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4. Tei1: Die Verfassung del' Republik Portugal vorn 2. Apri1197G



B. Die Normen der Verfassung und ihre Anwendung

I. Die wesentlichen Organisationsregeln des Regierungssystems

Die Verfassung yom 2. April 1976 sieht als Hoheitsorgane VOl', den Prasidenten del' Republik, den Revolutionsrat, die Versammlung del' Republik, die Regierung und die Gerichte (Art. 113). Die Wahrnehmung del' dreitraditionellen Staatsgewalten durch die Hoheitsorgane ergibt eine hochgradige Gewaltenverschrankung',

Die in allgemeiner", freier, unmittelbarer und geheimer Verhaltniswahl gewahlte Versammlung del' Republik ist das allgemein zustandige Gesetzgebungsorgan (Art. 164 d). Dem nicht gewahlten Revolutionsrat unter Vorsitz des unmittelbar gewahlten Prasidenten del' Republik obliegt die ausschlieBliche Gesetzgebungsbefugnis in militarischen Belang en (Art. 148). Allerdings obliegt del' Versammlung del' Republik die Gesetzgebung zur "Ordnung del' Landesverteidigung" (Art. 1671). Die vorn Prasidenten del' Republik ernannte und sowohl von seinem wie vom Vertrauen des Parlaments abhangige Regierung hat eine eigene, originare Gesetzgebungskompetenz in allen nicht dem Revolutionsrat oder del' Versammlung del' Republik vorbehaltenen Gesetzgebungsgegenstanden (Art. 201). Die Regierung nimmt ihre Gesetzgebungskompetenz durch sag. Gesetzesverordnungen wahl', die - wie auch die Verordnungen, die aufgrund einer besonderen Verordnungsermachtigung del' Versammlung del' Republik erlassen werden - einem nachtraglichen Bestatigungsverfahren durch das Parlament, del' sog. Ratifizierung unterliegen (Art. 172). In jedem FaIle kann del' Prasident del' Republik gegen Gesetze del' Versammlung del' Republik ein suspensives Veto einlegen (Art. 139).

Die exekutive Gewalt ist bipolar auf den Prasidenten del' Republik und auf die Regierung verteilt. Die Regierung wird zwar vom Priisidenten in freier Entscheidung ernannt und entlassen (Art. 136 f.), hangt abel' vom Vertrauen del' Versammlung del' Republik ab (Art. 195, 197 und 198). Del' Prasident kann die Versammlung del' Republik nicht beliebig, sondern nul' in eng umschniebsnen Fallen auflosen (Art. 136 e, 175 und 198 Abs. 2 u. 3 - siehe unten Viertel' Teil B. III. 2. b). Wichtige Entscheidungen des Prasidenten bedi.i.rfen del' Gegenzeichnung durch die Regierung (Art. 141); del' Regierungschef verfugt iiber eine besehrankte Richtlinienkompetenz (Art. 192, 194 und 204). Ausgenommen von del' exekutiven Gewalt del' Regierung ist die Mil.itarverwal tung,

1 J?ie Einzelhei~en del' das Regierungssystem betreffenden Regelungen werden III den anschheBenden Abschnitten behandelt.

2 Einschriinkungen ergeben sich aus Art. 308, siehe u. S. 224.

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die dem Revolutionsrat (Art. 148) und dem Prasidenten del' Republik als Oberbefehlshaber del' Streitkr1ifte (Art. 123) obliegt. Die "ausw1irtige Gewalt" ist auf alle Hoheitsorgane mit Ausnahme del' Gerichte verteilt".

Die rechtsprechende Gewalt, die als solche in del' Verfassung nicht genannt wird, hat auf del' Ebene des Regierungssystems erhebliche Bedeutung. Dem Revolutionsrat obliegt die zwingend in jedem Gesetzgebungsverfahren vorgeschriebene praventiv-abstrakte N ormenkontrolle (Art.146 a in Verb. mit Art. 277 und 278), die abstrakte Normenkontrolle auf Antrag bestimmter Organe (Art. 281), die Erteilung von Gesetzgebungsempfehlungen bei verfassungswidriger Untatigkeit von Hoheitsorganen (Art. 279) und die allgemein-verbindliche Erklarung del' Verfassungswidrigkeit von Normen, die im konkreten Normenkontrollverfahren fur verfassungswidrig befunden wurden (Art. 281 Abs. 3). Eine Organklage im eigentlichen Sinne ist nicht vorgesehen, dem Revolutionsrat obliegt allerdings das Initiativrecht del' Prasidentenanklage (Art. 133 Abs. 2) und die Entscheidungskompetenz libel' die Amtsunfahigkeit des Prasidenten (Art. 145 e). Ein konkretes Normenkontrollverfahren findet nul' statt, wenn ein Gericht sich weigert, eine Rechtsnorm anzuwenden, weil es diese filr verfassungswidrig erachtet (Art. 207 in Verb. mit Art. 282); das konkrete Normenkontrollveriahren kann nicht eingeleitet werden, wenn ein Verfahrensbeteiligter in del' Anwendung einer Rechtsnorm eine verfassungswidrige Rechtsverletzung erblickt (Art. 282).

Im konkreten Normenkontrollverfahren entscheidet del' dem Revolutionsrat beigeordnete VerfassungsausschuB als unabhangiges Gericht (Art. 284 C)4, in allen ubrigen Normenkontrollverfahren hat del' Verfassungsausschufi lediglich die Stellung eines Konsultativorgans (Art. 284 a und b). DerVerfassungsausschuB setzt sieh aus von den Hoheitsorganen einschlieBlich del' Gerichte benannten Berufsrichtern, Experten und Laien zusammen (Art. 283). Den Vorsitzenden stellt del' Revolutionsrat, dem auch die Satzungsgewalt fUr den VerfassungsausschuB obliegt (Art. 283 Abs. 2 a und Art. 285). Bereits die Verabschiedung del' Verfahrenssatzung fiir den Verfassungsausschuff lieB dessen kompetenzerweiternde fachliche und politische Autorltat erkennbar werden, durch die Verankerung del' Verbindlichkeit del' vom VerfassungsausschuB vorgenommenen "verfassungskonformen Auslegung" einer nicht fiir verfassungswidrig befundenen Rechtsnorm" und durch die Erweiterung seiner Kon-

3 Im Einzelnen siehe unten Viertel' Teil B. III. 2. a) ee). 4 J. Miranda, A Constituicao de 1976, 144.

5 "Estatuto da Comissao Constitutional", Dec.Lei Nr. 503-F176 v. 30. 6. 1976. 6 Art. 44 Abs. 2 des Dec.Lei Nr. 503-F/76 v. 30. G. 1976.

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sultativbefugnisse auf das besondere Normenkontrollverfahren, das gem. Art. 235 Abs. 4 zur Uberprufung von Rechtsnormen der "Selbstandigen Regionen" (Azoren und Madeira) eingeleitet werden kann? und das nicht in der entsprechenden, den VerfassungsausschuB betreffenden Kompetenznorm der Verfassung in Art. 284 erwahnt ist.

Hervorzuheben ist das den soeben erwahnten "Selbstandigen Regionen" gem. Art. 229 Abs.2 in Verb. mit Art. 281 Abs. 1 der Verfassung gewahrte Recht, die Einleitung eines (abstrakten) Normenkontrollverfahrens zu beantragen, welches auf eine Art Recht zur Verfassungsbeschwerde hinauslauft und damit den besonderen, vertikal gewaltenhemmenden Status dieser Regionen kennzeichnet. Die Azoren und Madeira verfiigen jeweils iiber eigene Parlamente ("Regionalversammlungen") und tiber Regionalregierungen (Art. 233), die lediglich der Rechtsaufsicht durch den Prasidenten der Republik (Art. 234) unterliegen, hierzu ernennt der Prasident auf Vorschlag der Zentralregierung einen "Minister der Republik" (Art. 232). Neben eigener Steuerhoheit (Art. 229 Abs. 1 f) verfiigen die "Selbstandigen Regionen" fiber eigene Befugnisse (Art. 229), eine beschrankte Satzungsautonomie (Art. 228) und eine teilweise weitgehende Rechtsetzungsgewalt (Art. 229 Abs. 1, insb. a und I in Verb. mit Art. 30 und Art. 235). Die quasi-federative Stellung de; Azoren und Madeiras in dem im iibrigen als "Einheitsstaat" definierten Portugal (Art. 6) wird auch in deren eigenen Nationalhymnen und Nationalftaggen erkennbar.

II. Die allgemeinen Staatszielbestimmungen

In ihren programmatischen Bestimmungen nimmt die Verfassung PortugaIs vorn 2. 4. 1976 eine weitgehende inhaltliche Festlegung der zukiinftigen Staatsziele vor. Der damit versuchte Vorgriff auf zukiinftige politische und gesellschaftliche Entwicklungen erklart sich vor alIem aus dem Umstand, daf die Verfassung in einer Zeit der normativen Unsicherheit und des Umbruchs traditioneller Wertvorstellungen entstand, in der die Versuchung, neue Ziele und Wertmafistabe festzuschreiben, besonders groB war. Durch die programmatischen Staatszielbestimmungen wurde die Bestandskraft der Verfassung, wie auch die Auslegung ihrer einzelnen Normen, auf eine ideologische Grundlage gestellt. Charakterisiert werden die Staatszielbestimmungen vor allem durch die in ihnen enthaltenen und im gesamten Verfassungstext verstreuten Sozialismus-, Demokratie- und Souveranittitsbegrtffe.

7 Art. 16 Buchst. a des Dec.Lei Nr.503-FI76 v. 30. 6. 1976.

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1. Der Sozialismusbegrifl

Die Definition des Sozialismusbegriffs in dem die Verfassung einleitenden Abschnitt "Grundsatzliche Bestimmungen" - dem im iibrigen kein hoherer Verfassungsrang zukommt als den nachfolgenden Verfassungsabsehnitten" - ergibt ein widerspriichliches Bild.

Gem. Art. 2 ist die Republik Portugal definiert als "ein demokratischer Staat ...• dessen Ziel es ist, den Ubergang zum Sozialismus durch die Schaffung jener Voraussetzungen zu gewahrleisten, die eine demokratische Ausiibung der Macht durch die Werktatigen errnoglicheri". Da das Ziel des Sozialismus iiber die Machtausiibung durch die Werktatigen erreicht werden sol], liegt es nahe, den "Sozialismus" der Verfassung als Klassenstaatsprinzip zu interpretieren. Die Idee eines solchen Klassenstaates ware unvereinbar mit einer biirgerlich-liberalen Staatsidee, die dem Staat eine klasseniibergreifende Funktion zuweist.

Der Eindruck eines klassenstaatlichen Sozialismus wird bestatigt durch Art. 9 c), wonach es zu den "Grundlegenden Staatszielen" gehort, "die Produktionsmittel und den Besitz ... zu vergesellschaften ... und die Ausbeutung und die Unterdrilckung des Menschen durch den Menschen abzuschaffen". Im Sinne dieser Vorschrift ware die materielle Verwirklichung des sozialistischen Klassenstaates in einer grundlegenden Umwandlung der Eigentums- und ProduktiOllSverhiiltnisse zu sehen und somit eindeutig marxistisch. Auf diesem Hintergrund kann eine weitere Staatszielbeschreibung in Art. 1, wonach das Ziel der Republik ,.die Errichtung einer klassenlosen Gesellschaft ist" nur als kommunistisches Fernziel gegeniiber dem Nahziel des sozialistischen Klassenstaates angesehen werden. Dabei beinhaltet das Fernziel der klassenlosen Gesellschaft zugleich eine anarchistische Komponente, da die Grundlage des Staates im Nahziel "Sozialismus" eine Klassenherrschaf1 ist, fiir die in der klassenlosen Gesellschaft die Voraussetzungen fehlen

Die insoweit gegebene Eindeutigkeit des Sozialismusbegriffs wire jedoch durch die im Zusammenhang mit ihm genannten, weiteren Staatszielbestimmungen relativiert. In Art. 1, 2 und 3 Abs. 1 bekennt sich die Verfassung neb en dem sozialistischen Ziel zur Volkssouveranitat, dis als "einzig und unteilbar" (Art. 3 Abs.l) charakterisiert wird, und dis sich gem. Art. 2 durch "Achtung und Gewahrleistung der Grundrechte und Grundfreiheiten, des Meinungspluralismus sowie des Pluralismur der demokratischen, politischen Ordnung" verwirklicht, wobei den politischen Parteien gem. Art. 3 Abs. 3 eine besondere Rolle bei "der Bildung und AuBerung des Volkswillens" zukommt. Gem. Art. 3 Abs. L

S J. Miranda, Os "Principios Fundamentais", in: ders. (Hrsg.), Estudos Bd.l,29.

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und Art. 9 d) sind aIle Hoheitsorgane und Gewalten im Staat der Bindung an das Verfassungsrecht und an die "demokratische Legalitat" unterworfen. Der Gegensatz hierzu ware die Bindung an eine sozialistische Legalitat bzw. eine "sozialistische Gesetzlrchkeit'", die der Entwicklung der sozialen Verhaltnisse als Ergebnis des Klassenkampfes den Vorrang vor einer nicht-inhaltlich, sondern nur prozessual durch die demokratisch-pluralistische Entstehung definierten Legalitat gibt. Fur die politische Willensbildung sell aber nach den soeben genannten Bestimmungen nicht das Klassenkampfprinzip maBgeblich sein, sondern ein formal verstandener Pluralismus, in dem die Meinungen und Interessen gleichberechtigt miteinander konkurrieren und gleichermaBen grundrechtlich abgesichert sind.

schriften, was schon aus den Bedenken hervorgeht, die die PCP in der Konstituante selbst gegen die konkret vorgenommene Verankerung des Volkssouveranitats- und Demokratieprinzips zum Ausdruck brachte". Da auch im portugiesischen Verfassungsrecht fur die Auslegung von Verfassungsbestimmungen unbestritten die Regel gilt, daB der Sinngehalt einer Vorschrift niemals isoliert, sondern immer nur aus dem Gesamtzusammenhang der Verfassung und aus der Wechselwirkung ihrer einzelnen Vorschriften gewonnen werden kann", sind zunachst die weiteren Bezugnahmen der Verfassung auf das Staatsziel des Sozialismus zu untersuchen.

Die insoweit dargelegten Staatszielbestimmungen losen einen denkbaren Konflikt zwischen den festgelegten sozialistischen Nah- und Fernzielen und den ihnen moglicherweise zuwiderlaufenden, konkreten Ergebnissen des pluralistischen Meinungsbildungsprozesses nicht'°. Eine Losung des Normenkonflikts dahingehend, daf die Gewahrleistung der Volkssouveranitat und des Pluralismus im politischen WillensbildungsprozeB nur soweit reiche, wie sie dem gesetzten Ziel des Sozialismus nicht zuwiderlaufe, wurde voraussetzen, daB die von der Verfassung verwendeten Begriffe der Volkssouveranitdt und der Demokratie selbst nicht herkommlichen, sondern sozialistischen Inhalts ("Volksdemokratie") seien und somit vor allem im Sinne der marxistischen Politokonomie den Gedanken einer wirtschaftlichen "Befreiung" durch die Beendigung der "kapitalistischen Ausbeutung" zum Inhalt hatten, In diese Richtung scheint Art. 3 Abs. 2 zu deuten, in dem die polrtische Willensbildung generelI als "revolutionarer ProzeB" bezeichnet wird und in dem der Bewegung der Streitkrafta als Garant dieses Prozesses eine Teilhabe an der Ausubung der Souveranitat zugesprochen wird. In Art. 10 wird der "revolutionare Prozefi" genauer definiert als friedliche Entwicklung", in deren Verlauf die Vergesellschaftung des Eigenturns an den wesentlichen Produktionsmitteln zu erfolgen hat. Auf diese Argumentation beruft sich vor allem die PCP bei der Auslegung der Sozialismus-, Demokratie- und Souveranitatsbegriffe der Verfassung". Sie deckt sich jedoch nicht mit dem insoweit eindeutigen Mehrheitskonsens in der Konstituante bei der Verabschiebung der zitierten Vor-

Neben der generellen Verpflichtung alIer Staatsorgane auf die Zielbestimmungen der Verfassung gem. Art. 3 Abs.4 und Art. 115 enthalt Art. 185 Abs. 2 ftir die Regierung nochmals die ausdruckliche Verpflichtung, "ihre Politik dergestalt zu bestimmen und auszufiihren, daf sie den Zielsetzungen der Demokratie und der Errichtung des Sozialismus entspricht". Schon die Wortinterpretation dieser Bestimmung laBt erkennen, daB Demokratie und Sozialismus als jeweils eigenstandige Zielsetzungen angesehen werden miiss en, und nicht etwa Demokratie Ie diglich als Attribut des Sozialismus verstanden wird. Dabei kommt dieser Unterscheidung insofern besondere Bedeutung zu, als es sich um eine Bestimmung handelt, die gegen Ende der Ausarbeitung der Verfassung verabschiedet wurde und die somit in stiirkerem MaBe als die ersten Artikel im Abschnitt "Grundsatzliche Bestimmungen", die zu Beginn der Arbeiten der Konstituante verabschiedet wurden, die abschlieBende Intention der Konstituante reflektiert. Gleiches gilt auch fur die Festlegung der Aufgaben der portugiesischen Streitkrafte in dem ebenfalls gegen Ende der Arbeiten der Konstituante verabschiedeten Art. 273. Gem. Art. 273 Abs, 4 haben die Streitkriifte "den historischen Auftrag, diejenigen Bedingungen zu gewahrleisten, die einen friedlichen und pluralistischen Ubergang der portugiesischen GeselIschaft zur Demokratie und zum Sozialismus ermoglichen", Da diese Bestimmung eine Konkretisierung von Abs. 2 in Art. 273 ist, in dern den Streitkraiten die Aufgabe zugeteilt wird, "den Fortgang der Revolution vom 25. April 1974 zu gewahrleisten", ergibt der Zusammenhang von Abs. 2 und Abs. 4 auch eine nahere Bestimmung des in Art. 3 Abs.2 und Art. 10 genann-

12 Vgl. vor allem Vital Moreira in der 27. Sitzung, D. d. A. C. Nr. 28 vom

8. 8. 1975, 710 und Barbosa de Melo, in: A Constituicao Politica e a Realidade Por tuguesa, Mesa Redonda, D. d. N. v. 23. 2. 1976, 15.

13 J. Miranda, Direito Constitucional, 69 ff.; J. J. Gomes Canotilho, in:

Direito Constitucional, T6picos, Cap. 3.3., S. 363 ff., spricht sich fUr eine topisch-problemorientierte Interpretation der Verfassung aus (zum Begrfff siehe Bockenforde, Die Methoden der Verfassungsinterpretation, in: NJW 1976, 2089 f. u. 2091 ff.) und lehnt die deutsche Wertordnungslehre als "ideologisch-hermeneutischen ZirkelschluB" (S. 89) abo

• Absehnitt IV der DDR-Verfassung vom 9. 4. 1968 (in derFassung vom

7. 10. 1974).

10 J. Braga de Macedo, in: J. Miranda, Estudos, Bd.1 191 bezeichnet den Z!elkonflikt als normative Absurditat, da er mit den Mitteln' der Verfassung nicht auf'gelost werden korme.

11 Vital Moreira, in: A Constituicao Politica e a Realidade Portuguesa, Mesa Redonda, D. d. N. V. 23. 3. 1976, 15.

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ten "revolutionaren Prozesses": Die "Revolution" ist als prozessuale und in jedem Faile gewaltlose Revolution zu verstehen", Dadurch wird die eigenstandige Bedeutung des Elements der Demokratie im Verhiiltnis zum Sozialismus verstiirkt.

Eine weitere Bezugnahme auf das Staatsziel des Sozialismus findet sich in Art. 73 Abs. 2, wonach durch Demokratisierung del' Erziehung und Bildung ein Beitrag zum Fortschritt der demokratischen und sozialistischen Gesellschaft geleistet werden soIl. Art. 81 n) legt als vorrangige Aufgabe des Staates fest, "der Entwicklung sozialistischer Produktionsverhaltnisse Impulse zu geben". Art. 89 Abs.1 regelt die verschiedenen Eigentumsformen "in der Ubergangsphase zum Sozialismus". Art. 96 schlieBlich bezeichnet die Agrarreform als "eines der grundlegenden Elemente zur Errichtung der sozialistischen Gesellschaft". Eine nahere Konkretisierung des Sozialismusbegriffs liiBt sich hieraus jedoch nicht gewinnen.

In einigen weiteren Vorschriften wird jedoch Stellung zur inhaltlichen Ausgestaltung des Sozialismus genommen. Hier fallen insbesondere eine Betonung von Klassenkampfelementen und die Ablehnung einer sozialpartnerschaftlichen Wirtschaftsordnung ins Auge", Gem. Art. 55 Abs. 1 dient das Recht der Arbeiter eines Betriebes, die Kontrolle tiber die Betriebsleitungen auszutiben, "der Mobillsierung fUr den Aufbau der demokratischen Herrschaft der Arbeiter". Gem. Art. 80 "beruht die Wirtschafts- und Sozialordnung der Republik Portugal" neb en anderen Elementen auf "der Ausiibung der demokratischen Macht durch die Werktiitigen". Dabei fiillt auf, daB abweichend von der Formulierung in Art. 2 nicht die Ausiibung diesel' Macht, sondern die "Macht" selbst als "demokratisch" bezeichnet wird. Eine unmittelbare Ausweitung des Sozialismusbegriffs auf die Prinzipien der Volkssouveriinitiit und der Demokratie mit deren zwangsliiufiger Unterordnung unter ein Primat der Politokonomie liiBt sich jedoch auch aus diesen Bestimmungen nicht entnehmen. Der Verfassungsauftrag zur Schaffung von Strukturen, die eine "demokratische Ausiibung der Macht" oder eine "Ausiibung der demokratischen Macht" durch die Werktatigcnvermoglichen sollen, wird selbstiindig erteilt und nicht verkniipft mit einschriinkenden Gewahrleistungsregelungen flir den Bereich der Freiheit der politischen Willensbildung.

Auch der ins owe it beschriebene Sozialismusbegriffder Verfassung lost somit nicht den denkbaren Konflikt, der sich aus einem ihm zuwiderlaufenden WillensbildungsprozeB ergeben konnte, er nimmt diesen

14 J. Braga de Macedo, in: J. Miranda, Estudos, Bd.T, 191 u. 199 ff, 15 M. de Luceria, 0 Estado, 119 f.

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Konflikt vielmehr als ein politisches Ringen urn GerechtigkeitsmaBstabe in Kauf und versucht lediglich, ihn zugunsten eines versehwommenen Sozialismusideals instrumental und programmatisch zu determinieren'", Fur die praktische Bewaltigung dieses Konflikts ist daher vor allem auf die in der Verfassung verankerten Demokratie- und Souveranitatsbegriffe sowie auf die Verfassungspraxis abzustellen.

2. Der Demokratiebegriff

Fur den Demokratiebegriff der Verfassung ist entseheidend, daf die Gestaltungsrechte in der "politisehen Demokratie" (Art. 3 Abs. 3 und Art. 9 Buehst. b) den portugiesischen Btirgern sehlechthin und nieht etwa nur den "Werktiitigen" zustehen", was sieh insbesondere aus den Art. 12, 13 Abs. 1, 15 Abs.2, 17, 18, 19 und 20 ergibt. Die Kategorien des "Arbeiters" und des "Werktatigen" sind derjenigen des "Burgers" nachgeordnet. Gem. Art. 18 gelten die liberalen Grundreehte fiir den BUrger als solchen unmittelbar und aueh drittwirkend.

Eine weitere Bestimmung des Demokratiebegriffs folgt aus den in Art. 290 aufgelisteten Grundsatzen, die als "verfassungsfestes Minimum" der VerfUgungsbefugnis des verfassungsandemden Gesetzgebers entzogen sind. A1s gegentiber den tibrigen Verfassungsnormen mit erhohter Bestandskraft versehene Gegenstiinde sind die von Art. 290 erfaBten Grundsatze entscheidend fur die "Wertordnung" der gesamten VerIassung'". Zu beachten ist dabei, daB Art. 290 nach dem Absch1uf3 der Verfassungsplattform vom 26.2. 1976 ("Pakt II") und zwar in der vorvorletzten Arbeitssitzung der Verfassungsgebenden Versamm1ung einstimmig verabschiedet wurde'". Art. 290 fiihrt im einzelnen und in Iolgender Reihenfolge auf:

a) Die Prinzipien der nationalen Unabhangigkeit (Art. 9 Buchst. a) und des Einheitsstaates (Art. 1 und 6)20;

1. J. Braga de Macedo, in: J. Miranda, Estudos, Bd.l, 191 u. 199 ff., verweist auf das Konzept der "Justice as Fairness" von John Rawls (John Rawls, A Theory of Justice, Cambridge 1971, insb. Kap. III) als Modell des portugiesis chen Sozialismus.

17 Vgl. dagegen Art. 2 Abs. 1 Satz 1 der Verfassung der DDR vom 9. 4. 1968 (in der Fassung vorn 7. 10. 1974): "Alle politische Macht in der Deutschen Demokratischen Republik wird von den Werktatigen in Stadt und Land ausgeiibt."

18 A. Thomashausen, Consti tuicao, 480; zustimmend auch: J. Miranda, A Constitui\:ao de 1976, 261 ff.

,. 127. Sitzung v. 29. 3. 1976, D. d. A. C. Nr. 128, 4252 ff. Art. 290 Buchst. e wurde bei 5 Enthaltungen, Buchst. f mit 5 Gegenstimmen, jeweils der CDS, angenommen.

201m Folgcnden sind in Klammern die Fundstellen der in Art. 290 aufgefiihrten Grundsatze genannt, was nicht bedeuten soll, daB diese Art. als solche gcwahrleistet werden; die Artikelangaben in Klammern ftnden sich nicht im Text der Verfassung zu Art. 290.

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b) die republikanische Regierungsform (Art. 1);

c) die Trennung von Kirche und Staat (Art. 41 Abs. 3);

d) die Rechte, Freiheiten und Garantien del' Burger (Art. 25 bis 49);

e) die Rechte del' Arbeiter, del' Arbclterausschusse und del' gewerlcschaftlichen Vereinigungen (Art. 53-60);

f) das Prinzip des Ubergangs del' wichtigsten Produktionsmittel, des Grund und Bodens und del' Naturschatze in Gemeineigentum sowie die AusIoschung del' Monopole und del' GroBgrundbesitze (Art. 9 Buchst, c, 10 Abs. 2, 50, 81 Buchst. g und n sowie Art. 82 Abs. 2);

g) die demokratische Wirtschaftsplanung (Art. 81 Buchst.l und 91 ff.);

h) die Wahlrechtsgrundsatza (Art. 116 und 48) und das Prinzip der Wahlbarkeit del' Hoheitsorgane (Art. 120 und 121) sowie del' Organe del' "Selbstandigen Regionen" (Art. 237) und del' kommunalen Selbstverwaltungsorgane (Art. 241);

i} den Pluralismus als allgemeine Grundlage del' politischen Ordnung, die verfussungsmafiige Rolle del' politischen Parteien und das Oppositionsrecht (Art. 2, 3, 39, 117, 121, 183 und 273);

j) die Mitwirkungsrechte der "populistischen Basisorganisationen" (Art.

118);

1) das Prinzip del' Gewaltenverschrankung (Art. 114);

m) die Verfassungsgerichtsbarkeit (Art. 277-285);

n) die Unabhang igkelt del' Gerichte (Art. 208);

0) die kommunale Selbstverwaltungsgarantie (Art. 237 und 239);

p) die politische und verwaltungsmafiige Autonomie del' "Selbstandigen Regionen" (Art. 227).

gefUhrt werden, ergibt sich eindeutig die bewuBt gewollte und objektiv verankerte Entscheidung fUr einen biirgerlich-liberalen Demokratiebegriff",

Die damit gewonnene grundsatzliche Bestimmung des Dcmokratiebegriffs del' Verfassung wird gestiitzt durch die in Art. 269 verankerte uneingeschrankte Justiziabtlitat hoheitlichen Handelns" und durch die ausfiihrliche Regelung der Staatshaftung in Art. 2F4.

Eine genauere Qualifizierung des biirgerlich-liberalen Demokratiebegriffs der Verfassung im Einzelnen ist aus den Bestimmungen iiber die "Kulturellen Rechte und Pflichten" (Art. 73-79), aus dem Prinzip der "demokratischen Legalitat" und aus den in Art. 46 Abs. 2 und 4, in Art. 308 und Art. 309 festgelegten Einschrankungen des demokratischen Prinzips zu gewinnen.

Bezeichnenderweise wird das Staatsziel des "Sozialismus" in dem im Ubrigen auBerordentlichen extensiven Katalog der in Art. 290 bevorzugt behandelten Verfassungsgrundsatze nicht aufgefUhrt. Da Art. 290 als Ausnahmeregel restriktiv auszulegen ist, ergibt die Gegeniiberstellung der unter d) aufgefiihrten "Rechte, Freiheiten und Garantien der Burger" mit den unter e) aufgefiihrten "Rechten der Arbeiter, Arbeiterausschiisse und der gewerkschaftlichen Vereinigungen", daf zu den zuletzt genannten nur solche Rechte zu zahlen sind, die ausdrucklich den "Arbeitem" zugewiesen werden, nicht aber die sozialen, wirtsehaftlichen und kulturellen Rechte (Art. 50-79) generell und schlechthirr". Da die in Art. 290 aufgefiihrten Grundsatze der Wirtschaftsordnung (Buchst. e, fund g) lediglich als solche und nicht als Te.il eines politischen Prinzips - des Sozialismus - genannt werden, wahrend die Aufzahlung der politischen Rechte ausdrUcklich als Bestandteile einer reprasentativ-demokratischen und pluralistischen politischen Ordnung auf-

Der Abschnitt der Verfassung tiber die "Kulturellen Rechte und Pflichten" stellt Erziehung und Bildung in den Dienst einer langf'ristigen und yom Staat zu steuernden, systemverandernden Norrnativitat. So f6rdert del' Staat gem. Art. 73 Abs. 2 "die Demokratisierung der Erziehung und Bildung ... als Beitrag zum Fortschritt der demokratisehen und sozialistischen Gesellschaft". Der Staat ist verpflichtet, das Unterrichtswesen dergestalt abzuandern, "daB dessen Funktion des Konservierens der sozial begriindeten Arbeitsteilung uberwunden wird" (Art. 74). Zur Erfiillung dieser Aufgabe wird in Art. 76 - ahnlich wie in Art. 26 Abs. 1 der Verfassung der DDR vom 7.10.1974 - ein qualitativer numerus clausus fur die Hochschulbildung vorgesehen, der das in Art. 73 Abs. 1 gewahr leistete Recht auf Bildung zugunsten von "Arbeitem und Kindem der Werktatigen" (Art. 76) cinschrankt. Dementsprechend wird in Art. 75 dem staatlichen Bildungswesen ein absoluter Vorrang eingeraumt. Die Freiheit von Wissenschaft und Forschung wird in Art.

22 J. J. Gomes CanoaLho, 0 Problema da Dupla Revisao na Constituicflo Portuguesa, 23, halt diese schon f'rtiher Yom Verfasser vertretene Auffassung (A. Thomashausen, Constituicao, 461) fill' "auBerst unglucklich'', weil eine riehtige Auslegung del' Norm nur durch die "offene Gesellschaft del' Verfassungsinterpreten" erfolgen konne (unter Berufung auf P. Haberle in JZ 1975, 297). Wie hier dagegen: J. Miranda, A Constituicao de 1976, 261 ff.; M. R. Sousa, Direito Constitucional, 85.

231m Wortlaut geht Art.269 tiber Art.19 Abs.4 des Deutschen Grundgesetzes hinaus.

24 Auslegungsschwierigkeiten in Art. 21 ergeben sich hinsichtlich der Staatshaftung fill' Rechtsverletzungen durch blofle Gesetze lind durch Gerichtsentscheidungen, vgl. J. J. Gomes Canotilho, Constituicao Anotada, 87, und F. Sa Carneiro, Uma Constituicao para as Anos 80, 31. Schmidt, Die portugiesische Verfassung von 1976, in: A6R 1978, Heft 2, 204 ff. (214) ubersleht, daB del' haf'tungsbegrundete Tatbestand das Vorliegen einer Grundrechtsverletzung oder eines Schadens verlangt (Art. 21 Abs. 1), so dafi Grundrechtsverletzungen keine ausschlieflliche Haftungsvoraussetzungen bilden.

21 J. J. Gomes Canotilho, Constituicfio Anotada, Art. 290 Anm. III und VII, 515 ff.

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77 Abs.2 zugunsten eines eher ideologisch gepragten, nationalen Unabhangigkeitsbegriffs - wie er auch in Art. 7 definiert wird - eingeschrankt. Aus dem Zusammenhang der Vorschriften wird deutlich, daf der Verfassungsgeber "Demokratie" nicht nur in einem prozeduralen Sinne verstand. Der verfassungsmafsigen Demokratie wird eine ideologische Finalitat zugemessen. Sie soll tradierte Werte verandern und als gewissermaflen padagogische Demokratie zum Sozialismus erziehen.

Die in den aufgefiihrten Bestimmungen zum Ausdruck kommende padagogisehe und systemverandernde Komponente des Demokratiebegriffs ist indirekt auch in der Formulierung des Art. 2 enthalten, wonach es letztlich der "Demokratie" obliegt, die (noch nicht gegebenen, aber zu schaffenden) Voraussetzungen fur einen "Ubergang zum Sozialismus" herbeizufiihren. Dieser besondere Auftrag der Demokratie, der tiber den Inhalt eines auf Verfahrensregeln beschrankten, liberalen Demokratiebegriffs hinausgeht, klingt auch in del' Formulierung der "demokratischen Legalitat" an. Als KompromiBformel der PS, die mit dem Begriff del' "demokratischen Legalitat" in der Konstituante den Gegensatz zwischen "Rechtsstaat" und "sozialistischer Gesetzlichkeit" tiberbriicken wollte, enthalt die Formulierung eine Eigendynamik, die der Rechtsstaatsidee fremd ist", Beachtlich in diesem Zusammenhang ist auch, daf die Gerichte und die Staatsanwaltschaft nicht nur verpflichtet werden, fur die Einhaltung der Gesetze zu sorgen, sondern auch die "demokratische Legalitiit" zu verteidigen bzw. deren Verletzungen zu ahnden haben (Art. 224 Abs, 1 und Art. 206). Ein besonderer Ansatz zur Uberwindung del' "nur-formalen" Demokratie durch Demokratisierung findet sich in Art. 217 Abs. 1, der eine Beteiligung von "Volksrichtern" und "andere Formen del' Volksbeteiligung an der Rechtssprechung" neben der eigentlichen Schoffengerichtsbarkeit (Art. 216) vorsieht,

Der Konzeption der "demokratischen Legalitat" entsprechend wurde auch del' Verfassungsgerichtsbarkeit vorrangig die Rolle einer politischen Kontrollinstanz iiber die Erfullung der programmatischen Verfassungsnormen zugewiesen, wie insbesondere aus del' Funktion del' praventiven Normenkontrolle (Art. 227) und der Uberwachung von Verfassungsverletzungen durch legislative Untatigkeit (Art.279) hervorgeht. So kann der VerfassungsausschuB bei der Ausiibung seiner ihm gem. Art. 284 c) zugewiesenen richterlichen Funktion nicht durch Indi-

25 Barbosa de Melo, in: A Constitucao Politica e a Realidade Portuguesa, Mesa Redonda, D. d. N. v. 23. 3. 1976, 15; s. auch die entsprechende Forrnulierung "Demokratische Gesetzlichkeit" in Gesetzen del' DDR in den ftinfziger .Iahren, die offenbar als Vorstufe zur "sozialistischen Gesetzlichkeit" verstanden wurde, z. B.: § 1 Abs.l del' Verordnung tiber die Errichtung und Tatigkeit des Staatlichen Notariats vorn 15. 10. 1952 oder § 1 Abs.3 del' Notariatsverfahrensordnung Yom 16. 11. 1956, s. dazu BGHZ 52, 132.

B. Die Normen del' Verfassung und ihre Anwendung

223

vidualbeschwerden im Sinne del' Verfassungsbeschwerde nach dem Bonner Grundgesetz angerufen werden. Als echte Superrevisionsinstanz entscheidet der VerfassungausschuB gem. Art. 282 lediglich in einem uneigentlichen, konkreten Normkontrollverfahren tiber die Frage, ob ein ordentliches Gericht die Anwendung einer Norm mit der Begrtinung ihrer Verfassungswid rigkeit verweigem darf. Eine Anrufung des Verfassungsausschusses mit der Begrtindung, eine bestimmte hoheitliche MaBnahme sei zu Unrecht als verfassungskonform angewandt worden, ist nicht moglich", Die richterliche Verfassungsgerichtsbarkeit des Verfassungsausschusses gem. Art. 282 client somit del' Durchsetzung einer allgemeinen VerfassungsmaBigkeitsvermutung gegeniiber den ordentlichen Gerichten - also del' Verteidigung der "demokratischen Legalitiit" - und nicht dem Schutz des Burgers vor verfassungswidrigen Eingriffen in seinen Rechtskreis, was den Inhalt des Rechtsstaatsprinzips im Gegensatz zur "demokratischen Legalitat'' ausmachen wiirde.

Eine besondere, normative Qualitat erfiihrt del' Demokratiebegriff der Verfassung auch durch die Bestimmungen in Art. 46 Abs.4. Danach werden von der ohnehin gem. Art. 46 Abs. 2 unter Gesetzesvorbehalt stehenden Vereinigungsfreiheit nicht nur Privatarmeen ausgenommen, was keiner besonderen Hervorhebung bedurfte, sondern auch "solche Organisationen, die die Ideologie des Faschismus vertreten." Das einstimmig von der Konstituante verabschiedete Verbot "faschistischer Organsiationen" soUte keinesfalls generell fur Organisationen gelten, deren Zielsetzungen und Bestrebungen auf eine Beeintriichtigung oder Beseitigung der verfassungsmaffigen Dernokratie abzielen, etwa in Anlehnung an Art. 21 Abs. 2 des Bonner Grundgesetzes, sondern ausschlieBlich organisierte Formen del' "faschistischen Ideologie" illegalisieren, was eindeutig aus den diesbeztiglichen Beratungen del' Konstituante hervogeht. Die in offenbarem Widerspruch zu dem in Art. 13 Abs. 1 verankerten Diskriminierungsverbot und zu dem rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebot von grundrechtseinschrankenden Normen stehende Bestimmung des Art. 46 Abs. 4 verleiht dem Demokratiebegriff der Verfassung nieht die Qualrtat einer "wehrhaften" oder "abwehrbereiten" Demokratie, sondern tragt zu dessen programmatischer Ideologisierung bei"".

26 Standige Rechtsprechung seit Acordao Nr. 3 vom 29. 3. 1977 (Processo Nl'. 11/77) in: Apendice ao D. d. R. vom 18. 4. 1977, 3.

27 Narana COissor6, A defesa da democrazia, in: Tempo v. 22. 6. 1978, 1

u. 4' zu Art. 46 Abs. 4 erging das Ausftihrungsgesetz Lei Nr. 64/78 vom 6. 10. 1978 das die Mitgliedschaft in faschistischen Organisation en unter Strafe stellt (2-8 Jahre Freiheitsentzug) und das die ausschlie13liche Zustandigkeit des Strafgerichts von Lissabon festlegt. Die Feststellung, ob eine Organisation im Rechtssinne faschistisch ist, tr ifft unanfechtbar in I. Instanz der Oberste Gerichtshof.

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4. Teil: Die Verfassung del' Republik Portugal Yom 2. April 1976

Eine ideologische Qualitat des Demokratiebegriffs liegt weiterhin den Bestimmungen der Art. 308 und 309 zugrunde. Die rechtstechnisch als Uberleitungsvorschriften ausgestalteten Ausnahmen vom aktiven und passiven Wahlrecht in Art. 308 finden ihre materielle Grundlage in Art.48 Abs.2, wonach das allgemeine Wahlrecht "vorbehaltlich der vom allgemeinen Gesetz bestimmten Wahlreehtsunfahigkeiten" gewahrleistet wird. Betroffen von der somit verfassungsmafiig verankerten Aberkennung des aktiven und passiven Wahlrechts waren in den Wahlgangen 1976 praktisch alle irgendwie maBgeblich an Verwaltung und Politik im friiheren Regime - also von 1926 bis 1974 - beteiligten Burger". Art. 309 schlieBlich statuiert erhebliche Ausnahmen von den wesentlichsten Grundrechts- und Rechtsstaatsgarantien der Verfassung, durch die darin vorgenommene materielle und formelle Rezeption der beriichtigten "Lei dos Pides'?", deren weitere Anwendung nach dem Inkrafttreten der Verfassung eine kontroverse Diskussion dar iiber ausloste, ob Art.309 als "verfassungswidrige Verfassungsnorm" anzusehen sei".

'8 Vgl. o. Dritter Teil E II. 1. zu Anm. 85; die Verfassungsmafiigkelt der "Wahlrechtsunfahigkeiten", die materiellrechtlich in hochstern MaJ3e diskr'iminierend sind, wurde vom ParlamentsausschuJ3 fiir Verfassungsangelegenheit anlafflich der Begutachtung eines von der PS eingebrachten Gesetzesentwurfs zur Erweiterung der "Wahlrechtsunfahigkeiten" in Zweifel gezogen und lediglich insoweit bejaht, als es grundsatzlich abgelehnt wurde, die Verfassungsmafiigkeit einer Verfassungsnorm (Art. 308) zu erortern. Zugleich wurde aber der Ausnahmecharakter der Vorschrift betont, der es verbiete, auch nur im geringsten tiber den gesteckten Ausnahmerahmen hinauszugehen. Vgl.: Parecer da Comissao de Assuntos Constitucionais (Sobre a constitucionalidade do projecto de lei N° 46/1 - incapacidades civicas) D. d. A. R., IIa Serie, N° 82 v. 7. 6. 1978, 846 ff.; s. auch: Jose Antonio Barreiros, Em Defesa da lei das incapacidades civicas, Expresso v. 23. 7. 1977, 8, und "Lei das incapacidades civicas acumula incongruencias juridicas e erros politicos", Expresso v. 9. 7. 1977, 3R.

'9 Vgl. o. Dritter Teil E. II. 3. c) sowie die Bestimmung in Art. 31 Abs. 2 der Verfassung.

30 Die materielle Verfassungswidrigkeit der Lei dos Pides (Lei 8/75) und des Art. 309 der Verfassung selbst wurde zuerst bejaht in einem Urteil des II. Lissaboner Milttargertchts vorn 11. 10. 1976 (Az.: 30/76, Verfahren gegen Jose Coelho Ines, veroff'entlicht in Expresso v. 15. 10. 1976, 6), das einem ausfiihrlichen, dem Verfasser vorliegenden Rechtsgutachten von" Richter Dr. Amaral Barata gefolgt war. Das Urteil wurde in der Revision auf'gehoben, wobei davon ausgegangen wurde, daJ3 die Garantien des Art. 29 del' Verf'assung kraft konstituanten Willens dem in Art. 309 ausgenommenen Person enkreis nicht zustunden, was als verfassungsgemafs anzusehen sei, da die Verfassungsmafrigkeit einer Verfassungnorm sich del' richterlichen Uberprufbarkeit entziehe (s, Urteil des Obersten Militargertchtshof'es in diesel' Sache vom 25. 11. 1976, nicht veroffentlicht) ; s. auch .Julio Castro Caldas, A lei 8/75 e constitucional mas ,,0 fascismo nunc a existiu ... ", 0 Jomal v . 15. 10. 1976, 15; Jose da Silva (Gutachten del' Verteidigung im Verfahren Jose Coelho Ines), Tempo v. 18. 11. 1976, 16 ff.; Vasco de Castro, A lei 8/75 respeita a Constituicao e a Declaracao dos Direitos do Homen, 0 Jorna1 v. 3. 12. 1976, 14. Wegen Art. 309 der Verfassung und der entsprechenden Gesetzgebung, der "Lei dos Pides" sowie wegen der Regelungen tiber die Milltarstrafgertchts-

B. Die Normen del' Verfassung und ihre Anwendung

225

Wie auch bei der Verbotsnorm des Art. 46 Abs.4 sollte es vor all em auf die Verfassungs- und Gesetzgebungspraxis ankornmen, ob diese ideologisch bedingten Einschrankungen des Demokratiebegriffs eine die Demokratie dauerhaft qualifizierende Bedeutung erlangen sollten oder nicht. Insgesamt gesehen ergeben die genannten Einschrankungen des Demokratiebegriffs eine verfassungsrechtlich nicht klar definierte "antifaschistische" Norrnativitat des Demokratiebegriffs. Das tatsachliche Gewicht dieser Normativitat, vor allem auch im Hinblick auf die Definition des Sozialismusbegriffs, la13t sich alleine aus der Untersuchung der einzelnen Demokratievorschriften nicht naher bestimmen'".

3. Der Souveranitatsbegriff

Ebenso wie der Sozialismus- und der Demokratiebegriff der Verfassung ist auch der Souveriinitiitsbegriff nicht eindeutig festgelegt. Dies wird bereits in einer Formulierung der von der Konstituante zuletzt verabschiedeten Praambel erkennbar, in der es heillt, daf der "Weg fiir ein sozial.istisches Gesellschaftssystem unter Beachtung des Willens des portugiesischen Volkes zu eroffrien" ist. Die genaue Analyse des portugiesischen Textes ergibt, daf nicht etwa gemeint war, "nach MaBgabe" oder "nach dem jeweiligen Willen", sondern eben nur "unter Beachtung" des Volkswillens.

Im Widerspruch ZiU dem in Art. 3 Abs. 1 uneingeschriinkt verankerten Prinzip der Volksouveriinitiit steht bereits die in Abs. 2 des gleichen Artikels normierte ;,Teilhabe" der Bewegung der Streitkriifte an der Ausubung der Volkssouveranitat, Die Bewegung der Streitkrafte als 1nhaber eigener Souveranitatsreehte wird an anderer Stelle nur noch in Art. 10 Abs, 1 im Zusammenhang mit dem "revolutioniiren Prozefi" der Verfassungsverwirklichung genannt. In Art. 273 Abs. 2 werden die portugiesischen Streitkrafte lediglich auf den "Geist des Programms der Bewegung der Streitkrafte" verpflichtet.

Eine Normierung der Zusammensetzung und der einzelnen Rechte dieser "Bewegung der Streitkrafte" wurde in den Ver£assungstext nicht

barkeit, tiber die Verfolgung "faschistischer Organisationen" und der Verfassungsbestimmungen in den Art. 60, 38 Abs. 6 u. 276 konnte Portugal der Europaischen Menschenrechtskonvention nur unter z. T. auflerst weitgehenden Vorbehalten beitreten, s. C. Gennrich, Eanes spricht vor dem Europarat, FAZ Nr.252 v. 13. 11. 78, sowie die Vorbehalte in dem entsprechenden Ratifizierungsgesetz, Lei Nr. 65/78 v. 13. 10. 1978. Die Vorbehalte betreffen die Art. 4 Abs.3 lit. b), 5, 7, .10 u. 11 der Konvention sowie Art. 1 u. 2 des Zusatzprotokolls Nr. 1 v. 20. 3. 1952. Die Zusatzprotokolle 2, 3, 4 u. 5 gelten ohne Vorbehalte. Hinsichtlich des Art. 6 Abs.2 des Zusatzprotokolls Nr.4 betreffend Art. 25 und 46 der Konvention besteht ein Widerrufsvorbehalt.

31 a. A.: J. Miranda, A Constituicao e ou nao marxista? in: Constitui~ao e Democracia, 173 ff., hingegen wie hier (statt vieler): M. de Lucena, 0 Estado, 84 ff.

15 Thomashausen

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4. Teil: Die Verfassung der Republik Portugal vom 2. April 1976

aufgenommen, in dem klaren BewuBtsein, daf es sich in Wahrheit um eine extrakonstitutionelle Gewalt handelte, deren Integration in das formelle Verfassungsrecht lediglich andeutungsweise versucht werden sollte, um eine Verfassungsunterworfenheit auch dieser extrakonstitutionellen Gewalt zu erreichen. Die Ungewillheit der Konstituante dartiber, ob zur Zeit des Abschlusses von Pakt II noch von einem Fortbestehen der., Bewegung der Streitkrafte" ausgegangen werden konne und inwieweit der Revolutionsrat als verfassungsmafsiges Handlungsorgan diesel' Bewegung der Streitkriifte anzusehen sein wiirde, fUhrte dazu, dafi die Bestimmungen in Art. 3 Abs.2 und Art. 10 Abs. 1 sicherheitshalber beibehalten wurden. Auch die Regelungen tiber den Ausnahmezustand lassen kein abschliefiendes Urteil dariiber zu, in wessen Handen die Konstituante die letztverbindliche Souveranitat" legen wollte. Die Losung der Staatszielkonflikte blieb somit der Verfassungsanwendung und der weiteren Entwicklung der portugiesischen Verfassungswirklichkeit iiberlassen.

III. Die Konkretisierung der verfassungsmii6igen Staatsziele in der Verfassungsrealisierung

1. Der verfassungsmliBige Sozialismus in der Wirtschaftsordnung

a) Die Eigentumsverhiiltnisse

Die normative Ausgestaltung der Eigentumsrechte in der Verfassung seheint die Verwirklichung des auf die Zukunft gerichteten Sozialismusbegriffs in grofien Teilen vorwegzunehmen. In der Anwendung der entsprechenden Vorschriften sollte sich dies jedoch nicht bestatigen,

Zunachst fallt bei der Interpretation der das Eigentum betreffenden Normen auf, daf die Eigentumsfreiheit als eines der grundlegenden und klassischen Freiheitsrechte nicht im Katalog der politis chen Grundrechte (Kap. II "Rechte, Freiheiten und Garantien") enthalten ist, sondern erst in Kap. III "Wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte und Pflichten" aufgefUhrt wird. Garantiert wird in Art. 62 auch nur das "Privateigentum". In der Gesetzessystematik ist der Eigentumsfreiheitsgarantie die Bestimmung des Art. 50 vorangestellt, die als allgemeine Norm das Kap. III einleitet und in der festgestellt wird, daf "die tlberfUhrung der hauptsachlichen Produktionsmittel in Gemeineigentum, die Planung der wirtschaftlichen Entwicklung und die Demokratisierung der Institutionen" Bedingungen fiir die Verwirklichung der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte - zu denen auch

32 Zur Indizwirkung der Ausnahmeregelung flir die Beurteilung der Souveranitatsverteilung s. C. Schmitt, Politische Theologie, 11 ff.

B. Die Normen der Verfassung und ihre Anwendung

227

die Eigentumsfreiheit zahlt - sind". Durch die systematische Einordnung der Eigentumsgarantie in Kap.lII des Grundrechtsteils der Verfassung steht nicht zweifelsfrei fest, ob die Grundrechtsgarantien der Art. 18 und 19 - insbesondere die in Art. 18 statuierte unmittelbare Geltungskraft der Grundrechte - auch auf die Eigentumsgarantie Anwendung findet. Aber auch wenn man der h. M. in Portugal folgt und die Eigentumsgarantie zu den gem. Art. 17 "analogen Rechten" zahlt, auf die die Art. 18 und 19 ebenfalls anzuwenden sind, so andert dies nichts an dem in Art. 62 Abs.l verankerten Vorbehalt anderweitiger verfassungsrechtlieher Bestimmungen, welche vielfaltiger Natur sind und ihrerseits einfache Gesetzesvorbehalte enthalten, so insbesondere die Art. 82 Abs. 2, 85, 87, 97, 99 und in gewisser Hinsicht auch der Art. 107 Abs. 334•

Die wichtigsten Verfassungsbestimmungen zur Eingrenzung der Eigentumsfreiheit finden sich in den Bestimmungen tiber das Eigentum an Produktionsmitteln, tiber die Agrarreform und tiber die Wirtschaftsplanung, die im einzelnen im Zusammenhang mit einigen ihrer Anwendungsf'alle erlautert werden sollen.

aa) Die gegenstandliehe Abgrenzung zwischen offentlichen und privatem Eigentum (sector publico e sector privado)

Art. 89 legt fiir die "LJbergangsphase zum Sozialismus" drei versehiedene Eigentumskategorien filr die Produktionsmittel fest. Danach wird unterschieden zwischen dem offentlichen Bereich (sector publico), dem genossenschaftlichen Bereich (sector cooperative) und dem subsidiar verbleibenden privaten Bereich (sector privado).

Zum offentlichen Bereich gehoren die vom Staat oder von [uristischen Personen des offerrtlichen Rechts geleiteten Produktionsmittel, die Produktionsmittel im zweckdienlichen Besitz und unter Leitung del' Arbeiterkollektive und die der kommunalen Verfiigungsgewalt unterliegenden Produktionsmittel. 1976 betrug der Anteil des offentlichen

33 M. de Lucena, 0 Estado, 119.

34 Zur h. M. siehe: J. Miranda, A Constltuicao de 1976, 342; J. J. Gomes Canotilho, Constituicao Anotada, 76 u. 163 f. Zu den Auslegungsschwlerrgkeiten bei del' Anwendung der Eigentumsgarantie, insbesondere bei Grundrechtskonflikten mit dem "Recht auf Wohnung" (Art.65 Abs.1) vgl.: A. Vieira, Nenhum tribunal pode ordenar urn despejo, in: Pagina Urn v. 14. 7. 1977, 12 sowie: E. Figueira, A Constitulcao e 0 Direito de Habitacao, 14 ff. Wegen der Beschrankung der Eigentumsfreiheit bestehen Vorbehalte zu Art. 1 und 2 des Zusatzprotokolls Nr. 1 vom 20. 3. 1952 zur Europaischen Menschenrechtskonvention.

35 Neueste Zahlen in: Expresso v. 24. 6. 1978, 14; s. auch OECD, Survey 1976, 6; del' Anteil an der Bruttowertschopfung betrug 1976 24,4 %, am Bruttosozialprodukt hingegen nur 19,5 %. 13,8 % der abhangig Beschiiftigten arbeiteten 1976 im offentlichen Sektor.

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4. Teil: Die Verfassung der Republik Portugal vom 2. April 1976

Sektors am gesamten nationalen Bruttoanlageverrnogen 46,20/035, was vor allem auf die vor dem Inkrafttreten der Verfassung durchgefiihrten Nationalisierungen und Ubernahmen der Betriebsleitungen durch 1nterventionen zuriickzuftihren ist",

Die Abgrenzung des offerrtlichen Sektors durch Ankniipfung an die Frage der Leitungskompetenz weist keine besonderen Schwierigkeiten auf. Sie beinhaltet jedoch infolge der staatlichen Kompetenz zur Intervention in die Betriebsleitung'" eine fast unbeschrankte staatliche Kompetenz, den offerrtlichen Sektor durch schlichtes Verwaltungshandeln zu erweitern.

a) Zweckdienlicher Besitz und Sozialeigentum

Schwierigkeiten bereitet die Abgrenzung durch Ankntipfung an die neue Rechtsfigur des "zweckdienlichen Besitzes" (Art. 89 Abs, 2 b). Die Beratungen in der Verfassungsgebenden Versammlung hieruber ergeben lediglich, dan die Abgeordneten davon ausgingen, die Praxis und die Erfahrungen in der Zukunft wurden die neu geschaffene Rechtsfigur definieren'". Eine normative Konkretisierung ist bislang jedoch nicht erfolgt. Die Anpassung des Zivilgesetzbuches an die durch das Inkrafttreten der Verfassung geiinderten Grundprinzipien der portugiesischen Rechtsordnung erfolgte aufgrund einer Gesetzgebungsermachtigung des Parlaments'" durch die Regierungsverordnung Dec.Lei 496/77 vom 25.11.197740• Die Zivilrechtsanpassungsverordnung behandelte.jedoch nur die gem. Art. 293 Abs. 3 der Verfassung innerhalb einer bestimmten Frist anzupassenden Gesetzgebungsgegenstiinde wie das Eheund Kindschaftsrecht. Zur Frage des neuen Eigentumsrechts wurde in der insgesamt 54 Punkte abhandelnden Praambel zum Dec.Lei 496/77 unter Punkt 3. ausgefiihrt:

"Hinsichtlich des Sachenrechts wurden keine sofortigen Anderungen des Zivilgesetzbuches vorgenommen.

Die Verfassung verankert im zweiten Abschnitt ihres zweiten Teils, der die Wirtschaftsordnung betrifft, eine neue Verteilung der Bereiche des Eigenturns an Produktionsmitteln, Grund und Boden und Boderischatzen, wobei diese Bereiche durch Ankntipfung an die Frage nach dem Rechtstrager des Eigentums und nach der Art der sozialen Verftigungsgewalt tiber dieses

36 Vg!. oben Dritter Teil E. I. 1.

37 Intervencao, s. oben Dritter Teil E. I. 1. bei Anm. 21 mit weiterer Ruckverweisung sowie Art. 82 Abs.1 der Verfassung.

38 Art. 89 Abs. 2 wurde in seiner vom zustandigen AusschuB vorgelegten und endgtiltigen Fassung in der 82. Sitzung vom 19. 11. 1975 ohne weitere Aussprache bei einer Gegenstimme (UDP) und 19 Enthaltungen (MDP/CDE) verabschiedet (vgl, D. d. A. C. v. 20. 11. 1975, Nr. 83, 2750; s. auch u. in diesem Teil Abschnitt dd).

• 9 Lei Nr. 53/77 v. 26. 7. 1977.

40 D. d. R. Nr. 273 (Sup!.) v. 25. 11. 1977,2818 - (1 ff.).

B. Die Normen del' Verfassung und ihre Anwendung

229

Eigentum voneinander unterschicden werden in einen offentlichen, einen genossenschaftlichen und einen privaten Sektor (Art. 89).

Es ist auch bekannt, daB die Verfassung dem Sozialeigentum (Art. 90) den Vorrang einraumt, weshalb die neuen Rechtsfiguren der Real- und Verftigungsrechte in del' Verfassung - so der "zweckdienliche Besitz", die VerIugungsmacht der "Arbeiterkollektive" und "ortlicher Gemeinschaften" sowie die Arbeiterselbstverwaltung - von besonderer Bedeutung sind. Obwohl die Revisionskommission sich mit diesen Verfassungsbegriffen befaBt hat, in dem Bemtihen, sie auf das geltende Sachenrecht zu projizieren, hat man die Uberzeugung gewonnen, daB es zu frlihzeitig sei, urn Definitionen jener neuen Rechtsfiguren zu versuchen, insbesondere deshalb, weil deren Inhalt bislang weder durch die Praxis noch durch Spezialgesetzgebung abgeklart worden ist.

Erst wenn dies geschehen ist, wird es moglich sein, im Zivilgesetzbuch allgemeine Gruridsatze zu verankern, die neuen Rechtsfiguren des Realrechts mit aufzunehmen und im Sachenrecht die verfassungsrechtliche Vision der neuen Eigentumsformen hinsichtlich von Produktionsmitteln zu verankern. Die Verwirklichung dieser Aufgabe war im ubrigen nicht gem. Art. 293 Abs. 3 der Verfassung vonnoten."

Eine normative Konkretisierung der neuen Rechtsfigur des "zweckdienlichen Besitzes" erfolgte in Ansatzen ein knappes Jahr nach der o. g. Zivilrechtsanpassungsverordnung durch ein Gesetz der Versammlung der Republik iiber die Betriebe in Arbeiterselbstverwaltung, die Lei Nr. 68/78 vom 16. 10. 197841•

Das "Gesetz tiber die Arbeiterselbstverwaltung" sollte die rechtliche Situation derjenigen Betriebe regeln, in denen die jeweilige Betriebsfiihrung "durch faktische und auflerrechtliche Ereignisse" von den Belegschaften iibernornmen worden war. Art. 11 des Gesetzes definiert, dan der zweckdienliche Besitz zum Besitz und zur Fruchtziehung an allen ihm unterliegerrden Sachen berechtige und durch die Nomierungen des Zivilgesetzbuches tiber den Schutz des Besitzes geschutzt werde, Gem. Art. 12 der Lei Nr.68/78 steht der zweckdienliche Besitz an Betrieben oder Unternehmungen in Arbeiterselbstverwaltung der Gesamtheit der standig beschdftigten Arbeitnehmer als Mitbesitzern im Sinne von Miteigentiimern oder als Korporschaft, falls sie sich zu einer solchen verfassen sollten, zu. Weiterhin legt Art. 12 der Lei Nr. 68/78 fest, dan der zweckdienliche Besitz nicht tibertragbar ist, nicht zur Eigentumsersitzung fiihrt und nur dann Dritten zur teilweisen Nutzung tiber lassen werden kann, wenn dies von dem "Staatlichen Institut der Betriebe in Arbeiterselbstverwaltung"" gestattet wird. Die teilweise Nutzungsiiberlassung an Dritte bindet nicht den Eigentlimer, falls ihm nach den Vorschriften der Lei 68/78 der zweckdienliche Besitz und

41 D. d. R. Nr. 283, 2168 ff.; s. oben S. 125 .

42 "Instituto Nacional das Empresas em Antogesti'io" (INEA), errichtet durch die Lei Nr. 66/78 v. 14. 10. 1978.

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4. Tei!: Die Verfassung der Republik Portugal Yom 2. Apri!1976

die Betriebsleitung wieder iiber tragen werden. Zum zweckdienlichen Besitz selbst fUhrt Art. 13 der Lei 68/78 aus, daf in allen von dem Gesetz nicht erfaBten Fallen die Regeln des biirgerlichen Rechts iiber den NieBbrauch entsprechend anzuwenden seien.

Weiterfiihrende Einzelheiten regelt das Gesetz hinsichtlich der Beziehungen zwischen den urspriinglichen Eigentiimern des Betriebes und dem Arbeiterkollektiv, das in den Genuf des zweckdienlichen Besitzes gekommen war. Hierbei wird zugleich der beschrankte Anwendungsbereich erkennbar, der der neuen und vielversprechenden Idee des zweckdienlichen Besitzes schlieBlich zugewiesen wurde.

Art. 2 der Lei Nr. 68/78 unterscheidet drei Formen der Arbeiterselbstverwaltung. Die Arbeiterselbstverwaltung ist demnach als "strittig" anzusehen bei Widerspruch des Eigentiimers, als "unerlaubt" bei "gewaltsamer oder betriigerischer Begriindung" und schlieBlich als "rechtmaBig", wenn bei ihrer Begrimdung die Voraussetzungen eines betriigerischen Konkurses vorgelegen hatten, oder wenn durch Verschulden des Eigentiimers die wirtschaftliche Leistungsfiihigkeit des Betriebes ernsthaft gefiihrdet gewesen war, oder wenn "der Eigentiimer sichtbar sein Desinteresse am Schicksal des Betriebes erkennen Iiefl, bzw, denselben aufgegeben hatte". Als eine Art Hiirteklausel sieht Art.2 erganzend vor, daf die Errichtung der Arbeiterselbstverwaltung immer dann als "unerlaubt" anzusehen sei, wenn nach den besonderen Umstiinden des Einzelfalls die WeiterfUhrung des Betriebes durch den Eigentiimer als unzurnutbar angesehen werden muBte.

Der Eigentiimer, der in allen diesen Fallen der Arbeiterselbstverwaltung auf sein "Nur-Eigenturn" (nua titularidade) beschriinkt wurde, konnte innerhalb einer Frist von 120 Tagen seit Inkrafttreten der Lei 68! 78 sein Recht aus dem Eigenturnstitel geltend machen; versaumte er diese Frist, fiel sein Eigentumstitel VOn Rechts wegen an den Staat. Machte der Eigentiimer innerhalb der gesetzten Frist seine Eigentumsrechte geltend, so konnte er - bei "unerlaubter" Begriindung des zweckdienlichen Besitzes - die volle VerfUgungsgewalt iiber sein Eigentum zuriickerlangen, entwecler durch gerichtliches Urteil, oder dureh einen vom "Staatlichen Institut der Betriebe in Arbeiterselbstverwaltung" genehmigten Vertrag mit der Gesamtheit der standigen Arbeitnehmer, dies jedoch unbeschadet des Rechts des "Staatlichen Instituts fiir die Betriebe in Arbeiterselbstverwaltung", das dem Eigentiimer verbliebene "Nur-Eigenturn" jederzeit zu enteignen (Art. 45), wobei eine "billige Entschadigung" nur bei Vorliegen einer "unerlaubten" Begriindung der Arbeiterselbstverwaltung bzw. des "zweckdienlichen Besitzes" zu gewahren ist43•

43 Vgl, auch Art. 87 der Verfassung.

B. Die Norrnen der Verfassung und ihre Anwendung

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Bis zur Riickiibertragung des zweckdienlichen Besitzes und der Betriebsleitungsbefugnis auf den "Nur-Eigentiimer", oder bis zu seiner endgiiltigen Eriteignung sind die im zweckdienlichen Besitz der Arbeitnehmer stehenden Betriebe lediglich verpflichtet, dem "Nur-Eigentiimer" in Abstiinden VOn vier Monaten einen allgemeinen Geschiiftsbericht vorzulegen und ihrn bei erwiesener Armut eine Unterhaltsrente zu gewiihren, iiber deren Hohe das "Staatliche Institut fiir die Betriebe in Arbeiterselbstverwaltung" entscheidet. Gegen diese Entscheidung ist nur die Beschwerde an das Leitungskollektiv des staatlichen Betriebes selbst statthaft (Art. 31 Abs. 1 e der Lei 68/78). Dariiber hinaus kann der Eigentiimer dem "Staatlichen Institut fUr die Betriebe in Arbeiterselbstverwaltung" UnregelmiiBigkeiten in der Betriebsfuhrung durch die Arbeitnehmer anzeigen.

Der somit festgelegten Entrechtung des Eigentiimers entspricht jedoch nicht eine entsprechende Stiirkung der Rechtsstellung der Arbeitnehmer, die sich auf die neue Rechtsfigur des "zweckdienlichen Besitzes" berufen konnen. Dies geht vor allem hervor aus Art. 46 der Lei 68/78, wonach die Arbeiterselbstverwaltung und damit der zweckdienliehe Besitz erst dann als "endgiiltig" anzusehen sind, wenn das dem Eigentiimer verbliebene "Nur-Eigentum" enteignet worden ist, wobei diese "Endgiiltigkeit" in Wirklichkeit alles andere als endgiiltig ist. Nach der Enteignung des "Nur-Eigentums" durch das "Staatliche Institut fUr die Betriebe in Arbeiterselbstverwaltung" verbleibt dasselbe grundsatzlich bei diesem Institut, das dann gem. Art. 46 der Belegschaft die Leitung des Betriebes und die Ausubung des zweckdienliehen Besitzes im Rahmen eines zeitlich begrenzten Vertrages gewahrt, der sich nach Ablauf automatisch urn [eweils ein Jahr verliingert, wenn er von dem fraglichen Institut nicht widerrufen wird. Nur in Ausnahmefiillen, dureh Vertrag zwischen der Belegschaft und dem Institut kann der enteignete Eigentumstitel auf die Belegschaft iibertragen werden, die dann als Genossenschaft oder in ahnlicher Rechtsform das Unternehmen fortfUhrt. Die hierbei deutlich werdende Schliisselstellung des "Staatlichen Instituts filr die Betriebe in Arbeiterselbstverwaltung" wird noch durch dessen Aufsichtsbefugnisse ergiinzt, die vom Gesetz mit denjenigen eines Aufsichtsrats einer Aktiengesellsehaft gleichgestellt werden.

Die dargelegten Regelungen des "Gesetzes iiber die Arbeiterselbstverwaltung" lassen die Relativierung der neuen Rechtsfigur des "zweckdienliehen Besitzes" deutlich erkennen. Im Endergebnis handeIt es sieh urn ein staatlieh gewiihrtes und gegenstiindlich beschranktes Nieflbrauchsrecht, das letztlich nur eine komplizierte Partizipationsregelung darsteUt. Die Details lassen generell erkennen, daB die Cestaltungsmdgliehkeiten fiir einen "dritten Weg" zwischen staatlichen und privatem Eigentum an den Produktionsmitteln bei entsprechender VerfUgungs-

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4. Teil: Die Verfassung der Republik Portugal vom 2. April 1976

gewalt des Staates oder des Privateigentiimers beschrankt bleiben auf entweder herkomrnliche genossenschaftliche Unternehmensformen oder aber auf im einzelnen mehr oder weniger effektive und komplizierte Partizipationsregelungen. Ein neuer Ansatz fUr die Gestaltung der "Produktionsverhaltnisse" konnte daher auch von del' Rechtsfigur des "zweckdienlichen Besitzes" letztlich nicht erwartet werden.

In der Praxis setzte sich 1978 und 1979 die Regelung nach Art. 39 der Lei 68/78 durch, wonach in der Mehrzahl der Betriebe in Arbeiterselbstverwaltung" durch Vertrag zwischen dem friiheren Eigentiimer und der Belegschaft dem Eigentiimer wieder seine alte Rechtsstellung eingeraumt wurde, was das "Staatliche Institut fiir die Betriebe in Arbeiterselbstverwaltung" auch durch intensivste Bemiihungen urn die Managerausbildung in den fraglichen Betrieben und durch den Aufbau eines enormen Beratungs- und Unterstiitzungsapparates nicht zu verhindern vermochte. Der Verfassungsauftrag des Art. 90, wonach der Bereich des offentlichen Eigentums, bzw. des "Sozial"- oder "Gesellschaftseigenturns" in der Wirtschaftsordnung pradominieren soUte, muBte unerfUllt bleiben. Auch die in Art. 90 Abs. 3 geforderte Entwicklung der Wirtschaftsstrukturen im Bereich des offentlichen Eigentums hin zur "AI'beiterselbstverwaltung" muf als von der Verfassungswirklichkeit derogiert angesehen werden, sofern der Begriff der "Selbstverwaltung" seinem wirklichen Sinne nach verstanden wird.

Fiir die Abgrenzung des offentlichen Eigentumsbereichs von dem Bereich des privaten Eigentums an Produktionsmitteln ist die Ankniipfung an die neue Rechtsfigur des zweckdienlichen Besitzes in Art. 89 Abs. 2 wenig hilfreich. Wie soeben dargestellt worden ist, kniipft del' "zweckdienliche Besitz" an rein tatsachliche Vorgange an, an die "unwiderruflichen Errungensehaften der Werktatigen" (Art. 83 Abs. L), namlich an die Betriebsbesetzungen 1974 und 1975, ffir die mit Hilfe des zweckdienlichen Besitzes im Einzelfall eine provisorische Regelung gefunden wurde, ohne daf hierdurch generelle Abgrenzungskriterien fiir die gelten de Eigentumsordnung festgelegt worden waren.v Infolge der ungenauen Grenzen der dem offentllchen Eigentum arrProduktionsmittel vorbehaltenen Bereiche und der fehlenden generellen Konkretisierung der offcntlichen Eigentumsformen, bereitet auch die Definition derjenigen subsidiaren Bereiche der Wirtschaft, in denen Privateigentum an Produktionsmitteln gem. Art. 89 Abs. 4 zulassig sein sollte, erhebliche Schwierigkeiten. Die sich daraus ergebende rechtliche Unsicherheit behinderte vor allem 1976 und 1977 die Wiederbelebung der Wirtschaftskonjunktur. Urn dennoch die erforderlichen Voraussetzungen fiir private Investitionen zu schaffen, wurden im Juli 1977 auf der Grundlage der verfassungsmafiigen Gesetzgebungsermiichtigung in Art. 85 Abs, 2 gegenstiindliche Grenzen fiir den der "Privatinitiative" iiberlassenen

B. Die Norrnen der Verfassung und ihre Anwendung

233

Wirtschaftsbereich gezogen, ohne daB weitere Versuche unternommen worden waren, die neuen "sozialistischen" Eigentumsformen abstrakt zu normieren.

fJ) Die Grenzen der Privatinitiative (Art. 85 Abs. 2)

In ahnl icher Weise wie bereits Art. 89 und Art. 90 beruht auch Art. 85 auf der Umkehrung des traditionellen Grundsatzes von der Subsidiaritat des staatlichen Wirtschaftshandelns. Der neue Verfassungsgrundsatz von der Subsidiaritat der privaten WirtschaftstiiUgkeit konnte bei der Ausarbeitung des Ausfiihrungsgesetzes zu Art. 85 durch die Versammlung del' Republik jedoch nicht verwirklicht werden. Das Gesetz NT. 461 77 vom 8.7.1978 laBt dies bereits in der Uberschrift "Gesetz iiber das Verbot der Wirtschaftstatigkeit von Privatunternehmen und anderer Korperschaftcn vergleichbarer Art in bestimmten Bereichen" erkennbar werden. Nicht der staatlichen Wirtschaftsinitiative wurde die generelle Prioritat zuerkannt, bei Vorbehalt einiger Bereiche fiir die Privatinitiative, sondern die private Wirtschaftsinitiative wurde, bei Ausklammerung eini:ger genau umrissener Bereiche, die der staatlichen Wirtschaftstatigkeit vorbehalten blieben, generell zugelassen.

Art. 4 der Lei 46/77 untersagt Privatunternehmungen die Betatigung in der offentliehen Energie- und Wasserversorgung, bei ErschlieBungsaufgaben, im Post- und Fernmeldewesen, im Luft- und Schienenverkehr, im stadtischen Personennahverkehr und bei der Bewirtschaftung von Hafen und Flughafen. In Art. 5 wird Privatunternehmen auBerdem der Zugang zu der Riistungs-, Zement-, Schwer- und Diingemittelindustrie sowie zur petrochemischen und roholverarbeitenden Industrie untersagt. Ausgenommen vom Bereich privatwirtschaftlicher Tatigkeit wird weiterhin mit einigen Sonderregelungen das Bankenund Versicherungswesen (Art. 3) sowie alle seit dem 25.4.1974 direkt verstaatlichten Industrien und Unternehmungen (Art. 2).

Die zuletzt genannte Bestimmung des Art. 2 der Lei Nr. 46/77 beruht auf der Vorschrift des Art. 83 der Verfassung. Fiir die im Hinblick darauf normierte Vorbehaltsregelung des Art. 2 der Lei 46/77, bcziiglich der seit dem 25.4. 1974 durchgefUhrten Verstaatlichungen, trifft jedoch Art. 9 der Lei 46/77 eine besondere Regelung, die zu einigen Kontroversen fiihrte. Danach kann die Bewirtschaftung der seit dem 25.4.1974 direkt oder indirekt verstaatlichten Unternehmungen durch Gesetzesverordnung der Regierung "ausnahrnsweise" und nach vorheriger "Anhorung" der Belegschaft, privaten Nutzungsgesellschaften iibertragen werden, "soweit dies zur besseren Wahrnehmung des offentlichen Interesses und del' ErfUllung von Planzielen erforderlich ist", Ausgenommen von der Moglichkeit der Nutzungsiibertragung auf Privatunternehmen

238

4. Teil: Die Verfassung der RepubIik Portugal vom 2. April 1976

In Anbetracht der Tatsache, daB die Fortsetzung der Staatsintervention mit der unvermeidlichen weiteren Entfremdung zwischen dem Gesellschaftskapital und der Unternehmensfiihrung eine zukiinftige Wirtschaftlichkeit der Gesellschaft nicht gewahrleisten kann, sondern vielmehr eine irreparable Kompromittierung der Gesellschaft beflirchten lam, infolge der Anhaufung nicht mehr zu verkraftender Verpfiichtungen;

hat der Ministerrat in seiner Sitzung am 23. 3. 1979 beschlossen:

1. Die Staatsintervention gilt mit Bekanntmachung dieses Beschlusses als aufgehoben ... "

Bereits zum Jahreswechsel 1978179 konnte daher einer der an der Ausarbeitung der Verfassung als Abgeordneter der Liberalen (PSD) maBgeblich beteiligten Verfassungsjuristen folgende Feststellung treffen:

"Heute kann bereits gesagt werden, daB einer der Punkte, in denen die Verfassungswirklichkeit und die Gesetzgebung den Verfassungstext derogiert haben, die portugiesische Wirtschaftsordnung betrifft; diese ist und wird in der naehsten Zukunft als kapitalistische Ordnung anzusehen sein, in der dem Staat zwar eine iiberwachende, Rahmenbedingungen setzende und richtungsweisende Funktion zukommt, mit der jedoch der Versuch gescheitert ist, dem Staat unmittelbar diejenige Antriebskraft zuzuweisen, die zur Atrophie der Privatinitiative gefiihrt hatte'"."

Das Ringen urn neue Eigentumsverhiiltnisse in Portugal auf der Grundlage der Verfassung vom 2.4.1976 wurde weite.rhin entscheidend beeinfluBt von der Gesetzgebung zur Entschiidigung fi.i.r die seit dem 25.4.1974 vorgenommenen Enteignungen, durch die Regelungen i.i.ber auslandische Investitionen und durch das Schicksal der Agrarreform.

bb) Die Entschiidigungsgesetzgebung

Am 9.8.1977 wurde von der Versammlung der Republik mit den Stimmen der Sozialistischen Partei und gegen die Stimmen des Zentrums (CDS), der Kommunisten (PCP und UDP) und bei Enthaltung der Sozialdemokraten (PSD) eine Gesetzesvorlage tiber die "Entschiidigung der fri.i.heren Inhaber von Eigentumsrechten an verstaatliehten oder enteigneten Sachen" verabschiedet. Es handelte sich urn die in Art. 82 Abs.1 der Verfassung vorgesehene Normierung. Das in seinen Details auBerordentlich komplizierte Entsehadigungsgesetz'" machte von der Gesetzgebungsermachtigung des Art.82 Abs.2 der Verfassung, wonach "Enteignungen von GroBgrundbesitzern sowie GroBeigentiimern, Groflunternehmern oder GroBaktioniiren keinen Anspruch auf irgendwelche Entschiidigung begrimden", keinen Gebrauch, weshalb der Revolutions-

57 Marceu» RebeLo de Sousa in: Expresso v. 30. 12. 1978, 2; M. R. de Sousa war Abgeordneter der Volksdemokraten (PPD/PSD) in der Konstituante.

58 Oben Dritter Teil E. I. 1.

B. Die Normen der Verfassung und ihre Anwendung

239

rat im Rahmen der priiventiven Normenkontrolle gem. Art. 277 die VerfassungsmiiBigkeit des Entschiidigungsgesetzes in Zweifel zog. Der VerIassungsausschufr", der somit gem. Art. 284 Buchstabe a) gutachtlich SteHung zu nehmen hatte, blieb jedoch auch in diesem Falle bei seiner restriktiven Auslegung des verfassungsrechtlichen Sozialismusauftrages und seiner einzelnen Elemente. Mit seiner EntschlieBung vorn 14.9. 197760 entschied sich der VerfassungsausschuB fiir die VerfassungsmiiBigkeit des Entschiidigungsgesetzes, das sodann als Lei Nr.80177 vom 26.10.1977 veroffentlicht werden und in Kraft treten konnte.

Der VerfassungsausschuB erachtete hinsichtlich der Entschadigungsfrage lediglich die Bestimmungen des Art. 87 Abs.2 und 88 der Verfassung als zwingende Vorschriften, denen im Entschadigungsgesetz dadurch in ausreichender Weise Rechnung getragen worden sei, daB in den Fallen "ungerechtfertigter Betriebsaufgabe" und bei Vorliegen von Wirtschaftsstraftaten'" ein Entschiidigungsrecht ausgeschlossen worden war. Die Bestimmung des Art. 82 Abs.2 charakterisierte der VerfassungsausschuB als lediglich dispositive Ermiichtigung, der auch kein besonderer Verfassungsauftrag zu entnehmen sei, Bei der Auslegung des Eigentumsbegriffs der Verfassung sttitzte sich der VerfassungsausschuB im i.i.brigen auf eine historische Herleitung des Eigentumsbegriffs im portugiesischen Recht, ausgehend von Art. 17 der franzosischen Menschenrechtserklarung vom 26.8. 1789.

Wie im FaIle der Gesetzgebung tiber die Grenzen der Privatinitiative (Lei Nr.46177)62 sollte die Durchfiihrung des Entschadigungsgesetzes zunachst daran scheitern, daB innerhalb der Sozialistischen Partei als Regierungspartei die politischen Widerstiinde den ErlaB der notwendigen DurchfUhrungsverordnungen verhinderten. Im August 1978 konnten jedoch die ersten Entschiidigungen in Angriff genommen werden, wobei Auslander bevorzugt behandelt werden sollten".

cc) Die Behandlung auslandiseher Investitionen

Eine weitere Charakterisierung der Eigentumsverhiiltnisse als Grundlage des verfassungsmaliigen Sozialismuspostulats ist der rechtlichen Behandlung auslandischer Investitionen zu entnehmen. Ebenso wie die

.9 Dazu allgemein oben Vierter Teil B. 1.

60 Parecer Nr.23/77, Pareceres da Comissao Constitucional, 3° Vol., 49 fl.

er Vgl. Art. 88 der Verfassung und die dazu ergangene Lei Nr. 54/78 v. 27. 7. 1978.

62 Vgl. vorstehende Anm. 49.

63 Eine beschleunigte Entschadigung fiir enteignetes Auslanderverrnogen wurde bereits durch MinisterratsbeschluB (Resolucao) Nr.51-B/77 v. 28. 2. 1977 (D. d. R. Nr.49, Supl.) verfiigt, konnte aber erst von der Regierung Mota Pinto im Friihjahr 1979 (vgl, Expresso v. 21. 4. 1979, 1) vorbereitet werden.

240

4. Teil: Die Verf'assung del' Republik Portugal Yom 2. April 1976

diesbeziiglichen Verfassungsnormen, Art. 86 und Art. 110, war del' urspriingliche "Investitionsko~ex", wie das einschliigige Dec.Lei Nr. 239/76 vom 6.4.1976 genannt wurde, gepriigt vom MiBtrauen gegen auslandisches Kapital. Der "Investitionskodex" war von der VI. Provisorischen Regierung'" in grofrter Eile vor dem Inkrafttreten der Verfassung am 25. 4. 1976 und den nachfolgenden Parlamentswahlen, deren Ausgang ungewiB erschien'", verabschiedet worden. Die Gesetze,sverordnung, die auch fur frlihere Investitionen keine Rechtswahrungsklausel vorsah, unterwarf aIle Kapitaleinfuhren aus dem Ausland und deren Verwendung im Inland einem formellen und materiellen Genehmigungsverfahren durch erne neu zu errichtende Superbehorde, das "Institut fur auslandische Investitionen". Gewinnausfuhren wurden auf jiihrlich 120/0 des investierten Kapitals beschrankt und zudem in das Ermessen del' Regierung gesteUt, die jede Transfergenehmigung "bed. gefiihrlichem Ungleichgewicht der Zahlungsbilanz, oder wenn die Uberweisungen schwere wirtschaftliche und finanzielle StOrungen in Portugal verursachen" wahrend einer festzuIegenden Dauer einseitig aufheben konnte. Del' Zugang zu inlandischen Krediten war erheblich erschwert worden und die Entschiidigungsgarantie bei Enteignungen war insofern wenig vertrauenserweckend, als iiber die Hohe del' Entschiidigung von einem nationalen Schiedsgericht entschieden werden sollte, das sich aus dem auslandischen Investor, einem Regierungsvertreter und einem vom ortlichen Verwaltungsgericht zu benennenden Verwaltungsrichter zusarnmensetzen sollte,

Der weitere Rlickgang auslandischer Investitionen 1976177 war weniger auf die starke Verbreitung des "Investitionskodex" in englischer, franzosischer und deutscher Sprache zuruekzufuhren, als vielmehr auf die fiir den fraglichen Zeitraum, namlieh die Regierungszeit der Minderheitsregierung Soares, charakteristische Liihmung der Exekutive. Erstmit der AusfUhrungsverordnung (Dec.Regul.) Nr.52177 vom 24.8. } 977 wurde die im neuen Genehmigungsverfahren seit dem 6. 4. 1976 zustandige Genehmigungsbohorda, das "Institut fiir auslandischo Investitionen" erstmalig errichtet und mit MinisterratsbeschluB Nr.276/77 vom 27.10.1977 wurde die erste Direktion dieses Instituts ernannt. In der Zwischenzeit war jedoch der "Investitionskodex" fUr die in Ermangelung einer Genehmigungsbehorde ohnehin ausgebliebenen auslandischen Investitionen aufgehoben worden und durch einen neuen "Kodex", namlieh das Dec.Lei Nr. 348/77 vom 24. 8. 1977 ersetzt worden.

Der neue "Investitionskodex" halt zwar am Genehmigungserfordernis fUr direkte Investitionen von Auslandern fest, eroffnet aber zugleich die Moglichkeit der automatischen (stillschweigenden) Genehmigung

64 Zu ihr oben Dritter Teil E. II. 4. d) Anm. 248.

65 Dazu oben Vierter Teil A. II. 2. b).

B. Die Normen der Verfassung und ihre Anwendung

241

durch Fristablauf bei erganzenden Investitionen in bereits eingerichteten Betrieben. 1m iibrigen wurde das Genehmigungsverfahren - auch im Hinblick auf die in der EWG geltende Niederlassungsfreiheit - insofern gelockert, als die materiellen Genehmigungsversagungs- und Genehmigungserteilungsvorschriften in "kann" - Vorschriften umgewandel t wurden. Danach "kann" eine Genehmigung nurmehr dann versagt werden, wenn die beabsichtigte ausliindische Investition lediglich zum Erwerb bereits bestehender portugiesischer Unternehmen oder Teilen davon verwendet werden solI.

Die entscheidende Abkehr vom algerischen Vorbild des friiheren Investitionskodex ist in der uneingeschrankten GestaUung des Gewinnund Kapitalriicktransfers zu sehen. Allerdings besteht gem. Art. 17 der fraglichen Gesetzesverordnung Nr.348/77 weiterhin die Moglichkeit, durch Gesetzesverordnung zeitlich befristete Hoehstgrenzen fiir den Rlicktransfer von Gewinnen und Kapital festzusetzen, "bei gegebenem Zahlungsbilanzungleichgewicht oder bei schweren wirlschaftlichen und finanzpolitischen Storungen infolge des globalen Transfergesamtvolumens". Die Hochstgrenzen diirfen jedoch 20 Ufo des insgesamt im Geschaftsjahr einer Firma zu transferierenden Kapitals nicht unterschreiten. Die infolge einer Hdchstgrenzenfestsetzung nicht transferierbaren Gelder konnen auf Sonderkonten bei der Staatsbank eingezahlt werden, wobei der Ausgleich etwaiger Wechselkursverluste garantierl wird.

Auch wenn der neue Investitionskodex keine Sonderregelungen und Ausnahmen von del' Arbeitsgesetzgebung, insbesondere vom "control operario" (Kontrolle der Arbeiter tiber die Betriebsleitung)" vorsieht, so kann doch von einer antiwirtschaftsimperialistischen und sozialistischen Behandlung auslandischer Investitionen keine Rede mehr sein.

Die auslandisehen Direktinvestitionen in Portugal erreichten daher bereits 1978 mit 1,857 Mrd. Escudos nominal fast den Stand von 1972 (2,088 Mrd. Escudos), bei Beriicksichtigung des Wahrungsverfalls etwa den Stand von 1970 (826 Mill. Escudos), urn 1979 und 1980 weiter anzusteigen'". Der erhebliche Investitionsnachholbedarf und der bis 1979 geringe Anteil der auslandischen Investitionen an der gesamten Wirtsehaftstatigkeit'" erhohte die Bereitschaft, zusatzliehe Anreize fUr Inve-

66 Vgl. dazu oben S.183 u. S. 250 ff. sowie Dritter Teil E. Anm.32.

67 Im letzten Jahr vor der Revolution hatten die auslandischen Direktinvestitionen mit 2,727 Mrd. esc. ihren H6chststand erreicht, s. Rundbrief Nr.3 v. 1. 2. 1976 ("Informa<;oes") der Deutsch-Portugiesischen Handelskammer in Lissabon, S. 1, sowie Tempo v. 8. 2. 1979, 2.

68 Nur insgesamt 4 Ofo der aktiven Bevolkerung wurden 1978 in Unternehmen mit auslandischer Kapitalbeteiligung beschaftigt. Der Anteil dieser Uriternehmen an der Gesamtindustrieproduktion betrug ca. 9"10. Angaben des Direktors des "Institut fur auslandische Investitionen", A. Vaz Pinto, in: Expresso v. 15. 7. 78, 15.

16 Thomashausen

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4. Teil: Die Verfassung der Republik Portugal vorn 2. April 1976

stitionen von Auslandern zu schaffen. Finanz- und Wirtschaftsplanungsminister Prof. Jacinto Nunes kiindigte bereits im Dezember 1978 weitere, vor allem administrative Erleichterungen bei der Abwicklung z. B. des Gewinnruektransfers an'", Lediglich hinsichtlich der Enteignungsgarantien wurde an der urspunglichen Regelung des ersten Investitionskodexes vom 6.4.1976 festgehalten. Allgemeine Verstaatlichungen von Betrieben im privatwirtschaftlichen Sektor sind jedoch aufgrund der Lei Nr.46/77 vom 8.7.19777°, die eine verbindliche Beschrankung des staatswirtschaftlichen Sektors vorgenommen hat, nicht mehr zu befiirchten.

Die Rolle der Privatinitiative und insbesondere der auslandischen Privatinitiative hatte sich in der Verfassungswirklichkeit bis 1979 weit von der ihr ursprunglich in Art. 86 Abs. 1 der Verfassung zugewiesenen subsidiaren Rolle entfernt. Zur weiteren Klarung der Frage nach der Ausfilliung des Sozialismuspostulats und der Verwirklichung der neuen Eigentumsverhaltnisse seit Inkrafttreten der Verfassung vom 2.4.1976 ist jedoch auch die Agrarreform zu berucksichtigen, die gem. Art. 83 Abs.l zu den "unwiderruflichen Errungenschaften der Arbeiterklasse" zahlt und als eines der "grundlegenden Instrumente zur Errichtung der sozialistischen Gesellschaft" (Art. 96) charakterisiert wird.

dd) Die Konstitutionalisierung der Agrarreform

Die revolutionare Agrarreform, die aus den spontanen Landbesetzungen 1974 und 1975 hervorgegangen war", wird in einem eigenen Kapitel der Verfassung (Art. 96-104) zum Bestandteil der neuen verfassungsmafiigen Wirtschaftsordnung erklart.

Der verfassungsrechtliche Begriff der Agrarreform bezieht sich vor allem auf die Fragen der Eigentumsverhaltnisss an den landwirtschaftlichen Nutzflachen. Dabei laBt das Kapitel tiber die Agrarreform erkennen, daf das Privateigentum an Grund und Boden als ein hauptsaehliches Hindernis fiir die Erh6hung der landwirtschaftlichen Produktivitat und als ungerecht schlechthin angesehen wird, Hinsichtlich der neuen, alternativen Eigentumsverhaltnisse stellt der Verfassungstext vor allem auf jene revolutionare Forderung ab, die bereits vor der portugiesischen Revolution in Chile erprobt worden war und nach der das Land jenen geh6ren sollte, die es mit den eigenen Handen bearbeiten (Art. 96 Buchstabe a). Dementsprechend wird das Eigentum an landwirtschaftlich genutztem Grund und Boden nur fur "Klein- und Mittel-

8, J. Nunes quebra 0 silencio, Expresso v. 22. 12. 1978, 5 R. 70 Dazu oben Vierter Teil B. III. 1. a) aa) {J).

71 Dazu oben Dritter Teil E. I. 2.

B. Die Normen der Verfassung und ihre Anwendung

243

bauern" gewahrleistet und dies auch nur dann, solange sie es bearbeiten oder dieses Eigentum als Frucht ihrer eigenen Arbeit anzusehen ist (Art. 99 Abs. 1). Damit wird zugleich der Eigentumsiihergang im ErbfaHe eingeschrankt auf solche Erben, die selbst den fraglichen landwirtschaftlichen Betrieb fortzufUhren bereit und in der Lage sind.

Art. 96 und Art. 97 lassen erkennen, daf die Agrarreform nicht blof eine Anpassung der Produktionsverhaltnisse in der Landwirtschaft an veriinderte Bedingungen zum Ziele hat. Gem. Art. 96 ist die Agrarreform eines der grundlegenden Instrumente zur Errichtung der sozialistischen Gesellschaft, mit dem Ziel, neue Produktionsverhaltnisse in der Landwirtschaft zu schaffen. Dies soll erreicht werden durch die Ubertragung des "zweckdienlichen Besitzes" an Grund und Boden und an den unmittelbar fur deren Nutzung verwendeten Produktionsmitteln auf "diejenigen, die das jeweilige Land bearbeiten". Art. 97 Abs. 1 stellt kiar, wie der Ubergang des zweck:dienlichen Besitzes an Grund und Boden und an den unmittelbar fiir deren Nutzung verwendeten Produktionsmitteln zu erfolgen hat: Durch Enteignung des GroBgrundbesitzers und der kapitalistischen landwirtscl1aftlichen GroBbetriebe. Gemeint ist dabei offenbar nicht eine Enteignung im eigentlichen juristischen Sinne, sondern die - u. U. entschadigungslose - Verstaatlichung, wenn man Art. 82 Abs.2 auch auf die Agrarreform anwendet". Wie in den Fallen verstaatlichter Industriebetriebe und der Betriebe in Arbeiterselbstverwaltung" sollen die Landarbeiter, Klein- und Mittelbauern nieht im Zuge einer allgemeinen Landaufteilung in den GenuB des verstaatlichten Eigentums an sich kommen, sondern nur vom Staat den bereits erwahnten "zweck:dienlichen Besitz"?' zugewiesen erhalten. Zur Begrtindung erklarte der damalige Fraktionssprecher der Sozialistischen Partei, Jose Luis Nunes, anUiBlich der Aussprache zu Art. 96 in der Verfassungsgebenden Versammlung:

" ... der Ausdruck ,zweckdienlicher Besitz' erseheint nieht zuf'alltg und entsprieht dem besonderen Verstandnis meiner Partei von der Agrarreform. Nach unserem Veratandnis ist es nicht das Landeigentum, das auf diejenigen iibergehen soll, die es bearbeiten. Es ist aber auch nicht, aus unserer Sicht, der bloBe NieBbrauch der iibergehen soll. Wir verstehen den Ausdruck ,zweckdienlicher Besitz an Grund und Boden' in einem rechtliehen Sinne, der es den Landarbeitern errnoglichen soll, von dem im Zivilgesetzbueh vorgesehenen Mogl.ichk.ei teri der Verfiigungsbereehtigung und des Besitzsehutzes Gebrauch zu machen. Die Dbergabe des Eigentums an diejenigen, die das Land bearbeiten, ~tellt sich fUr uns als Fehler dar. Zunachst, weil dies dazu beitragen wiirde, daB eine neue Klasse von Landeigentiimern entstehen wtirde. Sodann, weil heutzutage die Fragen der Landparzellierung zu den grund-

72 J. J. Gomes Canotilho, Constituicao Anotada, 228. 73 Vgl. oben Vierter Teil B. III. 1. a) aa) u).

74 Dazu bereits oben Vierter Teil B. III. 1. a) aa) oc).

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4. Teil: Die Verfassung der Republik Portugal vom 2. April 1976

legenden Problem en der Landwirtschaft gehoren, Es wird uns nicht gelingen, die Probleme der Agrarreform oder der portugiesischen Landwirtschart auf der Grundlage des kleinen und mittleren Landbesitzes zu losen,

Wir treten fUr eine Agrarreform ein, die sich nlcht im blo13en Nie13brauch einer Sache, die nicht den Landarbeitern gehort, erschopft, sondern flir die Inhaberschaft des zweckdienlichen Besitzes an Grund und Boden wodurch die ~andarbeiter in Grenzf'allen die Berechtigung erhalten warden, geltende und ill der Zukunf't noch zu gestaltende absolute Besitzrechte in Anspruch zu nehmen.

... hinsichtlich der Problernlosung durch Nie13brauch, sie erscheint uns als falsch, weil es sich beirn Nie13brauch um eine eindeutig Yom zweckdienlichen Besitz zu unterscheidende Kategorie handelt .... Beim Nie13brauch hatten die Landarbeiter ein in mancher Hinsicht unzureichendes Nutzungsrecht, wobei die EigentUmerrechte dem Staat zukommen wurden, Wir hingegen sind der Ansicht, da13 es schon jetzt moglich sein wird, eine Zwischenlosung anzustreb en, bei der der Staat zwar Eigentlimer des Grund und Bodens ist, jawohl, bei der aber die Landarbeiter eben das Recht des zweckdienlichen Besitzes erhalten, das Ihnen eine rechtlich gesicherte Stellung selbst gegenuber dem Staat, oder aber gegeniiber jeder anderen Person, die dieses Besitzrecht in Frage stell en sollte, einraumP5."

Wenn auch die Vorstellungen tiber den zweckdienlichen Besitz im Zusammenhang mit den landwirtschaftlichen Eigentumsverhaltnisscn nicht weniger difus als im Zusammenhang mit den betrieblichen Eigentumsverhii.1tnissen waren, so kam doch klar zum Ausdruck, daB letztlich eine Uberwindung kapitalistischer Produktionsverhaltnisse gewollt war. Nicht Eigentumsverteilung sollte das Ziel der Agrarreform sein, sondern in einer eher utopistischen Vision die Uberwindung der Kategorie "Eligentum" uberhaupt. Fur die Leninisten in der Verfassungsgebenden Versammlung (PCP, MDP und UDP) stellte sich die neue Rechtsfigur des zweckdienlichen Besitzes als tiberfltissige und revisionistische Verirrung dar; fiir sie hatte die Losung des Problemes darin gelegen, den Landarbeitern das Eigentum zuzusprechen, wobei die Verftigungsgewalt dariiber von einem von der Arbeiterklasse und "ihrer" Partei gefilhrten Staat auszuiiben gewesen ware, womit - zumindest in der ideologischen Vorstellungswelt - der Gegensatz zwischen Kapital und Arbeit tiberwunden worden ware.

Die tatsaehliche Ausgestaltung der die herkommlichen Eigentumsformen uberwindenden Agrarstruktur wurde durch mehrere Gesetzesvorbehalte im Verfassungstext (insb. Art. 97 Abs.3 und Art. 99 Abs. 2) dem ordenlichen Gesetzgeber tiberlassen, wobei gem. Art. 104 die Beteiligung der betroffenen Landarbeiter, Klein- und Mittelbauern am

7S D. d. A. C. Nr. 77 v. 7. 11. 1975, 2553 ff.

B. Die Normen cler Verfassung und ihre Anwendung

245

GesetzgebungsprozeD denkbare Erkenntnisfehler infolge mogl icherwe ise unzureichendenKlassenbewuDtseins der gesetzgebenden Korperschaft ausgleichen sollte.

Die negativen politischen und wirtschaftlichen Erfahrungen der revolutionaren Agrarreform'" filhrten 1977 jedoch zur Verabschiedung einer den sozialistischen Ansatz einschrankenden Agrarreformgesetzgebung, die vor allem von der PCP und ihren Biindnisorganisationen als "Lei Barreto", in Ankniipfung an den damaligen Landwirtschafts- und Fischereiminister, Ing. Antonio Barreto, bckamptt wurde. Es handelte sich um die Lei Nr.76177 vom 29.9.1977, betreffend die Pachtordnungen und die Lei N r. 77/77 vom gleichen Tage, tiber die "Allgemeinen Grundlagen der Agrarreform". Beide Gesetze waren, wie schon die zuvor erwahnten Gesetze tiber die Privatinitiative, die Arbeiterselbstverwaltung und die Entschadigungen fiir verstaatlichte Produktionsmittel aus einer Ubereinkunft zwischen PS und PSD hervorgegangen. Im Rahmen der praventiven Normenkontrolle gem. Art. 277 war urspriinglich eine Mehrheit der Revolutionsratsrnitglieder entschlossen, ein Inkrafttreten der Gesetze mit der Erklarung ihrer Verfassungswidrigkeit zu verhindern. Wie schon in den anderen fraglichen Fallen setzte sich jedoch die Autoritat des Verfassungsausschusses durch, der gem. Art. 284 Buchstabe a) in seinem Gutachten vom 14.9.197777 die Lei 77/77 filr verIassungsgemaf erachtete",

Die EntschlieBung mit ihrer ausfilhrlichen Begriindung und vier abweichenden Meinungen von hoher wissenschaftlicher Qualitat muD als ein Hohepunkt der jungen portugiesischen Verfassungsrechtsprechung angesehen werden, der maBgeblich zur Verstarkung gerade des politischen Einflusses des Verfassungsausschusses beitrug. Die Zweifel an der Verfassungsmafiigkeit des neuen Agrarreformgesetzes, der Lei 77177, giindeten sich zunaehst darauf, daf in dem fraglichen Gesetz mit keinem einzigen Wort die programmatische Zielsetzung des "Sozialismus" f'iir die Agrarreform erwahnt wurde, sondern statt dessen in einem Art. 2 der Lei 77177 abschlieDend folgende "Ziele der Agrarpolitik" aufgezahl.t wurden: Die Verstarkung der Bindungen zwischen "Mensch und Boden", die Verb esse rung der Eingliederung der in der Landwirtschaft Beschiiftigten in die Gesellschaft, die tatsachliche Gewahrleistung der individuellen Freiheit der Landarbeiter und Bauern und deren tatsachliche Partizipation bei der Festlegung und Durchfiihrung der Agrarreform, die Verbesserung der Arbeitsbedingungen und Gewahrleistung der Rechte

76 Vgl. oben S. 130 ff.

77 Parecer Nr.24/77, Pareceres da Comissao Constitucional, 3° Vol., 85~148. 79 Zum Verfassungsausschu(3 s. oben Vierter Teil B.1.; die besprochenen

friiheren Entscheidungen s. oben S. 234 u. 239.

4. Tei1: Die Verfassung der Republik Portugal vom 2. Apri11976

der Landarbeiter und der kleinen und mittleren Bauern, die Optimierung der Ausnutzung der vorhandenen Mittel im Hinblick auf eine Steigerung der Produktion und der Produktivitiit sowie der langfristige Schutz der vorhandenen natilrlichen Ressourcen bei gleichzeitiger Verbesserung der Bodenqualitatan. Weiterhin grilndeten sich die Zweifel an der Verfassungsmafligkeit der Lei 77/77 darauf, daB das Gesetz die Durchfuhrung der Agrarreform auf eine sogenannte Interventionszone beschrankte, im wesentlichen auf die landwirtschaftlichen Nutzflachen siidlieh des Tejo-Flusses. Bedenken ergaben sich auBerdem aus den Regelungen hinsichtlich staatlicher F6rderungen und Subventionen als deren Voraussetzung die Einhaltung vorgegebener BewirtschaftungsmaBnahmen und Erreichung festzulegender Planziele genannt wurde. Die heftigste Kontroverse urn die Lei 77/77 betraf jedoch die riickwirkend verfiigte Einraumung von sogenannten Reserven an die ehemaligen Eigentiimer der verstaatlichten landwirtschaftlichen Nutzflachen, sowie die rilckwirkende Heraufsetzung der von Verstaatlichungen ausgenommenen H6chstgrenzen von 50 000 Punkten der friiheren und weiterhin fortgeltenden Bewertungstabelle" auf nunmehr 70 000 Punkte.

246

Hinsichtlich der von der Verfassung geforderten sozialistischen QuaIitat der Agrarpolitik stellte der VerfassungsausschuB in seinem Gutachten vom 14.9.1977 lediglich fest, daB die Lei 77/77 nicht in ausdriicklichem Widerspruch zu dieser Verfassungsnormativitat stehe und sich somit auch nicht dem h6herrangigen und auch ohne ausdriickliche Wiederholung im einfachen Gesetz geltenden Verfassungspostulat des Sozialismus widersetze. Da die Verfassung keine Zeitbestimmungen fiir die Verwirklichung des Sozialismuspostulats gesetzt habe und auch dessen Ausgestaltung im einzelnen dem ordentlichen Gesetzgeber iiberlassen habe, der laut Praambel den diesbeziiglichen Willen des portugiesischen Volkes zu beachten habe, sei eine Verletzung des Sozialismuspostulats immer nur dann gegeben, wenn der ordentliche Gesetzgeber MaBnahmen ergreife, die die Erreichung dieses Ziels eindeutig behinderten.

Mit der gleichen Argumentation verwarf der VerfassungsausschuB die Kritik an der Begrenzung des Geltungsbereichs der "Agrarreform" auf eine bestimmte "Interventionszone". Die Festlegung der Interventionszone in der Lei 77/77 ging zuriick auf zwei vorkonstitutionelle Gesetzesverordnungen, das Dec.Lei Nr. 236-A/76 und das Dec.Lei Nr. 236- D/76, beide vorn 5. 4. 1976, die bereits den Geltungsbereich der ursprirnglichen revolutionaren Agrarreformgesetze, des Dec.Lei Nr. 406-A/75 und des Dec.Lei Nr.406-B/75, beide vom 29.7.197580, auf die besagte Interventionszone eingeschrankt hatten. Die Aufrechterhaltung dieser Ein-

79 Vgl. oben S. 129 f. 80 Vgl. oben S. 128.

B. Die Normen der Verfassung und ihre Anwendung

247

griffsbeschrankung sei gerechtfertigt vor allem durch die Bestimmung des Art. 81 Buchstaben i) und h) der Verfassung, wonach durch Verwirklichung del' Agrarreform die sozialen und wirtschaftlichen Unterschiede zwischen Stadt und Land "fortschreitend" zu beseitigen seien, weiterhin durch die Bestimmung des Art. 96 Buchstabe a) der Verfassung, der zufolge die Ubertragung des zweckdienlichen Besitzes an Grund und Boden ebenfalls nur in "voranschreitender Weise" vorzunehmen sei, AuBerdem sei gem. Art. 97 Abs. 3 dieser Ubergang des zweckdienIichen Besitzes (Art. 97 Abs. 1) nach MaBgabe der Festsetzungen im (Wirtschafts-) Plan zu vollziehen. Der Plan habe aber nach den einschlagigen Vorschriften des Art. 94 Abs.3 und Art.95 der Verfassung die jeweiligen geographischen, natiirlichen, sozialen sowie menschlichen Moglichkeiten und Gegebenheiten sowie die Bediirfnisse und Interessen der Bev6lkerung zu berilcksichtigen. Die graduelle Verwirklichung der vorfassungsmafslg vorgeschriebenen Agrarreform durch vorIaufige Beschrankung auf eine Interventionszone verstoBe daher nicht gegen den Gleichheitssatz, sie berilcksichtige vielmehr die gebotene Differenzierung zwischen den landwirtschaftlichen Strukturen in den einzelnen Regionen des Landes. Allerdings bemerkte der Ve.rfassungsausschuB, diirfe bei zukilnftigen Anderungen der Interventionszone diese nicht baschrankt, sondern nur erweitert werden.

Hinsichtlich der Anknilpfung von staatlichen Beihilfen und Subventionen an die ErfUllung von staatlichen Bewirtschaftungsgrundsatzen und PlanmaBgaben, wobei von der Lei Nr. 77/77 nicht mehr untersehieden wurde zwischen privatwirtschaftlich und gemeinwirtschaftlich genutzten landwirtschaftlichen Betrieben, bemerkte der VerfassungsausschuB, daf es sich hierbei nicht urn eingreifende, sondern urn gewahrende MaBnahmen handele, bei denen der Staat grundsatzlich ein freies Differenzierungsermessen habe.

Die Verfassungsmafiigkeit der rilckwirkenden Heraufsetzung der zulassigen H6chstgrenze fiir privatwirtschaftlich genutzte landwirtschaftliche F'lachen von 50 000 auf 70 000 Punkte der Bewertungstabelle sowie die entsprechende rilckwirkende Einraumung von groBeren "Reserven" fiir ehemalige Eigentiimer verstaatlichter landwirtschaftlicher Betriebe, konnte der VerfassungsausschuB im wesentlichen mit Zweifeln an der Rechtskraft der urspriinglichen, rsvolutionaren Agrarreformgesetzgebung vom 29.7.197581 begrilnden. Uneingeschrankte Rechtskraft sei den genannten revolutionaren Gesetzesverordnungen zur Agrarreform nur dann beizumessen, wenn sie unter das verfassungsrechtliche Reprivatisierungsverbot des Art. 83 Abs, 1 fallen wiirden. Hierzu hatte es sich bei den vorgenommenen Enteignungen von landwirtschaftlichem Grundbesitz

81 Vgl. oben S. 128 ff.

248

4. Tell: Die Verfassung der Republik Portugal vom 2. April 1976

urn Verstaatlichungen im Rechtssinne handeln miissen. Tatsachlich sei aber der groflte Teil der Enteignungen im Einzelfall dureh Verwaltungsakt des Landwirtschaftsministeriums vorbehaltlich einer festzulegenden Entschadigung und vorbehaltlich der Gewahrung einer "Reserve" an den Eigentiimer verfiigt worden. Diese Abwicklung sei typisch fur ein individuelles Enteignungsverfahren. Versehiedene Ausnahmen, bei denen die rein faktische Landbesetzung als von Rechts wegen entcignende Ma13nahme per Gesetzesverordnung qualifiziert worden waren, konnten schon deshalb nicht als Verstaatlichungen im Rechtssinne angesehen werden, weil sieh die daran ankniipfenden unterschiedlichen Rechtsfolgen auf die Betroffenen in ungerechtfertigter Weise diskrirninierend auswirken mii13ten. Unabhangig von der abstrakten Unterscheidung zwischen Enteignung und Verstaatlichung verbiete es aber der Gleiehheitssatz (Art.13 der Verfassung) auf die einzelnen EntscheidungsverfUgungen des Landwirtschaftsministeriums die Unwiderrufliehkeitsbestimmung des Art. 82 Abs.1 der Verfassung unterschiedlieh anzuwenden, je nach dem ob es sich zufallig urn Enteignungs- oder Verstaatlichungsakte gehandelt habe. Ein groBer Teil del' Enteignungsverfiigungen sei zudem erst nach Inkrafttreten der Verfassung zur nachtraglichen Legalisierung faktischer Landbesetzungen ergangen und konne daher zeitlich nicht mehr von Art. 83 Abs. 1 erfa13t werden. Danach bliebe es dem Zufall iiberlassen, welche der enteigneten Iandwirtschaftlichen Betriebe von der Unwiderruflichkeitsbestimmung des Art. 83 Abs. 1 erfaBt wiirden und welche nicht. Im iibrigen sei kraft der revoIutionaren Gesetzesverordnungen iiber die Agrarreform stets nur eine Enteignung des landwirtschaftlichen Gro13grundbesitzes und der kapitalistischen landwirtsehaftlichen GroBbetriebe als solehe vorgenommen worden, unbeschadet derjenigen F'lachen, die auch schon naeh damaliger Gesetzgebung als "Reserve" dem Eigentiimer auf Antrag zuzuerkennen waren. Die Enteignung der diesbeziigliehen, damals rechtlich noch nicht naher bestimmbaren Reserveflachen sei daher auflosend bedingt gewesen, so daB nunmehr, nach genauerer Festlegung die~er Flachen durch die neue Lei Nr.77177, lediglich vom Eintritt der Bedingung, nicht abel' von einer riickwirkenden Rechtsanderung im eigentlichen" Sinne gesprochen werden konne. In einem obiter dictum erwahnte der VerfassungsausschuB noch, daB die revolutionaren Gesetzesverordnungen zur Agrarreform nicht im Einklang mit dem zum Zeitpunkt ihres Inkrafttretens geltenden revolutionaren Verfassungsrecht erlassen worden waren. Gem. Art. 6 Abs. 1 der Lei Nr. 5175 vom 14.3. 1975 in der berichtigten Fassung yom 21. 3. 197582 hatte nicht die Regierung, sondern der Revolutionsrat die alleinige Gesetzgebungskompetenz zum Erla13 der "notwendigen Reformen der portugiesischen Wirtschaftsstruktur". Die

82 Anhang S.358; s. oben Dritter 'I'eil D.!.

B. Die Normen der Verfassung und ihre Anwendung

249

fraglichen Gesetzesverordnungen iiber die Agrarreform waren jedoch als Gesetzesverordnungen der Regierung crgangen'".

Die Anwendung der somit fiir verfassungsgemaf befundenen und daraufhin vom Prasidenten der Republik verkiindeten Lei Nr.77177 stieB in der fraglichen Interventionszone auf erheblichen und zum Teil bewaffneten Widerstand und fiihrte im Dezember 1977 zum Sturz der Minderheitsregicrung Soares und im Juli 1978 zum Sturz del' Koalitionsregierung der PS und CDS. Gem. Art. 65 in Verbindung mit Art. 26 der Lei Nr.77177 war die "Reserve" nicht nur den enteigneten Eigentiimern, sondern auch betroffenen Landpachtern und Nie13brauchsberechtigten, seien es natiirliche oder juristische Personen, einzuraumen, Die friiher von der revolutionaren Agrarreformgesetzgebung vorgesehenen Verfugungsbeschrankungen der "Reserveeigentiimer" waren entfallen. Damit war die Voraussetzung dafiir geschaffen, daB unmittelbar im Bereich der sozialistischen "Kollektiven Produktionseinheiten" (UCP)B4 privatwirtschaftliche Konkurrenzbetriebe entstehen konnten. Da ~ach MaBgabe del' Lei Nr. 77177 den "Kollektiven Produktionseinheiten" die staatlichen Beihilfen und Subventionen gekiirzt, bzw. gestrichen werden konnten bei Weigerung der Einraumung der fraglichen "Reserven" und bei Mangeln in der betriebswirtschaftlichen Buchfiihrung, die zumeist nicht vorhanden war, konnte das Inkrafttreten der Lei Nr. 77177 zu Recht als Beginn einer in qualitativer Hinsicht neuen Agrarreform gefeiert werden. Nicht mehr die Umwalzung der Produktionsverhaltnisse durch Anderung der Eigentums- und Besitzstrukturen, also nicht mehr das sozialistische Element pragte diese Agrarreform, sondern vielmehr die Konkurrenz verschiedener Produktionsweisen und damit die schrittweise Umgestaltung der landwirtschaftlichen Arbeit selbst. Seit 1978 griindeten eine zunehmende Zahl von Landarbeiterkollektiven zusammen mit den neuen "Reserveeigentiimern" Genossenschaften, bei gleichzeitiger Auflosung der "Kollektiven Produktionseinheit", wobei in den meisten Fallen den "Reserveeigentiimern" die Geschaftsfiihrung

83 Eine Nichtigkeit del' fragliehen Gesetzesverordnungen tiber die Agrarreform wegen fehlender Oesetzgebungszustandigkelt wurde yom AusschuB flir Fragen der Landwirtschaft und Fis~~rei der yersammlung der Republik (Comissao de Agricultura e Pescas) erortert. IVIIt BeschluB vom 2.11. 1976, D. d. A. R. Nr. 36 (2. Supl.) v. 2. 11. 1976, 1098-(15) if.!, erachtete. der Par!amentsausschuB die fragliehen Gesetzesverordnunge~ fur rechtsw~rksam, mfolge ihrer materiellen Rezeption durch di~ Dberle!,tun,?svorschnft des Art. 293 Abs. 1 der Verfassung, so daB es auf die ursprunglich fehlende 0esetzgebungszustandigkeit nicht ankomme. Aufler :,,>-cht gelassen wurde jedoch, daB bei gegebener Nichtigkeit auch eine Uberleitung gem, Art. 293 Abs. 1 der Verfassung wirkungslos hatte sein mlissen. Zu der fraglIchen A~sschuBberatung hatte ein spater abgelehnter Gesetzesent~f der CDS gefu!;trt, won~ch die rovolutionare Agrarreformgesetzgebung fur unanwendbar hatte erklart werden sollen.

s. Dazu oben S. 130.

250

4. Teil: Die Verfassung der Republik Portugal vom 2. Apri1197G

iibertragen wurde. Der dam it gleichzeitig zuruckgehende Einfluf der kommunistischen Landarbeitergewerkschaft kennzeichnete die tatsaehlich gegebene Legitimitiit der neuen Legalitiit in der Gestalt der Lei Nr.77/77.

b) Die Ausiibung der dernokratischen Macht durch die Werktiitigen (Art. 80)

Art. 80 nennt neben der "Entwicklung sozialistiseher Produktionsverhaltnisse durch den Ubergang der wichtigsten Produktionsmittel, des Grund und Bodens und der Naturschiitze in Gemeineigentum" die Ausiibung der demokratischen Macht durch die Werktiitigen als Grundlage der verfassungsmiiiligen Wirtschafts- und Sozialordnung. Im wesentlichen wird die Entwicklung der rechtlichen und tatsaehlichen Machtstollung der lohnabhiingigen Bevolkerung gekennzeichnet durch das neue Institut der "Kontrolle der Arbeitnehmer iibe r die Betriebsleitungen" gem. Art. 56 d), durch die konkrete Ausgestaltung der Tarifautonomie und durch die Entwicklung neuer arbeitsrechtlicher Strukturen.

aa) Die Kontrolle der Arbeitnehmer tiber die Betriebsleitungen (controlo de gestae / controlo operario)

Wie bereits oben bei der Darstellung der revolutioniiren Nationalisierungen erwahnt worden ist" kam eine gesetzliche Regelung des "controlo de gestae" erst nach mehreren Anliiufen in der Gestalt der Lei Nr.46/79 vom 12. 9. 1979 zustande. Vorausgegangen war eine aufschlufireiche verfassungsrechtliche Kontroverse um den notwendigen Inhalt dieses neuen "Grundrechts der Arbeiter" (Art. 55). Eine urspriingliche Gesetzesvorlage der Regierung war am 1. 6. 1978 endgiiltig im Rahmen des priiventiv-abstrakten Normenkontrollverfahrens gem. Art. 277 gescheitert. In einem Gutachten vom 14. 9. 197786 hatte der Verfassungsausschufi sich Iiir die Verfassungswidrigkeit der fragl.ichen Vorlage ausgesprochen. Der Revolutionsrat hatte sich diesem Votum angeschlossen, so daf der Prasident der Republik gem. Art. 278 Abs.1 sein Veto einlegen muilte. Die gem. Art. 278 Abs. 2 erforderliche qualifizierte Mehrheit zur Zuriickweisung des Vetos kam anlalslich der Abstimmung am 1. 6. 1978 im Parlament nicht zustande, womit die Vorlage gescheitert war.

Die Gesetzesvorlage uber die "Arbeiterausschusse" und deren Rechte, insbesondere iiber den "controlo de gestae", ging zuri.ick auf einen

ss Vgl. oben S. 124.

86 Parecer Nr.25/77, Pareceres da Comissao Constitucional, 3° Vol., 185 bis 197.

B. Die Normen der Verfassung und ihre Anwendung

251

Gesetzesverordnungsentwurf, den die VI. Provisorische Regierung wahrend ihrer letzten Arbeitssitzung vor dem Inkrafttreten der Verfassung vom 25. 4. 1976 beschlossen hatte, der aber wegen des zwischenzeitlichen Inkrafttretens der Verfassung vom Prasidenten der Republik nicht verkiindet worden war'". Zur Begri.indung hatte damals del' Prasident der Republik den Ubergang del' Gesetzgebungskompetenz auf die neu gewahlte Versammlung der Republik angefi.ihrt. Die \Argumentation war jedoch verfassungsrechtlich durchaus zweifelhaft, da unter den in Art. 167 aufgeziihlten Gegenstiinden der ausschlieI31ichen Gesetzgebungskompetenz der Versammlung der Republik zwar unter Buchstabe c) die "Rechte, Freiheiten und Garantien" aufgeftihrt werden, nicht aber die im 3. Kapitel des ersten Teils der Verfassung aufgeziihlten "wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte und Pflichten", zu denen auch der "controlo de gestae" (Art. 56) zahlt'".

Die kontroverse Gesetzgebungsmaterie zu Art. 56 der Verfassung, die zwar von allen Parteien mit Ausnahme der Sozialdemokraten (PSD) in der Verfassungsgebenden Versammlung verabschiedet worden war, 1976 angesichts der wirtschaftlichen Schwierigkeiten jedoch einiges Unbehagen verursaehte, wurde von der Kommunistischen Partei (PCP) sogleich nach Beginn der ersten Sitzungsperiode der neu gewiihlten Versammlung der Republik als Gesetzesentwurf Nr.8/1 vom 11. 10. 1976 wieder aufgegriffen. Die Regierungspartei, die PS, sah sich dadurch gezwungen, ihren im April 1976 gescheiterten Gesetzesverordungsentwurf mit einigen unwesentlichen Anderungen als Gesetzesvorlage im Parlament einzubringen.

Die aus den AusschuI3beratungen hervorgegangene Endfassung sah in einem Art. 17 folgende Rechte der unabhangig von der jeweiligen gewerkschaftlichen !Arbeitervertretung zu wahlenden Arbeiterausschi.isse vor: Zugang zu allen filr die Ausiibung ihrer Rechte erforderlichen Informationen, Ausiibung des "controlo de gestae", Beteiligung an der Reorganisierung der Produktionsabliiufe, Mitsprache bei der Verabschiedung der Arbeitsgesetzgebung, del' Wirtsehafts- und Sozialplane des jeweiligen Produktionssektors und an del' Ausarbeitung der (staat-

87 Der Gesetzesverordnungsentwurf wurde veroffentlicht in: Expresso v.

9. 7. 1976, 1 ft.

RR Die offensichtliche Gesetzesllicke wurde in der Verfassungsanwendung mit dem Argument aus Art.17 geschlossen, wonach sowohl die "Rechte, Freiheiten und Garantien" (Kapitel II des I. Teils der Verfassung) als auch die "Grundrechte der Arbeiter" u. a. gem. Art. 18 fUr unmittelbar anwendbares Recht erkHirt werden, so daB deren Gleichstellung in Art. 17 auch die Subsumtion der "Grundrechte der Arbeiter" unter die Gesetzgebungskompetenz gem. Art. 167 Buchstabe c) zulasse. Der "controlo operario" (Art. 56) konnte ohne Zweifel zu den "Grundrechten der Arbeiterklasse" gezahlt werden; J. Miranda, Cornpetencia legislativa sobre direitos, liberdades e garantias dos trabalhadores, in: tiers. (Hrsg.), Estudos Bd. 1, 391 ff.; s. auch u. S. 266.

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4. Teil: Die Verfassung der Republik Portugal vom2. April 1976

lichen) Wirtschaftsplanung sowie schliefilich die Befugnis zur Leitung oder Beteiligung an der Leitung der sozialen Einrichtungen des jeweiligen Betriebes. Einschrankend bestimmte jedoch ein Absatz 4 der Vorschrift, daf die Arbeiterausschiisse bei der Wahrnehmung ihrer Rechte und Aufgaben nicht die normale Durchfuhrung derjenigen Aulgaben und Befugnisse behindern diirften, die sich aus del' verwaltungsmafsigen, technischen und funktionalen Ordnung des jeweiligen Betriebes ergeben wiirden.

Die aufgezahlten Rechte der Arbeiterausschiisse wurden in der Gesetzesvorlage weiter spezifiziert. Gem. Art. 28 der Gesetzesvorlage beinhaltete der "controlo de gestae" die Begutachtung der Bilanzen und Bewirtschaftsplane des Betriebes, insbesondere der Prcduktionsplane, die Uberwaehung des angemessenen Einsatzes der vorhandenen technischen, menschlichen und finanziellen Mittel, die Unterbreitung von Vorschlagen zur qualitativen und quantitativen Verbesserung der Produktion, die Uberwachung der Einhaltung rechtlicher und vertraglicher Normen sowie der Planbestimmmungen durch die Betriebsleitung, die Ausarbeitung von Vorschlagen zur Verbesserung der Berufsausbildung, der Berufsfortbildung, der "Lebensqualitat wahrend der Arbeitszeit" und der Arbeitsbedingungen, die schriftliche Abmahnung von gesetzlich oder vertraglich vorgeschriebenen Ptlichten del' BetriebsfUhrung und schliefslich die generelle Wahrnehmung der "legitimen Interessen der Arbeiter".

Als Ziel des wahrend der Ausarbeitung der Verfassung noch als "revolutionar" gefeierten "controlo de gestao" legte Art. 25 del' Gesetzesvorlage die "Forderull'g del' verantwortungsbewuBten Beteiligung der Arbeiter eines Betriebes am allgemeinen Produktionsprozeli" fest. Die Ausiibung des "controlo de gestae" wurde gem. Art. 26 der Gesetzesvorlage zudem ausgeschlossen Iirr die Bereiche der staatlichen Geldimmission, der Ausfiihrung del' Fiskal-, Finanz- und lAuBenhandelspolitik, fiir die Geschafte der Staatsdruckerei, fur die wissenschaftliche und mil itarische Forschung, fur das Post- und Fernmeldewesen, fiir •. die gesamte Riistungsindustrie, fiir alle sonst ftir die nationale Verteidigung als wichtig erachteten Bereiche, fiir alle unmittelbar mit der Tatigkeit der Regierung, der Versammlung der Republik und der iibrigen Hoheitsorgane zusarnmenhangenden Bereiche und schliefllich fiir samtliche privatwirtschaftlichen Betriebe mit weniger als 50 Besehaftigten und einem Jahresumsatz von weniger als 50 Mill. escudos. Hinsichtlich der Genossenschaften, sofern sie Angestellte beschaftigten, hinsichtlich der Betriebe in Arbeiterselbstverwaltung sowie der landwirtschaftlichen "KolIektiven Produktionseinheiten" (UCP) sollte der "controlo de gestao" nul' nach Mafsgabe der jeweiligen betrieblichen Vereinbarungen gelten.

B. Die Normen cler Verfassung und ihre Anwenclung

Dem Verfassungsausschuf bereitete es keine Schwierigkeiten, die Unvereinbarkeit der Gesetzesvoriage mit dem von der Verfassung vorgesehenen "controlo de gestao" zu begriinden. Der VerfassungsausschuB stellte fest, daf die "Arbeiterausschiisse", denen die Wahrnehmung des "controlo de gostao" gem. Art. 56 der Verfassung alleine zusteht, im Lichte del' mafigeblichen Vorschrift des Art. 50 "embryonale Formen der Machtausiibung fiir den Ausbau des Sozialismus" seien. Die Verfassung behandele sie als "privilegierte Instrumente" fiir den Aufbau del' von der Verfassung geforderten neuen Gesellschafts- und Wirtschaftsordnung. Del' "controlo de gestao" sei dabei das wichtigste Recht der Arbeiterausschiisse und stelle eine Vorstufe del' Arbeiterselbstverwaltung und damit bereits den Ansatz zur sozialistischen Gesellschaftordnung dar, deren Dynamik eben der "controlo de gestae" bereits in sich berge. Deshalb verankere Art. 55 Abs. 3 eine in allen wesentlri.chen Punkten unbeschrrinkbare Satzungsautonomie der Arbeiterausschiisse. Die detaillierten Organisations- und Satzungsvorsehriften der Gesetzesvorlage seien somit verfassungswidrig. Da im iibrigen Art. 56 Buchstabe d) der VerIassung die Ausiibung des "controlo de gestae" generell und ohne Einsehrankungen in den Unternehmen vorsehe, sei eine Einschrankung auf nur einige Unternehmen, bzw. die Ausklammerung verschiedener Wirtschaftsbereiche, ebenfalls verfassungswidrig. Mit den Ausnahmeregelungen des Art. 26 der Gesetzesvorlage wiirden ca. 85 ~/o der portugiesischen Betriebe von dem "controlo de gestao" ausgenommen. Dadurch werde das wichtigste okonomische Grundrecht der Arbeiter in einer im iibrigen auch gegen den Gieichheitssatz des Art. 13 verstofsenden Weise ausgehohlt,

Auf den ersten Blick scheint das Gutachten des Verfassungsausschusses einen Bruch mit del' in anderen Gutachten stets wicderholten, das Sozialismuspostulat einschrankendcn Spruchpraxis darzustellen. Dieser Eindruck tauscht jedoch. Die Forderung nach einer fiir alle portugiesischen Betriebe gleichen Einfuhrung des "controlo de gestae" und nach grofserer Satzungsautonomie Iur die Arbeiterausschiisse vermied jede Stellungnahme zu den vorgesehenen materiellen Rechten del' Arbeiteraussehiisse, also zu den Fragen del' inhaltlichen Ausgestaltung des "controlo de gcstao", Indem del' VerfassungsausschuB zwar die "sozialistische Qualitat" des "controlo de gestae" als neuen Verfassungssatz hervorhob, zugleich aber mit keinem Wort an der Vereinbarkeit del' tatsachlieh sehr bescheidenen Rechte del' neuen Arbeiterausschiisse mit eben dies em Verfassungssatz zweifelte, sanktionierte er verfassungsrechtlich die vollstandige Entmachtung der Arbeiterausschiisse und die Aushohlung des "controlo de gestae". Denn die Gesetzesvorlage der Regierung hatte materiell an Rechten der Arbeiterausschiisse nichts an de res als im internationalen Vergleich recht konservative Anhorungs- und Informations-

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4. Tell: Die Verfassung der Republ ik Portugal vom 2. April 1976

rechte vorgesehen und den "controlo de gestae" letztlich auf ein Recht zur Unterbreitung von VorschHigen zur Produktionsverbesserung reduziert, eine geradezu zynische Reduktion des von der Regierung so oft beschworenen "Dritten Weges". Hierzu hatte sich der Verfassungsausschuf mit der Mehrheit seiner Mitglieder wissentlich nicht geaufiert, woran sein Hinweis darauf, dail Art. 56 der Verfassung "self-executing" sei, nichts andert". Damit war der Weg er6ffnet filr die Verabschiedung der Lei Nr. 46/79 vom 12. 9. 1979, welche wortgleich die Bestimmungen der urspriinglich gescheiterten Gesetzesvorlage iibernahm und lediglich auf die vom Verfassungsausschuil geriigten Einschrankungen der Anwendungsbereiche des "controlo de gestao" und der Satzungsautonomie der Arbeiterausschiisse verzichtete. Ein sozialpolitischer Widerstand gegen diese neue Verfassungswirklichkeit war seit der Griindung der reformistischen Dachgewerkschaftsorganisation UGT nicht zu befurchten'",

bb) Die Tarifautonomie

Der tatsachliche Umfang der Rechte der Arbeitnehmerschaft unter der Herrschaft der neuen Verfassung vom 2. 4. 1976 wird auch aus dem Zusammenhang einiger die Tarifautonomie betreffenden Normierungen ersichtlich.

Die Verfassung enthalt in den Bestimmungen des Art. 58 Abs. 3 und 4 sowie Art. 59 und 60 eine ausdriickliche Verankerung des Prinzips der Tarifautonomie. Das in Art. 60 normierte Verbot der Aussperrung steht diesem Prinzip nieht entgegen.

Eine Einschrankung der Tarifautonomie ergibt sich aus der Lei Nr. 65/77 vom 26. 8. 1977, deren Bestimmungen, unter Umgehung des Art. 59 Abs.2 der Verfassung, den Rechtsbegriff des "Streiks" definieren und damit einschranken. Danach ist ein nicht unter Beachtung der gesetzlichen Bestimmungen erklarter Streik als rechtswidrige Arbeitsverwei-

so Mit Gutachten vom 8. 2. 1977 - Parecer N° 4/77 (in: Pareceres da Comissao Constitucional Vol. 1, 77 ff.) hatte der Verfassungsausschu!3 auf Antrag des Revolutionsrates gem. Art.279 in Verb. mit Art.284 Buchstabe b) die Bestimmungen des Art. 56 der Verfassung als "selfexecutiflg" charakterisiert, weshalb das Ausbleiben einer diesbeztiglichen gesetzlichen Normierung auch nicht die Annahme einer Verfassungsverletzung durch Unterlassen bzw. durch Untatigkeit der Versammlung der Republik gem. Art. 279 gestatte.

00 Die "Uniiio Geral de Trabalhadores" (UGT) vereinigte auf ihrem Griindungskongre13 am 27./28. 1. 1979 32 sozialdemokratisch bzw. sozialistisch (PS) orientierte Einzelgewerkschaften mit ca. 500000 Mitgliedern sowie weitere 260000 Einzelmitglieder, insgesamt ca. 45 Ofo der gewerkschaftlich organisierten Arbeitnehmer in Portugal, die sich von der PCP-orientierten Einheitsgewerkschaft INTERSINDICAL losgesagt hatten. Zur Entstehungsgeschichte vgl. Expresso v. 27. 1. 1979, 5. Siehe auch u. S. 259 f.

01 Erforderlich ist das unentschuldigte Fernbleiben vom Arbeitsplatz an flinf aufeinanderfolgenden, sonst an zehn Arbeitstagen im Jahr gem. Art. 10 Abs.2 Buchstabe g) des Dec.Lei Nr.372-A/75 v. 16. 7. 1975, geandert durch

B. Die Normen der Verfassung und ihre Anwendung

255

gerung anzusehen (Art. 11 der Lei Nr. 65/77), die gemaf den einschl agigen Bestimmungen des Kiindigungsrechts'" zur fristlosen Entlassung der beteiligten Arbeitnehmer berechtigt.

Gem. Art. 2 der Lei Nr. 65/77 ist eine kollektive Arbeitsniederlegung nur dann als "Streik" anzusehen, wenn sie von der zustiindigen Gewerkschaft beschlossen wird. In Betrieben, in denen die Mehrheit der beschaftigten Arbeitnehmer nicht gewerkschaftlich organisiert ist, kann der Streik durch geheime Abstimmung in einer Betriebsvollversammlung beschlossen werden, die von mindestens 20,fJ/o del' beschaftigten Arbeitnehmer oder 200 Arbeitern einberufen werden mull. Fur den StreikbesehluB ist eine absolute Mehrheit von mindestens der Halfte der im Betrieb beschaftigten Arbeitnehmer erforderlich. Die Aufstellung von Streikposten wird gem. Art.4 der Lei Nr. 65/77 gestattet, gem. Art. 10 des Gesetzes ist jedoeh jegliche Zwangsausiibung oder Benachteiligung von Arbeitnehmern mit dem Ziel, diese zur Unterstiitzung des Streiks zu bewegen, verboten; Verst6ile gegen dieses Verbot werden mit Geldstrafe von 50 000 bis 500 000 escudos geahndet. Der Streik wird zwar auch im 6ffentliehen Dienst gestattet (Art. 12), gem. Art. 8 sind die verantwortlichen Gewerkschaften oder Streikaussehilsse jedoeh verpflichtet, Notdienste im Post- und Fernmeldewesen, im Gesundheitswesen, im Bestattungswesen, in den Bereichen del' Energieversorgung und des Bergbaus, bei der Wasserversorgung, beim Feuerschutz und bei der Bef6rderung von lebendem Vieh sowie verderbliehen Lebensmitteln sieherzustellen. Sofern die Versorgung in den genannten Bereichen gefahrdet erscheint, ist die Regierung ermachtigt, die Zwangsverpflichtung del' fraglichen Betriebe und ihrer Belegschaften anzuordnen.

Rechtsgrundlage der Zwangsverpfliehtung ist die wahrend del' Revolution erlassene Gesetzesverordnung, Dec.Lei Nr. 637/74 vom 20. 11. 1974, die neben del' genannten Lei Nr. 65/77 als vorkonstitutionelles Recht weitergilt'". Die Zwangsverpfliehtung ist als notstandsrechtliche Mailnahme einzuordnen, die den Einsatz von Streitkraften gestattet und dureh die die ihr unterworfenen Arbeitnehmer der Militargerichtsbarkeit und den militarischen Disziplinarvorschriften unterstellt werden. Rechtsteehnisch ware die f'ragliche Gesetzesverordnung mit dem deutschen Bundesleistungsgesetz vom 2. 9. 1961 zu vergleichen. Beachtlich ist, daB seit dem Inkraf'ttreten del' Verfassung vom 2. 4. 1976 jahr lich

Dec.Lei Nr.84176 v. 28. 1. 1976 und Dec.Lei Nr. 841-C176 v. 7. 12. 1976, dieses von del' Versammlung der Republik gem. Art. 172 Abs.3 del' Verfassung mit Anderungen durch die Lei Nr.48177 v. 11. 7. 1977 "ratifiziert".

02 Das Dec.Lei Nr.637174 v. 20. 11. 1974 tiber die "requisi~iio civil" wurde durch Dec.Lei Nr.23-A/79 v. 14. 2. 1979 an geanderte Vorschriften des militarisehen Disziplinarrechts, das auf zwangsverpflichtete Arbeitnehmer Anwendung flndet, angepaJ3t.

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4. Teil: Die Verf'assung der Republik Portugal vom 2. April 1975

mehrere Arbeitskonfiikte, insbesondere bei der staatlichen Luftfahrtgesellschaft TAP, im Post- und Fernmeldewesen, in der Stadtverwaltung von Lissabon und in der Hafenverwaltung mit Hilfe des Instrumentariums der Zwangsverpflichtung "gelOst" wurden, wobei Streikfuhrer regelmafiig verhaftet und unter Anklage gestellt wurden'".

Eine Einschrankung der Tarifautonomie ergibt sich auch aus dem Gesetzesvorbehalt in Art. 58 Abs.4 der Verfassung.Das dadurch zum Teil seit 1969 unverandert fortgeltende Tarifvertragsrecht sieht die staatliche Genehmigung von Tarifvertragen vor, gestattet die zwingende Festlegung von H6chstgrenzen fur Lohnerh6hungen, nimmt weite Teile des 6ffentlichen Dienstes und einzelne Berufsgruppen vom Tarifvertragsrecht aus, schreibt bestimmte Schlichtungsverfahren zwingend vor und gestattet schliefilich bei Scheitern tarifvertraglicher Verhandlungen die Festlegung der Gegenstande der tariflichen Vereinbarung durch ErlaB des Arbeitsministers".

Eine weitere einschrankende Eingriffsm6glichkeit ist in der Ermachtigung aus Art. 54 Buchstabe a) der Verfassung zu sehen, wonach landesweit die Mindest- und Hochstlohne zwingend vorzuschreiben sind".

Die Einsehrankungen der Tarifautonomie erscheinen aus verfassungswirtschaftlichen Erwagungen insofern gerechtfertigt, als die Verfassung neben einem umfangreichen Katalog von sozialen Grundrechten auch das Recht auf Arbeit, gem. Art. 51 Abs. 1 in Zusammenhang mit den Art. 17 und 18, ohne jede Einschrankung gewahrleistet, Die auch nur annahernde Verwirklichung eines solchen Leistungsanspruchs ware bei vollstandiger Wirtschaftsfreiheit und uneingesehrankter Tarifautonomie nicht denkbar'". Zur Verwirklichung klassenkampferiseher Ideale erscheint die Ausgestaltung der Tarifautonomie jedoeh wenig geeignet.

93 Vgl. z. B. FAZ Nr.37 v. 13. 2. 1979, 5.

9. Das Tarifvertragsrecht geht auf Dec.Lei Nr.49212 vom 28. 8. 1969 zuruck das teilweise abgeandert wurde durch Dec.Lei Nr.292/74 v. 16. 6. 1974 und durch ~as grundlegende Dec.Lei Nr. 164-A176 v. 28. 2. 1976, geandert durch Dec.Lel Nr.887176 v. 29. 12. 1976, durch Dec.Lei Nr.49-A/77 v, 12. 2. 1977 und durch Dec.Lei Nr.353-GI77 v. 29. 8. 1977. Ein Ende Mai 1978 (Expresso v. 27. 5. 1978, 1) angektindigtes Arbeitsgesetzbuch scheiterte an den seit 1978 ununterbrochenen Regierungskrisen.

.5 Der monatliche Mindestlohn betragt seit dem 30. 5. 1978 5700 esc., filr Landarbeiter 4600 esc. und Iur Hausangestellte 3500 esc. (entspr, 280 DM, 230 DM und 175 DM nach den Wechselkursen vom 1. 5. 1978). Ausgenornmen waren Betriebe mit weniger als f'iinf Beschaf tigten und solche Betriebe bei den~n die Einhal~~mg der Mindestlbhne eine nachgewiesene Erhbhung' der Soziallasten von uber 10 0/0 bewirkte. Der Hbchstlohn war auf 60000 esc. (300~ DM) festgelegt worden. Nach Angaben des Nationalen Statistischen I?stltuts (Tempo v. 29. 12. 1977, 9) lagen die Reallbhne 1977 urn durchschnittlich 5 % unter dem Stand von 1968, bei nominaler Steigerung von 327 %.

9. Vgl. auch Pedroso de Lima, A Constitulcao e 0 Direito ao Trabalho, 60 ff.

B. Die Normen der Verfassung und ihre Anwendung

257

cc) Die verfassungsrechtliche Stellung der Gewel'kschaftsorganisation

Die verfassungsrechtlichen Normen tiber die Aufgaben und Organisationsgrundsatze der Gewerkschaften sowie die Konkretisierung dieser verfassungsrechtlichen Bestimmungen in der einfachen Gesetzgebung enthalten weitere Elemente zur Beurteilung der politischen Machtstellung der "Werktatigen" und damit auch der verfassungsmaBigen SoziaIismusidee.

Der politischc Kampf urn die gewerkschaftliche Organisation der Arbeitnehmer in Portugal, der im Januar 1975 mit den Mitteln positiver Rechtsnormierungen ausgetragen worden war'", hatte in der Verfassungsgebenden Versammlung eine weitere Fortsetzung gefunden. Die Entscheidung tiber eine positiv-rechtliche Normierung der Gewerkschaftsstrukturen tiberhaupt - sogar auf verfassungsrechtlicher Ebene - war somit politisch vorgegeben.

Die Verabschiedung der Art. 57 und 58 der Verfassung war ein Sieg der PS tiber die PCP, die noch vor der Wahl der Verfassungsgebenden Versammlung ihre beherrschende Rolle in dem Dachgewerkschaftsverband INTERSINDICAL durch die Verabschiedung der Gesetzesverordnungen Dec.Lei Nr. 215-A/75, Dec.Lei Nr. 215-B/75 und Dec.Lei Nr. 215-C/75 am 20. 1. 1975.8 abgesichert hatte. Die revolutionare Gewerkschaftsgesetzgebung bestimmte, daB die INTERSINDICAL als einziger Dachgewerkschaftsverband staatlich anerkannt und damit tariffahig sei und daB nur diejenigen Einzelgewerkschaften gewerkschaftliche Rechte wahrnehmen konten, die der INTERSINDICAL angeschlossen waren (Dec.Lei Nr. 215-A/75). Ftir die Organisation der INTERSINDICAL und ihrcr Einzelgewerkschaften verankerten die Gesetzesverordnungen mit dem sogenannten Prinzip der "unicidade" die leninistischen Organisationsgrundsatze des "demokratischen Zentralismus". Der undemokratischen Praktizierung des Prinzips der "unicidade" (wdrtlich: Einheitlichkeit) , die die PCP mit den Erfordernissen der Einheitsgewerkschaftsorgansation zu begrtinden pfiegte, wurde durch Vorabschiedung der Art. 57 und 58 der Verfassung die Grundlage entzogen.

Art, 57 Abs. 2 gewahrleistet die uneingeschrankte gewerkschaftliche Vereinigungsfreiheit, einschlieBlich del' sog. negativen Koalitionsfreiheit. Abs. 3 bestimmt, daf die innergewerkschaftliche Organisation demokratischen Grundsatzen entsprechen mull. Abs. 4 verankerl ausdriicklich die Unabhiingigkeit der Gewerkschaften von politischen und

97 Dazu O. Dritter Teil C. II. 1. a).

98 Die Gesetzesverordnungen wurden erst am 30. 4. 1975 verklindet und bekanntgemacht, S. O. Dritter Teil C. II. 1. a) Anm.70.

17 Thomashausen

258

4. Teil: Die Verfassung der Republik Portugal Yom 2. April 1976

anderen Organisation en und schafft die Rechtsgrundlage fiir z. B. das Verbot finanzieller Zuwendungen an Gewerkschaften durch politische Parteien, bzw. fUr die Untersagung solcher Zuwendungen von Gewerkschaften an politische Parteien". Absatz 5 schlieBlich gewiihrleistet das kontroverse "direito de tendencia", das Recht einzelner Gewerkschaften oder Fraktionen innerhalb einer Gewerkschaft, von der Dachgewerkschaftsorganisation, bzw. der Gewerkschaftsfiihrung abweichende Meinungen und Zielvorstellungen zu vertreten. Gerade auf dieses "Tendenzrecht" als AusfluB des gesellschaftlichen und demokratischen Pluralismusprinzips hatten die Abgeordneten der PS in der Verfassungsgebenden Versammlung groBen Wert gelegt, wobei sie sich iiber die Bedenken der PCP, das "Tendenzrecht" konne zurn gewerkschaftlichen Pluralismus und damit zum Verlust der Einheitsgewerkschaftsorganisation, also zur Zersplitterung der Gewerkschaftsbewegung und zur Gefiihrdung des sozialen Friedens fiihren, hinwegsetzten.

Art. 57 der Verfassung trifft somit eine Entscheidung flir liberale Gewerkschaftsstrukturen. Die Idee einer "urnfassenden Klassenorganisation der Arbeiterklasse", wie sie in der Verfassung der DDR vorn 7. 10. 1974 (Art. 44 Abs. 1) verankert ist, wird Iiir die portugiesische Gewerkschaftsbewegung abgelehnt. Auch die Rolle der Gewerkschaftsorganisation als halbstaatliche Institution, die dem sozialistischen Klassenstaatsprinzip entsprechen wiirde, wird verworfen. Fur die Auslegung des Sozialismuspostulats der VerIassung bedeutet dies, daB eine burokratische oder nach leninistischen Mafistaben ausgerichtete Instrumentalisierung der Arbeitnehmerorganisationen im Hinblick auf die Verwirklichung eines vorgegebenen Sozialismusziels eindeutig verworfen wird. Hingegen wird dem Pluralismus- und Demokratieprinzip gerade auch flir die Organisationsformen der "Werktiitigen" - von denen Ietzflich die Sozialismusverwirklichung ausgehen soll - der Vorrang eingeraumt.

In der Verfassungverwirklichung seit 1976 setzte sich der Machtkampf der pol itischen Parteien urn EinfluB in der Gewerkschaftsbewegung fort. Da das von der ursprunglich revolutionaren Gewerkschaftsgesetzgebung verankerte gesetzliche Monopol der INTERSINDICAL von Verfassungs wegen derogiert war'?", konnte die PS mit der Griindung einer parallelen Dachgewerkschaftsorgansition drohen, urn auf der Ebene der INTERSINDICAL den von ihr geforderten innergewerksehaftlichen Pluralismus zu erzwingen. Dabei stiitzte sich die PS auf ihren Arbeitnehmerfiiigel, der vor allem auf der Ebene der Arbeiterausschiisse (Art. 56 der Verfassung) groBen EinfiuB ausiibte sowie auf 58 Einzelge-

99 J. J. Gomes Canotilho, Constituicao Anotada, 154; die Bestimmung wurde von der PCP als besonders hinderlich empfunden, s. o. S. 193.

100 Das entsprechende Dec.Lei Nr.215-AI75 v. 30. 4. 1976 wurde durch Dec.Lei Nr.773176 v. 27. 10. 1976 ausdrticklich aufgehoben.

B. Die Normen der Verfassung und ihre Anwendung

259

werkschaftsleitungen, die bereits am 27.4.1976 einen "offenen Brief" veroffentlicht hatten, in dem sie die Reprasentativitat der Fuhrung der INTERSINDICAL angezweifelt und die Veranstaltung eines neuen Kongresses der tiber 360 portugiesischen Einzelgewerkschaften mit auf Urabstimmungcn gewiihlten Delegierten gefordert hatten!". Die INTERSINDICAL weigerte sich jedoch beharrlich, die Delegierten des fUr die letzten Januartage 1977 geplanten Gewerkschaftskongresses auf Urabstimmungen wahlen zu lassen und bot lediglich den Gewerkschaftsleitungen des "offenen Briefes" an, am KongreB teilzunehmen. Da diese in der Minderzahl waren, hiitte ihre Beteiligung am GewerkschaftskongreB der INTERSINDICAL lediglich deren Legitimitiit gestarkt, ohne etwas an dem EinfluB der PCP in der Dachgewerkschaftsorganisationiindern zu konnen, Dies mag der hauptsiichliche Beweggrund flir die Minderheitsregie rung der PS gewesen sein, mit dem Dec.Led Nr. 841-D/76 vom 7. 12. 1976 die Verpflichtung der Arbeitgeber zur Einbehaltung und Abflihrung von Gewerkschaftsbeitriigen aufzuheben und diese Aufgabe den einzelnen Gewerkschaftsorganisationen selbst zuzuweisen. Die Auswirkungen dieser Gesetzesverordnung sollten erst einige Zeit nach Ablauf des Kongresses der INTERSINDICAL, der im ubrigen plangemiiB nach den VorsteIlungen der PCP abl ief!", spiirbar werden. Im Juni 1978 waren infolge nicht bezahlter Beitrage nurmehr ca 59 % der gewerkschaftlich organisierten Arbeitnehmer bei den Wahlen ihrer Gewerkschaftsleitungen stimmberechtigt, davon enthielten sich jedoch ca. 706/0 der Stirnme, was sich hinsichtlich der Zusammensetzungen del" Einzelgewerkschaftsfiihrungon in den meisten Fiillen zu Gunsten der PCP auswirkte103• FUr 1977 schloB der sich auf 24 Mill. esc. belaufende Jahreshaushalt der INTERSINDICAL bzw. nunmehr CGTP mit einem Verlust von 3 Mill. esc. ab!", Aus Sorge urn die Zukunft del" gewerkschaftlichen Arbeitnehmervertretung in Portugal liberhaupt hatte daher die Versammlung der Republik bereits im August 1977 die Lei Nr. 57177 vom 5.8.1977 verabschiedet, wonach tarifvertragliche Vereinbarungen uber die Erhebung und Abf'iihrung von Gewerkschaftsbeitrtigen durch den Arbeitgeber gestattet wurden. Die drohende Zersplitterung der Gewerkschaftsorgani-

101 Die Gewerkschaften, die den "Offenen Brief" beftirworteten, wurden auch "Sindicatos da Carta Aberta" genannt und identifizierten sich vor allem mit der PS und der PSD; s. J. M. Barroso, Movimento sindical 11 beira da cisao, in ° Jomal v. 17. 9. 1976, 16f.; A. Pra~a, Congresso avanca deixando para tras a "Carta Aberta", in ° Jornal v. 19. 11. 1976, 16 f.

102 Zum II. Kongre13 der INTERSINDICAL am 28.-30. 1. 1977 s. ° Diario v. 28. 1. 1977, 12 ff. u. v. 31. 1. 1977, 1 ff. Auf dem Kongre13 erfolgte die Umbenennung der INTERSINDICAL in Confederacao Geral dos Trabalhadores Portugueses (CGTP) INTERSINDICAL.

103 Einzelheiten in Tempo v. 17. 8. 1978, 3; s. auch Expresso v. 1. 4. 1978, 12R.

10' Tempo v. 16. 3. 1978, 2.

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4. Teil: Die Verfassung der Republik Portugal vorn 2. April 1976

sation konnte damit jedoch ebenso wenig aufgehalten werden, wie es gelingen konnte, das "Tendenzrecht" innerhalb der INTERSINDICAL bzw. CGTP durchzusetzen. In stetiger Entwicklung verfestigte sich die antikommunistische Opposition in der Gewerkschaftsbewegung. Mit dem GriindungskongreB der UGT genau zwei Jahre naeh dem II. KongreB der INTERSINDICAL, am 28.-30.1. 1979, wurde die endgiiltige Spaltung vollzogen. Knapp die Half'te der gewerkschaftlich organisierten Arbeitnehmer in Portugal sprach sich mit ihrem Beitritt zur UGT fiir eine sozialpartnerschaftliche und nicht klassenkiimpferische Sozial- und Wirtschaftsordnung aus'?" und entkriiftete dam it in der Verfassungswirklichkeit eine normabsolutistische Auslegung des Sozialismusbegriffs der Verfassung.

c) Die staatLiche Planung und Lenkung der Wirtschaft

Neben den Regelungen tiber die Eigentumsverhiiltnisse und tiber die Ausiibung der demokratischen Macht durch die Werktiitigen sieht die Verfassung als weitere Grundlage "zur Erriehtung einer sozialistischen Wirtschaft" (Art. 91 Abs. 1) die staatliche Wirtschaftsplanung vor,

Gem. Art. 92 ist die Planung fUr den "staatlich-offentlichen Bereich" (sector publico estadual) von Rechts wegen verbindlich. Fur: sonstige Unternehmungen, sofern diese "im offentlichen Interesse stehen", erlangen die staatlichen Plane Rechtsverbindlichkeit lediglich auf Grund besonderer "Programm-Vertrage" (contratos-programa). Die verbleibenden Bereiche sind dem Plan nach MaBgabe der in ihm selbst enthaltenen Bestimmungen unterworfen. Art. 93 sieht fUr die staatliche Wirtschaftsplanung einen langfristigen Rahmenplan, einen mittelfristigen, auf die Dauer der Legislaturperiode (vier Jahre) abgestellten Plan und einen kurzfristigen Jahresplan vor. Letzterer soU mit dem Staatshaushalt eine Einheit bilden, wobei es sich nach herrschender Meinung nur urn eine Einheit bzw. Abstimmung in wirtschaftlicher Hinsicht handeln kann!". Art. 94 Abs.2 in Verbindung mit Art. 95 Absc I bestimmt die Grundsatze der demokratischen Beteiligung betroffener Interessengruppen an der staatlichen Planung, vermittels eines Nationalen Planungsrates. Die Ausarbeitung der Wirtschaftspliine obliegt gem. Art. 202 Buchstabe a) der Regierung; die Versammlung der Republik beschlieBt lediglich gem. Art. 94 Abs. 1 die "groBen Entscheidungen" (opcoes) der jeweiligen Planung - Art. 164 Buchstabe g) ist insoweit miBverstiindlich.

Bereits die Verfassungsbestimmung in Art.95 Abs.2, wonach das Land zunachst in Planregionen aufzuteilen sei, liiBt die Schwierigkeiten der Verwirklichung einer staatlichen Planung und Lenkung der Wirt-

105 Vgl. die hier vorstehende Anm.90.

106 J. J. Gomes Canotilho, Constituicao Anotada, 223, Anm. III. zu Art. 93.

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B. Die Normen der Verfassung und ihre Anwendung

261

schaft erahnen. Die wichtigste Voraussetzung fur eine auch nur teilweise Planung der Produktion, namlich ein annahernd zuverliissiges statistisches Instrumentarium zur Erfassung der vorhandenen Kapazitaten, fehlte!". Auch 1979 konnten die Mangel der statistischen Erhebungen in Portugal nicht behoben werden. Fur eine zentrale Datenerhebung hinsiehtlich der einzelnen Produktionsablaufe und Markte fehlen nahezu alle infrastrukturellen Voraussetzungen. Dartiberhinaus sind die verfassungsrechtlichen Bestimmungen tiber die Einfiihrung der staatlichen Planung und Lenkung der Wirtschaft selbst mifsverstandlich und unklar. Bereits der in Art. 92 Abs. 1 verwendete Begriff des "staatlich-offentlichen Bereichs" wird in keiner anderen Verfassungshestimmung verwendet. Auch aus den Entstehungsmaterialien liiBt sieh nicht entnehmen, ob dam it der gesamte staatswirtschaftliche Bereich, wie er in Art. 89 beschrieben wird, gemeint ist, oder ob die Bereiche der genossenschaf tlichen und in Arbeiterselbstverwaltung organisierten Wirtschaftsbereiche ausgenommen sind. Hinzu kommen die Schwierigkeiten, die die Abgrenzungen des staatswirtsehaftlichen Bereichs im verfassungsrechtlichen Sinne selbst berelterr'", Schwierigkeiten ergeben sich auch fiir die sog. Selbstiindigen Regionen, die Inseln Azoren und Madeira, die gem. Art. 229 Abs. 1 Buchstabe i) und Art. 233 Abs. 3 das Recht zur Erstellung eigener Wirtschaftsplane haben. Giinzlich ungewiB bleibt, welche Wirtschaftsbereiche als Bereiche des "offentlichen Interesses" durch "Programm-Vertriige" der Wirtschaftsplanung gesondert unterworfen werden solIen und ob, da diese Unterwerfung vermittels vertraglicher Regelung offenbar nicht erzwingbar ist, dadurch nicht weite Teile der Planung iiberhaupt in Frage gestellt werden. Sollten im ubrigen in der Terminologie des Art. 92 wirtschaftliche Produktionsbereiche verbleiben, die nicht als Bereiche im "offentlichen Interesse" eingestuft werden, so kann fur sie nach MaBgabe des Planes selbst nur ein mehr oder minder verbindlicher "Rahmen" gezogen werden. Dabei bleibt offen, mit welchen lVIitteln der Globalsteuerung und Fiskalpolitik die Einhaltung dieser Rahmenvorgaben im privatwirtschaftlichen Bereich durchgesetzt werden sollen!".

107 OECD, Survey 1976, 5, bemerkt hierzu: "The OECD's annual economic surveys of Portugal have on many occasions drawn attention to the basic inadequacies of the Portuguese statistical system. The new regime appreciates this problem and has tried to remedy it; improvements have been realised but the gaps and delays in information on the conjuncture, especially data on a national account basis, are still considerable."

108 Dazu O. Vierter Teil B. III. 1. a) aa) 0:).

109 Soares Martinez, Comentarios, 148, geht davon aus, daD die Wirtschaftsplane letztlich fUr aIle geplanten Bereiche rechtsverbindlich seien, da die Verfassung eine sozialistische Plarrung im marxistischen Sinne vorschreibe. Die h. M. lehnt dies jedoch abo (Vgl. J. J. Gomes Canotilho Constituicao Anotada, Art. 92, Anm. II., S. 222.)

262

4. Teil: Die Verfassung del' Republik Portugal vom 2. April 1976

Eine Verwirklichung der verfassungrechtlich vorgesehenen staatlichen Planung und Lenkung der Wirtschaft wurde in den vier auf das Inkrafttreten der Verfassung folgenden Jahren nicht einmal ansatzweise erreicht. Der kurzfristige J ahresplan fUr 1977 wurde zwar zusammen mit dem Staatshaushalt am 28.12.1976 von der Versammlung der Republik nach langen und kontroversen Debatten verabschiedet, beschrankte sich aber dem Inhalt nach auf allgemeine Wirtschafts- und finanzpolitische Absichtserkliirungen der Regierung. Der kurzfristige Jahresplan fiir 1978 wurde erst am 15.4.1978 im Parlament verabschiedet und enthielt wenig mehr als eine Begrundung des mit ihm gekoppelten Staatshaushaltes. Ein erster mittelfristiger Plan filr den Zeitraurn von 1977 bis 1980 wurde dem Parlament am 19.5. 1977 zur Beratung vorgelegt. Infolge des erbitterten Widerstands einiger Regierungsmitglieder gegen den Plan?" trat am 9. 9. 1977 die Staatssekretiirin fur das Planungswesen, Frau Maria Manuela da Silva, zuriick. Nach der Sommerpause, am 18. 11. 1977, zog die Regierung ihren Plane ntwurf zur Uberarbeitung zurtick'!'. Einen neuen Entwurf, der nunmehr den Zeitraum von 1979 bis 1984 urnfassen sollte, konnte das Planungsministeriurn der Regierung erst am 25. 4. 1978 zur Beratung vorlegen!". Die Verzogerung war auf den Sturz des ersten Minderheitskabinetts im Dezember 1977 zuriickzufiihren. Der Sturz der nachfolgenden Regierung, im Juli 1978, auf die lecliglich gesehaftsfiihrende Priisidialkabinette folgten, verhinderte schlieBlich die weitere Beratung des letztgenannten Planentwurfs. Zur Ausarbeitung auch nur eines Entwurfs fur den von der Verfassung vorgesehencn langfristigen Plan kam es in der ersten Legislaturperiode nieht'".

Das Scheitern der Planung war nicht nur auf die verschiedenen Regierungskrisen zuruckzufiihren, Erst mit Gesetz Nr. 31/77 vom 23. 5. 1977 konnte die erforderliche gesetzliche Grundlage fur die Errichtung des von der Verfassung in Art. 94 Abs.2 vorgesehenen Nationalen Planungsrats geschaffen werden, Gem. Art. 15 der Lei Nr.31/77 solI sich der Nationale Planungsrat zusammensetzen aus: Einem Vorsitzenden und drei Stellvertretenden Vorsitzenden, die von der Versammlung der

110 Del' damalige Minister fill' Handel und Tourismus und spatere Premierminister, Prof. Mota Pinto orklarte in aller Offentlichkeit, "del' mittelfristige Plan werde nur ilber seine Leiche verabschiedet werden" (Expresso v. 28. 5. 1977, 24R), mit blofs em Rilcktritt drohten der Finanzminister, Medina Carreira, der Industrie- und Technologieminister, Nobre da Costa, und del' Arbeitsminister, Maldonado Gonelha (s. Tempo v. 26. 5. 1977, 6; Expresso v. 25. 6. 1977, 10 u. v. 6. 8. 1977, 1R f.).

111 Regierungsmitteilung Yom 18. 11. 1977, in: D. d. A. R., II. Serle, Nr.8 v. 18. 11. 1977, 153 f.

112 Expresso v. 27. 5. 1978, 14.

113 Vgl. den diesbezilglichen RegierungsbeschluB Nr, 217177 v. 17. 8. 1977 in:

D. d. R. Nl'. 208 v. 8. 9. 1977, 2183 f.

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B. Die Norrnen del' Verfassung und ihre Anwendung

263

Republik zu ernennen sind, vier Regierungsvertretern, zwei Ver trctern jeweils der Selbstiindigen Regionen, zwei Vertretern jeweils del' in Art. 256 ff. vorgesehenen Verwaltungsregionen, acht Vertretern der Gewerkschaften, vier Vertretern von genossenschaftlich organisierten Unternehmen, vier Vertretern des staatswirtschaftlichen Wirtschaftssektors und vier Vertretern des privatwirtschaftlichen Wirtschaftssektors. Da jedoch auch 1979 die von der Verfassung vorgesehenen Verwaltungsregionen, die nach der Lei Nr, 31/77 mit den Planregionen identisch sein soll ten, nicht errichtet werden konnten und somit auch der gesamte Verwaltungsunterbau fUr die Planung fehlte, hatte die Eroffnungssitzung des Nationalen Planungsrates am 29.4.1978 lediglich symbolische Bedeutung.

Zusammenfassend kann gesagt werden, daf der Versuch, mit den Mitteln des Verfassungsrechts eine sozialistische und die iiberkommene Eigentumsordnung uberwlndende Wirtschafts- und Gesellschaftsordnung zu errichten, in der Verfassungswirklichkeit gescheitert ist. Die begrenzte normative Kraft programmatischer und auf grundlegende Veriinderungen abzielender Verfassungsbestimmungen tritt dabei deutlich zutage. Die in Art. 185 Abs.2 ausgesprochene Verpflichtung der Regierung zur Verwirklichung des verfassungsmiiBigen Sozialismuspostulats kann nicht dartiber hinwegtiiuschen, daf die Verfassung kein besonderes Hoheitsorgan zur Ausiibung einer sozialistischen Macht errichtet hat. Die vorgesehenen Verfassungsorgane verkorpern bis auf den Revolutionsrat eine demokratisch-repriisentative und nicht sozialistisehqualitative Machtbefugnis. Eine Institutionalisierung und verfassungsrechtliche Handlungsfiihigkeit der sozialistischen Staatszielkomponenten kann auch nicht vom Revolutionsrat verkorpert werden, da dieser lediglich hemmende und kontrollierende Befugnisse hat und nicht selbst initiativ tiitig werden karin'!'. Die einzigen Ansiitze flir eine Institutionalisierung der sozialistischen Macht - die Arbeiterausschiisse, die Gewerkschaften und del' Nationale Planungsrat - erlangten keine maligebliche Bedeutung. Der Nationale Planungsrat erinnert an die Korporativkammer, die von der 1933er Verfassung ebenfalls in zunachst untergeordneter SteHung als ein Sonderausschu13 des Parlaments vergesehen war!". Durch die Korporativkammer sollte del' programmatischkorporativen Normativitiit der 1933er Verfassung tatsiichliche Geltungskraft verliehen werden. In der Verfassungswirklichkeit scheiterte die korporative Idee jedoch ebenso wie die Sozialismusidee der Verfassung von 1976, mit dem Unterschied, daf die Entwicklung zur rein nominalen und nieht mehr normativen Programmaussage sich hinsichtlich des Sozialismuspostulats in der Verfassung von 1976 in einem sehr viel

114 Dazu o. Vierter Teil B. I.; s. auch Viertel' Teil A. II. 2. b).

115 Zu ihr o. Zwaiter Teil C. II. 2. a); M. de Lucena, 0 Estado, 150.

264

4. Teil: Die Verfassung der Republik Portugal Yom 2. April 1976

kilrzeren Zeitraum vollzog, als dies hinsiehtlieh der korporativen Idee' in der Verfassung von 1933 der Fall war'!", Die einzige Gewalt, die als Anwalt des Sozialismuspostulats in Erseheinung hatte treten konnen, die "Bewegung der Streitkrafte", die gem. Art. 3 Abs.2 der Verfassung an der Ausiibung der Volkssouveranitat teilhaben sollte und der somit eine ahnliche Funktion zugewiesen wurde, wie seinerzeit der UN, der Einheitspartei Salazars, konnte unter der Herrsehaft der Verfassung von 1976 nieht wieder zum Leben erweckt werden. Der in der Verfassung von 1976 unternommene Versueh, den fehlenden Mehrheitskonsens hinsiehtlieh des Sozialismuspostulats und das erlebte Seheitern einer revolutionaren Oktroyierung des Sozialismus durch verfassungsreehtliehe Normierungen zu iiberwinden, die zudem als Kompromifs aus verschiedenen ideologisehen Ansatzen in sieh widcrspruchlich waren, muBte seheitern.

Ein Urteil tiber das verfassungsmafiige Regierungssystem und die demokratisehen Staatszielbestimmungen an sieh ist damit aber noeh nieht gefallt,

2. Der verf'assungsmafllge Demokratiebegriff in der politischen Ordnung

Der vorwiegend bilrgerl.ich-Iiberale Demokratiebegriff der Verfassung wild unter anderem gepragt durch die Prinzipien der Volkssouveranitat (Art. 4 Abs. 1), der Gewaltenteilung (Art. 114), der Verantwortliehkeit der Regierung (Art. 193), der Gesetzmafiigkeit der Verwaltung (Art. 267), durch die Unabhangigkeit der Geriehte (Art. 208 und 221), durch das Mehrheitsprinzip (Art. 119 Abs.2), die Chancengleichheit fiir alle politisehen Parteien (Art. 47) und schlieBlieh das Reeht auf Bildung und Ausiibung einer Opposition (Art. 11 Abs. 2)117. Zur Verwirklichung dieser Prinzipien sieht das verfassungsmafsige Regierungssystem, das auf den extra-konstituanten Pakt II zuruckgeht!'", eine irn einzelnen komplizierte Gewaltenverschrankung vor. Die "populistisehen Basisorganisationen" (Art. 118 u. 164-266) als Versuehsformen einer direktdemokratischen Partizipation an der Ausiibung der Staatsgewalt blieben ohne Jede Bedeutung.

a) Die legislative Gewalt

Eine unmittelbare Ausiibung der gesetzgebenden Gewalt wird der Versammlung der Republik, der Regierung und dem Revolutionsrat zuerkannt. Wiehtige Kontrollbefugnisse im Rahmen der Gesetzgebung

116 M. de Lucena, 0 Estado, 93 u. 105. 117 Vgl. o. Vierter Teil B. II. 2.

118 S. o. die Auflistung im Vierten Teil A. II. 2. c).

B. Die Normen der Verfassung und ihre Anwendung

265

stehen dem Revolutionsrat und dem Prasidenten der Republik zu. Eine vertikale Aufspaltung der gesetzgebenden Gewalt ergibt sich schliefilieh aus der Autonomiestellung der "Selbstiindigen Regionen" (Art. 229).

aa) Die Gesetzgebungskompetenz der Versammlung der Republik

Die aussch1ieBliehen Gesetzgebungskompetenzen der Versammlung der Republik werden in Art. 167 absehlieBend auf'gezahlt. Die Versammlung der Republik ist jedoch nieht verpflichtet, die ihr zugewiesenen aussehlieBliehen Gesetzgebungskompetenzen wahrzunehmen; sie kann der Regierung durch Gesetz entsprechende Gesetzgebungsermaehtigungen erteilen (Art 168). Naeh dem Vorbild von Art.80 des Deutschen Grundgesetzes sind dabei Zweck, AusmaB und Geltungsdauer der Ermachtigung festzulegen. Aus dem Zusammenspiel von Art. 167 und Art. 168 sowie aus der eigenen AusfUhrungsgesetzgebungskompetenz der Regierung gem. Art. 201 Abs. 1 Buehstabe c) ergibt sich weiterhin, daB die Versammlung der Republik nieht verpfliehtet ist, abschlieBende Regelungen in den Bereichen der ihr zugewiesenen ausschlieBliehen Gesetzgebungsgegenstande zu treffen. Sie kann sieh vielmehr auf grundsatzlichc Regelungen beschranken und damit zugleich der Regierung die Kompetenz zur weiterfiihrenden AusfUhrungsgesetzgebung erteilen. Fur die Gegenstande des Unterrichtswesens und der Agrarreform ist dies gem. Art. 167 Buehstabe c) und r) ausdriicklich vorgeschrieben. Fur die Kompetenz hinsiehtlich der staatliehen Planung und Lenkung der Wirtschaft gem. Art. 167 Buehstabe t) ergibt die Spezialvorschrift des Art. 94 Abs. 1, daB es sich hierbei ebenfalls nur urn eine Rahmen- bzw. Grundsatzges'etzgebungskompetenz handelt.

Fraglieh erscheint, inwieweit die tJbertragbarkeit der ausschliefilichen Gesetzgebun:gskompetenz auf die Regierung gem. Art. 168 dureh einen Vorhehalt des Gesetzes eingeschrankt wird. Art. 169 Abs.2 sehreibt fiir die in Art. 164 Buehstaben b) bis j) aufgefUhrten politisehen Zustandigkeiten der Versammlung der Republik Gesetzesform vor. Da die reehtsetzenden MaBnahmen der Regierung gem. Art. 201 lediglich in der Form von Gesetzesverordnungen und nieht als Gesetze ergehen konnen, ergibt sich sornit ein formeller und materieller Vorbehalt des (parIamentarisehen) Gesetzes hinsiehtlieh der in Art. 164 Buehstaben b) bis j) aufgezahlten Gegenstande, also hinsiehtlieh der Statuten der Selbstandigen Regionen (Azoren und Madeira), des Statuts von Macao, der Amnestien, der Grundsatze des Wirtsehaftsplans (Art. 164 Buchstabe g) in Verb. mit Art. 94 Abs. 1), hinsiehtlieh des Haushaltsgesetzes, der Kreditaufnahmen, der Begrenzung der Hoheitsgewasser und schlieBlieh der Ratifizierung volker rechtl icher Vertr age, soweit sie Gegenstande der ausschlieBliehen Gesetzgebungskompetenz der Versammlung der Re-

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4. Teil: Die Verfassung der Republik Portugal vom 2. April 1976

publik betreffen. Die weiterhin in Art. 164 Buchstaben d) und e) vom Vorbehalt des Gesetzes gem. Art. 169 Abs. 2 erfa.l3ten Gesetzgebungszustandigkeiten betreffen Iediglich die Erteilung von Gesetzesverordnungsermachtigungen an die Regierung, die selbstverstandlieh nur von der Versammlung der Republik und nicht etwa von der Regierung ausgesprochen werden ki:innen und die Bereiche der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz (Art. 164 Buchstabe d) in Verb. mit Art. 201 Abs. 1 Buchstabe a). Bei naherer Betrachtung erweisen sich die unter den Vorbehalt des Gesetzes gestellten und somit nicht ubertragbaren Zustandigkeiten jedoch als wenig wirkungsvoll. Bei der Kompetenz hinsichtlich der Plangesetzgebung handelt es sich wegen Art. 94 Abs. 1 ohnehin nur urn eine Rahmengesetzgebungskompetenz, die Kompetenz zur Ratifizierung vi:ilkerrechtlicher Vertrage gem. Art. 164 Buchstabe j) ist durch die Anknupfung an die "ausschlieBlichen Gesetzgebungskompetenzen del.' Versammlung der Repuhlik" in ihrem tatsachliehen Ausmaf vi:illig ungewiB. Die Zustandigkeiten Iilr Amnestien und die Begrenzung der Hoheitsgewasser haben nur periphare Bedeutung. Ein Vorbehalt des Gesetzes im formellen Sinne fur Grundrcchtseinschrfinkungen fehlt. Die Vorschrift des Art. 18 Abs.2, wonach eine Grundreehtseinschrankung nur bei ausdrueklichem Gesetzesvorbehalt und durch "Gesetz" eingeschrankt werden darf', wird dahingehend verstanden, daf damit nul.' Gesetze im materiellen Sinne, also auch Gesetzesverordnungen, gerneint seien'",

Die extrem freiheitsbewu.l3te, grundsatzliche Ablehnung jeder Grundrechtseinsehrankung in Art. 18 und 19 fuhrt sich bei der Frage der Kompetenzregelunrgen und des Vorbehalts des Gesetzes selbst ad absurdum. Dies wird besonders deutlich angesichts der Subsumtionsschwierigkeiten, die die Kompetenz gem. Art. 167 Buchstabe c) hinsichtlich der "Rechte, Freiheiten und Garantien" bereitet'!". Bei streng wi:irtlicher Auslegung wiirde diese Kompetenz nur die im Kapitel II del.' Verfassung auf'gezahlten Grundrechte (Art.25 bis 49) umfassen. Da Art. 17 aber diesen Rechten ausdriicklich die "Grundrechteder Arbeiter,die sonstigen Freiheiten und die ihrer Natur nach analogen Rechte" gleicl1stellt, ergibt sich eine Erweiterung del.' fragliehen Gesetzgcbtmgskornpctenz in Art. 167 Buchstabe c). Das Ausmafi dieser Erweiterung bleibt dabei jedoch unklar, da im Einzelfalle nicht mit abschliefiender GewiBheit geklart werden kann, ob ein betroffenes Recht als "Grundrecht der Arbeiter" oder als "sonstiges bzw. analoges Recht" anzusehen iSP21. Da zudem gem. Art. 18 Abs. 1 die "Rechte, Frciheiten und Garantien" zu-

"" J. J. Gomes CanotHho, Constituicao Anotada, Anm. IX zu Art. 18, S.82. 120 Dazu o. Vierter Teil B. IIr. 1. b) aa), insb. Anm.88.

121 Vgl. die hier vorstehende Anm. 88.

B. Die Normen der Verfassung und ihre Anwendung

267

1 f

sammen mit den ihnen in Art. 17 gleichgestellten, weiteren Rechten, unmittelbare Drittwirkung haben und somit die gesamte Privatrechtsordnurig iiberl agern, muf die Unklarheit der diesbezuglichen Gesetzgebungskompetenzen als schwerwiegender rechtstechnischer Mangel del.' Verfassung geWertet werden.

Die wenig gegliickte Festlegung der legislativen Kompetenzen der Versammlung der Republik wird zusatzllch noch belastet durch die Einfiihrung einer wechselseitig konkur rierendcn Gesetzgebungszustandigkeit zwischen del.' Versammlung der Republik und der Reg'ierung, Iiir alle diejenigen Bereiche, die nicht von der ausschlieBlichen Gesetzgebungskompetenz der Versammlung der Republik und von dem Vorbehalt des formellen Gesetzes edal3t werden. Aus dieser konkurrierenden Gesetzgebungszustdndigkoit gem. Art. 164 Buchstabe d) in Verb. mit Art. 201 Abs.l Buchstabe a) ergibt sich die eigene, originare Gesetzgebungsgewalt der Regierung.

bb) Die Gesetzgebungskompetenz der Regierung

Die orlginare Gesetzgebungskompetenz der Regierung gem. Art. 201 Abs.l Buchstabe a) umfaBt neben den gem. Art. 168 eventuell tibertragenen Gegenstanden samtliche nicht del.' Versammlung der Republik oder dem Revolutionsrat vorbehaltenen Materien. Formal wird die eigene Gesetzgebungskompetenz der Regierung von der Gesetzgebungskompetenz der Versammlung der Republik dadureh unterschieden, daf die Normsetzungen der Regierung nicht als Gesetze, sondern als Gesetzesverordnungen ergehen. Bei der Verabschiedung der Gesetzesverordnungen ist jedoch nicht einmal zwingend ein KabinettsbeschluB vorgeschrieben. Da der Regierung gem. Art. 201 Abs. 2 die uneingeschrankte Satzungsautonomie eingeraumt wird, kann sie selhst bestimmen, welche Gesetzesverordnungen vom Ministerprasidenten oder dem zustandigen Fachminister alleine und weiche Gesetzesverordnungen von der Gesamtheit der Regierung, dem Ministerrat, zu beschlieBen sind. Die Bestimmungen in Art. 201 Abs. 3 und Art. 203 lassen der Regierung freie Hand-",

Wie schon vor 1974, auf Grund der Verfassungbestimmungen der Verfassung von 1933'28, ist die originare Gesetzgebungskompetenz der Regierung insofern unselbstandig, als sie durch ein besonderes "Ratifizierungsverfahren" an die eigentliche gesetzgebende Ki:irperschaft, an die Versammlung del" Republik, gebunden ist. Gem. Art. 172 sind die Geset-

122 Eine entsprechende Regelung war von M. Caetano durch Dec.Lei Nr. 48620 v. 10. 10. 1968 in die 1933iger Verfassung eingefiihrt worden.

123 Vgl. o. Zweiter Teil C. I. 2. b); s. auch Soares Martinez Comentarios

235f. ' ,

268

4. Teil: Die Verfassung der Republik Portugal vom 2. April 1976

zesverordnungen der Regierung, gleiehgultig, ob sie auf einer Gesetzgebungsermachtigung oder auf originarer Gesetzebungskompetenz beruhen, einem nachtragliehen Bestiitigungsverfahren durch die Versammlung der Republik unterworfen. Die Bestatigung ("Ratifizierung") gilt immer dann als stillschweigend erteilt, wenn in den ersten 15 Parlamentssitzungen seit Veroffentlichung der Gesetzesverordnung nicht mindestens fiinf Abgeordnete eine ausdruckliche Ratifizierung ver langen. Im Rahmen des Ratifizierungsverfahrens kann die Gesetzesverordnung auch in einzelnen Punkten abgeandert werden.

Die somit fortgefiihrte portugiesische Tradition eines pragmatischen Gesetzgebungsverfahrens, das die Exekutive mit eigener Legislativkompetenz ausstattet und somit schneller und effizienter ist, als es bei strikter Einhaltung der Gewaltenteilung moglich ware, hat in der Verfassungsanwendung eine bedenkliche Ausweitung erfahren. Dabei handelt es sich urn die naheliegende Anwendung der Ratifizierungsregelung auf kompetenziiberschreitende Gesetzesverordnungen. Nach iibereinstimmender Auffassung aller Verfassungkommentare und Bestatigung dureh die Praxis werden Gesetzesverordnungen der Regierung, die die ausschliefilich der Versammlung der Republik gem. Art. 167 vorbehaltenen Gesetzgebungsgegenstande betreffen und fiir die keine Gesetzgebungsermaehtigung gem. Art. 168 erteilt wurde, die also wegen fehlender Gesetzgebungskompetenz als verfassungswidrig anzusehen waren, als ratifizierbar, d. h. "heilbar" angesehen!". Allerdings wird abweichend von Art. 172 Abs. 4 angenommen, daf bei Verweigerung der Ratifizierung fiir eine kompetenziiberschreitende Gesetzesverordnung diese als von Anfang an und nicht erst vom Zeitpunkt der Ratifizierungsverweigerung an als unwirksam anzusehen sei. Zur weitgehenden Unbestirnmtheit der Verfassungsvorschriften tiber die Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen kommt somit noeh eine zusatzliche Rechtsunsieherheit hinzu. Lediglieh die "Heilbarkeit" einer Gesetzesverordnung iiber Gegenstande, die gem. Art. 169 Abs. 2 unter dem Vorbehalt eines form ellen Gesetzes stehen, wird von der iiberwiegenden Meinung abgelehnt, wobei jedoeh zu beaehten ist, daf diese Gesetzgebungsgegenstarrde, wie soeben dargelegt, relativ bedeutungslos sindl25•

Die Gefahr, dafi die Regierung bei dieser Verfassungsiage wie

schon zur Zeit der Verfassung von 1933 - zum "ordentlichen" Gesetzgeber werden kann und die Versammlung der Republik lediglich auf aufierordentliche und iiberwachende Legislativkompetenzen beschrankt

124 R. Ctuincerelle de Machete, Ratiflcacfic de Decretos-Leis Organicamente Inconstitucionais, in: J. Miranda (Hrsg.) Estudos Bd.l, 281 ff. sowie J. J. Gomes Canotilho, Constituicao Anotada, 327 ff. (mit weiteren Nachweisen).

125 R. Chancerelle de Machete (Anrn. 124), 288.

B. Die Normen der Verfassung und ihre Anwendung

269

bleibt, liegt auf der Hand. Dabei handelt es sich nicht um eine Entmachtung des Parlaments durch die institution ell iibergreifende Herrsehaft parlamentarischer Parteien, sondern um eine Aushohlung parlamentarischer Kompetenzen iiberhaupt, die angesichts des quasi-prasidialen Regierungssystems, mit der Moglichkeit zur Bildung von Prasdialregierungen, zur Entmaehtung gerade aueh der parlamentarischen Parteien fiihren kann.

cc) Die Gesetzgebungskompetenz des Revolutionsrates

Zusatzliche Sehwierigkeiten fur die Verteilung der Cesetzgebungszustandigkerten ergeben sich aus den ebenfalls originaren Gesetzgebungsbefugnissen des Revolutionsrates. Gem Art. 148 hat der Revolutionsrat die ausschliefiliche Gesetzgebungskompetenz in "militarischen Belangen", insbesondere hinsichtlich der "Gesetze und Vorschriften tiber Aufbau, 'I'atigkeit und Disziplin der Streitkraf'te", Die Kompetenz des Revolutionsrates zur Ratifizierung volkerrechtlicher Vertrage und Abkommen, die militarische Fragen zum Inhalt haben, ist jedoch laut Art. 148 Abs. 2 keine ausschlieliliche Kompetenz!", Es handelt sich urn eine Mitwirkungsbefugnis im Rahmen der parlamentarischen Zustandigkeit aus Art. 164 Buchst. j), die die Verhandlungskompetenz der Regierung (Art. 200 Buchst, b und c) unberiihrt lafit127. Eine besondere Gesetzgebungskompetenz des Revolutionsrates besteht schliefilich hinsiehtlich der Verfahrensordnung des Verfassungsaussehusses, die die Versammlung der Republik jedoeh an sich ziehen kann (Art. 285)128.

Die originare Gesetzgebungskompetenz des Revolutionsrates ist wie diejenige der Regierung formell von der Gesetzgebungskompetenz der Versammlung der Hepublik dadurch unterschieden, daf die normatiyen Beschliisse des Revolutionsrates nicht in Gesetzesform, sondern in der Form von Gesetzesverordnungen oder naehrangigen Beschlufiformen ergehen. Allerdings stellt diesbezilglich Art. 149 Abs. 3 klar, dafl den Gesetzesverordnungen des Revolutionsrates die gleiche Normqualitat wie den Gesetzen der Versammlung der Hepublik und den Gesetzesverordnungen der Regierung zukommt, In einer rechtssystematisch bedenklichen Form wird an dieser Stelle filr die Rechtsanwendung der Vorrang des Iorrnellen Gesetzes in allen Fallen moglicher Norrnenkonflikte aufgehoben.

Trotz der formellen Gleichrangigkeit der Gesetzesverordnungen des Revolutionsrates mit denen der Regierung und mit den Gesetzen der

'06 Vgl. o. S. 198.

127 J. Miranda, A Constituicao de 1976, 417; a. A.: J. J. Gomes CanotHho, Constituicfio Anotada, Anm. IV zu Art. 148, S.311, der den UmkehrschluB aus Art.14B Abs.2 filr unvereinbar mit dem VIes en des Revolutionsrates halt. 128 J. J. Gomes Canotilho, Constituicao Anotada, Anm. V zu Art. 149, S.313.

270

4. Teil: Die Verfassung der Republik Portugal vom 2. April 1976

Versammlung der Republik unterscheiden sich die Gesetzesverordnungen des Revolutionsrates in einem wesentlichen Punkt von samtlichen anderen gesetzgeberischen Normierungen. Sie sind weder dem Ratifizierungsverfahren durch die Versammlung der Republik gem. Art. 172 unterworfen, noch sonst irgend einem Legitimations- oder verfassungsgerichtlichen Kontrollverfahren. Letzteres entfallt, da der Revolutionsrat als "Huter der Verfassung" selbst tiber die Verfassungskonformitat von Rechtsnormen befindet. Lediglich fur die Falla, in denen die Rechtsetzung des Revolutionsrates eine Erhohung der haushaltmiilligen Ausgaben oder eine Verringerung der haushaltrnafiigen Einnahmen bedingt, schreibt Art. 141 Abs.2 eine Gegenzeichnung durch die Regierung vor. Bezeichnenderweise wird der Revolutionsrat dabci nicht dem Budgetrecht des Parlaments unterworfen.

Die nahere Betrachtung der legislativen Befugnisse des Revolutionsrates ergibt einige Zweifelsfragen. So kann sowohl der ausschlieBlichen Gesetzgebungskompetenz der Versammlung der Republik tiber die "Ordnung der Landesverteidigung und die Festlegung der sich hieraus ergebenden Pfiichten" (Art. 167 Buchst.1), als auch der ebenfalls ausschlieBlichen Gesetzgebungskompetenz des Revolutionsrates fiir "militarische Belange" (Art. 148) jeweils der Vorrang eingeraumt werderi'". Die Wahrnehmung der Steuergesetzgebungs- und Wirtschaftsplanungskompetenz der Versammlung der Republik wird imrner auch "militarische Belange" beriihren, ebenso wie Gesetze des Revolutionsrates iiber die gleichen militarischen Belange oder auch nur iiber "Aufbau, 'I'atigkeit und Disziplin der Streitkrafte" (Art. 148 Abs. 1 Buchst. a) Auswirkungen auf die Staatsfinanzen und vor allem auch die Wirtschaftsplanung haben miissen. Die Regelung des Aufbaus, der Tatigkeit und der Disziplin in den Streitkraften ist kaum moglich ohne Grundrechtseinschrankungen, die aber ausschlieBlich gem. Art. 168 Buchst. c) der Versammlung der Republik vorbehalten sind. Die Gesetzgebungskompetenz fiir die von der Verfassung gem. Art. 293 Abs. 2 zwingend und binnen einer Frist von einem Jahr vorgeschriebene Reform der Militarstrafgerichtsbarkeit bleibt ebenfalls unklar. Die Militarstrafger ichtsbarkeit betrifft mit ihren besonderen Straftatbestanden und Zustandigkeitsregeln neb en den "militarischen Belangen" und den Gegenstanden des "Aufbaus, der Tatigkeit und Disziplin der Streitkrafte" (Art. 148) gerade auch die "Rechte, Freiheiten und Garantien (der Burger)" (Art. 167 Buchst, c), das Strafrecht (Art. 167 Buchst. e) und die Gerichtsorganisation (Art. 167 Buchst. j) - alles Gegenstande der ausschlieBlichen Gesetzgebungskompetenz der Versammlung der Republik.

1" FUr den Vorrang der Versammlung der Republik: J. Miranda, A Constituicao de 1976, 417; mit Einschrankungen: J. J. Gomes Canotilho, Constituicao Anotada, Anm, III zu Art. 148, S. 311.

B. Die Normen der Verfassung und ihre Anwendung

271

Zur Vermeidung eines Prajudiz in den aufgezeigten Kompetenzkonfiikten wurde bei der Reform der Militarstrafgerichtsbarkeit und der militarischen Disziplinarordnung ein besonderes Verfahren gewahlt. Zunaehst erteilte die Versammlung der Republik der Regierung gem. Art. 168 eine besondere Verordnungsermachtigung, betreffend die der Versammlung der Republik vorbehaltenen Gesetzgebungsgegenstande, da eine an den Revolutionsrat gerichtete Verordnungserrnachtigung in der Verfassung nicht vorgesehen istl3O• Die Regierung verabschiedete sodann eine Gesetzesverordnung, in der die fraglichen Materien, die in clem neuen, vom Revolutionsrat ausgearbeiteten und beschlossenen Militarstrafgesetzbuch und in der Disziplinarordnung enthalten waren, gleichlautend verordnet wurden!". Die verfassungsrechtlichen Bedenken, die sich vor allem gegen Vorschriften der neuen Disziplinargesetzgebung richteten, welche irn Widerspruch zu Art. 27 der Verfassung die Verhangung von Freiheitsstrafen durch Disziplinarvorgesetzte - und nicht durch Richter - vorsehen, konnten zwar nicht durch formelle Verankerung in der soeben aufgefUhrten diesbeziiglichen Gesetzesverordnung der Regierung ausgeraumt werden, sie find en aber deshalb keinen Richter, weil der eigentliche Gesetzgeber in diesem Fane, der Revolutionsrat, selbst Normenkontrollorgan istl32.

Grundsatzlich ist aus der besonderen Rolle des Revolutionsrates als Bindeglied zwischen der vorkonstitutionellen revolutionar-militarischen und der verfassungsmafiigen burgerlich-demokratischen Legitimitdt!" zu folgern, daB seine Kompetenz nicht tiber den innermilitarischen Bereich hinausgehen kann. Der rein militarjsche Ursprung des Revolutionsrates ergibt die Beschrankung seiner "ausschlieBlichen" Gesetzgebungskompetenzen. Sie muss en den grundsatzlichen Vorrang der birrgerlich-demokratisch legitimierten Verfassungsorgane in cler gleichen Weise respektieren, in der mit dem Abschluf von Pakt II die Stellung des Revolutionsrates als "institutioneller Interventionsvorbehalt der militarischen Gewalt"134 und somit als begrenzte und lediglich kontrollierende, aber nicht primar handelnde Macht verankert wurde. Voraussetzung dafirr ist, daf die demokratischen Verfassungsorgane, vor allem

130 Lei Nr.21-A/77 v. 9. 4. 1977, s. auch: "Governo pede autorizacao a Assembleia da Republica para 0 Conselho da Revolucao legislar", in: Expresso v. 1. 4. 1977, 12.

131 Dec.Lei Nr. 145-B/77 v. 9. 4. 1977.

132 Auch in den Fallen der konkreten Normenkontrolle, in denen der VerfassungsausschuE als Gericht unabhangig vom Revolutionsrat entscheidet (Art. 282 u. 284 Buchst. c), kann der Revolutionsrat, rnufl aber nicht, die Verfassungswidrigkeit einer fraglichen Rechtsnorm fUr allgemeinverbindlich erklaren (Art. 281 Abs. 2); s. auch o. Vierter Teil B. I.

133 _Vgl. o. S. 204 f. u. Lucas Pires, As Forcas Armadas e a Constitulcao, in:

J. MIranda (Hrsg.), Estudos Bd. 1, 321 ff. 134 Vgl. o. S. 204 f.

272

4. Teil: Die Verfassung der Republik Portugal vom 2. April 1976

die Versammlung der Republik, von ihrer Allgemeinzustandigkeit gerade gegeniiber dem Revolutionsrat Gebrauch machen. Die Durchfiihrung der Militarstrafgerichtsbarkeitsreform, abel' auch der bisherige Verzicht auf die Verabschiedung eines Grundlagengesetzes tiber die Landesverteidigung gem. Art. 167 Buchst.l) seitens der Versammlung der Republik zeigen, daB in dieser Frage die Verfassungswirklichkeit den Verfassungstext noch nicht "eingeholt" hat.

dd) Die Kontrollbefugnisse des Revolutionsrates

und des Prasidenten der Republik im Rahmen der Gesetzgebung

Gem. Art.277 in Verb. mit Art. 146 Buchst. a) erfolgt im Gesetzgebungsverfahren - nach Verabschiedung einer Rechtsnorm und vor deren Verkiindung - eine praventive Normenkontrolle durch den Revolutionsrat, der vor seiner Entscheidung ein Gutachten des Verfassungsausschusses einzuholen hat (Art. 284 Buchst. a). Der Revolutionsrat ist bei seiner Entscheidung jedoch nicht an das Votum des Verfassungsausschusses gebunden+". Die Entscheidung des Revolutionsrates kann nur als negative Entscheidung ergehen, der Revolutionsrat kann nicht positiv die Verfassungsmafngkeit einer zu verkiindenden Rechtsnorm feststeIlen. Entscheidet sich der Revolutionsrat fiIr die Verfassungswidrigkeit einer zu verkirndenden Gesetzesverordnung, so kann diese nicht in Kraft treten. Handelt es sich jedoch um ein zu verkiindendes Gesetz der Versammlung der Republik, so entfaltet die Entscheidung des Revolutionsrates nicht unmittelbare Rechtswirkungen. Sie verpfiichtet lediglich den Prasidenten der Republik zur Einlegung eines besonderen Vetos gem. Art. 278 Abs.2. Das Veto des Prasidenten der Republik im praventiven Normenkontrollverfahren ist suspensiv und kann durch BeschluB von zwei Dritteln der anwesenden Abgeordneten der Versammlung der Republik zuriickgewiesen werden. Aus dem Sinn der Vorschrift ist zu foigern, daB der Prasident sodann das materiell verfassungswidrige und u. U. verfassungsdurchbrechende Gesetz ausfertigen und verkiinden muB'36. Wird das Veto des. Prasidenten der Republik jedoch durch einen Zwei-DritteI-MehrheitsbeschluB zuriickgewiesen, der zugleich das fragliche Gesetz andert, so findet eine erneute paventive Normenkontrolle statt'",

130 h. M.: J. J. Gomes Canoalho, Constltuiciio Anotada, Anm. III zu Art. 284, S. 508.

136 Umstritten, vgl. J. J. Gomes Canotilho, ebd., Anm. IV zu Art. 278, S.498. 137 Aussprache der Versammlung der Republik tiber die Zurtickweisung des Vetos des Prasidenten der Republik gem. Art. 278 Abs.2 gegen das Gesetz tiber den "controlo de gestfio" (s.o. Vierter Teil B. III. 1. b) - Sitzung Yom 1. 6. 1978, D. d. A. d. R., Nr.80, 2890 ff.-; J. J. Gomes CanotHho, ebd., Anm. III zu Art. 278, S. 498.

B. Die Normen del' Verfassung und ihre Anwendung

273

Relativiert wird die priiventive Normenkontrolle vor allem durch die soeben aufgezeigte Moglichkeit ihrer Umgehung vermittels eines ZweiDrittel-Mehrheitsbeschlusses des Parlaments, das ein vom Revolutionsrat fiir verfassungswidrig befundenes Gesetz erneut beschlieBt und die Verkiindung dann erzwingt, wenn die erneute Beschlufifassung das fragliche Gesetz unveriindert beliiBt. Die damit eroffnete Mogliehkeit materie11er Verfassungsdurchbrechungen durch einfache, aber mit Zwei-Drittel-Mehrheit beschlossene Gesetze, lauft auch auf eine Durchbrechung der Verfassungsrevisionsvorschriften hinaus. Gem. Art. 286 Abs. 1 iet jede Anderung der Verfassung in der I. Legislaturperiode untersagt; Art. 290 statuiert materielle Schranken der Revision und Art. 289 soll Verfassungsdurchbrechungen dadurch verhindern, daB, wie in Art. 79 Abs.1 Satz 1 des Deutschen Grundgesetzes, zur Anderung der Verfassung auch eine Anderung ihres Wortlauts verlangt wird. Das praventivabstrakte Normenkontrollverfahren ist aber hinsichtlich dieser Vorschriften wirkungslos, wenn del' einfache Gesetzgeber mit Zwei-DrittelMehrheitsbeschluB das Inkrafttreten einfacher Gesetze erzwingen kann, die infolge materieller Verfassungswidrigkeit die Verfassung derogieren und erst in einem nachtraglichen abstrakten Normenkontrollverfahren gem. Art. 281 Abs.2 eventuell wieder beseitigt werden konnen. Da auBerdem der Prasident der Republik die praventive Normenkontrolle unterlaufen kann, indem er gem. Art. 277 Abs. 2 die soforbige Verkiindung eines Gesetzes vornimmt, muB das priiventive Normenkontrollverfahren generell als ein neben den bestehenden, nachtraglichen Normenkontrollverfahren entbehrliches Instrument angesehen werden, das das Gesetzgebungsverfahren unnotig verzogert und erschwert.

Der Prasident ist auBer im Zusammenhang mit der priiventiven Normenkontrolle (Art. 278 Abs.2) durch ein eigenes pol itisches Vetorecht (Art. 139) am Gesetzgebungsverfahren beteiligt. Im Regelfalle kann dieses Veto durch erneuten Parlamentsbesehlufs mit der einfachen Mehrheit der gesetzlichen Zahl der Abgeordneten zuruckgewiesen werden. Betrifft das Gesetz Gegenstiinde der Abgrenzung zwischen den Bereichen der offerrtlichen, genossenschaftlichen und privaten Eigentumsformen, der auswiirtigen Beziehungen, del' Organisation der Landesverteidigung und der Festlegung der sich aus ihr ergebenden Pllichten sowie Gegenstande des Wahlrechts, so bedarf es zur Zuriickweisung des Vetos einer Zwei-Drittel-Mehrheit der anwesenden Abgeordneten. Hinsichtlich der Gesetzesverordnungen der Regierung und des Revolutionsrates vorfugt der Prasident der Republik ilber kein Vetorecht. Im FaIle der Gesetzesverordnungen der Regierung erscheint dies deshalb als entbehrlich, weil der Prasident der Republik ohnehin gem. Art. 136 Buchstabe f) den Ministerpriisidenten und damit die Regierung jederzeit ent-

18 Thomashausen

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4. Teil: Die Verf'assung der Republik Portugal vom 2. April 1976

lassen kann. Das Fehlen eines Vetorechts gegeniiber den Gesetzesverordnungen des Revolutionsrates starlet jedoch dessen Selbstandigkeit.

ee) Die Kompetenz zur Wahrnehmung der auswartigen Gewalt

Gem. Art. 200 Buchstaben b) und c) gehort die auswartige Gewalt zu den "politischen Befugnissen" der Regierung. Sind jedoch militarisehe Fragen betroffen, so muf sich die Regierung del' Zustimmung des Revolutionsrates versichern, der gem. Art. 148 Abs.l Buchstabe b) entsprechende internationale Vertrage und Abkommen genehmigen mufs. Eine Mitwirkungsbefugnis del' Versammlung der Republik besteht im Rahmen ihrer Kompetenz gem. Art. 164 Buchstabe j), also VOl' allem immer dann, wenn Gegenstande betroffen sind, die der ausschliefslichen Gesetzgebungskompetenz del' Versammlung der Republik unterliegen, was infolge der Subsumtionsschwierigkeiten, die sich aus Art. 167 ergeben'", im Einzelfalle durchaus streitig sein kann. Die Ratifizierung erfolgt in jedem Falle durch den Prasidenten der Republik gem. Art. 138 Buchstabe b), nach vorheriger Gegenzeichnung durch die Regierung gem. Art. 141 Abs. 1.

Die deutliche Verkniipfung der auswiirtigen Gewalt mit den in der Verfassung geregelten legislativen Kompetenzen ergibt sich aus del' Bestimmung in Art. 169 Abs.5, wonach die Zustimmungsbeschlusse der Versarnmlung der Republik erst nach vorheriger Ausfertigung und Verkiindung durch den Prasidenten der Republik Rechtswirksamkeit el'langen konnen. Durch das Erfordernis der Ausfertigung und Verkiindung durch den Prasidenten der Republik unterliegen die Zustimmungsbeschlusse der Versammlung der Republik dem Vetorecht des Prasidenten der Republik gem Art. 139139. Dariiber hinaus findet gem. Art. 277 Abs. 1 die praventive Normenkontrolle Anwendung auf die Zustimmungsbeschhisse zu vdlker-rechtlichen Vereinbarungen und Abkommen, soweit diese vom Prasidenten del' Republik auszufertigen und zu verkunden sind. Das gleiche gilt fur den Ratifizierungsakt durch den Prasidenten del' Republik gem. Art. 138 Buchstabe b) selbst'".

Fur alle mit der Unabhangigkeit Timors zusammenhangenden Fragen besteht schliel3lich eine besondere Zustiindigkeit, die dem Prasidenten del' Republik und dem Revolutionsrat gemeinsam obliegt (Art. 307).

Materiell ist die Ausiibung der auswartigen Gewalt durch die in Art. 7 enthaltenen Zielbestimmungen beschrankt. Aus del' darin enthaltcnen Verpflichtung zur Forderung einer btindnisfreien Aufienpolitik und

138 Dazu o. Vierter Teil B. III. 2. a) aa).

139 J. J. Gomes Canotilho, Constituicao Anotada, Anm. VI zu Art. 169, S.339. 140 Ders., ebd., Anm. III zu Art. 277, S. 495 f.

B. Die Norrnen der Verfassung und ihre Anwendung

275

aus Art. 8, der eine Ubcrtragung staatlicher Hoheitsrechte auf supranationale Organisationen nicht vorsieht, abel' die Transformation iiberstaatlichen Rechts regeIt, folgert eine Mindermeinung, Portugal sei ein Beitritt zur EWG verfassungsrechtlich verwehrt!", Dagegen ist einzuwenden, dafs Art. 8 das Verhaltnis von innerstaatlichem zum zwischenstaatlichen Recht nicht abschlieBend regelt, sondern lediglich Volkergewohnheitsrecht und internationales Konventionsrecht behandelt. Der eher universalistische Unabhangigkeitsbegriff, wie er gerade aus Art. 8, aber auch aus den Art. 7, 15, 16, 22 und 23 folgt, schlieHt institution alisierte Formen del' zwischenstaatlichen Zusammenarbeit nicht aus, hingegen sieht Art. 164 Buchst. j) dafiir sogar eine ausdruekliche Ratifizierungskompetenz vor. Bei del' Aufnahme des Prinzips del' nationalen Unabhdngigkeit Jn den Katalog unabanderbarer Grundsatze, in Art. 290 Buchst. a), ging die Verfassungsgebende VersammLung unwidersprochen davon aus, dan dies in "keiner Weise die Beteiligung Portugais an internationalen Organisationen, vor allem in Europa, beentrachtigen solle"!". Ein zwingendes Verbot des Beitritts zur EWG ist daher del' Verfassung nicht zu entnehmeri'".

b) Die exekutive Gewalt

Die Verteilung del' exekutiven Befugnisse ist ahnlich kompliziert wie die Ausgestaltung del' gesetzgebenden Gewalt.

Del' Prasident ernennt gem. Art. 190 den Ministerprasidenten der Regierung nach vorheriger Anhorung des Revolutionsrates und der in der Versammlung der Republik vertretenen Parteien, wobei er das Ergebnis der jeweils vorausgegangenen Parlamentswahl zu beriicksichtigen hat. Der ernannte Ministerprasident stellt sein Kabinett zusammen, dessen Mitglieder auf seinen Vorschlag vom Prasidenten zu ernennen sind. Gem. Art. 136 Buchstabe f) kann der Prasident den Ministerprasidenten - und damit die Regierung - jederzeit und ohne vorherige Anhorung anderer Verfassungsorgane oder Gruppen entlassen. Aus der uneingesehrankten Entlassungskompetenz folgt, dan der Prasident bei der Regierungsbildung das sich in del' Zusammensetzung der Versammlung del' Republik niederschlagende Wahlergebnis eben nur "zu berucksichtigen" hat, nicht aber verpftichtet ist, stets die Mehrheitsfraktion mit

141 Ders., ebd., Anm. VI zu Art. 8, S.45; Aurelio Santos, CEE ou Independencia Nacional, in: Expresso v. 30. 12. 1978, 12.

142 127. Sitzung v. 29. 3. 1976, D. d. A. C. Nr. 128, 4253.

143 So die h. M., s. J. Miranda, A Constituicao de 1976, 294 ff. sowie allgemein : Andre Goncalvez Pereira, 0 Direito Internacional na Constituicuo de 1976, in: J. Miranda (Hrsg.), Estudos Ed. I, 37 fl.

18*

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4. Teil: Die Verfassung der Republik Portugal Yom 2. April 1976

der Regierungsbildung zu beauftragen':". Dennoch ist die Regierung gem. Art. 193 sowohl dem Prasidenten, als auch dem Parlament verantwortlich. Gem. Art. 195 Abs. 1 muJ3 der ernannte Ministerprasident innerhalb von 10 Tagen dem Parlament das Regierungsprogramm vorlegen. Nach einer funftagigen Aussprache tiber das Regierungsprogramm gilt dieses als angenommen, wenn es nicht auf Antrag einer der im Parlament vertretenen Fraktionen mit der absoluten Mehrheit der gesetzlichen Abgeordnetenzahl abgelehnt wird, Die Regelung soll die Regierungsbildung erleichtern, indem ein ausdrirckliches Vertrauensvotum zu Gunsten der ernannten Regierung nicht gefordert wird und bei der Abstimmung iiber eine Ablehnung des Regierungsprogramms - die gem. Art. 198 Abs. 1 Buchstabe a) den Rucktritt der gerade ernannten Regierung zur Folge hat - Stimmenenthaltungen und abwesende Abgeordnete sich zu Gunsten der Regierung auswirkerr'". Auch nach dem Eintritt der gesetzlich vermuteten Annahme des Regierungsprogramms hangt die Regierung noch von der jederzeitigen Duldung des Parlaments abo Gem. Art. 197 in Verbindung mit Art. 198 Abs, 1 muJ3 die Regierung zuriicktreten, wenn ihr vom Parlament ein gefordertes Vertrauensvotum verweigert wird, oder wenn zwei aufeinanderfolgende Mifsbilljgungsantraga jeweils die absolute Mehrheit der gesetzlichen Abgeordnetenzahl finden. Eine absolute Schranke dieser Kompetenz des Parlaments, die vom Prasidenten ernannte Regierung abzusetzen, ist in Art.19B Abs, 3 vorgesehen. Danach ist der Prasident der Republik zwingend verpflichtet, die Versammlung der Republik aufzu16sen, wenn sie durch Verweigerung von Vertrauensvoten oder durch die BeschlieJ3ung von Miffbil.ligungsantragen den dritten Regierungssturz herbeifiihrt. Diese absolute Schranke gilt jedoch nicht fUr die Falle, in denen die Regierung durch Ablehnung des Regierungsprogramms gesttirzt wird. Gem. Art. 198 Abs, 2 kann der Prasident nach zwei aufeinander folgenden Ablehnungen des Regierungsprogramms das Parlament auflosen, er ist dazu jedoch nicht zwingend verpflichtet. Durch die letztgenannte Bestimmung wird die absolute Schranke, die der Kompetenz zum Sturz der Regierung in Art. 198 Abs.3 gesetzt ist, entscharft. Nach dem eindeutigen Wortlaut miissen Rticktritte der Regierung infolge der Ablehnung des Regierungsprogramms unberucksichtigt bleiben fur den Eintritt der Rechtsfolge gem. Art. 198 Abs.3.

144 Die Entscheidungsfreiheit des Prasidenten der Republik bei der Ernennung des Mlnisterprasidenten folgt auch aus Art. 143 Abs. 1 Buchstabe d), wonach bei Ernennung eines Mitglieds der Streitkr1i.fte zurn Minlsterprastdenten dieser kraft seines Amtes Mitglied des Revolutionsrates wird. Vgl, auch J. J. Gomes CanoaLho, Constituicao Anotada, Anm. II zu Art. 190,

S. 371 f.

145 Die Regelung geht auf den bei den Verhandlungen tiber den Pakt II gefundenen KompromiB zurtick, s. o. S. 197.

B. Die Normen der Verfassung und ihre Anwendung

277

Unabhangig von dem in Art. 198 Abs. 2 geregelten Aufl6sungsrecht und der zwingend vorgeschriebenen Auflosung nach Art. 198 Abs. 3, verfUgt der Prasident der Republik gem. Art. 136 Buchstabe e) uber ein allgemeiries und nur an die Zustimmung des Revolutionsrates gebundenes Aufl6sungsrecht, das allerdings nicht im Zusammenhang mit der Ablehnung eines Regierungsprogramms oder der Annahme von MiJ3- billigungsantragon ausgeubt werden darf, in diesen Fallen wird das allgemeine Aufl6sungsrecht von den Spezialvorschriften des Art. 198 verdrangt, Die Waffe des prasidialen Auflosungsrechts ist damit ungeachtet des Zustimmungserfordernisses durch den Revolutionsrat we itgehend entscharft, Bei Zuspitzung parlamentarischer Krisensituationen - Annahme von MiJ3trauensvoten, Ablehnung des Vertrauensvotums oder des Regierungsprogramms - sind dem Prasidenten die Hande gebunden. Erst nach BeschlieJ3ung von sechs Mifsbilligungsantragen (zwei fur jeden der drei erforderlichen Regicrungsstiirze) und/oder dreimaliger aufeinanderfolgender Ablehnung des Regierungsprogramms, die immer wieder .neu zu zahlen beginnen, wenn ihre Sequenz durch einmalige Annahme des Programms einer Regierung, die sofort danach durch Mifsbilligungsantrage wieder gcstiirzt werden kann, unterbrochen wird, ist der Prasident in der Lage, effektiv einzugreifen. Bei konsequenter Anwendung der "Schrankenregeln" fur das Recht des Parlaments, die Regierung zu sttirzen, kehrt dieses sich zu einer besonderen Waffe gegen den Prasidenten der Republik urn. Solange das Parlament namlich permanent den Regierungssturz betreibt, kann das allgemeine Auflosungsreeht (Art. 136 Buchstabe e) nicht angewendet werden. Denkbar ware folgende Situation: Die ersten beiden Regierungen werden durch Ablehnung des Programms gestiirzt. Die dritte Regierung durch Milibil ligungsantrage, die vierte und fUnfte Regierung kann dann wieder durch Ablehnung des Programms zu Fall gebracht werden. Die sechste Regierung muJ3 durch Milibil ligungsantrage gestiirzt werden. Die siebente und achte Regierung werden dann durch Ablehnung des Programma gestiirzt, Erst wenn schlieJ3lich die neunte Regierung durch Mifsbilligungsantrage oder Ablehnung des Programms gestiirzt wird, kann der Prasident das Parlament auflosen, Vorausgesetzt, daJ3 die dritte, sechste und neunte Regierung jeweils nicht schon nach einem ersten MiJ3billigungsantrag zuruckgetreten sind, sondern jeweils auch den zweiten Millbilligungsantrag gem. Art. 198 Abs. 1 Buchstabe c) abgewartet haben, denn nur dann sind sie im Rechtssinne als Folge von Mifsbifltgungsantragen (Art. 193 Abs. 3) zurtickgetreten. Eine absurd ere Regelung ist kaum denkbar.

Da die Regierung zudem fur die Ausubung ihrer Tatigkeit auf den legislativen Konsens in der Versammlung der Republik - sei es in der Form von Gesetzen, Gesetzgebungsermachtigungen oder Ratifizierungen

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4. Tei!: Die Verfassung der Republik Portugal vom 2. Apri!1976

von Gesetzesverordnungen - angewiesen ist, zeigt das Zusammenspiel der zitierten Regelungen, dafl die bipolare Exekutive starker vom Parlament als vom Prasidenten abhangt, Der Prasident der Republik kann nur in tatbestandsmafsig eng eingegrenzten und seltenen Ausnahmefallen selbstandig die exekutive Gewalt an sich ziehen, im Regelfalle hat er lediglich hemmende, aber nicht gestaltende Maehtbefugnisse. Ohne eine jederzeit aktivierbare Machtbefugnis zur Parlamentsaufl6sung bleibt die exekutive Gewalt des Priisidenten unvollkommen, Lediglieh im FaIle eines Zusammenspiels von Revolutionsrat und Prasidenten der Republik steht diesem ein tatsachlich politisches Aufl6sungsrecht ZU, das aLlerdings in der Phase der Regierungsbildung (Annahme des Regierungsprogramms) und des Regierungssturzes (Mifrbilligungsantrage) wirkungslos ist.

Das Ziel der Verfassungsgeber, durch die Zweiteilung des Ursprungs der exekutiven Macht eine verstarkto "Rationalitat" und "Krisenfestigkeit" des Parlamentarismus zu erreichen'", kann mit den Regelungen der Verfassung allein nicht erreicht werden. Ein ersatzweiser Eintritt des Prasidentcn der Republik in die Befugnisse der Versammlung der Republik filr den Fall der Konsensunfahigkelt des Parlaments ist kaum m6glieh, da daraus unweigerlich ein Konflikt zwischen dem Prasidenten und der Versammlung der Republik entstehen mufi, der zur gegenseitigen Lahmung der Hoheitsorgane fiihrt. Gel6st werden kann ein solcher Konflikt nur durch Neuwahlen. Andert sich dabei die Zusammensetzung des Parlaments infolge des Wahlrechts oder der Parteienstruktur nicht, so reicht auch die prasidiale Reservekompetenz nicht aus, urn die angestrebte Krisenfestigkeit zu gewahrleiston. In diesern Falle wird der Prasidsnt aus seiner Rolle als "pouvoir neutre" herausgcdrangt und wird zum "pouvoir aetif", wodurch der innerhalb des Parlaments aufgetretene politische Konflikt auf die institutionelle Ebene verlagert wird und als Konflikt zwischen Hoheitsorganen verscharft weil unlosbar auftritt. Die erh6hte Legitimitat des Priisidenten dur~h seine Direkt~ wahl erweist sich als wenig hilfreich, da sie ohne unmittelbaren Einflufs auf die verfassungsrcchtlich festgelegten Kompctenzon des Prasidenten ist und nur diese tiber seine EinfluBm6glichkeiten entscheiden, Ein wichtiges Mittel, mit dessen Hilfe der direkt gewahltc Prasident seine Legitimitat im institutionellen Konflikt zur Geltung bringen k6nnte, das Referendum, wird ihm von der portugiesischen Verfassung nicht gewahrF47. Auch ein weiteres Machtmittel im Konfliktfall, seine provo-

146 J. J. Gomes Canotilho, Constituicgo Anotada, Vorbem.3 zu 'I'eil III der Verfassung, S. 254 ff.; J. Miranda, Constituicao e Democracia, 38 ff.

•• 147 M. Duverger, Echec au Roi, 22 zahlt das Referendum ohne nahsra Erlauterung zu den Kompetenzen des portugiesischen Prasidenten. Da ein Referez:dum an keiner Stelle der Verfassung erwahnt wird, ist mit der h. M. von seiner verfassungsrechtlichen Unzulassigkelt auszugehen; in Portugal

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B. Die Normen der Verfassung und ihre Anwendung

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zierte Wiederwahl, wird dem Prasidenten infolge der Bestimmung in Art. 126 Abs. 2 nur eingeschrankt gewahrt. Danach kann sich der Prasident nicht erneut zur Wahl stellen, wenn er sein Amt innerhalb von 30 Tagen nach einer von ihm verfiigten Parlamentsauflosung niedergelegt hat. Die Vorschrift verhindert weitgehend, daf der Prasident seine Direktwahl als Mittel zur Verfestigung einer Prasidialmehrheit in Konkurrenz zu den sich aus den Parlamentswahlen ergebenden Parteimehrheiten einsetzt. Gerade diese letzte Bestimmung zeigt die Sorge des jungen Parteiensystems besonders deutlich, seinen Fiihrungsanspruch gegen die eventueUe N eubelebung einer charismatischen und von den Parteien nicht kontrollierbaren Legitimitiit nicht behaupten zu k6nnen. Die Berechtigung dieser Sorge folgt aus dem politischen Fuhrungsanspruch der Militars in Portugal, das in der Vergangenheit stets die einzig maBgebliche Grundlage fiir die Aufrechterhaltung des Uberseeimperiums bildete!". Die verfassungsrechtliche Ausgestaltung der exekutiven Gewalt lant jedoch erkennbar werden, daf den politischen Parteien der zivilen Gesellschaft - dem Biirgertum - im Verlauf der vom Militar im April 1974 ausgel6sten Revolution die Zurtickweisung dieses Fiihrungsanspruchs nur teilweise gelungen ist.

Der Prasident der Republik ist gem. Art. 123 Vorsitzender des Revolutionsrates und Oberbefehlshaber der Streitkriifte. Als Oberbefehlshaber hat er es in der Hand, einen Chef des Obersten Generalstabes zu ernennen oder selbst dieses Amt wahrzunehmen, wozu sich der 1976 gewiihlte Prasident General Eanes entschied. In diesem vorliegenden Fall entscheidet der Priisident als Chef des Obersten Generalstabes alleine tiber die Berufung der Generalstabschefs der drei Waffengattungen, die wiederum entscheidenden Einfluf auf die Auswahl der tibrigen Revolutionsratsmitglieder haben'". Da andererseits der Prasident der Republik bei der Ausiibung der meisten der ihm zugewiesenen Kompetenzen als ein verliingerter Arm des Revolutionsrates anzusehen ist, der im iibrigen auch gem. Art. 133 Abs. 2 aUeine tiber das Recht der Priisidentenanklage verfiigt, verk6rpert der Prasident primar den mi litarischen FUhrer mit politischen Befugnissen und nicht das politische

wurde 1978/79 zwar wiederholt ein "Referendum tiber die Verfassungsreform" gefordert, dabei wurde aber nicht behauptet, es handele sich urn eine MaBnahme im Einklang mit der geltenden Verf'assung, sondern es wurde die Notwendigkeit des Referendums stets damit begrtindet, daB nur so, durch eine damit verbundene Anrufung der Verfassungsgebenden Gewalt des Volkes, die Revisionsschranken der geItenden Verfassung auBer Kraft gesetzt werden konnten, Vgl. Tempo v, 4. 10. 1978, 16.

148 J. Miranda, Constituicao e Democracia, 140 bezeichnet es als ungeschriebenen Verfassungsgrundsatz, daB das Staatsoberhaupt ein Militar zu sein habe, der erst in der Zukunft revidiert werden konne: vgl. auch M. de Lucena, 0 Estado, 170 f.

... Dazu o. S. 200.

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4. Teil: Die Verfassung der Republik Portugal vorn 2. April 1976

Staatsoberhaupt, das neben anderen Aufgaben auch den Oberbefehl iiber die Streitkrafte ausiibt. Es ist bezeichnend, daB die drei burgerlichen Parteien, das Zentrum (CbS), die Sozialdemokraten (PSD) und die Sozialisten (PS) im Mai 1976 als "ihren" Kandidaten den Offizier auswahlten, der im November 1975 aus den F'liigelkampfen innerhalb der militarischen Fuhrung siegreich hervorgegangen war, den gewahlten Prasidenten General Eanes. Auch 1980 entschieden sich die Parteien im Hinblick auf die bevorstehende Prasidentschaftswahl ausnahmslos fur Offiziere als zu unterstiitzende Kandidaten, eine "zivile Alternative" wurde ernsthaft uberhaupt nicht aufgeworfen. Als militarischer Fiihrer kann der Prasident nicht zugleich die mogliehe Mehrheitsfraktion im Parlament anfilhren, wodurch der Konflikt zwischen Prasident und Parlament vorbestimmt ist. Dennoch wird durch die bipolare Ausgestaltung der Exekutive der vom Prasidenten der Republik verkorperte militarrsche Fiihrungsanspruch an das Parlament und an den Willen der politischen Parteien angebunden. Erweist sich das Parlament als nicht mehrheitsfahig, so tritt nicht eine Machtkonzentration beim Prasidenten und damit bei der militarischen Fiihrung ein, sondern vielmehr ein Machtvakuum!", das der Prasident nur in der burgerlich-parteipolitischen Sphare ausfilllen kann, was eine Entmilitarisierung seines .Amtes und den Widerstand der Militars zur Folge haben muB. Das Bemiihen um die Konstituierung der "Mehrheit des Prasidenten" in einer Prasidialpartei im Dezember 1978 scheiterte eben aus diesen Grunden'", Hierbei wird deutlich, daB der Prasident seine Funktion als "pouvoir actif" nicht alleine auf der Grundlage seiner verfassungsrechtlichen Kompetenzen und seiner Direktwahl erfillien kann. Das von der Verfassung gewahlte System der bipolaren Exekutive entscheidet nicht uber die Konkurrenz zwischen militarisch-autoritarer, parlamen tarisch -programma tischer und prasidial- personaler Legi timi ta t.

150 Kaltefleiter, Staatsoberhaupt, 138.

151 Aus der PS ausgeschiedene Spitzenpolitiker, u. a. der f'ruhere Aul3enminister Medeiros Ferreira, der f'ruhere Minister fur Landwirtschaft und Fischerei Ant6nio Barreto (beide Mitglieder der ersten Regierung Soares, Juni 1976 bis Dez. 1977) und der fruhere Prasident der Versammlung der Republik, Vasco da Gama Fernandes, schlossen sich im Herbst 1978"zu einem Movimento Reformador (Reformbewegung) zusammen. Mit der Unterstutzung von 36 der 73 Abgeordneten der PSD, die am 5. 4. 1979 aus der Partei austraten und als Unabhanglge im Parlament das Prasidialkabinett Mota Pinto untersttitzten, bereiteten die "Reformbewegung" und Mota Pinto im Sommer 1979 die Grundung einer politischen Gruppierung zur F'orderung der Rekandidatur des Prasidenten der Republik Eanes vor, dessen Amtszeit 1980 auslauft, (Vgl. Expresso v. 11. 11. 1978, 16R, Tempo v. 8. 3. 1979, 1 ff.; C. Gennrich, Mota Pinto will die Mitte sammeln, in: FAZ Nr.83 v. 7.4. 1979; Expresso v. 28. 4. 1979, 1R-4R; s. auch die hier nachstehende Anm.221.) Die Reformbewegung erhielt 1979 nicht die gewlinschte Autorisierung durch Eanes und wurde von den Parteien isoliert, einige ihrer Mitglieder schloss en sich im Herbst 1979 der "Demokratischen Allianz" an, vgl. Tabelle I, Anhang S.498.

B. Die Normen der Verfassung und ihre Anwendung

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Es erhebt die Legitimitatskonkurrenz zum institutionellen Konflikt, der mit den von der Verfassung vorgesehenen Mitteln nicht zu losen ist. Eine eindeutige Machtallokation durch Wahlen scheitert daran, daB der militarisehe Herrschaftsanspruch von ihr in jedem Falle ausgeklammert ist und die Wahlerentseheidung stets in Prasidenten- und Parlamentswahl aufgespalten ist. Eine demokratische, also vom Wahler selbst getroffene Entscheidung iiber die Ausiibung der exekutiven Gewalt kann wegen der begrenzten Einflufimoglichkeit des Parlaments auch durch Parlamentsneuwahlen nur beschrankt herbeigefiihrt werden und wird zusdtzlich in ihrer Wirkung durch das geltende Wahlrecht gehemmt'". Die zum institutionellen Konflikt erhobene und vom Wahlerwillen losgeloste Entscheidung iiber die Machtallokation birgt daher die Gefahr in sich, daB durch sie die Legitimitat der verfassungsmafiigen Ordnung und damit des gewahlten politischen Systems grundsdtzlich in Frage gestellt werden konnte. Die Beteiligung des Militars an der politischen Verantwortung und die extreme Hemmung und Tarierung der Funktionen der Hoheitsorgane war die Folge eines mangelnden Selbstvertrauens der politischen Parteien bei der Verfassungsgebung'", bewirkte aber infolge der verminderten Leistungsfahigkeit des Regierungssystems nicht die Starkung des Einflusses der Parteien, sondern vielmehr deren Existenzgefahrdung. Welche der beteiligten politis chen Krafte, der peruanisch-revolutionare Militarismus, der Prasidentialismus oder die Parteiendemokratie den Sieg davontragen wird, bleibt der Verfassungswirklichkeit iiberlassen.

c) Die Konkurrenz zwischen parlamentarischer, priisidialer und militiirisch-revolutioniirer Legitimitiit

aa) Das Scheitern der parlamentarischen Regierungsbildung

Das Wahlergebnis der Parlamentswahl vom 25. 4. 1976 fUhrte zu keiner wesentlichen Veranderung der Mehrheitsverhaltnisse und ha.tte daher fiir' die Mehrheitsbildung im Parlament die gleichen Konsequenzen wie bereits das Wahlergebnis von 1975'54. Von den insgesamt 263 Mandaten entfielen 107 auf die Sozialisten (PS), die damit die relativ starkste

m Das zum verfassungsfesten Minimum erhobene Verhaltniswahlrecht (Art. 290 Buchst. h) mul3 nicht schlechthin eindeutige Mehrheitsentscheidungen verhindern, da die die Mehrheitsbildung im Parlament erschwerende Wirkung des Wahlrechts weniger auf den Proporz als auf die Grol3e der Wahlkreise zuruckzuf'uhren ist: s. u. S.298 u. F. A. Hermens u. P.-H. Koppinger, Jahrbuch Verfassung und Verfassungswirklichkeit, Jahrbuch 1976, 27 ff.

153 Dazu o. Vierter Teil A. II. 2.; zur Problematik in del' Weimarer Reichsverfassung s. von Unruh, Schutz durch den Staat, in: D6v 1975, 653 ff. (655). 154 Vgl. o. Dritter Teil E. II. 1. u. Vierter Teil A. II. sowie die einzelnen Ergebnisse in Tabelle I, Anhang S. 498.

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4. Teil: Die Verfassung der Republik Portugal vom 2. April 1976

Fraktion bildeten, 73 Mandate entfielen auf die Sozialdemokraten (PSD), 42 Mandate entfielen auf die Zentrumsdemokraten (CDS), 40 Mandate erhielten die Kommunisten (PCP) und ein Mandat entfiel auf die maoistische UDP.

Zum Prasidenten der Republik wurde am 27.6. 1976 im ersten Wahlgang General Antonio dos Santos Ramalho Eanes mit 61,59 :fl/o der abgegebenen giiltigen Stimmen gewahlt':". Seine Kandidaturwar von der PS, der PSD und der CDS sowie von der maoistischen MRPP'oO unterstiitzt worden. Wie auch bei der Vorbereitung der zweiten Prasidentschaftswahl 1980 hatte keine der maBgeblichen politischen Krafte ernsthaft erwogen, die Aufstellung eines "zivilen" Kandidaten zu unterstiitzen ..

Mit dem Hinweis auf friihere Erfahrungen lehnte der Prasident die Bildung einer Allparteienregierung abo Da die Fraktion der PS mit ihren ausgepragten rechten und linken Fliigeln iiber eine nur geringe Homogenitat verfiigte und sich sowohl die PCP als auch die PSD wenig kompromifsbereit zeigten, schied die Bildung einer wie auch immer gearteten Koalitionsregierung von vorneherein aus.

a) Die Minderheitsregierung Soares (23.7.1976-8.12.1977)

Die Minderheitsregierung Soares wurde am 23. 7. 1976 vereidigt!", Von den 17 Ministern, die Soares dem Prasidenten der Republik zur Ernennung vorschlug, waren zwei dem link en Fliigel der Partei zuzurechnen, der Arbeitsminister und der Minister fiir Landwir.tschaft und Fischerei; drei weitere Minister waren der linken Parteimitte zuzurechnen, der Staatsminister, der AuBenminister und der Minister fUr Handel und Fremdenverkehr; drei Minister waren der PS nahestehende Offiziere, der Innenminister, der Verteidigungsminister und der Minister

155 Siehe die Einzelergebnisse Tabelle III, Anhang S. 500.

156 Zu ihr o. Dritter Teil D. III. 1. zu Anm.27 und Dritter Teil E. II. 3. b). 107 Die Regierung bildeten: Ministerprasldent: Mario Soares, Staatsmini-

ster: Prof. Ing. Henrique Queiroz de Barros, Minister ohne Portefeuille:

Prof. Jorge de Pinho Campinos, Innenminister: Oberstleutnant Manuel da Costa Bras, Justizminister: Dr. Antonio de Almeida Santos, Auflenminister:

Dr. Jose Manuel de Medeiros Ferreira, Sozialminister: Dr. Armando Bacelar, Erziehungs- und Wissenschaftsminister: Dr. Mario A. Sottomayor L. Cardia, Planungs- und Wirtschaftsminister: Ing. Antonio F. B. de Sousa Gomes, Finanzminister: Dr. Henrique Medina Carreira, Handels- und Fremdenverkehrsminister: Dr. Antonio Miguel de Morais Barreto, Wohnungsbauminister:

Ing. Eduardo Ribeiro Pereira, Arbeitsminister: Marcelo Curto, Verkehrsund Transportminister: Dr. Emilio Rui de V. Peixoto Vilar, Minister flir offentliche Bauten: Ing, Joao o. de Almeida Pina, Industrieminister: Ing, Walter R. P. Gomes Rosa, Landwirtschafts- und Fischereiminister: Ing, Antonio Poppe Lopes Cardoso, Verteidigungsminister: Oberst Mario Firmino Miguel.

B. Die Normen der Verfassung und ihre Anwendung

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fiir 6ffentliche Bauten; die iibrigen acht Minister waren dem rechten Parteifiiigel zuzurechneri'!". Soares legte sein 76 Druck:seiten umfassendes Regierungsprogramm dem Parlament am 2. 8. 1976 vor. Das Programm fUhrte nicht nur eine vollstandige Liste samtlicher nur denkbarer Reformvorhaben auf, sondern legte fiir jede einzelne MaBnahme auch einen prazisen Zeitplan fest,09. Am 11. 8. 1976 konnte die Aussprache iiber das Regierungsprogramm im Parlament abgeschlossen werden, ohne daB ein Antrag auf Ablehnung des Programms gestellt worden ware. Damit galt das Regierungsprogramm gem. Art. 195 als angenommen, womit jedoch nicht sichergestellt war, daB ein positiver Konsens beziiglich der neuen Regierung im Parlament zustande gekommen war. Dies wird schon daraus ersichtlich, daf Soares urspriinglich geauliert hatte, er wolle eine positive Zustimmung zu seiner Regierung erzwingen, indem er sofort mit der Vorlage des Regierungsprogramms dem Parlament die Vertrauensfrage stellen werde. Die begriindete Sorge vor einem Scheitern dieses Vorhabens lieB ihn davon Abstand nehmen. Es blieb bei der verfassungsmafhg vorgesehenen, stillschweigenden Annahme des Regierungsprogramms.

Nach Beendigung der parlamentarischen Sommerpause, im Herbst 1976, zeichnete sich bereits ab, daf die verschiedenen im Regierungsprogramm aufgestellten Zeitplane nicht eingehalten werden konnten. Die Sicherstellung der staatlichen Zahlungsfiihigkeit durch Aushandlung kurzfristiger Anleihen war die vordringlichste Aufgabe!", Als der Prasident der Republik am 5. Oktober 1976, dem Nationalieiertag der Griindung der Republik, "die Klasse der Politiker" davor warnte, Politik als Intrigenspiel in den Clubs der Hauptstadt zu betreiben und die negativen Erfahrungen der 1. Republik zu wiederholen, wurde in den Medien und im Parlament bereits offen die Frage des Regierungssturzes diskutiert.

Die Sehwachung der Regierung folgte vor all em aus den Fhigelkampfen innerhalb der Regierung selbst und innerhalb der PS, die wegen der anstehenden Entscheidungen iiber die staatliche Wirtschaftsplanung und iiber den weiteren Verlauf der Agrarreform entbrannten. Der Minister fur Landwirtschaft und Fischerei, Lopes Cardoso, ein Vertreter des link en Parteifiiigels, drangte auf den uneingeschrankten Vollzug der revolutionaron Agrarreformgesetzgebung161 und legte Plane zur weiteren Enteignung von ca. 1 Mill. ha Land vor, die von der kommunisti-

158 Einzelheiten s. R. Harvey, Portugal, 118.

159 Tabelle der einzelnen Fristen in: Expresso v. 6. 8. 1976, 8.

160 Einzelheiten s. R. Harvey, Portugal, 119 ff.; H. Bieber, Soares auf bruchi gem Boden, Die Zeit Nr. 52 v. 17. 12.1976, 6.

161 Dazu o. Dritter Teil E. I. 2.

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4. TeiI: Die Verfassung der Republik Portugal vom 2. April 1976

schen Landarbeitergewerkschaft und von der PCP massiv unterstiitzt wurden'", Gegen dieses Vorhaben wehrte sich der rechte Parteifliigel, angefUhrt vom Minister fUr AuBenhandel und Fremdenverkehr, Antonio Barreto, einem engen Vertrauten des Prasidenten der Republik und zugleich ein angesehener Fachmann in Fragen der Agrarstruktur und Entwicklungspolitik mit langjiihriger Forschungserfahrung als wissenschaftlicher Assistent in Genf und als Beamter der UNO. Barreto forderte eine Anderung der revolutionaren Agrreformgesetzgebung und die "Entstalinisie.rung" des Gebiets, in dem die Agrarreform bislang Anwendung gefunden hatte. Kriterium fur die Eigentumsfrage soUte die Produktivitiit und Modernisierung der Landwirtschaft sein; bevor neue Enteignungen vorgenommen werden konnten, miiBten zunaehst die illegal erfolgten Landbesetzungen, die eine Fliiche von ca. 200 000 ha ausmachten, legalisiert werden und die in jedem FaIle nicht im Einklang mit den Enteignungsgesetzen besetzten Liindereien, ca. 100000 ha, miiBten den rechtmafligen Eigentiimern zuriickgegeben werden.

Auf dem 2. Parteitag der PS (30.131. 10. 1976) fUhrte Lopes Cardoso eine eigene Kandidatenliste filr die 151 Mitglieder des Parteirats an, die jedoch mit 210 Delegiertenstimmen gegen 610 Delegiertenstimmen fiir die Kandidatenliste des Generalsekretiirs Soares unterlag. Am 4. II. 1976 legte Lopes Cardoso daraufhin sein Ministeramt nieder und grimdete mit den Gegnern des "Sozialdemokratismus" eine eigene politische Vereinigung, die Arbeiterbriiderschaft (Fraternidade Operaria - Fa). Mit Lopes Cardoso traten vier weitere Abgeordnete der PSt•3 aus der Partei aus und bildeten in Wahrnehmung ihres freien Mandats (Art. 163) als Unabhiingige eine neue unorthodoxe Linksopposition zur Regierungspartei 16 ••

Die Gemeinde- und Kommunalwahlen am 12. Dezember 1976 brachten keine Erleichterung fur die Minderheitsregierung. Die PS verlor 1,8 % ihres Stimmanteils; infolge der geringeren Wahlbeteiligung ging ihr absoluter Stimmanteil urn 26,5 Ufo gegeniiber der Parlamentswahl yom .Tuni zuriick. Gewinne erzielte lediglich die :t'CP, die mit der "Wahlfront des Vereinigten Volkes" (Frente Povo Unido - FEPU) ihren Stimmanteil urn 3,1 % Punkte auf 17,7 % erhohen konnte!". Die schwie-

162 Reforma e contra reforma agraria, in: Cadernos de 0 Jornal Nr.4., Agosto 1976; Gazeta v. 21. 10. 1976, 4.

163 Vital Rodrigues, Bras Pinto, Aires Rodrigues und Carmelinda Pareira, vgl. 0 Militante Socialista - Orgao da Coordenadora Nacional das Comissoes do Trabalho Socialistas, N07 - Abril 77.

164 Ein Mandatsverlust tritt gem. Art. 163 Abs. 1 Buchstabe c) erst bel einem Wechsel der Parteizugeh6rigkeit ein, nicht schon bei einem Austritt aus der Partei, dies verkennt Schmid, Die portugiesische Verf'assung von 1976, in: A6R 1978, Heft 2, 204 ff. (219).

165 Vgl. Tabelle II, Anhang S. 499.

B. Die Normen der Verfassung und ihre Anwendung

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rigen Verhandlungen iiber die Gewiihrung weiterer auslandischer Kredite, insbesondere mit dem Internationalen Wahrungsfonds, wie aber auch der zunehmende Druck des rechten Parteifliigels, der offen vom Prasidenten der Republik untersttitzt wurde, machten es fUr Soares unmoglich, Unterstutzung bei der kommunistischen Fraktion fiir die notwendigen parlamentarischen Zustimmungen und Gesetze, insbesondere fiir das Haushaltsgesetz fur 1977 zu suchen. Die Fraktionen rechts von der PS, die Sozialdemokraten (PSD) und das Zentrum (CDS) drohten weiterhin mit der Versagung jeglicher parlamentarischer Unterstutzung, urn auf diese Weise die eigene Beteiligung an der Regierungsverantwortung innerhalb einer Koalitionsregierung zu erzwingen. Als zudern der Industrieminister Walter Rosa zuriicktrat, schien die Minderheitsregierung Soares endgiiltig gescheitert.

In dem Bemiihen, wenigstens durch auBenpolitischen Erfolg die Regierung halten zu konnen, unternahm Soares im Dezember 1977 einen langeron Staatsbesuch in Brasilien, wohin sich nicht nur der groflte TeH der portugiesischen Hochfinanz wahrend der Revolution gefliichtet hatte, sondern wo geradeauch das mittlere Biirgertum und Fachkriifte, die dringend benotigt wurden, emigriert waren. Der Versuch von Soares, durch die Versicherung, seine Regierung "werde die Spielregeln der Marktwirtschaft in Portugal in Zukunft respektieren", die emigrierten Landsleute zur Riickkehr und zur Beteiligung am "Wiederaufbau PortugaIs" zu bewegen, scheiterte vollstandig-". Die Emigranten pfiffen Soares aus und die brasilianische Regierung zeigte sich verschlossen und ablehnend. Der bis 1974 wohl bedeutendste GroBindustrielle in Portugal, Antonio Champalimaud, wies die "Anbiederungsversuche" in einem offenen Brief, der in allen portugiesischen Zeitungen verbreitet wurde, briisk zuriick. Champalimaud beschuldigte Soares, er sei als Regierungschef eines Landes, in dem iiber 70 Ufo der Volkswirtschaft vom Staat kontrolliert wiirden, sowohl der groflte als auch der unfahigste Monopolkapitalist der freien Welt. Nur der vol lstandige Zusammenbruch des sozialistischen Portugais werde einen wirtschaftlichen Wiederaufbau des Landes gestatten, weshalb er und seine Freunde in Brasilien alles tun wiirden, urn im nationalen Interesse diesen Zusammenbruch zu beschleunigen 167.

Im Januar 1977 kam jedoch die kleine Zentrumspartei, die CDS, dem angeschlagenen SozialistenfUhrer Soares iiberraschend zur Hilfe. Zur "Rettung des Vaterlandes vor dern Chaos und neuer Diktatur und im national en Interesse" stimmte die CDS mit den Sozialisten fiir den

166 Jornal Novo v. 18. 12. 1976, 8 f. u. v. 20. 12. 1976, 8. f. 167 Tempo v. 6. 1. 1977, 18.

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4. Teil: Die Verfassung der Republik Portugal vom 2. April 1976

Haushalt 1977 und fiir den linkslastigen Jahreswirtschaftsplan 1977 sowie fiir weitere wichtige Gesetzesvorhaben der Regierung, darunter die umstrittene Lei Nr, 1177 vom 12. 1. 1977, die die riickwirkenden Strafverscharfungsn fur die ehemaligen Bediensteten des Sicherheitshauptamtes (PIDE/DGS)'68 verfiigte und die spater im Rahmen des konkreten Normenkontrollverfahrens gem. Art. 281 Abs.2 durch Beschluf des Revolutionsrates vom 19. 4. 1978 teilweise fiir yerfassungswidrig erklart wurde-". Die neue Strategie der CDS als "zivilisierte Opposition"verhinderte letztlich die Anpassung des Wirtschaftsplans und der vorgesehenen Wirtschaftspolitik im Hinblick auf eine starkere Verankerung marktwirtschaftlicher Grundsatze, die die PSD und CDS gcmeinsam hatten erzwingen konnen: sie fiihrte im iibrigen zu erhebliehen Schwierigkeiten an der Parteibasis, eroffriete aber der Parteispitze den Zugang zu einigen hoheren Verwaltungsposten.

Trotz der Unterstiitzung durch die CDS erwies sich die Regierung als nicht imstande, ein am 28. 2. 1977 bekannt gemachtes "Paket von WirtschaftsmaBnahmen", das u. a. vorsah, die Subventionierung von Lebensmitteln, Steuererleichterungen fitr die Exportwirtschaft, Anderungen der LadenschluBzeiten, Heraufsetzung des Diskontsatzes von 6,5 Ufo auf 8 Ofo, Einfuhrung von Wechselkursgarantien fUr die Exportwirtschaft, Erhohung der Subventionen fUr die klein- und mittelstandische Industrie, Importkontingentierungen und Erhohung der Schutzzolle, Sparfordorungsmaflnahmen, Erhohung der Postgebiihren und schliefilich eine 15 Ofoige Abwertung der Wahrung zur Beendigung der gleitenden Abwertung, im einzelnen in die Praxis umzusetzen. Gegen die neue Politik der "kapitalistischen Wiedereroberung" wendeten sich prominente Parteipolitiker der PS, die mit der PCP zu erhohter "antifaschisHseher Waehsamkeit" aufriefen und eine Welle politischer Streiks der PCPGewerkschaftszentrale INTERSINDICAL unterstiitzten, wahrend zugleich im Norden die Zahl der Bombenattentate rechtsgerichteter 'I'erroristen ein bedrohliches AusmaB annahmeri'?". Ein auBerordentlicher Kongre13 der PS, der am 30. und 31. 1. 1977 Anderungen der Parteistatu ten und des Parteiprogramms beschlie13en sol lte., mullte wegen Beschluflunfahigkeit vorzeitig abgebroehen werden; iiber die Halfte der Parteidelegierten war vorzeitig abgereist!",

Am 26. 3. 1977 gab Soares eine Regierungsumbildung bekannt, die den unmittelbaren Einfluf des Prasidenten der Republik auf die Regierungs-

. l

.,

!

168 Dazu o. Vierter Teil B. II. 2. bei Anm. 28 u. 30.

109 Resolucao Nr. 64178, D. d. R. Nr. 108 v. 11. 5. 1978, 860. 170 0 Dia v. 17.2.1977,2.

171 Congresso PS termina em fiasco, 0 Diabo v. 1. 2. 1977, 12 L; Expresso

v. 4. 2. 1977, 18 f.

B. Die Normen der Verfassung und ihre Anwendung

287

arbeit entscheidend verstarkte. Neuer Minister £iir Landwirtschaft und Fischerei wurde der bisherige Minister fiir AuBenhandel und Fremdenverkehr, Ant6nio Barreto, der bereits seit Oktober 1976 sein Ministerium in standiger Absprache mit dem Priisidenten der Republik, oftmals unter Umgehung des Ministerprasidenten Soares, ge£iihrt hatte. Sein Ressort iibernahm der parteilose Prof. Mota Pinto, seit seinem Ausscheiden aus der Fraktion der PSD in der Verfassungsgebenden Versammlung'72 personlicher Berater des Prasidenten Eanes, der ihn gem. Art. 283 Abs.2 Buchstabe c) zum Mitglied des Verfassungsausschusses ernannt hatte. Neuer Industria- und Technologieminister wurde der ebenfalls parteilose Nobre da Costa, ein erfolgreicher Wirtschaftsmanager, der vor dem 25. 4. 1974 zuerst als Direktor der grofsten Zementfabrik des GroBindustriellen Champalimaud, dann als Technischer Direktor in der Stahlindustrie und schlieBlich als Vorstandsvorsitzender des staatliehen Olkonzerns SAC OR bekannt geworden war. Die CDS war der groBe Verlierer der Regierungsumbildung, sie wurde nieht an der Regierung beteiligt. Eine Wiederbelebung der gemeinsamen Oppositionsfront von PSD und CDS war zunaehst die Folge!", Die Funktionstiichtigkeit der Prasidialminister innerhalb der parlamentarischen Minderheitsregierung sollte sich jedoch noeh vor Beginn der parlamentarischen Sommerpause nachdriicklich durchsetzen, Barreto, Nobre da Costa und Mota Pinto legten binnen kiirzester Frist die entscheidenden Gesetze fiber die Abgrenzung der Staats- und privatwirtschaftlichen Bereiche!", fiber die Entschadigungen fUrdie 1975 vorgenommenen Nationaltsierungen'", fiber die Agrarreform!", fiber die Betriebe in Arbeiterselbstverwaltung!", fiber die Ausubung der Kontrolle von Arbeitnehmern tiber die Betriebsleitungen (eontrolo de gestao)!", fiber das Streikrecht179 sowie den neuen "Kodex fur ausliindische Investitdonen"!" vor, die alle noeh im .Juli 1977 verabschiedet wurden und z. T. noeh im Verlauf des Sommers in Kraft treten konnten. Neben der Zustimmung zu den aufgefiihrten, grundlegenden Gesetzen fiber die zukfinftige Wirtsehaftsstruktur erteilte die Versammlung der Republik der Regierung Gesetzesverordnungsermachtigungen fur die Reformen des Zivil- und Strafgesetzbuches, der Zivilprozefr- und StrafprozeBordnung, des Han-

172 Dazu o. Vierter Teil A. I. zu Anm.7.

173 0 Dia v. 26. 5. 1977, 1 u. 20; Tempo v. 26. 5. 1977, 16 f. 174 Oben Viertel' Teil B. III. 1. a) aa) fJ).

175 Oben Vierter Teil B. III. 1. a) bbl.

17. Oben S. 245 ("Lei Barreto").

177 Oben Vierter Teil B. III. 1. a) aa) a). 178 Oben Vierter Teil B. III. 1. b) aa).

179 Oben Vierter Teil B. III.!' b) bbl. 180 Oben Vierter Teil B. III. 1. a) cc) .

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4. Teil: Die Verfassung der Republik Portugal vom 2. April 1976

delsgesetzbuches, der Gerichtsverfassung und der N eugLiederung der Kriminalpolizei. Weiterhin erhielt die Regierung im voraus die parlamentarische Zustimmung zur Aufnahme umfangreicher auslandischer Anleihen.

Grundlage der unerwarteten und weitgehenden Konsensfahigkeit des Parlaments war eine enge Zusammenarbeit der "Manner des Prasidenten" in der Regierung mit den Sozialdemokraten (PSD). Indem die neuen, "prasidialen" Minister die Aufgabe des linkslastigen mittelfristigen Wirtschaftsplanes innerhalb der Regierung erzwangerr'" und einzelne Abgeordnete der PSD an der Ausarbeitung der liberaleren Wirtschaftsgesetzgebung beteiligten, erreichten sie eine gesteigerte Kooperationsbereitschaft des Zentrums (CDS), das sich nach der im F'ruhjahr vollzogenen Annaherung an die Regierung nicht erneut in eine isolierte Opposition abdriingen lassen wollte. Das Bemiihen beider Parteien, der PSD und der CDS, nunmehr durch konkurrierende Zusammenarbeit mit der Regierungsfraktion doch noch eine Beteiligung an der Regierungsgewalt zu erreichen, verschaffte der Minderheitsregierung kurzfristig einen erstaunlichen Handlungsspielraum". Lediglich fur die Zustimmung der PSD zu dem zuletzt am 21.7. 1977 verabschiedeten Agrarreformgesetz, muBte die Regierungsfraktion, die PS, schliefilieh eine Fraktionsvereinbarung eingehen, in der sie der PSD bis zum Ende der Legislaturperiode regelmafsige Konsultationen und Vorausinformationen zusicherte'". Eine Inanspruehnahme der CDS zur Zustimmung zu dem von den Kommunisten hart bekampften Gesetzesentwurf-" seheiterte daran, daf die CDS dem starken Druck des Bauernverbandes CAP ausgesetzt war, der sich nicht mit einer schrittweisen Rationalisierung und Legalisierung der Agrarreform zufrieden geben wollte, sondern Iautstark die vollstiindige Riickgiingigmachung der Agrarreform iiberhaupt und die Illegalisierung der Kommunistisehen Partei forderte. Mit der Fraktionsvereinbarung zwischen der PS und der PSD war jedoch der weitere parlamentarische Konfiikt bereits vorgezeichnet. Parteiintern sah sich Ministerpriisident Soares auBerstande, die Fraktionsvereinbarung zu erfiillen, geschweige denn die von den Prasidialministern und der PSD angestrebte zukiinftige Koalitionsregierung durehzusetzen. Als zudem bis zum Ende der Sommerpause deutlich wurde, daB der Iinke Parteifiiigel und die vorwiegend von Sozialisten besetzten Verwaltungsspitzen mit Erfolg die Anwendung und Durchfiihrung der im Juli 1977 verabschiedeten Gesetze sabotierten, wahrend zugleich Kor-

181 Dazu die hier vorstehende Anm. 110.

182 Vgl. auch Der Spiegel Nr.33 v. 8. 8. 1977, 69 f. 183 Text in: 0 Pais v. 22. 7. 1977, 24.

184 Vgl. vorstehende Anm. 176.

B. Die Normen der Verfassung und ihre Anwendung

289

ruptionsskandale die Autoritat der Minderheitsregierung erschiitterten'S5 und der Prasident der Republik anliiBlich seiner Rede zur Eroffnung der zweiten Sitzungsperiode des Parlaments, am 15. 10. 1977, die Bildung einer "parlamentarischen Regierungsiibereinkunft" forderte und mit der Auflosung des Parlaments drohtc'"; war das Ende der Minderheitsregierung Soares abzusehen. CDS und PSD beschlossen gerneinsam und uneingeschrankt gegen die Minderheitsregierung zu opponieren und losten landesweite Protestaktionen gegen Soares aus-". Die PCP machte ihrerseits jede Unterstiitzung von einer Beteiligung an der Regierungsgewalt abhiingig. Am 8.12.1977 verweigerte die Versammlung der Republik das von der Regierung gem. Art. 196 geforderte Vertrauensvotum mit 159 gegen 100 Stimmen.

(J) Die KoaHtionsregierung Soares (23. 1.-28. 7. 1978)

Nach dem Sturz der Minderheitsregierung am 8. 12. 1977 beauftragte der Prasident der RepubIik erneut den Generalsekretar der PS mit der Regierungsbildung. Nach auBerordentlich langwierigen und kornplizierten KoaIitionsverhandlungen mit der CDS konnte Soares schlieBlich am 23. 1. 1978 als Ministerprasident einer neuen Koalitionsregierung ernannt werderi'".

lB5 Bereits im Frtihjahr 1977 hatte die Einstellung des frtiheren Anftihrers der terroristischen LUAR (oben Dritter Teil E. II. 4. a), Palma Inacio, als Ministerialdirigent ftir Offentlichkeitsarbeit im Arbeitsministerium mit hohen Sonderzulagen auf besonderen Wunsch von Mario Soares, den mit Palma Inacio eine Iangjahrige freundschaftliche Beziehung verband, einiges Aufsehen erregt. Im August 1977 declde die Zeitung Expresso auf, daB ein Regierungsmitglied Ende Juli vergeblich bei einer Privatbank in G;nf ve~sucht hatte, f'ur 7 Mill. Escudos fremde Wahrungen zu erwerben (die DeVIsenausfuhr ftir private Zwecke war auf jahrlich 20000 Escudos beschrankt). Expresso v. 13. 3. u. 20. 8. 1977. Es folgten kleinere Skandale wie die Zuteilung hoher Staatspensionen (wegen irn Kampf gegen den Faschismus erbrachten Opfer) an einen Trauzeugen von Mario Soares und andere Anverwandte des Miniaterprasidenten durch Gesetzesverordnungen (s. z. B. Dec.Lei Nr.355/77 v. 31. 8. 1977 u. Tempo v. 29. 9. 1977, 7) oder die Veruntreung ausIandischer Mittel, die ftir die tiber 1 Mill. Fltichtlinge aus den ehemaligen Dberseeterritorieh bestimmt waren. Anfang Nov. 1977 verhaftete die Kriminalpolizei den Kanzleichef des Staatssekretars ftir Massenkommunlkation, Lopes da Neta, als Chef einer Fii lscherbande, die tiber 35000 gcfalschte USDolar u. a. zur Bestechung von Journalisten in den Verkehr gebracht hatten (s, Expresso v. 19. 11. 1977, 3 u. FAZ Nr. 269 v. 19. 11. 1977, 1).

186 Tempo v. 20. 10. 1977, 16 ff., Expresso v. 22. 10. 1977, 1 ff.

187 R. Gortz, Portugais konservative Opposition drangt Soares zur Koalition, Die Welt v.19. 10. 1977 und: Die Protestwelle gegen Soares schwillt an, Die Welt v. 9. 11. 1977.

188 Die Regierung bildeten: Staatsminister: Dr. Antonio de Almeida Santos, Wirtschaftsplanung- und Finanzminister: Dr. Victor M. R. Constancio; Innenminister: Dr. Alberto M. de Oliveira e Silva; Justizminister: Dr. Jose D. dos Santos Pais; AuBenminister: Dr. Vitor A. N. de Sa Machado; Minister ftir Verwaltungsreform: Dr. Rui E. F. R. Pena; Minister flir Landwirtschaft und

19 Thomashausen

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4. Teil: Die Verfassung der Republik Portugal Yom 2. April 1976

Das "Kabinett des historischen Kompromisses" war, mit den Worten von Soares, tatsachlieh eher "eine Regierung der Linken mit Unterstirtzung des Zentrums" als eine Koalitionsregierung. Von 16 Ministern gehorten 11 der PS an, der Staatsminister, der Wirtschaftsplanungs- und Finanzminister, der Innenminister, der Justizminister, der Industrieund Technologieminister, der Arbeitsminister, der Minister fur Erziehung und Kultur, der Sozialminister und der Minister fur Wohnungsbau und offentlicha Bauten. Zu den Ministern der PS war jedoch auch ein "unabhangiger" Minister zu rechnen, der Minister fur Landwirtschaft und Fischerei, Saias, der vor allem von dem Bauernverband CAP als Linkssozialist abgelehnt wurde. Der Koalitionspartner, die CDS, besetzte drei Ministerien, das Aufienministerium, das Ministerium fur Auflenhandel und Tourismus und ein neu geschaffenes Ministerium flir die Verwaltungsreform. Verteidigungsminister war wie schon in der Minderheitsregierung Soares Oberstleutnant Firmino Miguel.

Die Verteilung der Ressorts lieD die untergeordnete Stellung der CDS deutlieh erkennbar werden. Neben dem politisch wenig bedeutsamen Ressort fiir Aufienhandel und Fremdenverkehr und einer besonderen Forschungsaufgabe auf Ministerebene, dem Ministerium fiir die Verwaltungsreform, erhielt die CDS mit dem AuBenministerium nur scheinbar einen bedeutsamen Teil der Regierungspolitik zugewiesen, da die Aufienpolitik seit dem 25. 4. 1974 stets von dem Generalsekretfir der PS, dem Ministerprasidenten Soares, personlich gefuhrt worden war. Lediglich unter der Minderheitsregierung Soares (23. 7. 1976-9. 12. 1977) hatte das AuBenministerium unter Medeiros Ferreira durch unmittelbare Zusammenarbeit mit dem Prasidenten der Republik, oftmals unter Umgehung von Soares, eine gewisse Selbstandigkeit erhalten; Medeiros Ferreira war jedoch am 10. 10. 1977 zuriickgetreten, nachdem Soares ihn zu entlassen gedroht hatte. Soares hatte sod ann, bis zur Bildung der Koalitionsregierung, das AuBenministerium selbst gefiihrt. Der junge Sa Machado als neuer Auflenminister, der sich im Oktober 1976 in einem Gesprach mit dem Verfasser unglaubig tiber die Existenz einer europaischen Menschenrechtskonvention belehren Iiefi, war von Soares nur allzu bereitwilIig akzeptiert worden.

Aufftilllger noch als die geringe Gegenleistung, die die CDS Iiir ihre KoaIitionszusage erhalten hatte, war das Ausscheiden der "Minister des

Fischerei: Dr. Luis S. G. Saias; Industrie- und Technologieminister: Ing. Carlos M. Melancia; Minister fur Au13enhandel und Fremdenverkehr: Dr. Basilio A. M. Horta da F'ranca; Arbeitsminister: Antonio M. Maldonada Gonelha; Erziehungs- und Kulturminister: Dr. Mario A. Sottomayor Leal Cardia; Sozialminister: Dr. Antonio Duarte Arnaut: ~'lLTJister f;lr Transporte und Verkehr: lng. Manuel B. Ferreira Lima; Minister fur Wohnungsbau und 6ffentliche Bauten: Ing. Antonio F. B. de Sousa Gomes.

B. Die Normen der Verfassung und ihre Anwendung

291

Prasidenten der Republik", die die erste Minderheitsregierung zuletzt entscheidend gepragt hatten. Tatsachlich war als Vertrauter des Prasidenten der Republik lediglich der Verteidigungsminister ubernommen worden, dem jedoch ohnehin wegen der Rolle des Revolutionsrates nur eine untergeordnete Bedeutung zukam, Der erfolgreiche friihere Minister fur Landwirtschaft und Fischerei, A. Barreto, der Industrie- und 'I'echnologieminister, Nobre de Costa, und der Minister fur AuBenhandel und Fremdenverkehr, Mota Pinto, die ihre Ressorts in standiger direkter Abspraehe mit dem Prasidenten der Republik gefiihrt hatten, sehieden aus. Die neue Koalitionsregierung war daher auch von ihrer Zusammensetzung eine echte parlamentarische Regierung, die den Einfluf des Priisidcnten auf die unmittelbare Exekutive abzuwehren versuchte. Das Schieksal der Regierung hing damit in ungleich starkerem MaBe als dasjenige der vorausgegangenen Minderheitsregierung von dem Willen und der Leistungsfahigkeit der parlamentarischen Mehrheitsbildung abo

Die uneigenntitzige Absicht der CDS, durch ihre Regierungsbeteiligung zur innenpolitischen und wirtschaftlichen Stabilitat beizutragen und damit eine gunstigere Ausgangsposition Portugais in den Verhandlungen mit dem Weltwahrungsfonds tiber die Deckung des zwischenzeitlich auf [ahrlich 1,3 Mrd. Dollar angestiegenen Zahiungsbilanzdefizits1S9 zu ermoglichen, fand in der Parteibasis der CDS wenig Beifall. Als der Prasident der Partei, Prof. Freitas do Amaral, im Februar 1978 vor einem angeblich urn sich greifenden Nationalismus und Nazismus in der Jugend warnte'?", erreichten die Parteiaustritte einen vorlaufigen Hohepunkt: Die Jugendorganisation der Partei (Juventude Centrista - JC), die im Verlauf des ganzen Jahres 1977 mit konsequent konservativen Aussagen spektakulare Erfolge bei den Wahlen der Schuler- und Studentenvertretungen im ganzen Lande, insbesondere aber in Wahlbezirken, die als Hochburgen der Kommunisten galten, errungen hatte, flihlte sich angegriffen und miBverstanden. Der Widerstand der Parteibasis gegen die Koalition, die die CDS mit der PS eingegangen war, verscharfte sich im l\IIai 1978, nachdem der Minister fur Landwirtschaft und Fischerei, Salas, erklart hatte, er werde die Riiekgabe illegal besetzter Landereien nicht gegen den Willen der Landarbeitergewerkschaft und der UCP's erzwingen, sondern jeweils einvernehmliche Regelungen anstreb en. Der Bauernverband CAP rechnete vor, daf im Mai nurmehr insgesamt 2606 ha illegal besetztes Land geraumt worden seien, wahrend im Verlauf der 54 Wochen, die die vorangegangene Regierung an der Macht gewesen war, im Monatsdurchschnitt 5915 ha an die rechtmafilgen Eigentiimer zuriickgegeben worden seien; bei Beibehaltung des

1"1 Vgl. Interview mit ;:.1. Soares in: Die Welt Nr. 47 V. 24. 2. 1978, 5. 190 Tempo V. 16. 2. 1978, 1 fl.

19'

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4. Teil: Die Verfassung der Republik Portugal Yom 2. April 1976

bleiben die bereits genannten Vorbehaltsbereiche der Art. 3, 4 und 5 der Lei Nr, 46/77, nicht ausgenommen von der Regelung tiber die Ubertragbarkeit der Nutzung gem. Art. 9 sind hingegen der stadtisehe Personennahverkehr und die Bewirtschaftung von Hafen und Fiughafen.

Die somit eroffnete Moglichkeit einer Umgehung des Reprivatisierungsverbots in Art. 83 der Verfassung gab im Rahmen des praventiyen Normenkontrollverfahrens gem. Art. 277 der Verfassung AnlaB zu Zweifeln an der Verfassungsmaliigkeit der Lei Nr. 46/77. Auf Ersuchen des Prasidenten der Republik gem. Art. 277 Abs. 4 befand jedoch der Verfassungsausschufr" gem. Art. 284 a) in seinem Gutachten vom 17. 6. 197745, daf die fragliehe Bestimmung in Art. 9 der Lei Nr. 46/77 mit der Verfassung vereinbar sei. Der VerfassungsausschuB lehnte einen VerstoB gegen das Reprivatisierungsverbot mit der Begriindung ab, die Verfassung schreibe nicht vor, daf die verstaatlichten Betreibe stets und unmittelbar vom Staat zu nutzen und zu verwalten seien; durch die indirekte Nutzung und Verwaltung vermittels zwischengeschalteter privater Unternehmen wiirden die fraglichen Industrien und Betriebe nicht in den privatwirtschaftlichen Bereich zuriickgefUhrt und nur dies sei von Verfassungs wegen untersagt. Art. 9 der Lei Nr. 46/77 verstoBe auch nicht gegen das u. a. in den Art. 2, 9, 80 und 90 der Verfassung zum Ausdruck kommende Sozialismuspostulat, weil die Verfassung ftir die Verwirklichung des Sozialismus keinerlei Zeitbestimmungen setze und wei! dessen konkrete Ausgestaltung normativ nicht bestimmbar sei. Dabei sttitzte sich der VerfassungsausschuB auf die Praambel, nach der der Weg zum Sozialismus "unter Beachtung des Willens des portugiesischen Volke zu eroffnen sei":".

Die richtungsweisende Entscheidung des Verfassungsausschusses wurde mit 5 : 4 Stimmen gefaBt. Die unterlegene Mindermeinung begrundete Nunes de Almeida" in seiner "abweichenden Meinung":" vor allem mit dem Argument, Art. 89 der Verfassung kniipfe zur Unterscheidung zwischen offentlichem und privatem Eigentum an Produktionsmitteln sowohl an die Eigentumsverhiiltnisse im Rechtssinfie, als auch an die Art der Betriebsfiihrung bzw. Betriebsleitungskompetenz an. Daraus sei zu folgern, daB alleine durch die formale Beibehaltung der durch die

44 Zu dessen Kompetenzen oben Vierter Teil B. 1.

45 Parecer Nr.15/77, Pareceres da Comissao Constitucional, 2° Vol., 67 ff. 46 Dazu oben Vierter Teil B. II. 3.

47 Luis Nunes de Almeida war vorn Revolutionsrat gem. Art. 283 II e) zum Mitglied des Verfassungsausschusses ernannt worden, er geh6rte der GIS (s, oben Vierter Teil A. II. 2 b) Anm. 31) an.

48 Parecer Nr. 15/77 (hier Anm. 45), S. 85 ff.: die abweichenden Meinungen werden mit der Entscheidung ver6ffentlicht; s. auch J. J. Gomes Canotilho, Constitulcao Anotada, 211.

B. Die Normen der Verfassung und ihre Anwendung

235

Verstaatlichungen seit dem 25.4.1974 geschaffenen Eigentumslage hinsichtlich der einzelnen Betriebe nicht gewahrleistet werde, daB diese dem "offentlichen Sektor" weiterhin zugerechnet werden konnten, vielmehr miiBten die verstaatlichten Betriebe auch unmittelbar entweder von der Belegschaft selbst oder aber vom Staat verwaltet und genutzt werden. Der fragliche Art. 9 der Lei Nr.46/47 sei nach verwaltungsrechtlichen Mafistaben als Konzessionierungs- bzw. Beleihungsverfahren zu werten, was zur Eingliederung in den privatwirtschaftlichen Sektor Iiihre und somit nicht die verfassungsrechtl!ich vorgeschriebene schrittweise Umgestaltung der Wirtschaftsverhaltnisse zum Sozialismus hin fordere.

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Die Mindermeinung, die sich im VerfassungsausschuB zur Frage der gegenstandlichen Abgrenzung zwischen offentlichem und privatem Eigentum durch die Lei Nr. 46/77 gebildet hatte, soll.te auch bei zukiinftigen Entscheidungen tiber die Verwirklichung des verfassungsrechtlichen Sozialismuspostulats unterliegen. Im politischen Bereich, innerhalb der Sozialistischen Partei, war den Verfechtern der Mindermeinung zur Frage der "Sozialismusverwirklichunrg" jedoch der zunachst versagte Erfolg beschieden: Die Minderheitsregierung der Sozialistischen Partei sah sich aus parteiinternen Grunden bis zu ihrem Sturz am 8. 12. 1977 auBerstande, die erforderlichen DurchfUhrungspestimmungen zu erlassen und muBte auf eine Anwendung des Gesetzes verzichten. Dies galt insbesondere fUr die Vorschrift in Art. 3 Abs.2 der Lei Nr. 46/47, die unbeschadet des Reprivatisierungsverbots fiir das Kreditwesen die Griindung sog. Investitionsgesellschaften (sociedades de investimento) auf privatwirtschaftlicher Grundlage zulieB. Es sollte sich urn "parakreditwirtschaftliche Einrichtungen" zur Fremdfinanzierung betrieblicher Investitionen handeln. Obwohl die fragliche Bestimmung der Lei Nr.46/77 (vom 8.7.1977) eine Frist von 90 Tagen fiir den EriaB der erforderlichen Ausftihrungsverodnungen vorsah, wurde ein erster Entwurf erst im Mai 1978 von der Staatsbank (Banco de Portugal) ausgearbeitet.

Der Widerstand gegen die Anwendung des Instrumentariums der Lei Nr.46/77 konnte sich auf die Zielsetzungen fUr die Wirtschaftspolitik berufen, die der Generalsekretar der PS und Premierminister Mario Soares beim Amtsantritt seiner Regierung wie folgt formuliert hatte:

"Wir befinden uns heute in Portugal in einer besonderen Situation. Wir sind auf halbem Weg, wenn ich dies einmal so sagen darf, zwischen den Erscheinungsformen des klassischen Kapitalismus und des Sozialismus. Wir befinden uns in einer Situation, die ich als konkurrierende Koexistenz zwischen 6ffentlichem und privatem Sektor bezeichnen m6chte, und diese Form der konkurrierenden Koexistenz stellt, aus unserer Sicht als Sozialisten, das wirklich originelle Modell einer in Freiheit sozialistischen Gesellschaft dar,

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4. Teil: Die Verfassung del' Republik Portugal vom 2. April 1976

B. Die Normen del' Verfassung und ihre Anwendung

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ein originelles Modell, das durch die im Gang befindlichen sozialen Verandarungen nicht nul' fUr Portugal, sondern auch fiir das iibrige Europa von Bedeutung ist49."

Die geforderte "konkurrierende Koexistenz der staatlichen und freien Wirtschaft" verstand Soares als iibertragene Anwendung und Weiterentwicklung des vor allem vom sozialistischen Volkerrecht entwickelten Grundsatzes der "Politik der friedlichen Koexistenz zwischen Staaten mit unterschiedlicher Gesellschaftsordnung", folglich als dynamischen und auf qualitative Veranderurrgen abzielenden Grundsatz'", Eine Unterwerfung des offentlichen, staatswirtschaftlichen Sektors unter das Markt- und Konkurrenzprinzip ware damit unvereinbar gewesen, da sie die "Qualitat" des offentlichen Sektors letztlich verandert hatte. Dafiir konnten sich die Gegner einer pragmatischen Wirtschaftspolitik in del' Sozialistischen Partei vor allern auf Art. 81 Buchstabe n) der Verfassung berufen, wonach die staatIiche Wirtschaftspolitik "der Entwicklung sozialistischer Produktionsverhaltnisse Impulse" geben sollte.

Die Widerstande gegen eine Anwendung der Lei Nr. 46/77 soUten bereits unter der Koalitionsregierung zwischen Sozialistischer Partei und Zentrum (CDS), die nach dem Sturz der Minderheitsregierung Soares im Februar 1978 gebildet wurde und nach deren Sturz, am 25.7. 1978, unter den nachfolgenden Prasidialregierungen iiberwunden werden. ZuriickzufUhren war dies VOl' allem auf die zunehmende Staatsverschuldung infolge del' unzureiehenden Rentabilltat und Produktivitat des staatswirtschaftlichen Bereichs, der 1978 mit 95 Mrd. Esc. (ca. 4,3 Mrd. DM) Verlust abschloB, bei einem Staatshaushaltsvolumen fiir 1979 von nur 118 Mrd, Escudos".

Die Verschuldung des staatswirtschaftlichen Bereichs fiihrte zur Kreditverknappung fUr die Privatwirtschaft. Die von del' Lei Nr. 46/77 vorgesehenen Investitionsgesellschaften muBten sich als Losung geradezu aufdrangen, Del' im Mai 1978 vorgelegte Gesetzesverordnungsentwurf tiber die Zulassung privatwirtschaftlicher Investitionsgesellschaften gem. Art. 3 Abs.2 der Lei Nr.46/77 wies den in- der Form von Aktiengesellschaften zu griindenden Investitionsgesellschaften ein weites Betatigungsfeld zu, das sich auch auf die Leasing- und Holdingfinanzierung erstreckte und die Finanzierung del' Investitionsgesell-

schaften selbst durch Fremdkapital gestattete". In Erwartung der neuen Gesetzgebung wurde bereits im Juli 1978 zunachst als Consulting-Firma ein auf das "Investitionsfinanzierungsgeschaft" ausgerichtetes Unternehmen von einem der VOl' dem 25. 4. 1975 bekanntesten GroBindustriellen, Jose Manuel de Mello, mit maBgeblicher Betelligung der Deutschen Bank AG und der Morgan Guaranty International Finance Corp. N. Y., die MDM (Mello-Deutsche-Morgan), gegriindet". Weitere flnanzkraf'tiga portugiesische Privatunternehmer klindigten ihre Absicht an, in den neuen Geschaftszweig einzusteigen.

Als im Mai 1979 del' fragliche Gesetzesentwurf schlieBlich von del' Regierung gebilligt wurde, waren auch die poIitischen Voraussetzungen filr eine ideologiefreie Wirtschaftspolitik gegeben'". Den Weg dazu hatte das soeben erortcrte und knapp zwei Jahre zuvor verfaBte Gutachten des Verfassungsausschusses libel' die Lei Nr. 46/77 eroffnet.

Kennzeichnend filr die sich wandelnde Einstellung zur Privatinitiative war auch dieVerringerung des staatswirtschaftlichen Sektors durch die seit Ende 1977 zunehmende Zahl del' sog. Desinterventionen, also del' Aufhebungen del' 1974-1976 zahlreich angeordneten Staatsinterventionen in Privatunternehmen". Beispielhaft fur einige hundert mehr oder minder gleichlauterrde Beschliisse sei hier ein Auszug aus dem RegierungsbeschluB Nr, 124179 vom 27. 4. 197956 wiedergegeben, mit dem die Beendigung der Staatinterventionen in einem Fischereiunternehmen verfiigt wurde:

"Durch gemeinsamen EriaB des Finanzministers und des Ministers fiir Landwirtschaft und Fischerei vom 27. 1. 1976, bekanntgemacht im D. d. G., 1a Serie vom 8.3. des gleichen Jahres, war die Staatsintervention fUr die .F'ischereigesellschaft von Viana, S.A.R.L.' verfiigt worden.

Die Staatsintervention erstreckte sich auf die Suspendierung der Geschiiftsfiihrung und del' iibrigen Gesellschaftsorgane und Ernennung eines staatlichen Leitungsgremiums.

Die finanzielle Lage der Gesellschaft erlitt wiihrend der Staats intervention eine fortschreitende Zerrtittung, infolge stiindiger Inanspruchnahme von Bankkrediten als einzigem Mittel zur Erhaltung der Arbeitspliitze und Aufrechterhaltung del' WirtschaftstlHigkeit.

49 Begriindung zum Regierungsprogramm, Ansprache in der Versammlung der Republik am 2.8.1976, D. d. A. R. Nr. 17 V. 3. 8.1976,410.

50 Heyden Friedliche Koexistenz, in: Klaus u. Buhr, Marxistisch-Ienin.

Worterbuch'd. Philosophie, 436: "Die Politik del' friedlichen Koexistenz hat die ununterbrochene Veranderung des Kriifteverhiiltnisses zugunsten der Kriifte des Friedens, der Demokratie und des Sozialismus sowohl zur Voraussetzung als auch zum Ergebnis."

51 Expresso V. 18. 11. 1978, I, und V. 25. 11. 1978, 19, sowie Die Welt V. 2. 2. 1979, 14. u. v. 7. 3. 1979, Beilage Portugal, S. I.

52 Einzelheiten in Tempo V. 11. 1. 1979, 1.

53 Die Welt V. 4. 8. 1979, 13; Expresso v. 5. 8. 1979, 10; K. Steiniger, Die

Riickkehr der Vampire, in: Neues Deutschland v. 10./11. 2. 1979, 16. 54 Dec.Lei Nr. 137/79 v. 18. 5. 79, D. d. R. Nr. 114, 971 ff.

55 Dazu oben Viertel' Teil B. III. 1. a) aa) mit weiteren Rtickverweisungen. roo Bekanntg. in D. d. H. Nr. 97 v. 27. 4. 1979, 759 f.

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4. TeiI: Die Verfassung der Republik Portugal Yom 2. April 1976

Tempos der neuen Regierung wiirden 40 Jahre vergehen, bis die insgesamt ca. 100000 ha illegal besetztes Land geraumt wurdcn'?'. Die PSD und der friihere Minister filr Landwirtschaft und Fischerei, Barreto, schlossen sich der Kritik des Bauernverbandes an und mobilisierten Tausende von Demonstranten im ganzen Land192. Die Spannungen verschiirften sich, als in der Offentlichkeit bekannt wurde, daf die staatIiche Getreidehandelsorganisation (EP AC), die iiber das Monopol des An- und Verkaufs sdmtlicher Getreideproduktionen verfilgte, die Entgelte fiir die Ernte von 1975 nicht an die abliefernden Bauern und Produktionseinheiten gezahlt hatte, sondern an die Landarbeitergewerkschaft, die nunmehr die Herausgabe mit der Begriindung verweigerte, niemals die fraglichen Gelder - 60 Mill. Escudos - erhalten zu haben!". Anfang Juli 1978 filhlte sich der Generalsekretiir der CDS verpflichtet, in einem Interview zu erkliiren, die Regierung verfilge nicht einmal uber eine Agrarpolitik'". Am 7. 7. 1978 beschloB der Parteirat der CDS ultimativ den Rilcktritt von Minister Saias zu ford ern. Soares sah sich jedoch aufierstande, diese Forderung im erweiterten Parteivorstand durchzusetzen. Am 24. 7. 1978 traten daraufhin die drei Minister der CDS zuriick urn dem Ministerprasidentsn Soares eine globale Regierungsumbildung zu ermoglichen, ohne daf hierdurch die Koalition del' heiden Parteien in Frage gestellt werde", wie der Prasident del' CDS, Freitas do Amaral, der Offentlichkeit gegenilber erlauterte' ••. Der Prasident der Repuhlik zogerte nicht, die Initiative zu ergreifen. Nach einer kontrovers verlaufenen Anhorung des Revolutionsrates am 26. 7. 1978196 verfilgte er am 28. 7. die Entlassung der Regierung.

Die Bedeutung des Eingreifens des Prasidenten wurde von den politischen Parteien nicht erkannt und heftig kritisiert. Soares warf dern Priisidenten vor, die Verfassung gebrochen zu haben, weil er die Entlassung der Regierung verfilgt habe, ohne zuvor die im Parlament vertretenen Parteien angehort zu haben, wozu er in analoger Anwendung der Bestimmung in Art. 190 Abs. 1 auf Art. 136 Buchstabe f) verpflichtet gewesen sei; auLlerdem weigerte sich Soares, die laufenden Regierungsgeschafte weiterhin wahrzunehmen, zur Begrilndung filhrte ~r an, daLl die diesbezilgliche Vorschrift in Art. 189 Abs.4 nur Anwendung auf einen freiwilligen oder vom Par lament herbeigefiihrten Rilcktritt del'

191 Tempo v. 1. 6. 1978, 36; Expresso v. 3. 6. 1978, 1 u. 6.

192 R. Gortz, Portugals Landwirtschaft vor dem Chaos, Die Welt v. 24. 6. 1978, 13; C. Gennrich, In Portugal weiter Unruhe wegen der Landreform, FAZ Nr.143 v. 8. 7. 1978; Expresso v. 15.7.1978,5.

193 Expresso v. 9. 6. 1978, 6R.

1.4 Tempo v. 6. 7. 1978, 6.

lOS FAZ Nr. 157 v. 25. 7. 1978, 1. 1.6 FAZ Nr. 160 v. 28. 7. 1978, 3.

B. Die Normen der Verfassung und ihre Anwendung

293

Regierung finde, nicht aber auf eine Entlassung der Regierung durch den Prasidenten der Republik!",

Der unmittelbare Eingriff des Prasidenten der Republik in die Ausilbung der Regierungsgewalt war nicht zuletzt durch die Regierungsumbildung vom 26. 3. 19771•8 seit langerern und zuletzt vor allem durch Interventionen in del' AuBenpolitik vorbereitet worden und erfreute sich erheblicher Popularitat" '', Bereits ein Staatsbesuch des Prasidenten in Spanien Ende Mai 1977 war als groBer personlicher Erfolg des Prasidenten gewertet worden. Wahrend die damalige Minderheitsregierung Soares beharrlich die Reformbemilhungen des spanisehen Konigs als "verschleierten Faschismus" angeprangert hatte, war es Eanes gelungen, die seit der Brandschatzung der Spanischen Botschaft 1975200 erheblich gestorten portugiesisch-spanisehen Beziehungen durch die Aushandlung cines neuen Iberischen Paktes"" zu normalisieren. Nachdem die portugiesisch-brasllianischen Beziehungen seit dem Besuch von Soares im Dezember 1977 in Brasilien einen Tiefpunkt erreicht hatten, unternahm Eanes Ende Mali 1978 einen Staatsbesuch in Brasilien, der zu einem geradezu tr iumphalen Erfolg wurde''". Es folgte ein Staatsbesuch in Venezuela, der spilrbare Verbesserungen filr die Aufnahme- und Arbeitsbedingungen portugiesischer Emigranten zur Folge hatte; die Ansprache vor dem venezolanischen Nationalkongrefs am 29.6.1978 anliiBlich der Unterzeichnung verschiedener portugiesisch-venezolanischer Wirtschaftsabkommen fand in Venezuela ein auBerordentlich positives Echo. Am 30. 6. 1978 nahm Eanes am NATO-Gipfel in Washington teil. Mit dem amerikanischen Prasidenten erzielte Eanes eine filr Portugal verhiiltnismiiBig gunstige Ubereinkunft tiber die lang umstrittene Verliingerung des Vertrages tiber den amerikanischen Stiitzpunkt auf den Azoren. Einen weiteren Hohepunkt der auBenpolitischen Initiativen des Prasidenten steHte Anfang Juli das Treffen mit dem angolanischen

197 FAZ Nr.161 v. 29. 7. 1978, 1; eindeutig gegen die von Soares vertretene Verfassungsauslegung sprachen sich aus: M. Duverger, in: Le Monde v. 4. 8. 1978, 1; M. Rebelo de Sousa, in: Expressa v. 29. 7. 1978, 2; s. auch F. R. Allemann, Verworrene Lage in Portugal, KN v. 29. 7.1978,4.

19B Oben zu vorstehender Anm.173: "Quem sao as ham ens do Presidente", in: Tempo v. 30.11. 77, 17; Interview mit H. Granadeiro (Leiter des Prasidialamtes), in: Der Spiegel Nr. 34 v. 21. 8. 78.

199 Eine reprasentative Umf'rage der NORMA in Zus1!mmenarboeit mit.GalIup International vom Oktaber/November 1978 errmttelte 36 10 unemgeschrankte Beftirworter der Entlassung von Soares gegen nur 9 % erklar te Gegner der Entscheidung, s. M. Bacalluiu, Eanes a solucao", 36 f. u. Expressa v. 17.3.1979, 1R ff.

200 Oben Dritter Teil E. II. 4. d) zu Anm. 256.

201 Text in: D. d. R. v. 28. 4. 78 (Supl.), s. auch: Expresso v. 28. 5. 77, 1 f.; Die Welt v. 6. 5. 78, 7.

202 R. Gbrtz, Pr'asiderit Eanes wirbt in Brasilien urn portugiesisches Kapital, Die Welt v. 25. 5. 78, 2.

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4. Teil: Die Verfassung der Hepublik Portugal vom 2. April 1976

Staatsoberhaupt A. Neto dar, das ausgerechnet im ehemals portugiesi- .. schen Guinea-Bissau stattfand und die Grundlage fur eine tiberraschende und neue Phase der Beziehungen Portugais zu seinen ehemaligen Dberseebesitzungen einleitete und Ende 1978 den Absehlufs wichtiger und fiir Portugal aufie rst vorteilhafter Abkommen tiber wirtschaf'tliche, technologische, wissenschaftliche und kulturelle Zusammenarbeit ermoglichte.

Die wachsende Autoritat des Priisidenten gerade wahrend der Amtszeit der parlamentarisch gebildeten und "antiprasidialen" Koalitionsregierung zeigte sich anlafflich der Festansprache des Staatsoberhauptes im Parlament am 25. 4. 1978. Nur mit Miihe gelang es Ministerprasident Soares, seine aufgebrachten Minister nach der Anspraehe des Prasidenten von ihrer spontanen Forderung, die kritisierte Regierung moge sofort ihren Rucktritt einreichen, abzubringent". Der Prasident hatte erklart, daf die Offtziere des ,,25. Aprils" am allermeisten Grund zur Unzufriedenheit hatten, da nach dem Ablauf von 4 J ahren seit der Revolution kein positiver Erfolg ihres Kampfes und ihrer Opfer erkennbar werde; die Treue zum demokratischen Ideal gebiete es, diejenigen Politiker zur Verantwortung zu ziehen, die das Vertrauen des Volkes fiir ihre parteilichen Interessen miBbraucht hatten; weniger die Verfassung, deren baldige Anderung erforderlich sei, noch die, Demokratie an sich seien imstande, die Probleme des Landes zu losen; notwendig sei hingegen, daf endlich die Fahigkeit zum politischen Handeln entwickeIt werde; ihm - dem Prasidenten - sei es einerlei, wer die Regierungsverantwortung trage, ihn interessiere nur, wie und mit welchem Erfolg regiert werde; das Volk lehne weitere demagogische und unerfUllbare Versprechungen ab20'. Die Ansprache des Prfisidenten vom 25. 4. 1978 setzte fur die PSD, fur den Bauernverband, firr die Parteibasis der CDS und fUr das sonst enttauschte und verbitterte Biirgertum ein Signal. Anfang Mai begannen die massiven Protestdemonstrationen gegen die Koalitionsregierung PS - CDS, die schlieBlich den Riicktritt der CDS-

203 Expresso v. 29. 4. 1978, 1 u. IR ff.

204 Tempo v. 27. 4. 1978, 1 ff.; der "Angriff" des Priisidenten yom 25. 4. 1978 mull auch auf dem Hintergrund der Korruptionsskandale vom Februar gesehen werden: Die Verhaftung eines Parteisekretiirs der PS, den Soares kurz zuvor zum Verwaltungsratsvorsitzenden der staatlichen Rundfunk- und Fernsehanstalten gemacht hatte, hatte allgemeine Emporung ausgelost; Edmundo Pedro war auf frischer Tat als Chef eines Waffenhiindler- und Schmugglerringes festgenommen worden (s. oben Dritter Teil E. II. 4. b) Anm. 199). Die PS hatte zu dem Vorgang erkliirt: "E. Pedro war ein grofrer Wtderstaridskampfer gegen den F'aschisrnus, der zehn Jahre in Tarrafal einsail und der in jungster Zeit am antitotalitaren Kampf, der zum 25. November fUhrte, aktiv teilgenommen hat. Die bei ihm angetroffenen Waffen hangen sicher mit dieser schwierigen Zeit des portugiesischen Lebens zusammen." (Expresso v. 14. 1. 1978, 16H).

B. Die Normen der Verfassung und ihre Anwendung

295

Minister am 24. 7. 1978 und damit die Entlassung der Regierung zur Folge hatten.

Mit der gegen den Willen der PS vorgenommenen Entlassung der Regierung am 28. 7. 1978 trat der Prasident aus seiner "Reserve" heraus. In einer knappen Fernsehansprache am 2. 8. 1978 setzte der Prasident den im Parlament vertretenen Parteien eine ultimative Frist von einer Woche, um sich auf eine neue Koalitionsregierung zu einigen, andernfalls werde er eine Priisidialregierung ernennen, die den ausschlieBlichen Auftrag erhalten werde, ein neues Parlamentswahlgesetz auszuarbeiten und die notwendigen technischen Voraussetzungen fur Neuwahlen zu schaffen; allerdings hatten es die im Parlament vertretenen Parteien auch in der Hand, durch den Sturz einer solchen Prasidialregierung sofortige Neuwahlen herbeizufiihren, da er, der Prasident, in einem solchen FaIle das Parlament auflosen werde!".

Die Machtprobe zwischen dem Prasidenten und den im Parlament vertretenen Parteien war damit unvermeidlich geworden. Die realen Moglichkeiten des Prasidenten, die Mehrheitsverhaltnisse durch eine Parlamentsauflosung und vorgezogene Neuwahlen zu seinen Gunsten zu verandern, sollten dabei entscheidend sein.

bb) Das Scheitern der prasidialen Regierungsbildung

a) Die Prasidialregierung Nobre da Costa (28. 8. 1978-21. 11. 1978)

Nach Verstreichen der F'rist zur Bildung einer neuen Koalitionsregierung, die der Prasident der Republik den im Parlament vertretenen Parteien gesetzt hatte, beauftragte der Prasident am 9. 8. 1978 den friiheren Industrie- und Technologieminister in der Minderheitsregierung Soares, den parteilosen Ing. Nobre da Costa, mit der Regierungsbildung, ohne ihn jedoch bereits formell als neuen Ministerprasidenten zu ernennen. Wahrend der Abgeordnete und Verfassungsexperte der CDS, F. Lucas Pires, als Vertreter des rechten Parteifiiigels, die Entscheidung des Prasidenten als "dem fortdauernden revolutionaren ProzeB angemessen" erachtete und die prasidiale Ausrichtung der zukiinftigen Regierung als Voraussetzung fur die notwendige nationale Erneuerungsbewegung nannte'?", protestierten die Sozialisten (PS) aufs heftigste gegen die Entscheidung des Priisidenten, in der sie einen "Anschlag auf

205 FAZ Nr. 165 V. 3. 8. 1978, 1; F AZ Nr. 166 V. 4. 8. 1978, 1 f.; R. Gortz, PortugaIs Prtisiden t zwingt die Parteien zum Handeln, Die Welt V. 3. 8. 1978, 3; Tempo v. 3. 8. 1978, 1 ff.; C. Gennrich, PortugaIs Demokratie vor einer Wende?, FAZ Nr. 179 V. 19. 8.1978, Beilage.

206 F. Lucas Pires, 0 proximo Governo nao devera ser apenas mais urn Governo de evolucao na continuidade, in: Expresso V. 12. 8. 1978, 5R.

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4. Teil: Die Verfassung der RepubUk Portugal vom 2. April 1976

die Demokratie und die Verfassung" sahen, weil sie unter MiBachtung der Mehrhcitsverhaltnisse im Parlament (Art. 190) getroffen worden sei2Q7• Nachdem der Korrespondent der Pravda in Lissabon gegentiber der portugiesischen Presse am 13. 8. 1978 den designierten Ministerprasidenten als "Initiator des Prozesses der kapitalistischen Rtickeroberung" bezeichnet hatte?", sprach sich auch die PCP vehement gegen Nobre da Costa aus. Die Sozialdemokraten (PSD) frohlockten tiber die "klarende Bipolarisierung der Meinungen"!". Als sieh jedoch abzeichnete, daf Nobre da Costa entschlossen war, auch ohne die Mitwirkung der im Parlament vertretenen Parteien eine Regierung von parte:ilosen Technokraten zu bilden, schlossen sich CDS und PSD grundsatzlrch der ablehnenden Haltung der Sozialisten und Kommunisten an. Am 25. 8. gab der neue Ministerprasident die Mitglieder seines Kabinetts bekannt, die am 29. 8. vereidigt wurden?". Die CDS entdeckte in der Kabinettsliste drei angebliche "Freunde der Kommunisten", den Aufsen-, den Arbeits- und den Sozialminister und gab bekannt, daB sie dem Regierungsprogramm im Parlament nicht zustimmen werde'"'. Naehdem die neue Regierung am 8. 9. 1978 ihr neues Regierungsprogramm vorgelegt hatte, erkliirte die PSD, daB sie nur dann nieht gegen das Regierungsprogramm stimmen werde, wenn darin versehiedene Anderungswunsche der Partei berilcksichtigt wiirdent". Am 15. 9. 1978 wurde das Regierungsprogramm von der PS, der CDS, seehs aus der PS ausgetretenen Unabhangigen und von dem Abgeordneten der UDP mit insgesamt 141 Stimmen - der absoluten Mehrheit bei Stimmenthaltungen der PCP und PSD - abgelehnt213• Charakteristisch fUr die offentliche Meinung zur Frage der Regierungsbildung war das minutenlange allgemeine Gelachter, das von

207 C. Gennrich, An Soares kann die Regierungsbildung scheitern, FAZ Nr. 174 v. 14. 8. 1978, 1 f.; ders., Soares spricht von einem antidemokratischen Anschlag, FAZ Nr.175 v. 15. 8. 1978, 1.

208 Tempo v. 17. 8. 1978, 21.

200 Tempo V. 18. 8. 1978, 1 ft.

210 Die neue Regierung bildeten: Verteidigungsminister: Oberstleutnant Firmino Miguel; Staatsminister: Dr. Carlos M. da Costa 'Freitas; Wirtschaftsplanungs- und Finanzminister: Dr. Jose da Silva Lopes; lnnenminister:

Oberst ~n~6nio G. Ribeiro; Justizminister: Dr. Mario Ferreira Bastos Raposo; Auffenrninister : Ing. Carlos J. M. Correa Gago; Minister fur Landwirtschaft und Fischerei: Prof. Apolinario J. B. da Cruz Vaz Portugal; Industrle- und Technologieminister: Ing, Fernando A. dos Santos Martins; Minister fUr AuBenhandel und Fremdenverkehr: Dr. Antonio de Seixas da Costa Leal' Minister fUr Erziehung und Kultur: Prof. Carlos A. Lloyd Braga; Sozialminister:

Dr. Acacio M. P. Magro; Minister fUr Transport und Fernmeldewesen: Ing. Amilcar J. de Gouveia Marques; Minister fUr Worhnungsbau und offentliche Bauten: Ing. Joao O. A. Pina.

211 FAZ Nr. 187 v. 29. 8. 1978, 1 f.

212 Portugals Regierung vor de! Vertrauensabstimmung, NZZ v. 9. 9. 1978. 213 C. Gennrich, Nobre da Costa nur noch geschaftsfuhrender Regierungs-

chef, FAZ Nr. 203 v. 16.9. 1978, 1 f.

B. Die Normen der Verfassung und ihre Anwendung

297

der Zuschauer tribiine im Parlament ausgelost wurde, als der Generalsekretar der Sozialisten, Soares, nach der Abstimmungsniederlage der neuen Regierung erklarte, seine Entscheidung habe nicht etwa auf einem Amtsehrgeiz beruht.

Die gestiirzte Regierung blieb bis zur Ernennung von Prof. Mota Pinto am 2. 11. 1978 geschaftsfiihrend im Amt. Der Prasident, der sieh Zeit mit der Ernennung eines neuen Mlnisterprasidenten lie13 und von seiner urspriinglieh angekimdigten Absicht, sofort das Parlament aufzulosen, Abstand nahm, wies den Machtanspruch der PS zurtick, indem er seine eigene Entscheidungskompetenz hervorhob. Keine Partei habe die Berechtigung von sieh zu behaupten, sie alleine konne das Fortbestehen der Demokratie gewahrleisten: er, der Prasident, entscheide naeh der Verfassung in freiem Ermessen daruber, ob eine eventuelle Parteienkoalition politisch geeignet sei, die den Umstanden nach erforderliche Regierung zu stellerr'", Gestarkt durch das zunehmende politische Selbstbewu13tsein des Prasidenten blieb die geschaftsfiihrende Regierung Nobre da Costa in keiner Weise untatig. Mit Spanien gelang der Abschluf eines fiir die portugiesische Fischereiinduslrie bedeutsamen Fischereiabkommens, mit dem Intern. Wahrungsfonds wurden neue VeI· handlungen au£genommen, ebenso mit der EWG tiber den beabsichtigten Beitritt Portugals. Die gesetzlichen Ausfuhrungsbestimmungen Zu. den wirtschaftliehen Reformgese.tzen vom .Iuli 1977215, die weder die erste Minderheitsregierung noch die naehfolgende Koalitionsregierung hatten verabsehieden konnen, wurden in raseher Folge im Gesetzes- und Verordnungsblatt bekanntgemacht. Der technokratische FleiD der Prasidialregierung erstreckte sich vor aHem auch auf die Agrarreform. Die verzweifelten Proteste der Kommunistischen Partei erwiesen sich als wirkungslos'"; die politischen Verhaltnisse hatten sich drei Jahre nach dem Hohepunkt der portugiesisehen Revolution grundlegend verandert.

Fur die entscheidende Beeinfiussung der weiteren politischen Entwicklung fehlten dem Prasidenten der Republik jedoeh die erforderlichen Kompetenzen, da weder er, noeh seine Regierung, die vom Parlament im Januar 1978 in Angriff genommene und seither bewu13t verzogerte Wahlrechtsreform an sich ziehen konnten. Eine Wahlrechtsreform, die die Bildung parlamentarischer Mehrheiten erleich:tern sollte, war nach dem Sturz der Minderheitsregierung Soares von den Prasidentenbcru-

214 Ansprache v. 22. 9. 1978, Expresso v. 23. 9. 1978, 1 ff.

215 Vgl. die Verweisungen in den hier vorstehenden Anm.174-180 und die Ausf'uhrungen dazu,

216 C. Gennrich, Die Kommunisten sehen den Alentejo als ihren Herrschaftsbereich, FAZ Nr.228 v. 16. 10. 1978; ders., Vorsicht in Lissabon und Harte im Alentejo, FAZ Nr. 233 v. 21. 10. 1978.

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4. Teil: Die Verfassung der Hepublik Portugal vom 2. April 1976

tern, vor allem aber von Verteidigungsminister Oberstleutnant F. Miguel gefordert worden. Wegen der Notwendigkeit, das Wahlrecht dem Erfordernis der in Art. 151 festgelegten Hochstzahl von 250 Abgeordneten, wovon Art. 298 Abs. 2 lediglich fiir die Wahl des ersten Parlaments cine Ausnahme zugelassen hatte, anzupassen, war die Wahlrechtsdiskussion vom Parlament aufgegriffen worden?".

Angesichts der vom Prasidenten angedrohten Parlamentsauflosung hatten die Fraktionen im Parlament bereits im August 1978 entsprechende Gesetzesentwlirfe eingebracht/". Der politisch-taktisch und im Rahmen der Wahlrechtsbestimmungen der Verfassung (Art. 290 Buchstabe h), Art. 48 Abs.2 und Art. 116 Abs. 5) optimale Entwurf war von der PSD vorgelegt worden. Der Entwurf sah eine Beibehaltung des wahlkreisgebundenen Verhaltniswahlrechts vor, bei Bildung gleichmiifiig wahlerstarker Wahlkreise, deren konkrete Zuschneidung durch Gesetzesverordnung der Regierung erfolgen sollte. Die Parteifiihrung der PSD war sich mit dem Prasidenten und "seinen" Ministern dariiber einig, daJ3 zuklinftig flir jeden Wahlkreis nicht mehr als vier Mandate zu vergeben sein solltenv". Hierdurch sollte kleineren Parteien mit weniger als ca. 8 "I» der Stimmen die Erzielung eines Mandats in der Regel unmoglich gemacht werden'", Die Chancen fur eine Verabschiedung des PSD-Entwurfs wurden im September 1978 zunachst als gut eingesehatzt, weil prominente Sozialistenflihrer des rechten Parteifiligels, wie der frtihere AuJ3enminister Medeiros Ferreira, der frUhere Minister fiir Landwirtschaft und Fischerei, Antonio Barreto, und der friihere Finanzminister Medina Carreira aus der Partei ausgetreten wa.ren und ihre Absicht bekundeten, den pragmatischen Entwurf der PSD zu unterstlitzen!".

Die Verabschiedung des PSD-Entwurfs scheiterte letztlich daran, daJ3 das Zentrum (CDS) ihm die Unterstiitzung versagte, Da die CDS bereits

217 Die Aktualisierung der gesetzlichen Grundlagen fiir die Wahlerrezensierung erwies sich als problemlos, das entsprechende Gesetz, die Lei Nr. 69/ 78 vom 3. 11. 1978 wurde vom Parlament am 22. 9. 1978 verabschiedet.

218 Ubersicht in Tempo v. 7. 9. 1978, 16.

219 Korrespondenz des Verf. mit Korvettenkapitan Luis Costa Correia, der bis 1977 Direktor des "Technischen Sekretariats flir Politische Fragen und 'Wahlen (STAPE) war und 1978 zu den militarischen Beratern des Prasidenten gehiirte.

220 Kaltefieiter, Erfahrungen mit der Anwendung von Simulationstechniken zur Analyse von Wahlverfahren. in: Jahrbuch Verfassung und Verfassungswirklichkeit 1972 Teil2, 122 ff. (129).

221 A. Barreto, Partidos receosos fazem uma democracia receosa, Tempo v. 7.9. 1978, 17; ders., Defendi dentro do Partido e do Governo uma Aproxima<;:ao entre 0 PS e 0 PSD, Expresso v. 21. 10. 1978, 1R ff.; zu den Parteiaustritten aus der PS vgl. C. Gennrich, Mesquita verlafit Sozialistische Partei, FAZ Nr.243 v. 2. 11. 1978; s. auch die hier vorstehede Anm.151.

B. Die Normen der Verfassung und ihre Anwendung

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1976 in nur wenigen Wahlkreisen im Norden mehr als 10 '% der Stirnmen erhalten hatte und zudem bei verschiedenen kommunalen Nachwahlen im Herbst 1978 erhebliche Stimmenverluste hatte hinnehmen mtissen?", war fiir sie die Verhinderung des PSD-Entwurfs eine Uberlebensfrage. Die CDS legte daher einen eigenen Entwurf cines personalisierten Verhaltniswahlrechts ohne Sperrklausel vor; in einer nicht wahlkreisgebundenen Verhaltniswahl (ein einziger landesweiter Wahlkreis) soUte die Sitzverteilung im Parlament ermittelt werden, wobei die einzelnen Mandate jedoch zunaehst an in einem zweiten Wahlgang zu wahlende -Direktkandidaten vergeben werden sollten. Da der Entwurf dariiber hinaus Wahlzwang vorsah, sprach gegen ihn nicht nur seine geringe Funktionalrtat, sondern auch eine Unvereinbarkeit mit den in der Verfassung festgelegten Wahlrechtsgrundsatzen. Mit der fiir die portugiesischen Zentrumsdemokraten charakteristischen Konsequenz beharrte die CDS jedoch darauf, alleine den "richtigen" Entwurf vorgelegt zu haben, so daJ3 jeder Versuch zur Majorisierung des PSD-Entwurfs zum Scheitern verurteilt war. In der Sondersitzung des Parlaments vom 2. 10. 1978 konnte der Entwurf der Sozialisten (PS), der keinerlei struktureUe Abweichung gegeniiber dem Wahlrecht von 1975223 vorsah, mit den Stimmen der PCP verabschiedet werden.

Die Verabschiedung des sozialistischen Wahlgesetzes wies den politischen Fiihrungsanspruch des Prasidenten der Republik zuruek, da es ihm die Moglichkeit nehmen sollte, durch eine Parlamentsauf'losung und anschlieJ3ende Neuwahlen seine eigene, "prasidiale" Mehrheit auf die Zusammensetzung des Parlaments zu erstrecken. Die Absicht des Prasidenten, die er vor der Ernennung des Prasidialkabinetts Nobre da Costa angekiindigt hatte, bei Mehrheltsunfahigkeit des Parlaments mit Hilfe einer Prasidialregierung die notwendigen Wahlrechtsanderungen durchzufiihren, die nach Parlamentsauflosung es ermogliehen wiirden, die Kongruenz zwischen parlamentarischer und prasidialer Mehrheit und damit die "Losung der poliitschen Krise" herzustellen!", war gescheitert. Ein politischer Riickzug des Prasidenten mit der schrittweisen Wiederaufgabe seiner in Anspruch genommenen Reservekompetenz erschien nunmehr unvermeidlich.

/3) Die Prasidialregierung Mota Pinto (21. 11. 1978-31. 7. 1979)

De r parteilose Prof. Mota Pinto225 wurde am 25. 10. 1978 vom Prasidenten mit der Bildung einer neuen Regierung beauftragt, nachdem

222 Zu den Nachwahlen vgl. u. zu der nachstehenden Anm. 233. 223 Dazu oben Driter Teil E. II. 1.

22. Vgl die hier vorstehende Anm. 205.

225 Vgl. zu der hier vorstehenden Anm. 172.

300 4. 'I'eil: Die Verfassung der Republik Portugal vom 2. April 1976

verschiedene Versuche zur Bildung einer Koalitionsregierung gescheitert waren und der Prasident sich weiterhin geweigert hatte, seine Zustimmung zu einer Allparteienregierung zu geben. Die Beauftragung Mota Pintos mit der Regierungsbildung wurde zunachst von allen Parteien mit Ausnahme der PCP begriiBt. Nach dem Willen des Prasidanten sollte die neue Regierung namlieh nicht mehr wie das erste Prasidialkabinett eine Ubergangslosung zur Erm6glichung vorgezogener Neuwahlen darstellen, sondern den Weg zu einer schrittweisen parlamentarischen Konsensbildung er6ffnen, die es gestatten sollte, den Zeitraum bis zum Ablauf der Legislaturperdode 1980 zu iiberbriick:en; Mota Pinto sollte von vornherein der Gewinnung einer parlamentarischen Unterstutzung erste Prioritat emraumcrr'". Bereits die Tatsache, daf der Prasident nicht erneut Nobre da Costa mit der Regierungsbildung beauftragt hatte, wurde als Einlenken und als Zugestiindnis an die Sozialisten und an das Zentrum gewertet, die in der Ernennung des ersten Prasidialkabinetts Nobre da Costa eine offene Kampfansage gesehen hatten. DaB der Prasident damit seine politische Autoritat in Frage stelIte, zeigte die Perzeption seiner Entscheidung in der 6ffentlichen Mcinung:

Wiihrend die Entlassung von Ministerprasident Soares als Chef der Koalitionsregierung im Juli 1978 noch von 36 '0/0 der Wahlberechtigten als "sehr gut" oder "gut" eingeschiitzt worden war und nur 9 '0/0 diese Entscheidung filr "schlecht" oder "sehr schlecht" hielten, erzielte die Ernennung von Mota Pinto nurmehr eine 29 Ofoige uneingeschriinkte Zustimmung und eine 11 Ofoige uneingeschrankte Ablehnung?". Gleichzeitig erkliirten aber 41 Ofo der Befragten, daB sie eine Intervention des Prasidenten der Republik, die iiber eine bloBe Ernennung und Entlassung von Ministerprasidenten hinausgehe, fur unbedingt erforderlich hielten228•

Mit dem erkliirten neuen Selbstverstandnis des Prasidenten als "Schiedsrichter" im parlamentarischen Konflikt war das Schicksal der neuen Regierung vorgezeichnet'?". In dem am 22 11. 1978 vereidigten Kabinett konnten sich das Zentrum und die Sozialisten eine nicht unerhebliche Beteiligung auf der Ebene der Staatssekretiire .und Unterstaatssekretiire sichern; Prof. Jacinto Nunes, bisheriger Vizegouverneur der portugiesischen Staatsbank und portugiesischer Delegierter beim Weltwiihrungsfonds und bei der Weltbank, war als stellvertretender Mi-

22. ErkHirung des Praaidcrrten der Republik vom 25. 10. 1973, Tempo v.

26. 10. 1978, 1. u. 4.

227 M. Bacalluiu, Eanes a solucao?; 36 ff. 228 Ders., ebd., 49.

22. C. Gennrich, Fortsetzung der Politik Nobre da Costas, FAZ Nr.247 v.

7. 11. 1978, 6; ders. Portugal in der Dauerkrise - Das "Licht am Ende des Tunnels fiackert in der Ferne", FAZ Nr. 260 v. 23. 11. 1978.

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B. Die Norrnen der Verfassung und ihre Anwendung

301

nisterpriisident und als "Superminister" fiir die Ressorts der Wirtschaftspolitik, der Finanzen, der Wirtschaftsplanung und der europaischen Integration zwar kein Mitglied der PS, wurde aber allgemein den Sozialisten zugerechnet. Fur die PSD war Rechtsanwalt Proenca de Carvalho als Informationsminister in das neue Kabinett aufgenommen worden; der Ministerpriisident Mota Pinto selbst wurde als der PSD, der er als Abgeordneter in der Verfassungsgebenden Versammlung angehort hatte, nahestehend cingeschatztr'". Trotz der vermuteten und tatsachlichen Parteiaffinitiiten der verschiedenen Regierungsmitglieder verftigte die neue Regierung iiber eine nur unsichere parlamentarische Unterstiitzung, was auf das Fehlen von Koalitionsabsprachen zuruckzufiihren war und sich bereits wahrend der Debatte tiber das Regierungsprogramm vom 5.-12. 12. 1978 auswirkte. Die PS entschied sich fiir eine "wachsame Opposition" und ihr Generalsekretar Soares erkliirte, die neue Regierung sei die konservativste, die in Portugal seit dem 25.4. 1974 gebildet worden sei23'. Als die PCP, die mit iiuBerster Heftigkeit die neue Regierung ablehnte, im Parlament einen Antrag auf Ablehnung des Regierungsprogramms gem. Art. 166 Buchstabe a) in Verbindung mit Art. 195 der Verfassung einbrachte, konnte sich die PS-Fraktion nicht dazu durchringen, gegen den Antrag zu stimmen, so daB der Antrag bei Stimmenthaltung der PS lediglich mit den Stimmen der PSD und der CDS zuriick:gewiesen wurde!",

Das weitere parlamentarische Schick:sal der Regierung Mota Pinto hing vor allem von wahltaktischen Uberlegungen der irn Parlament vertretenen Parteien abo Wiihrend die PCP und die PSD bereits vor der Bildung der neuen Regierung auf vorgezogene Neuwahlen gedrangt

230 Die Regierung Mota Pinto bildeten auI3er Prof. Manuel Jacinto Nunes; Verteidigungsminister: Oberstleutnant Jose A. Loureiro dos Santos; Staatsminister: Dr. Alvaro P. d. S. Leal Monjardino; Innenminister: Oberst Antonio Goncalvez Ribeiro; Justizminister: Prof. Eduardo H. da Silva Correira; AuI3enminister: .Joao C. L. C. de Freitas Cruz; Landwirtschafts- und Fischereiminister: Prof. Apol inar io J. B. da Cruz Vaz Portugal; Industria- und Technologieminister: lng. Alvaro R. de P. Bissaia Barreto; Aufienhandelsund Fremdenverkehrsminister: Dr. Abel P. Repolho Correia; Arbeitsminister:

Dr. Eusebio Marques de Carvalho; Erziehungs- und Wissenschaftsminister:

Prof. Luis F. Valente de Oliveira; Sozialminister: Dr. Acacio M. Pereira Magro; Verkehrs- und Fernmeldeminister: Irig, Jose R. Marques da Costa; Minister fUr Wohnungsbau und offentliche Bauten: Irig. .Iofio O. Almeida Pina; lnformationsminister: Dr. Daniel Proenca de Carvalho. Zur friiheren Rolle Mota Pinto's vgl, oben zu der hier vorstehenden Anm. 172 mit weiterer Rtickverweisung.

23' Die Welt v. 23. 11. 1978, 7.

232 Das Regierungsprogramm sah vor allern wirtschaf'ts- und finanzpolitische MaI3nahmen vor sowie die uneingeschrankto Fortsetzung der von A. Barreto begonnenen Agrarpolitik (s. oben zu der hier vorstehenden Anm. 176 mit weiterer Riickverweisung).

302 4. Teil: Die Verfassung der Republik Portugal Yom 2. April 1976

hatten, in denen sie sieh gute Chancen ausrechnen konnten, versuchten CDS und PS vorgezogene Neuwahlen mit allen Mitteln zu verhindern. Dementsprechend verweigerte die PSD der Regierung bereits kurz nach dem Durchgang des Regierungsprogramms im Parlament die Unterstiitzung, wiihrend die PS bemiiht war, eine erneute Regierungsbeteiligung ihrer Partei unter Umgehung vorgezogener Neuwahlen zu erreichen. Die PCP unterstiitzte jegliche nur erdenkliche Obstruktion gegen die Regierungspolitik. Die CDS, in der seit ihrem 3. Parteitag am 18. und 19. 10. 1978 der rechte Parteiflugel durch Wahl des jungen Abgeordneten Lucas Pires zum stellvertretenden Parteiprasidenten entscheidend an Bedeutung gewonnen hatte, unterstiitzte die neue Regierung im Hinblick auf die von Mota Pinto angestrebte Bildung einer konservativen Prasidialpartei nach dem Vorbild der franzosischen UDF, an die die CDS den rechtzeitigen AnschluB nicht versaumen wollte.

Zuruckzufuhren waren die Parteistrategien auf die Ergebnisse verschiedener kommunaler Nachwahlen, die von September bis November 1978 stattgefunden hatten. Die erste der bedeutenderen Nachwahlen im nordostportugiesischen Bezirk Mirandela am 10. 9. 1978 hatte bei einer Wahlbeteiligung von nur 39-45 Ufo fiir die PSD und die PCP einen entscheidenden Wahlsieg ergeben, wahrend die PS und die CDS erhebliche Verluste hinnehmen mufiten. In der Stadt Mirandela konnte sich die PSD von 26,3 Ufo bei der Parlamentswahl1976 auf 36,6 ~/o verbessern, die PCP sogar von 7,6 Ofo auf 27,4 Ufo. Der Stimmanteil der PS ging zuruck von 40,2 % auf 19,0 ~/o; der Stimmanteil der CDS ging zuruek von 17,3 % auf 14,60/0233•

Am 19. 1. 1978 hatten in der Provinzhauptstadt des Alentejo, in Evora, ebenfalls Nachwahlen fiir die kommunalen Vertretungskorpersehaften stattgefunden und eine gleichlaufende Tendenz erkennen lassen. Die Wahlbeteiligung ging bei 36985 eingeschriebenen Wahl ern von 87,6 Ufo bei den Parlamentswahlen 1976 auf nunmehr 64,4 "l» zuriick. Die PCP erhohte ihren Stimmanteil von 39,7 Ufo der fur die Parlamentswahlen 1976 abgegebenen Stimmen auf nunmehr 53,09 "l«; die PS:Q.konnte ihren Stimmanteil im Vergleich der Parlamentswahl 1976 mit der kommunalen Nachwahl 1978 von 10,2 Ufo auf 21,5 Ofo erhohen. Die PS und die CDS muBten wiederum erhebliche Verluste hinnehmen; der Stimmanteil der PS ging von 31,9 % auf 17,22 % zuruck, der Stimmanteil der CDS ging von 9,6 % auf 5,3 o zuruck. Bemerkenswert dabei war das Verhiiltnis der absoluten Stimmanteile:

233 Expresso v. 16. 9. 1978, 5R, s. auch C. Gennrich, PortugaIs Sozialisten und Kommunisten gegen das Kabinett Nobre da Costa, FAZ Nr. 199 v. 12. 9. 1978, 2.

B. Die Normen der Verfassung und ihre Anwendung 303
25.4.75 25.4.76 12.12.76 19. 1. 78
PS 13834 10341 8991 4101
PCP 11 039 12863 11258 12645
PSD 2839 3317 2976 5115
CDS 1545 3142 1767 1268
En thal tungen 2346 4588 9846 13170 Lediglich der absolute Stimmanteil der PCP war annahernd gleichgeblieben, er hatte sich gegenuber der Parlamentswahl 1976 nur um 218 Stimmen verringert. Der absolute Stimmanteil der PSD hatte sich nahezu verdoppelt; die PS und CDS hatten tiber die Halite ihrer Wahler verloren. Wie schon in Mirandela wirkte sich der Ruckgang der Wahlbeteiligung vor allem zu Gunsten der PCP aus, da ihre Wahler weiterhin uneingeschrankt mobilisierbar geblieben waren. Die Perzeption der CDS als oppositionelle Alternative war weitgehend verlorengegangen, Die PS schlieBlich war ein Opfer der zunehmenden Polarisierungstendenz geworden=', Da sich die in Mirandela und Evora erkennbar gewordene Tendenz in weiteren kommunalen Nachwahlen bestatigt hatte, konnten die im Parlament vertretenen Parteien verrninftigerweise nur die oben aufgezeigten Strategien verfolgen. Fur Soares, den Generalsekretar der PS, war dabei der Handlungsspielraum zusiitzlich eingesehrankt durch den Austritt eines groBen Teils des rechten Parteifitigels aus der Partef'",

Bei der Verabschiedung des neuen Parlamentswahlgesetzes durch die Versammlung der Republik in ihrer Sitzung vom 2. 10. 1978 hatte zwar die PS mit der Unterstiitzung der PCP das alte Verhaltniswahlsystem erneut durchsetzen konnen2S". Dem Prasidenten der Republik gelang es jedoch, zunachst das Inkrafttreten des fUr die PS gunstigen Wahlrechts aufzuhalten. DasWahlgesetz der Sozialisten gestattete u. a. die Ausiibung des Wahlrechts durch bevollmachtigte Dritte, gewahrte lediglich den Angehorigen der Streitkrafte die Moglichkeit zur Briefwahl und sah fUr diejenigen Wahler, die sich der Stimme enthielten, den Verlust des aktiven und passiven Wahlrechts in der jeweils nachfolgenden Wahl vor. Der damit unternommene Versuch der Sozialisten, die fur sie und die PCP als gunstig vermutete Verminderung der Wahlbeteiligung zu

23' Zum Wahlergebnis s. Tempo v. 23. 11. 1978, 6; Expreso v. 25. 11. 1978, lR ff.; C. Gennrich, Absolute Mehrheit ffir die Kommunisten bei einer Wahl im Alentejo, FAZ Nr. 259 v. 21. 11. 1978,5.

235 Vgl. zu den hier vorstehenden Anm. 151 u. 221. 2S6 Soeben zu vorstehender Anm. 223.

304

4. Teil: Die Verfassung der Republik Portugal Yom 2. April 1976

fordern und festzuschreiben, war bereits in dem zuvor verabschiedeten Gesetz uber die Wahlerregistrterungt" durch die Bestimmung erkennbar geworden, wonach die Wahlerregistrierung ausschlieBlich am Geburtsort zu erfolgen hatte und damit flir viele Portugiesen mit erheblichen Erschwernissen verbunden worden war. Hinsichtlich des Wahlrechts selbst lagen die verfassungsrechtlichen Bedenken auf der Hand. Der Prasident del' Republik ersuchte den Revolutionsrat ausdrueklich zur Vornahme der praventiven Normenkontrolle gem. Art. 277. Anfang Dezember 1978 votierte der VerfassungsausschuB einstimmig fur die Verfassungswidrigkeit des sozialistischen Wahlgesetaes'?". Der Revolutionsrat folgte mit seiner EntschlieBung yom 13. 12. 1978 dem Votum des Verfassungsausschussesi", so daB der Prasident der Republik von seinem Vetorecht gem. Art. 278 Abs. 1 Gebrauch machen konnte. Das Veto des Prasidenten gem. Art. 278 Abs. 2 konnte nur mit einer Mehrheit von 213 der anwesenden Abgeordneten zurlickgewiesen werden. Damit stand die Entscheidung tiber das neue Wahlrecht und iiber die zuklinftige Zusammensetzung der Versammlung der Republik erneut uneingeschrankt zur Disposition. Da der Prasident sein Vetorecht am 16. 12., drei Tage nach der Annahme des Programms der neuen Regierung Mota Pinto, ausubter", wurde nunmehr das parlamentarische Schicksal der neuen Regierung Teil des Kampfes urn das neue Wahlgesetz.

Mota Pinto wehrte sich dagegen, daB seine Regierung vom Parlament lediglich als Auslosungsfaktor fur zu provozierende oder nicht zu provozierende vorgezogene Neuwahlen angesehen wurde. Verbunden mit ciner heftigen antikommunistischen Polemik kiindigte Mota Pinto in einer Fernsehansprache vom 22. 1. 1979 ein hartes Vorgehen in den Anwendungsgebieten der Agrarreform sowie Steuererhohungen und SparmaBnahmen zur Inflationsbekampfung und zur Stabilisierung del' Zahlungsbilanz an. Die Rede, die von den im Parlament vertretenen Parteien als Kampfansage empfunden wurde und von Beobachtern als "Machtergreifungsrede" charakterisiert wurdei", lieB keinen Zweifel

237 Lei Nr.72/78 v. 28. 12. 1978, D. d. R. Nr.297 (Supl.)" - im Parlamnet in der Sitzung vom 29. 8. 1978 beschlossen.

"

238 Expresso v. 7. 12. 1978, 1, und Expresso v. 6. 1. 1979, 3; neben den aufge-

fiihrten restriktiven Bestimmungen fiihrte eine weitere Regelung des neuen Wahlgesetzes zur ErkIarung der Verfassungswidrigkeit; gem. Art. 5 Abs. 1 Buchstabe d) sollten diejenigen Personen nicht wahlbar sein, die "erwiesenermaBen wahrend der letzten 4 Jahre Mitglied einer faschistischen Organisation" waren (vgl. Art. 46 Abs.4 der Verfassung und oben Vierter Teil B. II. 2. Anm.28). Der VerfassungsauschuB sah hierin eine unzulassigo Ausweitung der Ausnahmevorschrift in Art. 308 der Verfassung.

23. Resolucao Nr. 238/78 in D. d. G. Nr. 292 v. 21. 12. 1978. 240 D. d. A. R. Ia Serie, Nr. 19 v. 20. 12. 1978, 637.

241 Tempo v. 25. 1. 1979, 17; Tempo v. 1. 2. 1979, 1 ff.; J. Lac;uo, 0 discurso corporativo do Governo Mota Pinto, Tempo v. 8. 2. 1979, 9; D. Amaral, Prof. Mota Pinto, que Discurso e 0 seu?, Expresso v. 27. 1. 1979.

B. Die Normen der Verfassung und ihre Anwendung

305

daran, daB der Ministcrprasident die Absicht hatte, bei eventuellen Parlamentsneuwahlen das bestehende Parteiensystem mit Hilfe einer vom Prasidenten der Republik anzufiihrenden "nationalen Bewegung" zu unterlaufen. Mit einer Erklarung vom 1. 3. 1979 gab die PSD daraufhin ihre neue "Vorwartsstrategie" bekannf'", Ultimativ forderte sie den Prasidenten der Republik Eanes auf, bis zum Juni 1979 das Parlament aufzulosen und Neuwahlen auszuschreiben. Die vorgezogenen Parlamentswahlen sollten mit einem Referendum verbunden werden, welches dem neu zu wahlenden Parlament verfassungsgebende Gewalt zur Total revision der Verfassung verleihen sollte. Das Referendum sollte es weiterhin ermoglichen, die Vorschrift in Art. 299 Abs.2 zu umgehen, wonach durch vorgezogene N euwahlen keine neue Legislaturperiode eingeleitet wird?". Andernfalls, klindigte die PSD an, wiirde sie dem Prasidenten Eanes in Zukunft und insbesondere bei seiner eventuellen Wiederwahl 1980 jegliche Unterstiitzung versagen; die gegenwartige Politik des Prasidenten lasse eine zunehmende Militarisierung Portugais befUrchten.

Die PS schloB sich auf ihrem 3. Parteitag am 1.-3. 3. 1979 dem harten Oppositionskurs del' PSD an, wenn auch aus unterschiedlichen Beweggriinden; Soares .kimdigte die Einbringung eines MiBtrauensvotums im Parlament an. Am 8. 3. 1979 trat daraufhin ein Mitglied des Revolutionsrates, Oberst Pezarat Correia, ein Vertreter des linken FIiigels im Revolutionsrat, an die Offentlichkeit und deckte eine angebliche Versehworung des Prasidenten der Republik mit Mota Pinto und seinem Minister fiir Landwirtschaft und Fischerei, Vaz Portugal, auf, die die cndgiiltige Zerschlagung der Agrarreform zum Inhalt haben sollte. Tatsachlieh hatte der Prasident der Republik mit dem Ministerprasidenten und dem Minister fur Landwirtschaft und Fischerei einen prazisen Zeitplan fur die endgiiltige Riickgabe samtlicher illegal besetzter Landcreien und einzuraumender "Reserven" (vgl. oben S. 246 und 129) vereinbart und einen personlichen Beauftragten an das Ministerium fur Landwirtschaft und Fischerei abgeordnet, der libel' die Einhaltung des Zeitplanes wachen sollte. Am 16. 3. reichte daraufhin ein den Sozialisten zugerechneter Staatssekretar im Ministerium fiir Landwirtschaft und Fischerei, Ferreira do Amaral, aus Protest seinen Riicktritt ein. Zuvor war bekannt geworden, daB in verschiedenen Regionalbliros des Ministeriums

242 Tempo v. 1. 3. 1979, 1 ff.

243 Gem. Art. 174 Abs.3 handelt es sich bei einer Parlamentsneuwahl in der letzten legislativen Sitzungsperiode urn eine echte vorgezogene Parlamentswahl, wahrend Neuwahlen in friiheren Sitzungsperioden gem. Art. 174 Abs.2 lediglich die Bedeutung von Zwischen-Neuwahlen ("eleiQao intercalar") haben. Art. 174 Abs.3 wird jedoch durch Art. 299 Abs.2 fUr die I. Legislaturperiode ausdriicklich ausgeschlossen. Die schlie13lich am 2. 12. 1979 durchgefiihrte Neuwahl ist daher als Parlamentszwischenwahl zu charakterisieren.

20 Thomashausen

306 4. Teil: Die Verfassung der Republik Portugal vom 2. April 1976

fur Landwirtschaft und Fischerei Antriige von enteigneten Landeigentiimern auf Einriiumung von "Reserven", die fur den Nachweis der Einhaltung von Fristen von Bedeutung waren, vernichtet worden waren. In gewisser Weise vergleichbar mit den Ereiguissen im Spatsommer J 975 sollte der Machtkampf zwischen den rivalisierenden Machtgruppen noch wesentlich schiirfere Formen annehmen.

Am 22.3.1979 wurde der von der Regierung vorgelegte Staatshaushalt und Wirtschaftsplan fUr das laufende Jahr vom Parlament abgelehnt. Fur das Haushaltsgesetz stimmten die anwesenden Abgeordneten cler CDS, 5 Abgeordnete der PSD und der aus der PS ausgetretene, fruhere Parlamentsprasident Vasco da Gama Fernandes', zusammen 43 Abgeordnete; gegen die Vorlage stimmten 39 anwesende Abgeordnete der PCP, der Abgeordnete der UDP und die 5 unabhangigen Abgeordneten der PS, die als Vertreter des iiuBersten linken Parteifliigels im November 1976 aus der Partei ausgetreten waren (siehe oben S.284). Die iibrigen Abgeordneten enthielten sich der Stimme, was hinsichtlich der PSD auf eine unerwartete und in letzter Minute gefiillte Entscheidung des Parteipriisidenten Sa Carneiro zuruckzufiihren war. Die ausschliefflich wahltaktisch begriindete Entscheidung Sa Carneiros war von 5 Abgeordneten, die fur das Haushaltsgesetz stimmten, und von weiteren 41 Abgeordneten, die unter Protest das Plenum verlieBen, nicht befolgt worden. 37 der insgesamt 73 Abgeordneten der PSD traten nach der Abstimmung und nachdem der Parteivorstand die Entscheidung Sa Carneiros bestiitigte, am 5. 4. 1979 aus der Partei aus und bildeten eine weitere fraktionslose Gruppe von Unabhangigen ill Parlament. Die Gesetzesvorlage der Regierung beziiglich des Wirtschaftsplanes fur 1979 wurde am 22. 3. ebenfalls abgelehnt, die Abgeordneten der PS, der PCP und der Abgeordnete der UDP sowie die 5 unabhiingigen Dissidenten der PS stimmten mit 135 Stimmen dagegen, dafiir stimmten 40 Abgeordnete der CDS. Die anwesenden 30 Abgeordneten der PSD enthielten sich der Stimme'",

Nach der Abstimmungsniederlage im Parlament 'reichte der steHvertretende Ministerprasident, Wirtschaftsplanungs- und F'inanzminister Jacinto Nunes, seinen Rilcktritt ein, erkIarte sich jedoch auf Driingen des Priisidenten der Republik bereit, seine Ministerien geschaftsfiihrend weiter zu fiihren. Die CDS hatte sich zu eindeutig mit dem "Projekt Mota Pinto" verbunden, als daB es ihr noch moglich gewesen wiire, das "sinkende Schiff" zu verlassen. Fiir die nunmehr gespaltene PSD war die Frage der vorgezogenen Neuwahlen zur Dberlebensfrage geworden, nur bei deren moglichst kurzfristiger Durchfuhrung konnte sie hoffen, die Wahlkreise der 37 ausgetretenen Dissidenten mit eigenen Kandida-

244 D. d. A. R. Ia Serle Nr. 42 v. 23. 3. 1979, 1514.

B. Die Normen der Verfassung und ihre Anwendung

307

ten zu besetzen. Die PS hingegen sah ihre Chance in den 37 ehemaligen PSD-Abgeordneten, mit deren Hilfe sie numerisch tiber eine absolute Mehrheit im Parlament wiirde verfligen konnen. Voraussetzung Iiir die Aktivierung dieser eventuellen Mehrheit war jedoch in jedem FaIle der Sturz der Regierung und damit verbunden moglicherweise ein Riicktritt des Prasidenten der Republik.

Aus der somit gegebenen parteipolitischen Interessenlage erkHirte sieh die reibungslose Verabsehiedung eines neu eingebrachten Parlamentswahlgesetzes in der Sitzung der Versammlung der Republik vom 4.4. 1979. Ein weiterer Aufsehub erschien allen Fraktionen als gefahrlich, so daf der urspriingliche Entwurf der PS unter Abanderung der vom Verfassungsausschuf geriigten Bestimmungen als neues Gesetz gebilligt wurde. Lediglich die CDS versagte hinsichtlich einiger Einzelvorschriften ihre Zustimmung. Mit der Verabschiedung des neuen, bzw. alten Wahlrechts, das am 16.5.1979 in Kraft traf'", stand fest, daf infolge unvermindert grofier Wahlkreise mit durchschnittlich mehr als 10 Mandaten pro Wahlkreis auch eventuell geringe Stimmenanteile der CDS in den meisten Landesteilen und die wenigen Prozente der PCP im Norden nicht verloren gehen wiirden, sondern sich unvermindert in Parlamentssitzen niederschlagen konnten. Dies erschien del' PS die sicherste Gewahr dafur, daf sie auch im Fane groBerer Stimmenverluste weiterhin im Parlament ihre Schliisselposition wiirde beibehalten konnen, die darin bestand, daB sich ohne ihre Stimmen lediglieh rechnerisch aber nicht tatsaehlich eine Mehrheit aus PCP, PSD und CDS bilden konnte. Die Schwachung der PSD durch den Austritt von iiber der Halfte ihrer Abgeordneten aus der Partei gab der PS zusatzliche Hoffnungen. Selbst bei einer nicht auszuschliefienden hoheren Wahlbeteiligung bei Iandesweiten Parlamentsneuwahlenund einer denkbaren Wahlkoalition der geschwiichten 'PSD mit der verunsicherten CDS erschien del' PS ein Sturz del' Regierung mit anschlieBender Neuwahl des Parlaments als ein kalkulierbares Risiko.

Demzufolge leitete die PS eine Phase del' "destruktiven Opposition" gegen die Regierung ein, wobei sie sich vor allem der Hilfe der PCP badiente. Die erste, VOl' allem auf den Prasidenten Eanes abzielende Provokation bestand im Aufgreifen der auch 1979 noch offenen Frage der disziplinarischen und strafrechtlichen Verantwortlichkeiten wegen del' 1974 und 1975 von den "revolutionaren" Offizieren und Soldaten verilbten Delikte!". Am 24. 4. 1979 verabschiedete die Versammlung der Republik mit den Stimmen der Sozialisten und Kommunisten ein allge-

245 Lei Nr.14/79 v. 16. 5. 1979, vgl. auch zu der hier vorstehenden Anm. 236. 246 Vgl. oben Dritter Teil C. I. 4. Anm, 30, 5. b) Anm. 57 u. II. 3. Anm. 111, sowie Dritter Teil E. II. 3. b).

20'

308

4. Teil: Die Verfassung del' Republik Portugal vorn 2. April 1976

meines Amnestiegesetz, von dem samtliche von Angehi:irigen der Streitkrafte seit dem 25. 4. 1974 mi:iglicherweise begangenen disziplinarischen oder strafrechtlichen Delikte erfaBt wurden, glcichgiiltig, ob sie bereits zu Strafausspruchen oder Verfahrenseri:iffnungen gefUhrt hatten oder noch nicht ermittelt waren. Gleichzeitig kiindigte die PS ein Gesetz zur Anderung des Agrarreformgesetzes von 1977 an, durch das die weitere TIlickgabe von Landereien und Einraumung von Reserven erschwert und zum Tell unmi:iglich gemacht werden sollte.

Der Prasident der Republik reagierte zunaehst in seiner Ansprache zum 5. Jahrestag des 25. April 1974 im Parlament mit unverhohlener Kritik am portugiesischen Parlamentarismus und erklarte, daB er gegentiber den tiber 61 ij/o Wahlern, die ihm sein Amt verliehen hatten, verpfiichtet sei, ein konkretes Aktionsprogramm auszuarbeiten, das den innenpolitisch erforderlichen Konsens aller Demokraten und Portugiesen bewirken ki:inne; er sei sich dabei der Gefahr bewuBt, daf sein kiinftig aktiveres Eingreifen in die Innenpolitik von spateren Prasidenten als Prazedenzfall angesehen werden ki:inne, er sehe jedoch keinen anderen Ausweg?". Sa Carneiro, Prasident del' PSD, kommentierte die Erklarungen des Prasidenten del' Republik als "militaristischer Prasidentialismus in vorgerticktem Stadium" und M. Soares, Generalsekretar der PS, unterstellte dem Prasidenten Eanes "superprasidialistische und verfassungswidrige Absichten", die die Zukunft der Demokratie in Portugal auf das ernsteste gefahrdeten. Del' Prasident des Zentrums (CDS), Prof. Freitas do Amaral, hingegen meinte, die Bildung einer demokratischen Wahlfront erweise sich als immer unausweichlicher=".

Die Absieht des Prasidenten, den durch das Amnestiegesetz erfolgten parlamentarischen Ubergriff in die "eigenen Angelegenheiten des Militars" durch ein qualifiziertes Veto im Rahmen del' praventiven Normenkontrolle zuriickzuweisen, scheiterte am Revolutionsrat. Trotz del' offensichtlichen Verfassungswidrigkeit des Amnestiegesetzes, das unter Verletzung der ausschlieBlichen Gesetzgebungskompetenz des Revolutionsrates gem. Art. 148 Abs.l Buchstabe a) zustandegekommen war, weigerte sich del' Revolutionsrat in seiner Sitzung vomSl . 5. 1979 mit 10 gegen 9 Stimmen, das Gesetz fiir verfassungswidrig zu erklaren, Del' mehrheitlichen Solidarisierung des Revolutionsrates mit del' parlamentarischen Strategie der PS und ihres taktischen Biindnispartners, der PCP, war eine vielbeachtete Kundgebung der militarischen Linken am 25. 4. 1979 vorausgegangen. Uber 700 Beruisoffiziere, darunter 75 ij/o aller Berufsoffiziere unter 40 Jahren, hatten sich zu einem Festessen in Lissabon versammelt, bei dem fiihrende Offiziere der fruheren "Bewe-

241 Expresso v. 28. 4. 1979, lR ff. 248 Expresso v. 28. 4. 1979, 1 ff.

B. Die Norrnen del' Verfassung und ihre Anwendung

309

gung del' Streitkrafte" (MFA) in soztalkampferischen Reden die Ideale del' Revolution vom 25. April beschworen hattcni".

Die mil itiirische Fuhrungshicrarchie hingegen protesticrte heftig gegen die Entscheidung des Revolutionsrates. Die drei Generalstabschefs del' 'I'eilstroitkrafte forderten die sofortige Umbesetzung des Revolutionsrates, dessen 10 "geborene" (weil aus del' Revolutionszeit tibernommene) Mitglieder sich endlich einer freien Wahl durch alle Soldaten stellen sollten?". Dem Prasidenten del' Republik rechneten die Generalstabschefs VOl', daB bei Inkrafttreten des Amnestiegesetzes iiber 1000 linksextremistische Angehi:irige del' Streitkrafte, die seit dem 25.11. 1975 wegen laufender Ennittlungsverfahren vom aktiven Dienst suspendiert worden waren, wieder an ihre Posten zuruekkehren wiirden und damit die gerade muhsam wieder hergestellte Disziplin und ZuverIiissigkeit der Streitkrafte insgesamt gefahrdet erschien.

Das allgemeine politische Veto gem. Art. 139 Abs. 1, das der Prasident nunmehr am 25. 5. 1979 gegen das Amnestiegesetz einlegte, war nicht geeignet, das Amnestiegesetz endgiiltig zum Scheitern zu bringen, da gem. Art. 139 Abs. 2 das politische Veto mit der absoluten Mehrheit del' gesetzlichen Abgeordnetenzahl - und dazu reich ten die Stimmen del' PCP und del' PS - zuriickgewiesen werden konnte, Damit war der Generalsekretar der PS, M. Soares, in die Lage versetzt worden, den Priisidenten del' Republik als Ki:inig im Schachspiel der portugiesischen Innenpolitik schaehmatt zu setzen, Soares forderte ohne Umschweife die Entlassung der Re.gierung Mota Pinto und seine eigene Ernennung zum neuen Ministerprasidenten im Tausch gegen den Verzicht auf eine Zuriickweisung des prasidialen Vetos gegen das Amnestiegesetz.

Verglichen mit der im iibr igen verfolgten Vernichtungsstrategie del' PS gegen die letzte prasidiale Regierung war das Amnestiegesetz von nul' untergeordneter Bedeutung fUr die weitere Zukunft PortugaIs. Bis zum Rucktnltt der Regierung am 7. 6. 1979 verabschiedeten Sozialisten und Kommunisten im Parlament das Gesetz zur Anderung des Gesetzes Nr.77177 (Agrarreform), wodurch mit einem Schlag die seit 1976 mtihsam und schrittweise aufgebaute Befriedung des Agrarreformgebietes zunichte gemacht wurde!", Eine Gesetzesvorlage des: Verteidigungsministers Loureiro dos Santos iiber die "Grundlagen del' Landesverteidigung", in der ein erster Versuch unternommen wurde, die Militfirgewalt aus ihrer politischen Selbstandigkeit teilweise herauszuli:isen und del'

249 Expresso v. 28. 4. 1979, 5R ff.

250 Expresso v. 26. 5. 1979, 1 ff.; Tempo v. 31. 5. 1979, 1 ff.; C. Gennrich, Risse in Portugals Militarhierarchie, FAZ Nr.121 v. 26. 5. 1979.

'" Antr5nio Barreto, PS faz vontade ao PCP, Expresso v. 9. 6. 1979, 21R.

310

4. Teil: Die Verfassung del' Republik Portugal vom 2. April HJ76

ziviIen Exekutive - der Regierungsgewalt - unterzuordnen, wurde ebenfalls mit den Stimmen der Sozialisten und Kommunisten verworfen; ein weiteres Gesetz tiber das "Verbot der Entaufserung von nationalisiertem Eigentum'v" machte alle Hoffnungen zunichte, durch schrittweise Veraufserung staatlicher Wirtschaftszweige den defizitaren und aufgeblahten staatswirtschaftlichen Sektor zu rationalisieren und einzugrenzen. Die von Sozialisten und Kommunisten weiterhin beschiossenen Einzelabanderungen des zweiten HaushaItsgesetzesentwurfs, den die Regierung am 16. 5. 1979 erneut im Parlament eingebracht hatte, ffihrten zur fast ausnahmslosen Streichung der vorgesehenen Ma!3nahmen zur Wirtschaftsstabilisierung und zur Inflationsbekampfung?". Ebenfalls weitreichende Auswirkungen waren von dem Gesetzesentwurf der PS zur vollstandigen Nationalisierung des Gesundheitswesens zu erwarten, der unter Berufung auf Art. 64 Abs. 2 und Abs. 3 Buehstabe c) der Verfassung bereits im Friihjahr 1978 vorgeIegt worden war, damals abel' innerhalb der damaligen Koalitionsregierung PS - CDS am Widerstand der CDS gescheitert war. Das Gesetz zur Nationalisierung des Gesundheitswesens, das die PS am 24. 11. 1978 erneut im Parlament eingebraeht hatte, wurde sch1ieBlich in letzter Lesung am 26. 6. 1979 im Parlament mit den Stimmen der Sozialisten und Kommunisten verabschiedet. Zutreffend konnte Ministerprasident Mota Pinto am 5. 6. 1979 sein Riicktrittsgesuch mit der Bemerkung begriinden, die systematische Obstruktion und der Boykott durch die Sozialisten und die Kommunisten im Parlament hatten ein Verbleiben der Regierung im Amt sinnlos werden Iassent". Die Einbringung von Mifstrauensantragen durch die PS und die PCP am 4. 6. 1979 und deren nachfolgende Beratung stellte sich ais Iediglich formaler Akt des Triumpfes del' vorlauflgen Sieger im Kampf um die exekutive Gewalt dar.

Der Versuch einer prasidialen Regierungsbildung war endgtiltig gescheitert. Auch ein moglieher Rticktritt des Priisidenten der Republik mit seiner ansch1ie!3end sicheren Wiederwahl durch eine gro!3e Mehrheit

25: Der Gesetzentwurf Nr. 251/1 "Aliena!;1io de bens d;s empresas nacionalizadas" wurde von der PS am 18. 4. 1979 eingebracht und in· der Sitzung vorn 10. 5. 1979 in erster Lesung angenommen.

~53 Das Haushaltsgesetz wurde in der Sitzung vom 30. 5. 1979 mit den StImmen der CDS und der PSD-Dissidenten gegen die Stimmen der Kommunisten, bei Enthaltung der PS und der PSD in erster Lesung angenornmen, dann aber In den nachfolgenden Beratungen in allen wesentIichen Punkten mit den Stimmen der PSD, PS und PCP abgeandert. Der ebenfalls am 16. 5. 1979 neu eingebrachte, zweite Wirtschaftsplan fUr 1979 scheiterte am. 30. 5. 1979 be~eits in erster Lesung, da Sozialisten und Kommunisten gememsam gegen die Vorlage stimmten (vgI. D. d. A. R. 1a Serle Nr. 69 v. 31. 5.

1979, 2511). '

2.54 C. Gennrich, Eanes nimmt den Rucktrrtt der Regierung Mota Pinto an' FAZ Nr.131 v. 8. 6. 1979, 1; ders., Das Prestige von Eanes steht auf de~ Spiel, ebd., 6,

n. Die Norrnen del' Verfassung und ihre Anwendung

311

der Wahler konnte die ihm von der Verfassung nicht gewiihrten und die ihm vom Parlament genommenen Kompetenzen nicht ersetzen. Die Uberwindung des institutionellen KonfIikts durch die nunmehr unvermeidlich gewordene Parlamentsauflosung mit anschlie!3ender Neuwahl am 2. 12. 1979 hatte bei unverandertem Wahlrecht eine Umgestaltung und Regruppierung des Parteiensystems zur Voraussetzung. Sie war realistischerweise nur rechts von der PS moglich und mu!3te unvermeidlieh eine vsrscharfte Polarisierung zur Folge haben, mit allen ihren Konsequenzen ftir die innenpolitische Ausemandersetzung?".

Mit dem Scheitern der prasidialen Regierungsbildung war auch die Mogliehkeit zur Bildung einer parlamentarischen Regierung ohne vorausgegangene Neuwahl verloren gegangen. Die 263 Parlamentssitze zerfielen im Juni 1979 in neun rivalisierende Richtungen: 101 Abgeordnete der PS, 41 Abgeordnete der CDS, 40 Abgeordnete der PCP, 36 Abgeordnete der PSD, 1 Abgeordneter der UDP, 5 Links-Dissidenten der PS, 1 Rechts-Dissident der PS, 37 ehemalige Abgeordnete der PSD und 1 dissidenter Abgeordneter der CDS. Die im Oktober 1978 erforderlich gewordene Neuwahl eines Parlamentsprasidenten demonstrierte schon damals die groBen Schwierigkeiten der parlamentarischen Konsensbildung. Obwohl nur ein einziger Kandidat fiir das Amt des Parlamentsprasidenten vorgeschiagen worden war, niimlich Te6filo dos Santos firr die PS-Fraktion, waren zu seiner Wahl 3 Wahlgange erforderlich, wobei im ersten Wahlgang noeh 38 der 101 PS-Abgeordneten zusammen mit den iib rigen Fraktionen gegen den eigenen Kandidaten stimmten, ohne daf eine Ubereinkunft tiber eine alternative Kandidatur erzielt werden konnte.

cc) Der Legitimitatsverlust der parlamentarischen Parteiendemokratie und der Sieg der "Deinokratischen Allianz"

Die laufende Perzeption der Schwierigkeiten bei der Regierungsbildung seit dem Inkrafttreten der Verfassung vom 2. 4. 1976 geht vor allem aus dem Vergleich der Ergebnisse von 5 reprasentativen Umfragen hervor'/".

Danach entwickelte sich die Einsehatzung der personlichen Lebensvcrhaltnisse wie folgt:

2:;5 Zum Ergebnis del' Parlamentszwischenwahl v. 2. 12. 1979 vgl, Tabelle I, Anhang S. 498.

2.56 (a) Umfrage NORMA/Gallup v. Jan./Febr. 1976 in: 0 Jamal v. 30. 4. 1976, 16--18; (b) Umf'rage Contagem v. Frlihjahr 1977 in: Expresso v. 2. 7. 1977, 1, 4 u. 5; (c) Umfrage Contagem v. Frlihjahr 1978 in: Expresso v. 24. 2. 1978, 1 u. 6 f., u. Expresso v. 1. 7. 1978, 1 u. 3; (d) Umfrage NORMA/Gallup v. Herbst 1978 in: M. Bacalhau, Eanes a Solucao?; sowie Expresso v. 17. 3.

312 4. Teil: Die Verfassung der Republik Portugal vorn 2. April 1976

Umfrage (a) Umfrage (c)
(1976) (1978)
deutlich verbessert 0,8% 5,6%
etwas verbessert 8,3% 21,8 %
unverandert 29,4 % 16,4 '%
etwas verschlechtert 27,8 Ofo 24,0%
deutlich verschlechtert 18,1 Ofo 32,4 Ofo
unentschieden 15,6 Ofo Del' Vergleich der Ergebnisse aus 1976 mit denen aus 1978 ergibt eine deutliche Zunahme der extremen Werte, die im wesentlichen iibereinstimmt mit del' allgemeinen Wirtschafts- und Einkommensentwicklung. In den Grofistadten Lissabon und Porto fielen die Werte jeweils noch extremer aus, dort sehatz en 1978 bereits 62 ~/o bzw. 60 ~/o ihre Lebensverhaltnisse fiir schlechter und deutlich schlechter als in den Vorjahren ein.

Die Einschatzung der personlichen Lebensvsrhaltnissa geht einher mit einer in der Umfrage (c) festgestellten vorwiegend negativen Einsehatzung der Verfassung und der politis chen Parteien:

Ich wei13 nicht, was die Verfassung ist .

Ich wei13, was die Verfassung ist .

Die Verfassung solI geandert werden .

Die Verfassung solI jetzt geandert werden .

Die Verfassung sell 1980 geandert werden .

Die Verfassung solI gar nicht geandert werden

In del' Politik: solI am meisten bestimmen:

del' Prasident .

der Premierminister .

del' Ministerrat .

das ParIament .

die politischen Parteien .

42,2% 50,4 'Ofo 62,4 % 43,4% 19,0 OJ.

9,0%

42,4 Ofo 7,0 ~/o 4,2% 17,6 % 2,0%

1979, 1 R ff; (e) Umfrage NORMA/Gallup v. Winter 1978/79 in: Te,?po v. 1. 2. 1979, 16 f., Tempo v. 1. 3. 1979, 24 f .. u. Tempo v. 22. 3. 1979, 18 f.; die Umfrage (a) basiert auf einer landesweiten Zufallsauswahl von 2000 Befragten; die Umfragen (b) und (c) auf jeweils 1200 Befragungen in Beja, Lissabon, Leiria, Porto und Guarda; die Umfrage (d) legt 943 Befragungen in Beja, Lissabon, Aveiro, Porto und Viseu zugrunde; die Umfrage (e) berlicksichtigt 1937 Iandesweite Befragungen.

B. Die Normen der Verfassung und ihre Anwendung

313

In der gleichen Umfrage meinten jedoch 39,6 "l», der Revolutionsrat solle auch in Zukunft erhalten bleiben, 33,8 Ofo waren dagegen, bei 26,2 Ofo Indifferenten.

Erganzt wird das Bild durch einige Ergebnisse der Umfrage (d). Danach meinten 42 '010, die Verfassung sei fur die Losung der Probleme des Landes ein Hindernis (davon 30 Ofo mit Einschrankungen), Befragt, ob die politis chen Parteien notwendig fiir die Demokratie seien, antworteten lediglich 33 Ofo uneingeschrankt mit ja, weitere 25 Ofo meinten, die Parteien seien nur in geringem Malle notwendig, 15 010 hielten die Parteien fUr ganzldch iiberflussig und 27 'f)/o hatten keine Meinung.

Die Umfrage (c) vom Friihjahr 1978 ergab, daf grundsatzlich 38010 einem Offizier als Prasidenten del' Republik den Vorzug gegeniiber einem "Zivilisten" geben wiirden, fUr den nul' 27 (I/o sich grundsatzlich entscheiden wollten. Als in der Urnf'rage (d) im Herbst 1978 verschiedene bekanntere Offiziere, del' Prasident Eanes und die Spitzenpolitiker aller Parteien zur Auswahl gestellt wurden, entschied sich insgesamt nur 1 '% der Befragten firr die SpitzenpoIitiker der Parteien. Dieses Ergebnis wird gestiitzt durch die in del' Umfrage (e) vom Winter 1978/79 ermittelten Antworten auf die Frage, ob die Parteipolitiker "besser, gleich oder schlechter" als die Politiker des alten Regimes seien. 38 Ofo entschieden sich fiir "schlechter" bzw. "gleich schlecht", nul' 10,5 c/o antworteten mit "bessel'''. Auch 1980 war es - wie schon 1976 - keine F'rage, daf als Prasidentschaftskandidat nul' ein aktiver und in den Streitkraften angesehener Offlzier in Betracht kam, was im iibrigen auch die Folge del' selbstandigen Rolle del' Streitkrafte als "Vierte Gewalt" ist.

Die Ursachen dafiir, daf das Leistungsdefizit des Regierungssystems VOl' all em den politischen Parteien und kaum dem Militiir angelastet wird, sind VOl' allem in der Struktur des Parteiensystems selbst zu sehen. Die vier seit dem 25. 4. 1974 durchgefUhrten Wahlen - die Wahl del' Verfassungsgebenden Versammlung am 25. 4. 1975, die Parlamentswahl am 25. 4. 1976, die Wahl des Prasidenten am 27. 6. 1976 und die Kommunalwahl am 12. 12. 1976 - lassen eine auffiillige und konstante Asymetrie der regional en VerteiIung der einzelnen Stimmanteile del' politischen Parteien erkennen; die Parlamentszwischenwahl vom 2. 12. 1979 fiihrte zu einer weiteren Verscharfung dieser Asymetrie. Wahrend die Kommunisten in allen nordlieh Lissabons gelegenen Wahlkreisen unter 8 Ofo bleiben und in den stidlich Lissabons gelegenen Wahlkreisen auf iiber 40 Ofo ansteigen, erreicht die CDS in den siidlich Lissabons gelegenen Wahlkreisen in keinem FaIle mehr als 7 Ofo, urn im Norden auf bis zu 30 o anzusteigen; die PSD erreicht im Siiden knapp iiber 10 Ofo und steigt im Norden auf bis zu 40 % an!". Etwas iiber dem Durch-

257 Tabellen IV und V, Anhang S. 501 sowie fUr die Parlamentsneu- bzw. -zwischenwahl v. 2. 12. 1979 Tabelle VI, S. 502.

314

4. Teil: Die Verfassung der Republik Portugal vom 2. April 1976

schnittswert liegende Ergebnisse erreicht die PCP irn Norden lediglich in den urbanen Zentren Viana do Castelo (Hafenstadt) und Porto sowie in Castelo Branco (Textilindustrie), korrespondierend mit fiber dem Durchschnitt im Siiden liegenden Werten der CDS und der PSD in der vom Tourismus erschlossenen Algarve (Wahlkreis Faro). Alleine die PS erzielt eine landesweit ausgewogene Verteilung ihrer Stimmenanteile, bei ihr spiegeln sich der Nord-Siid-Gegensatz und die sozialstrukturellen Gegensatze aber in einer besonderen Fraktionierung ihrer Mitglieder wider: Im vorwiegend konservativen Norden, wo die Parteiarbeit der PCP auf erhebliche Schwierigkeiten stoBt20S - nicht zuletzt wegen des hohen Anteils an praktizierenden Katholiken - vereinigt die PS vor allem die Stimmen der linken Minderheiten. In den kommunistischen Hochburgen im Siiden, wo die CDS und die PSD oftmals gezwungen sind, "im Untergrund" zu arbeiten, konzentriert sich das Stimmpotential der nicht-kommunistischen Opposition vor allem auf die PS. So verweigerten bei der Prasidentenwahl 1976 zahlreiche Orts- und Kreisverbande der PS im Norden dem von der Partei unterstutzten General Eanes die Unterstiitzung und zogen vielmehr den weniger pragmatischen und auf "law and order" sich berufenden Admiral P. de Azevedo vor, Im Siiden hingegen, wo wahrend der Prasidentsehaftswahl sogar ein Attentat auf den "Kandidaten der Reaktion", Eanes, veriibt wurde?", fand Eanes seine begeistertsten Anhiinger unter den aktiyen PS-Mitgliedern.

Die regional ungleichgewichtigen Stimmenanteile der Parteien sind vor all em auf sozialstrukturelle Ursachen zuriickzufiihren und darum kurzfristig nicht zu iiberwinden. Die Wahlkreise mit den hochsten Stimmanteilen der PCP weisen zugleich den im Landesdurchschnitt geringsten Zivilisationsgrad auf, mit bis zu doppelt so hohem Anteil an Beschaftigten in der Landwirtschaft (50,5 % gegeniiber 27 Ofo im Landesdurchschnitt), mit bis zu 100 Ofo hoherer Sduglingssterbllchkelt, bis zu 180 % hoheren Analpabetismusquoten und einem Anteil von nur 3 Ofo der erwachsenen Bevdlkerung an praktizierenden Katholiken, deren Anteil im Landesdurchschnitt 32,5 Ofo betragt. Entsprechend korrelieren auch die Stimmabgaben filr die PCP mit den iibrigen denkbaren Indikatoren sozialer Entwicklungsruckstande auffallend hocht".

Eine unverminderte Umsetzung der sozialstrukturellen Gegensatze in Parteipraferenzen sprengt den Rahmen der parlamentarischen Herr-

'58 Vgl. oben Dritter Tell E. II. 2. b) bb) zu Anm. 132.

'59 Zu den Einzelheiten der Prastdentschaftswahl s.: R. Harvey, Portugal, 113 ff., P. Gomes u. T. C. Bruneau, Eanes - Porque 0 Poder?, 69 fl.

'60 Einzelheiten bei: J. Gaspar u. N. Vitorino, As Eleicoes de 25 de Abril - Geografica e lmagem dos Partidos, 95 ff., vgl. auch oben Dritter Teil E. I. 2., insb. Anm. 41.

B. Die Normen der Verfassung und ihre Anwendung

315

schaftslegitimation, so dafi von einer Parteiendemokratie in Portugal auch nicht die Durchfiihrung der erforderlichen langfristigen: wirtschaftsstrukturellen Mallnahmen erwartet werden kann, die die Folgen der in den 60er Jahren iiberstiirzt begonnenen und auf den Norden beschrankten Industrialdsierungspolitikt" iiberwinden konnten. 1979 und 1980 wurde das aufgezeigte Leistungsdefizit des Regierungssystems in der Perzeption der Wahler vor allem der Sozialistischen Partei angelastet. In der Zeit ihrer Regierungsverantwortung hatte sie sich infolge ihrer Mitglieder- und Wahlerheterogenitat als schwerfallig und oftmals handlungsunfahig erwiesen. Der nachfolgenden Obstruktionspolitik der Partei gegen die Prasidialkabinette war die Glaubwiirdigkeit versagt geblieben. Von entschedender Bedeutung fiir die PS sollte sich aber die allgemeine Entspannung des politischen Klimas erweisen. Mit dem Fortfall der kampferischen und antikommunistischen Mobilisierung der Bevolkerung im Norden des Landes hatte die PCP gute Chancen erhalten, als Opposition zur ortlichen biirgerlichen Mehrheit verstanden zu werden und die PS aug, dieser Rolle herauszudrangcn. Im Siiden waren seit 1978 in ahnlicher Weise gute Wirkungsmogliehkeiten fiir die burgerlichen Parteien gegeben und auch hier war zu erwarten, daB - anders als noch 1975 und 1976 - nicht mehr die PS, sondern die CDS und PSD, als Opposition zu der dortigen Vorherrschaft der Kommunisten verstanden werden wiirden.

Als der Prasident der Republik sich am 1. 8. 1979 entschloB, die Fortfiihrung der Regierungsgeschiifte bis zur Auflosung des Parlaments und der anschlieBenden Parlamentsswischenwahlt" einem neuen "iJbergangskabinett" unter Frau Loudes Pintasilgo anzuvertrauent", gab er, wissentlich oder unwissentlich, den letzten Anstof zum Zustandekommen eines Wahlbiindnisses der gemalrigten und konservativen Gruppierungen, der "Demokratischen Allianz". Gegen Frau Loudes Pintas-

261 Dazu oben Zweiter Teil C. II. 4. b) aa).

262 Vgl. dazu die hier vorstehende Anm. 243.

263 Die am 7. 8. 1979 vereidigte Regierung von Frau Maria de Lourdes Ruivo da Silva Matos Pintasilgo bildeten: lnnenminister: Oberstleutnant Manuel da Costa Bras; Verteidigungsminister: Oberst Jose Alberto Loureiro dos Santos; Au13enminister: Botschafter Joao Carlos Lopes Cardoso de Freitas Cruz; Justizminister: Dr. Pedro de Lemos e Sousa Macedo; Finanzminister: Prof. Dr. Antonio L. P. de Sousa Franco; Wirtschaftskoordinationsund Planungsminister: Ing, Carlos J. M. Correia Gago; Minister fUr Landwirtschaft und Fischerei: Ing, Joaquim da Silva Lourenco; lndustrieminister:

Irig, Henrique Marques Videira; Minister fUr Handel und Turismus: Dr. Acacia Manuel Pereira Magro; Sozialminister: lng. Alfredo Bruto da Costa, Arbeitsminister: Dr. Jorge de Carvalho Sa Borges; Minister fUr Transporte und Verkehr: Ing, Frederico Alberto Monteira da Silva; Wohnungsbauminister: Ing. Mario Adriano de Moura e Castro Brandao Fernandes de Azevedo; Minister fUr Kultur: Prof. Dr. Aderito de Oliveira Sedas Nunes:

Erziehungsminister: Prof. lng. Luis Eugenio Caldas Veiga da Cunha; Mas~ senkommunikationsminister: Major Joao Antonio de Figueiredo.

316

4. Teil: Die Verfassung der Republik Portugal Yom 2. April 1976

silgo, die als friihere Vertreterin Portugals bei der UNESCO vor allem von Linkssozialisten und Kommunisten gefeiert wurde, aber auch gegen den "Verrat" des Prasidenten Eanes solidarisierten sich die verunsicherte CDS, die durch Spaltungen geschwachte PSD, die kleine, aber in der Bauernschaft vielbeachtete monarchistische PPM und verschiedene prominente Dissidenten der PS. Rechtzeitig zum Beginn des Wahlkampfes fiir die auf den 2. 12. 1979 festgesetzte Parlamentszwischenwahl, am 25. 10. 1979, prasentierte die "Demokratische Allianz" ein Wahlprogramm, in dem sie eine allgemeine Liberalisierung und Entbiirokratisierung des offentlichen und privaten Lebens versprach, eine Gesundung der Staatsfinanzen dureh Reprivatisierung des offentlichen Wirtschaftssektors und eine generelle "Errettung" des Landes vermittels eines Referendums· iiber eine Verfassungsrevision noch im Herbst 1980. Nicht zuletzt dank des d'Hondtschen Auszahlverfahrens konnte die "Demokratische Allianz" mit knapp 43 ufo der Wahler-stimmen 128 der 250 Parlamentssitze besetzten=", Die Sozialistische Partei verlor im Norden und im Siiden insgesamt 270 785 Wahler, knapp ein Siebentel ihres Wahleranteils von 1976265. Die PCP hingegen gewann mit ihrem Wahlbiindnis der "Allianz des Vereinigten Volkes" vor all em im Norden und im Landesinneren 340 492 Stimmen hinzu, nahezu die Hiilfte ihres bisherigen Wahleranteils, Zusammen mit dem Zuwachs der "Demokratischen AIIianz", der gegeniiber den 1976 von CDS, PSD und PPM erzielten Stirnmen weitere 314770 Stimmen ausmachte, iiberstiegen die Gewinne rechts und links im Parteienspektrum bei weitem die Verluste der PS, was sich aus einer Zunahme der abgegebenen Stimmen, bzw, der Wahlberechtigten urn mehr als 500 000 Stimmen erklart, Gerade bei den Neuwahler war somit die deutliehe Tendenz zur verstarkten Rechts-Linksund Nord-Siid-Polarisierung wirksam geworden?".

Nicht nur die verschiirfte Polarisierung sollte die neue Parlamentsmehrheit der "Demokratischen Allianz" vor schwierige Aufgaben stellen. Die neue Mehrheit war durch eine klare Absage an die Idee des verfassungsmafiigen Sozialismus zustandegekommen und wurde durch dieses "Feindbild" zusammengehalten. Sie war jedoch keineswegs stark genug, um eine Verfassungsiinderung nach ihren Vorstellungen und den Erwartungen ihrer Wahler entsprechend im Parlament erzwingen zu konnen, und sie konnte auch nicht ernsthaft erwarten, in den Parlamentswahlen am Ende der Legislaturperiode, im Herbst 1980, selbst eine verfassungsiindernde Mehrheit zustandzubringen. Die Sozialistische Partei wiirde selbst bei weiteren Stimmenverlusten eine Schliisselstel-

26. Vgl. die Ergebnisse in Tabelle I, Anhang S. 498.

265 Zur regionalen Verteilung der Verluste der PS vgl. die graphischen Darstelulngen in Tabellen V und VI, Anhang S. 501,502.

t'" Vgl. Tabelle VI, Anhang S. 502.

B. Die Normen der Verfassung und ihre Anwendung

317

lung in der Frage der Verfassungsrevision behalten. Realistischerweise konnte die "Demokratische Allianz" nur darauf hoffen, eine Verfassungsiinderung mit der Hilfe eines ihr wohlgesonnenen Prasidenten der Republik vermittels eines Referendums und damit unter Umgehung der Verfassungsrevisionsvorschriften zu erzwingen.

Damit gewinnt die von der Verfassung nul' unvollkommen ber iieksichtigte Mogl ichkeit einer demokratischen Herrschaftslegitimation durch personale Identifikation in der Form der Priisidialdemokratie, aber auch die Rolle des Militars, an Bedeutung.

Die Wahl des Priisidenten Eanes 1976 zeigt, daJ3 bei der Wahlentscheidung fiir die einzelne Person eine wesentlich ausgewogenere und damit tragfiihigere Machtzuweisung moglich war, als bei der Wahl zwischen verschiedenen Parteipriiferenzen. Eanes erzielte in keinem Wahlkreis weniger als 35 o der abgegebenen Stimmen, wobei die regionale Verteilung seiner Stimmanteile durchaus unterschiedlich verlauft zur regionalen Verteilung derjenigen Stimmanteile, die die ihn unterstiitzenden Parteien (CDS, PSD und PS) zusammen in den Parlamentswahlen erzielt hatten?",

Kennzeichnen ist bereits, daJ3 die maJ3geblichen Reformgesetze 1977 und 1978 nicht aufgrund einer gestaltenden Legislativkompetenz des Parlaments zustandegekommen sind, sondern dem Parlament vielmehr von der Regierung und durch Intervention des Prasidenten der Republik abgerungen wurden, In der ersten Sitzungsperiode des Parlaments vom 1. 6. 1976 bis zum 16. 10. 1977 wurden insgesamt 92 Parlamentsgesetze verabschiedet, davon erteilten 15 Gesetze Gesetzesverordnungsermiichtigung f'iir dern Parlament aussch1ieJ31ich vorbehaltene Gesetzgebungsgegenstande?", 7 Gesetze betrafen die nachtraglieh abiindernde Ratifizierung von Gesetzesverordnungen gem. Art. 172 Abs.3 der Verfassung!", 18 Gesetze erteilten der Regierung Genehmigungen zur Kreditaufnahme270 und lediglich die restlichen 52 Gesetze waren parlamentarische Gesetze im eigentlichen Sinne. Im Verlauf der 2. Sitzungsperiode 1978 vom 17.10.1977 bis zum 11. 10. 1978 wurden vom Parlament insgesamt nurmehr 80 Gesetze verabschiedet, davon 23 Gesetzgebungsermiichtigungen?", 7 Kreditaufnahmegenehmigungen272, 9 Abanderungsratifizierun-

267 Vgl. Tabelle IV, V u. VI mit Tabelle VII, Anhang S. 501 ff.

268 Leis Nr. 4/76, 5-B/76, 9/77, 16/77, 21-Al77, 50/77, 51/77, 52/77, 53/77, 54/77, 71/77,72/77,'75/77.

26. Leis Nr. 2/77, 3/77, 4/77, 47/77, 48/77, 49/77, 73/77.

270 Leis Nr. 5-A/76, 6/76, 7/76, 8/76, 10/77, 11/77, 12/77, 13/77, 14/77, 17/77, 18/ 77,26/77,30/77,66/77,67/77,68/77,69/77,70/77.

271 Leis Nr. 15/78, 17/78, 22/78, 27/78, 36/78, 37/78, 38/78, 40/78, 41/78, 42/78, 43/ 78, 43-Al78, 43-B/78, 46/78, 47/78, 48/78, 49/78, 53/78, 57/78, 58/78, 59/78, 60/78, 62/78.

,,. Leis :c,r, 9/73, 23-A78, 34/78, 54/78, 55/78, 5f).'78, 73/78.

II .~

318 4. Teii: Die Verfassung der Republik Portugal vom 2. April 1976

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gen273 und 41 Gesetze im engeren Sinne. Hingegen ergingen wahrend der 1. parlamentarischen Sitzungsperiode knapp 450 Gesetzesverordnungen der Regierung; in der 2. parlamentarischen Sitzungsperiode wurden bereits tiber 500 Gesetzesverordnungen der Regierung verkundet, darunter die grundlegenden Gesetzesreformen des Zivil-, Handels- und Strafrechts, des gesamten Verfahrensrechts, der Steuergesetzgebung und des offentlichen Dienstrechts, die nicht einmal in ihren Grundzligen zurn Gegenstand parlamentarischer Beratungen gemacht wurden, dafiir aber urn so ausfiihrlicher im Rahmen der praventiven Normenkontrolle der Diskussion im Revolutionsrat und im VerfassungsausschuB unterlagen.

Die dauerhafte Aktivierung der Prasidialmehrheit muBte bis 1979 jedoch an der unnachgiebigen Gewaltenverschrankung des verfassungsmafrigen Regierungssystems scheitern. Mit dem Versagen der prasidialen und der parlamentarischen Moglichkciten zur Regierungsbildung gewann 1979 der traditionelle politische Fuhrungsanspruch des portugiesischen Militars, der bis zum 25. 4. 1974 in der imperialen Ausrichtung der AuBenpolitik Portugais begriindet gewesen war274, erneut an Bedeutung. Der seit 1976 vom Prasidenten Eanes bestandig geforderte Aufstieg konservativer Offiziere in die hoehsten milltarischen Amter hatte zur Isolierung der "linken" Griinder und Anfiihrer der 1975 zerschlagenen Bewegung der Streitkrafte gefiihrt. Als Revolutionsratsmitglieder wurden sie 1976 und 1977 von der urn sie he rum von Eanes aufgebauten, neuen MiIitarhierarchie nur deshalb geduldet, weil sie in richtiger Einschatzung der politischen Entwicklung sich in jeder Weise zuriickhaltend verhielten und well ihre voriibergehende Integration in die nachrevolutionaro, legale Herrschaft zweckmaflig zur Entmachtung eines moglicherweise verbliebenen Restbestands an revolutionarer Legitimitat erschien.

Charakteristisch und stellvertretend fiir die Einstellung der meisten fiihrenden Militars war im Juni 1979 ein offener Brief, den Oberst Casanova Ferreira!" als Generalsta:bsoffizier mit Genehmigung des stellvertretenden Generalstabschefs des Heeres und spateren Prasidentschaftskandidaten von PSD und CDS, Brigadegeneral Soares Carneiro, an 160

273 Leis Nr. 1/78, 6/78, 14/78, 19/78, 25/78, 33/78, 51/78, 61/78, 63/78. 274 Dazu oben Zweiter Teil C. II. 4. a).

275 Casanova Ferreira hatte anlafslich des Putschversuchs Yom 16. 3. 1974 (5. oben Dritter Teil A. zu Anm.26) die Verantwortung flir den mi13Iungenen Aufstand iibernommen und damit den MFA gedeckt. Anfang Marz 1975 wurde er als Anhanger Spinolas in den zentralen Personalrat der Infanterie gewahlt (s. oben Dritter Teil C.!. 5. c) zu Anm. 67). Nach dem Coup vom 11. 3. 1975 (s. oben Dritter Teil C. II. 3.) wurde C. Ferreira verhaftet und erst wenige Tage vor dem 25. 11. 1975 freigelassen. 1976 wurde C. Ferreira oberster Chef der Krimnal- und Ordnungspolizei (PSP - Policia de Seguranc;a Publica), deren Fiihrungsstellen traditionell mit Berufsoffizieren besetzt wurden. Nach einer kurzen Dienstzeit als Befehlshaber des 4.Infanterieregimerits in Abrantes folgte 1979 die Ubernahme in den Generalstab des Heeres.

B. Die Norrnen der Verfassung und ihre Anwendung

Heeresoffiziere und an die Presse verschiekte!". In dem offenen "Brief" hieB es zur Frage des damals im Parlament verabschiedeten und vom Revolutionsrat Iiir verfassungsmafiig befundenen Amnestiegesetzes?" u.a.:

"Wir stehen am Scheideweg: Es gilt rasch zu entscheiden, bevor der Verrat zum Gesetz wird und diejenigen als Faschisten verurteilt werden, die Portugal in Ubersee verteidigt haben und versuchten, die Kontinuitiit der Nation zu gewahrleisten ... , Wir werden nicht noch einmal die sozialen und politischen Verhaltnisse und die Akteure des Novembers 1975 dulden .... Wir werden den Meistern der politischen Erpressung zeigen, da13 wir bis zur letzten Konsequenz die Grundsatzo verteidigen werden, die das Werden der portugiesischen Nation und ihrer Streitkrafte bestimmt haben, die heute in unerlaubter Weise von einigen ihrer Mitglieder reprasentiert werden, die sich selbst zu Revolutionsraten ernannt haben und von denen wir noch weitaus grol3eren Schaden zu erwarten haben, wenn wir sie noch Iangere Zeit dulden wurden ... Wir werden unseren hierarchischen Vorgesetzten mitteilen, wer wir sind, welches unser Verstiindnis vom Portugiesentum (portugalidade) ist, und wir werden ihnen beweisen, daB wir nicht Hinger von eben den R!iten reprasontiert werden wollen, die bereits eine grol3e Nation ihrer Glieder beraubt haben und die sich nunmehr anschicken, aus dem verbleibenden Rest das Leichenschauhaus der Iberischen Halbinsel werden zu lassen .... Wir haben keine Zeit zu verlieren, andernfalls verlieren wir Portugal!"

Die von der Verfassung dem Prasidenten der Republik zugewiesene Reservekompetenz wurde 1979 vor allem im Hinblick auf die Frage der Verfassungsrevision von der Fiihrungselite der Streitkrafte beansprucht, die eine "Entmilitarisierung" des Amtes des Prasidenten nicht duldete. In der Verfassungswirklichkeit hatten die Parteien es nicht vermocht, das Militar einer neuen biirgerlichen Ordnung unterzuordnen. Als selbstandige vierte Gewalt kam den Streitkriiften die Rolle einer stellvertretenden biirgerlichen Mittelschicht im iibertragenen Sinne zu, wodurch ihre traditionelle politische Autonomie eine neue Grundlage erhielf'".

276 Tempo v. 7. 6. 1979. Soares Carneiro (vgl, oben Dritter Teil E. III. zu Anm.265) ist der prominenteste Vertreter der neuen konservativ-technokratischen Milttarfuhrung, den das Zentrum (CDS), die Sozialdemokraten (PSD), die Monarchisten (PPM) und Unabhangtge im Frlihjahr 1980 an stelle von Eanes zu "ihrem" Prasidentschaftskandidaten nominierten. (Eanes wurde im Mai 1980 von der PS nominiert, nachdem er mit der Ernennung des Praaidialkabinetts von Frau Lourdes Pintassilgo am 31. 7. 1979 eine deutliche Kehrtwendung nach "links" vollzog, die ihn nach der Parlamentszwischenwahl yom 2. 12. 1979 in wiederholte Konfrontationen mit der seitherigen Mehrheitsregierung der "Demokratischen Allianz" - vgl. Tabelle I, Anhang S. 498 verwickelte.)

277 Vgl, hier zu der vorstehenden Anm. 244; wegen seiner angeblichen Beteiligung an dem Putschversuch Spinolas am 11. 3. 1975 war C. Ferreira 1979 insofern von dem Amnestiegesetz der PS betroffen, als das Gesetz im Falle des Inkrafttretens eine gerichtliche Klarung der Verantwortlichkeiten flir den 11. 3. 1975 - und damit die endgtiltige Rehabilitierung der daran Beteiligten - verhindert hatte.

278 So bereits 1976: Lucas Pires, As Forcas Armadas e a Constituicfio, in:

J. Miranda (Hrsg.), Estudos Bd. 1, 328.

Filnfter Teil

SchluB

A. Die Strategie der Revolution

Der militiirische Aufstand vom 25. April 1974 wurde veranlaJ3t durch ungleiche Besoldungs- und Beforderungsregeln Iiir die Karriereoffiziere des Stammpersonals und die Zeitofflziere. Die Ursache des Umsturzes war die Legitimitatskrise eines weder parlamentarischen noch korporativen, aber auch nicht faschistischen Regierungssystems, das den Verlust seiner autoritaren Herrschaftsgrundlage in der Person Salazars nicht zu kompensieren vermocht hatte. Ein Sinneswandel der das Regierungssystem tragenden politischen Wertvorstellungen wurde 1960 durch eine iiberstiirzte Wirtschaftsexpansion eingeleitet, mit der zwar die Kosten der militarischen Verteidigung des Uberseeimperiums aufgebracht werden konnten, die aber die Grundlagen fur die poIitische Zustimmung zur Fortsetzung der Uberseepolitik zerstorte.

Unter den giinstigen Bedingungen eines innenpolitischen Schwebezustandes und einer noch unstrukturierten neuen Herrschaft gelang der Portugiesischen Kommunistischen Partei als der einzig organisierten politisehen Kraft die Besetzung der entscheidenden Amter in den Streitkraften, in der Verwaltung und in der Wirtschaft. Die Grundlage dafilr war, daf das Militar zur Festigung und Legitimierung der eigenen, rein faktisch begriindeten Macht auf ein Unwerturteil iiber das gestiirzte Regierungssystem angewiesen war. Die "antifasehistische Gesinnung" als Befahigungsnachweis fur die Ubernahme politischer und wirtschaftlicher Verantwortung fUhrte zur moralischen Korrumpierung der Fuhrungsschichten. Die somit ermoglichte allgemeine personale "Demokratisierung" schuf die innenpolitischen Voraussetzungen fur eine Entkolonisierung entsprechend den Vorstellungen der PCP. Der vor allem gegeniiber dem westlichen Ausland entscheidende Biindnispartner der PCP war hierbei die Sozialistische Partei, deren Kompl'omittierung mit der Machtergreifung der PCP den Preis Iiir die Beteiligung an der Regierungsgewalt bildete und die der PS iiberhaupt erst die Moglichkeit zum Aufbau einer eigenen, am 25.4.1974 noch nicht vorhandenen Parteiorganisation eroffnete.

A. Die Strategie der Revolution

321

Der Kampf der PCP urn eine vollstiindige Hegemonie fiihrte zur Iandesweiten Opposition der zum Jahreswechsel 1974/75 hinreichend gefestigten PS. An del' Spitze eines Aufstandes des Biirgertums und der Kirche verhinderte die PS die Errichtung einer Volksdemokratie nach osteuropaischem Vorbild, indem sie mit dem Druck der mobilisierten (jffentlichkeit zuniichst die rnildtarische Fiihrungselite zur Duldung der allgemeinen und geheimen Wahl einer Verfassungsgebenden Versammlung und sodann zur Respektierung des Auftrages diesel' Versammlung zwang. Del' Kampf zwischen Biirgertum und Militar - zwischen Verfassungsgebender Versammlung und Revolutionsrat - wurde von der PCP nach dem in ihrem Sinne erfolgreichen Abschlufi der Entkolonisierung der portugiesischen Uberseebesitzungen am 11. 11. 1975 abgebrochen. Der Ausbrueh eines Biirgerkrieges wurde damit verhindert.

Die nachrevolutionare Entwicklung fUhrte zu der Verankerung eines mit der militiirischen Fiihrungselite paktierenden und unter deren Oberaufsicht gestellten quasi-prasidialen Regierungssystems in der Verfassung. Die neue Programm-Verfassung war nicht das Ergebnis eines allgemeinen verfassungsgebenden Konsenses, sondern beruhte auf der Majorisierung der jeweiligen Meinungsbildung innerhalb der PS, von der die Mehrheitsbildung in der Konstituante abhing und die infolge ihrer Schliisselposition die einzelnen Entscheidungen mit den iibrigen Fraktionen jeweils aushandeln konnte.

Die Verfassungswirklichkeit fiihrte zum Scheitern sowohl del' parlamentarischen als auch der prasidialen Regierungsbildung und bot damit die Gefahr einer erneuten Aktualisierung des traditionellen Interventionsvorbehalt des Militars, Die programmatischen Teile del' Verfassung konnten in der Verfassungswirklichkeit weder eine allgemeine Vel'schlechterung del' sozialen Lage del' Bevolkerung noch eine Wiedererstarkung negierter marktwirtschaftlicher Grundsatze und "kapitalistischer Produktionsweisen" verhindern. Die Anwendung marktwirtschaftlicher Grundsatze auf den wahrend der Revolution geschaffenen, pradominierenden staatswirtschaftlichen Bereich wurde durch die Kapitalsehwache und die auJ3enwirtschaftliche Lage Portugals erzwungen und ermoglichte zum J ahreswechsel 1979/80 sogar die Wiedergewinnung eines aufienwirtschaftlichen Gleichgewichts in der Zahlungsbilanz. Del' "pol'tugiesische Sozialismus" und del' "Fortgang der portugiesischen Revolution", die beide von der Verfassung als allgemeine Staatsziele gesetzt wurden, erwiesen sich als ungeeignet zur Umgestaltung del' Wirklichkeit des Landes.

21 Thomashausen

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5. Teil: SchluB

B. Die Revolution und das Recht

Die nahere Betrachtung ergibt, daf dem Verfassungsrecht gerade fur das Schicksal der Revolution eine entscheidende Bedeutung zukam.

Die Grundlage der neuen Herrschaft der Militars war 1974 die verfassungsrechtliche Verbiirgung in der ersten provisorischen Verfassung, in der Lei Nr. 3/74, daf diese Herrschaft provisorisch und auf die Ermoglichung eines Iiberal-demokratisehen und pluralistischen konstituanten Prozesses begrenzt war. Die Verrechtlichung des militarischen Aufstandes ermoglichte erst des sen weitere Verfestigung. Bereits im Juni 1974 setzte der Kampf urn die provisorische Verfassung ein. Der Machtergreifungsplan des General Spinola, der durch eine Anderung der Verfassung fUr sich die Chance einer vorgezogenen Prasidentenwahl in Anspruch nehmen wollte, scheiterte an dem zustandigen legislativen Staatsrat, dessen ablehnende Entscheidung Spinola respektierte.

Da auch die PCP ihre Ziele nicht auf der Grundlage eines allgemeinen revolutionaren Zielkonsenses verwirklichen konnte, mufite sie ihrerseits versuchen, sich die Autoritat der legalen Herrschaft verfiigbar zu machen. Hierzu war es erforderlich, den normativen Inhalt der provisorischen Verfassung zu wandeln. Die lediglich durch die Aktion zusammengehaltene, von der PCP angefiihrte Front schuf parallele politisch.e Handlungs- und Entscheidungsorgane, die den Institutionen der provisorischen Verfassung weitgehend die Handlungsautonomie entzogen und die die normative Kraft der Verfassung aushohlten.

Der erste provisorische Prasident, General Spinola, scheiterte am 28. September 1974 nicht, weil er versucht hatte, in Lissabon eine Groflveranstaltung mit der "schweigenden Mehrheit" - mit Anhangern, die aus dem ganzen Lande angereist waren - durchzufiihren, sondern weil es der PCP und ihren Aktionspartnern gelang, Verwaltung, Militar und die 6ffentlichkeit von der Illegalttdt dieses Vorhabens zu iiberzeugen:

Die GroBkundgebung ziele auf die Errichtung einer "Prasidialdiktatur und damit auf die Beseitigung des in der provisorischen Verfassung verbrieften Rechts auf eine freie konstituante Entscheidung ab, lautete die Kernaussage, die den Sturz Spinolas ermoglichte.

Auch der am 11. Marz 1975 von der PCP inszenierte Rechtsputsch diente letztlich nur dem Kampf um die "Weihen" derstaatsrechtlichen Legalitat, die das fehlende Anerkenntnis legitimer Zielsetzungen ersetzen sollte. Die "Rechte" wurde in die Rolle des urn die Macht und fiir die Erhaltung kapitalistischer Privilegien putschenden Rechtsbrechers gedrangt, der in der demokratischen Auseinandersetzung gescheitert sei und der sich gegen die demokratische Legalitat auflehne. Die eigent-

C. Die Wechselwirkungen von Verfassung und Verfassungswirklichkeit 323

lichen Akteure, die PCP, die umgewandelte Bewegung der Streitkriifte und die von deren wachsender Macht angezogenen Menschen blieben in der Defensive und wandelten die Legal itat in dem Maile um, wie sie sie im selbst provozierten. Gegenschlag verteidigten. Hieraus ergab sich jedoch auch eine Bindung an die ursprungliche verfassungsrechtliche Legalitat, mit der die "Revolutionsverfassung", die Lei Nr. 5175 vom 14. 3. 1975, nur teilweise brach. Die Revolutionsverfassung nahm als Geltungsgrund die erste provisorische Verfassung - die Lei 3174 - in Anspruch, ohne die darin verankerle Vorlaufigkeit und Zweckgerichtethe it der verfassungsmaBigen Herrschaft zu derogieren. Sie beschrankte sich auf die Schaffung eines neuen Organs, des Revolutionsrates, del' die unverandert belassenen Kompetenzen del' bisherigen Hoheitsorgane wahrnehmen sollte. Die eigentlichen rovolutionaren Veranderungen muliten einer Normierung durch die Konstituante iiberlassen werden, wozu die Verfassungsplattform vom 11. 4. 1975 die biirgerlichen Krafte - die Parteien - zwingen sollte.

Die Indienststellung der noch anzurufenden verfassungsgebenden Gewalt kennzeichnet wiederum die Eigenart der portugiesischen Revolution die in allen entscheidenden Fragen sich des Rechts als Mittel der Poli tik bedienen wollte und Gewalt lediglich vereinzelt und nicht unmittelbar, sondern zur Beeinflussung der Rechtsetzung einsetzte. In dem Mafie wie das Schicksal der Revolution zunachst mit del' Verfassungslegalitat und sodann mit dem pluralistischen Wahlprozef verknupft wurde, wurde sie zu deren Gefangenen. Die Verrechtlichung der Revolution fUhrte letztlich zu einer Verminderung des Konfliktpotentials und zur Diskreditierung des Mittels del' gewaltsamen Konfrontation. Als sich in del' Verfasisungsgebenden Versammlung zunehmend ein liberal-demokratisches Rechtsempfinden gegen die vom Kommunismus bezweckte Instrumentalisierung des Rechts durchsetzte, hatte die Revolution nurmehr durch eine gewaltsame Oktroyierung siegen konnen. Anders als die meisten Offiziere des MFA scheute die PCP die Risiken einer solchen grundsatzlichen Anderung ihrer Mittelwahl. Die Funktion des Rechts als ein die Politik selbst legitimierencies Mittel del' Politik wurde somit gerade in der Revolution wieder hergestellt, nachdem sie im Regierungssystem Salazars verloren gegangen war.

c. Die Wechselwirkungen von Verfassung und Verfassungswirklichkeit

Die Idee des Rechts an sich entfaltete ihre normative Kraft in dem dialektischen Spannungsverhaltnis von Verfassung und Verfassungswirkl ichkeit. Jede einmal erreichte Ubereinstimmung von Verfassung

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5. Teil: SchluO

C. Die Wcchselwirkungen von Verf'assung und Verfassungswirklichkeit

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und Verfassungswirklichkeit loste bereits wieder die Entstehung einer neuen und die gerade gewonnene Ubereinstimmung herausfordernden Verfassungswirklichkeit aus.

Rechts als Mittel der Politik erkennbar. Auf Dauer kann die Umsetzung der politischen Entscheidung in eine Rechtsnorm nicht ein Legitirnitatsdefizit der politischen Entscheidung ausgleichen. Die Majorisierung des Willens einer Minderheit - der Sozialistischen Partei mit nur knapp 38 o der Wahlerstimmen - in der Verfassung envies sich als schwache Grundlage, wei! das Zustandekommen selbst dieser Minderheit bedingt war durch die politische Situation 1975, in der ein erheblicher Teil der Zustimmung zur Sozialistischen Partei alleine darauf zuruckzufuhren war, daB keine andere erfolgversprechende Opposition zur Wahl stand. Die Verf assungswirklichkeit in den Jahren 1977 und 1978 erzwang die Derogation der wesentlichen Teile der normativen Wirtsehaftsverfassung durch einfache Gesetze und durch schlicht-administrative MaBnahmen. Von den "unwiderruflichen Errungenschaften der Werktatigen" als Grundlagen "sozialistischer Produktionsverhaltnisse" (Art. 83 Abs. 1 und Art. 80), von der Arbeiterselbstverwaltung, von dem "controlo de gestae" und den Arbeiterausschiissen, vom "zweckdienlichen Besitz", von der Wirtschaftsplanung und von der "Disziplinierung auslandischer Investitionen .im Interesse der Werktatigen" (Art. 86) blieb so gut wie nichts an qualitativ Sozialistischem ubrig. Auch die extreme Gewaltenund Kompetenzenversehrankung konnte den politischen Parteien nicht zu derjenigen politischen Pradominanz verhelfen, die sie tatsachlich nicht hatten.

Die Lei 3/74 als erste provisorische Verfassung entsprach in ihrem Bestreben, die Entscheidungen iiber die Zukunft Portugais offenzuhalten, der Verfassungswirklichkeit unmittelbar nach dem Sturz des alten Regierungssystems. Sie forderte damit aber zugleich zum Kampf urn diese Zukunft und zur Negierung gerade der provisorischen Verfassung heraus. Im Friihjahr 1975 klafften Verfassung und Verfassungswirklichkeit vollstandig auseinander. Nicht mehr die vorgesehene Junta, die Regierung und der Staatsrat verfiigten tiber die Herrschaftsgewalt, sondern die Offiziere im "Rat der Zwanzig" und die ihnen angegliederten Organe und Befehlskanale. Die Revolutionsverfassung - die Lei 5/75 vom 14. 3. 1975 - stellte die urspriingliche Ubereinstimmung wieder her, indem sie alle staatlichen Kompetenzen einem aus dem "Rat der Zwanzig" hervorgegangenen Revolutionsrat iibertrug. Damit forderte die Revolutionsverfassung den Kampf zwischen der Riitedemokratie, der Volksdemokratie und der btirgerlieh-reprasentativen Demokratie heraus. Jede der politischen Fraktionen muBte versuchen, den Revolutionsrat zu "ihrem" Machtorgan zu machen. Als die burgerlich-liberale Fraktion, angefiihrt von der PS, den Sieg davontrug, war die Zerschlagung des MFA die Folge. Die eigentliche Hoheitsgewalt ging auf die Regierung uber, auf die nunmehr die Parteien der Verfassungsgebenden Versammlung den entscheidenden EinfluB ausiibten, Dieser neuen Verfassungswirklichkeit wurde in der "endgultigen" neuen Verfassung Portugals yom 2. 4. 1976 Rechnung getragen.

Als Synthese der Konflikte und Widerspriiche der portugiesischen Revolution provozierte die Verfassung von 1976 jedoch diejenigen neuen Widerspruche, die die Auffindung eines dauerhaften konstituanten Konsenses ermoglichen werden, Dabei gewiihrleistet die Verfassung den geregelten Ablauf des weiteren konstituanten Prozesses und die Moglichkeit rechtzeitiger und demokratischer Selbstkorrektur. Die materiellen Revisionsschranken ihres Art. 290 diirften sich als das weniger groBe Hindernis erweisen. Obwohl die Aufzahlung der Gegenstiinde des "verIassungsfesten Minimums" auBerordentlich umfangreich ist, enthalt sie letztlich nur demokratische Grundprinzipien, die die Entscheidung tiber ein funktionaleres Regierungssystem und tiber die GerechtigkeitsmaBstabe der politis chen, sozialen und wirtschaftlichen Ordnung - im Rahmen eines liberalen Demokratieverstandnisses - nicht vorwegnehmen. Auch die Verankerung des Proportionalitatsprinzips als Wahlmodus in Art. 290 verhindert nicht die Entscheidung fiir ein adaquates Wahlsystem'. Die in Portugal heftig gefUhrte Kontroverse urn die Revidierbarkeit der "Ewigkeitsklausel", sei es durch ein Referendum oder durch

1979 entsprachen auch die in der Verfassung von 1976 vorgesehene Machtverteilung und die von ihr gesetzten programmatischen Staatsziele nicht mehr der Verfassungswirklichkeit. Indem die Verfassung die politische Autonomie der Streitkrafte verankerte und deren Wahrnehmung einem nicht dem demokratischen Prinzip der -Mandatserteilung unterworfenen Revolutionsrat ubertrug, forderte sie zur Bekampf'ung nicht nur des Revolutionsrates, sondern der Verfassungsnormativitiit selbst heraus. Gleiches gilt fiir die programmatischen Festlegungen del' Verfassung. Die Verfassung bot damit nicht den Rahmen und die Mittel zur friedlichen Konfliktregelung innerhalb des Regierungssystems, weil sie selbst Teil der Konfliktaustragung war. Die Einbeziehung der Verfassung in die praktische politische Auseinandersetzung bis hin zu den Einzelheiten der Zusammensetzung von Rundfunkverwaltungsriiten und den Produktionsweisen in der Landwirtschaft muBte die normative Kraft des Verfassungsrechts schwachen und zur Fortsetzung des konstituanten Prozesses herausfordern. Hierin wird die Begrenzung des

1 Auch das Deutsche Grundgesetz schlieBt durch das Erfordernis der "gleichen Wahl" in Art. 38 Abs. 1 ein reines Mehrheitswahlrecht aus. vgl. BVerfGE 7,70.

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5. Teil: SchiuB

D. Die Revision der Verfassung yom 2. April 1976

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die sog. Doppelrevision", verdeckt daher nur die wirklichen Schwierigkciten der bevorstehenden Verfassungsrevision: Die geringe Konsensfiihigkeit der politischen Parteien, die auf die erheblichen sozialstrukturellen Gegensiitze im Lande selbst zuriickzufiihren ist und die daraus sich ergebende politische Autonomie der Streitkriifte. Die Korrtroverse liiBt aber den wirklichen Grund der "Verfemung" der Verfassung ("hostiliza<;ao") erkennbar werden: Die "undemokratische" Ewigkeitsklausel soli fur die Mehrheitsunfiihigkeit und fiir die allgemeine politische Impotenz des Biirgertums herhalten", Die Politisierung der Verfassung ermoglichte den von der PSD und der CDS 1978 ausgelosten "Feldzug" gegen die Verfassung als "Grund allen Ubels'", obwohl beide Parteien noch 1976 einmiitig nicht nur die Ewigkeitsklausel, sondern auch das zeitlicho absolute Revisionsverbot fiir die Dauer der 1. Legislaturperiode mitverabschiedet hatten. In der Bevolkerung f'and die Beschuldigung der Verfassung breite Zustimmung, wie die Ergebnisse der

reprasentativen Umfragen zeigten". Zu berticksichtigen ist aber, daB von 62,40/0, die meinten, die Verfassung solle geandert werden, immerhin knapp ein Drittel, namlich 190/0, glaubten, es reiche aus, die Verfassung 1980 zu revidieren und daB tiber die Halfte derer, die meinten, die Verfassung sei fiir die Losung der Problems Portugais ein Hindernis, diese Aussage mit der Einschrankung "zum Teil" machten.

D. Die Revision der Verfassung vom 2. April 1976

Der Verfassungswirklichkeit wird im naehsten Jahrzehnt in Portugal weiterhin eine grofiere Bedeutung als der jeweils geschriebenen Verfassung zukommen. Eine grundlegende Anderung der Konfiiktstrukturen und damit auch des Parteiensystems wird in einem kiirzeren Zeitraum kaum moglich sein, so daB auch das Zustandekommen eines von der allgemeinen politischen Auseinandersetzung abgehobenen, dauerhaften verfassungsgestaltenden Konsenses nicht erwartet werden kann. Auszugehen ist vielmehr von haufigen Einzelaktualisierungen der Verfahrensvorschriften, fiir die sich eine verfassungsandernde Mehrheit noch am ehesten finden lassen wird. Selbst bei der zu erwartenden Festschreibung des Stimmenverlustes der PS infolge der Abwanderung ihrer situationsbedimgten linken Wahler im Norden an die PCP und ihrer rechten Wahler im Siiden an PSD und CDS, wie sie bei der Parlamentszwischenwahlvom 2. 12. 1979 eingetreten ist (Anhang Tabelle I), wird eine verfassungsandernde Mehrheit ohne die PS nicht zustande kommen konnen, Eine "geschrumpfte" PS wird sich aber langfristig einer starkeren Anbindung an die PCP nicht entziehen konnen, so daB eine tJbereinstimmung von PS, PSD und CDS tiber das Schicksal der in der Verfassung verankerten, eher ideologisch fundierten Staatsziele unwahrscheinlich ist, Eine begrenzte Reform des Regierungssystems wird jedoch erzwungen werden durch die Notwendigkeit einer Entscheidung tiber das Schicksal des Revolutionsrates. Es ist nicht anzunehmen, daB man sich damit wird begntigen konnen, Regeln ilber eine demokratische Erneuerung in der Zusammensetzung des Revolutionsrates einzufiihren. Vielmehr steht eine Neuverteilung der Kompetenzen des Revolutionsrates ab 1981 bevor. Wegen der guten Erfahrungen mit dem Verfassrungsausschuf wird ein allgemeiner Konsens die Umwandlung dieses Gremiums in ein selbstiindiges Verfassungsgericht nach dem Vorbild des deutschen Grundgesetzes befUrworten. Die verbleibenden Befugnisse des Revolutionsrates - die Entscheidungskompetenz in "militiirischen Belangen" und die Aufgaben als Priisidialrat - konnten entweder einem neu zu bildenden "Staatsrat" mit u. U. verbandsbezogener Zusammen-

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2 In der "Doppelrevision" soll in einem ersten Schritt Art.290 beseitigt werden, so dafl dann durch eine weitere Revision die in Art. 290 aufgefiihrten Gegenstando revidiert werden kiinnten; die These wurde von J. Miranda erstmals in einer an einen Vortrag vor der Anwaltskammer in Porto am 28. 5. 1976 anschlieflenden Diskussion entwickelt (hektographierte Niederschrift der Anwaltskammer S.3) und dann weiter fortgefiihrt in: Direito Constitucional (Lisboa 1977), aber sodann abgeschwacht in: A Constituicao de 1976, 249 ff. Flir zulassig wurde die Uberwindung der materiellen Revisionsschranken durch die sog. Doppelrevision auch vorn Prasidenten der PSD, Franciso Sa Carneiro, in dessen "persiinlichen" Entwurf einer kornmentierten "Alternativverfassung" gehalten, s.: F. Sa Carnei1"O, Uma Constituicdo para os Anos 80, 18. Zu Recht wendet M. Rebelo de Sousa, Direito Constitucional, Bd. 1, 85, gegen die "Doppelrevision" ein, daB es sich urn einen Bruch der Verfassungslegalitat handele, allerdings urn die "mildeste Form" des Verfassungsbruchs zur Uberwindung der extensiven Revisionsschranken, ebenso: M. Duverger, in: Expresso v. 10. 3. 1979, 3. Aus Griinden del' politischen Konjunktur greift vor allem die PCP die "kapitalistischen Machtergreifungsprojekte in der Gestalt der Doppelrevision" an, s. die Argumentation in: J. J. Gomes Canotilho, Constituicao Anotada, Vorb. 3.4. vor Teil IV, S. 493 f., u. ders., 0 Problema da Dupla Revisao na Constituicao Portuguesa, passim. Zum Stand der Meinungen zur Revidierbarkeit von Art. 79 Abs.3 des Deutschen Grundgesetzes - die von der h."M. abgelehnt wird _ vgl, statt vieler: D. Murswiek, Verfassungsgebende Gewalt, 24~. f.

a z. B.: R. Machete, Sobre e Constituicao, in: Tempo v. 6. 4. 78, 1 u. 4; A.

Marcelino, Revisao Constitucional - 0 desafio da Democracia, in Expresso v. 31. 3. 1979.

4 R. Giirtz: PortugaIs Verf'assung unter BeschuB, in: Die Welt v. 12. 4. 78; ders., Portugiesen wollen Sozialismus aus der Verfassung streichen, in: Die Welt v. 12. 12. 1978; C. Gennrich, Sa Carneiro fordert Entdogmatisierung der portugiesischen Verfassung, in: FAZ Nr.12 v. 15. 1. 1979; A. Santos, Quem desencadeia a guerrilha civil?, in: Expresso v. 27. 1. 1979, 10, zitiert u. a. den stellvertretenden Parteiprasidentcn der CDS, Francisco Lucas Pires, der die Verf'assung einen "iibelriechenden, weil schlecht beerdigten Kadaver" nannte, und Antonio Champalimaud (s. oben Zweiter Tell C. II. 4. b) cc) zu Anm. 103 sowie Vierter 'I'eil B. III. 2. c) aa) ct) zu Anm. 167), der meinte, Portugal werde nicht wegen eines Stiicks Papier zu Grunde gehen.

5 Vgl. oben Vierter Teil B. III. 2. c) ee).

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5. Teil: SchIuB

D. Die Revision der Verfassung vom 2. April 1976

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setzung, oder abel' dern Prasidenten der Republik selbst zugewiesen werden. Je nach dern ware eine Schwaehung oder Starkung des prasidialen Elements die Folge. Vorzuziehen ware wegen des hohen parlamentarischen Konfliktpotentials die Starkung der prasidialen Befugnisse, was dem Widerstand del' militarischen Fiihrungselite gegen eine groBere Abhangigkeit von "den Politikern" entgegenkommen wiirde. In jedem Faile beinhaltet die Entscheidung tiber die zukiinftige Wahrnehmung der bisherigen Kompetenzen des Revolutionsrates der Sache nach eine Neuverhandlung des zuletzt im Februar 1976 zwischen Militar und Biirgertum geschlossenen Paktes. Ob dabei eine funktionalere und effektivere Form der verschiedenen Gewaltenversehrankungen, die gegenwartig insbesondere im Hinblick auf die Regeln tiber die Parlamentsauflosung schlicht absurd sind, zustande kommen kann, hangt vor allem von der weiteren personellen und ideologischen Entwicklung der Sozialistischen Partei ab, deren Mandate Iiir eine Verfassungsrevision stets erforderlich sein werden. Die gestiegene Bedeutung des Phanomens, daB die gegebene Verfassungslegalitat als solche eine erhebliche Legitimitat entfaltet und damit die Politik tatsachlich bindet, laBt eine Uberwindung der verfassungsrechtlichen Mangel des Regierungssystems unter Umgehung der geltenden Revisionsregeln als kaum rnoglich erscheinen. Einej.Chance" hierzu konnte lediglich ein erfolgreiches Referendum bieten. Ein verfassungsbrechendes Referendum miilite aber von dem kiinftigen Prasidenten der Republik - der stets ein Offizier sein wird - und damit vom Militar initiiert werden und die Unterstiitzung einer klaren Parlamentsmehrheit finden.

Zu wiinschen ware eine Verminderung des Zentralismus der portugiesischen Verwaltung. Die quasi-federative Losung, die die Verfassung Iur die Azoren und Madeira vorsieht, hat sich in der Verfassungswirklichkeit bewahrt, Eine Milderung der regionalen Gegensatze in Portugal konnte durch eine starkere Beriicksichtigung del' ortlichen Selbstverwaltungsmogliehkeiten erreicht werden. Die dazu in der Verfassung enthaltenen Ansatze sind in der Verfassungswirklichkeit kaum weiter entwickelt worden, was zu einer gefahrlichen Zunahme der "Entfremdung" des Landes mit seinen insgesamt 9 Millionen Einwohnern von 'der Hauptstadt Lissabon mit bereits knapp 2 Millionen Einwohnern und zur weiteren Verminderung der Leistungsfahigkeit del' Verwaltung fUhren kann.

Nicht zu untersehatzen sind die Gefahren, die sich fiir die notwendige Verfassungskontinuitat daraus ergeben, daf Verfassung und Verfassungswirklichkeit hinsichtlich der programmatischen und ideologisch fundierten Verfassungsbestimmungen immer weiter auseinanderfallen werden, was eine Verminderung der normativen Kraft der Verfassung tiberhaupt zur Folge haben mull. Eine Beilegung dieses Verfassungskonflikts wird nicht auf der parlamentarischen Ebene und im Rahmen

der geltenden Revisionsbestimmungen moglich sein. SoIlten sich die Staatszielbestimmungen und die ideologischen Teile der Verfassung als wirkliches Hindernis erweisen, ware mit einer groBeren Bereitschaft des Militars und des kiinftlgen Priisidenten der Republik zu rechnen, dies en Konflikt zum Gegenstand eines in der Verfassung nicht vergesehenen Verfassungsreferendums zu machen.

Eine Stabilisierung der gefahrlichen Dialektik zwischen Verfassung und Verfassungswirklichkeit in Portugal wird letztlich nur durch die Schaffung der sozialen Voraussetzungen fiir ein ausgewogeneres Parteiensystem erreicht werden konnen. Eine hierzu erforderliche, leistungsfahige Gubernative wird auf die prasidiale Legitimationsstruktur des Regierungssystems nicht verzichten konnen. Auf Iangere Sicht wirc1 nur die Prasidentschaftswahl als Personlichkeitswahl die extreme NordSiid-Polarisierung der Meinungsbildung ausgleichen konnen, Das Zustandekommen einer prasidialen Mehrheit wurde aber auch noch zum Jahreswechsel1979/1980 und damit fiir die im Dezember 1980 anstehende Prasidentschaftswahl von allen nennenswerten politischen Kraften des Landes nur in der Person eincs von den Streitkraften akzeptierten und in der Offentlichkeit angesehenen Offiziers fur moglich erachtet. DiE prasidiale Chance eines Ubergangs von der programmatischen zur funktionalen Verfassung, von der Verfassung als Mittel der Politik zur Verfassung als Rahmen der Politik lag damit auch 1980 noch in den Hander der Offiziere.