หลักนิติรัฐ

1

หลักนิ ตริ ัฐ (L’État de droit)
ฌานิ ทธิ ์ สันตะพันธุ์

1

หลักนิ ติรัฐนั บว่าเป็ นหลักการที่สำาคัญที่ส์ดในกฎหมายมหาชนก็ว่าได้
เพราะเป็ นหลักการที่เป็ นรากฐานและหัวใจของหลักการทางกฎหมายมหาชน
อื่น ๆ ที่แตกแยกย่อยออกไป
หลักนิ ติรัฐนี้ดำารงอย่่เคียงค่่กับ “หลักประโยชน์สาธารณะ” (intérêt

public) ซึ่งอาจกล่าวได้ว่าเป็ นตัวแทนของหลักการพื้นฐานทางกฎหมาย
มหาชนที่ม่์งพิจารณาที่ “วัตถุประสงค์” (but) หรือจุดหมายปลายทาง

(finalité) ของการใช้อำานาจรัฐว่าต้องเป็ นการสนองความต้องการของคนส่วน

ใหญ่ ส่วนหลักนิ ติรัฐก็อาจกล่าวได้ว่าเป็ นตัวแทนของ “วิธีการ” (moyen) ของ
การใช้อำานาจรัฐว่าต้องเคารพและเป็ นไปตามกฎหมาย ซึ่งทำาให้เกิดหลักความ
ชอบด้วยกฎหมายของการกระทำาของรัฐตามมา
1.

รากฐานความสำาคัญของกฎหมายที่ออกโดยรัฐสภา : ที่มาของ
2

หลักนิ ติรัฐ
รัฐสภาในรัฐธรรมน่ญปั จจ์บัน มักเป็ นองคุกรที่รัฐธรรมน่ญให้มีอำานาจ
นิ ติบัญญัติ คือ สามารถวางกฎเกณฑุเป็ นการทัว่ ไป ไม่ระบ์ตัวบ์คคล มีผลบังคับ
ให้บค
์ คลในระบบกฎหมายต้องทำาตาม ทัง้ นี้ โดยมีเหต์ผลสำาคัญสามประการ
คือ
1. เมื่ออำานาจส่งส์ดอย่่ท่ีประชาชน การออกกฎหมายซึ่งถือว่าเป็ นเรื่อง

สำาคัญที่ส์ดต้องเป็ นอำานาจของประชาชนโดยตรง (บางประเทศให้ประชาชนมี
1

นิ ติศาสตรบัณฑิต เกียรตินิยมอันดับหนึ่ ง จ์ฬาลงกรณุมหาวิทยาลัย, ศิลปศาสตรบัณฑิต

(รัฐศาสตรุ) เกียรตินิยมอันดับสอง มหาวิทยาลัยรามคำาแหง, นิ ติศาสตรมหาบัณฑิต
จ์ฬาลงกรณุมหาวิทยาลัย (สาขากฎหมายมหาชน)
2

บวรศักดิ ์ อ์วรรณโณ, กฎหมายมหาชน เล่ม 3 ที่มาและนิ ติวิธี (กร์งเทพฯ: นิ ติธรรม,

2538), หน้ า 37 – 38.

2 สิทธิร่วมกันเสนอกฎหมายได้ (เรียกว่า Initiative législative) หรืออย่างน้ อย ก็ให้ประชาชนออกเสียงเป็ นประชามติ (referendum) ในเรื่องสำาคัญ ๆ) หรือ โดยประชาชนมอบอำานาจให้ผ้่แทนที่ประชาชนเลือกตัง้ เข้ามาเท่านั ้นที่ออก กฎหมายแทนตนได้ ด้วยเหต์นี้จึงถือกันว่ากฎหมาย คือ เจตนารมณุร่วมกัน ของปวงชน 2. เพราะกฎเกณฑุท่ีมีผลทัว่ ไปที่ออกโดยรัฐสภานี้มีลักษณะไม่ระบ์ตัว บ์คคล ซึ่งเป็ นหลักประกันอย่างดีของความเสมอภาค ไม่เลือกปฏิบัติ ตลอดจน มีลักษณะชัดเจน จำากัดการใช้ด์ลพินิจตามอำาเภอใจของเจ้าหน้ าที่และออกได้ รวดเร็ว ทันต่อความต้องการแก้ปัญหาหรือใช้เป็ นเครื่องมือในการแก้ปัญหา ของผ้่มีอำานาจได้รวดเร็ว กฎหมายประเภทนี้จึงเป็ นที่นิยมกันมากขึ้น และมีมาก ขึ้นเป็ นลำาดับในระบบกฎหมายทัว่ โลก เมื่อกฎหมายคือการแสดงออกซึ่งเจตนารมณุร่วมกันของประชาชน จึง มีหลักการสำาคัญต่อไปว่า เรื่องสำาคัญที่กระทบสิทธิเสรีภาพของประชาชน ทัง้ หมดต้องทำาโดยกฎหมายเท่านั ้น และกฎหมายที่ว่านี้ ก็ต้องเป็ นกฎหมายที่ ประชาชนออกเอง หรือเป็ นกฎหมายที่ออกโดยรัฐสภาผ้้แทนของประชาชน เท่านั ้น หลักการนี้ปรากฏชัดแจ้งในคำาประกาศสิทธิมนุษยชนและพลเมือง ฝรั่งเศส ลงวันที่ 26 สิงหาคม 1789 (Déclaration des droits de l’homme et du citoyen 1789) โดยเฉพาะในมาตรา 4 ที่บัญญัติว่า “เสรีภาพก็คือความ สามารถที่จะกระทำาการใดก็ได้ท่ีไม่เป็ นการรบกวนผ้่อ่ ืน ดังนั ้น การใช้สิทธิตาม ธรรมชาติของมน์ษยุแต่ละคน จะมีก็แต่เพียงข้อจำากัดเฉพาะที่ต้องยอมให้ สมาชิกอื่นของสังคม สามารถใช้สิทธิเหล่านี้ได้เช่นเดียวกัน ข้อจำากัดเช่นว่านี้จะ กำาหนดขึ้นได้ก็แต่โดยกฎหมายเท่านั ้น” และมาตรา 5 ก็บัญญัติรับหลักการนี้ ว่า “กฎหมายมีสิทธิท่ีจะห้ามเฉพาะการกระทำาที่รบกวนสังคมเท่านั ้น สิ่งใดที่ ไม่มีกฎหมายห้าม ใครจะมาห้ามไม่ให้ทำาย่อมไม่ได้ และในทำานองกลับกัน บ์คคลย่อมไม่ถ่กบังคับให้กระทำาการในสิ่งที่กฎหมายไม่ได้สัง่ ให้กระทำา” พร้อม ทัง้ สร์ปหลักการไว้วา่ “กฎหมายหรือเจตนารมณุร่วมกันของปวงชน พลเมือง ท์กคนมีสิทธิออกกฎหมายโดยตนเองมีส่วนเข้าร่วมโดยตรงหรือโดยผ่านผ้่แทน กฎหมายต้องเป็ นสิ่งที่เหมือนกันสำาหรับท์กคนไม่ว่าจะเป็ นการค้์มครองหรือ ลงโทษ พลเมืองท์กคนย่อมเสมอภาคเท่าเทียมกันตามกฎหมาย และใน เกียรติยศศักดิศ ์ รี ตลอดจนฐานะและตำาแหน่ งหน้ าที่การงาน ทัง้ นี้ ตามความ . เพื่อไม่ให้อำานาจส่งส์ดทัง้ หมดอย่่ในมือคนหรือกล่์มคนกล่์มเดียวจึง ต้องแบ่งแยกการใช้อำานาจอธิปไตย โดยให้องคุกรที่เป็ นผ้่แทนของประชาชน เป็ นผ้่ใช้อำานาจที่สำาคัญที่ส์ด คือ อำานาจออกกฎหมาย ทัง้ นี้ตามทฤษฎีการแบ่ง แยกองคุกรผ้่ใช้อำานาจอธิปไตย 3.

das Rechtsstaat) หมายถึง รัฐที่ยอมจำากัดตัวเองอย่้ภายใต้กฎหมาย การกระทำาของรัฐต้องเคารพและเป็ น ไปตามกฎหมายซึ่งผ่านความเห็นชอบของผ้้แทนปวงชน รัฐหรือเจ้าหน้ าที่ของ รัฐจะกระทำาการใด ๆ กระทบต่อสิทธิเสรีภาพของปั จเจกชนไม่ได้ เว้นแต่จะมี กฎหมายให้อำานาจ ดังกล่าวข้างต้นว่าใน “นิ ติรัฐ” การกระทำาของรัฐท์กอย่างจะต้องมี กฎหมายให้อำานาจไว้หรืออธิบายด้วยกฎหมายได้ รัฐจะต้องผ่กพันกับกฎหมาย และใช้อำานาจภายใต้กฎหมายด้วยการออกกฎหมายเพื่อสร้างความสงบ เรียบร้อยแก่สังคม ในขณะที่ประชาชนในรัฐที่มีอำานาจเผด็จการเบ็ดเสร็จได้รบ ั การปฏิบัติในฐานะเป็ นวัตถ์ในทางปกครอง (Verwaltungsobjekt) แต่ ประชาชนในนิ ติรัฐจะได้รบ ั การปฏิบัติในฐานะเป็ นผ้่ทรงสิทธิตามกฎหมาย (Rechtssubjekt) นิ ติรัฐจะมีเป้ าหมายในการกำาหนดขอบเขตของการใช้อำานาจ รัฐและอำานาจปกครองเพื่อประโยชนุแก่เสรีภาพของปั จเจกชน เป็ นสังคมที่ 3 เรื่องเดียวกัน. . 11) การกำาหนดภาษี อากร และการใช้เงินของรัฐ (ม าตรา 14) การจำากัดกรรมสิทธิ ์ (มาตรา 17) ฯลฯ เรื่องสำาคัญที่จะกระทบสิทธิ เสรีภาพประชาชนเช่นนี้ จึงต้องตราเป็ นกฎหมายที่ประชาชนตราเอง หรือออก เสียงเป็ นประชามติ หรือที่รัฐสภาองค์กรผ้้แทนของปวงชนตราขึ้น 2. L’État de Droit. หลักความชอบด้วยกฎหมาย: หลักการสำาคัญในนิ ติรัฐ จากความสำาคัญของกฎหมายที่ออกโดยรัฐสภาดังกล่าว เราจึงนิ ยามได้ ว่า นิ ติรัฐ (The Legal State.3 สามารถของแต่ละคนโดยปราศจากการแบ่งแยกใด ๆ ยกเว้นการแบ่งแยกด้วย 3 ความดีและความสามารถแต่ละคน” นอกจากนี้ คำาประกาศดังกล่าวก็ยังกำาหนดไว้อก ี ว่า เรื่องบางเรื่องจะ กระทำาไดก็แต่โดยกฎหมายที่ประชาชนหรือผ้่แทนประชาชนตราขึ้นเท่านั ้น เช่น การกำาหนดความผิดและโทษอาญา (มาตรา 8) การกล่าวหา จับก์ม ค์มขัง และ การดำาเนิ นคดีอาญา (มาตรา 7 และมาตรา 8) การจำากัดเสรีภาพในการแสดง ความคิดเห็น (มาตรา 10. หน้ า 38 – 39.

7 เรื่องเดียวกัน.ี หน้ า 52. หลักกฎหมายปกครองเยอรมัน (กร์งเทพฯ : ศ่นยุย์โรปศึกษา แห่งจ์ฬาลงกรณุมหาวิทยาลัย. 2544). .4 ปกครองโดยกฎหมาย มิใช่ปกครองโดยมน์ษยุเพียงอย่างเดียว อาจกล่าวได้ว่า 4 หน้ าที่ของนิ ติรัฐ “ไม่ใช่การปกครองแต่เป็ นการรับใช้ประชาชน” ดังนั ้น เมื่อมองว่า “นิ ติรัฐ” คือ หลักที่ว่ารัฐและองคุกรของรัฐทัง้ หมด 5 จะต้องอย่่ภายใต้กฎหมายที่รัฐหรือองคุกรของรัฐตราขึ้น แล้ว ก็หมายความต่อ ไปว่า ประการที่หนึ่ ง การกระทำาขององค์กรของรัฐทุกองค์กรจะต้องมี กฎหมายเป็ นรากฐาน ซึ่งหมายถึงกฎหมายทัง้ ระบบ อาจเป็ นกฎหมายลาย ลักษณุอักษร หรือกฎหมายที่ไม่เป็ นลายลักษณุอักษรก็ได้ ทัง้ นี้ โดยเฉพาะ อย่างยิ่งหากการกระทำานั ้นกระทบกระเทือนสิทธิเสรีภาพของประชาชน นอกจากจะมีกฎหมายเป็ นรากฐานของการกระทำาหรือใช้อำานาจแล้ว ยังมีหลัก ต่อไปว่า การกระทำาหรือการใช้อำานาจนั ้นต้องชอบด้วยกฎหมาย ต้องกระทำา ตามวิธีการ ร่ปแบบ วัตถ์ประสงคุท่ีกฎหมายกำาหนดไว้ หากผิดไปจากที่กำาหนด ไว้ เราก็ถือว่าการกระทำานั ้นไม่ชอบด้วยกฎหมาย นี่ คือหลักการที่เรียกว่า ความ ชอบด้วยกฎหมายของการกระทำาขององค์กรของรัฐ (Principe de légalité) 6 ประการที่สอง หากรัฐหรือองคุกรของรัฐฝ่ าฝื นกฎหมายที่ตนตราขึ้นจะ ต้องมีกลไกและกระบวนการที่บค ์ คลสามารถทำาให้การกระทำาหรือการใช้อำานาจ นั ้นไร้ผลไป และหากความเสียหายเกิดแก่บค ์ คลก็สามารถเรียกให้รัฐหรือ องคุกรของรัฐชดใช้ค่าเสียหายได้ เราเรียกมิติท่ีสองนี้ว่า “การควบคุมความชอบ ด้วยกฎหมายของการกระทำาของรัฐ” (Contrôle de légalité) ซึ่งในระบบ กฎหมายทัง้ หลายอาจมอบภาระในการควบค์มนี้ไว้ท่ีศาล ซึ่งอาจเป็ นศาล ย์ติธรรม (อย่างในอังกฤษ สหรัฐอเมริกา) หรือจัดตัง้ ศาลขึ้นมาอีกระบบหนึ่ งค่่ ขนานกัน เช่น ศาลปกครอง (อย่างในฝรัง่ เศส หรือเยอรมัน) ก็ได้ โดยนั ยนี้การ กำาหนดองคุกรและกระบวนการวินิจฉั ยให้การกระทำาที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ต้องสิน ้ ผลไป ตลอดจนให้ชดใช้ค่าเสียหายนี้เอง ที่ทำาให้ “นิ ติรัฐ” มี 7 ประสิทธิภาพบังคับจริงจัง ไม่ใช่เป็ นหลักการบนกระดาษเท่านั ้น 4 กมลชัย รัตนสกาววงศุ. หน้ า 53. 5 บวรศักดิ ์ อ์วรรณโณ. 6 เรื่องเดียวกัน. กฎหมายมหาชน เล่ม 3 : ที่มาและนิ ติวิธ. หน้ าเดียวกัน. หน้ า 111 – 112.

หลักกฎหมายปกครองเยอรมัน. หน้ า 116. หน้ า 4 – 5. หน้ า 5 – 6.5 ในนิ ติรัฐ ความคิดเกี่ยวกับหลักการกระทำาของฝ่ ายปกครองจะต้องชอบ ด้วยกฎหมาย การประกันสิทธิทางศาลให้กับประชาชน และการที่ฝ่ายปกครอง จะต้องกระทำาการต่าง ๆ ต่อประชาชนอย่างเสมอหน้ า คือมาตรการในการขจัด การใช้อำานาจรัฐตามอำาเภอใจ กล่าวอีกนั ยหนึ่ ง ความเป็ นระเบียบทางกฎหมาย ในนิ ติรัฐจะบังเกิดขึ้นเมื่อปราศจากอันตรายอันเกิดจากการใช้อำานาจตามอำาเภอ ใจ โดยมีหลักประกันว่า การกระทำาของเจ้าหน้ าที่ฝ่ายปกครองจะต้องชอบด้วย กฎหมาย มีการประกันสิทธิทางศาลให้กับประชาชนและยึดหลักความเสมอภาค 8 ดังนั ้น ในประเทศที่ยอมรับหลักนิ ติรัฐ การจะกระทำาการใดที่เป็ นการ จำากัดสิทธิเสรีภาพของประชาชน ต้องมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายที่ผ่านความ เห็นชอบของผ้่แทนปวงชนและที่มีผลใช้บังคับเป็ นการทัว่ ไปให้อำานาจไว้ และ การการจำากัดสิทธิเสรีภาพนั ้นก็จะต้องกระทำาเท่าที่จำาเป็ นเท่านั ้นและจะกระทบ กระเทือนสาระสำาคัญแห่งสิทธิและเสรีภาพนั ้นมิได้ เพื่อที่จะให้การปกครองโดยกฎหมายดำาเนิ นไปอย่างมีประสิทธิภาพ ปั จเจกชนผ้่เห็นว่าตนเองถ่กองคุกรเจ้าหน้ าที่ของรัฐล่วงละเมิดสิทธิเสรีภาพโดย ไม่ชอบด้วยกฎหมายจะต้องมีสิทธิโต้แย้งคัดค้านการกระทำาขององคุกรเจ้า หน้ าที่ของรัฐที่ตนเห็นว่าขัดต่อกฎหมายที่มีผลบังคับอย่่ในบ้านเมือง หรืออีก นั ยหนึ่ งจะต้องมีการตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำาของ องคุกรเจ้าหน้ าที่ของรัฐ และหากผลการตรวจสอบพบว่าการกระทำาอันใดอัน หนึ่ งขององคุกรเจ้าหน้ าที่ของรัฐขัดต่อกฎหมายที่มีผลใช้บังคับอย่่ในบ้านเมือง รัฐก็จะต้องเพิกถอนการกระทำานั ้นเสีย และทำาให้ราษฎรผ้ไ่ ด้รบ ั ความเสียหาย 9 จากการกระทำานั ้นกลับคืนส่่ฐานะเดิม โดยการชดใช้ค่าสินไหมทดแทนให้ จากที่กล่าวมาแล้วข้างต้น พอจะสร์ปได้ว่าสาระสำาคัญของนิ ติรัฐ ซึ่งมี วัตถ์ประสงคุขัน ้ ส์ดท้าย (Ultimate aim) อย่่ท่ีการประกันสิทธิเสรีภาพของ ราษฎรจากการใช้อำานาจตามอำาเภอใจ (Arbitrarity) มีดังนี้ 10 8 กมลชัย รัตนสกาววงศุ. ““นิ ตริ ัฐ”: หลักการพื้นฐานของรัฐธรรมน่ญเสรีประชาธิปไตย. . 9 วรพจนุ วิศร์ตพิชญุ. 2540). 10 เรื่องเดียวกัน.” ใน ข้อความคิดและหลักการพื้นฐานในกฎหมายมหาชน (กร์งเทพฯ: นิ ติธรรม.

6 (1) บรรดาการกระทำาทัง้ หลายขององค์กรฝ่ ายบริหารจะต้องชอบด้วย กฎหมายซึ่งตราขึน ้ โดยองค์กรฝ่ ายนิ ติบัญญัติ (Principle of legality of administrative action) ซึ่งหมายความว่า ในความสัมพันธุระหว่างตนเองกับ ราษฎรนั ้น องคุกรฝ่ ายบริหารจะมีอำานาจสัง่ การให้ราษฎรกระทำาการหรือ ละเว้นไม่กระทำาการอย่างหนึ่ งอย่างใดได้ต่อเมื่อมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายให้ อำานาจไว้อย่างชัดแจ้ง และจะต้องใช้อำานาจนั ้นภายในกรอบที่กฎหมายกำาหนด ไว้ (2) บรรดากฎหมายทัง้ หลายที่องค์กรฝ่ ายนิ ติบัญญัติได้ตราขึน ้ จะต้อง ชอบด้วยรัฐธรรมน้ญ (Principle of Constitutionality of legislation) โดย เฉพาะอย่างยิ่งกฎหมายที่ให้อำานาจองคุกรฝ่ ายบริหารล่วงลำา้ เข้าไปใน “แดน” แห่งสิทธิเสรีภาพของราษฎรนั ้นจะต้องมีข้อความระบ์ไว้อย่างชัดเจนพอสมควร ว่า ให้องคุกรของฝ่ ายบริหารองคุกรใดมีอำานาจล่วงลำา้ เข้าไปใน “แดน” แห่ง สิทธิเสรีภาพของราษฎรได้ในกรณี ใด และภายในขอบเขตอย่างใด ประการหนึ่ ง และจะต้องไม่ให้อำานาจแก่องคุกรฝ่ ายบริหารล่วงลำา้ เข้าไปใน “แดน” แห่งสิทธิ และเสรีภาพของราษฎรเกินขอบเขตแห่งความจำาเป็ น เพื่อธำารงรักษาไว้ซ่ ึงผล ประโยชนุสาธารณะอีกประการหนึ่ ง (3) การควบคุมไม่ให้การกระทำาขององค์กรฝ่ ายบริหารขัดต่อกฎหมาย ก็ดี การควบคุมไม่ให้กฎหมายขัดต่อรัฐธรรมน้ญก็ดี จะต้องเป็ นอำานาจหน้ าที่ ขององค์กรตุลาการซึ่งมีความเป็ นอิสระจากองคุกรฝ่ ายบริหารและองคุกรฝ่ าย นิ ติบัญญัติ ซึ่งอาจเป็ นองคุกรต์ลาการอีกองคุกรหนึ่ งแยกต่างหากจากองคุกร ต์ลาการ ผ้่ทำาหน้ าที่พิจารณาพิพากษาคดีแพ่งและคดีอาญาก็ได้ .

Sign up to vote on this title
UsefulNot useful