definición de campos marginales y de proyectos de industrialización de gas, incluido el tratamiento diferenciado que recibirían. > Fortalecer las unidades gobierno encargadas de la recaudación y fiscalización, en particular profundizar la recién creada gerencia del sector petrolero en el SIN. > Generar reportes de información transparente, simple y de dominio público sobre las recaudaciones tributarias procedentes del upstream. Opciones de Política de Mediano Plazo En el lapso del primer año del gobierno, sería adecuado: > Modificar el régimen tributario actual establecido en la nueva Ley de Hidrocarburos para que la carga tributaria y la falta de flexibilidad no siga comprometiendo el desarrollo del sector.

sólo representa el 1 por ciento del PIB. Además, aún en este caso, los municipios no pueden modificar las tasas o la base impositiva de este gravamen. En este contexto, los ingresos tributarios llegan a los gobiernos subnacionales a través de un sistema de asignaciones por fórmula (ver anexo 3). En líneas generales, este sistema se ha mantenido prácticamente inmutable desde su consolidación a mediados de los años 90 hasta la reciente promulgación de la Ley de Hidrocarburos a mediados del 2005, en la que se establece la forma de distribución del IDH. Los mecanismos actuales de asignación no conforman un sistema integral, flexible y adaptado a la nueva situación económica de Bolivia. Estos criterios fallidos han provocado que en los últimos años se agudicen los desequilibrios existentes entre los niveles de gobierno y regiones debido a la crisis económica iniciada a fines de los 90 y la expansión del sector de hidrocarburos. Estos desequilibrios se podrían agudizar a medida que se expanda el sector energético2. El sistema actual de distribución del IDH presenta los siguientes problemas: Insuficiencia de recursos para el TGN: Si bien el sistema de asignaciones permite que el TGN se quede con el 72 por ciento de los recursos, la crisis determinó que esta asignación fuera insuficiente o por lo menos muy rígida para afrontar la crisis. La caída del crecimiento redujo la asignación de recursos del TGN, lo cual llevó a un marcado déficit que ha puesto en riesgo la sostenibi-

DISTRIBUCIÓN DE LOS INGRESOS TRIBUTARIOS
A pesar del avance realizado por Bolivia en materia de descentralización, el sistema tributario sigue siendo administrado por el Gobierno central. El único impuesto a cargo de gobiernos subnacionales es el IPBVA, que fue transferido a los municipios mediante la Ley de Participación Popular en 1994 y que
2

El análisis de las asignaciones de gasto esta más allá del alcance de este estudio (ver nota de discusión sobre descentralización), sin embargo cabe destacar que existe un desequilibrio creciente entre recursos y competencias que se ilustra en el hecho de que, a partir de 1994, los recursos a los niveles sub-nacionales han aumentado paulatinamente mientras que sus competencias se han mantenido casi inmutables.

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IMPUESTOS, CAPACIDADES DE RECAUDACIÓN Y DISTRIBUCIÓN

lidad fiscal, debido a que el TGN se hizo cargo del costo de la reforma de pensiones y a que tiene una estructura de gasto más inflexible que las prefecturas y municipios: cerca del 90 por ciento del gastos del TGN es inflexible a la baja. Alta dependencia de los gobiernos subnacionales: Si bien los las prefecturas sólo se quedan con el 12 por ciento de los ingresos tributarios, y las universidades y municipios con el 16 por ciento restante, estas transferencias son fundamentales para dichos niveles de gobierno. Las prefecturas no tienen ninguna fuente de recursos propios y los municipios, a pesar de tenerlas, son dependientes de estas transferencias, porque sus debilidades institucionales y su reducida escala limitan, en la mayoría de los casos, su capacidad para cobrar impuestos. El 80 por ciento de los ingresos de los municipios pequeños proceden de la coparticipación en impuestos nacionales y la mayor parte del restante 20 por ciento resulta de otras transferencias como el HIPC. Elevada y creciente diferencia entre las regiones: El Gráfico 6 muestra que en los últimos años se han agudizado los desequilibrios en la asignación entre las regiones en beneficio de Tarija y Pando, que tienen una asignación muy por encima de los restantes departamentos. Como la mayor parte de las regalías departamentales, el 11 por ciento de la producción, éstas son apropiadas por el departamento productor y como la mayor parte de la producción de hidrocarburos se concentra en Santa Cruz, Cochabamba y Tarija (departamento que concentra más del 86 por ciento de las reservas de gas), las regalías también se concentran en estos departamentos, que además son los menos pobres del país.

Sin embargo, como Cochabamba y Santa Cruz tienen mucha población, la asignación per-cápita no es elevada. Lo contrario sucede con Tarija que concentra sólo el 5 por ciento de la población y recibe el 50 por ciento de las regalías departamentales, con lo que tiene una asignación per cápita que triplica el promedio nacional. El caso de Pando es particular, porque no es departamento productor, sin embargo, desde la década de los 70, Pando junto a Beni, por ser los departamentos de menor desarrollo, fueron favorecidos con una participación en las regalías equivalente al 0.33 y al 0.66 por ciento de la producción nacional de hidrocarburos respectivamente. Esta participación parecería ser insignificante, pero hace que Pando tenga una asignación per cápita que duplica el promedio nacional debido a que tiene sólo el 0.65 de la población total. el Gráfico 6 muestra también que los departamentos menos favorecidos en términos per-cápita son los no productores. Pero dentro de estos, La Paz es el caso más dramático, porque no participa en la renta generada por el sector hidrocarburos y es la región con mayor población del país (cerca del 30 por ciento). El mecanismo de compensación departamental está agotado. Previniendo que las regalías podrían provocar desequilibrios entre las regiones, la normativa incluye un mecanismo como el Fondo de Compensación Departamental, que transfiere recursos a la prefecturas que tengan un asignación per cápita de regalías menor al promedio nacional hasta permitirles alcanzar dicho promedio o hasta que el monto transferido por el fondo alcance el 10 por ciento de la recaudación del IEHD. Sin embargo, debido a la magnitud del desequilibrio regional, este Fondo no está

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BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

Gráfico 6 - DISTRIBUCIÓN DE IMPUESTOS ENTRE LOS DEPARTAMENTOS, 2000-2004 (bolivianos constantes de 2000 per cápita)
1600
Bolivianos constantes de 2000

1400 1200 1000 800 600 400 200 Chuquisaca 0

2000-2004 Promedio departamental Promedio nacional

Cochabamba

Menos pobres
Nota: Incluye asignaciones realizadas a las prefecturas, municipios y universidades, pero no incluye ingresos propios de las municipalidades. Fuente: Ministerio de Hacienda

Gráfico 7 - PARTICIPACIÓN DE LOS MUNICIPIOS EN LA ASIGNACIÓN DEPARTAMENTAL, 2004 (porcentaje del total)
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%
Valor departamental Promedio nacional

% del total

Chuquisaca

Cochabamba

Menos pobres
Nota: Incluye asignaciones realizadas a las prefecturas, municipios y universidades, pero no incluye ingresos propios de las municipalidades. Fuente: Ministerio de Hacienda

Santa Cruz

Beni

Potosí

La Paz

Pando

Tarija

Oruro

Santa Cruz

Nacional

Potosí

La Paz

Pando

Tarija

Beni

Oruro

91
IMPUESTOS, CAPACIDADES DE RECAUDACIÓN Y DISTRIBUCIÓN

alcanzando su objetivo a pesar de estar empleando todos los recursos de los que puede disponer. De hecho, el aumento de la regalía per cápita de Tarija y Pando ha provocado una subida en el promedio nacional, haciendo que más departamentos se beneficien con transferencias de este Fondo. Esto ha llegando al extremo de que departamentos como Oruro, Santa Cruz y Cochabamba, que tienen montos significativos de regalías, comiencen a recibir estas transferencias. La situación se ha agravado porque los recursos del IEHD, con los que se hacen la compensación, tienden a crecer más lentamente que las regalías debido a que éstos están ligados sólo al desempeño del mercado domestico. Es más, desde 2000, la recaudación del IEHD se ha visto limitada debido a que los precios de los derivados de los hidrocarburos han sido congelados. Desequilibrio entre prefecturas y municipios. Como la asignación a las prefecturas depende de las regalías y la de los municipios de los impuestos nacionales, la participación de los municipios en la asignación departamental es muy reducida en Tarija y Pando, y muy alta en La Paz y Potosí (ver figura 7). Este hecho está provocando un desequilibrio en la provisión de servicios públicos, porque las competencias de estos dos niveles de gobierno son totalmente diferentes, lo que reduce la eficiencia en el uso de los recursos. En junio de 2005 se establece la distribución del IDH que modifica sensiblemente el sistema de transferencias intergubernamentales. Este nuevo mecanismo adolece de los mismos problemas que el resto de las asignaciones debido a que las presiones políticas y sociales fueron el principal criterio para edificarlo, dejando de lado consideraciones de equidad y de eficiencia. Es importan-

te recordar la presión ejercida por los municipios y universidades que permitió su participación en estos ingresos (ver anexo 3). Como resultado de ello, el IDH está siendo distribuido a través de un conjunto de asignaciones rígidas y determinadas de manera aislada y en vez de aminorar los desequilibrios existentes, los está profundizando. El Gráfico 8 compara los resultados observados el 2004 con los que se habría logrado si el IDH hubiera estado vigente este mismo año, permitiendo inferir que el impuesto reduce la participación del TGN en los ingresos tributarios de 72 por ciento a 65 por ciento, agudizando el desequilibrio entre el TGN, los departamentos y municipios. Esta reducción se debe a que la nueva Ley de Hidrocarburos: (i) elimina la participación del TGN en el 32 por ciento sobre la producción de los campos existentes, remplazándola por el IDH que se distribuye entre los diferentes niveles de gobierno; (ii) establece que el TGN debe hacer transferencias a los departamentos que no alcancen una asignación mínima de IDH, y; (iii) establece preasignaciones de los recursos del TGN a diferentes usos (Fuerzas Armadas, organizaciones indígenas etc.) y reduce la flexibilidad de los recursos recibidos por el TGN. Este esquema distributivo podría ocasionar que el TGN llegue incluso a tener menos recursos en términos absolutos, que los que tenía con la anterior legislación. Es decir, el IHD difícilmente podrá permitir una reducción del déficit fiscal del TGN, aunque en el corto plazo podría favorecer la caída del déficit del sector público debido al superávit que podrían alcanzar los gobiernos subnacionales. Sin embargo, en el mediano plazo, ente efecto podría diluirse pues tanto los municipios como las prefecturas podrían mejorar sus capacidades para ejecutar estos recursos e incrementar el gasto.

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BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

Finalmente, el Gráfico 9 muestra que el IDH agudizaría los desequilibrios regionales favoreciendo a los departamentos de población reducida, en especial a Pando que llegaría a tener una asignación per cápita ocho veces mayor que el promedio nacional. Sin embargo, por lo menos en el corto plazo,

permitiría que todas las regiones tengan una mayor asignación per cápita. Opciones de Política de Corto Plazo Ante lo dicho, el gobierno podría avanzar si decide: > Evitar la instauración de nuevos meca-

Gráfico 8 - EFECTO DEL IDH EN LA DISTRIBUCIÓN VERTICAL DE IMPUESTOS, 2004* (porcentajes del total)
16% 12%
% del total

19% 16% Municipios y universidades Prefecturas TGN

72%

65%

Anterior normativa Nueva nomativa
Nota: (*) El resultado del 2004 con la nueva normativa es resultado de un ejercicio hipotético. Fuente: Ministerio de Hacienda

Gráfico 9 - EFECTO DEL IDH EN LA DISTRIBUCIÓN DEPARTAMENTAL DE IMPUESTOS, 2004* (Bolivianos constantes de 2000 per cápita)
5000 4500 4000 3500 3000 2500 2000 1500 1000 500 0

Bolivianos constantes de 2000

Anterior normativa Nueva normativa

Chuquisaca

Cochabamba

Nota: (*) El resultado del 2004 con la nueva normativa es resultado de un ejercicio hipotético. Fuente: Ministerio de Hacienda

Santa Cruz

Nacional

Beni

Potosí

La Paz

Pando

Tarija

Oruro

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IMPUESTOS, CAPACIDADES DE RECAUDACIÓN Y DISTRIBUCIÓN

>

>

>

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nismos de compensación, que recaigan sobre las cuentas del TGN para preservar la sostenibilidad fiscal. Transferir una parte de los ingresos por regalías de los departamentos productores y de Pando y Beni a sus respectivos municipios para lograr un mejor balance entre estos dos niveles de gobierno al interior de dichos departamentos. Además, sería recomendable dar una asignación a los municipios donde se extrae la producción, para compensar por las externalidades. Modificar la forma en la que se distribuye el IEHD para potenciar el Fondo de Compensación Departamental sin afectar las finanzas del TGN. El 25 por ciento del IDHD que actualmente está asignado a la prefecturas podría ser canalizado mediante este Fondo evitando de esta manera que departamentos con una elevada asignación de regalías tengan además una asignación por el IEHD. Modificar el cálculo del promedio nacional de regalías departamentales para evitar que sea influenciado por valores extremos que distorsionan el funcionamiento del Fondo de Compensación Departamental. Aumentar los requerimientos de contraparte en proyectos de inversión regionales para los departamentos que reciben una mayor asignación. Esto permitía liberar recursos para ser asignados en otras regiones.

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>

>

Opciones de Política de Mediano Plazo En el primer año de gobierno sería conveniente: > Dar más espacio fiscal al TGN para evitar un mayor endeudamiento y preservar la sostenibilidad fiscal. En este sentido, sería favorable que el TGN no sea el respon-

sable de compensar las diferencias entre las regiones y evitar la preasignación de recursos. Éstas, además de reducir el espacio fiscal del TGN, hacen más rígida su estructura de gasto lo que le resta eficiencia. Permitir que los gobiernos subnacionales se hagan cargo de la administración de más impuestos y tengan más control sobre sus características o que por lo menos trabajen de manera conjunta con el SIN para hacerlo. Sin embargo, esto sólo es recomendable en un contexto más descentralizado y una vez que se haya fortalecido institucionalmente a los gobiernos subnacionales (ver estudio sobre descentralización). Crear mecanismos consistentes para evitar las distorsiones generadas por los crecientes ingresos por hidrocarburos. Para ello se podría usar los mismos recursos petroleros para reducir las discrepancias en la asignación per cápita departamental o bien se podría acotar la regalía máxima per cápita, que recibe un departamento. Modificar tanto la estructura de asignaciones como la de competencias para que éstas tengan mayor relación. Este proceso debería venir junto a un fortalecimiento institucional que permita un mejor uso de recursos en los gobiernos subnacionales en procura de una mejora en la provisión de servicios públicos. Establecer una comisión técnica que realice un seguimiento continuo del sistema de transferencias fiscales, proponiendo mejoras y ajustes periódicos.

CONCLUSIONES
El sistema tributario presenta ciertas limitaciones y problemas asociados princi-

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BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

palmente a la falta de progresividad que paradójicamente resulta de la simplicidad del sistema tributario, el continuo deterioro y vulnerabilidad de la base tributaria ocasionada en gran medida por el mal funcionamiento de los regímenes especiales y la fragilidad de la administración tributaria. Para aumentar la progresividad es necesario introducir un impuesto a la renta de personas que remplace el RC-IVA para hacer que el sistema tributario pueda mitigar efectivamente la desigualdad en la distribución de los ingresos (ver Tabla 7). Para ampliar la base impositiva es necesario reformar los regímenes especiales, limitando las exenciones impositivas a contribuyentes pobres. Muchos contribuyentes que deberían estar en el régimen general están registrados en los regímenes especiales. Asimismo para reducir el elevado contrabando y la evasión tributaria es necesario profundizar y consolidar las mejoras en la administra-

ción tributaria, logradas a través de la reforma del SIN y la ANB. En particular es necesario generar un consenso político y social que otorgue mayor soporte político a estas dos reformas. Por otro lado, los recientes desarrollos relacionados con el sector de hidrocarburos y los conflictos sociales y políticos están levantando nuevos desafíos en materia tributaria. Estos eventos han desembocado en una modificación de la normativa que podría comprometer el desarrollo de sector y por consiguiente podría ser revisada. Al mismo tiempo, el acelerado crecimiento del sector está distorsionando el actual régimen de asignación tributaria, agudizando los desequilibrios entre las diferentes regiones y niveles de gobierno. En este sentido es necesario establecer nuevos mecanismos de compensación que permitan superar estos desequilibrios sin comprometer la situación financiera del Gobierno central.

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IMPUESTOS, CAPACIDADES DE RECAUDACIÓN Y DISTRIBUCIÓN

Tabla 7 - PRINCIPALES OPCIONES DE POLÍTICA

Problema Continúo deterioro de la base tributaria y falta de progresividad

Objetivo Perfeccionar el sistema tributario

Opción de Política - Limitar las exenciones, regimenes especiales y zonas especiales existentes - Transformar el RC-IVA en un impuesto a la renta de personas naturales - Implementar otras recomendaciones específicas para cada impuesto presentados en la segunda parte de este estudio

A pesar de los avances la administración tributaria continua frágil

Consolidar la - Generar un consenso político y social que impida la administración captura por parte de sectores interesados, reforzando tributaria su el carácter técnico de las instituciones involucradas - Terminar los interinatos - Reducir la dependencia de la cooperación internacional. - Establecer un sistema de incentivos presupuestarios en los montos destinados a las instituciones (relacionados con la disminución de la evasión, el fraude fiscal y el contrabando) y ofrecer salarios competitivos. - Establecer mecanismos formales de coordinación entre Aduanas e Impuestos. Ordenar - Completar los reglamentos de la ley existente para sistema eliminar los vacíos y permitir que la industria opere tributario sobre una base legal sólida. sobre el - Fortalecer las unidades gobierno encargadas de la upstream en recaudación y fiscalización. hidrocarburos. - A mediano plazo, modificar el régimen actual para que la carga tributaria no comprometa el desarrollo del sector

El nuevo régimen tributario esta aumentando los ingresos fiscales, pero la carga tributaria es muy pesada esta comprometiendo el desarrollo del sector hidrocarburos Existen desequilibrios crecientes entre los diferentes niveles de Gobierno y entre las regiones

Corregir la distribución de los ingresos tributarios

- Dar más espacio fiscal al Gobierno central - Transferir una parte de los ingresos por regalías de los departamentos productores a sus respectivos municipios - Modificar la forma en la que se distribuye el IEHD para potenciar el Fondo de Compensación Departamental - Modificar el cálculo del promedio nacional de regalías departamentales para evitar que se influenciada por valores extremos - Permitir que los gobiernos subnacionales se hagan cargo de la administración de más impuestos

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BIBLIOGRAFÍA
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Anexo 1 - PRINCIPALES IMPUESTOS NACIONALES
Alícuota Exenciones, deducciones y devoluciones > Las exportaciones, para evitar la exportación de impuestos y preservar la competitividad de las exportaciones. > En esta categoría caen también los servicios asociados con turismo, aún no está bien especificado cuando un servicio amerita el tratamiento de exportación. > Los bienes inmuebles están exentos de pago pero no los servicios y materiales de construcción. Esto favorece la actividad de las empresas constructoras que tienen un incentivo para comprar sin facturas. > El trabajo ejecutado en relación de dependencia, los servicios prestados por el Gobierno Central, los departamentos y las municipalidades (con excepción de las empresas públicas), los intereses de depósitos en cajas de ahorro, cuentas corrientes y a plazo fijo. Los establecimientos educacionales privados incorporados a los planes de enseñanza oficial y la edición e importación de libros y publicaciones informativas en general > 13% sobre el total de las ventas- impuesto pagado por compras. > Tasa efectiva: 14.94%

Impuesto

Sujeto

Impuesto al valor agregado, IVA

> Todas las ventas de bienes muebles, contratos de obras de prestación de servicios y toda prestación realizada en el territorio de Bolivia.

Impuesto a las Transacciones, IT > 3% sobre el ingreso bruto

> Incluye personas naturales y jurídicas, empresas públicas o privadas que reciban pago por concepto de: comercio, servicios profesionales y empresariales, alquiler de bienes y servicios y cualquier otra actividad lucrativa o no que suponga transferencia de bienes inmuebles y derechos.

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IMPUESTOS, CAPACIDADES DE RECAUDACIÓN Y DISTRIBUCIÓN

98

Impuesto Alícuota Exenciones, deducciones y devoluciones > Exportaciones, vehículos automotores de pasajeros y carga de alta capacidad. Energía eléctrica de consumo industrial, no generada por fuente hidráulica o a gas y la adquirida por fuente extranjera. > Bebidas alcohólicas (local o importadas) y bebidas noalcohólicas embotelladas (entre 0.18 y 6 Bs.) > Tabaco: 50% > Vehículos: 18% > Consumo energía eléctrica superior a 200KW/hora/mes: 20%

Sujeto

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Impuesto al consumo especifico, ICE

> Productos y servicios específicos en su importación o venta por productores domésticos. > Importaciones: sobre el valor C.I.F > Venta domestica: sobre precio de venta, excluyendo IVA > 13% sobre el ingreso bruto mensual (deducible del IVA) > Aguinaldo y los beneficios sociales dispuestos por ley, salarios de diplomáticos extranjeros y personal oficial acreditado en Bolivia. Intereses a favor de organismos internacionales e instituciones oficiales extranjeras y los intereses a plazos mayores a tres años. > Las pensiones vitalicias percibidas del TGN. > Los contribuyentes en relación de dependencia tienen permitido una exención del equivalente al monto de dos salarios mínimos. Dividendos y distribución de utilidades de sociedades de personas y empresas unipersonales sujetas al IUE. No se gravan los intereses de depósitos en UFV con plazos superiores a 30 días. Las exenciones fueron introducidas en 2002 mediante la ley 2382.

Impuesto al régimen complementar io al IVA, RC-IVA

> Se paga mensualmente por los agentes de retención y trimestralmente por contribuyentes directos sobre el ingreso de fuente boliviana

Impuesto Alícuota Exenciones, deducciones y devoluciones > 25% sobre la utilidad neta de las empresas. En el caso de profesiones liberales se presume que la utilidad neta es equivalente al 50% de los ingresos percibidos. > 12.5% sobre los pagos de remesas al exterior

Sujeto

Impuesto a las utilidades de las empresas, IUE

> Se paga anualmente por las empresas tanto públicas como privadas sobre las utilidades de fuente boliviana resultantes de los estados financieros. Remuneraciones, honorarios y sueldos; por prestaciones en el exterior, cuando dichos tengan relación con la obtención de utilidades de fuente boliviana. > Tasa máxima de Bs. 1.50 por litro o unidad de medida equivalente que corresponda según la naturaleza del producto, tasa que será actualizada anualmente con respecto a la variación de la cotización del dólar respecto al boliviano. > Ninguna.

> Son deducibles: la depreciación, créditos incobrables, honorarios directores y síndicos, gastos de movilidad, viáticos y gastos similares, los aguinaldos y otras gratificaciones al personal. Están exentos: las actividades del Gobierno Central, prefecturas e instituciones públicas. Las utilidades obtenidas por asociaciones fundaciones, instituciones y organizaciones sin fines de lucro, autorizadas legalmente. > La Ley del Mercado de Valores de 1998 y luego la Ley de Reactivación Económica establecen que las ganancias de capital por compra venta de valores inscritos en la bolsa y realizadas en la bolsa no están sujetas al IUE.

Impuesto especial a los hidrocarburos y derivados, IEHD

> Personas naturales y jurídicas que comercialicen en el mercado interno hidrocarburos o sus derivados, sean producidos internamente o importados.

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IMPUESTOS, CAPACIDADES DE RECAUDACIÓN Y DISTRIBUCIÓN

100

Impuesto Alícuota Exenciones, deducciones y devoluciones > Las cuentas en moneda boliviana, los depósitos de ahorro menores a 1.000 dólares. > 3 por mil las operaciones bancarias durante el primer año y con el 2,5 por mil el segundo.

Sujeto

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Impuesto a las transacciones financieras, ITF

> Se aplica a todas las operaciones crediticias y de débito en cuentas corrientes y > de ahorros, pagos y transferencias de fondos, así como la adquisición de cheques de > gerencia, de viajero u otros instrumentos financieros similares. > Pago correspondiente al capital estimado con contribuciones bimestrales fijas por categoría en respecto al capital. Varían entre 11 y 438 Bs. > Categorías a determinar el pago del Impuesto según vehiculo, servicio, distrito de registro. > Rango del impuesto, según categoría entre 100 y 700 Bs. > Comerciantes de bienes electrónicos y electrodomésticos

Régimen tributario simplificado, RTS

> Se paga bimestralmente por comerciantes minoristas, vivanderos y artesanos. Consolida en un pago tributarios el IVA, el RC-IVA , el IUE y el IT

Sistema tributario integrado, STI

> Propietarios hasta de dos vehículos de transporte urbano, interprovincial e interdepartamental. Consolida en un pago tributario el IVA, el RCIVA, el IUE y el IT.

> Empresas de transporte urbano, interprovincial, interdepartamental e internacional.

Anexo 2 - REGIMENES IMPOSITIVOS SOBRE EL UPSTREAM DE HIDROCARBUROS
Tasa Detalle Detalle Tasa

Impuestos sobre la producción 12% > Sin modificaciones 12%

Tasa

Detalle

Regalías departamentales

12%

> Incluye la regalía del departamento productor y la de Pando y Beni

> Sin modificaciones

Impuesto nacional

19%

> Se recibía cuando el campo era operado por una empresa privada o YPFB

Participación de YPFB

19%

> Se recibía cuando el campo era operado por una empresa privada 6% > Se aplica tanto a campos nuevos y existentes. Los existentes son aquellos campos que se encontraban en producción en 1996 > Sólo se aplica a campos existentes. 6% > Sin modificaciones

Participación TGN - YPFB

Regalía nacional complementaria 13% 19%

Participación nacional

> Sólo se aplica a campos existentes.

101

IMPUESTOS, CAPACIDADES DE RECAUDACIÓN Y DISTRIBUCIÓN

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Impuestos sobre la producción Tasa Detalle Detalle Tasa 32% > Se aplica a toda la producción, pues la ley elimina la distinción entre campos existentes y nuevos

Tasa

Detalle

BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

Impuesto Directo sobre los Hidrocarburos

Otros impuestos 25% 25% > Vigente en el sector desde 1994 (Ley 1606) > No se aplican a los campos existentes: El IUE es acreditable contra la regalía Nacional Complementaria. > La base es la utilidad de la empresas que el ingreso menos la depreciación, regalías y depreciaciones > Se permite descontar las perdidas de años anteriores de manera indefinida > No se permite deducir el IVA pagado ni los intereses > Aplicado a empresas involucradas en actividades extractivas 25% > Sin modificaciones

Impuesto a las utilidades

40%

> Este impuesto a la utilidades es acreditable las regalías departamentales e impuestos nacionales

Surtax 25%

> Sin modificaciones

Impuestos sobre la producción Tasa Detalle Detalle Tasa > Se aplica sobre las utilidades netas: Utilidades empleadas para el pago del IUE menos el 33% de las inversiones totales actualizadas y 45% de los ingresos netos obtenidos siempre y cuando no pasen los 55 millones de dólares 12.5% > Se presume "sin admitir prueba de los contrario" un base equivalente al 50% del las utilidades > No se aplica a los campos existentes: El Impuesto a la Remisión de utilidades es acreditable contra la regalía Nacional Complementaria. > Aplicado a empresas involucradas en actividades extractivas > No es aplicable a la exportación de hidrocarburos por el respecto al principio neutralidad impositiva

Tasa

Detalle

Remesas

12.5%

> Sin modificaciones

IVA 13%

> Hasta 1994 el sector estaba en un régimen especial y no tenían derecho al crédito fiscal del IVA 3%

13%

> Sin modificaciones

IT

> Hasta 1994 el sector estaba en un régimen especial

3%

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IMPUESTOS, CAPACIDADES DE RECAUDACIÓN Y DISTRIBUCIÓN

Nota: Excluye patentes y penalizaciones.

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Anexo 3 - SISTEMA DE ASIGNACIÓN DE LOS INGRESOS TRIBUTARIOS
Prefecturas Otros Comentarios Municipios

TGN

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Impuestos nacionales Impuestos cooparticipables con municipios 20% 5% > Incluyen el IVA, IT, RC-IVA, IUE, ICE, GAC, ISAE, ITGB > La coparticipación fue introducida por la Ley de Participación Popular (1994) para asignar recursos a los municipios > El 20% asignado a los municipios es asignado de manera proporcional a la población de los municipios. > El 5% restante es asignado a las universidades de manera proporcional a la población del departamento

75%

IDH 43.75% +compensación departamental 53.9% de la asignación departamental 8.62% de la asignación departamental + compensación universidades + otras asignación 34.48% de la asignación departamental + compensación municipal

Residuo

> Este impuesto fue introducido por la nueva Ley de Hidrocarburos (2005) con el fin de aumentar el goverment take sobre la industria. > El 43.75% de la recaudación de este impuesto es asignada a los departamentos. El 29 de esta asignación (12.5% del IDH) es distribuido entre los departamentos productores (Tarija, Santa Cruz, Cochabamba y chuquisaca) de acuerdo a su producción. El restante 71% (31.25% del IDH) es distribuido en partes iguales a los departamentos no productores

TGN > Si un departamento productor tiene una asignación de IDH menor que la de los departamentos no productores, el TGN debe hacerle una transferencia que le permita alcanzar la asignación de los departamentos no productores > Una vez establecida la asignación departamental (43.75% del IDH y la compensación departamental) es distribuida entre los prefecturas, municipios y universidades en un 54,9%, 34.48% y 8.26% respectivamente > El 56.25% del IDH es asignado al TGN. Sin embargo, parte de estos recursos están comprometidos. Estos compromisos son: compensación a departamentos productores, compensación a universidades y municipios de los departamentos grades, asignación al Fono de de Desarrollo de Pueblos Indígenas y Originarios y Comunidades Campesinas, asignación ala Fuerzas Armadas y Policía, y Fondo de Ayuda interna al Desarrollo Nacional para masificar el uso del gas natural (Ver mecanismos de compensación) > La introducción del IDH eliminó la regalía nacional completaría (32% de la producción de capos existentes) que eran asignados el TGN > La coparticipación del IEHD fue introducida por la Ley de descentralización Administrativa (1995) para asignar recursos a las prefecturas > La mitad de la asignación a las prefecturas (12.5% del IEHD) se distribuye en partes iguales entre las nueve prefecturas, y la otra mitas (el otro 12.5%) es distribuido proporcionalmente a la población de los departamentos

Prefecturas

Municipios

Otros

Comentarios

IEHD

75% FCD

25%+ FCD

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IMPUESTOS, CAPACIDADES DE RECAUDACIÓN Y DISTRIBUCIÓN

106

TGN > El TGN debe asignar un máximo del 10% de la recaudación del IEHD para el Fondo de Compensación Departamental (FCD) compense a los departamentos con regalías reducidas (Ver mecanismos de compensación) > Incluye solo ingresos por el ITF que de acuerdo a norma vigente sólo tiene vigencia hasta julio de 2006, y los ingresos del por los programas extraordinarios de regularización tributaria que tampoco tiene carácter permanente 100% > La Ley de Participación Popular transfirió este impuestos a las municipalidades para que puedan generar recursos propios. > Este es el único impuesto administrado por un nivel subnacional de gobierno en Bolivia

Prefecturas

Municipios

Otros

Comentarios

BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

ITF y programas transitorios

100%

IPBIVA

Regalías y patentes sobre el sector hidrocarburos 100% Regalías departamentales

> Cada departamento productor recibe el 11% del valor de la producción de departamento como regalía departamental > Los departamentos de Pando y Beni, por ser considerados departamentos de menor desarrollo relativo, reciben un regalía departamental el equivalente al 1% de la producción nacional de hidrocarburos. Monto del cual 1/3 es asignado a Pando y los 2/3 restantes a Beni > Estas participaciones eran parte de la anterior Ley de Hidrocarburos pero fue mantenida en la nueva Ley > Esta participación equivale al 6% de la producción nacional de hidrocarburos y es asignada al TGN.

Participación

100%

TGN Otros Comentarios > Los municipios en cuya circunscripción se encuentran las concesiones reciben el 50% de la recaudación por patentes > El restante 50% es asignado al Ministerio de Desarrollo Sostenible 50% 50%

Prefecturas

Municipios

Patentes

Regalías y patentes sobre el sector minero 100% 30% 70%

Regalías

Patentes

Regalías y patentes sobro el sector forestal 35% Aprovechamiento 25% 40% 50% 25% 25%

Patentes

Mecanismo de compensación Fondo de -100% Compensación Departamental 100%

IMPUESTOS, CAPACIDADES DE RECAUDACIÓN Y DISTRIBUCIÓN

> El Fondo de Compensación Departamental fue creado a Ley de Participación Popular para compensar a los departamentos con regalías reducidas > Si tuviera los recursos suficientes, el fondo debe hacer transferencias a los departamentos que tengan una regalía percápita menor al promedio nacional hasta permitirles alcanzar dicho promedio. Empero si no tiene los recursos suficientes para hacer esto, su distribución se ajusta proporcionalmente entre los departamentos beneficiarios hasta agotar los recursos disponibles en el Fondo > El Fondo puede emplear a lo sumo el 10% de la recaudación del IEHD, reduciendo la asignación correspondiente al TGN. Actualmente se está empleando este 10%

107

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TGN 100%

Prefecturas

Municipios

Otros

Comentarios > Este mecanismo fue introducido por la nueva Ley de Hidrocarburos para que el TGN compense a los departamentos productores que tengan una asignación absoluta del IDH menor que los departamentos no productores

Compensación departamental del IDH

-100%

Compensación municipal y universitaria del IDH

-100%

80%

20%

> Este mecanismo fue introducido por el nueva Ley de Hidrocarburos para que el TGN se compense a las municipios y universidades de los departamentos del eje troncal (La Paz, Santa Cruz y Cochabamba).

CRECER MÁS Y MEJOR

REDUCIENDO LOS COSTOS DE TRANSACCIÓN E INCREMENTANDO LA EFECTIVIDAD DE LA ASISTENCIA
Marco Scuriati

olivia su sumamente dependiente de la asistencia internacional. Prestar especial atención a la llamada agenda de armonización y alineamiento tiene la ventaja de no sólo reducir los costos de la misma, sino también de incrementar sus beneficios. De hecho, con ello se produce una mejora de la calidad y un aumento del impacto de los gastos gubernamentales. Este estudio explicará en primer lugar por qué la armonización y el alineamiento son importantes y qué se está haciendo en el plano internacional al respecto. Luego se hace un breve repaso del progreso alcanzado en Bolivia y se describen los desafíos pendientes. Finalmente, se recomiendan tres políticas principales para tratar de brindar un mapa pragmático para reducir los costos y aumentar la eficacia de estos recursos.

B

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BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

ANTECEDENTES El escenario internacional – La necesidad de asistencia más efectiva
A lo largo de la última década, la financiación mediante flujos de Asistencia Externa para el Desarrollo (ODA, por sus siglas en inglés) ha sido de aproximadamente 35 mil millones de dólares anuales. A pesar de que hasta el momento no existen análisis cuantitativos sobre su impacto, la experiencia internacional sugiere que entre el 15 y el 25 por ciento de estos flujos se pierden debido a ineficiencias del sistema. Si bien la asistencia ha generado muchos beneficios a los países receptores, también ha producido cargas involuntarias. Por ejemplo, las políticas y procedimientos de los donantes son diferentes entre sí y a su vez diferentes a las del país receptor. Esto ha llevado a elegir prioridades que no estaban alineadas con las necesidades del país, esfuerzos mal destinados, sistemas y programas inconsistentes, brechas en la información, duplicaciones evitables y gastos. Además, la enorme cantidad de procedimientos, informes y misiones que los países receptores deben manejar implican altos costos, particularmente el costo de oportunidad de mantener ocupado al escaso talento político y gerencial del país, que podría haber sido utilizado para planificar e implementar programas de desarrollo1. Éstos son recursos que pudieron
1

haber sido utilizados para reducir la pobreza, educar a los niños, salvar vidas y promover el crecimiento. Por último, debido al alto volumen de asistencia, incrementar su efectividad es hoy por hoy crucial. El camino para armonizar, alinear y administrar la asistencia para el desarrollo a fin de alcanzar mejores resultados está empezando a tener una dinámica propia desde la Conferencia de Monterrey sobre Finanzas para el Desarrollo Internacional en 2002, el Foro de Alto Nivel de Roma sobre Armonización en 2003 y la Segunda Mesa Redonda Internacional sobre Administración para Resultados de Desarrollo realizada en Marrakech en 2004. Más recientemente, en el Foro de Alto Nivel de París sobre Efectividad en la Asistencia, realizada en febrero de 2005, 60 países socios, 30 países donantes y 30 agencias para el desarrollo se comprometieron nuevamente a mejorar la asistencia a través del incremento sistemático de los recursos aportados por los donantes a fin de alcanzar resultados de desarrollo concretos en los países receptores. La Declaración de París contiene 12 indicadores para monitorear el progreso en relación a propiedad, alineación, armonización, resultados y mutua responsabilidad. Los indicadores y objetivos identificados a lo largo de este proceso han sido diseñados para hacer un seguimiento y fomentar el progreso a nivel global entre los países y agencias que han firmado esta declaración.2

De acuerdo a las cifras aportadas por la Organización para el Desarrollo y la Cooperación Económica (OECD por sus siglas en inglés), a lo largo de la última década, los donantes multilaterales y bilaterales han financiado más de 60,000 proyectos de asistencia para el desarrollo en todo el mundo. Las demandas sobre la capacidad del receptor son abrumadoras: algunos países en desarrollo reciben aproximadamente 800 proyectos nuevos cada año, albergan a más de 1,000 misiones que monitorean su trabajo y deben presentar 2.400 informes trimestrales de avance. Como modo de hacer un seguimiento se acordó la realización de dos rondas de monitoreo que tendrán lugar desde ahora y hasta el 2008 cuando se lleve a cabo el Tercer Foro de Alto Nivel sobre Efectividad en la Asistencia. La primera ronda tendrá lugar en 2006 y la segunda en 2008.

2

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REDUCIENDO LOS COSTOS DE TRANSACCIÓN E INCREMENTANDO LA EFECTIVIDAD DE LA ASISTENCIA

Para los países socios, los indicadores acordados contemplan buenas estrategias nacionales de desarrollo, sistemas nacionales confiables para las adquisiciones y la administración de las finanzas públicas, el desarrollo y uso de marcos de resultados, así como la evaluación mutua del progreso alcanzado. Para los donantes, los indicadores contemplan aspectos como el alineamiento con las estrategias nacionales, trabajo analítico conjunto, el uso de acuerdos en común y sistemas nacionales fortalecidos, así como apoyo armonizado para el desarrollo de la capacidad y flujos de asistencia más predecibles.

El contexto boliviano – altamente dependiente de la asistencia
Bolivia es altamente dependiente de la asistencia internacional. Entre 1990 y 2004, el financiamiento externo ha sido de aproximadamente 590 millones de dólares, de los cuales más del 80 por ciento tiene su origen en créditos concesionales y donaciones. En consecuencia, los desembolsos de financiamiento externo representan en promedio el 8.5 por ciento del PIB y representan aproximadamente el 25 por ciento de los gastos del gobierno central y el 50

por ciento del total de la inversión pública (recuadro 1) Debido a la fuerte dependencia gubernamental respecto a estos financiamientos externos, todas las administraciones gubernamentales recientes han incorporado el tema de cómo mejorar la efectividad de la asistencia en sus agendas nacionales y el país ha sido piloto de una serie de iniciativas de coordinación y armonización, lo que implica que Bolivia tiene una vasta experiencia en la materia.3 En el año 1999, como iniciativa convergente de otras de coordinación y armonización, se desarrolló en Bolivia el “Nuevo marco de relacionamiento entre el gobierno y la cooperación internacional hacia el Siglo XXI”, con el apoyo técnico y financiero de algunas agencias de asistencia al desarrollo.4 Este marco incluye un análisis de las experiencias que tuvieron lugar en el país en términos de armonización y alineamiento, capacidades institucionales en los sectores y un plan de implementación con tareas y actividades específicas (anexo 2).5 A finales de noviembre 2005, por iniciativa del Viceministerio de Presupuesto y Financiamiento Externo (VIPFE), se realizó un taller de evaluación del relacionamiento entre el gobierno y la cooperación inter-

3

Por ejemplo, the Comprehensive Development Framework, United Nations Development Asistance Task Force, OECD/DAC Task Force on Donor Practices y actualmentre la OECD/DAC Task Team on Harmonisation and Alignment Canadá, Países Bajos, Suecia, el Banco Interamericano de Desarrollo, el Fondo de Población de Naciones Unidas, la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID), el Banco Mundial, y el Vice Ministerio boliviano de Inversión Pública y Financiamiento Externo. Este marco fue presentado en el Foro de Alto Nivel de París, y se constituye en la base del relacionamiento entre el Gobierno y la Cooperación Internacional. Adicionalmente, en la última reunión del Working Party on Aid Effectiveness, Bolivia expresó el interés de ser sede del Foro Regional de Armonización que se llevaría a cabo en el 2006. Este ofrecimiento ha sido oficializado al BID, organismo encargado de patrocinar este evento.

4

5

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Tabla 1 - INCIDENCIA DE LA ASISTENCIA INTERNACIONAL EN BOLIVIA

Porcentaje del total Comer- ConseDonación cial cional 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Prom. 7,9% 12,7% 21,9% 18,3% 28,1% 29,9% 11,6% 20,7% 12,4% 20,0% 19,6% 13,9% 33,9% 28,9% 29,4% 20,6% 73,6% 46,4% 25,3% 37,1% 39,3% 31,3% 28,4% 25,2% 20,5% 18,6% 33,9% 27,4% 36,6% 31,0% 35,9% 34,0% 22,3% 36,8% 56,1% 51,2% 52,8% 56,0% 49,7% 56,4% 51,3% 52,3% 54,5% 51,8% 51,0% 49,0% 44,5% 49,1%

Financiamiento externo como porcentaje de... Producto Exporta- Ingresos Gastos Gastos bruto ciones Tributarios Totales de interno Capital 11,0% 10,0% 11,3% 9,9% 9,0% 9,3% 7,3% 6,4% 5,7% 5,4% 6,2% 6,5% 8,8% 11,5% 8,8% 8,5% 63,5% 68,5% 99,6% 79,5% 54,8% 60,1% 47,7% 43,5% 44,2% 42,6% 41,8% 41,2% 53,4% 58,1% 35,9% 55,6% 72,2% 60,8% 68,0% 57,9% 52,4% 53,4% 41,3% 36,4% 29,1% 29,1% 33,3% 36,4% 49,4% 64,6% 42,7% 48,5% 43,0% 36,9% 39,5% 33,4% 31,4% 33,0% 26,1% 23,5% 19,3% 18,5% 21,2% 20,4% 26,3% 35,9% 27,2% 29,0% 133,4% 114,4% 112,3% 107,3% 100,8% 113,7% 89,6% 88,5% 81,9% 75,9% 87,7% 77,9% 104,3% 141,9% 96,4% 101,8%

El financiamiento externo como porcentaje del PIB se redujo del 11 por ciento en 1990 al 5.5 por ciento en 1999. Sin embargo, la crisis económica y el elevado déficit fiscal provocaron que los desembolsos aumenten a 11.5 por ciento del PIB en 2003 y 8.8 por ciento en 2004. Si bien este proceso estuvo acompañado de un aumento de los créditos blandos y donaciones, los créditos comerciales fueron los que más crecieron. En efecto, la participación de las fuentes comerciales dentro del financiamiento externo aumentó de un promedio de 16.5 por ciento entre 1998 y 2001 a 30.8 por ciento entre 2002 y 2004. La incidencia de los recursos de la cooperación internacional es aún más sobresaliente en las cuentas fiscales, en especial en inversión pública. El 2004, la razón asistencia/ingresos fiscales llegó a 30 por ciento y la relación entre ésta y los gastos de capital fue de 96.4 por ciento. Más aún, en este mismo período el financiamiento externo representaba más del 50 por ciento de los Programas de Inversión Pública.

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nacional, para determinar cuáles han sido los avances, lecciones aprendidas y los próximos pasos en la coordinación. Además se establecieron las bases para los indicadores de seguimiento de los compromisos del Foro de Alto Nivel de París a fin de poder dejar una memoria institucional y una propuesta de relacionamiento al siguiente gobierno (anexo 3: resumen ejecutivo). Es evidente que en los últimos años, aunque a diferente ritmo y en diferentes temas, el gobierno y los donantes han logrado avances en esta agenda. Algunos ejemplos son los siguientes: > Bolivia ha iniciado la implementación de programas sectoriales y ya existen diferentes grados de avance en los tres sectores sociales más importantes: educación, salud y saneamiento básico. Se han creado mesas interagenciales de trabajo y se han desarrollado talleres nacionales e internacionales. Además, se realizará un estudio que permita al gobierno tener un diagnóstico del sector agropecuario y rural. La factibilidad de la implementación del denominado Sector Wide Approaches (SWAp) está más cerca en el sector salud (ver recuadro 3) y en educación. > Actualmente se está trabajando en la armonización de las normas de adquisición de bienes y servicios nacionales, con las del Banco Mundial (BM) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), para lo cual se están identificando los puntos en común y se analiza la posibilidad de flexibilizar algunas posiciones (Ver recuadro 5 en sección siguiente). > Existen algunos ejemplos de co-financiamiento y otros están siendo desarrollados en varios sectores gubernamentales y sociales (ver recuadro 2).

> Se ha creado el portal de armonización y alineamiento (http://armonizacion.vipfe.gov.bo) con la meta de mejorar la comunicación entre el Gobierno y la cooperación, así como difundir las actividades y productos de las mesas de trabajo que conforman el mecanismo de coordinación.

DESAFÍOS PENDIENTES – ¿DÓNDE SE ENCUENTRAN?
Cuando se compara con los compromisos para realizar cambios significativos en la forma en que Bolivia administra y los donantes brindan la asistencia, no se ha llegado a alcanzar, sin embargo, el momento culminante para aplicar buenas prácticas. En Bolivia, como en la mayoría de los países receptores, los desafíos para reducir los costos de transacción y mejorar la efectividad de la asistencia están en las siguientes cuatro grandes áreas: (i) propiedad, (ii) alineamiento, (iii) armonización, y (iv) administración para alcanzar los resultados. La intensificación de los esfuerzos por parte de los donantes bilaterales y multilaterales de trabajar estrechamente con el gobierno en estas cuatro áreas acercará a Bolivia al cumplimiento de los 12 indicadores de París. Propiedad. A pesar de los progresos alcanzados a través del VIPFE en mantener viva la agenda de efectividad para la asistencia, mediante mesas redondas y seminarios, es claro que las turbulencias políticas de los últimos años han afectado la habilidad del gobierno para mantener un liderazgo efectivo en el diseño de sus prioridades de desarrollo en términos de resultados específicos y luego en la orientación de los

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Recuadro 1 - DOS EJEMPLOS ACTUALES DE BUENA PRÁCTICA: MESA FISCAL Y SWAP EN EL SECTOR EDUCATIVO

Mesa Fiscal: En el marco de la mesa fiscal, se han conseguido logros importantes. Entre el Gobierno y la Cooperación Internacional, se creó el Programa Multidonante de Apoyo Presupuestario (PMAP), para garantizar apoyo que permita reducir la brecha fiscal del año 2004, ligada a una matriz de acciones, las cuales fueron cumplidas satisfactoriamente. Para el 2005 se diseñó una nueva matriz que incluía compromisos por parte del gobierno, relacionados con la mejora de la administración y transparencia de la gestión pública, distribución y equidad en el gasto público y el aseguramiento de una ejecución eficiente de la Estrategia de Reducción de la Pobreza. Este Memorando de Entendimiento ha sido suscrito por: Alemania (embajada y KFW), el BID, el DFID (Gran Bretaña), Bélgica, Francia, USAID, Holanda, Suecia, Unión Europea, Dinamarca y Canadá. En la revisión trimestral del PMAP, se evidenció que aproximadamente el 90 por ciento de los compromisos asumidos por el gobierno fueron cumplidos, excepto en lo que se relaciona a la Estrategia de Desarrollo, ya que se elaboraron 4 versiones y lamentablemente ninguna fue implementada. Sin embargo, con el objetivo de viabilizar los desembolsos comprometidos por la cooperación, un equipo interinstitucional del gobierno elaboró un documento denominado Acciones Concretas en la Lucha Contra la Pobreza, el cual refleja bien la orientación y el compromiso del país, el cual pese a no contar con una estrategia, ha focalizado las acciones hacia la reducción concreta de la pobreza. Este documento incluye una cuantificación y análisis del gasto e inversión pública destinados al cumplimiento de las Metas de Desarrollo del Milenio (MDM), programas relacionados a la lucha contra la pobreza: PLANE, PROPAIS, Fondos de Inversión, Implementación del Sistema para el Seguimiento y Evaluación de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (SISE - ODM), información concreta sobre el Diálogo Nacional Bolivia Productiva (DNBP) y el proceso de implementación de sus resultados y la Red Integral de Protección Social (RIPS) SWAP en el sector educativo: Bolivia tiene una larga historia de participación de donantes en el financiamiento de la educación. El Programa de Reforma Educativa (PRE) para la educación primaria fue financiado por el Banco Mundial y el BID, así como por otros miembros de la comunidad de donantes (1992-2002). Su implementación llevó a un alto nivel de coordinación entre los donantes en términos de misiones de supervisión conjuntas, informes de progreso, reportes de auditoría individuales y otras actividades coordinadas. Desde 2004, la comunidad de donantes (Suecia, Dinamarca, Países Bajos, Francia, España, Japón, así como el Banco Mundial, el BID, el UNFPA y UNICEF) ha brindado ayuda financiera y técnica al Plan Operacional Multi Anual (POMA 2004-2008) de Educación de Bolivia. Actualmente, el principal acuerdo alcanzado entre el gobierno y la comunidad de donantes en relación a la educación es alinear los objetivos y actividades descriptas en el POMA con la meta de alcanzar un SWAP, independientemente del mecanismo de financiamiento y el apoyo técnico que utilice cada uno. Los donantes están usando diferentes mecanismos y modalidades de financiamiento para el apoyo sectorial (como proyectos de inversión específicos y canastas de financiamiento) Los donantes están trabajando juntos para fortalecer la capacidad fiduciaria del Ministerio a través de diferentes actividades establecidas en un plan de acción específico, bajo el liderazgo del Ministerio de Educación. Por ejemplo, bajo este tipo de acuerdo, el Banco Mundial estuvo brindado apoyo específico en el diseño y ajuste de los procedimientos financieros y de adquisición así como reestructurando la unidad administrativa del Ministerio con fondos provistos a través del Acuerdo de Donación PHRD.

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insumos de los donantes hacia dichas prioridades. La situación actual de la Estrategia Boliviana para la Reducción de la Pobreza (EBRP) y la falta de reuniones del Grupo Consultivo en los últimos tres años, muestran bien la ausencia de una agenda establecida. Además, son necesarios mayores y mejores capacidades nacionales que ayuden a construir estrategias viables e insertarlas con mayor firmeza en los procesos nacionales, como por ejemplo, el presupuesto, el manejo de la asistencia internacional, y con la colaboración de la legislatura y otros grupos involucrados, como por ejemplo el sector privado. Alineamiento. En Bolivia han sido varios los esfuerzos por alinear los recursos de la cooperación con las prioridades definidas por los gobiernos: desde la elaboración de matrices ordenadoras de la inversión hasta ejercicios de alineamiento de la cartera existente en base a criterios de eficiencia y prioridad. Todavía, aunque con una incidencia significativamente menor que en años pasados, persisten algunas intervenciones fuera de las políticas y programas definidos por el gobierno, que responden más a las prioridades de los financiadores y las restricciones que ellos enfrentan, que a las prioridades de Bolivia, expresadas a través de su programa de gobierno. Parte de ese problema es que hasta ahora no se han confirmado formalmente los programas más importantes del gobierno a fin de mejorar la asignación de los recursos. Además, la amplia gama de proyectos no ha sido agrupada en un conjunto reducido de planes principales definidos por pilar, lo cual posibilitaría un enfoque integral y multisectorial, en los niveles nacionales, regionales o locales. Aún más importante, por las razones analizadas en la Tabla siguiente, los donan-

tes han sido reacios a confiar en el sistema administrativo de Bolivia, lo que incluye áreas tan diversas como el abastecimiento, el manejo financiero, la auditoria, el monitoreo y la evaluación y las salvaguardas medioambientales. Este recelo subsiste a pesar de que esfuerzos recientes han tratado de desarrollar estándares comunes y sistemas provistos con indicadores de alto desempeño para hacer frente al mismo. Para avanzar en esta áreas se requerirá ponerse de acuerdo en rangos comunes satisfactorios que alienten la transparencia y las mejoras en los acuerdos fiduciarios Fortalecer el alineamiento es una condición clave para incrementar el uso de los SWAps y los mecanismos de apoyo al presupuesto, tal vez los dos medios disponibles más importantes para facilitar la armonización y el alineamiento en el campo con un amplio abanico de participantes diferentes. Como se ha mencionado en la sección anterior, Bolivia ha progresado en el desarrollo de los SWAps, sin embargo, hasta que no se desarrollen requerimientos fiduciarios internacionalmente aceptados y sistemas de control interno efectivos, estos dos tipos de apoyo seguirán siendo marginales e incapaces de llevar a un impacto pleno. Armonización. Si bien se ha progresado en actividades tales como análisis conjuntos o co financiamiento de los donantes, han sido ad hoc y dispersas en los diferentes sectores. Los ejemplos positivos fueron generalmente propiciados por la discusión inter donante, sin embargo, sigue faltando un mapa claro liderado por el gobierno y acordado por los donantes. Por ejemplo, institucionalizar todas las actividades de armonización, como los acuerdos conjuntos para delinear las condicionalidades y los acuerdos de delegación de la cooperación, ayuda-

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Recuadro 2 - ARMONIZACIÓN DE LAS POLÍTICAS Y PROCEDIMIENTOS DE ADQUISICIÓN Y ADMINISTRACIÓN FINANCIERA

Procedimientos de adquisición complicados y poco claros. Los sistemas nacionales de adquisiciones siguen siendo complicados y poco claros. Un reciente decreto sobre adquisiciones contempla una discriminación positiva que apoya a las empresas bolivianas; sin embargo, su status aún continúa bajo revisión. El marco de adquisiciones públicas en Bolivia está compuesto por normas y regulaciones que pusieron en marcha un conjunto de principios, métodos y procedimientos para la compra de bienes y servicios no consultivos, trabajos y selección de consultores. Estas regulaciones fueron establecidas en enero de 2004 mediante la promulgación de un decreto, que no tiene el status de una ley aprobada por el Congreso. Debido a las deficiencias de este marco legal, el decreto fue modificado cinco veces en los últimos 18 meses, en la mayoría de los casos para responder a presiones de los contratistas, proveedores y consultores locales. Tanto las regulaciones como la documentación para las adquisiciones locales incorporan prácticas y requerimientos que no son compatibles con las buenas prácticas internacionales, lo que en consecuencia lleva a una deficiente administración de las compras, una reducción de la transparencia en los procesos de licitación, un bajo nivel de competencia y precios más elevados en los contratos. Cambios recurrentes en el decreto sin ningún tipo de consulta previa ha llevado a retrocesos significativos respecto a las prácticas y procedimientos internacionalmente aceptados. El reemplazo del mencionado decreto por una Ley de Adquisiciones que esté en consonancia con los estándares internacionalmente aceptados, parece difícil en el contexto político actual. A fin de avanzar en la armonización de los procedimientos de adquisiciones, el Banco Mundial y otros donantes (por ejemplo, el BID, Dinamarca, las agencias de cooperación danesa y holandesa), han acordado utilizar lineamientos de adquisiciones en común para apoyar al Ministerio de Educación en la implementación de su reciente estrategia de desarrollo sectorial. Estos lineamientos incluyen procedimientos detallados de licitación competitiva nacional, así como documentos de licitación Estandarizados que serán parte de un Manual Operacional, que podría ser un piloto para futuras operaciones de SWAps. Los procedimientos estarán basados en los procedimientos y prácticas actuales de adquisición nacional, pero incorporará estándares internacionalmente aceptados. También se espera que estos lineamientos comunes puedan servir como base para la futura Ley de Adquisiciones que debería ser aprobada por el Congreso. Hasta que esta ley sea sancionada, todos los procesos de licitación financiados por el Banco Mundial seguirán sus propios lineamientos de compras. SIGMA. La inversión pública gubernamental se lleva a cabo a través del Sistema de Seguimiento y Evaluación

ría a reducir los debates sobre políticas. Hasta la fecha, demasiados donantes continúan llevando adelante su propia agenda de trabajo, con lo que son indiferentes a la capacidad y a los recursos propios del gobier-

no. Todavía hay demasiados requerimientos independientes de auditoria, misiones, informes e información no compartida que saturan el sistema, incrementando los costos y generando confusión.

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Administración para alcanzar resultados. Para tomar decisiones sobre supervisión, monitoreo y evaluación es necesario contar con información exacta y oportuna. Sin embargo, en Bolivia, la administración e implementación de la asistencia de modo tal que se concentre en los resultados deseados y utilice la información para mejorar el proceso decisorio no ha madurado aún en una agenda de política completa. Esto se debe en parte a la presión global por esa agenda que sólo ha alcanzado su apogeo recientemente y en parte a que requiere contundentes acciones a nivel de país en múltiples (y complejas) áreas, incluyendo una estrategia y planificación, la administración de los gastos públicos, el monitoreo basado en los resultados, y los sistemas de evaluación así como una capacidad estadística. Por ejemplo, por un lado el Ministerio de Hacienda cuenta con una base de datos bastante completa sobre el financiamiento externo, pero no siempre está al día por demoras, considerables en algunos casos, en la entrega de información de parte de las instituciones ejecutoras del gobierno y los miembros de la cooperación. Por otro lado, con frecuencia no existe la adecuada información sectorial para el monitoreo y evaluación de resultados. Además, la capacidad estadística del país es todavía limitada (ver recuadro 3). Igualmente importante es el impulso interno para una administración por resultados dentro de las agencias de asistencia, vinculando más explícitamente los programas de asistencia con las prioridades y resultados deseados de Bolivia. En el país, hasta el momento ha habido un progreso limitado en lograr que el gobierno y los donantes converjan en torno a los principios centrales y agendas de resultados que compartan elementos y enfoques comunes.

OPCIONES DE POLÍTICAS – UNA OPORTUNIDAD
De acuerdo a la experiencia internacional observada, si se incrementa la eficiencia de los flujos de asistencia a Bolivia a nivel interno (por ejemplo, liderazgo y administración gubernamental para reducir los costos de transacción) y externo (por ejemplo, mejores sistemas de monitoreo y evaluación para mejorar la efectividad) se podría mejorar el desempeño del sistema entre un 15 a un 25 por ciento (equivalente al 1 por ciento del PIB aproximadamente). Esto se lograría gracias a las ganancias en eficiencia logradas a partir de los cambios en los gastos gubernamentales. Aún más, el concentrarse en el desarrollo de sistemas e instituciones nacionales que utilicen más efectivamente los recursos internacionales puede ser crucial para brindar el apoyo financiero necesario para implementar la agenda social, institucional y administrativa que la nueva administración podría lograr. En consecuencia, una atención sostenida al más alto nivel continúa siendo esencial para abordar las limitaciones que aún persisten y asegurar que no se pierda la inmejorable ocasión histórica que se ha abierto. La legitimidad actual del nuevo gobierno, junto al momento alcanzado en el país para la agenda de efectividad de la asistencia a lo largo de los últimos años, debería ser una oportunidad para consolidar estos desafíos pendientes. De hecho, el nuevo gobierno debería capitalizar el progreso alcanzado, al mismo tiempo que supera los cuellos de botella creados por las turbulencias políticas recientes. En este contexto, se proponen tres sugerencias para ayudarían a reducir el costo y a mejorar la efectividad de la asistencia, mejorando la confianza pública en la efectivi-

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Recuadro 3 - CONSEJO INTERINSTITUCIONAL DE SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN

El sistema tradicional de monitoreo financiero de los gastos públicos (gran parte del cual aún está financiado mediante asistencia externa), el Sistema de Seguimiento Financiero (SISFIN), continúa siendo débil. Hay un reconocimiento creciente por parte del gobierno de la necesidad de introducir un sistema de administración basado en resultados (RBM por sus siglas en inglés) para el monitoreo de los gastos públicos. El sistema de reportes de los gastos públicos nacionales se concentra actualmente en el monitoreo de la tasa de implementación, pero no evalúa el impacto de ese gasto. El gobierno dio un paso importante en esta dirección en diciembre de 2001 con la creación de un nuevo sistema para medir el impacto de la estrategia nacional de reducción de pobreza, conocido como Consejo Interinstitucional de Seguimiento y Evaluación (CISE). El CISE está compuesto por tres entidades: una unidad de reporte y monitoreo, la Unidad de Análisis de Políticas Económicas y Sociales (UDAPE) perteneciente al Ministerio de Finanzas; el Instituto Nacional de Estadística (INE) y la Unidad de Planificación Estratégica y Participación Popular (UPEPP), perteneciente al Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación. El INE es la agencia de implementación técnica del CISE. Por su parte, la UDAPE es responsable del diseño de indicadores para monitorear el progreso a nivel nacional, entre los cuales se encuentran cinco indicadores de impacto, siete basados en resultados y 40 indicadores intermedios. La UPEPP está negociando actualmente con las municipalidades a fin de acordar y definir 40 indicadores para monitorear el progreso a nivel municipal. Dada la falta de capacidad municipal para medir los resultados, UDAPE está planeando utilizar indicadores sustitutos de reducción de pobreza. Sin embargo, sigue faltando más coordinación entre el nivel central y el municipal. A nivel central se encuentra el CISE y a nivel municipal están los mecanismos sociales de control, pero entre ambos se observa un vacío.

dad de la cooperación para el desarrollo: (i) Diálogo político y la planificación estratégica; (ii) medición del impacto; y (iii) capacitación institucional del gobierno nacional y los entes locales.

Planificación
Esto implica desarrollar una estrategia de desarrollo nacional unificada. Desarrollar una estrategia unificada de desarrollo nacional para alinear los recursos internos y externos con las prioridades clave de desarrollo ampliamente acordadas dentro del país. Los objetivos de desarrollo podrían identificarse con los actores nacionales a través de mecanismos de participación existentes, reforzados por las reuniones regula-

res del Grupo Consultivo. La discusión y aprobación de una estrategia de desarrollo nacional por el Congreso también podría ayudar a asegurar que las prioridades concuerden con las acciones legislativas apropiadas y los recursos presupuestarios Bolivia tiene una institución pública muy respetada, responsable de administrar la coordinación de la asistencia, que ha tenido un rol clave a lo largo de los años. Es el VIPFE. Este viceministerio tiene una posición privilegiada para fortalecer la propiedad del gobierno sobre esta importante agenda. Las futuras administraciones y la cooperación internacional deberían confiar en la destreza y conocimiento del VIPFE para manejar y dirigir los recursos disponibles

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a fin de tomar decisiones políticas sensibles y articular una estrategia de desarrollo nacional. A fin de alcanzar este objetivo, el VIPFE debe seguir operando sin interferencia política en la administración del proceso de armonización. Bajo su égida se podría establecer una secretaría técnica dedicada a cumplir específicamente con los 12 indicadores establecidos en París, financiada por el gobierno y los donantes. Se le prestaría especial atención a la identificación de las acciones clave necesarias para fortalecer los sistemas nacionales y alcanzar su uso pleno. Paralelamente, sería muy importante para el nuevo gobierno reformar y administrar el mecanismo del Grupo Consultivo (GC), lo que no se ha logrado en los últimos dos años debido al clima de incertidumbre política. Este primer GC podría brindar una oportunidad al gobierno para presentar su agenda de políticas y fomentar el apoyo de los socios para el desarrollo y de los inversores privados. Este nuevo GC estará entonces en condiciones de asistir a la nueva administración en la formalización de su interés en el “Nuevo Marco de Relacionamiento entre el Gobierno y la Cooperación Internacional Hacia el Siglo XXI”. Este proceso podría ser supervisado por reuniones nacionales del GC, conscientes del proceso presupuestario con el propósito de asegurar que la asistencia al desarrollo esté sincronizada con las metas internas del país. Esta acción incrementaría la capacidad del GC de llevar adelante equipos de trabajo liderados por el gobierno que brinden un mecanismo que coordine la implementación de políticas y programas a nivel sectorial/temático, es decir, crear las condiciones para más operaciones de tipo SWAP.

Medición del impacto
Esto implica fortalecer el Consejo Interinstitucional de Seguimiento y Evaluación (CISE) e invertir en tecnología de la comunicación e información para una mejor administración de los flujos de ayuda. Para asegurar el uso efectivo de los flujos y para mejorar la rendición de cuentas y la transparencia se necesita medir por resultados. Avances en esta área deberían implican las siguientes dos acciones: > Continuar la profundización de la capacidad del país para medir y administrar por resultados redoblando los esfuerzos actuales para fortalecer la capacidad estadística, en particular apoyando los esfuerzos del consorcio París 21 y del Fondo del Banco Mundial para la construcción de capacidad estadística. Esto implicaría expandir y fortalecer la asociación internacional en torno al trabajo estadístico, incluyendo la preparación de nuevas y prioritarias formas de recabar información global y la expansión de la Red de Encuestas de Hogares Internacional. El apoyo al CISE es el punto de partida ideal para expandir los esfuerzos en esta área. > A fin de adoptar una línea de base principal e información comparativa en áreas clave de la asistencia de los donantes, es preciso utilizar los avances actuales en tecnología de la información y comunicación (ICT por sus siglas en inglés) que ofrece una variedad de herramientas para administrar mejor la complejidad del portafolio de un país. Una inversión pequeña del gobierno en un software basado en la web y en procesos como la Plataforma de Administración de Asistencia, desarrollada por la Fundación Development Gateway, puede ayudar a los gobiernos y a sus donantes

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a compartir información. Algunas de sus ventajas principales incluyen: (i) el acceso a información estandarizada y validada sobre los flujos ODA en cualquiera de sus etapas, así como sobre su status y patrones de desembolso; (ii) el fortalecimiento de la capacidad del VIPFE para monitorear indicadores clave de desempeño y presupuestos; (iii) el acceso transparente de los entes vinculados, incluyendo ciudadanos, sociedad civil y sector privado, a los documentos de políticas y a las estrategias de desarrollo nacionales, lo que contribuye a alcanzar la responsabilidad compartida en la rendición de cuentas; y (iv) el fortalecimiento de la capacidad administrativa interna del gobierno al brindar sistemas de información que fortalezcan la administración de las finanzas públicas, las adquisiciones así como otras áreas del sector público.

Fortalecimiento de recursos humanos
Esto implica aumentar la confianza en los sistemas y procedimientos de administración y coordinación de la asistencia. La implementación de la agenda de armonización y alineamiento implica un incremento de la confianza de los donantes en los sistemas y procedimientos de admi-

nistración y coordinación de la asistencia para el desarrollo de los países socios. Esto requiere sistemas administrativos sólidos a nivel de país. El fortalecimiento de la capacidad de los recursos humanos del sector público continúa siendo un desafío importante en Bolivia. Adicionalmente, con el proceso de descentralización, las prefecturas y municipios, presentan aún falencias institucionales que les impiden ser efectivas en la implementación de programas de inversión pública orientados a lucha contra la pobreza. Muchos observadores están de acuerdo en que la introducción de un servicio civil profesional es esencial para alcanzar un genuino sentido de asociación con los donantes. La literatura más reciente sobre el tema concuerda en que la reforma del servicio civil brinda mayores dividendos, porque mejora sustancialmente la efectividad de la asistencia. En este sentido, si se decide por una segunda fase del actual proyecto de reforma institucional (ver estudio sobre la reforma institucional en este volumen), se recomienda prestar especial atención en capacitar al personal en tres áreas relevantes para la agenda de armonización y alineamiento: (i) la administración de las finanzas públicas; (ii) la formulación del presupuesto; y (iii) los sistemas de manejo financiero y abastecimiento.

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FUENTES DE INFORMACIÓN Y BIBLIOGRAFÍA
El Nuevo marco de Relacionamiento Gobierno y Plan Nacional de Armonización y Alineamiento, documentos preparados por el VIPFE, en 2005 y 2003 respectivamente. www.aidharmonization.org. Un website sobre Armonización para profesionales vinculados al tema del desarrollo, ubicado en el Development Gateway, que ofrece fácil acceso al creciente conjunto de trabajos sobre armonización, provee de un espacio de discusión para profesionales y resalta actividades de implementación y útiles herramientas de todo el mundo. www.oecd.org/dac. El Comité de Asistencia para el Desarrollo de la OCDE ha publicado un conjunto de documentos sobre buenas prácticas titulado “Prácticas de armonización de donantes para la asistencia efectiva”. www.worldbank.org/harmonization/romehlf. El website del Foro de Alto Nivel inluye las Declaraciones de Roma y París (que describen los compromisos asumidos en torno a la armonización y alineamiento), una lista de participantes, antecedentes, planes de implementación de la armonización brindada por donantes y países socios así como video clips que pueden ser utilizados para su difusión con fines de aprendizaje. www.countryanalyticwork.net. Este website es un centro repositorio de informes analíticos y de diagnóstico, metodologías e información sobre mejores prácticas de más de 25 donantes. Su objetivo es facilitar la coordinación y evitar la duplicación de esfuerzos en esta importante área del desarrollo. www.aida.developmentgateway.org. El website de AiDA provee información sobre las actividades de los principales donantes de asistencia para el desarrollo internacional así como sobre organizaciones civiles y fundaciones.

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Anexo 1 - EL NUEVO MARCO DE RELACIONAMIENTO GOBIERNO COOPERACIÓN INTERNACIONAL HACIA EL SIGLO XXI, UNA PROPUESTA AL GRUPO CONSULTIVO 1999
Sin duda alguna la superación de los problemas mencionados en este documento y la profundización del proceso de coordinación entre el gobierno y la comunidad internacional, nos permitirán alcanzar el objetivo de aumentar significativamente la efectividad de la cooperación, que sumada al esfuerzo local, podrán disminuir con mayor rapidez los índices de pobreza en Bolivia, consolidando niveles de crecimiento y desarrollo sostenibles en el siglo XXI. A continuación revisaremos brevemente las principales iniciativas existentes que son complementarias entre si, los principios que guiarán este nuevo marco de relacionamiento, y las próximas acciones que en conjunto debieran encarar el Gobierno y la cooperación internacional. a) Algunas iniciativas convergentes La búsqueda de nuevas iniciativas hacia el siglo XXI, es el reflejo de resultados no muy alentadores en la lucha contra la pobreza en los países en desarrollo. Las evaluaciones efectuadas por organismos y países financiadores demuestran que la cooperación para el desarrollo otorgada par ellos, no ha tenido los resultados esperados. Tres iniciativas son las mas destacadas con relación a la búsqueda de nuevos mecanismos en el próximo siglo: > La iniciativa propuesta par los países miembros del OCDE/DAC a través del documento “El Papel de la Cooperación Internacional para el Desarrollo en los Albores del Siglo XXI”, donde se propone una nueva estrategia para el futuro basada en la definición de los papeles que deben desempeñar los principales socios para el desarrollo, contemplando estrategias integrales que incorporen elementos económicos, sociales y políticos. > La iniciativa propuesta par el Sistema de las Naciones Unidas que incluye el “Marco de Asistencia de las NN.UU. para el Desarrollo” (UNDAF), y la Evaluación Común de País (ECP) que proporcionan el marco de planificación del Sistema en el país, así como objetivos y estrategias comunes de cooperación, un marco de recursos comunes y propuestas para el seguimiento, el monitoreo y la evaluación. Utilizan el enfoque de programa como herramientas parar lograr resultados específicos, los mismos que deben estar integralmente relacionados con las estrategias de desarrollo del país. > La iniciativa del Banco Mundial conocida como “Marco de Desarrollo Integral”, en la cual se propone mejorar la eficiencia de la participación de los donantes en el desarrollo a través de incluir las consideraciones macroeconómicas y estructurales dentro de una estrategia integral, buscando resultados específicos, colocando a los países en la conducción del desarrollo y poniendo mayor énfasis hacia los principales socios involucrados. Este marco tiene como objetivo el enfoque por resultados en el alivio de la pobreza. Finalmente, los procesos de descentralización llevados a cabo desde algunos años atrás por varias cooperaciones bilaterales; la experiencia del BID, donde las representaciones locales acompañan muy de cerca todo el ciclo de operaciones y sobre todo la

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administración de la cartera son también acciones convergentes. Estas iniciativas, sumadas a la experiencia adquirida en Bolivia en los últimos años, nos permite proponer un “Nuevo Marco de Relacionamiento Gobierno - Cooperación Internacional Hacia el Siglo XXI” con el objetivo de lograr para Bolivia un desarrollo sostenible en Siglo XXI con una reducción acelerada de los actuales niveles de pobreza. La propuesta de este “Nuevo Marco” se basa sobre principios y acciones que debieran ser encaradas en conjunto par el Gobierno y la Cl en el transcurso de los próximos meses, de manera que durante la reunión del Grupo Consultivo del año 2000 se haya consolidado esta nueva forma de trabajar. b) Principios El nuevo marco de relacionamiento propuesto por el Gobierno de Bolivia esta enmarcado en principios fundamentales que definen el actuar de los socios (Gobierno, Cl, sociedad civil, sector privado) involucrados en el desarrollo del país. Estos principios son: > Compatibilidad y complementariedad con los planes de desarrollo gubernamental, que establece que las iniciativas de inversión deben guardar relación con los planes, estrategias de desarrollo, y las prioridades establecidas por el país. La asistencia para el desarrollo debe tener carácter complementario y en consecuencia, las prioridades nacionales y los compromisos asumidos por el país en cumbres internacionales deben ser el marco de referencia para la programación de recursos de la CI. En lo que se refiere a las ONG y a la sociedad civil, una mayor coordinación con estos socios en el desarrollo seria de provecho para todos.

> Bolivia fija el rumbo y los objetivos, que establece que los programas a ser implementados tienen un absoluto sentido de “propiedad” del Estado, el ejecutor y los beneficiarios mediante un proceso de concertación. > Eficacia, que establece que los recursos locales y externos deben estar destinados a las mejores opciones de inversión orientados a apoyar la superación de la pobreza. > “Accountability”, que establece responsabilidades claras par el cumplimiento de las metas específicas de los programas y por el uso eficiente de los recursos. > Sostenibilidad, que establece la necesidad de contar con las condiciones básicas para un desarrollo sostenible, que garanticen la continuidad del proceso de desarrollo en el mediano y largo plaza. También significa el tener una estrategia para llegar a un periodo post-cooperación. > Fortalecimiento de las capacidades institucionales, que establece que la efectiva aplicación de un enfoque de programa requiere del mejoramiento de las capacidades nacionales. > Complementariedad de esfuerzos, que establece la necesidad de conjunción de esfuerzos y trabajo en sociedad, a través de procesos dinámicos de coordinación y fortalecimiento de alianzas estratégicas entre el Gobierno, la Comunidad Internacional, organizaciones de la sociedad civil y el sector privado. > Transparencia, que establece la necesidad de poner a disposición de todos los socios del desarrollo, con la mas amplia disposición, la informacion existente sobre los distintos programas y efectivizar mecanismos de monitoreo.

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c) Acciones propuestas Para alcanzar el objetivo propuesto sobre los principios mencionados anteriormente, el Gobierno propone al Grupo Consultivo que en el transcurso de los siguientes meses se implementen las siguientes acciones: Definición del marco estratégico Para profundizar el marco estratégico del Gobierno que recogió iniciativas de los Municipios, Prefecturas y los principales actores de la Sociedad Civil, será oportuno lograr una institucionalización del Dialogo Nacional para que este se constituya en un mecanismo de intercambio permanente con la sociedad civil. Definición de prioridades Dentro del marco de la estrategia nacional consensuada se requiere confirmar los programas más importantes del Gobierno a fin de mejorar la asignación de los recursos de la Cl. Definición de programas La amplia gama de proyectos deberá ser agrupada en un conjunto reducido de programas principales definidos par pilar, la cual posibilite un enfoque integral y multisectorial del POA 97-02, en los niveles nacionales, regionales o locales. Como uno de los insumos para este trabajo se podrá utilizar la Matriz de Posicionamiento y el resultado esperado será el contar con una estructura programática matricial simple y ordenada alrededor de los cuatro pilares. Programación por resultado La concepción programática deberá es6

tar orientada al logro de resultados concretos y al monitoreo de las distintas etapas de implementación, quedando la programación y seguimiento de insumos y procedimientos a la necesario para asegurar transparencia, eficacia y eficiencia en la ejecución de los programas. Por ello, los sectores gubernamentales conjuntamente con la comunidad internacional, deberán continuar trabajando en el establecimiento de indicadores y metas específicas por programa así como en los mecanismos de seguimiento y evaluación. La programación por resultados requiere mecanismos idóneos de seguimiento y evaluación de la ejecución y demanda mayores recursos y capacidades tales como información confiable y oportuna, continuidad en la gestión y recursos humanos calificados. Supervisión, monitoreo y evaluación AI tomar la decisión de formular y financiar programas y no proyectos, yen la medida en que estos puedan ser cofinanciados, se deberá establecer mecanismos únicos y en conjunto para la supervisión, monitoreo y evaluación.6 Esta medida evitará la dispersión de esfuerzos y contradicciones al momento de realizar la supervisión de programas y la evaluación de los impactos que alcanzó. Lograr mayor descentralización Una mayor descentralización y delegación de autoridad a las representaciones locales facilitaría la pronta y oportuna toma de decisiones, lo que a su vez permitiría lograr una mejor ejecución de los programas con el consiguiente beneficio en la consecución de los resultados programados. Esta propuesta deberá estar acompañada de una

Esto está previsto dentro de los lineamientos del UNDAF y ECP de las NN.UU:

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REDUCIENDO LOS COSTOS DE TRANSACCIÓN E INCREMENTANDO LA EFECTIVIDAD DE LA ASISTENCIA

adecuada capacidad de análisis, para lo cual, en los casos necesarios se deberá fortalecer a las representaciones locales. Reprogramación y Reasignación de recursos Como resultado del análisis de la Matriz de Posicionamiento, se deberá trabajar en la asignación de nuevos recursos o la reprogramación de recursos existentes, para cubrir los déficit de financiamiento en algunas áreas sectoriales del POA 97-02. Esta reasignación se haría en base a reglas claras establecidas conjuntamente entre el Gobierno y la cooperación internacional. El objetivo de estas reasignaciones seria racionalizar y complementar esfuerzos, buscar sinergias y mayor eficiencia y llegar a una Matriz de Posicionamiento optima. Adicionalmente podrá ser necesaria eventualmente una reasignación de recursos hacia aquellos programas que tienen un mayor impacto en la lucha contra la pobreza. Para realizar este trabajo de manera efectiva, se necesitará en muchos casos la aprobación, de las Sedes y Directorios de los miembros de la cooperación internacional dentro del marco de sus respectivos mandatos, para reprogramar o reasignar 10s financiamientos vigentes hacia las prioridades actuales del país.7 Elaboración de presupuestos plurianuales El cambio de proyectos a programas con duración plurianual, hace que sea imprescindible buscar que los financiadores comprometan los recursos para la ejecución total de los programas, contribuyendo así a que estos no tengan interrupciones que impidan el cumplimiento de sus metas.
7

Para que esto sea posible, seguramente será necesario aprobar cambios en los procedimientos de programación presupuestaria de algunos países amigos e instituciones multilaterales. En lo posible estos ciclos de programación presupuestaria debieran tomar en cuenta el periodo gubernamental. Búsqueda de financiamiento conjunto. Para lograr mejorar la eficiencia en la asignación de recursos externos, se buscará el financiamiento conjunto de programas por instituciones multilaterales y bilaterales simultáneamente, cuando esto lleve a una mejor asignación de recursos. Una buena ilustración es el trabajo que un número de donantes han realizado en conjunto en el pilar institucionalidad para apoyar el Plan Nacional de Integridad. Esto facilitará la coordinación entre el Gobierno y la cooperación internacional en un mismo sector con el consiguiente beneficio de alcanzar metas con mayor impacto. Adicionalmente simplificará la gestión administrativa del Gobierno y de la implementación de los programas. La manera de cofinanciamiento deberá mantenerse en las diferentes modalidades existentes, para permitir una mejor adecuación a los mandatos de los miembros de la cooperación internacional. Adquisición de bienes y contratación de servicios. En el marco de la Ley SAFCO, el país cuenta con normas para la adquisición de bienes y la contratación de servicios con el propósito de que las instituciones lleven a cabo procesos transparentes, competiti-

La cartera del Banco Mundial, por ejemplo se reestructurará en julio de 1999 para adaptarla a los pilares y a los indicadores, lo cual requerirá aprobación del directorio

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vos y eficientes. Sin embargo, para que respondan adecuadamente a la responsabilidad fiduciaria de cada financiador, se requiere de una actualización, simplificación y mejor implementación de las mismas. será importante que, en la medida que las actuales normas sean actualizadas, la Comunidad Internacional considere hacia adelante la utilización de estas normas coma ya lo hacen hoy un conjunto de financiadores. Para implementar lo anteriormente mencionado, se necesitará en muchos casos la aprobación de las Sedes y Directorios de los miembros de la cooperación internacional.

Conclusiones
El reto de enfrentar la pobreza pasa por mantener un adecuado equilibrio político, económico y social. En el caso boliviano, si bien el país ha mantenido un ritmo de crecimiento positivo en un marco de estabilidad política y económica, sigue siendo insuficiente para situarnos en el promedio de los indicadores sociales de Latino América. La actual gestión de Gobierno, en base alas propuestas programáticas de los parti-

dos que constituyen la coalición de Gobierno y recogiendo las sugerencias de la sociedad civil por medio del Dialogo Nacional, ha establecido un programa de gobierno con metas claras alrededor de cuatro pilares: Oportunidad, Institucionalidad, Equidad y Dignidad. Si bien la asistencia externa al país se ha ido reduciendo paulatinamente como proporción del PIB durante los últimos años, esta sigue siendo de significativa importancia especialmente en el Programa de Inversión Pública que se constituye en el principal instrumento de lucha contra la pobreza del Gobierno. Con el objetivo de acelerar la lucha contra la pobreza, el Gobierno ha propuesto a la Comunidad Internacional un “Nuevo Marco de Relacionamiento Gobierno - Cooperación Internacional Hacia el Siglo XXI” sobre un conjunto de principios y acciones. El Gobierno espera recibir durante la XII Reunión del Grupo Consultivo, el apoyo de la Comunidad Internacional para poner en marcha este “Nuevo Marco” durante los próximos meses. De ser exitosa esta iniciativa podrá servir de ejemplo para replicarla en otros países en vías de desarrollo.

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Anexo 2 - RESUMEN EJECUTIVO PLAN NACIONAL DE ARMONIZACIÓN Y ALINEAMIENTO
Antecedentes
Cuando nos preguntamos si la ayuda al desarrollo ha tenido el impacto esperado, la respuesta es “no” en la mayor parte de los casos. De esta pregunta nace la necesidad de cambiar la manera en la que las agencias de cooperación se conducen actualmente, para permitir que los países en desarrollo puedan asumir el liderazgo (ownership) de sus procesos de desarrollo. En el año 1999, como iniciativa convergente de otras iniciativas de coordinación y armonización, se desarrolla en Bolivia el Nuevo Marco de Relacionamiento entre el Gobierno y la Cooperación Internacional, el cual establece principios y acciones orientadas a mejorar la intervención de los donantes y hacer más eficiente la ayuda al desarrollo. Actualmente, el proceso de armonización y alineamiento está basado en los compromisos asumidos en el HLF de Roma. Bolivia, ha sido piloto de una serie de iniciativas de coordinación y armonización (CDF, UNDAF, OECD/DAC Task Force on Donor Practices y actualmente OECD/DAC Task Team on Harmonisation and Alignment), lo que implica que el país tiene una experiencia importante en esta materia. En este estudio se plantean algunas de las razones del estancamiento del proceso de armonización alineamiento y las acciones que posibiliten el éxito de esta iniciativa de manera concreta. costos transaccionales en la administración de la ayuda para el desarrollo. La coordinación debe darse en cuatro niveles: Coordinación entre Gobierno y Cooperación Internacional, Coordinación al Interior del Gobierno, Coordinación entre Donantes y Coordinación al interior de las agencias de cooperación. Con el objetivo de coordinar las acciones y esfuerzos, el Gobierno y la Cooperación han establecido mecanismos formales de coordinación. Actualmente, la propuesta de coordinación del Gobierno se inicia a través de la conformación de 5 mesas de trabajo, que se desprenden del Plan de Gobierno del Presidente Mesa (Diálogo Nacional, Asamblea Constituyente, Productividad y Competitividad, Fiscal y Armonización) y el establecimiento de una instancia de toma de decisiones denominada “Grupo Gerencial, con la participación de representantes del Gobierno y la Cooperación Internacional. El objeto del presente estudio es elaborar y consensuar una propuesta que permita generar las condiciones necesarias para que la implementación del proceso de armonización en Bolivia tenga éxito. La voluntad política en este sentido es fundamental, y es destacable el nivel de liderazgo que ha asumido el Gobierno, pero la socialización de los acuerdos y acciones todavía es débil y existe poca coordinación. Para este estudio, la Cooperación Internacional y el Gobierno han trabajado de manera conjunta y coordinada, y se debe destacar la conformación de un equipo de acompañamiento al proceso, el cual ha sostenido reuniones y ha contribuido de

Coordinación
La Coordinación la entendemos como la conducta del Gobierno y la Cooperación Internacional orientada a mejorar su relacionamiento en todos los aspectos y reducir los

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manera importante al logro de los objetivos definidos en este estudio. El relacionamiento entre el Gobierno y la Cooperación Internacional, está basado en dos pilares fundamentales: Alineamiento, que comprende la Estrategia de Desarrollo, Definición de Políticas, Priorización de acciones, Uso de capacidades existentes y Reprogramación. Armonización, relacionada con Presupuesto, Sistema Nacional de Inversión Pública, Normas de adquisición de bienes y servicios, Cooperación Delegada, Ciclo del Proyecto y Análisis de contrapartes (apropiación)

Armonización
El trabajo en armonización está enmarcado en una agenda internacional, basada en los compromisos asumidos en el Foro de Alto Nivel de Armonización de Roma y una agenda nacional, en la que el Gobierno identifica acciones necesarias para optimizar la utilización de los recursos de la cooperación internacional en el contexto del Nuevo Marco de Relacionamiento Gobierno Cooperación Internacional. Armonización se refiere a la unificación de los procesos y procedimientos entre donantes, entre las instituciones del Gobierno y entre ambos, constituyéndose en una sola iniciativa. Las áreas identificadas en el estudio, sobre las cuales se proponen acciones de simplificación y/o armonización de procedimientos son: Primera fase: - Modificaciones Presupuestarias - Adquisiciones y contrataciones (Norma Básica, Banco Mundial y BID) - Solicitudes de desembolsos (SOES) Segunda Fase - Número de misiones de acompañamiento, seguimiento y evaluación (frecuencia y duración) - Reportes Financieros - Presentación de Auditorías Análisis Costo Beneficio de la Armonización El trabajo busca una estimación de los Costos de Transacción considerando tres aspectos: (a) Modificaciones Presupuestarias, (b) Procesos de Contratación y (c) Elaboración de Solicitudes de Desembolso (SOE’s) en tres escenarios: i) Estimación de costos de transacción “Actual”, ii) Estimación de costos de transacción “armonizando” (a), (b) y (c) y iii) Estimación de costos de tran-

Alineamiento
En Bolivia han sido varios los esfuerzos por alinear los recursos de la Cooperación Internacional a las prioridades definidas por los gobiernos. Desde la elaboración de matrices ordenadoras de la inversión hasta ejercicios de alineamiento de la cartera existente en base a criterios de eficiencia y priorización. El estudio, entiende que el alineamiento a las estrategias de desarrollo de los países debe estar basado en tres puntos importantes: Qué es lo que se alinea, a qué y se alinea y cómo se alinea? Actualmente, el ejercicio de alineamiento plantea realizar una reprogramación de recursos reasignando de los programas y proyectos de escasa ejecución, hacia programas priorizados, para poder cumplir con los objetivos trazados por el Gobierno. Se plantea también, la necesidad de flexibilizar las condiciones de desembolso de proyectos específicos, para convertirlas en condiciones programáticas con enfoque de gestión por resultados, en función a las prioridades definidas por el país.

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REDUCIENDO LOS COSTOS DE TRANSACCIÓN E INCREMENTANDO LA EFECTIVIDAD DE LA ASISTENCIA

sacción “armonizando” por separado cada uno de los procesos. La estimación de los Costos de Transacción está en función al ciclo del proyecto en la etapa de ejecución del convenio. Se han considerado tres entidades par el estudio. El Fondo de Inversión Productiva y Social, el Ministerio de Educación y el Sistema Boliviano de Tecnología Agropecuaria. El tiempo promedio que demora la ejecución del proyecto en las tres entidades es de 93 días. El tiempo promedio producto de la Armonización en la ejecución del proyecto, en las tres entidades es de 76,26 días, representando una disminución del 18 por ciento en términos porcentuales. Al estimar la Armonización por Procesos tenemos que: a) Las Modificaciones Presupuestarias disminuyen en un 4,55 por ciento para todos los financiadores. b) Los Procesos de Adquisiciones, disminuyen en un 2,96 por ciento en todas las fuentes de financiamiento. c) Las Solicitudes de Desembolso, respecto a los Costos de Transacción Actual, disminuyen en un 2,49 por ciento, para todos los financiadores. Si comparamos el Costo de Transacción ACTUAL con los Costos de Transacción ARMONIZANDO (a, b y c) observamos que disminuyen en un promedio del 19,28 por ciento. Si analizamos por financiador tenemos que en el BID disminuye en un 25,19 por ciento en el BM un 17,02 por ciento y en los bilaterales un 15,57 por ciento aproximadamente. Del análisis de los dos escenarios podemos concluir que debemos buscar la armonización en los tres procesos por el impacto global en los costos de transacción. De lo contrario, se corre el riesgo de que la armonización de cualquier proceso aislado

se diluya, o el impacto general sea marginal.

Contrapartes
En lo que se refiere a la Inversión Pública el estudio se focaliza en 2 aspectos: 1) Análisis de las contrapartes, Uno de los aspectos más importantes de las reformas y del ajuste estructural del Estado, fue la redefinición del Estado y de la participación del Tesoro General de la Nación como principal fuente de financiamiento de los proyectos de inversión pública. Las Leyes de Participación Popular, Descentralización Administrativa y la Ley del Diálogo Nacional han definido, establecido e instituido por una parte, los nuevos mecanismos y procedimientos de transferencias y asignación de recursos del Tesoro General de la Nación en los niveles departamental y municipal y por otra, la creación de nuevos niveles de gestión y de competencias del Estado. Para este análisis se han considerado las competencias Nacional, Departamental y Municipal, en lo que se refiere a características de las contrapartes, condicionamientos actuales, recursos, entidades, tipos de proyectos, y una propuesta en cada uno de los niveles. 2) Análisis de las capacidades institucionales en entidades del sector público, entre las que se consideran: - Capacidad de Planificación - Capacidad Normativa - Recursos Humanos - Prestación de Servicios Públicos - Capacidad Gerencial

Enfoque sectorial y programático
Una asociación efectiva a nivel sectorial

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requiere del establecimiento de estructuras administrativas que aseguren a la cooperación internacional que los fondos destinados al desarrollo serán asignados de manera coordinada y consensuada considerando las prioridades del Gobierno. Los programas sectoriales son una forma de enfrentar este desafío, conciliando las prioridades del gobierno y de la cooperación internacional. Bolivia ha iniciado el proceso de implementación de programas sectoriales, que desde hace algún tiempo a tras se han venido sentando las bases. Los sectores más desarrollados en el avance de esta iniciativa son Saneamiento Básico y Educación. El sector salud, se encuentra en un proceso preliminar, con algunas experiencias interesantes en el pasado, sin embargo es rescatable que sus autoridades hayan expresado la voluntad y la decisión política de iniciar la preparación del programa en cuestión. El sector Saneamiento Básico, cuenta con un convenio de financiamiento entre el Gobierno de Bolivia y la Cooperación de la Unión Europea denominado “Programa de Apoyo Sectorial para el Abastecimiento de Agua y Saneamiento -PASAAS” con el objetivo de apoyar la política sectorial del Gobierno a través de la promoción de la sostenibilidad de los servicios, mejora del sistema de financiamiento y mayores recursos de inversión. Esta operación es la concreción de muchos años de trabajo coordinado entre el Gobierno Nacional y la CI primero en el fortalecimiento del sector, la institucionalización de los servidores públicos y el apoyo financiero. En el sector educación tenemos como experiencia importante el Programa de Reforma Educativa (PRE) que se ejecuto en los años 1995 al 2003. Las negociaciones con la cooperación internacional surgen debido a

los escasos recursos del Estado para financiar la implantación de la Reforma Educativa en Bolivia. El Estado Boliviano decidió asumir la responsabilidad de mantener las decisiones de políticas educativas bajo su responsabilidad, sin injerencias ni presiones. Se logró implementar la reforma educativa a través de un enfoque subsectorial que orientaba los recursos de distintas agencias de la cooperación internacional hacia los objetivos establecidos por el Gobierno Nacional. El sector cuenta con un convenio de financiamiento “Fondo de Apoyo al Sector Educativo” entre el Gobierno de Bolivia y el Ministerio de Cooperación al Desarrollo de los Países Bajos, bajo un enfoque Sectorial en la Educación de Bolivia, profundizando el enfoque subsectorial de la primera etapa del PRE. El monto de financiamiento alcanza a $us. 75 millones de dólares y el organismo ejecutor es el Ministerio de Educación. El sector salud es uno de los sectores más retrasados en la preparación de programas sectoriales. A finales de noviembre del año en curso el Ministerio de Salud y Deportes organizó en la Ciudad de La Paz el Taller de Enfoque Sectorial en salud, donde se asumieron los siguientes compromisos: - El Ministerio de Salud y Deportes se comprometió a elaborar la política sectorial en salud. - El Ministerio de Salud y Deportes incluirá en su estrategia los principios del enfoque sectorial. - Compromiso entre el gobierno nacional y la cooperación internacional para fortalecer las capacidades institucionales y respetar los mecanismos vigentes en el gobierno. - El Ministerio de Salud y Deportes se comprometió a elaborar el plan de acción.

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REDUCIENDO LOS COSTOS DE TRANSACCIÓN E INCREMENTANDO LA EFECTIVIDAD DE LA ASISTENCIA

Los resultados que se alcanzaron en el mencionado Taller demuestran que existe la voluntad y la decisión política por parte del Ministerio de iniciar la preparación del programa sectorial.

de encarar un proceso de armonización y alineamiento, que parte por descentralizar desde las oficinas centrales las decisiones a las misiones residentes, con el objeto de evitar demoras y el incremento de los costos de transacción. Fortalecimiento de las capacidades Institucionales La necesidad de fortalecer las capacidades institucionales a nivel de los Ministerios Sectoriales, entidades descentralizadas y entidades ejecutoras, fue una de las conclusiones más relevantes en el diagnóstico de los cuellos de botella de la inversión pública y la gestión de los proyectos que cuentan con financiamiento externo. Se debe definir un programa de asistencia técnica en las distintas instancias del gobierno con las que se pretenda encarar un programa de reforma institucional. La principal sugerencia es que el programa de asistencia técnica debe alinearse a la necesidad de encarar reformas institucionales, cuyo objetivo prioritario es el fortalecimiento de las capacidades institucionales. Compromisos financieros Es importante garantizar un mecanismo de financiamiento para la puesta en marcha del Plan Nacional de Armonización y Alineamiento (PNAA), con el compromiso de la cooperación internacional, con recursos financieros y de asistencia técnica, administrados por la Secretaría Técnica para la Armonización y el Alineamiento. Áreas estratégicas del Plan Nacional de Armonización y Alineamiento Las áreas estratégicas que conforman el PNAA, son: Coordinación, Alineamiento y Armonización.

Plan de Implementación
La implementación del Plan permitirá identificar los pasos a seguir en el proceso de implementación del Plan de Nacional de Armonización y Alineamiento, así como los tiempos, presupuesto y acciones necesarias para poder avanzar en el mismo. Objetivo General Lograr mayor efectividad en la ayuda al desarrollo, mejorando la forma de trabajo entre el gobierno y la comunidad internacional, reduciendo los costos de transacción a través de la implementación de acciones e iniciativas identificadas dentro del proceso de armonización y alineamiento. Requisitos para la Implementación del Plan Nacional de Armonización y Alineamiento La implementación del Plan Nacional exige de tres requisitos importantes: voluntad política, fortalecimiento de las capacidades institucionales y compromisos financieros. Voluntad política Uno de los requisitos más importantes para la implementación del Plan Nacional de Armonización y Alineamiento es la voluntad política, que se debe reflejar en la voluntad expresa del Gobierno de llevar adelante un Plan Nacional de Armonización y Alineamiento lo que supone por un lado la simplificación de los procedimientos. Asimismo, la voluntad de la Cooperación Internacional

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BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

Cronograma de Implementación El Cronograma de implementación de Plan Nacional de Armonización y Alineamiento considera un tiempo de 16 meses aproximadamente, mismo que detallamos a continuación. La profundización de los avances en materia de coordinación, tiene previsto iniciar operaciones a partir de marzo 2005 y se prolongará hasta julio del 2006. El área estratégica de alineamiento, tiene previsto iniciar las tareas en enero de 2005 y que se prolongue su implementación hasta abril de 2006, totalizando 16 meses. La armonización y simplificación de los seis procesos identificados, tiene una duración de siete meses, de abril a octubre de 2005. Presupuesto El tiempo de implementación del Plan Nacional de Armonización y Alineamiento es de 16 meses aproximadamente con un costo total de $us. 497.000. Los recursos externos alcanzan a $us. 267.000 y la contraparte nacional a $us. 230.000.

Ruta crítica El Plan Nacional de Armonización y Alineamiento tiene previsto un horizonte de corto, mediano y largo plazo, en el cual se reflejan acciones y tareas previstas. En el corto plazo nos referimos a los primeros 16 meses de implementación del Plan, cuyo objeto es sentar las bases de un proceso de coordinación, armonización y alineamiento entre el Gobierno y la Cooperación Internacional. En el mediano plazo, se debe estructurar programas sectoriales apoyados en procedimientos y procesos armonizados, y diseñar planes y políticas sectoriales. Finalmente a largo plazo se espera contar con una política de relacionamiento entre Cooperación y Gobierno sobre la base de los principios del nuevo marco de relacionamiento, traducido en el alineamiento hacia las estrategias de desarrollo nacionales, instituciones fortalecidas, gestión eficiente de los recursos de financiamiento externo y procesos plenamente armonizados.

CRECER MÁS Y MEJOR

GESTIÓN Y SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA PÚBLICA
Carlos Mollinedo y Julio Velasco

ntre 1998 y 2004, la deuda pública total de Bolivia ha ido aumentando rápidamente en términos absolutos y en porcentaje del Producto Interno Bruto (PIB). Así, la deuda interna se ha más que duplicado durante el periodo señalado, mientras que la deuda externa ya ha sobrepasado los niveles previos a las iniciativas de alivio que favorecieron al país en el pasado reciente. Esta tendencia es preocupante. Por ello, a fin de evitar una nueva crisis de la deuda, es necesario mantener un superávit primario permanente superior al 1% del PIB. Esto será posible si se elevan los ingresos del sector público mediante medidas sostenibles en el tiempo y se administra más eficientemente el gasto público sin que los servicios públicos se resientan. Además, el gobierno debe mejorar su gestión de la deuda pública para manejar bien los riesgos y definir una estrategia de endeudamiento que vaya más allá de las necesidades de financiamiento del sector público. Finalmente, es recomendable que el gobierno encauce y ordene la deuda de prefecturas y municipios (deuda subnacional), porque podría generar problemas de vulnerabilidad fiscal cuando se amplíe el proceso de descentralización.

E

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BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

ANTECEDENTES
El monto de la deuda pública de Bolivia aumentó del 64 por ciento del PIB en 1998 a cerca del 75 por ciento en 2005. Esto se debió a la subida del déficit fiscal, que alcanzó un máximo próximo al 9 por ciento del PIB en 2002 (Gráfico 1). Este desequilibrio fiscal puede atribuirse fundamentalmente a tres causas: el aumento del costo de la reforma de pensiones, que cada año supone un gasto de alrededor de 4.5 por ciento del PIB, el deterioro de los ingresos fiscales debido a la crisis internacional iniciada a fines de los 90 y la aplicación esporádica de políticas expansivas por parte del gobierno. Sin embargo, la incidencia de estos factores sobre las finanzas públicas es desigual: mientras que la caída de los ingresos tributarios y la aplicación de políticas expansivas limitan su alcance al ciclo económico, el costo de la reforma de pensiones continuará socavando las finanzas públicas. Según estimaciones recientes, este costo podría llegar a superar el 3 por ciento del PIB en el año 2020 (Banco Mundial, 2004). El aumento de estas obligacio-

nes ha provocado que Bolivia tenga una de las deudas más altas de la región, superada sólo por Argentina y Uruguay, donde incluso se han afrontado cesaciones de pagos (Gráfico 2). La deuda interna pasó de representar montos insignificantes a mediados de los 90 a abarcar un tercio de la deuda total en el 2005. Sin embargo, el impacto de este aumento fue mitigado parcialmente a partir de 1997, cuando la deuda externa se estancó en torno al 55 por ciento del PIB debido, sobre todo, a los programas de alivio puestos en marcha en el marco de la iniciativa para Países Pobres Altamente Endeudados (HIPC, por sus siglas en inglés). Este paso se verá profundizado por la Iniciativa para el Alivio de la Deuda Multilateral (MDRI, por sus siglas en inglés), que permitirá la cancelación de la deuda contraída con el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial (BM) (Recuadro 1). Por otro lado, el aumento de la deuda interna está haciendo que la deuda pública sea más costosa. Así, mientras la tasa implícita de interés de la deuda interna está cercana al 8,5 por ciento, la de la deuda externa está próxima al 2

Gráfico 1 - EVOLUCIÓN DE LA DEUDA PÚBLICA (en porcentaje del PIB)
90% 85% 80% 75% 70% 65% 60% 55% 50% 45% 40% Deuda externa Deuda interna
2% 76% 73% 3% 6% 7% 64% 58% 56% 57% 55% 56% 57% 8% 64% 57% 51% 11% 13% 19% 20% 22% 23% 23%

% del PIB

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005(*)

Nota: (*) La información del 2005 se estima a partir de datos de noviembre del 2005 Fuente: Ministerio de Hacienda y Banco Central de Bolivia.

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LA GESTIÓN Y LA SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA EN BOLIVIA

Gráfico 2 - LA DEUDA PÚBLICA EN AMÉRICA LATINA (en porcentaje del PIB)
Guatemala Mexico Chile* Costa Rica El Salvador Venezuela Perú Ecuador Colombia Brasil Haiti Honduras Panamá Bolivia Uruguay Argentina* 0% 20% 40% 60% 80% 100% % del PIB

Doméstica Externa Total

120%

140%

160%

Nota: No se dispone de una desagregación para Argentina y Chile. Fuente: CEPAL (2004), Ministerio de Hacienda y BCB.

por ciento (por debajo de Chile, Perú y Ecuador, donde es superior al 5 por ciento, o de Colombia y México, donde está cercana al 8 por ciento). El reducido costo de la deuda externa se debe a que el 90 por ciento de la misma es multilateral. En ella destaca la contraída con el BM (38 por ciento), la correspondiente al Banco Interamericano de Desarrollo, BID, (36 por ciento) y la de la Corporación Andina de Fomento, CAF, (16 por ciento). Dos de estos acreedores, el BM y el BID, otorgan créditos en condiciones muy favorables, ya que tienen en cuanta el bajo desarrollo económico de Bolivia. La concentración de la deuda externa en tres entidades se debe a los programas de reestructuración y alivio concebidos desde mediados de los 80, que permitieron eliminar casi toda la deuda de los acreedores privados y reducir la carga de la deuda bilateral y multilateral. Sin embargo, se teme que el costo de la deuda externa aumente en el futuro, por las siguien-

tes razones: (i) la CAF, que presta dinero en condiciones más costosas que el BM y BID, está aumentando sus préstamos, induciendo con ello un alza en el costo promedio de la deuda externa; (ii) además, en el mediano plazo, se espera una reducción de las fuentes concesionales de financiamiento debido a que Bolivia ya está alcanzando un ingreso per cápita relativamente elevado como para continuar accediendo a recursos blandos. Cabe recordar que los préstamos concesionales de los organismos internacionales se otorgan únicamente a los países con un nivel de desarrollo relativo muy bajo, y Bolivia va dejando de serlo. Otro problema asociado con el crecimiento de la deuda interna es su elevada dolarización. A fines del 2004, el 75 por ciento de la deuda interna estaba denominada en dólares americanos, lo cual expone a las cuentas fiscales a las oscilaciones cambiarias. Esta fragilidad se hizo evidente a fines de los 90, cuando el Banco Central de Boli-

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BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

via (BCB) tuvo que acelerar el ritmo de devaluación para mantener la competitividad del tipo de cambio real, encareciendo indirectamente el servicio de la deuda interna. Recientemente, el gobierno ha realizado un esfuerzo destacable para reducir la deuda in-

terna consignada en dólares, introduciendo instrumentos de deuda en Unidades de Fomento a la Vivienda (UFV) que protege al tenedor de la inflación, pero permite reducir la exposición de la deuda a variaciones en el tipo de cambio.

Recuadro 1 - REESTRUCTURACIÓN Y ALIVIO DE LA DEUDA EXTERNA EN BOLIVIA

Desde mediados de los 80, se impulsaron diferentes iniciativas orientadas a reducir la carga de la deuda externa sobre las finanzas públicas. En este sentido destacan los programas de recompra de la deuda privada practicados hasta 1993, que permitieron eliminar prácticamente toda la deuda externa privada. También cabe mencionar las negociaciones del Club de París realizadas a lo largo de los 90, que reprogramaron la deuda bilateral. Sin embargo, los esfuerzos más amplios en esta dirección fueron los realizados a partir de 1997 en el marco de las iniciativas HIPC, que también afectaban a la deuda multilateral. Las reformas estructurales aplicadas en la década de los 90 permitieron a Bolivia poner en marcha un plan de alivio mediante las dos primeras iniciativas HIPC de manera relativamente ágil, en comparación con otros países favorecidos. A partir de septiembre de 1998 se hizo efectiva la primera iniciativa, eliminando obligaciones por un monto de 476 millones de dólares en valor actual. El segundo alivio HIPC se hizo realidad a partir de junio de 2001, con la condonación de una cantidad equivalente a 1.188 millones de dólares en valor actual. Como parte de la Iniciativa de Colonia, Bolivia se benefició luego de un tercer alivio HIPC que le permitió cancelar la mayor parte de la deuda bilateral restante. El impacto de estas iniciativas sobre la sostenibilidad ha sido desigual, debido al diferente destino que se ha dado a los fondos. La primera y la tercera iniciativa son, potencialmente, un alivio fiscal, pues no exigen que los recursos se destinen a fines específicos. La Ley del Diálogo Nacional determinó, por el contrario, que los recursos de la segunda iniciativa se destinaran a incrementar el gasto en salud y educación. A mediados del 2005, el Grupo de los ocho países más industrializados del mundo (G8) ha impulsado la MDRI (Iniciativa para el Alivio de la Deuda Multilateral), que permitirá condonar la deuda contraída con el Fondo Monetario Internacional (FMI) y con la Asociación Internacional de Fomento (AIF) – ventanilla de financiamiento en condiciones concesionales del Banco Mundial (BM). En diciembre de 2005, el FMI aprobó el alivio de la deuda pendiente contratada por Bolivia antes del primero de enero de 2005, que se hará efectivo a principios del 2006. Esto representa cerca de 231 millones de dólares, o 222 millones si se excluye el remanente del alivio HIPC otorgado por este organismo. Se espera que en julio de 2006, el BM haga efectiva la cancelación de cerca de 1.500 millones de dólares de la deuda contraída con la AIF. Esto equivale al 100 por ciento de la deuda pendiente contraída y desembolsada hasta diciembre del 2003. A diferencia del HIPC II, el MDRI podría provocar que disminuyeran los recursos asignados a Bolivia por el AIF. Los recursos adicionales que serían asignados al BM para otorgar el alivio no serán entregados automáticamente a los países beneficiarios. Por el contrario, estos tendrán que competir con el resto de “países AIF” por una mayor asignación con base a desempeños de resultados y políticas. Por ello, es importante que Bolivia mejore el rendimiento de sus políticas a fin de lograr una mayor presencia dentro de esta nueva iniciativa.

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LA GESTIÓN Y LA SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA EN BOLIVIA

Gráfico 3 - COMPOSICIÓN DE LA DEUDA EXTERNA, 2004 (porcentajes del total)
Otros multilaterales* 2% Bilaterales** 8%

Gráfico 4 - COMPOSICIÓN DE LA DEUDA DOMESTICA 2004* (porcentaje del total)
Otros** 14% Letras del tesoro 12% Bonos del tesoro 21%

CAF 16%

BM 38%

Bonos AFP 53%

BID 36%
Nota: (*) FONPLATA, FND, OPEP y BIAPE. (**) España, Brasil, Japón, Alemania, Francia, República Popular de China, Italia y Corea del Sur. Fuente: BCB. Nota: (*) Sólo deuda interna contratada con el sector privado. (**) Títulos emitidos por el BCB, otros bonos del TGN, deuda flotante y certificados fiscales. Fuente: Ministerio de Hacienda y BCB.

Asimismo, la rapidez con que creció la deuda interna no permitió que las instituciones encargadas de su gestión fuesen eficientes. Antes del crecimiento de la deuda interna, la gestión de la deuda pública era relativamente simple, pues se limitaba a las obligaciones concentradas en pocos acreedores, que se contrata además en condiciones financieras favorables. Este problema todavía no es grave, ya que las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) tienen más del 50 por ciento de la deuda interna que se contrata en condiciones muy rígidas y a plazos que oscilan entre los 9 y los 15 años (Gráfico 4). Sin embargo, a medida que el mercado interno de la deuda se vaya desarrollando y las fuentes concesionarias de financiamiento externo se agoten, será indispensable mejorar el sistema de gestión de deuda. Otro tema clave asociado a la deuda pública es el endeudamiento subnacional, es decir, el que contraen prefecturas y municipios. La descentralización fiscal impulsada

durante los años 90 permitió que se endeuden las prefecturas y los municipios (en especial, los grandes), lo que ha creado una masa de pasivos contingentes para el gobierno central equivalente al 5 por ciento del PIB. La sostenibilidad de estas obligaciones es muy frágil, ya que sólo 10 de los 327 municipios acumulan el 90 por ciento de la deuda municipal. Más aún, si la propuesta de autonomías regionales progresa y se profundiza la descentralización, la sostenibilidad de la deuda de las prefecturas puede verse comprometida a menos que se refuercen simultáneamente sus mecanismos de control.

LA SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA
La estructura actual de la deuda pública de Bolivia hace que ésta sea insostenible en el mediano plazo y que el país se haga con ello más vulnerable. De acuerdo a un análisis de Fitch Ratings, en diciembre de 2005 la calificación de la deuda era B-, con tenden-

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BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

cia negativa. Por ello, es pertinente preguntarse cómo realizar un ajuste fiscal que permita garantizar la sostenibilidad del endeudamiento. Para abordar este problema se presenta aquí un modelo en el que se incluye el monto de la deuda consolidada, aunque por carencia de información se excluyen los pasivos contingentes (el Anexo I recoge en detalle las características del modelo empleado). El Recuadro 2 presenta los supuestos empleados en este ejercicio. El Gráfico 5 muestra que si el déficit primario entre 2006 y 2020 sigue en torno al 1,7 por ciento del PIB, como ocurrió entre 1990 y 2005, la deuda no será sostenible a pesar de la cancelación de la deuda con el FMI y con la AIF. En este escenario, la deuda disminuiría del 74 por ciento del PIB en 2005 al 60 por ciento en 2006 gracias a la

cancelación, pero luego aumentaría continuamente hasta situarse por encima de 115 por ciento del PIB en 2020. Esto se debe a que el déficit observado en el pasado fue tan grande que neutralizó las diferentes iniciativas de alivio de la deuda externa. El proceso se agravaría por el aumento esperado del costo de la deuda debido al agotamiento de fuentes concesionales de financiamiento y de la creciente tendencia al financiamiento interno. Sin esta cancelación de deuda, la situación sería más grave, pues ésta aumentaría hasta 140 por ciento del PIB en 2020. Para que Bolivia no experimente un aumento desmesurado de su deuda pública con respecto al PIB, es necesario que mantenga un superávit primario de manera sostenida y creciente. El Gráfico 6 muestra que, para preservar la deuda próxima al 55 por ciento

Recuadro 2 - SUPUESTOS DEL ESCENARIO BASE

Jugando de manera sistemática con las posibilidades, se ha pensado en un escenario base construido sobre las siguientes premisas: - El crecimiento se mantiene en el 3,5 por ciento, el equivalente al crecimiento promedio observado entre 1990 y 2005. Este supuesto implica que las exportaciones bolivianas de gas natural no aumentarán considerablemente y que Bolivia sólo abastecerá a los mercados regionales de Brasil y Argentina. Pero también se descarta la posibilidad de que una crisis social y/o financiera llegue a afectar significativamente al crecimiento a mediano plazo. - La inflación y la devaluación son iguales a 4,5 por ciento. - Los desembolsos externos netos dentro del financiamiento del déficit fiscal disminuyen progresivamente del 50 por ciento al 40 por ciento del déficit público – al ser de uso más flexible, el gobierno podría preferir el financiamiento interno a medida que el crédito externo concesional se va agotando. - La cancelación de la deuda con el FMI y con la AIF se hace efectiva en el 2006 y asciende a 1.700 millones. - La tasa implícita de interés de la deuda externa se mantiene cerca al 2,3 por ciento durante 2006, pero aumenta a 2,8 por ciento el 2007 debido a que la cancelación de la deuda deja un cartera de deuda externa menor, aunque más costosa. Tras el 2007, la tasa implícita aumentaría progresivamente hasta 5,5 por ciento en el 2020 debido al agotamiento de las fuentes concesionarias de financiamiento externo. - La tasa de interés implícita de la deuda doméstica se mantiene cercana al 8,5 por ciento.

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LA GESTIÓN Y LA SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA EN BOLIVIA

Gráfico 5 - EVOLUCIÓN DE LA DEUDA SI EL DÉFICIT PRIMARIO SE MANTIENE EN LOS NIVELES HISTÓRICOS (en porcentaje del PIB)
150% 140% 130% 120% 110% 100% 90% 80% 70% 60% 50% 5% 4% 3% 2% 1% 0% -1% -2% -3% -4% -5%
Déficit primario como porcentaje del PIB Déficit primario como porcentaje del PIB Deuda pública como porcentaje del PIB

2005

2007

2009

2011

2013

2015

2017

Nota: La información del 2005 se estima a partir de los datos de noviembre del 2005. La reducción de la deuda acumulada observada en 2006 se debe al IADM.

Gráfico 6 - DÉFICIT PRIMARIO NECESARIO PARA MANTENER EL NIVEL DESPUÉS DE LA CANCELACIÓN (en porcentaje del PIB)
100% 95% 90% 85% 80% 75% 70% 65% 60% 55% 50% 5% 4% 3% 2% 1% 0% -1% -2% -3% -4% -5%
Deuda pública como porcentaje del PIB

2005

2007

2009

2011

2013

2015

2017

Nota: La información del 2005 se estima a partir de los datos de noviembre del 2005. La reducción de la deuda acumulada observada en 2006 se debe al IADM.

del PIB tras el alivio MDRI, es necesario un superávit primario del 1 por ciento del PIB en 2007. Pero como se espera que el costo de la deuda aumente en el tiempo, será necesario que dicho superávit aumente hasta el 1,8 por ciento del PIB en el 2020. La Tabla 1 muestra que este resultado puede verse afectado por variaciones en la tasa de crecimiento del PIB; por ejemplo, si el creci-

miento económico a partir del 2007 fuera del 2,5 por ciento, el superávit primario debería llegar al 2,3 por ciento del PIB el 2020, y no al 1,8 por ciento. Estos resultados muestran que una reducción del crecimiento de largo plazo en un punto porcentual implica un aumento en el esfuerzo fiscal requerido de cerca de 0,5 puntos porcentuales del PIB. Empero, esta misma Tabla muestra lo

2019

2019

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BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

Tabla 1 - SENSIBILIDAD DEL DÉFICIT PRIMARIO REQUERIDO SEGÚN DIFERENTES SUPUESTOS SOBRE EL CRECIMIENTO ECONÓMICO (porcentaje del PIB)

Tasa de crecimiento del PIB 2,5% 3,0% 3,5% (base) 4,0% 4,5%

2007 1,5% 1,2% 0,9% 0,6% 0,4%

2010 1,7% 1,4% 1,1% 0,8% 0,6%

2015 2,0% 1,7% 1,5% 1,2% 0,9%

2020 2,3% 2,1% 1,8% 1,5% 1,3%

importante que es un mayor crecimiento para alcanzar la sostenibilidad de la deuda pública. Un aumento en el crecimiento en un punto porcentual reduce el déficit primario requerido en cerca de 0,5 puntos porcentuales del PIB. De acuerdo con la información preliminar, el superávit primario esperado para el 2005 podría estar por encima del 1,0 por ciento del PIB. Ése sería un avance considerable para contener el crecimiento de la deuda pública. Sin embargo, la sostenibilidad de este logro aún es incierta. El reciente deterioro del clima de inversiones ha afectado a las perspectivas de crecimiento a mediano plazo, y podría impedir la implementación de medidas de ajuste fiscal de largo alcance. Más aún, este resultado se debe principalmente a un contexto externo favorable y a la introducción del Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH), que si bien está aumentando los ingresos en el corto plazo, también podría estar comprometiendo el desarrollo del sector. Además, la distribución de los ingresos del IDH deja poco margen para contener el gasto público, pues la mayor parte de ellos se entregan hoy a los niveles subnacionales de gobierno, que son menos controlables, lo cual deja al Tesoro en una situación delicada. Por otro lado, las finan-

zas públicas son vulnerables a los cambios en estos flujos de asistencia internacional. Una reducción abrupta de estos recursos podría limitar la posibilidad de contener el déficit y afectaría a la inversión pública. Al mismo tiempo un aumento en la tasa de devaluación también puede incidir sobre la sostenibilidad de la deuda debido, en parte, a la elevada dolarización de la misma. Si la moneda se devalúa de manera permanente un punto porcentual por encima de la inflación, alcanzando una tasa del 5,5 por ciento anual, el esfuerzo fiscal requerido aumentaría en 0,3 puntos porcentuales del PIB. Actualmente, este riesgo parece ser menor debido a que el aumento de las reservas del BCB motivado por las exportaciones de gas natural, ha permitido reducir la tasa de devaluación muy por debajo de la tasa de inflación. Sin embargo, mantener tasas de devaluación tan reducidas no parece sostenible en el mediano plazo, pues implicaría una apreciación real sostenida, lo cual afecta a la competitividad de la economía. Opciones de política Ante el diagnóstico previo, se sugieren las siguientes medidas: > Aprovechar el actual entorno externo favorable para consolidar un superávit pri-

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LA GESTIÓN Y LA SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA EN BOLIVIA

mario superior a 1 por ciento del PIB. Esto implica evitar que el alza de los ingresos y el alivio de la deuda se traduzca en un aumento equivalente en el gasto. En un contexto favorable como el actual, dicho ajuste no sólo permitiría evitar un mayor impacto social, sino también generaría cierto margen fiscal para afrontar crisis futuras. > Consolidar, en el mediano plazo, el ajuste fiscal alcanzado mediante políticas que contengan el gasto y aumenten los ingresos tributarios. La meta de estas medidas es reducir la deuda. Un gasto público más eficiente evitaría un retroceso en la provisión de servicios públicos, en especial, aquellos dirigidos a reducir la pobreza. Asimismo, la estructura y eficiencia del sistema tributario pueden mejorar si los ingresos aumentan sin afectar sensiblemente a los pobres (véase el estudio sobre impuestos, capacidades de recaudación y distribución). > Mejorar las capacidades de gestión para administrar una deuda pública altamente vulnerable y cada vez más compleja.

PROBLEMAS DE GESTIÓN DE LA DEUDA PÚBLICA
Hasta mediados de los 90, la gestión de la deuda era sencilla, porque ésta se concentraba en pocos acreedores y bajo condiciones financieras muy favorables. De allí en adelante, el continuo aumento de la deuda interna está haciendo que la cartera se torne cada vez más compleja, lo cual exige una mejora en los sistemas de gestión. Además, el paulatino agotamiento de las fuentes concesionales de financiamiento externo esperado en el mediano plazo hará la cuestión de la gestión de la deuda pública sea cada vez más relevante. Asimismo, el alto endeu-

damiento subnacional exige mejorar los sistemas de información y gestión de deuda (la problemática de la deuda subnacional es abordada en el apartado siguiente). De acuerdo con la legislación vigente, el Ministerio de Hacienda lidera el sistema de gestión de la deuda y es responsable de formular y ejecutar la política de endeudamiento en coordinación con las restantes políticas económicas y sociales (Recuadro 3). Sin embargo, existen responsabilidades poco precisas y fallas de coordinación que merman la eficacia del sistema de gestión. Ninguna entidad dispone de un mandato claro para gestionar todos los tipos de pasivos del sector público con una estrategia unificada. En consecuencia, no existe una política de endeudamiento explícita que establezca objetivos claros que permitan establecer metas intermedias y evaluar resultados. Por lo tanto, el endeudamiento responde a la necesidad de financiar el déficit, dejando de lado la reducción de costos y riesgos. Los sistemas de información de la deuda no están bien integrados, lo que dificulta su gestión. La información correspondiente a la deuda externa registrada por el BCB y la de la deuda interna administrada por la DGCP es realizada en el Sistema de Gestión y de Análisis de la Deuda (SIGADE). Este sistema está adecuadamente enlazado, permitiendo que se consolide la deuda del gobierno central. Sin embargo, aún existen problemas de registro de la deuda de gobiernos subnacionales, lo que impide conocer con exactitud el monto total de la deuda del sector público (este problema es abordado en el siguiente apartado). Por otro lado, los sistemas de información de deuda no están enlazados con el Sistema Integrado de Gestión Administrativa (SIGMA), lo que dificulta la gestión financiera: para su ejecución y pago, la DGCP debe extraer datos del sistema de gestión a

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BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

Recuadro 3 - INSTITUCIONES QUE INTERVIENEN EN LA GESTIÓN DE LA DEUDA PÚBLICA

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En la gestión de la deuda pública participan las siguientes instituciones: El Ministerio de Hacienda es el órgano rector del Sistema de Crédito Público y por consiguiente, está encargado de establecer la estrategia de endeudamiento junto al Consejo Nacional de Políticas Económicas, y de manera coherente con las restantes políticas de Estado. La Dirección General de Crédito Público del Ministerio de Hacienda (DGCP) es el órgano ejecutivo encargado de la eficiencia en la gestión de la deuda pública. En este sentido, la DGCP se encarga de establecer las modalidades de las operaciones de crédito realizadas por el sector público y supervisar el cumplimiento del servicio de la deuda. Asimismo, es la responsable de coordinar la supervisión de la deuda subnacional. Diferentes unidades operativas de la deuda a nivel central, regional y municipal y otras agencias de gobierno están encargadas de supervisar y registrar las operaciones de deuda de estos niveles de gobierno. Además, la unidad operativa del nivel central tiene la función de establecer procedimientos que rijan la gestión de la deuda a nivel nacional, regional y municipal. El Banco Central de Bolivia (BCB) lleva el registro oficial de la deuda pública externa. En su papel de agente financiero del gobierno, es responsable de hacer efectivo el servicio de la deuda externa y prestar servicios relacionados con la contratación de crédito externo. También participa en los procesos de renegociación de la deuda externa y en la emisión, colocación y administración de títulos de deuda pública.

fin de registrar manualmente las transacciones del servicio de la deuda en el SIGMA. El BCB tiene un equipo capacitado para analizar la sostenibilidad de la deuda pública total, lo que le permitió tomar el liderazgo cuando se negociaron las iniciativas de alivio HIPC. Asimismo, la DGCP ha desarrollado capacidades para analizar la sostenibilidad de la deuda del Tesoro General de la Nación. A pesar de ello, aún no se identifican ni cuantifican los pasivos contingentes que podrían llegar a poner en peligro la sostenibilidad de la deuda pública. Esto tiene especial importancia para el gobierno central. Por ejemplo, si algún municipio no puede pagar su deuda, éste interviene para reprogramarla internamente, generando un sistema implícito de garantía (el Anexo I presenta una valoración preliminar de los pasivos contingentes).

A pesar de estas limitaciones, el gobierno ha hecho notables esfuerzos por reducir la vulnerabilidad de la deuda, en especial la deuda interna. En este sentido, hay que destacar el esfuerzo por reducir la dolarización de la deuda interna. En 2003 se decidió que toda nueva deuda contratada con las AFP debería estar denominada en Unidades de Fomento a la Vivienda (UFV), lo que permitió reducir la dolarización de los Bonos AFP que representan más del 50 por ciento de la deuda interna. Cabe recordar que las UFV son un mecanismo de indexación del Índice de Precios al Consumidor. Por otro lado, a través de operaciones de mercado abierto se ha reducido la dolarización de la deuda doméstica restante de cerca del 95 por ciento a mediados de 2002 a niveles inferiores al 60 por ciento a fines del 2005 (Gráfico 7).

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LA GESTIÓN Y LA SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA EN BOLIVIA

Otra vulnerabilidad relevante relacionada con la deuda interna es la generada por la elevada proporción de vencimientos a corto plazo que provocan grandes riesgos de refinanciamiento. Este problema sigue vigente pese al esfuerzo realizado por el gobierno para ampliar los plazos de la deuda interna, lo que permitió extender su maduración promedio de 200 días en 2002 a 700 a fines de 2005 (Gráfico 8). Los vencimientos de los instrumentos de la deuda interna contraída por las AFP podrían ocasionar problemas de liquidez en el mediano

plazo, porque se espera que su servicio aumente rápidamente a partir de 2008. Los bonos colocados con las AFP son instrumentos con largos periodos de maduración que aliviaron las necesidades de liquidez del sector público. Sin embargo, estos instrumentos comenzarán a fenecer masivamente a partir de 2008, lo que exigirá un esfuerzo fiscal adicional. Opciones de política para el corto plazo Por todo lo señalado, sería recomendable, casi de forma inmediata:

Gráfico 7 - COMPOSICIÓN DE LOS INSTRUMENTOS DEL TESORO EN EL MERCADO ABIERTO (porcentajes del total)
100% % denominado en dólares 90% 80% 70% 60% 50% Dec-01
Fuente: BCB.

40% 30% 20% 10% 0% Jun-02 Dec-02 Jun-03 Dec-03 Jun-04 Dec-04 Jun-05 % denominado en UFV

% denominado en dólares % denominado en UFV

Gráfico 8 - MADURACIÓN PROMEDIO DE COLOCACIONES DE INSTRUMENTOS DEL TESORO (número de días)
2000 1800 1600 1400 1200 1000 800 600 400 200 ene-02 oct-02 ene-03 oct-03 ene-04 oct-04 ene-05 abr-02 abr-03 abr-04 abr-05 oct-05 jul-02 jul-03 jul-04 jul-05

Fuente: BCB.

Días

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BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

> Ampliar el uso de los UFV en los instrumentos de deuda pública. > Continuar reestructurando los plazos de la deuda interna para no tener que afrontar problemas de liquidez en el futuro. Sin embargo, esto sólo será posible si se logra mantener o reducir el valor actual de la deuda interna. > Formular una estrategia explícita de endeudamiento para evitar que la deuda sólo responda a las necesidades de liquidez del Tesoro. Este proceso debería estar acompañado por más información disponible sobre temas de endeudamiento público. Opciones de política para el mediano plazo En el primer año del nuevo gobierno, sería óptimo: > Perfeccionar el marco jurídico de la gestión de deuda haciéndolo más preciso y fortaleciendo su marco institucional. Este esfuerzo debería preparar el camino para unir las actividades concernientes a la gestión de la deuda externa e interna. > Integrar los sistemas de información de deuda al SIGMA. Para ello es importante superar antes los problemas de sostenibilidad que aún afectan al SIGMA. > Fortalecer las capacidades de análisis de los pasivos contingentes y los riesgos asociados al portafolio. > Realizar auditorías anuales de la gestión de la deuda pública y publicar sus resultados.

EL CONTROL EFICAZ DE LA DEUDA EN UN CONTEXTO MÁS DESCENTRALIZADO
El avance de la descentralización fiscal durante los años 90 permitió aumentar la in-

versión municipal y mejorar la provisión de servicios públicos. Pero también trajo consigo el endeudamiento subnacional, por el que se transfirieron competencias a las regiones y municipios sin las consecuentes herramientas de control y coordinación. Estas medidas han generado una masa de pasivos contingentes sobre las espaldas del gobierno central, debido a que éste se ha convertido más en un aval para la deuda subnacional que en un regulador. A nivel agregado, este problema no parecería ser tan alarmante, pues la deuda subnacional sólo representa el 5 por ciento de PIB. Sin embargo, ya ha provocado conflictos en los municipios grandes. Además, este problema podría agravarse en el mediano plazo, cuando se profundice la descentralización impulsada bajo la bandera de las autonomías regionales. El crecimiento desordenado de la deuda subnacional puede tener efectos negativos en la estabilidad macroeconómica. En la actualidad, los gobiernos subnacionales pueden acumular deuda de tres fuentes de financiamiento principales. La primera es la de los agentes privados, asociada sobre todo a atrasos en los pagos a los contratistas y a los proveedores de bienes y servicios. La segunda proviene de los recursos externos directamente gestionados por los gobiernos descentralizados. Esta modalidad tiende a ser empleada por las prefecturas y los municipios de mayor envergadura, pues las entidades de menor tamaño no tienen capacidad para esas gestiones. La tercera se genera a través del Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR), que obtiene recursos de acreedores internacionales garantizados por el gobierno central. Por otra parte, algunos municipios grandes han comenzado a realizar esfuerzos para acceder al mercado de capitales.

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LA GESTIÓN Y LA SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA EN BOLIVIA

Tabla 2 - PRINCIPALES INDICADORES DE DEUDA DE LAS INSTITUCIONES EN EL PRF

Institución

Fecha de suscripción

Stock / ingresos corrientes En 2003 suscripción Meta Ejecución Municipios grandes

Servicio/ingresos corrientes En 2003 suscripción Meta Ejecución

La Paz Santa Cruz Cochabamba Tarija Trinidad

10/05/00 11/08/00 11/08/00 12/05/00 03/16/01

181% 152% 158% 126% 314%

150% 175% 360% 121% 234%

182% 189% 413% 142% 227%

24% 39% 20% 20% 141%

10% 44% 121% 8% 27%

11% 32% 74% 6% 22%

Municipios medianos Quillacollo Guayaramerín Portachuelo Villazón Rurrenabaque Cotoca 10/09/01 08/01/01 05/31/02 07/10/02 11/12/02 12/07/02 169% 136% 244% 511% 182% 196% 114% 212% 217% 238% 136% 161% Prefecturas Tarija 06/03/02 218% 335% 313% 10% 22% 27% 254% 196% 256% n.d. n.d. 183% 21% 27% 23% 0% 37% 36% 36% 54% 21% 32% 34% 47% 35% 5% 11% n.d. n.d. 9%

Fuente: Programa de Reestructuración Financiera

El aumento descontrolado de la deuda subnacional hizo que en 1999 se hiciese un esfuerzo por limitar su crecimiento mediante normas que fijaron límites de endeudamiento y reprogramando internamente las obligaciones de los gobiernos subnacionales más endeudados (Recuadro 4). Esta iniciativa permitió que cinco municipios grandes, seis pequeños y una prefectura suscribiesen

Planes de Readecuación Financiera (PRF). La Tabla 2 resume los indicadores acordados en esta iniciativa. Sin embargo, los PRF no han logrado superar el problema de muchos municipios. Por el contrario, se ha introducido un riesgo moral que alimenta la percepción de que el gobierno central salvará a quienes estén en apuros, en especial en lo referente a los créditos del FNDR.

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BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

Recuadro 4 - LEY DE ADMINISTRACIÓN PRESUPUESTARIA Y CONTROL DE LA DEUDA SUBNACIONAL

-

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La Ley de Administración Presupuestaria nº 2042 de 1999 establece: Limites de endeudamiento. El valor presente de la deuda de una institución descentralizada, autónoma o autárquica no podrá exceder el 200 por ciento de los ingresos corrientes recurrentes de esta institución, percibidos en la gestión anterior, y el servicio de la misma no podrá exceder el 20 por ciento de los ingresos corrientes recurrentes percibidos en la gestión anterior. Plan de Readecuación Financiera. Las instituciones que hubieran rebasado los límites establecidos tienen la opción de refinanciar sus pasivos, a cambio de acordar con el Ministerio de Hacienda un PRF que incluye medidas de reducción de gastos y aumento de ingresos para lograr la sostenibilidad fiscal en un plazo de cinco años. Prohibición para la contratación de deuda no concesionaria. Este tipo de deuda sólo puede ser contratada en casos excepcionales y con autorización expresa del Ministerio de Hacienda.

El alcance de esta iniciativa se vio limitado por la generalizada debilidad institucional. La mayoría de los municipios no dispone de información adecuada para evaluar su endeudamiento y ni siquiera todos los gobiernos subnacionales que suscribieron PRF cobran conciencia de ello con la periodicidad y detalle requeridos. Ello se debe a que no existe una central de riesgos. Del mismo modo, la falta de información adecuada sobre la deuda subnacional impide que se pueda evaluar el riesgo de la deuda de los gobiernos contratantes, lo que limita su acceso al mercado de capitales. Para corregir estos problemas, la DGCP ha comenzado a implementar desde octubre de 2005 el Sistema de Administración e Información de Deuda Subnacional (SAIDS) en las nueve prefecturas y 18 municipios. Por otro lado, varios gobiernos subnacionales han logrado quebrar los límites de endeudamiento permitido. Asimismo, otros contraen deuda directamente de los proveedores y/o mediante agencias descentralizadas bajo su dependencia, como las empresas municipales de recogida de basura, aprove-

chando que estas modalidades de endeudamiento no se tienen en cuanta en el cálculo de las restricciones. Además, los municipios están aprovechando las dificultades para capturar la deuda flotante, un fenómeno que no se ha podido corregir a pesar de los esfuerzos del Ministerio de Hacienda por introducir mecanismos provisionales para capturar parte de dicha deuda. Por otra parte, los límites de endeudamiento también presentan problemas que deben resolverse en el mediano plazo. Si se tiene en cuenta la planilla de sueldos, los beneficios sociales, los alquileres y otras obligaciones regulares de los gobiernos subnacionales, muchas de estas instituciones tendría menos del 20 por ciento de sus recursos disponibles para cubrir los servicios de la deuda. En este mismo sentido, como los ratios de deuda son puntuales, no permiten evaluar la sostenibilidad de las obligaciones. Opciones de política para el corto plazo Por lo señalado, en los primeros meses de su gestión, el gobierno podría:

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LA GESTIÓN Y LA SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA EN BOLIVIA

> Consolidar la iniciativa de la DGCP destinada a mejorar los sistemas de información de la deuda subnacional. Sería conveniente que la DGCP hiciera compatible estos sistemas con el SIGMA y el SIGADE. > Establecer la Central de Información y Riesgos a fin de promover la transparencia de la información financiera municipal y la posterior calificación de riesgo de las entidades subnacionales. > Incorporar dentro del cálculo de los ratios de endeudamiento, la deuda directamente contratada de proveedores y la de las instituciones descentralizadas dependientes de los gobiernos subnacionales. Opciones de política para el mediano plazo En el primer año de gestión, las autoridades podrían: > Dar mayor independencia al organismo del gobierno central encargado de controlar la deuda subnacional para protegerlo de las presiones políticas. Esta iniciativa debe ir acompañada de un fortalecimiento de su capacidad de sancionar el incumplimiento de la obligación de informar y de los compromisos asumidos. > Revisar los límites de endeudamiento teniendo en cuenta la estructura de gastos primarios de los gobiernos subnacionales y estableciendo mecanismos para eva-

>

>

>

>

luar si la deuda de estas instituciones es sostenible en el tiempo. Esto último permitiría establecer mecanismos de alerta temprana para evitar el uso generalizado de los PRF. Continuar promoviendo la calificación del riesgo por empresas privadas especializadas a instituciones subnacionales con capacidad para prestar dinero en el mercado de capitales. Dejar que sean los mecanismos de mercado quienes, de manera independiente, definan el precio y la calificación del riesgo de los instrumentos. Establecer, a cargo de la autoridad de gestión de la deuda interna, mecanismos explícitos dirigidos a establecer cuándo un gobierno subnacional está preparado para poder emitir instrumentos de deuda en el mercado de capitales. Evitar la subrogación de pasivos subnacionales por parte del Ministerio de Hacienda, incluyendo la contratada con el FNDR. Reformar el FNDR, otorgándole completa autonomía del resto del sector público, y promoviendo la participación del sector privado en su paquete de acciones. Esto permitiría que los créditos del FNDR a las instituciones subnacionales dependan de criterios de mercado y no comprometan la sostenibilidad del sector público.

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BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

BIBLIOGRAFÍA
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LA GESTIÓN Y LA SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA EN BOLIVIA

Anexo 1: MARCO ANALÍTICO DE LA SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA
Para evaluar la sostenibilidad de la deuda de Bolivia se desarrolló un modelo para comprender las características más relevantes de ésta en el sector público consolidado. A diferencia de la mayoría de los esquemas empleados para evaluar la sostenibilidad de la deuda basados en un equilibrio estacionario, este modelo se basa en la dinámica de la deuda en el tiempo, lo que permite incluir cambios recurrentes en los parámetros empleados. En concreto, el modelo distingue entre la deuda interna y la externa, permitiendo establecer los efectos provocados por las diferencias en el costo asociado a estas modalidades de endeudamiento. Asimismo permite modificar progresivamente el costo asociado a la deuda externa para interiorizar el eventual agotamiento de fuentes concesionarias de financiamiento. También permite asimilar los efectos de la dolarización, pues considera que toda la deuda interna está denominada en dólares. Finalmente, permite asimilar el efecto del MDRI pues permite cancelar parte de la deuda externa. El modelo parte de la identidad contable del sector público que establece que el financiamiento del déficit público (Ft ) es igual a los intereses pagados por deuda interna (I t ) y externa (I t ) menos el saldo primario (Xt ) todos denominados en bolivianos corrientes:
E D

Ft = St . (R t . Dt-1) + St . (R t . D t-1) - Xt
E E D D

Donde St es el tipo de cambio promedio. Introduciendo un parámetro exógeno (βt ) que defina el porcentaje de financiamiento externo respecto al total y considerando que el financiamiento es el flujo asociado a la deuda, se pueden establecer las funciones de acumulación de la deuda externa e interna denominada en dólares como: Dt = Dt-1 + βt . Ft - C t St
D D E E E

y

D t = D t-1 + (1 + βt ) . Ft St Donde C t es la cancelación de la deuda externa denominada en dólares. Remplazando la identidad contable en las ecuaciones de acumulación de la deuda y dividiendo este resultado por el Producto Interno Bruto (PIB) se obtienen dos ecuaciones que permiten establecer que las razones de endeudamiento externo (d t ) e interno (d t ) respecto al PIB dependen del nivel de endeudamiento pasado y de la razón del saldo primario al PIB (xt ):
E D E

d t = (1 + βt . R t ) . Z t . d t-1 + βt . R t . Z t . d t-1 - βt . xt - C t
E E E D D E

(Ft ) = (I t ) + (I t ) - (Xt ) Sin embargo, como el modelo supone que tanto la deuda externa (Dt ) como la interna (D t ) están denominadas en dólares y que las tasas de interés implícitas asociadas a éstas son diferentes (R t y R t ) se puede modificar la ecuación anterior de la siguiente manera:
E D E D

E

D

d t = (1 + (1- βt ) . R t ) . Z t . d t-1 + (1 - βt ) . R t . Z t . d t-1 - (1 - β)t . xt
D D D E E

Donde Z t =(1+st) / (1+pt+yt+pt . yt) las tasas de devaluación, inflación y crecimiento . . . vienen dadas por st , pt y yt y respectivamente, y C t el equivalente del cancelación de deuda externa con respecto al PIB.
E

.

.

.

.

.

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BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

Sumando estas dos ecuaciones se obtiene que la razón de la deuda total respecto al PIB, que depende del endeudamiento externo e interno del periodo anterior, del saldo primario y del valor la cancelación de deuda, también expresados como porcentaje del PIB: Ft = (1 + R t ) . Z t . d t-1 + (1+ R t ) . Z t . d t-1 - xt - C t
D D E E E

Usando supuestos, no necesariamente estáticos, sobre las tasas de interés implícitas, la proporción del déficit cubierta por

el financiamiento externo y las tasas de devaluación, inflación y crecimiento, las tres últimas ecuaciones presentadas establecen una relación recurrente entre el endeudamiento y el saldo primario. Esto permite utilizar la ecuación para definir la dinámica del endeudamiento respecto al PIB a partir de una senda previamente definida de la senda del saldo primario al PIB. Por otro lado, el modelo puede ser modificado para establecer los niveles requeridos del saldo primario respecto al PIB para alcanzar una meta de endeudamiento previamente definida.

Anexo 2: PASIVOS CONTINGENTES
Junto con los pasivos explícitos, los pasivos implícitos o contingentes aumentan la vulnerabilidad de las cuentas fiscales y ponen en peligro la sostenibilidad de la deuda pública. Este problema es aún más grave si se tiene en cuenta que el actual régimen de gestión de la deuda presenta limitaciones en relación con este tipo de pasivos, puesto que no están siendo registrados y cuantificados adecuadamente. El gobierno ha comenzado recientemente a desplegar un esfuerzo explícito en este sentido. De acuerdo con una estimación preliminar realizada en “La revisión de gasto público”, estos pasivos plantean, por su magnitud, un posible riesgo para la sostenibilidad de la deuda pública. Además, la mayor parte de estos pasivos se debe explica porque se identifica al gobierno como un avalista de las operaciones de otros agentes públicos e inclusive privados. Y otra parte de los mismos aparecen asociados a políticas específicas que, si bien permiten superar conflictos sociales, vulneran aún más la ya frágil posición de las finanzas públicas.

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LA GESTIÓN Y LA SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA EN BOLIVIA

PASIVOS DIRECTOS Y CONTINGENTES

Pasivo contingente Sistema de Pensiones Compensación de contribuciones: Propuesta de modificar la Ley de Pensiones de 1996, No. 1732 Seguro y Sistemas Especiales

Monto

Descripción

Pago único de $us 260 millones. $us 160 millones por año

Propuesta de cambiar la índole de las obligaciones del Gobierno relacionadas con el antiguo sistema de pensiones

$us 20 millones

Transferencia de montos a varios regímenes especiales y creación de corporaciones temporales

Sector Financiero Apoyo para el Sector de la Banca FONDESIF Programa de Crédito a Campesinos

$us 294 millones

Costos asociados con el rescate de bancos y operaciones de reestructuración Ampliación de la base patrimonial de empresas en el sector de la intermediación financiera privada, usando recursos prestados con una garantía gubernamental de donantes multilaterales y el BCB. Crédito estatal al sector agrícola para comprar 1.000 tractores. Préstamos de NAFIBO/FERE, garantizados por el Gobierno, a intermediarios financieros para reestructuración. Fortalecimiento de la base patrimonial de intermediarios financieros usando préstamos del Gobierno.

$us 94 millones a ser recuperados en 2015

FERE PROFOP

$us 80 millones

Deuda Pública La deuda externa subnacional y del sector privado garantizada por el Gobierno ** Deuda Municipal

$us 497 millones

La Ley de Capitalización No. 1554 de 1994 transfirió obligaciones externas garantizadas por el gobierno a empresas privadas y entidades subnacionales. La deuda municipal es un pasivo contingente para el Gobierno Central en caso de incumplimiento de los gobiernos municipales.

$us 280 millones (2002)

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BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

Pasivo contingente Deudas del Servicio Nacional de Caminos (SNC) Universidades estatales

Monto $us 42 millones

Descripción Ante un eventual incumplimiento, la deuda del SNC es un pasivo para el gobierno. Las universidades estatales tienen obligaciones en seguridad social que pudieran convertirse en pasivo para el gobierno

$us 100 millones (2003) Reforma Institucional /EBRP Programa de Reforma Institucional

$us22m (2003).

Desde el 2008, el Gobierno debe asumir el financiamiento del monto completo de $us33 millones para sostener la reforma. Transferencias de recursos del HIPC II para salud y educación. Para la Cuenta Especial del Diálogo.

Ley del Diálogo Nacional Fondo de Solidaridad Municipal Cuenta Especial del Diálogo Devolución de Impuestos y Subvenciones Certificados de Devolución de Impuestos (CEDEIM)

$us 27 millones por año $us 60 millones por año

$us 50 millones por año

Devolución de impuestos a exportadores para IVA e impuestos de consumo y derechos que dependen del nivel de exportaciones. Subvenciones del Gobierno para fijar el precio del GLP. Esta depende del precio internacional y del tipo de cambio.

Subsidios para Gas Licuado de Petróleo (GLP)

$us 30 millones (en 2003)

Desastres Naturales Asistencia estatal en caso de desastres naturales

$us 46 millones por año

Apoyo gubernamental en exceso del capital en el fideicomiso FORADE.

CRECER MÁS Y MEJOR

SISTEMA FINANCIERO: DESAFÍOS Y OPORTUNIDADES
Yira Mascaró, Javier Bolzico, Alberto Didoni y Paola Granata

a crisis de los años 90 tuvo efectos en el sistema financiero, que vio reducido su tamaño, solvencia, rentabilidad y calidad de activos. A ello se han sumado varias retiradas de depósitos (motivados por la inestabilidad política y social). Estas, junto a la escasez de negocios rentables han generado un aumento de liquidez que afecta la rentabilidad y capitalización del sistema. Frente a ello, las autoridades han adoptado medidas como la mejora de las reglas prudenciales. Otras políticas han tenido resultados incompletos, mientras que otras fueron perjudiciales. En el primer grupo están (i) la ley 2495 de reestructuración de empresas; (ii) el impuesto a las Transacciones Financieras (ITF); y (iii) la intervención en el mercado financiero rural. Entre aquellas con efectos nocivos están: (i) la falta de iniciativa para mejorar la insolvencia empresarial; (ii) la “tolerancia regulatoria” y los programas de reestructuración de cartera; y (iii) el retraso en la resolución de los problemas del Banco de la Union (BUN). Dado este contexto, en este documento se proponen opciones de política a fin de que Bolivia tenga una banca solvente y lista a apoyar el desarrollo del pais.

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BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

ANTECEDENTES Evolución reciente del sistema financiero (1998-2005)
Menor tamaño. La crisis económica boliviana ha reducido significativamente el sistema financiero, aunque el número total de entidades se ha mantenido relativamente constante.1 La crisis debilitó mucho al sector empresarial y a la economía en general, afectando significativamente a la solvencia y el tamaño del sistema financiero, sobre todo a los bancos. Entre 1998 y 2005 la cartera de bancos disminuyó un 40 por ciento, mientras que la de las otras entidades financieras aumentó en un 27 por ciento (Gráfico A-1). Entre los bancos, los extranjeros mantuvieron su alta participación (50 por ciento) gracias a la consolidación de principios de los años 90, aunque también redujeron su cartera ante la difícil situación económica, que a su vez desincentivó la inversión extranjera. Entre las entidades no bancarias, las de microfinanzas (EMF) reguladas afrontaron mejor la crisis y aumentaron su cartera (además de tener menores tasas de interés), lo que derivó en una mayor participación relativa en el total de activos del sistema. La cartera de las EMF reguladas mantuvo su ten1

dencia creciente (23 y 27 por ciento en 2003 y 2004, respectivamente) alcanzando 415 millones de dólares en 2004, es decir, cerca del 15 por ciento del sistema financiero regulado. Las EMF bolivianas, pioneras en el mundo, continúan siendo un modelo exitoso por su mayor eficiencia, prudencia y cobertura a un alto número de clientes, habiendo también reducido sus tasas de interés.2 Han demostrado además una mayor resistencia ante la crisis (que mermó la capacidad de pago de los deudores), el sobreendeudamiento originado por el auge de créditos de consumo, la menor voluntad de pago (por programas de condonación masiva de deudas como el Fondo Especial de Reactivacion Economica (FERE) y el aumento de la competencia (por la madurez del subsector). Este buen desempeño se explica, en gran medida, por: (i) la naturaleza de sus préstamos, de vencimiento inferior al de los bancos y sujetos a una mayor supervisión, lo que les permitió evaluar mejor y más rápidamente la capacidad de pago de sus deudores; además, los microempresarios tienen mayor flexibilidad para adaptarse a actividades más rentables; (ii) la adaptación de su tecnología crediticia, con mayor proporción de créditos individuales (Recuadro 1) y mayor supervisión3;

Actualmente, el sector financiero regulado abarca 11 entidades bancarias (6 extranjeras) y 40 no bancarias (excluyendo almacenes de depósitos y otras entidades). Éstas últimas incluyen las EMF reguladas, 24 mutuales de ahorro y préstamo, y 10 cooperativas de ahorro y crédito abiertas. A su vez, las EMF reguladas son los 6 Fondos Financieros Privados (FFP) y 2 bancos especializados Bancosol (transformado de ONG Prodem en 1992) y Banco Los Andes (FFP Caja Los Andes hasta enero 2005). Un mejor fondeo de las EMF y la fuerte competencia de este subsector redujeron la tasa (nominal) de interés promedio de las EMF, que fue del 21 por ciento en junio de 2005 (Asociacion de Entidades Financieras Especializadas ASOFIN) –frente a un 27 por ciento en Perú, con una cartera también dolarizada. La tasa es mayor que la de los bancos, lo que refleja los mayores costos de transacción y los riesgos de la actividad de microfinanzas. El diferencial efectivo de los FFP se redujo en 6 puntos porcentuales 1998, llegando al 14,3 por ciento a diciembre de 2004 (Superintendencia de Bancos y Entidades Financieras de Bolivia, SBEF). Además, el valor promedio de los créditos de las EMF aumentó (ver Sección II, 3), a fin de proporcionar un colchón para que los deudores pudieran enfrentaran mejor la crisis.

2

3

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SISTEMA FINANCIERO: DESAFÍOS Y OPORTUNIDADES

(iii) menor proporción de depositantes grandes, que son más propensos a retirar sus depósitos, lo que hace que sus depósitos sean más estables que los de los bancos, y (iv) más recientemente, el acceso a información de la oficina de crédito, que permite evitar el sobreendeudamiento. Sin embargo, las EMF no reguladas (u ONG) siguen siendo un subsector pequeño y su recuperación ha sido lenta. El total de activos de la Asociacion de Instituciones Financieras para el Desarrollo Rural (Finrural, asociacion que agrupa a las organizaciones no gubernamentales financieras) alcanzó a los 109 millones de dólares, monto seis veces menor al total de las EMF reguladas y equivalente a un tercio del de las cooperativas abiertas (Finrural, mayo 2005). El crédi-

to de estas entidades creció, pero a menor tasa que las EMF reguladas (10 por ciento en 2003 y 1,5 por ciento en 2004). Pese a ello, es un subsector que requiere atención, pues continúa siendo una importante fuente de crédito para un gran número de microempresarios, especialmente mujeres (78 por ciento de su cartera total) y los más pobres (con un préstamo promedio de 386 dólares, 4 veces menor al promedio de las EMF reguladas). Retiradas frecuentes de depósitos. Desde mediados del 2002, el sistema afrontó varios episodios de retirada de depósitos, acompañadas por fugas permanentes de capital al exterior; esto, unido a la disminución de las tasas de interés, redujo los depósitos totales (Gráficos 1 y A1).4 La retirada

Recuadro 1 - TECNOLOGÍAS CREDITICIAS DE LAS EMF

-

-

Las EMF utilizan tecnologías de crédito individual o colectivo solidario, adaptándose a las características particulares de las microempresas, sobre todo a la falta de garantía tradicional (inmueble) que reduce el acceso de las microempresas al crédito formal. La tecnología solidaria utiliza la responsabilidad conjunta del grupo como garantía, incentivando a los miembros a controlarse mutuamente, mientras que la individual toma como garantía bienes del grupo familiar con un alto valor de consumo para el deudor. En general, la tecnología de crédito individual puede ser más eficaz en momentos de crisis, ya que su selección de deudores se basa en un control más estricto, aumentando la probabilidad de obtener una cartera de más alta calidad, mientras que es más probable que la recesión económica afecte más a la calidad de la cartera de los grupos solidarios ya que: (i) sus miembros no son seleccionados a partir de una evaluación de su productividad y riesgo; y (ii) la crisis puede afectar a varios miembros del grupo simultáneamente, mermando así la eficacia de la garantía solidaria del mismo (ver Navajas et al., 2003).

4

La política de reducción de tasas de interés iniciada a fines del 2000 por el sector bancario también contribuyó a reducir el volumen total de depósitos. Los bancos buscaban incentivar la reducida demanda de crédito con menores tasas activas, mientras disminuían sus costos financieros vía menores tasas pasivas para desincentivar la oferta de depósitos por el público (ante la menor demanda de crédito). Al 31 de diciembre de 2001, las tasas efectivas promedio activa y pasiva en moneda extranjera alcanzaron su nivel más bajo en diez años (13,5 y 2,8 por ciento, respectivamente). Ambas tasas continuaron disminuyendo en los años posteriores (aunque con leves aumentos temporales), acentuado por tendencias internacionales. A septiembre 2005, las tasas cayeron a 12,5 y 1,8 por ciento, respectivamente.

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BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

de depósitos ha estado estrechamente vinculada a la inestabilidad política y social. Aunque algunas entidades se han visto más afectadas que otras, la retirada ha afectado por lo general a todo el sistema, y por lo tanto no derivó en cierre de bancos por falta de liquidez.5 Tampoco ha generado un problema sistémico, debido a la alta y creciente liquidez del sistema y a la gestión adecuada de las necesidades por parte de las autoridades.6 Sin embargo, tras cada episodio, los depósitos bancarios se estabilizaban en un nivel cada vez más bajo. A junio del 2004, el valor de los depósitos era un 75 por ciento del nivel alcanzado en diciembre del 2001 (un 80 por ciento para el sistema financiero, Gráfico 1). Indicios de recuperación de los depósitos y los créditos totales. A partir de junio de

2004, la tendencia a la baja de los depósitos bancarios empezó a revertirse, aunque el sistema siguió expuesto a episodios puntuales (v.gr., a mediados de 2005 con la dimisión del presidente Mesa); la cartera total también empezó a recuperarse en 2005. Pese al reciente aumento de depósitos bancarios, a septiembre de 2005 éstos son todavía un 12 por ciento menores a su nivel en 2001. La recuperación de los depósitos en el sector no bancario empezó antes, en junio de 2002, sobre todo en las EMF reguladas, que recibieron una porción significativa de los depósitos del sistema bancario (resultando en una reducción de su costo de fondeo). Esto contribuyó a que las EMF aumentaran el tamaño (y calidad) de su cartera a pesar de la crisis. En el caso de los bancos, apenas han empezado a reanudar el negocio de préstamos en 2005 con un crecimiento inci-

Gráfico 1 Evolución de las obligaciones con el público (en millones de dólares)
4200 4000 3800 3600 3400 3000 2800 3140 3364 3113 3113 3458 3538 3583 3470 3493 3647 3964

Jun-04

Jun-05

Jun-03

Sep-04

Jun-02

Mar-02

Mar-03

Mar-04

Fuente: Presentación SBEF a septiembre 2005

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De hecho, bancos percibidos en su momento como más débiles sufrieron retiradas relativamente menores que las de otros considerados muy fuertes (incluyendo algunos extranjeros). Se dice que estos últimos podrían haber tenido depositantes más sofisticados que podían retirar más fácilmente su dinero, por ejemplo vía Internet. Fundamental, fue el oportuno acceso a la liquidez del BCB, en su función de Prestamista de Última Instancia (PUI) otorgando préstamos a los bancos con problemas transitorios de liquidez (no de solvencia) a tasas penalizadas y con colaterales significativos.

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Dic-01

Dic-02

Dic-03

Dic-04

Mar-05

Sep-02

Sep-03

Sep-05

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piente, pero todavía por debajo del volumen de 2003 (Gráfico A1) y más rezagado hacia el sector corporativo (BCB 2005e).

Dolarización, calidad de activos y solvencia, liquidez y rentabilidad
Alta dolarización. Pese a las mejoras recientes, el sistema financiero boliviano sigue caracterizado por un alto grado de dolarización, lo que ha motivado políticas de promoción del uso de la moneda local. En diciembre del 2004, aproximadamente el 88 por ciento de los depósitos y el 95 por ciento de los créditos totales estaban denominados en dólares. La dolarización expone a las entidades financieras a un mayor riesgo de insolvencia de sus deudores ante una devaluación, ya que un alto porcentaje de los créditos va a sectores económicos que perciben sus ingresos en moneda nacional.7 El alto grado de dolarización, originado desde la segunda mitad de los años 80 debido a la hiperinflación todavía presente en la memoria de los bolivianos, refleja la falta de confianza en la moneda local. En los últimos dos años, la proporción de depósitos denominados en dólares ha disminuido y, desde enero hasta noviembre del 2005, los depósitos en moneda local aumentaron en un 53 por ciento, disminuyendo al 80 por ciento la dolarización del sistema bancario. Además,
7 8

desde marzo del 2004 hasta septiembre del 2005 los depósitos en moneda nacional tanto a plazo fijo, caja de ahorro y cuenta corriente han aumentado su participación relativa en el total de depósitos, incluyendo bolivianos y dólares (ver Gráfico A2). En el mismo período, sólo los depósitos a plazo fijo en moneda extranjera aumentaron su peso relativo en el total de depósitos –en parte debido a la introducción del ITF y otras medidas. Baja calidad de los activos, mayor capital en riesgo. La persistencia de un alto índice de mora (IM), de un cociente elevado entre la cartera en mora y la cartera total, constituye una debilidad fundamental del sistema financiero. En general, el aumento de la cartera en mora se debió a la disminución de la rentabilidad de las empresas locales motivada por la recesión económica del período 1999-2002.8 Este efecto fue particularmente relevante en el sector bancario, debido a su alta exposición al sector corporativo, y aún mayor en aquellos bancos que otorgaron préstamos de más riesgo durante el auge económico de principios de los 90. A su vez, la mejora en la regulación y supervisión de las entidades financieras supuso un mayor reconocimiento de la cartera en mora. A septiembre de 2005, el IM se habia reducido significativamente, pero continuaba alto (15 por ciento para las entida-

Según el BCB (2005b), aproximadamente un 67 por ciento del crédito se otorga al sector “no transable”. La crisis se debió principalmente a los shocks externos que dañaron exportaciones e inversiones, las dos principales fuentes de crecimiento del período 1990-1998. Estos shocks incluyeron: (i) disminución del ingreso de capitales en la región debido a la crisis rusa; (ii) deterioro de la competitividad de las exportaciones bolivianas a raíz de la crisis del sudeste asiático y las devaluaciones de Brasil, Chile y Argentina; (iii) menor demanda de productos bolivianos originada por la crisis argentina y menor crecimiento económico en Latinoamérica; y (iv) efectos negativos de desastres naturales sobre la producción. Para más información, véase por ejemplo del Banco Mundial (2004).

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BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

des bancarias y 6 por ciento para los no bancarias, Gráfico A3), pero mejoró significativamente comparado con los niveles de 1998 (43 y 9 por ciento respectivamente).9 Por otro lado, las EMF reguladas siguen teniendo la cartera de mejor calidad del sistema. La cartera en riesgo (medida equivalente al IM) de las EMF es inferior al 3 por ciento. Este valor es 4 veces menor al observado en 2001 y la mitad del existente durante la crisis.10 La reprogramación de cartera permitió diferir temporalmente los préstamos irrecuperables, pero su morosidad ha ido aumentando a medida que se han vencido los plazos; la cobertura de provisiones bajó, incrementando el capital en riesgo. El programa de reestructuración de cartera FERE comenzó en 2000, alcanzando su punto más alto entre 2002 y 2003 (en diciembre de 2002, un 32 por ciento de la cartera de los bancos y 6 por ciento de la de las EMF estaba reprogramada).11 En agosto del 2005, el alto y aún creciente IM de la cartera reprogramada llegó al 27 por ciento para el sector bancario y al 6 por ciento para las EMF.12 Por otro lado, como muestra el Gráfico A3, los niveles de cobertura de provisiones sobre la cartera en
9

mora para bancos bajaron al 73 por ciento en septiembre 2005 (de 84 por ciento en diciembre 2004). Esto refleja el incremento del IM de la cartera reprogramada (del 19 al 26 por ciento en el mismo período, ver Gráfico A4) que compensó negativamente el aumento de provisiones de mayo del 2005 resultante del fortalecimiento de las reglas prudenciales de la SBEF (establecido con aplicación gradual). Al mismo tiempo, el capital en riesgo13 pasó del 15 por ciento en diciembre 2004 al 23 por ciento en septiembre del 2005, aunque con marcadas mejorías para algunos bancos. La solvencia estimada del sistema, medida por el CAP (Coeficiente de Adecuación Patrimonial, es un índice de solvencia equivalente al CAP), se mantuvo en el 14,5 por ciento a septiembre del 2005 (un punto porcentual menos que en diciembre de 2004). Sin embargo, el CAP del sistema y, en particular, el de algunos bancos, sería menor si se tuviera en cuenta las provisiones pendientes por las nuevas reglas14 y por la cartera reprogramada aún no estimada en mora. Alta liquidez. La liquidez ha seguido aumentando con una tendencia creciente desde 1998 (Gráfico A1), teniendo en cuenta la

Aunque el índice de mora de las entidades no bancarias es mucho menor (lo que refleja la mayor calidad de su cartera), preocupa la posible exposición de FFP y de otras entidades no bancarias que tienen carteras altamente dolarizadas pero que prestan sobre todo a deudores no generadores de divisas.

10 Las EMF no reguladas tienen una cartera en riesgo superior al 5 por ciento; cuatro tienen más del 10 por ciento. 11 El programa FERE se cerró para nuevos casos en 2004. Para más información sobre el FERE y sus efectos sobre la calidad de la cartera. 12 Si se considera toda la cartera reprogramada como potencial cartera morosa, el IM combinado de ésta y la cartera en mora aumentaría a un 46 por ciento para las entidades bancarias y un 11 por ciento para las no bancarias. 13 Definido como (cartera en mora - provisiones)/patrimonio. 14 Si se hubiera hecho el ajuste completo en 2005, 3 bancos hubieran tenido un CAP inferior al 10 por ciento.

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SISTEMA FINANCIERO: DESAFÍOS Y OPORTUNIDADES

retirada de depósitos y la escasez de negocios rentables.15 En septiembre de 2005, la liquidez fue del 30 por ciento del total de activos, lo que supone un grado de cobertura sobre el total de depósitos del 41 por ciento, o 75,5 por ciento de los depósitos exigibles a corto plazo (a la vista, de ahorro y a plazo inferior a un año). Por otro lado, el grado de cobertura de los depósitos sin afectar la posición del encaje fue del 32 por ciento.16 Una fracción importante de esta liquidez está invertida en bonos del Tesoro General de la Nación (TGN) y depósitos e inversiones temporales en el extranjero.17 Además, las entidades financieras han mantenido importantes excedentes en efectivo en el Banco Central de Bolivia (BCB), por encima del encaje requerido (aún después del aumento reciente del encaje). En diciembre de 2004 estos excedentes fueron del 58 por ciento en moneda extranjera y del 321 por ciento en moneda nacional (BCB, diciembre 2004). Sin embargo, preocupa todavía la alta concentración de los depósitos del sistema (mayor que en 2002). A noviembre de 2005, 519 cuentas (las que representan menos del 1 por ciento del número total) representaban con más del 26 por ciento del volumen de depósitos a noviembre 2005 (ver Tabla A1).

Baja rentabilidad. Pese a leve mejora reciente, el período 1998-2005 se ha caracterizado por la baja rentabilidad del sector bancario, en un contexto de menos negocios, baja calidad de activos y alto riesgo de retirada de depósitos. La reciente crisis económica generó pérdidas a los bancos al disminuir la calidad de sus activos y el tamaño del negocio bancario. No obstante, durante 2005 los bancos han empezado a recuperar su rentabilidad (con utilidades bancarias de 10 millones de dólares desde enero hasta septiembre de 2005), lo que contrasta con las pérdidas hasta 2004 (6 millones durante el mismo periodo en 2004). En septiembre de 2005, los retornos promedios sobre activos y patrimonio (ROA y ROE, respectivamente por sus siglas en inglés) de los bancos continuaron siendo muy bajos (0,4 y 4,2 por ciento, respectivamente). Ello sugiriere la necesidad de fusiones en el contexto de un sistema con casi la mitad del negocio bancario, pero con el mismo número de bancos y con cierta competencia del sector no bancario en cuanto a depósitos. En contraste, la rentabilidad de las EMF reguladas se recuperó más rápidamente, alcanzando ROA y ROE a septiembre de 2005 promedios de 1,3 y 11,4 por ciento respectivamente.18

15 Sin embargo, esto también implica una disminución de la ya baja rentabilidad de las entidades financieras. Para mayor información sobre los costos de oportunidad del incremento de liquidez, ver BCB (2005b). 16 Este valor, equivalente a US$ 851 millones, no incluye inversiones restringidas ni el Fondo RAL (US$ 301 millones), pero sí las inversiones negociables contabilizadas como inversiones permanentes. Sin embargo, no se incluyen en este cálculo de cobertura los montos de las SAFIS (sociedades de inversión) que en el pasado recibieron grandes demandas de efectivo que cubrieron accediendo a sus bancos relacionados, quienes a su vez accedieron entonces a las ventanillas del BCB. 17 Estos dos últimos, inducidos por la subida reciente de las tasas de interés internacionales y la caída de la rentabilidad efectiva de los activos nacionales. 18 Aunque estas tasas son mucho mayores que la de los bancos, reflejan en parte el mayor riesgo que implica el negocio de las microfinanzas.

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Insuficiente acceso a servicios financieros (peor después de la crisis), sobre todo en el sector rural y para las pequeñas y medianas empresas (PYME), aunque con un papel importante del microcrédito; desarrollo reciente de otros productos por EMF (microdepósitos, seguros y remesas).
Insuficiente acceso a crédito. Las empresas bolivianas consideran que la falta de acceso al crédito limita notablemente su crecimiento.19 Esta observación es coherente con el hecho de que el crédito del sector financiero al sector privado no ha logrado recuperar su nivel anterior a la crisis (33 por ciento del PIB), ante la tardanza en la recuperación del sector empresarial. El problema es aún mayor para las PYME, ya que los bancos han tendido a concentrar su crédito en empresas grandes (o medianas-grandes) mientras las EMF se dirigen a las microempresas, aunque recientemente han empezado a atender también a las medianas. Para

los bancos, la cultura del crédito está basada en el otorgamiento de préstamos contra garantías inmuebles a través de sobregiros o préstamos comerciales, lo que limita el acceso de empresas de menor tamaño con poca disponibilidad de estos colaterales. Otras opciones alternativas a los créditos bancarios comerciales, como el factoraje, el arrendamiento financiero o la titularización, no se han explotado plenamente hasta el momento, pero podrían facilitar el acceso al crédito en el contexto boliviano, sobre todo para las PYME. En cuanto al número de sucursales, las entidades no bancarias (y, en concreto, las EMF reguladas) registran la mayor cobertura y el mayor incremento desde 1998, incluyendo el área rural (Tabla 1). En el sector bancario, el BUN y Banco de Crédito (de propiedad peruana) tienen el mayor número de sucursales (44 y 43, respectivamente) con participación en las zonas rurales (20 y 16 respectivamente), pero menor que las EMF, que sirven más como instrumentos para utilizar medios de pago.

Tabla 1 - NÚMERO DE SUCURSALES EN EL ÁREA RURAL Y URBANA, POR TIPO DE ENTIDAD:

31-Dic-98 Total FFP + BSO CAC MAP NO BCOS + BSO BCO 83 93 36 212 278

Total 180 71 39 290 279

30-Jun-05 Urbana 67.2% 53.5% 84.6% 66.2% 78.6%

Provincial 32.8% 46.5% 15.4% 33.8% 21.4%

Fuente: Presentación SBEF a Septiembre 2005

19 Aparte de restricciones importantes derivadas del clima empresarial.

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Microcréditos. Las EMF conceden la mayoría de los microcréditos, abarcando a más clientes que el sector bancario en su conjunto. Las ONG conceden créditos a 200.000 microempresarios (1,5 veces el número de clientes totales del sector bancario). Por otro lado, las EMF reguladas otorgan un volumen de préstamos a microempresarios aún mayor (250.000), aunque ha disminuido desde de la crisis. Para afrontar dicha crisis y gestionar la elevada competencia, las EMF reguladas se han orientado gradualmente hacia empresarios de mayor tamaño. Por ello, han sido acusadas de salir de su nicho de mercado, pese a que también han disminuido la tasa de interés que cobran (y sobrevivido a la crisis, preservando el servicio bancario). En efecto, el porcentaje de préstamos pequeños (inferiores a 500 dólares), ha disminuido gradualmente en el total de créditos de las EMF reguladas, llegando al 5,6 por ciento en junio de 2005. Sin embargo, es difícil discernir si una mayoría son deudores pequeños que han ido adquiriendo compromisos mayores, de acuerdo con la tecnología de EMF, que otorga préstamos cada vez mayores a medida que los clientes pagan. Paralelamente, el porcentaje de préstamos grandes (superiores a 100.000 dólares) se duplicó desde finales de 2003. Este cambio en la distribución de préstamos se debe además a la reciente especialización de algunas EMF en el otorgamiento de préstamos a PYME, lo que demuestra la capacidad de estas entidades para cubrir el desfase de acceso al crédito de este sector.

Crédito rural aún más limitado. La falta de acceso al crédito se acentúa en las zonas rurales, generalmente atendidas por EMF no reguladas, pero con un aumento reciente de la presencia de EMF reguladas. Aunque las ONG dedican un 60 por ciento de su cartera al sector rural, el saldo promedio de 572 dólares no alcanza para satisfacer las necesidades a medio plazo de los agricultores exportadores. Los Fondos Financieros Privados (FFP), pese a ser predominantemente urbanos,20 han permitido mejorar el acceso al crédito de los agricultores, al ofrecerles productos adaptados a sus ciclos productivos, además de crédito a otras actividades rurales. Distorsiones en el mercado rural. Intervenciones del sector público que buscan mejorar el acceso. La profundización de servicios de crédito en la zona rural por parte de entidades financieras reguladas y el crecimiento de EMF no reguladas se han visto afectados por distorsiones derivadas de programas del sector público dirigidos a esta zona y por los disturbios sociales de los últimos años. En el caso de las EMF reguladas, su expansión rural se ha visto limitada por: (i) las tasas subsidiadas ofrecidas por Fondesif; y (ii) la mayor dificultad en el cobro de préstamos originada por propuestas de condonación de deudas en el pasado reciente. Las menores tasas de interés de Fondesif y sus condiciones relativamente laxas para el otorgamiento de crédito21 también han limitado el desarrollo de las EMF no reguladas. Los criterios de desembolso de Fondesif se consideran poco trans-

20 Excepto Prodem que es enteramente rural, Bancosol y más recientemente FIE, que ha empezado a orientarse a este segmento. 21 El plazo máximo de un crédito son 12 años con un período de gracia de tres años. Ver González-Vega, 2002, sobre el efecto sobre la competencia de las políticas dirigidas del Fondesif.

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parentes y expuestos a influencias políticas, lo que podría estar desincentivando un mejor desempeño financiero y un gobierno realmente corporativo de las ONG que dependen de los fondos subsidiados administrados por Fondesif.22 Esto ha provocado un bajo índice de apalancamiento (1,6x, insuficiente para aumentar su crédito significativamente) y una mayor exposición de las mismas a riesgos cambiarios y de volatilidad.23 Por otro lado, los bloqueos de caminos y otros disturbios sociales han mermado el interés de diversas entidades en invertir en el sector rural, ya que los conflictos encarecen el cobro de préstamos y aumentan la volatilidad de los negocios rurales (sobre todo de los más pequeños). Por eso es importante mejorar el clima empresarial con objeto de promover un mejor acceso a los servicios financieros, entre otros (véase la nota de discusión sobre productividad y competitividad). Desarrollo reciente de servicios financieros de micro-depósitos y otros. El número de depositantes de las EMF reguladas se incrementó recientemente por encima del de microdeudores, reflejando la relevancia de los servicios de depósitos para pequeños clientes. En diciembre del 2004, las EMF reguladas tenían 300.000 cuentas de ahorro (la mitad del número de depositantes en los

bancos), frente a 260.000 créditos; el volumen total de depósitos era de 278 millones de dólares. El tamaño promedio de sus depósitos es pequeño (178 dólares, o un quinto del Producto per cápita), lo que sugiere que los servicios de microdepósitos están efectivamente orientados a los segmentos más pobres. Este importante resultado en términos de cobertura parece indicar que las EMF bolivianas también están teniendo éxito en el desarrollo de la tecnología de micro-depósito. Las EMF han estado desarrollando otros productos importantes para la profundización del acceso a los servicios financieros para microempresarios, incluyendo micro-seguros, micro-leasing y pagos de remesas.

MEDIDAS RECIENTES DE POLÍTICA DEL MHCP, BCB Y SBEF, CONCERNIENTES AL SECTOR FINANCIERO
Combinación de medidas para reducir la dolarización. Tanto el Ministerio de Hacienda (MH) como el BCB han adoptado medidas que buscan reducir la preferencia por el dólar en el sistema financiero. Como parte de su política fiscal para reducir el déficit, el MH anunció en febrero de 2004 la creación del Impuesto de Transacciones Financieras (ITF) sobre depósitos y retiros en dólares,

22 Casi todas las ONG que pertenecen a Finrural (excepto 2), tienen capital suficiente para transformarse en FFP (capital mínimo requerido cerca de US$1 millón) y así poder fondearse con depósitos, pero ninguna ha mostrado interés (excepto Agrocapital, que está en proceso de obtener su licencia). Esto se debe, en parte, a la percepción de que el sistema regulatorio es muy rígido para las entidades que no buscan obtener beneficios y a la ausencia de un marco legal para algunos de sus productos (como los préstamos agrícolas). 23 Fondesif también prestó asistencia técnica a las ONG por valor de US$ 6.500 millones de enero a junio del 2005 (Fondesif); sin embargo, es difícil evaluar la eficacia de estos esfuerzos, dada la baja calidad de la cartera de las ONG y a las fallas en la gestión efectiva de riesgos (Finrural y ASOFIN).

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que entró en vigor 6 meses después. 24 Aunque la aplicación del ITF ha contribuido a reducir la dolarización de los depósitos, también ha incentivado una disminución de la intermediación financiera y menores volúmenes de depósitos a la vista y de ahorro durante la segunda mitad de 2004 y principios de 2005. Por otro lado, el BCB introdujo medidas de política monetaria y cambiaria a fin de reducir la preferencia por el dólar.25 El aumento del encaje legal en dólares realizado en abril de 2005 contribuyó a la disminución de la dolarización y a aumentar la cobertura obligatoria de depósitos.26 Además, el BCB aumentó el diferencial entre el tipo de cambio de compra y venta, lo que encareció el costo de cambiar los ingresos en moneda local en dólares para luego volverlos a cambiar a moneda local en el momento de la transacción. Esto contribuyó a elevar la proporción de depósitos en moneda local que mantie-

nen los depositantes para hacer sus transacciones.27 Medidas para aumentar el plazo de los depósitos. Mientras el Impuesto a las Transacciones Financieras (ITF) no grava los depósitos a plazo fijo, los bancos acentuaron la pendiente de la curva de sus tasas pasivas. Ambas medidas buscan aumentar el plazo de los depósitos totales. Aunque estas políticas han contribuido a modificar la estructura de los depósitos bancarios, aumentando la participación relativa de depósitos a plazo fijo, implican ciertos riesgos en lo que se refiere a la irreversibilidad de la estructura de los depósitos es inestable (en parte por el riesgo de nuevos episodios de retirada de depósitos). Por ejemplo, el hecho de que las tasas pasivas a corto plazo para los depósitos en dólares estén muy por debajo de las internacionales, podría fomentar la pérdida

24 La ley correspondiente se aprobó el primero de abril, pero el decreto que la desarrolla se publicó en julio, provocando inestabilidad en los depósitos en anticipo de la entrada en vigor del ITF. Inicialmente, el ITF debía aplicarse durante dos años, pero recientemente el gobierno le ha otorgado carácter permanente. Durante su primer año de existencia, la alícuota fue de 0,3 por ciento sobre cada transacción, cayendo a 0,25 por ciento durante su segundo año. Los depósitos en dólares inferiores a US$ 1,000 (y los depósitos en bolivianos) están exentos. 25 El FMI prestó asistencia técnica como parte de este esfuerzo. 26 El encaje legal (en títulos) sobre depósitos en moneda extranjera (excepto para aquellos depósitos a plazo fijo superiores a 720 días) aumentó del 10 al 12 por ciento lo que, sumado al 2 por ciento en efectivo equivale a un encaje del 14 por ciento (12 por ciento en moneda nacional). Se añadió también un encaje marginal del 7,5 por ciento para los depósitos en dólares (excepto los superiores a 360 días), pero aplicable únicamente a las cuentas financieras por encima del 80 por ciento de los depósitos a 31 de marzo de 2005 (BCB 2005b). 27 Especialmente, el BCB ha procurado evitar que la apreciación real de la moneda nacional, a pesar de su apreciación nominal de la moneda nacional no implique una apreciación real (ver BCB, 2005e). Esta medida sólo trata de evitar una merma de la competitividad, sino que también sirve para prevenir la retirada de depósitos, ya que en un sistema altamente dolarizado ésta puede originarse con el temor del público a que sus depósitos en moneda extranjera deban obligatoriamente convertirse a la moneda local a un tipo de cambio oficial que difiera del de mercado (sobre todo ante experiencias recientes en Argentina).

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de depósitos (ver informes del BCB).28 Además, la reciente confirmación del ITF como tributo permanente mantiene el efecto negativo que suelen tener impuestos similares en el desarrollo del sistema financiero, tanto por vía de una menor intermediación, como por vía de un exceso de encaje (dada la mayor preferencia de efectivo que se incentiva). Estos aspectos resultan ya preocupantes en el sistema boliviano. Fortalecimiento reciente de las reglas prudenciales, mejoras del marco prudencial de las entidades no reguladas y mayor orientación de la SBEF hacia una supervisión basada en riesgos. En mayo 2005 entraron en vigor reglas más prudentes de clasificación y provisión de préstamos29, mientras se ha estado fortaleciendo el marco prudencial de entidades no reguladas. Además, en los últimos años la SBEF ha tratado de centrarse más en la medición y supervisión de los riesgos, a la espera de adoptar los principios de Basilea II en 2009. Como resultado del ajuste en las reglas, el sector bancario requirió 57 millones de dólares en provisiones adicionales, de los cuales unos 10 millones se constituyeron en mayo de 2005; según la disposi-

ción de la SBEF, las provisiones pendientes deberán constituirse gradualmente en los próximos tres años. Algunos bancos han comenzado a constituir las provisiones pendientes, reflejando su mayor holgura en términos de solvencia, lo que ha reducido significativamente su capital en riesgo. A principios de 2005, las EMF no reguladas afiliadas a Finrural establecieron un sistema de autorregulación basado en las normas de la SBEF a fin de facilitar la incorporación de las ONG más exitosas al sistema regulado en un lapso de tres años.30 Por otro lado, la SBEF empezó a orientar su ejercicio más sobre la base de medición y supervisión de riesgos, incluyendo la creación en 2005 de un área especializada en Basilea II. Fortalecimiento de la red de seguridad. Resolución bancaria, Fondo de Recapitalización Financiera (FRF) y marco legal e institucional para el fondo de seguro de depósitos. A partir de 2003, la SBEF y el BCB adoptaron medidas para implementar los mecanismos de resolución bancaria previstos en la Ley 1488 (“solución”) y el funcionamiento del FRF.31 La SBEF aprobó los reglamentos, manuales y procedimientos necesarios para aplicar los

28 En este contexto, los bancos están comenzando a ajustar sus tasas al alza, lo que va a presionar sus márgenes y a afectar a la rentabilidad del sistema. 29 Este es un avance muy importante, ya que las reglas de clasificación y provisión de préstamos se habían flexibilizado mucho en los últimos años a raíz de la crisis, distorsionando la solvencia declarada y afectando a los incentivos de los bancos. El proceso de fortalecimiento de las normas se había retrasado por dificultades del contexto, aunque las autoridades reconocían la necesidad e importancia de revertir el efecto de medidas menos prudentes. 30 En general, las EMF se beneficiaron de un marco legal y regulatorio flexible que ha incentivado su notable crecimiento. Sin embargo, todavía no se han verificado resultados favorables para las no reguladas. 31 El FRF (vía el BCB a nombre del Tesoro General de la Nación TGN y hasta 2006) puede actualmente aportar hasta el 30 por ciento de los depósitos cubiertos en un proceso de solución de entidades financieras vía exclusión de activos y pasivos, reduciéndose del 50 por ciento que prevaleció hasta el primero de enero del 2005.

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procesos de resolución bancaria de acuerdo con las mejores prácticas internacionales. El BCB comenzó a cobrar las aportaciones de las entidades que integran los recursos del FRF (y se aclaró la naturaleza legal del mismo). Hace poco, las autoridades elaboraron un proyecto de ley para la creación de un fondo de seguro de depósitos explícito con cobertura limitada, inspirado en experiencias internacionales exitosas. El proyecto fue enviado al Congreso a fines de 2005. Resolución efectiva de mutuales de ahorro y préstamo insolventes. Entre mayo del 2003 y octubre del 2004 se aplicó el procedimiento de “solución” a 4 entidades mutuales, revirtiendo la “tolerancia regulatoria” predominante durante años. Se honraron todas las obligaciones de primer orden. La SBEF, con la participación del FRF, resolvió los problemas de las mutuales: “La Frontera” (mayo de 2003), “Manutata” y “Del Pueblo” (ambas en septiembre de 2004) y “Tarija” (octubre de 2004). Así, se transfirieron las carteras y depósitos de estas entidades a otras instituciones (por el equivalente a dos millones de dólares), preservando el negocio y reforzando la cultura de pago al eliminar la “tolerancia regulatoria.” Supervisión intensiva y capitalización del BUN. A finales de 2003, Nafibo32 capitalizó la deuda subordinada que había adquirido en el Banco de la Unión (BUN) y tomó el

control de la entidad. Mediante la capitalización de su deuda subordinada33, Nafibo adquirió el 75 por ciento de las acciones del BUN, que de acuerdo con el Decreto 27258 debían ser vendidas en un plazo de 2 años, computable a partir de la fecha de emisión de las nuevas acciones (junio de 2004). Pese a que la capitalización revirtió en su momento el déficit de BUN y permitió su continuidad, la institución sigue teniendo una frágil situación patrimonial y pérdidas operativas, y mantiene litigios con Nafibo y con los accionistas privados. En este contexto, aunque el plazo de venta todavía no ha vencido, es preocupante que los preparativos para la venta del BUN no hayan experimentado progresos relevantes. Fondo de Apoyo al Sistema Financiero FASF. Por medio del Decreto 27386 se creó el FASF con el fin de fortalecer la posición patrimonial de entidades que participen en procedimientos de solución o compra (como adquirientes) y/o en el programa de reestructuración de empresas (según la Ley 2495). El marco normativo y operativo del FASF está formado por su decreto de creación, el contrato de fideicomiso y el reglamento. Estas normas establecen los términos y condiciones de las operaciones, entidades elegibles y demás aspectos relativos al funcionamiento del FASF. El fondo se creó como un fideicomiso (cuyo fideicomitente es el MH y fiduciario es Nafibo) con recursos

32 Nafibo es un banco de segundo piso de propiedad mixta, con participación mayoritaria del Estado y minoritaria de la CAF. La presencia de la CAF puede haber reducido el riesgo moral que suele afectar a los bancos públicos. Este riesgo surge cuando los deudores con capacidad de pago dejan de respetar sus pagos, al advertir que el Estado va a cubrir las pérdidas resultantes. Se argumenta que en el caso de Nafibo, este problema se ha mitigado porque no se le considera como un banco enteramente público. 33 Esta deuda resultó del Programa de Fortalecimiento Patrimonial (PROFOP) de capitalización de entidades financieras con recursos del estado. Para más detalles sobre el PROFOP y el proceso de capitalización del BUN, ver documento BCRP I.

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que ascienden a 30 millones de dólares, en el contexto del BCRP I, para apoyar dos tipos de operaciones: i) compra de activos y pasivos en procesos de solución, fusiones o compra de paquetes accionariales mayoritarios; y ii) participación en acuerdos de reestructuración de empresas (Ley 2495). También puede hacer préstamos subordinados a las entidades y/o préstamos a accionistas para capitalizar entidades. El FASF es un pilar de estabilidad del sistema financiero como apoyo a instituciones financieras para procesos de “solución” o fusión y/o de reestructuración de empresas. Hasta el momento, el FASF no ha realizado ningún desembolso, ya que no ha tenido lugar ninguna de las operaciones que apoya. Por un lado, no se ha concretado la venta del BUN ni ha habido ninguna fusión o solución, en parte por el difícil contexto político y social.34 Por otro lado, debido a las debilidades persistentes de la Ley 2495 (resumidas en el párrafo siguiente), las reestructuraciones de empresas que se han dado bajo la ley (algunas a 12 de octubre 2004; véase Superintendencia de Empresas, 2005) han sido para préstamos ya aprovisionados casi al 100 por ciento (y con deudas importantes con el Estado).35 Puesto que la solvencia de los bancos involucrados no se ha visto afectada, estos procesos no han dado lugar a la intervención del FASF.

Ley de reestructuración de empresas y marco de insolvencia. La Ley 2495 constituye un esfuerzo insuficiente de mejora del marco legal para reestructuración de empresas, y el marco de procesos de insolvencia (previsto en el Código de Comercio) continúa siendo anticuado e ineficaz. Aunque la regulación ha mejorado algunas deficiencias de la Ley 2495 (por ejemplo, el límite del 50 por ciento a las quitas que pueden aplicarse a las deudas con el Estado), los aspectos pendientes más importantes requieren de un cambio legal que incluya también la reforma de las normas del Código de Comercio, lo que ha resultado difícil en el contexto político de los últimos años. Estos aspectos afectan principalmente a los derechos de los acreedores (Recuadro 2), retrasando así la restauración del crédito corporativo.36 Además, la imposibilidad de lograr un acuerdo mediante la reestructuración de la empresa es causa de quiebra, y ésta conlleva el estigma de la presunción de fraude que entre otras debilidades, la mantiene obsoleta e inutilizada. Hace poco las autoridades reanudaron esfuerzos para mejorar el marco general de los procesos de insolvencia, redactando un borrador de ley que enviaron al Congreso recientemente (incluido como “meta” en el acuerdo con el FMI).

34 El Banco Bisa (de capital nacional) anunció recientemente un acuerdo con el Banco Santa Cruz (de capital extranjero) para la compra de las acciones de este último que está siendo evaluado por la SBEF. 35 La Ley 2495 genera un incentivo perverso para la reestructuración de empresas con grandes deudas con el Estado, ya que éste no participa en la negociación durante la Junta de Acreedores, pero se le aplica la quita (reducción del monto original de la deuda acordada por la mayoría que asiste a la misma. En la práctica, dicha quita ha llegado a ser del 98 por ciento. 36 El BM ha prestado asistencia técnica para paliar las fallas del marco legal, primero con el FSAP (ver ICR ROSC) y luego en el contexto de la preparación y supervisión del BCRP I. Sin embargo, los cambios legales no se han podido materializar; recientemente se han reanudado esfuerzos, con propuestas legales en curso.

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Recuadro 2 - DEBILIDADES DE LA LEY 2495

La ley no contiene criterios objetivos de elegibilidad para poder iniciar el proceso de reestructuración. Esto implica que ésta puede ser impuesta a los acreedores unilateralmente por cualquier deudor, aunque éste no se encuentre en estado de insolvencia o de cesación de pagos (ni cerca del mismo). En la práctica, sin embargo, el sistema no ha atraído a empresas viables, pero insolventes, sino sólo a entidades con serios problemas por otros incentivos. Tanto la regulación legal como la práctica muestran una insuficiente consideración de la viabilidad de la empresa al ingresar al sistema. No hay una evaluación estricta y competente de la viabilidad de la empresa sometida a la previsión legal.37 Así, varias de las empresas que han ingresado habrían cesado su actividad empresarial antes de tal ingreso. Numerosos actores alientan la incorporación de un diagnóstico, en tiempo y costo razonable, por tercero imparcial, debidamente capacitado sobre la viabilidad de toda empresa que pretenda acogerse a los beneficios del programa. El sistema de votación para llegar a acuerdos es ajeno a la jerarquía de los créditos y la prioridad de los acreedores con garantía real. Esto despoja a las garantías reales de su función primaria de proteger al acreedor frente a una posible falta de pago o insolvencia del deudor. Los acreedores garantizados no sólo se ven perjudicados por el hecho de tener los mismos derechos de votación que los acreedores no garantizados o quirografarios, sino también porque pueden perder las garantías reales si el acuerdo realizado conforme a la Ley 2495 así lo estableciera. Esta circunstancia puede verse como un desincentivo para el otorgamiento de crédito, dificultando el acceso al mismo e incrementando su costo. La protección de los derechos de propiedad, defensa en juicio y proceso debido de los acreedores se ha debilitado. El ejercicio de estos derechos está prohibido o limitado en el proceso de reestructuración, a través de la restricción del recurso judicial, condicionamientos para su ejercicio y/o mediante el efecto devolutivo de la concesión de los recursos, otorgándole a un órgano administrativo funciones de naturaleza judicial.

Avances en la modernización del sistema de pagos. En los últimos años, el BCB ha tenido un papel muy relevante en el lanzamiento de un nuevo sistema electrónico para pagos interbancarios; pero sería recomendable ampliar el alcance de la reforma. El proceso de reforma ha incluido: (i) la implementación de un Sistema de Transferen-

cias Electrónicas (SITE) para el sistema de pagos de alto valor que ha permitido la liquidación bruta en tiempo real (LBTR), aumentando su seguridad y eficiencia; (ii) la obtención de la licencia de funcionamiento de la Cámara de Compensación de Cheques por la SBEF, tras su adaptación a la normativa del BCB; (iii) la aprobación del Regla-

37 Según la Ley 2495, es el síndico quien debe opinar sobre la “consistencia del acuerdo”. Ahora bien, dado que el síndico preside las negociaciones, resulta difícil obviar las dificultades que tendrá para mantener su independencia de criterio y finalmente indicar si la empresa es inviable y si el acuerdo no transforma a la empresa en viable. Al margen de esto, en los casos de otorgamiento de financiamiento por NAFIBO se prevé la actuación de un gestor internacional, lo que en la práctica ha sido objeto de ciertas críticas por el costo y el tiempo que implica.

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mento del Sistema de Pagos de Alto Valor que regula su funcionamiento; (iv) la implementación del Reglamento de cámaras electrónicas de compensación y liquidación, que regula la constitución y funcionamiento de las entidades que prestan estos servicios y la compensación y liquidación de los instrumentos de pago; y (v) la aprobación del reglamento de firma digital para el Sistema de Pagos con el objeto de validar las transacciones electrónicas. Es importante apoyar la ampliación del programa de reforma para integrar todos los sistemas de negociación y liquidación (por ejemplo, los sistemas de liquidación y custodia de valores) e incorporar también mejoras en los marcos jurídico, regulatorio y de vigilancia. En especial, se recomienda establecer un marco jurídico sólido; completar la reforma de los sistemas de alto y bajo valor; integrar los sistemas de negociación y liquidación de valores; y establecer la función de vigilancia del BCB en cooperación con otros reguladores y autoridades supervisoras.38

nanciero boliviano. Estos episodios, aun cuando las autoridades puedan gestionarlos adecuadamente, lo que no es sencillo, tienen un alto costo para la economía (menor oferta de crédito) y para el sistema financiero (menor rentabilidad y capitalización). Por tanto, las autoridades deberían adoptar medidas (resumidas abajo) para reducir el riesgo de retirada de depósitos y, en su caso, mitigar sus efectos. La retirada generalizada de depósitos puede deberse a la desconfianza del público en la estabilidad del sistema financiero y en la estabilidad macroeconómica, jurídica y/o política o social. Los episodios recientes parecen deberse a la segunda causa, ya que en la mayoría de los casos han coincidido con momentos de alta incertidumbre política y social. No obstante, es crucial que las autoridades trabajen sobre ambas causas a fin de prevenir retiradas sistémicas en el futuro.

Opciones de política para reducir la probabilidad de retirada de depósitos
Desconfianza del público en la estabilidad del sistema financiero. A fin de promover la estabilidad del sistema financiero, las autoridades deben procurar que se verifiquen siempre las siguientes condiciones (muchas ya están vigentes y deben mantenerse): > Entidades con altos niveles de capitalización. Las autoridades deben mantener altos requisitos de capitalización y asegurarse simultáneamente de que las entidades realicen oportunamente los ajustes y previsiones necesarias para que los estados contables reflejen el valor real de los

TEMAS RELEVANTES Y OPCIONES DE POLÍTICA:
1) Mitigar riesgo de retirada de depósitos, 2) resolver el caso del BUN y 3) promover un mayor acceso a los servicios financieros

El riesgo de retirada de depósitos: cómo mitigarlo y cómo gestionarlo si se produce
En función de su historia reciente y de la debilidad institucional del país, los episodios de retirada de depósitos continúan siendo un evento probable en el sistema fi-

38 Ver informe elaborado por el Western Hemisphere Payments and Securities Settlement Forum, el Banco Mundial y el Centro de Estudios Monetarios Latinoamericanos (CEMLA) (2004) que incluye detalles sobre cómo avanzar en la reforma de los aspectos mencionados.

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activos. Si éstos se registran por un valor superior a su valor real, las entidades estarán de hecho subcapitalizadas, lo que comprometerá la solvencia y estabilidad de sistema y elevará la incertidumbre. > Entidades con adecuados niveles de liquidez. La normativa prudencial (del BCB y SBEF) debe procurar que los bancos mantengan suficiente liquidez para afrontar situaciones de estrés sin que afecte a su funcionamiento. Estos márgenes desincentivan la retirada de depósitos, aunque un grado de liquidez muy alto afecta notablemente a la rentabilidad. Es importante también que las autoridades exijan a las entidades que limiten sus descalces de plazos. > Entidades que cuenten con equipos directivos adecuados. Estos equipos deben tener capacidad técnica y moral para gestionar el negocio bancario. Los supervisores deben mantener y supervisar los estándares y criterios técnicos (“fit & proper”) que deban cumplir quienes quieran acceder a los cargos superiores de las entidades. Las autoridades deben exigir también que las entidades cuenten con equipos técnicos y procedimientos acordes al volumen, riesgo y complejidad de sus operaciones. > BCB y SBEF autónomos. La autonomía y capacidad técnica de las autoridades monetarias y de supervisión es un elemento importante para generar confianza en el sistema financiero. La autonomía requiere que las autoridades del BCB y la SBEF estén expuestas a los conflictos

políticos o a las diferencias de criterios técnicos con el Poder Ejecutivo, y que cuenten con suficientes recursos para cumplir su función. También requiere que el Poder Ejecutivo se abstenga de interferir en la actividad regulatoria y de supervisión del sistema financiero (por ejemplo, aprobando nuevas medidas de “tolerancia regulatoria”). > Mecanismos de liquidez sistémica: el BCB como prestamista de última instancia (PUI). El sistema financiero debe contar con instrumentos que le permitan obtener, bajo ciertas condiciones, más liquidez que la existente dentro del sistema. Constituyen fuente de liquidez sistémica los encajes o reservas que mantienen los bancos, la capacidad del BCB de actuar como PUI sin generar inflación, los fondos de los bancos o del BCB en el exterior y las líneas de créditos externas a las que puedan acceder las entidades o el BCB en caso de iliquidez sistémica. > Aunque los mecanismos de liquidez sistémica del BCB son, por lo general, adecuados, y han demostrado su eficacia durante las recientes retiradas de depósitos, es importante seguir reforzándolos en el futuro; esto incluye agregar nuevas fuentes potenciales de liquidez en casos de crisis sistémicas.39 En respuesta a las grandes sustracciones de depósitos, el BCB aumentó recientemente sus tasas de reporto (que están por encima de las tasas del mercado, estas son tasas de títulos valores del BCB adquiridos con pacto de reventa y de recompra) a fin de elevar

39 Por ejemplo, estableciendo acuerdos de líneas contingentes de liquidez entre el BCB y bancos extranjeros. Además, es importante formular una política de liquidez ex ante que establezca un orden de prioridades entre los diferentes tipos de depósitos para acceder a la liquidez en caso de emergencia extrema (se podría considerar la experiencia de Uruguay, que otorgó prioridad a los depósitos a más corto plazo).

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la prima por liquidez en dólares e inducir el desarrollo del mercado interbancario y de la actividad bursátil. Durante mayo y junio de 2005 (la retirada de depósitos más reciente), cuando dimitió el Presidente Mesa, el BCB aumentó las tasas de reporto transitoriamente en más de 100 puntos base para frenar la retirada que siguió a los disturbios políticos del momento. Una vez reintegrados los depósitos que salieron en ese último episodio, se devolvió la liquidez que el BCB había prestado a los bancos y la tasa de reporto disminuyó.40 Desconfianza en la estabilidad macroeconómica, política/social y jurídica: > Estabilidad macroeconómica. Las condiciones macroeconómicas afectan en gran medida (posiva y negativamente) al sector financiero. En Bolivia, las políticas macroeconómicas han tenido un efecto positivo sobre el crecimiento de la economía y han ayudado a consolidar un mejor entorno externo, la disciplina fiscal y la estabilidad de precios (véase la nota sobre gestión macroeconómica, en este volumen). Es importante mantener esta estabilidad para evitar generar una desconfianza que podría conducir a una retirada de depósitos. La estabilidad de la moneda nacional, cuidando de no comprometer la competitividad, es también muy importante para el sector financiero en Bolivia debido a la alta dolarización, que hace que las fugas puedan orientarse hacia la moneda (à la argenti-

na), derivando en fuertes salidas de capitales. Sin embargo, el objetivo de estabilidad cambiaria debe continuar subordinado al objetivo de evitar que la moneda local se sobrevalúe hasta niveles insostenibles, ya que los ajustes bruscos del tipo de cambio afectan negativamente a la estabilidad del sistema financiero. > Estabilidad política y social. La experiencia internacional en general, y la de Bolivia en particular, demuestran que el comportamiento de los depósitos del sistema financiero es muy sensible a la situación política y social de cada país. Por ello, la estabilidad política y social es una condición previa de la estabilidad y el crecimiento del sistema financiero. Aunque la estabilidad política y social se alcanza y mantiene con instrumentos que en general están fuera del sistema financiero, un buen desarrollo del mismo, con entidades bien capitalizadas y que ofrezcan un adecuado servicio financiero a la población (préstamos, depósitos y otros servicios bancarios), puede también contribuir a generar un clima de estabilidad en el país. Sin embargo ésta depende de factores políticos y macroeconómicos (véase la nota sobre competitividad y clima empresarial, en este volumen). > Respeto de los contratos. La inseguridad jurídica atenta contra la estabilidad de los depósitos del sistema financiero. La experiencia regional demuestra que, ante el riesgo de que el gobierno modifique las condiciones de los contratos entre los bancos y sus clientes (por ejemplo vía

40 Asimismo, ha habido un aumento de la liquidez del sistema financiero mantenida en forma de activos extranjeros, incluyendo un fortalecimiento sustancial de las Reservas Internacionales Netas (RIN). Las autoridades han limitado recientemente el aumento del piso de las RIN en el contexto del acuerdo con el FMI al fin de tener la suficiente flexibilidad para hacer frente a posibles retiradas de depósitos durante las elecciones.

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SISTEMA FINANCIERO: DESAFÍOS Y OPORTUNIDADES

tasas de interés, plazos y monedas), sobre todo en un contexto de alta dolarización como el boliviano, la reacción normal de los agentes económicos será retirar sus depósitos de los bancos (o del país). Por tanto, las señales que demuestren la voluntad del gobierno de no interferir en los contratos privados y asegurar su cumplimiento son importantes para la estabilidad del sistema económico y financiero. Esto también incentiva la inversión extranjera en el sistema financiero, que ha disminuido en Bolivia en los últimos años. El caso del BUN: Administrarlo eficazmente, manteniendo el valor de sus activos; gestionar los litigios y agilizar su solución oportuna. Situación económica y financiera. La capitalización de las acreencias de Nafibo (efectiva en junio de 2004) mejoró sustancialmente la situación patrimonial del BUN, aunque han sido necesarios ajustes posteriores y su rentabilidad es aún deficiente. Su venta sigue pendiente. Los ajustes posteriores al acuerdo de capitalización en el valor de los activos y la necesidad de previsiones adicionales cuestionan la situación actual de solvencia de la entidad. Además, sigue exhibiendo un deficiente balance de resultados.41 El BUN está en una etapa de transición hasta que se venda la participación del Estado. Este es un tema que urge resolver para evitar mayores deterioros que puedan poner en

riesgo a la entidad, así como generar efectos negativos sobre el comportamiento de otras instituciones. Conflictos con antiguos accionistas mayoritarios. En octubre de 2005, Nafibo y los accionistas privados discrepaban sobre la capitalización de la entidad y la valoración de activos que podrían ponerla en peligro. Hay por lo menos tres litigios principales pendientes entre las partes. Si no logran resolverse, estos conflictos pueden amenazar el proceso de venta de las acciones de Nafibo y la administración del BUN durante el proceso de transición.

Opciones de política respecto al BUN:
Es importante que las autoridades realicen una evaluación que les permita conocer la verdadera situación económica y financiera actual de la entidad. La gerencia del BUN, los accionistas y los supervisores no han llegaho una posición única acerca de la situación económico-financiera de la entidad. Las diferencias se deben a ajustes pendientes y valoración de contingencias. Esta tarea podría encomendarse explícitamente a Nafibo, con apoyo externo de la gerencia del BUN y de informes de la SBEF. Éste parece ser un punto crucial para decidir el camino a seguir en el proceso de venta. Aunque el plazo estimado para vender las acciones del BUN no ha vencido, el proceso de venta se ha retrasado por la falta de actividades preparatorias durante 2004 y 2005.

41 En septiembre de 2005, el BUN informó de un CAR de 12,1 (capital de US$ 16 millones). Esto incluye ajustes por US$ 4,1 millones en mayo de 2005, pero si se tienen en cuenta los ajustes pendientes estimados a mayo de 2005 (por provisiones adicionales y ajuste del valor de bienes adjudicados), la situación de capital pasa a ser deficitaria. El resultado acumulado es negativo por US$ 800 mil millones a agosto de 2005. No obstante, la venta de bienes adjudicados ha hecho positivos los resultados de algunos meses de 2005 (US$ 900 millones en agosto).

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BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

Las autoridades deben completar el análisis del conflicto con los accionistas privados, evaluar las opciones y adoptar una estrategia adecuada que verifique las siguientes condiciones: a) que ni el funcionamiento del BUN ni el proceso de venta de las acciones en poder de Nafibo resulten afectados y; b) que no resulte en un “salvataje” de los accionistas privados con recursos públicos (sea del gobierno o del BUN). Los accionistas privados no pueden cobrar ni más, ni antes que Nafibo por sus acciones. Las autoridades se comprometieron a cumplir este objetivo durante la negociación del préstamo BCRP I y el convenio con el FMI. Las autoridades deben procurar una solución oportuna definitiva que implique la normalización del BUN. La capitalización por parte de Nafibo fue una medida temporal tendente a preservar la entidad y el crédito que tenía Nafibo contra ella. Por diferentes razones (entre otras, la inestabilidad política

y la falta de definiciones y acciones claras por parte del gobierno ante otras prioridades), el Ministerio de Hacienda y Nafibo no han avanzado significativamente en el traspaso de acciones al sector privado, tal como dispone el Decreto presidencial 27258. Uno de los desafíos del nuevo gobierno es traspasar acciones al sector privado (ver Recuadro 3) de forma que éste lo capitalice, se haga cargo de su administración y aumente la oferta de créditos y servicios, revirtiendo la tendencia del BUN en los últimos años. Para lograr estos objetivos, el gobierno debe delimitar y apoyar un marco de acción que permita el traspaso de acciones al sector privado y asegure la adecuada capitalización y gestión de la entidad, priorizando el desarrollo del crédito y la estabilidad del sistema financiero.

Incrementar acceso al crédito y otros servicios financieros:
Problema generalizado y de mediano plazo. La falta de acceso a servicios financieros

Recuadro 3 - APORTACIÓN DE NAFIBO Y VALOR DE LA TENENCIA DE ACCIONES DEL BUN

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A fines del 2003, Nafibo capitalizó acreencias por valor de 12 millones de dólares, lo que le valió quedarse con la mayoría accionarial del 75 por ciento, con mayoría en el consejo de dirección y el control de la gestión del banco. A primera vista, podría concluirse que si el gobierno vende las acciones a un valor inferior a dicho importe, la capitalización podría ser un negocio ruinoso para él. Sin embargo, esto no es necesariamente así, ya que el gobierno no ha capitalizado con dinero en efectivo, sino con deuda subordinada ya emitida cuyo valor de recuperación hubiese sido muy reducido o equivalente a cero en caso de liquidación de la entidad (en cierta forma, el costo ya ha sido asumido). Lo que sí son costos adicionales para el Estado como accionista mayoritario son las pérdidas que continúan acumulándose. Por tanto, aunque Nafibo debe maximizar el valor que pueda obtener por las acciones, el anterior valor nominal de las acciones no debería constituir un precio mínimo, sino sólo una referencia. Un mecanismo de venta transparente y público es la mejor forma de asegurar que Nafibo (y por ende el Estado) reciba el precio de mercado de sus acciones, que podrá ser superior o inferior al valor de la deuda subordinada capitalizada.

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no es una debilidad exclusiva del sistema financiero de Bolivia, un problema general en la región. Además, el incremento del acceso al crédito, indispensable para el desarrollo económico, requiere de tiempo. De modo que, aunque no deberían esperarse resultados inmediatos de las reformas propuestas, es crucial que se avance en el corto plazo para mejorar su eficacia.

Opciones de política para aumentar al acceso a servicios financieros: mejorar las condiciones de acceso al crédito y servicios financieros y posibilitar el acceso a quienes no lo tienen –especialmente, emprendedores y PYME.
Promover instrumentos financieros alternativos a los préstamos bancarios, sobre todo para mejorar el acceso al crédito de las PYME. Uno de los factores que podrían mejorar el acceso a financiamiento es la promoción de alternativas como el arrendamiento financiero, el factoraje y la titularización de activos. La experiencia internacional indica que estos instrumentos pueden ser eficaces si se resuelve el problema de la falta de colateral típica de las PYME, al separar la calidad crediticia del financiamiento (al ser respaldados por facturas debidas por grandes empresas, equipamiento arrendado, o activos/flujos futuros) de la calidad crediticia de la PYME, permitiendo la intermediación de otras instituciones financieras (al