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Governança em rede: da
metáfora ao objecto de
investigação
A governança, entendida como a capacidade
de conceber e implementar políticas, face
a um determinado meio envolvente, vem
sendo desde a década de 1990 objecto
de investigação científica, tanto teórica
como empírica. No entanto, a diversidade
dos significados que o conceito assume é
grande, bem como os contextos em que é
aplicado.
Miguel Rodrigues *
Introdução
E mbora o conceito de governança possa ser considerado
tão antigo como o da própria governação, nunca como
nas últimas duas décadas suscitou tanta atenção por parte
quer da classe política, quer da comunidade científica,
no âmbito das ciências sociais e em particular da ciência
política e da sociologia política. Com origem etimológica
no verbo grego kubernân1, o termo governança acabou
por ser recuperado nos anos 1990 por politólogos anglo-
saxónicos2 e instituições internacionais3, tendo sido
introduzidos dois novos aspectos no seu significado:
uma maior abrangência que o conceito de governo,
enquanto organização formal do estado; e a preconização
de uma nova gestão dos assuntos públicos, fundada na
participação da sociedade civil.
De facto, a governança, entendida como a capacidade de
conceber e implementar políticas, face a um determina-
do meio envolvente, vem sendo desde a década de 1990
objecto de investigação científica, tanto teórica como
empírica. No entanto, a diversidade dos significados que
o conceito assume é grande, bem como os contextos em
que é aplicado. Um argumento que, contudo, granjeia
consenso entre académicos e praticantes é o de que os
tradicionais modos de governação baseados em hierar-
quias ou no mercado vêm perdendo predominância para
novas formas de coordenação baseadas em redes inter-
organizacionais. O carácter distintivo destas novas for-
mas de coordenação assenta na crescente complexidade
dos estados contemporâneos e das situações que devem
atender. Segundo Sandström e Carlsson (2008: 497),
“muitos problemas de políticas públicas são considerados
demasiadamente multi-facetados para encaixar nas estru-
turas de resolução de problemas da governação tradicio-
nal”. No entanto, para Marinetto (2003: 606), o facto
destas “teorias emergentes da governação assumirem um
domínio paradigmático está sujeito a debate. Antes de tal
poder acontecer, o paradigma existente deve sofrer uma
crise intelectual, sustentada no crescente peso da crítica”.
O presente artigo procurará explorar a discussão teórica
em torno do conceito de governança e, em particular, da
governança em rede.
Governança: um novelo conceptual
Para Rhodes (1996: 652), governança representa “uma
mudança no significado de governo, referindo-se a um
novo processo de governação; ou a uma condição al-
terada da regra ordenada; ou ao novo método pelo qual
a sociedade é governada”. Segundo Gomes (2003: 390),
a “governança integra [...] novas formas interactivas de
governo, nas quais os actores privados, as diferentes insti-
tuições públicas, os grupos de interesse e as comunidades

No quadro das relações entre a
administração pública e o cidadão, a
questão da governança está intimamente
ligada à emergência e afirmação do new
public management enquanto modelo de
organização e gestão do serviço público
de cidadãos, ou outros actores ainda, tomam parte na
formulação das políticas”. Sørensen (2002: 693) refere
que “os sistemas políticos passam lenta e gradualmente
de sistemas de governo unitários e hierarquicamente
organizados que governam por meio da lei, da regra e
da ordem, para sistemas de governança, organizados de
forma mais horizontal e relativamente fragmentados, que
governam através da regulação de redes auto-reguladas”.
Contudo, Adger e Jordan (2009: 13), citando diversos
outros autores, defendem que apenas foram produzidas
reflexões teóricas embrionárias e que ainda parece distan-
te a consolidação de uma teoria da governança coerente.
Pierre e Peters (2000) identificam, no seio da abordagem
estrutural do conceito de governança, quatro conceptual-
izações distintas: hierarquias, mercados, comunidades e
redes. A governança como hierarquias refere-se a estrutu-
ras estatais altamente verticalizadas, sendo o modelo bu-
rocrático weberiano o exemplo paradigmático. Na abord-
agem do tipo mercado, o conceito de governança sublinha
o carácter económico e racional dos actores e atribui
especial atenção aos mecanismos através dos quais eles
competem e cooperam. O modelo de governança como
comunidades surge como uma alternativa aos modelos
de estado e de mercado, preconizando uma configuração
governativa com um envolvimento mínimo do estado e
assente num espírito cívico de participação reforçado. No
caso da conceptualização de governança como redes, as
redes de políticas públicas (policy networks) constituem
uma das suas manifestações mais comuns. Nesta perspec-
tiva, uma multiplicidade de actores interage e participa
nos processos de concepção e implementação de políticas
públicas. Embora a interacção entre estado e sociedade
sempre tenha envolvido actores não estatais, os autores
defendem que a natureza dessa interacção tem vindo a
sofrer mudanças profundas e que o interesse desta per-
spectiva assenta no pressuposto de que os actores detêm
hoje uma relativa autonomia face à autoridade do estado.
Interface Administração Pública 25
No âmbito da ciência política europeia, Eising e Kohler-
Koch (1999: 5) entendem a governança como “modos
e meios estruturados através dos quais preferências di-
vergentes de actores interdependentes são traduzidos em
escolhas políticas para ‘alocar valores’, de forma a trans-
formar a pluralidade de interesses em acção coordenada
e a garantir a adesão dos actores”. Os autores distinguem,
no espaço da União Europeia, quatro ideais-tipo de gov-
ernança: o estatismo, o pluralismo, o corporatismo e as
redes. A governança em rede diferencia-se dos restantes
ideias-tipo pela visão pragmática que os actores têm da
política enquanto modo de resolução de problemas e pela
importância que os sub-sistemas sociais organizados têm
na definição dos processos de tomada de decisão política.
Por outro lado, o estado não aparece neste caso como au-
toridade, árbitro ou mediador, mas sim enquanto activa-
dor de actores, estatais e não estatais, e a orientação domi-
nante é a da coordenação de diferentes interesses. Embora
os diferentes tipos de governança possam coexistir em
determinados sectores de intervenção política, os autores
defendem que a governança em rede tem vindo a ganhar
preponderância (Kohler-Koch e Eising, 1999: 285).
No quadro das relações entre a administração pública e o
cidadão, a questão da governança está intimamente ligada
à emergência e afirmação do new public management en-
quanto modelo de organização e gestão do serviço públi-
co. Segundo Rhodes (1996 e 1997), esta ligação assenta
na importância que ambas as abordagens atribuem ao pa-
pel do estado enquanto guia (steerer). De facto, para além
das tendências reformistas de carácter «managerialista»,
este modelo preconiza a desconcentração da administra-
ção, a descentralização da autoridade, o reforço do con-
trolo pela comunidade e a “estimulação da acção de todos
os sectores — público, privado e voluntário — para a res-
olução dos problemas das suas comunidades” (Rhodes,
1997: 49). No entanto, a governança é vista por outros
autores (Pierre e Peters, 2000; Bovaird e Löffler, 2003a)
como uma resposta, uma transformação ou mesmo um
modelo alternativo ao new public management. Também
neste caso não se abandonam os conceitos de hierarquia e
autoridade, passando estes, no entanto, a ser considerados
uma questão empírica, a ser verificada através da análise
dos processos de governação concretos.
Ao estipular uma definição para o conceito de governan-
ça enquanto «redes inter-organizacionais auto-organiza-
das», Rhodes (1997: 53) pretende salientar a presença de
quatro elementos básicos: interdependência entre orga-
nizações, em que o estado perde centralidade; interacções
continuadas entre os membros da rede, com vista à troca
de recursos e à negociação de objectivos; interacções as-
sentes na confiança mútua e em regras de jogo reguladas
pelos membros da rede; e um significativo grau de auto-
26 Administração Pública Interface
Miguel Rodrigues
nomia face ao estado, já que este apenas guia o funciona-
mento da rede de forma indirecta e imperfeita.
Para Stoker (1998), o fim último da governança é o da
criação das condições que garantam ordem normativa
e acção colectiva. O que difere fundamentalmente entre
governo e governança é então o processo pelo qual se
chega àquele resultado. Nestes termos, o autor identifica
cinco elementos que caracterizam este fenómeno: a ex-
istência de instituições e actores dentro e fora da esfera
governativa; o esbatimento das fronteiras e responsabi-
lidades pela resolução de questões sociais e económicas;
relações de poder entre actores envolvidos na acção col-
ectiva; redes autónomas e auto-governadas de actores; e
a capacidade de atingir resultados independentemente
do poder de comando ou autoridade do governo, i.e.,
existência de novas ferramentas, processos e técnicas de
direcção e acompanhamento ao dispor do governo. Ai-
nda segundo o autor, a emergência da governança em
rede representa para a administração pública um para-
digma — o do public value management — alternativo
aos precedentes, da administração tradicional e do new
public management. O autor reconhece como fundamen-
tal a necessidade do “estado guiar a sociedade de novas
formas, através do desenvolvimento de redes complexas
e da emergência de abordagens ao processo de tomada
de decisão orientadas de baixo para cima” (Stoker, 2006:
41). Governança em rede representa, nestes termos, um
enquadramento particular dos processos de decisão col-
ectiva, em que é reconhecida legitimidade de participação
a uma grande variedade de actores sociais. Neste contex-
to, os mecanismos da democracia representativa, sendo
necessários, não são suficientes, quer na perspectiva do
«governador», por não ter acesso a todos os recursos ne-
cessários, quer na perspectiva do «governado», por não
ter acesso directo ao processo de decisão política.
Kooiman (1993, 2003) distingue analiticamente três
modos de governança: auto-governança, co-governança e
governança hierárquica. A auto-governança constitui uma

característica intrínseca do modo de funcionamento da
sociedade, e não um modelo imposto intencionalmente,
como dariam a entender teses que preconizam a desregu-
lação ou privatização de sectores tradicionalmente con-
trolados pelo estado. Auto-governança diz antes respeito
à tendência dos sistemas sociais para manter a sua iden-
tidade e delimitar as suas fronteiras com o meio, criando
redes de actores com regras e códigos próprios.
Quanto à co-governança, Kooiman (2003) começa por
estabelecer uma distinção vincada entre os conceitos de
cooperação e colaboração, na medida em que o primeiro
diz respeito a mecanismos de concertação de interesses
e objectivos diferentes ou mesmo contraditórios, e o se-
gundo implica a partilha de valores, interesses ou objecti-
vos. No entanto, estas duas formas de orientação da acção
podem surgir, segundo o autor, em cinco variedades de
co-governança. A governança comunicativa, assente no
conceito de «racionalidade comunicativa» de Habermas,
parte do princípio que actores razoáveis, confrontados
com um «bom argumento», formarão um consenso
quanto ao interesse em causa e ao objectivo a prosse-
guir. As parcerias público-privadas surgem em situações
de exploração recíproca de recursos, envolvendo actores
estatais e privados. Na co-gestão, tipicamente associada
à governação de recursos naturais, o conhecimento que
os utilizadores têm da situação é essencial na formulação
de políticas e na garantia da conformidade dos actores
com as normas estabelecidas. Os regimes, associados às
relações internacionais modernas, dizem respeito a um
conjunto de valores, princípios, normas, regras e proces-
sos que direccionam a convergência das expectativas dos
actores. Finalmente, as redes representam um novo modo
de interacção entre governo e sociedade, estando associa-
das, conforme a abordagem teórica, ao esvaziamento do
estado enquanto produtor de bens e serviços, à emergên-
cia de novas interacções interdependentes entre actores,
ou à reconfiguração da relação entre sociedade civil, mais
participativa e dotada de novos poderes de bloqueio e
promoção, e estado, incapaz de responder às crescentes
exigências e complexidade sociais.
Por último, a governança hierárquica sublinha não tanto
a uni-direccionalidade das relações entre governo e so-
ciedade, mas antes o seu carácter desigual, em que “os
que governam estão, ou vêem-se como estando, sobre-
postos de alguma forma aos governados” (Kooiman,
2003: 115). Os dois mecanismos de intervenção essenci-
ais neste modo de governança são a direcção (steering) e
o controlo. A direcção, conceito fortemente influenciado
pela teorização socio-cibernética e de natureza política,
refere-se ao processo de orientação da sociedade para ob-
jectivos colectivos. O carácter hierárquico deste processo
é reforçado pelo facto de não envolver a definição colec-
Interface Administração Pública 27
tiva e participada dos objectivos, estando esta dependente
do conhecimento e entendimento que o decisor tem so-
bre os interesses sociais. O controlo, de natureza admin-
istrativa, surge sobretudo associado a instituições como
a lei, os tribunais e órgãos hierárquicos de supervisão
administrativa, mas também a formas mais participativas
(e. g., a figura do provedor ou o livro de reclamações).
As redes representam um novo modo de
interacção entre governo e sociedade,
estando associadas, conforme a
abordagem teórica, ao esvaziamento
do estado enquanto produtor de bens
e serviços, à emergência de novas
interacções interdependentes entre
actores, ou à reconfiguração da relação
entre sociedade civil e Estado.
O autor sugere então que a governança hierárquica não
desapareceu das sociedades contemporâneas, mas tem an-
tes sofrido alterações e redefinições. Estas são manifestas
em mudanças como a da intervenção para a regulação,
da produção para a aquisição de serviços, ou da passa-
gem de uma perspectiva de benevolência para uma de
activação4. Segundo Kooiman, um dos processos socio-
políticos em que o modo de governança hierárquica con-
tinua a ter grande importância, é o das políticas públicas.
Neste domínio, o autor apresenta o exemplo holandês da
formulação interactiva de políticas (interactive policy-
making), assente no envolvimento precoce dos actores
sociais, como expressão da mudança que este modo de
governança tem vindo a sofrer.
Klijn (2008), numa revisão da produção científica no
domínio da governança, identifica quatro definições
gerais do conceito: boa governança, ou corporate gover-
nance, com a carga normativa já enunciada; new public
management, ou governança de mercado, destacando a
função de direcção governativa; governança multi-nível,
ou relações inter-governamentais, sublinhando as rela-
28 Administração Pública Interface
ções entre níveis geográficos ou domínios de intervenção
política distintos; e governança em rede, em que é dado
particular enfoque aos processos complexos de interacção
entre actores estatais e não estatais. Com base nestas con-
siderações, Klijn conclui que o conceito de governança se
confunde, na sua essência, com o de rede de governança,
afirmando que, em última análise, governança correspon-
de ao processo que ocorre nas respectivas redes.
Redes e governança
O conceito essencial, mobilizado em todas as abordagens
da governança referidas anteriormente, é o de redes, seja
como mera metáfora, como instrumento analítico ou
como modelo teórico. Scott (1988: 110), não obstante
o rápido desenvolvimento da análise de redes sociais nas
décadas de 1970-80, associa o uso metafórico de «rede»
à emergência da própria sociologia, ao descrever a re-
alidade social como uma malha entrelaçada de ligações
inter-pessoais. No entanto, muitos autores clamam (e
empenham-se) por uma transformação da metáfora em
objecto epistemológico, i.e., uma realidade capaz de ser
observada, descrita, compreendida e explicada (Cf. Sand-
ström e Carlsson, 2008).
Segundo Berry et al. (2004) uma das correntes na investi-
gação de redes em ciências sociais, no domínio da gestão
pública, tem dado especial atenção à identificação, ao de-
sempenho e aos impactos de redes facilitadoras da imple-
mentação de políticas, tanto entre níveis de governação
como entre actores estatais e não-estatais. Assumindo que
o comportamento dos actores, de natureza instrumental,
se orienta para a eficácia da gestão, a investigação aborda
sobretudo questões relacionadas com o desempenho das
redes e o papel do gestor. A aplicação explícita do concei-
to de rede na investigação de políticas públicas tem início,
de acordo com Kenis e Schneider (1991), nas décadas de
1960-70, procurando sublinhar o papel da padronização
das inter-relações e das interdependências dos actores na
estruturação do seu comportamento. Na década de 1980,
emergem os primeiros estudos neste domínio com re-
curso a métodos quantitativos de análise de redes sociais.
Para Klijn (2008), as redes de governança representam o
locus da concepção e implementação de políticas públi-
cas, através de uma teia de relações entre actores públi-
cos, privados e da sociedade civil. Embora contendo el-
ementos analíticos complementares, são distinguidos três
tipos de abordagens da governança em rede, ancorados
em distintas tradições teóricas: redes de políticas, com
origem na ciência política e privilegiando a análise dos
actores, das relações de poder e dos efeitos nos proces-
sos de decisão; implementação e prestação de serviços,
inscrita na ciência organizacional e centrada na análise da
coordenação inter-organizacional; e redes de governação,
com uma ligação estreita à ciência da administração e fo-
cando a gestão e organização das redes, a sua relação com
instituições tradicionais e a combinação de interesses di-
vergentes.
O conceito de eficácia deve ser definido
caso a caso e, sendo o objecto de análise
a totalidade da rede, deve compreender
três níveis: a comunidade, a rede e a
organização
Em relação às redes de políticas, Klijn (1996) critica a
falta de um quadro teórico comum e a multiplicidade
de conceitos concorrentes. No entanto, o autor identifica
três características comuns a todas as abordagens de redes
de políticas públicas: dependência entre actores; proces-
sos de interacção, dependentes das relações de poder; e
instituições, enquanto regras de conduta, que emergem
dos padrões de interacção. Com vista à correcta análise do
funcionamento das redes, o autor propõe a conceptual-
ização das interacções como uma ecologia de jogos, onde
cada actor adapta a sua estratégia com base nas reacções
dos outros actores, na previsão que faz dessas reacções, e
nos resultados de outros jogos em que participa.
Carlsson (2000) defende que a abordagem de redes de
governança, não obstante os esforços desenvolvidos para
re-conceptualizar o fenómeno da formulação de políticas,
que resultaram na proliferação de novos conceitos, não
constitui ainda uma verdadeira teoria. Contudo, segundo
o autor, ao contrário dos modelos tradicionais de for-
mulação política (‘textbook’ policymaking ou normative
model of political governance), em que se assume uma
sequência ordenada de actividades e uma visão hierárqui-
ca da organização politico-administrativa, a abordagem
de redes (policy network approach) permite abranger,
tanto teórica como empiricamente, uma gama mais vasta
e diferenciada de estruturas e processos contemporâneos
através dos quais as políticas são formuladas e implemen-
tadas. Com vista à operacionalização da abordagem de
redes à investigação do fenómeno da governança, Sand-
ström e Carlsson (2008) advogam o recurso à análise
de redes sociais, sustentando-se no sucesso que pesqui-
sas empíricas nesta linha tiveram no estabelecimento de

relações causais entre estrutura da rede, por um lado, e
desempenho sistémico, resultados políticos e impactos
sociais, por outro.
No âmbito da teoria organizacional, aplicada à imple-
mentação de serviços públicos, Provan e Milward (1995,
2001) propõem os elementos básicos de uma teoria da
eficácia das redes. Neste contexto, o conceito de eficá-
cia, dado o seu carácter intrinsecamente normativo, deve
ser definido caso a caso e, sendo o objecto de análise a
totalidade da rede, deve compreender três níveis: a co-
munidade, focando a perspectiva dos beneficiários e dos
actores directa ou indirectamente abrangidos pela política
em causa; a rede, em que são analisados aspectos relativos
ao seu funcionamento; e a organização, incidindo sobre a
perspectiva individual de cada actor participante da rede.
Os autores avançam então uma explicação da eficácia da
rede com base em aspectos quer da estrutura da rede,
quer do contexto. Ao relacionar a eficácia da rede com
formas de governança, Provan e Kenis (2008) estabele-
cem um modelo explicativo em que o número de mem-
bros da rede, a confiança entre estes, o consenso quanto
aos objectivos e a necessidade de coordenação têm im-
pactos diferenciados na eficácia de três formas de gover-
nança distintas: redes de governança partilhada, em que
não existe qualquer entidade exclusivamente responsável
pela gestão da rede; redes governadas por um dos seus
membros, que coordena a toda a actividade; e as redes
governadas administrativamente, em que uma entidade
externa, especificamente criada para esse fim, é respon-
sável pela gestão da rede.
Desfiando o novelo: uma conceptualização da gover-
nança em rede
Não obstante a diversidade das abordagens que o conceito
de governança tem tido na reflexão teórica e produção
científica, a perspectiva da governança em rede revela-se
transversal a todas. Adoptando esta perspectiva, o objecto
teórico a privilegiar no estudo da governança em rede
deverá ser entendido como redes inter-organizacionais
envolvidas no processo de formulação e/ou implementa-
ção duma política pública concreta. Assim, em linha com
a abordagem das teorias de sistemas e com a perspectiva
de Carlsson (1996) sobre redes de políticas públicas, deve
assumir-se uma definição não categorial e suficiente-
mente lata para abranger as diferentes configurações que
a manifestação empírica do objecto teórico pode assumir.
«Rede» refere-se pois, neste contexto, a um fenómeno
observável, e não a uma ideia pré-existente ou metá-
fora, sendo composto pelos padrões de interacção entre
os actores presentes na rede. Por outro lado, a investiga-
ção, tanto teórica como empírica, previamente discutida,
Interface Administração Pública 29
permite identificar as dimensões de análise e as variáveis
a privilegiar na caracterização destes padrões, essenciais
para a consolidação do conceito e duma teoria da gover-
nança em rede.
Da revisão bibliográfica anterior, emerge um conjunto de
princípios analíticos a ter em conta no desenho do mod-
elo conceptual ora proposto. Segundo Wellman (1983),
esses princípios podem ser tipificados da seguinte forma:
(1) as ligações entre actores são assimetricamente recípr-
ocas, envolvendo conteúdos e intensidades variáveis; (2)
as ligações podem ser tanto directas como indirectas, pelo
que devem ser analisadas no contexto da totalidade da
rede, e não apenas na sua dimensão diádica; (3) a estrutu-
ração das ligações dá origem a redes não-aleatórias, i.e., à
emergência de grupos, fronteiras e ligações inter-grupos
relativamente estáveis; (4) as ligações inter-grupos são
analiticamente importantes tanto no nível micro (actor)
como no nível macro (rede); (5) redes não-aleatórias,
formadas por ligações assimétricas, dão origem a uma
distribuição desigual de recursos escassos; e (6) as redes
estruturam as actividades de colaboração e competição na
procura de recursos.
Interessa pois perceber (e explicar) o funcionamento
das redes de governança. Assim, nesta perspectiva epis-
temológica, não se trata de avaliar o impacto da sua
actividade ou o sucesso da implementação da política
pública em causa, mas sim a própria actividade da rede
e, em particular, a sua eficiência. Adoptando uma abor-
dagem multidimensional, à semelhança da que Provan e
Milward (1995, 2001) fazem do conceito de eficácia, a
eficiência da rede deve ser definida com base em duas di-
mensões analíticas: a rede, incidindo sobre propriedades
estruturais do seu funcionamento, a saber, os padrões de
interacção entre os actores, as regras e processos que de-
terminam esses padrões e a diversidade de interesses rep-
resentados; e a organização, em que a unidade analítica
é o actor, sendo considerados aspectos relativos às estra-
tégias de participação na rede, à influência no processo
de decisão, e à autonomia face aos actores estatais. É pois
nestes elementos analíticos que se deverá sustentar um
modelo conceptual da governança em rede que permita
uma efectiva investigação do fenómeno e um aprofunda-
mento do conhecimento que temos dele.
* Técnico Superior na Unidade de Investigação e Consul-
toria do INA, I.P.
Doutorando em Sociologia Política no ISCTE Instituto
Universitário de Lisboa
1 Que significa «dirigir um navio».
2 Prätorius (2003) refere B. Guy Peters, Jon Pierre, Roderick Rhodes, Paul
Hirst, Jan Kooiman e Gerry Stoker como os primeiros autores a tratar o
30 Administração Pública Interface
conceito de governança no âmbito da ciência política.
3
São referidas a Organização das Nações Unidas (ONU), o Banco Mundial
(BM), o Fundo Monetário Internacional (FMI) ou a Organização para a
Cooperação e Desenvolvimento Económico (OCDE).
4 Kooiman (2003: 122-123) caracteriza nestes termos a relação entre
cidadão e estado. Benevolência, assente na autoridade hierárquica legal,
corresponde ao envolvimento do estado em todos os domínios da vida
social; activação corresponde à promoção do envolvimento cívico em
domínios especificamente seleccionados pelo estado.
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